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FINANZAS PUBLICAS

Y DESAROLLO
Coloquio Franco-Latinoamericano

JU A N M A R T ÍN
M A IT E G UIJARRO
( c o m p il a d o r e s )

XXV Aniversario del ILPES


ILPES-IIAP (Francia)
Grupo E ditor Latinoam ericano
Colección E s tu d io s P o lít ic o s y S o c ia le s
Colección E s t u d i o s p o lític o s y s o c ia le s
212.172
edición
ISBN 950-694-069-X

© 1989 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, 1?, (1425)


Buenos Aires, Argentina. Tel. 961-9135.

Queda hecho el depósito que dispone la ley 11.723.

Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina.

Colaboraron en la preparación de este libro:


Diseño de tapa: Pablo Barragán. Composición y armado: Tipografía Pom-
peya S.R.L. Impresión de tapa: Imprenta de los Buenos Ayres S.A. Pelícu­
las de tapa: Fotocromos Rodel. Encuademación: Proa S.R.L. Se utilizó
para el interior papel Oespe de 80 gs. y para la tapa cartulina Chambryl
de 240 gs. provistos por Copagra S.A.
Presentación
Como consecuencia de la crisis externa por la que atraviesan los
países de América Latina, la experiencia de los años recientes ha
evidenciado una reducción en el grado de autonomía de los gobier­
nos para diseñar y ejecutar políticas públicas. La adopción de pro­
gramas macroeconómicos cuya racionalidad se fundamenta en el
ajuste externo y en la estabilidad interna, ya sea mediante proce­
sos simultáneos o escalonados en el tiempo, ha afectado, con seve­
ridad, el nivel de desempeño de los gobiernos más allá de lo que
indica un abultado déficit fiscal.
En consecuencia, el tema del financiamiento público, su impacto
sobre los desequilibrios de corto plazo y sus implicaciones para el
proceso de desarrollo en el mediano y largo plazos, han pasado a
constituir puntos focales del debate latinoamericano actual.
Por su parte, en Francia, la organización de la relación entre
los distintos centros de decisión del sector público ha sido objeto
de políticas originales y de orientación cambiante, cuyas modalidades
son de particular interés para los países de América Latina.
Por estos motivos el Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES) y el Instituí Interna­
tional d’Administration Publique (IIAP) decidieron organizar —en
el marco del Convenio de Cooperación entre ambas instituciones y
como uno de los eventos conmemorativos del XXV Aniversario del
ILPES— un Coloquio Franco-Latinoamericano sobre Finanzas Públi­
cas y Desarrollo. El Coloquio tuvo lugar en Río de Janeiro en no­
viembre de 1987 y su organización contó con el patrocinio del
Instituto de Economía Industrial de la Universidad Federal de Río
de Janeiro (IEI/UFRJ), del Banco Nacional de Desarrollo Econó­
mico y Social del Brasil (BNDES), de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
El ILPES —institución permanente de las Naciones Unidas y
Agencia Intergubernamental de Servicios para sus 38 Gobiernos
Miembros— es un organismo especializado en planificación y coor­
dinación de políticas públicas incluyendo, entre sus áreas de espe­
cialidad técnica, la de programación del sector público. En esta área
—que cuenta con el apoyo técnico del Proyecto PNUD/ILPES
RLA-86-029 Elaboración y Difusión de Nuevas Técnicas en la Planifi­
cación y Programación de Políticas Públicas— el ILPES tiene como
uno de sus objetivos apoyar a los gobiernos miembros en materia
de movilización y asignación de recursos públicos.
8 P r e s e n ta c ió n

Los problemas relacionados con las finanzas públicas y el


desarrollo son, por otra parte, una de las preocupaciones perma­
nentes del IIAP —organismo dependiente del Primer Ministro de
Francia— en sus programas de perfeccionamiento de funcionarios
de gobierno. En este sentido, una función del IIAP es organizar
intercambios técnicos entre funcionarios gubernamentales sobre
organización y funcionamiento de la administración pública, la eco­
nomía y las técnicas de gestión pública de los países en desarrollo.
Ambas entidades, además de compartir preocupaciones comunes
en los aspectos aludidos, coinciden en la necesidad de promover el
intercambio de experiencias, ideas y soluciones a los problemas que
aquejan a la región y de auspiciar la colaboración en donde ella
sea posible. Así, fueron invitados al Coloquio autoridades y espe­
cialistas de Francia, en particular del Ministerio de Economía,
Finanzas y Privatización (MINEFP), y de varios países latinoameri­
canos (Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú, Uruguay y Vene­
zuela); participaron también funcionarios de las entidades organiza­
doras y de los organismos patrocinadores.
La importancia del tema y la calidad de las presentaciones han
decidido al ILPES y al IIAP a coauspiciar la presentación de este
libro, que reúne las principales ponencias y debate, para dar una
más amplia difusión a los resultados del Coloquio. De esta manera,
ambas instituciones cumplen con su tarea de contribuir a la reno­
vación del pensamiento y, particularmente, de la acción en materia
de los principales aspectos que comprometen el desarrollo de la
región latinoamericana.
J e a n P ie r r e P u is s o c h e t A lfr e d o C o s ta -F ilh o
Director Director General
Institut International de Instituto Latinoamericano
l’Administration Publique y del Caribe de Planificación
Gobierno de Francia Económica y Social
Introducción general de los compiladores
J u a n M a r t ín
y M a it e G u ij a r r o *

* Coordinador del Área de Programación del Sector Público del ILPES


y experta de esa Coordinación, respectivamente. Los compiladores de
este libro agradecen la colaboración recibida de distintos funcionarios
del ILPES en la desgrabación, traducción y transcripción de los trabajos
que componen este libro; en particular de las señoras María Ester Mon­
tero, Nora Wackenhut y, muy especialmente, de la señorita Carolina
Macaya.
Primera parte
El impacto de la crisis económica sobre el gasto y
el financiamiento público en Am érica Latina
La asignación del gasto p úb lico ha estado enm arcada durante los años
recien tes —y sobre todo, estará condicionada en el futuro próxim o—
por un cuadro inédito de las finanzas públicas. É ste se caracteriza
tanto por la m agnitud de los desequilibrios entre ingresos y gastos,
com o por la presión de una acum ulación de dem andas provenien­
tes de actores económ icos, internos y externos, de problem ática
conjugación.
Las m ú ltiples d im en siones del problem a requieren revisar breve­
m en te los principales cam bios operados en el funcionam iento de las
econom ías latinoam ericanas en los años ochenta (secció n A ). E n este
sentido, se destaca la dob le presión ejercida sobre el proceso de
m ovilización y asignación de recursos púb licos, desde los frentes
externo e interno.
P osteriorm ente, se enfatizan, por un lado (secció n B ), la rela­
ción entre a ju ste y crisis fisca l y, por otro (secció n C), el considera­
b le estrecham iento de los m árgenes de m aniobra entre la política
fisca l y otras políticas m acroeconóm icas; en particular, se destaca
la notable exigencia de con sisten cia interna en las políticas públicas
y, tam bién, las intrincadas relaciones entre el presu p u esto fisca l y
los dem ás p resup uestos gubernam entales, así com o sus im plicaciones
in stitu cion ales (secció n D ).

a) El ajuste externo y las políticas públicas


El elevado endeudam iento externo, contraído durante los años se­
tenta, desplazó el eje de las dificu ltades del sector externo desde el
balance com ercial a las cuentas financieras del balance de pagos.
E ste desplazam iento invirtió la lógica de los in ten tos por cerrar las
cuentas externas.
T radicionalm ente A m érica Latina registró un déficit en su ba­
lance com ercial y, adicionando el pago n eto al exterior de utilida­
des e intereses, un d éficit aún m ayor en la cu en ta corriente del ba­
lance de p agos .1

1 En el período 1950-1970, el déficit comercial de América Latina


(excluidos Cuba y Venezuela) representó algo más del 5 por ciento de

11
12 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

La crisis de la deuda externa provocó m odificaciones espectacu­


lares en los pagos externos de Am érica Latina después de 1981/1982.
E l servicio de la deuda, unido a una paralización del financiam iento
externo voluntario, han requerido una transferencia n eta de recursos
financieros hacia los acreedores externos del orden de los 150.000
m illon es de dólares en tre 1983 y 1987 (CEPAL, 1988).
En consecuencia, la deuda ha dejado de ser sólo un problem a
de financiam iento de lo s pagos internacionales; el servicio de la
deuda se ha convertido en un dilem a para la u tilización de lo s re­
cursos internos de lo s p aíses deudores; e s decir, es un problem a de
asignación de su s recursos propios entre el pago de la deuda y el
consum o y la inversión in tern os (Ferrer, 1984).
La presión ejercida por la transferencia de recursos al exterior
sobre la asignación de recursos internos es m uy considerable: h is­
tóricam ente la región recibía un financiam iento externo equivalente
a dos p u n tos de su producto, m ientras que en lo s últim os años ha
debido transferir al exterior, en prom edio, cuatro puntos del PIB;
es decir, ha debido enfrentar una reversión en el sentido de los flu ­
jos que, com o resulta de su sum a algebraica, equivale a un seis por
cien to del producto regional. A la m agnitud de esta presión sobre
lo s recursos internos, cabría agregar la velocidad con que la m en­
cionada reversión debió producirse, así com o el carácter crónico que
la m ism a ha adquirido.
Los p aíses de la región han debido generar — de m anera abrupta
y continuada— im portantes saldos en su balance com ercial con el
exterior para m aterializar dicha transferencia. E n el p roceso se afec­
taron violentam en te los equilibrios m acroeconóm icos básicos de las
econ om ías de la región, que resultaron en m odalidades de aju ste de­
nom inadas "desordenadas” (Corden, 1988), o tam bién caóticas (Fren­
kel y Fanelli, 1986). El a ju ste externo se dio al costo de una m arcada
recesión, de un brusco aum ento del d éficit fiscal y de una fuerte
aceleración inflacionaria.
Los efectos recesivos de las políticas ortodoxas de ajuste externo
—basadas en la desvalorización del tipo de cam bio y en la reducción
de la absorción dom éstica m ediante p olíticas m onetarias y fiscales res­
trictivas— , así com o sus m ecan ism os de transm isión, son b ien con o­
cidos y no requieren m ayor elaboración, excepto destacar tres de
sus p rincipales características en la exp eriencia latinoam ericana re­
ciente: 1) la reducción de im portaciones se im puso a pesar del es-

las exportaciones regionales, y la cuenta corriente fue sistemáticamente


deficitaria en alrededor de dos puntos del producto de la región. Las
entradas netas de capitales financiaron el desequilibrio de la cuenta
corriente permitiendo, inclusive, un incremento de las reservas interna­
cionales. Elaborado con base en datos de CEPAL (1970, cuadro 74) y
Ferrer (1984, p. 21).
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 13

fuerzo regional para elevar las exp ortacion es ; 2 2) la contención del


gasto preponderó fren te a la alternativa de un crecim ien to del pro­
ducto; y, 3) a pesar de que el ahorro intern o se m antuvo en los niveles
previos a la crisis, la inversión cayó en un m onto equivalente a la
transferencia de recursos al exterior; esto fue con secuencia del pago
de intereses, del deterioro en lo s térm in os del in terca m b io 3 y de la
fuga de capitales.
M enos atención ha recibido la interacción entre el ajuste exter­
no, la crisis fiscal y el n ivel de inflación (S achs, 1987). E l punto cen­
tral es que una vez absorbida la casi totalidad de la deuda externa
por el Estado, éste enfrentó dificu ltad es crecien tes para generar los
recursos requeridos por su servicio.

b) Ajuste externo y crisis fiscal


La ponderación del pago por concepto de in tereses de la deuda ex­
terna en el gasto global del sector público se elevó espectacularm en­
te .4Al propio endeudam iento estatal — en algunos casos ya conside­
rable— se adicionó, en m agnitud variable y m ediante procedim ientos
d istin tos de país a país, una considerable proporción del endeuda­
m ien to privado, incluyendo com p rom isos sin aval inicial del E stado.
E ste p roceso com enzó en algunos p aíses ya hacia fin es de los
años seten ta con la u tilización de las em presas públicas com o in s­
trum ento para asegurar el fin anciam iento global de la econom ía,
sobre todo a partir de la retracción del sector privado para tom ar
o refinanciar su s préstam os debido al aum ento del riesgo cam biario .5
El p roceso continuó con el otorgam iento de seguros de cam bio al
sector privado cuando se hizo inm inente la necesidad de ajustar la
paridad cam biaría de las m onedas nacionales; y, culm inó con la es-
tatización de buena parte de la deuda privada ya sea m ediante la
nacionalización del sistem a bancario (M éxico) o su intervención

2 En el período 1980-1987, la región en su conjunto amplió en 32


por ciento el volumen de sus exportaciones, mientras que su valor se
redujo en 1 por ciento. CEPAL (1988, p. 4).
3Cabe destacar la simultaneidad entre el incremento en los pagos
externos y una fuerte caída en los términos de intercambio; así, en el
período 1982-1986, el índice de precios del intercambio promedio cayó
en un 20 por ciento con respecto a 1980, alcanzando uno de sus niveles
más bajos desde la posguerra. Véase Massad (1987, cuadro 1).
4A modo de ejemplo, el pago de intereses de la deuda pública
(externa e interna) como porcentaje de los ingresos totales del gobier­
no fue para la Argentina (1985) de 30.4 por ciento, para Bolivia (1985)
de 28.0, y, para México (1986) de 33.3 (véase Sachs, 1987, cuadro 4). En
el caso de Argentina los intereses de la deuda externa pasaron de un
2.9 por ciento de los ingresos corrientes en 1980 a 28.8 en 1982. Calcu­
lado a partir de datos en CEPAL (1988 b).
Dain y Afonso (1987).
5 Para los casos de Argentina véase Fanelli (1984) y para Brasil,
14 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

(C hile); ya sea com o condición para la reestructuración de la deuda


externa, al canjearse a los acreedores externos títu lo s de deuda pri­
vada por títu los pú blicos (U ruguay), en el m arco de su cesiv a s
rondas de negociación.
E l resultado acum ulativo de este p roceso fue la virtual estatiza-
ción de la deuda externa (m ás del 80 por ciento de la deuda total
pasó a ser pú b lica o con garantía p ú b lica ).6E n consecuencia, d esd e
los prim eros años de la década de 1980, la tarea de m ovilizar lo s
recursos internos n ecesarios para atender los com prom isos extern os
se centró en el sector p ú b lico .7
Por lo anterior, el p roblem a de la transferencia neta al exterior
presenta una doble dim ensión. Por un lado, la econom ía está forzada
a generar los recursos reales para m aterializarla, a través de u n
superávit com ercial. Por el otro, si el excedente com ercial del sec to r
público es insu ficien te para cubrir dicha transferencia, se está tam ­
bién ante un problem a presu pu estario .8
E sta doble dim ensión del problem a de la transferencia en fren tó
a la p olítica económ ica con algunos dilem as de d ifícil solución, entre
lo s que destacarem os tres: 1) la interdependencia entre las p olíticas
del sector externo y la situ ación fiscal; 2) el d éficit fiscal y la fragi­
lidad del sistem a financiero dom éstico; y, 3) las m odalidades d e
financiam iento público.
E l prim ero corresponde a la p olítica de tipo de cam bio. Com o
es sabido, para increm entar el superávit del balance com ercial se

6Al respecto cabe destacar la evolución de la participación de la


deuda pública en la deuda total en algunos países de la región: en Ar­
gentina dicha relación pasó de 53.3 por ciento en 1980 a 83.1 por ciento
en 1985 (CEPAL, 1988 b), en Brasil de 74.1 en 1983 a 84.6 en 1986 (Dain
y Afonso, 1987), en México de 65.2 en 1981 a 72.0 en 1986 (con base en
datos de los informes Anuales del Banco de México).
7 En algunos casos estos pasivos externos públicos tienen com o
contrapartida considerables activos externos privados generados por
la acumulación de importantes fugas de capital financiadas, precisa­
mente, por una parte del endeudamiento público. De acuerdo con algu­
nas estimaciones (Dooley, 1986), a fines de 1983 las respectivas fugas
de capital acumuladas equivalían a los siguientes porcentajes de la
deuda externa bruta de cada país: Argentina, 61 por ciento; México, 44;
y Venezuela, 77. Países, como Brasil y Colombia, con controles estrictos
sobre el movimiento de capitales, fueron mucho menos afectados. Banco
Mundial (1988).
8Los efectos sobre la economía dependerán de la división del es­
fuerzo entre los sectores público y privado. El primero deberá recurrir
—en el corto plazo— a recortes del gasto en inversión para disminuir
sus importaciones, preponderando así los efectos recesivos. A su vez,
la parte del excedente comercial que sea generada por el sector privado
incrementará la necesidad de financiamiento interno neto del sector
público (para obtener las divisas necesarias); debido a las restricciones
para generarlo, prevalecerán los efectos inflacionarios, además de los
recesivos.
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 15

requiere, ceteris paribus, elevar e l tipo de cam bio real .9S in em bargo,
en la situación descrita la devaluación tam bién am plía el d éficit fis­
ca l por el cam bio en los p recios relativos en favor de lo s bienes
transables y, particularm ente, por la elevación en m oneda nacional
d e lo s com prom isos externos del gobierno.
Algunos p aíses de la región intentaron algún tip o de com prom i­
so frente a este problem a, com binando devaluaciones del tip o de
cam bio m enos pronunciadas con políticas de apoyo crediticio y fis­
ca l al sector privado para prom over exportaciones o su stitu ir im por­
tacion es. En todo caso estas p olíticas com plem entarias han tenido,
tam bién, elevados co sto s pú b licos — que se reflejan ya sea en el
program a m onetario o en el presu pu esto fiscal— , tan to en aquellos
p aíses que han alcanzado im portantes éxitos en el aju ste del sector
externo, Brasil, com o en otros con logros m ás b ien m od estos, Ar­
gen tin a .10
Las sucesivas crisis financieras internas que se registraron en
varios países de la región a partir de 1981 pusieron a sus gobiernos
ante un segundo dilem a: por un lado, la necesidad de estabilizar la
econ om ía exigía una reducción del d éficit fiscal; por otro, sostener
la viabilidad del sistem a de interm ediación financiera dom éstico re­
quería im portantes transferencias.
E n tod os los casos el B anco Central absorbió una buena parte
d el costo n ecesario para m antener la viabilidad del sistem a finan­
ciero a expensas de un im portante increm ento en el d éficit público.
Cabe destacar, sin em bargo, que las defin iciones convencionales de
é ste no incluyen dichas tran sferencias .11

9Corresponde señalar que " . . . mientras menor sea la proporción


de bienes transables en el producto y más difícil y lenta la reasignación de
recursos desde la producción de bienes no transables a la de bienes
transables, mayor será el costo recesivo potencial, mayor la devalua­
ción requerida para efectuar tal transformación y, por ende, mayor
también la presión inflacionaria resultante.” (CEPAL, 1988, p. 59).
10En el caso de Argentina se estima que el costo total de la pro­
moción de exportaciones, incluyendo todos los reembolsos, líneas de
financiamiento, programas especiales y devolución de impuestos ascen­
dió, en 1986, a 400/450 millones de dólares (0.6 por ciento del PIB).
Véase Kosacoff, et al. (1987). En Brasil, el 85 por ciento de la pérdida
de recaudación del IPI se atribuye a créditos para la exportación de
manufacturas. Buena parte de los incentivos regionales y sectoriales,
que representaron en 1986 un 30 por ciento de la pérdida de recauda­
ción del IPRJ, se canalizaron a actividades agrícolas de exportación.
Véase Dain y Afonso (1987).
11 Cuando se agregan las pérdidas del Banco Central al déficit
público, la situación varía considerablemente. Así, en el caso de Argen­
tina (1986) el déficit cambiaría de 1.6 a 4.1 por ciento del PIB; en Chile
(1983) de 3 a 9; en Costa Rica (1984) las pérdidas del Banco Central
alcanzaron 4.3 por ciento del PIB; en México (1982) las pérdidas por
diferencial de tasas agregaron 4 por ciento al déficit consolidado del
sector público. Véase Banco Mundial (1988). En el caso de Venezuela
el dólar preferencial para deudores equivalía a un tercio del dólar co­
mercial y a un séptimo de la cotización de mercado.
16 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

E l tercer dilem a es la m odalidad de financiam iento del sector


público. E n este sentido, el gobierno disp one de dos cam inos no in­
flacionarios para m ovilizar los recursos en m oneda nacional nece­
sarios: 1) in crem entar su endeudam iento interno; y, 2) generar un
superávit en su s operaciones, com binando m edidas para elevar su s
ingresos con otras destinadas a reducir el gasto.
La posibilidad de increm entar el endeudam iento interno n eto del
gobierno está lim itada por las restriccion es de los m ercados de capi­
tal locales para absorber títu los p ú blicos en los m ontos requeridos
pero, sobre todo, por la propia fragilidad de los sistem as financieros
d om éstico s .12 E n los países con m ercado de capitales relativam ente
m ás desarrollados, com o M éxico y B rasil, la su stitu ción del endeu­
dam iento externo p or interno, lejos de aliviar la crisis de la deuda,
ha generado p resiones ad icion ales .13
R estringida esta alternativa, el gobierno sólo tien e la opción de
reducir sus n ecesid ades n etas de fin anciam iento dom éstico. Cabe rei­
terar, sin em bargo, las m agnitudes involucradas, para así d im ensio­
nar el esfuerzo necesario. C onsiderando que el gasto, y m ás todavía
el in greso del gobierno central es una fracción reducida del produc­
to, el vuelco requerido por la transferencia de recursos im plicaría
elevar el in greso o reducir el gasto en porcen tajes m uy con sid erab les .14
Por conocidas restriccion es los p aíses de la región no han logra­
do elevar significativam ente, y en algunos casos ni siquiera sosten er,
en su nivel real, los ingresos p úb licos durante el período de la crisis;
tam bién se agudizó su carácter regresivo. Aunque la carga tributaria
bruta varía considerablem ente de país a p aís, en ningún caso es ele­
vada en com paración con p aíses de sim ilar n ivel de ingreso (C helliah,
1987). A sim ism o, durante la crisis se ha producido un fuerte deterio­
ro de los ingresos brutos tan to por razones de carácter coyuntural
com o estru ctural .15

12 Cabe recordar la presión sobre el sistema bancario del elevado


endeudamiento interno de las empresas productivas, así como las estra­
tegias alternativas ensayadas para reducirlo: 1) licuación de pasivos; 2)
reprogramación de deudas; y, eventualmente, 3) reforma monetaria;
con elevados costos fiscales las dos primeras y altos costos políticos la
última (véase Solimano, 1987).
13 En el caso de Brasil la deuda pública interna se incrementó en
más del doble en términos reales entre 1981 y 1987. En México los inte­
reses de la deuda interna alcanzaron el 24 por ciento de los ingresos
corrientes en 1985. Véase Banco Mundial (1988).
14Véase nuevamente la nota 4.
15 Entre las primeras, cabe mencionar los efectos de la inflación
y de la recesión (caída de la tributación directa) y, en particular, la
caída del consumo, por sus consecuencias sobre la tributación indirecta
(de elevada incidencia sobre la recaudación efectiva). Entre las segundas
se destacan: la renuncia a la recaudación implícita en varios incentivos
al sector privado; el elevado número de exenciones y reducciones de
tasas; la insuficiente cobertura e integración del impuesto a la renta; el
escaso aprovechamiento de algunas bases impositivas como patrimonio
y prestación de servicios; y las deficiencias del sistema de administración
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 17

E n lo relativo a las p olíticas de p recios y tarifas públicas, cabe


destacar dos hechos. E n varios p aíses de la región éstas fueron u tili­
zadas com o instrum ento de contención inflacionaria, con la conse­
cuencia de im portantes atrasos en relación con otros p recios de la
econom ía y el increm ento del d éficit del sector de em presas públicas
(W em eck, 1986). S in em bargo, en los ú ltim os años se verifica una
tendencia a preservar sus valores reales y, en algunos casos, se ha
intentado tam bién recuperar dichos rezagos.
Por estas razones, los esfuerzos para lim itar las necesidades de
financiam iento neto del sector público se han concentrado en la re­
ducción del gasto. Los gastos corrientes se contrajeron, principal­
m ente, a través de una fuerte reducción de las rem uneraciones y de
recortes en otros de sus com pon entes (m ateriales fungibles, por
ejem p lo); esto últim o afectó, en particular, a la prestación de servi­
cios sociales. Sin em bargo, el grueso de la dism inución del gasto se
concentró en la inversión (H icks, 1988). Cabe destacar, asim ism o,
que a este h ech o contribuyó no sólo la existencia de restriccion es
políticas, com o frecuen tem en te se sostien e, para contener el gasto
corriente, sino tam bién la sim ultánea necesidad de reducir las im ­
portaciones que, en el caso del sector público, se concentran princi­
palm ente en m ateriales y eq uipo para inversión.
Lim itado el flu jo de trán sito, por los cam inos no inflacionarios,
para cubrir las necesidad es de financiam iento dom éstico del sec to r
público, lo s gobiernos debieron recurrir a la em isión com o alterna­
tiva últim a para cerrar su brecha presupuestaria.

c) El encajonamiento de las políticas públicas


La doble dim ensión del problem a de la transferencia externa lim itó
severam ente los m árgenes de m aniobra para la política pública y le
im p u so notables exigencias de co n sisten cia interna. La im posibilidad
de satisfacerlas determ inó el carácter desordenado o caótico del ajus­
te a que ya se hizo referencia.
En prim er lugar, el trem endo esfuerzo realizado por la región
para revertir su balance com ercial fue erosionado por un contexto
internacional desfavorable ,16 que im pidió satisfacer plenam ente la

tributaria, que resultan en elevadas tasas de evasión. Dain y Afonso (1987).


En Argentina el costo fiscal del régimen de promoción industrial, uno
de cuyos principales componentes es la renuncia a la recaudación, alcan­
zó 1.9 por ciento del PIB en 1986; esto equivale a más de la mitad del
déficit público total para ese año. Véase Banco Mundial (1988 b).
16Para un contraste entre las varias propuestas de cambio en las
relaciones internacionales, contenidas en el llamado “Informe Brandt’’, y
la realidad del condicionamiento externo para la región durante los años
ochenta, véase ILPES (1987, Cap. 1). La CEPAL (1988) destaca entre las
restricciones externas, además del pago de la deuda: 1) la impredecibilidad
18 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

restricción externa. D icho esfuerzo tam poco sirvió para dar una m a­
yor fluidez a la relación de los gobiernos con lo s acreedores. E n
realidad, los años ochenta se han caracterizado por una su cesión de
lentas y trabajosas n egociaciones que obligan a frecuentes cam bios
o aju ste de los rum bos de la política pública y m antienen a las eco­
nom ías nacionales en un estado de incertidum bre perm anente.
E n segundo lugar, las restriccion es para canalizar ordenadam ente
— por m edio del sistem a im p ositivo o a través de los m ercados fi­
n ancieros— las m ayores transferencias d om ésticas exigidas por el
servicio de la deuda externa, acentuaron a niveles sin precedentes la
dinám ica inflacionaria en la región .17 Como se sabe, en situaciones
de alta inflación la variación en los increm entos nom inales de los
distin to s precios aum enta significativam ente y, en consecuencia, el
sistem a de p recios relativos se torna m uy in estab le .18 Un contexto
de este tipo agudiza, ahora por razones internas, el clim a de incerti­
dum bre e induce conductas defensivas por parte de los actores
económ icos.
A sim ism o, la in equitativa distrib u ción de los costos del ajuste
en tre ellos 19 da origen — en el m arco de regím enes p olíticos m ás
abiertos— a p resiones reivindicativas de la m ás variada índole. Así,
cam bios sú bitos en el con texto in stitu cion al debido, por ejem plo,
a m odificacion es en la orientación de las políticas públicas o en el
poder relativo de negociación de actores económ icos, han tenido
com o con secuen cia saltos ascend en tes en el ritm o de inflación.
En tercer lugar, el recurso gubernam ental de últim a instancia,
que es u tilizar la em isión m onetaria para intentar cubrir sus nece­
sidades de financiam iento real — adem ás de increm entar las p resio­

del régimen comercial y financiero internacional (tasas de cambio fluc­


tuantes y ritmos de expansión económica pausados); 2) el notable debili­
tamiento de la transmisión de impulsos hacia América Latina del comercio
mundial; y, 3) la intensificación de presiones proteccionistas.
17 Hasta 1981, el crecimiento del IPC promedio en la región se ubicaba
en torno del 50 por ciento anual. A partir de 1982, este nivel se acelera al­
canzando, en 1985, un 275 por ciento; después de la pronunciada caída de
este índice en 1986, como consecuencia de la adopción de enérgicos pro­
gramas de estabilización en los países de mayor inflación relativa, el IPC
volvió a subir, en 1987, a un 200 por ciento. CEPAL, División de Desarrollo
Económico, 1988.
18La desigual capacidad que tienen los distintos actores económicos
para incidir sobre el nivel de sus precios conduce al empeoramiento en
la distribución del ingreso y la riqueza.
19En efecto, las personas de mayores ingresos han escapado a los
costos del ajuste a través de la fuga de capitales, la renegociación en
términos favorables de la deuda externa privada con el gobierno y, en algu­
nos casos, la reducción en la carga tributaria. En oposición, los grupos de
menores ingresos se han visto afectados por una drástica caída en los
niveles de empleo y en los salarios reales de los sectores público y privado,
así como por la reducción del gasto social del gobierno.
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 19

nes inflacionarias —,20induce la m ovilización de los saldos m onetarios


del sector privado hacia b ien es y otros activos financieros alim en­
tando, de esta m anera, las tendencias especulativas ya presen tes en
la econom ía.
E n particular, cabe destacar que los activos externos pasan a
con stitu ir una im portante fracción de la riqueza financiera del se c to r
privado; por lo tanto, se m odifican las relaciones de su stitu ción en­
tre los activos relevantes para el funcionam iento de la econom ía.
En el con texto actual de globalización de los m ercados financieros
internacionales, la perm anente am enaza de una m ayor fuga de capi­
tales rigidiza los grados de libertad relativa entre la política fiscal
y otras políticas m acroeconóm icas .21
En cuarto lugar, corresponde señalar las im plicaciones de la
doble dim ensión de la transferencia sobre la drástica caída del nivel
de inversión global en las econom ías de la región. Com o ya se señaló,
la inversión pública fue la principal variable de aju ste para reducir
el d éficit fiscal de origen interno y acercarlo a la disponibilidad de
financiam iento dom éstico. Aunque la inversión privada no es u n a
variable de d ecisión gubernam ental, n o es d ifícil encontrar las razo­
nes que explican su p ersisten te b ajo nivel. É stas apuntan, por u n
lado, a las obvias com plem entariedades entre la inversión pública y
privada y, por otro, a las dificu ltades para realizar un cálculo econó­
m ico-em presarial, en un con texto in ternacional con tasas de cam bio
de flu ctu ación errática y elevadas tasas reales de interés, y en pre­
sencia de los fu ertes desequilibrios in ternos — reales y financieros—
desencadenados por el p roceso de ajuste.
A su vez, la caída de la inversión global, que tien d e la som bría
p erspectiva de un crecim ien to m od esto, errático y siem pre am ena­
zado, cierra la ú ltim a puerta de escape para conjugar las dem andas
com petitivas sobre los recursos pú blicos, provenientes de d istin tos
actores económ icos. E ste cuadro de presiones racionales, pero n o
cooperativas, y que exceden am pliam ente las posibilidad es de aten­
derlas, lim ita seriam ente el proceso de asignación de los recursos
públicos desde una óptica global. Se im pone, así, la realidad de un
d isen so inflacionario por sobre la posibilidad de un con sen so fiscal.

20Corresponde señalar que la base monetaria es reducida en la ma­


yoría de los países de la región, variando entre un 5 y un 10 por ciento del
producto; por consiguiente, una emisión equivalente a pocos puntos de
éste acelera las presiones inflacionarias (CEPAL, 1988).
21 La presión sobre el mercado paralelo del dólar es un buen ejem­
plo de esto último; al ampliarse la brecha cambiaría se favorecen las
operaciones de sobre y subfacturación en las transacciones privadas ex­
ternas; ello reduce el balance comercial oficial y la base tributaria del
fisco. En el caso de que el gobierno devalúe para cerrar la brecha, se
acelerará la inflación y se ampliarán los desequilibrios fiscales.
20 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

d) Implicaciones institucionales
Cabe destacar, para finalizar, algunas de las im plicaciones in stitu cio­
nales del análisis p recedente. Una, por las razones apuntadas, im por­
tantes com pon entes en la asignación de recursos p ú b licos se canali­
zaron fragm entariam ente a través de los d istin tos presupuestos del
gobierno (fiscal, em presas públicas, m on etario y cam biario) con
d esigual grado de transparencia pública; corresponde m encionar, por
su m agnitud, las transferencias financieras, los pagos de intereses
de deuda externa e interna, los su bsid ios al sector privado expor­
tad or y al sector productivo. E sta situación d ificu lta un análisis
global del p roceso de asignación de recursos públicos durante el
período de ajuste.
Dos, en algunos casos, este hecho se h a convertido en fu en te de
c o n flic to para las relaciones in stitu cion ales entre los poderes ejecu ­
tiv o y legislativo en torno de la aprobación del presupuesto público.
Como se sabe, en general se som eten a consideración de la legislatura
sólo el presu pu esto fiscal de la adm inistración central y gobiernos
locales y, en pocos p aíses, el p resupuesto detallado del sector de
em presas públicas. E l resto de los p resu p u estos no recibe aproba­
ció n previa; así, en la m edida én que una parte significativa de los re­
cu rsos pú blicos se canalice a través de ellos, la facultad decisional
de la legislatura se ve afectada, aum entando el grado de discrecio-
nalidad p osible en el n ivel y disp osición de los recursos públicos.
Tres, esta situación contribuye, asim ism o, a una desarticulación
de la propia gestión gubernam ental, ya que los d istin tos presupuestos
son responsabilidad de diferentes organism os del gobierno central.
En un m arco de ajuste desordenado o caótico, se producen com o
con secu en cia de am bos rasgos severas desarticulaciones en el fun­
cionam iento institu cion al y dificu ltad es en el m anejo de los desequi­
lib rio s m acroeconóm icos.
Por otra parte, cabe d estacar que los gobiernos de la región han
tratado de proteger la p articipación de las erogaciones típicas de
gobierno (p or ejem plo, el gasto social) en el gasto fiscal total; en
algunos casos con éxito y, en otros, con reducciones relativas. A sim is­
m o es im portante señalar que, m ientras diversos actores económ icos
(en el ám bito financiero o p roductivo) tam bién im pactados por la
crisis encontraron m aneras para recibir apoyo estatal a través del
flu jo de recursos p úb licos vía p resu p uestos d istin tos del fiscal, no
aconteció algo sim ilar con los gastos típ icos de gobierno que, por
su naturaleza, están circunscriptos a este ú ltim o presupuesto.
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 21

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Segunda parte
Contenido del libro
E n los conceptos introductorios, Gerard W inter presenta un m arco
analítico para el análisis de la articulación entre finanzas públicas
y desarrollo. E n este contexto destaca tres tip os de responsabilidades
del accionar público: la planificación de m ediano plazo, el m anejo de
las finanzas públicas y la program ación m onetaria y financiera. Asi­
m ism o , enfatiza la necesidad de conjugar, por un lado, los aspectos
reales y financieros de la econom ía en una perspectiva de m ás largo
plazo y, por otro, la de conferir m ayor flexibilidad y descentraliza­
ción a la g estión de las políticas públicas.
A lfredo Costa-Filho, por su parte, ofrece una visión concisa, pero
global, de la situ ación fiscal en los p aíses de la región. A partir de
e sta caracterización anticipa las preocupaciones centrales del ILPES
en relación con dos grupos de problem as: uno, estructura y desem ­
peño del sector público y, dos, coherencia de las d ecisiones públicas.
Por últim o, destaca la im portancia de arm onizar la m ayor eficiencia
gubernam ental con una m ás am plia legitim idad social para superar
las severas lim itaciones im pu estas por la crisis y, así, recuperar el
desarrollo.

a) Situación del sector público y de las finanzas públicas


Jean-Philippe G audem et analiza la im portancia del sector público
en Francia, destacando la evolución de los ingresos y gastos de la
adm inistración pública, el sector de em presas estatales y, finalm ente,
la deuda y el patrim onio públicos. En la segunda parte, exam ina las
tendencias recientes a una m enor p articipación estatal, cuyas princi­
pales m an ifestaciones son la d escentralización hacia las colectivida­
des locales, la preservación de la autonom ía de gestión en las em ­
presas públicas y algunos de los progresos realizados en la desregu­
lación de la econom ía.
Sulam is Dain y José R. Afonso analizan detalladam ente la evolu­
ción del sector público en B rasil durante las ú ltim as décadas. E n la
prim era sección destacan las d istorsion es introducidas en lo s pre­
su p u estos fiscales, en el con trol de las em presas estatales, en la ges­
tión de la deuda pública y en la actuación de la autoridad m oneta­
ria; en la segunda, d escriben la estructura del financiam iento públi­
co, con énfasis en el dislocam iento entre fu en tes y u sos de recursos

23
24 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

y en el entrelazam iento de varias esferas de financiam iento; en la


tercera sección, exam inan la concurrencia entre crisis fiscal y finan­
ciera y sus efecto s fin ales sobre la p olítica m onetaria. D espués de
dim ensionar el d éficit p úb lico analizan, en la cuarta sección, las
fu en tes — internas y externas— del desequilibrio en las finanzas pú­
blicas; por últim o, evalúan diferen tes p olíticas orientadas al sanea­
m iento financiero del sector público y el com plem entario reorde­
nam iento de las relaciones con los agentes privados de la econom ía.
La nueva C onstitución de B rasil incorpora una regulación m inu­
ciosa en m ateria de poder y estructura tributaria y presupuestaria,
inspirada en una serie de trabajos in iciad os en 1985 con el ob jetivo
de form ular una propuesta de reform a fiscal. E l docum ento coordi­
nado, por Fernando R ezende, inclu ido en este libro, destaca la n ece­
sidad de recuperar la capacidad de financiam iento del gasto público.
A partir de las principales deficien cias del sistem a tributario anterior
—baja capacidad de recaudación, estructura regresiva y crecien te
pérdida de autonom ía estadual y m unicipal— , se presenta una pro­
puesta de reform a que abarca la tributación a la renta y al patrim o­
nio, a los b ien es y servicios y las contribuciones sociales; dedica, asi­
m ism o, una sección final al federalism o fiscal, con énfasis en las
transferencias con stitu cion ales y en la creación de un fondo de d es­
centralización con carácter transitorio.

b) Panel sobre políticas globales y restricciones de corto plazo


En este panel se privilegiaron los asp ectos relativos al im pacto de
la reversión en los flu jos de financiam iento externo neto y de las
p olíticas de a ju ste adoptadas sobre las finanzas públicas.
A partir de la experiencia de V enezuela, Jorge M arcano destaca
la necesidad de considerar la interacción entre variables p olíticas y
económ icas para definir la oportunidad, m agnitud y ritm o del pro­
ceso de ajuste. A continuación exam ina los efectos de dicho p roceso
sobre el gobierno central, el sector descentralizado —petrolero y no
petrolero— y el sector privado, de acuerdo con sus diferentes p osi­
ciones netas con el exterior. En este sen tido señala que la p olítica
de devaluaciones sucesivas ha increm entado los ingresos públicos,
con excepción del sector descentralizado n o petrolero donde, por otra
parte, se ha concentrado la reducción del gasto de inversión. E n con­
trapartida, dicha política ha afectado negativam ente las expectativas
del sector privado que m uestra renuencia a aceptar el riesgo cam ­
b ia d o del endeudam iento externo; por este m otivo el sector público
se ha visto obligado tam bién a cubrir la totalidad de las necesidades
de fin anciam iento del sector privado.
En el caso de B rasil, Julio G om es de Alm eida analiza las m odi­
ficaciones financieras y p atrim oniales experim entadas durante la dé­
cada de 1980 com o resultado de una su cesión de procesos de aju ste.
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 25

tanto de corte ortodoxo com o heterodoxo. En am bos casos, aunque


por d iferentes m otivos, los cam bios operados en el com portam iento de
lo s agentes econ óm icos n o estuvieron acom pañados por m edidas que
perm itieran controlar el desequilibrio fiscal y financiero del sector pú­
b lico. A diferencia del caso de V enezuela, la crisis fiscal se acentuó
por las p olíticas adoptadas para ajustar el balance de pagos; en efec­
to, las devaluaciones del tip o de cam bio requeridas para generar m a­
yores superávits com erciales am pliaron las necesidades de endeuda­
m ien to interno del sector público con el sector privado, poseedor de
saldos n etos p o sitivos con el exterior. C om plem entando este análisis,
José E duardo Pereira d estaca tam bién la alteración en las expecta­
tivas de los agentes econ óm icos inducida por los program as de ajuste
y estabilización m ás recientes. E ste cam bio condujo a una preferen­
cia de los agentes privados por colocacion es de m áxim a liquidez y
por la realización de ingresos en divisas, afectándose, así, las p osi­
bilidades de financiam iento de largo plazo necesarias para la recu­
peración de la inversión y del crecim ien to.
Finalm ente, Ariel D avrieux analiza la experiencia de Uruguay, con
sus rasgos d istintivos de econom ía pequeña y abierta, sin ningún
tipo de control de cam bios n i de tasa de interés y totalm ente inte­
grada al m ercado internacional de capitales. En e ste contexto, el pro­
ceso de endeudam iento externo fue m uy profundo y con característi­
cas propias y el posterior proceso de a ju ste de la econom ía m uestra
dos fases diferentes: una de ajuste recesivo y otra, iniciada en 1985,
de a ju ste con crecim iento. E l autor destaca dos elem en tos centrales
e n esta últim a fase: el reestab lecim ien to de la confianza de los agen­
tes econ óm icos en el m arco de una econ om ía m uy abierta y, por
o tr o lado, el m anejo criterioso de la p olítica pública a partir del
reconocim ien to de las restriccion es de corto plazo y de la vulnera­
bilidad externa de la econom ía.

•c) Racionalización del gasto público y


control de la ejecución presupuestaria
M athieu Feroldi exam ina el procedim ien to de elaboración de la ley
de p resu p u esto en Francia, una de cuyas características principales
•es su vinculación con la preparación de p revisiones m acroeconóm i-
cas de corto plazo. A sim ism o, evalúa los aciertos y d eficiencias de
•dicho proceso destacando, en particular, el principio de la anualidad
presupuestaria versus los o b jetivos de m ediano y largo plazos del
plan; la p resup u estación por program as versus la racionalidad de
las negociaciones m inisteriales; y la adaptación del procedim iento
de elaboración presupuestaria al control efectivo de las finanzas pú­
blica s. Por ú ltim o, discu te el tem a de las responsabilidades in stitu ­
cio n a le s en la ejecu ción presupuestaria.
En el caso de B rasil, se han venido adoptando recientem ente m e­
26 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

didas para un am plio reordenam iento financiero del sector p ú b lico,


de m anera de m ejorar la calificación y cuantificación de los gastos,
reducir el d éficit y dar m ayor transparencia a las cuentas públicas.
B ajo esta perspectiva, Pedro P ullen Párente analiza la reorganización,
de las relaciones financieras entre el B anco Central, el B anco d e
Brasil y el T esoro N acional, con énfasis en el p roceso de u nificación
presupuestaria — que incluyó en 1988, por prim era vez, las operacio­
nes de crédito com o gasto fiscal— , y en la creación de la Secretaría
del T esoro N acional com o com pon ente fundam ental del nuevo pro­
gram a de reestructuración institucional.

d) Sector de empresas públicas


Jean-Pierre Guillard propone una interpretación no ideológica de la
evolución reciente del sector de em presas públicas en Francia. A sí
señala que fren te al riesgo de una desindustrialización creciente, la
nacionalización de los m ayores grupos industriales fue con ceb id a
com o una salida a la crisis y com o un m ecanism o de salvam ento al
servicio de una p olítica de reestructuración industrial. Las privatiza­
cion es p osteriores no im plican, n ecesariam ente, una ruptura en di­
cho proceso; por el contrario, la necesidad de garantizar el flu jo d e
recursos requerido por las em presas reestructuradas — sin generar
con ello fuertes desequilibrios en lo s sistem as presupuestario y fi­
nanciero del E stado— condujo a la reprivatización y am pliación del
capital accionario de dichas em presas. Por últim o, el autor evalú a
las sucesivas p olíticas adoptadas con esta finalidad.
Por su parte, Brasil ha venido acum ulando una considerable ex­
perien cia en la g estión de su im portante sector de em presas públicas..
E n este sentido, cabe destacar la creación de la Secretaría para el
Control de las E m presas E statales (S E S T ) en 1979, cuya función,
inicial fue la elaboración de un presup u esto consolidado de las em ­
presas públicas, in existen te h asta esa fecha. Julio C olom bi evalúa el
desem peño de la SEST, distinguiendo algunas etapas. Durante lo s
prim eros años, en el m arco de program as de aju ste recesivos, sus
funcion es estu vieron centradas en el control financiero de los gastos
y del endeudam iento de las em presas, con la finalidad de reducir el
déficit fiscal y controlar el crecim ien to de la deuda pública. P oste­
riorm ente, se han venido adicionando otras funciones relacionadas
con las p olíticas de precios y tarifas públicas, la asignación de recur­
sos, el increm ento de la productividad y la m ayor autonom ía de la
gestión em presaria.
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 21

■e) Panel sobre políticas de precios y tarifas,


de reestructuración y de privatización del SEP
L as presentaciones del panel estuvieron centradas en los aspectos de
m ayor vigencia actual en cada uno de los países, m ás que en un
tratam iento com p leto de los d istin tos tem as incluidos.
Jean-Franqois V incensini exam ina la evolución de las políticas gu­
bern am entales hacia el secto r de em presas públicas en Francia, desta­
cando, en prim er lugar, la estabilidad en la conform ación del sector
desde la posguerra hasta 1981; a continuación presenta las distintas
razones que m otivaron las n acionalizaciones en 1982 de los secto­
res financiero y productivo; después exam ina la p olítica de finan­
ciam iento para el sector estatal, con én fasis en los criterios para la
fijación de tarifas públicas en las em presas m onopólicas y en los
aportes estatales y apertura a los m ercados de capitales de las em ­
presas productivas. A partir de esto s an tecedentes, discute el pro­
ceso de reprivatización iniciado en 1986, que excluye a las em presas
m onop ólicas de servicios p ú blicos. Por últim o, revisa los diferen­
tes problem as y p osicion es que concurren en el debate actual sobre
el tem a.
E n el caso de Brasil, Paulo G alletta dim ensiona, en prim er lu­
gar, la incidencia del secto r de em presas estatales en el d éficit pú­
b lico y elabora sobre su s principales causas; seguidam ente, reseña
los objetivos gubernam entales recien tes de elim inar subsidios para
la cobertura de gastos operacionales y de aum entar gradualm ente
la tasa de rem uneración de los activos operacionales de las em pre­
sas estatales; a continuación, exam ina la evolución de los p recios y
tarifas públicas entre 1965 y 1987 para los principales subsectores,
destacando en su análisis algunos períodos distintivos. Finalm ente,
concluye que la prioridad de equilibrar las finanzas públicas im plica
aplicar una p olítica realista para la fijación de p recios y tarifas, exi­
giendo a las em presas — com o contrapartida— aum entos significati­
vos de productividad.
Jaim e Sujoy reseña la política adoptada por el gobierno con sti­
tucion al de Argentina. En m ateria de p recios y tarifas públicas des­
taca su relación con el fin anciam iento del sector público; la sign ifi­
cativa diferencia entre p recios fin ales y el valor de retención efectivo
por parte de las em presas debido a la incidencia del com ponente
im positivo; y la ponderación de los o b jetivos no com erciales. A con­
tinuación d escrib e el diferente tratam iento que reciben las em presas
públicas que operan en m ercados com p etitivos y las que integran
el D irectorio de E m presas Públicas (DEP) en el reciente proyecto de
ley de privatizaciones; asim ism o, presenta las orientaciones y tareas
encaradas por el DEP desde su creación en 1986, y los fundam entos
para una m ayor participación del capital privado. Por últim o, eva­
28 J u a n M a r tín y M a ite G u ija r r o

lúa la experiencia del DEP en la elaboración de acuerdos-program a


entre el gobierno y algunas em presas públicas.
E n el caso de Perú, Jorge Chávez sitúa las p olíticas hacia el sec­
tor en el con texto del plan de estabilización iniciado en 1985. E n re­
lación con los p recios y tarifas públicas destaca su im portante cre­
cim ien to en térm inos reales durante la adm inistración anterior, su
ingreso al sistem a de precios congelados en 1985, y su p osterior
actualización según el ritm o inflacionario y el cum plim iento de m etas
trim estrales por parte de las em presas públicas. A continuación,
exam ina los cam bios operados en la cartera de proyectos de inver­
sión y en sus m odalidades de financiam iento. Seguidam ente, reseña
los avances logrados en el reordenam iento de la norm atividad que
rige la actividad em presarial del E stado. Por ú ltim o, presenta lo s
argum entos en que se b asó la estatización de la banca en 1986 y ad­
vierte que el desarollo de tendencias poco favorables en la situ ación
global de la econom ía configura un cuadro de gran incertidum bre
para los próxim os años.

f) Coherencia de las decisiones públicas

En Francia, el m ecanism o que p erm ite una m ayor coherencia de las


d ecisiones públicas se ha venid o desarrollando y perfeccionando
desde la posguerra, m ediante la aplicación de planes quinquenales de
carácter in dicativo y un sistem a de p revisiones de corto plazo. Guy
De M onchy particulariza las restriccion es que debe enfrentar el pro­
ceso decisorio pú b lico en el corto plazo, cuyo foco es la elaboración
y ejecución presupuestaria. A sim ism o, exam ina lo s procedim ientos
adm inistrativos que vinculan la elaboración de las previsiones m a-
croeconóm icas con la preparación y a ju ste del presupuesto y, por
otro lado, describe la m etodología y los p rocedim ientos utilizados
para la con fección de los p resu pu estos económ icos, que ilustra m e­
diante un ejem plo de aplicación.
Por su parte, Jean-Frangois V incensini analiza el m ecanism o in s­
titucion al ideado para garantizar la coh erencia m acroeconóm ica de
las d ecision es financieras. Com ienza por señalar los dos p rin cip ales
elem en tos del m arco m acrofinanciero que perm iten anticipar ten­
dencias y corregirlas: uno, el control de la m asa m onetaria y, o tro ,
el cuadro de financiam iento de la econom ía. A continuación exam ina
los ám bitos de d ecision es financieras de m ayor im portancia y desta­
ca que la coherencia de estas d ecision es con el escen ario m acroeco-
n óm ico se viabiliza m ediante el cum p lim iento de objetivos interm e­
dios en relación con el d éficit público, los agregados m onetarios y
el endeudam iento externo. E ste cu m p lim iento exige u n control es­
tricto de las necesid ad es de financiam iento de los agentes econ óm i­
cos y, en particular, del secto r público; en este últim o aspecto, en­
I n tr o d u c c i ó n g e n e r a l 29

fatiza el papel estratégico que cum p le la D irección del Tesoro del


M inisterio de E conom ía, Finanzas y Privatización.
Luiz Gonzaga de M ello B elluzzo exam ina, a partir del caso d e
B rasil, las dificu ltades que enfrentan varias econom ías de la región
para dar coherencia a las decisiones de los agentes económ icos en
p resen cia de fu ertes deseq uilibrios internos y externos. E n este sen­
tido, analiza los orígenes de la crisis de las finanzas públicas, qu e
sitúa en el in ten so proceso de endeudam iento durante la década de
1970, posibilitad o por las reform as m onetaria, financiera y fiscal
introducidas entre 1965 y 1966. Los cam bios originados por el shock
de las tasas de interés y la desaparición del m ercado voluntario de
préstam os en 1982, forzaron la aceleración del p roceso de estatiza-
ción de la deuda externa y la adopción de políticas de aju ste que
agravaron el desequilibrio financiero del sector público, ya afectado
por otros dos procesos paralelos: la atrofia de lo s ingresos tributa­
rios y la pérdida progresiva de capacidad de autofinaciam iento d e
las em presas públicas. A sim ism o, el autor destaca que el deterioro
progresivo de la situ ación financiera del gobierno ha conducido a
un debate sobre el estado de las finanzas públicas desvinculado de
la naturaleza real del problem a y en el que prevalecen el reduccio-
n ism o en los d iagnósticos y el sim plism o en las propuestas. E n este
sentido cuestiona la validez de alternativas centradas, por u n lado,
en la reducción de la intervención estatal y en la privatización y, p o r
otro, de aquellas basadas en la aplicación de un shock fiscal.
En las con clusion es finales, María Conccicao Tavares busca m os­
trar las sim ilitud es y diferencias entre los casos de Francia y de
Am érica Latina en relación con sus respectivas m odalidades de in­
serción externa y su con dicionam iento para el logro de coherencia
en la form ulación y ejecu ción de p olíticas públicas. D estaca, sin em ­
bargo, que en todos los casos se ha term inado im poniendo la obliga­
ción de adaptarse a las circunstancias prevalecientes en la econom ía
de los E stados U nidos, independientem ente de la orientación doctri­
naria de los gobiernos y de las con d icion es p olíticas internas. E n el
caso de Am érica Latina, los m árgenes de m aniobra para la política
pública se han v isto reducidos d rásticam ente com o consecuencia del
endeudam iento externo heredado por el sector público y la renuencia
del sector privado, en un contexto de elevada incertidum bre, a apli­
car sus propios recursos en inversiones de largo plazo. Por últim o,
la autora evalúa las distin tas op ciones de p olítica y concluye en la
necesidad de reordenar las finanzas públicas de m anera de elevar
la inversión estatal.
Discursos de apertura
Antonio Claudio Sochaczweski

Secretario de Planificación del Estado de


Río de Janeiro
E n nom bre del gobierno del E stado de R ío de Janeiro, m e com place
dar la bienvenida a los participantes de este C oloquio sobre "Finan­
zas Públicas y D esarrollo”, organizado por el ILPES, el IIAP y el
gobierno de B rasil.
Me parece m uy oportuno que este tem a se debata en el m om ento
actual, cuando la m ayoría, sin o la totalid ad de lo s p aíses latinoam e­
ricanos, exhiben cuentas p úb licas presionadas p or enorm es déficits
originados tanto por factores internos com o externos.
Frente a esto s deseq uilib rios surgen las m ás diversas propuestas
de corrección que serán sin duda tem a de debate en el sem inario.
Indep en dien tem ente de la d iscu sión de dichas propuestas, creo im ­
portante d estacar dos pu ntos com o teló n de fondo.
E l prim ero se refiere al papel del gasto público com o elem en to
determ inante d el proceso de desarrollo en las econom ías de la región.
E n su h istoria reciente, el sector público latinoam ericano absorbió
las ineficiencias de la econom ía, abriendo los espacios necesarios para
que la actividad privada pu diese florecer con tasas de rentabilidad
aceptables. Así, nu estros T esoros P úblicos asum ieron el costo de ge­
nerar em pleos para contar con la disponibilidad de m ano de obra
requerida, proveer insum os b ásico s (energía, transporte, acero, petró­
leo, etc.) a p recios subsidiados, desarrollar la infraestructura básica
de los servicios urbanos esen ciales y, m ás recientem ente, asum ir el
servicio de la deuda externa contraída tanto por el sector público
com o por el secto r privado. Gran parte de nuestro parque industria:
m ontado en la posguerra con tó con in cen tivos arancelarios, fiscales
y cred iticios que oneraron las arcas públicas. E n m uchos casos, los
fracasos de algunos p royectos fueron asum idos tam bién por el
gobierno.
M enciono este p u nto para subrayar la necesidad de que las p o­
líticas de reestructuración de las fu en tes de financiam iento y de
recom p osición del gasto público no sean encaradas únicam ente com o
un problem a de gestión financiera, sin o tam bién en su estrecha re­
lación con el patrón de desarrollo de n uestras econom ías.
El segundo se refiere a la com p osición del gasto p ú b lico y con­
secuen tem en te a los orígenes del déficit. C ontrariam ente a situ acio­
nes anteriores, el estrangulam iento financiero del sector público está

33
34 Discursos de apertura
hoy m ás ligado al déficit corriente que a un intenso program a de
inversion es en b ien es de capital. E n particular, el servicio de la
deuda interna y externa es responsable, por lo m en os en el caso
brasileño, de una parte significativa del déficit público.
E n B rasil, a partir de 1982, el d éficit del sector p ú b lico es con­
secuen cia de la su stitu ción del endeudam iento externo (hasta enton­
ces m ás b arato) por endeudam iento interno (m ás oneroso) y por la
absorción de la deuda del secto r privado.
E l ajuste externo provocó el desequilibrio interno del sector
público, ya que la devaluación del tipo de cam bio real —para gene­
rar m ayores superávits com erciales— aum entó la necesidad de finan­
ciam iento interno del gobierno con la con secuente elevación de la
tasa de interés dom éstica.
Por lo tanto, hoy tenem os d éficit no porque el gobierno e sté
recaudando m en os de lo necesario para cubrir sus gastos de consu­
m o e inversión, sin o porque el d éficit de ayer fu e financiado con
deuda. O sea, el d éficit existe porque el ingreso, aunque su ficien te
para financiar los gastos de inversión y consum o, es in su ficien te para
pagar los in tereses de la enorm e y crecien te deuda heredada del
pasado.
La evidencia de este d iagnóstico está en las cuentas del presu­
puesto de la Unión, donde en los ú ltim o s años los gastos financieros
crecieron a una tasa real superior al 30 % anual, m ientras que lo s
gastos reales en consum o e inversión cayeron en cerca de un 8%.
En el caso de las em presas estatales, los gastos financieros crecieron
cerca de 25 %, m ientras que lo s gastos reales de m antenim iento e
inversión dism inuyeron en 10 % al año. Un d éficit pasado, que crece
a tasas reales de interés significativam ente m ayores que la tasa de
crecim ien to del producto, tiende a perpetuarse incluso frente a p o­
líticas fiscales contractivas.
E ste cuadro se agrava aún m ás porque el aju ste recesivo inter­
no, im p u esto a partir de 1983, conllevó una caída de la recaudación
tributaria y del ingreso operacional de las em presas públicas, aum en­
tando por esta vía el d esequilibrio de las cuentas públicas.
En resum en, d eseo destacar que para reordenar efectivam en te
la gestión del desequilibrio interno, los p aíses de la región no pueden
aceptar p asivam ente que los aju stes de los desequilibrios internacio­
nales sean soportados exclusivam ente por ellos, bajo el riesgo de
que internam ente pierdan su dinam ism o y la posibilidad de vencer
la barrera de la pobreza.
Discursos de apertura 35

Philippe M arandet, Em bajador


R epresentante Perm anente de F rancia en CEPAL
E s un honor para m í participar en el Coloquio Franco-Latinoam eri­
cano sobre Finanzas P úblicas y D esarrollo, organizado conjuntam en­
te por el In stitu to L atinoam ericano y del Caribe de P lanificación
E con óm ica y S ocial (IL P E S) de las N aciones U nidas y el In stitu to
Internacional de la A dm inistración Pública (IIA P) de Francia.
M is prim eras palabras son de agradecim iento: al gobierno del
E sta d o de R ío de Janeiro, dignam ente representado p or su Secreta­
rio de Planificación, señor A ntonio Sochaczew ski, por haber ofrecido
su hospitalidad; asim ism o, a los organism os patrocinadores, el B anco
N acional de D esarrollo E con óm ico y S ocial (B N D E S ) y particular­
m en te al In stitu to de E conom ía Industrial de la U niversidad Federal
d e R ío de Janeiro (IE I/U F R J ), altam en te representado por su Di­
rectora, señora María Conceiqáo Tavares.
E n el m arco del C onvenio de C ooperación de CEPAL-ILPES y el
IIAP, am bas institu cio n es acordaron organizar el presente Coloquio,
com o uno de los even tos conm em orativos centrales del X X V Ani­
versario del ILPES. En aten ción al acentuam iento de la crisis eco­
nóm ica en A m érica Latina a partir de 1982, se decidió adoptar com o
tem a central del C oloquio las finanzas públicas y el desarrollo. E n
este sentido, se busca exam inar no sólo la relación entre financia­
m ien to público y desequilibrios m acroeconóm icos, sino tam bién la
vincu lación del prim ero con el p roceso de desarrollo de m ediano y
largo plazos.
E stim am os que el con ocim ien to de la experiencia acum ulada por
Francia en estas m aterias —especialm ente, las m odalidades ensaya­
das para articular desde lo s puntos de v ista m acroeconóm ico, finan­
ciero e in stitu cion al los d istin tos segm en tos del aparato gubernam en­
tal— puede contribuir al debate actual en la región. E n particular,
esperam os que dicha experiencia, conform ada sobre la base de polí­
ticas de orientación cam biante, con stitu ya un aporte para la discusión
que hoy se inicia entre los funcionarios y expertos de los p aíses aquí
reunidos.
Para finalizar, sólo m e resta agradecer en form a destacada al
D irector General del ILPES, señor Alfredo Costa-Filho y al D irector
Adjunto del IIAP, señor Gérard W inter, y desear a todos el m ejor
de los éxitos en el C oloquio que se inicia.
I
CONCEPTOS INTRODUCTORIOS

Hacia una nueva planificación


G érard W in te r
D irector A djunto IIAP
INTR O D U C CIO N

En m uchos p aíses los d éficits públicos constituyen una pesaua carga,


directa e indirecta, para el financiam iento, interno y externo, pú­
blico y privado, de las inversiones. E l origen, la am plitud y la acu­
m ulación de esto s d éficits (E stad o y em p resas p ú b licas), así com o
la m anera en que se financian, condicionan conjuntam ente el ahorro
interno y su s asignaciones, los aportes externos y el equilibrio de las
cuentas externas, el ritm o de la inflación y, por últim o, el ritm o de
las inversiones y, por consiguiente, del crecim iento.
Las p olíticas fiscal, p resupuestaria y m onetaria del E stado, in ­
cluida la p olítica cam biaría, así com o e l papel que desem peña en
m ateria de finan ciam iento a través de las em presas públicas (ya
sea directam ente o m ediante la p olítica de fijación de precios y ta­
rifas) conform an un conjunto que debe integrarse ex ante en una
estrategia m acroeconóm ica global y con stitu irse en un m ecanism o
institu cion al riguroso.
En últim o térm ino, se trata de financiar en form a perdurable el
crecim iento nacional m ediante una com binación ju iciosa y dinám ica
de los d iferentes com pon entes del ahorro interno y externo.
En el m arco de esta perspectiva global se com pararán, durante
los tres días del coloquio, las d isp osicion es institucionales, los m é­
todos y los instrum entos que u tiliza el E stado en nuestros resp ecti­
vos p aíses para asegurar una m odalidad de gestión de la econom ía
y de su financiam iento que favorezcan el crecim ien to, con la esp e­
ranza de extraer de aquí algunas enseñanzas ú ltiles para la planifica­
ción del desarrollo.
E s un tem a vasto de repercusiones im portantes, diversas y com ­
plejas. Por tanto, tal vez convenga circunscribir previam ente —y en
form a sucinta— la problem ática de con ju nto y lo que está en juego.
En los p aíses en desarrollo, un ob jetivo central es lograr tasas
de crecim ien to elevadas; sin em bargo, el ahorro interno es in su fi­
cien te para financiar el nivel de inversión requerido. De ahí que se
acepte una tasa relativam ente elevada de endeudam iento externo,
el que se considera tem poral, dado que el crecim ien to esperado con s­
tituye la garantía a plazo de la supresión de las tendencias a los
desequilibrios (finanzas públicas, pagos externos e in flación ).
Sin em bargo, lo que se constata es la dificultad para cerrar esta
brecha entre el ahorro interno, por una parte, y las necesidades de
inversión y de am ortización de la deuda externa, por la otra. Frente
a las severas restriccion es externas se ponen a prueba aquí tres tipos
de responsabilidades del Estado: la planificación, las finanzas pú­
blicas y la política m onetaria y financiera.

39
40 Gérard W inter

I. LA PLANIFICACIÓN

Una prim era serie de dificultad es puede provenir de defectos en la


program ación de las inversiones: opcion es d iscu tib les (tecnológicas,
sectoriales y cron ológicas), volu m en predom inante de inversiones im ­
productivas (o productivas a m uy largo plazo) y /o co sto excesivo del
financiam iento h asta el p unto de que la carga de la deuda correspon­
diente se acum ule con m ayor rapidez que los resultados de esas
inversiones.
H e ahí una responsabilidad específica, e l control global de la
program ación de inversiones, de particular im portancia en los paí­
ses en que el E stado y las em presas públicas son el origen de una
parte determ inante de las inversiones. D icha responsabilidad no
puede ejercerse con eficacia si se diluye en exceso, lo que no signifi­
ca sin em bargo aplicar un control estricto y excesivo hacia las em ­
presas estatales.
E n todo caso, no cabe duda de que lo esencial no radica aquí. E l
éxito de los program as de inversión puede verse com prom etido si,
cuando ésto s llegan a su m adurez, la dem anda, interna o externa,
se contrae com o con secu en cia de restriccion es externas nuevas o
de una p olítica económ ica inadecuada (recesión y p roteccionism o
en los países com pradores, tipo de cam bio real sobrevaluado, dete­
rioro de los térm inos de intercam bio, etc.). Aunque este equilibrio
aproxim ado entre las nuevas capacidades de producción y la evo­
lu ción de la dem anda esté asegurado, siem pre hay que velar porque los
ingresos así obten id os no se vean m arcados exageradam ente por un
crecim ien to excesivo del servicio de la deuda externa, o por la fuga
de capitales provocada por una recesión interna, o por una política de
tasas de interés y cam biaría poco atractiva.
En últim o térm ino, se plantea el problem a crucial de la distri­
bución del ingreso nacional disponible entre el consum o y el ahorro.
Una caída prolongada del con sum o destinada a conciliar el financia­
m ien to de las inversiones y un endeudam iento restringido es no sólo
d ifícilm en te tolerable desde el punto de v ista social y p olítico sino
que se contrae adem ás el m ercado interno y, por consiguiente, la
p ropensión a invertir. Una opción estratégica difícil de la que convie­
ne esclarecer al m áxim o su s bases e im plicaciones.
De este m arco m acroeconóm ico se puede concluir que una estra­
tegia de crecim ien to som etida a la doble restricción de una tasa de
endeudam iento externo m áxim o y de un um bral m ín im o de consum o
de los hogares está vinculada a la evolución de un escaso núm e­
ro de parám etros fundam entales, com o la productividad m arginal del
capital, la tasa de ahorro nacional, la propensión a im portar y la
capacidad para exportar, los térm inos de intercam bio y las tasas
reales de interés. E llos resu m en los o b jetivos m acroeconóm icos de
Hacia una nueva planificación 41

una vía de crecim iento, estrech a p or cierto, cuya am pliación depen­


derá de la evolu ción de las relaciones internacionales, de las inno­
vaciones tecn ológicas y de las reform as estructurales de la econom ía.
Es función de la p lan ificación determ inar dicha estrategia y fijar
el m arco m acroeconóm ico, y com pete a la p olítica económ ica garan­
tizar, por un lado, los arbitrajes entre el control de las fluctuaciones
coyunturales y los desequilibrios financieros y, p or el otro, la ade­
cuación a las tendencias m acroeconóm icas propuestas por el Plan.
Sin este contexto m acroeconóm ico de referencia, la política económ ica
corre el riesgo de estar su jeta únicam en te a lo s objetivos del aju ste
financiero de corto plazo, olvidando que el com portam iento de la
inversión con stitu ye uno de los vínculos esenciales entre el corto y
el m ediano plazo.
La responsabilidad del Plan pasa por la preparación de m odelos
dinám icos que perm itan verificar la com patibilidad de la estrategia
de crecim ien to con la p olítica económ ica y financiera, y prever las
reacciones y arbitrajes en caso de grandes desajustes. Por consiguien­
te, se exige una coordinación perm anente entre planificadores y "pre-
v isio n ista s” para la instrum entación de los presu p u estos económ i­
cos o la plan ificación operativa.
De m anera m ás inm ediata, la doble responsabilidad del Plan, la
program ación global de las inversiones y la estrategia m acroeconó-
m ica, debe reflejarse en la organización de las relaciones entre las
em presas públicas y el E stado. El estab lecim ien to de fórm ulas con­
tractuales flexibles y diferenciadas que perm itan al E stado vincular
m odalidades de cooperación para la realización de determ inados ob­
jetiv o s econ óm icos (inversión, em pleo, divisas, etc.) puede conciliar
la necesaria autonom ía de gestión de las em presas públicas con los
im perativos de la p olítica industrial. H uelga decir que en contrapar­
tida se requiere aplicar controles ex-post rigurosos y transparentes.

II. LAS FINANZAS PÚBLICAS

É stas tienen relación con la p olítica de desarrollo por dos razones:


en prim er lugar, en m uchos p aíses las inversiones públicas y para­
estatales representan una parte determ inante de las inversiones to­
tales y la m odalidad de financiam iento influye considerablem ente en
el volum en, estructura y asignación del ahorro nacional y en el re­
curso al financiam iento externo. Por otra parte, la política fiscal y
presupuestaria constituye uno de los instrum entos esenciales de la
p olítica económ ica.
En este esfuerzo por com patibilizar la estrategia de crecim ien to
con la p olítica económ ica los resp onsables de las finanzas públicas
encaran objetivos que suelen ser contradictorios: lim itar los gastos
corrientes y asegurar a la vez los gastos en nuevos equipos; prom o­
ver una p olítica fiscal eficien te que sea fuente de ahorro público
42 Gérard Winter

pero que no d esestim u le el ahorro privado; asegurar las inversiones


públicas respetando los o b jetivos del Plan y lim itando a la vez el
déficit público consolidado; financiar ese d éficit y asegurar el ser­
vicio de la deuda sin agotar el m ercado financiero nacional, sin ge­
nerar inflación autososten ida, y sin recurrir al endeudam iento exce­
sivo o a la venta de activos en el exterior.
La extensión y estructura del sector público productivo así com o
las m odalidades de intervención y con trol del E stado hacia las em ­
presas públicas influyen considerablem ente en eso s arbitrajes y sus
resultados. D esde este punto de vista, no da lo m ism o que esta acción
se ejerza directam ente sobre las d ecision es en m ateria de inversión
o únicam ente sobre las cond icion es de su financiam iento o, in clu so
en form a m ás indirecta, sobre el ingreso de estas em presas a través
de lo s p recios y tarifas públicas.
Por últim o, es p reciso agregar que la p olítica de tarifas públicas
así com o las p olíticas fisca l y salarial del E stado repercuten sobre
el poder de com pra de los hogares y, por consiguiente, sobre uno de
lo s parám etros clave de la estrategia de desarrollo.
Tanto las fu nciones del plan com o las de finanzas y lo s arbi­
trajes que ella supone deben organizarse técnica, adm inistrativa y
políticam ente. E llo se hace evidente, sobre todo, durante la elabora­
ción de las d ecisiones de p olítica econ óm ica según los m ecanism os
m encionados de la previsión anual (p resu p uesto económ ico y plani­
ficación operativa).
La previsión anual debería, por lo tanto, desem peñar tres fun­
ciones: regulación de las fluctu acion es coyunturales, apoyo económ i­
co a la preparación del p resup uesto y ejecu ción m acroeconóm ica
de la estrategia de desarrollo. Sin em bargo, su instrum entación tro­
pieza generalm ente con dos tip os de dificultades: la com partim en-
tación de la adm inistración pública, lo que entorpece la confronta­
ción entre los técn icos del plan, de la previsión anual y de las fi­
nanzas, así com o la falta de estad ísticas de base y de una contabili­
dad nacional equivalente. Conviene destacar en este sen tid o la u ti­
lidad de las cuentas económ icas consolidadas del conjunto del sector
público para evaluar la intervención del E stado en la econom ía.
Por ú ltim o ello im plica, en el m arco de un m ecanism o presu­
p uestario riguroso, la integración y jerarquización de las d ecisiones
y controles relativos a los gastos corrientes, la fiscalización, las in­
version es y el déficit. ¿Será el p resup uesto un resultado ex-post rela­
tivam ente delim itado de d ecision es m ú ltiples o m ás bien una varia­
b le de política económ ica precisa y debidam ente controlada ex-ante?

III. LA POLITICA MONETARIA Y FINANCIERA

La supervisión financiera de la econom ía y su regulación m onetaria


son eviden tem ente inseparables del control del equilibrio externo
Hacia una nueva planificación 43

y del financiam iento del d éficit público. La tasa real de interés, el


principal indicador de esta p olítica m onetaria y financiera, es tam ­
bién una variable fundam ental de la estrategia de desarrollo ya que
condiciona contradictoriam ente la p ropen sión al ahorro y la propen­
sión al endeudam iento para invertir.
E ste ajuste entre las capacidades y n ecesidades de financiam ien­
to es tanto m ás d ifícil si el m ercado financiero interno está poco
integrado y el país está su jeto a una fu erte in flación estructural. Las
com partim entaciones y disfuncionalidad es de lo s circuitos financie­
ros pueden agravar el desequilibrio externo y culm inar en un uso
poco produ ctivo del ahorro nacional disponible y en u n em pate pe­
ligroso, durante un largo período, entre el ahorro nacional y el ahorro
externo (lo s endeudam ientos externos p úb licos im portantes pueden
acom pañar fugas sustan ciales de capitales p rivados).
E l tipo de cam bio, la tasa de in terés y la m asa m onetaria son las
variables-verificadoras de la regulación m onetaria de las que depen­
de la confianza en la m oneda nacional y, por ende, la garantía de
contar con ahorro nacional. Si dichas variables experim entan fluctua­
ciones im portantes o caóticas, resultará d ifícil ajustar las p olíticas
m onetaria, econ óm ica y de desarrollo; es probable que se parta m ás
bien por las restriccion es para reequilibrar las cuentas externas y
públicas y ajustar así la inversión a las variables, y n o a la inversa.
En este caso tam bién la organización gubernam ental, los m étod os
de análisis y de concertación son respon sab les del resultado y de la
existencia m ism a de los arbitrajes.
H uelga subrayar que la posibilidad técnica de distinguir en la
evolución de las variables económ icas esen ciales aquello que es im pu­
table a la evolución real de la econom ía de lo que refleja la evolución
de los precios, es una condición necesaria para el enlace entre la
estrategia de desarrollo y la política econ óm ica y financiera.
Sin una estructura adm inistrativa que tenga por función elabo­
rar y controlar los arbitrajes financieros; sin un m odelo econom é-
trico que integre la dim ensión real y m onetaria de la econom ía,
¿trabajan al m enos los esp ecialistas del B anco Central, del Presu­
puesto, de la P revisión anual y del Plan sobre los m ism os datos re­
capitulados en un m arco coherente del fin anciam iento de la econo­
m ía, o bien los unos im ponen su "lenguaje” a los otros?
E n resum en, la problem ática propuesta para este C oloquio aspi­
ra a conjugar estrech am en te el exam en de los dos tem as siguientes:

1. E l financiam iento de las inversiones en el m arco de una


estrategia de desarrollo anunciada y la corrección de lo s
desequilibrios público y externo en el contexto de una p olítica
de aju ste financiero pued en aparecer com o ob jetivos contra­
d ictorios a corto plazo. Sin em bargo, una perspectiva de m ás
largo plazo y un control m ás sagaz y riguroso por parte del
E stado sobre la concatenación de las interdependencias ma-
44 Gérard W inter

croeconóm icas que vinculan, p or interm edio de las finanzas


públicas, la inversión y la oferta con las variables financieras
y m onetarias podrían contribuir a elim inar la contradicción.
2. La am pliación del horizonte tem poral y el fortalecim ien to del
control m acroecon óm ico se plasm an en una práctica relevan­
te y com patible con una m odalidad de intervención del E sta­
do m ás flexib le y contractual en el plano m icroeconóm ico.
E sta práctica se traduce en una distribución de las com pe­
tencias gubernam entales, los in stru m entos legislativos y re­
glam entarios, los p roced im ien tos adm inistrativos, los in stru ­
m entos financieros y econ om étricos y los sistem as de conta­
bilidad e inform ación, que conviene adaptar.

D el exam en de esto s dos tem as, enriquecido por nuestras dife­


rencias, ¿se podrían extraer los térm inos de referencia de un nuevo
m odo de planificación, m ás estratégico y a la vez m ás realista, que
perm itiera viabilizar lo que podría ser para nuestros p aíses esa vía
— tan estrecha p or cierto— de crecim ien to liberador que todos
buscam os?
F in an zas y políticas públicas
A lfr e d o C o s ta -F ilh o
D irector General del ILPES
X X V AÑOS D E L IL P E S

1. Para el In stitu to Latinoam ericano y del Caribe de P lanificación


E con óm ica y S ocial es de gran satisfacción inaugurar este evento,
u n o de los principales del program a de conm em oración de sus X X V
años. Como se sabe, desde el prim er m om ento este encuentro se
organizó en form a asociada con el In stitu to Internacional de Admi­
n istración Pública del gobierno francés, entidad con la cual el ILPES
tien e una larga h istoria de colaboración conjunta. Localm ente, se
con tó con el apoyo técn ico y adm inistrativo del In stitu to de E cono­
m ía Industrial de la UFRJ, del B N D E S y de las oficin as que repre­
sen tan en B rasil a CEPAL y al PNUD. E l ILPES reitera su agradeci­
m iento a todas las organizaciones que coauspiciaron este encuentro.
Quiero señalar en form a m uy esp ecial nu estra satisfacción por en­
contrar aquí, una vez m ás, m uestras de reconocim iento expresadas
con la presencia de altas autoridades y p rofesionales de lo s gobier­
n os m iem bros del In stitu to, com o Argentina, Perú, Uruguay y V e­
nezuela. N os pidieron dar excusas por su ausencia, por razones de
últim a hora, las autoridades de planificación de Colom bia y M éxico.
D estaco la p resen cia entre n osotros del Dr. Ariel Davrieux, M inis­
tro de Planificación del Uruguay, y del Dr. Fabio R. de Cicco, Su­
perintendente de IPLAN, y m an ifiesto a am bos nuestra gratitud com o
autoridades que participan en los órganos directivos del In stitu to.
2. E l tem a de este encuentro — fin anciam iento público— ocupa
un lugar central en el debate técnico y p olítico sobre estrategias al­
ternativas de desarrollo. Las p olíticas m acroeconóm icas convencio­
nales dan m uestras de in su ficien cia para su stentar estrategias inno­
vadoras, capaces de llevar a Am érica Latina y el Caribe a la recupe-
rción del desarrollo.
Sin em bargo, la concepción e in stru m entación de nuevas estra­
tegias jam ás podrán prescindir de esquem as esp ecíficos de financia­
m ien to , cuya viabilidad se ve fuertem en te afectada por la situación
de crisis externa vivida durante los años ochenta. E l com ponente
púb lico de esos esquem as ocupa, en últim a instancia, el núcleo de
los debates que ahora se inician.
3. Hay abundante m ateria para el debate. Por un lado, la pre­
sencia de los expertos de Francia — donde las finanzas públicas se
articulan com o una de las experiencias m ás sistem áticas de planifi­
cación del m undo capitalista— enriquecerá las discusiones, aunque
se parta de una b ase econ óm ica y social d istinta de la que predo­
m ina en esta región.
Por otro lado, m uchos tem as son p olém icos para los profesiona­
le s de esta región, que siguen d iferentes paradigm as teóricos o doc-

47
48 Alfredo Costa-Filho

trin a d o s. Prom over esta confrontación in telectu al es precisam ente


uno de los papeles m ás nob les del ILPES, lo cual h a sido p osib le
por su h istórica trad ición pluralista. Como ente m ultilateral su sten ­
tad o y dirigido por 38 gobiernos m iem bros, el In stitu to lleva a sus
foros una p osició n propia que refleja la realidad regional y que, en
general, viene siend o respaldada m ayoritaria o unánim em ente por
los gobiernos m iem bros, aunque no se aplique en su totalidad a cada
caso nacional. Una de esas p osicion es ha sido destacar la crecien te
heterogeneidad en lo s p ro cesos nacionales de desarrollo: A m érica
Latina y el Caribe son, cada vez m en os, una "unidad" com o ob jeto
de estu d io econ óm ico o social. La arquitectura del presente encuen­
tro refleja esta realidad: n o hay un inform e "para la región" que
pueda centralizar la discusión. E n cada uno de lo s tres días partire­
m os con la exp osición de los casos de Francia y de B rasil, seguidos
de p aneles con m ayor p articipación de otros países latinoam ericanos.
4. E n su intervención, el Dr. Gérard W inter resum ió las expec­
tativas del IIAP sobre e ste encuentro. E n la p erspectiva del ILPES,
el caso de B rasil puede m otivar el debate técnico p or dos razones
principales.
Por un lado, B rasil presenta algunas características que se repi­
ten, en grado diverso, en otros p aíses de la región. E ntre éstas cabe
destacar:

— una situ ación de d éficit p ú b lico altam ente condicionada al


desequilibrio externo y a las d iferentes form as que asum ió
la p olítica de a ju ste a principios de los años ochenta;
— el carácter regresivo de la carga tributaria;
— la postergación, paralización o desaceleración de im portantes
proyectos gubernam entales y la retracción de gastos sociales
com o com ún denom inador en las diferentes m odalidades del
p roceso de ajuste;
— la fu erte dependencia de los gobiernos provinciales o locales
con resp ecto al gobierno central;
— una gravitación im portante de la adm inistración indirecta,
con relaciones in tragub em am en tales com plejas;
— lo s sacrificios de rentabilidad y de liquidez en las em presas
productoras de b ien es y servicios vinculadas a la adm inistra­
ción indirecta;
— una fuerte ponderación en las finanzas públicas de la seguri­
dad social; y
— la transferencia al E stad o de los riesgos cam biarlos gestados
originalm ente en el secto r no gubernam ental.

5. Por otro lado, existen peculiaridades en el caso b rasileño


cuya com prensión y análisis pueden aclarar alternativas de p olíticas
públicas, que en gran parte de la región y por diversas razones aún
Financiamiento y políticas públicas 49

no se practican. E n este sentido, se destacan tres características


específicas:

— la exten sión y orientación del rol p roductivo d el Estado;


— la com p leja articulación de responsabilidades in stitu cion ales
com o el endeudam iento fiscal y la p olítica m onetaria; y
— el m ayor desarrollo relativo del m ercado de capitales.

S in em bargo, trasciende los lím ites de esta intervención in ten tar


cualquier apreciación m ás com pleta de esas sim ilitu d es y diferencias.
6. En el program a de trabajo distribuido es posible diferenciar
dos grandes grupos de tem as: los dos primeros días se dedicarán al
análisis y d iscu sión de la estructura y desem peño del sector p ú b lico,
las finanzas públicas y sus restriccion es de corto plazo, el gasto, el
control presupuestario y las em presas públicas, surgiendo ahí en
diferentes m om entos facetas de la p olém ica actual sobre priva­
tización. En el tercer y último día, el tem ario se centrará en los as­
p ecto s de coh erencia del proceso decisorio público. Acojo esta dico­
tom ía para algunas de las consideracion es que quiero dejar aquí re­
gistradas, aunque sea de form a m uy breve.
7. Con resp ecto al prim er conjunto de tem as, perm ítanm e con­
signar en form a casi sin óp tica cuatro grandes preocupaciones del
ILPES. Un primer aspecto es que esperam os que el encuentro per­
m ita avanzar en el con sen so regional sobre conceptos y m edidas de
"déficit p ú b lico” que puedan ser fun cionales a nuestras realidades
y requerim ientos de desarrollo. E n la esen cia de esta d iscusión es­
tarán p resentes d istin tos en foq ues sobre la adecuación de la carga
tributaria. Como organism o internacional que está obligado a hacer
una evaluación perm anente del estado de la planificación en la re­
gión y paralelam ente de la eficien cia de su sector público, el In stitu to
destaca al resp ecto dos observaciones:

a) se hace necesario reconocer dos grandes insuficiencias en ma­


teria de ingreso tributario en la región, tanto p or evasión
fiscal com o por pérdidas de recaudación, resultado de p olíti­
cas de fom en to que presentan una baja eficien cia en térm inos
de desarrollo. A su vez, se registra un b ajo índice de tributa­
ción sobre el patrim onio o sobre diferentes tipos de renta; y
b ) el ILPES ha llam ado la aten ción sobre la necesidad de que
la planificación en econom ías de m ercado supere esa especie
de "traum a original” que se resiste a reconocer el b en eficio
privado com o un instru m en to legítim o de desarrollo; al m is­
m o tiem po, in siste en la im portancia de elevar la productivi­
dad del trabajo com o una de las variables claves de ese pro­
ceso. S in em bargo, un a vez m ás, el In stitu to juzga oportuno
reiterar que durante los años ochenta las lim itacion es m ás
significativas para la generación de tasas privadas de ben efi­
50 Alfredo Costa-Filho

ció no ob edecen a factores de origen interno de los p aíses de


la región, com o, por ejem plo, la efervescencia laboral o una
su pu esta voracidad del fisco. H oy en día, éstas son el resul­
tado de las flu ctu aciones erráticas de las tasas de cam bio, las
elevadas tasas de interés, la pérdida de esp acios en el m er­
cado internacional y las dificu ltades de acceso a las innova­
ciones tecnológicas.

8. Un segundo aspecto tiene que ver con el sector descentrali­


zado y sobre to d o con un fenóm eno ya considerado en el trabajo
de Dain-Afonso preparado para este encuentro: parte im portante de
la adm inistración indirecta realiza fun ciones de carácter típicam ente
fiscal, con lo que las transferencias presupuestarias que recibe no
pueden ser confundidas con indicadores inequívocos de situaciones
deficitarias. Algo sim ilar ocurre con algunas em presas públicas, pro­
ductoras de b ien es o servicios de orien tación social, cuyos precios
y tarifas no deberían fijarse con criterios de poder adquisitivo, esp e­
cialm ente en p aíses que presen tan un cuadro endém ico de distribu­
ción regresiva del ingreso y un peso crecien te de la población en el
sector inform al. Sin em bargo, es com ún encontrarse con cam pañas
que difunden en am bos casos lo contrario, colaborando así con el d es­
gaste in ju sto y peligroso del Estado.
9. Un tercer aspecto tien e relación con lo anterior: el concepto
de E stado. A fortunadam ente, el ILPES puede testim oniar que crece
el con sen so regional sobre la necesid ad de distinguir entre dos acep­
ciones de E stado: com o “aparato bu rocrático” y com o "arena” de
interacción de los agentes sociales y expresión p olítica de cada na­
ción. E l tem a de las finanzas públicas se refiere sobre todo a la
prim era acepción. Sin em bargo, no discrim inar am bas categorías p u e­
de provocar que la agresión al E stado-burocracia term ine por afec­
tar al E stado-sociedad nacional. De un lado del espectro doctrina­
rio se acusa al E stado de d isponer de un m argen de m aniobra insu­
ficien te porque está su jeto a un pacto de dom inio entre clases m ino­
ritarias; por el otro, se acusa al E stado de ser intrínsecam ente in efi­
cien te por intervenir excesivam ente en el m etabolism o económ ico.
E l ILPES viene in sistiend o hace años sobre la necesidad de integrar
esta distin ción conceptual y sobre el riesgo de las agresiones radica­
les al Estado, ya sea que provenga de uno u otro signo ideológico.
N o se pretende aquí sosten er la existen cia de dos com partim entos
estancos, sin interacción entre sí; m ás bien se destaca la im portancia
de que el desarrollo del E stado — entendido en sus dos acepciones—
sea coordinado y arm ónico. De allí que el in stitu to considere vital
alertar sobre el riesgo del d istanciam iento entre dos aspectos de in­
terés público: los p royectos de reestructuración fiscal y los proyec­
tos de reform a adm inistrativa. U nos y otros son raram ente concebi­
dos y operacionalizados con n iveles su ficien tes de com patibilidad. E n
realidad, este tem a se encuentra en la frontera de la agenda de núes-
Financiamiento y políticas públicas 51

tro encuentro y precisam en te por ello conviene, p or lo m enos, de­


jarlo m encionado.
10. Un cuarto y ú ltim o aspecto se refiere a las restriccion es d e
corto plazo de la p olítica de fin anciam ien to público y sobre to d a
de su articulación con la crisis externa. E ste tem a es com plejo y m e
lim ito a señalar algunas de las tesis que el in stitu to viene sosten ien ­
do y que se aclararán en las d iscusiones del encuentro. E n sín tesis,
in sistim o s en que ninguna estrategia coherente para recuperar el
desarrollo será p osib le en esta región en e l curso de lo s próxim os
cinco o diez años sin una adecuada y previa solu ción del endeuda­
m ien to externo; que a escala internacional operan nuevas m odalida­
des de articulación entre las tres principales esferas del capital (pro­
ductivo, com ercial y finan ciero) y que lo s nuevos patrones de su
relacionam iento con nuestras econom ías reducen, dram ática e inexo­
rablem ente, los grados de libertad para la concepción y aplicación
de nuestras p olíticas públicas (tan to econ óm icas com o so cia les). E s­
tam os convencidos de que una m ayor concertación y cooperación entre
los gobiernos de esta región con stitu ye un paso im prescindible para
recuperar espacios en este terreno, por cuanto aum entaría la capa­
cidad regional para influir sobre un n u evo m arco de regulación de
la econom ía internacional. E n el lím ite, el tem a de las relaciones
externas parece trascender al tem ario; sin em bargo, es im portante
dejarlo configurado al m en os com o telón de fondo para todo lo refe­
rente a las restriccion es d e corto plazo de la política fiscal, en su
relación con las cuentas externas.
11. F inalm ente, la segunda parte de la agenda, con la cual con­
cluirá este encuentro, se centrará en la coherencia de las d ecisiones
públicas, tem a qu e por s u propia naturaleza cabe al in stitu to tratar
m á s sistem áticam en te que los: anteriores, ya que está estrecha­
m ente vinculado, al área de la planificación. Me lim ito a señalar tres
p untos para centrar la discusión, <
12. Uno, la región está dism inuyendo su ritm o de inversión
(pública y privada) precisam en te en un m om ento h istórico en el que
debería aum entar significativam ente: si no se recuperan con urgen­
cia los niveles h istóricos de inversión y se dirigen a asegurar una
m ejor inserción dinám ica en la econom ía m undial del futuro, la re­
gión estará precipitándose hacia una situación de m ayor atraso relati­
vo, cuya superación será aún m ás problem ática. D os, se requiere pres­
tar una m ayor atención al efecto distributivo de las políticas públicas,
en dos sentid os b ásicos. Por un lado, interesa evaluar sus resultados
resp ecto del esp acio e instan cias gubernam entales al interior de cada
país, en cuyo ám bito cabe tam bién una oportuna d iscusión sobre
descentralización fiscal. E n relación con lo anterior, se p recisa su­
perar el antagonism o irrealista entre gobierno central y gobiernos
provinciales o locales, uniéndolos b ajo una bandera com ún cuyo
lem a —inspirado en la OPS— podría ser "salud fiscal para todos".
Por otro lado, al E stado-nación cabe asum ir la representación de
52 Alfredo Costa-Filho

los grupos sociales m ás d esfavorecidos y no organizados y, al hacer­


lo, crear nuevos com p rom isos de gasto para el Estado-burocracia:
la discu sión sobre las finanzas públicas h oy en día n o puede ignorar
e ste hecho: debe considerar nuevas oportunidades de asociación en­
tre el sector público y las organizaciones n o gubernam entales, m uchas
de ellas capaces de atender las necesidades de la población m ás ca­
rente con m odalidades de operación m ás eficien tes y m enos costosas
q u e m uchos program as pú blicos convencionales. Por últim o, tres,
un punto obvio pero no siem pre considerado: el saneam iento finan­
ciero del E stado es una tarea que desborda las p osibilidad es de
corrección m ediante la im plantación m ecánica de nuevas norm as le­
gales o de nuevos proced im ien tos ad m inistrativos. E l carácter con-
traccion ista o expan sion ista de los diferentes instrum entos de finan­
ciam iento público, asociado a sus p osib les efectos m ás o m enos
regresivos sobre la estructura del ingreso, con stitu ye un tem a de la
m ayor com plejidad: es inseparable de la disputa de lo s agentes so­
ciales por los frutos del desarrollo.
13. A modo de conclusión: en esta s últim as consideraciones so­
bre la coh erencia de las d ecisiones pú blicas destaqué tres puntos:
el primero es sobre crecim ien to económ ico, el segundo sobre igual­
d ad social y el último sobre desarrollo p olítico.
Fiel a su propuesta de diferenciar las dos acepciones de E stado,
el ILPES distingue dos n iveles de coh erencia de las d ecisiones pú­
blicas: uno, interno al secto r gubernam ental, cuyo lem a p uede ser
“eficien cia ”; otro, relacionado con la totalidad de cada sociedad na­
cional, cuyo lem a debe ser “legitim idad".
M ientras no haya arm onía entre am bos tip os de coherencia, la
producción de p olíticas continuará sien do u n extraño ejercicio de en­
sayo y error, que sólo p u ede producir dentro del sector público
entropía, d entro del sector privado tem or y . . . en el conjunto de
cad a sociedad nacional incertidum bre.
I

SITUACION DEL SECTOR PÚBLICO Y


DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Panorama de las finanzas públicas y
del sector público en Francia
J ea n P h ilip p e G au d em et 1
D irección de Previsión
M inisterio de E conom ía,
Finanzas y Privatización
de Francia

1 El presente texto se basa en gran medida en los trabajos y comen­


tarios de B. Boet, P. Champsaur, O. Gamier, P. Koebel y H. Rouilleault, a
quienes ruego aceptar el testimonio de mi agradecimiento. Sin embargo,
asumo toda la responsabilidad por las opiniones vertidas, lo m ism o que
por los errores eventuales que pudieran encontrarse.
INTRODUCCIÓN

L a definición de la noción jurídica de lo s fondos pú b licos y las ope­


raciones sobre é sto s son ob jeto, en Francia, de una im portante ju ris­
prudencia del Tribunal de C uentas y del C onsejo de E stado, que
tienen la responsabilidad de asegurar su control, cada u n o en su
esfera respectiva; sin em bargo, h asta la fecha, el sector público no
ha sid o ob jeto de una defin ición in stitu cion al y económ ica precisa.
P o r ello su perfil sigue sien d o b astan te confuso y la inform ación
estad ística al respecto es parcial y heterogénea. E sta situación hace
que toda apreciación sobre la im portancia del sector público y la
in flu en cia del E stad o sobre la econom ía sea delicada.
E sto puede atribuirse a la diversidad de las m odalidades de
intervención de lo s poderes públicos. R efleja igualm ente el gran
n ú m ero de p olos de responsabilidad y acción que dan lugar al esta­
b lecim ien to de contabilidades distintas y la m ultiplicidad de inter­
accion es e interdependencias que se m anifiestan dentro del sector
pú b lico. Sin em bargo, en diverso grado en su ejercicio y no ob stan te
la tutela que ejercen los M inisterios de Industria y D efensa sobre las
em presas públicas, la responsabilidad por la coherencia de la gestión
de las finanzas públicas y del secto r público recae, en definitiva, en
el M inisterio de E conom ía y Finanzas.
S i consideram os la nom enclatura in stitu cion al del sistem a de
•cuentas nacionales, el sector público com prende, en su acepción m ás
am plia:

a) Las adm inistraciones públicas definidas com o las unidades


institu cion ales cuya función principal con siste en producir ser­
vicios n o com erciales destinados a todas las unidades, o efec­
tuar operaciones de distribución, y cuyos recursos principales
provienen de los gravám enes obligatorios. É stas incluyen:

— el Estado: p resu pu esto general, p resu p u estos anexos (ex­


cluidos correos y telecom un icaciones) y las cuentas espe­
ciales de tesorería;
— las colectividades locales: regiones, departam entos y co­
m unas;
— los organism os de seguridad social, cuya afiliación es obli­
gatoria por ley o confirm ación por el poder público de un
convenio colectivo; y
— diversos organism os que producen principalm ente servicios
no com erciales.

57
58 Jean Philippe Gaudemet

b ) Ocho grandes em presas nacionales, productoras de b ien es y


servicios com erciales no financieros, que gozan de una p o si­
ción m onopólica, situadas bajo la dependencia del E stado en
lo concerniente a sus tarifas, inversiones y financiam iento, y
de tam año su ficien te para ju stifica r un trato diferente en el'
análisis m acroeconóm ico: m inas de carbón de Francia, elec­
tricidad (E .D .F .), ferrocarriles (S.N .C .F.), transportes de Pa­
rís (R.A.T.P.), y presu pu esto anexo de correos y telecom uni­
caciones (P.T.T.).
c ) Las sociedades y cuasi sociedades públicas, productoras de
b ienes y servicios com erciales n o financieros del sector com ­
petitivo. Se trata de establecim ientos públicos o de socied ad es
anónim as, en donde el E stado u otras entidades p úblicas
ejercen el control y a que detentan parte im portante del capi­
tal social.
d) E m presas de seguros e in stitu cion es financieras de capital
público.

En la presente nota se hará una evaluación de la im portancia


financiera del sector público así com o una apreciación sobre la in­
fluencia del E stado. E n este sentido, cabe destacar que la experien­
cia francesa de los ú ltim os años ha estado m arcada por m u tacion es
profundas: en efecto, si a p esar de un esfuerzo reciente de estab ili­
zación la im portancia financiera del sector público ha aum entado
significativam ente a lo largo de 25 años, se puede concluir que el
p roceso de reducción de la in fluencia directa del E stado en la eco­
nom ía ha sido lento.

I. LA IMPORTANCIA DEL SECTOR PÜBLICO


E N LA ECONOMIA FRANCESA

El diferente carácter de las fun ciones económ icas ejercidas tanto p o r


las adm inistraciones públicas com o por las em presas estatales, n o s
lleva a presentar por separado el lugar que ocupan en la econom ía.

1. La administración pública
E n 1986, la adm inistración pública daba ocupación a casi la cuarta
parte de la población económ icam ente activa, es decir, 23 % del
em pleo nacional.
A continuación se p resentan las cuentas sim plificadas de la adm i­
nistración pública, com o porcentaje del PIB:
Finanzas públicas y sector público en Francia 59

CUADRO 1
Cuenta simplificada de la administración pública
(% del PIB)
1986 Participación APUL ASS APU
(estimado) APUC Estado en
APUC
Usos 23.8 22.5 9.1 22.9 52.8
Func./Servicios 11.5 9.0 6.8 4.8 23.1
Salarios y contrib.
sociales 6.8 5.6 2.9 3.0 12.7
- c.i. s. civil,
g. corrientes 1.9 0.8 1.7 1.5 5.1
- c.i. s. militar 2.0 2.0 0.0 0.0 2.0
Inversión 0.8 0.5 2.1 0.3 32
Transferencias 10.4 11.7 1.4 18.1 26.8
Subsidios 2.3 1.9 0.3 0.1 2.6
Prestaciones sociales 4.0 3.3 0.5 - 17.6 22.0
Transí, entre APU 2.6 5.1 0.3 0.2 0.0
Otras transferencias 1.5 1.3 0.4 0.2 2.1
Intereses 2.0 1.9 0.9 0.1 2.9
Recursos 21.0 20.0 8.8 22.7 49.4
Im puestos y transí,
impuestos 17.8 17.5 5.8 0.7 24.4
Imp. a la produción
e importación 12.1 11.9 2.0 0.4 14.5
Impuesto al ingreso
y patrimonio 7.5 7.4 1.8 0.0 9.3
Impuesto al capital 0.6 0.6 0.0 0.0 0.6
Transí, ingresos
fiscales ■— 2.4 — 2.4 2.0 0.4 0.0
Contribuciones sociales 0.3 0.3 0.0 18.8 19.0
Producción comercial 1.4 1.0 1.0 0.4 2.9
Otros recursos 1.5 1.3 1.9 2.8 3.1
Part. transí, entre APU 0.4 0.2 1.0 1.6 0.0
Capacidad
financiamiento •- 2.8 — 2.5 — 0.3 — 0.3 — 3.4
APUC: Administración pública central
APUL: Administración pública local
ASS: Administración seguridad social

1.1 El gasto público


C om o la m ayoría de los p aíses de la OCDE, Francia ha experim en­
tado un aum ento continuo de la p articipación del gasto consolidado
de la adm inistración pública en el PIB: esta proporción pasó de un
tercio en 1960 a cerca de 50 % en 1986. E sta tendencia, que se aceleró
d urante la década de los seten ta y principios de 1980, ha experim en­
tado cierta estabilización en la actualidad.
La estructura del gasto público registró en el m ism o período un
cam bio progresivo hacia las operaciones de redistribución, efectuadas
principalm ente por la seguridad social; la proporción de las pres-
60 Jean Philippe Gaudemet

taciones sociales alcanzó m ás de la m itad (5 2 % ) del total del gasto


público desde 1980. Paralelam ente, la evolución de 1960 a 1986 revela
una d ism inución de sim ilar im portancia de la proporción del gasto
de operación de la adm inistración, que só lo representa la tercera-
parte del gasto total. En cuanto a las inversiones, principalm ente las
realizadas por las colectividad es locales, y las transferencias econó­
m icas, efectuadas b ásicam ente por el E stado, que representan las-
intervenciones directas de la adm inistración pública en la econom ía,
dism inuyen de m anera visib le, llegando a u n poco m ás de 10 % de
los gastos de 1986.

CUADRO 2
Estructura del gasto consolidado por operación
_____________ (porcentaje del total)_____________
1960 1970 1980 1986
Intereses 3.4 2.9 3.6 5.7
Operación 45.8 42.9 35.2 32.3
Sueldos 20.0 18.2 18.3 16.3
Consumo interno 17.4 14.5 10.5 10.3
Inversión 8.4 10.2 6.3 5.6
Redistribución 50.8 54.2 61.2 62.1
Prestaciones sociales 37.0 43.2 51.7 52.2
Transferencias económicas 5.0 5.2
13.8 11.0
Otras transferencias 4.5 4.6

Los cam bios en la estructu ra del gasto público consolidado se


visualizan, asim ism o, a nivel de subagentes, donde la im portancia
de la adm inistración central, con 40 % del total del gasto público, es
superada por la de la seguridad social (44 % ), en tanto que las adm i­
nistraciones pú blicas locales sólo representan alrededor de 16 %.

1.2 Los gravámenes obligatorios


El increm ento del gasto público ha obligado en Francia, com o en la
m ayor parte de los p aíses de la OCDE, a elevar los ingresos y esp e­
cialm ente los gravám enes obligatorios. La tendencia sigue con bas­
tante fidelidad a la de los gastos en 1960 y 1970, pero la brecha
aum enta a principios de 1980 para transform arse en un d éficit pú­
b lico que alcanza 2.9 % del PIB en 1986. La tasa de retención obli­
gatoria com o proporción del PIB aum entó en 14 p u n tos entre 1960 y
1984, para alcanzar u n n ivel próxim o a 45 % del PIB, en el que se h a
estabilizado desde entonces.
Finanzas públicas y sector público en Francia 61

La estructura de los ingresos se transform a al igual que la estruc­


tura de los gastos, y las contribuciones sociales constituyen, con 10
puntos de crecim ien to, el factor principal de aum ento de los gravá­
m enes obligatorios. Por el contrario, la presión fisca l del E stad o
perm anece relativam ente estab le desde com ienzos de 1970.

CUADRO 3

Estructura de los ingresos consolidados por operación


(porcentaje del total)
1960 1970 1980 1986
Ingresos fiscales 62.2 57.0 52.8 52.4
Imp. a la producción 44.6 38.2 32.8 30.9
Imp. a la renta 17.0 18.2 19.5 20.2
Imp. al capital 0.6 0.6 0.5 1.3
Contribuciones sociales 25.1 30.3 38.5 38.3
Empleadores 18.2 21.4 24.7 23.4
Asalariados 5.4 6.5 11.1 11.9
No asalariados 1.5 2.4 2.7 3.0
Otros ingresos 12.7 12.7 8.7 9.3
Producción comercial 7.6 6.9 4.0 4.2
Varios 5.1 5.8 4.7 5.1

La estructura de los gravám enes obligatorios en Francia se carac­


teriza por la debilidad relativa de los im p uestos directos respecto del
ingreso en relación con los im p uestos indirectos, y el peso signifi­
cativo de las contribuciones sociales.

2. Las empresas públicas


La apreciación de la im portancia de las em presas del sector público
se dificu lta debido a las m odificaciones que se produjeron con las
leyes de nacionalización de 1982 y de privatización de 1986 y por la
heterogeneidad y carácter parcial de las estad ísticas disponibles. Sin
em bargo, la recopilación de la inform ación p erm ite hacer una eva­
luación del orden de m agnitud del peso de las em presas públicas en
la econom ía. É ste se increm entó significativam ente con las naciona­
lizaciones de 1982.
Cabe destacar las características m ás relevantes del sector pú­
blico industrial:

a) E l sector público antes y desp ués de las n acionalizaciones


de 1982 está m uy concentrado; se trata de grandes em presas
que ocupan a casi la m itad del personal, representan 47 % d e
'62 Jean Philippe Gaudemet

CUADRO 4
Importancia de las empresas públicas en la economía
(en porcentaje)
Importancia de las Empresas Industria
empresas públicas en: no financieras (excl. energía)
Antes Después Antes Después
Valor agregado 11 21 7 17
Inversión
(excluidos correos y
telecomunicaciones) 30 35 5 16
Personal 8 11 12 22
Exportaciones 10 26

las ventas de las em presas con m ás de 2.000 asalariados, y


agrupan asim ism o a algunas em presas con m enos de 500
asalariados.

CUADRO 5
Importancia de las empresas industriales
(en porcentajes)
Empresas industriales Personal Ventas netas
(excl. energía) de impuestos
Antes Después Antes Después
Con más de 2.000
asalariados 16 41 19 47
De 500 a 2.000
asalariados 4 15 4 18
Con menos de 500
asalariados 1 3 2 6

b ) El sector público agrupa generalm ente a em presas m ás capita­


lizadas que el prom edio industrial. Sin em bargo, las em presas
nacionalizadas en 1982 tenían una tasa de inversión significa­
tivam ente inferior a la de las em presas públicas industriales
m ás antiguas.
c) La nacionalización de 1982 se acom pañó de una gran diver­
sificación de las actividades del sector público, que ante­
riorm ente se centraban en los sectores m onopólicos com o la
energía y el transporte. E sta am pliación reforzó la coexis­
tencia de em presas públicas y privadas en el sector de b ien es
interm edios y de capital, en tanto que el sector de b ien es de
consum o resultó poco afectado.
d) F inalm ente, en 1982 la am pliación del sector público afectó
a em presas expuestas a la com petencia y, por consiguiente,
Finanzas públicas y sector público en Francia 63

volcadas al m ercado externo, con tasas de exportación cerca-


nás al 50 %, en com paración con la baja participación de las
em presas públicas m ás antiguas; la am pliación tam bién alcan­
zó a grupos internacionalizados, incluidas filiales extranjeras.

La nacionalización de los bancos en 1982 aum entó, adem ás, en


m ás de 10 pu n tos la p articipación del secto r público en el sistem a
financiero francés y el nuevo sector bancario público concentró cerca
del 70 % de los créditos y depósitos.

CUADRO 6
Participación del sector público en el sector financiero
(en porcentajes)
Participación en el Depósitos Créditos
sistema financiero
Antes Después Antes Después
Sector público 64 74 56 69
Estado, Caja de Depósitos
y Consignaciones (CDC),
Crédito Hipotecario,
Crédito Nacional,
Banco de Francia 43 43 36 36
Bancos nacionales en 1982 21 21 20 20
Bancos nacionalizados
en 1982 10 13

Las privatizaciones p revistas en e l m arco de la ley del 2 de julio


de 1986 debían conducir a una reducción del tam año del secto r
público de una m agnitud equivalente a su crecim ien to en 1982. Pero
ello no significaba que dicho sector volviera a la situación anterior.
H abía que m odificar su distribu ción sectorial y el sector público ex­
perim entaría un fuerte retroceso en el área de los seguros y sectores
financieros (privatización de la S ociété Générale, nacionalizada en
1945), y en m enor m edida los bien es interm edios, en tanto que la
siderurgia perm anecería en el sector público.

CUADRO 7

Participación del sector público en las empresas no financieras


(porcentajes)
Antes de la Después de la
privatización privatización
Valor agregado 19 11
Personal 14 9
Inversión 29 23
64 Jean Philippe Ga.ud.emet

A m ediados de 1987 se había efectuad o un tercio de las priva­


tizaciones (23 sociedad es de u n total de 66); de lo s cinco grupos
indu striales p revistos, d os habían sido privatizados.

3. Deuda y patrimonio públicos


E s conveniente com pletar el tem a de la im portancia financiera del
secto r público con una evaluación de la deuda pública, que absorbe
parte del ahorro privado.
La adm inistración pública, que en lo s sesen ta y principios de
1970 m ostraba una relativa capacidad de fm a n d am ien to, experim enta
desd e 1975 necesidades de fm a n d a m ien to crecien tes que se elevan
a partir de 1982 a 3 % del PIB . E n la m edida en que las cuentas de
la seguridad social se aproxim an al equilibrio y las colectividades
loca les m ejoran progresivam ente la tasa de autofinanciam iento de
su s inversiones, este deterioro se atribuye principalm ente al E stado.
H abida cu en ta de la drástica dism in ución reciente de las n ecesi­
dades de financiam iento de las sociedades, las necesidades de finan-
ciam ien to de la adm inistración pública representaron de esta m anera
en 1986 casi el doble de las n ecesidad es de las em presas, absor­
bien d o 15 % del ahorro privado; las em ision es públicas superaron la
tercera parte de las em ision es de valores m obiliarios (2 % en 1975).
Adem ás, el estan cam ien to de la form ación bruta de capital fijo de
la adm inistración pública, com o p roporción del PIB, dem uestra que el
aum ento del d éficit público es básicam en te resultado de la dism inu­
ción del ahorro; esta evolución se atribuye principalm ente al Estado.
La deuda de la adm inistración pública, que en 1970 representaba
29 % del PIB , después de caer a 25 % en 1973, aum entó de nuevo a
36 % en 1986. T am bién en este caso corresponde principalm ente a la
deuda del E stado, que alcanzó 24 % del PIB en 1986 (15 % en 1980),
m ientras que la deuda de las adm inistraciones públicas locales expe­
rim entó una relativa estabilidad en aproxim adam ente 9 % del PIB.
Sin em bargo, cabe destacar que, no obstante, exhiben una tasa de
autofinanciam iento elevado (77 % en 1986), las colectividades locales
están m ás endeudadas que el E stado en relación con sus ingresos,
debido a su p articipación de alrededor de 70 % en las inversiones
públicas.
Si se consideran los in strum en tos financieros, se aprecia que la
distribución de la deuda de la adm inistración pública sufrió cam bios
profundos desde 1970. Por ejem plo, la proporción de la deuda nego­
ciab le del E stado (obligacion es y bonos del tesoro en cuenta corrien­
te) pasó de casi 30 % a cerca de 70 %, m ientras que la proporción
de la deuda no negociable (d ep ó sito s del Tesoro y bonos del T esoro
reservados para la venta al p úb lico) dism inuyó en igual m edida.
Adem ás de la deuda de la adm inistración pública, una estim ación
m ás com pleta de la deuda pública incorpora la deuda de las grandes
Finanzas públicas y sector público en Francia 65

em presas nacionales y, en general, la deuda del sector público, del


que se tienen inform aciones aún parciales. E n 1983, la deuda del sec­
tor público industrial se elevó a cerca de 15 % del PIB, 11 % corres­
pondió a las grandes em presas (esp ecialm en te EDF y PTT), 2 °/o a
otras em presas públicas antiguas y 2 % a las em presas nacionalizadas
en 1982.
Por otra parte, en 1983 la deuda garantizada por el E stado re­
presen tó 22 % del PIB, del cual 31 % correspondió a las grandes
em presas nacionales y 29 % al sector de la vivienda, m ientras que el
resto favoreció a las colectividades locales, institu cion es de crédito
y otras sociedades.
D esde el p unto de v ista del patrim onio n eto, que com prende los
activos físico s y financieros de la adm inistración pública, el In sti­
tu to N acional de E stad ística y E stu dios E con óm icos (IN S E E ) estim a
la participación de la adm inistración pú b lica en 28 % del PIB , en
com paración con 29 % en 1970 y 33 % en 1979. E l patrim onio neto
de la adm inistración p úb lica representó así, en 1983, 6.4 % del patri­
m onio neto del total de agentes económ icos, en com paración con
7.0 % en 1970 y 7.4 % en 1979. E stas tendencias revelan la dism inu­
ción del ahorro público que ha tenido lugar desde 1980.

II. LA INFLUENCIA DEL ESTADO

La evaluación anterior sólo da cuenta parcial de la influencia real


del ente público en la econom ía. E n realidad, es conveniente m e­
dir la intervención cuyo co sto p resupuestario es débil o solam ente
p otencial pero cuyos efecto s m ultip licad ores pueden ser im portan­
tes, y apreciar la calidad de las relaciones entre el E stado y el sector
público. N o obstante el aum ento de la im portancia financiera del
sector público en el PIB , se observa una lenta tendencia a la dism i­
nución de la participación del E stado, que se m anifiesta especial­
m ente en el increm ento de la autonom ía de las colectividades locales
y el desarrollo de la g estión de las em presas públicas.

1. Disminución de la participación presupuestaria del Estado


La d ism inución de la p articipación del E stado se m anifiesta, en
prim er lugar, en la lim itación de los créditos presupuestarios; pero
las técnicas utilizadas, a saber, las partidas extrapresupuestarias, los
gastos fiscales o la b on ificación de intereses, no siem pre indican una
dism inu ción real de su im pacto en la econom ía.
La práctica de las partidas extrapresupuestarias con siste en trans­
ferir defin itivam en te gastos o ingresos del presu p u esto del E stado
hacia otras adm inistraciones públicas, institu cion es de crédito o em ­
presas públicas o privadas. E llo se traduce en una dism inución apa­
66 Jean Philippe Gaudemet

rente del peso del E stado o de la adm inistración pública, aunque no


conduce necesariam ente a una d ism inución de su influencia y, en
tod o caso, no tiene efectos in m ediatos sobre la econom ía. Los parti­
darios de esta p olítica sostien en que perm ite presentar un presupues­
to m ás equilibrado y con poco increm ento, así com o un reordena­
m iento de los gastos del E stad o m ás idóneo. La extrapresupuestación
facilita tam bién que los gastos en cu estión escapen a la fiscalización
parlam entaria directa. Las principales operaciones extrapresupuesta-
rias se han dirigido a los sectores de la agricultura y la vivienda,
m ed ian te la transferencia de las actividades financieras de la T eso­
rería a los b ancos y otras institu cio n es financieras; la construcción
de autopistas, a través de la creación de sociedades de econom ía
m ixta de explotación y el fondo esp ecial de inversiones viales; las
telecom un icacion es, vía retencion es hechas al presupuesto anexo de
la em presa PTT; la seguridad social, por interm edio de diversos fon­
dos de com pensación; y la adm inistración pública local, m ediante
la descentralización.
A sim ism o, cabe destacar los p réstam os directos de la Tesorería,
efectu ad os sobre los créditos del fondo de desarrollo econ óm ico y
social (F D E S ). A pesar de las dificultad es vinculadas a lo s program as
de inversión, lanzados com o respu esta a la crisis económ ica, esp e­
cialm ente en 1975 y 1979, los préstam os de dicho fondo se redujeron
considerablem ente y las em presas públicas y privadas debieron re­
currir al m ercado financiero y a las institu cion es de crédito. E sta
p olítica de "precios rea les” n o se acom pañó de una dism inución de
la función que desem peña la T esorería, la que, dentro del com ité del
FD ES sigue autorizando los em p réstitos a las em presas y las entida­
des públicas.
E xisten otros dos canales de intervención del E stado, que "no
abultan” el gasto presupuestario:

a) Las renuncias fiscales constitu yen m edidas derogatorias de lo s


principios del derecho de la fiscalidad, por las cuales e l E s­
tado concede una reducción de la carga fiscal. D ichas m edidas
se m ultiplicaron ú ltim am ente con lo s fin es m ás diversos: eco­
n óm icos (estím u lo al ahorro y la in versión ), sociales (en b e­
n eficio de fam ilias, personas de ed ad ), y culturales.
b ) Por su carácter, esos gastos fisca les, que form an parte de la
p olítica presupuestaria, am enazan el equilibrio de las finan­
zas del E stad o y suponen, en contrapartida, un aum ento de
la p resión fiscal o una d ism inución de lo s créditos presupues­
tarios, sin que parezca increm entarse el peso de las finanzas
públicas en la econom ía. D esde 1980, figuran en una lista
anexa al proyecto de ley presupuestaria, pero las evaluacio­
nes siguen siendo incom pletas.

De acuerdo con una estim ación , la p articipación de esos gastos


Finanzas públicas y sector público en Francia 67

fisca les en el PIB acum ulada a 1986 es de aproxim adam ente 4 %;


sólo las derogaciones del im p u esto a la renta representa cerca de
dos tercios del rendim iento de dicho im p u esto y un poco m enos
d e 3 % del PIB.
Las b onificacion es de intereses y las garantías a los préstam os
perm iten a los poderes p ú blicos fijar las condiciones de los présta­
m o s que desean fom entar. Si la recuperación progresiva de los m er­
cados financieros después de la Segunda Guerra M undial perm itió
u n a dism inución relativa de la participación del E stado com o pres­
tam ista le perm itieron, en cam bio, conservar u n a gran capacidad
d e intervención financiera. É sta excede en im portancia al volum en
presup uestario afectado por las b on ificacion es de intereses; adem ás,
la s garantías a los préstam os sólo constituyen un gasto potencial. Sin
em bargo, la p olítica de "generalización” del crédito, que hoy busca
aproxim ar las tasas de in terés a la de los m ercados financieros, es
un bu en ejem plo de la dism inución progresiva de la participación
del Estado.

2. La autonomía de las colectividades locales


Francia es un E stad o de tradición centralista, en e l que, junto a la
poca im portancia relativa de las colectividad es locales en la actividad
económ ica, se sum ó una fuerte g estión del E stado. S in em bargo, se
vien e perfilando una p olítica que favorece una m ayor autonom ía,
m ediante la transferencia global de recursos del E stado, confirm ada
p o r la prom ulgación de leyes sobre descentralización de 1982 a 1985.

2.1 La transferencia global de recursos del Estado


Las finanzas locales se caracterizan por la in su ficien cia de recursos
p rop ios obtenidos de la producción directa y de la gestión del patri­
m onio (tarifas públicas lo ca les) y de los ingresos fiscales (im p u estos
so b re b ienes raíces, im puesto a servicios m unicipales para capacita­
ción p rofesional) para sufragar las cargas locales. Por ello el E stado
efectú a transferencias im portantes.
La p olítica de transferencias globales del E stado a lo s presu­
p u e sto s locales en detrim ento de la con cesión de subsidios esp ecífi­
cos es una respu esta a la doble preocupación de asegurar al E stado
un m ejor control sobre sus transferencias de recursos y perm itir la
descentralización de las decision es, concediendo m ayor autonom ía
a los representantes locales. D e esta m anera se han establecido di­
versas asignaciones globales:

—‘ la asignación global de op eración (AGO desde 1979), la m ás


im portante, se indexa en relación con el producto previsional
n eto del im p u esto al valor agregado (IVA);
68 Jean Philippe Gaudemet

-— el fondo de com pensación del IVA (1981), prim era fu en te de


ayuda del E stado para fom en tar la inversión local, con siste
en un reem b olso prefijado del IVA pagado sob re lo s g a sto s
de in versión de las colectividades locales;
— la asignación global para bien es de capital (AGC desde 1983)
se indexa con respecto a la form ación bruta de capital fijo
de la adm inistración pública.

E n la distrib u ción de las asignaciones globales nacionales se


distingue entre los departam entos y las com unas. Los departam entos
son o b jeto de una asignación prefijada (AGO) o proporcional a lo s
gastos reales de inversión (AGC), de asignaciones prorrateadas y dis­
tribuidas según el potencial fiscal, y asignaciones de operación m í­
nim as. Las com unas reciben asignaciones individuales, una asigna­
ción prorrateada (AGO) y una com p ensación por cargas particula­
res. F inalm ente, los su b sid ios esp ecífico s a los bienes de capital se
d estinan a las pequeñas com unas.
E l balance de la política de asignaciones globales debe m atizarse:

— en m ateria de inversiones, el sistem a de su b sid ios esp ecíficos


podría dar lugar a efecto s m ultiplicadores de la p olítica coyun-
tural del E stado, p erm itiendo que se hicieran transferencias
redistributivas m ás im portantes;
— la autom aticidad de las indexaciones resguarda, por el con­
trario, la autonom ía financiera de las colectividades locales,
pero produce una m ayor vulnerabilidad fren te a la coyuntura.
Adem ás, no garantiza un crecim ien to de los recursos transfe­
ridos acorde con la evolución propia de los gastos y las n ece­
sidades de las colectividad es locales.

2.2. La descentralización
La ley del 2 de m arzo de 1982 sobre “los derechos y libertades de
las com unas, los departam entos y las regiones” suprim ió la tu tela
del E stad o a priori. Los representantes locales adquirieron de e ste
m odo el control de su s com p eten cias presupuestarias y financieras,
bajo la fiscalización p osterior de in stitu cion es independientes del p o­
der central: las cám aras regionales de cuentas. Sin em bargo, su
poder de decisión sigue restringido en tres áreas:

— la d eterm inación de las tasas de los im puestos directos lo­


cales, con el fin de evitar disparidades entre las colectividades
locales y entre los im puestos;
— la ob ligación de inscrib ir ciertos gastos en el presupuesto:
servicio de la deuda, rem uneraciones del personal, enseñanza
y a sisten cia social;
Finanzas públicas y sector público en Francia 69

— el m antenim iento del equilibrio real del presupuesto: el ba­


lance operacional debe ser excedentario y los recursos propios
sufragar la am ortización de la deuda anual.

Las leyes de 1983 y 1985 definieron la distribución de las com ­


petencias entre el E stad o y las colectivid ades locales, deslindando
toda tu tela de una colectividad local sobre otra y favoreciendo la
creación de d estin os específicos: contribución al desarrollo econó­
m ico de la región, m isió n de solidaridad del departam ento, y conser­
vación y aprovecham iento del suelo en las com unas. E stas leyes esta­
blecieron tam bién los principios generales de una transferencia de
com petencias del E stad o hacia las colectividades locales:

— sim ultaneidad de las transferencias de com petencias y de


recursos;
— integralidad de la com pensación;
— com plem entariedad entre las transferencias de recursos fis­
cales y las transferencias de recursos presupuestarios, m e­
diante la creación de la asignación global para la descentra­
lización.

A dem ás, por ley del 7 de enero de 1983, se creó una com isión
consultiva encargada de evaluar las cargas. En total, la p u esta en
m archa de la descentralización tuvo u n carácter totalm ente neutro
desde e l punto de v ista del equilibrio de las colectividades locales.
Por el contrario, la descentralización aum entó en cerca de 10 % la
influ encia de las colectivid ades locales (p rincipalm ente los departa­
m en to s) en la econom ía y m odificó sen sib lem en te la estructura de
sus gastos (a sisten cia social, enseñanza y capacitación profesional)
y de sus ingresos (p aten tes de autom óviles y derechos de registro).

3. La gestión del sector público •


E l sector nacionalizado puede con stitu irse en un poderoso instru­
m ento de intervención econ óm ica del E stado. S in em bargo, la h ete­
rogeneidad del sector público y su exposición cada vez m ayor al
sector com p etitivo llevan a lim itar considerablem ente las posibilida­
des de intervención. Al resp ecto, cabe .destacar el cam bio en las m o­
dalidades de g estión del sector público, que se perfiló cuando se
produjeron nacionalizaciones.

3.1. Las grandes empresas públicas


Antes de 1982, las grandes em presas públicas con stitu ían el núcleo
del sector público. Su nacionalización fu e a m enudo resultado de
70 • Jean Philippe Gaudemet

circunstancias h istóricas esp ecíficas o de su carácter m on op ólico o


estratégico.
E n su estatu to se prevé a m enudo un control a priori del E stado
sobre las decision es de g estión de las em presas, concretado en pre­
sencia de un contralor del E stado o de u n contralor financiero nom ­
brado ante la dirección de la em presa. Aun cuando la influencia real
de los poderes pú b licos sobre la g estión de las em presas varía de
acuerdo con su exp osición a situaciones de com petencia, la m ayor
parte de ellas son p oderosos instru m en tos de la p olítica de regula­
ción del Estado:

— la p olítica tarifaria depende en ocasiones de consideraciones


socioecon óm icas que llevan a la fijación de p recios inferiores
al costo real (SNCF, RATP) o de aspectos presupuestarios
que llevan a evitar la repercusión de lo s b en eficios de la pro­
ductividad en provecho del usuario, a fin de liberar los re­
cu rsos n ecesarios para el financiam iento de otras operacio­
nes de la em presa (PT T ). C onstituye, asim ism o, un instru­
m ento poderoso de lucha contra la inflación. Sin em bargo,
estas prácticas liberan de responsabilidad a las em presas y
resultan perjudiciales para su desem peño; por ello se busca
p rogresivam ente ajustar las tarifas a su valor real;
— la política de inversión de las grandes em presas públicas
constitu ye un in strum ento central de apoyo a la actividad
económ ica: en Francia, la p articipación de las grandes em ­
presas públicas en la inversión total de las em presas se
redujo progresivam ente a la m itad (d e 24 % a 13 %) durante
la década de los sesen ta, de fu erte crecim ien to económ ico,
m ientras que volvió prácticam ente a su nivel inicial durante
la depresión económ ica p osterior a 1973. S in em bargo, esta
p olítica puede generar una sobreproducción de b ien es de ca­
pital localizada y dificu ltades de financiam iento de la econ o­
m ía nacional si el ahorro privado interno sigue siendo in­
suficiente;
— la p olítica salarial del sector público busca ser un patrón de
referen cia para las negociaciones salariales del sector privado.

Las dificu ltad es de g estión de las grandes em presas públicas,


lim itadas por o b jetivos de p olítica económ ica, han llevado a m enudo
a recom endar una m ayor autonom ía para dichas em presas, una com ­
pensación estricta por los su bsid ios d estinados a lo s servicios pú­
b lico s y un m ayor a ju ste de las tarifas a su valor real.
Paralelam ente, la separación nítida entre em presas públicas y
privadas se ha venido diluyendo com o resultado de lo s cam bios pro­
fundos evidenciados en las relaciones entre am bos sectores. Así, la
diversificación de las actividades y la creación de filiales de las em ­
Finanzas públicas y sector público en Francia 71

p resas públicas fueron o b jeto de una doble crítica: contradictoria­


m ente, se les atacó por efectuar "nacionalizaciones silenciosas" y
m ontar una m aniobra para escapar a la su jeción de la fiscalización
pública. E stas experiencias fueron de gran u tilidad en la definición
de las m odalidades de g estión adoptadas en las em presas nacionali­
zadas en 1982, ya que estaban m ás integradas que sus an tecesores al
m ercado internacional.

3.2 Las empresas nacionalizadas en 1982

La nacionalización de los grandes grupos industriales en 1982 se


inscribió en el nuevo proyecto de política industrial y restablecim ien­
to de los equilibrios m acroeconóm icos b ásicos (em p leo, inflación,
equilibrio extern o). Así, para la creación d e filiales, se tom aron com o
referencia las com p lem entacion es hacia atrás y hacia adelante y el
papel estructurador de los b ien es de capital, la d efinición de polos
de com petividad, los segm en tos estratégicos que ligan productos y
tecnología, y la búsqueda de sinergia; estos enfoques reem plazaron
la p olítica de penetración de m ercados y sirvieron de base al m ovi­
m ien to de reestructuración iniciado después de 1982.
A sim ism o, la preservación de la autonom ía de gestión de las em ­
presas constituyó un rasgo característico de las nacionalizaciones
de 1982:

— el control a priori ejercido por el E stado n o se aplica a las


em presas nacionalizadas, que siguen su jetas al control juris­
diccional del Tribunal de Cuentas;
— el con sejo superior del sector público se lim ita al seguim ien­
to de la gestión p úb lica y a la form ulación de propuestas
para un m ejor desem peño;
— las em presas públicas p oseen plena autonom ía de gestión en el
m arco de contratos de planes plurianuales, negociados con
el M inistro encargado de la tutela. E n esos contratos se con­
tem plan, com o contraparte de los aportes públicos con ced i­
dos por el Estado, com p rom isos con ob jetivos relativam ente
generales vinculados a las inversiones, el m antenim iento o
restablecim iento del equilibrio de explotación, los ahorros de
energía, la evolución del em pleo y el m ejoram iento del saldo
de divisas;
— las reestructuracion es conservan un carácter puntual, sin
vínculos con algún tipo de planificación nacional norm ativa.

La experiencia es m uy reciente com o para hacer un balance com ­


p leto de las nacionalizaciones, puesto que los instrum entos de polí­
tica industrial aplicados (reestructu racion es en los sectores de la
72 Jean Philippe Gaudemet

quím ica y la electrón ica) sólo m ostrarán sus efectos con el tiem po.
Sin em bargo, cabe d estacar que:

— se realizó un esfuerzo financiero considerable, que no habría


p odido darse en el contexto de los anteriores accionistas de
las em presas. E s verdad que de todas m aneras había que otor­
gar un aporte público im portante, habida cuenta de la situa­
ción y de las perspectivas aprem iantes de algunas de las em ­
presas. Pero no es m enos cierto que se pudo conceder en un
m arco ju ríd ico incuestionable;
— aun cuando la situ ación financiera de las em presas públicas
industriales (visib lem en te m ás deteriorada en 1982 que la
de las em presas privadas) se recuperó, la situación deficitaria
de algunas de ellas arrojó, sin em bargo, pérdidas im portan­
tes. É stas generaron un endeudam iento excesivo, am enazando
con ello el equilibrio de las finanzas públicas. Se requirió
aplicar una p olítica de reabsorción de personal e inversiones
cuantiosas;
— una flexibilidad relativa del capital, indispensable para la
form ulación de estrategias industriales basadas en alianzas
nacionales e internacionales, hizo necesaria la creación de un
m ecan ism o de "alivio”, que perm itió el retorno al sector pri­
vado de activos o filiales de em presas del sector público, y
ju stificó la creación de un program a de privatización.

Las orientaciones de la p olítica económ ica que se aplica en Fran­


cia en la actualidad apuntan a restablecer la libertad económ ica m e­
diante la dism inución de la influencia del Estado.
La liberación de la econom ía es el resultado, en prim er lugar,
de los progresos realizados en m ateria de desregulación, su scep ti­
ble de acrecentar la flexibilidad de la econom ía. E llo se ilustra espe­
cialm ente con: la supresión de la autorización adm inistrativa de des­
pido que restituye la flexibilidad al m ercado de trabajo; la renuncia
al control de precios que restablece la com petencia y el aju ste de
los precios relativos a la evolución de la productividad; y la supre­
sión de la regulación del crédito que, al rigidizar el m ercado, lim i­
taba la com petencia entre las in stitu cion es p restam istas y provocaba
distorsion es entre los agentes prestatarios. La liberación se acom paña
de una generalización de las con diciones del recurso a los préstam os
por parte de los organism os públicos y paraestatales y una renuncia
progresiva a los m ecanism os de asisten cia esp ecífica a las em presas.
La reducción del peso del E stado se m anifiesta, asim ism o, a tra­
vés del program a de privatización de em presas públicas del sector
com petitivo. Con el objeto de elevar la eficien cia económ ica, se preten­
de dotar a dichas em presas de la iniciativa y flexibilidad de gestión
necesarias en un entorno de com peten cia creciente. Tam bién se pro­
pone proteger las finanzas públicas contra los riesgos inherentes a
Finanzas públicas y sector público en Francia 73

la actividad económ ica de dichas em presas. Finalm ente, contribuye


al desarrollo del m ercado de capitales y p erm ite una im portante di­
fu sión del capitalism o popular.
E l saneam iento de las finanzas públicas pasa por la dism inución
progresiva del d éficit p resupuestario del E stado, a fin de evitar la
acum ulación sucesiva del d éficit y el servicio de la deuda y lim itar
los retiros efectuad os por el E stado en los m ercados financieros: el
objetivo fijado con siste en alcanzar en 1989 el equilibrio presupues­
tario excluido el servicio de la deuda. La dism inución progresiva de
las necesidades de fin anciam iento del E stado se acom paña de un
program a im portante de alivio a la p resión fiscal. A sim ism o, se viene
realizando un esfuerzo para reducir los gastos de personal, el control
sobre los intereses generados por los ingresos de la privatización, y
la d ism inución de los su b sid ios econ óm icos, com pensada por el ali­
vio de las cargas fiscales de las em presas.
La nueva p olítica de finanzas públicas se enfrenta, sin em bargo,
a tres dificultades:

— la reabsorción progresiva de los gastos del E stado parece cada


vez m ás difícil, en la m edida en que afecta al núcleo de los
gastos de operación del E stado, después de haber reducido
fuertem ente sus gastos de intervención e inversión;
— el endurecim iento de las cond icion es de las transferencias del
E stado y la generalización del crédito corren el riesgo de pro­
ducir una brusca reducción del m argen de m aniobra de las
colectividades locales, en un m om ento en que la descentrali
zación aum enta las necesidades que estas colectividades debe­
rán satisfacer;
— la evolución espontánea de los gastos sociales, cuyo control
se revela difícil, con d uce a un desequilibrio crónico de los
regím enes sociales y al aum ento reiterado de lo s gravám enes;
al respecto, cabe señalar que la organización de la asam blea
de la seguridad social debería generar con sen so e n to m o de la
necesidad de una reform a estructural de la seguridad social.
74 Jean Philippe Gaudemet

Bibliografía
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El sector publico y las finanzas públicas en
América Latina; el caso de Brasil
S u la m is D a in y J o sé R o b erto R . A f o n s o 1
IN TR O D U C C IÓ N

Las diferencias con cep tu ales y m etod ológicas en el cálculo de las


cuen tas gubernam entales y la interacción de los diversos instrum en­
tos de intervención estatal en la econom ía d ificultan un análisis
com parativo del sector p ú b lico en A m érica Latina. Con e l objetivo
de profundizar la d iscu sión sobre el a ju ste del sector público durante
la crisis, que con un grado de com plejidad d istinta se m anifiesta en
todos lo s países de la región, se optó por centrar este trabajo en el
caso de Brasil. Frente a la dim ensión y peculiar im portancia de la
intervención estatal en el B rasil, esta experiencia constituye una ex­
presión lím ite del desequilibrio fiscal y financiero que caracteriza la
situ ación actual de las finanzas públicas en A m érica Latina.
E n la prim era sección — que trata de la disfuncionalidad in stitu ­
cion al del sector público— se analizan las distorsiones introducidas
en los p resup uestos fiscales, en el control de las em presas estatales, en
el m an ejo de la deuda pública y en la actuación de las autoridades
m onetarias.
La segunda sección describe la estructura de financiam iento del
se cto r público, destacando la dislocación entre fu en tes y u sos de re­
cursos, así com o el crecien te entrelazam iento de varias esferas de
fin an ciam ien to.
La tercera sección particulariza en el p roceso de endeudam iento
pú b lico y en las dificultad es para el fin anciam iento global de la econo­
m ía; procura poner en evidencia la dim ensión del desequilibrio gu­
bernam ental, en la cual concurren la crisis fiscal y la crisis financiera,
afectan do finalm en te a la propia p olítica m onetaria.
Una vez dim ensionado el d éficit público se analizan, en la cuarta
secció n , las fu en tes de desequilibrio del sector público; en este sen­
tido, se destaca que las presion es ejercidas sobre éste no son sólo
de origen interno, sino que tam bién resultan de las relaciones con

1 Los autores son economistas de FEA/UFRJ y de BNDES/SEPLAN,


respectivamente. Las opiniones aquí expresadas no comprometen a sus
instituciones. Se agradecen sugerencias y comentarios de María Conceigáo
Tavares, Julio Sergio Gómez de Almeida y Eduardo Teixeira. Guillermo
Coutinho coordinó la preparación de cuadros estadísticos y colaboró como
auxiliar de investigación.

77
78 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

la autoridad m onetaria y con el sector privado. La expresión últim a


del problem a del financiam iento p úb lico deriva de la reducción en el
m argen de m aniobra para el m anejo de la p olítica m onetaria.
E n la secció n final, se argum enta que el saneam iento financiero
del E stad o y el com plem entario reordenam iento de las relaciones en­
tre agentes pú b licos y privados en la econ om ía no adm iten solucio­
nes triviales. Así, se analizan los lím ites de distintas p olíticas para
atender am bos problem as.
En el anexo se incluye una descripción de las principales esferas
de financiam iento del sector público, tanto desde el punto de v ista
institucional com o del correspondiente a las cuentas gubernam entales.

I. LA DISFUNCIONALIDAD INSTITUCIONAL
DEL SECTOR PUBLICO

Las reform as in stitu cion ales em prendidas en B rasil a partir de m e­


diados de lo s años ’60, con el ob jetivo de m odernizar el sector pú­
b lico ,2 se desvirtuaron progresivam ente.
Con anterioridad a esta s reform as, lo s presu p u estos p úblicos
constitu ían un sistem a fisca l y presupuestario con criterios unifor­
m es, regido por las m ism as norm as de fiscalización legislativa en los
tres n iveles de gobierno.
La reform a tributaria de 1965/1966 p retendió increm entar lo s in­
gresos tributarios de lo s p resu pu estos fiscales m ediante la sim p li­
ficación del sistem a im p ositivo y el perfeccionam ien to de la adm i­
nistración tributaria. Sin em bargo, los actos posteriores, que resul­
taron en una m ayor centralización de los ingresos y en la pérdida de
autonom ía estadual y m unicipal, desvirtuaron el carácter tributario-
fiscal tradicional de la federación en térm inos p olíticos y económ icos.
N o sólo los p resup u estos estaduales y m unicipales fueron d esfi­
nanciados com o con secuen cia de la centralización, sino que adem ás
el propio gobierno federal "dism inuyó en parte im portante su poten­
cial de recaudación en favor del sector privado; e ste hecho m enos­
cabó su papel com o instrum ento financiero de la planificación gu­
bern am ental ”.3
La reducción del espacio fiscal no está relacionada únicam ente
con la d ism inución de la p articipación de los ingresos tributarios
y de los presu p u estos fisca les en el conjun to del flu jo de recursos y
en las relaciones in stitu cion ales del sector público. La pérdida de
im portancia relativa de los p resu pu estos fiscales se debe tam bién a
la transferencia de algunas decision es de asignación al presupuesto
m onetario y al de las em presas estatales; esto últim o fu e resultado

2 Para una descripción detallada de la organización del sector público


brasileño, véase el Anexo.
3Véase Dain y Rezende, 1985.
El caso de Brasil 79

de la descentralización asociada a la reform a adm inistrativa de 1967.


Cuando las entidades del gobierno central com enzaron a ser so­
m etid as a controles m ás rígidos (p resen tación de presupuestos, lí­
m ites al gasto y al endeudam iento y restriccion es para la contrata­
ción de p erson al), la descentralización perm itió m ayor flexibilidad
adm inistrativa, por el recurso a un ám bito m enos restrictivo en sus
recursos y gastos y en sus reglas de operación. Claro está que este
p roceso condujo a una d isociación entre el estatu to jurídico y la
naturaleza de la función, clasificand o com o autarquías, fundaciones
e incluso com o em presas a algunas actividades típicas del presu­
p u esto fiscal.
S i bien es cierto que la descentralización dotó a la adm inistra­
ción indirecta de un presu pu esto propio, aum entando sus grados
de libertad por la diversificación de sus m ecanism os de financiam ien­
to y la con secu ente posibilidad de expansión del gasto público, tam ­
b ién es un hecho que la fragm entación in stitu cion al dificultó el
control y la visualización de los resultados globales, adem ás de am ­
pliar el espacio de presión p olítica sobre el sector público.
La consecu en cia m ás grave de la pérdida de im portancia de los
presu pu estos fisca les en el financiam iento de los program as sociales
tien e una doble cara. En la esfera fiscal tradicional, aparece una fal­
sa p osición superavitaria, propiciando la aprobación de asignaciones
no necesariam ente correspondientes a gastos fiscales a fondo perdi­
do, tanto en el presup u esto m onetario com o en el de las em presas
estatales. En la esfera descentralizada, por el contrario, la estructura
de financiam iento transfiere parcialm ente a los usuarios el co sto
financiero de los servicios prestados, debido a la falta de correspon­
dencia entre la defin ición de p recios y tarifas y la capacidad de pago,
dada la ausencia de m ecanism os redistributivos que caracteriza la
relación entre ingreso y gasto en los p resu puestos fiscales.
La fragm entación in stitucional y el correspondiente cam bio en
la estructura de fin anciam iento del sector p ú b lico en el ám bito fiscal
establecieron una especialización de fun ciones en los d istin tos seg­
m entos de la organización gubernam ental. La adm inistración directa
redujo sus responsabilidades en las fu n cion es tradicionales del E sta­
do. Por su parte, las fundaciones y autarquías, apoyadas en recur­
sos típicos de contribuciones sociales no siem pre vinculados a las nor­
m as que rigen el sistem a tributario o la seguridad social, fueron las
encargadas de las políticas sociales. E sto contribuyó, asim ism o, a la
actual falta de coordinación y eficacia de la p olítica social por la au­
sencia de un com ando único.
Si bien la creación de la Secretaría E sp ecial de E m presas E sta­
tales (S E S T )4perm itió una visió n de conjunto de las entidades típi­

4La SEST fue creada en 1979 y presentó su primer presupuesto en


el año siguiente. El papel de la SEST es analizado en Dain (1983), Wemeck
(1985), Rezende (1983) y Afonso (1985).
80 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

cas de gobierno en la esfera federal y facilitó el progresivo reconoci­


m ien to de su naturaleza fiscal, tam bién con dujo — durante la etapa de
transición— a que se les aplicaran los m ism os instrum entos de control
y políticas restrictivas ejercidos sobre las actividades económ icas.
La in clu sión reciente del p resup uesto de la adm inistración des­
centralizada en el P resupuesto General de la U nión con stitu ye sólo
un ligero avance en la búsqueda de un equilibrio entre ingresos y
gastos fiscales. Los problem as acum ulados por la falta de congruen­
cia entre la estructura de fin anciam iento y la naturaleza de sus gas­
tos no se resuelven sólo en el plano form al. Los presupuestos de las
entidades típicas de gobierno, am pliados librem ente h asta la creación
de la SEST, ahora se integran en presu p u estos fiscales con una m e­
nor capacidad de autofinanciam iento.
E n cuanto al otro segm ento de la adm inistración federal descen­
tralizada tam bién b ajo ju risd icción de la SE ST — las em presas esta­
tales— , cabría p resentar algunas observaciones sobre la naturaleza
del control ejercido. Al m om ento de su creación, fin es de 1979, se
especu ló sobre la p osibilidad de conform ar un Holding de em presas
estatales, sim ilar al IR I de Italia. Sin pretender im putar a la SE ST
algo que nunca estuvo en su s in tenciones declaradas, el contraste
entre su papel efectivo y su potencial de actuación para regular la
actividad em presarial del E stado ayuda a caracterizar lo s problem as
. in stitu cion ales que im piden el control efectivo y la gestión integrada
de este segm ento de la acción estatal.
D esde un com ienzo la SE ST se dedicó a controlar el gasto y las
im portaciones de las em presas estatales. R ápidam ente, el control so­
bre la inversión pública pasó a ser el in strum ento central del aju ste
recesivo de la econ om ía brasileña al inicio de los años ’80. Previam ente,
las inversiones del sector p roductivo estatal —en un audaz program a
de su stitu ció n d e im portaciones— habían atenuado la caída de la tasa
de crecim ien to industrial, com pensando la desaceleración de la in­
versión privada de la segunda m itad de lo s años '70.
E l corte indiscrim inado de la inversión estatal, explicado inicial­
m en te por la ausencia de un cronogram a físico de los proyectos de
las em presas estatales, contribuyó a producir su cesivos atrasos, des­
víos de program ación y d istorsión de las prioridades; estos factores
explican la in eficien cia del segm ento em presarial del E stado en la
prim era m itad de los años '80.
P osteriorm en te, con el recrudecim iento del p roceso inflaciona­
rio, el control de precios y tarifas de las em presas estatales, practi­
cado esporádicam ente en el pasado, se transform ó en una norm a;
esto condujo a m enores in gresos operacionales, ya reducidos p or la
caída de la dem anda en unidades físicas.
Aunque parte de lo s elevados gastos financieros actuales de las
em presas estatales se explique por el m arco m acroeconóm ico previo,
es indudable que la reducción del gasto, a través del incum plim iento
de lo s cronogram as originales de inversión de las em presas estatales,
El caso de Brasil 81

es parcialm ente responsable por la caída de sus ingresos; esto, a su


vez, explica la continuidad del p roceso de endeudam iento en la pri­
m era m itad de los años ’80 y la con secu ente elevación de los g a sto s
financieros.
E s preciso observar tam bién que, por la naturaleza de lo s con­
troles ejercidos por la SEST , las em presas estatales con m ayor auto­
nom ía p olítica y m ás am plia capacidad de autofinanciam iento pu­
dieron adoptar una trayectoria m ás ind ep endiente que la de em pre­
sas con m enores m árgenes de m aniobra.
La capacidad de ejercer un poder m ás efectivo sobre el con ju n to
de las em presas estatales p or parte de la SEST requeriría una m o­
dalidad de articulación m ás orgánica, com o sería, por ejem plo, la
con stitu ción de un holding de em presas estatales. Aparte de que esta
posib ilid ad se descartó cuando se creó la SEST, la situación de las
em presas estatales a p rincip ios de los años ’80 y de la econom ía, en
general, tam poco propiciaba la centralización de excedentes cada vez
m ás escasos, ni su asignación acorde con u n proyecto de largo plazo
para el conjunto del segm ento em presarial del E stado. D e hecho nin­
gún instrum ento de coordinación de acciones en el largo plazo, en­
m arcado en un sistem a de p lan ificación efectivo o de holding, se
contrapuso a los controles de corto plazo ejercidos p or la SEST, c o n
resultados al m en os discu tibles h asta 1985.
E l agravam iento de la situ ación patrim onial de las em p resas
estatales y las dificultades crecien tes de financiam iento revitaliza-
ron la alternativa del holding en oportunidad de la creación del Fon­
do N acional de D esarrollo (F N D ) en 1986. E l aporte de lo s nuevos
recursos com pu lsorios al fin anciam iento inicial del FND hubiera
posibilitad o el inm ediato saneam iento financiero de las em presas
estatales, si el FND com o holding hubiera absorbido la deuda de las
em presas estatales. E sta solución habría facilitad o la adm inistración
de una caja ún ica para el pago del servicio de la deuda al m enor
co sto prom edio, adem ás de viabilizar su conversión en bonos.
Sin em bargo, creado finalm en te com o un fondo de naturaleza
autárquiva, el FND ha m antenido la in tención de contribuir a la ca­
pitalización de las em presas estatales, program ando una participa­
ción del 30 % en las inversiones de E lectrobrás para 1987, así com o
el aporte de recursos para la capitalización de Siderbrás en su stitu ­
ción de las deudas de origen externo .5 S i se m aterializaran lo s pro­
gram as de apoyo financiero del FND a las em presas estatales, desapa­
recerían im portantes foco s de presión sobre el presu p u esto fiscal y
tam bién se liberaría el presu pu esto m onetario en lo que se refiere
a avales y préstam os-puente.
Como se verá m ás adelante, la in existencia de fuentes netas de
fin anciam iento en la econ om ía term ina por direccionar hacia el Ban­

5Véase FND: Programa de Saneamiento de Siderbrás y de Electro­


brás (1987).
82 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

co Central todas las n ecesidad es de fin anciam iento del sector público
y del sector privado. E n estas circunstancias, el papel ejercido h asta
ahora por el FND ha con sistid o en integrar sus recursos al pasivo
•del presup uesto m onetario, neutralizando parcialm ente el efecto de
las operaciones activas realizadas por la autoridad m onetaria.
La caracterización de la difuncionalidad in stitu cion al del sector
público no estaría com pleta sin un an álisis de la deuda federal en
bonos. La reform a institu cion al de m ediados de los años ’60 viabilizó
la em isión de b on os de deuda pública, con corrección m onetaria,
com o in strum ento presup uestario destinado a captar recursos del
sector privado para cubrir eventuales desequilibrios financieros. Pa­
ralelam ente, la adm inistración y gestión de la deuda federal pasó a
ser responsabilidad efectiva del B anco Central, aunque bajo la res­
ponsabilidad form al de la Tesorería.
Adem ás de perm itir operaciones especulativas y facilitar la re­
com p osición patrim onial del sector privado, la deuda pública com o
instrum ento de la p olítica m onetario-financiera proveyó a las auto­
ridades m onetarias de una fu ente de recursos para financiar gastos
de naturaleza fiscal en el ám bito del presu p u esto m onetario. E ste pre­
supuesto, que incluía cuentas típ icas del presupuesto fiscal y de las
in stitu cion es de fom en to sin control n i adm inistración integrada, con­
tradecía la independencia y atribuciones clásicas del B anco Central.
Tam bién el Banco del B rasil m antuvo su s funciones de autoridad
m onetaria, creando m oneda y crédito h asta 1986, en abierta contra­
d icción con su carácter de b anco com ercial.
En todo caso la deuda pública fu e perdiendo funcionalidad en
el esquem a de financiam iento, no sólo en el presupuesto fiscal sino
tam bién en el presu pu esto m onetario. Por un lado, porque en el
peculiar arreglo in stitu cion al de B rasil las operaciones de deuda pú­
blica se confundían con operaciones de m ercado abierto, obligando
a las autoridades m onetarias a refinanciarlas en condiciones de baja
rentabilidad y reducción de liquidez, con consecuencias indeseables
para la política m onetaria. Por otro lado, el crecim ien to exponencial
de su servicio term inó por restringir la dinám ica de em isión de bo­
n os públicos a la lógica del reciclaje de la deuda. Finalm ente, los
bonos no captan recursos de fuentes prim arias, sino que constituyen
reserva m onetaria de los bancos; ésto s desem peñan el papel de ban­
queros de últim a instancia, transform ando el m ercado financiero en
un m ercado m onetario.
E n conclusión, el espacio fiscal fu e sim ultáneam ente acotado y
fragm entado. La deuda pública se desvinculó del financiam iento fis­
cal viabilizando operaciones de las autoridades m onetarias totalm ente
distintas de sus atribuciones clásicas. Las em presas estatales fueron
u tilizadas com o instrum ento de la política m acroeconóm ica para el
aju ste de corto plazo, afectando sus procesos de inversión y la propia
posibilidad de evaluar su eficiencia. Más aún, se perdió la posibilidad
de crear un Holding, que podría haber contribuido a la am pliación
El caso de Brasil 83

del horizonte decisorio de las em presas estatales, así com o a su>


saneam iento financiero m ed iante la con solidación y gestión centra­
lizada de las deudas.
C onsecuentem ente, el sector público brasileño revela actualm ente
una clara inadecuación entre in stitu cion es e instrum entos. La frag­
m entación institu cion al dificu lta visualizar y coordinar las acciones
del conjunto de las entidades públicas; por su parte, el predom inio
absoluto de las solucion es ad-hoc im pide atender prioridades d e
largo plazo.

II. EL PATRÓN DE FINANCIAMIENTO


DEL SECTOR PUBLICO

A. Financiamiento fiscal
El exam en de la estructura del financiam iento público es particular­
m en te im portante para caracterizar los problem as actuales del se c to r
público en B rasil. E l análisis de las relaciones entre las varias esfe­
ras de financiam iento en el período recien te m uestra el papel estra­
tégico de los recursos de naturaleza fiscal, que va m ás allá de la
sim ple recaudación de im pu estos para cubrir gastos típ icos de go­
bierno. El ingreso fiscal ha aportado recursos para la capitalización
del sector productivo estatal, m ediante p réstam os com pulsorios para
el financiam iento de E lectrobrás y para la con stitu ción de u n fondo-
patrim onial, el FND, destinado a viabilizar la recuperación de la in­
versión pública. A sim ism o, la creación del FND perm itió am pliar
otros fondos fiscales p reexisten tes tam bién de naturaleza patrim o­
nial (PIS-PASEP y FGTS), h asta hoy relevantes com o fu en tes de re­
cursos para el sistem a financiero p ú b lico (B N D E S y CEF). Final­
m ente, recursos fiscales han sido tam bién destinados a cubrir el
servicio de la deuda p ú b lica ,6en su m ayoría disociada del financia­
m ien to de los gastos fisc a le s .7
El conjunto de actividades financiadas con recursos de origen
fiscal supera el ám bito de la asignación m ediante lo s presupuestos
fisca les de las tres esferas de gobierno. Por ello, se ju stifica un aná­
lisis integrado de las fu en tes de captación de recursos fiscales (im ­
p u estos, contribuciones y p réstam os com p u lsorios) y de sus diversas
m odalidades de asignación, tan to en el ám bito del presu p u esto fiscal
com o fuera de éste. La apreciación de la situación en los dem ás ám ­

6El origen y naturaleza de la deuda pública brasileña fue analizado


por varios autores, véase Langoni (1981), Braga (1981), Dain (1983) y Go­
mes, Dib, Ferracioli (1985), entre otros.
7 Una estimación del Ministerio de Hacienda en 1986 calculaba como
gasto fiscal, en su concepto ampliado, sólo un 30 % de los gastos de la
deuda federal (sobre la base de la proporción de bonos en poder del
público fuera del sistema bancario).
■84 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

b ito s del ñn anciam ien to público es im portante no só lo para com ­


prender los determ inantes del deseq uilibrio en la estructura de finan-
ciam iento del sector, sin o tam bién para explicar el crecien te com ­
prom iso de recursos tributarios con u so s d istin tos de los gastos
fisca les a fond o perdido. E sta situación es particularm ente grave
cu an d o se considera la sen sib le caída del ingreso fiscal en relación
c o n el PIB, por cuanto im plica una reducción directa de las fu en tes
d e financiam iento del sector público tradicional.
Un prim er indicador de la capacidad financiera pública es la
carga tributaria, que expresa el total de im puestos, tasas, contribu­
cion es sociales y préstam os com p ulsorios com o proporción del PIB .
La carga tributaria bruta m uestra una tendencia a la caída desde
1979 (véase el Cuadro 2.1) retrocediendo en 1984 al valor m áxim o
anterior a la reform a tributaria de 1965/1966 (véase tam bién el Cua­
dro A.2 en el A nexo). Cuando se com paran estos resultados con la
progresiva elevación de la incid en cia efectiva de la tributación directa
durante los años '80, se concluye que los factores explicativos de di-

CUADRO 2.1
Nivel de tributación en Brasil - 1970/1986
(en porcentaje del PIB)
Ingresos Públicos Com pulsivos

Años o Impuestos Contrib. Contrib. Préstamos Globales Transferencias


Períodos y Contrib. Previsión Fondos Compulsorios de Asistencia
Presupuesto Social Patrimoniales y Previsión
Fiscal
1 2 3 4 5-- 1 + 2 + 3 + 4 6
1970 20.29 4.39 1.29 0.26 26.23 8.21
1971 19.18 4.34 1.54 0.28 25.34 7.02
1972 19.45 4.48 1.94 0.23 26.10 7.26
1973 19.34 4.78 2.20 0.22 26.54 7.02
1974 19.20 4.61 2.35 0.20 26.36 6.34
1975 18.50 5.24 2.59 0.20 26.53 7.02
1976 17.37 5.33 2.56 0.20 25.46 7.23
1977 17.42 5.50 2.68 0.18 25.78 7.26
1978 17.19 5.71 2.77 0.20 25.87 8.13
1979 16.10 5.65 2.58 0.18 24.51 7.70
1980 16.85 5.05 2.29 0.17 24.36 7.61
1981 16.71 5.32 2.41 0.18 24.62 8.15
1982 17.41 6.56 2.55 0.18 26.70 9.00
1983 17.21 5.44 2.22 0.15 25.02 8.30
1984 15.24 4.68 1.80 0.17 21.89 7.73
1985 15.86 4.50 1.79 0.16 22.31 7.12
1986* 17.25 4.92 2.52 0.60 25.29
PROM EDIO D E LOS C O E FIC IE N T E S

70-73 19.57 4.50 1.74 0.25 26.05 7.38


74-79 17.63 5.34 2.59 0.19 25.75 7.28
80-83 17.05 5.59 2.37 0.17 25.17 8.27
84-85 15.55 4.59 1.80 0.17 22.10 7.43
El caso de Brasil 85

CUADRO 2.1 (Continuación)

Interés Deuda Interna Ingreso Neto


Años o Subsidios Sub - Bruto Excluida Amplio Restringido
Períodos Total Correción
Monetaria
7 8 —5—6 —7 9 10 1 1 -8 -9 1 2 -8 -1 0

1970 0.77 17.25 1.30 0.70 15.95 16.55


1971 0.80 17.52 1.21 0.50 16.31 17.02
1972 0.69 18.15 1.26 0.50 16.89 17.65
1973 1.22 18.30 1.20 0.50 17.10 17.80
1974 2.26 17.76 1.11 0.50 16.65 17.26
1975 2.81 16.70 1.24 0.40 15.46 16.30
1976 1.56 16.67 1.40 0.50 15.27 16.17
1977 1.50 17.02 1.91 0.50 15.11 16.52
1978 1.86 15.88 2.09 0.50 13.79 15.38
1979 1.89 14.92 2.07 0.50 12.85 14.42
1980 3.64 13.11 1.89 1.10 11.22 12.01
1981 2.66 13.81 2.24 1.20 11.57 12.61
1982 2.60 15.10 3.46 1.90 11.64 13.20
1983 2.63 14.09 4.19 2.70 9.90 11.39
1984 1.58 12.58 6.25 3.70 6.33 8.88
1985 1.56 13.63 10.93 3.60 2.70 10.03
1986*
PRO M ED IO D E LOS C O E F IC IE N T E S

70-73 0.87 17.81 1.24 0.55 16.56 17.26


74-79 1.98 16.49 1.64 0.48 14.85 16.01
80-83 2.88 14.03 2.95 1.73 11.08 12.30
84-85 1.57 13.10 8.59 3.65 4.51 9.45
** E stim ación.
Fuentes: C uentas N acionales, balances generales de la U n ió n, balances de entidades públicas,
B anco C en tral y Afonso (1 9 8 7 ) .
Notas: — “ Ingresos públicos com pulsorios” incluye re cau d ación d e im puestos y tasas (y a des­
contadas restituciones e incentivos fiscales); atribuciones en general y específicas a
ía previsión social y fo rm ació n d e fondos p atrim oniales d e los trabajadores (F G T S y
P IS /P A S E P ); y préstam os com pulsorios ( a E lectrobrás, en 1986, a l F N D ).
— “ C ontribuciones p a ra fondos patrim o n iales” se refieren a FG T S y P IS /P A S E P .
— “ Préstam os com pulsorios” p a ra E lectrobrás y, a p a rtir de 1986, FN D .
— “ T ransferencias d e asistencia y previsión” incluye beneficios previsionales, asistencia
social y órdenes d e p ag o d el FG T S y P IS /P A S É P .
— “ Intereses d e la d eu d a p ú b lica in te rn a ” , en la colum na 10, excluyen corrección m o­
n e ta ria d e la O TN s y descuento d e las LT N s.

cha caída se sitúan en la tributación indirecta; com o se sabe, ésta


es sensible al ciclo econ óm ico, retrocediendo en períodos recesivos .8
La aceleración inflacionaria tam bién redujo la recaudación durante
el período reciente, por el d esfa se tem poral entre la aplicación del
gravam en y su recaudación efectiva.

8No se pueden ignorar los efectos negativos de las inmunidades del


ICM y del IPI para las exportaciones de productos industrializados, así
como para la ampliación posterior de los créditos subsidiados, sobre la
evolución de la recaudación de estos tributos desde el auge cíclico de
1970-1973.
86 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

Como contrapartida, en 1985-1986, por lo s efectos cíclicos favora­


bles y la reducción de la inflación durante el ú ltim o año, la carga
tributaria se elevó, alcanzando en 1986 el n ivel prom edio de los ’70; 9
estim acion es prelim inares para 1987 indican una nueva reducción,
de un 25,3 % a un 24 % del PIB.
Así, el perfeccion am ien to del sistem a im positivo y la elevación
nom inal de la carga tributaria, durante la década de 1980, fueron
in su ficien tes para com pensar el efecto negativo de la recesión y de
la aceleración inflacionaria, h ech os que im p idieron elevar de m anera
perm anente la carga tributaria. Cuando se tom a en consideración que
el sector público fu e un agente activo de la recesión por la reduc­
ción de sus gastos, se ob tiene una explicación endógena de la in su ­
ficiencia del aporte de recursos tributarios al financiam iento fiscal.
E sta in suficiencia, com o se vio, no está asociada al bajo n ivel
de tributación. Los n iveles actuales de la carga tributaria son com ­
parables a los de p aíses de sim ilar desarrollo relativo en 1980 (lig e­
ram ente por encim a del p rom edio de p aíses con ingreso superior a
U$S 1.700); por otro lado, tam poco se ju stifican las afirm aciones que
la presentan com o excesiva .10
La carga tributaria brasileña castiga en dem asía los ingresos del
trabajo, por su cobertura lim itada y escasa hom ogeneidad en la tribu­
tación de las fu en tes de ingreso y patrim onio. E l peso de la tri­
b utación indirecta y su falta de selectividad gravan de m anera uni­
form e el consum o; esto afecta, m ás que p roporcionalm ente, a la s
clases de ingreso m ás bajo por la m ayor participación del con su m o
en el ingreso disponible. E n térm inos com parativos, a pesar de la
caída de p articipación ya señalada, la tributación indirecta brasileña
es el doble del p rom edio observado en los p aíses m encionados, m ien­
tras que la tributación sobre el ingreso equivale sólo a un 40 p or
ciento del correspondiente valor prom edio.
Las contribuciones sociales, estrictam en te vinculadas con el sis­
tem a de seguridad social en Brasil, son ligeram ente superiores
al prom edio. Si se incluyen las contribuciones sociales integradas al
presu pu esto fisca l federal y las de naturaleza patrim onial que se
destinan al sistem a financiero oficial fuera del ám bito fiscal, la re­
lación entre las contribuciones sociales y el PIB prácticam ente du­
plica los porcentajes observados en los dem ás países.
La com paración internacional sirve para una m ejor com prensión
de la estructura del fin anciam iento fiscal en B rasil, a partir de una
visión integrada de los ingresos púb licos com pulsorios. La conclusión

9Los cambios en la legislación tributaria introducidos a fines de


1985 no se concretaron plenamente al no tomar en cuenta el Plan Cruzado
(28/2/86); esto frustró la tributación sobre las ganancias especulativas y
la recaudación en la fuente del impuesto a la renta de personas físicas.
10Véanse las comparaciones entre países incluidas en Tanzi, Vito,
"Quantitative Characteristics of the Tax Systems of Developing Countries”,
citado por Pinell (1987).
El caso de Brasil 87

CU AD RO 2.2
Coeficiente global de tributación como % del PIB 1970-1985
—^
Años 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977
IR 2.52 2.50 2.86 3.09 3.20 3.13 3.01 3.29
IPTU 0.29 0.28 0.29 0.26 0.25 0.25 0.27 0.29
ICM 6.87 6.24 6.15 6.05 5.74 5.49 4.84 4.82
IP I 4.38 4.38 4.27 4.08 3.91 3.52 3.13 2.79
Im p u e s to s ú n ico s 1.73 1.68 1.69 1.53 1.28 1.17 1.82 1.50
IO F — — — 0.41 0.39 0.40 0.42 0.35
FIN SO CIA L . — — — — . _,
IS S 0.16 0.17 0.19 0.20 0.20 0.28 0.26 0.29
Im p u e s to
s /c o m e rc io e x te rio r 0.68 0.69 0.76 0.78 0.95 0.96 0.93 0.63
O tro s trib u to s 3.66 3.24 3.23 2.95 3.26 3.30 2.69 3.40
T rib u to s y c o n trib u c io n e s
p re s u p u e s to fisc al 20.29 19.18 19.45 19.34 19.20 18.50 17.37 17.42
C o n trib u c io n e s a l IAPAS 3.96 3.92 4.05 4.37 4.21 4.89 4.84 5.01
O tra s c o n trib u c io n e s 0.43 0.42 0.43 0.40 0.40 0.35 0.48 0*49
C o n trib u c io n e s
p re s u p u e s to social 4.39 4.34 4.48 4.78 4.61 5.24 5.33 5.50
In g re s o s p re s u p u e s ta rio s 24.68 23.52 23.93 24.12 23.81 23.74 22.70 22.92
FG IS 1.29 1.35 1.40 1.38 1.36 1.45 1.38 1.42
P IS /P A S E P — 0.19 0.54 0.22 0.99 1.14 1.18 1.27
C o n trib u c io n e s p a ra
fo n d o s p a trim o n ia le s 1.29 1.54 1.94 2.20 2.35 2.59 2.56 2.68
GLOBAL 25.97 25.06 25.86 26.31 26.16 26.33 25.26 25.60
ANEXO
P ré s ta m o s o b lig a to rio s
ELECTROBRAS 0.26 0.28 0.23 0.22 0.20 0.20 0.20 0.18'
G lo b a l, in c l. p ré s ta m o
o b lig a to rio 26.23 25.34 26.09 26.54 26.36 26.53 25.46 25.78

CU A D R O 2.2. ( C o n tin u ación)

Años 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985


IR 2.98 3.12 2.85 3.05 3.32 3.71 4.01 4.34
IPTU 0.34 0.32 0.25 0.25 0.25 0.20 0.17 0.15
ICM 5.06 * 4.71 4.70 4.73 5.08 4.61 4.61 4.94
IP I 2.68 2.28 2.15 2.12 2.21 1.95 1.25 1.71
Im p u esto s ú n ico s 1.49 1.19 0.67 0.56 0.57 0.47 0.43 0.39
IO F 0.36 0.40 0.93 1.13 1.15 0.66 0.77 0.51
FIN SO CIA L — —. — — 0.39 0.57 0.52 0.57
IS S 0.30 0.29 0.27 0.28 0.31 0.33 0.25 0.27
Im p u e s to
s/c o m e rc io e x te rio r 0.64 0.60 1.18 0.65 0.55 1.04 0.98 0.60
O tro s trib u to s 3.34 3.20 3.85 3.95 3.56 3.66 2.25 2.39
T rib u to s y c o n trib u c io n e s
p re s u p u e s to fiscal 17.19 16.10 16.85 16.71 17.41 17.21 15.24 15.86
C o n trib u c io n e s a l IAPAS 5.19 5.12 4.61 4.85 6.12 5.05 4.40 4.40
O tra s c o n trib u c io n e s 0.51 0.53 0.44 0.47 0.44 0.39 0.27 0.10
C o n trib u c io n e s
p re s u p u e s to so cial 5.71 5.65 5.05 5.32 6.56 5.44 4.68 4.50
In g re so s p re s u p u e s ta rio s 22.90 21.75 21.90 22.03 23.97 22.65 19.92 20.36
FG IS 1.49 1.43 1.29 1.37 1.49 1.26 0.98 0.98
P IS /P A S E P 1.28 1.14 1.00 1.05 1.06 0.96 0.81 0.81
C o n trib u c io n e s p a ra
fo n d o s p a trim o n ia le s 2.77 2.58 2.29 2.41 2.55 2.22 1.80 1.79
GLOBAL 25.67 24.33 24.19 24.45 26.53 24.87 21.71 22.15
A NEXO
P ré s ta m o s o b lig a to rio s
ELECTROBRAS 0.20 0.18 0.17 0.18 0.18 0.15 0.17 0.16
G lo b al, in c l. p ré s ta m o
o b lig a to rio 25.87 24.51 24.36 24.63 26.71 25.02 21.88 22.31
F u e n te : Anexo, 1987.
88 Sülamis Dain y José Roberto R. Afonso

m ás inm ediata es que cayeron los im p uestos en térm inos de su par­


ticipación en el PIB y tam bién en com paración con los ingresos com ­
p u lsorios totales (véase el Cuadro 2.1). A m ediados de los años '60'
no existían lo s fond os patrim oniales, recién se iniciaba la u nificación
de los in stitu to s de seguridad social y, consecuentem ente, las con­
tribuciones previsionales no habían sid o incorporadas al presupues­
to de la Unión. A pesar de ello, la carga tributaria, en m edio de una
reform a que encontró su expresión p lena sólo en los años sigu ien tes,
equivalía a la carga bruta de 1894, que ya incluía e l am plio universo
de las con trib ucion es sociales.
E l total de las contribuciones sociales representó en p rom edio
para el período 1980-1986 alrededor del 7 °/o del PIB (véase el Cua­
dro 2.3). Por con siguien te, si los restan tes im p u estos y tributos hu­
b iesen m antenido una participación equivalente a la de 1965,11 la
carga tributaria global sería h oy superior en un 4 % a 5 % del PIB ,
independ ientem ente de su variación por efectos del ciclo o de la
inflación.
E l crecim ien to de las con trib ucion es sociales en relación con el
PIB y su im portancia para la recom p osición de la carga tributaria tie­
nen im plicaciones tanto de tip o in stitu cion al co m o resp ecto de la
naturaleza de lo s gastos que han perm itid o financiar. E ntre 1980 y
1986, en prom edio, só lo 10 % de las contribuciones sociales se des­
tinó al financiam iento del p resu p u esto fiscal, a pesar de que lo s in­
gresos tributarios globales han venido d ecreciendo sistem áticam en te
desde 1970. E n el m ism o período los otros destin os principales fue­
ron: el sistem a de seguridad social ( 5 7 %) , autofinanciado durante
esos años y que cubre riesgos b ásico s en el con cep to de seguro so­
cial; 12 y el sistem a financiero oficial (29 % ), que encontró en las
contribuciones sociales una fu en te preponderante y perm anente de
recursos.
Com o los factores enum erados para explicar variaciones coyun-
turales de la carga tributaria (recesió n e in flación ) afectan de la
m ism a m anera a los im pu estos y a las contribuciones so cia les ,13 los
factores determ inantes del deterioro estructural del ingreso tribu­
tario so n de otro tipo.
Explican e ste deterioro factores tales com o: la renuncia a la re­
caudación im p lícita en los incentivos; las deducciones que dism inu­
yen el p otencial de recaudación; el bajo aprovecham iento de la b ase

11 Año de recesión, en medio de un período de reforma y con con­


tribuciones sociales no superiores al 3 % del PIB.
12 En el financiamiento de la seguridad social hubo un progresivo
crecimiento de las alícuotas, así como una elevación de los techos de con­
tribución. Ello, junto con la centralización en el INPS y la creación del
SINPAS a mediados de la década del ’70, explican la elevación de su parti­
cipación en el PIB a pesar de la recesión.
13 La incidencia de las contribuciones sociales en la nómina de sala­
rios se presenta como elemento explicativo de la alta sensibilidad al ciclo
económico del ingreso de la previsión social.
CUADRÓ 2.3
Estructura y evolución reciente del universo, contribuciones sociales por presupuesto, Í98Ó-1986
Presupuesto Fiscal Presupuesto de Extrapresupuestarias Total
de Unión Previsión Social
Años CZ$ % del PIB CZ$ «/odel PIB CZ% %del PIB CZ$ o/odel PIB °/o Ingreso
Millones Millones Millones Millones Tributario
de '80 de '80 de '80 de '80 Federal
1 2 3 4 5 6 7=l+3+5 8 9
1980 96.5 0.76 583.2 4.61 298.5 2.36 978.2 7.74 97.6
1981 91.8 0.75 592.2 4.85 304.2 2.49 988.2 8.09 87.3
1982 97.4 0.79 754.7 6.12 324.6 2.63 1.176.7 9.54 97.8
1983 106.9 0.89 606.5 5.05 279.3 2.32 992.7 8.26 90.8
1984 121.5 0.96 559.2 4.40 239.5 1.89 920.2 7.24 81.9
1985 148.0 1.08 616.9 4.49 259.8 1.89 1.024.7 7.45 82.8
1986 147.0 0.99 704.3 4.73 361.8 2.43 1.213.1 8.15 88.1
Creci­
miento
Anual 7.9 a.a. 0.89 3.2 a.a. 4.89 3.3 a.a. 2.29 3.7 a.a. 8.06 89.4
Promedio
1986/1980
Fuentes: Azeredo y Rezende (1987), Ministerio de Hacienda, Smpas y Bacen.
Notas: — Presupuesto fiscal de la Unión: Comprende la recaudación bruta registrada en el rubro"Ingreso de las S3
contribuciones sociales” incluyendo contribuciones al Finsocial, salario, educación, PIN/PROTERRA, cuo­
ta de previsión y sindicales, entre otras.
— Presupuesto de la previsión: Abarca contribuciones de empleadores y empleados al Sinpas (no computadas
las contribuciones de la Unión y de otras fuentes del FPAS).
— Extrapresupuestaria: Se refiere a la recaudación bruta de las contribuciones para la formación de fondos ba
colectivos (ingresos de las loterías al FAS) e individuales (contribuciones de empleadores al FGTS y PIS/ 3
PASEP).
— Ingreso tributario de la Unión: Considerado en el concepto bruto (incluye incentivos y devoluciones).
— Valores corregidos por el deflactor implícito del PIB: Tasa de crecimiento anual: promedio geométrico oo
(Observación: en las columnas "°/o del PIB”, promedios de los coeficientes en el período). vo
90 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

im positiva (tribu tación sobre el patrim onio y servicios); y la redu­


cida cobertura e integración de la tributación sobre la renta.
D esde el inicio de la década de 1970 la recaudación del ICM y
del IPI ha estad o lim itada por e l sistem a de incentivos, razón p o r
la cual aun en p len o auge cíclico dichos im p uestos fueron poco diná­
m icos. De m anera sim ilar los incentivos de tipo sectorial, regional y
al ingreso de la actividad agrícola frustran el p otencial de recauda­
ción del im p u esto a la renta adem ás de introducir distorsiones asig-
nativas.
Solam ente las deducciones por cuenta de los incentivos regiona­
les del norte y nordeste representaban en 1986 un 25 % del ingreso
efectivo vía el IRPF. Si se agregan los in cen tivos sectoriales, la pro­
porción de los recursos n o recaudados alcanza 30 % del IRPJ. E stas
cifras son indicativas de la m agnitud de la renuncia tributaria, m a­
terializada en las exenciones y en el crédito subsidiado a las expor­
taciones, en los incentivos del IPI y del II y en los ingresos exentos
del IRPJ. Como consecu en cia del sistem a de incentivos, una parte
apreciable del potencial de tributación constituye la base para el
financiam iento de la inversión privada en las regiones norte y nordes­
te; esta renuncia a la tributación privilegia a las actividades agrícola
y exportadora.
Tam bién en el ingreso fiscal se originan los recursos del PIS-
PASEP para las operaciones de crédito subsidiado del B N D E S diri­
gidas al sector privado, así com o los del FGTS destinados al B N H
y actualm ente a la CEF .14El B N H asignó crecien tem ente recursos para
el financiam iento de viviendas de clase m edia y alta, en detrim ento
de la población de bajo nivel de ingreso. La revisión de las condicio­
nes de fin anciam iento del B N H com o consecuencia de la crisis re­
su ltó en subsid ios a los ben eficiarios (abon os, equivalencia salarial,
etc.) reforzando el carácter regresivo en la asignación de recursos.
La fragilidad del sistem a de fin anciam iento de largo plazo queda
en evidencia cuando se observa que el B N D E S y la CEF, apoyados en
recursos fiscales, con stitu yen las únicas fuentes internas de recursos
con esta finalidad.
La capacidad de financiam iento fiscal no puede asociarse sim ­
p lem ente a la carga tributaria bruta, aunque las observciones ante­
riores perm iten calificar su significado, com posición y destino. E l
con cep to de carga tributaria neta es m ás apropiado ya que descuen­
ta las transferencias al sector privado, originadas en gastos de asis­
tencia y previsión, así com o su b sid ios y servicios de la deuda.
Como todas las transferencias, excepto los gastos financieros, han
caído durante el ú ltim o bienio, la reducción en la disponibilidad neta

14 En el período 1980-84, los recursos del PIS/PASEP representaban’


en promedio 40 % de todas las fuentes de recursos del BNDES. En 1982,
el FGTS integraba un 37 % del total de recursos del BNH. Véase Azeredo.
y Rezende (1986).
El caso de Brasil 91

d e recursos fisca les se explica por el crecim ien to de los intereses de


la deuda interna; éstos pasan de 1,9 % a 10,9 % del PIB entre 1980 y
1985 si se incluye la corrección m onetaria, o, lo que sería m ás correc­
to, de 1,1 % a 3,6 % del PIB si se la excluye.
Por este m otivo el ingreso fiscal en térm inos n etos cae de 16,5 %
d e l PIB en 1970 a 10,0 % en 1985, revelando la necesidad de una re­
com posición de la carga tributaria b ruta para com pensar el creci­
m iento de los gastos financieros o, alternativam ente, explorar solu­
cion es que perm itan reducir el m onto y /o dism inuir el costo del
servicio de la deuda .15
Independientem ente de p osib les solu cion es futuras, la pérdida de
capacidad de financiam iento fiscal del sector p ú b lico en los años '80
im p licó no só lo la reducción de los gastos presupuestarios propia­
m en te dichos, sino tam bién cam bios en las relaciones gubernam enta­
le s derivadas del entrelazam iento del presu puesto fiscal con el pre­
su p u esto de las em presas estatales y el presupuesto m onetario, que
se analiza m ás adelante. Com o las pérdidas de la carga fiscal corres­
ponden a la carga tributaria en sentido estricto, su im pacto negativo
se m an ifiesta directam ente en el presup u esto fiscal de los tres nive­
les de gobierno. Para agravar esta penuria, el presupuesto fiscal re­
cibe tam bién presiones derivadas del d esequ ilibrio financiero del sec­
tor público; por este m otivo se deben reducir algunos de sus gastos
típ icos para generar los recu rsos fisca les requeridos por el sanea­
m iento financiero de las em presas estatales y por el pago del servicio
de la deuda interna. Así, el diferencial entre las cargas tributarias
bruta y n eta im plica la dism inución del gasto fiscal strictu sensu, que
se financia exclusivam ente con recursos p resupuestarios.
Para com pletar el análisis de la estructura d el financiam iento
fiscal se requiere una apreciación de las relaciones intergubernam en­
tales. E l presupuesto fiscal tien e el form ato institucional de una fe­
deración, con un P resupuesto General de la U nión y p resupuestos
de los estad os y de los m unicipios. E stos tres n iveles de gobierno
dividen entre sí las com petencias tributarias y de gasto. El p roceso
de centralización que se desarrolló a p artir de la redefinición de las
com petencias tributarias otorgó exclusividad a la U nión para la
creación de nuevos im pu estos (reform a tributaria de 1965-1966). Para­
lelam ente, los estados y m un icipios dism inuyeron su com petencia en
m ateria de tributación; fueron lim itad os en su libertad para crear fon­
dos nuevos, definir alícuotas sobre sus im p u estos, así com o para esta­
blecer sus prioridades de gasto, incluyendo aquellos financiados con
recursos propios o provenientes de transferencias constitucionales.
D espués de 1975 dism inuyen las restriccion es para el u so de
transferencias constitu cion ales y se aum entan los porcentajes de co­

15 Es posible que en 1986 el ingreso neto del sector público haya


•crecido tanto por la eliminación temporal de la corrección monetaria,
como por la caída de la tasa de interés interna.
92 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

participación. E sta am pliación de los recursos disponibles se con­


centra en el n ivel m unicipal, m anteniéndose la pérdida de participa­
ción relativa de lo s gobiernos estaduales iniciada con la reform a d e
1965-1966 (véase el Cuadro 2.4). Sin em bargo, la am pliación de los
recursos disp onib les en el n ivel m unicipal n o se distribuye de m a­
nera hom ogénea. Los criterios redistributivos aplicados al Fondo de
Participación de M unicipios discrim inan en contra de las ciudades
de tam año m edio y grande y de los m un icipios de las capitales, q u e
es donde se concentran crecien tem en te la población y la dem anda
por servicios públicos. Así, lo s gobiernos estaduales y m u n icip ales
que requieren m ás recursos para la prestación de servicios públicos
fueron penalizados, tanto por la restricción de recursos com o por la
pérdida de autonom ía en el gasto, exhibiendo una incapacidad cró­
nica de financiam iento fiscal.

CUADRO 2.4
Distribución promedio de los ingresos tributarios según nivel de gobierno
1957-1986 (en porcentaje)
Recaudación tributaria propia
Períodos Unión Estados Municipios Total
1957-1963 49.8 43.5 6.7 100.0
1964-1968 49.6 44.6 5.8 100.0
1969-1974 57.2 39.1 3.7 100.0
1975-1980 61.8 33.1 4.8 100.0
1981-1983 62.1 33.4 4.6 100.0
1984-1986 * 61.8 34.3 3.9 100.0

CUADRO 2.4 (Continuación)

Recursos efectivamente disponibles


Períodos Unión Estados Municipios Total
1957-1963 42.6 47.3 10.1 100.0
1964-1968 39.3 46.1 14.6 100.0
1969-1974 48.5 37.6 14.0 100.0
1975-1980 51.3 34.5 14.2 100.0
1981-1983 52.5 32.9 14.6 100.0
1984-1986 * 49.0 34.9 16.1 100.0
* 1985-1986 = Estimado.
Fuente-, A partir de datos de la SEF/Ministerio de Hacienda y SOF/
SEPIAN.
Notas: — Recaudación propia: Ingresos tributarios de cada esfera del
gobierno resultante de la recaudación de impuestos, tasas y
contribuciones (para la Unión, a partir de 1973).
— Recursos disponibles: Ingresos tributarios que permanecen en
poder de cada nivel de gobierno más transferencias constitu­
cionales y coparticipación de tributos (excluye las transferen­
cias negociadas).
El caso de Brasil 93

C onsecuentem ente, el nivel local de gobierno, restringido en e l


u so de sus ingresos propios, lim itad o in icialm en te en lo s porcenta­
jes y en el u so de los recursos originados en transferencias con stitu ­
cionales y subordinado al gobierno federal para obtener recursos
m ediante transferencias negociadas, ingresa en un p roceso de depen­
dencia creciente.
E l Cuadro 2.5 m uestra la evolución de las fu en tes de financia-
m iento de estad os y m u nicip ios y revela el significativo crecim iento
de las operaciones de crédito. Sin em bargo, la adm inistración des­

CUADRO 2.5
Presupuesto fiscal de los Estados y municipios
Estructura del ingreso recaudado (Adm. Central) 1970-75
(en CZ$ millones de 1980; Deflactor: IGP-DI)
Estados y Distrito Federal
Años Tributaria Transferencias Operaciones Ingreso
de crédito total
1 2 3 4
1970 327.6 47.5 26.5 439.2
1975 498.5 113.9 123.1 781.8
1980 618.4 148.0 100.1 918.8
1984 553.6 141.9 112.9 853.3
Crecimiento
anual
1980/1984 3.8 8.1 10.9 4.8
(en %)

CUADRO 2.5 (Continuación)

Municipios
Años Tributaria Transferencias Operaciones Ingreso
de crédito total
5 6 7 8
1970 28.8 67.7 _ 112.6
1975 54.9 124.2 27.8 227,8
1980 87.4 184.4 22.8 320.1
1984 64.8 185.1 15.7 290.3
Crecimiento
anual
1980/1984 6.0 7.4 7.0
(en %)
Fuente: “Finanças do Brasil”, Diversos volúmenes, MF/CEF.
Nota: El ingreso total incluye ingresos tributarios, transferencias, opera­
ciones de crédito y otros ingresos corrientes y de capital.
94 Sülamis Dain y José R oberto R. Afonso

centralizada por su m enor su jeción a controles es la principal fu en te


que p erm ite atenuar la escasez de recu rsos disponibles al n ivel de
lo s gobiernos locales. Las con secuen cias de e ste m ovim iento son cla­
ras: la expansión del sector em presarial estatal crecien tem ente in te­
grado en un sistem a nacional rem ovió del ám bito local la capacidad
decisoria sobre las prioridades de inversión y sobre su financiam ien-
to; por otro lado, la adm inistración descentralizada debió recurrir
al endeudam iento com o m odalidad p referencial para financiar la
p rodu cción de servicios p úb licos, resp ecto de la alternativa de finan-
ciam ien to fiscal a fondo perdid o .16
A principios de 1987 la deuda p úb lica en bonos del conjunto de
lo s estados equivalía a 13 % de la deuda federal en poder del público
y a 35 % de la deuda interna estadual; el r esto del endeudam iento
de los gobiernos de estados y m u n icip ios con sistía básicam ente en
operacion es de crédito externo. El financiam iento externo estab a
orientado predom inantem ente al secto r em presarial de los estad os
y, en el nivel m unicipal, se restringía a los m unicipios de R ío de
Janeiro y de San Pablo.
En la adm inistración descentralizada los recursos fiscales fueron
su stitu id o s por operaciones de crédito. La elevada tasa de interés
interna y las restriccion es de las dem ás fu en tes prim arias de re­
cursos acentuaron la dependencia del exterior. Posteriorm ente, cuan­
do esta fu ente de financiam iento se interrum pió, el elevado endeu­
dam iento de las adm inistraciones loca les d ificultó el saneam iento
financiero de la adm inistración descentralizada.
Los lim itad os ingresos tributarios prop ios y la restricción de
recursos en lo s gobiernos estaduales y m unicipales, ju n to con el
crecim ien to de su s gastos financieros, fundam enta la reivindicación
de los gobiernos subnacionales por aum entar su participación en el
ingreso tributario global. E l clam or de estad os y m unicipios p or una
reform a tributaria está claram ente asociado con el p roceso que trans­
form ó su crisis fiscal en una crisis financiera.
N o obstante, la m era redistribución del ingreso tributario, a co sta
de una dism inución de los recursos d isp on ibles en el gobierno fed e­
ral, n o soluciona una crisis fiscal que es generalizada. Por el contra­
rio, se requiere am pliar el fin anciam iento fiscal en los tres niveles
de gobierno, en su adm inistración central y descentralizada. Adem ás,
s i los recursos tributarios adicionales para estados y m unicipios
fueran destinados a refinanciar sus deudas, quedarían sin fu en te de
financiam iento las fu ncion es de gobierno que ciertam ente acom paña-

16 En Brasil, la administración del financiamiento a fondo perdido


para la producción de servicios de utilidad pública está vinculada con
una distribución del ingreso extremadamente concentrada y con el bajo
nivel salarial de quienes utilizan dichos servicios. Se agrega a esto la con­
centración perversa de las inversiones y la necesidad de desarrollar la in­
fraestructura urbana y social cuyo costo es más elevado en las áreas más
carentes.
El caso de Brasil 95

r á n la d e sc e n tra liz a c ió n de re c u rs o s en el n u ev o siste m a tr ib u ta rio .

B. Financiamiento de la sempresas estatales


En el área de las em presas estatales cabe distinguir dos grupos: uno
conform ado por entidades típicas de gobierno, cuya estructura ju ­
rídica no corresponde a la naturaleza de sus funciones y, otro, co­
rrespondiente al sector em presarial del E stado.
E l financiam iento de las entidades típicas de gobierno, com o
m era extensión de la adm inistración centralizada, depende de los
recursos fiscales transferidos por el Tesoro al presupuesto de la
SEST, que a veces es erróneam ente interpretado com o d éficit de las
em presas estatales. A partir de 1987 esta s entidades fueron agregadas,
en virtud de la naturaleza de sus actividades, al presu p u esto fiscal
para su presentación al legislativo fed eral .17
En el ám bito productivo estatal tam bién es p osib le d istin gu ir
entre em presas que prestan servicios de utilidad pública y em presas
que desarrollan actividades productivas. Si B rasil tuviese una dis­
tribución del ingreso y de salarios m ás hom ogénea y relaciones de
trabajo m ás form alizadas, las em presas de servicios de utilidad pú­
b lica podrían verderlos a p recios de m ercado sin presionar al Tesoro
por fin anciam iento fiscal, com o es usual en los países desarrollados.
En las con diciones de B rasil, sin em bargo, el subsidio es parte in te­
grante de la form ación del p recio que perm ite cubrir lo s costos ope-
racionales y la previsión para inversión. Por el carácter esencial de
sus bien es para el consum o de un am plio contingente poblacional
de bajo nivel de ingreso, las em presas de u tilidad pública están obli­
gadas a depender parcialm ente de recursos fiscales.
La situación de las em presas del sector productivo estatal es dis­
tinta. E stas em presas en su m ayoría productoras de insum os básicos
se caracterizan por una elevada relación cap ital/p rod u cto, tanto p or
la densidad de capital debido a razones tecnológicas com o por las
discontinuidad es de escala y por los largos plazos de m aduración de
sus inversiones. Para viabilizar la expansión de capacidad que nor­
m alm ente anticipa a la dem anda, las em presas necesariam ente com ­
plem entan su ingreso operacional con crédito interno y externo. La
seguridad de estas operaciones depende de un cálculo económ ico
según el cual el ingreso esperado debe cubrir los gastos operaciona-
les así com o la am ortización e intereses de la deuda.
Son conocidas las razones por las cuales las em presas estatales
productivas, norm alm ente proveedoras netas de recursos al presu­
p u esto fiscal y principales agentes para la captación de recursos ex­

17 Los argumentos presentados en Dain (1983), Coutinho y Reischtul


(1983) y Werneck (1984) contribuyen a aclarar este punto y presentan pro­
puestas para ajustar la clasificación utilizada por la SEST.
96 Salam is Dain y José R oberto R. Afonso

tern os de la econom ía brasileña h asta 1983, tien en com prom etida su


situ ación financiera. H asta 1975 estas em presas exhibían una elevada
capacidad de autofinanciam iento y n iveles de endeudam iento (cap i­
tal de terceros sobre pasivo total) de 44 %, inferior a 57 % corres­
pon d ientes a las em presas extranjeras y a 63 % de las em presas pri­
vadas n acion ales .18
La captación privada de deuda denom inada en m oneda extran­
jera se contrajo a fin es de los años ’70, com o resultado de la inm i­
n en te crisis del balance de pagos qu e elev ó e l riesgo cam biario. Así,
adem ás de la creación de una serie de m ecanism os para que el sector
público asum iera el riesgo cam biario de parte apreciable de la deuda
externa del sector privado, las em presas estatales fueron utilizadas
para dar continuidad al necesario flu jo de recursos externos, con sti­
tuyénd ose en el principal instrum ento del proceso de estatización de
la deuda externa .19
La crisis aum entó las d ificu ltad es para obtener recursos en el ex­
terior por la elevación de los spreads y la dism inución en el plazo de
lo s préstam os. A principios de los años '80 el B anco Central contro­
laba la g estión de créditos en el exterior para evitar la com petencia
entre em presas. Im p osibilitad as las em presas de captar a tiem po los
recursos externos necesarios para reciclar su deuda y con el aval
del Tesoro, el Banco Central in ició la práctica de adelantar provi­
soriam ente recursos a través del B anco del B rasil (aviso GB 588) para
el fin anciam iento de las em presas estatales.
E l recrudecim iento del proceso inflacionario, asociado con las
dificu ltades para captar recursos, indujo al control de precios y ta­
rifas públicas. Con el a ju ste recesivo iniciado en 1981, las em presas
estatales quedaron subordinadas a las determ inaciones de la p olítica
m acroeconóm ica. E llo resu ltó en una reducción del gasto de inversión,
en la paralización de proyectos en ejecución y en el deterioro de los
resultados operacionales de las em presas. Adem ás —-como con se­
cuencia del elevado endeudam iento, del alza de las tasas de interés
interna y externa y de las devaluaciones del tip o de cam bio— se
am plían rápidam ente sus co sto s financieros. A pesar de restriccion es
tarifarias y de dem anda las em presas estatales m antuvieron superá­
v its operacionales; ésto s fueron, sin em bargo, in su ficien tes para com ­
pensar el crecim ien to exponencial de los gastos financieros. E llos ex­
plican, en ausencia de inversión, la elevada necesidad de financia-
m ien to reciente del secto r productivo estatal.
En cuanto al crecim ien to del grado de endeudam iento de las
em presas estatales, principalm ente de la deuda externa, cabe des­
tacar que su lógica derivó de la propia política de aju ste m acroeco-
nóm ico; en particular, p or la inducción a la obtención de p réstam os

18Véase Calabi, Reiss y Levy (1979).


19Véase el análisis de la estatización de la deuda externa hasta co­
mienzos de los años '80 realizado por Cruz (1984).
El caso de Brasil 97

extern os que viabilizaran el equilibrio del balance de pagos. E n el


aju ste recesivo de 1979/1984, las em presas privadas consiguieron
m antener sus tasas y m árgenes de b en eficio, así com o generar re­
cu rsos para reducir su endeudam iento y ob tener una elevada renta­
bilidad financiera. E n contraste, las em presas estatales sufrieron el
im pacto del alza de la tasa de interés externa y de las devaluciones
cam biarías, com p rom etien do sim ultáneam ente su rentabilidad y
liquidez.
Aunque las em presas estatales intentaron reducir sus gastos co­
rrientes y de inversión y elevar sus precios, no pudieron evitar la
reducción de liquidez y el deterioro de la relación entre el re to m o
d el capital de terceros invertidos en la em presa y su costo. Los re­
sultados de investigaciones sobre el desem peño de las em presas m ás
grandes del país 20 que se presentan en el Cuadro 2.6 m uestran el
deterioro de la situación de las grandes em presas estatales resp ecto
de las em presas privadas nacionales y extranjeras. E l m ism o cuadro
revela el enorm e crecim ien to de lo s gastos financieros de las em pre­
sas estatales h asta 1983/1984 en com paración con las dem ás. Los re­
su ltad os m ás favorables de 1985 se deben al aporte de recursos fis­
cales, a la capitalización de los sectores siderúrgico y eléctrico, así
com o al traspaso de deudas al P resupuesto General de la Unión.

CU A D R O 2.6

Evolución de indicadores financieros seleccionados para una muestra


de grandes empresas, 1978-85
(en porcentaje)

Indicadores Grupo de 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
Financieros Empresas
P riv ad a s n a cio n ale s 4.2 4.9 4.4 6.0 5.1 3.8 1.5 9.0
en E x tra n je ra s 3.0 4.1 3.6 6.2 4.5 5.6 3.2 0.3
E s ta ta le s 7.S 11.9 11.7 13.8 11.6 24.1 21.1 10.5

P riv ad a s n acio n ales 36.0 37.3 38.4 39.6 45.4 49.3 53.9 56.4
(2) E x tra n je ra s 27.2 27.9 25.1 28.6 29.4 34.0 36.5 35.6
E s ta ta le s 34.1 36.6 26.6 27.4 30.6 38.5 51.1 43.9

P riv ad a s n acio n ales 18.9 18.9 28.0 22.3 24.3 25.9 27.9 30.0
(3) E x tra n je ra s 22.4 19.3 24.7 21.9 23.7 23.5 27.0 30.9
E s ta ta le s 4.7 1.0 2.8 1.9 4.1 — 0.3 4.2 7.1

P riv a d a s n acio n ales 143.4 137.4 133.2 138.4 148.0 150.3 150.9 154.2
(4} E x tra n je ra s 135.6 130.4 118.7 118.4 118.9 119.3 126.7 129.7
E s ta ta le s 95.5 90.0 88.1 79.5 77.9 69.2 80.2 68.6
Fuente: D atos de A lm eida (1 9 8 7 , p p . 1 2 2 -1 2 5 ).
Notas: N úm ero de em presas consideradas: privadas nacionales 127, extranjeras 68 y estatales 41.
( 1 ) G asto financiero neto / Ingreso operacional.
( 2 ) M ark -u p (B eneficio operacional / C osto de productos y servicios).
( 3 ) T asa de beneficio (B eneficio operacional y no operacional / Patrim onio n e to ).
( 4 ) L iq u id ez (A ctivo circulante / Pasivo c irc u la n te).

E l crecim ien to de los gastos financieros para el conjunto de las


em presas de la SE ST se acentúa en 1984 y 1985 com prom etiendo pro­

20 Véase Almeida, 1987.


98 Sülamis Dain y José R oberto R. Afonso

gresivam ente su ingreso operacional. La relación entre gastos finan­


cieros e ingreso operacional de las em presas estatales federales pasa
de 6,7 % a 23,3 % entre 1984 y 1985.21
Considerando el período 1980-1985, se constata un crecim ien to
de sólo 2 % del ingreso operacional, que contrasta con 26,9 % de los
gastos fin an cieros .22 El ahorro neto del sector productivo estatal dis­
m inuye de 41,9 % a 30,6 % en el m ism o período, elevándose en con­
secu en cia el aporte de recursos del Tesoro de 16,5 °/o a 20,2 % (véase
el Cuadro 2.7).

CUADRO 2.7
Estructura de fuentes y usos del sector productivo
estatal de la SEST, 1980-86
(en porcentajes)
Cuentas 1980 1981 1982 1983 1984 1985
Origen
Ahorro propio neto 41.9 33.4 27.5 34.2 42.2 30.6
Recursos del Tesoro 16.5 23.4 19.1 16.9 18.2 20.2
Operaciones de crédito netas 41.6 43.2 53.4 49.0 39.6 40.2
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Destino
Inversiones 89.9 88.2 89.0 75.1 70.5 68.8
Otros 10.1 7.1 1.9 5.5 4.8 12.0
Variación del disponible 0.0 4.8 9.1 19.3 24.7 19.2
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: SEST/SEPLAN, Relatorio Anual 1985, p. 24.

La reducción en la capacidad de autofinanciam iento del sector


productivo estatal está tam bién vinculada con la recesión, que afecta
la dem anda y el ingreso operacional de las em presas, así com o con
el control centralizado de p recios y tarifas. La restricción externa y
la dism inución del ahorro neto de las em presas deterioraron tam bién
su proceso de inversión. E ntre 1974 y 1978 la inversión en lo s secto ­
res eléctrico y siderúrgico creció a 14,8 y 15,1 % respectivam ente,
m ientras que la form ación b ruta de capital fijo (FBCF) se am pliaba
sólo en 6%. E n el quinquenio siguiente la caída de 7,1 % en la FBCF
fu e acom pañada por d ecrecim ien tos de 3,4 % y 14,8 % en la inver­
sión del sector eléctrico y del sector siderúrgico. D ebido al deterioro
de los resu ltados de las em presas estatales a partir de 1981, la viabi­
lidad de recibir recursos externos fresco s requiere de una recom po­
sición previa de la relación entre capital propio y de terceros en los
sectores m ás afectados por la crisis externa y por la con ten ción de
p recios y tarifas. E l saneam iento financiero de las em presas estata­
les se realiza in icialm en te m ediante la cesió n de los derechos de sus­

21 Véase Presupuesto SEST - gastos globales.


22 Véase Cuadro A.9.
El caso de Brasil 99

cripción de accion es de la U nión al B N D E S y a la Caja E conóm ica


Federal. A principios de 1984 se autoriza la integración de un aum en­
to del capital social de E lectrobrás y Siderbrás, m ediante la capitali­
zación de los créditos de la U nión a las em presas. E ste procedim iento
transform ó los pasivos de las em presas, particularm ente aquellos ori­
ginados en el aviso GB 588, en aportes del Tesoro; de hecho, se asu­
m ió com o deuda de la U nión una parte del endeudam iento externo
de las em presas. Se inicia así el aporte de recursos fiscales al sector
productivo estatal que se repetirá en lo s años siguientes.
E sta situación no debe interpretarse com o resultado de una m ala
adm inistración de las em presas estatales, sobre las que recae exce­
sivam ente el peso del aju ste externo y de la p olítica recesiva y anti­
inflacionaria. A pesar de la recuperación de la econom ía, en 1985
continúa la p olítica de con ten ción de p recios y tarifas de las em pre­
sas estatales. Así se m antiene com prom etida su capacidad de auto­
financiam iento y de inversión; hecho particularm ente grave debido
a la in existencia de fu en tes internas y externas para la obtención
de recursos de largo plazo.
A pesar de que en 1986 la caída en la tasa de crecim ien to de los
gastos financieros (por el térm ino de la corrección m onetaria y
cam biaría) supera el efecto negativo del con gelam iento sobre p recios
y tarifas (ya desfasadas en cerca del 30 % al inicio del Plan Cru­
zad o), la capacidad de financiam iento del sector productivo estatal
continúa com prom etida y requiere un flu jo continuado de recursos
de otras fuentes.
Se com pleta así, para las em presas estatales, u n círculo de
dependencia de los p resu pu estos públicos. E sta situación se viabiliza
m ediante la con cesión de préstam os (MF30) por parte de las autori­
dades m onetarias, que pasa a con stitu ir una fu en te regular de finan­
ciam ien to para las em presas estatales.
La solución para este estrangulam iento se apoyó originalm ente
en los recursos del FND, creado con la inten ción de resolver de una
m anera m ás perm anente el d esequilibrio financiero de las em presas
estatales. En particular se preveía la utilización del FND para el
saneam iento financiero de los sectores siderúrgico y energético, que
presentaban una relación entre capital propio y de terceros particu­
larm ente deteriorada, por la m agnitud del endeudam iento externo y
del costo de su correspondiente servicio.
Sin em bargo, en atención al aum ento reciente de las necesidades
de financiam iento, se optó por m antener los recursos del FND en el
BACEN para aliviar las presion es sobre su caja. Con ello continúa
com prom etida la situación financiera del sector estatal, ya que su
utilización com o in strum ento de socialización de las pérdidas de la
crisis externa ha derivado en una restricción adicional para el finan­
ciam iento del sector público.
100 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

III. DEUDA Y DESEQ UILIBRIO DEL SECTOR PUBLICO

E l análisis de la estructura de fin anciam iento del sector pú b lico


presentado en la sección anterior om itió referencias a la adm inis­
tración de la deuda pública interna. Aunque la v isió n tradicional
asocia la deuda pública con la cobertura de eventuales déficits pre­
supuestarios, ella cum ple fun ciones m uchos m ás com plejas que las
estrictam en te fiscales. Así, en el ám bito m onetario-financiero, ha sid o
variable de a ju ste final para los p asivos del sistem a financiero y
bancario, proveedora neta de recursos para el financiam iento de las
operaciones activas de las autoridades m onetarias dirigidas a lo s
sectores público y privado, e instrum ento para la recom posición del
patrim onio neto del Banco Central para hacer frente a la dolariza-
ción de su pasivo.
La reform a fiscal-financiera de m ediados de la década de 1960
introdujo la corrección m onetaria y el B ono O peraciones R eajustables
del Tesoro N acional (O RTN) com o in strum ento para el financiam ien­
to no inflacionario de la inversión. H asta 1970 la expansión de esta
deuda se m antuvo en n iveles relativam ente m od estos, gozó de cre­
cien te aceptación y su em isión superó rápidam ente las necesidades
de financiam iento de la ejecu ción presupuestaria; en 1967 se trans­
firió su adm inistración al Banco Central.
R ecién desp ués de la creación de las Letras del Tesoro N acional
(LTN ) para fin es de p olítica m onetaria, se consolidó el nuevo sis­
tem a de gestión y adm inistración de la deuda interna en bonos por
m edio de la Ley C om plem entaria núm ero 12. E ste nuevo régim en
facu ltó al B anco Central para em itir b on os no sólo para financiar
d éficits presupuestarios, sino tam bién para cubrir gastos de la pro­
pia deuda y para fin es de p olítica m onetaria. Así, se le concedió una
am plia libertad para asignar los recursos captados por m edio de bo­
nos y la form a de obtenerlos. Con excepción de una parte pequeña
de los intereses que siguió integrando el presupuesto fiscal, la cuen­
ta de la deuda se transform ó en un presu p uesto autónom o. Las op e­
raciones de crédito vinculadas con la colocación y el rescate de lo s
bonos del T esoro derivaron básicam ente del refinanciam iento de
dicha deuda .23
La transferencia de la adm inistración de la deuda a las autori­
dades m onetarias confirió al B anco Central m ayor flexibilidad tan to
para esterilizar recursos fisca les com o para cubrir gastos extrapre-
supuestarios de naturaleza fiscal.
E n el plano de las relaciones in stitu cion ales, la colocación de
títu lo s por el BACEN representa un crédito por cuenta del T esoro
sin rem uneración, acom pañado de un derecho abstracto de orden

23 Véase Gomes, Dib y Ferraciolli, op. cit.


El caso de Brasil 101

de pago sólo ejercido en caso de déficit presupuestario, hecho ine­


x isten te en la década de 1970. Los bonos en la cartera de las autori­
dades m onetarias generan, en contrapartida, interés y corrección m o­
netaria, perm itiendo transferir al Tesoro los eventuales perjuicios
del BACEN. Se crea, así, el prim er vínculo entre el presupuesto fiscal
y el B anco Central que perm ite ju stificar aportes fiscales en caso
necesario; estos aportes llegaron a representar, entre 1981 y 1984, el
30 % del ingreso p resupuestario de la Unión.
Sin em bargo, la dim ensión m ás im portante de esta autonom ía
del BACEN está relacionada con la posib ilidad de realizar gastos
fisca les m ediante esta vía de financiam iento. E stos gastos no están
som etid os al procedim iento de presentación y control de los presu­
p u esto s pú b licos y tam poco requieren de em isión m onetaria. Se
posib ilitan así, com o p olítica de corto plazo, gastos ad-hoc que son
utilizados com o instrum ento para otorgar privilegios y atender presio­
nes p olíticas, b ajo decisión exclusiva de las autoridades m onetarias
(BACEN y B anco del B ra sil). B ajo esta m odalidad se han financiado
subsidios de naturaleza diversa, se han in stituido fondos y program as
para claros fin es de fom ento; posteriorm ente, se han anticipado re­
cursos a las em presas estatales, a los productores agrícolas y otros
agentes económ icos y se ha asum ido responsabilidad por el servicio
de la deuda externa, entre otras operaciones.
Sin intentar discu tir el m érito del con tenido fiscal de las cuen­
tas m onetarias, el hecho es que los m ovim ientos de la deuda pública
en la década de 1970 han estado determ inados en gran m edida por el
endeudam iento externo, existien do una fu erte correlación entre am­
bos durante toda la década. Los títu los de deuda interna fueron
colocados por razones de p olítica m onetaria, con el fin de retirar la
liquidez provocada por la entrada n eta de recursos externos, m ate­
rializada en la acum ulación de reservas cam biarías “generando una
transferencia interna de fon dos entre su scriptores de LTN y deudo­
res por préstam os externos, interm ediados por la autoridad m one­
taria ”.24B rasil, al igual que otras econom ías en desarrollo, fue obte­
niendo préstam os externos con plazos cada vez m ás cortos y spreads
cada vez m ayores.
A m ediados de la década de 1970, después de la prim era crisis
del petróleo que redujo la liquidez internacional y condujo a una
reasignación de los recursos externos hacia la dem anda de crédito
en los países industrializados, se dificultó el refinanciam iento de la
deuda externa; la colocación de bonos elevó la tasa de interés inter­
na para inducir la captación de recursos externos. E sta captación
no era sólo necesaria para refinanciar la deuda, sino que tam bién
constituía la principal fu en te de recursos para el am bicioso progra­
m a de inversiones estatales del II PND. En este proceso, el creci-

24 Véase Pereira, op. cit.


102 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

m iento del stock de la deuda interna en bonos estuvo fuertem ente


influenciado por su propio costo financiero.
D esde el punto de v ista de los su scrip tores privados, los bonos
de la deuda, com o colación sin riesgo, pasan a respaldar operacio­
nes de m ercado abierto y posteriorm ente a integrar los pasivos de
los bancos, estim ulad os por las ventajas legales para con stitu ir sus
reservas voluntarias en bonos. Tam bién las em presas productivas
trasladan recursos al ám bito financiero, com pensando por este m edio
caídas en la rentabilidad productiva. E stas operaciones van redu­
ciendo el m argen de m aniobra del Banco Central que com ienza a
intervenir en operaciones de m ercado abierto, estim ulando así la
am pliación del circuito de valorización especulativa en la econom ía.
A sim ism o, em pieza a considerar, en sus decisiones en m ateria de
deuda pública, los efecto s de la devaluación patrim onial sobre el
sistem a bancario y sobre el conjunto del sector productivo.
Como se observó, el desarrollo de operaciones atípicas por parte
de la autoridad m onetaria a partir de la década de 1970 se debió a
su considerable autonom ía para adm inistrar bonos públicos. A ini­
cios de los años '80, la adopción de una p olítica ortodoxa para com ­
batir la inflación y ajustar el balance de pagos privilegio el control
de la expansión m onetaria; esto provocó, en 1981, una colocación
neta de bonos de la deuda pública. E n ese m om ento, y am parándose
en la m ism a lógica, se inicia el drenaje de recursos presupuestarios
hacia la autoridad m onetaria, ju stificad o por el contenido fiscal de
varias de sus a ccio n es .25 El m ayor elem ento de presión sobre el pre­
supuesto fiscal pasa a ser el costo de la deuda incluida en la cartera
de la autoridad m onetaria. M ientras tanto, el crecim ien to de esta
cartera excede las n ecesidades im p uestas por la política m onetaria
de corto plazo; m ás bien, su crecim ien to se explica por la dificultad
crecien te para colocar bonos públicos, así com o por la necesidad de
una valorización patrim onial de los pasivos del B anco Central.
Con el desarrollo de e ste p roceso cam bia la relación entre in­
greso fiscal y deuda pública. En lugar de contar con un instrum ento
para financiar eventuales desequilibrios, el presupuesto fiscal debe
neutralizar con recursos p ropios con secuen cias indeseadas de la em i­
sión de bonos sobre la liquidez del sistem a, así com o aportar re­
cursos para otras operaciones activas del presupuesto m onetario
(véase el Cuadro 3.3).
E n consecuencia, el presu pu esto fisca l deja de ser el locus para
las d ecision es de asignación de la U nión, destinando recursos cre­

25Según la concepción vigente en la época, todas las responsabilida­


des del Tesoro, como garantías, préstamos puente, servicio de la deuda,
subsidios fiscales, créditos subsidiados, etc., son operaciones fiscales. EÍ
presupuesto fiscal administrado por el Tesoro pasa a cubrir operaciones
de un espectro cada vez más amplio, hecho viabilizado por el poder emisor
de bonos del BACEN, apoyado en la Ley Complementaria N? 12.
El caso de Brasil 103

cien tes para u sos definidos por el Banco Central, a pesar de su claro
contenido fiscal.
E s curioso observar que, a pesar de la conocida racionalización
utilizada para fundam entar transferencias fiscales al presupuesto m o­
netario, los m ovim ientos de la deuda pública no están asociados con
la neutralización del im pacto m onetario de las cuentas fiscales en
dicho presu pu esto. En 1982 y 1983, las operaciones de rescate de
b onos coinciden con la am pliación de la base m onetaria por efecto
de gastos fiscales. E n 1984, el definido carácter activo de la deuda
pública supera am pliam ente el efecto exp ansionista de las colocacio­
nes por cuenta del Tesoro N acional. E sto prueba la disociación entre
el gasto fiscal tradicional y aquel incluido en el presupuesto m one­
tario con los m ovim ien tos de la deuda interna aplicados por la inter-
nalización de la deuda externa y por la “calesita” financiera alim en­
tada por la elevación de la tasa de in terés .26
La relación entre la evolución de la deuda interna y la crisis cam ­
biaría de los ú ltim o s años es clara. El prim er paso para la estati-
zación de la deuda externa se verifica en los años ’70, cuando el sector
p úblico su stitu ye al sector privado, especialm ente a través de las
em presas estatales, en la captación de préstam os y de financiam iento
para las im portaciones. P osteriorm en te, cuando se agudiza la crisis
cam biaría, se faculta al secto r privado (y después tam bién a las
em presas esta ta les) para el pago anticipado en m oneda nacional de
sus obligaciones externas, asum iendo el B anco Central el riesgo cam ­
biario. El Cuadro 3.1 revela los cam bios recientes en la com posición
de la deuda externa registrada, con crecien te participación del sec­
tor público y d ism inución de la deuda privada. El crecim ien to de la
participación del gobierno federal, de 11,1 % a 19,6 % en la deuda
interna total entre 1983 y 1986, resulta básicam ente de la decisión
de asum ir el riesgo cam biario del sector privado.
Con esto surge una nueva asociación entre las deudas externa
e interna, ya que con la progresiva estatización se fue afectando la
estructura patrim onial del BACEN, debido a las pérdidas ocasiona­
das en las devaluaciones y en las m ayores tasas de interés. Para com ­
pensar este p erjuicio, el BACEN com enzó a hacer operaciones de
hedging con b on os de la deuda, adem ás de neutralizar los resultados
negativos en su cuenta de recursos propios m ediante las transferen­
cias fiscales.
El co sto de oportunidad para la colocación de bonos de la deu­
da pública pasa a ser el tipo de cam bio. S e crean por esta razón
bonos de la deuda pública con cláusula de corrección cam biaría, que
añade la devaluación com o un nuevo com p onente en el crecim iento
de la deuda.

26Las decisiones fueron tomadas a partir de un diagnóstico que


confundía el déficit público con las necesidades de financiamiento de las
autoridades monetarias; véase Teixeira, 1987.
104 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

CUADRO 3.1
Estructura de la deuda externa registrada, 1983-1986
(millones de US$ y porcentajes)
Deuda pública por deudor
Gobierno Estados y Administraicón Sector Total
Federal Municipios Indirecta Privado
1 2 3 4 5

Diciembre 1983 9.015 3.213 46.747 1.317 60.292


Diciembre 1984 13.468 3.787 53.314 1.187 71.756
Diciembre 1985 16.795 5.151 55.498 1.236 78.680
Setiembre 1986 19.727 5.311 59.245 1.050 85.333

CUADRO 3.1 (Continuación)

Participaciones en %
Deuda Deuda Gobierno Adm. Deuda Deuda
Privada Total Federal Indirec. Pública Privada
6 7 1/7 3 /7 5 /7 6 /7

Diciembre 1983 21.027 81.319 íi.i 57.5 74.1 25.9


Diciembre 1984 19.335 91.091 14.7 58.5 78.8 21.2
Diciembre 1985 17.177 95.857 17.5 57.8 82.1 17.9
Setiembre 1986 15.562 100.896 19.6 58.7 84.6 15.4
Fuente: BACEN Boletín Mensual vol. 23, N? 5/6 mayo a junio 1987
pp. 440441.
Notas: — Datos no disponibles para diciembre 1986.
— Deuda pública considerada por deudor y no por aval.
— Administración indirecta se refiere a autarquías, empresas pú­
blicas y sociedades de economía mixta de los tres niveles de
gobierno.

La evolución de la deuda interna en bonos durante los años re­


cien tes revela que hasta 1984 se m antuvo el nivel de participación
de la deuda en poder del público sobre el PIB verificado desde la
década de 1970. E l salto en esta relación, que se produce en 1985
cuando la deuda en poder del público pasa de 6,7 % a 10,4 % del
PIB (Cuadro 3.2), es el resultado de un enfoque de política econó­
m ica según el cual la superación del desequilibrio interno, expresado
en el déficit público, se produciría m ediante una “estrategia de shock
fiscal y de severas restriccion es en los gastos públicos, acom paña­
dos de una am plia colocación de bonos p úblicos y de una política
m onetaria de elevadas tasas de interés. De hecho, en este período
las tasas de interés real pagadas por los bonos del gobierno alcanzan
sus niveles m ás elevad os ”.27
Es fácil im aginar que esta p olítica provocó el efecto contrario,
am pliando el déficit por el crecim ien to explosivo de los gastos finan­
cieros del endeudam iento público. E n 1986 el Plan Cruzado y la re­
m onetización de la econom ía perm itieron reducir en form a signifi-

27 Véase Teixeira, 1987, p. 4.


El caso de Brasil 105

CUADRO 3.2
Deuda mobiliaria interna federal
Indicadores 1975-86
(Saldos a diciembre; Cz% en millones corrientes)
Años Total E n poder Cartera del O R TN /O TX Deuda en poder
en del BACEN del público
circulación público Deuda Total Deuda Total PIB
1 2 3 4 5

1975 98 81 17.4 61.7 6.4


1980 848 622 26.8 69.5 4.0
1981 3.088 2.170 29.7 64.3 5.4
1982 7.863 4.867 38.1 81.4 6.8
1983 25.437 9.523 62.6 81.5 6.0
1984 90.277 53.081 40.8 93.9 6.7
1985 402.733 258.489 35.8 84.7 10.4
1986 905.032 a) 359.219 82.6 51.4 b) 9.4
Fuentes: Gomes, Dib y Ferracioli (1985, pp. 10, 12 y 16). BACEN, Boletín
Mensual y Brasil: Programa Económico, Vol. 15.
Notas: a) Si se computan los LBCs colocados con el público (saldo de
Cz$ 202 mil m illones), el monto de la deuda total en 1986 fue
Cz$ 1.107 mil millones,
b) La deuda total incluye el saldo de LBCs.

cativa la tasa de interés; tam bién se alteró la com posición de la


deuda entre OTN y LBC para dism inuir el costo del T esoro y aten­
der una dem anda de b on os con plazos m ás cortos. E l lanzam iento
de las Letras del B anco Central (LBC) estu vo respaldado por los
b on os de m ás largo plazo: las OTN en poder de la autoridad m oneta­
ria. La m ayor participación de la cartera del BACEN en la deuda
total se debió tam bién a las nuevas operaciones de hedging con bo­
nos públicos, utilizados para actualizar el pasivo dolarizado de la
autoridad m onetaria.
E n sum a, la evolu ción del endeudam iento interno y externo co­
locó al sector público en la p osició n de deudor de ú ltim a instancia,
absorbiendo en esa calidad todos lo s riesgos y d esaju stes de dicho
proceso. Con la interrupción del flu jo de recursos externos desapa­
rece la principal fuente de recursos de largo plazo. Como las fu en tes
internas se restringen al sistem a financiero oficial, dada la inexisten­
cia de un sistem a privado de crédito de largo plazo, se explican las
funciones de fom en to de la autoridad m onetaria com o proveedora de
crédito para varios program as especiales, particularm ente en la agri­
cultura y en el sector exportador.
Las operaciones típicam ente financieras y m onetarias — que dan
cuenta no sólo de la evolución de la deuda interna federal, sino tam ­
bién del resultado de las autoridades m onetarias sintetizado h asta
1985 en el p resu p u esto m onetario— escapan totalm ente del control
del Tesoro, a p esar de lo cual éste m an tien e su condición de res­
106 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

pon sab le in stitucional y debe generar las transferencias intraguber­


nam entales requeridas.
A partir de 1986 algunas operaciones fiscales realizadas en el
ám bito de las autoridades m onetarias son incorporadas a la ejecu ­
ción del Tesoro, que transfiere recursos para el BACEN a cuenta de
responsabilidades fiscales (Proagro, costo de la deuda interna, servi­
cio de operaciones externas y otras) aún no integradas al P resupuesto
General de la U nión en 1987. La com p osición de las transferencias
intergubernam entales en la ejecu ción del T esoro N acional que se
presenta en el Cuadro 3.3 m uestra un crecim ien to de las transferen­
cias a las autoridades m onetarias de 24.7 % en el período 1981-1986.
En conclusión, la deuda pública no contribuyó al financiam iento
del presu pu esto fiscal; éste sí resultó com prom etido por lo s gastos
fiscales incluidos en el p resu pu esto m onetario y por los m ayores gas­
tos financieros generados por la expansión neta de la deuda interna.
A partir de 1988, con la unificación presupuestaria, serán incor­
poradas en el P resupuesto General de la U nión todas las responsa­
bilidades fisca les del Tesoro; ello perm itirá identificar el com ponente
fiscal propiam ente dicho en el conjunto de sus responsabilidades.
R esta saber cóm o serán financiadas esas otras responsabilidades sin
com prom eter la evolución de los gastos típicos del gobierno.

IV. NATURALEZA DE LAS FU EN TES DE PRESIÓ N


SOBRE EL SECTOR PUBLICO

El objetivo de esta sección es exam inar las variables que explican


el d esequilibrio del sector público. Se discute, en prim er lugar, la

CUADRO 3.3
Distribución de las transferencias al interior del gobierno federal
en la ejecución del Tesoro nacional — 1981-1986
(Deftactor: IGP-DI)
1981 1982 1983 1984
Ejecución del Gasto en
Cz$ millones de 1980:
I. Total 1.076.9 1.125.0 1.084.4 1.008.5
II. Transferencias a: 505.7 511.4 551.3 432.2
II.1 Autoridades monetarias 113.8 149.1 249.1 170.5
II.2 Empresas estatales (ETG + SPE) 393.9 362.3 302.2 261.8
Transí, como participación del
Gasto Total en %:
Agregado (II/I) 47.1 45.5 50.8 42.9
A. M. (II.l/I) 10.6 13.3 23.0 16.9
Empresas (II.2/I) 36.6 32.2 27.9 26.0
El caso de Brasil 107

CUADRO 3.3 (Continuación)

1985 1986 Crecimiento


- anual
1986/1987
Ejecución del Gasto en
Cz$ millones de 1980:
I. Total 1.111.7 1.893.6 _
II. Transferencias a: 405.0 565.8 2.2 %
II.1 Autoridades monetarias 68.4 343.5 24.7 %
II.2 Empresas estatales (ETG + SPE) 336.6 222.3 — 10.8%
Transí, como participación del
Gasto Total en %:
Agregado (II/I) 50.9 30.0 _
A. M. (II.l/I) 6.1 18.1 _
Empresas (II.2/I) 30.3 11.7 —
Fuente: BACEN, “Brasil - Programa Económico”.
Nota: A partir de 1986, algunas operaciones fiscales realizadas en el ám­
bito del presupuesto monetario fueron incorporadas a la ejecución
del Tesoro. La ejecución del Tesoro se refiere a flujos de caja
(difiere de la ejecución presupuestaria, cuyos registros son conta­
bles). Transferencias a las empresas incluyen sólo las destinadas
a las entidades típicas de gobierno y al sector productivo estatal
en el concepto SEST; excluyen traspasos al SINPAS, bancos oficia­
les y otros.

restricción presupuestaria o d éficit fisca l propiam ente tal; p o ste­


riorm ente, se consideran otros problem as de financiam iento origi­
nados tanto en el sector público com o en el privado. Como se des­
tacó en la secció n anterior, debido a la peculiar estructura d el fi­
nanciam iento actual de la econom ía todas las p resiones recaen sobre
la ejecución de la p olítica m on etaria .28
Para una m ejor evaluación de las p resiones sobre el presupuesto
del sector p úb lico n o financiero, se utilizará el concepto de d éficit
denom inado "arriba de la lín ea ”, es decir, e l exceso de gastos so­
bre ingresos.
La fu ente de inform ación disponible para este cálculo es el sis­
tem a de cuentas nacionales. E llas se refieren al universo de la adm i­
nistración directa y descentralizada en lo s tres n iveles de gobierno;
registran tam bién las operaciones de naturaleza fiscal de las autori­
dades m onetarias, incluyendo todas las form as de subsidios con ex­
cepción de los im p lícitos en el crédito; e incorporan en el gasto
los im pu estos y la corrección m onetaria de la deuda pública efecti­
vam ente pagada, descontando los rescates del p rincipal .29 Para com ­
p letar la cuenta del gobierno (Cuadro 4.1) prim ero se deduce el

28Las restricciones del sector público (externa, presupuestaria y


monetaria) son analizadas en Lundberg (1986).
29Véase Costa (1985), Lago (1985, pp. 61-76) y documentos del Cen­
tro de Estudios Fiscales de la Fundación Getulio Vargas.
CUADRO 4.1
Evolución de la cuenta de las administraciones públicas en la contabilidad nacional — 1970-1987
Ingresos T ransferencias corrientes
Seguridad Subsididos Intereses Total Ingreso
Años PIB pm Tributos Otros Total Social Deuda Neto
1 2 3 4 -2 + 3 5 6 7 8—5 + 6 + 7 9 -4 -8
Coeficientes como porcentaje del P1B

1970 100.0 26.0 í.i 27.1 8.2 0.8 1.3 10.3 16.8
1971 100.0 25.1 0.8 25.9 7.0 0.8 1.2 9.0 6.9
1972 100.0 25.9 — 0.2 25.7 7.3 0.7 1.3 9.2 16.5
1973 100.0 26.3 — 0.2 26.2 7.0 1.2 1.2 9.4 16.7
1974 100.0 26.2 — 2.2 23.9 6.3 2.3 1.1 9.7 14.2
1975 100.0 26.3 — 0.8 25.6 7.0 2.8 1.2 11.1 14.5
1976 100.0 25.3 — 0.2 25.0 7.2 1.6 1.4 10.2 14.8
1977 100.0 25.6 — 1.6 24.0 7.3 1.5 1.9 10.7 13.4
1978 100.0 25.7 — 1.5 24.1 8.1 1.9 2.1 12.1 12.0
1979 100.0 24.3 — 0.6 23.7 7.7 1.9 2.1 11.7 12.1
1980 100.0 24.2 — 0.9 23.2 7.6 3.6 1.9 13.1 10.1
1981 100.0 24.4 — 1.1 23.4 8.2 2.7 2.2 13.0 10.3
1982 100.0 26.5 — 1.3 25.2 9.0 2.6 3.5 15.1 10.1
1983 100.0 24.9 — 1.5 23.3 8.3 2.6 4.2 15.1 8.2
1984 100.0 21.7 — 0.7 21.0 7.7 1.6 6.2 15.6 5.4
1985 100.0 22.2 — 0.9 21.3 7.1 1.6 10.9 19.6 1.7
1986° 100.0 25.3 — 0.9 24.4 6.8 2.0
1987° 100.0 24.0 — 1.0 23.0 7.3 2.1
Tasa fe crecimiento promedio anual a precios constantes
1973/1970 12.3 12.8 11.0 6.5 31.0 9.3 9.1 12.1
1977/1973 7.1 6.3 89.7 4.8 8.0 12.6 20.2 10.4 1.3
1980/1977 7.0 5.0 — 9.4 5.8 8.7 43.7 6.6 14.7 — 2.6
1983/1980 — 1.7 — 0.8 15.4 — 1.5 1.2 — 11.8 28.2 3.0 — 8.2
1985/1983 7.0 1.0 — 20.1 2.2 — 0.9 — 17.6 72.8 21.8 — 51.6
1985/1970 6.2 5.1 4.5 5.2 11.3 22.4 10.9 — 8.9
CUADRO 4.1 (C ontinuación)
Consumo final Considerando intereses
excluida corrección
Años Salarios Otros Total Ahorro Formación Saldo
Corriente Capital Fiscal
Fijo Intereses Ahorro Saldo
10 11 1 2 - 1 0 + 11 13 14 1 5 -1 3 -1 4 16 1 7 - 1 3 - 7 + 16 18 - 1 7 - 1 4
Coeficientes como porcentaje del PIB

1970 8.3 3.2 11.3 5.5 4.4 1.0 0.7 6.1 1.6
1971 8.2 2.8 11.0 5.8 4.2 1.6 0.5 6.6 2.3
1972 7.9 2.8 10.7 5.8 3.9 1.9 0.5 6.5 2.7
1973 7.3 3.1 10.4 6.3 3.9 2.4 0.5 7.0 3.1
1974 6.8 3.0 9.7 4.5 4.0 0.5 0.5 5.1 1.1
1975 7.5 3.2 10.6 3.9 3.9 — 0.1 0.4 4.7 0.8
1976 7.2 3.3 10.5 4.3 4.1 0.3 0.5 5.2 1.2
1977 6.6 2.9 9.4 3.9 3.3 0.6 0.5 5.3 2.0
1978 6.9 2.8 9.7 2.4 3.1 — 0.8 0.5 4.0 0.8
1979 6.9 2.9 9.8 2.3 2.4 — 0.1 0.5 3.9 1.4
1980 6.2 2.8 9.0 1.1 2.3 — 1.2 0.7 2.3 0.0
1981 6.4 2.8 9.2 1.1 2.6 — 1.5 1.1 2.2 — 0.3
1982 7.4 3.1 10.5 — 0.4 2.5 — 2.9 1.2 1.9 — 0.6
1983 6.6 3.0 9.6 — 1.4 1.8 — 3.2 1.9 0.9 — 0.9
1984 5.6 2.6 8.2 — 2.8 1.9 — 4.7 2.7 0.7 — 1.2
1985 6.8 2.9 9.7 — 8.0 2.3 — 10.3 3.7 — 0.8 — 3.1
1986* 7.0 3.0 10.0 3.6 2.0
1987“ 7.0 3.0 10.0 3.6 0.0

El caso de Brasil
Tasa de crecimiento promedio anual a precios constantes

1973/1970 7.8 12.8 9.2 17.7 7.7 48.2 0.3 17.8 38.7
1977/1973 4.2 5.2 4.5 — 4.9 2.7 — 23.6 7.1 0.0 — 3.7
1980/1977 4.8 6.6 5.3 — 30.2 — 4.9 19.7 — 19.4
1983/1980 0.3 0.5 0.4 — 9.4 34.9 37.2 — 27.1 175.6
1985/1983 9.1 4.3 7.6 159.6 20.0 92.7 49.3 99.2
1985/1970 4.9 5.9 5.1 1.7 18.7
Fuente : C uentas N acionales, FG V , Cuadros 3 y 8 (C o y u n tu ra Económ ica, m ayo, 1987, pp . 5 7 -7 2 ).
Notasi 0 Estim aciones de] BACEN. ^
( . . . ) — N o disponible. O
— O tros ingresos — ingresos no trib u tario s (excepto operaciones de c ré d ito ) m enos transferencias intergubem am entales, intragubem am en-
ta le s, al sector p riv ad o y al exterior.
— C onsum o fiscal — salarios y gastos m ás otras com pras d e bien es y servicios.
— In tereses d eu d a in te rn a (concepto e stricto ) — excluye corrección m onetaria d e las O TN y descuentos de L T N (estadísticas del B A C E N ).
— V alores corregidos p o r el deflactor im p lícito del PIB.
110 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

ahorro en cuenta corriente; a continuación, se descuentan los gastos


para la form ación de capital fijo; y, finalm ente, se calcula el d é fic it/
superávit del sector, que tiene su contrapartida en las necesidades
de financiam iento.
Los resultados de la cu en ta gobierno desde 1970 (Cuadro 4.1)
ponen de m a n ifiesto el origen de las p resiones sobre el presupuesto
fiscal. Prim ero, los gastos de consum o corriente perm anecen rela­
tivam ente estab les a lo largo del período analizado (in clu sive las
variaciones salariales recientes acom pañan el m ovim iento de lo s in ­
gresos trib u tarios). T am poco ejerce presión la cuenta de capital; por
el contrario, su gasto com o proporción del PIB se reduce a la m itad
cuando se com para 1980 con 1970. Los gastos correspondientes a pre­
visió n y asisten cia social, am pliados por el efecto procíclico en la
etapa recesiva de 1981-1983, tam poco presionan actualm ente sobre
el ahorro corriente.
El deterioro de la cuenta gobierno se explica por la caída de la
recaudación tributaria en relación con el producto interno bruto, prin­
cipalm ente durante el período 1984-1987. La p resión principal, no
obstante, proviene de las transferencias: inicialm ente, aum entan los
subsid ios después de la desaceleración de la econom ía en la década
de 1970; posteriorm ente, a fin es de esta década, se increm entan rá­
pidam ente los gastos por pago de in tereses de la deuda pública in­
terna, aun utilizando el con cep to estricto que excluye la corrección
m onetaria y cam biaría .30
E l com portam iento de la cuenta de las em presas estatales pro­
ductivas es m ás difícil de apreciar, por cuanto la contabilidad na­
cional n o distingue entre la actividad em presarial del E stado y la
del sector privado. Algunas in vestigacion es y la inform ación de la
SE ST perm iten, sin em bargo, analizar el com portam iento de las em ­
presas estatales federales, que con stitu yen el subconjunto m ás signi­
fica tiv o .31 Según esto s datos el ahorro corriente en las em presas es­
tatales es p o sitiv o en todos lo s años de la década de 1970, a p esar
del creciente p eso relativo de los gastos salariales y financieros. A
m ediados de la década, principalm ente com o consecuencia de las in­
version es correspondientes a los grandes p royectos incluidos en el
II PND, aum enta la necesid ad de financiam iento de terceros .32 Aun
a m ediados de los años '80, n o o b stan te la fase recesiva de la econ o­
m ía, el sector m antiene el nivel de sus ven tas y tam bién un superávit
operacional (véase el Cuadro 4.2). M ientras tanto — com o consecuen­
cia de las obligaciones, principalm ente externas, asum idas en el pa­

30Para un análisis más detallado de la evolución de la carga tributa­


ria, véase Afonso (1987) y Paulo (1987).
31 Esta información no incluye los segmentos estadual y municipal
de la actividad empresarial del Estado. Véase Costa (1985) y Lago (1985,
pp. 77-90).
32Véase Costa (1985) y Wemeck (1986, pp. 562-572).
El caso de Brasil 111

sado— crecen en form a continua y vertigin osa los gastos financieros,


razón por la cual el conjunto de em presas com ienza a contabilizar
perjuicios a partir de 1982. Como paralelam ente las inversiones se
contraen, la m ayor necesidad de financiam iento del p eríodo reciente
deriva de la cobertura del servicio de la deuda.

CUADRO 4.2
Presupuesto del sector productivo estatal (SEST) de la Unión
Evolución de la ejecución presupuestaria y financiamiento
de las inversiones — 1980/1985
(en Cz$ millones de 1980. Deflactor IGP/DI)
Desglose 1980 1981 1982 1983
I. Ingreso operacional 4.811.5 4.920.8 4.805.8 4.768.2
II. Gasto operacional 4.369.1 4.347.1 4.202.6 4.419.0
III. Beneficio bruto (I — II) 442.4 573.7 603.2 349.2
IV. Gastos financieros 320.3 551.1 753.0 829.0
V. Beneficio neto (III — IV) 122.1 22.6 — 149.8 — 479.8
VI. Otros recursos propios 741.9 719.1 746.1 1.095.3
VII. Recursos del Tesoro 339.2 519.0 413.1 303.9
VIII. Operaciones de crédito netas 858.4 960.7 1.156.8 882.9
IX. Ahorro (V + VI + VII + VIII) 2.061.5 2.221.4 2.166.2 1.802.4
X. Inversión 1.852.9 U958.2 1.928.8 1.354.4
XI. Otros gastos de capital netos 208.7 157.6 40.1 99.3
XII. Variación (IX — X — XI) 0.0 105.6 197.3 348.7

CUADRO 4.2 (Continuación)

Desglose 1984 1985 1980/1985


(en % a.a.)
I. Ingreso operacional 5.206.9 5.299.8 2.0
II. Gasto operacional 4.362.5 4.462.5 0.4 .
III. Beneficio bruto (I — II) 844.4 837.3 13.6
IV. Gastos financieros 954.3 1.055.7 26.9
V. Beneficio neto (III — IV) — 109.8 — 218.4
VI. Otros recursos propios 858.3 958.9 5.3
VII. Recursos del Tesoro 321.8 377.3 2.1
VIII. Operaciones de crédito netas 702.1 750.6 - - 2.6
IX. Ahorro (V + VI + VII + VIII) 1.772.3 1.868.4 - - 1.9
X. Inversión 1.249.1 1.285.7 - - 7.0
XI. Otros gastos de capital netos 85.6 224.2 - - 1.4
XII. Variación (IX — X — XI) 437.6 358.5
Fuente: “Relatorio anual” 1985 (pp. 23-24).
Notas: — Gasto operacional = personal y gastos operacionales + otros
gastos.
— Otros recursos propios = ingreso no operacional + otros recur­
sos — transferencias + colocaciones autorizadas por el CMN +
variación de valores de terceros.
— Operaciones de crédito netas = ingreso de operaciones de cré­
dito — amortizaciones.
— Tasa de crecimiento real = promedio geométrico.
112 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

La com paración de ingresos y gastos consolidados no perm ite


exam inar la p olítica de corto plazo, ya que las cuentas nacionales son
divulgadas só lo con frecuencia anual y su cobertura es in com p leta .33
En consecuencia, para analizar la p olítica de corto plazo se utiliza
el d éficit público “abajo de la lín ea ”, o sea, definido desde el p unto
de vista de su financiam iento.
E l con cep to m ás u tilizado m ide la n ecesidad de financiam iento
del sector público (N F S P ). E ste concepto, definido inicialm ente en
el ám bito del acuerdo con el FMI a m ediados de 1973, fue posterior­
m en te alterado para excluir las correcciones m onetaria y cam biaría;
se m ide así la necesid ad de fin anciam iento del sector público en su
concepto operacional (NFSP-CO ).34 Sin em bargo, este concepto tam ­
p oco es plenam ente apropiado por cuanto el endeudam iento no re­
su lta necesariam ente del déficit, ya que puede representar un sim ple
avance de recu rso s .35
La NFSP-CO expresada en relación con el PIB, tien e un com porta­
m ien to errático durante los años '80, según m uestra el Cuadro 4.3.

CUADRO 4.3
Necesidades de financiamiento del sector público
Concepto operacional — 1981/1986
(Porcentaje sobre el PIB)
1981 1982 1983 1984 1985 1986
Total 6.2 7.3 4.4 2.7 4.3 3.7
Gobierno Central 1.8 3.0 1.1 1.7 1.9 1.9
Gobiernos Estaduales y
Municipales 1.4 0.3 — 0.4
1.5 0.7 1.0
Empresas Estatales 2.7 2.9
3.6 1.1 2.3 1.3
Entidades descentralizadas 0.0 0.0 — 0.1 —
0.3 0.1 0.0
Seguridad Social 0.2 — 0.2 — 0.1 0.1 — 0.1 — 0.2
Fondos y Programas — 0.1 — 0.9 0.2 0.3 — 0.4 — 0.3
Fuente: Banco Central y SEPLAN, Plano de Açâo Governamental - 1987
(p. 31).
33Véase Costa (1985, pp. 110) y Silva (1985, pp. 7-8).
34La distorsión es explicada por Silva (Í985, p. 10): “Por estar la
deuda pública indexada a los índices de corrección monetaria, su saldo
aumenta automáticamente con la inflación. Por otro lado, como la parte
referente a la corrección monetaria (vale decir la parte que corresponde
al rendimiento nominal del bono) sólo se paga por el gobierno en el
momento de su rescate, la variación del saldo entre dos períodos consecu­
tivos de la deuda pública interna federal con el público sobreestima el
indicador NFSP, al imputar en el período t un gasto que sólo será efectivo
en t + 1. La misma crítica se aplica a los demás préstamos con corrección
monetaria o cambiaría, en que el principal corregido sólo es pagadero
cuando se amortiza el préstamo”.
35La controversia sobre la asociación directa entre NFSP y déficit
público es extensa, véase Dain (1983), Wemeck (1986) y Batista (1985),
entre otros. En el “Livro Branco do Déficit Público”, dado a conocer por
la Seplan (1986, pp. 133-137), se propone una nueva medida del déficit que
descuenta la inversión pública de la NFSP.
El caso de Brasil 113

D espués de alcanzar 7,3 % en 1982, el coeficien te dism inuye a 2,7 %


en 1984 alternándose un aum ento (4,3 %) y una reducción (3,7 %) en
el bienio 1985-1986. Los determ inantes b ásicos de este m ovim iento
son: la tendencia a m ayores requerim ientos de recursos por p a rte
de lo s niveles de gobierno federal, estadual y m unicipal; el conjun­
to de las em presas estatales, por otra parte, presenta un m ovim iento
de expansión y contracción de su n ecesidad de financiam iento. Cuan­
do se desagregan las NFSP-CO por agente (véase el Cuadro 4.4), se

CUADRO 4.4

Composición de las necesidades de financiamiento del


sector público - Concepto operacional - 1985/1986
Desglose Cz$ millones % PIB Cz$ millones o/o PIB
1985 1986
Total 60.084 4.3 137.452 3.7
Gobierno Central 25.749 1.8 70.842 1.9
Costo de Deuda Interna 23.620 1.7 28.674 0.8
Recursos Fiscales — 20.711 — 1.5 15.402 0.4
Gastos Deuda Externa 12.914 0.9 26.995 0.7
Otros 9.926 0.7 — 229 o.a
Gobiernos Estaduales
y Municipales 12.545 0.9 38.713 1.0
Deuda Interna 5.380 0.4 6.957 0.2
Financiamiento Externo Neto 5.979 0.4 — 2.894 — 0.1
Saneamiento Bancos
Estaduales 16.018 0.4
Otros 1.Í86 o.i 18.632 0.5
Empresas Estatales 30.949 2.2 49.607 1.3
Préstamos Puente (MF-30) 25.469 1.8 85.895 2.3
Financiamiento Externo Neto — 5.430 — 0.4 — 54.998 — 1.5
Letras de cambio Moneda
Extranjera 7.603 0.5 17.951 0.5
Financ. excepto Banco Central — 1.680 — 0.1 9.578 0.2
Otros 4.987 0.4 — 8.819 — 0.2
Agencias Descentralizadas — 2.136 — 0.1 612 0.0
Seguridad Social — 2.222 — 0.1 — 9.548 — 0.2
Colocaciones Netas Títulos
Federales — 3.202 — 0.2 — 8.690 — 0.2
Otros 980 0.1 — 858 0.0
Fondos y Programas — 4.801 — 0.3 — 12.774 —■0.3
Financiamiento Interno
Banco Central — 1.921 — 0.1 — 12.753 — 0.3
Financiamiento Externo
Banco Central 546 0.0 5.248 0.1
Otros — 3.426 — 0.2 — 5.269 — 0.1
Fuente: Banco Central, “Brasil - Programa económico - vol. 15”, jimio
1987 (pp. 32-33).
114 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

pueden apreciar las fu en tes de am pliación de la necesidad de finan­


ciam iento en el bienio 1985-1986.
En el balance general se destaca, en prim er lugar, el ítem de
gastos e x te r n o s 30del gobierno federal, que com prende los gastos de­
rivados de la estatización de la deuda por el BACEN y los présta­
m os-puente 37 captados para la cobertura de sus com prom isos en
m oneda extranjera; así, en la cuenta de fin anciam iento externo neto
las am ortizaciones del principal superan el ingreso de recursos. E n
segundo lugar, se revela la influen cia de los costos de la deuda in­
terna en los tres niveles de gobierno que só lo se reduce significati­
vam ente en 1986, com o con secuencia del m enor nivel de la tasa de
interés durante el Plan Cruzado. En tercer lugar, destacan las p re­
siones originadas en los gobiernos de los estados por el saneam iento
financiero de los bancos estaduales. F inalm ente, en el caso del go­
bierno federal corresponde m encionar la necesidad de recursos aso­
ciados con los su bsid ios del crédito rural y el im pacto m onetario
expansivo de la ejecución del Tesoro en 1986.
La m ayor parte de esta necesidad de financiam iento del sector
público no financiero es cubierta por la autoridad m onetaria; el
resto es atendida por el sistem a bancario y por las in stitu cion es dé
crédito. A sim ism o, la autoridad m onetaria en el B rasil tam bién reali­
za operaciones con el sector privado y con el sector público finan­
ciero, otorgando líneas especiales de crédito com o las destinadas a
la actividad agropecuaria y a las m icroem presas. E s preciso obser­
var que en este caso se trata de anticip os de créditos y no de gastos
fiscales.
La apreciación de estas operaciones atípicas de la autoridad m o­
netaria, que se dim ensionan en relación al PIB en el Cuadro 4.5, da
una idea del m on to de recursos asignados en 1985-1986 a través del
B anco de B rasil al crédito rural y a otras operaciones, así com o de
la m agnitud de los fondos y program as del BACEN. Los requisitos
de fin anciam iento fueron parcialm ente cubiertos en 1986 por nue­
vas fu en tes com o, por ejem plo, los d epósitos resultantes de los prés­
tam os com pulsorios del FND y, principalm ente, los obtenidos por

313Sobre la cuenta, Teixeira (1987, pp. 9) afirma que "detallando su


composición, verificamos que ésta incluye los gastos realizados por el
BACEN como gastos sobre depósitos registrados en moneda extranjera,
sobre depósitos de proyectos y otros gastos externos, además de ingresos
referentes a préstamos-puente (aviso HF-3Q) y de colocaciones en el
exterior. . . .
37 También denominadas de aviso-MF-30, “son operaciones de crédito
realizadas por el Banco do Brasil, con línea de crédito específica del
Banco Central, que se destinan a proveer a los deudores de operaciones
externas avaladas por el Tesoro Nacional recursos para el pago del servi­
cio de sus obligaciones. El organismo contralor es la Secretaría del
Tesoro Nacional, la cual cabe autorizar, caso a caso, cada préstamo ( . . . )
en 1988, esas operaciones estarán consignadas en el presupuesto de las
•operaciones oficiales de crédito”, véase Teixeira (1987, p. 11).
El caso de Brasil 115

las in stitu cion es del sistem a de ahorro (S B P E ) de m anera obligato­


ria o voluntaria .3 8
En cuanto a las operaciones externas, cabe destacar que su re­
sultado fue en gran parte influenciado por el saldo final del balance
de pagos. La sen sib le caída del nivel de reservas cam biarías del país
en 1986 tuvo, com o contrapartida, un im pacto m onetario favorable
que atenuó las presiones de fin anciam iento ejercidas sobre la auto­
ridad m onetaria desde otras esferas de la econom ía. E ste efecto, al
cual se sum a secundariam ente el im pacto de las cuentas vinculadas
al FND y SBPE, explica el cam bio de signo en los requerim ientos
financieros del sector privado y del sector público financiero que,
entre 1985 y 1986, pasan de + 1,5 % a — 1,5 % del PIB (Cuadro 4.5).

CU AD RO 4.5
Necesidades de financiamiento del Banco Central
Ejecución del programa monetario
(en Cz$ millones corrientes)

Item 1985 1986


Flujo anual % PIB Flujo anual % PIB
I. S e c to r P ú b lico n o F in a n c ie ro
(c o n c ep to o p e ra cio n al) 65.363 4.7 124.968 3.4
I I . S e c to r P riv ad o y S e c to r P ú b lico
F in a n c ie ro ( I I .I + II.2 ) 21.591 1.5 — 55.397 — 1.5

I I . 1 O p eracio n es e x te rn a s — 12.818 — 0.9 — 82.490 — 2.2


L e tras d e c am b io en
m o n e d a e x tra n je ra 5.918 0.4 25.466 0.7
O tra s o p e ra cio n es — 18.736 ■ 1.3 — 107.956 — 2.9

II.2 O p eracio n es in te rn a s 34.409 2.4 27.093 0.7


F o n d o s a l B an co d el B ra sil 22.731 1.6 21.724 0.6
F in a n c . F o n d o s y P ro g ra m as 11.997 0.8 18.504 0.5
C o m p u lso rio re f. FND — 13.754 — 0.4
D ep ó sito s v in c u la d o s SB PE — 6.579 — 0.2
O tra s o p e ra cio n es — 3Í9 O.Ó 7.198 0.2

I I I . F in a n c ia m ie n to to ta l
(I + I I ) = (A + B ) 86.954 6.2 69.571 1.9

IMPACTO M ONETARIO
A. B ase m o n e ta ria 32.743 2.3 133.427 3.6
B . C olocación n e ta d e títu lo s 54.211 3.9 — 63.856 — 1.7
Fuente: BACEN “ B rasil - Program a económ ico, vol. 15’\ ju n io /1 9 8 7 , p p . 34-35.
N ota : O peraciones externas = L etras d e cam bio en m o n eda extranjera + otras operaciones
= cu en ta cam b iaría + O peraciones V inculadas S. Ext.

38El producto de la recaudación de los préstamos compulsorios que


inciden sobre la comercialización de vehículos y sobre la venta de alcohol
y gasolina es depositado en el Banco Central. Cuando esta autoridad mo­
netaria suscribe las obligaciones del FND (OFND), títulos emitidos por
la administración del Fondo, los recursos son transferidos para el finan­
ciamiento de las actividades productivas. Los depósitos, obligatorios y
voluntarios, de las instituciones financieras que operan en el sistema de
ahorro y préstamo, resultan de la incorporación del BNH a la CEF y de
la atribución al BACEN de las funciones del órgano central del SBPE. El
movimiento de estas cuentas tiene impacto monetario contraccionista por
excelencia, y es utilizado para financiar colocaciones de la autoridad mo­
netaria.
116 Sülamis Dain y José R oberto R. Afonso

E l resultado consolidado de la necesidad de financiam iento a


cubrir por el B anco Central se obtiene por la agregación de las de­
m andas provenientes del sector público no financiero y, por otro
lado, del sector privado y del sector pú blico financiero; su contra­
partida son la variación de la base m onetaria y la colocación neta
de bonos.
Así, conform e al Cuadro 4.5, la necesid ad de financiam iento dis­
m inuye de 6,2 % a 1,9 % del PIB entre 1985 y 1986; e sto se expresa
en un retiro n eto de bonos del m ercado, com pensando en parte la
rem onetización de la econom ía provocada por el Plan Cruzado.
E l análisis de los factores que presionan la program ación m one­
taria en el período reciente revela la existen cia de otras causas, ade­
m ás de la restricción m onetaria del sector público. Lundberg (1986,
p. 306) resum e así los factores que influyen en la expansión o con­
tracción de la b ase m onetaria y de la deuda pública interna: “E s
contractivo (exp an sion ista) un aum ento (red ucción) neto de la deu­
da externa gubernam ental, sea por reducción (exp an sión ) de las re­
servas internacionales, sea por dism inución (aum ento) de la deuda
extern a absorbida por el sector privado, sea p or aum ento (reduc­
ción ) de la contratación de nuevos créditos externos". A sim ism o,
tien en un im pacto m onetario expansionista, "los gastos financieros
extern os e internos de la deuda neta del gobierno, así com o el cré­
dito concedido por la autoridad m onetaria al sector privado y los
eventuales su b sid ios im p lícitos en la correspondiente tasa de interés,
en cuanto esa expansión reduce el superávit global no financiero
del sector público y otros recursos de la autoridad m onetaria”.
A partir de este razonam iento se observa que la captación de
recursos externos, así com o la estatización de la deuda del sector
privado, contribuyeron a atenuar el desequilibrio financiero del sec­
tor p úb lico h asta 1983. A las restriccion es externas vigentes desde
1984, se agrega la restricción de las fuentes internas de financia­
m iento de la econom ía d istin tas del B anco Central, en buena m edida
porque los interm ediarios financieros prefirieron destinar sus re­
cu rso s a la form ación de reservas con bonos públicos sin riesgo, en
perju icio de colocaciones en el sector productivo.
Así, la necesidad de recuperar el crecim iento im plicó que la
m ayor dem anda de crédito por parte de los sectores prioritarios por
razones económ icas y /o p olíticas (com o, por ejem plo, los sectores ex­
portador y agrícola) debió ser enfrentada por el BACEN o por el Te­
soro debido a la reticencia del resto del sector financiero dom éstico.
En el m ism o sentido, la conten ción de p recios y tarifas de los
bienes y servicios de las em presas estatales explica que su excedente
operacional fuera in su ficien te para cubrir el servicio de la deuda y
financiar adecuadam ente sus inversiones. E n consecuencia las em ­
presas estatales, y en m enor m edida estados y m unicipios, utilizaron
form as de financiam iento de carácter tem porario o de em ergencia
com o préstam os-puente, por ejem plo para cubrir necesidades perma-
El caso de Brasil 117

Tientes de recursos, ejerciendo así una presión continua sobre las


cu en ta s m onetarias. E n contrapartida, se com ienzan a utilizar recur­
so s del sistem a financiero tradicional (co m o los del FND y del sis­
tem a de ahorro) para com pensar la expansión del financiam iento
otorgado por la autoridad m onetaria. Tam bién, en ocasiones, dism i­
nuye la presión com o con secu en cia paradojal de un resultado desfa­
vorable de la p olítica económ ica com o ha sido el caso de caídas en
el n ivel de las reservas internacionales.
Por lo tanto, la necesidad de financiam iento del BACEN (en el
balance final cubierta por la variación de la base m onetaria y por
el endeudam iento p úb lico) revela el conjunto de desequilibrios que
afecta al sector público. Así, se puede concluir que la restricción
económ ico-financiera no resulta sólo del d éficit en las cuentas del
gobierno o de las necesidades de fin anciam iento del sector estatal,
sin o que tam bién es influenciada por la dem anda de financiam iento
del sector privado. El desequilibrio que se m anifiesta en las cuen­
tas del Banco Central revela, en últim a instancia, una falta de disponi­
bilidad de fu en tes netas de fin anciam ien to en la econom ía brasileña,
tan to para el sector público com o para el sector privado.

V. LIMITACIONES PARA READECUAR LOS


DESEQ UILIBRIO S DEL SECTOR PÚBLICO

La situación descrita de disfuncionalidad in stitu cion al y de restric­


ciones financieras del sector público, derivadas directa e indirecta­
m en te de la crisis del endeudam iento externo, destruye la esperanza
de encontrar solu ciones triviales para readecuar la estructura y el
funcionam iento del sector público en am bas dim ensiones.
En el plano fiscal, se destacó la progresiva erosión del ingreso
tributario y la con secuente pérdida de expresión del presupuesto
fiscal en los tres niveles de gobierno. Las entidades gubernam entales
han buscado com pensar, con operaciones de crédito, las in su ficien ­
cias del ingreso tributario para el fin anciam iento de gastos típica­
m en te fiscales. La m ism a inadecuación entre fu en tes y u sos de re­
cu rso s se revela en el sistem a financiero público. Por un lado, los
fon d os patrim oniales que am pliaron la carga tributaria requieren
rem uneración y por lo tanto se desvían hacia colocaciones rentables
en el sector privado, en oposición con la finalidad declarada en su
creación; por otro, continúan sin cobertura las necesidades de gasto
fiscal derivadas de los program as sociales.
La perspectiva de recuperación del ingreso tributario no es opti­
m ista. En el P resupuesto General de la U nión para 1988, la reducción
o renuncia tributaria equivale a 1 % del PIB, 11 % del total recau­
dado por el im pu esto a la renta, o 7 °/o del IPI. E l sistem a de incen­
tivos ha beneficiado ju stam en te a los sectores m ás dinám icos y con
m ayor potencial tributario, com o el exportador (85 % de la pérdida
118 Sülamis Dain y José R oberto R. Afonso

de recaudación del IPI es atribuida a créditos para la exportación d e


m anufacturas). De esta form a, no ha sido explorado en p lenitud
el p otencial de recaudación de las b ases de tributación previstas hace
m ás de dos décadas.
El carácter regresivo del actual sistem a tributario tam poco fa­
cilita la necesaria recom posición del ingreso fiscal. La regresividad
significa que la tributación se ha orientado por las líneas de m enor
resistencia, in cid ien d o b ásicam en te sobre la producción y circula­
ción de m ercancías y, en el caso de la tributación a la renta, sobre
el ingreso del trabajo. E l aprovecham iento de los vacíos tributarios
perm itiría corregir dicha regresividad, pero im plicaría revisar y dis­
m inuir los in cen tivos fiscales en la trib utación de los ingresos de la
agricultura y del patrim onio. M edidas tales com o la elim inación de
los b on os al portador serían precondiciones para alcanzar una m a­
yor am plitud e integración del im p u esto a la renta. Cualquiera de
estas bases potenciales involucra agentes económ icos y actores del
proceso p olítico con fuerte capacidad de p resión y resisten cia a los
cam bios que, sistem áticam ente, han rechazado las propuestas en
el pasado.
La reform ulación del actual sistem a tributario por la A sam blea
N acional C onstituyente no apunta en la dirección de elevar la carga
tributaria. Al contrario, el p royecto se orienta a la redistribución de
los recursos y pod eres del gobierno central hacia las adm inistraciones
estaduales y m unicipales, con p osibilidad de reducir hasta en 25 %
el ingreso tributario de la U nión, según sea la h ip ótesis adoptada.
La d ism inución de los recursos en el área federal no va acom pa­
ñada por una m ayor descentralización de los gastos; incluso, las
m ayores responsabilidades atribuidas a los gobiernos m unicipales no
guardan correspondencia con su capacidad para absorber los corres­
pond ientes gastos.
E s posible, a corto plazo, prever una retracción del financiam ien­
to para gasto social en el ám bito federal sin que, necesariam ente,
lo s gobiernos de E stados y m u nicipios beneficiados por la reform a
absorban dichos gastos. Contribuye, en este sentido, la presión del
servicio de la deuda incorporado en el presup uesto fiscal del gobierno
federal a partir de 1988. Dada la m encionada pérdida de recursos
por la Unión, es p osib le que el Tesoro N acional haga u so de su de­
recho de retener cuotas de transferencia de im p u estos federales para
aquellos estad os y m u nicipios que tengan deudas atrasadas con las
agencias federales. E n el sup u esto caso de que las m ayores transfe­
rencias fisca les se utilicen para el saneam iento financiero de estados
y m unicipios, dism inuirá tam bién la d isponibilidad neta de recursos.
En la esfera de las contribuciones previsionales no hay expecta­
tivas de generación de un excedente presupuestario. E s cierto que el
actual Proyecto de C onstitución diversifica la base de incidencia, pre­
viend o la tributación sobre ganancias y facturación, pero esta pro­
puesta enfrentará los m ism os focos de resisten cia anteriorm ente se­
El caso de Brasil 119

ñalados. En contrapartida, en el proyecto se incluyen sugerencias para


unlversalizar los b en eficios previsionales que, conform e a la exten­
sió n de las m edidas, puede com prom eter seriam ente el actual equi­
librio del sistem a.
E l crecim ien to acelerado de los gastos financieros durante los
ú ltim o s años es causa de extrem a p reocupación debido a que reduce
el m argen de m aniobra del presup uesto fiscal por la dism inución de
su s recursos netos. E l Cuadro 5.1 m uestra la contención de los gastos
sociales, la caída de los ingresos tributarios en el nivel federal y el
fuerte aum ento de los gastos por pago d e intereses de la deuda in­
terna, en los años 1984-1985. Para m antener el m onto de la transfe­
rencia actual para el servicio de la deuda pública interna — en el
su p u esto de que se preserve el ingreso tributario neto observado
en el período 1970-1973— sería necesario generar recursos adiciona­
les del orden de 5,5 % del PIB. Tal increm ento en la tributación es
equivalente a in stitu ir un nuevo ICM, o a elevar en alrededor del
50 % el ingreso tributario presupuestario. E ste sim ple ejercicio ilu s­
tra la m agnitud del esfuerzo tributario n ecesario, así com o el shock
fiscal que im plicaría un saneam iento financiero basado en la am ­
pliación de los recursos tributarios; ello es indicativo de cuán invia­
b le es una reform a fiscal con este objetivo.
La situación en el ám bito em presarial tam bién es com pleja. Una
de las causas de la crisis financiera de las em presas estatales es el
com ponente tarifario, sistem áticam en te desfasado. E n el período
1980-85 las pérdidas reales de los índ ices sectoriales de p recios son
las siguientes: Petrobrás, 9,9 %; C om pañía do Vale do R ío D oce,
12,1 %; Siderbrás, 15,4 %; E lectrobrás, 22,9 % y Telebrás, 27,5 %.
La recom posición de las tarifas y de los ingresos operacionales se
dificu lta por el fuerte im pacto inflacionario que provocarían dichos
reajustes. Las em presas del Estado, com o agentes del endeudam iento
externo, no pudieron protegerse del riesgo cam biarlo ni reducir la
relación entre capital de terceros y propio; tam poco pudieron colo­
car recursos fuera de la órbita productiva para así reestablecer sus
p osicion es patrim oniales a través de la generación de superávits no
operacionales. En este caso, ni siquiera es p osib le recurrir a la pri­
vatización para el ajuste patrim onial, p uesto que el saneam iento
financiero es condición previa a dicho proceso.
E l m argen de m aniobra en la esfera m onetario-financiera es aún
m ás reducido. La inexistencia de tom adores prim arios de recursos
en la econom ía, así com o la concentración de bonos en m anos del
sector bancario que los aplica en la form ación de reservas, dificulta
tanto la colocación neta de b on os com o la devaluación de este activo
sin grandes repercusiones en los sistem as bancario y financiero y en
las em presas privadas.
La insu ficiencia de las fuentes de crédito, por otro lado, m an­
tiene la presión sobre la autoridad m onetaria y el Tesoro. E n caso de
que persistan las restriccion es para crear nuevas fuentes de finan-
120 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

CUADRO 5.1
Evolución reciente de los gastos sociales, ingreso tributario
e intereses de la deuda — 1980/1985
(en Czt millones de 1980)
Gasto Social Ingreso Tributario
Años Federal Federal
Valor % del PIB Valor % del PIB
1 2 3 4
1980 1.164 9.2 2.352 18.6
1981 1.226 10.0 2.301 18.8
1982 1.320 10.7 2.523 20.5
1983 1.225 10.2 2.332 19.4
1984 1.003 7.9 2.080 16.3
1985 1.143 8.3 2.265 16.5
1985/1980 — 0.4 % 9.4 — 0.6 % 18.4

CUADRO 5.1 (Continuación)

Intereses Deuda Interna


Total Concepto restringido
Valor % del PIB Valor % del PIB
5 6 7 8
1980 239 1.9 139 0.7
1981 273 2.2 147 1.1
1982 427 3.5 234 1.2
1983 503 4.2 324 1.9
1984 794 6.2 469 2.7
1985 1.503 10.9 495 3.7
1985/1980 35.9 % 4.8 23.6 % 1.9
Fuentes: Col. 1 — Vianna, Baptista Paolo (1987), Cuadro 15.
Col. 3 y 5 — Cuentas Nacionales.
Col. 6 — BACEN (1987).
Notas: — “Gasto social federal” comprende educación y cultura, asisten­
cia y previsión, salud, alimentación y nutrición, trabajo, vivien­
da y urbanismo y saneamiento, financiado por recursos del
Tesoro (inclusive FINSOCIAL) y fondos de previsión - FPAS
y por colocaciones del FAS y FGTS.
— “Ingreso tributario global” incluye la recaudación de impuestos,
tasas y contribuciones, inclusive la previsión social y los FGTS
y PIS/PASEP.
— "Intereses de la deuda interna”, en el concepto restringido, ex­
cluye la corrección monetaria de las OTN y los descuentos de
las LTN. Incluye también el costo de la deuda interna en bonos,
estadual y municipal.
— Valores corregidos por el deflactor implícito del PIB.
— 1980-1985: Cz$ millones de 1980 = Tasa promedio de crecimien­
to real anual.
— % del PIB = promedio de los coeficientes en el período.
El caso de Brasil 121

ciam ien to fuera del circuito especulativo de corto plazo, no se v is­


lum bran solu cion es para el desequilibrio financiero d el sector públi­
c o . E n estas circunstancias, recae sobre la autoridad m onetaria y,
con los m ism os in stru m en tos, m antener un im portante espacio de
financiam iento para la econ om ía en su conjunto.
Pasado al ám bito in stitu cion al cabe reconocer que la reestruc­
turación del sector p úb lico actualm ente en curso responde, en el
plano form al, a varias de las disfuncionalidades señaladas. E n el
área fiscal tanto la con solid ación de las cuentas de las entidades
típicas de gobierno que se reseña en el anexo, com o la incorporación
al presup u esto fisca l de las responsabilidades del Tesoro y de las
cuen tas fiscales antes operadas en la esfera m onetaria, contribuirán
a una ganancia de identidad institu cional. La conclusión del proceso
de unificación presupuestaria, así com o la integración al presupues­
to de las operaciones oficiales de crédito, elim inarán la posibilidad
d e que se realicen gastos sin program ación y autorización previa del
Congreso N acional.
Aliviado de la gestión de la deuda en bonos y de la adm inistra­
ción de los fondos y program as que a partir de 1988 pasan a la com ­
p eten cia del M inisterio de H acienda, el B anco Central se podrá ocu­
par exclusivam ente de la p olítica m onetaria y cam biaría. Todas las
actividades de adm inistración y program ación financiera y contable
d el gobierno federal estarán centralizadas en la Secretaría del Tesoro
N acional (ST N ) del M inisterio de H acienda.
Aunque la propuesta de reestructuración in stitu cion al del sector
p ú b lico es n ecesaria y loable, ella no responde con plenitud a las
dificultades sustantivas enfrentadas por la adm inistración pública.
La ausencia de alternativas de financiam iento dirigió al Banco Cen­
tral todas las p resion es por recursos; en la m edida en que tales pre­
sion es persistan, es dudoso que puedan ser conjugadas en el espacio
del nuevo presu pu esto fiscal.
Sin el saneam iento financiero de las em presas estatales resur­
girán tam bién las necesidades derivadas del crecim ien to de los gas­
tos financieros, hasta ahora cubiertas por el Banco Central a través de
préstam os-puente. De la m ism a form a, es preocupante el m onto
de la deuda en b on os y el costo de su servicio incluido ahora en el
nuevo presupuesto fiscal.
A parentem ente se devolvió a los presupuestos fiscales, princi­
p alm ente en el plano federal, la im portancia que habían perdido por
la descentralización adm inistrativa y por la gestión de la deuda y de
algunas cuentas fiscales en el presu pu esto m onetario. R esta saber si
la am pliación de lo s ingresos fisca les será suficiente para cubrir las
nuevas responsabilidades de gasto (en su m ayoría n o fiscales) o si,
por el contrario, existe el riesgo de am pliar las presiones para la
red u cción general e indiscrim inada de gastos.
En conclusión, sin el previo saneam iento financiero del sector
p ú b lico y en ausencia de fuen tes externas de financiam iento, no se
122 Sulamis Dain y lo sé R oberto R. Afonso

confirm ará, en el plano real, la facultad recién adquirida en el plano-


in stitu cion al para una g estión m ás eficien te del sector público bra­
sileño y para la recuperación de su propia identidad institucional.

ANEXO I

LA ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO BRASILEÑO

La com plejidad de la organización del aparato institucional y la di­


versificación de las actividades desarrolladas por el E stado en la
econom ía del B rasil requieren para su m ejor com prensión d etallar
la naturaleza de los d istin tos agentes pú blicos y sus respectivas ecua­
ciones de financiam iento. Así, se distinguen las siguientes esferas:
fiscal (que abarca la adm inistración central y descentralizada), se­
guridad social, actividad em presarial y área m onetario-financiera.
Por la naturaleza federal del E stad o la adm inistración pública
com prende tres niveles de gobierno: el central o federal, el de los
estad os y el de los m u n icip io s .39En cada nivel, las cuentas controla­
das por el resp ectivo T esoro integran el p resupuesto fiscal propia­
m ente dicho. La program ación anual de los gastos propios de la
adm inistración directa y de las transferencias (a entidades públicas
descentralizadas, a otros niveles de gobierno y al sector privado) es
som etida a la evaluación y aprobación del correspondiente poder
legislativo.
Las principales fu entes de ingreso de estos p resupuestos corres­
ponden al sistem a tributario. Para efecto s económ icos, los tributos
asum en tanto la form a de im pu estos com o de tasas y de contribu­
ciones (de m ejora o para financiar la intervención estatal en el do­
m inio económ ico y so cia l). En los recursos propios de cada nivel de
gobierno, predom inan las sigu ientes fuentes: en el ám bito federal,
el im p uesto sobre la renta (IR ), el im p uesto a la producción de b ie­
nes industrializados (IP I) y el im puesto a las operaciones financie­
ras (IO F ), así com o contribuciones basadas en la facturación (Fin-
social); en el nivel estadual, el im puesto sobre la circulación de
m ercancías (ICM ); y en el m unicipal, los im puestos sobre la pro­
piedad urbana (IPT U ) y sobre la prestación de servicios (I S S ).4 0
En la estructura de fin anciam iento de los gobiernos estaduales y
m unicipales destacan tam bién los recursos originados en relaciones
financieras intergubernam entales. E llas com prenden la coparticipa­
ción regular de im p uestos recaudados por otros niveles de gobierno
y, por otro lado, la transferencia negociada de recursos y la vinculada

39En 1986, los gobiernos federales eran 24, incluyendo el Distrito Fe­
deral, y existían 4.176 municipios instalados.
40Para apreciar la magnitud relativa de los impuestos véanse sus
coeficientes en relación con el PIB en el Cuadro 2.2. Las características
de cada uno de los impuestos son descriptas en la "Sinopse das Receitas
Públicas”, publicadas por la SEPLAN.
El caso de Brasil 123

con determ inados program as cuya responsabilidad de ejecu ción no


siem pre es delegada. La dependencia de las transferencias interguber­
nam entales es m ayor después de la reform a tributaria de 1965-1967 y
e s relativam ente m ás im portante para las unidades m enos desarro­
lladas y de m enor tam año .41
Los gobiernos com plem entan sus recursos fiscales con operacio­
nes de crédito. En particular, la reform a m onetario-financiera de
m ediados de la década de 1960 entregó al T esoro el poder efectivo
para la em isión de b on os de la deuda pública, con corrección m one­
taria, para el financiam iento de eventuales d éficit p resu p u esta rio s 4
2
Vale señalar que, hasta 1987, las operaciones de la deuda interna
no se incluían en el presu p uesto fiscal del Gobierno Federal, debido
a que su gestión estaba a cargo de la autoridad m onetaria. E l endeu­
dam iento de los otros niveles de gobierno está som etido a m ecanis­
m os regulatorios esp ecífico s y pocas unidades pueden colocar bonos
de deuda ,43recurriendo m ás a p réstam os de bancos oficiales federales
y de bancos extranjeros.
Los ingresos y gastos de naturaleza fiscal no corresponden sólo
al presupuesto de la adm inistración central en sus tres n iveles de
gobierno. La descentralización adm inistrativa y la diversificación fi­
nanciera estim uladas por las reform as in stitu cion ales de los años 60
im pulsaron varios cam bios en las atribuciones de la adm inistración

41 En lo referente a la coparticipación de ingresos tributarios, las


transferencias más relevantes son las del gobierno federal para los demás
niveles por cuenta de fondos de recaudación del IR y del IPI, y las del
gobierno estadual para sus municipios, a través de una partida de la cuen­
ta del ICM. Otras transferencias no regulares o negociadas predominan en
el financiamiento de programas sociales —como alimentación escolar,
educación y asistencia médico-social. Para un análisis más detallado de
la evolución, estructura y características del sistema de relaciones intergu­
bernamentales en Brasil véanse Rezende (1982), Afonso (1985) y Afonso
Lobo (1987).
42 En el caso brasileño, la forma de relación entre el Banco Central
y el Tesoro hizo menos nítido el límite entre la política de endeudamiento
público y la política monetaria. El éxito del nuevo bono (ORTN) lanzado
en 1964, con cláusula de corrección monetaria, es el primer paso para la
viabilización de la creación de las letras del Tesoro Nacional (LTN), con
fines de política monetaria en 1970. La administración de la deuda pública,
asignada al BACEN desde 1967, se reforzó por la ley complementaria nú­
mero 12, que lo independizó del Tesoro para la emisión de bonos asocia­
dos con el reciclaje de la deuda; se estima que ya en 1969 esto explicaba
más del 90 % de las nuevas colocaciones de bonos. Las responsabilidades
del Tesoro Nacional son, además de la emisión, rescate y servicio de la
deuda, “ ...e l aval de la deuda externa del sector público, el conjunto de
operaciones relativas a subsidios (trigo, petróleo, stocks mínimos, precios
reguladores), así como operaciones con fondos y programas del Banco
Central”, véase Dain (1983, p. 8).
43 Para un enfoque de los dos temas véase, respectivamente, Gomes,
Dib y Ferraciolli (1985) y Rezende y Afonso (1987).
124 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

indirecta .4 4 Algunas entidades descentralizadas son una m era exten­


sión de la adm inistración central; constitu id as fuera del presupuesto-
fiscal en razón de la m ayor flexibilidad de la adm inistración indirecta,
pero financiadas por transferencias del Tesoro. E stas entidades orga­
nizadas jurídicam ente bajo la form a de autarquía, fundación o fondo
autónom o son in stru m en tos privilegiados para la intervención en el
área social (com o, por ejem plo, universidades y h o sp ita les), en la in­
fraestructura básica (com o transporte ferroviario y obras contra la
seq u ía ), en el ejercicio de actividades de regulación y fiscalización
(com o control de p recios y vigilancia sanitaria) y en la prom oción y
desarrollo regional o sectorial (co m o los organism os de fom ento re­
gional o secto ria l).
Tam bién en la adm inistración indirecta, aunque con estatu to de
em presa, se producen bienes y servicios que generan ingresos opera-
cionales y con stitu yen una fu ente de recursos propios. Sin em bargo,
se m antiene una expresiva dependencia del Tesoro, ya sea com o prin­
cipal cliente (es el caso de los servicios de p rocesam iento de datos y
de las com pañías m u nicipales de urbanización) o para com pensar
p erjuicios ocasionados por precios subsidiados por consideraciones
económ icas o sociales (un caso típico es el transporte urbano ferro­
v iario ).45
E l sistem a de cuentas de las entidades descentralizadas es con­
solidado tam bién a n ivel de los estad os y m unicipios, sólo en la ela­
boración de las cuentas n acion ales .4
6
La creación de una Secretaría de Control de la A dm inistración In­

44Según Rezende y Dain (1985, pp. 308, 318): “El cambio a una admi­
nistración indirecta obedecía a intereses distintos y no guardaba relación
con la naturaleza de las atribuciones desempeñadas. Los administradores
buscaban mayor autonomía; los ministerios pasaban a disponer de mejores
condiciones para la contratación de funcionarios; el poder ejecutivo se eva­
día del control; los intereses privados multiplicaban los canales de acceso-
a recursos administrados por el Estado. La relación entre el estado jurídico
y la función desempeñada se tom ó cada vez más difusa. . . Al no tener
en cuenta la naturaleza de la actividad ejercida, la concesión de autono­
mía administrativa no guardó relación con las posibilidades de financia­
m iento”. Sobre el modelo de reforma administrativa de 1967 concluyen
que "como no hay una referencia explícita a la naturaleza de la atribu­
ción se busca un estatuto jurídico que garantice mayor autonomía, lo
que contribuye a una pérdida de identidad institucional”.
45Para ilustrar la distinta naturaleza de la administración descen­
tralizada se desagrega la estructura de financiamiento de las entidades
típicas de gobierno controladas por la SEST, en 1981 y 1985, en el Cua­
dro 4.7.
46La “cuenta de la administración pública” resulta de la agregación
de los presupuestos de las administraciones central y descentralizada.
La recopilación detallada para el período reciente cubriendo los tres ni­
veles de gobierno es emprendida por la Fundación IBGE y publicada bajo-
el título de "Estadísticas económicas do setor público”. A partir de esta
información, la estructura consolidada de ingresos y gastos de las enti­
dades descentralizadas estatales y municipales se analiza en Afonso-
(1986).
El caso de Brasil 125

directa (SE S T ) en el ám bito nacional perm itió agregar lo s presupues­


tos de las entidades federales descentralizadas a partir del inicio de
los años 80. P osteriorm en te, desde el ejercicio de 1986, la SEST pasó
a controlar sólo a las em presas públicas y a las de econom ía m ixta;
el resto de las entidades fed erales fueron agregadas, com o anexo, al
presu pu esto fiscal de la U nión y som etid as a evaluación del Congreso
N acion al .4
7
■ En la adm inistración descentralizada hay tam bién un conjunto
de entidades que desarrollan actividades esp ecíficas en el ám bito de
la previsión social. A partir del concepto de seguro social, estas activi­
dades integran un sistem a de protección que incluye la concesión de
b en eficios en dinero, así com o la provisión de servicios de asistencia
m édica y social. A nivel federal, el Sistem a N acional de Previsión So­
cial (SIN P A S), integrado por el IN PS, INAMPS, IAPAS, FUNABEM,
LAB y DATAPREV ,4 8está financiado por un Fondo (FPA S) constituido
por transferencias del p resup uesto fiscal de la U nión y, preponderan­
tem en te, por las con trib ucion es de em pleadores y em pleados; cabe
destacar que esta s últim as superan la recaudación de los principales
im pu estos, con excepción del ICM.
En su origen el sistem a previsional, al vincular b en eficios y con­
tribuciones en un esquem a de seguro privado, avanzó en la línea de
universalización hacia un sistem a de protección social que requería
estrechar sus relaciones con el p resup uesto fiscal. La m agnitud de las
contribuciones so cia les ,4
9previsionales y otras, defin e un agregado de
ingreso cercano al m onto de la recaudación bruta de la U nión en con­
cepto de im pu estos y tasas (véase el Cuadro 2.3).
Adem ás de los aportes para la previsión social, existen otras con­
tribuciones destinadas a financiar gastos sociales que integran el pre­
supuesto fiscal de la U nión (com o, por ejem plo, el salario-educación

47 El reordenamiento presupuestario comprende 81 autarquías y 43


fundaciones. De las entidades típicas de gobierno que permanecen en la
esfera de la SEST se destacan: EBTU (transporte urbano), EMBRAPA
(investigación agropecuaria), CEP (financiamiento agrícola), FINEP (fi­
nanciamiento para la investigación) y CODEVASF (desarrollo regional),
entre otras.
48El Sistema Nacional de Previsión Social (SINPAS) ejerce la po­
lítica definida en el ámbito del Ministerio correspondiente a través de
los siguientes órganos: mantención y concesión de beneficios, INSP; asis­
tencia médica, INAMPS; asistencia social para la población carente, LBA
y menores, FUNABEM; gestión financiera, IAPAS; y procesamiento de
datos, DATAPREV. Se observa que estados y municipios mantienen, op­
tativamente, sistemas propios de previsión para sus funcionarios (éstos
no integran las cuentas del SINPAS).
49Véase el promedio de los coeficientes ingresos/PIB de los prin­
cipales impuestos en el período 1970-1985 (Cuadro 2.2). Rezende y Azeredo
(1987) realizaron estudios sobre problemas y perspectivas de las contri­
buciones sociales. Aún sobre los ingresos, vale resaltar que el presupues­
to del Fondo de Previsión figura en el anexo del Presupuesto General de
la Unión a partir de 1988, a ejemplo de otros fondos federales de gestión
autónoma.
126 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

d el FINSOCIAL). Un tercer com ponente, las cuotas extraídas de rentas


de lotería, continúa excluido de las citadas partidas presupuestarias
que financian gastos sociales tanto a fondo perdido com o a crédito y
que son adm inistradas por la CEF. Un caso sim ilar es el de las contri­
buciones de los em pleadores sob re salarios e ingresos que constituyen
fond os p atrim oniales individuales de los trabajadores, el FGTS y el
PIS-PASEP, pero cuya recaudación neta es destinada por los bancos
oficiales al financiam iento de vivienda y urbanism o (CEF) y de pro­
y ectos de em presas productivas nacionales (B N D E S ).50
La intervención estatal en la producción económ ica directa, por
su variedad y profundidad, con stitu ye una de las características m ás
relevantes del sector público brasileño en com paración con otros ca­
so s nacionales. El sector productivo estatal no financiero incluye los
m ayores grupos em presarios del país, actúa en las m ás variadas acti­
vidades y se u bica en los tres n iveles de gob ierno .51
En el nivel federal cabe destacar, por un lado, las unidades típica­
m en te in d ustriales com o lo s grupos Petrobrás (p etró leo ), Siderbrás
(siderurgia) y V ale do R ío D oce (m in ería); por otro lado, las em pre­
sas de prestación de servicios, principalm ente de utilidad pública, co­
m o los grupos E lectrobrás (energía eléctrica ), Telebrás (telecom u n i­
ca cio n es), Portobrás (adm inistración portuaria) y RFFSA (transporte
ferroviario). Finalm ente, al n ivel estadual, las em presas m ás relevan­
tes actúan en las áreas de energía eléctrica, agua y saneam iento básico
y transporte co lectiv o .52
La estructura de financiam iento de las em presas del E stado se
basa, com o en cualquier em presa, en el ingreso por venta de b ien es
y servicios, en la captación de capital de terceros (d e origen interno
y externo) y en aportes de capital propio; la capacidad de autofinan­
ciam ien to y la estructura de fu entes de recursos no dependen exclu­
sivam ente de ellas. La autonom ía decisoria de las em presas está afec­
tada por su calidad de instrum ento de la p olítica económ ica de largo
plazo (p o lítica industrial) y, principalm ente, de corto plazo (p olíticas
antiinflacionarias, de con ten ción de dem anda y de endeudam iento
p ú b lico ).

50Es importante no confundir los recursos destinados a la forma­


ción de fondos patrimoniales con el financiamiento típico del Seguro
Social. Aunque en la retórica el FGTS forma parte de la protección social
del trabajador, las compensaciones no se otorgan incondicionalmente en
caso de despido, no cubre el desempleo voluntario y aun pueden requerir­
se para otros fines (adquisición de vivienda). Para un análisis sobre el
carácter y aplicaciones de los fondos, véase Rezende y Azeredo (1986).
51 En 1983, desarrollaban actividades empresariales 227 unidades vin­
culadas con el gobierno federal y 479 con el estatal; a nivel municipal,
87 unidades en capitales y regiones metropolitanas y, por lo menos, 63 en
las demás localidades, véase Afonso (1986, p. 19).
52 Para una descripción del universo de las empresas, véase "Rela-
torios da SEST” para el caso de las federales; y "Estadísticas Econó­
micas do Setor Público” de la FIBGE (tomo específico de actividad em­
presarial), para los demás casos.
El caso de Brasil 127

La creación de la SEST , con atribuciones para elaborar un pre­


su p u esto del conjun to de la adm inistración indirecta federal publica­
do desde 1980, significó un gran avance para el seguim iento del sector.
Vale la pena resaltar que, a lo largo de los años, se ha cam biado el
universo de em presas así com o lo s criterios de agregación — con una
progresiva separación de las entidades típicas de gobierno y del sector
productivo esta ta l .53 Cabe d estacar que las estad ísticas tradicionales
de la SEST son de naturaleza financiera cash flow, lo cual dificu lta
la com paración con los dem ás p resup uestos p ú b licos .54
Para la agregación com p leta del secto r (incluyendo em presas es­
tatales y m un icip ales) sobre la base de datos contables, sólo es p osi­
ble recurrir al sistem a de cuentas nacionales. Sin em bargo, su form ato
de publicación actual no detalla oficialm en te el sector de las em presas
del gob iern o .55
Otra esfera del sector p úb lico corresponde al área de las in stitu ­
ciones financieras. E n el n ivel federal, se encuentran las in stitu cion es
m ás im portantes para el sistem a financiero nacional: Banco del Bra­
sil, el m ayor banco com ercial del país, de actuación crucial para el
financiam iento de los sectores prim ario y exportador; CEF, la m ayor
entidad financiera para proyectos de in versión en el área social, parti­
cularm ente vivienda popular, saneam iento y desarrollo urbano; y S is­
tem a B N D E S, que desem peña un im portante papel en la con cesión de
crédito de largo plazo en la econom ía. E n el nivel estadual, todas las
unidades de la federación disponen por lo m enos de un banco com er­
cial, a partir del cual se m onta un conglom erado que reúne a las m ás
diversas in stitu cion es financieras. Inicialm ente, la estructura de finan­
ciam iento de lo s bancos oficiales siguió u n patrón sim ilar al de cual­
quier entidad de interm ed iación financiera. Sin em bargo, las grandes
entidades federales reúnen la m ayor parte de sus recursos a partir de
ahorro com pulsorio (en los ca so s de la CEF y B N D E S, originados en
contribuciones sociales esp ecífica s) y por transferencias directas de la
autoridad m onetaria (casos de crédito rural y de una serie de fondos
y program as de fo m en to ).56E n este contexto, se puede incluir el recién

53Metodologías y formas de control presupuestarios son discutidas


por Wemeck (1986) y Rezende y Dain (1985).
54La SEST divulgó recientemente estadísticas de naturaleza conta­
ble, por principales grupos. Véase "Perfil de las empresas estatales”.
55La cuenta de las empresas estatales productivas es recopilada por
la FIBGE (ver nota anterior), así como por la CEF/FGV, véase por ejem­
plo, Lago (1984). Para una descripción y análisis del desempeño reciente
del segmento a nivel estatal y municipal, véase Afonso (1986).
56Según Teixeira (1987), después de la reforma bancaria de 1964,
" ... el Bacen fue incorporando gradualmente a sus funciones la adminis­
tración de una variada gama de fondos y programas especiales de crédito,
direccionados principalmente para el estímulo, la producción y distribu­
ción de alimentos básicos, la ampliación de excedentes exportables, la
modernización de las actividades productivas y la reducción de los dese­
quilibrios sectoriales y regionales”, además de responsabilizarse por la
política monetaria. "Las fuentes de recursos más importantes, además
128 Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso

creado Fondo N acional de D esarrollo (F N D ) que es de naturaleza au-


tárquica y financia proyectos de in versión valiéndose, en gran parte,
d e recursos extraídos de la sociedad a través de préstam os com pul­
so rio s in stitu id os para su creación y fin an ciam ien to .57
Adem ás de la inform ación trad icionalm ente recopilada por el
BACEN, se elabora un presupuesto aparte para el conjunto de bancos
o ficia les en el ám bito de la SE ST. Sin em bargo, para una visión in te­
grada — que incluya las in stitu cion es estaduales— hay que recurrir,
com o en el caso de las em presas productivas a las estad ísticas com ­
plem entarias de las Cuentas N acionales.
La últim a esfera de carácter gubernam ental de esta revisión es la
•autoridad m onetaria. El actual p roceso de reordenam iento in stitu cio­
nal del sector público federal apunta a que el BACEN desem peñe con
exclusividad las fu ncion es clásicas de la autoridad m onetaria, en un
doble sentido: por un lado, que el BACEN se constituya en el gestor
ú n ico de las p olíticas m onetaria y cam biaría y, por otro, que se m ar­
gine de realizar políticas de fom ento. Sólo entonces, la obtención de
recursos m ediante una am pliación de la base m onetaria o del endeuda­
m ien to público, será utilizada para atender ya sea variaciones de las
reservas internacionales, ya sea necesidades de financiam iento de las
cuentas fiscales (previstas en el ám bito del presupuesto general de
la U nión). N ó tese que en este caso, lo s requerim ientos de financia­
m ien to se originarán tanto en déficit de las operaciones fiscales (in ­
clusive con una "cuenta de deuda” com o en créditos concedidos por
el gobierno al secto r privado (esta b lecid o s en un presu p u esto esp ecí­
fico de créd ito ).
Las d istorsion es actuales de la autoridad m onetaria se pueden
atribuir al hecho de que, adem ás de ser un banco central propiam ente
dicho, el BACEN desem peña fun ciones propias de un banco de fom en ­
to. Como tal cubre gastos típicam ente fiscales, adm inistra autónom a­
m en te la deuda interna federal y asum e responsabilidades por opera­
cion es garantizadas por el T esoro y por el servicio de la deuda externa.
A sim ism o, el B anco del B rasil tam bién actuaba hasta 1986 com o auto­
ridad m onetaria, uniendo a sus funciones de banco com ercial especial
y de agente financiero del Tesoro o del BACEN el poder de em isión
de m oneda; esta situación se originaba en la ausencia de lím ites en­
dógenos de su caja (m antenida en una cuenta bancaria abierta con el

de eventuales transferencias del Tesoro Nacional, son los anticipos del


Banco Central, la captación de recursos externos y el beneficio de opera­
ciones anteriores”.
57 El FND, creado en julio de 1986 y vinculado con el Ministerio de
Hacienda, es un fondo patrimonial cuyas cuotas son suscritas por la Unión
(en contrapartida con la transferencia de la propiedad de acciones y de
asignaciones presupuestarias), entidades de previsión privada y contri­
buyentes de préstamos compulsorios incidentes sobre el consumo de
■combustibles y la adquisición de vehículos, además de los gastos de via­
jes al exterior.
El caso de Brasil 129

BACEN) y de crédito (ya que a pesar de ser depositario de las reser­


vas com pulsorias de los dem ás bancos no se le definía una relación
encaj e /d e p ó s ito s).
D ado el carácter de las operaciones activas de la autoridad m o­
netaria así com o sus desequilibrios, el control' cuantitativo era realiza­
d o por m edio de un presup uesto m onetario. E ste procedim iento fue
reem plazado en 1985 con la introducción de un sistem a de program a­
ción m onetaria. La fijación de lím ites cuantitativos para la expansión
d e las operaciones de las autoridades m onetarias ten ía com o ob jetivo
arm onizarlas con las m etas globales de expansión m onetaria y de es­
tabilidad de la econom ía, aunque sin m ucho éxito concreto .5 8
D esde un punto de v ista in stitucional, el reordenam iento financie­
ro del sector p ú blico federal se in icia a m ediados de 1985, m ediante un
p ro ceso cuyas etapas principales son: 59

a) la incorporación al presu pu esto general, a partir del ejercicio


de 1986, de algunas operaciones de carácter fisca l antes ejecu ­
tadas en el ám bito del p resu pu esto m onetario (es el caso de
las p olíticas de sub sidio al trigo y de com ercialización de pro­
ductos agrícolas, en tre o tra s );6
0
b) el congelam iento y p osterior liquidación de la "cuenta m ovi­
m ien to ” del BACEN en el B anco del B rasil, lim itando la actua­
ción de este agente al ám bito com ercial;
c) la creación de la Secretaría del Tesoro N acional (S T N ) vincu­
lada con el M inisterio de H acienda, cuya principal fu n ción es

58Silva (1985, p. 3) explica que: “El componente fiscal del presu­


puesto monetario se refiere, por el lado del activo, a las colocaciones
de la autoridad monetaria por cuenta y orden del Tesoro Nacional, des­
tacándose los subsidios directos al trigo, azúcar y alcohol, abastecimiento
de productos agrícolas (carne, leche, arroz, maíz, soya, fréjoles, etc.), los
pagos de la deuda externa garantizada por el Tesoro Nacional y no pagada
por los respectivos deudores, así como el subsidio implícito en el crédito
vía fondos y programas. Respecto del pasivo, se encuentran las operacio­
nes relacionadas con la ejecución presupuestaria del Tesoro Nacional, con
la cuenta de la deuda y con los fondos y programas. Las primeras regis­
tran los déficit o superávit presupuestarios; las operaciones de la Cuenta
de la Deuda muestran el resultado de la colocación o rescate neto de los
bonos federales al público; las últimas se refieren a los recursos de los fon­
dos y programas de fomento administrados por el Banco Central”.
59Para una descripción más detallada de las medidas, se recomien­
da leer diversas ediciones de “Brasil - Programa Económico”, elaborado
por el BACEN, peticiones al Congreso en la apertura de los proyectos de
ley presupuestaria y ponencia de Calabi (1987, pp. 1-4).
60Estas operaciones aparecen en la ejecución del Tesoro reunidas
en una cuenta denominada como “Profits”. Su apertura en 1986 es pre­
sentada por Paulo (1987, p. 167). Se destacan, por el lado de los ingresos,
la colocación de bonos de la deuda (88% del ingreso incorporado de
cz$ 190 billones); por el lado de los gastos, el servicio de la deuda y los
subsidios al trigo (respectivamente, 38 °/o y 20 % del gasto total incorpo­
rados de cz$ 164.6 billones). En el balance de estas operaciones, queda
un saldo positivo equivalente a 13 % de los nuevos ingresos. .
130 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

centralizar la adm inistración y program ación financiero-con­


table del gobierno central;
d) la transferencia al M inisterio de H acienda, en 1988, de la ges­
tió n de la deuda pública interna y de lo s llam ados fondos y
program as del BACEN; y
e) la con clu sión de la u n ificación p resupuestaria con la propues­
ta de p resup u esto fiscal para 1988, incorporando a este presu­
pu esto las operaciones oficiales de crédito; ello im plica elim i­
nar la posibilid ad de que el T esoro realice gastos sin previa
program ación y autorización del Congreso N acional .6 1

De esta form a, a partir de 1988, se tiene la intención de restringir


la actuación del Banco Central a su s atribuciones clásicas: “Quedará
prohibido proveer recursos para operaciones de crédito de interés de
la Unión, así com o expandir la deuda pública por sobre los lím ites
fijad os por el Congreso N acional. Así, en la utilización de bonos pú­
b licos federales para efecto de p olítica m onetaria, el B anco Central
estará restringido a la gestión de su cartera y de lo s bonos que em i­
ta, (LBC )”.6 2

61 El presupuesto de crédito permitirá recuperar otra dimensión


importante del Tesoro: agente proveedor de crédito para la economía,
hoy atribución de la autoridad monetaria. Pero, por estar incluido en el
presupuesto general, resulta que “ .. . e l gobierno no podrá conceder prés­
tamos de costo inferior a los de la colocación de bonos públicos federales,
salvo si el respectivo subsidio estuviese previsto en el presupuesto fis­
cal” (váase BACEN, “Brasil, Programa Económico”, vol. 15, p. 13).
62 Véase BACEN, op. cit., p. 14.
ANEXO ESTADISTICO
CUADRO A. 1
Indicadores de la evolución del PIB y de los ingresos tributarios - 1970/1985
Crecimiento real anual promedio Coef. promedio en relación al PIB
1973/1970 1980/1973 1985/1980 1985/1970 1973/1970 1980/1973 1985/1980 1985/1970

Producto tributario global (PIB) 12.3 7.0 2.8 6.2 100.00 100.00 100.00 100.00
Ingreso tributario global 12.8 5.7 — 0.1 5.1 25.80 25.36 23.94 25.03
Por tipo
Tributos directos 18.4 7.2 5.3 8.0 10.01 11.72 12.04 11.39
Tributos indirectos 9.4 4.7 — 5.1 2.9 15.80 13.64 11.90 13.64
Por ítem
IR 20.1 5.8 18.4 10.1 2.74 3.08 3.69 3.19
IPIU 7.3 6.8 13.2 1.6 0.28 0.28 0.20 0.26
Contrib. al IAPAS 16.1 7.9 1.2 7.0 4.08 4.84 4.96 4.69
Otras contrib. seguro social 9.6 8.2 36.3 — 3.5 0.42 0.46 0.34 0.41
FGIS 14.8 6.0 — 6.3 4.3 1.35 1.40 1.22 1.33
PIS/PASEP 10.1 — 4.1 0.52 1.14 0.94 0.95
ICM 7.6 3.2 4.6 3.9 6.33 5.05 4.80 5.29
IPI 9.6 — 2.3 — 4.8 — 0.2 4.28 2.92 1.85 2.92
Impuestos únicos 7.6 — 4.8 — 13.9 — 3.8 1.66 1.30 0.48 1.14
IOF 20.1 15.9 0.41 0.47 0.85 0.61
FINSOCIAL 0.51
ISS 22.6 Í1.4 2.9 í'o’.i 0.Í 8 6.27 0.29 6.25
Imp. Comercio Exterior 17.5 13.5 — 17.9 5.3 0.73 0.85 0.76 0.79
Otros tributos 4.4 11.2 12.3 3.3 3.27 3.29 3.16 3.25

El caso de Brasil
Transferencias corrientes 9.1 12.2 17.5 10.9 9.49 11.22 15.68 12.18
Para consumidores 6.9 9.3 27.4 10.9 8.62 9.00 13.47 10.30
Intereses de la deuda interna 9.3 14.1 84.6 22.4 1.25 1.67 5.41 2.74
Transí, seguridad y asistencia 6.5 8.3 0.6 5.2 7.38 7.33 8.06 7.57
Compens. FGIS 18.2 5.2 10.8 8.1 0.58 0.64 0.86 0.70
Letras PIS/PASEP 76.4 0.2 0.01 0.34 0.45 0.33
Beneficios seguridad social 8.6 9.5 — 2.1 5.6 4.00 4.42 4.72 4.41
Otras transí, seguridad y asist. 1.5 4.0 3.4 2.8 2.79 1.93 2.03 2.17
Subsidios 31.0 25.0 22.4 11.3 0.87 2.22 2.21 1.88
Ingreso tributario neto global 15.0 0.8 — 37.0 — 5.9 16.31 14.15 8.26 12.85
Préstamo compulsorio - Electrobrás 5.9 3.1 0.6 2.8 0.25 0.19 0.17 0.20
Intereses deuda Int. (excl. corrección) 0.3 19.8 52.7 18.5 0.55 0.57 2.62 1.21
Ingreso neto (excl. corrección deuda) 15.1 1.5 — 3.2 2.7 17.00 15.25 11.06 14.38
Fuente: Cuentas Nacionales, CEP/FIBGE, BACEN, Electrobrás y SEF/Minifaz.
132
Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso
CUADRO A. 2
Coeficiente global de presión tributaria - 1970/1985
(% del P1B)
Años 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977
Impuestos Directos 9.23 9.55 10.42 10.83 10.82 11.82 11.70 12.20
Impuestos Indirectos 16.74 15.51 15.45 15.49 15.35 14.52 13.56 13.40
Bruto 25.97 25.06 25.86 26.31 26.16 26.33 25.26 25.60
Intereses Deuda Interna 1.30 1.21 1.26 1.20 1.11 1.24 1.40 1.91
Compensaciones FGTS 0.52 0.59 0.63 0.60 0.59 0.68 0.61 0.65
PIS/PASEP 0.00 0.01 0.08 0.32 0.30 0.30
Restitución Fondos Patrimoniales 0.52 0.59 0.63 0.60 0.59 0.68 0.61 0.65
Beneficios de seguridad social 4.31 3.73 4.05 3.90 3.65 4.16 4.45 4.49
Otras transferencias seguridad y asistencia 3.38 2.69 2.58 2.50 2.02 1.86 1.88 1.82
Transí, seguridad y asistencia 8.21 7.02 7.26 7.02 6.34 7.02 7.23 7.26
Transí, para consumidores 9.52 8.23 8.52 8.22 7.46 8.26 8.63 9.17
Subsidios 0.77 0.80 0.69 1.22 2.26 2.81 1.56 1.50
Transferencias corrientes 10.29 9.03 9.21 9.45 9.71 11.07 10.19 10.67
Neto 15.68 16.03 16.65 16.87 16.45 15.26 15.07 14.93
Anexo
Interés Deuda Interna (excl. correción) 0.70 0.50 0.50 0.50 0.50 0.40 0.50 0.50
Coeficiente Neto (excl. corrección deuda) 16.29 16.74 17.41 17.57 17.06 16.10 15.96 16.34
CUADRO A. 2 (Continuación)
Años 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
Impuestos Directos 12.29 12.27 10.95 11.63 13.33 12.16 11.34 11.76
Impuestos Indirectos 13.38 12.05 13.24 12.81 13.20 12.71 10.38 10.40
Bruto 25.67 24.33 24.19 24.45 26.53 24.87 21.71 22.15
Intereses Deuda Interna 2.09 2.07 1.89 2.24 3.46 4.19 6.25 10.93
Compensaciones FGTS 0.68 0.75 0.54 0.85 0.94 1.07 0.79 0.67
PIS/PASEP 0.41 0.48 0.46 0.27 0.50 0.35 0.71 0.43
Restitución Fondos Patrimoniales 0.68 0.75 0.54 0.85 0.94 1.07 0.79 0.67
Beneficios de seguridad social 4.99 4.63 4.58 4.97 5.42 4.90 4.34 3.95
Otras transferencias seguridad y asistencia 2.04 1.84 2.04 2.06 2.14 1.97 1.88 2.07
Transf. seguridad y asistencia 8.13 7.70 7.61 8.15 9.00 8.30 7.73 7.12
Transí, para consumidores 10.22 9.76 9.50 10.39 12.46 12.49 13.98 18.05
Subsidios 1.86 1.89 3.64 2.66 2.60 2.63 1.58 1.56
Transferencias corrientes 12.08 11.65 13.14 13.05 15.07 15.12 15.56 19.61
Neto 13.59 12.68 11.05 11.40 11.46 9.75 6.15 2.54

El caso de Brasil
Anexo
Interés Deuda Interna (excl. correción) 0.50 0.50 1.10 1.20 1.90 2.70 3.70 3.60
Coeficiente Neto (excl. corrección deuda) 15.18 14.24 11.84 12.44 13.02 11.24 8.70 9.87
Fuente: Afonso (1987).
134 Sulamis Dain y lo sé R oberto R. Afonso

CUADRO A. 2 (Anexo)

Carga tributaria bruta global —■ 1960/1969


(% del PIB)
Tasas Anual Promedio
1960 20.1
1961 18.8 18.7
1962 17.8
1963 18.0
1964 19.4
1965 21.8 21.8
1966 24.1
1967 23.4
1968 26.7 24.5
1969 24.2
Fuente: CEF/FGV, citado por Rezende, F. “A. Evolucao das Funcoes do
Governo”, PPE, 1 (2), p. 253, die. 1971.

CUADRO A. 3
Presupuesto general de la Unión
Ejecución presupuestaria de la Administración Central — 1970/1985
(en Cz$ millones de 1980)
Ingreso recaudado
Años IR IPI Ingreso Ingreso de Ingreso
Tributario Contribuciones Total
1970 112.6 195.6 426.1 685.8
1975 226.7 305.0 794.9 52.5 866.5
1980 320.3 272.2 1.002.7 206.5 1.230.0
1981 321.2 250.0 919.4 159.2 1.120.7
1982 355.2 259.3 951.0 180.5 1.164.0
1983 387.3 220.3 847.7 237.9 1.129.6
1984 440.1 144.3 815.7 237.2 1.087.8
1985 533.9 220.0 993.1 201.0 1.237.5
Tasa de crecimiento real
(% a.a.)
1980/1970 11.0 3.4 8.9 6.0
1985/1980 10.8 — 4.2 — 0.2 — 0.5 0.1
1985/1970 10.9 0.8 5.8 4.0
El caso de Brasil 135

CUADRO A. 3 (Continuación)

Gasto realizado
Superávit Gasto
Años Personal Inversión Gasto o como %
Total déficit del PIB
1970 90.8 36.7 646.6 39.2 14.5
1975 127.6 193.4 894.5 — 28.0 10.3
1980 125.9 92.3 1.191.0 39.0 9.4
1981 121.7 172.1 1.074.4 46.3 9.1
1982 127.7 115.2 1.126.2 37.2 9.6
1983 107.9 78.5 1.063.6 66.0 9.4
1984 91.5 56.3 1.010.2 77.6 8.7
1985 126.9 67.1 1.196.9 40.6 9.3
Tasa de crecimiento real
(% a.a.)
1980/1970 3.3 9.7 6.3 0.0
1985/1980 0.1 — 6.2 0.0 0.8
1985/1970 2.3 4.1 4.2 0.2
Fuente: MF, "Finanzas do Brasil” y "Balangos Gerais da Uniáo”.
Notas: — Deflactor IGP-DI.
— Tasas de crecimiento real: promedio geométrico anual.

CUADRO A. 4

Presupuesto fiscal de los Estados y Municipios


Evolución de la ejecución presupuestaria — 1970/1985
(en Cz$ millones de 1980)
Estados y Distrito Federal
Años Ingreso Gasto Superávit 3/1 Gasto como
o déficit % del PIB
1 2 3 4 5
1970 439 445 — 6 — 1.4 8.1
1975 782 776 6 0.8 8.6
1980 919 900 19 2.1 7.1
1981 895 904 — 9 — 1.0 7.2
1982 795 1.008 — 213 ■- 26.8 8.2
1983 802 867 — 65 — 8.1 7.2
1984 853 863 — 10 — 1.2 6.8
1985 1.120 1.180 — 60 — 5.4 8.6
Cree, anual
1984/1970 4.9 % 4.8 % 3.7 %
136 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

CUADRO A. 4 (Continuación)

Municipios
Años Ingreso Gasto Superávit 3/1 Gasto como
o déficit % del PIB
6 7 8 9 10
1970 113 115 — 2 — 1.8 2.1
1975 228 235 — 7 — 3.1 2.6
1980 320 329 — 9 — 2.8 2.6
1981 313 323 — 10 — 3.2 2.6
1982 273 362 — 89 — 32.6 2.9
1983 285 292 — 7 — 2.5 2.4
1984 290 298 — 8 — 2.8 2.3
1985
Cree, anual
1984/1970 6.9 % 7.0 % 10.4 %
Fuente: IBGE "Séries estatísticas retrospectivas, vol. 3”, pp. 580/1. MF/
SEF (1985).
Notas: — ( . . . ) Datos no disponibles.
— Ingreso recaudado y gasto realizado sólo por la Administra­
ción Central o Directa.
— Deflactor IGP-DI.

CUADRO A. 5
Presupuesto consolidado de los gobiernos estaduales
Resultado presupuestario y estructura del gasto
Administración Central y Descentralizada
1975/1984
(en Cz% millones de 1980)
Desglose de gastos
Años Gasto Superávit Personal Inversión Deuda
total o déficit
1975 775.1 172 259.7 119.9 52.1
1980 904.4 — 0.6 361.6 136.9 93.1
1984 714.3 — 29.8 263.8 98.4 94.6
Cree, anual
1984/1975 0,9 % 0.2% — 2.2 % 6.8%
Fuente'. IBG, “Estatísticas económicas do setor público”.
Notas: — El presupuesto consolidado de la administración central y
descentralizada, descontadas las transferencias intragubema-
mentales.
— La administración descentralizada incluye entes autárquicos,
fundaciones e institutos autónomos.
— Deflactor IGP-DI.
CUADRO A. 6
Presupuesto de la Previsión Social
Evolución de los ingresos y gastos — 1971/1986
Ingreso del FPAS Gasto del SINPAS
Gastos
Años Contribuciones Contribuciones Total INPS INANPS Total Saldo como %
Unión del PIB
1 2 3 4 5 6 7 = 3 -6 8

(en Cz$ millones de 1980)

1971 194.2 25.5 232.8 146.8 62.3 223.6 9.2 4.49


1975 423.3 29.9 479.9 295.3 132.5 453.5 26.4 5.23
1980 582.7 33.1 636.0 464.4 186.8 682.8 — 46.8 5.40
1981 571.4 62.1 652.2 483.8 172.5 708.8 — 56.6 6.01
1982 722.2 35.5 776.0 546.1 176.2 756.4 19.6 6.44
1983 569.3 52.3 635.7 479.2 141.7 646.8 — 11.1 5.71
1984 510.3 65.7 593.7 420.0 150.9 595.6 — 1.9 5.14
1985 578.8 28.4 645.7 429.9 166.9 622.3 23.4 4.82
1986 687.7 29.0 748.9 490.4 176.4 700.1 48.8 5.01
Crecimiento anual real
(en %)

El caso de Brasil
1980/1987 12.9 2.9 11.8 13.6 13.0 13.2
1984/1980 — 3.3 18.7 — 1.7 — 2.5 — 5.2 — 3.4 5.74
1986/1984 16.1 —33.6 12.3 8.1 8.1 8.4 4.91
1986/1987 8.8 1.9 8.1 8.4 7.2 7.9
Fuente: Balance entidades SINPAS y Azeredo (1987).
Notas: — No discriminados otros ingresos y gastos del IAPAS, LBA y FUNABEM.
— Contribuciones de empleadores y empleados.
— Deflactor IGP-DI.
— Tasas de crecimiento: media geométrica anual.
u>
CUADRO A. 7
Indicadores de los recursos del Tesoro transferido ^
a la administración indirecta federal — 1981/1985 oo
Universo de la SEST

Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso


1981 1985 Tasa de
■ crecimiento
real promedio
Conjunto/Grupos/Unidades Cz$ millones Distribución % de los Cz$ millones Distribución % de los 1985/1981
de 1980 % ingresos de 1980 % ingresos (% aa)

Presupuesto consolidado de SEST 467.024 100.0 9.4 433.947 100.0 7.1 — 1.8
Entidades típicas de gobierno (ETG) 234.628 50.3 50.3 220.732 50.9 71.6 — 1.5
Sistema de Enseñanza/Educación - MEC 77.267 16.5 72.3 87.552 20.2 83.4 3.2
Entidades del Ministerio de Salud 13.048 2.8 85.8 5.388 1.2 43.5 — 19.8
SUDENE- MINTER 3.143 0.7 76.6 15.175 3.5 51.7 48.2
EBTU-MDU 9.727 2.1 83.3 9.966 2.3 53.7 0.6
DNER-MT 39.547 8.5 67.4 39.004 9.0 87.7 — 0.3
CNPq-MCT 6.007 1.3 83.6 8.829 2.1 88.4 10.4
EMBRAPA-MA 6.708 1.4 84.2 6.562 1.5 87.6 — 0.5
Otras 79.181 17.0 30.1 48.156 11.1 26.9 — 11.7
Sector Productivo Estatal (SPE) 159.436 34.1 7.0 115.830 26.7 4.9 — 7.7
Grupo RFFSA-MT 54.829 11.7 51.1 65.977 15.2 58.5 4.7
Grupo PORTOBRAS - MT 10.723 2.3 30.7 9.124 2.1 31.7 — 3.9
Grupo INFRAERO - MAER 4.680 1.0 52.6 13.867 3.2 24.5 31.2
Grupo SIDERBRAS - MIC 20.072 4.3 7.1 5.928 1.4 2.1 — 26.3
Otras empresas 69.132 14.8 3.8 20.934 4.8 1.1 — 25.8
Seguridad Social (SINPAS) 63.193 13.5 3.9 54.925 12.7 8.2 — 3.4
Bancos Oficiales Federales 9.767 2.1 0.6 42.459 9.7 1.5 44.4
Fuentes'. Datos de la SEST, "Relatorio de atividades - 1982” y "Relatorio anual - 1985”.
Notas: — Distribución %: Participación de las Transferencias a cada entidad en el total de ingresos transferidos.
— % de los ingresos: Transferencias del Tesoro en relación con el flujo total de recursos de la entidad
(por ende, incluye el ingreso operacional, no operacional y las operaciones de crédito).
— Otras ETGs.: Principales entidades receptoras y participación de transferencias en sus ingresos totales
en 1985: FINEP (56%), DNOS ( 68%), CODEVASF (69% ), DNOCS (94% ), EMBRATER (82%), IBC
(83% ), IAA (69%), FIGBE (99% ), INCRA (32 %), y CNEN (95%).
— Otras empresas del SPE: Principales entidades receptoras y participación de transferencias en sus ingre­
sos totales en 1985: EMBRATER (18%), VALE (2% ), NUCLEBRAS (12%) y ELECTROBRAS (1% ).
— Bancos Federales: Transferencias concentradas en el Grupo BNDES (en 1985, absorbe 73 % de las trans­
ferencias a los bancos y representa 12% de sus recursos).
— Crecimiento real: Tasa media geométrica anual.
— Deflactor IGP-DI.
El caso de Brasil 139

CUADRO A. 8
Presupuesto del sector productivo estatal no financiero de la Unión y de los
Estados. Evolución de los indicadores contables de las empresas, 1980/1984
E jecución presupuestaria
Años Ingreso Superávit Superávit
operacional o déficit o déficit neto
operacional del ejercicio
Sest E statales Sest E statales S est E statales
1 2 3 4 5 6
1980 1.541.1 305.0 49.8 94.8 99.5 _ 13.4
1981 1.537.4 333.2 5.6 104.5 130.2 23.6
1982 1.550.8 352.0 22.4 92.0 66.1 — 6.4
1983 1.580.4 377.5 24.9 109.3 71.0 — 41.4
1984 1.706.6 387.4 56.4 130.3 138.2 — 33.2
1980/1984 2.6% 6.2% 3.2 % 8.2% 8.6% 25.5 %

CUADRO A. 8(Continuación)

Balance patrim onial


Años Actual Pasivo de Deuda
fijo neto terceros externa
Sest E statales S est E statales S est E statales
7 8 9 10 11 12
1980 3.414.1 1.435.1 3.176.0 969.0 1.323.2 349.5
1981 3.993.2 1.666.0 3.694.8 1.127.9 1.511.7 392.6
1982 4.454.2 2.009.2 4.151.8 1.275.8 1.803.6 458.7
1983 5.116.9 2.070.9 4.738.0 1.459.0 2.375.9 604.3
1984 5.280.7 2.121.3 4.829.4 1.548.8 2.502.7 635.1
1980/1984 11.5 % 10.3 % 11.0% 12.4 % 17.3 % 16.1 %
Fuente: P e r fil “D a s e s ta t a e s ” — 1986, v o l. 1; IB G E “ E s ta d ís tic a s e c o n ó m ic a s d e l
s e c to r p ú b lic o ” .
Notas: — L a S E S T c o m p r e n d e e l p r e s u p u e s to d e l s e c to r a n iv e l fe d e r a l.
— L o s g a s to s o p e r a c io n a le s in c lu y e n g a s t o s e n p e r s o n a l, in s u m o s , se r v ic io s
y o tr o s g a sto s .
— A ctiv o f ijo : n e t o d e d e p r e c ia c io n e s .
— P a siv o d e t e r c e r o s — P a siv o c ir c u la n te + E x ig ib le a la r g o p la zo .
— D e u d a e x te r n a : P r é sta m o s y fin a n c ia m ie n to e n m o n e d a e x tra n je ra ( e x ­
c lu y e p r é s ta m o s B e s . 63).
—■D e fla c to r IG P -D I p r o m e d io (c o lu m n a s 1 a 6) y d ic ie m b r e ( c o lu m n a s
7 a 12).
— 1980/1984: T a sa d e c r e c im ie n to m e d ia g e o m é tr ic a a n u a l.
-p.
o

Sulamis Dain y José Roberto R. Afonso


C UADRO A . 9

Evolución real de los principales precios de las em presas estatales


federales — 1970/1984
(ín dice Base = 100. D eflactor IGP-DI)

índices 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 Í984
P r e c io p r o m e d io d e r i­
v a d o s d e p e tr ó le o
(C zS /1 ) 100.0 100.5 110.2 107.0 137.5 154.9 235.3 170.3 160.6 164.6 195.7 221.1 206.3 211.5 213.0

T a rifa m e d ia d e e n e r ­
g ía e lé c tr ic a
(C z$ /M w h ) 100.0 100.4 109.0 108.0 100.8 108.5 97.1 91.2 87.0 83.3 79.2 87.1 81.5 71.1 65.8

P r e c io p r o m e d io m in e ­
r a l f ie r r o C VR D m e r ­
c a d o in te r n a c io n a l
( C z $ /t./m ) 100.0 113.5 172.4 166.8 169.3 163.8 235.9 205.5 168.3 154.3 162.8 112.5 116.5 152.7 141.4

IP A - H ie r r o , A c e r o y
D e r iv a d o s 100.0 97.7 94.6 95.5 103.0 107.1 94.3 89.8 85.2 79.2 67.7 63.2 60.1 46.4 43.2

Fuente: D a to s p r im a r io s P e tr o b á s, E le c tr o b r á s , C VRD y IB R E /P G V .
CUADRO A. 10
Indicadores macroeconómicos — 1970/1986

Años PIB (p.m .) Población ín d ice del ín dice general Tasa de crecim iento
Cz$ m illones m illones de deftactor. de precios - DI real anual
corrientes im p lícito del PIB (prom edio anual)
B ase 1980 — ■ ■ — - —
Base 1980 Variación % P Iß PIB p e r cáptta
1970 194.389 92.759 3.5 4.3 19.5
1975 1.005.048 104.851 11.2 11.5 27.9 5.2 2.7
1980 12.639.293 118.518 100.0 100.0 100.2 9.1 6.5
1981 24.737.492 121.458 202.5 209.9 109.9 —3.4 — 5.7
1982 48.147.762 124.471 390.5 410.5 95.4 0.3 — 1.5
1983 118.194.847 127.559 983.6 1.044.8 154.5 —2.5 — 4.9
1984 387.967.701 130.723 3.054.6 3.348.2 220.6 5.7 3.1
1985 1.406.077.084 133.966 10.225.7 10.903.1 225.5 8.3 5.6

El caso de Brasil
1986 3.687.473.148 137.288 24.787.1 26.413.6 142.3 8.2 5.6
Fuente: “A n u a rio e s ta t is t ic o d o B r a sil, 1986”, p . 455 y “ C o n ju n tu ra e c o n ó m ic a ” .
142 Sulamis Dain y José R oberto R. Afonso

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Propuesta de reforma del sistema
tributario brasileño
F e rn an d o R ezen d e 1

1 Este trabajo forma parte de los Estudios para la Reforma Tributa­


ria, preparados bajo la coordinación del autor y publicados por el Institu­
to de Planificación Económica y Social (IPEA). Las opiniones vertidas son
de la exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente
el punto de vista de la Secretaría de Planificación de la Presidencia de la
República de Brasil.
I. IN TR O D U C CIÓ N

La necesidad de una reform a tributaria viene siendo reconocida en los


últim o s años. Se discuten, sin em bargo, su carácter y extensión. U nos
buscan retom ar la esencia de la reform a de 1965-67, proponiendo sólo
algunas correcciones m arginales. Otros rechazan el recurso a estas m e­
didas por ser in su ficien tes para rectificar las notorias distorsiones del
sistem a. En la actualidad, existe una p red isp osición para realizar cam ­
b ios profundos en la estructura vigente.
E l fin anciam iento del secto r p úb lico a través de lo s ingresos tribu­
tarios sufrió un fuerte estrangulam iento en los ú ltim os años. La nece­
sidad de recuperar la capacidad de financiam iento de los gastos públi­
cos y en particular de los program as sociales sugiere no retom ar la
reform a tributaria de 1965-67. Los anhelos de la sociedad brasileña son
diferentes, así com o son d istintas las restriccion es para la recuperación *
del proceso de desarrollo.
De acuerdo con las cuentas nacionales, la carga tributaria bruta
dism inuyó a principios de lo s años ochenta. Com o se ilustra en el Cua­
dro 1 . 1, h asta 1975, la recaudación fiscal global (incluyendo los ingre­
sos extrapresupuestarios) se m antuvo en to m o del 26 % del PIB.
La reversión del ciclo econ óm ico y el agravam iento del proceso
inflacionario ocasionaron una im portante dism inución en la carga
tributaria, que en 1984 alcanzó el punto m ás bajo de los ú ltim os
años (21.7 % del P IB ). Las estim acion es para 1985-86 prevén una
recuperación de los niveles de tributación previos al período recesi­
vo, sobre la base de la adopción de m edidas fiscales y de una recu­
peración del crecim ien to económ ico y del em pleo.

CUADRO 1 . 1
Evolución de la carga tributaria bruta global — 1970-86

Periodos Coeficientes f Años Coeficientes


prom edio ¡ anuales
1970-73 25.80 1980 24.19
1974-77 25.81 1981 24.45
1978-80 24.72 1982 26.53
1981-83 25.28 1983 24.87
1984-86a 23.23 1984 21.71
1985a 22.48
1986a 25.49
Fuentes y m etodología: Ver A n exo A .I. 1 /3 /.
a C ifra s p r e lim in a r e s.

147
148 Fernando Rezende

S i se m antiene la estructura actual, la trayectoria de recom po­


sición de la carga fiscal es in su ficien te para lograr niveles de tribu­
ta ció n que cubran adecuadam ente un nuevo patrón de gasto público.
E s necesaria una reform a para que dicha recom posición sea com pa­
tib le con las necesidad es financieras de una nueva etapa del p roceso
de desarrollo del país. N ó tese que en com paración con otros países,
la carga tributaria brasileña n o es elevada, a pesar de estar m al dis­
tribuida. Los niveles actuales corresponden a cerca de dos tercios
d e la carga p rom edio de los p aíses de la OCDE.
La estructura de la carga fisca l se caracteriza por una acentuada
regresividad. El p eso de lo s tributos en el presupuesto de los hogares
•declina en form a acentuada a m edida que aum enta el nivel de los
ingresos. N o hay duda en cuanto al hecho de que la elevada regresi­
vidad es con secuen cia de la im portancia de los im puestos indirectos
en la com p osición de la carga tributaria.
Sin em bargo, ésa no es la única explicación. A la tributación
rigurosa de los ingresos del trabajo se sum a un tratam iento fiscal
diferenciad o entre los ingresos y las ganancias de capital que atenúa
la progresividad del im p u esto a la renta (IR ). Adem ás, la tributación
exclu siv a en la fuente de los ingresos de capital financiero se asem e­
ja a un im p u esto indirecto sobre m ercancías, en la m edida en que el
c o sto fiscal es transferido a través de la elevación de la tasa de in te­
rés, lo que se contrapone con los principios de equidad tributaria.
Otra de las críticas al sistem a tributario vigente es que tiende
a debilitar a la Federación. Se centralizó el poder tributario, rete­
n ie n d o la U nión un m ayor núm ero de im pu estos y en especial aque­
llo s de base económ ica m ás am plia. La concentración del poder tri­
butario aum entó ininterrum pidam ente a partir de m ediados de los
sesenta.
S i se consideran los tributos recaudados por nivel de gobierno,
se observa que hasta 1968 la U nión responde por la m itad del ingreso
nacional; a in icios de la década del ochenta su participación prom e­
dio se situ ó por encim a del 60 %, debido en gran parte al buen des­
em peño del IR y a la am pliación de lo s ingresos vía contribuciones.
Im porta aún evaluar los recu rsos tributarios efectivam en te disponi­
b les después de realizadas las transferencias constitucionales y las
distribu ciones tributarias. E l proceso de centralización se vuelve m ás
evidente al com parar la distribu ción p rom edio en lo s períodos 1964-68
y 1980-85. La participación de la U nión pasó de 39 % a m ás de 50 %,
m ientras que la de los m u nicip ios se m antuvo en 15 % y los estados
vieron reducir su participación de 46 % a un tercio de los recursos
disponibles.
A m edida que se fue estrechando la b ase tributaria propia de
lo s estados y m un icipios, ésto s se vieron forzados a recurrir crecien­
tem en te al endeudam iento y a las transferencias, principalm ente de
o rigen "no regular”. La elevación del nivel de dependencia de recur­
so s de fu en tes federales provocó una pérdida de autonom ía finan­
Reform a del sistem a tributario brasileño 149

ciera, técnica y p olítica de los gobiernos estaduales; tam poco se ga­


rantizó un ingreso su ficien te para atender las necesidades sociales
b ásica s de la población.
Una reform ulación del sistem a tributario brasileño no puede ig­
norar el crecien te papel que las "contribuciones so cia les” pasaron a
desem peñar en el fin anciam iento de las actividades gubernam entales.
E n 1967, a raíz de la reform a tributaria, las contribuciones a la segu­
ridad social representaban el único ejem p lo im portante de esa clase
d e tributo; a partir de en ton ces la situ ación se to m ó m ás com pleja.
A lo largo de los ú ltim os v ein te años, se fu e form ando un conjunto
variado de contribuciones parafiscales de interés social, com o parte
de una p olítica de am pliación del sistem a de protección social al
trabajador. Son ejem p los de ello la creación del Fondo de Garantía
p or Tiem po de Servicio (FG T S), en su stitu ción del antiguo régim en
de estabilidad en el em pleo; el Program a de Integración Social (P IS ),
identificado con el m andato con stitu cional de participación de los
em pleados en la distribución de utilidad es de las em presas; la am ­
pliación del Salario-Educación y, m ás recientem ente, la instituciona-
lización del FINSOCIAL.
El con ju nto de esas contribu ciones pasó a representar un uni­
verso equivalente al con stitu id o por los ingresos tributarios presu­
puestarios de la Unión. E n 1986, se estim a que el total de los recursos
reten id os a la sociedad a través de las principales contribuciones so­
ciales señaladas, equivale a la totalidad de lo s recursos recaudados
com o im p uestos y tasas por la Unión.
La im portancia relativa de esas con trib uciones y su papel estra­
tégico en el fin anciam iento del gasto social ju stifican la incorpora­
ción del tem a en el ám bito de las preocupaciones de una reform a tri­
butaria. Aunque desde el p unto de vista de su naturaleza jurídica el
con ju n to sea h eterogéneo, las contribuciones sociales se asem ejan a
lo s tributos por el carácter obligatorio de su pago y por su incidencia
indirecta. La regresividad de esas con trib uciones acentúa la inequi-
dad que caracteriza a la distrib ución de la carga tributaria en el
p a ís- . * r

II. PRINCIPIOS DE LA REFORMA

Las consideraciones anteriores ilustran el conjunto de problem as


que deben ser ob jeto de atención en el proyecto de reform a del
sistem a tributario brasileño. Se debe proseguir en la senda de la m o­
dernización de los instru m en tos fisca les elim inando las distorsiones
de los ú ltim os años y readaptando el patrón de financiam iento del
gasto público a la nueva realidad sociop olítica del país.
E l objetivo de la m odernización se orienta bajo dos principios
básicos:
150 Fernando Rezende

— la reducción de las desigualdades, a través de una revisión


de las b ases im ponibles de los im pu estos directos e indirec­
tos con m iras a tom arlas m ás am plias, m ás eficien tes y m en os
fragm entarias;
— la autonom ía federativa, a través de un m ayor equilibrio en
la distribución de los ingresos fiscales, las fu en tes generado­
ras de recursos y las n ecesidad es m ínim as de gasto.

La am pliación de las b ases fiscales — elem ento central para lo­


grar una m ejora del p erfil de la distribución de la carga tributaria—
significa en la p ráctica la reducción del n úm ero de tributos que pue­
den ser legalm ente estab lecidos. En lo que respecta al im puesto a la
renta, crear bases m ás am plias significa una integración parcial del
IRPJ al IR PF2 y la tributación integral de las ganancias de capital de
acuerdo con las norm as aplicadas a otras fu entes de ingreso. En el
caso de los im p u estos indirectos, la integración del IPI, IS S , im ­
p u estos únicos y esp eciales en el IC M 3 abre un espacio para la ins-
titucionalización de un nuevo im p uesto sobre el valor agregado
(IV A ), m ás acorde con los principios de eficiencia y equidad tribu­
tarias. P aralelam ente a la revisión del IR, la reform ulación de los
im pu estos que inciden sobre el patrim onio es prioritaria para el
logro de una m ayor ju sticia fiscal.
D esde el punto de vista de la generación de ingresos fiscales,
la reducción del núm ero de tribu tos requiere la adopción de reglas de
distribución claras. E n la ú ltim a reform a, se previo la aplicación
de distribuciones tributarias del ICM en tre estados y m unicipios,
pero ello se desvirtuó p osteriorm en te con la introducción de crite­
rios redistributivos en el producto de la recaudación.
Ahora, es necesario establecer una diferencia nítida entre distri­
b ución y transferencia. E n el prim er caso, el im puesto o su ingreso
se reparte entre dos o m ás n iveles de gobierno; la com petencia legis­
lativa y la estabilidad de las norm as son los criterios determ inantes
para un m enor o m ayor grado de centralización tributaria. E n la
situación brasileña se ha favorecido la concentración del poder tri­
butario, lo que de cierta form a contribuye al debilitam iento finan­
ciero de los gobiernos estaduales y m unicipales. E n la actual pro­
puesta, consolidar el sistem a de distrib ución tributaria significa
elevar el grado de autonom ía financiera de esos gobiernos sin elim i­
nar, por el m om ento, la necesid ad de perfeccionam iento del sistem a
de transferencias. E ste tiene básicam en te una función com pensatoria
y distributiva, que trata de asegurar un m ínim o de recursos por
habitante en las regiones de m enor capacidad productiva y de m ás
bajo n ivel de ingreso.

2 IRPJ e IRPF: impuesto a la renta de personas jurídicas y físicas,


respectivamente.
3 IPI: impuesto a productos industriales; ISS: impuesto a servicios;
ICM: impuesto a la circulación de mercancías.
Reforma del sistem a tributario brasileño 151

Lo que d iferencia la distribución tributaria del sistem a de trans­


feren cias es la form a de p articipación de los d istin tos niveles de
gob iern o en la distribución de los im p u estos. E n e l prim er caso, el
recurso asignado a las esferas del gobierno es función del total re­
caudado en la región o territorio, o un recargo adicional sobre dicha
recaudación. Por su parte, las transferencias se com ponen de ingresos
q u e son distribuidos bajo criterios de com pensación de las desigual­
dad es regionales. Un ejem plo de lo anterior lo con stitu ye el sistem a
de com pensación fiscal que puede asum ir dos dim ensiones: com pen­
sació n a la capacidad fiscal (de ingresos) o al desem peño fiscal (de
g a sto s).
La com pensación de ingresos pretende dar recursos su ficien tes
a las unidades receptoras para garantizar la prestación m ínim a de
serv icio s, m anteniendo su autonom ía, ya que no se aplica ningún
tipo de condicionalidad a los gastos. Por otra parte, la com pensación
a l desem peño fiscal pretende esp ecificar los patrones de gasto en de­
term inadas áreas funcionales de los gobiernos receptores de recursos.
E n este caso, el gobierno central desem peña un papel fundam ental
elaborando prioridades, planificando y controlando la asignación
d e recursos. El instrum ento adecuado para dicha política es el m eca­
n ism o de las transferencias.
E l fortalecim ien to de la F ederación im plica que junto con dis­
tribuir m ás equitativam ente los ingresos públicos se avance en la
descentralización de los gastos. De m anera consensúa!, la atención
de las necesidades básicas de la población debe pasar a las esferas
gubernam entales próxim as a la com unidad. La reform a dará énfasis
a la creación de m ecanism os para fom entar el p roceso de descentra­
lización.

III. ESTRUCTURA TRIBUTARIA

III. 1 Tributación a la renta y al patrimonio


La m odernización de la tributación directa requiere la am pliación
d e las bases tributarias y la recuperación de la progresividad efectiva
d e los im puestos. E sto s principios ju stifica n una revisión a fondo de
la actual estructura im positiva sobre la renta y el patrim onio. En
las últim as décadas, a p esar de las constantes m odificaciones a la
legislación del im puesto a la renta, éstas no corrigieron las princi­
p ales d istorsion es. En efecto, la exten sión de la b ase para el cálculo
del IR, con la inclu sión de algunos ingresos y ganancias de capital,
no m odificó sustan cialm en te la desigualdad existen te en la distribu­
ció n de la carga tributaria de este im puesto. Adem ás, cabe recordar
q ue la reform a tributaria de 1965-66 no alteró prácticam ente la tri­
b utación sobre el patrim onio. Por el contrario, m inim izó su grava­
152 Fernando Rezende

m en con la exclu sión del antiguo im p u esto sobre transm isión mor-
tis-causa (su cesio n es).
Los datos económ ico-fiscales revelan que lo s ingresos del tra­
b ajo asalariado y autónom o representan todavía la m ayor parte
de la renta su jeta a tributación progresiva. Por otro lado, aunque
de difícil m edición, es un hecho conocido que las grandes em presas
están en con diciones de plan ificar sus co sto s y p recios, transfiriendo
el IR al consum idor final. Más aún, la reciente tributación exclusiva
en la fuen te sobre ingresos obtenidos en el m ercado financiero p or
personas físicas, al ser proporcional, no m ejora la progresividad del
im puesto; logra inclu sive lo contrario, ya que introduce un cierto grado
de regresividad en relación con las pequeñas y grandes colocaciones.
E n realidad, si b ien actualm ente el 56 % del ingreso tributario provie­
ne del IR — teóricam en te el m ás ju sto de los im puestos— , un análisis
m ás detallado de esta recaudación revela una crecien te distancia en­
tre las progresividades efectiva y nom inal del im puesto.
La perm anencia de este carácter, en ciertos casos contradictoria­
m ente regresivo del im puesto a la renta, se debe por lo m enos a tres
causas: a) la elevada particip ación del im p uesto pagado por las per­
sonas jurídicas, que se transform a en su m ayor parte en im p u esto
indirecto; b ) la alta participación de la recaudación exclusiva en la
fuente de ingresos y ganancias de capital de personas físicas y jurí­
dicas que, adem ás del efecto arriba m encionado, atenúa la progresi­
vidad del im p u esto a la persona física; c) la exclusión de la base
del cálculo, y por lo tanto del gravam en progresivo, de parte sustan­
cial de las ganancias de capital.
La corrección de esos d esvíos requiere que el im puesto a la ren­
ta sea lo m ás am plio posible. E llo sign ifica que toda la renta anual
obtenida deberá integrar la b ase del cálculo, cualquiera sea su origen
—ingresos del trabajo, ingresos y ganancias de capital— , tributado
progresivam ente en la declaración anual de las personas físicas con­
tribuyentes. En la actualidad, gran parte de los ingresos de capital
su jeto s a im pu esto se tributan exclusivam ente en la fuente en vez
de ser tributados en form a progresiva en la declaración; adem ás, una
parte significativa de las ganancias de capital está exenta de tribu­
tación.
E n relación con las ganancias de capital, cabe recordar que su
concep ción y legislación son relativam ente recientes, tanto en B rasil
com o internacionalm ente. E xisten dos sistem as im p ositivos básicos:
la in serción en la b ase del cálculo del IR o la consolidación en el
cuerpo legislativo de un im p u esto esp ecífico, com plem entario al im ­
p u esto a la renta.
La alternativa que se propone se basa en la tradición de los ú l­
tim os años, que b u sca integrar las ganancias de capital en la b ase de
cálculo del IR. Se propone in cluir las ganancias de capital realizadas
en un plazo inferior a un año en la base de cálculo del im puesto, equi­
parándose a lo s dem ás ingresos de capital. Cabe destacar que se
R eform a del sistem a tributario brasileño 153

h ab la aquí de cualquier tip o de ganancia, inclusive de la obtenida en


la b olsa de valores. Sin em bargo, para efectos de su reglam entación
se recom ienda distinguir las ganancias de largo plazo, en función de
los objetivos de p olítica económ ica o de las condiciones esp ecíficas
del contribuyente, com o son la ganancia inm obiliaria en caso de
venta de la única vivienda propia. En sen tid o opuesto, se recom ienda
suprim ir el disp ositivo legal que exonera de im p u esto a las ganan­
cias de capital realizadas con la venta de cualquier tipo de participa­
cion es societarias m antenidas por m ás de cinco años. Cabe recordar
que, si se m antiene el principio de realización para la im p osición a
las ganancias de capital, ello im plica que la distribución de b en efi­
cios en form a de acciones o participaciones de capital solam ente
integrarán la b ase en caso de cesión onerosa de las participaciones
societarias.
La elim inación del sistem a de im p osición exclusiva en la fuente
pasa, necesariam ente, por incluir todos los dividendos percibidos en
la tabla de gravam en progresiva. En este punto, cabe hacer referen­
cia al sistem a im positivo de las personas jurídicas y su relación con
la tributación de las personas físicas. E xisten tres sistem as de tri­
butación a la ganancia generada por las em presas: el sistem a clásico
donde im ponen separadam ente las personas jurídicas y físicas; el
sistem a integrado donde la ganancia se tributa totalm ente en la per­
sona física; y el sistem a m ixto o de integración parcial. La d iscusión
doctrinal sobre la m ejor técnica es b astante antigua y poco conclu­
siva. El sistem a brasileño actual es predom inantem ente clásico, con
la excepción del tratam iento dado a las m icro y pequeñas em presas
cuyos propietarios tributan progresivam ente en la declaración de las
personas físicas. La crítica m ás com ún al sistem a clásico se refiere a
la tributación de las m ism as ganancias en la persona física y en la
p ersona jurídica. Para elim inar ese p roblem a se propone adoptar
una integración parcial, en el sentido de excluir las ganancias distri­
buidas de la base im p onib le de la persona jurídica. E n la m ism a
dirección se tributará progresivam ente la ganancia obtenida por to­
das las em presas individuales o m icroem presas, en la persona física
del titu lar o socio.
N o tributar las ganancias distribuidas en la persona jurídica
contribuirá a capitalizar la em presa privada nacional y a elevar la
ju sticia fiscal, dism inuyendo la transferencia del im puesto a los pre­
cios y aum entando la tributación efectiva de los accionistas con m ayor
nivel de renta. E n sentido contrario, se debe dism inuir la carga tri­
b utaria de los p equeños accionistas cuya alícuota efectiva sea m enor
que la aplicada exclusivam ente en la fuente, recuperándose así el
principio de la capacidad de pago de los ingresos de capital. E n la
m ism a línea se inscribe n o gravar inm ediatam ente el b en eficio co­
m o ocurre cuando la ganancia se distribuye en form a de b onificación
en acciones. Los dividendos y bonificacion es deben concebirse com o
form as equivalentes de distribu ción de ganancias, sólo que los pri­
154 Fernando Rezende

m eros conceden liquidez inm ediata al accionista. La no realización


financiera de la ganancia ju stifica aplazar el im puesto debido p o r
lo s accionistas hasta el m om ento de su realización. Al proponer tal
intervalo de tiem p o para gravarla se evita el p roceso de ajuste en el
costo de adquisición de las acciones y que las b onificaciones tribu­
ten m ás de una vez (ven ta).
Por otra parte, se propone revisar el sistem a actual de incentivos
fiscales ya que desdibuja el im p uesto a la renta, atenta contra el
principio de equidad y d istancia cada vez m ás la carga tributaria
efectiva de la nom inal. Los num erosos gastos tributarios realizados
a través del sistem a im p ositivo deben consignarse en un presupuesto-
propio de m anera que se pueda cuantificar claram ente a sus ben e­
ficiarios.
Por considerar que lo s incentivos fisca les no son la m ejor form a
de prestar ayuda financiera gubernam ental, se propone suprim ir el
Fondo de Inversiones (F IS E T ), que apoya a los sectores de refores­
tación, pesca y turism o. D entro de esta lín ea de acción, se sugiere la
creación de un Fondo de D esarrollo R egional (FDR) que absorbería
lo s recursos actualm ente asignados bajo la form a de opción del con­
tribuyente del IRPJ y destinados al FINO R y FINAM.4 Se asignarían
recursos al FDR en niveles equivalentes a los actuales, vinculados
esp ecíficam en te con el financiam iento de proyectos privados d e
desarrollo regional.
En cuanto al sistem a de in cen tivos fiscales vigentes, se propone
tam bién una serie de m odificacion es en la tributación de la renta
agrícola. El sistem a actual apenas concede un prem io ex-post a lo s
contribuyentes que obtienen im portantes rendim ientos agrícolas, y
ello no perm ite estim ular eficazm en te la inversión en el sector pri­
m ario. Las lim itaciones del cálculo sim plificado de las ganancias de
los pequeños contribuyentes, la elim inación de la reducción de la
b ase im ponible en 50 % y la reform ulación de coeficien tes aplicables
a las inversiones bajo la p olítica de fom en to buscan transform ar la
exoneración en estím u los efectivos a la inversión en el sector agro­
pecuario.
Otra innovación im portante es la propuesta de recaudar un re­
cargo adicional sobre el IR, liquidado a personas físicas y jurídicas,
que con stituiría un ingreso propio de los E stados donde el contribu­
yente tenga su d om icilio fiscal. E sa propuesta avanza en la dirección
de la distribución tributaria, m edida destacada anteriorm ente com o
necesaria para perfeccionar el fed eralism o fiscal brasileño. Con la
creación del recargo adicional al IR, quedaría sin vigencia e l per­
m iso ex isten te en la legislación actual para que E stados y m unici­
p ios incluyan en su s ingresos el im pu esto recaudado en la fu en te
sobre los ingresos de los respectivos funcionarios.

4 FINOR y FINAM: Fondo de Inversiones para el Nordeste y la Ama­


zonia, respectivamente.
Reforma del sistem a tributario brasileño 155

En relación con el im pu esto a la propiedad, es innegable que


para un m ism o nivel de ingreso la capacidad de pago difiere de acuer­
d o con el grado de desigualdad de la estructura patrim onial. Un
sistem a tributario que busque ser m ás ju sto debe necesariam ente
con sid erar tal aspecto, principalm ente en el caso brasileño, dado
e l alto grado de concentración del ingreso y del patrim onio. El sis­
tem a tributario nacional m an tien e históricam ente un bajo gravam en
tributario sobre el patrim onio, en com paración con el observado en
p aíses de estructura productiva equivalente, principalm ente fuera
de Am érica Latina.
Tam bién en el caso de los im p uestos sobre el patrim onio, se
pretende avanzar en la línea de la am pliación tributaria. Los actua­
les im pu estos a la Propiedad Territorial y Predial Urbana (IPTU)
y a la Propiedad de V ehículos A utom otores (IPVA) deberán m an­
ten erse conform e a los reglam entos con stitu cion ales en vigor. Se
propone transferir el Im puesto Territorial Rural (IT R ) bajo la com ­
p eten cia de los E stados, de m anera de dinam izarlo. Sobre todo, se
busca crear dos nuevos im p u estos de com petencia exclusiva de la
Unión: un im p uesto general sobre el patrim onio neto de las per­
sonas físicas (IP N ) y un im p uesto sobre sucesiones y donacio­
n es (IS D ).
Cabe destacar de m anera esp ecial las propuestas de tributa­
c ió n al patrim onio neto, su cesion es y donaciones. E n lo s p aíses que
p oseen estad ísticas rigurosas sobre el ingreso y el patrim onio se
observa una correlación alta entre am bos, sin em bargo las distri­
bucion es no se confunden. En realidad, la concentración del ingreso
es bastante inferior a la del patrim onio. M edidas por el coeficien te
de Gini, las distribuciones del ingreso y patrim onio en los E stados
Unidos se sitúan en 0.45 y 0.70 puntos, respectivam ente. En Francia,
estos índices corresponden a 0.42 y 0.72.
E s necesario señalar que actualm ente la tributación al patri­
m on io en Brasil es baja en com paración con p aíses de m enor con­
cen tración del ingreso y patrim onio. Las recaudaciones de 1984
m uestran que la carga fiscal sobre el patrim onio en B rasil se sitúa
alrededor de 0.51% del PIB y 3.6% de los ingresos fiscales totales.
La m ayor parte de los p aíses industrializados osten ta niveles con si­
derablem ente m ás elevados, sobre todo en los E stados U nidos e
Inglaterra, cuyas participaciones alcanzan 4% y 12%, respectiva­
m ente. En esto s países existen m odalidades diversas de im puestos
sobre el capital. D oce son los p aíses de la OCDE que p oseen hace
décadas un im p u esto general sobre el activo neto de las personas
físicas. Países con m enor grado de desarrollo económ ico y una h is­
toria tributaria m enos com pleja, com o C olom bia y Ceilán, tam bién
utilizan este tipo de im pu estos con éxito relativo.
La actual estructura tributaria brasileña requiere un im puesto
general sobre el patrim onio, que pueda actuar com o instrum ento de
política económ ica y, al m ism o tiem po, com plem entar el im puesto
156 Femando Rezende

a la renta. R esta por tributar el stock patrim onial p oseído y disfru­


tado, aunque realizado e inalcanzable para la tributación, y que in­
cide apenas sobre los flu jo s de ingreso o sobre la propiedad inm o­
biliaria. Cabe destacar que vastos segm en tos de la riqueza nacional
perm anecerán al m argen de la responsabilidad fiscal, m ientras n o se
desarrollen técn icas apropiadas para la am plia tributación sobre
stocks.
E l IPN deberá ser general, anual, declarativo, perm anente, per­
sonal y progresivo. Gravará la tenencia de la totalidad de los bienes,
derechos y valores que com ponen el patrim onio en el m om ento que
se devengue el im puesto. Los contribuyentes serán las personas físi­
cas con dom icilio y los no resid entes propietarios de bienes en el
país. Las exencion es deberán ser previstas para proteger al pequeño
tenedor de ahorros, al pequeño capital productivo, a la residencia
habitada por su propietario, al m obiliario de u so personal, etc. Se
propone un techo de contribución, así com o m ecanism os de com ­
pensación e interdeducción con otros im pu estos. La base de cálculo
será el valor enajenable del patrim onio n eto, es decir, la diferencia
entre el patrim onio bruto y las deudas, situ ándose las alícuotas alre­
dedor de 1% a.a.
Cabe destacar que diversos países vienen experim entando con
bastan te éxito el m ecanism o de deducción de im puestos, tradicional­
m en te aplicado a la adm inistración local o provincial en la determ i­
nación de la deuda del IPN . En el caso brasileño, habrá com peten­
cia de im pu estos p atrim oniales a n ivel local, com o el IPTU, ITR,
IPVA e ITBI.5 La posibilidad de que el contribuyente u tilice el im ­
puesto pagado al E stado o m unicipio com o crédito aplicado al go­
bierno federal para pagar el IPN , podrá con stitu irse en un incentivo
im portante para el m ejor uso de las b ases tributarias m unicipales
y estatales.
La institu cionalización de un im p uesto sobre sucesiones y dona­
ciones com pleta la tributación sobre el patrim onio. E ste im p u esto
deberá recuperar la antigua tradición im p ositiva brasileña de gra­
var su cesiones y donaciones. Con respecto al IPN , éste será un
tributo sobre el u su fructo del stock patrim onial, que gravará la do­
nación gratuita de aquel stock. Con ello, se form a un conjunto orgá­
n ico de im p uestos integrados por el IR de base am plia, el IPN y el
ISD , todos de com p etencia exclusiva de la U nión, que a través de la
adm inistración fiscal conjunta podrá m ejorar la progresividad d e
la tributación directa.

III. 2 Tributación a mercancías y servicios


En relación con la tributación a m ercancías y servicios, la principal
alteración propuesta es la su stitu ción del ICM por otro im p u esto

5 ITBI: Impuesto a la Transmisión de Bienes Inmuebles.


Reform a del sistem a tributario brasileño 157

so b r e el v a lo r a g regad o (IV A ) d e b a se a m p lia y c a r a c te r ístic a s m á s


a d ecu a d a s p ara su u tiliz a c ió n c o m o fu e n te p rin cip a l d e in g r e so s d e
lo s E sta d o s b r a sile ñ o s. E l im p u e s to se d istrib u irá en tr e E sta d o s y
m u n ic ip io s y, te m p o r a lm e n te , la U n ión : lo s E s ta d o s reca u d a rá n el
im p u e sto , lo s m u n ic ip io s p a rticip a r á n d el p r o d u c to re ca u d a d o y la
U n ió n recau d ará u n re ca rg o a d icio n a l, d u ra n te u n p e r ío d o p r e e sta ­
b le c id o , p ara fin a n c ia r el p ro g ra m a d e d e sc e n tr a liz a c ió n d e s e r v ic io s.
Las c a r a c te r ístic a s g en er a le s d e l IVA, la p a r tic ip a c ió n d e lo s m u n ic i­
p io s y e l p o r c e n ta je y d u r a ció n d el re ca rg o a d ic io n a l fe d e r a l será n
d e fin id o s en la C o n stitu c ió n y e n la le g isla c ió n c o m p lem en ta ria . Le
c o r re sp o n d er á a lo s E sta d o s la c o m p e te n c ia le g isla tiv a .
E s te im p u e s to , reca u d a d o se g ú n e l m é to d o d e l cr é d ito fisc a l,
in c id e so b r e to d a s la s m er ca n cía s y se r v ic io s c o n e x c e p c ió n d e lo s
se r v ic io s fin a n cier o s, s u je to s al IOF. D e e s te m o d o , se rá n in c lu id o s
en su b a se la m in e ría , lo s c o m b u stib le s y lu b r ic a n te s, la en er g ía e lé c ­
trica , lo s se rv ic io s d e te le c o m u n ic a c io n e s, d e tr a n sp o r te y d em á s
se r v ic io s, q u e trib u ta n a c tu a lm e n te en e l IU M , IULC, IU E E , IT , IS T R
e IS S , r e sp e c tiv a m e n te , y q u e se rá n a su v e z su p r im id o s.
E n r e la c ió n co n el o b je tiv o d e a m p lia r la b a se trib u ta ria , se p ro ­
p o n e q u e lo s b ie n e s d e ca p ita l n o se a n carg a d o s co n e l IVA. N o tr i­
b u ta r lo s b ie n e s d e ca p ita l sig n ific a la c r ea c ió n d e u n im p u e s to tip o
co n su m o , m ie n tr a s q u e e l gra v a m en co r r e sp o n d e a u n IV A tip o ren­
ta. E l p rim er o e s n e u tr o e n r e la c ió n c o n la in v er sió n , m ie n tr a s q u e
el seg u n d o es u n fa c to r d e d e sin c e n tiv o . D eb id o a q u e es p r io r ita r io
lo g ra r y m a n te n e r u n a e lev a d a ta sa d e c r e c im ie n to , se ju s tific a e s ­
ta b le ce r a tra v és d e u n a le y co m p le m e n ta r ia q u e lo s b ie n e s d e ca ­
p ita l n o se a n gravad os.
C abe d esta ca r q u e p ara n o gravar lo s b ie n e s d e ca p ita l n o e s
n e c e sa r io e x c lu ir lo s d e la trib u ta ció n . D e sd e e l p u n to d e v is ta d e
la a d m in istr a c ió n d el im p u e s to , h a y c a s o s e n q u e e s m á s sim p le p a ­
ga r e l im p u e sto . E s te p r o c e d im ie n to to r n a in n e c e sa r io d e fin ir q u é
e s u n b ie n d e ca p ita l, lo q u e en o c a s io n e s r e su lta d ifíc il y a q u e, d e
a cu erd o con su u tiliz a c ió n , u n m ism o p r o d u c to p u e d e se r u n b ien
d e ca p ita l o d e co n su m o d u rad ero. D e e s te m o d o , la le y c o m p le m e n ­
ta ria d eb erá p rev er q u e lo s b ie n e s d e c a p ita l n o se a n ca r g a d o s c o n
el IVA: sin em b argo, lo s E s ta d o s d eter m in a rá n lo s p ro c e d im ie n to s
p e r tin e n te s p ara n o gravarlos.
E l n u ev o IV A a d o p ta rá e l p r in c ip io d e d e stin o , ta n to c o n la s o p e­
ra c io n es in te r e sta ta le s c o m o c o n la s d el ex te rio r . E s to sig n ifica
q u e to d a im p o r ta c ió n , y a se a d el ex te r io r o d e o tro E sta d o , trib u ta rá
c o n u n a a líc u o ta ig u a l al gra v a m en d e a lg ú n b ie n sim ila r p r o d u c id o y
c o n su m id o en e l E stad o; y to d a e x p o rta c ió n , y a se a h a c ia el e x te r io r
o a o tr o E sta d o , se rá d esca rg a d a d el im p u e s to , y e l c o n tr ib u y e n te
m a n ten d r á e l d ere ch o al c r é d ito p o r e l im p u e s to q u e a n te r io r m e n te
h aya reca íd o so b r e e l b ien o su s in su m o s.
E n c o n se c u e n c ia , la tr ib u ta c ió n en ca d a E sta d o q u ed a rá rela ­
c io n a d a c o n e l c o n su m o (o su u tiliz a c ió n ) d e lo s b ie n e s e n e l terri­
158 Fernando Rezende

to r io re sp ec tiv o . E s to p e r m ite d ev o lv e r a lo s E sta d o s la a u to n o m ía


p erd id a c o n la a p lica c ió n d el ICM (q u e tie n e c a r a c te r ístic a s d e im ­
p u e sto a la p r o d u c c ió n ). U n im p u e s to so b r e la u tiliz a c ió n d e b ie n e s es
m á s ap ro p ia d o al p a p e l q u e d eb e d e se m p e ñ a r la tr ib u ta c ió n esta d u a l,
q u e u n im p u e sto so b re la p ro d u c ció n . E l m o tiv o ra d ica e n la m e ­
n or m o v ilid a d g eo g r á fica d e lo s c o n su m id o r e s e n r e la c ió n co n la d e
lo s fa c to r e s d e p ro d u c ció n . D ifer en cia s d e ca rg a s trib u ta ria s e n tr e E s­
ta d o s, n o co m p en sa d a s p or d ife r e n c ia s e n lo s b e n e fic io s g en er a d o s p o r
lo s g a sto s d el g o b iern o , e stim u la n e l m o v im ie n to d e lo s a g en tes e c o n ó ­
m ic o s. Im p u e sto s a la p ro d u c ció n e sta d u a l c o n ca rg a s trib u ta ria s
d ife r e n te s e stim u la n lo s m o v im ie n to s d e ca p ita l d e la s r e g io n e s de
a lta h a cia la s d e b a ja trib u ta ció n . E llo fo m e n ta ta m b ién a lo s g o ­
b ier n o s esta d u a le s a re d u cir su s cargas trib u ta ria s p a ra a tra er e m ­
p resa s, lo q u e p ro v o ca gu erra fisc a le s. Im p u e sto s a l c o n su m o e s ti­
m u la n el m o v im ie n to d e lo s co n su m id o r e s q u e ten d e rá n a a d q u irir
b ie n e s en lu g a re s d o n d e la tr ib u ta c ió n se a m á s b a ja . S in em b a rg o ,
lo s c o s to s d e tra sla d o d e l c o n su m id o r so n r e la tiv a m en te e lev a d o s,
d e m a n era q u e e s te e fe c to só lo o cu rrirá e n c a s o d e e x istir g ra n d es
d ife re n c ia s e n tr e la s cargas trib u ta ria s e sta d u a le s o para b ie n e s d e
p e q u e ñ o ta m a ñ o y gran valo r, o aún, e n c iu d a d e s fro n te riz a s.
D e e s te m o d o , el im p u e s to al co n su m o p e r m ite q u e cad a E sta d o
o p ere su im p u e s to sin m a y o re s in te r fe r e n c ia s c o n la s a c tiv id a d e s
ec o n ó m ic a s d e lo s d em á s, m ie n tr a s q u e e l ICM v ie n e ex ig ien d o p o lí­
tic a s trib u ta ria s in te r e sta d u a le s rígid as; en p a rticu la r, la s a líc u o ta s
d eb en ser a p ro x im a d a m en te ig u a les y la p o lític a d e e x e n c ió n d eb e
se r co m ú n a to d o s lo s E sta d o s. La a d o p c ió n d el IV A d ev u elv e a lo s
E sta d o s el p o d e r d e d eter m in a r su s a líc u o ta s, in c lu siv e p e r m ite la
d ife r e n c ia c ió n en tre p r o d u c to s, y la d e fin ic ió n a u tó n o m a d e la p o lí­
tic a d e ex e n c io n e s. Las ú n ic a s r e str ic c io n e s q u e im p o n e so n e l tra ­
ta m ie n to trib u ta rio ú n ic o p ara b ie n e s d e u n a m ism a n a tu ra le za en
ra zó n d e su p ro ce d e n c ia , y la c o n c e sió n sim ila r d e e x e n c io n e s o re­
d u c c io n e s d e im p u e s to s p ara u n e s ta b le c im ie n to o g ru p o d e e s ta b le ­
c im ie n to s e s p e c ífic o s.
E l im p u e s to al co n su m o tie n e la v e n ta ja a d ic io n a l d e p e r m itir
q u e lo s E sta d o s q u e a sí lo d esea ra n red u zca n la trib u ta ció n d e p ro ­
d u c to s c o n sid e r a d o s e s e n c ia le s. Con e l ICM, e s ta m ed id a o c a sio n a r ía
elev a d a s p érd id a s p ara E sta d o s c u y o s in g r e so s d ep en d e n fu e r te m e n ­
te d e la p r o d u c c ió n d e p o c o s p r o d u c to s b á sic o s . P ero, a u n q u e la
p ro d u c ció n d e u n E sta d o se c o n ce n tr e en e s c a so s p r o d u c to s e s e n c ia ­
le s, e l c o n su m o d e su p o b la c ió n e sta r ía sie m p r e c o n stitu id o p o r u n a
a m p lia gam a d e b ie n e s. C on e l im p u e s to p r o p u e sto , u n a r e d u c c ió n
d e la trib u ta ció n so b r e p r o d u c to s e s e n c ia le s c a u sa r ía u n d a ñ o m u ­
ch o m e n o r a la reca u d a ció n .
Las c o n tr ib u c io n e s al FIN SO C IA L y al S a la rio -E d u ca ció n se s u s ­
titu ir á n p o r u n reca rg o a d ic io n a l tem p o r a l d el IV A , q u e se rá re ca u ­
d a d o p o r la U n ión , c o n o b je to d e fin a n c ia r e l p ro g ra m a d e d e s c e n ­
tra liza ció n d e se r v ic io s. D e sp u é s d e u n p la zo p r e e sta b le c id o se e li­
Reform a del sistem a tributario brasileño 159

m in a rá e l recargo, d an d o m a rg en d e m a n io b ra p ara q u e lo s E s ta d o s
a u m e n te n su s a líc u o ta s p ara fin a n cia r la d esc en tr a liz a ció n , sin q u e
se ele v e la carg a trib u ta ria g lo b a l. E llo n o cr e a p r á c tic a m e n te n in ­
g u n a n e c e sid a d d e fisc a liz a c ió n a la U n ió n u o b lig a c ió n a d icio n a l a l
co n trib u y e n te, a d em á s d el c u m p lim ie n to d e u n D A R F 6 y la re ca u d a ­
c ió n d el im p u e sto . P ara u n a c u a n tific a c ió n d e su v a lo r se su g ier e q u e
se a e stip u la d o u n p o r c e n ta je d el IVA d eb id o al E sta d o p o r e l co n tr i­
b u y e n te en ca d a p e r ío d o d e reca u d a ció n .
A lo s m u n ic ip io s le s c o r re sp o n d er á u n a p ro p o rció n d el im p u e sto
esta d u a l, b a jo la fo rm a d e p a rticip a c ió n , a se m e ja n za d e lo q u e
o cu rr e c o n el ICM. E l cr iter io d e d istr ib u c ió n se rá fu n c ió n e x c lu si­
v a m e n te de la r e la c ió n e n tr e lo s v a lo r es a g reg a d o s en el m u n icip io
y en el E sta d o . La p a rticip a c ió n en la d istr ib u c ió n será u n p o c o m á s
elev a d a q u e la a ctu al.
La a m p lia ció n d e la b a se d el im p u e sto esta d u a l y la elev a c ió n
d el p o r c e n ta je d e la d istr ib u c ió n co m p en sa ría n a lo s m u n ic ip io s d e la
p érd id a d el IS S . U n a c o m p e n sa c ió n a d ic io n a l es la in stitu cio n a liza -
c ió n d e u n im p u e s to m u n ic ip a l so b r e e l c o m e r c io m in o r ista d e c o m ­
b u s tib le s líq u id o s y g a se o so s, c o n a líc u o ta s q u e p u e d e n se r d ife re n ­
cia d a s en fu n c ió n d e la n a tu ra le za d el p r o d u c to y d e la s p ecu lia r id a ­
d e s lo c a le s.
S e creará u n im p u e sto d e c o m p e te n c ia d e la U n ió n en s u s titu ­
c ió n d el IP I, q u e gravará la p ro d u c ció n in d u stria l d e ta b a co , b eb id a s
y v e h íc u lo s a u to m o to r e s, co n a líc u o ta s d ife re n c ia d a s. P ara e s te im ­
p u e sto n o se rá n e c e sa r io u tiliz a r la té c n ic a d e tr ib u ta c ió n d el v a lo r
a g regad o, d ad o q u e p r á c tic a m e n te to d o s lo s p r o d u c to s su je to s a l
im p u e s to n o ex p er im en ta n u n p r o c e sa m ie n to in d u str ia l p o ste rio r .
P or eso , se p ro p o n e q u e la re ca u d a c ió n se r e a lic e en u n a ú n ic a
fa se d el c ic lo d e p ro d u c ció n y c o m e rcia liz a ció n . S e a d o p ta rá e l p rin ­
c ip io d e d e stin o en la s tr a n sa c c io n e s c o n e l ex terio r. C abe d e s ta c a r
q u e u n co n ju n to d e p r o d u c to s in d u str ia liz a d o s a c tu a lm e n te s u je to s
a l g ravam en d el IP I d eja rá d e ser trib u ta d o p o r la U n ió n , d a n d o
m a rg e n p ara q u e lo s E sta d o s a m p líen su trib u ta ció n , a tra v és d el
IVA, sin q u e p o r e llo a u m e n te la carga trib u ta ria g lo b a l.
F in a lm e n te , se m a n ten d r á la c o m p e te n c ia e x c lu siv a d e la U n ió n
e n lo q u e r e sp e c ta al IO F y a lo s im p u e s to s d e im p o r ta c ió n y ex ­
p o rta ció n .
Con r e sp e c to a lo s o b je tiv o s d e la p r o p u e sta , el p rim er o e s au ­
m e n ta r el grad o d e a u to n o m ía fisc a l d e lo s E sta d o s y m u n ic ip io s.
N o se tra ta d e d o ta r lo s d e a u to n o m ía a b so lu ta , y a q u e e l fe d e ­
r a lism o e s u n a r e la c ió n d e in te r d e p e n d e n c ia y c o o p er a ció n e n tr e n i­
v e le s d e g o b ier n o . D e e s te m o d o , la a u to n o m ía d e e s ta s u n id a d e s
e s tá lim ita d a p o r lo s e fe c to s q u e la s a c c io n e s d e u n a u n id a d p u e d a n
te n e r so b r e la s d em á s y so b r e lo s o b je tiv o s d e in te r é s n a cio n a l. A
p e sa r d e e sto , e l grad o d e a u to n o m ía se rá m u c h o m á s a m p lio q u e el

6 DARF: form ulario de recaudación de recursos fiscales.


160 Fernando Rezende

a ctu a l, e s p e c ia lm e n te e n el c a s o d e lo s E sta d o s. E n lo s m u n ic ip io s,
p o r s e r u n id a d e s e c o n ó m ic a s e x tr e m a d a m e n te a b ier ta s, la a u to n o m ía
trib u ta ria e s n e c e sa r ia m e n te m á s lim ita d a . S in em b a rg o , e s ta s u n i­
d a d e s ten d r á n u n v o lu m e n m a y o r d e re c u r s o s d isp o n ib le s y p le n a
a u to n o m ía p ara a d m in istra r lo s.
E l se g u n d o o b je tiv o e s la d e sc e n tr a liz a c ió n a d m in istra tiv o -fi­
n a n c ier a . C abe d e sta c a r q u e d iv e r sa s m e d id a s q u e a q u í se p ro p o n e n
tie n e n e s ta fin a lid a d . E n tre é s ta s se en cu en tra n : a ) la e lim in a c ió n
d e lo s im p u e s to s ú n ic o s (IS T R e IT ) y la in c lu s ió n d e lo s b ie n e s
a c tu a lm e n te su je to s a su gravam en en la b a se d el im p u e s to esta d u a l;
b ) la su stitu c ió n d e l IP I p o r u n im p u e s to q u e g ra v e so la m e n te la
p r o d u c c ió n in d u str ia l d e ta b a c o , b e b id a s y v e h íc u lo s a u to m o to r e s,
p e r m itie n d o a lo s E sta d o s q u e a sí q u iera n , ele v a r la s a líc u o ta s so b r e
lo s p r o d u c to s in d u str ia liz a d o s a n te s g ravad o s p o r e l IP I; c ) la a n te ­
rio r m e n te m en cio n a d a c r e a c ió n d el im p u e s to m u n ic ip a l so b r e c o m ­
b u s tib le s y lu b r ica n tes; y d ) la su s titu c ió n d e l F IN SO C IA L y d el
S a la rio -E d u ca ció n p o r u n reca rg o a l im p u e s to so b r e e l v a lo r a g reg a ­
d o v in cu la d o co n e l p ro g ra m a d e d esc en tr a liz a ció n .
E l o b je tiv o d e alca n za r u n m a y o r grad o d e eq u id a d , e n e l ca so
d e lo s im p u e s to s a la s m er ca n cía s y se r v ic io s, e s tá re strin g id o p o r
el h e c h o d e q u e e s o s im p u e s to s g en er a le s so n re g re siv o s. U n a p o s i­
b ilid a d p ara a ten u a r la re g re siv id a d se r ía la a d o p c ió n d e a líc u o ta s
r e d u cid a s o in c lu siv e la e x e n c ió n d e l im p u e s to q u e grava lo s b ie n e s
d e c o n su m o b á sic o . S in em b argo, e s c u e stio n a b le q u e e s ta m ed id a
a lc a n c e lo s r e su lta d o s d e se a d o s y a q u e n o e s p o sib le g a ra n tiza r q u e
la re d u cc ió n fisc a l se a tra n sfe rid a a lo s co n su m id o r e s. A d em á s, a u n ­
q u e a sí fu era , e l b e n e fic io e s gen era l, im p a c ta a to d o s lo s g ru p o s
d e in g reso , r e d u c ié n d o se a sí e l p o d e r r e d istr ib u tiv o d e la m ed id a .
F in a lm e n te , e s ta p r o p u e sta d ism in u y e la ca p a cid a d d e g a sto d e lo s
g o b ie r n o s e sta d u a le s, c u y o s e fe c to s re d istr ib u tiv o s p u e d e n s e r su p e ­
rio re s a lo s d e la r e d u c c ió n fisca l.
P or lo e x p u e sto a n te rio r m e n te, se c o n sid e r a in c o n v e n ie n te c o n ­
ce d e r in m u n id a d a lo s b ie n e s d e co n su m o b á sic o o a p lica r e x e n c io n e s
al im p u e sto e n u n a le y c o m p lem en ta ria . E s te a rg u m en to se refu e rza
p o rq u e e x iste d iv er sid a d e sp a c ia l e n la c o m p o s ic ió n d el c o n su m o , lo
q u e n o p o d ría co n sid e r a r se e n la le y n a cio n a l. P o r e llo se su g ier e q u e
ca d a E sta d o , u sa n d o su lib e r ta d p ara fija r a líc u o ta s y ex e n c io n e s,
d efin a si d eb e o n o c o n c e d e r e l b e n e fic io fisc a l y , e n ca so a firm a tiv o ,
c ó m o o p erarlo.
P or o tro la d o , se sa b e q u e e l co n su m o d e se r v ic io s e s re la tiv a ­
m e n te m á s a m p lio en lo s g ru p o s d e in g r e so m á s elev a d o . E n e s te
ca so , la su b tr ib u ta c ió n d e se r v ic io s e n r e la c ió n c o n la s m er ca n cía s,
e s u n fa c to r q u e agrava a c tu a lm e n te la re g re siv id a d d el s is te m a tr i­
b u ta rio . La in te g ra c ió n p r o p u e sta d e lo s se r v ic io s e n la b a s e d e l im ­
p u e sto so b r e e l v a lo r ag reg a d o ig u a la a la tr ib u ta c ió n d e a q u e llo s
b ie n e s, co n trib u y e n d o a sí a m e jo r a r la eq u id a d d e l siste m a .
La p r o p u e sta d e c r e a c ió n d e u n IV A d e b a se a m p lia s e u n e ta m ­
Reform a del sistem a tributario brasileño 161

b ién c o n el p r o b le m a d e la b a la n za d e p a g o s, y a q u e e l s to c k d e
d eu d a e x te rn a a cu m u la d o ex ig irá q u e e l p a ís m a n ten g a u n su p e rá ­
v it e n la b a la n za c o m e rcia l p o r u n la r g o p erío d o d e tie m p o . E s d is­
c u tib le q u e se d e se e c o n c e d e r in c e n tiv o s a to d a s la s ex p o rta c io n e s,
sin a p lica r c r ite r io s d e d iscr im in a c ió n . S in em b a rg o , n o s e b u sc a
d esin ce n tiv a r la s: la lite ra tu r a e c o n ó m ic a m u e str a q u e to d o im p u e sto
n a cio n a l q u e tr ib u ta sim u ltá n e a m e n te la s im p o r ta c io n e s y la s ex p o r­
ta c io n e s c o n stitu y e u n d e se stím u lo p ara la s ú ltim a s. E s te e s e l ca so
d e la a ctu a l tr ib u ta c ió n a la s m er ca n cía s y se r v ic io s. S in em b a rg o ,
e llo p u e d e se r su p era d o c o n la elim in a c ió n d e v a rio s im p u e s to s a c­
tu a le s, la in te g r a c ió n d e b ie n e s g ravad os e n la b a se d el IVA, y la
p le n a a d o p c ió n d el p rin cip io d e d e stin o p ara e s te ú ltim o , o sea , la
tr ib u ta c ió n d e to d a s la s im p o r ta c io n e s y la e x e n c ió n d e to d a s la s
ex p o rta c io n e s. A d em ás, la c o n c e sió n d e e x e n c io n e s d e im p u e s to s n a ­
c io n a le s a im p o r ta c io n e s e q u iv a le a u n a n o p r o te c c ió n ta rifa ria a
lo s p r o d u c to r e s n a cio n a les. T a m b ién e s te p r o b le m a se r e su e lv e c o n
la p len a a d o p c ió n d el p r in c ip io d e d estin o .
E x iste n c a so s e n q u e la tr ib u ta c ió n a la s ex p o r ta c io n e s s e h a c e
n ece sa r ia . S in em b argo, c o m o la p o lític a d e co m e r c io ex te r io r e s u n a
a tr ib u c ió n d e la U n ión , c o r r e sp o n d e a e s te n iv e l d e g o b ier n o d e c id ir
e n q u é ca so s e s c o n v e n ie n te u tiliz a r e l im p u e s to a la ex p o rta c ió n .
F in a lm e n te , se d eb e m e n c io n a r e l o b je tiv o d e la e fic ie n c ia e n la
a sig n a c ió n d e r e cu rso s. T o d o s is te m a trib u ta rio d eb e c o n c e b ir se d e
m a n era d e m in im iz a r la in te r fe r e n c ia n o in te n c io n a l d e lo s trib u to s
c o n la a sig n a ció n d e re c u r so s d e la ec o n o m ía . L a p r o p u e sta a q u í p r e ­
se n ta d a , al e lim in a r u n a se r ie d e im p u e s to s y cr ea r u n im p u e sto
so b r e el va lo r a g regad o d e b a s e a m p lia y n e u tr o c o n r e sp e c to a lo s
e s tím u lo s a la in v er sió n , v a al en c u e n tr o d e l o b je tiv o .

I I I .3 C o n tr ib u c io n e s so c ia le s

L as p rin cip a le s m o d a lid a d es q u e r e v iste n a c tu a lm e n te la s co n trib u ­


c io n e s so c ia le s p u e d e n c la sific a r se en tr e s g ra n d es ca teg o ría s: en
p r im e r lugar, lo s lla m a d o s fo n d o s p a tr im o n ia le s, q u e en g lo b a n las
co n tr ib u c io n e s q u e c o n stitu y e n u n p a tr im o n io d el tra b a ja d o r y cu y o s
r e c u r so s so n a d m in istr a d o s p o r e l E sta d o e n su n o m b re . N o so n
tr ib u to s s tr ic tu - s e n s u , p ero se a se m e ja n d e sd e e l p u n to d e v is ta d e
la o b lig a to rie d a d d e su p ago. T an to el FG TS c o m o e l P IS-P A SE P ,
p r in c ip a le s c o m p o n e n te s d e e s ta ca te g o ría , n o so n c o n tr ib u c io n e s
rea liza d a s d ir e c ta m e n te p o r e l em p lea d o , p ero sí a sig n a d a s a e llo s
p o r la s e m p r e sa s, c o n b a se e n s u p a r tic ip a c ió n e n e l p r o c e so p r o ­
d u c tiv o .
La seg u n d a se r e fie r e a la s c o n tr ib u c io n e s v in cu la d a s c o n lo s d e ­
r e c h o s so c ia le s q u e g a ra n tiza e l E sta d o a lo s tra b a ja d o re s, c o m o e s
e l c a s o d e la se g u r id a d so c ia l. E n e s ta ca te g o ría , e l tra b a ja d o r a sa la ­
ria d o c o n trib u y e d ir e c ta m e n te c o n u n te r c io d e l c o s to to ta l d e l s is te ­
162 Fernando Rezende

m a; lo s d o s te r c io s r e sta n te s so n re ca u d a d o s p o r la s em p r e sa s c o n
b a se en d iv e r so s g ra v á m e n e s so b r e la n ó m in a d e sa la rio s.
F in a lm e n te , u n a te r c e r a ca te g o ría in c lu y e la s co n tr ib u c io n e s q u e
se id e n tific a n c o n lo s in g r e so s fis c a le s d e stin a d o s a g a sto s so c ia le s
— in d iv id u a le s o c o le c tiv o s— y q u e n o p r e se n ta n r e str ic c io n e s p a ra
la u tiliz a c ió n d e e s to s re c u r so s. L os p rin cip a le s e je m p lo s d e e s te
g ru p o so n e l FIN SO C IA L y e l S a la rio -E d u ca ció n . S e p ro p o n e a q u í la
fu sió n d e lo s a c tu a le s fo n d o s p a tr im o n ia le s (FG T S y P IS -P A SE P ) e n
u n ú n ic o fo n d o , cu y o p a tr im o n io se a c o le c tiv o , c o n o b je to d e fin a n ­
cia r e l p ro g ra m a d e l se g u ro d e d e se m p le o . L os re c u r so s será n a d m i­
n istr a d o s p or in stitu c io n e s fin a n cier a s g u b e rn a m e n ta les, y a sig n a d o s
p rio r ita ria m en te a in v e r sio n e s q u e p ro m u e v a n la g en er a ció n d e m a ­
y o res o p o rtu n id a d es d e em p leo . S e m a n ten d rá n lo s p a tr im o n io s in d i­
v id u a le s a cu m u la d o s a n te rio r m e n te y se co n se rv a r á n a s im is m o lo s
c r ite r io s a c tu a le s p ara ó r d e n e s d e p ago p r e v ista s e n la le g isla c ió n d e
a m b o s fo n d o s, c o n e x c e p c ió n d e la o rd en d e p a g o p o r e x o n er a ció n
d el FG TS y d el p ago d el b o n o sa la r ia l d el P IS-P A SE P .
E n r e la c ió n c o n la se g u r id a d so c ia l, se su g ier e la d iv e r sific a c ió n
d e la b a se d el g ravam en , p ara lo g r a r u n a m a y o r e sta b ilid a d e n lo s
in g r e so s d el siste m a . E n cu a n to a la s c o n tr ib u c io n e s a l FIN SO C IA L
y a l S a la rio -E d u ca ció n (cu o ta -fe d e ra l) se p ro p o n e la in co r p o r a ció n
a l IV A d e u n reca rg o a d ic io n a l tem p o r a l, co n o b je to de crea r e l
F o n d o d e D esc en tr a liz a ció n c o n fo r m e a lo p r e se n ta d o e n el c a p ítu lo
r e fe r e n te al F ed er a lism o F isca l.
La p r o p u e sta d e tr a n sfo r m a c ió n d e lo s fo n d o s p a tr im o n ia le s e n
u n fo n d o c o le c tiv o d ed ica d o a la p r o te c c ió n d el d e se m p le o sig n ific a
u n ava n ce en la d ir e c c ió n d el o b je tiv o d e eq u id a d . L o s c r ite r io s a c­
tu a le s d e a c c e so a lo s b e n e fic io s n o p e r m ite n a la gran m a y o ría d e
lo s tra b a ja d o re s la fo r m a c ió n d e u n p a tr im o n io in d iv id u a l, n i u n a
g a ran tía a d ecu ad a co n tra e l d ese m p leo . E n el P IS-P A SE P , in c lu siv e
lo s tra b a ja d o re s d e in g r e so m á s elev a d o n o a lca n za n a a cu m u la r u n
a h o rro sig n ific a tiv o . P ara la m a y o r p a rte d e su s u su a r io s, e l P IS -
P A SE P d ejó d e cu m p lir la fu n c ió n d e fo r m a c ió n d e u n p a trim o n io ;
en el lím ite , se h a c o n v e r tid o e n u n in str u m e n to d e co m p lem en ta -
ció n d el in g re so , c o m o su ce d e co n el p ago d e u n sa la r io m ín im o al
añ o. E n c u a n to al FG TS, en lo s se c to r e s d o n d e la in e sta b ilid a d d el
e m p le o es g ra n d e y e l n iv e l d e r e m u n er a ció n es b a jo , la s in d e m n iz a ­
c io n e s n o p e r m ite n la a c u m u la c ió n d e r e c u r so s e n e l fon d o; p o r e llo ,
p r á c tic a m e n te d e sa p a re ció la g aran tía co n tra e l d e se m p le o o fr e c id a
c o m o s u s titu to a la esta b ilid a d . Las a sig n a c io n e s d e e s to s re c u r so s
e fe c tu a d a s p o r e l B N H ta m p o co m u e str a n u n e fe c to re d istr ib u tiv o .
L os c o m p r o m iso s d el B a n co , a sí c o m o la r e m u n er a ció n d e la s c u e n ta s
d e l FG TS y la in e sta b ilid a d d e e s ta fu e n te d e r e c u r so s, so n r e fle jo d e
u n a p o lític a d irig id a a a sig n a c io n e s m á s r e n ta b les y , p o r en d e, v o lc a ­
d a s a lo s se c to r e s d e m a y o re s in g re so s.
N o se p u e d e ju s tific a r la e x iste n c ia d e fo n d o s q u e cr ea n u n p a ­
tr im o n io a u n se g m e n to re d u c id o d e la c la se tra b a ja d o ra — la q u e
Reform a del sistem a tributario brasileño 163

r e c ib e lo s sa la r io s m á s a lto s— c u a n d o lo s r e c u r so s p ro v ie n e n d e la s
c o n tr ib u c io n e s d e to d a la so c ie d a d y cu a n d o lo s se c to r e s m á s v u ln e ­
r a b le s d e la p o b la c ió n so n q u ie n e s im p o n e n e n u n a m a y o r p ro p o r­
ció n .
P o r o tro lad o, la in stitu c io n a liz a c ió n e n fe b r e r o d e 1986 d el
P ro gram a d e S eg u ro d el D e se m p le o , r e p r e se n tó sin d u d a u n a v a n ce
e n el s is te m a d e p r o te c c ió n so c ia l a l trab aja d o r. S in em b a rg o , e l
p ro g ra m a e s aú n b a sta n te r e str ic tiv o p o rq u e a b a rca a u n a p eq u e ñ a
p a rte d e lo s d e se m p le a d o s y p o r e l m o n to re d u c id o d e lo s b e n e fic io s;
é s to s se fin a n cia n , p r o v iso r ia m e n te , c o n r e c u r so s p r e s u p u e sta r io s. La
u tiliz a c ió n d e lo s fo n d o s p a tr im o n ia le s p e r m itir á co n ta r c o n u n a
fu e n te d e g a sto p e rm a n en te p ara el se g u r o d e d e se m p le o . S e c o n ­
te m p la ta m b ié n u n a r e fo r m u la c ió n d e lo s c r ite r io s a c tu a le s d e l p r o ­
g ram a, sin q u e p o r e llo se re str in ja n lo s r e c u r so s d e stin a d o s a la
in v er sió n .
La p r o p u e sta d e d iv e r sific a c ió n d e la s fu e n te s d e fin a n cia m ien -
to d e la se g u rid a d so c ia l se b a sa en e l p r in c ip io d e l g ra v a m en m ú lti­
p le al ca lcu la r la c o n tr ib u c ió n d e la s e m p r e sa s a l in g r e so p rev isio n a l.
E s te se ca lcu la rá a p lic a n d o u n a a líc u o ta r e d u cid a so b r e la n ó m in a
d e lo s sa la r io s y u n a n u ev a a líc u o ta , a s e r d e fin id a , so b re e l re su l­
ta d o o p era c io n a l d e la s em p r e sa s. C á lcu lo s p r e lim in a r e s su g ier en
q u e ca d a 5% d e g ravam en so b r e la m a sa sa la r ia l eq u iv a le a u n a a lí­
c u o ta d e 3% so b r e e l b e n e fic io b ru to . E llo in d ica q u e la d iv e r sific a ­
c ió n d e la b a se p u e d e g en era r im p o r ta n te s v e n ta ja s cu a n d o se b u sc a
a seg u ra r u n m a y o r e q u ilib r io en la d istr ib u c ió n d e l c o s to trib u ta rio
e n tr e lo s in g r e so s d el tra b a jo y lo s d el ca p ita l. La d iv e r sific a c ió n d e
la b a se se su ste n ta ta m b ié n e n e l h e c h o d e q u e la n ó m in a d e sa la r io s,
c o m o fu e n te g en era d o ra d e re c u r so s, aca rrea u n a e lev a d a se n s ib ili­
d ad d el in g re so fr e n te al m o v im ie n to c íc lic o d e la e c o n o m ía , red u ­
cien d o lo s n iv e le s de re ca u d a c ió n en lo s p e r ío d o s r e c e siv o s d e d e s­
e m p le o y c o n te n c ió n sala ria l. La re d u cc ió n d e la a líc u o ta ap lica d a
a la n ó m in a sa la r io s se v erá co m p en sa d a p o r el g ra v a m en a d icio n a l
al b e n e fic io d e la s em p resa s; e llo p erm itir á , e n la m ed id a q u e lo s
se c to r e s re a cc io n en d e fo rm a d ife r e n te fr e n te a lo s c ic lo s ec o n ó m ic o s,
la co m p e n sa c ió n d e p érd id a s y ga n a n cia s en e l c o r to p la zo , a sí c o m o
p e r s p e c tiv a s m á s fa v o ra b les p ara la e v o lu c ió n d e l in g r e so p rev isio n a l
en e l largo p lazo. E s ta p r o p u e sta logrará u n a m a y o r eq u id a d e n la
d istr ib u c ió n d e la carg a p r e v isio n a l e n tr e la s e m p re sa s, c o n im p a c to s
p o s itiv o s so b re se c to r e s in te n s iv o s en m a n o d e ob ra.
F in a lm en te, c o n r e sp e c to a lo s fo n d o s fisc a le s, la s u s titu c ió n d el
F IN SO C IA L y d el S a la rio -E d u ca ció n (cu o ta -fe d e ra l) p o r u n reca rg o
a d icio n a l te m p o r a l d el IVA tie n e c o m o o b je tiv o e lim in a r la s d isto r sio ­
n e s p ro v o ca d a s a raíz d e la re fo rm a trib u ta ria d e 1965/1967; s e b u sc a
re cu p e ra r la p r á c tic a d el g ra v a m en e n ca sca d a , elim in a d a c o n la
c r ea c ió n d el ICM, y p r o m o v e r la d e sc e n tr a liz a c ió n a d m in istra tiv o -
fin a n cier a re cla m a d a p o r la so c ie d a d b ra sileñ a .
164 Fernando Rezende

IV . F E D E R A L ISM O FISCAL

E n e l á m b ito d e la r e d e fin ic ió n d el s is te m a trib u ta rio r e to m a im p o r­


ta n c ia e l tem a d el fe d e r a lism o fisc a l, d e sd ib u ja d o p o r la ce n tr a liza ­
c ió n d e p o d e r e s y r e c u r so s trib u ta rio s e n m a n o s d e la U n ión , y el
eq u ilib rio fin a n cier o y p o lític o r e su lta n te en E s ta d o s y m u n ic ip io s.
E s p o r e llo q u e u n o d e lo s a sp e c to s fu n d a m e n ta le s d e la r e fo rm a
trib u ta ria e s la re a d e cu a ció n d e la d istr ib u c ió n d e in g r e so s e n tr e lo s
tr e s n iv e le s d e g o b ier n o , d e m a n era d e torn a rla m á s eq u ilib ra d a y
p ro m o v er e l e je r c ic io real d e la s fu n c io n e s d e g o b ier n o d e p a rte d e
la s u n id a d e s lo c a le s.
U na so lu c ió n sim p lista p ro p o n e ú n ic a m e n te la a m p lia ció n de
la c o m p e te n c ia trib u ta ria d e lo s g o b ie r n o s lo c a le s e n p e r ju ic io
d e la U n ión . S in em b argo, e s ta a lter n a tiv a p o r sí so la n o re su lta
e fica z, p o rq u e la m a y o r p a rte d e lo s m u n ic ip io s, a sí c o m o d e lo s E s­
ta d o s, c u en ta n c o n u n a b a se e c o n ó m ic a in su fic ie n te p a ra g a ra n tiza r
n iv e le s a d ecu a d o s d e r e ca u d a c ió n trib u ta ria p ro p ia . E n el co n te x to
d e la h e te r o g e n e id a d b ra sileñ a , el m a n te n im ie n to d e u n d eter m in a d o
v o lu m e n d e r e c u r so s b a jo c o m p e te n c ia d e la U n ió n e s p rem isa b á sic a
p a ra rea d ecu a r el fin a n c ia m ie n to d e lo s g o b ier n o s lo c a le s, a tra v és
d e lo s d istin to s m e c a n ism o s d e d istrib u c ió n .
La n e c e sid a d d e e fe c tu a r u n a p ro fu n d a r e fo rm a d e la s n o rm a s
v ig e n tes, y n o ú n ic a m e n te p e r fe c c io n a m ie n to s g ra d u a les, su rg e del
d ia g n ó stic o d e la n a tu ra leza y e x te n sió n d e lo s v ic io s d el a ctu a l e s ­
q u e m a d e d istr ib u c ió n d e lo s in g r e so s.
L os p r o b le m a s m á s graves se d erivan d el p o d e r c a s i e x c lu siv o
d el g o b ier n o fe d e r a l en m a te ria trib u ta rio -fin a n ciera . E s te tie n e
p o d e r p ara m o d ific a r lib r e m e n te su e str u c tu r a trib u ta ria , a m p lia n d o
c ie r ta s fu e n te s d e in g re so (IO F ) o cr ea n d o n u e v o s im p u e s to s ( e s e l
ca so d e la s c o n tr ib u c io n e s p arafiscales-F IN S O C IA L ) q u e n o in teg ra n
la b a se d el cá lc u lo d e la s tr a n sfe r e n c ia s, d ism in u y e n d o c o n e llo la
p a r tic ip a c ió n d e lo s g o b ier n o s lo c a le s en el in g re so fisca l. A sí, la
p a r tic ip a c ió n d e e sa s tr a n sfe r e n c ia s en e l to ta l d e lo s in g r e so s p re­
su p u e sta r io s d e la U n ió n (e x c lu id a s la s o p e r a c io n e s d e c r é d ito ) d is­
m in u y ó d e 20.4% e n 1968 a 12.7% e n 1983. S in em b a rg o , re su lta d o en
gran m ed id a d e fa c to r e s co y u n tu ra le s (b u e n d e se m p e ñ o d e l IR e
I P I) y d el a u m e n to d e a líc u o ta s, la p a r tic ip a c ió n d e la s tr a n sfe r e n ­
c ia s en 1986 a lc a n z ó 21.1% .
E n p erío d o s d e in fla c ió n ex tr em a d a m en te elev a d a , la s tr a n sfe r e n ­
cia s se v en r e d u cid a s sig n ific a tiv a m e n te p o r e l d e s fa s a je e n tr e la
fe c h a d e r e ca u d a c ió n d e lo s im p u e s to s y su liq u id a c ió n . A ctu a lm en te,
e s te in te rv a lo r e p r e se n ta a lr ed ed o r d e 45 d ía s e n e l ca so d e lo s F o n ­
d o s d e P a rtic ip a c ió n . E s te fa cto r, su m a d o a la s o s c ila c io n e s c íc lic a s
d e la d istr ib u c ió n d el in g re so , a fe c ta d e m a n e r a n e g a tiv a la s fin a n za s
e sta d u a le s y m u n ic ip a le s a u m e n ta n d o e l grad o d e in e sta b ilid a d fin a n ­
Reform a del sistem a tributario brasileño 165

cier a y p en a liza n d o en m a y o r m ed id a a lo s g o b ier n o s c o n elev a d a d e­


p e n d e n c ia fin a n ciera .
Las d isto r sio n e s m á s gra v es p ro v ie n e n d e lo s c r ite r io s d e r e d is­
trib u c ió n . N o se d efin e n cla ra m en te lo s o b je tiv o s y , c o n fo rm e a u m e n ­
ta n la s tr a n sfe r e n c ia s d e é s te u o tro im p u e s to , se a lter a la d istrib u ­
c ió n reg io n a l d e lo s in g r e so s tr a n sfe r id o s a E sta d o s y m u n ic ip io s. En
p a rticu la r, la a p lica c ió n d el p a rá m etro “p ob la ció n " en lo s fo n d o s de
p a rticip a c ió n , c la sific a la s u n id a d e s d e la F ed era ció n e n se g m e n to s
p o b la c io n a le s arb itrarios; e llo d ific u lta e l a ju s te d el cá lc u lo d e lo s
c o e fic ie n te s d e p a rticip a c ió n a la d in á m ic a d em o g rá fica y g en era
u n a p ro fu n d a d isp a rid a d en la d istr ib u c ió n d e lo s re c u r s o s d isp o n i­
b le s p or h a b ita n te en tre E sta d o s y m u n icip io s .
E l c r e c im ie n to d e la s tr a n sfe r e n c ia s n e g o cia d a s o n o re g u la res
a gravó la su b o r d in a ció n d e lo s g o b ier n o s lo c a le s , d eb id o a: a ) la
te n d e n c ia a la s a sig n a c io n e s ríg id a s d e lo s re cu rso s; b ) la im p o s ib i­
lid a d d e p rev er la ex p a n sió n o in c lu siv e la m a n te n c ió n de lo s se rv i­
c io s p ú b lico s; c ) la in e sta b ilid a d d e la p ro g ra m a c ió n fin a n ciera ; d )
e l e n d e u d a m ie n to forzad o; y e ) el c o m p r o m iso d e lo s in g r e so s fu tu ­
ro s. S e fo m e n tó en lo s g o b ie r n o s fe d e r a le s u n p r o c e so co n tra r io a
la p la n ific a ció n , q u e a c e n tu ó a d em á s la s d esig u a ld a d e s d e a c c e so a
lo s re c u r so s fe d e r a le s, d ad a la a m p lia u tiliz a c ió n d el c lie n te lis m o
p o lític o en la s d e c isio n e s so b r e la d istr ib u c ió n d e e s o s recu rso s.
S e d eb e d e sta c a r q u e la r e d istr ib u c ió n d e lo s re c u r so s trib u ta ­
rio s en tre lo s n iv e le s d e g o b ier n o vía d istr ib u c ió n o tra n sfe re n c ia s,
n o es s u fic ie n te p ara g a ra n tiza r u n a m a y o r e fic ie n c ia d e la a cció n
d el p o d e r p ú b lic o . E x iste c o n se n so en q u e la d istr ib u c ió n d e la s fu n ­
c io n e s g u b e rn a m e n ta les ta m b ié n p r e se n ta p ro b lem a s, agra v a d o s p or
la e x c esiv a ce n tr a liza c ió n d e lo s re c u r so s fin a n c ie r o s. E n e s e se n tid o ,
las fu n c io n e s típ ic a m e n te lo c a le s fu e ro n a b so rb id a s p r o g re siv a m en ­
te p or e s fe r a s su p e rio r es d e g o b ier n o , p ro v o ca n d o la d esa p a rició n
d e la s u n id a d e s fed er a les cu y o fo r ta le c im ie n to se ex ig e ahora.
T om an d o en cu en ta to d o s e s to s a sp e c to s, es fu n d a m e n ta l rev isa r
e l e sq u em a d e d istr ib u c ió n d e lo s in g r e so s p ú b lic o s, d e m a n era de:
a ) re cu p e ra r lo s p r in c ip io s d e la d istr ib u c ió n trib u ta ria ; b ) a u m e n ­
tar la a m p litu d d e la tr a n sfe r e n c ia c o n stitu c io n a l, to rn á n d o la m en o s
s e n sib le a la s flu c tu a c io n e s c íc lic a s y, en a m b o s ca so s; c ) b u sc a r una
m a y o r sim p licid a d y e sta b ilid a d en la s reglas; d ) fa c ilita r la s tra n s­
feren cia s; y e ) re v isa r lo s c r ite r io s d e d istr ib u c ió n y d ep u ra r lo s
p ro b lem a s q u e d ific u lta n su m a n e jo , c o m o in str u m e n to efic a z para
e l fin a n c ia m ie n to d e lo s g a sto s p ú b lic o s esta d u a le s y m u n icip a le s.
D e la m ism a m an era, se r e q u ie re q u e lo s c a m b io s se ex tie n d a n m á s
a llá d e la e str u c tu r a d e in g r e so s, te n ie n d o c o m o p u n to d e p a rtid a
e l in c ip ie n te p r o c e so d e tr a n sfe r e n c ia d e lo s g a sto s, h a sta h o y a te n ­
d id o s p o r el g o b ier n o fed er a l. P a ra d ó jica m en te , e l m e c a n ism o q ue
tien d e a refo rza r la c e n tr a liza c ió n — la s tr a n sfe r e n c ia s n e g o c ia d a s—
p u ed e u tiliz a r se p ara r e d istr ib u ir la a d m in istr a c ió n d e lo s g a sto s,
a tra v és de u n p r o c e so d e d esc en tr a liz a ció n .
166 Fernando Rezende

IV . 1 D is tr ib u c ió n tr ib u ta r ia

La r e fo r m u la c ió n d el s is te m a trib u ta rio , b a sa d a en la a m p lia ció n


d e la s b a se s im p o n ib le s, req u ie re — p o r la re d u cc ió n d el n ú m er o de
im p u e s to s— a d o p ta r el p r in c ip io d e d istr ib u c ió n trib u ta ria p a ra a s e ­
g u rar el e q u ilib r io en la d istr ib u c ió n d e re c u r so s fis c a le s y la a u to ­
n o m ía fin a n cier a . S e p ro p o n e n aq u í, d o s m o d a lid a d e s p a ra su a sig ­
n a ción : la co b ra n za d e re ca rg o s a d ic io n a le s y la d iv isió n c o n s titu c io ­
n al d e la re ca u d a ció n . E n a m b o s c a so s la c o m p e te n c ia n o rm a tiv a
p erm a n ec e e n u n ú n ic o n iv e l d e g o b ier n o , p ero la r e ca u d a c ió n c o n s ­
titu y e u n in g r e so p ro p io d e la s u n id a d e s d e la fe d e r a c ió n q u e se
d istr ib u y e n u n m ism o trib u to .
S e a p lica u n reca rg o a d icio n a l a la d istr ib u c ió n d e l im p u e s to a
la re n ta (c o n lo s E s ta d o s) y d el im p u e sto al v a lo r agreg a d o (c o n la
U n ió n ). In c lu siv e se m a n tie n e la d istr ib u c ió n d el in g r e so en tre E s ta d o s
y m u n ic ip io s en lo s c a so s d el IV A y d e l IPVA.
La re ca u d a c ió n esta d u a l d e un recargo a d icio n a l d el IR a d eu d a ­
do a la U n ió n c o n stitu y e u n a fo rm a sim p le y e fic a z d e c o n c e d e r a
lo s g o b ier n o s esta d u a le s u n in str u m e n to fisc a l p ara a b so rb er p a rte
d el in g re so g en er a d o en su s r e sp e c tiv o s te r r ito r io s, sin p o r ello in te r ­
fe r ir en la a p lic a c ió n d e lo s p r in c ip io s d e p ro g re siv id a d e iso n o m ía
e n la ta sa ció n . S e p ro p o n e u n a a líc u o ta u n ifo r m e , d e fin id a en ley
n a cio n a l y a p lica d a al im p u e s to a d eu d a d o p o r el co n trib u y e n te, en
e l m o m e n to d e la d ecla ra c ió n an u al d e in g re so s. C on e llo se e v ita un
tr a ta m ien to d isc r im in a d o en razón d el d o m ic ilio .
E l recargo a d icio n a l fed er a l d el IV A su stitu ir á u n trib u to en
ca sca d a , c o m o su c e d e c o n la c o n tr ib u c ió n al FIN SO C IA L , y red u cirá
p a rcia lm en te el gra v a m en so b re la n ó m in a d e p a g o c o n la elim in a c ió n
d e la cu o ta -fed era l d el S a la rio -E d u ca ció n . C om o ya se m e n c io n ó an
te r io r m e n te , e l reca rg o a d icio n a l d el IV A q ue co b ra rá el g o b ier n o
fed er a l será tem p oral; s e m a n ten d r á h a sta q u e s e lo g r e la tr a n sfe ­
re n c ia a E sta d o s y m u n ic ip io s d e lo s g a sto s h o y fin a n cia d o s p o r lo s
trib u to s q u e se rá n elim in a d o s.
La d istr ib u c ió n d el in g r e so an u a l c o n lo s m u n ic ip io s se m a n tie ­
n e p ara la s fu e n te s d e re ca u d a c ió n m á s re le v a n tes, el IV A y el IPVA.
S e p ro p o n e m a n te n e r u n a d istr ib u c ió n e q u ita tiv a p a ra el ca so del
IPV A (50% ) y fija r la p a r tic ip a c ió n d e lo s m u n ic ip io s en el IV A en
25%. C on la p a r tic ip a c ió n e n el IVA en u n a p r o p o r c ió n su p e rio r a la
d el ICM, se b u sc a c o m p e n sa r a lo s m u n ic ip io s p o r la p érd id a d el IS S
y a u m e n ta r e l in g r e so local.
E n to d o s lo s c a so s p r o p u e sto s, la d istr ib u c ió n es p ro p o rcio n a l
a lo s re c u r so s re ca u d a d o s e n e l te r r ito r io d e la u n id a d fed er a l. E l
recargo a d icio n a l d el IR c o r r e sp o n d e al E sta d o d o n d e ten g a su d o m i­
c ilio el co n trib u y e n te, y la d istr ib u c ió n d el IV A y d el IPV A se rá h ech a
Reform a del sistem a tributario brasileño 167

d e a cu erd o c o n e l v a lo r a g regad o o la p a te n te d e lo s v e h íc u lo s en
ca d a lo ca lid a d .

IV . 2 T r a n s fe r e n c ia s c o n s titu c io n a le s

E l s is te m a d e tr a n sfe r e n c ia s c o n stitu c io n a le s p r o p u e sto p rev é la


p a rticip a c ió n d e lo s g o b ie r n o s fe d e r a le s, n o a tra v é s d e im p u e s to s
e s p e c ífic o s sin o en r e la c ió n c o n la re ca u d a c ió n trib u ta ria fed er a l
to ta l (s e ex c lu y en la s c o n tr ib u c io n e s a la se g u r id a d so c ia l, la s ta sa s
y el reca rg o al IV A ). E l s is te m a d e tr a n sfe r e n c ia s d e la U n ió n c o m ­
p u e s to d e u n p o r c e n ta je d el in g r e so to ta l ten d rá d o s o b je tiv o s; c o m ­
p en sa r la d isp o n ib ilid a d d e sig u a l d e lo s re c u r so s p r o p io s p o r h a b i­
ta n te — a tra v és d e u n F o n d o d e C o m p en sa ció n — y p ro m o v er la sa ­
tisfa c c ió n d e la s n e c e sid a d e s b á sic a s d e la p o b la c ió n v ía e l F o n d o
S o cia l.
S e p ro p o n e q u e e l m o n to d e re c u r so s a tr a n sfe r ir se f ije e n 24%
d el in g re so trib u ta rio d el p r e s u p u e sto d e la U n ión . E se to ta l se d is­
trib u irá en d o s fo n d o s: e l F o n d o d e C o m p en sa c ió n (19% ) y el F o n d o
S o c ia l (5% ).

F o n d o d e C o m p e n s a c ió n

T ien e p o r o b je to c o m p le m e n ta r e l in g r e so p ro p io — trib u ta rio y d e


d istr ib u c ió n — c u a n d o é s te se a in su fic ie n te p a ra g a ra n tiza r u n m í­
n im o d e re c u r so s p o r h a b ita n te . S e su b d iv id e en d o s c o m p o n e n tes:
e l F o n d o d e C o m p en sa c ió n a lo s E sta d o s (F C E ) y e l F o n d o d e C om ­
p e n sa c ió n d e lo s M u n icip io s (F C M ). S e d e stin a r á a l FCE el 9% y a l
FCM e l 10% r e sta n te.
E l cr iter io d e p ro rr a teo d el FC a p o rta n o rm a s sim p le s y cla ra s.
La c u o ta a lo s E sta d o s será in v e r sa m e n te p ro p o rcio n a l a l in g re so
es ta d u a l y la c u o ta d e cad a m u n ic ip io a su p a r tic ip a c ió n en lo s in ­
g r e so s lo c a le s. E n a m b o s c a so s, se u tiliz a e l in g re so p er cá p ita co m o
r e fe r e n c ia a lo s p r o p ó sito s d e co m p e n sa c ió n . N o s e p rev é la v in c u la ­
c ió n de lo s re c u r so s tra n fe rid o s, lo q u e p e r m ite a lo s E s ta d o s y mu*
n ic ip io s d efin ir su u tiliz a c ió n d e m a n era a u tó n o m a .

F o n d o S o c ia l

E l F on d o S o cia l d eb erá in d u c ir a lo s E sta d o s y m u n ic ip io s para


q u e a m p líen lo s p ro g ra m a s v in c u la d o s c o n la a te n c ió n d e la s n e c e ­
sid a d e s b á sic a s d e la p o b la c ió n . E l c r ite r io d e p ro rr a teo d el F o n d o
S o c ia l to m a rá c o m o b a se a la p o b la c ió n , e l p rin cip a l in d ica d o r d e la
d em a n d a d e g a sto s p ú b lic o s d e in te r é s so c ia l. La fó rm u la d el p ro ­
r r a teo d eb erá in c lu ir fa c to r e s d e c o r r e c c ió n q u e a se g u r en u n a p ar­
168 Femando Rezende

tic ip a c ió n d e la s n e c e sid a d e s d e g a sto en e l F o n d o c o r r e sp o n d ie n te .


A d ife r e n c ia d el FC, la a sig n a c ió n d e lo s re c u r so s tra n sfe r id o s a l
F o n d o S o c ia l se rá c o n d ic io n a d a a u n c o n ju n to d e p ro g ra m a s q u e
a tie n d a la s p rio r id a d es d e la p o b la c ió n .
A sim ism o , la r e fo r m u la c ió n d el sis te m a d e tra n sfe re n c ia s re­
q u ie r e p e r fe c c io n a r su fu n c io n a m ie n to . E n e s te se n tid o , ca b e d e sta ­
ca r la s sig u ie n te s m ed id a s: a ) ca lcu la r la s c u o ta s c o n b a se e n la re­
c a u d a c ió n d e c a ja y n o so b r e e l in g r e so co n ta b le; b ) im p e d ir la
c r e a c ió n d e re se rv a s e s p e c ia le s y o tra s fo r m a s d e d iscr im in a c ió n ; c )
e x c lu ir te r r ito r io s d e lo s fo n d o s esta d u a le s (a u n q u e in clu y en d o el
d istr ito fe d e r a l); d ) p u b lic a r e n la p ren sa o fic ia l to d o s lo s p r o c e d i­
m ie n to s d e la s tra n sfe re n c ia s; y e ) c o n tr o la r el u so d e lo s re c u r so s
en e l p r o c e so p resu p u e sta r io .
La re fo rm a p r o p u e sta en e l s is te m a d e tr a n sfe r e n c ia s fed er a les
d eb erá c o n tr ib u ir a u n a m a y o r tra n sp a r en cia e n la d istr ib u c ió n d e
lo s r e cu rso s, a c tu a lm e n te d ific u lta d a p o r la m u ltip lic id a d de fo n d o s
y d istr ib u c io n e s d e c u o ta s. A d em ás, la a m p lia ció n d e la b a se d el o r i­
g en d e lo s in g r e so s re d u ce la v u ln e ra b ilid a d d e la s tra n sfe re n c ia s
fr e n te a la s flu c tu a c io n e s d el c ic lo ec o n ó m ic o ; y a su v ez, lo s g o b ie r ­
n o s fed er a les ev ita r á n co n m a y o r é x ito la p érd id a re la tiv a y r e su lta n ­
te d e la cr ea c ió n o a m p lia ció n d e la s c o n tr ib u c io n e s o im p u e s to s n o
s o m e tid o s a la d istrib u c ió n .
E n cu a n to al F on d o S o cia l, se b u sc a v a lo riza r el p a p e l d esta ca d o
q u e tien en lo s E sta d o s y m u n ic ip io s e n la a p lic a c ió n d e u n p r o ­
y e c to d e d esa r ro llo d irig id o a la a te n c ió n d e la s n e c e sid a d e s b á sic a s
d e la p o b la c ió n , d ed ica n d o re c u r so s c o m p le m e n ta r io s a l fin a n cia ­
m ie n to d e la a m p lia ció n d e lo s g a sto s so c ia le s re g io n a les y lo c a le s.
E l F o n d o S o c ia l r e q u ie re v in cu la r lo s r e c u r so s a la a sig n a c ió n d e
lo s g a sto s s o c ia le s d e fin id o s en fo r m a fle x ib le , in d ica n d o la p ro g ra ­
m a c ió n d e g a sto s p o r área, c o m o p o r e je m p lo , e n se ñ a n za b á sic a y
m ed ia , salu d , v iv ie n d a p o p u la r, sa n ea m ien to b á sic o y a b a ste c im ie n to .

IV . 3 F o n d o d e d e s c e n tr a liz a c ió n

P ara fin a n cia r el p r o c e so d e tr a n sfe r e n c ia d e r e sp o n sa b ilid a d e s d el


g o b ier n o fed era l h a c ia lo s g o b ier n o s e sta d u a le s, s e su g ier e la cr ea c ió n
d el F on d o d e D esc en tr a liz a ció n , u n m e c a n ism o tr a n sito r io d e tr a n sfe ­
ren cia d e re c u r so s y re sp o n sa b ilid a d e s a lo s g o b ier n o s es ta d u a le s y
m u n icip a le s.
E n u n p rim er m o m e n to , e l F on d o se c o m p o n e d e l reca rg o a l IV A
(p a r tid a fed er a l e in g r e so s d e lo te r ía ). L os c r ite r io s d e d istr ib u c ió n
d eb erá n se r d e fin id o s e n e l P lan N a c io n a l d e D esc e n tr a liz a c ió n , a
ca rg o d e SE PL A N -PR en c o n ju n to c o n lo s m in iste r io s, c o n b a s e a la
a d h e sió n d e lo s g o b ier n o s esta d u a le s y m u n icip a le s. S e a sig n a rá n
a u to m á tic a m e n te la s tr a n sfe r e n c ia s a lo s g o b ie r n o s q u e p a r tic ip e n en
e l p lan , a tra v és d e u n m e c a n ism o leg a l d iseñ a d o e s p e c ífic a m e n te . Al
Reform a del sistem a tributario brasileño 169

té r m in o d e u n p e r ío d o d e s e is a ñ o s, d ep en d ie n d o d e ca d a p ro g ra m a ,
to d a s la s a c tiv id a d e s, fu n c io n e s o se r v ic io s q u ed a rá n b a jo re sp o n sa ­
b ilid a d e x c lu siv a d e lo s g o b ier n o s e sta d u a le s q u e se a d h ir ier o n a l m is­
m o; e l g o b ier n o fe d e r a l q u ed a rá lib er a d o d e lo s re c u r so s y g a sto s
r e sp e c tiv o s. Al tér m in o d e la m ed id a , e l reca rg o a l IVA, p rin cip a l
co m p o n e n te d el F on d o, se p o d rá n ap o rta r o tr o s re c u r so s p o sib ilita n d o
c o n e llo la co n tin u a c ió n d el p r o c e so d e d esc en tr a liz a ció n .
J u n to c o n la a p lic a c ió n d el F o n d o d e D esc en tr a liz a ció n , e l g o ­
b ie r n o fed er a l d eb erá rea liza r u n e s fu e r z o sis te m á tic o d e p resta c ió n
d e co o p e r a c ió n té c n ic a a lo s g o b ie r n o s e s ta d u a le s y m u n icip a le s,
in d e p e n d ie n te m e n te de la p a r tic ip a c ió n d e é s to s e n e l F o n d o . D e e s ta
fo rm a, se e s tá ga ra n tiza n d o la p rep a ra ció n d e e sa s u n id a d e s d e g o ­
b ier n o p ara la a d m in istr a c ió n d e m a y o re s r e sp o n sa b ilid a d e s.
La cr ea c ió n d el F on d o d e D e sc e n tr a liz a c ió n v ie n e a a ten d e r u n a
d e la s p r e m isa s b á sic a s d e la re fo rm a trib u ta ria , in d e p e n d ie n te m e n te
d e la fig u r a p o lític o -in stitu c io n a l q u e r e v ista la d esc en tr a liz a ció n . La
r e d istr ib u c ió n d e c o m p e te n c ia trib u ta ria , a sí c o m o la d istrib u c ió n
d e im p u e s to s y e l s is te m a d e tr a n sfe r e n c ia s se a lin e a n c o n e l p ro p ó ­
s ito d e la a u to n o m ía fed era l. S in em b argo, la r e d e fin ic ió n d e la d is­
tr ib u c ió n d e re c u r so s fin a n c ie r o s en tr e la s e sfe r a s d e g o b ier n o p o r sí
so la n o e s su fic ie n te para g a ra n tiza r la d e sc e n tr a liz a c ió n a d m in is ­
tra tiva, o sea, el r e o rd en a m ien to d e la s fu n c io n e s g u b e rn a m e n ta les
en aras de u n a m a y o r e fic a c ia en la a c c ió n d el p o d e r p ú b lic o .
La d e sc e n tr a liz a c ió n e s v is ta aq u í c o m o u n p r o c e so de tr a n sfe
re n c ia d e r e sp o n sa b ilid a d e s h a sta a h o ra b a jo la tu te la d e l g o b ier n o
fed era l h a cia lo s g o b ier n o s esta d u a le s y m u n ic ip a le s, m á s a p to s
p ara eje r c e r y a d m in istr a r e s ta s fu n c io n e s d e m a n era a u tó n o m a . N o
se b u sc a e s ta b le c e r u n m o d e lo te ó r ic o y ríg id o d e d istr ib u c ió n d e
c o m p e te n c ia s g u b e rn a m e n ta les; p o r el co n tra rio , la s v a ria b le s d e
n a tu ra le za p o lític a , téc n ic o -o p er a cio n a l e in c lu so so c io -c u ltu ra l exi
g en q u e e l p r o c e so se a fle x ib le , grad u al y p ro g re siv o .
P or o tro la d o , c o m o y a se m e n c io n ó a n te r io r m e n te , se a sig n a
a la a d m in istra c ió n fed era l u n co n ju n to elev a d o d e fo n d o s, p rogra­
m a s y a ctiv id a d es q u e so n tr a n sfe r id o s a e s ta d o s y m u n ic ip io s a
tra v és d e c o n v e n io s, es d ecir, tr a n sfe r e n c ia s n o re g u la res o n e g o c ia ­
das. S e req u iere, ad em á s, b u sc a r q u e e l p r o c e so se a tra n sp a r en te
y p o r lo ta n to a c c e s ib le a lo s g o b ier n o s q u e se d e stin a n lo s re c u r s o s.
La a cc ió n fe d e r a l d eb erá garan tizar, n o só lo la d istr ib u c ió n d el
p o d e r d e p la n ific a c ió n y e je c u c ió n d e la p r e s ta c ió n d e se r v ic io s d e
a cu er d o co n la s p ecu lia r id a d e s y n e c e sid a d e s lo c a le s y re g io n a les,
sin o ta m b ién la tr a n sfe r e n c ia d e re c u r so s fin a n c ie r o s e n fo rm a reg u ­
la r y a u to m á tica , y p ro m o v er e l a c c e so d e lo s g o b ie r n o s lo c a le s in te ­
re sa d o s en a su m ir ta le s r e sp o n sa b ilid a d e s. La c a r a c te r ístic a fu n d a ­
m e n ta l d el p r o c e so es la tra n sito rie d a d ; en e fe c to , a l té r m in o d e la
v ig e n c ia d el F o n d o b u e n a p a r te d e la s fu n c io n e s h o y eje r c id a s p o r el
g o b ier n o fe d e r a l d eb erá n e s ta r e n m a n o s d e a q u e lla s e s fe r a s d e g o ­
b ier n o m á s in d ica d a s p ara a d m in istra r la s.
170 Fernando Rezende

V. IMPACTO D E LAS P R O P U E ST A S

E l o b je tiv o p rin cip a l d e la s e s tim a c io n e s a q u í e la b o r a d a s e s an a liza r


lo s c a m b io s e n la e s tr u c tu r a d e la re ca u d a c ió n trib u ta ria , re su lta n
te s d e la m o d ific a c ió n p r o p u e sta e n e l siste m a , ta n to d e sd e e l p u n to
d e v is ta d e la s ca te g o ría s d e tr ib u to s c o m o d e la d istr ib u c ió n d el
in g r e so fisc a l p o r n iv e le s d e g o b ier n o . P od rá n a n a liza r se p o ste r io r ­
m e n te lo s a u m e n to s d e a líc u o ta s re q u er id o s p a ra ele v a r e l c o e fi­
c ie n te d e la carga trib u taria.
Las sim u la c io n e s re a liz a d a s to m a ro n c o m o b a se e l e je r c ic io de
1984. É s te se e lig ió p o r se r e l ú n ic o a ñ o en e l cu a l s e d isp o n e de
e s ta d ís tic a s c o m p le ta s p a ra to d o s lo s n iv e le s d e g o b ie r n o y d e o tra s
v a ria b le s in d isp e n sa b le s p a ra e l c á lcu lo .7
E l C uadro 1 . 2 m u e str a la re ca u d a c ió n esp e ra d a p o r tr ib u to y
e l C uadro I. 3 la d istr ib u c ió n en tr e n iv e le s d e g o b ier n o a p r e c io s co ­
r r ie n te s en 1984.
L os c a m b io s p r e v isto s en la re ca u d a c ió n re sp o n d e n a l o b je tiv o
d e la m o d e r n iz a c ió n d el sis te m a trib u ta rio , a tra v é s d e tr ib u to s m á s
a m p lio s, cu yas c a r a c te r ístic a s fa v o r e c e n la a p lic a c ió n d e lo s p r in c i­
p io s d e eq u id a d y m ejo ra n la e fic ie n c ia e c o n ó m ic a d e la trib u ta ció n .
E l IR y el IV A so n lo s in str u m e n to s fisc a le s c e n tr a le s, d an c u en ta
d e l 70% d el in g r e so g lob al.
A sim ism o , la r e fo rm a p r o p u e sta c o n tr ib u y e a re eq u ilib ra r la d is­
trib u c ió n d e lo s in g r e so s fis c a le s c o n fo r m e a l o b je tiv o d e fo r ta le c e r
la fed er a ció n . E l cu a d ro m u e str a el in g re so p r o p io e stim a d o p o r n iv el
d e g o b ier n o , a sí c o m o lo s r e c u r so s e fe c tiv a m e n te d isp o n ib le s, e s to
e s, u n a v ez c o n sid e r a d a la d istr ib u c ió n d el in g r e so trib u ta rio a tra v é s
d e la d istr ib u c ió n y la s tr a n sfe r e n c ia s c o n stitu c io n a le s. In te r e sa a n a­
liz a r e s te ú ltim o re su lta d o .
C o n fo rm e al C uadro 1.4 la p a r tic ip a c ió n d e lo s g o b ie r n o s fe d e r a l
y e sta d u a l se r ía m á s o m e n o s e q u iv a le n te (c e r c a d e 40% ca d a u n o )
y co r r e sp o n d e r ía al co n ju n to d e lo s m u n ic ip io s u n q u in to d e lo s re­
cu rso s. La n u ev a d istr ib u c ió n d e r e c u r s o s fis c a le s re p r e se n ta u n im ­
p o r ta n te ava n ce c o n r e sp e c to a la situ a c ió n a ctu a l, e n cu a n to a la
p a r tic ip a c ió n d e lo s e s ta d o s y m u n ic ip io s e n e l to ta l d e lo s r e c u r s o s.
S e recu p era rá a sí la p a r tic ip a c ió n d e la U n ió n a lo s n iv e le s v ig e n te s
e n e l p e r ío d o a n te r io r a la ú ltim a reform a.
La re d istr ib u c ió n d e r e c u r so s fis c a le s se re a liza rá c o n la r e d is­
tr ib u c ió n d e lo s g a sto s p ú b lic o s d e m a n era d e ev ita r m a y o re s d é fic its
a l g o b ie r n o fed er a l. E s im p o r ta n te se ñ a la r q u e la m a y o r d isp o n ib ili­
d a d d e r e c u r so s y la m a y o r a u to n o m ía red u cirá n la d e p e n d e n c ia en

7 La m etodología utilizada para las sim ulaciones se presenta en el


Anexo 3 del Tom o I de lo s E studos para a R eform a Tributaria, texto Dis­
cusión Interna, N? 104, IPEA /PE S, m arzo 1987.
Reform a del sistem a tributario brasileño 171

lo s e s ta d o s y m u n ic ip io s d e lo s r e c u r so s o b te n id o s m e d ia n te c o n v e ­
n io s c o n e l g o b ier n o fed er a l, lo s q u e p o d rá n r e d u cirse , a su vez,
su sta n c ia lm e n te .

CUADRO 1.2

E stim a c ió n de la recaudación trib u ta ria en


p ro p u e sta de la re fo rm a
A ñ o de referencia: 1984

Jurisdicción T rib u to s V alores P articipación


Cz$ m illo n es °/o
Cor. 84
U nión lm p. s/im p ortaciones (II) 1.432.1 2.3
lm p .
s/exportacion es (IE ) 2.390.5 3.9
Im p. s/ren ta (IR ) 17.655.3 28.8
Im p.s/p atrim on io neto (IPN ) 193.5 0.3
Im p. s/su cesio n es y
donaciones (ISD ) 74.7 0.1
Imp. s/tab aco, bebidas
y vehículos (IFBV ) 4.442.2 7.3
Imp. s/op eraciones
financieras (IOF) 2.999.8 4.9
Otros im puestos federales 711.2 1.2
Recargo al IVA 2.234.0 3.6
Sum a 32.124.3 52.4
E sta d o s Im p. s/tran sm isión bienes
inm uebles (IT B I) 360.8 0.6
Im p. s/propr. territorial
rural (ITR) 41.8 0.1
Imp. s/p rop . vehículos
autom otores (IPVA) 527.6 0.8
Im p. s/v a lo r agregado (IVA) 25.781.8 42.1
Otros im puestos estaduales 278.8 0.4
Recargo al IR 414.7 0.7
Sum a 27.405.5 44.7
M u nicipios Im p. s/p rop . territorial
urbana (IPTU) 678.6 11
Im p. s/ven tas m inoristas
com bustible (IVMC) 579.1 1.0
Otros im puestos m unicipales 497.3 0.8
Sum a 1.755.0 2.9
T o ta l Ingreso tributario
presupuestario 61.284.8 100.0
Incluye ingresos presupuestarios com o im puestos, tasas y contribuciones,
bajo el concepto de "recaudación n eta” (ingreso bruto m enos reposiciones).
172 Femando Retende

CUADRO 1 .3

E stim a c ió n de la recaudación pro p ia y de la d istrib u ció n de


recursos trib u ta rio s
A ño de referencia: 1984
E n Cz$ m illo n es co rrien tes de 1984
C ategorías U nión E sta d o sM u n icip io s T o ta l
R ecaudación tributaria propia
(neta de recursos distribuidos) 22.799.5 20.281.5 1.755.0 44.836.0
D istribución de ingresos tributarios 2.234.0 414.7 6.709.3 9.358.0
— Recargo al IR 414.7 414.7
— IVA 2.234.0 6.445.5 8.679.5
— IPVA 263.8 263.8
Transferencias constitucionales
o regulares 3.102.3 3.988.6 7.090.9
— Fondo de com pensación 2.659.1 2.954.5 5.613.6
— Fondo social ... 433.2 1.034.1 1.477.3
Recursos efectivam ente disponibles 25.035.5 23.798.5 12.452.9 61.284.9
La recaudación tributaria incluye im puestos, tasas y contribuciones. El
IVA se com pone del recargo federal y de las cuotas m unicipales. N o se
consideran las transform aciones negociadas y el Fondo de Descentralización.

CUADRO 1.4

D istrib u ció n de recursos e fec tiv a m e n te


disp o n ib les p o r n iveles de gobierno
realizada en tre 1957-1986 y estim a d a p o st-refo rm a

P eríodos P articipación p ro m ed io en %
U nión E sta d o s M u n icip io s T o ta l
1957-1963 42.6 47.3 10.1 100.0
1964-1968 39.3 46.1 14.6 100.0
1969-1974 48.5 37.5 14.0 100.0
1975-1980 51.3 34.5 14.2 100.0
1981-1983 52.5 32.9 14.6 100.0
1984-1986a 49.0 34.9 16.1 100.0
Propuesta 40.8 38.8 20.4 100.0
a Previsión.
Los recursos disponibles corresponden a los ingresos tributarios presu­
puestarios (inclusive contribuciones) que perm anecen en poder de cada
esfera de gobierno y los ingresos de distribución de im puestos y transferen­
cias constitucionales; no se consideran los recursos de transferencias
negociadas o n o regulares.
GRAFICO 11

PARTICIPACION EN LOS RECURSOS EFECTIVAMENTE DISPONIBLES


POR NIVELES DE GOBIERNO

A ño de referencia: 1984

Prom edio 1957/68 Sistem a T ributario P ropuesto

Municipios 12% M unicipios 20%


*Se consideran la distribución trib u taria
y las transferencias constitucionales
II

PANEL SOBRE POLÍTICAS GLOBALES Y


RESTRICCIONES DE CORTO PLAZO:
CASOS NACIONALES
Políticas globales y restricciones de corto plazo:
el caso de Brasil
J u l i o G o m e s d e A lm e id a *
In v estig a d o r, U n iv ersid a d F ed era l d e R ío d e J an eiro

A p a rtir d e la ex p er ie n c ia b ra sileñ a , q u isie r a a n a liza r lo s im p a c to s


d e la s p o lític a s d e a ju ste , ta n to d e c o r te o rto d o x o c o m o h e te r o d o x o ,
so b r e e l se c to r p ú b lic o .

A. IMPACTO D E LAS PO LITICAS D E A JU ST E ORTODOXO

E n e l c a s o d e la s p o lític a s o rto d o x a s e x p er im en ta d a s en tre 1981 y


1984, ca b e d esta ca r q u e la a p lica c ió n d el p ro g ra m a d e a ju ste co in ­
c id ió co n la c r isis d el sis te m a fin a n c ie r o in te rn a cio n a l, q u e a fe c tó
p a rticu la r m e n te a la s ec o n o m ía s a lta m e n te en d eu d a d a s c o m o la b ra ­
sileñ a . E n e s ta fa se , se d esta c a n tr e s a sp e c to s c e n tr a le s d el im p a c to
d e la s p o lític a s d e a ju ste so b r e el se c to r p ú b lic o : el p rim er o , se re­
fie r e a la estr u c tu ra d e la s c u en ta s y fu n c io n a m ie n to d el se c to r p ú ­
b lico ; el se g u n d o a la s estr u c tu r a s d e m erca d o ; y el ter cer o a la
e str u c tu r a p a tr im o n ia l d e la ec o n o m ía , es d ecir, a la m o d a lid a d d e
co n se r v a c ió n d e la riqu eza.
1. E n r e la c ió n co n el p r im e r a sp e c to , ca b e d e sta c a r q u e e l c o s to
d el en d eu d a m ien to n o só lo a u m e n tó , s in o q u e ta m b ié n ca m b ió rad i­
ca lm e n te su n atu raleza. A n ter io r m e n te, e l c o s to d el en d eu d a m ien to se
lim ita b a al p ro b lem a d el r e c ic la je in te r n o d el flu jo d e r e c u r s o s ex ter­
n o s. E llo se tra d u c ía en u n a c o lo c a c ió n d e b o n o s p ú b lic o s, a ta sa s d e
in te r é s a tra c tiv a s y a valad os p o r el in g re so d e re c u r so s ex te rn o s. A sí,
p a ra el se c to r p ú b lic o , la en tra d a d e re cu rso s e x te r n o s sig n ific a b a
ú n ic a m e n te u n ca m b io p a tr im o n ia l d e d eu da: s e en d eu d a b a en fo rm a
n e ta in te rn a m e n te , a b rien d o e sp a c io p ara q u e e l se c to r p riv a d o se
en d eu d a ra en fo rm a n e ta c o n e l ex te rio r . D u ra n te la d éca d a d e lo s
se te n ta , e s e ca m b io p a tr im o n ia l d e d eu d a fu e la b a s e d e cr ea c ió n d e
liq u id e z in te rn a d el s is te m a fin a n cier o , c o n v ir tié n d o se en u n a fu e n te
im p o r ta n te d e fin a n c ia m ie n to d e la s em p r e sa s e s ta ta le s y d e u n a p ar­
te d el se c to r p rivad o. S in em b argo, e llo co n d u jo , d e m a n era c a si
o b lig a d a , a u n c r e c im ie n to d el c o s to fin a n cier o d el se c to r p ú b lico .
C om o se v er á m á s a d ela n te , con la a p lic a c ió n d e la s p o lític a s d e
a ju ste o r to d o x o en el p a ís, el se c to r p ú b lic o se c o n v ir tió en e l ú n ic o

* La presentación oral del señor Gom es de Alm eida ha sido desgra­


bada y editada por lo s com piladores de este libro.

177
178 Julio Gomes de Almeida

e n te ca p ta d o r d e d eu d a extern a. E l se c to r p ú b lic o m a n tie n e a sí la n e ­


c e sid a d d e c o lo c a r b o n o s en el m erca d o in tern o , a p e sa r d e se r ah o ra
e l se c to r p ú b lic o , y n o el s e c to r p rivad o, e l to m a d o r n e to d e re c u r s o s
e n e l ex te rio r . E n e s ta e ta p a (1979-1982), al c r e c im ie n to d el c o s to d e
la d eu d a in te rn a se su m a el c r e c im ie n to d e la d eu d a ex tern a . S e
p ie r d e a sí la d o b le fu n c io n a lid a d en tre lo s se c to r e s p ú b lic o y p riv a d o
y, p o r o tr o lad o, se d u p lic a e l c o s to d el se rv ic io d e la d eu da, ah o ra
d e o rig en ta n to in te r n o c o m o ex tern o .
¿Q ué sig n ific ó la p o lític a o rto d o x a d e sd e e s te p u n to d e v ista ?
A m b as d eu d a s se v a lo riza ro n d e fo rm a sig n ifica tiv a , y el c o s to d e su
se r v ic io a u m e n tó esp e c ta c u la r m e n te , d eb id o a la e le v a c ió n d e la s ta ­
sa s d e in te ré s. M ás aú n, d e sp u é s d e 1982, c e só e l in g re so d e re c u r s o s
e x te r n o s, p ero p erm a n ec ier o n lo s p a siv o s, ta n to in te r n o s c o m o d e
n a tu ra leza e x te rn a so b re e l se c to r p ú b lic o de la ec o n o m ía . E llo se
tra d u jo en se v er a s p r e s io n e s so b re lo s re c u r so s fisc a le s.
La p o lític a e c o n ó m ic a e n fr e n tó el c r e c im ie n to d el g a sto fin a n cier o
d e l se c to r p ú b lic o y la d rá stica c o n tr a c c ió n de su s r e c u r so s a tra v é s
d e la a p lica c ió n d e u n a p o lític a d e a ju ste o rto d o x o . S e co r ta ro n a sí
lo s g a sto s, p a r tic u la r m e n te en in v er sió n , p erso n a l, lo s s u b sid io s y a d e­
la n to s d e cr éd ito q u e d e stin a b a e l se c to r p ú b lic o b r a sile ñ o a lo s s e c to ­
res p rio r ita rio s, c o m o la a gricu ltu ra, la s ex p o rta c io n e s, la en erg ía , la
p e q u e ñ a y m ed ia n a em p resa , y la s re g io n es m e n o s d esa r ro lla d a s. S e
p r o d u jo a sí u n a ju ste al in te r io r d e la s c u e n ta s p ú b lic a s, q u e p e r m itió
ab rir u n e sp a c io — en u n a co y u n tu ra d e ca íd a d e la re ca u d a c ió n tr ib u ­
ta ria n eta — a lo s g a sto s fin a n c ie r o s c r e c ie n te s.
O tro m e c a n ism o de a ju ste d e la e c o n o m ía fr e n te a la co n tra c ció n
d e lo s re c u r so s d el s e c to r p ú b lic o , fu e la in fla c ió n . S e p e r m itió q u e
lo s se c to r e s e c o n ó m ic o s a ju sta ra n , d e fo rm a lib re, lo s p r e c io s, y a d a p ­
ta r se a sí a lo s c a m b io s q u e la p o lític a d e a ju ste v e n ía p ro m o v ien d o .
2. E l seg u n d o a sp e c to fu e r o n lo s c a m b io s e v id e n c ia d o s e n la s
es tr u c tu r a s d e m erca d o . P or u n lad o, ca b e d e sta c a r q u e la c o m p o si­
ció n d e la p r o d u c c ió n d estin a d a al m er ca d o in te r n o y e x te r n o se a lte ­
ró ra d ic a lm en te , so b re to d o en tr e la s e m p r e sa s líd e r e s d e la e c o n o m ía .
C reció la p a r tic ip a c ió n d e la p ro d u c ció n d irig id a a l m erca d o ex te rn o ,
lo q u e se c o r re sp o n d ió c o n u n p a tr ó n in te rn o d e d istr ib u c ió n d el
in g reso d ep rim id o , re su lta d o a su v ez d e la a p lic a c ió n d e la p o lític a
ec o n ó m ic a d e co r te o rto d o x o . D esd e e l p u n to d e v is ta m icr o ec o n ó m i-
co , e llo im p lic ó u n ca m b io en la s e x p e c ta tiv a s em p r e sa r ia le s e n tr e la
re n ta b ilid a d d e la p ro d u c ció n d estin a d a al m er ca d o in te r n o y ex te rn o .
P or o tro lad o, se e le v ó el grad o d e m o n o p o lio en la e c o n o m ía , c o m o
lo ev id e n c ia n a lg u n o s e s tu d io s r e c ie n te s so b r e c o n c e n tr a c ió n d e em ­
p resas; lo s m á rg e n e s d e b e n e fic io s se elev a r o n sig n ific a tiv a m e n te , a s í
co m o la co n c e n tr a c ió n d el ca p ita l en to rn o d e la s g ra n d es e m p re sa s.
U n o de lo s in str u m e n to s p rin cip a le s q u e p e r m itió la a lter a ció n d e la s
re n ta b ilid a d e s d el ca p ita l fu e r o n las v a ria cio n es v io le n ta s d el tip o d e
-cam bio.
3. P or ú ltim o , la a p lica c ió n d e la s p o lític a s o rto d o x a s p ro v o có
Brasil: políticas globales y re stric cio n es... 179

c a m b io s su sta n c ia le s en la fo rm a d e co n se r v a c ió n d e la riqu eza. Co­


m o in d ic a m o s a n te r io r m e n te , re ca y ó so b r e e l s e c to r p ú b lic o e l p e s o
de u n a d eu d a c r e c ie n te y la e le v a c ió n d el c o s to d e su se rv ic io . Se-
e n tie n d e al se c to r p ú b lic o en su a c e p c ió n tra d icio n a l, a sí c o m o la s
em p r e sa s e s ta ta le s y b a n c o s e sta d u a le s. M ien tra s ta n to , a p a rtir de
1979 se re d u jo fu e r te m e n te e l e n d e u d a m ie n to d el se c to r p riv a d o , en
e sp e c ia l en el ca so d e lo s g ra n d es gru p o s em p re sa ria les. F ren te a lo s
p rim er o s in d ic io s d e c r isis in te r n a c io n a l y a n te la a m en a za d e u n
ca m b io b ru sco e n la p o lític a ca m b ia ría b ra sileñ a , lo s g ru p o s em p re­
sa r ia le s q u e e sta b a n en c o n d ic io n e s d e g en era r in te r n a m e n te u n v o lu ­
m en d e liq u id ez sig n ific a tiv o , logra ro n re d u cir su s n iv e le s d e e n d eu ­
d a m ie n to . P a ra lela m en te al la r g o p r o c e so d e a ju ste re ce siv o , lo s
g ra n d es g ru p o s em p re sa ria les elev a ro n su s b e n e fic io s , y a se a o rien ta n ­
d o su s v en ta s al m er ca d o ex te rn o , y a se a ad ap ta n d o rá p id a m e n te su s
m á rg e n e s b r u to s d e b e n e fic io . G en eraron a sí im p o r ta n te s flu jo s d e
re c u r so s p ero é s to s n o se ca n a liza ro n a a c tiv id a d e s p ro d u c tiv a s. A nte
la in e sta b ilid a d in fla cio n a ria y la r e c e sió n in tern a , o p ta r o n p o r m a n ­
te n e r lo s sa ld o s en c o lo c a c io n e s d e co r to p la zo . D esd e el p u n to de
v ista d e su p o sic ió n p a tr im o n ia l, tra n sfo r m a r o n su c o n d ic ió n d e d eu ­
d o res n e to s d el s is te m a fin a n cier o in te r n o y ex tern o , e n a cr ee d o r es
d e b o n o s d e d eu d a s e m itid a s p o r lo s b a n c o s y el s e c to r p ú b lic o , d e
elev a d a re n ta b ilid a d y co n co r r e c c ió n m o n e ta r ia y ca m b iaría.
S e h a p resen ta d o d e m a n era su c in ta u n cu a d ro d e lo s p r o c e so s
q u e la s p o lític a s o rto d o x a s d e a ju ste im p u sie r o n a l se c to r p ú b lic o y
p riv ad o en la e c o n o m ía b ra sileñ a . A c o n tin u a c ió n se a n a liza rá n la s
p o lític a s de a ju ste h ete r o d o x o e m p re n d id a s en B r a sil, a p a rtir d e la s
r e str ic c io n e s d e co r to p lazo señ a la d a s.

B . IMPACTO D E LAS PO LITICAS D E A JU ST E H E T E R O D O X O

U n a d e la s c a r a c te r ístic a s q u e d istin g u e n a la s p o lític a s de a ju ste or­


to d o x a s d e la s h e te r o d o x a s r e sid e en q u e la p rim er a tu v o co m o o b je ­
tiv o la g en er a ció n d e sa ld o s c o m e r c ia le s re le v a n tes en lo s p a íse s en ­
d eu d ad os; se ñ a le m o s q u e en e s te a sp e c to log ró u n é x ito in n eg a b le.
É s ta s n o p u e d e n c o n sid er a rse p o lític a s d e e sta b iliz a c ió n , n i en u n
se n tid o o rto d o x o , h e ter o d o x o , m o n e ta r ista o k ey n esia n o , d eb id o a la
m a g n itu d d e la s v a ria cio n es en la ta sa d e ca m b io req u erid a s p ara
g en erar im p o r ta n te s su p e rá v its co m e rcia les; só lo e llo b a s ta p ara d e s­
ca ra cteriza rla s c o m o p o lític a s d e esta b iliz a ció n .
A p a rtir d e la s se v era s d e sa r tic u la c io n e s im p u e s ta s a la ec o n o m ía
p o r la s p o lític a s d e a ju ste o rto d o x o , B r a sil c o n el P la n C ruzado y Ar­
g en tin a c o n el P lan A u stral b u sc a ro n e fe c tiv a m e n te d iseñ a r y a p lica r
u n p rogram a d e esta b iliz a ció n . N o es é s te el e sp a c io p a ra d e sc r ib ir lo s,
m á s b ien se exa m in a rá n su s im p a c to s so b re e l se c to r p ú b lic o , lo s
g ra n d es gru p os em p r e sa r ia le s y el s is te m a fin a n cier o .
180 Julio Gomes de Almeida

1. E l s e c to r e m p r e s a r ia l

E n realid ad , e l c o n g e la m ie n to d e p r e c io s, la d esin d e x a ció n g en er a li­


zad a d e la e c o n o m ía y la a p lic a c ió n d e la " ta b lita ” (u n cu a d ro d e
c o n v e r sió n d e v a lo r es d el cr u z eiro a cr u z a d o s ), p er m itie r o n u n a d e s­
v a lo r iza c ió n im p o r ta n te d e la s d eu d a s. A su vez, e llo sig n ific ó , co n
r e s p e c to al p erío d o a n terio r, u n a im p o r ta n te p érd id a re la tiv a (o re­
d u c c ió n d e la s g a n a n c ia s) d e lo s gra n d es gru p o s em p re sa ria les q u e
h a b ía n tra n sfo r m a d o su s e str u c tu r a s p a tr im o n ia le s, y u n b e n e fic io
d esp ro p o rc io n a l p ara el se c to r p ú b lic o , q u e h a b ía a cu m u la d o to d o el
e n d e u d a m ie n to n e to d e la ec o n o m ía .
E n e fe c to , c o m o se se ñ a ló a n te rio r m e n te, a p a rtir de 1979-1980,
el se c to r p ú b lic o se c o n v ir tió en el ú n ic o d eu d o r n e to d e la e c o n o m ía .
D esd e u n a p e r sp e c tiv a m ic r o e c o n ó m ic a , e l e n d e u d a m ie n to fu e d is­
fu n c io n a l p o rq u e, g en er a d o a raíz d e d e se q u ilib r io s fin a n c ie r o s y d e
la s d iv er sa s p r e s io n e s q u e re ca y ero n so b r e el se c to r p ú b lic o c o n la
a p lic a c ió n d e la s p o lític a s d e a ju ste o r to d o x o , n o d e se m b o c ó e n n u e ­
v a s in v e r sio n e s o en u n a m a y o r ca p a cid a d d e fin a n c ia m ie n to d e lo s
g a sto s co r rien te s. D e e sta m an era, a n iv e l m ic r o e c o n ó m ic o , la d eu d a
cr e c ie n te tu v o c o m o fu n c ió n d e sp eja r el ca m in o p a ra e l “d ese n d eu d a ­
m ie n to ” y ca m b io p a tr im o n ia l d e la gran em p resa . M e se s a n te s d e la
a p lic a c ió n d el P lan C ruzado, la s gra n d es e m p re sa s h a b ía n lo g ra d o
m á rg e n e s d e gan a n cia h istó r ic o s, en p a rte g en er a d o s p o r la a p ro p ia ­
c ió n d e b e n e fic io s fin a n c ie r o s d e la ca r tera d e b o n o s d e d eu d a p ú ­
b lica .
E l P lan C ruzado d eter m in ó e l fin d e e s o s p r o c e so s. La a p lica c ió n
de la p o lític a d e esta b iliz a c ió n no fu e u n r e tr o c e so e n té r m in o s d e
re n ta b ilid a d em p resa ria l, p ero im p licó , en u n h o riz o n te d e c o r to p la zo ,
u na p érd id a im p o r ta n te p ara el se c to r p riv a d o y la s g ra n d es e m ­
p resas.

-2. E l s is te m a fin a n c ie r o

E n lo re la tiv o al co m p o r ta m ie n to d e lo s b a n c o s d u ra n te la a p lica c ió n
d e a m b o s tip o s d e p rogram as, ca b e d esta ca r su fle x ib ilid a d y m o v ili­
d a d . D u ran te la a p lica c ió n d e la p o lític a o rto d o x a , lo s b a n c o s a d o p ta ­
ro n u n a m o d a lid a d d e ca m b io p a tr im o n ia l sim ila r a la d e la s g ra n d es
em p resa s: re d u jer o n su s a ctiv id a d es tra d icio n a le s d e cr éd ito , e n p a rte
p o rq u e lo s c lie n te s p r e fe r e n c ia le s sa lier o n d el m er ca d o , y fo rm a ro n
en o rm e s ca rtera s d e títu lo s p ú b lic o s. E n el ca so d el s is te m a b a n c a r io
b ra sileñ o , es so r p r en d e n te q u e n in g ú n b a n c o im p o r ta n te h aya q u e­
b ra d o , e x c ep to lo s e je m p lo s re g istra d o s e n 1985, p o r lo ta n to u n a v ez
c o n c lu id o el p ro ce so .
A sí, el s is te m a b a n c a rio q u ed ó in ta c to , h a b ie n d o g en era d o gan an ­
Brasil: políticas globales y restriccio n es... 181

c ia s c r e c ie n te s y n o p r e c isa m e n te fic tic ia s. P or su p a rte, lo s b a n c o s


e sta d u a le s, si b ie n p r e se n ta r o n gan a n cia s en su b a la n za , p o se ía n a c ti­
v o s in co b ra b les. La a p lic a c ió n d e l p la n d e e sta b iliz a c ió n , d e la m ism a
fo r m a en q u e in te rr u m p ió el p r o c e so d e re n ta b ilid a d c r e c ie n te d e
la s gran d es e m p re sa s, fo rzó u n ca m b io p a tr im o n ia l d e lo s b a n co s;
d e lo co n tra rio , co rría n e l r iesg o e fe c tiv o d e q u eb rar. La ex p lic a c ió n
n o re sid e en u n a u m e n to ex c e siv o d el n ú m er o d e su c u r sa le s o la ca n ti­
dad d e p erso n a l, in cu rr ien d o en c o s to s a d m in istr a tiv o s crec ie n tes;
ta m p o co se h a lla en u n a p o lític a de p r é s ta m o s errad a. M as b ien , cu a n ­
d o se d ecr etó el P lan C ruzado, el c o n g e la m ie n to d e p r e c io s, el fin
d e la c o r re cc ió n m o n e ta r ia , e l r e tr o c e so d e la s ta sa s n o m in a le s y
r e a le s d e in te ré s, im p lica r o n u n sú b ito c e s e d e la fu e n te b á sic a d e ren ­
ta b ilid a d q u e p o se ía n h a sta e n to n c e s lo s b a n c o s. E n e s e m o m e n to , la
e c o n o m ía en su c o n ju n to , p o r u n a d e c isió n p rivad a, a fe c tó la e s tr u c tu ­
ra p a tr im o n ia l d e ésta s: el lla m a d o p r o c e so d e r e m o n e tiz a c ió n d e la
e c o n o m ía q u e sig u ió al P lan C ruzado im p lic ó p a ra lo s b a n c o s n o
p o d e r co n ta r co n la n u ev a liq u id e z (la liq u id e z d el cr u z a d o ), o rig i­
n a d a en la re sta u r a ció n d e la c o n fia n z a e n e l d in ero q u e im p u lsó la
p o lític a d e e s ta b iliz a c ió n d e p rec io s.
P or o tr o lad o, la fu e n te d e re n ta b ilid a d b á sic a se a g o tó c o n el
c o n g e la m ie n to y fin de la co r r e c c ió n m o n e ta r ia y ca íd a d e la s ta sa s
d e in te ré s. A n iv e l te ó r ic o , lo s b a n c o s co n ta b a n c o n d o s sa lid a s p o s i­
b le s p ara a ju sta r su estr u c tu ra p a trim o n ia l: a ) re n u n cia r a la liq u id ez,
lo q u e en la p rá ctic a im p lic a la e sta tiz a c ió n d el s is te m a b a n ca rio ; en
e fe c to , n o es v ia b le su p o n er q u e lo s b a n c o s r e n u n cie n a lo s d e p ó sito s
q u e o fr e c e el p ú b lic o y, b ) ca m b ia r su s e str u c tu r a s d e a c tiv o s en la
d ir e c c ió n d e u n a fu e n te d e re n ta b ilid a d d ife r e n te a la d eu d a p ú b lic a ,
so b r e la cu a l m o n ta ro n su s ex o r b ita n te s gan a n cia s d u ra n te lo s a ñ o s
o ch en ta . E n realid ad , fr e n te al p r o c e so d e r e m o n e tiz a c ió n y a n te la
a m en a za de v er m erm a d a su re n ta b ilid a d fin a n cier a , lo s b a n c o s p r e s­
taron . E n 1986, el cr é d ito to ta l en la e c o n o m ía c r e c ió en 32.8% en
té r m in o s re a le s, y en el ca so d e lo s b a n c o s c o m e r c ia le s, en 69% . P o r
e l co n tra rio , en 1987 e s te tip o d e cr é d ito se c o n tra jo en u n a p ro p o r­
c ió n sim ila r al a u m e n to d e c a si u n te r c io r e g istra d o el a ñ o a n terio r,
c o m o re su lta d o d el r e to rn o a la s p o lític a s d e a ju s te o rto d o x o .
E n 1986, la d rá stica e le v a c ió n del cr é d ito d e lo s b a n c o s c o m e rcia ­
le s g en eró u n im p a c to p o te n c ia l so b re la d em a n d a m u c h o m á s ex ­
p lo siv o q u e el d el d é fic it p ú b lico : la v a ria ció n d e lo s sa ld o s d e cr éd ito
r e p r esen tó 12% d el P IB ; es c o m o si se in y e c ta se en la ec o n o m ía u n
p o d e r d e co m p ra a d icio n a l d el o rd en d el 12% d el p ro d u cto .
P or su p arte, la s gra n d es em p re sa s re a cc io n a ro n g en era n d o u n
fu e r te m o v im ie n to d e e sp e c u la c ió n cam b iaría; d ad a la c o n c e n tr a c ió n
d e la s ex p o rta c io n e s b ra sileñ a s, e s to s gru p o s fo rza ro n la c o n tr a c c ió n
y p a ra liza ció n d e la s e x p o r ta c io n e s p ara a sí p ro v o ca r u n a d ev a lu a ció n
ca m b iaría. R ec o rd em o s q u e, u n a v ez d ecr eta d o e l P lan C ruzado, el
tip o d e ca m b io p erm a n ec ió fijo d u ra n te o ch o m e se s. E sta p rim er a
re a cc ió n fu e re su lta d o d e u n a v isió n d e co r to p la zo y, d esd e el p u n to
182 Julio Gomes de Almeida

d e v is ta m a c r o e c o n ó m ic o , in y e c tó u n grad o e le v a d o d e in c e r tid u m b r e
y e sp e c u la c ió n e n la e c o n o m ía .
P or o tra p a rte, e n tr e lo s g ru p o s em p re sa ria les líd e r e s n o se r e g is­
tró n in g ú n m o v im ie n to en d ir e c c ió n d e a u m e n ta r lo s n iv e le s d e in ­
v ersió n . É s ta fu e ta m b ié n u n a r e a cc ió n m ic r o e c o n ó m ic a d e c o r to
p la zo, q u e a fe c tó n e g a tiv a m e n te e l p la n d e esta b iliz a ció n .

3. E l s e c to r p ú b lic o

P or ú ltim o , d u ra n te e l p e r ío d o d e tr a n sic ió n p o lític a n o fu e p o sib le


m a n te n e r lo s n iv e le s d e su b sid io , p a rticu la r m e n te c r e d itic io s, q u e
v en ía n co n tra y é n d o se c o n la a p lic a c ió n d e la p o lític a d e a ju ste o r to ­
d o x o. S e elev a r o n sig n ific a tiv a m e n te la s d em a n d a s p o r r e c u r s o s a l
se c to r p ú b lico ; é s ta s se c o n fo rm a ro n d e lo s a d ela n to s d e c r é d ito q u e
el s is te m a fin a n c ie r o d o m é stic o n o e sta b a e n c o n d ic io n e s d e su p lir,
e l fin a n c ia m ie n to d e em p r e sa s e s ta ta le s, el fin a n c ia m ie n to d e la
c o s e c h a agríco la , d e la s e x p o r ta c io n e s y la s tr a n sfe r e n c ia s a E s ta d o s
y m u n ic ip io s. E n la N u e v a R ep ú b lica , la s p r e s io n e s so b r e e l s e c to r
p ú b lic o — q u ie n lim itó su s m e c a n ism o s d e fin a n c ia m ie n to , in c lu so el
fisc a l— se ca n a liza ro n a tra v é s d el B a n co C en tral, v ía e m is ió n m o n e ­
ta ria o d e b o n o s d e d eu d a p ú b lic a d e c o r to p lazo.
D u ra n te el P lan C ruzado, la s c u e n ta s d el se c to r p ú b lic o n o re­
fle ja r o n la s p r e s io n e s d esa ta d a s so b re el T eso ro , p o rq u e tre s fa c ­
to r e s lo g ra ro n restrin g ir e l im p a c to d e l d é fic it d el se c to r p ú b lico :
a ) lo s in g r e so s d e lo s e s ta d o s a u m e n ta ro n e n 30 % e n té r m in o s re a ­
le s, lo q u e sig n ific ó u n a treg u a en e l p r o c e so d e c r isis fin a n cier a d e
lo s g o b ier n o s esta d u a les; b ) el su p e rá v it c o m e r c ia l d e la b a la n z a
d e p a g o s se re d u jo en c a si 4 b illo n e s d e d ó la res, lo q u e sig n ific ó en
la s c u e n ta s d el B a n co C en tral, re cu rso s p ara el fin a n c ia m ie n to d e la s
a c tiv id a d e s co r rien te s; c ) e l se c to r p ú b lic o o b tu v o u n a fu e n te d e
r e c u r so s im p o r ta n te a raíz d e la r e m o n e tiz a c ió n d e la ec o n o m ía , sin
c o s to s fin a n cier o s.
E se cu ad ro se r e v ir tió p o r c o m p le to e n 1987, ta n to en la s cu en ­
ta s d el se c to r p ú b lic o , c o m o en la e str u c tu r a p a tr im o n ia l d e la s
em p r e sa s y b a n c o s co m e r c ia le s. E s te c o n te x to s e ca r a cter iz a p o r
la a u se n c ia d e u n a v isió n d e m ed ia n o y larg o p la zo e n tr e lo s p rin ­
cip a le s a g en tes d e la ec o n o m ía . E n r e la c ió n c o n e l se c to r p ú b lic o ,
ca b e d esta ca r la d ific u lta d p ara a d m in istr a r r e c u r so s r e la tiv a m e n te
a b u n d a n te s, en u n co n te x to d e agu d a esca sez: lo s a g en tes e c o n ó m i­
c o s re a cc io n a ro n e je r c ie n d o m a y o re s p r e s io n e s p a ra a seg u ra r ga­
n a n c ia s in m e d ia ta s. E n e fe c to , cu a n d o se a p lica r o n la s p o lític a s h e te ­
ro d o x a s, p r á c tic a m e n te n o q u ed ab an e s p a c io s p a ra n u e v o s re co r te s;
p o r el co n tra rio , la p ro p ia p r o m e sa d e la N u e v a R ep ú b lic a d e re cu ­
p era r e l c r e c im ie n to e c o n ó m ic o a le n tó a lo s a g e n te s a e je r c e r p re­
sio n e s so b re el se c to r p ú b lic o p ara re sa r cir se de lo s su b sid io s e in c e n ­
tiv o s p erd id o s. *
Brasil: políticas globales y restricciones. 183

P o r en d e, r e su lta m u y d ifíc il em p r e n d e r u n p ro g ra m a e x ito so


d e e s ta b iliz a c ió n fr e n te a la m a n era e n q u e b a n c o s, em p r e sa s y el
s e c to r p ú b lic o s e h an estr u c tu ra d o y a d a p ta d o a la s p o lític a s de
a ju ste y a la c r isis fin a n cier a in te rn a cio n a l in tern a . E n e fe c to ,
la s d e c isio n e s h an e sta d o d eter m in a d a s p o r e l c o r to p la zo y a q u e
la s ex p e c ta tiv a s d e larg o p la zo sig u en so m e tid a s a la in ce rtid u m b r e
d e lo s ru m b o s q u e p u ed e to m a r la re n e g o c ia c ió n d e la d eu d a e x te r ­
n a y la c r isis fin a n cier a d el E sta d o .

ANEXO
1. S ec to r p úblico
N ecesid a d de fin a n c ia m ie n to del se c to r pú b lico
( C oncepto operacional) - % del P IB

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987


6,2 7,7 4,4 3,1 4,3 3,7 5,5
F u e n te : Banco Central.

D euda n eta del se cto r p úblico (% d el P IB )

1982 1983 1984 1985 1986 1987


27,2 43,8 48,6 49,6 48,1 48,5
F uente: Banco Central.

G astos del se cto r p ú b lico fe d era l (% del P IB )

1970 1975 1980 1985 1986


Intereses de Deuda Interna 0,7 0,4 0,7 3,7 3,5
A sistencia y Seguridad Social 8,2 7,0 7,6 7,1 6,8
Subsidios 0,8 2,8 3,6 1,6 2,0
Salarios y gastos 8,3 7,5 6,2 6,8 7,0
Compras de bienes y servicios 3,0 3,2 2,8 2,9 3,0
F uente: Banco Central.

In ve rsio n e s y gastos fin a n ciero s de


las em presas estatales (% del P IB )

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986


Inversiones 4,5 5,3 5,1 3,7 3,3 3,1 2,8
Gastos financieros 0,8 1,3 2,0 2,3 2,6 2,6 1.9
Fuente-. Banco Central.
2. E m p resa s OO

Indica d o res de las em p resa s líderes en la eco n o m ía brasileña *

Julio
N acional p r iv a d a 1 1978 1979 1980 1981 1982 7983 1984 1985 1986
52 55

Gomes
Endeudam iento/AT 53 52 48 47 42 43 37
Activos no operacionales */AT 19 18 19 20 23 25 28 30 32
Gasto financiero neto/IO 4 5 5 6 5 3 1 0 1
Beneficio previo a corrección y a Im puesto

de A lm eid a
E x tr a n je r a 2 11 11 14 12 15 20 25 27 18
a la R enta/IO
Endeudam iento/AT 58 60 58 59 57 58 52 49 46
Activos no operacionales */AT 15 16 15 15 18 19 20 21 21
Gasto financiero n eto/IO 3 4 4 7 5 6 3 0 0
Beneficio previo a corrección y a Im puesto
a la R enta/IO 9 7 8 7 9 10 14 16 12
E s ta ta l3
Endeudam iento/AT 50 52 56 55 55 58 57 56 54
Activos no operacionales */AT 7 6 6 5 6 7 8 10 7
Gasto financiero neto/IO 8 12 12 14 12 24 21 10 8
B eneficio previo a corrección y a Im puesto
a la R enta/IO 8 2 3 2 6 — 1 7 13 10
AT: A ctivos Totales
10: Ingresos Operacionales
1 116 Em presas
2 58 Em presas
3 41 Em presas
* C olocación en el m ercado abierto, bonos y valores m obiliarios y participaciones controladas y coligadas.
Fuente: Belluzzo, Luis Gonzaga y Gomes de Almeida, Julio. A Grande Em presa Durante o Cruzado.I Sao Paulo. IE S P /
FUNDAP, 1987.
Brasil: políticas globales y restricciones. . . 185

3. B ancos

B en eficio so b re p a trim o n io n e to * - B ancos co m ercia les (% )

1979 1980 1981


I II I II I II
Banco do Brasil 22 22 29 34 42 54
Grandes-Privados N acionales 1 10 10 10 15 26 40
G randes-Extranjeros2 67 63 43 23 58 56
G randes-Estaduales3 11 23 15 17 18 35

3. B a n co s (C ontin u a ció n )

1982 1983 1984 1985


I II I II I II I
Banco do Brasil 40 44 50 65 60 64 65
Grandes-Privados 1
N acionales 23 24 25 32 20 29 25
G randes-Extranjeros2 63 36 58 56 81 39 24
G randes-Estaduales3 15 — 1 — 29
5 ■ 8 - - 10 12
* B eneficio previo a corrección y a Im puesto a la Renta sobre patrim onio
neto prom edio m ensual.
1 M uestra de los 11 m ayores bancos privados nacionales.
2 M uestra de los 4 m ayores bancos extranjeros.
3 M uestra de los 7 m ayores bancos estaduales.
F u e n te : IESP/FUNDAP.
I - Prim er S em estre
II - Segundo Sem estre

C recim ien to real de los saldos de los p ré sta m o s


al se c to r p riv a d o (% )

1985 1986 1987


Bancos Comerciales 7,7 68,9 — 39,4
Banco do Brasil 17,8 76,2 — 13,2
B an cos Estaduales 11,8 68,8 — 47,5
B ancos Privados 7,2 72,0 — 50,7
Sistem a N o M onetario 2,9 1,1 — 23,9
Total 5,7 32,8 — 27,6
F u e n te : Banco Central.
Políticas globales y restricciones de corto plazo:
el caso de Brasil

J o sé E duardo C a r v a l h o P e r e ir a *

S u p e r in te n d e n te d el Á rea d e P ro y e cto s
B a n c o N a c io n a l d e D ese n v o lv im ie n to E c o n ó m ic o e S o c ia l (B N D E S )

L as in te r v e n c io n e s a n te rio r es señ a la r o n c o n p r e c isió n q u e lo s lí­


m ite s d el e sp a c io d e m a n io b ra d e la s p o lític a s e c o n ó m ic a s g lo b a les
e s tá n fija d o s p o r e l e sta d o d e la s fin a n za s p ú b lic a s, q u e r e fle ja n
la s r e str ic c io n e s d e co r to p la zo , ta n to e x te rn a s c o m o in te rn a s.
D e e s ta m an era , la e fic a c ia d e la s p o lític a s d e a ju ste d ep en d erá
d e la tra y e cto ria re c ie n te , en ca d a ec o n o m ía , d e la n a tu ra leza y
m a g n itu d d e l n iv e l d e e n d e u d a m ie n to p ú b lic o e x te r n o e in tern o ,
d e la ca p a cid a d d e fin a n c ia m ie n to y d el ran go d e m a n io b ra d e las
a u to r id a d es m o n e ta r ia s fr e n te a lo s d em á s a g en tes e c o n ó m ic o s.
E n esen cia , la d istin c ió n e n tr e lo s e n fo q u e s o r to d o x o y h e te r o ­
d o x o en la c o n d u c c ió n d e lo s p r o c e so s d e a ju s te r e sid e en la c o n s i­
d era c ió n p resta d a a cad a u n a d e e s ta s in te rr o g a n tes , lo q u e re p e r­
c u te en ú ltim a in sta n c ia so b r e el grad o d e d o sific a c ió n d e la “ad­
m in istr a c ió n ” d e p rec io s y flu jo s m a c r o e c o n ó m ic o s d e m o d o q ue
p o sib ilite n la o b te n c ió n d e ta sa s a c e p ta b le s d e c r e c im ie n to .
La ex p o sic ió n a n te rio r d e sta c ó la s m o d ific a c io n e s fin a n cier a s y
p a tr im o n ia le s e x p er im en ta d a s p o r la e c o n o m ía b r a sile ñ a d e sd e el
in ic io d e lo s añ os o ch en ta , re su lta d o d e u n a su c e sió n d e e n sa y o s
d e p r o c e so s d e a ju ste d el tip o FM I, se g u id o d e ex p er ie n c ia s d e c o r te
h e te r o d o x o (m a r zo d e 1986 y ju n io 1987), lo s q u e n o se a co m p a ñ a ­
ro n — en n in g ú n c a s o — , d e r e fo rm a s q u e c o m p a tib iliza r o n e l d e se ­
q u ilib r io fin a n cier o y fisc a l d el se c to r p ú b lico .
E l tem a d e la p r e se n te se sió n , la s d ific u lta d e s en el m a n e jo de
la s p o lític a s e c o n ó m ic a s g lo b a le s v is a v is la s r e str ic c io n e s d e co r to
p la zo, se sitú a en u n c o n te x to ca r a cteriza d o por: u n o , la a u sen cia
d e la s re fo rm a s arrib a m en cio n a d a s y la rig id ez q u e ev id e n c ia n lo s
p a íse s d esa r ro lla d o s e in stitu c io n e s a cr eed o ra s fr e n te al p ro b lem a
d el en d eu d a m ien to extern o; d o s, en e l ca so b r a sile ñ o , la a lter a ció n
radical, d e la s e x p e c ta tiv a s d e lo s a g en tes e c o n ó m ic o s su rg id a s co n
la a p lica c ió n d e la s p o lític a s d e a ju ste h eter o d o x o .
E n la e c o n o m ía b ra sileñ a , in c lu so a n te s d el ca m b io d e la p o lí­

* La presentación oral del señor Carvalho Pereira ha sido desgrabada


y editada por los com piladores de este libro.

187
188 José Eduardo Carvalho Pereira

tic a m o n e ta r ia n o rtea m er ica n a (s h o c k d e la s ta sa s d e in te r é s) y d el


se g u n d o sh o c k p e tr o le r o en 1979, se d elin ea b a n ya c la r a m e n te los.
d e se q u ilib r io s en la s r e la c io n e s fin a n cier a s en tr e lo s se c to r e s p ú ­
b lic o y p rivad o.
Al p e r ío d o d el fin a n c ia m ie n to d e la s b ala n za s d e p a g o a tra v és
d e la b a n ca p riv a d a q u e a n te c e d e a la c r isis in te r n a c io n a l d e la
d eu d a, ca r a cteriza d a p o r el té r m in o d e la s o p e r a c io n e s v o lu n ta ria s
d e c r é d ito d e lo s b a n c o s p riv a d o s in te r n a c io n a le s (se tie m b r e n e ­
gro d e 1982), sig u e u n a eta p a de re n e g o c ia c io n e s d e las d e u d a s
a cu m u la d a s y d e p r e s io n e s p o r a p lica r a ju ste s e x te r n o s en lo s p a í­
se s en d eu d a d o s, e n el m a rc o d e u n a a c c ió n co n ce rta d a en tr e lo s
o rg a n ism o s in te r n a c io n a le s, g u b e rn a m e n ta les y lo s b a n c o s a c r e e ­
d ores.
A p r in c ip io s d e 1985, co n la lle g a d a d e la N u e v a R ep ú b lica , la
a d o p c ió n de lo s p r o c e so s d e a ju ste c lá sic o m o str ó cla ra m en te su
in v ia b ilid a d , d eja n d o tras d e s í a lte r a c io n e s p o lític a s en la so c ie d a d
b ra sileñ a . E n e s te añ o se re g istró u n cr e c im ie n to e c o n ó m ic o q u e
ev id e n c ió ta n to u n im p o r ta n te " im p a sse” fin a n cier o c o m o el ca rá c­
ter cr ó n ico d e la in fla c ió n , re a lim en ta d a de fo rm a in er cia l p o r lo s
m e c a n ism o s g en er a liz a d o s d e in d e x a ció n d e la ec o n o m ía .
P a rá m etro s e str u c tu r a le s d e la so c ie d a d b r a sile ñ a — c o m o la
ex tr em a d esig u a ld a d en la d istr ib u c ió n d el in g re so , el ca r á cter reg u ­
la d o r y la p r e se n c ia d el se c to r p ú b lic o p ro d u c tiv o en á rea s e s tr a té ­
g ic a s— , su m a d o s a la ex a c erb a ció n d e la s p r e sio n e s in fla cio n a ria s
y la m a g n itu d d e la tra n sfe re n c ia n eta d e r e cu rso s a l ex terio r, co n ­
fig u ra n un cu ad ro de p a r á lisis d e la g e s tió n ec o n ó m ic a , p a rticu la r­
m e n te en cu a n to a la d e fin ic ió n de lo s esq u e m a s d e fin a n cia m ie n to
n e c e sa r io s p ara recu p era r la in v er sió n a fin e s d e lo s o ch en ta .
P or lo ta n to , n o se o b ser v a n ta n to en e l es c e n a r io in te r n a c io n a l
c o m o en la e c o n o m ía d o m é stic a la s c o n d ic io n e s d e " n o rm a lid a d ”
q u e p resu p o n e n lo s en fo q u e s o r to d o x o s d e a ju ste . M ás aún, la s
ex p er ie n c ia s h e te r o d o x a s d e e sta b iliz a c ió n , su je ta s a p r e s io n e s d el
e x te r io r p ara m a n te n e r lo s flu jo s d e p ago d el se r v ic io d e la d eu d a
ex tern a , a lter a ro n p ro fu n d a m en te e l s is te m a d e ex p e c ta tiv a s d e lo s
a g en tes e c o n ó m ic o s, fo r ta le c ié n d o se a sí la s p r á c tic a s d e fe n siv a s
fre n te a e v e n tu a les d e sin d e x a c io n e s.
E n sín te sis , la in ce rtid u m b r e q u e p e r c ib e la so c ie d a d b r a sile ñ a
fr e n te a lo s e sc e n a r io s d e c o r to p la zo c o n d u jo a p r e fe r ir la s c o lo ­
c a c io n e s fin a n cier a s d e m á x im a liq u id e z y la re a liz a ció n d e in g re­
s o s en m o n e d a ex tra n jera . E n ta les c ir c u n sta n c ia s, se a gravó el
d e se q u ilib r io fin a n cier o d e la ec o n o m ía , d ad o q u e e l fin a n c ia m ie n to
d el se r v ic io d e la d eu d a p ú b lic a ex te r n a e in te r n a s e e fe c tú a a
tra v és d e la a d q u isic ió n d e u n su p e rá v it ca m b ia rio d el s e c to r p ri­
va d o. E l p r o c e so c íc lic o d el c r e c im ie n to e c o n ó m ic o y la r e n u n c ia
fis c a l d el E sta d o , p a rticu la r m e n te en lo s a ñ o s o c h e n ta , r e d u ce n aún.
m á s e l n iv el d el fin a n c ia m ie n to in tern o .
Brasil: políticas globales y restricciones. 189

E l e str e c h a m ie n to sig n ific a tiv o d e la b a s e m o n e ta r ia , la en d o-


g en eiza c ió n d e la o fe r ta d e d in e ro y la e le v a c ió n d e la s ta sa s re a le s
d e in te r é s co m p le ta n la s r e str ic c io n e s d e fin a n c ia m ie n to p ara rea­
liza r g a sto s co r r ie n te s y d e in v ersió n .
S e v e r ific a la m a g n itu d d e la s r e str ic c io n e s v ig e n te s p ara re cu ­
p era r e l c r e c im ie n to e c o n ó m ic o cu a n d o se c o n sid e r a q u e e l E sta d o
h a p erd id o su ro l tra d icio n a l d e g e s to r d el d esa r ro llo e c o n ó m ic o ,
e m itie n d o se ñ a le s p ara la in v er sió n d el se c to r p riv a d o , a d ela n ta n d o
cr é d ito o p a rticip a n d o d ir e c ta m e n te en la s á rea s p ro d u c tiv a s.
D e e s ta m an era, e l d eb a te so b re m o d e lo s o p ro g ra m a s d e a ju s­
te p ara la so c ie d a d b r a sile ñ a im p lica n e c e sa r ia m e n te u n a r e d e fin i­
c ió n d e lo s esq u e m a s d e fin a n c ia m ie n to d e la s in v e r sio n e s, cu ya
n e g o c ia c ió n p r o p ic ie tra n sita r d e u n p ro g ra m a d e esta b iliz a c ió n a
la r e cu p e ra c ió n so ste n id a d el cr ec im ien to .
Las p o lític a s d e a ju ste o d e e sta b iliz a c ió n n o p u e d e n a p lica r se
en fo rm a aislada; su o b je tiv o e s a n tic ip a r u n a p o lític a d e d esa r ro llo
de m á s largo p lazo. C ualqu iera se a el en fo q u e d el gra d o d e “a d m i­
n istr a c ió n ” o " a u to m a ticid a d ” d e lo s p r in c ip a le s p r e c io s d e la e c o ­
n o m ía (tip o de ca m b io , sa la r io s, ta sa s d e in te r é s n o m in a le s o c o ­
rrec ció n m o n e ta r ia y la p ro p ia estr u c tu ra d e p r e c io s r e la tiv o s),
se d eb en re v isa r la s fu e n te s d e fin a n c ia m ie n to in te r n a s y ex tern a s.
F in a lm en te, se d eb e d esta ca r q u e lo s e sfu e r z o s e m p re n d id o s
ta n to en m a te ria d e p o lític a e c o n ó m ic a c o m o d e n e g o c ia c ió n p o lí­
tica r e p r esen ta n u n a p o ste r g a c ió n d e la s r e s tr ic c io n e s d e co r to
p lazo. A un a sí p u e d e n n o e s ta r en fre n ta n d o p r o b le m a s fu n d a m en ­
ta le s c o m o la s a tr ib u c io n e s re la tiv a s d e lo s se c to r e s p ú b lic o y p ri­
vad o en la e c o n o m ía n a cio n a l, cu y a d isy u n tiv a r e p o sa en la re cu ­
p era c ió n d el ah o rro fisc a l, h istó r ic a m e n te p r o m o to r d e la s fa se s
m á s largas d e lo s c ic lo s d e d esa r ro llo e c o n ó m ic o d e B ra sil.
Políticas globales y restricciones de corto plazo:
el caso de U ru g u a y 1

A r i e l D a v r ie u x

D ire cto r de la O ficin a d e P la n ific a c ió n y P re su p u esto


P re sid en cia d e la R ep ú b lic a O rien ta l d el U ru guay

C o rresp on d e r e se ñ a r b r e v e m e n te e l o rig en co m ú n d e lo s p ro b lem a s


q u e en fre n ta n la s e c o n o m ía s d e A m érica L a tin a p ara, p o s te r io r ­
m en te , a n alizar la m a n era en q u e d ich o s p ro b lem a s fu e ro n a b o r­
d a d o s en el c a s o d e u n a e c o n o m ía c o n c ie r ta s p e c u lia r id a d e s c o m o
e s la d e U ruguay.

1. L o s p r o b le m a s c o m u n e s

C abe d e sta c a r q u e e n b u e n a m ed id a la d eu d a ex te rn a d e la s e c o n o ­
m ía s la tin o a m e ric a n a s se o rig in a en lo s fa m o so s s h o c k s p etro le ro s,
la c o n se c u e n te cr e a c ió n d e u n a elev a d a liq u id e z y el en o rm e in c r e ­
m e n to d e lo s p a siv o s d e la b a n c a c o m e rcia l in te rn a cio n a l. E n e s ta s
c ir c u n sta n c ia s lo s b a n c o s p r esio n a r o n p o r la co lo c a c ió n d e fo n d o s
en a q u e llo s p a íse s q u e d e m o str a r o n m a y o r d isp o s ic ió n p a ra a ce p ­
ta rlo s. D e h e c h o lo s p a íse s la tin o a m e r ic a n o s fu e r o n im p o r ta n te s re­
c e p to r e s de e s te fin a n cia m ie n to ; a lg u n o s, co m o e s el ca so d e U ru­
guay, r e cib ie ro n fo n d o s p r o v e n ie n te s d e A rg en tin a y B r a sil, p ero
o tr o s d ir e c ta m e n te d el m er ca d o in te rn a cio n a l. E n to d o ca so , d e sd e
1973 en a d ela n te se p ro d u c e lo q u e p u e d e d en o m in a rse u n a p rofu n -
d iza c ió n fin a n cier a e n la s e c o n o m ía s la tin o a m e ric a n a s.
E n el ca so d e U ru gu ay — cu ya e c o n o m ía es m u y p eq u e ñ a y ex ­
tre m a d a m e n te a b ierta , sin n in g ú n tip o d e c o n tr o l d e ca m b io s n i d e
la ta sa d e in te r é s y to ta lm e n te in teg ra d a al m er ca d o m u n d ia l
d e ca p ita le s— el p ro ce so d e en d eu d a m ien to fu e a ú n m á s p ro fu n d o .
P ara d im e n sio n a r e l p ro b lem a co n v ie n e re co r d a r q u e e l p r o d u c to
d e la e c o n o m ía u ru gu aya e s d e l o rd en d e 5 a 7 m il m illo n e s d e
d ó la re s d ep en d ie n d o d el re la tiv o a tra so c a m b ia d o y, e n a lg ú n p erío ­
d o en q u e é s te fu e e x c e p c io n a lm e n te elev a d o , a lca n zó lo s 10 m il
m illo n e s d e d ó la res. H a sta 1982 el d é fic it e n la c u e n ta c o r r ie n te d el
b a la n c e d e p a g o s, fin a n c ia d o a tra v és d el in g r e so d e ca p ita le s,

1 La presentación oral del señor Davrieux ha sido desgrabada y edi­


tada por los com piladores de este libro.

191
192 Ariel Davrieux

n u n ca su p e ró lo s 500 m illo n e s d e d ó la re s, es d ecir, a p ro x im a d a m en ­


te 10 % d el P IB . E n tre lo s a ñ o s 1980 y 1982 e l d é fic it a n u al e n la
c u e n ta c o r r ie n te era d e e s e ord en . E sta situ a c ió n se r e v ir tió b r u s­
ca m e n te en e l añ o 1983 e n q u e la c u e n ta c o r r ie n te — sin co n ta r
in te r e s e s — p a só a ser su p e ra v ita ria e n alg o m á s d e 200 m illo n e s d e
d ó lares; el p ro d u c to , p o r su p u e sto , se re d u jo en 15%. E n s ín te sis ,
e l a ju ste en el ca so d e U ru gu ay se rea lizó en tr e 1982 y 1984 y fu e
m u y v io le n to .
E n 1980 e l P IB cr ec ía a u n a ta sa d e 5% an u a l, el p r e s u p u e sto
esta b a eq u ilib ra d o , e l n iv e l d e d e so c u p a c ió n era b a jo y la in fla c ió n
re d u cid a . A p a rtir d e 1983 la situ a c ió n ca m b ió d e m a n era d rá stica
y e l d eter io ro d e la e c o n o m ía c o n tin u ó d u ra n te 1984. La d eu d a
e x te rn a se in c r e m e n tó e n o r m e m e n te alca n za n d o u n m o n to e q u i­
v a le n te a 100% d el P IB o c in c o v e c e s e l v a lo r d e la s e x p o r ta c io n e s,
la d e so c u p a c ió n se elev ó a 14%, e l sa la r io real ca y ó 22% e n tre s
a ñ o s y la s re se rv a s in te r n a c io n a le s d ism in u y er o n fu e r te m e n te . S ó lo
e n e l añ o 1982 e l p a ís s e en d eu d ó en 1.900 m illo n e s d e d ó la res;
1.300 m illo n e s a lim e n ta ro n la fu g a d e c a p ita le s, p a rtid a d e er ro r es
y o m isio n e s en e l b a la n c e d e p a g o s, y 600 m illo n e s d e d ó la res a u ­
m en ta r o n la d eu d a reg istra d a . E n c o n se c u e n c ia , e l g o b ier n o m ilita r
te r m in ó en m e d io d e u n a situ a c ió n e c o n ó m ic a y so c ia l d e s a str o s a
al igu al q u e en el ca so d e A rgentina; ex istía u n a d esc o n fia n za g e n e ­
ralizad a en la p o b la c ió n y, ta m b ién , u n a im p o r ta n te fu g a d e c a p i­
ta les.

2. E l p r o g r a m a d e l G o b ie r n o D e m o c r á tic o

E n u n a e c o n o m ía tan a b ier ta c o m o la d e U ru g u a y es d ifíc il d istin ­


g u ir en tr e fin a n c ia m ie n to ex te r n o e in tern o ; el fin a n c ia m ie n to in ­
te r n o p u e d e p er d e r se a tra v é s d e la fu g a d e c a p ita le s y la fa lta d e
fin a n c ia m ie n to , in te rn o y ex te rn o , p u e d e su p lir se c o n el reg re so
de c a p ita le s. A sí, cu a n d o a su m ió el G ob iern o D e m o c r á tic o e n 1985
la ta rea p rin cip a l c o n sis tía en r e e s ta b le c e r la co n fia n z a e n e l c o n ­
tex to d e u n a e c o n o m ía m u y a b ierta. E n e s te se n tid o es c o n v e n ie n te
re co r d a r tre s c a r a c te r ístic a s ce n tr a les d e la e c o n o m ía u ru g u a y a al
in ic io d e la g e s tió n d el G ob iern o D em o crá tico : i) la s c o n d ic io n e s
d e la ec o n o m ía ; ii) la in te r r e la c ió n e n tr e la r e str ic c ió n d el se c to r
ex te r n o y la d el gob iern o ; y iii) la s p e c u lia r id a d e s d e la d eu d a p ú ­
b lic a u ru guaya.
i) L a s c o n d ic io n e s d e la e c o n o m ía : a lo y a m e n c io n a d o c o r r e sp o n ­
d ería agregar q u e e l d é fic it p ú b lic o eq u iv a lía a 10% d el P IB ; q u e
la to ta lid a d d e la d eu d a p ú b lic a e sta b a d en o m in a d a e n d ó la re s o
se a q u e se p o d ía co n sid er a r d eu d a extern a; y q u e el p ago d e in te r e ­
se s r e p r esen ta b a a lr ed ed o r d e 7% d el P IB . É sta s eran, n a tu ra lm en ­
te, r e str ic c io n e s m u y p o d e r o sa s q u e in v a lid a b a n cu a lq u ier p o sib ili­
d a d d e in cr em en ta r el g a sto p ú b lic o o d e o b te n e r fin a n c ia m ie n to
Uruguay: políticas globales y restricciones. 193

e x t e m o . E n e s te ú ltim o a sp e c to , e n re a lid a d , e l g o b ie r n o só lo d is­


p o n ía d e u n p la z o d e g ra c ia d e 120 d ía s y a q u e lo s a cr ee d o r es
h a b ían o to rg a d o p r e v ia m e n te u n a p ró rro g a d e s e is m e s e s p ara la s
o b lig a c io n e s v e n c id a s el 31 d e d ic ie m b r e d e 1984. .
ii) In te r r e la c ió n e n tr e la r e s tr ic c ió n d e l s e c to r e x te r n o y la d e l
g o b ie r n o : en el c a s o d e U ru guay, al ig u a l q u e e n e l d e o tra s ec o n o m ía s
la tin o a m e ric a n a s, e l p r o c e so d e e sta tiz a c ió n d e la d eu d a ex te rn a
h a b ía to rn a d o d ifu sa la d istin c ió n e n tr e la r e str ic c ió n e x te rn a d e la
e c o n o m ía y la d el g o b iern o . S i b ie n en u n in ic io lo s b a n c o s c o m e r ­
c ia le s in te r n a c io n a le s o to rg a r o n c r é d ito s ta n to a l se c to r p ú b lic o c o ­
m o al p rivad o, a l d e c id ir re d u c ir lo s m o v im ie n to s d e ca p ita le s
e n co n tra r o n q u e la r e str ic c ió n p r e su p u e sta r ia d e la s em p r e sa s p r i­
v a d a s er a m á s fu e r te q u e la d e lo s g o b ie r n o s. E n c o n se c u e n c ia ,
c o n sid e r a r o n c o n v e n ie n te tra sla d a r la d eu d a p riv a d a a d eu d a p ú ­
b lic a y tra n sfo r m a r lo q u e lo s b a n c o s lla m a n e l riesg o -em p resa e n
riesgo-p aís. E l p r o c e d im ie n to p a ra a lc a n z a r e s te o b je tiv o v a rió d e
p a ís a p aís; en e l ca so d e U ru gu ay la m o d a lid a d u tiliz a d a fu e m u y
d irecta . L os b a n c o s o fr e c ie r o n fin a n cia r lo s e le v a d o s d é fic its d e
1982 y 1983, 700 m illo n e s d e d ó la re s s ó lo en e s te ú ltim o a ñ o , a
tr a v é s d e lo q u e s e d en o m in ó la v e n ta d e ca r tera s. M ed ia n te e s te
p r o c e d im ie n to v e n d ie r o n al g o b ier n o lo s c r é d ito s q u e te n ía n en
co n tr a d el s e c to r p rivad o a ca m b io d e u n in c r e m e n to d e la d eu d a
p ú b lica .
iii) P e c u lia r id a d e s d e la d e u d a p ú b lic a : la d eu d a d e U ru gu ay
c o n la b a n c a d el ex te r io r n o er a u n c o m p o n e n te d e m a sia d o im p o r ­
ta n te e n el to ta l d e la d eu da; la d eu d a r e n e g o c ia b le er a s ó lo d el
o rd en d e 33%. E l r e s to d e la d eu d a se a p o y a b a e n e l fu n c io n a ­
m ie n to d el m er ca d o lo c a l, y a q u e e s ta b a c o n s titu id a p o r d e p ó sito s
b a n c a rio s y títu lo s p ú b lic o s — b á sic a m e n te L etras d e T eso re ría a
90 d ía s— c o n v e n c im ie n to s q u e o cu rr en d ia ria m e n te y cu y a r e n o ­
v a c ió n se p ro d u c e e x c lu siv a m e n te e n c a s o d e q u e e x ista co n fia n z a
d e p ago. A p e sa r d e q u e se co n ta b a c o n u n a re se rv a im p o r ta n te,
a lr ed ed o r d e 2.7 m il m illo n e s d e d ó la res, p a ra en fr e n ta r u n a d eu d a
b ru ta d el o rd en d e 5 m il m illo n e s, la e s tr u c tu r a d e lo s v e n c im ie n ­
to s era p reo c u p a n te p u e s é s to s se c o n ce n tr a b a n en tr e 1985 y 1990;
p o r lo ta n to , s i la to ta lid a d er a ex ig id a e n lo s p la zo s e s ta b le c id o s
la situ a c ió n se to rn a ría in m a n eja b le. A sí, era fu n d a m e n ta l reesta -
b le c e r la c o n fia n z a y é s te fu e e l p r in c ip a l o b je tiv o d el p ro g ra m a .
E n la s c o n d ic io n e s p o lític a s q u e im p o n ía la re cu p e ra c ió n d e la
d em o cr a cia se acord ó co n lo s r e sta n te s p a rtid o s p o lític o s u n a
b a se p ara la n e g o c ia c ió n c o n lo s o r g a n ism o s fin a n c ie r o s in te rn a ­
c io n a le s q u e q u e d ó p la sm a d a e n la d en o m in a d a " c o n c er ta c ió n n a ­
cio n a l p ro g ra m á tica ”. E n e se n c ia a llí se e s tip u ló q u e cu a lq u ier
a cu er d o c o n e l e x te r io r d eb ería a se n ta r se so b re la b a s e d e u n a re­
a c tiv a c ió n d e la e c o n o m ía , re cu p e ra c ió n d e l sa la r io r e a l y m a n te n i­
m ie n to d el n iv e l d e g a sto p ú b lic o . E n p r in c ip io , s e su p o n ía q u e
e s t a s c o n d ic io n e s d ific u lta r ía n la n e g o c ia c ió n d e l p ro g ra m a co n
194 Ariel Davrieux

e l FM I; sin em b a rg o , lo c ie r to era q u e U ru gu a y p a rtía d e u n a b a s e


h istó r ic a m e n te m u y b aja, c o n u n sa la r io re a l q u e y a h a b ía c a íd o
22% en el c o n te x to d e u n a sig n ific a tiv a d ism in u c ió n d e la d em a n d a
in te r n a d eb id o a la fu g a d e c a p ita le s. P o r o tra p a rte, la e c o n o m ía
u ru gu aya h a b ía re a liz a d o en lo s a ñ o s p r e v io s u n im p o r ta n te a ju s te
r e v ir tie n d o e l d é fic it en la cu en ta c o r r ie n te e n u n su p e rá v it d e 220
m illo n e s d e d ó la res.
E l p u n to ce n tr a l d el p ro g ra m a c o n s is tía e n d e te r m in a r u n n iv e l
d e d é fic it p ú b lic o q u e fu e s e so ste n ib le p ara la e c o n o m ía e n c a s o
d e c o n ta r c o n r e c u r so s e x te r n o s p a ra re fin a n c ia r e l p a g o d e in te ­
re se s. L a in te r p r e ta c ió n q u e so ste n ía la c o n d u c c ió n e c o n ó m ic a se
b a sa b a en e l h e c h o d e q u e la ta sa d e in te r é s n o m in a l in co rp o ra b a
u n co m p o n e n te in fla c io n a r io d el o rd en d e 3 a 4% . P o r c o n sig u ie n te ,
m a n ten ien d o c o n sta n te e l m o n to d e la d eu d a p ú b lic a en té r m in o s
r e a le s era p o s ib le o b te n e r u n p e q u e ñ o m a rg en d e m a n io b ra p a ra
la r e a c tiv a c ió n d e la ec o n o m ía . C om o e n e l c a s o d e U ru g u a y la
d eu d a p ú b lic a er a eq u iv a le n te al p r o d u c to , el m a rg en eq u iv a lía a
u n a m a sa a d ic io n a l d e r e c u r so s d el o rd en d e 3 a 4% d el P IB .
E n e s te se n tid o , se p r o y e c tó u n a r e d u c c ió n d e l d é fic it p ú b lic o
in icia l, q u e er a 10% d el P IB , al 6% p ara e l p r im e r p erío d o d e v i­
g e n c ia d el p ro g ra m a (ju lio d e 1985 a ju n io d e 1986) y a l 5% d e l
P IB p a ra el a ñ o 1986; ca b e reco r d a r q u e e l n iv e l d e d é fic it re a l
p ro g ram ad o era m e n o r d eb id o al c o m p o n e n te in fla c io n a r io d e la
ta sa d e in te ré s.
E l p ro g ra m a fu e e x ito so y p e r m itió c u m p lir c o n to d a s la s m e ­
ta s (a lre d e d o r d e 30) c o r r e sp o n d ie n te s a se is tr im e s tr e s q u e e s ta ­
b le c ía e l a cu erd o c o n e l FM I, e n tr e o tr a s ra z o n e s, d eb id o a la r e c u ­
p e r a c ió n d e la co n fia n za . La fu g a d e c a p ita le s y a m e n c io n a d a s e
r e v ir tió a u n r e to rn o d e c a p ita le s d e l o rd en d e 200 a 250 m illo n e s
d e d ó la re s p o r añ o, e q u iv a le n te s a 4 ó 5% d e l P IB . T a m b ién f u e
p o sib le p a ra e l g o b ie r n o c o lo c a r L etras d e T e so re ría a p la zo s m a ­
y o r e s y co n ta sa s d e in te r é s m á s b ajas; d e lo s 90 d ía s c o n u n a ta sa
L IB O R m á s 2 V i% in ic ia le s, se p u d ier o n rea liza r o p e r a c io n e s c o n
v en c im ie n to a 180 y 360 d ía s c o n ta sa L IB O R m e n o s u n o c ta v o .
E s to p e r m itió re d u c ir e n a lr ed ed o r d e u n te r c io e l p e s o d el p a g o
d e in te r e se s. A sim ism o , la ta sa d e d e so c u p a c ió n in icia l, 14%, se r e ­
d u jo p ro g re siv a m en te h a sta e l 9,5% actu al; e l sa la r io re a l c r e c ió
14% e l p rim er añ o, 7% e l se g u n d o y 4% d u ra n te 1987. C om o c o n s e ­
c u e n c ia d e té r m in o s d e in te r c a m b io m á s fa v o ra b les, d eb id o so b r e
to d o a la c a íd a d e l p rec io d e l p e tr ó le o , e n 1986 se a cu m u la r o n re se r­
va s p o r u n m o n to eq u iv a len te a l 5% d el P IB , a d em á s d e p a g a r la
to ta lid a d de lo s in te r e se s d e la d eu d a p ú b lic a . E s to s r e su lta d o s, p o r
c ie r to , fu e r o n a le n ta d o r e s p e r o e llo s se d eb en s ó lo a u n m a n e jo
cr ite r io so d e la p o lític a e c o n ó m ic a q u e p a r tió r e c o n o c ie n d o la s r e s­
tr ic c io n e s d e co r to p lazo y la n e c e sid a d d e r e sta b le c e r la c o n fia n z a
e n tr e lo s a g en tes e c o n ó m ic o s.
E l r e t o m o d e c a p ita le s in ic ia d o e n 1985 r e c ié n c o m ie n z a a m a ­
Uruguay: políticas globales y restricciones. . . 195

te r ia liz a r se e n in v e r sió n p r o d u c tiv a a m e d ia d o s d e l a ñ o sig u ie n te .


E n e s te se n tid o ca b e d e sta c a r q u e la ta sa d e in v e r sió n e n U ru g u a y
h a sid o h istó r ic a m e n te b a ja e n r e la c ió n c o n o tr a s ec o n o m ía s d e la
re g ió n , sin d u d a d eb id o a q u e su p o b la c ió n c r e c e a s ó lo 0.5% anual;
a p a rte d e la in v e r sió n d e stin a d a a r e p o s ic ió n , la in v e r sió n n e c e sa r ia
p a ra eq u ip a r lo s su c e siv o s in c r e m e n to s d e la p o b la c ió n e s p eq u eñ a .
A sim ism o , e n 1985 y 1986 e x is tía u n a im p o r ta n te ca p a cid a d o c io sa
c o m o c o n se c u e n c ia d e la fu e r te c a íd a d e l p r o d u c to e n lo s a ñ o s p re­
v io s. S i b ie n p o r e s ta s ra zo n es la r e a c tiv a c ió n d e la e c o n o m ía era
p o s ib le co n b a jo s n iv e le s d e in v er sió n , la re cu p e ra c ió n se d em o ró
a lg o m á s de lo esp era d o . La ta sa d e in v e r sió n b r u ta e n r e la c ió n c o n e l
p r o d u c to fu e m u y b a ja e n 1985 y 1986 situ á n d o se e n a lr ed ed o r d e
8%, in c lu so p o r d eb a jo d el n iv e l d e la in v e r sió n n e c e sa r ia p a ra
r e p o s ic ió n q u e se e s tim a e n tr e 9 y 10% d el P IB . A p a rtir d e su
r e cu p e ra c ió n e n e l se g u n d o se m e str e d e 1986, s e e s p e r a q u e a lc a n c e
e n tr e 11 y 12% d el P IB e n 1987, p o sib ilita n d o a sí u n a p eq u e ñ a
a m p lia ció n d e la ca p a cid a d in sta la d a .
E n la m e d id a en q u e U ru gu ay e s u n p a ís p eq u e ñ o , im p o r ta la
c a s i to ta lid a d d e lo s b ie n e s d e ca p ita l. P o r e s te m o tiv o se c o n sid e r a
q u e la r e cu p e ra c ió n d e la in v e r sió n h a in c id id o d e m a n e ra n o to r ia
e n e l a u m e n to d e la s im p o r ta c io n e s d u r a n te 1987. S i b ie n a ú n n o
se d isp o n e d e lo s d a to s n e c e sa r io s, se c o n sid e r a q u e la im p o r ta c ió n
d e b ie n e s d e ca p ita l h a s id o fin a n c ia d a p o r r e c u r so s d e c iu d a d a n o s
u ru g u a y o s c o lo c a d o s e n e l e x te r io r p o r cu a n to e l c r é d ito in te rn o
se h a m a n te n id o c o n sta n te .
R eto m a n d o e l p a n o r a m a g lo b a l, c a b e d e sta c a r q u e d e sp u é s d e
h a b e r c u m p lid o c o n la s m e ta s d el s ta n d - b y c o n e l F M I, la e c o n o m ía
p a só a la fa se d e su p e r v isió n fo r ta le c id a , m e d ia n te p ro g ra m a s
a n u a le s c o n r e v isió n se m e str a l. E n la a ctu a lid a d e l fo c o d e l p ro g ra ­
m a e s tá o r ie n ta d o a e s ta b iliz a r e l c r e c im ie n to y e v ita r e l d e te r io r o
d e la co n fia n za . La situ a c ió n ex te rn a , p o r u n la d o , e s m e n o s fa v o ­
ra b le. E l n iv e l d e la s e x p o r ta c io n e s se h a m a n te n id o a p e sa r d e la
re tr a c c ió n d e la d em a n d a p r o v e n ie n te d e B r a sil, a tra v é s d e u n a
r e o r ie n ta c ió n d e la s v en ta s h a cia E u ro p a y E sta d o s U n id o s. L as
im p o r ta c io n e s, en ca m b io , s e h an in c r e m e n ta d o 40% e n 1987 y , en
c o n se c u e n c ia , se h a r e d u c id o fu e r te m e n te e l sa ld o e n la cu en ta
c o r r ie n te d el b a la n c e d e p a g o s.
P or o tra p a rte, la d em a n d a in te r n a h a c r e c id o ex a g era d a m en te,
la s e s tim a c io n e s la sitú a n e n tr e 11 y 12% p a ra e l p r im e r se m e str e
d e 1987, e n r e la c ió n c o n su s ta sa s h istó r ic a s d e c r e c im ie n to q u e
h a n sid o d el o rd en d e 2 a 3% an ual.
E n su m a, e l a ju ste d e la e c o n o m ía d e U ru g u a y m u e str a d o s
fa se s c la r a m e n te d istin g u ib le s: la p rim era , e n tr e 1982 y 1984, d e
a ju ste p u r a m e n te re ce siv o ; la seg u n d a , in ic ia d a e n 1985, d e a ju ste
co n c r e c im ie n to . E n to d o c a s o la ex p er ie n c ia e s ilu str a tiv a d e la s
d ific u lta d e s p ara m a n e ja r u n a e c o n o m ía so m e tid a a se v er a s r e s­
tr ic c io n e s y, a l m ism o tie m p o , m u y v u ln e r a b le fr e n te a h e c h o s y
196 Ariel Davrieux

c ir c u n sta n c ia s e c o n ó m ic a s ex te rn a s. E n tr e e lla s, ca b ría d e sta c a r el


m o v im ie n to d e lo s té r m in o s d e in te r c a m b io , p o r s u im p o r ta n cia
p a ra la d ifíc il ta re a d e la " sin to n ía fin a ” d e la p o lític a e c o n ó m ic a .
C uan do s e p r e se n ta n c o n d ic io n e s e x te rn a s fa v o ra b les, c o m o la s
q u e e x p e r im e n tó la e c o n o m ía d e U ru gu ay en 1986 — c o n se c u e n c ia d e
la c a íd a d el p r e c io d el p e tr ó le o , d e la r e d u c c ió n d e la ta sa d e in te r é s
in te r n a c io n a l y d e l a u m e n to d e la d em a n d a p r o v e n ie n te d e B r a sil—
e l tip o d e c a m b io d e e q u ilib r io tie n d e a b aja r. E n e l co n te x to d e
u n a p o lític a d e ca m b io flu c tu a n te , si el g o b ier n o n o in te rv ien e, el
tip o d e ca m b io n o m in a l b a ja . P o r e l co n tra r io , s i e l g o b ier n o in te r ­
v ie n e c o m p ra n d o d iv isa s, a cu m u la re se rv a s, e m ite y p r e sio n a e l
e q u ilib r io d e p r e c io s in te r n o s. P ara ev ita r e s te m e c a n ism o e n e l a ñ o
1986, el g o b ier n o a ce p tó a cu m u la r re se rv a s p ero in c r e m e n tó su
en d e u d a m ie n to in te r n o a tra v és d e la e m isió n d e títu lo s e n m o n e d a
n a c io n a l en o p e r a c io n e s d e m e r c a d o a b ier to . C om o e l tip o d e c a m b io
n o m in a l su b ió m e n o s q u e la in fla c ió n , e l a rb itra je en la ta sa d e in ­
te r é s co n d u jo a ta sa s n eg a tiv a s en té r m in o s re a le s q u e in ce n tiv a r o n
e l c r e c im ie n to d e la d em a n d a in tern a .
C uando o cu rr e e l p r o c e so co n tra r io , e s d e c ir u n d eter io ro en
lo s té r m in o s d el in te rc a m b io , e l tip o d e ca m b io d e e q u ilib r io tie n d e
a su b ir. E n e s ta s c o n d ic io n e s, o se d ev a lú a p o r e n c im a d el n iv e l d e
in fla c ió n p ara elev a r el tip o d e ca m b io real, o b ie n se d ism in u y en
la s re se rv a s. C om o e n e l c a s o d e U ru gu ay el n iv e l d e re se rv a s e s u n
in d ica d o r fu n d a m en ta l p ara p reserv a r la co n fia n za , s e h a ce n e c e sa ­
r io a ce le ra r e l ritm o d e la s d ev a lu a cio n es. E n c o n se c u e n c ia , la ta s a
d e in te r é s d e a rb itra je se e le v a y e s to , a su vez, d ep rim e la d em a n d a
in tern a . O sea , e s m u y p o sib le q u e la p o lític a e c o n ó m ic a a c tú e d e
m a n era p ro -cíclica a ce n tu a n d o la m a g n itu d d e la s flu c tu a c io n e s d e
o rig en ex tern o .
Políticas globales y restricciones de corto plazo:
el caso de V en ezu ela 1
J orge M arcano

D ire cto r d e la D ire cc ió n d e C réd ito P ú b lic o


M in iste rio d e H a c ien d a d e V en ez u e la

T an to en 1981 c o m o e n 1982 la s d ife r e n te s e m p r e sa s e in stitu c io n e s


d el se c to r p ú b lic o en V en ez u e la o b tu v ier o n e n lo s m e r c a d o s in te rn a ­
cio n a le s a lr ed ed o r d e 6 m il m illo n e s d e d ó la re s d e fin a n cia m ie n to
v o lu n ta rio . P or el co n tra rio , en 1985 só lo p u d ier o n c o n se g u ir 500 m i­
llo n e s d e d ó la res. E s ta a b ru p ta y d ra m á tica r e d u c c ió n d e l fin a n cia ­
m ie n to ex tern o , ilu stra d a p o r e l e je m p lo d e V en ezu ela , es in d ica tiv a
d el tip o d e p ro b lem a q u e a fe c ta a la s fin a n za s p ú b lic a s de la s e c o ­
n o m ía s d e la región .
E n d istin ta s r e u n io n es y tra b a jo s a c a d é m ic o s el a n á lisis h a p ri­
v ile g ia d o el im p a c to d e e s ta r e str ic c ió n d e fin a n c ia m ie n to e x te r n o
so b re e l b a la n c e d e p a g o s. S in em b argo, e s d e m a y o r in te r é s en fo c a r
e l tem a in co r p o r a n d o ta m b ié n en e l a n á lisis su s e fe c to s so b re la s
fin a n za s p ú b lic a s y so b r e e l fin a n c ia m ie n to d o m é stic o d el s e c to r p ú ­
b lic o al p rivad o, en tre o tra s ra zo n es p o r la s p ro fu n d a s in terrela cio -
n e s en tr e a m b o s p ro b lem a s q u e e v id e n c ia e l m a n e jo re a l d e la p o lí­
tic a ec o n ó m ic a . Al r e sp e c to ca b e d e sta c a r tr e s p u n to s: i) a ju ste o r­
to d o x o v e r su s a ju ste h eter o d o x o ; ii) d ev a lu a ció n y tr a n sfe r e n c ia d e
in g r e so s en tre a g en tes ec o n ó m ic o s; y iii) se c to r p ú b lic o y fin a n cia ­
m ie n to g lo b a l d e la ec o n o m ía .

1. A j u s t e o r to d o x o v e r s u s a ju s te h e te r o d o x o

R e su lta d ifíc il e s ta b le c e r d ife r e n c ia s sig n ific a tiv a s e n tr e la s p o líti­


ca s d e a ju ste o rto d o x a s y h e te r o d o x a s, y a q u e e x is te n r e la tiv a m e n te
p o ca s m a n e ra s d istin ta s d e a lcan zar lo s e q u ilib r io s m a cro eco n ó m i-
c o s b á sic o s. E s p o sib le q u e la d ife r e n c ia ra d iq u e e n la p o n d er a ció n
te m p o r a l d e lo s v a rio s o b je tiv o s d e la p o lític a eco n ó m ic a ; e s d ecir,
e x is te algu n a fle x ib ilid a d p a ra d efin ir q u é o b je tiv o a lca n za r p rim er o
y cu á l d e sp u é s y, ta m b ién , e n o c a s io n e s se p u e d e s a c r ific a r te m p o ­
ra lm e n te u n o b je tiv o en fu n c ió n d e o b te n e r o tr o . C laro q u e a v e c e s
su c e d e q u e p o r so ste n e r la p rio r id a d d e u n d eter m in a d o o b je tiv o , e l

1 La presentación oral del señor Marcano ha sido desgrabada y edi­


tada por los com piladores de este libro.

197
198 Jorge Marcano

p ro g ra m a q u e d a fu e ra d e c o n tr o l y o tr o s o b je tiv o s n o p u e d e n se r
a lc a n z a d o s, h e c h o q u e e s ilu str a d o p o r la ex p er ie n c ia d e v a ria s e c o ­
n o m ía s d e la reg ió n . E s ta s o b se r v a c io n e s p e r m ite n d e sta c a r la re le­
v a n cia d e la o p o r tu n id a d p o lític a p ara en ca r a r u n p ro g ra m a d e a ju s­
te. A sí, s i la situ a c ió n p o lític a es fa v o ra b le, se p u e d e e n to n c e s a d o p ta r
u n p rogram a d e a ju ste rad ical; si n o lo es, e l p ro g ra m a d eb erá n e c e ­
sa r ia m e n te se r m e n o s a m b ic io so ; c o n v ie n e d e sta c a r q u e e n o c a s io ­
n e s p u e d e se r m u c h o m á s ra zo n a b le a d o p ta r u n p ro g ra m a m e n o s
ra d ica l p e r o q u e c u e n te c o n u n a m a y o r b a se d e s u s te n ta c ió n p o lític a .
E l ca so d e V en ez u e la p ro v ee u n b u e n e je m p lo e n e s te s e n tid o .
E n u n a c a r a cter iz a ció n g r u e sa e l p ro g ra m a d e a ju ste c o n te m p la fu n ­
d a m e n ta lm e n te u n a a d ecu a ció n d e la p a rid a d ca m b ia ría , n o rm a lm e n ­
te u n a d ev a lu a ció n , y u n e sq u e m a p ara re d u cir el d é fic it p ú b lico ;
é s ta s so n la s d o s gra n d es v a ria b le s q u e se m a n e ja n e n u n p ro g ra m a
d e a ju ste . La c r isis d e 1983 e n V en ez u e la fu e e s e n c ia lm e n te u n a cr i­
sis d el b a la n c e d e p a g o s, a u n q u e c o n im p o r ta n te s im p lic a c io n e s p a ­
ra el fin a n c ia m ie n to d o m é stic o . E n la m ed id a e n q u e 1983 fu e ta m ­
b ié n u n añ o d e e le c c io n e s, la a d m in istr a c ió n e n e l p o d e r se en c o n tr ó
se r ia m e n te lim ita d a p ara en ca ra r u n p ro g ra m a d e a ju ste . E n re a li­
dad, é s te fu e in ic ia d o r e c ié n e n 1984 p o r la a d m in istr a c ió n triu n ­
fa n te en la s e le c c io n e s d e l a ñ o a n terio r, q u e co n ta b a c o n u n a m p lio
r e sp a ld o p o lític o ta n to e n a m b a s cá m a ra s d e l C o n g reso N a c io n a l
c o m o ta m b ié n en la s o rg a n iz a cio n es sin d ic a le s y em p re sa ria les. E l
h e c h o d e sta c a b le e s q u e u n g o b ier n o r e c ié n in sta la d o y q u e c u e n ta
co n e l n e c e sa r io a p o y o p o lític o e s tá e n c o n d ic io n e s d e a d o p ta r m e ­
d id a s q u e se r ía n im p o s ib le s d e en ca ra r p o r u n g o b ie r n o e n la s e ta ­
p a s fin a le s d e su m a n d a to . La im p o r ta n cia d e la o p o rtu n id a d p o lític a
p a ra d efin ir y a p lic a r u n p ro g ra m a d e a ju s te e s c r e c ie n te m e n te to ­
m a d a e n co n sid e r a c ió n p o r lo s o rg a n ism o s fin a n c ie r o s in te rn a cio n a ­
le s, ta n to en su p ro d u c ció n té c n ic a c o m o en la n e g o c ia c ió n c o n lo s
fu n c io n a r io s d e lo s g o b ier n o s.

2. D e v a lu a c ió n y tr a n s fe r e n c ia d e in g r e s o e n tr e a g e n te s e c o n ó m ic o s

U n se g u n d o a sp e c to q u e v a ld ría r e sa lta r e s q u e a l p r o d u c ir se u n a
d ev a lu a ció n se g en er a u n a tr a n sfe r e n c ia n e ta d e in g r e so d e s d e lo s
se c to r e s im p o r ta d o re s h a c ia lo s se c to r e s ex p o rta d o re s. E s ta tra n s­
fe r e n c ia p u e d e te n e r u n im p a c to s ig n ific a tiv o so b r e e l fin a n c ia m ie n ­
to p ú b lic o y fa c ilita r o d ific u lta r e l p ro g ra m a d e a ju ste . S i e l se c to r
p ú b lic o es u n im p o r ta n te ex p o rta d o r n eto , la d ev a lu a ció n es c a si
e q u iv a le n te a u n a re fo r m a fisc a l, c o n u n im p u e s to d e m a g n itu d c o n ­
sid er a b le q u e e lev a lo s in g r e so s d el se c to r p ú b lic o . É s te es p r e c isa ­
m e n te el ca so d e V en ezu ela y a q u e en 1986, p o r e je m p lo , 92% d e la s
e x p o r ta c io n e s se o rig in a b a en em p r e sa s d el se c to r p ú b lic o , d e l cu a l
83% co r re sp o n d e a la e x p o rta c ió n d e p e tr ó le o . E s ta c a r a c te r ístic a e s­
tru ctu r a l d e la e c o n o m ía v en ez o la n a p o r c ie r to fa c ilita e l p r o c e so d e
Venezuela: políticas globales y restricciones. 199

a ju ste y a q u e la d ev a lu a ció n p e r s e c o n stitu y e u n in str u m e n to para


e x tr a er re c u r so s d el se c to r p riv a d o y fin a n c ia r a s í e l d é fic it p ú b lic o .
A sim ism o , e s in te r e sa n te d eta lla r la s m o d a lid a d e s q u e a d o p tó
e l a ju ste y a lg u n o s p ro b lem a s q u e o c a sio n ó . E n e l c a s o d e V en ez u e la
e l s e c to r p ú b lic o se d iv id e e n d o s se c to r e s d e a p ro x im a d a m en te
ig u a l p on d era ció n ; u n o , e l g o b ier n o ce n tr a l c u y o s in g r e so s y g a sto s
se p ro g ra m a n en u n p r e s u p u e sto d e tip o fis c a l y , o tro , e l se c to r
d e sc e n tr a liz a d o co n fo r m a d o e s e n c ia lm e n te p o r la s em p r e sa s p ú b li­
ca s p ero q u e ta m b ié n in c lu y e al B a n co C en tral d e V en ezu ela . T an to
e s ta ú ltim a in stitu c ió n c o m o la s em p r e sa s p e tr o le r a s cu en ta n co n
a c tiv o s e x te r n o s co n sid e r a b le s y c a si n o tie n e n p a siv o s; en c o n s e ­
cu en cia , el se c to r e s fu e r te m e n te su p e ra v ita rio c o n e l ex te rio r . M e­
d ia n te la v ía d e lo s im p u e s to s, lo s in g r e so s d e l s e c to r p e tr o le r o p a ­
sa n al p r e s u p u e sto fisc a l y c o n stitu y e n la fu e n te p rin cip a l d e lo s
in g r e so s d el g o b ier n o ce n tra l. E s te p r e s u p u e sto , q u e e s a p ro b a d o
p o r e l C on greso N a cio n a l, e s ta m b ié n n o r m a lm e n te u n p r e su p u e sto
su p era v ita rio . E l p r o b le m a ra d ic a b á sic a m e n te e n e l r e sto d e la s
e m p r e sa s p ú b lic a s y es, e n e s te se c to r , d o n d e s e m a te r ia liz a e l a ju ste
c u a n d o s e a d o p ta n m ed id a s p a ra r e d u cir el d é fic it p ú b lic o . Para
d im e n sio n a r e l p r o b le m a c o n v ie n e se ñ a la r q u e el to ta l d e g a sto s d el
s e c to r p ú b lic o c o n so lid a d o , e s d ecir g o b ie r n o ce n tr a l m á s se c to r d e s­
cen tr a liza d o , re p r e se n ta a p ro x im a d a m en te 35% d el P IB ; e s ta rela ­
c ió n va ría en 3 ó 4 p u n to s d el P IB se g ú n lo s a ñ o s e in clu y e a l se c to r
p etro le ro . A hora b ien , cu a n d o se a p lica n m e d id a s d e a ju ste e l g o ­
b ier n o tie n e m a y o r ca p a cid a d d e a cc ió n e n la r e d u c c ió n d e lo s g a sto s
d e ca p ita l. P or e je m p lo , e n tr e lo s a ñ o s 1983 y 1984, lo s g a sto s c o ­
r r ie n te s se m a n tu v iero n e n u n a p ro p o rció n c o n sta n te d e l P IB ; lo s
g a sto s d e ca p ita l, sin em b a rg o , se re d u je r o n d e 16 a 11% sie m p r e
c o m o p o r c e n ta je d el P IB y la p r o p o r c ió n se m a n tu v o c o n s ta n te en tre
1984 y 1985. E s ta r e d u c c ió n d e lo s g a sto s d e c a p ita l s e p r o d u jo
e s e n c ia lm e n te e n e l se c to r d e em p r e sa s p ú b lic a s n o p e tr o le r a s cu y o
su p e rá v it p a só d e 1% d el P IB e n 1983 a m á s d e 3% e n 1984, 1985 y
1986. E s te a ju ste c o n trib u y ó p a ra q u e e n té r m in o s g lo b a le s la e c o ­
n o m ía p a sa ra d e u n d é fic it p ú b lic o d e 5% d el P IB e n 1983 a u n su p e ­
rá v it d e 3.6% e n 1984 y d e 5.7% e n 1985. A p e sa r d el é x ito en a lca n za r
lo s o b je tiv o s tra za d o s, u n a m o d a lid a d d e a ju ste c o m o la a d o p ta d a n o
e s so ste n ib le e n e l tie m p o , so b r e to d o p o r la sig n ific a tiv a re d u cc ió n
e n lo s g a sto s d e ca p ita l. E n o tr a s p a la b ra s, s i b ie n p o r u n p erío d o
r e la tiv a m en te b r e v e e s p o sib le rea liza r u n sa c r ific io c o m o e l d e s­
c r ito , e s a fle x ib ilid a d se d ilu y e e n el m e d ia n o p la zo , y a q u e n o só lo
c o m ie n z a a d e sa r tic u la r se e l fu n c io n a m ie n to d e l s e c to r p ú b lic o d e s­
ce n tra liza d o sin o ta m b ié n el d el g o b ier n o ce n tr a l p o r la d ism in u ció n
d e lo s in g r e so s p ú b lic o s.
V o lv ie n d o al te m a d el c o n d ic io n a m ie n to p o lític o m e n c io n a d o e n
la s e c c ió n a n te rio r , c a b e d e sta c a r q u e e l fu e r te a ju s te d e sc r ito s e p ro ­
d u jo e n lo s d o s p r im e r o s a ñ o s d e u n g o b ie r n o q u e g o za b a d e u n a m ­
p lio re sp a ld o , p e r o a m ed id a q u e tra n scu rr ió e l tie m p o se fu e d ilu ­
200 Jorge Marcano

y e n d o la p o sib ilid a d d e m a n ten er lo . E l g o b ier n o fu e e x p er im en ta n d o


d e sg a ste p o lític o c o m o c o n se c u e n c ia d e l p ro g ra m a y s e in c r e m e n tó
la n e c e sid a d d e d ar u n m a y o r é n fa sis a la re a liz a ció n d e o b ra s p ú b li­
ca s y al r e sta b le c im ie n to d e lo s p ro g ra m a s d e in v e r s ió n e n la s e m ­
p r e s a s p ú b lic a s. A sí, a p a r tir d e l te r c e r a ñ o d e u n p e r ío d o d e g o b ie r ­
n o d e cin c o , s e re g re só a u n a situ a c ió n d e d é fic it p ú b lic o y d e a h í en
m á s el p r o b le m a h a c o n s is tid o e n c ó m o m a n te n e r lo b a jo co n tro l.

3. S e c to r p ú b lic o y fin a n c ia m ie n to g lo b a l d e la e c o n o m ía

E n el ca so d e V en ez u e la e l se c to r p ú b lic o h a d eb id o r e so lv e r n o só lo
su p ro p io p r o b le m a d e fin a n c ia m ie n to sin o ta m b ié n e l co r r e sp o n ­
d ie n te a l c o n ju n to d e la ec o n o m ía . L a c r is is d e 1983 y la s m ed id a s
d e a ju ste p o ste r io r e s d e se n c a d e n a r o n u n p r o c e so d e r e d u c c ió n d el
m o n to d e fin a n c ia m ie n to e n la e c o n o m ía p o r d o s tip o s d e ra z o n es.
La p rim era fu e la r e str ic c ió n d e fin a n c ia m ie n to e x te rn o q u e s e m e n ­
cio n ó a n te rio r m e n te. P ara u n a e c o n o m ía c o m o la v en ez o la n a , q ue
ex p o rta a lr ed ed o r d e 15 m il m illo n e s d e d ó la re s a l añ o, er a n o rm a l
h a sta 1982 a cu d ir al m e r c a d o fin a n c ie r o in te r n a c io n a l y o b te n e r en tre
5 y 6 m il m illo n e s d e d ó la re s p r in c ip a lm e n te d e la b a n c a co m e rcia l.
E s ta p o sib ilid a d sim p le m e n te n o e x is te a c tu a lm e n te y, e n c o n se c u e n ­
cia, e s te h ech o a fe c ta n o só lo e l b a la n ce d e p a g o s, s in o q u e ta m b ién
re d u c e la m a sa d e fin a n c ia m ie n to p ara la e c o n o m ía en su c o n ju n to .
La seg u n d a razón, q u izá s u n ta n to p ecu lia r, d e la e c o n o m ía de
V en ezu ela se a r tic u la e n to rn o d e a lg u n a s c o n se c u e n c ia s d e la p o lí­
tic a de d ev a lu a cio n es su c e siv a s im p le m e n ta d a a p a rtir d e 1983 co m o
u n c o m p o n e n te p rin cip a l d el p ro g ra m a d e a ju ste . E n e l p a sa d o y p o r
v a rias d éca d a s, la e c o n o m ía v en ez o la n a m a n tu v o u n tip o d e ca m b io
e s ta b le y m u y b a ja in fla ció n ; e n c o n se c u e n c ia , e l s e c to r p riv a d o d e s­
co n o c ía situ a c io n e s ca r a cteriza d a s p o r d ev a lu a cio n es p e r ió d ic a s o p o r
a ju ste s fr e c u e n te s e n lo s p r e c io s fu n d a m e n ta le s d e la ec o n o m ía . La
d ev a lu a ció n d e 1983 y la s su c e siv a s d ev a lu a cio n es d el b o lív a r q u e ha
h a b id o d esd e e n to n c e s c o n trib u y e ro n a cr ea r u n tra u m a d e im p o r ­
ta n c ia p ara el se c to r p riv a d o c o n v a rio s e fe c to s , a lg u n o s p o sitiv o s
y o tr o s n eg a tiv o s. E n m a te ria d e fin a n c ia m ie n to su c o n se c u e n c ia fu e
q u e e l se c to r p riv a d o se cerrara a la p o sib ilid a d d e a c c e d e r a l m er­
ca d o e x te r n o c o m o fu e n te d e fin a n cia m ie n to . A sí, in d e p e n d ie n te ­
m e n te d e q u e ex ista n fu e n te s de fin a n c ia m ie n to ex tern o , e l em p re­
sa rio p riv a d o v en ez o la n o n o a cu d irá a ella s, o a l m e n o s n o lo h a rá
p o r a lgú n tie m p o d eb id o al tra u m a d e la d ev a lu a ció n ; es d ecir, su
cá lc u lo e c o n ó m ic o n o a d m ite la in c lu sió n d e l r ie sg o c a m b ia d o . E sta
situ a c ió n h a c o m p lic a d o e n o r m e m e n te e l p a n o ra m a d e l fin a n c ia ­
m ie n to g lo b a l d e la e c o n o m ía ya q u e se co n ju g a n , p o r u n la d o , la
r e str ic c ió n d e fin a n c ia m ie n to e x te r n o y, p o r o tr o , la fa lta d e d is p o ­
sic ió n d el e m p re sa ria d o p riv a d o p ara to m a r c r é d ito s ex tern o s; en
c o n se c u e n c ia , s ó lo e l se c to r p ú b lic o e s tá d isp u e s to a a su m ir e l r ie sg o
Venezuela: políticas globales y restricciones. 201

ca m b ia rlo q u e im p lic a a cu d ir a fu e n te s d e fin a n c ia m ie n to ex te rn a s,


p o r lo d em á s m u y re strin g id a s.
E s te h e c h o co m p lic a , e n tr e o tra s c o sa s, la m a n era d e fo rm u la r
e l p r e s u p u e sto p ú b lic o . E n e l p a sa d o e s te e je r c ic io im p lic a b a d efin ir
lo s o b je tiv o s m a c r o e c o n ó m ic o s g lo b a les, c o m p a tib iliz a r lo s en la p ro ­
g ra m a c ió n p r e su p u e sta r ia y, fin a lm e n te , d eter m in a r la ca p a cid a d d e
la s fu e n te s d e fin a n c ia m ie n to d o m é stic o p ara cu b rir la s n e c e sid a d e s
p resu p u e sta r ia s; e l m o n to fa lta n te d e re c u r so s s e g e stio n a b a a n te
fu e n te s e x te r n a s d e fin a n c ia m ie n to . E n la a c tu a lid a d d ich o p r o c e so
h a e x p er im en ta d o p ro fu n d o s ca m b io s. A hora e l p u n to d e p a rtid a en
e l d ise ñ o d el p r e su p u e sto es la d isp o n ib ilid a d d e fin a n c ia m ie n to ex ­
tern o . C om o la m a y o r p a rte d e é s te e s tá o rien ta d a a p r o y e c to s d e
in v e r sió n d el se c to r p ú b lic o , e l r e sto d e la s n e c e sid a d e s d e fin a n cia ­
m ie n to d eb e se r cu b ier to p o r fu e n te s in te rn a s, p ero m a n te n ie n d o la
p o sib ilid a d d e q u e e l s e c to r p riv a d o p u e d a a c c e d e r a l c r é d ito d o ­
m é stic o p ara sa tisfa c e r la to ta lid a d d e su n e c e sid a d d e fin a n cia ­
m ie n to , y a q u e n o a cu d irá a fu e n te s e x te rn a s e n a u se n c ia d e m e d i­
d a s c o m p u lsiv a s. P or c o n sig u ie n te , e l e je r c ic io p r e s u p u e sta r io s e h a
co m p lic a d o d e m a n era n o to r ia e n e l c a so d e V en ez u e la d eb id o a la
n eu tr a liz a ció n d e a lg u n o s d e lo s g ra d o s d e lib er ta d q u e e x istía n
o rig in a lm e n te.
E n su m a, e s p o sib le q u e la u tilid a d d e d istin g u ir e n tr e p ro g ra ­
m a s d e a ju ste o r to d o x o s y h e te r o d o x o s re sp o n d a m á s a u n a fin a li­
d ad a ca d ém ic a q u e a u n a v in cu la d a c o n la p r á c tic a d e la p o lític a e c o ­
n ó m ic a . E n e s te se n tid o h a y p o lític a s q u e tie n e n é x ito y o tra s q u e
no; ta m b ién el é x ito d e u n a p o lític a es re la tiv o , y a q u e p u e d e fraca­
sa r e n lo g ra r lo s o b je tiv o s e c o n ó m ic o s tra za d o s p ero , a l m ism o tie m ­
p o , p u e d e se r la ú n ic a p o lític a p o sib le en u n d e te r m in a d o c o n te x to
e c o n ó m ic o y p o lític o p ara crear la s b a se s d e u n a ju ste p ro g re siv o
y g rad u al d e lo s p ro b lem a s q u e e n fr e n ta la ec o n o m ía . E n e s te se n ­
tid o , V en ez u e la h a id o a cu m u la n d o u n a im p o r ta n te ex p er ie n c ia e n la
r e la c ió n e n tr e p ro g ra m a s d e a ju ste y el c o n te x to p o lític o p o r e l h e c h o
d e q u e to d o s lo s p ro g ra m a s a p lica d o s h a n sid o d e fin id o s in te rn a ­
m e n te sin a cu er d o s co n lo s o r g a n ism o s fin a n c ie r o s in te r n a c io n a le s
q u e es, q u izás, lo q u e e s tá im p líc ito en la d istin c ió n en tr e p ro g ra m a s
o r to d o x o s y h ete r o d o x o s d e a ju ste.
I ll
RACIONALIZACIÓN DEL GASTO
PÜBLICO Y CONTROL
PRESUPUESTARIO
Elaboración y ejecución de la ley
presupuestaria en Francia
M a t h ie u F eroldi

D ire cc ió n d e P re su p u e sto , M in iste rio d e E c o n o m ía ,


F in a n za s y P riv a tiz a ció n d e F ra n cia

La le y d el p r e s u p u e sto e s o b je to d e u n a ela b o r a ció n c o d ific a d a e n


e x tr e m o , m á s c o d ific a d a q u e cu a lq u ie r o tr o p r o y e c to d e ley . L o m is ­
m o o cu rr e c o n s u e je c u c ió n .
E n la p r im e r a p a r te d e la p r e s e n te e x p o s ic ió n s e ex a m in a e l p r o ­
c e d im ie n to d e e la b o r a c ió n d e la le y p r e su p u e sta r ia , e l q u e s e ev a lú a
e n fo r m a c r ític a e n la se g u n d a p arte. F in a lm e n te , e n la te r c e r a p a rte,
s e ab o rd a e l te m a d e la e je c u c ió n d e l p r e su p u e sto .

I. LAS D IV E R S A S F A S E S D E LA PR EPA RA C IÓ N
DEL PR ESUPU ESTO

E n la ela b o r a ció n d el p r e s u p u e sto in te r v ie n e n tr e s fa s e s d istin ta s:

— U na eta p a in te r n a e n e l M in iste rio d e H a c ien d a , la q u e, p a ra e l


p r e s u p u e sto d e l a ñ o n , c o m ie n z a e l 2 d e e n e r o d e l a ñ o n-1 y tra ta
d e acla ra r la s o r ie n ta c io n e s fu n d a m en ta les;
— U n a e ta p a d e n e g o c ia c io n e s , a rb itra jes y " m o n ta je ”, q u e d eb e
fin a liza r o b lig a to r ia m e n te c o n la p r e s e n ta c ió n d e l p r o y e c to d e le y
a n te la A sa m b lea N a c io n a l e l p r im e r m a r te s d e octu b re;
— U n a v ez ter m in a d o e s te p e r ío d o d e " g e sta c ió n ” a d m in istr a tiv a d e
n u e v e m e se s, c o m ie n z a la eta p a p a rla m en ta r ia , q u e c o n tin ú a
h a sta fin e s d e l año.

1. E l e n fo q u e g e n e r a l d e la s “p e r s p e c tiv a s "
(e n e r o a m a rz o )

D u ra n te el p rim er trim estr e, e l M in iste rio d e H a c ien d a c o n sid e r a la


e v o lu c ió n e sp o n tá n e a d e lo s in g r e so s y lo s g a sto s. M ed ia n te u n p ro ­
c e s o ite r a tiv o d e d e te r m in a c ió n d e g a sto s n u e v o s, s e p u e d e d ed u c ir
u n a te n d e n c ia d e lo s sa ld o s y lu eg o p r e c isa r la s h ip ó te s is q u e fig u ­
rarán e n la s in str u c c io n e s q u e e l p r im e r m in istr o d irig e a lo s m i­
n iste r io s.

205
206 Mathieu Feroldi

E s te p erío d o fu n d a m e n ta l p r e se n ta tr e s ca r a cter ístic a s:

a ) S e tra ta d e u n a fa s e in te r n a al M in iste rio d e H a cien d a .

E n p r in c ip io , lo s m in iste r io s n o p a r tic ip a n o fic ia lm e n te en e s ta s


p r o y e c c io n e s, p u e sto q u e se tra ta ú n ic a m e n te d e a p rec ia r la e v o lu ­
c ió n esp o n tá n e a d el p r e su p u e sto , e s d ecir, lo s r e c u r so s y a c o m p r o m e ­
tid o s p o r u n a p a rte, y lo s g a sto s n u e v o s fija d o s, p o r o tra . E n r e a li­
d ad, e x iste n c o n ta c to s o fic io s o s c o n la s e n tid a d e s " g a sta d o ra s” a n iv e l
d e ca d a en ca r g a d o d e p r e s u p u e sto d e la D ir e c c ió n d e P re su p u esto .
L as “p e r s p e c tiv a s”, q u e c o n stitu y e n u n a fa se in te rn a al M in iste­
r io d e H a c ien d a , so n r e sp o n sa b ilid a d d e la D ir e c c ió n d e P re su p u esto .
É s ta realiza u n a s ín te s is en tre la s d iv er sa s en tid a d e s d el M in iste rio
d e H acien d a:

— R e c o g e la in fo r m a c ió n e h ip ó te s is m a c r o e c o n ó m ic a s em a n a d a s
d e la D ir e c c ió n d e P re v isió n , a la q u e tr a n sm ite a su v ez, e n u n
p r o c e so in te r a tiv o , la s g ra n d es lín e a s d e l p r o y e c to p r e su p u e s­
tario;
— A ctú a d e fo r m a r e la tiv a m e n te a u tó n o m a e n m a te r ia d e g a sto s.
S in em b a rg o , la D ir e c c ió n d e l T eso ro in te r v ie n e p a ra ca lcu la r la
d eu d a y la s c u e n ta s e sp e c ia le s;
— C oordina, e n ca m b io , la s d iv er sa s fu e n te s d e in g r e so s, p u e sto q u e
é s to s d ep en d e n a la v ez d e l S e r v ic io d e L e g isla c ió n F isc a l, d e
la D ire cc ió n G en eral d e Im p u e sto s, d e la D ir e c c ió n d e A d u a n a s
y d e la D ir e c c ió n d e C on ta b ilid a d P ú b lica.

b ) L as “p e r s p e c tiv a s” d eb en p erm itir , e n e fe c to , la d e fin ic ió n d e la


p o lític a p r e su p u e sta r ia d e l a ñ o sig u ie n te:

— D e sd e e l c o m ie n z o d el añ o s e e fe c tú a n la s ite r a c io n e s e n tr e la
p o lític a e c o n ó m ic a y la p o lític a p resu p u e sta r ia , q u e co n tin u a rá n
h a sta e l in ic io d el v er a n o , d e m o d o q u e e l p r e s u p u e s to e c o n ó ­
m ic o y e l p r o y e c to p r e su p u e sta r io se a n sie m p r e c o h e r e n te s. La
D ir e c c ió n d e P re v isió n p ro p o rcio n a , a p r in c ip io s d e en er o , la s
h ip ó te s is e c o n ó m ic a s q u e sir v en p a ra ca lcu la r la p r o p u e sta p re­
su p u esta ria d e b a se. A su vez, d eb e e s ta r e n c o n d ic io n e s d e m e ­
d ir lo s im p a c to s e c o n ó m ic o s d e la s h ip ó te s is p r e su p u e sta r ia s
acep tad as;
— A d em ás, la s " p e r sp e c tiv a s” c o n stitu y e n e l ú n ic o m o m e n to d el
añ o en q u e e l c r ite r io s e c to r ia l c lá s ic o (e x a m e n d e lo s g a s to s
p a ra ca d a m in iste r io ) se c o n fr o n ta sis te m á tic a m e n te c o n u n en ­
fo q u e fu n c io n a l p o r á rea s d e p o lítica : sa la ria l, d e p erso n a l, d e
in v er sió n , in d u stria l, la r e la c ió n en tr e e l E sta d o y la s c o le c tiv i­
d a d e s lo c a le s. La c o n fr o n ta c ió n d e a m b o s c r ite r io s p e r m ite d e fi­
n ir la s p rio r id a d es y r e str ic c io n e s p r e su p u e sta r ia s q u e se r e to ­
m a n en la e s tim a c ió n p relim in a r d e l p r e su p u e sto .
La ley presupuestaria en Francia 207

c ) F in a lm e n te , la e s tim a c ió n p relim in a r d e l p r e s u p u e sto c ier ra la fa s e


d e la s " p e r sp e c tiv a s”.

L os tra b a jo s in te r n o s d e l M in iste rio d e H a c ien d a p e r m ite n ela ­


b o ra r u n a " p ro p u esta p r e su p u e sta r ia d e b a s e ”: ev o lu c ió n e s p o n tá n e a
d e lo s in g r e so s y g a sto s; se in c lu y e n aq u í lo s n u e v o s g a sto s fija d o s.
E l M in iste rio d e H a c ie n d a p ro p o n e e n to n c e s a l p r im e r m in istr o
d eter m in a r u n p a q u e te d e g a sto s to ta lm e n te n u e v o s, a p a rtir d e l cu a l
fija r e l e q u ilib rio d el p r o y e c to . E n e s a eta p a s e d e fin e n la s n o rm a s
fu n d a m e n ta le s q u e regirán la ela b o r a ció n d e l p r e su p u e sto , la s o r ie n ­
ta c io n e s re la tiv a s a lo s in g r e so s y la s o p c io n e s so b r e e l v o lu m e n d e
a h o rro req u erid o.
E n la e s tim a c ió n p r e lim in a r d el p r e s u p u e sto h e c h a p o r e l p r im e r
m in istr o s e re su m e n e n to n c e s, c o n ca r á c te r d e d ir e c tr ic e s o b lig a to ­
r ia s p a ra lo s m in istr o s, lo s p r in c ip io s q u e é s to s d eb erá n a d o p ta r p a ra
ela b o r a r su s d em a n d a s. E n la e s tim a c ió n p relim in a r s e fija n , d e a llí
e n a d ela n te, n o só lo la s n o rm a s d e cá lc u lo d el p r e s u p u e sto d e b a se ,
sin o ta m b ié n e l ah orro q u e se rea liza rá y e l p a q u ete g lo b a l d e g a s­
to s n u ev o s.

2. L a e la b o ra c ió n p r o g r e s iv a y n e g o c ia d a d e l p r e s u p u e s to
(a b r il a se p tie m b r e )

D e sd e 1975, e s ta eta p a se d iv id e o fic ia lm e n te e n d o s fa se s.

2.1 L a d e te r m in a c ió n d e a u to r iz a c io n e s m á x im a s a lo s g a s to s
d u r a n te la “p r im e r a fa s e " (a b r il a ju n io )

C on la " p rim era f a s e ” c o m ie n z a la p a r te o fic ia lm e n te c r ític a d el


p r o c e so p resu p u e sta r io , c o n e l ritu a l d e la s c o n fe r e n c ia s p r e su p u e s­
ta ria s, q u e co n clu y e n en la a u to r iza c ió n d e d e se m b o ls o s m á x im o s.
a) Las c o n fe r e n c ia s d e la “p rim era f a s e ” p e r m ite n e s ta b le c e r u n
p a c to d e a cu er d o s y d esa c u e rd o s.
S u c o n te n id o h a e v o lu c io n a d o p r o g r e siv a m e n te d e sd e 1975. E n u n
p rin cip io , e s ta s c o n fe r e n c ia s se d ed ica b a n b á sic a m e n te a la a p recia ­
c ió n c r ític a d e la p r o p u e sta p r e su p u e sta r ia d e b a se: re c u r so s c o m ­
p r o m e tid o s, m á s n u e v o s g a sto s fija d o s. E n e s a eta p a , la p r o p u e sta
d e b a se só lo in clu y e la s m e d id a s q u e s e h aya n d e c id id o p rev ia m e n te.
D esd e 1975 o cu p a n u n lu gar im p o r ta n te lo s d e b a te s a ce rc a d e l
a h o rro p resu p u e sta r io y e l ex a m e n r e la tiv a m e n te m in u c io so d e lo s
n u e v o s g a sto s p r o p u e sto s p o r lo s m in iste r io s.
C uando fin a liza n e s ta s c o n fe r e n c ia s, s e p ro d u c en lo s a rb itra jes
d e l p rim er m in istr o . La r e fo r m a q u e tu v o lu g a r e n 1975 su p r im ió la
" p irám id e d e arb itra jes" e x iste n te a to d o s lo s n iv e le s d e la jer a rq u ía
208 Mathieu Feroldi

a d m in istra tiv a y p o lític a , p a ra re em p la za rla p o r u n p r o c e d im ie n to


m á s sin té tic o : y a se a d ir e c ta m e n te e n la r e sid e n c ia o fic ia l d e l p r i­
m er m in istr o , c o m o su c e d ió ú ltim a m e n te , o b ien , c o m o en 1986, e n
e l M in iste rio d e H a c ien d a , d ad o q u e e l p r im e r m in is tr o d ele g ó a m ­
p lia m e n te su p o d e r d e a rb itra je e n d ic h o m in is tr o d e E sta d o y lim itó
su in te r v e n c ió n a c ie r to s te m a s e str a té g ic o s.
b) L os a r b itr a je s c o n s is te n en a u to r iza c io n es d e g a s to s m á x im o s,
y se fija u n p a q u ete d e c r é d ito p ara ca d a m in iste r io .
E n e s ta s e s tim a c io n e s, en v ia d a s g e n e r a lm e n te p o r e l p r im e r m i­
n istr o a c o m ie n z o s d e ju lio , se d eta lla n lo s c o m p o n e n te s d el p r e su ­
p u e sto d e cad a m in iste r io .

— L os c r é d ito s d e b a se y lo s a h o rro s so n o b je to d e e la b o r a c io n e s
r e la tiv a m e n te p r e c isa s p a ra ev ita r recu rr ir a n u e v o s a rb itra jes;
— L os g a s to s n u e v o s se tra ta n , se g ú n su ca rá cter, d e m a n era d eta ­
lla d a o g lo b a l, p e r o e n to d o ca so se d eter m in a n d e fo rm a r e s­
trin gid a.

2.2 L a e la b o ra c ió n d e fin itiv a d e la s e g u n d a fa s e


(ju lio a se p tie m b r e )

E l c o n te n id o ca d a v ez m á s p r e c iso d e la s fa s e s a n te r io r e s h a d is­
m in u id o la im p o r ta n cia d e la seg u n d a fa s e e n lo r e la tiv o a lo s g a sto s.
E n ca m b io , e s u n a fa se d e c isiv a e n m a te r ia d e in g r e so s.
a ) E l a ju ste d e lo s g a sto s e n la s c o n fe r e n c ia s d e la se g u n d a fa se .
S u o b je tiv o fu n d a m e n ta l c o n s is te e n p r e c isa r e l c o n te n id o ex a c to
d e lo s g a sto s, c o m p r o m e tid o s y n u e v o s, c o n e l fin d e ela b o ra r lo s d o ­
c u m e n to s p r e su p u e sta r io s. M ás a llá d e l c o n te n id o té c n ic o , q u e e n
p r in c ip io n o da lu gar a n in g ú n a rb itra je, la s c o n fe r e n c ia s d e la se ­
g u n d a fa s e p ro p o rcio n a n ta m b ié n la o p o rtu n id a d d e e fe c tu a r r e d is­
tr ib u c io n e s e n lo s p r e s u p u e sto s .
b ) E l a ju ste d e fin itiv o d e lo s in g re so s.
L os in g r e so s se d eter m in a n d u ra n te el v era n o . É s to s h a n sid o
o b je to d e ev a lu a c io n e s su c e siv a s en la eta p a d e la s “p e r s p e c tiv a s”
y d u ra n te la p rim er a fa se , ju n ta m e n te c o n lo s p r e s u p u e s to s e c o n ó m i­
c o s ite r a tiv o s re a liz a d o s p o r la D ire cc ió n d e P re v isió n . D e ju lio a se p ­
tiem b r e, se d e c id e su m o n to ex a c to en fu n c ió n d e lo s a u m e n to s o
d ism in u c io n e s p r e v isto s p o r lo s p o d e res p ú b lic o s. La d e te r m in a c ió n
d e lo s in g r e so s es u n a su n to b ila te r a l e n tr e e l p r im e r m in istr o y e l
m in istr o d e H acien d a; u n a v ez fija d o s lo s g a sto s, s e p u e d e e s ta b iliz a r
e l sa ld o p resu p u e sta r io , co n lo q u e s e in ic ia el p r o c e so m a te r ia l d e
ela b o r a ció n d e la ley.
c ) La ela b o r a ció n d e la le y p resu p u e sta r ia .
S e tra ta d e u n a ta rea d ifíc il y d elic a d a p a ra la D ir e c c ió n d e P re­
su p u e sto q u e tie n e lu gar p a ra le la m en te a la d e te r m in a c ió n d e lo s in ­
g r e so s, e n lo s m e s e s d e a g o sto a se p tiem b re :
La ley presupuestaria en Francia 209

— E s u n a ta re a d ifícil: la le y p r e su p u e sta r ia r e c o p ila e n F ra n cia


a p ro x im a d a m en te 160 d o c u m e n to s, p u b lic a d o s e n gran n ú m e r o
d e e je m p la r e s, lo s q u e a p ila d o s u n o s so b re o tr o s a lca n za n u n a
altu ra d e c e r c a d e tr e s m e tr o s p ara u n ju e g o c o m p le to . E l co n ­
ju n to d e d o c u m e n to s im p r e so s c o m p r e n d e 46 m illo n e s d e p á g i­
n a s y p e sa m á s d e 100 to n e la d a s. C om p ren d e la s “h o ja s a z u le s”
(p r o y e c to d e le y p r e su p u e sta r ia y d o c u m e n to s a n ex o s p a ra lo s
m in iste r io s, co n sid e r a d o s en la le y o r g á n ic a ); la s "h o ja s b la n ­
c a s ” (p r e su p u e sto s p o r p ro g ra m a ); la s “h o ja s a m a r illa s” (a n e x o s
co n in fo r m a c ió n g en er a l) y la s " h o ja s v e r d e s ” (p r e su p u e sto s
a p ro b a d o s);
— E s u n a ta re a d elicad a: lo s tra b a jo s d eb en re a liza rse, en lo q u e
r e sp e c ta a la s "h ojas a z u le s”, a n te s d el p r im e r m a r te s d e o c tu b r e
— fe c h a o b lig a to ria — d e b id o al ca r á c te r c a s i c o n stitu c io n a l q ue
r e v iste la p r e s e n ta c ió n d e l p r o y e c to d e le y a n te la A sa m b lea N a ­
cio n a l. P or c o n sig u ie n te , to d o s lo s a ñ o s la D ire cc ió n d e P resu ­
p u e sto y la im p r en ta n a c io n a l lib ra n u n a ca rrera co n tra e l tie m ­
p o p ara re sp e ta r lo s p la zo s.

3. E x a m e n y a p r o b a c ió n d e l p r e s u p u e s to e n el P a r la m e n to
(o c tu b r e a d ic ie m b r e )

E n e s ta fa se , el p a p e l d e la D ire cc ió n d e P r e su p u e sto ca m b ia su s­
ta n cia lm en te:

— P or u n la d o , se d ilu y e tra s lo s m in istr o s y la s o fic in a s, d eb id o


al c a r á cter p o lític o d e lo s d eb a tes;
— P or o tr o la d o , c o m p a rte su p a p e l d ir e c tiv o c o n e l S e r v ic io d e
L e g isla c ió n F isc a l, q u e m a n e ja d ir e c ta m e n te la s d isp o s ic io n e s
re la tiv a s a lo s in g r e so s fisc a le s.

D u ra n te e l p e r ío d o d e d e b a te s en el P a rla m en to , la m isió n d e la
D ire cc ió n d e P r e su p u e sto e s d ob le.

3.1 L a p r e p a r a c ió n d e lo s d e b a te s

P o r lo gen era l, lo s d eb a te s e n la A sa m b lea N a c io n a l co m ie n z a n h a cia


el 15 d e o ctu b re. P revio a e s a fech a , y p o r lo ta n to a n te s d e la p re­
se n ta c ió n o fic ia l d e la le y p r e su p u e sta r ia a n te e l P a rla m en to , lo s fu n ­
cio n a r io s d e la C o m isió n d e F in an zas d e la A sa m b lea N a c io n a l y la
D ire cc ió n d e P r e su p u e sto y a h a n en tra d o en co n ta cto : d e sd e c o m ie n ­
zo s d el v era n o , la s c o m isio n e s d e fin a n za s d e la s C ám aras e n v ía n a
lo s m in iste r io s, p o r in te r m e d io d e la D ir e c c ió n d e P re su p u e sto , c u e s­
tio n a r io s d eta lla d o s so b r e su s p r e s u p u e sto s r e sp e c tiv o s . L a D irec­
210 Mathieu Feroldi

c ió n d e P re su p u e sto se o c u p a d e q u e e s té n c o m p le ta d o s en lo s p la ­
z o s e s tip u la d o s.
E n la p rim er a q u in c e n a d e o ctu b r e, u n a v e z p r e s e n ta d o o fic ia l­
m e n te e l p r o y e c to d e ley, la D ire cc ió n d e P r e su p u e sto p r o p o r c io n a
a la C o m isió n d e F in a n za s la s e x p lic a c io n e s té c n ic a s su p le m e n ta r ia s
q u e se so lic ite n .
D u ra n te e s ta fa se , q u e e s v ita l p o rq u e a q u í s e e s ta b le c e n lo s
c o m p r o m iso s e n tr e e l g o b ier n o y la m a y o ría p a rla m en ta ria , la D ire c­
c ió n d e P r e su p u e sto ju e g a u n p a p e l d e a s e s o r y ex p er to .

3.2 D e sa r r o llo d e lo s d e b a te s

E l d esa r ro llo d e lo s d e b a te s p r e s e n ta tre s c a r a c te r ístic a s r e sp e c to


d e la s cu a le s n o h a c e fa lta ex te n d er se:

— La A sa m b le a N a c io n a l tie n e p re c e d e n c ia p a ra ex a m in a r e l p r o ­
y e c to d e le y p resu p u e sta r ia ;
— L os p la zo s e s tá n lim ita d o s (70 d ía s c o m o m á x im o , d e lo s cu a le s
40 e n la A sa m b le a p ara la p rim er a le c tu r a );
— La in ic ia tiv a p a rla m en ta r ia e n m a te ria fin a n c ie r a s e lim ita rig u ro ­
sa m en te .

U n a v ez in ic ia d o e l d e b a te p ú b lic o , la m is ió n d e la D ir e c c ió n d e
P r e su p u e sto c o n s is te b á sic a m e n te en v e la r p o r e l r e sp e to d e lo s e q u i­
lib r io s p r e su p u e sta r io s d e fin id o s p o r e l g o b ier n o . S e e sfu e r z a e n p a r­
tic u la r p o r lo g r a r q u e el p r o c e d im ie n to se a p liq u e d e m a n e ra e str ic ta ,
y a s í r e s is tir m e jo r a la p r e s ió n e je r c id a p o r lo s m in iste r io s p a ra
■elevar lo s g a sto s p ú b lic o s.

II. A C IER TO S Y D E F IC IE N C IA S
D E L PR O C E D IM IE N T O P R E S U P U E S T A R IO

1. C ir c u n s ta n c ia s e n q u e se a d o p ta n la s d e c is io n e s

1.1 E l m a r c o te m p o r a l d e la e la b o ra c ió n d e l p r e s u p u e s to

'T ra d icion alm en te, s e a cu sa a la D ir e c c ió n d e P r e su p u e sto d e a p o y a r­


s e e n e l p r in c ip io d e la a n u a lid a d p r e su p u e sta r ia p a ra p riv ileg ia r la s
d e c isio n e s d e c o r to p lazo, en d e tr im e n to d e m e c a n is m o s a lte r n a tiv o s
q u e p r io r ic e n u n a m e jo r u tiliz a c ió n d e lo s fo n d o s p ú b lic o s a la r g o
p lazo.
S in em b a rg o , n a d a s e o p o n e , e n u n m a rc o p lu r ia n u a l, a l e x a m e n
d e la s o p c io n e s a n u a le s. P o r e je m p lo , la D ir e c c ió n re a liz a p r o y e c c io ­
n e s trie n a les q u e tie n e n e n c u e n ta lo s d a to s e m a n a d o s d e l P la n ( q u in ­
q u e n a l) y lo s tra b a jo s d e la D ir e c c ió n d e P re v isió n .
La ley presupuestaria en Francia 211

A sim ism o , c u a n d o la situ a c ió n lo p e r m ite , in te r e s a m u c h o c o n ­


se rv a r lo s o b je tiv o s d e m e d ia n o p la zo , d e ca r á c te r e s tr a té g ic o , a fin
d e d isp o n e r d e e le m e n to s a d ic io n a le s q u e g u íen la g e s tió n p r e su p u e s­
taria: p o r e je m p lo , el o b je tiv o d e red u cir lo s g ra v á m en es ob lig a to rio s-
o d e re cu p era r e l e q u ilib r io p r e s u p u e sta r io e n 1989, sin co n ta r e l ser­
v ic io d e la d eu da.
A n iv el se c to r ia l, ta m b ié n es e v id e n te q u e la D ir e c c ió n d e P resu ­
p u e s to rea liza d ir e c ta m e n te , o p o r in te r m e d io d e su s co n tra p a rtes,
u n a re fle x ió n p e r m a n e n te a ce rc a d e la s p e r s p e c tiv a s d e m e d ia n o y
la rg o p la zo s re la tiv a s a c ie r to s tem a s d e ev o lu c ió n le n ta y d ifícil: p o r
e je m p lo , lo s r e g ím en es d e ju b ila c ió n , c ie r to s te m a s in d u str ia le s y agrí­
co la s o la e v o lu c ió n d e l p e r s o n a l o cu p a d o y e l d esa r ro llo d e la in fo r­
m á tic a e n la s en tid a d e s a d m in istra tiv a s.
E n ca m b io , la d ific u lta d e s m a y o r a n iv e l d e lo s c o m p r o m iso s
p lu ria n u a les.
La le y o rg á n ic a su b o r d in a , p o r e je m p lo , la e je c u c ió n d e l P la n a la
in sc r ip c ió n d e lo s c r é d ito s n e c e sa r io s p a ra su e je c u c ió n e n la le y
p resu p u e sta r ia d e l añ o. S in em b a rg o , d e sd e la d éca d a d e 1950, lo s
p o d e r e s p ú b lic o s se e sfu e r z a n p o r c o n c ilia r a m b o s m a r c o s d e p rev i­
sió n , la le y d e p r e su p u e sto a n u al y e l P lan.
E n to d o ca so , e s e v id e n te q u e la in e r c ia p r e su p u e sta r ia s e o p o n e
a la m u ltip lic a c ió n d e p r o c e d im ie n to s q u e a p u n te n a l m ed ia n o p la zo .
E l m e c a n ism o d e la s a u to r iza c io n es d e lo s p ro g ra m a s, c o n la m en o r
fr e c u e n c ia p o sib le , c o m b in a d o co n e l d e la s le y e s d e lo s p ro g ra m a s,
c o n stitu y e e l lím ite d e lo q u e p u e d e r a z o n a b le m e n te a c e p ta r u n a
g e s tió n p r e su p u e sta r ia r e sp o n sa b le . P ero to d a v ía h a y q u e p r e v e r
o co r re g ir su s e x c e s o s m e d ia n te u n a r e g u la c ió n e fic a z d e lo s c o m ­
p r o m iso s m ism o s. D e e llo s e tra ta rá e n la se g u n d a p a rte d e e s t a
ex p o sic ió n .

1.2 L a r a c io n a lid a d d e la s o p c io n e s p r e s u p u e s ta r ia s

L os p r e s u p u e sto s p o r p rogram a, cu yo o rig en se r e m o n ta a 1965 en el'


M in iste rio d e D efen sa , c o n stitu y e n u n in te n to p o r p o n e r e n p r á c tic a
la ra c io n a liz a ció n d e la s o p c io n e s p r e su p u e sta r ia s. E s to s p r e su p u e s­
to s p o r p ro g ra m a d eb en :

— P ro p o rcio n a r tra n sp a r en cia a la d e c isió n p resu p u esta ria ;


— F o m e n ta r u n a ra c io n a lid a d c o m ú n b a sa d a e n la a p ro x im a ció n ’
e n tr e o b je tiv o s y m e d io s, y
— M ejorar la g e s tió n in te rn a d e lo s r e c u r s o s p a ra a u m e n ta r su ca ­
p a cid a d d e a d a p ta ció n y p ro d u c tiv id a d .

P ara lo g r a r lo a n te rio r , se im p u so rá p id a m e n te la ela b o r a ció n


p r e s u p u e sto e n fo rm a d e " h ojas b la n ca s" e q u iv a le d e h e c h o a d e s­
d e u n n u e v o d o cu m e n to : la s " h ojas b la n c a s”. L a p r e s e n ta c ió n d e t
212 Mathieu Feroldi

c r ib ir lo s e le m e n to s f ís ic o s y fin a n c ie r o s d e la s a c tiv id a d e s d e ca d a
d ep a rta m e n to m in iste r ia l.
S in em b argo, la p r o b le m á tic a d e lo s p r e s u p u e sto s p o r p ro g ra m a
n o p u d o d e sa r r o lla r se d e c o n fo r m id a d c o n la s a s p ir a c io n e s in ic ia le s,
p o rq u e e l d e b a te p r e su p u e sta r io , q u e n e c e sa r ia m e n te d e b e tra d u cir­
s e e n té r m in o s d e fin a n c ia m ie n to d e lo s g a sto s y n o ú n ic a m e n te d e
o b je tiv o s e c o n ó m ic o s, n o s e p r e s ta p ara ello .
S in em b argo, la s m e to d o lo g ía s a p lica d a s p e r m ite n se n sib iliz a r
a la a d m in istr a c ió n r e sp e c to d e la s n o c io n e s d e e fic a c ia y c o s to s .
E n d efin itiv a , la ra c io n a liz a c ió n in te r v ie n e m u c h o a n te s d el p r o c e d i­
m ie n to p r e s u p u e sta r io en la eta p a m ic r o e c o n ó m ic a d o n d e s e a n a li­
za n la s n u e v a s n e c e sid a d e s d e ga sto .

2. A d a p ta c ió n d e l p r o c e d im ie n to a l c o n tr o l
d e la s fin a n z a s p ú b lic a s

E n p e r ío d o s d e d e se q u ilib r io p r e su p u e sta r io , la ca lid a d d el p r o c e d i­


m ie n to re su lta , a n te to d o , d e su id o n e id a d p a ra fa c ilita r e l c o n tr o l
d e la s fin a n za s p ú b lic a s. A e s e r e sp e c to , e l p ro c e d im ie n to a ctu a l
p r e s e n ta tre s g a ra n tía s fu n d a m en ta les.

2.1 L a c o d ific a c ió n in te n s iv a d e lo s p r o c e d im ie n to s
p e r m i te c la r ific a r la s o p c io n e s

A n tes d e 1975, lo s m é to d o s d e ela b o r a ció n c o r r e sp o n d ía n a lo s d e u n


p e r ío d o d e fu e r te c r e c im ie n to y se c o n c e b ía n p a ra d istr ib u ir e l "ex­
ced en te" d e e s te c r e c im ie n to .
La c r isis e c o n ó m ic a y la s r e str ic c io n e s fin a n cier a s h ic ie r o n im ­
p r e s c in d ib le u n a r e e str u c tu r a c ió n d e lo s p r o c e d im ie n to s p a ra h a c e r ­
lo s m á s r ig u r o so s. E n e fe c to , fu e n e c e sa r io r e sp e ta r n o rm a s ca d a
v ez m á s n u m er o sa s y p rec isa s: c o n tr o l d el d é fic it a c ie r to n iv e l (3%
d e l P IB ); re d u cc ió n d e g ra v á m en es o b lig a to r io s y su p r e sió n e n tre s
a ñ o s d el d é fic it (c o n e x c lu sió n d e l se r v ic io d e la d e u d a ). E l r e s p e to
d e ta le s n o rm a s n o p o d ía c o n c e b ir se sin u n r e fu e r z o y ce n tr a liza ­
c ió n d el p r o c e d im ie n to , q u e co n d u jo a la fo r m a a ctu a l d e la e s ti­
m a c ió n p r e su p u e sta r ia p r e lim in a r d e l p r im e r m in istr o y d el p r e su ­
p u e s to m á x im o au toriza d o .

2.2 E l p e s o d e lo s r e c u r s o s c o m p r o m e tid o s n o es u n a lim ita c ió n


ta n fu e r te c o m o s u e le p e n s a r s e

L o s g a sto s c o m p r o m e tid o s r e p r esen ta n , e n e l p r o y e c to d e le y p r e s u ­


p u e sta r ia d e 1987, m á s d e 94% d e lo s g a sto s to ta le s b r u to s d e l p r e ­
s u p u e s to g en eral. A p a rtir d e e s ta c o m p ro b a ció n , se e sc u c h a n c o n
La ley presupuestaria en Francia 213

fr e c u e n c ia a ta q u e s a la in fle x ib ilid a d p resu p u e sta r ia , q u e su p o n e la


d istin c ió n tr a d ic io n a l e n tr e g a sto s d e a rra stre y n u e v a s n e c e sid a d e s
d e g a sto . E n re a lid a d , e s ta c r ític a s e b a sa , e n g ra n p a rte, e n u n a
in te r p r e ta c ió n errad a.
E n rea lid a d , la p r e s e n ta c ió n d e la le y p r e su p u e sta r ia e n fo rm a
d e g a sto s c o m p r o m e tid o s y g a sto s n u e v o s co r re sp o n d e, a n te to d o ,
a la s n e c e sid a d e s d e la v o ta c ió n p a rla m en ta ria . La o rg a n iz a ció n ra­
c io n a l d e lo s d e b a te s e n u n p la zo lim ita d o p a rec ió ju s tific a r la in s ­
titu c ió n d e u n a v o ta c ió n g lo b a l so b r e e l v o lu m e n d e c r é d ito re q u er id o
p ara la r e n o v a c ió n d e lo s p r o y e c to s e n d e sa r r o llo , a fin d e p e r m itir
q u e lo s p a rla m en ta r io s exa m in a ra n c o n m á s d e ta lle la s n u e v a s n e c e ­
sid a d e s d e g a sto . La d istin c ió n en tr e g a sto s c o m p r o m e tid o s y g a sto s
n u e v o s ca r ec e d e o tro sig n ifica d o .
N o e x iste c o a c c ió n ju r íd ic a a lgu n a e n la fa s e d e la ela b o r a ció n
p resu p u e sta r ia , q u e lim ite al g o b ier n o a re c o n sid e r a r lo s g a sto s ya
c o m p r o m e tid o s.
E l m é to d o u tiliz a d o e n 1986 p ara d e te r m in a r e l m o n to re q u er id o
d e g a sto s d e c a p ita l c o n stitu y e u n a d e m o str a c ió n d e e llo . H a sta e l
m o m e n to , y e n c o n tr a d ic c ió n c o n lo s g ra n d es p r in c ip io s, lo s m in is ­
te r io s re cib ía n u n p a q u e te d e p ro g ra m a s a u to r iza d o s to m a n d o c o m o
r e fe r e n c ia e l m o n to d e r e c u r so s a p ro b a d o s e l a ñ o a n te rio r , y n o
so b r e la b a se d e u n p ro g ra m a d e ta lla d o y ju s tific a d o . E s ta ú ltim a
m e d id a se a d o p tó e n e l p r e s u p u e sto d e 1987. E l r e su lta d o d e e s te
m é to d o , d en o m in a d o p r e s u p u e s to b a se c e r o p o r lo s a n g lo sa jo n e s, fu e
re le v a n te.

2.3 F in a lm e n te , e l g o b ie r n o c o n tr o la e l p r o c e d im ie n to
p a r la m e n ta r io

P ara lograr la a p ro b a ció n d e l a c to le g isla tiv o ca p ita l sin e l cu a l el


E s ta d o se h a lla ría p a ra liza d o , el g o b ier n o d isp o n e, e n re su m e n , d e
tres c o n ju n to s d e m ed id as:

— E n cu a n to a lo s p la zo s, e l P a rla m e n to d isp o n e d e u n p erío d o


m á x im o d e 70 d ía s p ara p ro n u n cia r se. T r a n scu rrid o d ich o tér­
m in o , e l g o b ie r n o p u e d e p ro m u lg a r la le y p r e su p u e sta r ia m e ­
d ia n te ord en a n za (a r tíc u lo 47 d e la C o n stitu c ió n );
— E n m a te r ia d e v o ta c ió n , e l P a rla m e n to d eb e e n p rim er lu g a r
a p rob ar lo s in g r e so s y lo s lím ite s m á x im o s a lo s g a sto s g lo b a le s
(p r im e ra p a r te ), lo q u e b rin d a al g o b ier n o u n a g a ra n tía co n tra
e l d e te r io r o d el sa ld o p r e s u p u e sta r io q u e n o h a b ría a cep ta d o ;
— F in a lm e n te — y so b r e to d o — e n lo q u e r e sp e c ta a la in icia tiv a
fin a n cier a , la s fa c u lta d e s d el P a rla m e n to e s tá n e s tr ic ta m e n te
lim ita d a s (a r tíc u lo s 40 d e la C o n stitu c ió n y 42 d e la L ey O rgá­
n ic a ):
— P ara lo s in g r e so s, la s C ám aras p u e d e n su p r im ir, re d u c ir o
214 Mathieu Feroldi

in c r e m e n ta r lo s a u m e n to s p r o p u e sto s p o r e l E je c u tiv o . T am ­
b ié n p u e d e n su p r im ir lo s in g r e so s e x is te n te s sie m p r e q u e
p ro p o n g a n o tr o s e n su lu gar ( e n m ie n d a s c o n d ic io n a d a s );
— P or el co n tra r io , la in ic ia tiv a p a rla m en ta r ia e s tá lim ita d a e n
m a te ria d e g a sto s, p u e s to q u e le e s tá p r o h ib id o c o n d ic io n a r
la a p ro b a ció n d e lo s r e c u r so s (su p r e sió n d e u n g a sto p a ra
fin a n cia r la cr e a c ió n d e o tr o ).

S in em b a rg o , el ju e g o d e r e la c io n e s e n tr e e l g o b ie r n o y la m a ­
y o ría p a rla m en ta r ia d eja a é s ta u n a in ic ia tiv a en m a te r ia d e g a sto s
e in c lu siv e d e in g r e so s.
P or ú ltim o , se so b r e e n tie n d e q u e to d o e l p r o c e d im ie n to a n te r io r
a l d e b a te en el P a rla m en to e s tá co n c e b id o en fu n c ió n d e e s ta e ta p a
fu n d a m en ta l en la ela b o r a ció n d e la le y p r esu p u e sta r ia .

II I . D E LA VOTACIÓN A LA E JE C U C IÓ N
DEL PRESUPUESTO

E l p r o c e d im ie n to d e p rep a ra c ió n d el p r o y e c to d e le y p e r m ite d e te r ­
m in a r e l c o n te n id o fu n d a m e n ta l d e l p r e s u p u e sto a p r in c ip io s d e l a ñ o
q u e a n te c e d e a su e je c u c ió n .
E n m a te ria c r e d itic ia , la s a sig n a c io n e s e n su m a y o ría s e fija n
h a sta e n e l d e ta lle d e lo s c a p ítu lo s p r e su p u e sta r io s, d e sd e e l m e s d e
ju n io . L as m o d ific a c io n e s e fe c tu a d a s d u ra n te e l v e r a n o s ó lo c o n s ti­
tu y e n , p o r lo g en er a l, a ju ste s p u n tu a les.
A sim ism o , lo s in g r e so s s e d eter m in a n d e fin itiv a m e n te a fin a le s
d el m e s d e a g o sto , c u a n d o s e c o n o c e n la s h ip ó te s is e c o n ó m ic a s q u e
se v in cu la rá n o fic ia lm e n te a l p r o y e c to d e le y p resu p u e sta r ia .
P or c o n sig u ie n te , c u a n d o se p r o d u c e su en tra d a e n v ig o r, e l p re­
su p u e sto in ic ia l tie n e y a u n a c ie r ta a n tig ü ed a d .
E n e s a s c ir c u n sta n c ia s, e s im p r e sc in d ib le e fe c tu a r a ju ste s d u ­
ra n te la e je c u c ió n , y a se a c o m o r e su lta d o d e lo s c a m b io s v o lu n ta ­
r io s e fe c tu a d o s p o r e l g o b ie r n o d e la p o lític a e c o n ó m ic a y so c ia l, o
b ie n p o rq u e p r o v ie n e n , d e m a n e ra m á s sis te m á tic a , d e la s d ife r e n ­
cia s e n tr e la s h ip ó te s is e c o n ó m ic a s o rig in a ria s y la co y u n tu ra rea l,
o fin a lm e n te p o rq u e r e su lta n d e la s d ific u lta d e s su rg id a s e n la g e s ­
tió n d iaria.
E s a s m o d ific a c io n e s , e n s u m ay o ría , se p r e s e n ta n d u ra n te e l
d e sa r r o llo d el e je r c ic io p r e su p u e sta r io , p e r o u n a fr a c c ió n n o d e s­
p rec ia b le d e e lla s só lo a p a rec e al fin a l d e l e je r c ic io .
A d em ás, e s to s c a m b io s p u e d e n a fe c ta r e l v o lu m e n g lo b a l d e l
p r e s u p u e sto in icia l, la s a u to r iz a c io n e s d e g a sto y la e s tim a c ió n d e lo s
in g r e so s, o a ú n a fe c ta r la d istr ib u c ió n in te r n a d e l c r é d ito p o r ca p í­
tu lo s p r e su p u e sta r io s.
S eg ú n se p o n g a e n en tr e d ic h o , d e m a n e ra m á s o m e n o s c r ític a
la a p ro b a ció n p a rla m en ta ria , la s m o d ific a c io n e s re q u er ir á n d e u n
n u e v o a c to le g isla tiv o , o ú n ic a m e n te d e n u e v a s r e g la m en ta c io n es.
La ley presupuestaria en Francia 215

1. L a s m o d ific a c io n e s r e g la m e n ta r ia s

1.1 L a s m o d ific a c io n e s q u e a fe c ta n la d is tr ib u c ió n
in te r n a d e l c r é d ito

E x iste n tre s m e c a n ism o s r e g la m e n ta r io s q u e p e r m ite n fle x ib iliz a r


•el p r in c ip io d e la e s p e c ia lid a d p resu p u e sta r ia . S in em b a rg o , s e h a lla n
s u je to s a n o rm a s m u y e s tr ic ta s.
L as tr a n sfe r e n c ia s d e c r é d ito s se lim ita n a m o d ific a r la e n tid a d
q u e e fe c tú a e l g a sto , sin ca m b ia r e l ca r á c te r d e é s te . A m e n u d o res­
p o n d e n a la d ife r e n c ia q u e e x is te e n tr e la p r e s e n ta c ió n q u e fig u ra
•en lo s d o c u m e n to s p r e s u p u e sta r io s (p o r ra zo n es d e c la rid a d ) y la
o rg a n iz a ció n re a l d e la s en tid a d es.
S e p e r m ite a fe c ta r u n d e te r m in a d o n ú m er o d e c r é d ito s g lo b a ­
le s cu y a im p u ta c ió n n o p u e d e d e te r m in a r se e x a c ta m e n te e n e l m o ­
m e n to d e la v o ta c ió n p a rla m en ta r ia (a sig n a c io n e s p a ra g a s to s p ro b a ­
b le s o im p r e v isto s) o q u e co r r e sp o n d e n a im p o r ta n te s a ctiv id a d es
a d m in istr a d a s p o r v a r io s m in iste r io s (c a p a c ita c ió n p r o fe sio n a l, fo n ­
d o s p a ra e l fo m e n to d e lo s r e c u r s o s d e l p a ís, e t c .) . S e d e b e a ca ta r
e l d e stin o d e lo s c r é d ito s a u to r iza d o s p o r la le y p r esu p u e sta r ia .
L as tr a n sfe r e n c ia s, q u e s o n d e r o g a c io n e s e x p líc ita s a la n o rm a
d e la e sp e c ia lid a d , p u e d e n m o d ific a r e l d e stin o d e lo s c r é d ito s, d en ­
tr o d e u n m in iste r io , c o n arreg lo a re g la s e s tr ic ta s, p e r o s ó lo rep re­
s e n ta n su m a s d e p o c a im p o r ta n cia .

1.2 L a s m o d ific a c io n e s q u e a fe c ta n a la s s u m a s p r e s u p u e s ta r ia s

S e tra ta d e a u m e n to s d e c r é d ito a tra v é s d e d e c r e to s d e a n tic ip o s y


d ism in u c io n e s d e é s te v ía ó r d e n e s d e an u la ció n .
a ) M ed ia n te lo s d e c r e to s d e a n tic ip o s el P o d e r E je c u tiv o se a sig ­
n a u n m o n to d e c r é d ito s p r e s u p u e sta r io s a d ic io n a le s p a ra h a c e r
fr e n te a n e c e sid a d e s cu y a u rg en cia n o p u e d a e sp e ra r el d e b a te y
v o ta c ió n d e u n p r e s u p u e s to c o m p le m e n ta r io .
E s to s d e c r e to s e stá n s u je to s a la r a tific a c ió n u lte r io r d e u n a le y
y d eb en a ju sta r s e a c o n d ic io n e s e s tr ic ta s. E n p rin cip io , d e b e n res­
p e ta r e l e q u ilib r io fin a n c ie r o d e la le y p resu p u e sta r ia .
E s te p r o c e d im ie n to , u tiliz a d o e n p r o m e d io d e u n a a c u a tro v e c e s
p o r añ o, a fe c ta a m o n to s m u y va ria b les: 120 m illo n e s d e fra n co s
para e l p r im e r d ecr eto d e a n tic ip o s d e 1987; 6.234 m illo n e s d e fra n ­
c o s p ara e l se g u n d o , q u e d e stin a e n p a rticu la r 3.970 m illo n e s d e
fra n co s a m e d id a s d e fo m e n to al e m p le o y 1.600 m illo n e s d e fra n co s
a su b sid io s d e se g u r id a d so c ia l.
b ) Las ó rd en es d e a n u la ció n .
L os c r é d ito s a p ro b a d o s p o r e l P a rla m e n to se a n a liza n so la m e n te
216 Mathieu Feroldi

c o m o a u to r iz a c io n e s d e g a sto y n o tien en , ju r íd ic a m e n te , ca r á cter


o b lig a to r io p ara e l g o b ier n o , e l q u e p u e d e a n u la rlo s.

E n la p rá ctic a , la s a n u la c io n es se p r e se n ta n e n d o s ca so s:

— O b ie n so n e l r e su lta d o d e u n a se r ie d e a h o rro s d e c id id o s sin


c o n su lta p o r e l g o b ie r n o d u ra n te su e je r c ic io , p a ra c o m p e n sa r
p o r e je m p lo u n a c a íd a d e lo s in g r e so s o la a p a ric ió n d e g a sto s
n u e v o s, a fin d e m a n te n e r el e q u ilib r io fin a n c ie r o d e la le y p re­
su p u esta ria .
T al fu e el ca so d el co n g e la m ie n to y p o ste r io r a n u la c ió n d e m o n ­
to s r e la tiv a m e n te im p o r ta n te s d e c r éd ito , e n 1983 y 1984, y n u e ­
v a m e n te e n 1986 y 1987. E sa s a n u la c io n es c o n s titu y e n p a ra e l
g o b ier n o u n in str u m e n to ráp id o d e in te r v e n c ió n e n la co y u n tu ra
ec o n ó m ic a .
— O b ien c o r r e sp o n d e n a c r é d ito s q u e h a n d eja d o d e te n e r a p lica ­
c ió n d u ra n te e l añ o, y a se a q u e se tr a te d e a c tiv id a d e s d e ja d a s
d e la d o o d e c r é d ito s so b r e e stim a d o s.

E n a m b o s c a s o s, la s a n u la c io n es p u e d e n se r v ir p a ra g a ra n tiza r
n u ev a s a p ertu ra s d e cr é d ito in sc r ita s en u n d ecr eto d e a n tic ip o s o
en u n a le y d e p r e s u p u e sto co m p lem en ta ria .

1.3 L a s p o s te r g a c io n e s d e c r é d ito

S eg ú n el p rin cip io d e an u alid ad , lo s c r é d ito s a p ro b a d o s p a ra u n a ñ o


n o crea n n in g ú n d ere ch o so b r e e l p r e s u p u e sto sig u ie n te .
S in em b argo, h a y a sp e c to s p r á c tic o s c o m o la a p ertu ra ta r d ía
d e l c r é d ito en o c a s ió n d e la a p ro b a ció n d e la s le y e s p r e s u p u e sta r ia s
c o m p le m e n ta r ia s a fin a le s d e añ o, lo s p la n e s g lo b a le s q u e e x c e d e n e l
m a rc o d e u n e je r c ic io p r e su p u e sta r io , la s d em o ra s e n la fa b r ica c ió n
d e eq u ip o , y la c o n tin u id a d n e c e sa r ia d e a lg u n o s p r o y e c to s q u e h a n
c u e stio n a d o e l a lc a n c e d e e s te p r in c ip io . A sí, s e a u to r iza la p o s te r ­
g a ció n d e c ie r to s c r é d ito s d e u n e je r c ic io al otro:

— P ara lo s c r é d ito s aú n d isp o n ib le s d e stin a d o s a l g a sto e n eq u ip o .


— P ara lo s c r é d ito s in sc r ito s e n u n n ú m e r o re d u c id o d e c a p ítu lo s
d e lo s g a sto s o rd in a rio s, a u to r iza d o s p o r la le y p r esu p u e sta r ia .
— F in a lm e n te , p a ra lo s d em á s c a p ítu lo s d e lo s g a sto s o rd in a rio s,
h a sta p o r 10% d e su a sig n a c ió n a fin d e su fr a g a r lo s g a sto s y a
c o m p r o m e tid o s p ero q u e to d a v ía n o h a n sid o o b je to d e ó r d e n e s
d e pago.

U na d e la s fo r m a s p ara reg u la r lo s g a sto s, m e n o s sev era q u e


la a n u la c ió n d el cr éd ito , e s la p o sib ilid a d d e p ro rro g a r c ie r to s g a s­
to s y a p lazar lo s c r é d ito s r e sp e c tiv o s h a sta e l e je r c ic io sig u ie n te ,
La ley presupuestaria en Francia 217

p r o c e d im ie n to q u e a v e c e s se h a u tiliz a d o . S i e l a p la za m ie n to d e lo s
c r é d ito s p e r m ite aliv ia r la e je c u c ió n d e l e je r c ic io p a ra e l q u e fu e ­
ro n c o n sig n a d o s p o r la le y in icia l, su u tiliz a c ió n e n u n e je r c ic io
p o s te r io r llev a , p o r e l co n tra r io , a elev a r la ca rg a p resu p u e sta r ia .

1.4. E n c u a n to a lo s in g re so s, lo s m o v im ie n to s r e g la m e n ta r io s
c o n s titu y e n la e x c e p c ió n

L os in g r e so s se re v isa n g e n e r a lm e n te cu a n d o se a p ru eb a la le y d el
p r e su p u e sto c o m p le m e n ta r io a fin a le s d e l a ñ o . S in em b a rg o , p u e d e n
u tiliza r se in g r e so s ex tr a o rd in a r io s, p ara g a ra n tiza r lo s d e c r e to s de
a n tic ip o s.
Las m e d id a s fis c a le s n u ev a s, c o m o e l a u m e n to o su p r e sió n de
im p u e s to s, so n d e c o m p e te n c ia e s tr ic ta d e la ley . P o r e je m p lo la m o ­
d ifica c ió n d e l ré g im en d e p a g o d e la s c u o ta s p o r co n c e p to d el im ­
p u e sto a la s so c ie d a d e s, d e c id id a en la p rim a v er a d e 1987, u n a v ez
q u e se co m p ro b ó la e le v a c ió n d e lo s in g r e so s p r e su p u e sta r io s, lo
m ism o q u e la b a ja d e la ta sa d el im p u e s to a l v a lo r a g reg a d o so b re
lo s m e d ic a m e n to s, fu e ro n o b je to d e te x to s d e ley.
Las d isp o s ic io n e s re g la m en ta r ia s in c id e n so b r e lo s in g r e so s de
m an era restrin g id a : p o r e je m p lo , e l a u m e n to d e lo s p r e c io s d el ta ­
b aco g en era in g r e so s a d ic io n a le s sig n ific a tiv o s (sie m p r e q u e las
n o rm a s fis c a le s p erm a n ez ca n in v a r ia b le s).

2. L a s m o d ific a c io n e s le g isla tiv a s

2.1 L a s le y e s d e p r e s u p u e s to c o m p le m e n ta r ia s

E n la p rá ctica , so n de d o s tip os:

— La le y d e p r e su p u e sto co m p le m e n ta r ia d e fin d e añ o tie n e p o r


o b je to r e c tific a r la s su m a s p r e su p u e sta r ia s to m a n d o e n c o n s i­
d era ció n la s re ca u d a c io n es e fe c tiv a s d e lo s in g r e so s y lo s d é fi­
c its o r e c u r so s d isp o n ib le s, q u e su rg e n d u r a n te la g e stió n . E s ta s
le y e s a n u n cia n la le y d e fin iq u ito .
— L as le y e s d e p r e s u p u e sto c o m p le m e n ta r ia s a d o p ta d a s d u ra n te el
a ñ o so n m á s so le m n e s q u e lo s d e c r e to s d e a n tic ip o s, n o está n
su je ta s a la o b lig a c ió n d e m a n ten er e l e q u ilib r io fin a n cier o de
la le y p resu p u e sta r ia in ic ia l y so n o b je to d e u n p r o c e d im ie n to
re la tiv a m e n te co m p lic a d o . É s ta s p u e d e n v ia b iliz a r v a ria cio n es
en la p o lític a e c o n ó m ic a y so c ia l, c o n m o tiv o p o r e je m p lo d e u n
ca m b io d e g o b ier n o , o p o r la p u e sta en m a r c h a d e u n p la n d e
rea ctiv a c ió n . E n cu a n to a la s m e d id a s, tra n scu rr e u n la p so
d e v a rio s m e s e s e n tr e la d e c isió n in ic ia l y su e je c u c ió n .
218 Mathieu Feroldi

La le y d e p r e s u p u e sto c o m p le m e n ta r ia ta m b ié n p u e d e d ar lu g a r
a la a d o p c ió n d e m ed id a s n u e v a s, d e in g r e so s o g a sto s. H a b id a
c u e n ta d e su fe c h a d e a p ro b a ció n (fin a le s d e d ic ie m b r e ), su e je c u ­
c ió n se tra sla d a a m en u d o al p ró x im o e je r c ic io p resu p u e sta r io .

2.2 L o s a ju s te s d e la le y d e f in i q u ito

La le y d e fin iq u ito d e se m p e ñ a u n p a p e l p a siv o , d e co m p r o b a c ió n d e


lo s r e su lta d o s d e fin itiv o s d e lo s in g r e so s y g a s to s y d e lo s a ju s te s
c r e d itic io s. L os m o v im ie n to s p r o p u e sto s n o tie n e n c o n se c u e n c ia s
d e sd e e l p u n to d e v is ta d e la a cció n , p e r o p u e d e n re v ela r s itu a c io ­
n e s a n te rio r es.
E n co n c lu sió n , p ara a ju sta r la p o lític a p r e s u p u e sta r ia a la s n e c e ­
sid a d e s d e la situ a c ió n e c o n ó m ic a , e l g o b ier n o d isp o n e d e u n a gran
v a ried a d d e m ed io s.
S i lo s m o n to s e n ju e g o so n lim ita d o s, se p u e d e n h a c e r g en er a l­
m e n te m o v im ie n to s re g la m en ta r io s, q u e so n d e e je c u c ió n in m e d ia ta .
S i lo s c r é d ito s n e c e sa r io s so n m á s im p o r ta n te s, la o p c ió n e n tr e
e l re c u r so al d e c r e to d e a n tic ip o s o la le y d e p r e su p u e sto c o m p le ­
m en ta r ia se o r ie n ta seg ú n c o n sid e r a c io n e s d e u rg en cia y d e m a n te ­
n im ie n to — o n o — d el e q u ilib r io fin a n cier o .
L as m ed id a s fis c a le s n u e v a s d eb en se r o b je to d e u n a ley.
F in a lm e n te , al g o b ie r n o le e s tá p e r m itid o n o h a c e r n a d a y lim i­
ta rse a e sp e ra r la c e r tific a c ió n d e la le y d e fin iq u ito .
Ejecución financiera de la Unión
P e d ro P u l l e n P á re n te

S ecretario A djunto del T esoro N acional, B rasil

I. EL REORDENAM IENTO FINANCIERO DEL


SECTOR PUBLICO

D esde m ediados de 1985 el gobierno vien e adoptando un am plio reor­


denam iento financiero del secto r público, de m anera de m ejorar la
cuan tificación y calificación de los gastos, reducir el d éficit y dar
m ayor transparencia a sus cuentas. E ntre otras m edidas, el gobierno
prom ovió la reorganización financiera del B anco do B rasil S.A., Ban­
co Central do B rasil y T esoro N acional, que se encontraban fusiona­
dos con anterioridad. D ichas m edidas contem plaron:

a) La un ificación presupuestaria para el ejercicio de 1986:


algunas cuentas de carácter fisca l antes ocultas en el pre­
su puesto m onetario pasaron a form ar patre del presupuesto
general de la U nión (PGU);
b ) El congelam iento de la "cuenta-m ovim iento" entre el Banco
Central do B rasil y el B anco do B rasil S.A.:
con esa m edida el B anco do B rasil S.A. dejó de ser autori­
dad m onetaria (con p oderes de em itir dinero) y pasó a actuar
com o banco com ercial;
c) La creación de la Secretaría del T esoro N acional:
se centralizaron diversas atribuciones que eran realizadas
anteriorm ente de form a descentralizada, sin control, compa-
tibilización, seguim iento o program ación, en un ú n ico órgano
integrado;
d) El reordenam iento financiero de las relaciones entre el Ban­
co do B rasil S.A. y el T esoro N acional; com ision es de servi­
cios y de traspaso y saldo final de la “cuenta-m ovim iento”;
se liquidaron las dependencias del T esoro N acional bajo
tu tela del B anco do B rasil y viceversa, y se dio solución
final para saldar la “cu enta-m ovim iento”;
e ) La creación de la C om isión de C oordinación Financiera
(CCF):
se b u scó evitar la ejecu ción de gastos o la reducción de in
gresos a través del aum ento de incentivos, no previstos en los
p resup uestos públicos;

219
22 0 Pedro Pullen Parente

f) La transferencia del B anco Central do B rasil al M inisterio de


H acienda, de la adm inistración de la deuda pública interna
federal y de los fond os y program as:
se bu scó transform ar al B anco Central do B rasil en una in s­
titu ción independiente, con atribuciones clásicas de control
de las políticas m onetaria y cam biaría;
g) La u nificación presupuestaria para el ejercicio de 1988:
se incluyó en el PGU el presu pu esto de las operaciones o fi­
ciales de crédito, elim inándose así la posibilidad de que el
Poder E jecutivo (inclusive el Banco Central) realizara gastos
sin previa autorización del Congreso N acional;
h ) El program a de saneam iento financiero de los E stados y m u­
nicipios:
se estab leció una lín ea de crédito de refinanciam iento para
atender, total o parcialm ente, el servicio de la deuda interna
ante el sistem a financiero nacional, y una línea de crédito
para atender el d éficit relativo a los gastos corrientes;
i) La nueva p olítica agrícola:
se persiguió con ello elim inar los su bsidios crediticios y fijar
precios realistas;
j) La elaboración del plan de control m acroeconóm ico:
se fijaron m etas y directrices a ser alcanzadas para colocar
al país en la trayectoria deseada de crecim ien to económ ico
a u tososten ib le con b ajos niveles de inflación; y
k) La separación financiera entre el B anco Central y el Tesoro
Nacional:
se liquidaron todas las operaciones de crédito del Tesoro
N acional realizadas por el B anco Central do B rasil con re­
cursos provenientes de la expansión m onetaria y la coloca­
ción de bonos públicos.

Cambios recientes en el presupuesto de la Unión


Cuadro resumen
Presupuesto Operaciones Servicio de Adquisición
fiscales deuda pública de productos
tradicionales Público Cartera agrícolas
BACEN
Hasta 1986 * PGU PM PM PM
1986* PGU PGU PGU PGU
1987* PGU PGU PM PM
1988* PGU PGU PGU PGU/PC
Ejecución financiera de la Unión 221

Cambios recientes efectuados en el presupuesto de la Unión (Continuación)


Presupuesto PROFIES * Operaciones Operaciones Fondos
de crédito cambiarías
BACEN
Hasta 1986 * PM PM PM PP
1986* PGU PM PM PP
1987* PGU PM PGU PP
1988* PGU/PC PGU/PC PM PGU/PP
PM: Presupuesto monetario.
PGU: Presupuesto General de la Unión.
PC: Presupuesto de las operaciones oficiales de crédito.
PP: Presupuesto propio.
* Son los programas sujetos a tratamiento financiero específico, tales
como: gastos de transporte, almacenamiento, seguros de las operaciones
de precios mínimos de garantía y adquisición de productos agrícolas,
subsidios, etc.

1. Sólo lo s gastos fisca les tradicionales (gastos de personal,


m antenim iento e in versión ) form aban parte del presupuesto
fiscal, m ientras que los dem ás (operaciones de crédito al sec­
tor agrícola, su b sid ios y p olíticas de p recios m ínim os de ga­
rantía) se ejecutaban a través del presupuesto m onetario. La
fuente de recursos que perm itió cubrir este ú ltim o conjunto
de gastos fue la em isión prim aria de dinero y la venta de
bonos de deuda pública interna federal; no hubo program a­
ción, seguim iento o con trol de los gastos incluidos en el pre­
su pu esto m onetario; el in strum ento m ás utilizado por el
gobierno para ejecutar sus gastos fue la "cuenta-m ovim iento”
del B anco Central en e l B anco do B rasil S.A.
2. E n 1986, com o un prim er paso para la u nificación presupues­
taria, se transfirieron al p resupuesto general de la U nión
algunos gastos de carácter fisca l que estaban contenidos an­
teriorm ente en el presup u esto m onetario.
S e transfirieron lo s gastos de ad qu isición de productos agrí­
colas, servicio de la deuda en circulación (p ú b lica y cartera
del BACEN) y lo s P rofies, in clu sive los gastos relativos a
transporte, com isión , alm acenam iento y seguros de las opera­
cion es ligadas a la política de p recios m ínim os de garantía.
Con estas m edidas, el presu pu esto fiscal (trad icion al), que
era superavitario, pasó a presentar resultados negativos, lo s
que fueron cubiertos con la venta de bonos de deuda pública
interna federal.
3. E n el presu p uesto de 1987 se realizaron tres cam bios bá­
sicos:
E l prim ero fu e la transferencia del presupuesto general de la
222 Pedro Pullen Parente

U nión al presup uesto m onetario de las operaciones de adqui­


sición de productos agrícolas, que pasaron a ser financiadas
con recu rsos esp ecífico s del B an co Central do B rasil, b ajo la
tu tela del M inisterio de H acienda. Los gastos de transporte,
alm acenam iento y seguros perm anecieron en el presu p u esto
general de la Unión.
E l segundo fu e la transferencia del presupuesto general de
la U nión al presup uesto m onetario de los gastos reales de los
bonos de deuda pública interna en la cartera del B anco Cen­
tral, b ajo responsabilidad de esta institución.
E l últim o fue la transferencia del presupuesto m onetario al
presu pu esto general de la U nión de los gastos relativos a las
operaciones cam biarías del B anco Central.
4. Para el ejercicio fiscal de 1988, la u n ificación presupuestaria
se acom pañó de la creación del presupuesto de las operacio­
nes oficiales de crédito, com o anexo del nuevo presupuesto
general de la Unión.
Así, se transfirieron al "presupuesto de créd ito” todos los
gastos de fin anciam iento a los sectores agrícola y exportador,
y los gastos de lo s Profies.
Quedan explicitados, de m anera transparente en el presu­
p u esto general de la U nión, lo s su b sid ios y gastos fiscales
involucrados en las operacion es de crédito y com pra de pro­
ductos agrícolas.
Los gastos reales de lo s b on os de deuda pública interna fede­
ral en circulación (p ú blico y cartera del BACEN) pasaron
a form ar parte del p resu p u esto general de la Unión, m ientras
que lo s gastos de las operaciones cam biarías del B anco Cen­
tral regresaron al presup uesto m onetario.

II. LA SECRETARÍA DEL TESORO NACIONAL COMO


INSTRUM ENTO DE CONTROL Y SEGUIM IENTO DE LAS
FINANZAS PÚBLICAS DEL PAÍS

La creación de la Secretaría del T esoro N acional (S T N ) form a parte


del program a de reestructuración in stitu cion al que ha ven id o expe­
rim entando la econom ía b rasileñ a en los ú ltim os dos años.
Para que el gobierno y en particular el M inisterio de H acienda
estu viera en con d icion es de adm inistrar las transform aciones em ­
prendidas, fue necesario crear una estructura operacional eficien te
en el ám bito de la Secretaría del T esoro N acional y desarrollar y
operar un sistem a innovador de adm in istración financiera federal.
La STN incorporó la antigua C om isión de Program ación Finan­
ciera (CPF) y la Secretaría Central de Control Interno (SE C IN ) y
recib ió nuevas atribuciones, que se describen a continuación.
La creación de la STN perm itió el reordenam iento de la adm i­
E jecución financiera de la Unión 223

nistración financiera federal con m iras a ejercer un control efectivo


de los gastos del gobierno. Para ello, se conform aron seis secretarías
con las sigu ien tes funciones:

a) órgano central de lo s sistem as de adm inistración y progra­


m ación financiera, contabilidad y auditoría;
b ) calificación y cuantificación del gasto;
c) seguim iento de los com p rom isos de los E stados, m u nicipios,
em presas estatales e in stitu cio n es financieras oficiales fede­
rales que pueden, de m anera directa o indirecta, afectar la s
finanzas públicas federales; y
d) presencia efectiva en el conjun to de responsabilidades del
gobierno federal relativas a p réstam os, financiam ientos, ava­
les y otras garantías, así com o a lo s haberes m obiliarios re­
presen tativos de participación societaria de la U nión en em ­
presas públicas, sociedad es de econom ía m ixta y otras enti­
dades;
e ) control de las op eracion es de créd ito del T esoro N acional.

Se operacionalizaron las principales fun ciones de la STN en un


plan de trabajo, que en resu m en visualiza el p erfeccionam ien to de
la gestión de lo s recursos p ú b licos a través de: 1) desarrollo de sis­
tem as norm ativos y ad m inistrativos, y 2) seguim iento y control f i­
nanciero del sector público.
D icho program a b u scó m ejorar los m étod os de control de la
gestión pública; se encuentra h oy en plena ejecu ción una vez desa­
rrollado el "sistem a integrado de adm inistración financiera" (SIA F I),
cuyos o b jetivos p rincipales son:

a) proveer a los órganos centrales, sectoriales y ejecutores de


los m ecanism os adecuados para el control diario de la ejecu ­
ción presupuestaria y financiera y de los saldos contables;
b ) proporcionar los m edios para agilizar la program ación finan­
ciera, optim izando la utilización de lo s recursos del Tesoro;
c) perm itir que la contabilidad sea fuente de inform ación ad­
m inistrativa en todos los niveles;
d) integrar y com patibilizar la inform ación disponible en todos
los órganos;
e) obtener transparencia en los gastos públicos.

III. LA EJECUCIÓN FINANCIERA DEL TESORO NACIONAL


enero-septiem bre, 1987

III.1 El mes de septiembre


La ejecución financiera del T esoro N acional relativa a la ejecución
224 Pedro Pullen Parente

d e l presu pu esto general de la Unión, registró en septiem bre pasado


un resultado negativo de Cz$ 25.134 m illon es, con ingresos y gastos
n etos de Cz$ 108.268 y Cz$ 133.402 m illones respectivam ente.
La recaudación neta de Cz$ 108.268 m illones, que registró un
increm ento nom inal de 2.5% con resp ecto al m es anterior, fue resul­
tado de los ingresos totales de Cz$ 112.518 m illones y de reducciones
a títu lo de transferencias de recursos de los fondos de incentivos
fisca les y de traspasos al B anco Central do B rasil de los préstam os
obligatorios de Cz$ 1.184 y Cz$ 3.066 m illon es, respectivam ente.
El gasto del Tesoro N acional en el m es de septiem bre, a su vez, se
situ ó en un top e b astan te superior al registrado en agosto ( + 39.4 %),
alcanzando Cz$ 133.402 m illon es. Los principales gastos verificados
en el m es son:

a) transferencias a E stad os y m unicipios: se transfirieron a E s­


tados, m unicipios, territorios y D istrito Federal, a título de
fondos de participación, cerca de Cz$ 24.050 m illones;
b ) gastos de personal y con trib ucion es sociales: en el m es de
septiem bre se desem bolsaron Cz$ 30.721 m illones;
c ) servicio de la deuda interna y externa: se liberaron cerca de
Cz$ 14.385 m illon es para cubrir gastos relativos a las am orti­
zaciones y al servicio de la deuda interna y externa de los
órganos federales;
d ) program as financiados por el FINSOCIAL: se traspasaron
Cz$ 7.399 m illon es a los program as financiados con contribu­
ción del Fondo de Inversión Social;
e ) program as con financiam iento esp ecífico - PROFIE: el finan-
ciam iento de esto s program as que form aba parte del llam ado
p resu p u esto m onetario, pasó a integrar el PGU en 1986. En
septiem bre, se liberaron cerca de Cz$ 38.900 m illon es para cu­
brir esto s gastos, de los cuales Cz$ 6.312 m illones se tran sfi­
rieron al B anco do B rasil (P R O FIE /B A C E N ); en el m es de
agosto se desem bolsaron tam bién cerca de Cz$ 19.970 m illo­
nes para la m antención de los órganos federales y otros gas­
tos no incluid os en lo s dem ás ítem s.

En el m es bajo estudio, el T esoro N acional utilizó recursos pro­


venien tes de operaciones de créd ito interno y externo, cuyos valores
representan Cz$ 33.840 y Cz$ 12.000 m illon es, respectivam ente.
E l im pacto de la ejecu ción financiera del Tesoro N acional sobre
la base m onetaria fue expansiva del orden de Cz$ 18.822 m illones,
resultado del d éficit de caja de Cz$ 25.134 m illones y de transferen­
cias al Banco Central do B rasil (PROFIE-BACEN) por Czf 6.312 m i­
llon es.
Ejecución financiera de la Unión 225

III.2 Período acumulado de enero a septiembre, 1987


E n e ste período, la ejecu ción financiera del T esoro N acional presen­
tó un resultado negativo del orden de Cz$ 51.740 m illon es, con ingre­
sos y gastos n eto s de Cz$ 671.103 y Cz$¡ 722.843 m illones, respectiva­
m ente.
E l total recaudado (Cz$ 671.103 m illo n es) se situ ó en térm inos
reales 6.9% p or debajo del total recaudado en igual período en 1986,
com o reflejo del m enor ritm o de crecim ien to de las actividades de
com ercio, producción y servicios.
A su vez, lo s gastos de caja presentaron una caída real de 7.2%
c o n resp ecto a lo acum ulado durante el m ism o p eríodo en 1986.
Los gasto s de personal y con trib ucion es sociales registraron un
crecim ien to real de 1.8%, alcanzando Cz$ 208.380 m illones, lo que
representa cerca de 26.7% del total de gastos desem bolsados.
Las transferencias a E stad os y m un icipios, territorios y D istrito
Federal tuvieron tam bién un crecim ien to real de 11.6% en el perío­
d o, resultado de la evolución p ositiva de la recaudación del I P I 1 en
e l in icio del año, alcanzando Cz$ 149.761 m illon es a fin e s de septiem ­
bre.
Por otra parte, se transfirieron Cz$ 36.948 m illon es a lo s pro­
gram as financiados con contribu ciones del Fondo de Inversión S o­
cial.
E n el período analizado, se liberaron cerca de Cz$ 125.434 m illo­
n es para cubrir gastos del PRGFIE, de lo s cuales Cz$ 29.128 m illon es
fueron transferidos al B anco Central do B rasil.
F inalm ente, el rubro de “otros g a sto s” alcanzó Cz$ 162.446 m i­
llon es, lo que representa cerca de un 20.8% del total de los recursos
d esem b olsad os.
E l resultado de caja n egativo de Cz$ 51.740 m illon es observado
en el período se financió con reservas por Cz$ 110.840 m illones pro­
venien tes de operaciones de crédito interno y externo, lo que contri­
buyó para que el Tesoro N acional acum ulara un superávit de caja
d e Cz$ 59.100 m illones.
H asta fin ales de septiem bre, la ejecu ción financiera del Tesoro N a­
cion al registró un im pacto m onetario expansivo de apenas Cz$ 22.612
m illon es, lo que corresponde a 0.2% del PIB estim ad o para el año,
resu ltado b astan te sa tisfactorio frente a la m eta de 1.4% establecida
e n el plan de con trol m acroeconóm ico.

1 IPI: impuesto a productos industriales.


22 6 Pedro Pullen Parente

Ejecución financiera del Tesoro Nacional


acumulado enero-septiembre
(Cz$ millones)
Clasificación 1986 1987 Var %a
Nominal Real
1. Ingreso total de caja 294.068 781.943 165.9 — 2.6
1.1 Ingreso fiscal 264.142 671.103 154.1 — 6.9
1.2 Operaciones de crédito 29.926 110.840 270.4 35.7
— interno 29.926 33.840
—■externo 0 77.000
2. Gasto fiscal (2.1 — 2.2) 285.348 722.843 153.3 — 7.2
2.1 Recursos desembolsados 307.754 781.822 154.0 — 6.9
— fondos de participación 49.149 149.761 204.7 11.6
— personal y contribuciones
sociales 74.992 208.380 177.9 1.8
— servicio de la deuda 28.390 84.367 197.2 8.8
— Profie total 84.529 125.434 48.4 — 45.6
• Profie 48.698 96.306 97.8 — 27.6
• Profie Bacen 35.831 29.128 — 18.7 — 70.2
— PIN/Proterra 8.034 14.486 80.3 — 34.0
— Finsocial 10.359 36.948 256.7 30.6
— Otros 52.301 162.446 210.6 13.8
2.2 Depósitos a la
vista del gobierno 22.406 58.979 163.2 — 3.6
3. Resultado de caja (1.1 — 2)b - 21.206 — 51.740
4. Resultado de caja (1 — 2)° 8.720 59.100 577.7 148.3
5. Impacto monetario d 14.625 — 22.612
6. Disponibilidad de recursos 26.515 135.393 418.2 89.8
a Deflactor utilizado: inflación promedio en el período: 173°/ó.
b Resultado parcial de caja, tomando únicamente en consideración los
ingresos provenientes de operaciones de crédito, conforme a la autori­
zación expresa de la Ley Presupuestaria y alteraciones respectivas.
d Impacto monetario: ingreso fiscal (1.1) — gasto fiscal (2) + transfe­
rencias al Banco Central (PROFIE-BACEN).
(—) Expansión monetaria, ( + ) contracción monetaria.
Ejercicio, 1987
Ejecución Financiera del Tesoro Nacional
Cz$ millones
Enero Febr. Marzo Abril Mayo
1 — Ingresos de la Unión 38.510 46.962 41.050 88.653 80.292
2 — Incentivos fiscales - IRPJ 1.053 1.856 106 4.137 4.560
3 — Préstamos compulsorios - FND/BACEN 1.065 6.412 0 4.399 4.253
4 — Ingresos del Tesoro (1 — 2 — 3) 36.392 38.694 40.944 80.117 71.479
5 — Gastos del Tesoro 35.652 37.595 27.920 79.386 77.439
6— Libramientos - STN 45.008 40.490 39.324 87.358 77.516
6.1 — Transí, a Estados y Municipios 8.277 9.508 10.140 14.451 17.104
6.2 —* Otras transferencias 1.348 2.092 506 4.285 4.701

Ejecución financiera de la Unión


6.3 — Personal y Gastos Sociales 14.452 13.711 15.812 17.097 22.276
6.4 — Servicio de Deuda Interna y Externa 5.212 3.913 5.073 6.529 6.262
6.5 — Prog. financiados por FINSOCIAL 462 736 1.146 5.328 5.713
6.6 — Prog. financ. por PIN-PROTERRA 167 632 1.235 2.090 1.856
6.7 — PROFIE 5.841 4.838 3.561 14.644 8.377
6.8 — PROFIE - Transí, al Banco Central 10.592 803 310 885 1.291
6.9 — Otros Gastos 1.539 5.455 3.972 23.493 11.525
6.10 — Retom o BNB/BASA y anulaciones (2.882) (1.198) (2.431) (1.444) (4.589)
7 — Variación cuenta proveedores 9.356 2.895 11.404 7.972 77
8— Resultado de la ejecución 740 1.099 13.024 731 (5.960)
9 — Títulos federales (OTN/LTN) 0 0 0 0 0
10 — Financiamiento extem o 0 0 0 0 o
11 — Resultado del Tesoro 740 1.099 13.024 731 (5.960)
12 — Impacto monetario probable (8+ 6.8) 11.332 1.902 13.334 1.616 (4.669)
13 — Disponibilidades globales del Tesoro 79.033 80.132 91.156 93.887 87.927

227
Ejercicio, 1987 (Continuación)
Ejecución Financiera del Tesoro Nacional

Pedro Pullen Parente


Cz$ millones
Junio Julio Agosto Sept. TOTAL
1 — Ingresos de la Unión 104.658 103.905 110.599 112.518 727.147
2 — Incentivos fiscales - IRPJ 2.232 2.338 3.453 1.184 20.919
3 — Préstamos compulsorios - FND/BACEN 4.485 9.943 1.502 3.066 35.125
4 — Ingresos del Tesoro (1 — 2 — 3) 97.941 91.624 105.644 108.268 671.103
5 — Gastos del Tesoro 121.974 113.772 95.703 133.402 722.843
6 — Libramientos - STN 122.315 117.922 105.840 146.049 781.872
6.1 — Transí, a Estados y Municipios 19.082 22.242 24.907 24.050 149.761
6.2 — Otras transferencias 2.854 3.656 5.278 7.181 31.901
6.3 — Personal y Gastos Sociales 37.133 28.897 28.281 30.721 208.380
6.4 — Servicio de Deuda Interna y Externa 14.699 15.196 13.098 14.385 84.167
6.5 — Prog. financiados por FINSOCIAL 2.622 7.842 5.700 7.399 36.948
6.6 — Prog. financ. por PIN-PROTERRA 503 2.413 2.994 2.596 14.486
6.7 — PROFIE 9.537 9.902 7.018 32.588 96.306
6.8 — PROFIE - Transí, al Bco. Central 5.840 1.095 2.000 6.312 29.128
6.9 — Otros Gastos 30.874 30.352 18.132 22.923 148.265
6.10 — Retorno BNB/BASA y anulaciones (829) (3.673) (1.568) (2.106) (17.720)
7 — Variación cuenta proveedores 341 4.150 10.137 12.647 58.979
8— Resultado de la ejecución (24.033) (22.148) 9.941 (25.134) (51.740)
9 — Títulos federales (OTN/LTN) 0 0 0 33.840 33.840
10 — Financiamiento externo 0 25.000 40.000 12.000 77.000
11 — Resultado del Tesoro (24.033) 2.852 49.941 20.706 59.100
12 — Impacto monetario probable (8+ 6.8) (18.193) (21.053) 11.941 (18.822) (22.612)
13 — Disponibilidades globales del Tesoro 63.894 66.746 116.687 137.393 137.393
RECURSOS L IB E R A D O S

Enero - Septiem bre, 1987

Servicio de la D euda (1 0 ,5 % )
R E S U L T A D O D E C A JA D E L TE S O R O N A C IO N A L
Cz$ BILLONES

MESES
Ejecución financiera de la Unión 23i

A fin es de septiem bre, el T esoro N acional m antenía en caja cerca


de Cz$ 137.393 m illon es, resultado del saldo in icial a principios de
año de Cz$ 78.293 m illon es y de Cz$ 59.100 m illones acum ulados en
el período de enero a septiem bre de 1987.
E l resultado negativo de caja (sin considerar las operaciones de
crédito) acum ulado en el período, de Cz$ 51.740 m illones, es am plia­
m en te satisfactorio en relación con el valor autorizado por el presu­
p uesto general de la Unión. E l resultado negativo estim ado hasta el fin
de año es igual a la sum a de las n ecesidad es de financiam iento (opera­
cion es de crédito interno y externo) aprobadas por el Congreso Na­
cional en la Ley Presupuestaria, Prim era y Segunda "Lei de E xceso”
(rem an en tes), que alcanza cerca de Cz$ 350.000 m illones.
E l gráfico que se p resenta a continuación m uestra la evolución
de los resultados de caja esperados y realizados por el Tesoro N acio­
nal, tom ando com o b ase las autorizaciones del C ongreso N acional.
Com o puede observarse, el déficit de caja acum ulado hasta agosto,
es inferior al previsto.

IV. EL DÉFICIT PÚBLICO E N 1987

El cálculo de las necesid ad es de financiam iento n eto del sector


público —con cep to operacional (NFSP-CO)— se realiza con base en
inform aciones provenientes del propio sector financiero (b ajo la
línea) om itien do las correccion es m onetaria y cam biaría de los re­
gistros. E sta m etodología m ide el aum ento de endeudam iento de cada
unidad presupuestaria p erteneciente a cada organism o, o instrum en­
to financiador, en el Banco Central do B rasil o fuera de éste, tales
com o: 1
'

— autoridad m onetaria;
— bancos com erciales;
— las dem ás in stitu cion es financieras;
— contratistas y proveedores
— deuda interna en poder del público;
— financiam iento externo.

El Banco Central do B rasil publica las estad ísticas de las NFSP-CO


clasificánd olas en seis grupos:

— gobierno central;
— gobiernos estaduales y m unicipales;
— em presas estatales;
— agencias descentralizadas;
— seguridad social;
— fondos y program as.
232 Pedro Pullen Parente

En 1986, las NFSP-CO presentaron el siguiente com portam iento:

Necesidades de Fmandamiento Neto del Sector Público


—Concepto operacional— 1986
(Cz$ millones)
Clasificación Valor % P1B
I. Gobierno Central 36.035 0.9
II. Gobiernos estaduales y municipales 38.713 1.0
III. Empresas estatales 84.414 2.3
IV. Entidades descentralizadas 897 —

V. Seguridad social - 9.548 - 0.2


VI. Fondos y programas -12.774 -0.3

Total 137.737 3.7

Ya en m ayo ú ltim o, cuando el gobierno elaboró las estad ísticas


referen tes a las NFSP-CO para 1987, se observaron valores m uy ele­
vados, lo que p erm itió que las autoridades adoptasen m edidas para
reducirlos. De esta form a, adem ás de estab lecer m etas de desem peño
para diversos indicadores de la econom ía, el plan de control macro-
econ óm ico elaborado por el M inisterio da H acienda y aprobado por
el P residente de la R epública, estableció que la relación NFSP-CO/
PIB debía bajar de 6.2% previsto inicialm ente a 3.5% a fin es de
este año.
Los cuadros presentados a continuación registran los valores
estim ados inicialm ente, los cortes prop uestos en el plan y las e sti­
m aciones finales de las NFSP-CO para 1987.

Necesidades de Fmandamiento Neto del Sector Público


—Concepto operacional— 1987 *
(Cz$ millones)
Clasificación Inicial Recortes Final
I. Gobierno central 285.377 124.300 161.077
II. Gobiernos estaduales y municipales 235.556 59.988 175.568
III. Empresas estatales 225.540 119.076 106.464
— Aportes del F.N.D. -46.300 0 0
IV. Entidades descentralizadas 0 0 0
V. Seguridad social 2.417 0 2.417
VI. Fondos y programas -10.096 0 -10.096

Total 692.494 303.364 389.130


* Crecimiento real del PIB: 5.0 %.
Inflación promedio del período: 187.0 %.
Valor del PIB: Cz$ 11.119.556 millones.
Ejecución financiera de la Unión 233

Necesidades de Financiamiento Neto del Sector Público


—Concepto operacional— 1987*
(como porcentaje del PIB)
Clasificación Inicial Recortes Final
I. Gobierno central 2.5 1.1 1.4
II. Gobiernos estaduales y municipales 2.1 0.5 1.6
III. Empresas estatales 2.1 1.1 1.0
— Aportes del F.N.D. -0.4 0.0 -0 .4
IV. Entidades descentralizadas 0.0 0.0 0.0
V. Previsión social 0.0 0.0 0.0
VI. Fondos y programas - 0.1 0.0 - 0.1

Total 6.2 2.7 3.5


* Idem.
Necesidades de Financiamiento Neto del Sector Público
1987
esfuerzo fiscal
Clasificación Variación Variación
absoluta relativa
Czt millones %
1. Gobierno Central -124.300 -43,56 '
— reducción de las transferencias - 15.100 - 2,31
- impuestos y otros gastos financieros
de la deuda pública - 15.100 - 9,01
— reducción de gastos - 87.200 -10,62
- subsidio al trigo - 12.000 -27,29
- gastos netos productos agropecuarios - 20.000 -19,33
- otros gastos corrientes - 36.945 -15,22
- otros gastos de capital - 18.255 -13,80
— aumento del “float” 22.000 20,72
2. Empresas estatales federales -119.076 - 52,80
— reducción de gastos - 70.383 - 4,10
- personal - 11.791 - 5,23
- gastos financieros - 4.473 - 2,14
- otros costos - 22.660 - 2,75
- inversión - 30.560 - 9,22
- otros gastos de capital - 899 - 0,71
— aumento de ingresos 48.693 3,21
- operacionales 44.864 3,41
- otros ingresos 3.829 4,78
3. Estados y municipios - 59.988 -25,47
— deuda interna - 38.474 -31,54
- bonos - 38.474 -47,87
— anticipos adicionales de ingresos - 6.681 -17,38
— saneamiento fin. bancos estaduales - 14.833 -27,48

Total (1 + 2 + 3) -303.364 -43,80


234 Pedro Pullen Parente

Com o se pu ed e observar, la m eta estab lecid a por el plan indica


la necesid ad de un esfu erzo fisca l de Cz$ 303.364 m illon es (2.7% del
P IB ), lo que corresponde a una redu cción de cerca de 44% con res­
pecto a lo estim ado inicialm en te. E l cuadro a continuación m uestra
el origen de dich o esfuerzo fiscal.
E l cuadro a contin u ación m uestra la participación de cada e sfe ­
ra de gobierno en las estim acion es in iciales y fin ales y el esfuerzo
fiscal.

Necesidades de Fmandamiento Neto del Sector Público


1987
—Participación de cada esfera de gobierno—

Clasificación Inicial Recortes Final


I. G obierno c e n tra l 41.2 41.0 41.4
I I. G obiernos e sta d u a le s y m u n icip ales 34.0 19.8 45.1
III. E m p re sa s e sta ta le s 32.6 39.2 27.4
— A p ortes del F.N.D. — 6.7 0 — 11.9
IV . E n t. d esce n tra liz ad a s 0 0 0
V. S eg u rid ad social 0.3 0 0.6
V I. F ondos y p ro g ra m a s — 1.4 0 — 2.6
T o tal 100.0 100.0 100.0

V. LA UNIFICACIÓN PRESUPUESTARIA PARA EL EJERCICIO


FISCAL DE 1988

La propuesta d el p resu p u esto general de la U nión para 1988 enviada


al Congreso N acion al en agosto ú ltim o p resenta por prim era vez la
program ación de lo s fon d os de adm inistración federal y el presu­
p u esto de las op eracion es oficiales de crédito.
Con la incorporación en el p resu p u esto de la s operaciones ofi­
ciales de crédito, pasan al PGU las cuentas de naturaleza fisca l que
se financiaban con recu rsos esp ecífico s del B anco Central do Brasil;
e sta m edida, adem ás d e otorgar m ayor transparencia a lo s gastos
públicos, perm itirá que esa in stitu ció n ejerza m ejor las funciones
d e un b anco central clásico, es decir, las de con trol de la p olítica
m onetaria y cam biad a.
La propuesta presupuestaria de la U nión se elaboró sobre la base
d e lo s sigu ien tes parám etros:

— in flación (d ic ./d ic .): 60.0 %


— crecim ien to PIB: 6.0 %
— sald o balanza com ercial: US$ 10 b illon es
— NFSP-CO: 2.0 % del PIB

T odos los parám etros utilizados se com patibilizan con las m etas
Ejecución financiera de la Unión 235

establecid as en el plan de con trol m acroeconóm ico; para alcanzar la


m eta de las NFSP-CO de 2.0% del PIB para 1988, el PGU deberá res­
ponder por 1.27%, quedando el resto a cuen ta de las necesidades de
financiam iento de las em presas estatales, E stad os y m u n icip ios y
sistem a n acional de a sisten cia y seguridad social.
E l in greso del T esoro se estim ó en Cz$ 3.238,5 b illon es, de lo s cua­
les Cz$ 2.155,1 b illon es corresponden a in gresos corrientes y Cz$ 1.083,4
billo n es a ingresos de capital. Los in gresos fiscales (excep to las op e­
raciones de crédito) presen tan un crecim ien to nom inal de 88.0%, con
resp ecto a 1987; el p equeño in crem en to real resultante es función del
d esfa se prom edio de los dos m eses existen tes entre que se devengan
los tributos y su recaudación efectiva, en un contexto de inflación de­
crecien te.
La program ación del g asto en la cu en ta de recursos del T esoro
se estim ó en Cz$ 3.238,5 b illon es, de lo s cuales Cz$ 1.986,5 b illon es
corresponden a gastos corrien tes, Cz$ 1.232,0 b illon es a gastos de ca­
pital y Cz$ 20,0 billon es a reservas de contingencia.

Composición de gastos
(en CtS billones)
Total 3.238,5
— Personal y contribuciones sociales 551,0
— Otros gastos corrientes y de capital 2.027,6
— Servicios de la deuda 639,9
— Reservas 20,0

Las asignaciones de recursos a prioridades sociales, en el m arco


de lo s objetivos y la estrategia trazada p or e l gobierno, deberán pre­
sentar en 1988 un aum ento de 90.4% resp ecto al año anterior, de
acuerdo con la siguien te com posición:

Asignaciones a prioridades sociales


Programación presupuestaria para 1988
(en Ct$ billones)
Total 290,4
— Alimentación 51.2
— Salud 50.4
— Saneamiento 10.5
—■Educación 28,7
— Vivienda y mejoras urbanas 25.6
’ — Reorganización y reforma agraria 37.7
— Transporte masivo 16,0
—• Riego 36,9
— Proyecto Nordeste 16.3
— Justicia y asistencia social 17,1
23 6 Pedro Pullen Parente

E l presu p u esto de las op eracion es o ficiales de crédito, a su vez,


com prende los ingresos y d esem b olsos relacionados con lo s program as
de crédito, su b sid ios cred iticios, adquisición y venta de productos
am parados por la p olítica de p recios m ín im os de form ación de stock s
reguladores.
E ste presu pu esto d estin a recursos al saneam iento de las in sti­
tu cion es financieras federales y estaduales b ajo el régim en de adm i
nistración esp ecial tem poraria, el refinan ciam iento de deudas de la
Unión, E stad os y m un icipios con avales del T esoro N acional, y la
m icro, pequeña y m ediana em presa.
Las asignaciones de e ste presu pu esto se estim an en Czf 1.281,0
b illon es, y se desglosan de la sigu iente m anera:

Presupuesto de crédito
Asignaciones previstas para 1988
(en Cz$ billones)
Total 1.381,0
Refinanc. Deuda externa Estados/Municipios
— Empresas estatales 336,5
— Financiamiento corriente agrícola 313,1
— Política de precios mínimos degarantía 308,6
— Fomento al sector exportador 120,5
— Otras 302,3

E l financiam iento de esta s em presas se realizará a través de dos


fuentes: los retorn os de préstam os estim ados en Cz$ 823,1 billones,
que con stituyen ingresos prop ios del p resupuesto; y la em isión de
bonos del T esoro N acional por Cz$ 557,0 b illon es, ya incluidos en el
total de los ingresos de capital del Tesoro N acional.
E s im portante destacar que el crecim ien to del ingreso proveniente
de las operaciones de crédito interno resu lta de hacer explícito el
volum en adicional de bonos del T esoro n ecesario para financiar el
déficit del p resu p u esto de las operaciones oficiales de crédito. H asta
1987, esto s recursos perm anecen en el ám bito de las cuentas del B an­
co Central del B rasil y serán incorporados al PGU.
Los criterios seguidos para m edir las N F SP operacionales son: a)
el financiam iento al sector privado no form a parte de este concepto;
b ) los avales concedidos por el T esoro ya están contem plados en los
presu p u estos de las em presas estatales y de los E stados y m unicipios;
y c) el san eam ien to fin anciero de E stados y m unicipios está con­
tem plado en sus presu pu estos.
Ejecución financiera de la Unión 237

Necesidad de financiamiento neto del PGU


Concepto operacional
(Cz$ billones)
A. Presupuesto fiscal tradicional
I. Ingresos 2.155,4
— tributarios 1.746,3
— otros 409,1
II. Gastos 2.415,7
— personal 551,0
— deuda 343,4
— transferencias a Estados/DF/m unicipios 568,8
— otros gastos corrientes 427,4
— otros gastos de capital 505,1
— reserva de contingencia 20,0
III. Déficit presupuestario - NEC. Fin. Bruto (I - II) 260,3
IV. Deuda (164,0)
— amortización (excluye empresas estatales) (164,0)
V. Participación de la Unión en el capital
de las empresas estatales (63,5)
VI. Necesidad de financiamiento neto - NFN
(III + IV + V) 32,8
VII. NFN/PIB (en %) 0,16
B. Presupuesto de las operaciones oficiales de crédito
I. Ingresos 823,1
— Retorno de préstamos 823,1
II. Gastos 1.381,0
— Concesión de préstamos 1.275,5
— Equilibrio de precios 39,4
— Amortización y servicio de la deuda 66,1
III. Déficit presupuestario - necesidad financiera
bruta (1 - II) 557,9
IV. Refinanciamiento deuda externa con aval del Tesoro (323,5)
V. Saneamiento financiero de Estados y municipios (52,3)
VI. Financiamiento neto al sector privado (23,1)
VII. Necesidad de financiamiento neto - NFN
(III + IV + V + VI) 159,0
VIII. NFN/PIB (en %) ' 0,76
C. Servicio de la deuda interna
I. Gastos 264,9
II. Cartera del Banco Central 190,9
III. Necesidad de financiamiento neto - NFN (I - II) 74,0
IV. NFN/PIB (en %) 0,35
D. Total necesidad de financiamiento neto
I. Valor( A. VI + B. VII + C. III) 265,8
II. NFN/PIB (en %) (A. V + B. VIII + C. IV) 1,27
238 Pedro Pullen Parente

VI. EL PROYECTO DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

El cuadro que se p resen ta a continuación m uestra una sim ulación de


las transferencias de recursos del PGU a los E stad os y m unicipios en
el ejercicio fisca l de 1988; se tom an com o referencia las norm as con s­
titucion ales vigentes y la p ropuesta de la C om isión de Sistem atiza­
ción.
De acuerdo con la recaudación tributaria estim ada en Cz$ 2.155
billo n es para 1988, y a partir de la actual C onstitución, aproxim ada­
m en te Cz$ 568,8 b illon es deberán transferirse a los E stados y m unici­
p io s en el año próxim o, lo que representa 26.4% del total de ingresos
previstos.
Por otro lado, en caso d e que se apruebe el nuevo proyecto de la
C onstitución, el valor de las transferencias a E stad os y m unicipios en
1988 aum entará en Cz$ 191,1 b illon es, alcanzando un total de Cz$ 759,9
b illon es, lo que corresponde a cerca del 35.3% de la recaudación n eta
de gobierno.
Sobre la b a se de esta últim a h ip ó tesis, se p u ed e inferir que de
m an ten erse inalteradas las estim acion es de lo s dem ás gastos del Te­
soro N acional, el gobierno federal requeriría obtener recursos adicio­
nales del orden del 12.0% del total de lo s ingresos de la U nión, ó
0.91% del PIB estim ad o para ese año; esta relación corresponde a
m ás del 70% de la m eta estab lecid a p or el plan de control m acroeco-
nóm ico para la particip ación N FSP-C O /PIB con origen en el G obierno
Central (1.27% ).
Extrapolando la sim ulación para 1993, los cálcu los indican que
en aquel año, según el nu evo proyecto de la C onstitución, la U nión
deberá transferir a lo s E stad os y m u n icip ios cerca del 42.3% del total
de su s ingresos.
E sta s sim u lacion es p erm iten renovar el debate y las investiga­
cion es sobre las expectativas de los gobiern os federal, estadual y m u­
nicipal en la esfera tributaria y en la realización de inversiones nece­
sarias para el desarrollo económ ico.
Transferencia a Estados y municipios
Cuadro comparativo
Constitución actual y proyecto de Constitución
(Cz$ billones)
Ü988 1993 (valores 1988)
Constitución actual Proyecto de Constitución Proyecto de Constitución
Ingreso Estados y Unión Ingreso Estados y Unión Ingreso Estados y Unión
total municipios total municipios total municipios

Ejecución financiera de la Unión


In g re so
e stim a d o 2.155,4 568,8 1.586,6 2.155,4 759,9 1.395,5 2.155,4 910,6 1.244,6
P artic ip ac ió n
re la tiv a 100,0 26,4 73,6 100,0 35,3 64,7 100,0 42,3 57,5
R educción del ingreso de la U nión
— en % 12)1 21,5
— en Cz$ billones 191,1 341,8
A um entos in g reso de los E sta d o s y m unicipios
— en % 33,6 68,1
— en Czf billones 191,1 341,8

239
IV

SECTOR DE EMPRESAS PÚBLICAS


Las empresas públicas francesas frente
a la crisis: de las nacionalizaciones a la
privatización 1981-1986
Je a n P ie rre G u illa rd

Consejero del Tribunal de Cuentas de Francia

I. 1982-1986: EL CONFLICTO IDEOLÓGICO,


EL PESO DE LOS HECHOS

1.1 Entre lo s p aíses que persiguen actualm ente una política de pri­
vatización de sus em presas públicas, Francia ocupa un lugar particu­
lar, debido a:

— la im portancia y antigüedad del sector público, que predom ina


en las ram as de la energía, el transporte, el crédito, etc.
— La am plitud del program a de privatización decidido en 1986
(ley del 02-07-1986): 65 grupos que dan ocupación a 755.000
asalariados ,1 y cuyo valor se estim a en 300 m il m illon es de fran­
cos en capitalización bursátil.
— el con texto en que se produjo la privatización: la m edida que
se adoptó después de un p roceso de nacionalización iniciado
en 1982 (ley del 11-02-1982) y que afectó a 5 de lo s grupos
industriales fran ceses m ás grandes y a la casi totalidad de los
bancos. Con las nacionalizaciones las em presas públicas lle­
garon a representar 20% del personal ocupado, 25% del valor
agregado y 50% de las inversiones de las sociedades n o agrí­
colas y no financieras.

Por ello, la exten sión y estructu ra del sector público en Francia


han debido enfrentar alteraciones profundas durante los ú ltim os
años.
1.2 D ichas alteraciones están vinculadas con cam bios en la m a­
yoría p olítica del país y con lo s program as alternativos de gobierno
propuestos; lo s debates se han centrado en factores p olíticos e ideo­
lógicos.

1 Distribuidos como sigue:


19 sociedades de seguros: 55.000 asalariados.
282 organismos financieros: 214.000 asalariados.
341 empresas industriales: 350.000 asalariados.

243-
244 Jean Pierre Guillará

E n relación con las nacionalizaciones, el “program a com ún de la


izquierda” redactado en 1972 in siste en el cam bio cualitativo que
resulta de la transferencia de capital al Estado: se trata de transfor­
m ar el com portam iento de la em presa sustituyendo la lógica de la
ganancia por una ‘‘democracia industrial”, caracterizada por nuevas
relacion es sociales, nuevos criterios de selección de proyectos de in­
versió n y una asignación de recursos m ás conform e al interés na­
cional.
El d iscu rso que acom paña a las privatizaciones se nutre asim ism o
de consideraciones ideológicas: se in siste en el carácter intrínseca­
m en te perverso de la interven ción del E stado, en la superioridad de
la gestión privada sobre la g estión pública y en lo s b en eficios de una
democracia financiera" a través del "capitalism o popular”.
1.3 E n este contexto, la alternancia p olítica habría im plicado
autom áticam ente cam bios en las form as de propiedad, y sería de
tem er que cada cam bio político se tradujera en lo sucesivo en m ovi­
m ien to s de vaivén de las em presas en tre el sector pú b lico y el sector
privado.
Sin em bargo, los cam bios de propiedad que han ocurrido en algu­
n a s em presas francesas im portantes sup onen algo m ás que una con­
secuen cia de las division es ideológicas que afectan a la sociedad p olí­
tica de n uestro país. Tanto las n acionalizaciones de 1982 com o las
privatizaciones de 1986, resultado am bas de cam bios en la m ayoría
p olítica, se han desarrollado en un contexto económ ico que les con ­
fie r e una lógica y coh erencia propias. Los planteam ientos que siguen
tratan de probar que:

— las n acionalizaciones han con stitu id o una de las respuestas


p osib les a la crisis;
— el E stado accion ista no podía garantizar a largo plazo los fon ­
dos propios que requerían las em presas públicas, sin generar
con ello fu ertes desequ ilib rios en el sistem a financiero;
— en esas con dicion es, el retorno de las em presas al sector p r i­
vado con stitu ye m ás b ien una evolu ción que una ruptura.

II. LAS NACIONALIZACIONES DE 1982 COMO RESPUESTA


A LA CRISIS

I I .1 Durante el período 1970-1982, m arcado por las dos crisis p etro­


leras, dos tendencias afectaron al sector público (en su configuración
p osterior a 1982):
a) Las grandes em presas n a c io n a le s 2 han desem peñado un papel

2 Las GEN son las grandes empresas de servicios públicos en el sec­


tor de la energía y el transporte: carbón, electricidad y gas de Francia,
com isión de energía atómica, ferrocarriles y transportes parisinos.
Las em presas públicas francesas frente a la crisis 245

"an ticíclico”, lo que generó u n endeudam iento considerable.


En relación al con ju nto de em presas no financieras han aum en­
tado su participación:

— en el valor agregado bruto,


— en el ingreso bruto de explotación, y
— en la form ación b ruta de capital fijo.

S om etidas a controles de precios, esta s em presas sólo han podido


finan ciar sus inversiones recurriendo al endeudam iento en form a
crecien te.
Al finalizar el período estas em presas se encontraban altam ente
endeudadas. Adem ás, algunos p royectos de inversión aún no han con­
clu id o (nuclear e in fraestructura portuaria). A raíz de la últim a crisis
petrolera, no parece que el sector pú blico tradicional pueda jugar el
m ism o papel que en el p recedente decenio.
b) Las grandes em presas industriales han experim entado du
rante el m ism o período un deterioro considerable de sus resultados:

Resultados operacionales
(en miles de millones de francos de 1983)
1973 1981
RHONE-POULENC 1.67 (0.41)
PECHINEY-UGINE-KUHLMANN 1.03 (3.10)
USINOR 1.23 (5.17)
THOMSON 0.83 (0.19)
CII-HONEYWELL BULL 0.33 (0.55)
SACILOR 0.13 (3.53)

E n este contexto, donde el país corre el riesgo de una desindus­


trialización rápida, las nacionalizaciones de los grandes grupos indus­
tríales pueden considerarse com o medidas de salvamento al servicio
de una política de reestructuración industrial.
II.2 D icha reestructuración h a sido rápida y ha arrojado una
sen sib le m ejora en los resu ltados operacionales de las em presas.
E n dos años la “geografía industrial" francesa se transform ó pro
fundam ente. Los grandes grupos industriales, con stitu id os a m enudo
en los años precedentes gracias a las oportunidades financieras, se
rem odelaron b ajo el im pulso de su nuevo accionista. Las principales
reestru ctu racion es afectaron a:

— la quím ica,
— la electrón ica y las telecom u n icaciones, y
— la siderurgia.
246 Jean Pierre Guillará

Sin que se haya explicitado claram ente el m od elo a seguir, la


redistribución del m apa de la industria nacional tendió por regla ge­
neral a la con centración y con stitu ción de un solo grupo em presarial
de p eso internacional. D esde esta óptica, las nacionalizaciones se
presentaron a la opinión pública com o "la vía francesa de la política
antim on opolio”, en un país de dim ensión m ediana donde el tam año
del m ercado interno im pone la concentración de una actividad en un
solo grupo em presarial p ero que n ecesita, p or no existir com petencia,
que el E stado la tom e bajo su control.
Al m ism o tiem po, la m ayor parte de las em presas industriales del
sector público m ejoraron sus resultados. E n 1984, casi todas las em
presas recuperaron una p osició n superavitaria, concentrándose los
d éficits en la R égie R enault y los dos grupos siderúrgicos.

Resultados netos de las empresas públicas industriales


(en miles de millones de francos de 1983)

1981 1984
Total de empresas — 8.28 — 12.38
Excepto RNUR - SACILOR - USINOR + 1.16 + 14.60

E l repunte se acom pañó de u n crecim ien to de la inversión: 21,1%


en 1985 com parado con 1980, m ientras que para el conjunto del sector
industrial se con stata una caída de 2.8%.

III. LAS DIFICULTADES DE FINANCIAMIENTO


DEL SECTOR PÚBLICO

La situación financiera de las em presas públicas, tanto las de nacio­


nalización recien te com o las m ás antiguas, se caracterizaban por una
fu erte tasa de endeudam iento, el elevado peso de su servicio y la
in su ficien cia de fon d os propios. E l finan ciam iento de su nacionaliza­
ción y de sus inversion es debía recaer, com o es lógico, en el E stado
accionista. Com o éste n o pudo hacer todos los aportes n ecesarios
y com o la "socialización" del crédito no produjo lo s resultados pre­
vistos, las em presas pú blicas tuvieron que volcarse al m ercado
financiero.

III.1 Los límites del Estado accionista


E n el cuadro sigu iente se observa claram ente que las asignaciones
del E stad o a su s em presas han sid o in feriores a sus pérdidas y se
Las em presas públicas francesas fren te a la crisis 247

han orientado hacia las m ás deficitarias; han cubierto lo s déficit


en vez de financiar el crecim ien to.

Resultados Asignaciones del


acumulados Estados a las empresas
1981/1985 1982/1986
(en billones francos
corrientes)
C o n ju n to del se c to r
in d u stria l p ú b lic o (87.12) 60.4
RN U R y s id e ru rg ia (77.70) 44.4

S i se agrega que a partir de 1984 las restriccion es presupuesta­


rias lim itaron consid erab lem ente las p osib ilid ad es de intervención
del E stado, se explica la n ecesid ad de buscar m edios alternativos
para sa tisfacer las necesid ad es de finan ciam iento de las em presas
públicas.

III.2 ¿Nacionalización de los bancos o nacionalización del crédito?


La idea de som eter la distribución del crédito a criterios de in terés
general o de prioridad ind u strial e s antigua en Francia (S ain t Sim ón,
e n 1827, recom ienda “la centralización de lo s ban cos m ás generales,
d e los banqueros m ás hábiles, en un banco unitario, rector, que los
d om in e a todos, y equilibrar con equidad las diversas necesidades
d e créd ito que experim enta la industria en todas direccion es”).
E l program a com ún de la izquierda retom a el proyecto de la
“ caja nacional de in versión ” de 1962 (M. Jeanneney) b ajo la form a
de un banco nacional de inversión que asegure "la función de la in­
versión , tan im portante en una econom ía m oderna com o la función
m onetaria, pero que en Francia se ha d escuidado siem pre, e incluso
sacrificado en aras de la g estió n de corto plazo”.
E n esta p erspectiva, la nacionalización efectuada en el ám bito
bancario en 1902, que com p letó la de 1945, se extiende m ás allá del
esp acio industrial, y d eja p ocas em presas en el sector privado (abar­
ca 68% del personal del se c to r ).
E l "banco n acional de in versión” que centralizaría lo s recursos
de dos grandes b ancos com erciales recientem ente nacionalizados
(Paribas y S u ez), así com o de diversos in stitu tos públicos de finan­
ciam ien to p reexisten tes, debía ser el corolario d el control por parte
del E stad o d e lo s principales grupos ind ustriales, y el m ed io para
suplir su s necesid ad es de fon d os propios.
E l proyecto n o se m aterializó: habría p u esto al sistem a finan­
ciero francés en co n flicto con su entorno internacional, situación
248 Jean Pierre Guillará

peligrosa en una época en que el país experim entaba graves difi­


cultades de balanza de pagos y deseaba proseguir la integración
europea.
La "sociedad francesa de participación industrial" n o fue m ás
que una débil réplica del p royecto inicial y una respuesta parcial
a las n ecesidad es de financiam iento de las em presas públicas. E l E s­
tado, m ayoritario en 50,01% , realizó sus aportes a los tres grupos
nacionalizados rentables de la época; los bancos contribuyeron con
el resto en dinero fresco. E l capital total de la sociedad (6.000 m i­
llo n es) se destin ó a aum entos en la donación de capital en las em ­
presas nacionales.
Adem ás de e ste aporte lim itad o, la SFPI desem peñó la fu n ción
de m ejorar la im agen internacional de los bancos, cuyas em presas
clien tes tenían en ocasiones balances deteriorados.
Una declaración del m inistro de H acienda, J. D elors, a propó­
sito de la SFPI, reafirm a la voluntad de aquel gobierno de n o cu es­
tionar las b ases y o b jetivos del sistem a bancario a raíz de su nacio­
nalización; en cuanto a la necesidad de recursos de las em presas
industriales nacionalizadas "por parte de lo s bancos nacionales n o
se trata en m odo alguno de estab lecer un m ecanism o de financia­
m ien to esp ecífico perm anente del sector nacionalizado”.
A falta de un financiam iento p resupuestario o bancario adecua­
do, las em presas nacionales acudieron a partir de 1984 al m ercad a
financiero.

III.3 El retorno a la bolsa

Varios factores han hecho que el retorno de las em presas a la b ol­


sa, a sólo dos años de su nacionalización, fuera previsible si n a
inevitable:

— su endeudam iento,
— la recuperación de sus cuentas,
— las dificultad es presupuestarias del E stado,
— lo s lím ites del fin anciam iento bancario,

y sob re todo, la situ ación del m ercado financiero francés sobre el


que se habían acum ulado cam bios internacionales y d om ésticos (e s­
casa expansión de títu los y caída de las colocaciones inm obiliarias),,
que generaron una elevación de la dem anda de bonos: en 1983 el
m onto de las em ision es de accion es triplica el de 1982.
R estaba aún transform ar las d isp osicion es legislativas para via-
bilizar así el retorno de las em presas a la bolsa: tal fue el ob jeto de
la ley del 3 de enero de 1983 que creó los títulos participativos y los
certificados de inversión. Sin entrar en la descripción detallada d e
Las em presas públicas francesas frente a la crisis 249

esta s nuevas form as de colocación, cabe indicar solam ente que sus
características principales son:

— disociar el derecho a voto del derecho de propiedad,


— asociar a sus poseedores con los resultados de la em presa
m ed ian te una fórm ula de rem uneración que com bina una
b ase fija (generalm ente la tasa de obligacion es) y un com ­
plem en to variable, y
— conferirle a las sum as su scritas el carácter de fondos propios.

Los títulos participativos y los certificad os de inversión han ex­


perim entado un éxito extraordinario.

Emisión de títulos participativos de


las empresas públicas
(en millones de francos)

Industria Bancos Total


1983 4.050 — 4.050
1984 2.302 6.025 8.327
1985 4.940 5.014 9.954
Total 11.292 11.039 22.331

Emisión de certificados de inversión de


las empresas públicas
.. (en millones de francos)
Industria Bancos Total
1983 36 — 36
1984 — 600 600
1985 1.943 2.336 4.279
1986 (1er. semestre) 3.201 15.557 18.758
Total 5.180 18.493 23.673

E stas cifras sugieren que las m edidas aplicadas se correspon­


den con las necesidades de financiam iento. Pero, ¿se trataba de una
solu ción durable?
Las desventajas de los títu lo s p articipativos surgieron casi inm e­
diatam ente: un costo elevado para el em isor, ya que la com binación
de las partes fija y variable de la rem uneración coloca a ésta en un
nivel próxim o de la tasa prom edio de las obligaciones, y por ende
resu lta n on erosos tratándose de fond os propios; una cierta reticen ­
250 Jean Pierre Guillará

cia de los analistas para clasificar e sto s recursos com o fondos pro­
p ios, debido precisam ente a su costo, que im pacta sobre los coefi­
cien tes de rentabilidad.
Los certificad os de inversión, lanzados con posterioridad, expe­
rim entaron su m ayor desarrollo en los m eses que precedieron al
cam bio p olítico de m arzo de 1986, en un período en que las priva­
tizaciones eran viables; su éxito puede considerarse com o una anti­
cipación de su u lterior transform ación en verdaderas acciones.
Por otra parte, existía un freno in stitu cion al a su desarrollo: la
ley había fijado el m onto m áxim o de certificad os de inversión que
podía em itir la em presa en 25% del capital social, valor que podía
alcanzarse en un n úm ero im portante de casos.
En general, el m ercado financiero ocupó el lugar del E stado en
cuanto a los aportes de fon dos propios a las em presas públicas: en­
tre 1982 y 1986 el capital entregado por el E stado a sus em presas
se increm entó en 70% en francos con stantes, m ientras que los apor­
tes del m ercado financiero se habían m ultip licado p or 30.
Así, la privatización se venía gestando en el p roceso de financia­
m ien to de las em presas públicas del secto r industrial entre 1982
y 1986 y, sin descon ocer la im portancia del cam bio p olítico que pri­
vilegió la privatización a partir de 1986, este fenóm eno puede expli­
carse por factores estrictam en te económ icos.
Cabe m encionar otro factor de b loq ueo del sector público: la de­
lim itación de su esp acio y el grado de flexibilidad de éste. E n la
m edida en que las reestructuraciones y m od ificacion es de frontera se
habían p roducido entre las propias em presas públicas, n o se había
planteado el problem a del crecim ien to o reducción del ám bito del
sector público, delim itado por la ley en 1982. Pero era viable supo­
ner que los grandes grupos industriales situados en el sector com ­
p etitivo se encontrarían rápidam ente confrontados a situaciones de
adquisición, venta, o intercam bio de em presas con com p etid ores
o socio s del secto r privado. D esde un punto de vista jurídico, estas
m odificaciones p ertenecían al dom inio de la ley. E s d ifícil concebir
cóm o tales m ovim ien tos, inherentes a la vida de las em presas, h ubie­
ran podido som eterse a sanción parlam entaria. U n proyecto de 1982
distingu ía las transferencias "estratégicas" su jetas a la intervención
de una ley, de las transferencias sim ples de partes del capital o de
activos, autorizadas por decreto gubernam ental. E ste proyecto ja­
m ás ha salido a la luz y, en ausencia de solu cion es jurídicas, las
em presas públicas han procedido a privatizaciones parciales incor­
porando en la bolsa a algunas de sus filiales.
Las em presas públicas francesas fren te a la crisis 251

IV. DEL B U E N USO DE LAS EM PRESAS PUBLICAS

S i se acepta esta interpretación no id eológica de la evolución recien'


te del sector público en Francia, podrían extraerse tres clases de
enseñanzas de alcances m ás general:

IV. 1 La lógica de la empresa


E l hecho de que una em presa del secto r com petitivo pase al control
del E stado — o de cualquier otra entidad pública— n o cam bia la
naturaleza de la em presa, que sigue sujeta a restriccion es en m ateria
de gestión y de financiam iento. E l caso francés es un buen ejem ­
plo de que las nacionalizaciones no han im pedido — si es que no han
facilitad o— el necesario repunte de los grandes grupos industriales
(salvo tres excepciones, que revisten características particulares).
A sim ism o, se verifica que los bancos no se convierten en in stitu tos
d e fin anciam iento público por el hecho de estar nacionalizados .3

IV.2 La lógica del accionista


A sim ism o, el E stado propietario no puede exim irse por m ucho tiem
po de su responsabilidad com o accionista, ya que el poder de decidir
e stá íntim am ente ligado a la capacidad de financiar. Cabe m encionar
q u e en Francia el E stado propietario no ha hecho m al u so de su
poder de decisión, dentro del m arco de una política de reestructura­
ción considerada positiva en su conjunto (queda planteado el pro­
blem a de saber si los accion istas privados lo habrían hecho m ejor
y con m ayor p ron titu d ). Sin em bargo, el E stado disoció el poder
de decisión de la responsabilidad por su financiam iento. A partir de
1984, el recurso al m ercado financiero para asegurar el sum inistro
d e fondos propios de las em presas públicas llevaba en sí el ger­
m en de las privatizaciones de 1986.
IV.3 E ste balance, hasta cierto punto tranquilizador de la expe­
riencia francesa no evalúa el costo asociado al cambio de las expecta­
tivas: el paso del sector privado al sector público y viceversa, aunque
pueda explicarse e incluso ju stificarse por consideraciones pragm á­
ticas, n o debe subestim arse. Entraña un costo d ifícil de m edir, pero
sign ificativo, con stitu id o por la desm otivación de los equipos técni­
c o s, la p olítica de espera de los p residentes de las em presas, y la
p olítica de cam bio de personal. Por cierto, dicho costo no ha sido

3 Probar si estas constataciones son válidas para las empresas de


servicios públicos o en situación de monopolio escapa al ámbito de la
presente exposición.
252 Jean Pierre Guillará

despreciable en el período anterior a 1981. Cabe estim ar que el p a so


al sector privado es m enos "traum atizante" para una em presa d el
sector com petitivo, pero deben considerarse lo s trastornos resultan­
tes, en el p eríodo de transición, de la coexisten cia d e em presas pri-
vatizadas y de em presas “en lista de esp era”. En otros térm inos, la
estabilid ad de los accionistas presenta ventajas que una visión prag­
m ática de las nacionalizaciones y privatizaciones no debe subestim ar.
Por ú ltim o, es probable que este argum ento se u tilice para m antener
ciertas em presas en el sector público, o el control del E stado en las
em presas privatizadas, bajo form as adaptadas ("golden share”), en
una época en que el desarrollo de los m edios de acción de los "rai­
ders” am enaza la estabilidad de los accion istas de las grandes em ­
presas m ás rentables.
El control del sector de empresas públicas:
la experiencia de la SEST en Brasil *
J u l io C o l o m b i N eto

Secretario general
S ecretaría para el control de las em presas estatales

A. CARACTERISTICAS DEL SECTOR DE EM PRESAS


PÚBLICAS (S E P ) E N BRASIL

En Brasil, el SE P está conform ado por: 163 em presas estatales fede­


rales consideradas em presas de econom ía m ixta; 17 em presas del
sector financiero (B anco do B rasil, B anco Central [en el gasto ope-
racional], B anco N acional de D esenvolvim iento E conóm ico y otros
bancos regionales); el sistem a de seguridad social, SINPAS; y final­
m ente 17 fundaciones o en tes autárquicos, que lam entablem ente
tien en una figura jurídica de em presa. E n 1979, uno de los ob jeti­
vos de creación de la Secretaría para el Control de las E m presas
E statales (S E S T ) fu e elaborar el presu pu esto consolidado del grupo
y resulta fácil im aginar las dificultades que ha ten id o que enfrentar
la SEST, a partir de una defin ición tan am plia y heterogénea de lo
que representa el universo de em presas estatales.
Las 163 em presas esta ta les federales son en gran m edida m ono­
p olios, localizados principalm ente en el área de infraestructura:
transportes ferroviarios, PORTOBRAS en los transportes m arítim os.
TELEBRAS en telecom un icaciones, em presas de correo y telégra­
fos, y ELECTROBRAS en el área de generación de energía. Existen
sectores estratégicos o de seguridad n acional com o PETROBRAS
y EMBRAER. A sim ism o, el secto r estatal brasileño participa en el
área de distribución de alim en tos (COBAL), en la extracción de m i­
neral de hierro y en la elaboración de acero (V ale do Rio D oce).
En 1987, este universo de em presas estatales habrá de invertir entre
9 y 10 billones de dólares, lo que representa aproxim adam ente 3,3%
del PIB, y gastará alrededor de 65 b illo n es d e dólares.

p o r l o s c o m p i l a d o r e s d e e s t e li b r o .
* L a p r e s e n ta c ió n d e l s e ñ o r C o lo m b i h a s id o d e s g r a b a d a y e d it a d a

25 3
.254 Julio C olom bi N eto

B. CREACION Y EVOLUCIÓN DE LA SEST

La SE ST fue creada el 31 de octubre de 1979 com o resultado de un


diagn óstico elaborado por el M inisterio de P lanificación (en aquella
época M inisterio de E conom ía) sobre las causas de la inflación en
B rasil. En e ste estu d io se d estacó la existencia de una serie de gas­
tos p úb licos fuera de control, que presionaban las tasas de interés
por no tener una cobertura de ingresos correspondientes. E n par­
ticular, los gastos de la adm inistración indirecta eran tres veces su­
periores a los gastos de la adm inistración directa; sobre esto s ú lti­
m os se ejercía in clu so un con trol excesivo vía dos d isp osicion es
ligadas al presu p uesto, el D ecreto Ley N? 200 y la Ley N? 4320. Así,
se recon oció el escaso con ocim ien to sistem atizado que existía de la
adm inistración indirecta h asta ese m om ento, sobre el que era nece­
sario ejercer algún grado de control; la in stitu ción creada para eso s
efecto s debía ubicarse orgánicam ente por encim a de las em presas
esta ta les.
E n efecto, h asta 1979 se carecía de una visión acabada del con ­
junto de em presas públicas. E l M inisterio de Planificación apenas
analizaba el rubro de in versión de las principales em presas, n o se
exam inaba su presup uesto y tam poco había una consolidación del
destin o de su s gastos y fu en tes de recursos. Se clasificaban lo s pre­
su p u e sto s de las em presas bajo una partida denom inada "recursos
por d efin ir”, los que debían ser d isputados en la fase de ejecución
presupuestaria, presionándose así fu ertem ente sobre el gasto e in clu ­
so la tasa de interés. S e partió, por lo tanto, de un contexto carac­
terizado por la atom ización de la tom a de decisiones: u n órgano
decidía las operaciones de crédito interno, otro las de crédito exter­
no, otro los p recios y tarifas públicas, otro m ás los aportes d el Te­
soro a las em presas y, finalm ente, otro las m odalidades de control
de las exportaciones. Así, en 1980 se elim inó la figura de recursos
por definir y se elaboró el prim er presu puesto consolidado de las
em presas esta ta les brasileñas. Por prim era vez, se contó con infor­
m ación m ás confiab le sobre el crédito de las em presas públicas,
indicándose en el presup u esto el com prom iso de otorgam iento de
préstam os de los bancos y, no com o anteriorm ente, la asignación
esperada p or parte de las em presas.

1. El control cuantitativo
Los prim eros años de desarrollo de la SEST se centraron en el di­
señ o y ejecu ción de un órgano de con trol de carácter m acroeconó-
m ico. La p reocupación central fue reducir el d éficit público vía
con trol de los gastos. E llo provocó distorsiones im portantes al res-
La experiencia de la S E S T en Brasil 255;

tringir la autonom ía en la ejecu ción presupuestaria de la que dis­


ponían las em presas, porque se pasó a im p oner lím ites a los gastos
globales, y a estab lecer con troles a las im portaciones, el créd ito­
interno y externo, lo s reaju stes salariales, la contratación de p erso­
nal, el aum ento de capital, y la creación de nuevas em presas. Así,
ías em presas perdieron autonom ía gerencial, ya que se vieron ob li­
gadas a respetar un presu pu esto elaborado por el M inisterio de
Planificación, y a acatar una serie de d ecision es internas de las em ­
presas tom adas por el gobierno central. E n realidad, se aplicó un
control centralizado y estrictam en te cuantitativo, que privilegió la
reducción del d éficit público a través de la contracción de lo s g a s­
tos adecuados a la disponibilidad de recursos y la com patibilización
de los objetivos de p olítica m acroeconóm ica, relegando a un segun­
do plano los a sp ectos m icroeconóm icos y gerenciales de las em pre­
sas públicas.
Los cuadros anexos contienen inform ación relevante para carac­
terizar el desem peño de las em presas esta ta les durante este período
(1980-1985). En 1986 y 1987, se han venid o enfatizando los asp ectos
relativos a la productividad de las em presas. E n el Cuadro I se evi­
dencia el esfuerzo realizado por las em presas para reducir el d éficit
público. A excepción de 1982, año de eleccion es en B rasil, se asiste
a una dism inución significativa y gradual de las n ecesid ad es de
financiam iento n eto de las em presas públicas: de 2,8% del PIB en
1980 a 1,0% en 1985. En este sentido, se puede afirm ar que se logró
el ob jetivo de controlar el déficit.

CUADRO 1

Necesidad de financiamiento neto de las


empresas estatales federales 1980-1986
Año Valor Cz$ % del PIB
billones
1980 87.5 2.8
1981 71.0 2.4
1982 89.3 3.0
1983 50.9 1.8
1984 22.5 0.8
1985 30.2 1.0
1986 (0.7) ( 0.0)

Por otra parte, en el Cuadro II se observa la evolución de los


ingresos y gastos reales. Se controlaron los gastos globales, ya que
se elevaron únicam ente en 2,8% entre 1980 y 1985. Explican esta
contención, por d ecisiones de p olítica m acroeconóm ica, la contrae-
256 Julio Colombi N eto

■ción de 8,8% de los salarios reales, cuya caída se ve atenuada en


1985 con la relativa recuperación de los gastos de personal, y prin­
cip alm en te la drástica reducción de los g a stos reales de inversión
e n 33% en só lo cinco años. Sin em bargo, am bos aspectos no logra­
ron cubrir lo s sign ificativos aum entos de lo s gastos financieros, que
se elevaron en 174% en el p eríod o .1
E n sín tesis, e l sector de em presas públicas (S E P ) realizó un
esfu erzo gigantesco para reducir el d éficit público, y éste fue insu­
ficien te frente al crecim ien to de lo s servicios de la deuda. E l im ­
pacto negativo de la caída de la in versión se evidenciará en el m e­
diano plazo; en térm inos cualitativos, las pérdidas son significativas.
E l recorte de los program as de inversión se vincula a la elevación
de las tasas de interés a partir de 1982, lo que com plicó el equilibrio
finan ciero de un grupo sign ificativo de em presas. E l p roceso que
se desató fue perverso, ya que una serie de inversiones decididas
con anterioridad, en tre 1975 y 1980, tenían una viabilidad dudosa,
y ello en el m arco de una econom ía que venía crecien do a una tasa
de 8% anual.
Con la crisis del p etróleo de 1979, se debió haber detenido esas
inversiones. D esgraciadam ente, ello no ocurrió, m ás b ien se preten­
dió conservarlas todas sin fijar prioridades a la vez que se utilizó
a las em presas estatales com o un m ecanism o para atraer ahorro
■externo y resolver así el problem a d e la balanza de pagos. E n efec­
to, prim ó la preocupación por atraer divisas y se relegaron a un
segundo plano los problem as de asignación de recursos. E llo con­
llevó dificu ltades m ayores debido a que la contratación de recursos
externos vino atada a la com pra paralela de equipo, lo que provocó
un crecim ien to m ás que proporcional del endeudam iento; por otro
lado, la rentabilidad del p roceso se verá cuestionada en el m ediano
plazo, ya que la com pra de bienes de capital estuvo vinculada a p ro­
y e c to s de inversión carentes de viabilidad. De hecho, hasta e l día
de hoy, B rasil n o ha logrado concluir varios de eso s proyectos, lo
que im pacta negativam ente en el desem peño de las em presas esta­
tales; ello se evidencia particularm ente en la producción de m ineral
de hierro y en el program a nuclear. Al tip o de cam bio prom edio de
1985, puede afirm arse que el SEP brasileño invirtió únicam ente 70
b illo n es de dólares en cin co años y que el crecim ien to real de sus
ingresos operacionales fue só lo de 3,6% en este período (v éa se el
Cuadro I I). N o es p osib le que una em presa sobreviva en un con­
texto com o e l d escrito. Q ueda aún por preguntarse si se trató de
una errada asignación de recursos o de un acentuado rezago en los
precios y tarifas públicas.

1 En relación con el pago del servicio de la deuda, cabe destacar el


crecimiento real de las amortizaciones externas del orden de 116 %; sin
embargo, a nivel del país en su conjunto, los pasivos venían decreciendo
con respecto a los préstamos externos.
CUADRO II
Ingresos y gastos de las empresas estatales federales, 1980-1985
en Cz$ millones de 1985
A
1980 1981 1982 1983 1984 1985 85/80%
I. Usos:
Gastos de capital 107.456 105.180 92.902 80.180 78.069 89.378 (16.8)
Inversiones 70.402 75.619 71.634 51.841 46.432 47.195 (33,0)
Amortizaciones 16.288 13.432 13.080 18.988 23.617 30.108 84,8
Internas 5.299 4.788 3.848 7.596 11.360 6.313 19,1
Externas 10.989 8.643 9.232 11.392 12.257 23.795 116,5
Otros gastos de capital 20.766 16.129 8.188 9.351 8.020 12.075 (41,9)
Gastos corrientes 175.532 180.102 187.054 193.212 194.448 201.648 14,9
Gastos OP (exc. gastos financieros) 162.126 161.632 160.405 164.237 160.174 164.816 1,7

La experiencia de la SEST en Brasil


Pers. y gastos sociales 40.210 42.097 42.439 34.390 30.230 36.661 ( 8,8)
Otros 121.916 119.535 117.966 129.847 129.944 128.155 5,1
Gastos financieros 13.406 18.470 26.649 28.974 34.274 36.832 174,7
Internos 3.188 7.000 7.303 7.196 10.573 7.720 142,2
Externos 10.218 11.470 19.346 21.778 23.701 29.112 184,9
Total gastos 282.988 285.282 279.956 273.392 272.517 291.026 2,8
II. Fuentes:
Recursos propios 196.442 197.799 192.506 202.646 207.193 213.920 8,9
Ingreso operacional 174.311 178.131 163.993 162.793 176.332 180.614 3,6
Ingreso no operacional 13.611 18.009 11.763 16.314 15.943 17.777 30,6
Otros recursos 8.520 1.659 16.750 23.539 14.918 15.529 82,3
Recursos Tesoro 36.502 42.735 39.491 32.920 29.482 36.696 0,5
Operación de crédito 49.088 46.450 51.080 30.605 49.861 31.722 (35,4)
Internas 26.001 13.552 14.567 10.022 9.470 9.187 (64,7)
Externas 22.924 32.898 36.513 20.583 40.391 22.535 (1,7)
Var. Op. Créd. corto plazo — — 5.209 21.045 844 25.209
Var, recursos disponib. 956 (1.702) (8.330) (13.824) (14.863) (16.521) __,
Total de recursos 282.988 285.282 279.956 273.392 272.517 291.026 2,8

257
258 Julio Colombi N eto

E n el Cuadro III se destaca la existen cia de d esfases en la s tari­


fas reales para siete secto res relevan tes de la econom ía, de 1980
a 1987. Com o allí se indica, los rezagos reales acum ulados h asta
1985, oscilan entre 7,3%, 24,6% y 52,1%. S in em bargo, ello no es
su ficien te para explicar el esca so d inam ism o de los ingresos opera-
cionales; adem ás, en algunos sectores com o PETROBRAS se realizó
un im portante esfuerzo por elevar la producción, que pasó de 80.000
barriles diarios en 1980 a 450.000 en 1987.
E llo nos perm ite conclu ir que el p roblem a central residió en una
m ala asignación de recursos. E n e ste sentido, es in teresan te analizar
el caso de TELEBRAS, la em presa m ás castigada p or el rezago tari­
fario, cuyo d esfa se real acum ulado entre 1980 y 1986 fue del 64,7%.
A octubre de 1987 se evidencia u n a im portante recuperación del
22,4%. In clu so con esas pérdidas e l área de telecom unicaciones es
el sector de las em presas estatales brasileñas que m ejor asignó sus
recursos, y que presenta, p or ende, las m ayores tasas de rentabili­
dad y los m enores niveles de endeudam iento. La elevada producti­
vidad y las sign ificativas ganancias p osibilitaron la reducción de las
tarifas reales en 50% en cinco años, transfiriendo ese subsidio a la
sociedad. S in em bargo, la eficien te asignación de recursos no ha sid o
una característica generalizada del SE P, en donde m ás b ien prevale­
cieron graves errores, vincu lados en parte a la m odalidad de control
p resu pu estario adoptada.
E n efecto, se ha ven ido aplicando un con trol presupuestario rígi­
do, que ha relegado a segundo p lan o la asignación de recursos. E n
ocasiones, se im ponen restriccion es que las em presas no aceptan,
o frente a las cuales ésta s n o están en con d icion es de responder;
asim ism o, se aplican con troles excesivam ente rígidos, cuyos im pac­
tos sobre la asignación de recursos pueden ser perjudiciales, al pun­
to de revertir el p roceso para el cuai fueron creados. E n realidad,
se requiere d iscu tir exhaustivam ente con las em presas las form as de
p erfeccionam ien to de la asignación de recursos, cada vez m ás esca­
sos en nuestras econ om ías, y ejercer un tip o de control presupues­
tario m ás cualitativo.

2. Control cualitativo
Actualm ente, el prim er ob jetivo que persigue la SE ST reside en per­
feccionar la asignación de recursos; de lo contrario, se tendría la
ilu sión de ejercer u n con trol eficien te, cuando en realidad se esta­
rían com etiend o errores de b illo n es de dólares en el origen. E l se­
gundo p rop ósito es lograr un equilibrio en relación con el problem a
tarifario. A lgunos sectores m uestran una ganancia de escala, resul­
tado de una productividad m uy elevada, com o es e l caso de las tele­
com unicaciones; se torna p osib le aquí aplicar una con ten ción tari­
faria im portante, sin por ello castigar a la em presa. S in em bargo, la
CUADRO III

Análisis comparativo de la evolución de precios públicos y la inflación


1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
Inflación media anual % 109,9 95,4 154,5 220,6 222,8 152,7 212,8
índice acumulado 100,0 209,9 410,1 1.043,8 3.346,5 10.802,4 27.297,8 85.387,4
Precios sectoriales
1. Energía eléctrica

La experiencia de la SEST en Brasil


Reajuste promedio % 118,9 92,3 134,2 211,9 225,6 130,0 287,2
Indice acumulado (ISP) 100,0 218,9 428,9 985,9 3.074,9 10.011,8 23.027,1 89.161,0
ISP índice inflacionario 1,00 1,04 1,03 0,94 0,92 0,93 0,84 1,04
Desfase acumulado % 0,0 (4,3) ( 2,6) 5,6 8,1 7,3 15,6 (4,4)
2. Aceros planos
Reajuste promedio % 125,3 50,1 111,5 250,8 224,7 102,3 181,3
Indice acumulado (ISP) 100,0 225,3 338,1 715,0 2.508,1 8.144,4 16.475,2 46,344,8
ISP índice inflacionario 1,00 1,07 0,82 0,68 0,75 0,75 0,60 0,54
Desfase acumulado °/o 0,0 (7,3) 17,6 31,5 25,1 24,6 39,6 45,7
3. Transporte fer. cargas
Reajuste promedio % 102,8 105,5 116,3 219,8 231,7 74,6 263,6
Indice acumulado (ISP) 100,0 202,8 416,7 901,3 2.882,4 9.560,2 16.687,3 60.675,0
ISP índice inflacionario 1,00 0,97 1,02 0,86 0,86 0,89 0,61 0,71
Desfase acumulado % 0,0 3,4 ( 1,6) 13,7 13,9 11,5 38,9 28,9

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Julio
CUADRO I I I (Continuación)

Colombi Neto
19S0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
4. Telecomunicación
Reajuste promedio % 82,4 78,8 106,8 182,9 171,3 86,5 410,6
Indice acumulado (ISP) 100,0 182,4 326,0 674,1 1.906,9 5.173,7 9.648,0 49.262,7
ISP índice inflacionario 1,00 0,87 0,79 0,65 0,57 0,48 0,35 0,58
Desfase acumulado % 0,0 13,1 20,5 35,4 43,0 52,1 64,7 42,3
5. Der. petróleo
Reajuste promedio % 120,7 83,8 156,1 202,3 128,5 81,3 179,2
índice acumulado (ISP) 100,0 220,7 405,6 1.038,6 3.140,1 7.175,8 13.006,9 36.320,4
ISP índice inflacionario 1,00 1,05 0,99 1,00 0,94 0,66 0,48 0,43
Desfase acumulado % 0,0 (5,2) 1,1 0,5 6,2 33,6 52,4 57,5
6. Servicios portuarios
Reajuste promedio % 106,8 119,0 131,8 190,5 227,3 116,2 214,5
índice acumulado (ISP) 100,0 206,8 452,9 1.049,8 3.049,7 9.981,6 21.580,2 67.869,8
ISP índice inflacionario 1,00 0,99 1,10 1,01 0,71 0,92 0,79 0,79
Desfase acumulado % 0,0 1,5 (10,4) ( 0,6) 8,9 7,6 20,9 20,5
7. Mineral de hierro
Reajuste promedio % 95,6 107,1 113,3 184,0 285,9 111,7 116,9
índice acumulado (ISP) 100,0 195,6 405,0 863,9 2.453,6 9.468,8 20.048,2 43.484,6
ISP índice inflacionario 1,00 0,93 0,99 0,83 0,73 0,88 0,73 0,51
Desfase acumulado % 0,0 6,8 U 17,2 26,7 12,3 26,6 49,1
Inflación: ICB-DI hasta octubre 1985, IPCA de noviembre a febrero 1986.
IPC de marzo 1986 a octubre 1986, INPC-R a partir de noviembre de 1986.
La experiencia de la S E S T en Brasil 261

utilización de la con ten ción tarifaria com o instrum ento de política


económ ica, requiere ser revisado por su s repercusiones negativas en
el m ediano plazo. E n efecto, por un lad o presen ta problem as de
control p osteriores, porque no se logra evaluar si el b ajo n ivel del
ingreso operacional e s resultado de una g estión in eficien te o de un
rezago tarifario. Por otro lado, se v en m erm ados los incentivos
de la em presa al descubrir que su rentabilidad no es proporcional
a sus inversiones, debido a una restricción im puesta desde el gobier­
no central; finalm ente, se term inan por generar volu m in osos déficit
públicos, que vuelcan en contra de la sociedad la carga de aquella
conten ción tarifaria.
E l tercer ob jetivo de una m odalidad de control m ás cualitativo
es elevar la productividad de las em presas. A partir de 1985, se em ­
prendió un esfu erzo m ás sistem á tico en e ste cam po en B rasil. Las
em presas del grupo TELEBRAS adoptaron nuevam ente el m odelo
de indicadores de evaluación de Dupont. Por su parte, la SE ST in ­
corporó esta m etod ología en el m ism o año y, en la m edida de lo
posible, bu scó adaptarla en las dem ás em presas. A sim ism o, se otor­
gó una m ayor ponderación a la b úsqueda de ganancias.
En ese m om ento, que m e incorporo a la Secretaría, la SEST
debe enfrentar el siguien te desafío: cóm o evaluar, de acuerdo con
la m etodología de Dupont, las ganancias — consideradas un efectivo
indicador de eficiencia— cuando la m ayor parte de las em presas
estatales son m onopolios. E n efecto, en eso s casos, no es posible
determ inar si las pérdidas de una em presa responden a una fijación
de tarifas inapropiada, o si sus ganancias esconden una gestión
ineficiente.
Un pequeño grupo de em presas públicas participan en m ercados
razonablem ente com p etitivos. D e no ser eficien tes, serían autom á­
ticam ente m arginadas, y ello representa un indicador de su eficien ­
cia y viabilidad. Sin em bargo, la m ayor parte de las em presas esta­
tales son m onopolios, en donde existe poca experiencia sistem atiza­
da, aun en organism os internacionales com o el B anco M undial, para
evaluar su desem peño. El análisis de su eficien cia a partir de indi­
cadores com o la ganancia contien e vacíos no cubiertos; un cam ino
alternativo, en el que la SEST viene dedicando sus esfuerzos, es la
form ulación de indicadores físico s sectoriales que puedan conver­
tirse en referencia para la evaluación del d esem peño de este tipo
de em presas.
Por el m om ento, se están seleccion and o los indicadores y reco­
giendo inform ación de las principales em presas brasileñas, de 1980
a 1987; se busca con ocer la evolución de dichos indicadores a lo
largo del tiem po. A sim ism o, se ha avanzado en recabar inform ación
de otros p aíses, de m anera de realizar com paraciones internaciona­
les. E llo perm itirá n o sólo contar con un a referen cia adecuada del
desem peño de las em presas estatales brasileñ as, sin o tam bién m os­
trar a la sociedad un a im agen m ás realista del grado de eficiencia
262 Julio C olom bi N eto

alcanzado en varias de ellas. E n realidad, desafortunadam ente en


B rasil, la p ob lación tiene una opinión adversa e indiscrim inada sobre
el d esem peño del SEP. E n este sen tid o, por ejem plo, si se m uestra
que la em presa p úb lica productora d e acero, U sim inas, tien e indi­
cadores físico s d e desem peño sim ilares a los d e las m ejores em pre­
sas jap on esas, s e logrará ganar el resp eto de la sociedad h acia las
em presas eficientes; por otro lado, p erm itirá discrim inar cuándo la
fijación de una tarifa p úb lica encubre ín eficien cia o ganancias ex ­
traordinarias de un m onopolio.
La SE ST h a com p letad o e ste trabajo en un 30%, con la convic­
ción de que se ha incursionado en el cam ino m ás adecuado.
E l cuarto o b jetivo que persigu e la SE ST es elevar el p rofesio­
nalism o y lograr una m ayor estab ilid ad de lo s cargos directivos en
las em presas estatales. E n B rasil, se d eb e aún generar con sen so
en cuanto a la necesid ad de disociar lo s cargos de confianza polí­
tica de la dirección técn ica y estab le que requieren las em presas.
E llo es im prescin d ib le ante los desafíos por elevar la eficien cia glo­
bal de la econom ía, en donde las em presas estatales tienen u n papel
preponderante por su particip ación en el producto y bienestar de la
sociedad.
E l control m acroeconóm ico, aunque en ocasion es castiga a las
em presas, deberá seguir existien do. E n el caso brasileño, debido al
p eso de las em presas estatales, ésta s tendrán siem pre un im portante
im pacto m acroecon óm ico y serán, de una u otra form a, u n in stru ­
m en to de p olítica económ ica. S e persigue, sin em bargo, n o conver­
tir el control m acroeconóm ico en u n fin en sí m ism o, y m ás bien
conciliar un reducido d éficit público con el m antenim iento de un
nivel de in versión adecuado en las em presas. E llo im plica fijar p o lí­
ticas de p recios y tarifas apropiadas y buscar una m ayor eficiencia
y un perfeccion am ien to exhau stivo en la asignación de recursos.
Si se alcanzaran sim ultáneam ente e sto s o b jetivos, varias em presas
se volverían auto su ficien tes en B rasil y, en poco tiem po, otras m e­
jorarían sign ificativam ente el grado de u tilización de recursos pro­
pios frente a los proven ientes de terceros. Una participación relativa
de 70% de recu rsos propios y 30% de recursos de terceros se con si­
deraría un estándar norm al, ya sea para em presas del sector público
o privado.
Otro asp ecto im p ortan te es la aplicación de presu p u estos pluri-
anuales, esp ecialm ente en coyunturas inestables y de elevada in fla­
ción com o la actual, que d ificultan la program ación de m ediano
y largo plazo. Por ello es fundam ental aplicar controles plurianuales
de m anera que los p resu p u estos reflejen una program ación real de
la producción y para evitar fo co s de estrangulam iento. Algunas ex­
periencias, com o el ca so del secto r eléctrico, son un bu en ejem plo
del resultad o exitoso de lo s p resu pu estos plurianuales.
E n el caso brasileño, existe una nueva dim ensión que debe to­
m arse en consideración, la relación de las em presas estatales y el
La experiencia de la S E S T en Brasil 263

Congreso; h asta ahora, los p resu p u estos no requieren ser aprobados


por el Poder L egislativo, están apenas su jeto s a la sanción d el E je­
cutivo, y se ejerce un con trol in d irecto vía aquellas partidas que son
aprobadas por el Congreso. E llo debe cam biar, porque la sociedad
reclam a una m ayor eficien cia del sector p ú b lico y de las em presas
estatales. B rasil atraviesa p or una etap a de severa restricción de
recursos, lo que se explica en parte por un a in eficien te asignación
de recursos del secto r público. E llo debe llev a m o s a elevar el gra­
do de profesionalism o del cuerpo directivo de las em presas y garan­
tizar su desem peño h o n esto y de servidor público.
Por su parte, la privatización de em presas públicas será una
realidad presen te en la próxim a década, y su d iscu sión debe ubicar­
se fuera del terreno ideológico, al m argen de la aparente y estéril
disputa entre plan ificación o m ercado, la eficien cia per se del sector
privado y la in eficien cia per se del secto r público.
Finalm ente, m i experiencia en la SE ST m e m uestra que el con­
trol de las em presas no es ejercid o por una entidad con sed e en
Brasilia, con 80 técn icos (120 em pleados en to ta l), y a 1.000 kilóm e­
tros de d istancia de cualquiera de las principales em presas brasile­
ñas. E l control deberá basarse en la transparencia de la inform ación.
La sociedad debe ten er acceso a esta inform ación de la form a m ás
exhaustiva y clara posible.
E sto s asp ectos, n o m on etarios o financieros, tien en que estar
presen tes porque de lo contrario cualquier p olítica de control hacia
las em presas esta ta les estará destinada a fracasar desde su origen.
V
PANEL SOBRE POLITICAS DE PRECIOS,
DE REESTRUCTURACIÓN DE TARIFAS Y
PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS
PÚBLICAS: CASOS NACIONALES
Políticas de precios y tarifas y de privatización:
el caso de Francia
J e a n F r a n ç o is V in c e n s in i *

Subdirector de F inanciam iento


M inisterio de E conom ía, Finanzas y Privatización de Francia

E sta p resen tación se centrará en el tem a de las em presas públicas


en Francia, la crisis y las estrategias que se han venido desarrollan­
do para superarla.
E n prim er lugar, es con venien te precisar algunas características
de las em presas públicas francesas: a diferencia de lo que su ced e en
varios p aíses de Am érica Latina, éstas no han enfrentado una situa­
ción de crisis en lo s años recientes y por ello, la privatización no ha
sido u n m ed io o no ha sid o concebida com o u n instrum ento para
superar su presu nta crisis. Se m ostrará que el origen de la privatiza­
ción es diferen te y que su s causas n o se encuentran en lo s errores
de g estión o los d efectos p articulares que habrían m arcado la ges­
tión de las em presas públicas. Por ende, para exam inar lo que se
llam ará la evolu ción del secto r p úb lico en Francia, se requerirá de
un análisis con p ersp ectiva histórica.
E n una p rim era parte, se d escribe e l ám bito del sector de em ­
presas públicas tal com o ex istió en Francia de m anera m uy estable
de 1945 a 1981. E n segundo lugar, se revisa cuál h a sido la am plia­
ción de dicho esp acio de 1982 a 1986 y fin alm en te el nuevo ám bito
correspondiente al recien te p ro ceso de privatización. Antes de abor­
dar esto s tres tiem p os de la h istoria de n uestras em presas públicas,
se hará una observación de m étod o que con sid ero im portante.
Cuando se h abla aquí de privatización, n o se la relaciona con
las em presas p úb licas m onop ólicas, com o ha ven id o d iscu tién d ose
a lo largo de este foro. E n Francia no existe actualm ente la intención
de privatizar las em presas m onopólicas; p or ello, n o tendrem os
n osotros lo s franceses, hoy, elem en tos de debate con u sted es sobre
la oportunidad o la p osib ilid ad de privatizar em presas públicas bajo
cond icion es de m onopolio, com o por ejem p lo lo s sistem as de trans­
p orte o el secto r energético.
S e describe b revem ente a contin uación e l espacio que ocupó el
sector de em presas p ú b licas en Francia de 1945 a 1981.

* La presentación oral del señor Vincensini ha sido desgrabada y


editada por los compiladores de este libro.

267
268 Jean François Vincensini

D icho ám b ito e stá com p u esto por dos grupos m ás u n grupo "in
v isib le”:
E l prim er grupo abarca las grandes n acionalizaciones del perío­
do del Frente Popular en 1936: B anco de Francia, SNCF (Ferrocarri­
le s) y los T ransportes parisinos. C om pletan este prim er grupo las
"Utilities” que fueron nacionalizadas en lo esen cial en 1945.
E l segundo grupo lo conform an las nacionalizaciones com ple
m entarías de entidad es n o m onop ólicas. Q uisiera enfatizar que lo
enunciado en el prim er grupo depende ú n icam ente de un m onopolio,
in clu so el m on opolio del In stitu to de la E m isión del B an co Central.
Por el contrario, el segundo, con stitu id o en 1945, b u scó hacer pe­
netrar al sector público en el sector com p etitivo, es decir ejercer
funciones que en la m ayor parte de lo s p aíses están aseguradas por
el m ercado. Así, en 1945, y ésta es un a característica francesa, los
tres principales ban cos de d ep ósito, B N P , S ociété G énérale y Crédit
Lyonnais— que representan en total alrededor d el 60% de la activi
dad de los ban cos com erciales en Francia— fueron nacionalizados.
Cabe anotar que esto s tres ban cos n o están su jetos al m ism o grado de
control p or parte del E stado com o lo están las em presas del prim er
grupo cuya dependencia e s naturalm ente m ás fu erte y estrecha. Lo
m ism o su ced e con la nacionalización de las tres principales com pa­
ñías de seguros: “U nion des A ssurances de P arís”, “Groupe d ’A ssu
ranees N atio n a les” y "Assurances G énérales de F rance” que repre­
sentan el 90% del m ercado de lo s seguros del país. Por definición,
este m ercado es u n m ercado privado com p etitivo y e l con trol que
ejerce el E stado sobre esta s tres com pañías ha sid o relativam ente
ligero.
E l tercer grupo " invisible” está integrado p or e l área audiovi
sual. N unca antes de 1986, los gobiernos de la R epública francesa
pensaron que la televisación podía ser un o b jeto a entregar al m er­
cado; la sensib ilid ad de la socied ad francesa con resp ecto a la tele­
visión y la tradición hacían que, b ajo ciertas estructuras jurídicas
del E stado, la radio y los tres canales de televisión funcionaran con
capital y financiam iento estatales. É sta n o ha sid o una nacionaliza­
ción sin o una con cep ción esp ontán ea e in visib le del sector público
Como es sabido, en 1987 se privatizó el prim er canal de televisión,
afirm ando de esta m anera la vocación de que el m ercado cum pla
funcion es en el sector audiovisual.
Para sintetizar el período 1945-1981, e s conveniente enfatizar la
estab ilidad del espacio que ocupó el sector de em presas públicas;
durante casi cuarenta años el tem a de la n acionalización y de la pri
vatización estu vo au sente del debate p úb lico y existió un con sen so
en todos los p artid os p o lítico s sobre lo s lím ites entre am bos. D icha
estab ilidad se rom pió en 1981, abarcando in cluso el tem a de las na­
cionalizaciones de nuevas em presas del sector com petitivo.
E n 1981, se d esencadena por parte d e la op osición de la época,
que pasó a ser m ayoría p olítica m ás tarde, una reacción de rechazo
Francia: políticas de precios y tarifas y de privatización 269

en relación con esta ruptura del co n sen so sob re la exten sión del
secto r público. A sistim os desd e 1986 a lo que debem os llam ar un
retroceso, un r e to m o del pén du lo m ás allá de su p o sición inicial.
1. Ahora bien, ¿qué su ced e desp ués de 1981? Todas las naciona­
lizaciones que se realizaron en 1982 habían sid o definidas previam en­
te en una agenda p recisa de com p rom isos del candidato a la p resi­
dencia de la R epública, señ or François M itterrand, elegido en 1981.
¿Por qué se tom a esta d ecisión en 1982?
Aquí deben distingu irse dos áreas, la referen te al sector banca­
rio y la relativa a la ind ustria com petitiva. E n el secto r bancario,
todos lo s bancos privados, excep to lo s de capital extranjero cuyos
d epósitos representaban alrededor de m il m illon es de francos, estaban
en el ám bito de la nacionalización. Se nacionalizaron treinta y seis
bancos, adem ás de los tres que m encion am os anteriorm ente. E l por­
centaje de actividad de los d ep ósitos y el crédito asegurado por el
sector público pasó del 60% al 90% aproxim adam ente. N unca antes
se había cuestionado el carácter estatal del capital de la BN P, de
la S o ciété G énérale y del Crédit Lyonnais; en contraposición, a partir
del m om ento en el cual hubo intervención del sector p ú b lico banca­
rio y que treinta y seis ban cos vinieron a com pletar la lista de ban­
cos nacionalizados, la reacción hacia el secto r bancario público fran­
cés cam bió radicalm ente.
La in tención fu e no sólo m ejorar la gestión, sin o tam bién fo­
m entar áreas prioritarias com o la exportación y el financiam iento
de la inversión. De hecho, el gobierno so cia lista concibió a lo s ban­
cos fran ceses com o entidades renuentes a com prom eterse en el m e­
diano o largo plazo con las em presas. Sin em bargo, tu vo claro que
ello no im plicaba form ular directrices en m ateria de p olítica de cré­
dito al presiden te de cada banco. Cuando se tien e tod o el sector
bancario nacionalizado, sólo se pueden desear lo s m ejores resulta­
dos para los bancos y la econom ía a través del p roceso de inversión.
É sta fu e exactam ente la actitud del gobierno con resp ecto a lo s ban­
co s nacionalizados en 1982, al igual que lo fue con lo s tres ante­
riores.
Ahora, en lo relativo a las n acionalizaciones que se efectuaron
en el sector com petitivo, se trata de cin co grupos que representan
un p eso económ ico im portante en la econ om ía n a c io n a l 1 y cuya
principal actividad está dirigida al m ercado internacional. Previo a
la adopción de dichas m edidas, estas em presas tenían una rentabili­
dad relativam ente baja, una estructura de balance frágil y fondos
prop ios precarios. Así, se privatizaron: Pechiney, Rhone-Poulenc,
C om pagnie Générale d’E lectricité, M atra y St. Gobain. S e deja aquí
de lado a la siderurgia, que fu e nacionalizada de m anera indirecta
por el señor R aym ond B arre a raíz de su quiebra en 1979, a través

1 Véase al respecto la presentación de Jean Philippe Guademet en


este libro.
270 Jean François Vincensini

de la in yección m asiva de fon d os pú blicos, y que fue nacionalizada


juríd icam en te p or el gobierno en 1982.
¿Por qué se seleccion aron esto s cin co grupos? Por su p eso re­
lativo en la econ om ía y sob re tod o porque representan el arque­
tip o de la p oten cia industrial de Francia, la que, según el gobierno
socialista, no había sido p u esta su ficien tem en te de relieve. Por ello,
el objetivo fue dinam izar estas em presas, elevar su eficiencia, refor­
zar sus estructuras d e balance y sus fon d o s propios, orientarlas ha­
cia nuevos m ercados y convertirlas en p unta de lanza de una reacti­
vación econ óm ica dirigida por el secto r industrial. E stos ob jetivos
eran m uy am b iciosos y en térm inos gen erales fueron alcanzados.
D e esta m anera, se logró una clara dinam ización de algunas em ­
presas a raíz de su nacionalización. E llo explica, p or ejem plo, que el
precio recien te de venta de St. Gobain haya sido m ucho m ás elevado
que el precio de com pra. E l E stad o ha h ech o una inversión altam en­
te rentable, com o la habría hecho u n "holding”. E llo im plica que
los d irectores designados p or el E stad o han adm inistrado eficien ­
tem en te St. Gobain.
E stos cin co grupos han sid o im portantes consum idores de dota­
cion es de capital d el E stado, por un total de cerca de 75 b illon es de
francos en un período de cin co años, m ientras que durante el m ism o
lapso la totalidad de los aum entos de capital para las em presas mo-
n opólicas se fijó en 5 b illones.
Q uisiera referirm e ahora a la p olítica d e financiam iento seguida
por el gobierno con resp ecto a las em p resas del sector nacionalizado
desp ués de 1982.
S e distingue nuevam ente a las em presas m onopólicas que con­
form an el prim er grupo, d el cual se habló anteriorm ente, de las
d el sector com petitivo. E n cuan to a las prim eras, por supuesto, con ­
cordam os con las observaciones del señor Oliveira sob re fijación de
tarifas. E n Francia, se aplican las tarifas de acuerdo con el costo m ar­
ginal, pero el p roblem a reside en calcular el n ivel del costo m argi­
nal prom edio en relación con el n ivel de rentabilidad y com petividad
de la em presa.
E l indicador sin tético que perm ite apreciar la calidad de la ade­
cuación de las tarifas a la g estió n de la em presa es el m argen
bruto de autofinanciam iento. É ste se situaba en 35% de las inversio­
nes en 1982, y pasó a 80% en 1985. E l ritm o de crecim ien to de esta
relación, estim ado en 90% en 1987, es un record en la h istoria de
Francia. Por otra parte, conviene aclarar que el gobierno n o decide
las inversiones, sin o que fija u n paquete, acordado en u n C onsejo de
M inistros que realiza su s sesion es b ajo la p residencia del m inistro
de Finanzas. D icho paquete e s negociado entre lo s m in istros y las
em presas que elaboran propuestas.
D esd e luego, a n ivel técnico, u n p aquete corresponde a un con ­
ju n to de program as, pero ex iste una cierta flexibilidad durante el
año para que cierto s program as se vean reducidos y otros b en eficia­
Francia: políticas de precios y tarifas y de privatización 271

dos. Para concluir sobre e ste p unto, es im portante precisar que el


E sta d o no participó en el fin an ciam ien to de las inversiones de las
em presas d esd e 1983.
É stas tuvieron necesid ad d e financiam iento, cubierto p or prés­
tam os en lo s m ercados fran ceses, y sob re tod o externos, ya que el
país ha ven id o enfrentando una situ ación de balanza de pagos di­
fícil. Las dotaciones de capital, com o se indicó, se h an elevado m ás
o m en os a 5 b illon es de fran cos en u n p eríodo de cinco años. E l
E stado ha intervenido garantizando em p réstitos, lo que aum enta la
fragilidad de su estructura de balance. É ste es el m ayor obstáculo
frente a una eventual privatización. Aun en el caso de que estas em ­
presas sean rentables, com o lo sugieren sus indicadores de gestión , no
tien en una estru ctu ra de balance que p ueda interesar a u n grupo de
accionistas privados.
Pero la p osibilidad de recapitalizar estas socied ad es m onopóli­
cas es escasa, si se considera que su en deudam iento total será de
alrededor de 600 b illo n es de fran cos a fin es de 1987, es decir, 11%
del PIB. E n térm inos globales, esta s em presas arrojaron, p o r p ri­
m era vez desde hace m ucho tiem p o, b en eficios en 1987.
E n las em presas del secto r com p etitivo, la política de financia­
m ien to es d iferente. H e com entado anteriorm ente que e l E stado
aportó 75 b illon es de fran cos d e fon dos propios entre 1982 y 1987.
E l crecim ien to de sus fon d os propios to ta les en este m ism o período
se eleva a dos p untos del PIB, lo que representa alrededor d e 94
b illon es de francos. E stas em p resas se han incorporado al m ercado
de capitales y el E stad o autorizó la em isió n de cuasi-acciones hasta
por el 25% de su capital.
A llí el E stad o actuó com o un a ccion ista resp on sab le y la gestión
financiera y adm inistrativa d el con ju nto de las em presas d el sector
com p etitivo ha sid o totalm en te decidida y controlada por el p re­
sid en te de cada una de ellas. E l E stad o no ha interferido en su ges­
tión, ni en las orientaciones estratégicas, com o tam poco en la p olíti­
c a de endeudam iento.
Las em presas han determ inad o tod o esto lib rem en te com o cual­
quier otra em presa francesa y han entregado dividendos en caso de
existencia de b en eficios. E n sín tesis, el gob ierno so cia lista tuvo que
enfrentar las volum in osas n ecesid ad es de financiam iento de las em ­
presas del secto r com petitivo, a sí com o las n ecesid ad es de su b sid ios
tradicionales para las em presas del secto r m onopólico, buscando
m ed ian te las cuasi-acciones su incorporación al m ercado de capitales.
D e esta m anera, se desp ejó el terreno id eológicam ente para ha­
cer p osib le la privatización.
2. Las privatizaciones com enzaron el 16 de m arzo d e 1986 con
la elección del nuevo gobierno, que había h ech o una cam paña diri­
gida a este program a, fijando una lista de 65 em presas que debían
devolverse al secto r privado.
Todas estas em presas form an parte del sector com petitivo. Se
272 Jean François Vincerisini

incluyen aquí todos los bancos, in clu so los tres que habían sido na­
cionalizados en 1945. La lista no incorpora a R enault debido a que
no tiene una estructu ra de balance n i un m argen de rentabilidad que
perm itan considerar su privatización antes del térm ino de la legis­
latura.
E s eviden te que an tes d el "crash” bursátil existían m ejores con­
diciones para la privatización, ya que se p odía valorar m ejor las
em presas, com o St. Gobain y otras. E l E stado ha sido u n capitalista
feliz y hoy es un capitalista m en os feliz, ya que la situación de los
m ercados obliga a poner el proceso entre paréntesis hasta el nuevo
repu n te de la bolsa. Los ingresos percibid os por el E stado co n la
venta de algunos bancos, com pañías financieras e industriales, St.
Gobain y S o ciété G énérale, asciend en a aproxim adam ente 72 b illon es
de francos en sólo d ieciocho m eses. E s de todos conocido que la
privatización encontró un gran eco entre los pequeños accionistas:
por ejem plo, en la com pañía Paribas sobrepasó a los 3 m illon es de
personas física s, cifra v ein te v eces superior a la registrada anterior­
m ente.
A m odo de conclusión, quiero in sistir en un asp ecto de la priva­
tización. Cualquier país que cuen te con un im portante núm ero de
em presas y bancos nacionalizados está llevado h oy a plantearse
cu estion es m uy profundas sob re la oportunidad d e que el E stado
guarde el 100% de sus participaciones, com o fue el ca so de Francia.
P robablem ente el ritm o de la privatización se reduzca sen sib le­
m en te y quizás in clu so se interrum pa debido a la elección presiden­
cial en el m es de m ayo próxim o. La interrupción durará h asta que
el futuro gobierno se pronuncie. H abrá eventualm ente algunas pri­
vatizaciones m enores, pero n o se asistirá antes de la nueva elección
presidencial a la privatización de algún grupo im portante com o la
UAP, el B N P y el Crédit Lyonnais. E l gobierno francés se encuentra
actualm ente, p or lo tanto, en una situ ación paradojal: luchó p or el
regreso al m ercado de todas su s participaciones en los bancos y las
em presas com petitivas que tenía; ello se realizó a un ritm o m uy
rápido y con éxito durante los prim eros d ieciocho m eses. Se en­
cuentra hoy en la obligación técnica de parar el m ovim iento, enfren­
tar la sorpresa y el en ojo de los p equ eñ os accionistas que p oseen
bonos cuyo valor es m enor al d e hace un os seis m eses, debido a que
la caída de la b o lsa no fue prevista por el E stad o ni por lo s accio­
n istas. S e retom a con vigor un debate al interior de la clase p olítica
francesa sobre la oportunidad de las privatizaciones, lo que podría
eventualm ente invalidar las m odalidades de privatización previstas
en 1986 en los sesen ta y cin co bancos y em presas. E n sín tesis, las
privatizaciones de las grandes em presas nacionales (E D F, GDF, SNCF
y Charbonnages) y la D írection Générale des T élécom m unications
n o verán la luz en Francia antes de m ucho tiem po, y en todo caso n o
antes que el program a de 1986 sea llevado a cabo, y con éxito.
Criterios y políticas de precios y tarifas públicas:
el caso de Brasil
P a ulo G alletta

S ecretario A djunto de Precios P úblicos


M inisterio de H acienda

I. INTRODUCCIÓN

En B rasil, las em presas esta ta les de propiedad del gobierno federal


p restan la m ayor parte de los servicios pú blicos. Adem ás de lo s servi­
cios tradicionales (correo, energía eléctrica, servicios portuarios,
ferroviarios y telefó n ico s), el gobierno federal p osee el m onopolio de
la extracción de p etróleo y el p rocesam iento de sus derivados
(PETRO BRAS), la explotación de yacim ientos de m ineral de hierro
(CVRD) y la producción siderúrgica de lam inados (SID E R B R A S).
Los gobiernos estatales tien en una participación significativa en
la distribución de energía eléctrica, y preponderante en las em presas
de saneam iento básico. Por lo general, lo s gobiernos m unicipales son
propietarios de las em presas de transporte urbano de pasajeros.
La participación d el E stado en la econ om ía ha sid o considerada
exagerada por algunos, necesaria por otros. E n ocasiones, la crisis que
enfrenta la econ om ía brasileña se h a atribuido casi exclusivam ente
al gran tam año del E stado y a los elevados "déficits” del sector pú­
b lico, particularm ente originados en las em presas estatales.
Para evitar conclu siones apresuradas y m uchas veces cargadas
de connotaciones ideológicas, es n ecesario analizar m ás detenidam en­
te el origen del d éficit público. El Anuario E stad ístico del IBGE (In s­
titu to B rasileiro de G eografía e E statística) publica regularm ente el
estad o de la cuenta corriente de las adm inistraciones públicas, b a­
sado en los datos del propio IBG y de la FGV (Fundación G etúlio
V argas).
Allí se destaca que el ahorro en cu en ta corriente en relación
con el PIB vien e declinando en form a drástica: de 5.9% en 1970-73,
a 3.8% (74-78), — 0.1% (79-84), alcanzando — 8.0% en 1985.
E ste ahorro negativo ha sido financiado básicam ente con la em i­
sión de bonos de deuda pública (federal, estatal y m u n icip al), ele­
vando las tasas de interés del m ercado; ello perjudica tam bién al
sector privado, principalm ente al pequeño y m ediano, ya que lo s
grandes grupos em presariales son acreedores n etos del sistem a fi­
nanciero.

273-
274 Paulo Galletta

D ichos b on os no pueden ser saldados a su vencim iento p o r lo


q u e se em iten nu evos para cubrir el principal y lo s in tereses, y con
e llo se in ten sifica el crecim ien to de la deuda pública interna.
Por su m agnitud e im p licacion es, es im portante con ocer el ori­
g en de este "ahorro” negativo. N o se explica por el gasto en consum o
final del gobierno, ya que é ste se redu jo en relación con e l PIB de
10.9% en 1970-1973 a 9.7% en 1985. Sin em bargo, una explicación
parcial puede h allarse en una g estió n m uchas veces in eficien te de la
ad m in istración pública.
E n realidad, el “d éficit” pú b lico h a sid o generado fundam ental
m en te por las transferencias hacia las em presas estatales y priva­
das, que pasaron de 3% del PIB en 1970-73 a 10.3% en 1986.
E n efecto, el E stado se endeudó para realizar dichas transferen­
cias, com o lo evidencia la evolución de la p olítica económ ica d el go­
b iern o central en el período 1970-1985.
Por un lado, se aplicó una p olítica de con ten ción excesiva de
p recios y tarifas públicas con el fin de dism inuir el ritm o in flacio­
nario. E sta política, en realidad, só lo ob tu vo éxitos efím eros, trans­
form ándose en un fracaso a m ediano y largo plazo.
A pesar de la con ten ción de las tarifas públicas, com o se deta­
llará m ás adelante, la in flación continuó elevándose en form a acele­
rada: 28% en 1975, 100% en 1980 y 225% en 1985.
Por otro lado, h asta 1983 el gobierno in trodujo diversas em pre­
sa s públicas a captar recursos externos para continuar a sí con sus
program as de inversión. E n u n principio, dichos recursos fueron
utilizados por el gobierno para equilibrar la balanza de pagos.
E l ingreso n eto de ahorro externo, resultado de una significativa
in yección de fin anciam iento fresco p or un valor anual de US$ 6 a
8 b illon es, perm itió que la econ om ía brasileñ a creciera en tasas razo­
nables entre 1975 y 1981.
N o se deb e olvidar que, p or otro lado, las em presas privadas fue­
ron fu ertem en te subsidiadas en e l período 1975-1980, a través de
p résta m o s otorgados por el B an co N acional de D esenvolvim ento E co­
n ó m ico (B N D E ) del gobierno federal; la corrección m onetaria del
principal de dichos p réstam os se lim itó al 20% y se aplicaron in te­
reses b ajos, m ientras que en el m ism o p eríod o la in flación y la
corrección m onetaria p lena superaban el 100%.
Más adelante, el gobierno tendría que transferir recursos eleva
dos al B N D E S (B anco N acion al de D esen volvim ento E conóm ico y
S o c ia l), para cubrir la falta de am ortizaciones, evitando así la desca­
pitalización del Banco.
A partir de 1983, se asignó una segunda fu n ción a la política
de contención de p recios y tarifas públicas, que con sistió en viabi-
lizar una m ayor redu cción de los co sto s de los productos de expor
tación.
Junto con un a p olítica salarial de reaju stes m uy p or debajo del
a lza del costo de la vida, el gobierno proporcionó m ejores condicio­
Brasil: políticas de precios y tarifas públicas 275

n es para la competencia de productos b rasileñ os en el m ercado m un


dial. A ello se sum ó una m axidevaluación cam biaría de 30% en fe­
brero de 1983 (se había realizado otra en diciem bre de 1979), con
lo que el país obtu vo su cesivos “sup erávits” com erciales, de US$ 12
b illon es anuales entre 1983 y 1985.
Las dos p olíticas m encionadas, a) la transferencia de recu rsos
de la adm inistración central a las em presas estatales y b ) el endeu­
dam iento interno crecien te, tuvieron con secuencias conocidas en la
ejecu ción del Plan Cruzado (28 de febrero de 1986).
Las correcciones de p recios y tarifas públicas que habían sido
decididas y anunciadas (acero: 25%, energía eléctrica: 40%, deriva­
dos de petróleo, correos, etc.) fu eron suprim idas, sien d o é ste uno
de los errores fundam entales del Plan Cruzado.
E l Plan B resser, del 12 d e ju n io de 1987, aplicó en cam bio a ju s­
tes reales de varias tarifas, inten sificand o así una política m ás realis­
ta que ya ven ía sien do adoptada desde noviem bre de 1986.
La prioridad de equilibrar las finanzas públicas im plica necesa­
riam ente aplicar una p o lítica realista de p recios y tarifas p ú b licas,
exigiéndose com o contrapartida a las em presas significativos au­
m en tos de productividad. A ctualm ente, el gobierno ha definido dos
objetivos centrales:

a) reducir o elim inar lo s su b sid ios del T esoro qu e se destinan


a cubrir gastos operacionales (con excepción d el transporte
m asivo de pasajeros); así com o o tros su b sid ios crediticios
y fisca les al sector privado; y
b ) aum entar gradualm ente y en el m enor tiem p o p osib le la
tasa de rem uneración de lo s activos operacionales de las
em presas estatales, pasando de entre cero y 4% en 1986 a
10% en 1989-1990.

E stas políticas deben ser conjugadas con otras de carácter fis­


cal, m onetario y cam biario, de m odo que se com patibilice una reduc
ción del déficit p úb lico con la generación de superávits en la balan­
za com ercial, sien do éste el gran desafío que enfrenta el país.
Para com patibilizar dichas p olíticas es im perativo que el sector
público y el secto r privado presenten aum entos significativos de pro­
ductividad, com o con dición necesaria para lograr una m ejoría en e l
estándar de vida de los brasileñ os y adquirir ventajas com parativas,
en el com ercio internacional.
276 Paulo Galletta

II . EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS Y TARIFAS PUBLICAS

Al analizar la evolución de los p recios y tarifas públicas entre los


a ñ o s 1965 y 1987, se iden tifican cinco d istin tos períodos.

Los tres prim eros fueron estud iad os por Thom as J. T rebat : 1

a) 1965-66: "período de corrección inflacionaria”, caracterizado


por la actualización de los p recios de varios bienes y servi­
cios p úb licos que estaban desfasados, com o resultado de la
p olítica econ óm ica seguida en el período anterior;
b) 1967-69: “período de estabilid ad relativa”, en el que los pre­
cios y tarifas varían a un ritm o sim ilar al del resto de los
p recios de la econom ía;
c) 1970-75: “período de p recios relativos crecien tes”, aquí los
reaju stes de lo s p recios p úb licos exceden la evolución de los
p recios privados;

Los períodos que se destacan a continuación serán tratados a


fo n d o m ás adelante.

d) 1975-86: "período de rezago con tin u o”. Los p recios y tarifas


públicas de los bienes y servicios su fren fuertes contenciones,
sujetas a control gubernam ental; y
e) fin es de 1986-87: "período de recuperación realista”, en don­
de se in icia un proceso de realineam iento de lo s p recios pú­
b licos con m iras a:
— reducir o elim inar sub sidios y
— elevar gradualm ente la tasa de rentabilidad de las em ­
presas públicas.

II.1 1975-1979: Primera fase del período de “rezago continuo”


D urante esta fase, la in flación presen ta lo s siguientes porcentajes
p rom ed io s anuales: 1975: 27.9%; 1976: 41.3%; 1977: 42.6%; 1978:
38.7%; 1979: 53.9%.
E n este período, con ob jeto de con ten er el p roceso inflaciona­
rio , las tarifas públicas reales sufren los siguientes retrasos:

1 Urna avaliagáo do desempenho económico das grandes empresas


estatais no Brasil: 1965-75 - PPE diciembre, 1980.
Brasil: políticas de precios y tarifas públicas 27 7

Item Pérdida 1980/75


%
Líneas aéreas 21
Teléfono:
— suscripción 45
— llamadas 21
Energía eléctrica 23
Transporte ferroviario 16
Acero 15
Servicio portuario 28

E ntre 1975 y 1979, durante el gobierno de G eisel, a través del


BN D E, el gobierno crea tres subsidiarias financieras: EMBRAMEC,
cuya fun ción es financiar la expansión de la industria de b ien es de
capital; FIBASE, dirigida al secto r de in su m os b á sicos e IBRASA,
cuyo ob jetivo es fom entar las participaciones accionarias.
D ichos entes fueron in stru m en tos fundam entales en la ejecu
c ió n d el II P lan N acional de D esarrollo.
Los financiam ientos realizados a través del sistem a B N D E se
efectu aron con corrección m onetaria de un 20%; debido a que la
in flación se elevó rápidam ente alcanzando 50% y posteriorm ente
100 y 200%, los tom adores de préstam os obtuvieron un elevado sub­
sid io crediticio. E ste últim o debió ser cubierto p or transferencias
del T esoro para n o d escapitalizar al BN D E; sin em bargo, ello sólo
ocurrió en parte, lim itán dose así las actividades del banco durante
los años ochenta.

II.2 1979-1984: Segunda fase del período de “rezago continuo”


La p olítica económ ica adoptada en e l período 1979-1984 buscó gene­
rar grandes exced en tes exportables, sobre la base de tres instrum en­
tos de política:

a) m axidevaluaciones cam biarías que alcanzaron 30%; en di­


ciem bre de 1979 y en febrero de 1983, adem ás de m inideva­
luaciones recurrentes;
b ) con tención de los reaju stes salariales por debajo de la evo­
lución del costo de vida; e
c ) in ten sificación del p roceso d e red u cción real de las tarifas
públicas.

E l deterioro de las tarifas d el sector p ú b lico que se venía expe­


rim en tado desd e 1975 se aceleró a partir de 1980, creando enorm es
dificu ltades financieras para las em presas estatales. E n un inicio,
las dificultad es para generar recursos propios obligaron a las em pre­
278 Paulo Galletta

sas a recurrir a p réstam os externos inducidos por el gobierno para


m antener el n ivel de sus inversiones. S i b ien algunos proyectos eran
de dudosa viabilidad (program a nuclear, ferrovía de acero, e tc .),
otros, en cam bio, de m aduración entre 4 y 7 años, debían proseguir.
Así las em presas públicas, dadas las facilidades para obtener
crédito externo, dieron curso a los p royectos y por e ste m edio, el
gobierno federal obtuvo recursos para equilibrar la balanza de
pagos.
En cuanto al desem peño de las em presas públicas federales (179
em presas produ ctivas) se d estaca que las inversiones y gastos de
capital financiados por recursos propios descienden de 42% (1980)
a 28% (1982), m ientras que las operaciones de crédito ascienden de
42% a 53%, en el m ism o período. (C uadro 1)

CUADRO 1
Empresas públicas federales
Ahorro y financiamiento de las inversiones
Items 1980 1981 1982 1983 1984 1985
°/o % o/o o/o o/o °/o
Ahorro propio neto 42 33 28 34 42 40
Tesoro 16 23 19 17 18 20
Operaciones de crédito netas 42 44 53 49 40 40
Fuente: SEST.

De m anera de superar la escasez de divisas verificada a partir


de 1982, y fren te a la negativa de otorgam iento de "dinero fresco ”, e l
gobierno brasileñ o se v io obligado a recurrir al Fondo M onetario
Internacional. Con e l fin de dism inuir el d éficit público, se op tó por
reducir fu ertem en te las inversiones, con tener las operaciones de
crédito, recortar los gastos corrientes y operacionales.

CUADRO 2

Empresas públicas federales


(Cz$ billones/1985)
Año Inversiones Operaciones crédito Gastos
netas * financieros
1980 62.0 28.7 10.7
1981 65.6 32.2 18.4
1982 64.6 38.7 25.2
1983 45.3 29.6 27.8
1984 41.8 23.5 31.9
1985 43.0 25.1 35.3
* Operaciones de crédito netas - operaciones de crédito - amortizaciones -
transferencias de operaciones de crédito.
Brasil: políticas de precios y tarifas públicas 279

Entre 1980 y 1985, en el caso de las em presas públicas federales,


la p articipación de los in tereses en el total de gastos creció sign ifi
cativam ente, agravada por las m axidevaluaciones y por el alza d e las
tasas de interés internacionales. (Cuadro 2)
La situ ación económ ica, que ya era d ifícil en el in icio de la década
(1980-1982), caracterizada por una p olítica salarial "austera", el e s­
tan cam iento de la dem anda interna y la ausencia de inversiones pri­
vadas, se transform ó en una crisis aguda con la reducción de las
inversiones de las em presas estatales.

E n resum en, la red ucción real de las tarifas públicas jugó un


d ob le papel:

a) "abaratar” los prod uctos b rasileñ os de exportación, lo que


perm itió generar "superávits” com erciales de U$S 12 b illo­
nes en 1983-1984; y
b ) m itigar la caída relativa del m argen de ganancia de las em ­
presas privadas.

A p esar del excesivo con trol de p recios y tarifas públicas, el rit­


m o inflacionario se aceleró en la década del ochenta:

%
1979 53.9
1980 100.2
1981 109.7
1982 95.6
1983 154.5
1984 220.6

E ste fenóm eno, ju nto con el rezago d el salario prom edio real y
e l alza del desem pleo provocaron un a crecien te in satisfacción po­
pular.
E l deterioro del régim en autoritario, el fracaso d e la p olítica
econ óm ica interna y la organización de los partidos de op osición
llevaron al país a la elección , si b ien ind irecta (a través d el Congre­
so E lectoral), de una “Alianza D em ocrática” (PM DB-PFL), estable­
cién d ose así el gobierno de la N ueva R epública en m arzo de 1985.

II.3 1985-1986: Tercera etapa del período de “rezago continuo"


E n el in icio de la N ueva R epública, el m in istro de H acienda, con el
prop ósito d e dism in u ir la ta sa inflacionaria m ensual, determ inó la
su sp en sión de 90 a 120 días de los reaju stes de p recios y tarifas pú­
b licas, logrando su ob jetivo p or algún tiem po.
280 Paulo Galletta

1985 Tasas mensuales


%
Enero 12.0
Febrero 10.2
Marzo 12.7
Abril 7.2
Mayo 7.9
Junio 7.8
Julio 8.9
Agosto 14.0
u r£ . • ■-»Biwnil ' • « lí í j f l f ■'! »■" " f i:. ... , tfH'.r. ».(<

Al térm ino de e ste "congelam iento parcial”, la inflación alcanzó


niveles elevados, agravada p or el hecho de que las em presas estatales
venían acum ulando pérdidas sign ificativas en sus ingresos operacio-
nales, lo que elevó nuevam ente el " déficit” público.
A partir de fin es de agosto de 1985, el em presario D ilson Funaro
se hizo cargo del M inisterio de H acienda. A poyado p or el equipo del
M inisterio de Planificación, se revisaron algunos p recios p ú b licos
(sid eru rgia). M ientras tanto, la d ism inución de la cosecha agrícola
provocó un alza en dichos p recios de 104%, lo que inhibió la p olítica
de recuperación de las tarifas públicas.

Tasas mensuales de inflación


% %
Septiembre 1985 — 9,1 Diciembre 1985 — 13,2
Octubre 1985 — 9,0 Enero 1986 — 17,8
Noviembre 1985 — 14,9 Febrero 1986 — 22,4

A p esar de la aceleración inflacionaria, en 1985 y a principios de


1986 la econom ía brasileña p resen tó u n gran dinam ism o con el m e­
joram ien to de los salarios reales, la d ism inución del desem pleo y el
crecim ien to del PIB.
Con el objetivo de reducir el p roceso inflacionario, que m uchos
econom istas denom inaron inercial, el M inisterio de H acienda y de
Planificación diseñó y ejecu tó el Plan Cruzado, de corte sim ilar al
Plan Austral de Argentina.
E l gobierno decidió cam biar el patrón m onetario, alterar la apli­
cación de la corrección m onetaria y determ inar el congelam iento
de los precios y salarios.
Por un lado, se reajustaron los sueldos y salarios de acuerdo con
el prom edio real de lo s ú ltim os seis m eses, con lo que el salario
m ín im o aum entó en m ás de 15% y el resto de lo s salarios en 8%.
Por otro lado, el anuncio de reaju stes “correctivos” en las tari­
fas públicas (acero: 25%, energía eléctrica: 40%, correos, derivados
de p etróleo) y otros p recios del sector privado (leche, vehículos, fár­
m acos) fue súbitam ente cancelado.
B r a s il: p o l ít i c a s d e p r e c io s y ta r i f a s p ú b l i c a s 281

E n con secu encia, el Plan Cruzado n o se instrum entó conform e a


lo s ob jetivos de quienes lo diseñaron.
S in ninguna duda, los p recios pú b licos quedaron congelados al
n ivel real m ás b ajo d esde 1975 (ver Cuadro 3 ), lo que constituye un
error central del Plan.

CUADRO 3

Evolución de los precios públicos


Principales productos/servicios
Período Valor Valor índice
ítem Clasificación nominal real en Cr$ real
1. Aviación civil - pasaje Dic./1975 Cr. 620,00 5.020,00 100
aéreo R ío -S a o Paulo Dic./1980 5.382,00 4.088,00 81
Feb./1986 814,00 3.581,00 62
Sept./1987 4.496,00 4.496,00 90
2. Carta - hasta 20 grs. 1975 0,58 4,22 100
1980 4,16 3,52 83
Feb./1986 0,50 1,60 38
1987 2,64 2,64 63
3. Telegrama - hasta 20 1978 0,21 54,60 100
palabras 1980 0,52 44,20 81
Feb./1986 4,01 12,80 24
1987 18,73 18,73 34
4. Telefonía - suscripción Dic./1975 37,00 300,00 100
básica Dic./1980 164,00 121,00 40
Sept./1987 70,00 70,00 23
Sept./1987 70,00 70,00 123
5. Llamada telefónica Dic./1975 0,30 2,43 100
Dic./1980 2,14 1,63 67
Feb./1986 0,28 1,12 46
Sept./1987 1,15 1,15 47
<6. Energía eléctrica - ta­ 1975 291,00 2.120,00 100
rifa promedio de su­ 1980 1.832,00 1.548,00 73
ministro 1986 370,00 1.179,00 56
1987 1.419,00 1.419,00 67
282 P a u lo G a lle tta

CUADRO 3 ( C o n tin u a c ió n )
Período Valor Valor índice
ítem Clasificación nominal real en Cr$ real
7. Ferroviaria - transpor­ 1975 68,80 500,60 100
te de carga (mineral 1980 433,00 366,00 Ti
de fierro) de MG a Feb./1986 74,30 236,70 47
RJ) 1987 257,10 257,10 51
Unidad: tonelada
8. Minería - Yacimiento Dic./1979 179,00 286,00 100
de fierro fino Feb./1986 55,00 221,00 77
(C.V.R.D.) Sept./1987 152,00 152,00 53
Unidad: tonelada
9. Siderurgia - chapa 1975 2.360,00 17.173,00 100
gruesa USIMINAS 1980 15.720,00 13.289,00 77
Unidad: tonelada Feb./1986 3.562,00 11.406,00 67
1987 10.264.00 10.264,00 60
10. Derivados de petróleo 1977 1.686,00 5.335,00 100
Precios refinado 1980 9.579,00 8.098,00 152
Unidad: litro Feb./1986 1.994,00 6.353,00 119
1987 4.657,00 4.657,00 87
11. Portuario. Tarifa tra­ Dic./1978 155,00 438,00 100
yecto largo. Exporta­ Dic./1980 414,00 314,00 72
ción puerto: Santos- Feb./1986 95,00 379,00 76
SP - Unidad: tonelada Sept./1987 511,00 511,00 117
Fuente: SEAP/PP; DAC; ECT; TELEBRAS; DNAEE; RFFFA; CVRD; CNP;
PORTOBRAS.
Períodos: Cuando se cita un año, se trata de valor promedio anual.
Valor nominal: Expresado en Cr (cruzeiros) y Cz (cruzados); 1 cruza­
do = 1.000 cruzeiros.
Valor real: En Cr de 1987.
índice real: Base = 100 para cada primera información disponible.
E sta situación , aunada a la m ejora salarial, estim u ló la dem an­
da a n iveles que la oferta n o estab a en con diciones de cubrir, gene­
rándose así una fu erte p resión que d esem bocó en prácticas especu­
lativas.
E n todo caso, e l Plan logró en un prim er m om en to contener la
inflación:

%
Marzo 1986 — 0,9
Abril — 0,6
Mayo — 0,3
Junio — 0,5
Julio — 0,6
Agosto - U
Septiembre - 1,1
Octubre — 1,4
Noviembre — 2,5
B r a s il: p o l í t i c a s d e p r e c i o s y ta r i f a s p ú b l i c a s 283

Al m ism o tiem po, la econ om ía m ostraba un gran dinam ism o. La


fu erte dem anda de b ien es de con su m o s e vio estim u lad a p o r el alza
d e lo s salarios reales, la generación de nuevos em pleos y el creci­
m iento de las cuentas de ahorro de las fam ilias.
E l n ivel de divisas se contrajo rápidam ente com o resultado de
la caída de las exportaciones, reorientadas para atender el m ercado
interno, y del crecim ien to de las im p ortaciones, principalm ente de
productos alim entarios.

III. 1987: PERIODO DE "RECUPERACIÓN TARIFARIA"

L os prim eros m eses del año se caracterizaron por el térm ino de la


p o lítica de con gelam iento d e p recios con la con secu en te aceleración
inflacionaria, y por el d ecreto de m oratoria de la deuda externa, re
su ltad o de las crecien tes d ificultad es en la balanza de pagos.

Tasas mensales de inflación


%
Diciembre 1986 — 7,6
Enero 1987 — 12,0
Febrero — 14,1
Marzo — 15,0
Abril — 20,1

D esde diciem bre de 1986, se vin ieron acum ulando fu ertes pre­
sion es del secto r privado sobre la SE A P /C IP .2E n e ste contexto y sin
lo s recursos necesarios para realizar una p olítica de control de pre­
c io s y tarifas, el m inistro de H acienda adoptó el 3 de abril de 1987
dos resoluciones: la resolu ción 211 autorizó la “libertad de p recios
vig ila d a ” para 400 artículos; una vez analizados sus costos, se fijaron
directam ente lo s nuevos p recios sin la aprobación previa d e SE A U /
CIP.
Se liberaron los p recios de lo s b ienes restantes, con excepción
de las tarifas públicas, fárm acos y fertilizantes, que debieron contar
con la aprobación previa de SEAP.
A partir de d iciem bre de 1986 se realizó un cam bio significativo
•en la p olítica de ajuste de p recios y tarifas: las tarifas públicas se
fijaron tom ando en con sid eración la variación d e lo s co sto s, y apli­
ca n d o increm entos reales para recom poner los m árgenes de ganancia
de las em presas (energía eléctrica, telefon ía, transporte ferroviario)
o para reducir los su b sid ios del T esoro (co rreo s).

2 SEAP/CIP: Secretaría Especial de Abastecimiento y Precios /C o n ­


se jo Interministerial de Precios.
284 P a u lo G a lle tta

E l gobierno tuvo un éxito relativo en la corrección de las tari­


fas, dado que los reaju stes practicados por el sector privado en e l
m arco de la resolu ción 211 (lib erad os) o la resolución 210 (sin apro­
bación previa) fueron m ucho m ayores y frecu entes.

Entre esto s productos, la FGV detectó la siguiente aplicación


de reaju stes excesivos en el m es de m ayo de 1987:

a) E n el IPC-RJ: agua sanitaria (232% ), in secticid a (202% ), pro­


d uctos de lim pieza (126% ), papel higiénico ( 120%) y jab ón
(74% );
b ) En el IPA-DI: cobre electro lítico (155% ), azulejos (103%),.
calculadoras electrón icas (103% ) y aparatos de aire acondi­
cionado (83% ); y
c) E n la industria n acional de construcción civil: cem en to
(67% ), tejas (91% ), tinturas (51% ), etc.

E l nuevo m inistro de H acienda, B resser Pereira, quien a su m ió


el cargo en m ayo de 1987, debió enfrentar esta situación caracterizada
por la carencia de un control efectivo sobre los p recios y las expec­
tativas de un nuevo congelam iento; ello obligó a tom ar m edidas
enérgicas para evitar la hiperinflación y el d esem pleo generalizado.
E l 12 de jun io el Plan B resser, ju nto con adoptar el congela­
m iento de p recios, aplicó algunos reajustes en los p recios privados
de la econom ía (veh ícu los, n eum áticos y p etroq u ím icos) y en algunos
bienes púb licos (acero, teléfo n o s y energía eléctrica).
La recuperación de las tarifas públicas representará un adicio­
nal de Cz$ 44.9 b illon es en los ingresos de las em presas públicas,
coadyuvando así a reducir el d éficit del sector público en 1987.

IV. CONCLUSIÓN

E n la etapa actual (noviem bre 1987), la autorización previa de reajus­


te se lim ita a alrededor de 400 productos del sector privado, una
vez finalizado el período d e congelam iento de p recios (12 de ju n io
al 12 de setiem b re).
E n cuanto a los p recios y tarifas públicas, se continúa p ersi­
guiendo la recuperación de sus n iveles reales, aplicando reajustes
que corrijan los co sto s incurridos y adicionando increm entos reales-
en form a gradual, de m anera de alcanzar el 10% de la rem uneración
real sobre los activos operacionales entre 1989 y 1990.
Políticas de precios y tarifas y de privatización
de empresas públicas: el caso de A rgen tin a 1
J a im e S u jo y

V icep resid en te del D irectorio de E m presas P úblicas


d e la R epública Argentina

Cabría realizar tres órdenes de consideraciones en relación con la


experiencia reciente de las p olíticas del G obierno constitucional d e
Argentina hacia el sector de em presas públicas: p recios y tarifas,
p roceso de privatización y cam bios introducidos en la gestión del
sector.

a) Política de precios y tarifas


R esp ecto de este tem a correspondería enfatizar, en prim er lugar,
la relación entre precios y tarifas públicas e im p u estos o, en tér
m inos m ás generales, con el fin anciam iento del sector público. Cabe
recordar que cuando asum ió el G obierno con stitu cion al en diciem ­
bre de 1983, el d éficit fiscal equivalía a 17% del PIB; por cada peso
que se gastaba ingresaban sólo 30 centavos. Para enfrentar esta crí­
tica situación, el gobierno recurrió a un im portante aum ento de pre­
cios y tarifas públicas, en particular de los com bustibles, con la
obvia finalidad de increm entar los in gresos fiscales. En este sentido
es im portante m encionar que en la actualidad los im puestos sob re
com b ustib les líquidos alcanzan en p rom ed io 50% del precio al con­
sum idor fiscal. La recaudación de este im p uesto ingresa directam en­
te a la T esorería de la N ación y tam bién alim enta fondos de asigna­
ción específica; es decir, fon d os destinados a financiar proyectos de
inversión en otros sectores de la econom ía, principalm ente en las
áreas de transporte y energía eléctrica. D e igual m anera otras tarifas
públicas tienen un elevado com pon en te fisca l com o es el caso de las
tarifas de energía eléctrica que, adem ás del IVA, contribuyen a fon­
dos de asignación esp ecífica y a las finanzas provinciales y aun m u­
nicipales; así lo s im pu estos fisca les representan desde un mínimo'
de 36% del precio al consum idor final en la Capital Federal hasta
casi la m itad del correspondiente p recio en algunas de las provincias

1 La presentación oral del señor Sujoy ha sido desgrabada y editada


por los compiladores de este libro.

285
.286 J a im e S u j o y

argentinas. Las con sid eraciones anteriores apuntan a destacar e l h e­


cho d e que cualquier m od ificación d e lo s criterios actualm ente u t i­
lizados para fijar p recios y tarifas públicas tien e com o precondición
resolver el p roblem a fisca l por otras vías.
E l segundo asp ecto a destacar es la relación entre el valor de
reten ció n efectivo de la tarifa por la em presa y su rentabilidad.
E n las cond iciones p resen tes en que un elevadísim o com ponente del
nivel tarifario corresponde a un in greso fisca l de tipo general, ob te­
ner una rentabilidad norm al en algunas em presas públicas exigiría
elevar considerablem ente el precio de sus b ien es y servicios. Así, por
-ejemplo, en el caso de la em presa que provee y distribuye electrici­
dad en el área del Gran B u en os Aires sería n ecesario un aum ento
real de la tarifa de 52% para lograr 8% d e rentabilidad sobre sus
activos que indica el contrato de concesión.
Un últim o asp ecto que correspondería señalar es la relación de
lo s p recios y tarifas públicas con la distribu ción del ingreso por sus
im portan tes im p licacion es sobre criterios alternativos de tarifica
ción. E n el caso de A rgentina se han ido consolidando a lo largo de
los años m odalidades de tarificación que son contrarias a criterios
com erciales. Un ejem plo e s la distribu ción de gas natural por red de
cañerías cuya tarifa es crecien te a escala, con una relación de tres
a uno entre las escalas m áxim a y m ínim a de consum o. E n el caso
de la energía eléctrica la situ ación e s sim ilar aunque la diferencia
entre extrem os es m en os m arcada. Así, la adopción de criterios no
co m ercia les para la fijación de precios y tarifas introduce serias
distorsion es en los o b jetivos de las em p resas que afectan su s resu l­
tados operacionales.

b) Política de privatización
E l p royecto de ley sobre privatizaciones enviado al Parlam ento d is­
tingue el caso de la privatización de em presas que producen b ien es
u operan en m ercados com p etitivos, del ca so de las privatizaciones
d e em presas de servicios públicos; es decir, las que integran el D irec­
torio de E m presas P úblicas (D E P ) creado a fin es de 1986.
En el caso de las prim eras se trata, en general, de reprivatizar
em presas que por d istin to s m otivos han sid o incorporadas al sector
público sobre todo a partir de fin es de la década pasada. La crea­
ción del Fondo N acional de D esarrollo y M odernización Industrial
con tem p lad a en la m encionada ley facilitará notoriam ente el p roceso
de p rivatización d e esta s em presas. A sim ism o, en lo s dos últim os
años m ed ian te sen dos decretos del Poder E jecutivo se han disp u esto
y fijado plazos y proced im ien tos para la venta de la participación
estatal en diversas em presas productivas.
A r g e n tin a : p o l ít i c a s d e p r e c io s y t a r if a s y d e p r i v a ti z a c i ó n 287

E l caso de las em presas b a jo ju risd icción del D E P 2 es d istinto,


ya que el proyecto de ley de p rivatizaciones requiere una decisión
explícita del Congreso N acional para aprobar su traspaso al sector
privado. Un program a de privatización para estas em presas d eb e
superar un con ju nto de restriccion es. Por un lado, su falta de renta­
bilidad actual, la ausencia de inform ación gerencial apropiada, la
escasa y poco confiable inform ación económ ico-financiera; a lo an­
terior habría que añadir el exceso de regulaciones, la vigencia de
norm as legales que consagran la propiedad pública y el reducido
tam año y aislam iento del m ercado de capitales en relación con el
volum en de inversión requerido por esta s em presas.
Por otra parte, las em presas que integran el D EP tien en una
peculiaridad especial no só lo en Argentina, sin o en todas las econo­
m ías m ixtas. E ste grupo de em presas es com o una bisagra que une
al sector público y al sector privado; se trata de u n área donde es
difícil lograr una sín tesis eficaz entre propiedad pública y privada,
entre m onopolio y com petencia, entre centralización y d escen trali­
zación, entre regulación y desregulación. E sta peculiaridad ha teni­
do com o con secu en cia que se adoptaran fórm ulas organizacionales
m uy diversas y cam biantes segú n revela la experiencia internacional.
La prim era tarea encarada p or el D E P fu e la de obtener una
sín tesis de las relaciones jurídicas y económ icas entre las em p resas
públicas, el G obierno central y la com unidad vigen tes durante los
ú ltim os años; es decir, del m odelo in stitu cion al utilizado para la
prestación de servicios p úb licos. E ste trabajo reveló que los prin­
cipales elem entos que se articularon en d icho m odelo han sid o los
siguientes: i) propiedad pública; ii) m on opolio natural o legal;
iii) centralización, y iv) con fu sión de roles p olíticos y em presarios.
A partir de esta clasificación el gobiern o nacional está concre­
tando día a día un nuevo m od elo in stitu cion al que b u sca dar res­
puesta a un visib le m alestar de la población por la cantidad y cali­
dad de los servicios p restados. E l nuevo m odelo in stitu cion al está
caracterizado por los sigu ien tes com ponentes:

i) Separación de roles: la separación de roles, distinguiendo los


em presarios de los p ú blicos, ha com enzado con la propia crea­
ción del DEP, que tiene a su cargo, exclusivam ente, responsabi­
lidades em presarias; las p olíticas sectoriales so n definidas por
las secretarías de E stad o d el M inisterio de Obras y Servicios
P úblicos. La ex isten cia de u n grupo directivo id ón eo y estab le

2 Las empresas que integran el DEP son: Yacimientos Petrolíferos


Fiscales, Yacimientos Carboníferos Fiscales, Gas del Estado, Agua y Ener­
gía, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires, Ferrocarriles Argentinos,
Aerolíneas Argentinas, Administración General de Puertos, Líneas Maríti­
mas Argentinas, Obras Sanitarias de la Nación, Empresa Nacional de Te­
lecomunicaciones, Correos y Telégrafos e Hidroeléctrica Norpatagónica.
288 J a im e S u j o y

es el prim er requ isito para introducir en la em presa pública


los instrum entos b ásicos de una g estió n em presaria.

ii) Desregulación-, la desregulación busca, en prim er lugar, brin­


dar alternativas de elecció n a lo s usuarios creando entornos
com petitivos en los m ercados en que operan las em presas del
DEP, con los lím ites que en algunos casos im pone la presencia
de m on opolios naturales. En segundo lugar, la desregulación
apunta a introducir una m ayor racionalidad económ ica en las
d ecision es de las em presas. E jem p los del prim er caso son
las desregulaciones en cu rso en la ind ustria petrolera y en el
secto r de telecom un icaciones que facilitarán la concurrencia de
em presas privadas en la producción o prestación de servicios.
Como ejem p los para favorecer una m ayor racionalidad econó­
m ica en la tom a de d ecision es, se pueden citar la flexibilización
de las tarifas de transporte aéreo y la liberación del transpor­
te de cargas, la supresión de algunas regulaciones en la relación
em presa-usuarios, así com o la liberación progresiva de algunas
im portaciones y exportaciones.

iii) Descentralización: la descentralización en la prestación de


servicios apunta a dos ob jetivos sim ultáneos: por un lado, que
las d ecision es sean tom adas por quienes conocen m ejor los am ­
b ien tes en que se ejecutan buscando acercar el poder de d eci­
sión al usuario para m ejorar el servicio; por otro, revertir el
esquem a de desarrollo territorial concentrado que, tam bién en
e ste aspecto, caracteriza a la Argentina. Ya se han iniciado ac­
ciones en este sen tid o con la reestru cturación de Agua y Ener­
gía y de EN Tel, m ed iante la creación de adm inistraciones regio­
nales localizadas en diversas provincias. E sta línea de acción
acorta la cadena de d ecision es y lo s plazos de respuesta a los
usuarios. De igual m anera, algunas em presas están sien d o re­
estructuradas por rutas (A erolíneas A rgentinas) o por líneas
(ELMA) para facilitar un m ejor control de gestión. Por últim o,
existe la decisión de concentrar a algunas em presas públicas
en actividades b ásicas y descentralizar o privatizar los restantes
segm entos; éste es el caso de la distribución de energía eléc­
trica, gas y saneam iento urbano, donde se buscará una concen­
tración en la distribu ción prim aria o red troncal por parte de la
resp ectiv a em presa pública, quedando a cargo de otros agentes
la distribu ción dom iciliaria.

iv) Autonomía: otra característica del m odelo es una m ayor auto­


nom ía de las em presas públicas en la tom a de decisiones. Los
grandes lím ites serán las tarifas en los casos de m ercado m ono-
p ó lico y las in version es de m ayor envergadura. La contrapartida
d e esta autonom ía será una m ayor resp onsabilidad de las con-
A r g e n tin a : p o l ít i c a s d e p r e c io s y ta r i f a s y d e p r i v a ti z a c i ó n 289

ducciones em presariales reflejada en el control p or resultados


m ediante acuerdos-program a, según se d escribe m ás adelante.

v) Participación del capital privado: el G obierno nacional está


encarando con un criterio pragm ático la participación de capi­
tal privado en las em presas del DEP, con d ecision es c a so por
caso y sobre la base del criterio de si se m ejora, o no, el servi­
cio al usuario. La im presión es que hay varias situ acion es en
q ue la propiedad pública excluyente del capital privado im plica
desaprovechar recursos que podrían ten er una aplicación en la
m ejor satisfacción de las necesid ad es de lo s usuarios, m ediante
d istin tas form as de com plem entación entre inversión pública
y privada. Tam bién se han iniciado accion es en e ste sentido.
R ecientem en te E N T el llam ó a licitación para privatizar la ad ­
m in istración y op eración de los teléfon os p ú b licos en el Área
M etropolitana; la Secretaría de C om unicaciones ha dictado nor­
m as que perm iten la p articipación del capital privado en la pres­
tación de servicios de alta seguridad y alta velocidad requeridas
por el secto r financiero, así com o en el desarrollo de la telefonía
m óvil y rural. E n su plan estratégico, la em presa OSN con si­
derará actuar com o proveedor m ayorista para que redes priva­
das lleven adelante el program a de distribución de agua potable.
U n enfoque sim ilar está utilizando Gas del E stado, al perm itir
que em presas privadas y cooperativas in stalen redes privadas
de distribución de gas; ya hay casi 100 aprobaciones de la S ecre­
taría de E nergía y 10 p royectos de obra presentados a Gas del
E stado. E xisten tam bién varias iniciativas en d iscusión dentro
del ám bito de la Secretaría de Transporte: adjudicación de la
operación de ram ales ferroviarios a em presas privadas; contra­
tación privada del derecho a vía y a tracción; con stitu ción de
una em presa de transporte m u ltim odal con Ferrocarriles Argen­
tin os, ELMA y em presas privadas, etc. A sim ism o, se están defi­
n iendo lineam ientos para la constru cción y operación de centra­
les eléctricas por em presas privadas a través del sistem a de
con cesión pública. Por últim o, en el sector petróleo, cuya des­
regulación ya se ha iniciado, se contem plan im portantes partici­
p aciones privadas en el ám bito del Plan H ouston y del Plan
Olivos.

En sum a, el Gobierno nacional estim a que la privatización es


una de las p osib ilid ad es a considerar en la búsqueda de soluciones
para un problem a m ás am plio, cual es la necesidad de increm entar
la eficien cia en tod os los sectores de la econom ía; prestando par­
ticular atención a la fuerte in terrelación que existe entre el sector
p ú b lico y privado y a la densa tram a de in tereses que se h a ido
conform ando a lo largo de m u ch os años de operación del viejo m o­
d elo in stitu cion al del secto r de em presas públicas.
290 J a im e S u j o y

e) C a m b i o s e n l a g e s t i ó n d e l s e c t o r d e e m p r e s a s p ú b l i c a s

Como ya se m encionó, el Gobierno central, a través del DEP y las


em presas p úb licas, celebrará acuerdos-program a, m ediante lo s cua­
les se diferenciarán claram ente lo s fin es em presarios de lo s extra-
em presarios. E stos in stru m entos contractuales constituirán las pre­
m isas del sistem a de p lanificación a n ivel de las em presas, cuyos
ob jetivos se concertarán con el E stad o que, a su vez, asegurará el
escen ario en el que ésto s deberán cum plirse. Cuando se im pongan
a determ inada em presa o b jetivos extraem presarios, se fijará un sub­
sid io explícito; caso contrario, esto s fin es extraem presarios se con­
vierten en coartadas que dificultan el control de gestión y la rendi­
ción de cuentas ante el accionista. La finalidad que se persigue
m ediante el u so de este in strum ento es estab lecer un arbitraje entre
control y autonom ía em presaria. Por un a parte, es im p osib le ejer­
cer un control absolu to sobre la em presa; es m ás, en algunos casos,
el control rígido y de d etalle p or parte de la adm inistración central
es contraproducente e inadecuado para las características técn icas
y operativas de las em presas. Por otra parte, la autonom ía em pre­
saria com p leta es inviable por el tam año de las em presas, su in ­
fluencia en los m ercados y en las p olíticas fiscales, de precios
e ingresos, etcétera.
Por esto s m otivos el gobierno ha considerado conveniente la
im plantación de acuerdos-program a com o m edio para alcanzar un
arbitraje entre autonom ía y control. La exp eriencia del ú ltim o año
en la discusión de los acuerdos-program a ha sido fructífera d esta­
cándose, en particular, el en tu siasm o que generó entre el personal
de la em presa. E ste aspecto es de sum a im portancia por cuanto la
participación del personal es crítica para superar ineficiencias opera­
tivas, m uy d ifíciles de corregir desde afuera. Los avances en algunas
em presas, com o A erolíneas Argentinas, ELMA y OSN, han sido m uy
significativos y está próxim a la form alización del respectivo acuer
do-program a. E s in teresan te destacar que lo s m ayores avances se
lograron en em presas que operan, con fuerte control por parte del
G obierno central, en m ercados com p etitivos. Así, la m etodología u ti­
lizada fu e percibida por la em presa com o una p osib le vía de racio­
nalización de lo s controles y restriccion es que afectan su desenvol­
vim iento. E n e l caso del DEP se ha fortalecido la idea de que la
experiencia acum ulada perm itirá avanzar en la d efin ición de una
m etodología de control por resultados para las em presas públicas.
Políticas de precios y de privatización
de empresas públicas: el caso de P e r ú 1

J orge C h á v e z

D irector General, D irección General de A suntos E conóm icos


M inisterio de E con om ía y Finanzas del Perú

En ju lio de 1985 se in ició en el Perú la im plem entación del Plan IN TI


que, b ajo una orientación de tipo heterodoxa, aplicó una política de
shock basada en el congelam iento de p recios, tarifas públicas y tipo
de cam bio. Los resultados in iciales del Plan fueron au sp iciosos ya
que, a través de la am pliación de la dem anda interna, se alcanzó en
1986 un crecim ien to del 8,5% ju n to con una reducción de la infla­
ción que pasó de alrededor de 250%, valor anualizado en ju lio de
1985, al 63% a fin es de 1986.
Sin em bargo, se aprecian algunos h ech os preocupantes en la
evolu ción de la econ om ía durante los ú ltim os m eses. E n prim er
lugar, una desaceleración en el ritm o de crecim iento; a pesar de que
la econom ía peruana crecerá a una tasa cercana al 6,6% en 1987,
se advierte en la segunda m itad del año una desaceleración. E n se­
gundo lugar, las reservas internacionales han ven id o declinando en
los ú ltim os m eses com o con secu en cia de la rápida reactivación de la
econom ía, alcanzando en la actualidad 1.400 m illones de dólares, que
es aproxim adam ente el m ism o n ivel en que se situaban al in icio del
actual período de gobierno. E n tercer lugar, h a recrudecido nueva­
m en te el p roceso inflacionario y se espera term inar 1987 con una
tasa ligeram ente superior al 100% anual, pero nuevam ente con ten­
dencia al alza. Una de las razones principales que m otivó u n nivel
de inflación m ás elevado que el esperad o p or la conducción econó­
m ica fu e la evolu ción de las rem uneraciones reales; la rem unera­
ción prom edio se elevó en u n 17% que casi triplica el 6% planteado
com o m eta para el año 1986 por e l G obierno. E n cuarto lugar, la
inversión no creció en la m edida de lo esperado, a p esar de la reacti­
vación de la econom ía. D e hecho, el secto r em presarial, que obtuvo
ganancias m uy considerables a partir de la reactivación basada fun­
dam entalm ente en el crecim ien to de la dem anda interna, en vez de
invertir fugó capitales; aunque este fen óm eno no es nuevo en el caso

1 La presentación oral del señor Chávez ha sido desgrabada y editada


por los compiladores de este libro.

291
292 Jo rg e C h ávez

de Perú, la fuga de capitales en lo s años 1986 y 1987 fue m ucho


m ayor que en el pasado.
Las tendencias apuntadas, y particularm ente su agudización du­
rante el segundo sem estre de 1987, configuran un cuadro que, si bien
no es grave en el p resente, causa p reocupación en cuanto a su evo­
lu ción durante 1988, en caso de que se m antengan o aceleren lo s com ­
portam ien tos d escritos. E ste contexto condiciona las p olíticas que
en m ateria de precios y tarifas públicas está im pulsando la conduc­
ción económ ica. A ntes de presentarlas de m anera resum ida, cabe
recordar la situación que, en este aspecto, enfrentó el Gobierno cuan­
do inició su gestión. Así, corresponde destacar tres características
de la p olítica de la adm in istración anterior h acia el sector de em ­
presas públicas. La prim era, su p olítica de p recios y tarifas. La prin­
cipal fuente utilizad a para el fin anciam iento de las em presas públi­
cas fue el in crem en to real de p recios y tarifas. E l criterio básico
reposó en el u so del costo m arginal y ello resu ltó en un crecim ien to
de los p recios y tarifas p úb licas m uy por en cim a del n ivel de in fla­
ción de la econ om ía y en im portantes d istorsion es de los p recios
relativos, no só lo en relación con el resto de la econom ía sino tam bién
entre d istin tos b ien es y servicios pú blicos. E sto últim o se d eb ió
a que el procedim iento de actualización de precios y tarifas, opera­
ba a través de com ision es especiales, sin participación directa y con
escaso control por parte del Gobierno central. La segunda está rela­
cionada con la cartera de proyectos del secto r de em presas pú b licas
y sus fu entes de financiam iento. En resum en, cabe destacar dos
aspectos: la existencia en dicha cartera de m uchos p royectos sobre-
dim ensionados o "elefantes b la n co s” y, por otro lado, la casi exclu­
siva dependencia de fuentes externas para su financiam iento, que s e
contrajeron n otab lem en te durante la actual adm inistración por con o­
cidas razones. La tercera característica fu e la agudización de tradi­
cionales fallas de g estión en el sector de em presas públicas que s e
fundam enta en variadas causas: politización de los cuadros técnicos;
baja facturación e in eficien cia en el cobro a los usuarios; elevados
niveles salariales en relación con otros sectores de la econom ía, etc.
Las p olíticas aplicadas por el actual G obierno, que enfrentarán
dificu ltades crecien tes por el con texto global de la econom ía ante­
riorm ente descrito, han sid o las siguientes:

a) Política de precios y tarifas públicas


U no de los com p on en tes centrales de la p olítica gubernam ental fu e
inducir una profunda reestru ctu ración de costo s en la econom ía,
acom pañada in icialm én te por un congelam iento de precios, com o
m ecanism o para lim itar las expectativas inflacionarias p resentes en
la población. D ebido a su im portante papel en la form ación de otro s
p recios de la econom ía, el congelam iento abarcó tam bién a lo s pre­
P e r ú : p o l ít i c a s d e p r e c io s y d e p r i v a ti z a c i ó n 293

cios y tarifas públicas. Su elevado n ivel en térm inos reales, com o


con secuen cia de la p olítica adoptada por la anterior adm inistración,
perm itió que ingresaran al período de congelam iento en una situa­
ción relativa favorable. D espués del período de seis m eses de conge­
lam iento, se ha seguido una p olítica de ajuste tarifario acorde con
la evolución de la inflación y, paralelam ente, se han aplicado crite­
rios de discrim inación de p recios, en favor de los consum idores de
m enores ingresos. E n relación con el prim er aspecto, cabe destacar
que el aju ste del nivel m ed io de precios y tarifas públicas se vinculó
con la variación de los p recios m ayoristas y no con el índice de p r e ­
cios al consum idor. E n la m edida en que el gobierno estableció
com o m eta para el a ju ste tarifario la cobertura de los costos opera­
tivos de las em presas, su evolución está m ás adecuadam ente refle­
jada por la variación de los p recios m ayoristas que por la de los
p recios al consum idor.
Por otra parte, se in trodujeron criterios de tip o social para dis­
tribuir los increm entos tarifarios en torno de su nivel m edio. Así, por
ejem p lo, en algunos servicios b ásicos com o electricid ad y teléfon o
el ajuste de tarifas fue m ayor en las áreas residenciales de los sec­
tores altos y m edios y m enor, o nulo en algunos casos, en las áreas
populares.
Por ú ltim o, el aju ste tarifario se vinculó con el cum plim iento
de m etas trim estrales por parte de las em presas, en el contexto de
contratos-program a con el G obierno central. La experiencia, en este
sentido, aunque prom isoria, tam bién ha evidenciado dificultades.
En algunos casos, las autoridades de las em presas han utilizado su
am plio poder p olítico e influ encia para evadir el cum plim iento de la
norm ativa vigente.

b) Cartera de proyectos de inversión y fuentes de financiamiento


En consonancia con los o b jetivos de corto plazo de reactivar la eco­
nom ía y en la perspectiva de alterar la estructura productiva en el
m ediano plazo, se ha dado particular én fasis a la inversión de tipo
social, a través de program as tales com o el apoyo alim entario a zo­
nas rurales y urbanas, el plan integral de asisten cia a com unida­
des, etcétera.
Al m ism o tiem po se ha introducido una nueva concepción para
los proyectos de inversión, especialm ente en la con stru cción de in ­
fraestructura com o, por ejem plo, obras de irrigación y construcción
vial. E stos cam bios apuntan al u so intensivo de m ano de obra y a
una reducción en el com pon en te im portado de los proyectos, aunque
ello im plique m ayores plazos de construcción.
Una de las consecuencias de esta s p olíticas h a sido la de ajustar
la com p osición de la cartera de proyectos, redim ensionar algunos
de ellos y revisar su s m odalidades de financiam iento. E n relación
294 Jo rg e C h á vez

con este últim o aspecto, cabe d estacar que se han excluido proyec­
tos cuyo finan ciam iento es externo en u n ciento p or ciento, ya que
en el pasado ello s se aceptaban sólo para conseguir las divisas que
el B anco Central n ecesitab a para pagar la deuda externa.
E l con ju nto de e sta s p olíticas ha incidido de m anera notoria
en la program ación de las in version es del sector de em presas públi­
cas y en su redim ensionam iento según se describe a continuación.

c) Reestructuración del sector de empresas públicas


Durante el ú ltim o año se han logrado im p ortantes avances en el
reordenam iento de la norm atividad que rige la actividad em presarial
del E stado. E n prim er lugar, se circunscribió el ám bito de actua­
ción del C onsejo N acional de D esarrollo (CONADE) a las em presas
públicas no financieras; las em presas financieras, a su vez, quedaron
bajo supervisión directa del M inisterio de Finanzas.
E n segundo lugar, en 1986 se incluyó por prim era vez u n capí
tulo especial para las em presas del E stado en el P resupuesto General
de la República; este capítulo dicta norm as esp ecíficas para las em ­
presas, diferenciándolas del G obierno Central.
Por ú ltim o, se ha con stitu id o el Fondo N acional de Financia­
m ien to de la A ctividad E m presarial del E stado (FO N AFE), que cen­
tralizará la g estión de las utilid ades de las em presas, de los aportes
del Gobierno central, de los p réstam os externos y de los recursos
provenientes de la privatización de em presas no estratégicas.
A través de lo s análisis realizados para reordenar el m arco nor­
m ativo, se ha podido com probar que persiste la m ayoría de los pro­
blem as d etectad os al in icio de la p resente adm inistración: baja capi­
talización de las em presas, elevados gastos financieros, m arcada
ob solescen cia de equipos y falta de m antenim iento, así com o serios
problem as bu rocráticos y adm inistrativos; todos estos factores resul­
tan en una baja productividad del con ju n to de las em presas y en
un elevado déficit. •
P ese a ello, la m ayor utilización de la capacidad instalada per­
m itió una expansión en 1986 del secto r em presarial no financiero
de 12% en su s ventas a p recios constantes respecto de 1985; asim is­
m o, se estim a un crecim ien to adicional del 8,5% durante 1987. Sin
em bargo, el panoram a para 1988 es incierto por lo s m otivos ya apun­
tados y, en particular, por la necesidad de nuevas inversiones para
m antenim iento de equipos y am pliación de capacidad.
En efecto, si bien en el corto plazo se ha pod id o m antener el
dinam ism o reactivando y racionalizando la capacidad instalada, la
situación tiende a ser crítica para el futuro inm ediato por la des­
capitalización preexistente y por las esca sa s p osibilidad es de que
las em presas puedan autogenerar recursos para financiar las inver­
sion es requeridas. Cabe destacar que e l conjunto de las em presas.
P e r ú : p o l í t i c a s d e p r e c io s y d e p r i v a ti z a c i ó n 295

y la m ayoría de ellas en form a individual, exhibe un excedente ope-


racional pero que es in su ficien te para financiar sus necesidades de
inversión; en consecuencia, el secto r p resenta un d éficit global cre­
ciente, 1,0 m il m illon es de in tis en 1985, 3,5 m il m illon es en 1986
y un estim ad o de 9,4 m il m illon es en 1987. E ste d éficit se concen­
tra en m uy pocas em presas; en 1987, el 90% se originaba en cuatro
em presas (ECASA, PETROPERU, ELECTROPERU y SID ER PER U )
y sus causas son variadas. Cabe destacar entre ellas la caída de pre­
cios internacionales, el control de p recios y tarifas por objetivos
antiinflacionarios o redistributivos, la n ecesidad de que em presas
com o ELECTROPERU realicen gastos en infraestructura a veces por
encim a de sus posibilidad es em presariales, los gastos financieros,
y tam bién una gestión em presarial d eficien te.
En este m arco general, es de gran im portancia la tarea actual
del CONADE de preparar el Plan C uatrienal de Inversiones y D es­
arrollo E m presarial 1987-1990. Así, se espera que por prim era vez
en 1988, se incorpore al P resupuesto General de la R epública un
con ju nto de p royectos de inversión de las em presas program ado
en el contexto de un plan de m ediano plazo, que dará prioridad
a la reposición im prescindible de equipos y al desarrollo de obras
de infraestructura indispen sab les para la reactivación económ ica.
Paralelam ente, se han ven id o desarrollando estu d ios y valoriza­
cion es que perm itirán poner a la ven ta un conjunto de em presas
m edianas y pequeñas, que no son estratégicas. E n este sentido, cabe
destacar que las 135 em presas bajo ju risd icción del CONADE han
sido clasificadas en tres grupos. E l prim ero, conform ado por alre­
dedor de 70 em presas que representan el 90% del patrim onio según
valor de libros, es considerado estratégico; estas em presas con­
figuran el núcleo prioritario que concentrará el esfuerzo de prom o­
ción, orientación y control estatal. Un segundo, alrededor de 20 em ­
presas, carece de m ayor actualidad y sign ificación, razón por la cual
está en p roceso de liquidación. E l tercer grupo está con stitu id o por
em presas m edianas y pequeñas n o estratégicas y viene siendo anali­
zado con el ob jeto de lograr su venta o transferencia a inversionis­
tas privados.
E l producto de la ven ta de estas em presas, que se integrará al
FONAFE, será utilizado para financiar, aunque sea parcialm ente, el
plan de inversiones de las em presas del E stado, pues es propósito
del G obierno sentar las bases para que la actividad em presarial del
E stad o integre un sistem a autofinanciado.
Para finalizar, cabe hacer una breve referen cia a las razones del
Gobierno para proceder a la reciente estatización de la banca. En este
sentido cabe ponderar, en prim er lugar, la participación de la banca
privada en el conjunto de la banca com ercial. Aunque el p eso rela­
tivo de la banca privada m edido en térm inos patrim oniales era de
aproxim adam ente un cuarto del total de la banca com ercial, su par­
ticipación en el control de las colocacion es bancarias alcanzaba a la
296 Jo rg e C h á vez

m itad del respectivo total. Por otra parte, la banca oficial superaba
a la banca privada en térm inos de eficien cia relativa, ya que pre­
sentaba indicadores superiores de rentabilidad, solvencia y carga
tributaria efectiva.
E l m ayor problem a, sin em bargo, era el elevado grado de rela-
cionam ien to entre la propiedad de lo s bancos y de las principales
em presas del país. E sta característica estructural de la econom ía
peruana resultaba en que la m ayor parte del crédito, cifra que varía
según los criterios que se u tilicen para m edirlo p ero que en todos
lo s casos es considerable, se canalizaba hacia las d istin tas em presas
productivas vinculadas con lo s diferentes segm entos de la banca pri­
vada. E sta absorción de crédito por parte de las em presas no era
destinada, en su gran m ayoría, a financiar inversiones sino a facili­
tar el desarrollo de operaciones especulativas que, en el caso de Perú,
son conocidas com o carrousel financiero y, tam bién, a alim entar la
fuga de capitales. A sim ism o, esta articulación financiero-productiva
de los grupos econ óm icos les perm itía con trarrestar dos com ponen­
tes fundam entales de la p olítica econ óm ica oficial: la reconversión
industrial y la descentralización territorial del crédito y de la acti­
vidad productiva. Algunos ejem p los son las d ificultades encontradas
para reducir la dependencia de determ inados com plejos industriales
y de las im p ortacion es, com o es el caso del trigo y sus derivados.
Otro ejem plo e s la m ayor d isp osición de la banca com ercial oficial
hacia la p olítica de descentralización; así, m ientras las colocaciones
de la banca oficial en provincias pasaron de 16% en ju lio de 1985
a 22% en diciem bre de 1986, las correspondientes a la banca privada
sólo se elevaron de 11 a 14% en el m ism o período.
Aunque la estatización se fundam entó en consideraciones prag­
m áticas, en la actualidad se apunta hacia una reform a integral del
sistem a financiero. La idea es que a través del control de la banca
se pueda im plem entar una p olítica de "concertación com pulsiva”,
con dos objetivos: por un lado, realizar avances concretos en el pro­
ceso de reconversión industrial y productiva; y, por otro, progresar
hacia una m ayor descentralización de las actividades económ icas.
Sin em bargo, cabe enfatizar para finalizar que la estatización de
la banca ha producido una conm oción p olítica que seguram ente ten­
drá im portantes im plicaciones económ icas. E stos hechos recientes
unidos al panoram a econ óm ico global trazado al in icio configuran
una situ ación de gran incertidum bre para los próxim os años.
VI

COHERENCIA DE LAS
DECISIONES PÚBLICAS
Coherencia macroeconómica de las decisiones
publicas: el caso francés
G u y de M o n c h y

D irección de Previsión, M inisterio de E conom ía,


Finanzas y Privatización de Francia

1. La necesidad de coherencia macroeconómica


Suele considerarse que la responsabilidad econ óm ica del E stado tie­
ne principalm ente cuatro ob jetivos (cuadrado m ágico): el equilibrio
del em pleo, del com ercio exterior y de las cuentas externas y el con­
trol de la inflación. Al actuar sobre esto s diversos puntos, la p oli
tica económ ica procura estabilizar la coyuntura, p ero tam bién puede
tener o b jetivos de carácter m ás estructural, com o u n cam bio en la
distribución de la oferta entre productores nacionales y extranjeros,
o una m odificación de la distrib ución de la riqueza nacional.
Por ello, para guiar sus d ecision es, el E stado n o sólo n ecesita
observaciones acerca de la situación econ óm ica (q u e van desde lo s
indicadores de coyuntura a las cuentas nacionales) sino tam bién ins­
trum entos de an álisis m acroeconóm ico, y sobre tod o una d e las ex­
presion es de esto s últim os: los m od elos m acroeconóm icos.
E n su in ten to de intervenir en la econom ía para cum plir con
ciertos objetivos, las autoridades decisorias se enfrentan a ciertas
preguntas: ¿Cuál es el estado de la econom ía? ¿Cuáles son lo s m e­
dios de acción adecuados? ¿Cómo garantizar la coherencia de sus
decisiones?
Las respu estas dependen en gran m edida de cuál sea el h ori­
zonte en el que la autoridad decisoria d esee ver cum plidos sus o b je­
tivos. La coherencia de las d ecisiones públicas se logra en Francia
m ediante la aplicación de planes su cesivos y de un sistem a de pre­
vision es de corto plazo, lo s p resu p u estos económ icos.

a) El mediano plazo
La planificación francesa vivió su época de gloria al reconstruirse
la potencialidad económ ica del país tras la Segunda Guerra M undial.
Sin em bargo, una vez que se logró poner en m archa nuevam ente la
econom ía, se fue m od ificand o progresivam ente el papel del Plan.

299
300 G uy d e M on ch y

De hecho, lo s dos prim eros planes se referían esen cialm en te al


dsarrollo de lo s sectores de base, con m iras a elim inar las in su fi­
ciencias sectoriales de la capacidad productiva que pudieran lim itar
el crecim ien to. E ste tipo de p lanificación, im perativa por natura­
leza, suponía una acción continua del E stado, y en con secuencia un
esfuerzo financiero sosten id o durante un período prolongado, inde­
p end ien tem ente de cuáles fueran las dificultades de tipo coyuntural.
Una vez superadas las dificu ltades de la posguerra, el Plan tuvo
una doble utilidad. Según la fórm ula de P. M asse, sirvió en prim er
lugar com o m ed io para reducir la incertidum bre: aunque no obli­
gaba legalm ente al E stado, indicaba a las em presas resp ecto de las
principales evolucion es m acroeconóm icas de m ediano plazo. Por
otra parte, sirvió com o in stan cia de concertación entre los repre­
sentantes de los diversos agentes económ icos (sin d icatos y em pre-
sariado) para b u scar un cierto con sen so resp ecto de las evoluciones
m acroeconóm icas consideradas convenientes para el m ediano plazo.
Sin em bargo, esta doble actividad m ostró, por diversas razones,
una eficacia lim itada. A partir de los años setenta, e l aum ento de la
incertidum bre internacional hizo m ás aleatorios los objetivos del
Plan. Las diversas estrategias aplicadas por las autoridades petro­
leras n o lograron proteger a lo s agentes económ icos nacionales de
las consecuen cias de las bruscas variaciones en el p recio del p etróleo
ni tam poco de los efecto s de las m od ificaciones de la paridad cam ­
biaría. P aradójicam ente, a m ayor incertidum bre, m enor era la capa­
cidad del Plan para reducirla.
Adem ás, en este período prim ó la p olítica coyuntural sobre la de
m ediano plazo. Así, los diferen tes planes de estabilización coyun­
tural m uchas veces m odificaron en form a significativa los progra­
m as de equipam iento colectivo con ten id os en el Plan. E ste hecho
se tradujo en una crecien te diferencia entre los ob jetivos declara­
dos y los efectivam en te alcanzados en m ateria de crecim ien to y de
inflación.
D esde entonces, el Plan se redujo a escen arios de m ediano plazo
que no com prom etían a los poderes p úb licos, pero perm itían aclarar
las cond iciones y las características del desarrollo de la econom ía
durante los cin co años venideros y realizar estu d ios para elaborar
la política de m ediano plazo. Así, a partir de la situ ación económ ica
vigente, la proyección a cin co años de plazo perm ite apreciar los
m árgenes de m aniobra que existen para reducir ciertos deseq u ili­
brios de la econ om ía francesa, tom ando en cuenta las restriccion es
internacionales y los o b jetivos explícitos de la política pública. Se
plantean sobre todo problem as m acroeconóm icos, com o por ejem ­
plo: ¿es p osib le lograr un crecim ien to su ficien te para estabilizar o in­
clu so reducir el desem p leo tom ando en cuenta la im portante n ece­
sidad de m odernizar el aparato p roductivo del p aís, lo que tiene
altos co sto s en im p ortaciones, en un con texto internacional desfavo­
rable? ¿Pueden alcanzarse en tales cond iciones lo s ob jetivos públi-
F ra n c ia : C o h e r e n c ia m a c r o e c o n ó m ic a <íe la s d e c is io n e s p ú b l i c a s 301

eo s de elim inar el d éficit del sector p ú b lico (sin contar el servicio


de la deuda) y de reducir las tasas im positivas?
T ales p royecciones m acroeconóm icas, sin ser previsiones, perm i­
ten a lo s resp onsables de las decisiones p olíticas orientarse acerca
d e en qué plazos y en qué grados pueden corregirse determ inados
desequilibrios.
A pesar de la sofistica ció n de los in strum entos elaborados para
evaluar la evolu ción econ óm ica de m ediano plazo, la evolución de la
coyuntura, para el d ecisor p olítico, su ele ser m ás significativa com o
indicador del acierto de su política.

b) El corto plazo
Junto con las responsabilidades econ óm icas generales, caracteriza­
das por e l cuadrado m ágico, y que rigen tanto para el m ediano com o
para el corto plazo, los decisores p o lítico s tien en tam bién una res­
tricción de corto plazo: la g estión de las finanzas públicas; es decir,
en el caso del E stado, la elaboración y ejecu ción del presupuesto.
Para lograr la coherencia de la p olítica econ óm ica en la im por­
tante fase de la elaboración del p resu p u esto del E stado, ex iste en
Francia un procedim iento adm inistrativo, en el M inisterio de Finan­
zas, que vincula la elaboración de las p revisiones m acroeconóm icas
d e corto plazo a la preparación del proyecto de ley presupuestaria.
E ste asp ecto de la coh erencia m acroeconóm ica de las decisiones
púb licas será desarrollado aquí en tres puntos:

— la necesid ad de la previsión m acroeconóm ica y la gestión de las


finanzas públicas;
— el m étodo y el procedim iento de los “p resupuestos económ i­
c o s”, y
— u n ejem plo: los efectos m acroeconóm icos de la baja del precio
del petróleo crudo, sob re todo en lo que respecta a las finanzas
públicas.

2. La necesidad de la previsión macroeconómica y la gestión


de las finanzas públicas
A n ivel m icroeconóm ico, para em pezar, y considerando al E stado
(o al sector público en general) com o un agente económ ico cual­
quiera y por lo tanto som etid o a restriccion es de renta, parece indis­
pensable explicitar cóm o se form an sus ingresos, por cuanto sus
gastos, en una prim era aproxim ación, son el resultado de d ecision es
discrecionales de los p oderes públicos. E n el caso del E stado fran­
cés, sus gastos autorizados se originan en una votación del Parla­
m ento, en otoño de cada año, resp ecto del proyecto de ley dé presu­
302 G uy d e M on ch y

p u esto prop uesto por el G obierno. A sim ism o, sus ingresos provienen
de la aplicación de una legislación fisca l que puede caracterizarse
por un cierto n úm ero de tasas im positivas, que son ob jeto de la
m ism a votación y se aplican a diversas asignaciones.
Por ello, la conducción de la p olítica de finanzas públicas, que
no puede lim itarse a expresar determ inados ob jetivos m ediante los
gastos, debe abarcar la evolu ción potencial de lo s ingresos, que no
sólo depende de las decisiones sobre lo s n iveles de las tasas tribu­
tarias (o del con ju n to de gravám enes o b ligatorios) sin o tam bién
de la evolución espontánea de las b ases sobre las cuales éstas se
aplican.
Una p resentación m uy esquem ática de una cuenta de la adm inis­
tración pública n os p erm itirá m ostrar qué necesidades se m an ifies­
tan, en m ateria de previsión económ ica, cuando se d esea asegurar
una cierta coh erencia de las decision es públicas y sobre tod o fijarse
objetivos en térm inos del nivel y evolución del d éficit público.

Cuenta simplificada de la administración pública


Usos Ingresos
Fiscales
Gastos de operación Impuesto a la renta (IR)
— salarios Impuesto a las empresas (IS)
Transferencias Impuestos vinculados a la producción (IP)
— prestaciones sociales Contribuciones sociales
— subsidios
Intereses
Gastos en equipo
Saldo:
Capacidad de financiamiento ( + )
Necesidad de financiamiento (—)

E sta cuenta retom a lo s esquem as de la contabilidad nacional,


por lo que la capacidad o, lo que es m ás frecuente, la necesidad de
finan ciam ien to de la adm inistración pública no incluye e l conjunto
del servicio de la deuda. E l reem b olso de capital figura en una
cuenta financiera de la adm inistración pública, que perm ite explici-
tar la naturaleza de las op eraciones financieras (u so de los reem bol­
sos, recursos ob ten id os de lo s p réstam os o de lo s avances m one­
ta rio s), cuyo sald o equilibra el de la cu en ta presentada anterior­
m ente.

Según la legislación francesa:

— el im p u esto a la renta (IR ) recaudado durante el año t de­


pende del in greso de lo s hogares del año anterior.
F ra n c ia : C o h e r e n c ia m a c r o e c o n ó m ic a d e la s d e c is io n e s p ú b l i c a s 303

IRt = rt X Rt _ i

— el im p u esto sobre las sociedades (I S ) depende, en una prim e­


ra aproxim ación, del resultado de la gestión de las em presas
durante e l año anterior (E B E ) IS t = e t E B E t _ j
— los im p u estos vinculados a la p roducción (IP ) provienen en
su m ayor parte del im p u esto al valor agregado (Pt)

IPt = at Pt
— las con trib ucion es sociales (C S) se basan en los salarios pa­
gados a los hogares (H )

CSt = pt H t

Así, ciertos ingresos (en el caso francés, la m ayor parte) depen­


den de la actividad que se com pruebe durante el año y que el Par­
lam ento vota en la ley de presupuesto; otro s (IR e IS ) dependen en
cam bio de los ingresos del año anterior al de la respectiva ley.

R especto de los diversos ingresos, cabe hacer varias observa­


ciones;

— el Parlam ento puede cam biar, m ediante votación, la legisla­


ción fiscal, lo que m od ifica las tasas aparentes de im pues
tos rt, et, t’ t
— al votarse la ley de p resu p u esto n o se conocen las b ases im po­
nibles, lo que exige la previsión de un cierto núm ero de va­
riables m acroeconóm icas resp ecto de dos años sucesivos. Pues­
to que tales variables n o son ind ependientes entre sí, para
prever su evolu ción se hace ind isp en sab le un esquem a de des­
cripción de los m ecan ism os fundam entales de la econom ía.

Así, para la previsión de dichas variables, deben abordarse algu­


nos fen óm en os m acroecon óm icos esenciales:

— de la distribu ción del ingreso dependerán la m asa salarial y el


exceden te de explotación de las em presas;
— d el com portam ien to del gasto de lo s agentes in tern os y de
la p osibilid ad de exportaciones dependerá el n ivel de la de­
m anda total, y en con secuen cia de la oferta;
— La distribu ción de la oferta p erm itirá determ inar las evolu­
ciones respectivas de las im p ortaciones y de la oferta nacional,
y en consecu encia del producto interno bruto.

Por últim o, las m edidas relativas al gasto p ú b lico tien en tam bién
un efecto directo (gastos en bien es y servicios) e indirecto (gastos
304 G uy d e M on ch y

salariales o de tran sferencias) sobre la form ación de la dem anda y


en consecuencia de la producción. Si b ien cada gasto acrecienta en un
m on to equivalente el déficit, contribuye asim ism o a m odificar la acti­
vidad y con ella lo s ingresos fisca les o sociales; en consecuencia, la
variación del d éficit no equivale a la variación in icial del gasto.
De ello se desprende que, considerado sólo desde el p unto de
vista de la g estión coherente de las finanzas públicas, es indispensa­
ble un esfuerzo de previsión para evaluar las restriccion es que inciden
en la form ación de los ingresos; la evolu ción de las variables m acro­
económ icas que los determ inan escapa en gran m edida al control de
la p olítica económ ica, com o por ejem plo en el caso del contexto in ­
ternacional o del com portam iento del gasto de los agentes internos.
D entro del m arco de los ingresos previsib les y de la posibilidad de
endeudam iento, los m árgenes de m aniobra tien en m ás relación con
el contenido del gasto p ú b lico que con su nivel.
La elaboración de la ley de presup u esto responde a esta n ecesi­
dad de evaluar los m árgenes de m aniobra en térm inos de ingresos y
gastos en el curso de un proced im ien to (d escrito m ás adelante) que
lleva a un trabajo conjun to entre las diversas D irecciones del M iniste­
rio de E conom ía y Finanzas, principalm ente las de Presupuesto y de
Previsión.

3. Procedimiento y método de los "presupuestos económicos”


Los presu p u estos económ icos, que tienen com o objetivo principal
ayudar al m in istro de E conom ía y Finanzas en la definición de la
p olítica económ ica, son p revision es m acroeconóm icas construidas de
acuerdo con un calendario que tom a en cuenta las principales fechas
de la elaboración de la le y de presupuesto.

3.1 Procedimiento
El esquem a adjunto p erm ite seguir la cronología de la preparación
del p resu p u esto estatal para 1988.
Las previsiones abarcan dos o in clu so tres años su cesivos, en
función de las fech as de previsión. E l m odo de determ inar lo s ingre­
sos, com o ya se indicó, exige una previsión de dos años su cesivos.
Las p revisiones anuales realizadas con ocasión de las dos cam ­
pañas (d e verano y de invierno) se distinguen entre sí por la infor­
m ación que contienen.

Así:

— en el invierno ’86-’87, la cuenta de ’86es aún una proyección del


año 1986, que sin em bargo integra la inform ación coyuntural
resp ecto de tres cuartas p artes del año; la cuenta para 1987
F ra n c ia : C o h e r e n c ia m a c r o e c o n ó m ic a d e la s d e c is io n e s p ú b lic a s 305-

integra las d isp osicion es p resupuestarias tales com o fueron


votadas por e l Parlam ento; la cuenta para 1988, en cambio,,
con tien e las prim eras h ip ó tesis sobre gastos e ingresos que
se derivan de las conversaciones con la D irección de Presu­
p u esto o de las in ten cion es declaradas por el G obierno.

En esta etapa, las p revision es para 1987 y 1988 provienen de


sim ulaciones realizadas con ayuda de un m od elo m acroeconóm ico
trim estral (M ETR IC ), por cuanto no hay datos observables o segu­
ros, aparte de las im p licacion es de la ley de presupuesto para 1987.

— en el verano de 1987, la situ ación económ ica de 1986 se des­


prende de la cuenta provisional estab lecid a por los servicios
de contabilidad n acional del In stitu to N acional de E stadística
y E stu d ios E con óm icos (IN S E E ); la cuenta para 1987 incluye
las inform aciones coyunturales disponibles; la nueva inform a­
ción para 1988 proviene de la con sideración del proyecto de
ley de presu p uesto para 1988, preparado en el m ism o período
por la D irección de P resupuesto.

La evolución de las con d icion es m acroeconóm icas entre el invier­


no '86-'87 y el verano de 1987 p u ed e alterar la p revisión tanto para
1987 com o para 1988. Así, la form a de cerrar el presupuesto prelim i­
nar, im p lícita en la p ropu esta enviada a com ienzos de abril por el
prim er m inistro a sus m in istros, puede m odificarse, incluso conside­
rablem ente, si la previsión relativa a un elem ento considerado exóge-
no (variable o com p ortam ien to) tuviera que ser revisada profunda­
m ente entre am bos p erío d o s .1
E n todo caso, se hacen necesarias nuevas conversaciones entre
las D irecciones de P resupuesto y de P revisión para definir con m ayor
precisión las cond icion es m acroeconóm icas del año 1988 y tom ar en
cuenta los resultados de lo s arbitrajes gubernam entales tanto en m ate­
ria de gastos com o de ingresos.
Las p revision es realizadas con ocasión de las cam pañas de invier­
no y de verano se presen tan a la C om isión de Cuentas y Presupuestos
E conóm icos de la N ación, reunida bajo la p residencia del m in istro de
E conom ía y Finanzas. Tales reuniones perm iten un debate entre el
m inistro y los representantes de diversos grupos sociales acerca de
la p olítica económ ica aplicada, tom ando en cuenta el contexto eco­
nóm ico previsto.
Las previsiones se p ublican detalladam ente en el Inform e E co­
nóm ico y Financiero, uno de los d ocum entos que se presentan al
Parlam ento con m otivo de la votación de la ley de Presupuesto.

1 Algunos ejemplos: cambio brusco de un precio internacional, del


tipo de cambio o de la forma de determinación de una variable macroeco­
nómica.
PREPARACION DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO PARA 1988

Dirección de Previsión Dirección de Presupuesto

N ota de orientación N
1987-1988
Síntesis 1986 y primeras 1986
cuentas 1987 y 1988 D

Síntesis 1987 (Propuesta presupuestaria


4 -------------------------
de base)
1987 PANDORE

Síntesis 1988 F Perspectivas de presupuesto

Comisión de
cuentas

C uenta provisoria A Presupuesto prelim inar


enviado a los Ministros
INSEE

M la . fase conversaciones

N ota de orientación y J Presupuesto máxim o


nuevas cuentas 1987 y autorizado
1988
2a. fase de conversaciones

A rbitraje finales sobre


gastos
Síntesis 1987 Arbitrajes, finales sobre
ingresos.

Síntesis 1988 S Proyecto Ley Presupuesto

Cons. Ministros O,
Pres. Proyecto

N ota de orientación Pres. Proyecto N


1988-1989 Parlam ento

Com. Cuentas D

1988
F ra n c ia : C o h e r e n c ia m a c r o e c o n ó m ic a d e la s d e c is io n e s p ú b l i c a s 307

3.2 Método
La previsión econ óm ica se realiza tom ando en cuenta los m arcos
y lo s con cep tos de la contabilidad nacional. D e ese m odo, para cada
uno de los años proyectados se elabora:

— una descripción de la form ación de la dem anda y del aju ste


entre oferta y dem anda, en valores corrientes y a p recios con s­
tantes.
— un cuadro económ ico de conjunto, que describe todos los com ­
p on en tes de la form ación del ingreso, del ahorro y de lo s ba­
lan ces financieros de cada agente económ ico estudiado.
— un cuadro de las operaciones financieras, que describe la s
operaciones que equilibran lo s balances financieros de cada
agente.

E n la evolución de los agregados m acroeconóm icos, se distingue


entre lo que puede atribuirse a la variación de lo s p recios y lo q u e
p roviene de variaciones en la cantidad producida o consum ida.
Así, los p resu pu estos econ óm icos perm iten p recisar el escenario-
de evolución de los diferen tes equ ilib rios o d esequilibrios económ icos
en que se situará la acción del sector p ú blico en general. Los resulta­
dos de las p revision es se utilizarán principalm ente para ju stificar el
encuadram iento de la p olítica salarial, tan to pública com o privada,,
las evoluciones de los gastos p úb licos y de la p olítica de em pleo y los
m árgenes de m aniobra en la variación de los gravám enes obligatorios.
La constru cción de las p revisiones es el resultado de un procedi­
m ien to interno de la D irección de Previsión, en el cual la oficin a en­
cargada de la sín tesis m acroeconóm ica obtiene la colaboración de
otras oficinas especializadas en diferen tes cam pos. E l procedim iento
se desarrolla en dos tiem p os. La oficin a de sín tesis, sobre la b ase de
una previsión realizada con su m odelo, dirige a las oficin as sectoriales
una nota de orientación que d escribe su form a de ver lo s problem as
econ óm icos del m om en to y las evolu cion es esperadas de ciertas va­
riables m acroeconóm icas. Sobre la b ase de tales inform aciones, la s
oficin as sectoriales estab lecen previsiones detalladas, con un instru­
m ental esp ecífico, en los sigu ien tes cam pos: agricultura, energía,
cuentas de las grandes em presas públicas, tributación, transferencias
sociales, em pleo-salarios, cuentas de la adm inistración pública y co ­
m ercio exterior. La síntesis y la coherencia de estas p revisiones sec­
toriales son elaboradas p osteriorm en te por la oficin a de la sín tesis,
principalm ente en lo que se refiere a los com portam ientos m acro­
económ icos habituales de lo s diferentes agentes incluidos en el m ode­
lo de previsión. A las p revision es sectoriales se agrega la que se
refiere al con texto internacional, que perm ite apreciar la m agnitud
de la s restriccion es externas.
308 G uy d e M on ch y

E n general, la sín tesis lleva a m odificar las h ip ótesis que perm i­


tieron iniciar el trabajo de las entidades responsables. E n con secu en ­
cia, se hace necesaria una con certación entre la oficin a de sín tesis y
las oficinas sectoriales, con m iras a d iscu tir y p osib lem en te revisar
las diversas previsiones. Junto con ello, la elaboración de una previ­
sió n financiera, que tom a en cu en ta lo s b alan ces y lo s com portam ien­
tos financieros de cada agente y las orientaciones de la política m one­
taria, perm ite apreciar el grado de coherencia en tre las evoluciones
de las m agnitudes reales y las financieras. La evolución de las coloca­
cion es y del endeudam iento, que se desprende de dicha previsión,
p erm ite determ inar la evolución de los interess pagados o percibidos.

4. Un ejemplo de utilización de los presupuestos económicos:


la consideración de la caída del precio del petróleo
en 1986 y la gestión de las finanzas públicas
L a baja del precio del p etróleo y del dólar en 1986 llevó a una reduc­
ción cercana a 50% de la factura energética (im portaciones-exporta­
cio n e s). E l gasto externo se redujo en alrededor de 85 MdF, es decir,
2.1% del producto interno bruto a precios de m ercado o 2.9% del
consum o de los hogares. Se hizo en ton ces evidente que esta ganancia
en el com ercio de energéticos tendría una contrapartida en la reduc­
ción de la dem anda de lo s p aíses p roductores de petróleo, que era
d e im portancia para el país. A pesar de ello, en 1986 la econom ía
francesa registraría un exced en te del ingreso interno, lo que planteaba
el problem a de su asignación. Podían contem plarse diversas posib ili­
dades:

— dar prioridad a la reducción de la inflación;


— dism inuir el déficit público, o
— recaudar los im pu estos para poder hacer m ayores gastos pú­
b licos.

La elección entre las diversas posibilidad es dependía de la prio­


ridad fijada para resolver en breve plazo los diferentes desequilibrios
de la econom ía francesa.

Así:

— dar prioridad a la reducción m áxim a p osib le de la inflación


habría su pu esto revisar las h ip ó tesis sobre p recios públicos
en que se fundaba la p olítica salarial. Dada la dem ora n ecesa­
ria para poner en práctica las nuevas norm as, habrían podido
m antenerse ciertos increm entos del poder adquisitivo de los
asalariados, lo que habría p erm itido una aceleración del cre­
cim iento.
F r a n c ia : C o h e r e n c ia m a c r o e c o n ó m ic a d e la s d e c is io n e s p ú b l i c a s 309

— aprovechar la baja de p recios m ediante una m edida fiscal


apropiada habría ten id o un efecto prácticam ente neutro sobre
el crecim ien to en volum en en el corto plazo. S in em bargo, ha­
bría podido plantear problem as de com petitividad-precio para
los p roductos franceses, si lo s com petidores extranjeros no
hubieran adoptado la m ism a política. E n efecto, m ientras en
Francia, debido al im p uesto sobre los productos energéticos la
inflación no habría variado (en relación a la previsible de no
h aberse producido la baja del precio del p etró leo ), ésta habría
d ism inuido en el extranjero. E n consecuencia, los co sto s de
producción habrían ten id o una evolución m enos favorable en
Francia que en el exterior, con con secuencias previsibles para
la capacidad exportadora del país.
— realizar nuevos gastos con el producto del im p u esto habría
hecho repuntar el crecim ien to, sin afectar dem asiado la infla­
ción, y habría conducido a distribuir el ingreso interno suple­
m entario entre la adm inistración pública y las em presas.

E l repunte del crecim ien to y la pérdida de la com petitividad-pre­


c io (com o en el caso an terior), habrían llevado a consum ir rápidam en­
te la m ejora del balance externo lograda gracias al d escen so del pre­
cio de las im portaciones.
E n los h ech os, la p olítica económ ica estuvo m ás próxim a al esce­
nario de priorizar la reducción de la inflación, sin que hubiera habido
u n reexam en explícito de los precios y salarios anticipados para
1986. En consecuencia, los hogares obtuvieron un increm ento neto de
su poder adquisitivo, lo que favoreció el crecim ien to, y las em presas
m ejoraron claram ente su situ ación financiera, transm itiendo sólo
parcialm ente las reducciones de co sto s de los productos im portados.
Así, la "deflación”, aunque im portante, no fue probablem ente la
m áxim a posible. E l m enor ritm o del alza de p recios tuvo un efecto
prácticam ente neutro sobre las finanzas públicas en 1986; la pérdida
d e ingresos vinculada a la reducción de precios de los productos ener­
g ético s fue com pensada por econ om ías en los gastos, debidas al m enor
crecim ien to de los precios. En cam bio, para 1987, el m ayor poder
adquisitivo de los ingresos internos registrado en 1986 debía generar
im portantes excedentes de ingresos fiscales, tom ando en cuenta el
d