Está en la página 1de 37

Sección Tercera

LAS FUERZAS POLÍTICAS


9. Concepto y clasificación de las fuerzas políticas;
10. La opinión pública;
11. Los partidos políticos;
12. Los grupos de presión;
13. Burocracia y Fuerzas Armadas como fuerzas políticas.

9. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LAS desplegar poder. En tal sentido Lucas Ver-


FUERZAS POLÍTICAS dú considera que fuerza política es “toda
formación social que intenta establecer,
A la pregunta ¿quién hace la política? mantener o transformar el orden jurídico
sólo puede haber una respuesta obvia: el fundamental relativo a la organización y
hombre. En efecto, sólo el hombre puede ejercicio del poder según una interpretación
tomar decisiones, solamente él es sujeto ideológica de la sociedad”.2
político. La clasificación más elemental de las
Pero si no cabe duda que el hombre es fuerzas políticas distingue entre individuales
quien hace la política, no es menos cierto y colectivas.
que esta actividad la realiza enmarcado en Fuerzas individuales son las que exterio-
grupos y por y para estos grupos. Consecuen- rizan la acción de un hombre; colectivas, las
cialmente, junto al sujeto político hombre, que se revelan en la acción de un grupo
surge el sujeto grupo. organizado o por intermedio de presiones
Sujeto político individual, sujeto políti- que una opinión difusa ejerce sobre las
co colectivo engendran el movimiento de la personalidades dirigentes.
vida política y de ahí que se las denomine El individuo como fuerza política. Existe
fuerzas políticas. cierta reticencia entre los autores para
Todo acto social y político es insepara- otorgar relevancia a las fuerzas políticas
ble de una fuerza que lo impulsa, de una individuales: las decisiones de las personas
energía que lo incita. En política se hace concretas sólo adquieren significación cuan-
imprescindible destacar el concepto de fuerza do son decisiones de un grupo. Incluso en
de la misma manera que la física subraya el caso de “personalidades extraordinarias”
la idea de energía. La fuerza política es el de la política, su personalidad se halla en
principio vivificador de las instituciones. De función del grupo en donde se desarrolla
la misma manera que la psique da vida al el pretendido carácter “extraordinario”.3
cuerpo y que la energía moviliza la materia, Sin embargo, no se puede desconocer
así también las fuerzas políticas infunden la fuerza que despliega el individuo sobre
dinamismo a las formas y a las instituciones, el medio social: trascendentales cambios
integrándose con las mismas en una unidad históricos han sido obra de un hombre. Es
indisoluble. “Fuerza política –dice Xifra cierto que la acción de los grupos debilita la
Heras–, considerada en su acepción más libertad individual al tiempo que aumenta
simple, es el principio determinante de la la seguridad económica, pero aun en el
actividad política, el vigor que infunde vida seno del grupo no puede prescindirse del
y eficacia a las instituciones”.1 influjo que, en forma visible o invisible,
Por otra parte, el concepto de fuerzas ejercen determinados individuos privile-
políticas lleva siempre implícita la idea giados (jefes políticos, militares o espiri-
de potencia, expresada en la capacidad de
2
Ob. cit., tomo II, pág. 203.
1 3
Ob. cit., pág. 172. J. GONZÁLEZ CASANOVA, ob. cit., pág. 96.

39
Manual de Derecho Político

tuales; favoritos; confesores; confidentes; objetivo relativo al ejercicio del poder (con-
funcionarios; capitalistas, etc.). Incluso centración) y, por otro, un hecho subjetivo
en la actual sociedad pluralista es preciso de identificación o encarnación del poder
coordinar los factores individual y social, (personificación). En el primer sentido, de
contando siempre, junto a la labor de los base funcional, la personalización viene
grupos, con la acción política de las per- determinada por la necesidad de afrontar
sonalidades que el exceso del formalismo con rapidez y eficacia las apremiantes tareas
político mantuvo en el olvido. Al centrar del Estado y se manifiesta especialmente en
la atención en las instituciones como que el crecimiento del llamado Poder Ejecutivo
se ha olvidado el papel de los hombres que a expensas de las restantes instituciones del
les dan vida. Hoy las nuevas orientaciones Estado y, además, en la concentración del
metodológicas detienen la mirada en el ser mismo en la persona de su jefe (desaparición
humano –volviendo, aunque con nuevos de la colegialidad en las esferas decisorias),
matices, a una larga tradición que cuenta y en la omnipresencia, autoridad y perma-
en sus filas a Maquiavelo, Hobbes, Rousseau, nencia de éste. Con ello, el poder personal
Bentham y a tantos otros clásicos–, y ven sirve de fundamento a las instituciones y
en sus motivaciones psicológicas uno de los las domina tanto si se trata del Ejecutivo
móviles capitales de la vida política. como de los partidos y aun de las propias
El fenómeno de la personalización del Asambleas (líderes parlamentarios).
poder constituye hoy uno de los temas de La segunda acepción de la personalización
estudio que reclaman más la atención de los del poder se refiere a su individualización
expertos. Se reconoce que esta personaliza- en una persona de modo independiente de
ción es un hecho general que se observa en las instituciones. A este respecto dijo Napo-
todos los países y bajo todos los regímenes, león Bonaparte que “un trono no es más
no sólo como una solución de emergencia que algunos trozos de madera recubiertos
(como se consideró en Roma con las dic- de terciopelo. Todo depende del que se
taduras, o como han supuesto en Francia sienta en él. El trono es un hombre, y este
Pétain y De Gaulle en 1940 y 1958, respecti- hombre soy yo, con mi voluntad, mi carácter
vamente), sino como supuestos de absoluta y mi prestigio”. Se trata de una personifica-
normalidad política. Lo anormal –afirma ción con una legitimidad autónoma, basada
Duverger– ha sido la despersonalización en las ideas de identificación o incluso de
del poder. No hay más personas políticas encarnación, que implican gran dosis de
fuertes que antes; lo que ocurre es que la creencias y de mitos. Las manifestaciones
estructura de la sociedad actual imprime a más importantes de este fenómeno son las
la personalización un nuevo matiz que se siguientes: los líderes políticos son cada vez
traduce especialmente en la proyección de más conocidos en el exterior y se habla más
la persona del líder tanto en la masa popular de ellos que de sus países (nominalismo,
como en la estructura institucional. Por otra simbolismo); el político es tratado por los
parte, se manifiesta la tendencia a racionalizar medios de comunicación de masas como
el poder personal como consecuencia del una estrella (vedetización); el jefe, además
paso de la micropolítica a la macropolítica, de conocido, es amado por los ciudadanos
con lo cual el tradicional prestigio de los a quienes se les presenta totalmente huma-
notables que actuaban en las esferas locales nizado (popularidad), y la masa popular se
ha cedido a favor de los políticos que actúan ve reflejada en su persona (identificación).
en el plano nacional. En este caso, la personificación del poder
¿Qué se quiere significar con la palabra no guarda relación con las instituciones,
personalización del poder? A este respec- por lo que puede hablarse de un poder
to, después de destacar la ambigüedad y personal camuflado (de los técnicos, de las
el confusionismo del término, Touchard clases dominantes, etc.) y de un poder per-
puntualiza con claridad el doble significado sonal de sustitución (déspotas, usurpadores)
del mismo: por un lado es un fenómeno frente a un poder personal que exprese la

40
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

encarnación del país a través del cuadro política. La fuerza espontánea por excelencia
institucional del Estado (Dupuy). es el instinto de sociabilidad implícito en la
La personalización objetiva del poder naturaleza humana. Pero téngase en cuenta
no siempre coincide con su personifica- que, a su vez, la esencia social del hombre
ción subjetiva. Se dan situaciones en las genera una fuerza contraria, pues la sociedad
que quien ejerce el poder se ampara en –producto humano por excelencia– se ofrece
el prestigio ajeno (Stalin, al principio, se a veces como un medio resistente contra
apoyaba en la popularidad de Lenin) frente el que se estrella nuestra conducta para
a las más frecuentes en que la atracción del imprimirle sus huellas. Si la sociabilidad es
político antecede a su acceso real al poder la más elemental de las fuerzas políticas, no
(Eisenhower, De Gaulle, y otros). hay que olvidar la contrafuerza que genera,
Uno de los problemas capitales que motivada por la lucha del espíritu contra la
plantea la personalización es el de su legi- materia, por el ánimo de superación, por
timidad en los sistemas democráticos. El el afán de progreso. El hombre es, de una
poder personal ha repugnado siempre a parte, objeto de una fuerza centrífuga que
la democracia. Basta recordar la tipología le obliga a vivir en sociedad, pero de otra
weberiana de las formas de dominación parte es naturalmente asocial en cuanto
para poner de manifiesto cómo la racional aspira a afirmar su yo frente a la sociedad y
tiene un fundamento impersonal, frente a en cuanto lucha contra la misma ejercitando
la tradicional (basada en la legitimidad de el estímulo de superación que imprime a
las personas señaladas por la tradición) y la la realidad social una fluidez y creatividad
carismática (fundada en la ejemplaridad de incesante que es, en gran parte, obra de
la persona, que se identifica con su misión). las fuerzas políticas.
Pero, por otra parte, es evidente que en las Distinción relacionada con la anterior
actuales democracias de masas la atracción es la que diferencia las fuerzas, atendiendo
por un hombre fuerte o por un héroe polí- a su grado de integración, en organizadas
tico satisface una necesidad psicológica del y difusas, aunque estas últimas, opinión
pueblo que no puede ser afrontada por las pública, clases sociales, ideologías, forma-
asambleas legislativas. “La característica de ciones basadas en el sexo o en la edad,
la democracia –decía Luis Napoleón en el etc., nacidas de la cohesión espontánea y
momento en que se generalizaba el sufra- sin fronteras precisas, suelen constituir las
gio– es que se encarna en un hombre”. Lo energías primarias que nutren las fuerzas
único que se pide es que el líder nacional políticas organizadas.
tenga una conciencia democrática que se Las fuerzas políticas organizadas y cons-
apoye en el consenso popular, y con ello se cientes pueden ser objeto de diversas cla-
deja abierta una puerta a la compatibilidad sificaciones:
entre la personalización y concentración a) Atendiendo a su origen se pueden
del poder por un lado, y la democracia y clasificar, según las necesidades de que
el diálogo por otro.4 derivan e intereses que las informan, en
Las fuerzas políticas colectivas son clasifica- económicas, profesionales, religiosas, cul-
das por Burdeau, desde dos puntos de vista turales, militares, tradicionales, etc.
diferentes, en espontáneas y conscientes y b) Según los fines ideológicos que per-
en difusas y organizadas. En cuanto a la pri- siguen se matizan de conformidad con la
mera distinción es preciso observar que las tendencia política a la que sirven: socia-
fuerzas espontáneas, de naturaleza instintiva lismo, liberalismo, democracia cristiana,
e imperceptible, contienen en germen a las comunismo, etc.
conscientes, surgidas en la reflexión, que c) En relación con la naturaleza de la
operan de un modo visible en la realidad actividad que desarrollan pueden actuar
legítimamente, sin salirse del marco del
4
Sobre el particular, XIFRA HERAS, ob. cit., págs. orden jurídico, o bien como fuerzas insu-
179 y ss. rreccionales o antijurídicas en pugna con

41
Manual de Derecho Político

el orden establecido. Las primeras, a su vez, Cierto es que en la sociedad contempo-


pueden ser fuerzas oficiales o encuadradas ránea la opinión pública ha alcanzado un
en el aparato estatal (entes paraestatales), desarrollo incuestionable e importancia
sujetos auxiliares del Estado, etc., y fuerzas superlativa en relación con el pasado.
no oficiales dotadas de energía propia (ya sea Dos factores han contribuido principal-
reconocidas por el ordenamiento jurídico mente al auge de la opinión pública: a) En
–partidos, sindicatos–, o desconocidas por que, al revés de lo que hoy acontece, no se
el mismo –poderes de hecho–). habría formado en las sociedades antiguas
d) Finalmente Burdeau adopta una cla- la conciencia de la opinión pública; es decir,
sificación realista cuando afirma que en la del derecho de la sociedad para influir le-
sociedad contemporánea las fuerzas políti- gítimamente con su parecer y su juicio en
cas pueden englobarse en cuatro grandes sus gobiernos, y b) La incorporación de
grupos: el cuerpo electoral, los partidos nuevos y efectivos medios para la difusión
políticos, los grupos de presión y la prensa de las ideas. En efecto, ya no es el perió-
(aunque esta última más que una fuerza dico y el telégrafo; es la aviación, el cine,
autónoma es un potente medio al servicio la radio, la televisión y mil otros adelantos
de los anteriores).5 científicos y técnicos que han convertido
De acuerdo con el programa del curso, el planeta en una plaza abierta a la que se
en la presente obra sólo nos limitaremos asoman las miradas de todo el mundo y
al estudio de las siguientes fuerzas políti- provocan reacciones de opiniones rápidas,
cas: opinión pública (fuerza política difusa), incontenibles, verdadera psicosis de difícil
partidos políticos y grupos de presión (fuerzas dominio y encauzamiento.
políticas organizadas). No obstante la importancia que los estu-
dios políticos conceden en la actualidad a la
opinión pública, subsisten aún numerosos
10. L A OPINIÓN PÚBLICA equívocos. Es frecuente, por ejemplo, asociar
la opinión pública con la opinión de la mayo-
Existe la creencia generalizada de que ría aceptada por la minoría. Sin embargo, la
la opinión pública nace como fuerza en realidad demuestra que existen igualmente
el mundo junto con los gobiernos repu- situaciones en las cuales la opinión pública
blicanos representativos. Sin embargo, los no concuerda en absoluto con los intereses y
antecedentes históricos nos revelan que los las ideas de la mayoría, y situaciones en que
gobiernos de todas las épocas han debido es opuesta a la política del Estado. La opinión
contar con su apoyo para perdurar. pública no es algo unido necesariamente
Las obras de Herodoto, Cicerón y Tito al concepto de mayoría, entre otras cosas,
Livio contienen permanentes referen- porque sobre un mismo tema se dan varias
cias al peso de la opinión pública en los “opiniones públicas” distintas.
sucesos importantes de las épocas que Constituye igualmente un error estimar
relatan. En la Edad Moderna todos los que la opinión pública sólo tiene incidencia
pensadores políticos le rinden tributos. en el ámbito político. Como aclara Burdeau,
Locke estima que, junto con la ley divina todo objeto capaz de interesar a una plu-
y la ley civil, norma el comportamiento ralidad de individuos entra dentro de su
de los hombres. Hobbes estima que “el competencia. Por consiguiente, su punto
mundo está gobernado por la opinión” de aplicación no es específicamente político. Se
y Maquiavelo dirá en El Príncipe cuánto enuncian opiniones a propósito del valor
importa al gobernante gozar del amor de un filme o de la realidad de los platillos
del pueblo, porque él –el pueblo– es el voladores. Pero, cualquiera sea su objeto,
más fuerte y poderoso. la opinión es siempre un juicio que exte-
rioriza una actitud.
5
BURDEAU, Método de la Ciencia Política, edición Con esta salvedad, en cuanto a la materia
citada, págs. 383 y ss. genérica de la opinión pública, pasamos a

42
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

caracterizar los elementos de la opinión oponerse a las decisiones adoptadas por


pública en lo que se expresa como fuerza los demás.
política consciente y difusa. Ello implica Tampoco puede equipararse la opinión
indagar acerca del sujeto y el objeto de la pública a la mayoría numérica ni al conjunto
opinión pública. de ideas y sentimientos comunes a la ma-
yor parte de los componentes de un grupo
10.1. Sujeto de la opinión pública es el públi- político. Asimismo, no puede admitirse la
co, concepto que no debe identificarse con concepción de Lowell que considera opinión
el más genérico de pueblo. El público está pública la de una mayoría aceptada por la
condicionado por el medio sobre el que se minoría, pues, sobre un mismo tema, caben
proyecta, y el público político (a diferencia varias opiniones públicas distintas.
del deportivo, comercial, artístico, etc.) es La opinión pública tampoco se identifica
“aquella porción, mayoría o minoría, del con la opinión de un sector específico del
pueblo que presta atención a los fenómenos público, ni con las manifestaciones de las
políticos y los enjuicia con una convicción élites, pues la pretensión de identificar-
activa” (Sánchez Agesta). Esta concreción la con la de un sector de la comunidad
del sujeto de la opinión pública nos permite (como pretendía Bluntschli con respecto a
diferenciarla de la voluntad popular, de la clase media) es contraria a un requisito
la unanimidad de la opinión de un sector esencial de la opinión pública, cual es el de
del público (aunque sea la mayoría) y de que una mayor parte de los miembros del
la suma de opiniones individuales. grupo social de referencia se pronuncien
La opinión pública no es, ante todo, la en una misma dirección. La opinión pública
voluntad popular. Cierto que la opinión debe considerarse como el consenso logrado sobre
pública procede del pueblo y puede in- la base de corrientes de opinión que predominan
cluso condicionar su voluntad, pero uno y prevalecen en un determinado momento.
y otro concepto reflejan realidades dis- La opinión pública no es, en fin, la suma
tintas. Contrariamente a lo que opinaba de opiniones individuales. Su aporte no
Rousseau, la voluntad popular no puede es ni el mero agregado de individuos que
agotarse en una opinión pública indivi- integran el público ni el término medio de
sible, y Burdeau, además de distinguir la los pareceres de los ciudadanos. Las elec-
opinión pública de la voluntad popular ciones no siempre expresan la opinión.
por su contenido, por su intensidad y por Más que el simple ejercicio de la razón
su carácter político, insiste en su distinto individual, la opinión pública expresa un
origen, afirmando que la primera es una estado de conciencia expuesto al contagio
síntesis elaborada partiendo de elementos social. No es ni una suma ni un producto,
dispares (resultado de una elaboración), sino una abstracción que puede diferir de
mientras que la voluntad popular expresa la opinión que interiormente se profesa.
exigencias unificadas que se aproximan más El individuo participa normalmente de las
a la idea de creencia que a la de opinión creencias de los grupos sin manifestar sus
(resultado de una suma). intereses ni sus reacciones personales. A
La opinión pública tampoco es la una- diferencia de la voluntad popular –aclara
nimidad, sino una simple pluralidad más o Burdeau– la opinión pública, como fuerza
menos preponderante. Una opinión sólo se colectiva influida por el medio, producto
explica frente a otra contraria, implica una de un determinismo social, está desvincu-
división. No cabe duda de que la opinión lada del ser profundo de los hombres, de
pública sería perfecta si fuese unánime, sus preocupaciones, de sus inquietudes, de
pero entonces dejaría de ser opinión para sus angustias y de sus egoísmos.
convertirse en una creencia o vigencia so-
cial permanente, que diría Ortega, o en la 10.2. El objeto de la opinión pública viene
publicidad trascendental de que nos habla determinado por los problemas que despier-
Kant. No hay opinión sin la posibilidad de tan el interés general. Su contenido sólo

43
Manual de Derecho Político

puede consistir en principios muy prima- en que nos depara sorpresas, en que es
rios y fácilmente comprensibles. Nunca es una obra política infiel que no puede ser
especializada: opera con datos del sentido computada con precisión.
común y de interés general. Como afirma Finalmente la opinión pública no tiene
Berger, la opinión pública se forma sobre carácter técnico: “aquellas ideas que para
la base de la incompetencia de la masa de ser captadas requieren un cierto grado de
los opinantes. El público lo forman quienes conocimientos o especial capacidad intelec-
atienden, no quienes entienden. Con esta tual o que exijan difíciles demostraciones
base es preciso deslindar claramente algunos no pueden ser recogidas por la opinión
conceptos fronterizos, pero distintos de la pública”. Su patrón es el buen sentido del
opinión pública. hombre medio. Recae siempre sobre cues-
Ante todo, no es la verdad objetiva, sino tiones simples e incitantes, aunque también
una verdad relativa o contingente como de ámbito general. El fabuloso proceso de
todo lo político. Por el mero hecho de ser tecnificación reduce necesariamente el ám-
opinión, se sitúa entre la certeza (convicción bito de la opinión pública.
absoluta) y la duda (carencia absoluta de Concebida, en síntesis, la opinión pú-
convicción). La opinión se rige siempre blica como la manifestación de actitudes
por la probabilidad que es una mezcla de colectivas que predominan en la sociedad
duda y de convicción. respecto a los problemas de interés general,
Tampoco los principios teóricos de ca- actúa como potente fuerza política en un
rácter dogmático integran el objeto de la doble sentido positivo y negativo: por un
opinión pública. Por el contrario, en la lado es estímulo renovador que legitima la
misma se combinan siempre elementos autoridad política y promueve la adhesión
no racionales (tradición, lealtad, pasiones, social al orden establecido; por otro, actúa
etc.) que en política se usan como armas. como el más poderoso freno del poder y
Walter Lippmann decía que el predominio se erige en “salvaguarda, con el saludable
de las ideologías denuncia precisamente la temor que imponen sus posibles reaccio-
crisis de la opinión pública, aunque, por nes, del patrimonio espiritual y moral de
otro lado, tampoco satisface la visión de un pueblo” (Sánchez Agesta).6
ésta como un conjunto de estereotipos o
imágenes (representación estandarizada y 10.3. En lo que atañe a la formación y
cambiante de las cosas más o menos visibles propagación de la opinión pública, existe
que nos rodean), prescindiendo del poder consenso de que ella no surge instantánea-
de decisión que conservan los individuos al mente. La opinión se elabora a través de
margen de todo estereotipo o imagen. un proceso que tiene varios actos.
La opinión pública no es lo que se piensa, Bryce ofrece el siguiente modelo de for-
sino lo que se expresa, lo que se manifies- mación de opinión pública: 1º. La noticia del
ta. Se nutre no de los principios generales hecho llega a conocimiento de los ciudada-
que integran el contenido cultural de un nos a través de los periódicos o informativos
pueblo, sino de juicios activos y externos radiales de la mañana, originando en ellos
de asentimiento o de repulsa. imprecisos sentimientos de aprobación o
No supone tampoco la opinión pública desaprobación; 2º. Durante el día se vuelve
una adhesión pasiva a determinados prin- a tomar contacto con la noticia mediante
cipios ajenos a toda inquietud política. No otros periódicos, informativos y conversa-
se agota nunca en la asimilación, imitación ciones. Aparecen los primeros comentarios
o contagio colectivos: es una manifestación y cada uno empieza a perfilar su posición;
activa vinculada a la discusión y, aunque 3º. En esta etapa en que fundamentalmente
raras veces sea creadora, se expresa de el problema se discute, las posiciones se
modo fluido y nunca se deja absorber por
los elementos que la canalizan. La opinión 6
Citado por XIFRA HERAS, ob. cit., págs. 179
pública es tal precisamente en la medida y ss.

44
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

cristalizan; 4º. Las posiciones se enfrentan En cuanto a los modos, es necesario hacer
entre sí y se proyectan a la acción. una aclaración previa. En efecto, si se tratara
Al proceso de formación de la opinión de la opinión pública óptima, es decir, de
pública concurren los promotores, los ám- aquella que resulta de un proceso absoluta-
bitos, los medios y los modos. mente libre y espontáneo y en el que fuera
Los promotores del proceso formativo de muy alta la dosis de racionalidad, el modo
la opinión pública son las fuerzas políticas de comunicación no debiera ser otro que
orgánicas, tanto las específicas (partidos la información pura. Pero tratándose de la
políticos) como las “politizadas” (grupos formación de una concreta y real opinión
de presión, prensa, etc.). Su acción tiene pública, lo que prima en lugar de la infor-
lugar en alguna de las distintas etapas y en mación suele ser, sobre todo en los últimos
mayor o menor medida según los casos. tiempos, la propaganda, mediante la cual el
Un partido político, un grupo de presión, modo de la comunicación se caracteriza
un diario –por ejemplo–, y desde luego no por el afán de dar a conocer la mayor
un individuo dentro de cada uno de ellos, cantidad de noticias con la mayor precisión
pueden dar el impulso inicial o pueden posible, sino por el afán de convencer y sus-
también intervenir posteriormente en el citar adhesiones, deformando o falseando,
debate de los “enterados” o “entendidos”, a si es necesario, la información fidedigna.
través del cual se configuran los elementos En la sociedad de masas, en efecto, y en
que llegarán a constituir la opinión pública los regímenes totalitarios en particular, la
propiamente dicha. propaganda no sólo reemplaza a la infor-
Los ámbitos en que tiene lugar el proceso mación pura, sino inclusive a la educación.
y en particular el “diálogo” o el “debate” Nos encontramos, así, con dos modos di-
son o pueden ser los más diversos y están versos de formar la opinión pública: por
directamente vinculados con los medios y una parte, los que son necesarios para que
los modos a que se hará referencia seguida- la opinión pública sea óptima información
mente. Existen varios ámbitos: en primer y educación; por otra, los adecuados para
lugar, el familiar; en segundo lugar, los una opinión pública que de tal sólo tiene
propios de reuniones informales (el atrio el nombre, propaganda. Por cierto que,
de la iglesia, el café, la estación de tren, el en la práctica, las diferencias son sólo de
supermercado, el hall del teatro, etc.); en grado según las dosis en que sean utilizados
tercer lugar, las sedes de los grupos inter- cada uno de los modos.7
medios (comités políticos, clubes diversos, Todos los autores coinciden en señalar el
universidades, academias, asociaciones, efecto distorsionador que en el proceso de
etc.); en cuarto lugar, los sitios públicos formación de la opinión pública produce
(estadios, plazas, etc.). la propaganda: la opinión es un juguete en
Los medios, instrumentos o vehículos que manos de quienes manejan los medios de
son utilizados en el proceso formativo de difusión y propagación de ideas.
la opinión pública, se confunden bastante Este fenómeno se ve agravado en la ac-
con los ámbitos, sobre todo cuando se trata tualidad porque está en la creencia popu-
de la “oralidad”. Sin embargo, los medios lar que la propaganda tiene unas formas
más importantes –por la posibilidad de (unas vías) típicas, evidentes e invariables y
comunicación en gran escala que han im- reconocibles de inmediato, pero la realidad
plicado– han sido, sin duda, los que se han parece alejarse de tal supuesto. En efecto,
valido de la imprenta (la prensa escrita, el de las formas clásicas de la propaganda
libro, el folleto, el volante, etc.), si bien en política, por ejemplo (como pudieran ser
las últimas décadas se han utilizado otros el discurso y el escrito), hemos pasado a
medios orales y visuales con éxito y han formas nuevas, de una rica complejidad, no
hecho perder su hegemonía a la prensa
escrita. Tal es el caso del cine, la radio y 7
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo II,
la televisión. pág. 489.

45
Manual de Derecho Político

reconocibles por el grueso de sus receptores puede admitirse que su origen dimana de
en su carácter propagandístico (alienante y la propia naturaleza humana: siempre que
superestructural), habiendo ocurrido otro los hombres en gran número se asocian
tanto en la propaganda comercial, donde para la realización de una obra colectiva, se
las nuevas técnicas del “marketing”, por dividen en grupos. A ello llevan irremedia-
ejemplo, suponen un cambio cualitativo blemente nuestras diferencias intelectuales
en el modo tradicional de promoción de y morales, la contraposición de intereses,
ventas. nuestras pasiones e ideales.
En uno y otro campo (propaganda co- Mario Justo López puntualiza al respec-
mercial y política), el progreso científico y to: “Hay ‘partidos’, aunque se les dé otro
técnico experimentado en las últimas déca- nombre –‘facciones’, ‘tendencias’, etc.– o
das así como los cambios sociales habidos, que no se les dé ninguno, siempre que se
han permitido dar a la propaganda una trata de la conducción de un grupo hu-
complejidad inimaginable hasta hace unos mano y, con mayor razón, cuando se trata
años, han permitido su encubrimiento y han de la ‘sociedad global’ o de ‘la comunidad
alterado su carácter, todo lo cual, unido a perfecta’. Porque siempre que se trata de
su nueva base científica, ha multiplicado la conducción de un grupo humano, apa-
peligrosamente su eficacia enajenante.8 rece la necesidad de ponerse de acuerdo,
Por razones fáciles de comprender, existe de ‘ser partidario’, acerca de los fines del
una estrecha relación entre opinión pública grupo y de los medios para alcanzarlos.
y régimen político. Como ya hemos dicho, si Surge entonces, casi inevitablemente, con
bien el fenómeno de la opinión pública ha la discrepancia acerca de los medios o de
estado presente a través de toda la historia los fines, la necesidad de separarse y com-
de la humanidad, es evidente que su mayor petir unos contra otros. Siempre hay, pues,
relevancia se logra dentro de un sistema ‘partidos’. Los hubo en el seno de las ‘socie-
democrático representativo. En efecto, en dades globales’ que siguieron a Pericles y
los países democráticos se tratará funda- Demóstenes, en Atenas, y a Espartaco, Mario
mentalmente de desarrollar las técnicas de y Sila, en la república romana. Constituye-
expresión de la opinión mientras que en los ron partidos los güelfos y los gibelinos en la
sistemas autocráticos se pondrá el acento Europa medieval; los tories y los whigs en
en los modos de formación y acción sobre la Inglaterra del siglo XVII, y los jacobinos,
la opinión pública. Lo cual no significa que girondinos y montañeses en los días de la
en la democracia no se den estas últimas Revolución Francesa.
manipulaciones. La diferencia es, sobre Pero si bien la existencia de ‘partidos’,
todo, de grado, a veces de grado enorme. es decir, de grupos que discrepan acerca de
Pero como la democracia requiere gober- los fines o de los medios para conducir al
nar de acuerdo a los deseos del pueblo, en respectivo grupo mayor del que formaban
ella se tiene que dar necesariamente una parte es un hecho constante en la historia,
organización de la expresión de la opinión no puede decirse lo mismo de los partidos
pública, como dice Burdeau. políticos que, caracterizados por un deter-
minado tipo de organización y de funciones,
han surgido como una consecuencia del
11. LOS PARTIDOS POLÍTICOS régimen democrático representativo”.9
Es efectivo que los partidos políticos ad-
Los partidos políticos constituyen la fuer- quieren singular significación en el régimen
za política organizada por antonomasia. En democrático representativo, pero no se pue-
un sentido genérico, amplio, los partidos de ignorar que, en un comienzo, tanto la
han existido siempre y, en cierta medida, doctrina como los textos constitucionales

8
Ver MARIO VERDUGO MARINKOVIC, La Propaganda
9
Política, ICPA, Santiago, 1970. Ob. cit., tomo II, pág. 490.

46
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

demostraron una notoria reticencia por la en el siglo pasado lo hacen al amparo de


emergencia de estas fuerzas políticas. En la evolución del sistema electoral y de los
efecto, tanto los revolucionarios americanos Parlamentos. Al existir diversas personas que
como los franceses condenaron los partidos se armonizaban en cuanto a su actuación
considerándolos facciones, cuerpos extraños dentro del Parlamento, dando los mismos
en el curso de la sociedad política, falsifi- votos a las mismas propuestas, comenzaron
cadores de la voluntad general (Rousseau, a constituirse grupos cuya vitalidad mayor
Madison, Tocqueville). se daba en el momento electoral. Una vez
Washington, en su discurso de despedida, que existe un grupo parlamentario, por
previene a sus conciudadanos: “siempre una parte, y existe un Comité electoral, por
vienen a perturbar las reuniones públicas otra, siempre surge un partido que además
y debilitar la pública administración (Go- suele tener una ideología política y otra serie
bierno). Agitan la comunidad con suspica- de factores de carácter secundario. Estos
cias, recelos mal fundados y falsas alarmas; partidos clásicos de origen parlamentario y
encienden la animosidad de unos contra electoral eran unos grupos intermitentes que
otros y, en ocasiones, fomentan mítines e vivían sólo en dos momentos electorales. La
insurrecciones”.10 definición de Edmundo Burke corresponde
Pero, con el tiempo, la presión de los a esta etapa de los partidos: “una reunión
partidos se hará tan intensa que paulatina- de hombres que aunan sus esfuerzos para
mente se abrirán paso en los respectivos ponerlos al servicio del interés nacional,
ordenamientos jurídicos. sobre la base de un principio al que todos
También el criterio de los autores varía adhieren”.
substancialmente y se llega a admitir que En el siglo XX los partidos van a dar
los partidos políticos responden a una ne- singular importancia al elemento organi-
cesidad en el régimen representativo. zación y disciplina. Por otra parte, actúan
Bryce, por ejemplo, afirma que los partidos constantemente y no sólo en los momen-
son el organismo gubernamental moderno, tos electorales. Estos partidos ya no viven
lo que el vapor a la locomotora, los tendones solamente para y por el Parlamento; viven
y los huesos al cuerpo humano. Transmiten fuera del Parlamento y con funciones a
la fuerza motriz y señalan la dirección en veces en la calle y en la sociedad. Como
que han de actuar los órganos. consecuencia de la extensión del sufragio,
En nuestros días, Vedel no resulta menos los partidos amplían su base y buscan el
expresivo: “Los partidos son indispensables apoyo fundamental en las masas y grupos
en una democracia; lo prueba la historia, de presión.
mostrando que el desenvolvimiento de las Los partidos modernos son, pues, orga-
grandes democracias ha coincidido con nizaciones que cuentan con determinados
el desarrollo de los partidos políticos. En fines y exigencias, arrastran a adheridos
ellos tomaron conciencia los ciudadanos y seguidores y persiguen conquistar el
de sus diversas opiniones políticas. En este poder.
sentido es verdad, como suele decirse, que Lucas Verdú los define como “agrupación
la democracia es el régimen de los partidos, organizada, estable, que solicita apoyo social
en oposición a las dictaduras que son el a su ideología y programa políticos, para
régimen del hombre”.11 competir por el poder y participar en la
orientación política del Estado”. Explicando
11.1. El concepto de partido político ha varia- los elementos de su definición, puntualiza
do naturalmente de acuerdo a su evolución el autor: a) Son organizaciones estables, porque
histórica. Los partidos clásicos que emergen ello es necesario para que puedan cumplir
sus funciones típicas; es exigida, además, por
10
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo II, pág. 171. las condiciones estructurales de la sociedad
11
G. VEDEL, Manuel Élémentaire de Droit Constitu- contemporánea. Los partidos no pueden
tionel, Editorial Sirey, París, 1949, pág. 156. en la actualidad concebirse como meras

47
Manual de Derecho Político

agrupaciones electorales transitorias. Sus consenso de base y la secularización, pero


propósitos y funciones continúan terminada tolera cierto margen de enajenación del
la competición electoral. sistema político. Por último, el pluralismo
b) Solicitan apoyo social y cuentan con bases extremo implica una cultura política con-
sociales que les permiten pedir el apoyo de sensual, una visión fideística o belicosa de
sectores de la sociedad. Los partidos surgen a la política y tiende a incrementar, más que
finales del siglo XVII en el ámbito parlamen- a reducir, la enajenación.
tario, pero en la medida que la lucha política A juicio de S. M. Lipset y Stein Rokkan,
se intensifica y a la vez las transformaciones los partidos políticos actuales reflejan, con
económico-sociales les afectan, aparte de pocas pero significativas excepciones, las
que ellos mismos contribuyen a que se pro- líneas de división de las estructuras sociales
duzcan y aceleren tales transformaciones, propias de los años veinte, de modo que
van captando sectores sociales interesados las alternativas partidistas, y en muchísimos
que los sostienen. Verifícase el tránsito de casos las organizaciones partidarias, son más
los partidos, surgidos en el ámbito del Esta- viejas que la mayor parte de los electores
do-aparato, al área del Estado comunidad; nacionales.
cada vez hay más gentes implicadas en su c) Los partidos políticos piden apoyo social a
actividad que se reagrupan en diferentes su ideología y programa políticos. Este elemento
organizaciones partidistas para competir en o vínculo ideológico revela, junto con la
las elecciones. De esta suerte, los partidos conquista del poder (competición por el
realizan el engarce entre Estado-aparato y poder) y la participación en la orientación
Estado-comunidad teniendo muy presentes política del Estado (elemento teleológico),
las bases socieconómicas que defienden, su riqueza política.
las reformas, cambios o sustituciones que Ambos elementos son necesarios para
proponen según las distintas ideologías que que se dé un partido. No basta, como sos-
los informan. tienen algunos, un conjunto de personas
De otro lado, para comprender su ac- que coinciden en las mismas opiniones o
ción, es preciso tener en cuenta la cultura intereses para que se trate de un partido
política de la comunidad donde se mueven. político, puesto que precisamente surge
Almond y sus seguidores han aclarado este para la realización práctica de tal ideología
punto. Un robusto sistema de partidos sólo y para satisfacer tales intereses y esto ha de
puede darse allí donde exista una cultura conseguirlo influyendo la acción estatal.
homogénea y secularizada en la cual los Tampoco puede admitirse la tesis contraria
discrepantes no sean considerados como que sostiene que basta, para su existencia, el
heterodoxos o infieles. Dentro de este tipo elemento teleológico (conquista del poder).
de cultura política caben las transforma- Los defensores de esta posición argumentan
ciones entre los intereses partidarios y una que los adheridos al partido no mantienen
elevada dosis de pragmatismo que evita o, convicciones e intereses comunes; sólo se
por lo menos, mitiga las crisis. proponen fines individualistas (por ejemplo,
Conforme a una cultura política ho- conseguir un cargo público).
mogénea, secularizada y pragmática no es Pietro Virga critica, acertadamente,
posible considerar entonces al contrario esta tesis diciendo que se trata de una
como enemigo aniquilable. La vida política comprobación empírica sin peso decisivo,
deja de ser Machtpolitik, cruda colisión puesto que si en la práctica los fines que
insoluble. los adheridos persiguen pueden ser indi-
Giovanni Sartori ha inferido conclu- vidualistas, la satisfacción de esos intereses
siones importantes de las apreciaciones particulares sólo puede lograrse mediante
anteriores. Según él, los sistemas bipar- la afirmación del partido como unidad en
tidistas proponen y favorecen el desplie- la competición política, es decir, mediante
gue de una cultura homogénea y secular. el consenso que su ideología consigue en
El pluralismo moderado presupone un el pueblo.

48
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

En definitiva, el ingrediente ideológico principios esenciales de carácter filosó-


identifica cada partido en la competición fico, en cuanto apunta a causas últimas,
por el poder político.12 debidamente elaboradas y coordinadas
lógicamente, constituye la doctrina de un
11.2. En síntesis, los diversos autores con- partido político en cuanto le proporciona
cuerdan en atribuir a los partidos tres elemen- una orientación valorativa. Corrientemente
tos que son parte de su esencia: a) elemento la doctrina se traduce en el programa del
personal o militancia, b) elemento formal partido, que es el conjunto de aspiracio-
u organización, y c) elemento intelectual o nes doctrinarias concretadas en un plan
doctrina. El grado de desarrollo o intensidad de realizaciones prácticas de inmediata
alcanzado por cada uno de estos elementos consecución.
ha sido diferente según el régimen político El elemento ideológico o doctrinario
en el que se han desarrollado.13 es lo que da sentido al partido, puesto que
En el elemento personal se distinguen: a) los representa el modelo arquitectónico que
líderes o el cuerpo jerárquico, que asume se pretende concretar en la práctica una
el poder cuando el partido ha conquista- vez que el partido detente el poder estatal;
do la dirección política; b) los técnicos y representa los fines que el partido se pro-
profesionales, que cumplen una función pone realizar y es el elemento vinculante
remunerada a fin de preparar los progra- e integrador de su miembros.
mas, organizar las campañas y ejecutar los
acuerdos; c) el resto de los militantes, que 11.3. Se han formulado numerosas cla-
cumplen un rol de participación activa, y sificaciones de los partidos políticos, pero en
d) los miembros pasivos y simpatizantes, su mayoría carecen de valor científico o
que, fundamentalmente, adhieren al partido han perdido al presente significación. Por
en las votaciones. ejemplo: partidos de izquierda y derecha;
La organización del partido ha alcanzado conservadores y revolucionarios; guberna-
un extraordinario desarrollo en las últimas mentales y de oposición; partidos de cuadro
décadas. Con el objeto de reclutar y encua- y de masa; partidos de origen parlamentario
drar sus miembros, el partido establece una y de origen exterior, etc.
verdadera red de organizaciones locales Entre las clasificaciones que conservan
que se desarrollan desde la base hasta los interés, estimamos que merecen mencio-
órganos centrales y, según sea su estructura, narse las de Radbruch, Neumann, Heberle
la organización puede adquirir caracteres y Duverger.
democráticos u oligárquicos. Radbruch considera a los partidos desde
La organización y el funcionamiento sus idearios, clasificándolos en individua-
interno del partido se regula a través de listas cuando conciben al individuo como
normas que constituyen lo que se denomina valor supremo al que han de subordinarse
“estatutos” del partido. el Estado y el Derecho; supraindividualistas
El tercer elemento que cualifica al políticos cuando el valor superior es el Esta-
partido político es el elemento doctrinario. do, y supraindividualistas culturales cuando
Por doctrina se entiende el conjunto de dicho valor supremo es la cultura.
principios o concepción sobre el hombre, Neumann distingue entre partidos de repre-
la sociedad y el Estado, que se pretende sentación individual y partidos de integración
concretar en la realidad. El conjunto de (que puede ser parcial o total). Los primeros
–de representación individual– correspon-
den a la etapa de actividad política inter-
12
PABLO LUCAS VERDÚ, Principios de Ciencia Polí- mitente y con alcance sólo electoral. Entre
tica, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, tomo III, págs. los adherentes no existe otra vinculación
35 y ss.
13
ANA MARÍA GARCÍA B., Ley Orgánica Constitucional que la originada por el proceso electoral
de Partidos Políticos, Historia de su establecimiento y debate contingente. Este tipo de partido tiende
doctrinario, Editorial Jurídica de Chile, 1988, pág. 11. en la actualidad a desaparecer.

49
Manual de Derecho Político

En los partidos de integración existe entre b. Partidos de origen exterior, también


los miembros una vinculación efectiva y denominados de masas. Corresponden a
permanente, con tendencia comunitaria. la estructura que adoptan los partidos a
Es la característica de los partidos con- partir del siglo XX y cuyo desarrollo avanza
temporáneos, pero con la salvedad que junto con la ampliación del sufragio que se
existen grados de integración. En los que hace universal. Les interesa obtener una alta
Neumann denomina de integración social militancia que se inserta en una organiza-
o democrática, el grado de integración es ción permanente, claramente estructurada.
parcial, no absorbe la vida del adherente. Los afiliados se unen en torno a principios
Por el contrario, en los de integración total doctrinarios definidos que configuran una
sus miembros entregan su personalidad en política arquitectónica global.
plenitud al partido.14 c. Entre los dos tipos anotados, Duverger
Heberle, atendiendo a criterios estruc- distingue un grupo intermedio de estructura
turales y psicosociales, distingue tres tipos indirecta, constituido por afiliados colecti-
de partidos: vos, como son los sindicatos, cooperativas
a) La comunidad espiritual, basada en re- y mutualidades. Por ejemplo, el Partido
laciones orientadas a valores de adherencia Laborista de Gran Bretaña. (Ver Texto Com-
al grupo, o sea, que se apoyan en valores plementario Nº 1, Sección Tercera.)
comunes. Originan partidos confesionales
convencidos de la realidad absoluta de sus 11.4. En cuanto a las virtudes y defectos que
convicciones y fines. a los partidos políticos se atribuyen dentro
b) Partidos con líderes carismáticos que del régimen democrático, Finer sintetiza
confían en un líder excepcional. Cada las funciones positivas que cumplen los
miembro se relaciona con el líder en el partidos políticos en el siguiente enuncia-
que se cree ciegamente, de modo que él do: 1) Constituyen el puente de unión de
fija el camino a seguir conforme cambian todos los problemas de la nación, por muy
las situaciones. localizados que se hallen territorialmente;
c) Partidos racionalizados, con característi- 2) sacan al ciudadano de su natural apatía
cas utilitarias. A este tipo se ajustan los peque- y lo interesan en los asuntos públicos; 3)
ños partidos y numerosos grupos de presión educan al pueblo al presentarle en forma
que operan en la escena política.15 elemental la compleja realidad política,
La relación entre partidos políticos y económica y social del país; 4) establecen
régimen político es evidente, motivando un orden de prioridad en las necesidades
por lo mismo otros tipos de clasificaciones. sociales y en las necesidades legislativas y
A ellos nos referimos al tratar los regímenes administrativas del país; 5) en los partidos
políticos. es donde se forman, educan y consagran
Atendiendo al origen y evolución histórica los líderes y futuros jefes de la nación; 6)
de los partidos, Duverger distingue entre: los partidos aceptan la responsabilidad de
a. Partidos de origen parlamentario, lla- la dirección del país, impulsando los ideales
mados de cuadros o élites. Corresponden a políticos, sociales y económicos del mismo.16
la primera etapa de los partidos, cuya acción Se agrega, por otros autores, que los partidos
se dirigía fundamentalmente a ganar asientos políticos son un cauce aunque no el único
parlamentarios, interesándole los adeptos para la expresión de la opinión pública en
notables –por dinero o prestigio– para ganar la democracia: “En la democracia de hoy
campañas electorales. La organización del sólo los partidos tienen la posibilidad de
partido era precaria y la doctrina se reducía reunir a los electores en unos grupos ca-
a programas específicos. paces de realizar una acción política. Son,
por así decirlo, el portavoz del cual se sirve
14
S. NEUMANN, Partidos Políticos Modernos, Editorial
16
Tecnos, Madrid, 1964. HERMANN FINER, Teoría y Práctica del Gobierno Mo-
15
Ver LUCAS VERDU, ob. cit.. tomo III, pág. 60. derno, Editorial Tecnos, Madrid, 1964, págs. 342 y ss.

50
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

el pueblo con el fin de poderse expresar B) La del antipartidismo pleno, tanto del
en forma articulada y de tomar decisiones pluripartidismo democrático como del
políticas” (Neumann). partido único: Portugal (Salazar), España
Correlativamente se mencionan los si- (Franco).
guiente aspectos negativos de los partidos Dentro de los regímenes democráticos,
políticos: 1) Los partidos por naturaleza la solución a los problemas que originan
están destinados a conquistar el poder y el funcionamiento de los partidos se trata
a mantenerse en él. Para el logro de tales de encontrar en los mecanismos legales y
objetivos, con frecuencia sacrifican todos constitucionales.
los principios y valores éticos; 2) la necesi- En efecto, la importancia creciente de los
dad del poder convierte la adhesión libre partidos convertidos en piezas fundamentales
y reflexiva en un programa, en una lealtad del sistema no pasa desapercibida para el
ciega a la razón social partido, cuya prosperi- legislador, que se vio constreñido a tener
dad es menester sostener a todo trance; 3) en cuenta su actividad en las leyes electo-
el ejercicio del poder se apoya en el triunfo rales, en los reglamentos parlamentarios y,
de las elecciones y a ese triunfo se sacrifica finalmente, en las propias constituciones
todo; 4) dentro de cada partido emergen donde se los reconoce como instituciones
oligarquías que a espaldas de las bases toman que concurren a determinar la política na-
las decisiones fundamentales y manipulan las cional (art. 49 de la Constitución italiana);
elecciones internas y externas; 5) el carácter a formar la voluntad política del pueblo
excluyeme que presentan las doctrinas de (art. 21 de la Ley Fundamental de Bonn);
los partidos contemporáneos dificulta el a expresar el sufragio (art. 4º de la Consti-
consenso democrático. tución francesa).
A fin de eliminar los defectos anotados, Esta legalización y constitucionalización
doctrinariamente se ha propuesto modifi- de los partidos se traduce en un condicio-
car la naturaleza y objetivos de los parti- namiento de su estructura (control exterior
dos políticos. Para ello se conciben como o institucionalización externa de carácter
“agrupaciones de personas que reivindican represivo), de su programa (control ideoló-
una solución política y que se forman cir- gico, preventivo) o de sus actividades (con-
cunstancialmente de una idea concreta, de trol funcional o institucionalidad interna,
una empresa, de una solución. De suerte exigiendo, por ejemplo, una organización
que habrían de ser objetos políticos de- de base representativa).18
terminados los que formaran los partidos,
asegurando los objetos mismos su homo- 11.5. Régimen jurídico de los partidos políticos
geneidad. Limitada su concreción a esos en Chile. El régimen jurídico chileno no ha
objetos particulares, habrían de ser por estado ajeno a la búsqueda de mecanismos
naturaleza temporales; agrupaciones acci- constitucionales y legales destinados a superar
dentales que, una vez logrado su objeto, se los aspectos negativos de los partidos y dar
habrían de disolver espontáneamente para soluciones que permitan aprovechar todas
luego ir a formar otras, al calor siempre de las ventajas que ellos significan para el enri-
una solución política” (Ostrovoski).17 quecimiento del régimen democrático.
En el terreno de los hechos, las reacciones La idea de la regulación legal de los par-
antipartidistas se han expresado por dos tidos en Chile constituye una preocupación
cauces diferentes: A) La del partido único, que data de varias décadas.
que sustituye el pluripartidismo de las de- En la cátedra, el profesor Gabriel Amu-
mocracias representativas: Unión Soviética, nátegui, en la década de 1950, impulsaba
Alemania (Hitler), Italia (Mussolini). la dictación de un Estatuto Jurídico que
sentara las bases constitucionales y legales

18
Ver XIFRA HERAS, ob. cit., pág. 188, y M. J.
17
Ver IZAGA, ob. cit., tomo II, págs. 179 y ss. LÓPEZ, ob. cit., tomo II, págs. 499 y ss.

51
Manual de Derecho Político

de éstos. De igual modo, el profesor Jorge de asociación política. Se caracterizaron


Guzmán, en 1963, hacía presente la nece- por ser normas de carácter general, que
sidad de una disposición constitucional y dieron al partido una amplia posibilidad
de legislación complementaria destinada de actuación, dejando entregadas a los es-
a asegurar la democracia interna de los tatutos internos una serie de facultades,
partidos, la publicidad de sus finanzas y tales como la forma de funcionamiento,
el establecimiento de un sistema electoral organización y requisitos de afiliación de
que facilitase la formación de entidades partido. Se omitió un pronunciamiento
claramente mayoritarias. (Ver Texto Com- respecto del patrimonio, formas de finan-
plementario Nº 2, Sección Tercera.) ciamiento y causales de disolución. Estas
Sin embargo, a semejanza de la mayoría disposiciones eran complementadas por
de los regímenes democráticos contemporá- las normas que regulaban la constitución
neos, los partidos políticos en Chile fueron de los partidos políticos en la Ley General
ignorados durante el siglo pasado a nivel de Elecciones, con la obligación de publi-
constitucional y sólo se les dio reconoci- cación de la solicitud de inscripción en el
miento en las leyes electorales. (Ver Texto Diario Oficial y la posibilidad de oposición
Complementario Nº 3, Sección Tercera.) por parte de terceros, todo lo cual significó
La Constitución de 1925 los consagró y un gran avance en la materia, a la luz del
reconoció su existencia a propósito del Derecho Comparado. En lo interno, el ar-
precepto fundamental que hacía referencia tículo 9º de la Constitución significó una
al futuro sistema electoral. Muchos años efectiva protección legal del reconocimiento
después, como consecuencia del resultado de los partidos.
de la elección presidencial de 1970, se En relación a la situación de los partidos
aprobó la reforma constitucional conocida políticos durante el régimen militar deben
como “Estatuto de garantías democráticas” tenerse presente los D.L. 77 y 78 de 1973 y
que, entre otras modificaciones, agregó a el D.L. 1.697 de 1977.
la Constitución el nuevo artículo 9º que Finalmente, la Constitución de 1980
vino a regular importantes aspectos refe- hace referencia a los partidos en nume-
rentes a su naturaleza, funcionamiento y rosas disposiciones, siendo la principal y
objetivos. más significativa el artículo 19 Nº 15 que,
En síntesis, el Texto Constitucional de junto con consagrar el derecho de asocia-
1925, además de consagrar expresamente ción, consulta la siguiente preceptiva: a)
la existencia de los partidos dentro del sis- los partidos políticos no pueden tener el
tema democrático chileno, los reconoció monopolio de la participación ciudadana, ni
como personas jurídicas de derecho público privilegio alguno frente a los independientes;
asignándoles el objetivo general de concu- b) sólo pueden intervenir en las activida-
rrir a determinar la política nacional de des que les son propias; c) deben registrar
manera democrática y reconociéndoles la la nómina de sus militantes en el Servicio
libertad para darse la organización interna Electoral, el que guardará debida reserva,
que estimasen conveniente. Además se les haciéndola accesible sólo a los afiliados del
señaló las siguientes funciones: 1) definir respectivo partido; d) la contabilidad del
sus declaraciones de principios y programas; partido debe ser pública y sus fuentes de
2) presentar candidatos en las elecciones de financiamiento no pueden tener origen
regidores, diputados, senadores y Presidente extranjero, y e) sus estatutos deben asegurar
de la República; 3) mantener secretarías de la efectiva democracia interna del partido.
propaganda y medios de comunicación, y La Constitución encarga la regulación de
4) desarrollar sus actividades propias. las demás materias y las sanciones frente
A modo de conclusión, podemos seña- al incumplimiento de sus preceptos a una
lar que las disposiciones constitucionales ley orgánica constitucional.
y legales vigentes hasta 1973 implicaron Además, admitiéndose el pluralismo
un efectivo reconocimiento a este tipo político –como consecuencia de la reforma

52
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

constitucional de agosto de 1989 que entre es contribuir al funcionamiento del régi-


otras modificaciones derogó el antiguo men democrático constitucional y ejercer
artículo 8º– la Carta Fundamental establece una legítima influencia en la conducción
la posibilidad de declarar la inconstitu- del Estado para alcanzar el bien común
cionalidad de los partidos, movimientos y servir al interés nacional” (artículo 1º).
u organizaciones cuyos objetivos, actos (Ver Texto Complementario Nº 4, Sección
o conductas no respeten los principios Tercera.)
básicos del régimen democrático y cons-
titucional, procuren el establecimiento
de un sistema totalitario o hagan uso de 12. LOS GRUPOS DE PRESIÓN
la violencia, la propugnen o inciten a ella
como método de acción política. En estos Hasta hace un tiempo hablar de los grupos
casos, el Tribunal Constitucional debe ha- de presión –anotaba un autor– era hablar
cer la declaración de inconstitucionalidad punto menos que del diablo, encarnaciones
pudiendo, además, establecer sanciones del mal. Sin embargo, son una realidad
a las personas que hayan participado en política insoslayable. Son uno de los cana-
los hechos que motiven la declaración de in- les, de los instrumentos de la lucha social
constitucionalidad.19 y política.20
Cabe hacer presente que en cumplimien- La reticencia, el temor a los grupos de
presión es explicable: el ámbito de su ac-
to del mandato constitucional contenido
tuación y actividad no es siempre explícito
en el artículo 19 Nº 15 que remite expresa-
y directo. Contrariamente a los partidos
mente a la ley la regulación de las “demás
políticos, los grupos de presión (pressure
materias” que conciernan a los partidos, groups) no tratan, oficialmente, de conquistar
en 1987 se dictó la Ley Nº 18.603 Orgá- y de ejercer el poder político, sino que se
nica Constitucional de partidos Políticos esfuerzan en influir sobre él desde el exterior
que desarrolla las bases constitucionales para la realización de sus objetivos.
indicadas y otras materias, tales como la De acuerdo a ello, se llega a la conclu-
forma de constituirse, los requisitos de sión de que existiría en todos los Estados
afiliación, los órganos básicos internos un gobierno invisible: el poder estatal no es
del partido, su financiamiento, causales ejercido por los titulares jurídicamente
de disolución y las sanciones frente al in- establecidos, sino por otros que perma-
cumplimiento de las disposiciones cons- necen en la penumbra. El gobierno de
titucionales y legales. los Estados sería algo así como función
La ley orgánica constitucional define a de títeres.
los partidos como “asociaciones voluntarias
dotadas de personalidad jurídica, formadas
por ciudadanos que comparten una misma 12.1. Concepto y características
doctrina política de gobierno, cuya finalidad
Se ha definido a los grupos de presión
como “cualquier formación social, perma-
19
La Constitución establece las siguientes prohi- nente y organizada, que intenta, con éxito
biciones, por el término de cinco años, a modo de o sin él, obtener de los poderes públicos
sanción: a) no participar en la formación de otros
partidos, movimientos o formas de organización la adopción, derogación o simplemente
política; b) no optar a cargos públicos de elección no adopción de medidas legislativas, ad-
popular; c) no desempeñar los cargos de ministros ministrativas o judiciales que favorezcan,
de Estado, intendentes, gobernadores y otros que o al menos no perjudiquen sus ideas e
se mencionan en los números 1) a 6) del artículo
54 de la Constitución. Además, el afectado queda
20
suspendido del derecho de sufragio por cinco años, ISIDORO MOLAS, Algunas notas sobre los Grupos de
contado desde la declaración del Tribunal (artículo Presión, Editorial Cultura Popular, Barcelona, 1938,
19 Nº 15 inciso 7º). pág. 139.

53
Manual de Derecho Político

intereses, sin que su intento suponga en estatal el medio más eficaz para resolver los
principio una responsabilización política problemas colectivos en sentido favorable
del grupo presionante en caso de lograr al grupo o para encaminar la acción del
su pretensión”.21 Estado de modo que no les perjudique.
André Mathiot los define como “movi- Existen razones psicológicas conexio-
mientos, asociaciones, sindicatos o sociedades nadas con las anteriores. Efectivamente,
que, para defender los intereses comunes el hecho que muchas personas –sostiene
de sus miembros, se esfuerzan por todos los Rómulo Sartori– están poco dispuestas a
medios a su alcance, directos o indirectos, aceptar las consecuencias imparciales del
para influir en la función gubernamental mecanismo de la libre concurrencia en la
y la iniciativa, así como para orientar a la determinación de su destino económico,
opinión pública. las impulsa a unirse para realizar lo que les
¿Cuál es el origen de los grupos de pre- interesa. Esto no sólo muestra a aquellas per-
sión?22 sonas que el poder político puede utilizarse
Las causas de este fenómeno, conna- para defender sus propias posiciones, sino
turales a la democracia liberal en la etapa que, además, mediante la acción política,
poscapitalista, son varias. se puede incrementar el poder económico
Ante todo, los regímenes democráticos propio. Este modo de operar –continúa
al admitir la libertad de expresión indivi- Sartori– es estimulado, sobre todo, por la
dual y grupal, así como las peticiones que perenne insatisfacción y el deseo de obtener
arrancan de ellos, consienten también el de cualquier modo más bienes para apagar
influjo y presión sobre sus estructuras; pero, las acrecentadas necesidades.
además, hay motivos económicos que fo- En cuanto a las características, se señalan
mentan el fenómeno. En correlación con las siguientes: a) El sujeto es siempre plural,
el incremento del intervencionismo estatal en cuanto agrupamiento, conglomerado,
se ha producido el desarrollo de los grupos asociación, nucleamiento colectivo, etc. b) Su
de presión, puesto que encuentran más realidad social básica no impide conside-
ocasiones para individualizar en la acción rarlos como fuerzas políticas que actúan
sobre el poder. c) Tienen un interés común
21
LUCAS VERDÚ, ob. cit., tomo III, pág. 139. a sus componentes, que es precisamente
22
La Constitución Política de 1980 consagra el el objetivo perseguido en el ejercicio de la
principio de subsidiariedad en virtud del cual re- presión. d) Pretender que ese interés sea
conoce y ampara expresamente la existencia de los atendido y satisfecho políticamente desde el
grupos intermedios, a través de los cuales se organiza
y estructura la sociedad. Así, se asegura el derecho de poder. e) Su esencia radica en la pretensión
libre asociación sin permiso previo, la libertad para de condicionar a su favor las decisiones del
integrar sindicatos y se garantiza la autonomía de los poder que interesan a su propósito. f) No
grupos para cumplir sus fines propios específicos. Los buscan asumir la titularidad del poder; en
grupos intermedios que hagan mal uso de la autono- los casos en que desean la toma del poder,
mía que la Constitución les reconoce, interviniendo
indebidamente en actividades ajenas a sus fines es- tal actividad está fuera de la esencia que
pecíficos, pueden ser sancionados legalmente. Para caracteriza el grupo de presión en cuanto
los efectos de separar la actividad gremial propia de tal. g) No son ni un poder de hecho en el
los grupos de interés, de la actividad política propia sentido de suplente del poder oficial, ni
de los partidos, se declara la incompatibilidad entre un gobierno invisible, sino sólo una fuerza
los cargos directivos superiores de las organizacio-
nes gremiales con los cargos directivos superiores política de influencia en el proceso estatal.
de los partidos políticos. Asimismo, la Constitución h) Se desentienden de toda responsabilidad
establece que las organizaciones sindicales no po- por las decisiones del poder oficial cuyo
drán intervenir en actividades político-partidistas condicionamiento ejercen. i) Ni para la
(artículos 1º, 19 Nos 15 y 19, y 23). (Ver Soto Kloss, esencia del grupo de presión en cuanto
Eduardo, “Consideraciones sobre los fundamentos
del principio de subsidiariedad”, Revista de Derecho tal, ni en cuanto posible factor de poder
Público, Universidad de Chile, Nº 39-40, 1986, págs. es necesario que logren éxito en la gestión
33 a 49.) cumplida del poder; la efectiva influencia

54
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

en las decisiones del poder no significa el grupos de tensión. Grupos de interés son
acogimiento de sus pretensiones ni de la los grupos sociales que sin ser parte de la
adopción de las decisiones en el sentido estructura política tratan de influir sobre
propiciado o exigido, sino sólo la necesa- una decisión gubernamental. Grupos de
ria toma de consideración del grupo que presión son los grupos de interés que, para
ha debido hacer el poder al asumir esas imponer una pretensión, coaccionan desde
decisiones.23 dentro de la legalidad formal mediante
Se han intentado diversas clasificaciones poder económico. Grupos de tensión son
de los grupos de presión. Desde un primer los grupos de interés que, para imponer
punto de vista se puede distinguir entre una pretensión, crean relaciones de fuer-
grupos exclusivos y grupos parciales; los pri- zas frente a la legalidad formal mediante
meros tienen como finalidad única actuar poder social.
sobre lo político (por ejemplo, los lobbys Los grupos de presión, al amparo de la
norteamericanos); los segundos (sindicatos, legalidad, despliegan poder económico y
agrupaciones profesionales) no consideran operan sobre partidos políticos, candidatos
la acción sobre lo político sino como una y opinión pública, tratando de demostrar
de sus finalidades. cómo sus intereses particulares coinciden
con el beneficio colectivo, para mantener sus
privilegios y la seguridad de sus intereses.
12.2. Medios de actuación de los grupos de Los grupos de tensión, aprisionados por
presión la legalidad, resisten un orden social que
consideran injusto y, en vista de su inse-
Los grupos exclusivos actúan fundamen- guridad material, luchan por mejorar sus
talmente a través de su potencia económica. condiciones de vida, buscan la nivelación
Pueden presionar tanto más cuanto mayor económica creando y provocando la anor-
potencia económica tengan. Los sistemas más malidad y enfrentando al poder político.
comúnmente empleados son: a) Publicación Como carecen del suficiente poder econó-
de libros, folletos, revistas, estadísticas en mico para manipular los medios de difu-
favor de los propios intereses. b) Campañas sión y la opinión pública, suscitan climas
de prensa, de radio. c) Hacer surgir monto- de tensión –estados de alerta, huelgas– por
nes de cartas y telegramas sobre las mesas “la gravitación que la paralización de sus
de las autoridades que tienen que decidir actividades tiene para el todo social, por la
sobre el asunto. d) En algunos casos muy interdependencia que existe en la moderna
contados estas prácticas colindan con la organización y división del trabajo”.24
corrupción y el tráfico de influencias. Para juzgar la actividad de los grupos
Cualquiera que sea el medio empleado de presión, ¿debe considerarse la mayor
para presionar, lo cierto es que siempre su- o menor eticidad de los móviles que los
pone una buena inversión de dinero; de ahí impulsan? Meynaud ha dado una respuesta
que conviene insistir en que los medios de muy pertinente: “Se dice frecuentemente
presión se hallan en proporción directa a la que si bien es posible que los sindicatos
potencia económica del grupo. (Ver Texto obreros y los patronales sean igualmente
Complementario Nº 5, Sección Tercera). grupos de presión, nadie podría poner en
Los grupos parciales también suelen uti- el mismo plano, dentro de su conciencia,
lizar alguno de los medios indicados, pero al trabajador que defiende su derecho de
esencialmente su base de poder reside en vivir y al director de empresa que lucha
la amenaza de paros y huelgas. por mantener sus beneficios. En términos
Para Carlos Fayt debe distinguirse en- humanos tal ensayo de jerarquización posee
tre grupos de interés, grupos de presión y sólidas bases, pero para llevarlo a la prác-

23 24
Sobre el particular, ver BIDART, ob. cit., Ver V. J. IRURZUN, Sociedad y Derecho, Editorial
pág. 460. Troquel, Bs. Aires, 1966, págs. 68-69.

55
Manual de Derecho Político

tica tendríamos que recurrir a principios d) En primer término, la relación entre


de valorización superiores y exteriores a ambos es fluyente, de manera que puede
lo que revela la simple observación de los haber organizaciones que formalmente ten-
hechos. Como tales principios, en una so- gan la configuración de partido, pero que
ciedad pluralista, son distintos de un gru- en realidad actúen como grupos de presión,
po a otro, al adoptar una escala de valores sea que no les interese ejercer el poder del
sólo estaríamos expresando preferencias Estado, sino simplemente influenciarlo, sea
individuales. que, aun participando en el poder, perma-
El análisis de los grupos de presión debe nezcan indiferentes para lo que no sea un
realizarse, por lo tanto, con absoluta in- círculo limitado de problemas.
dependencia de toda posición normativa. e) Existe una relación compensatoria
Para que tal prescindencia sea posible, la entre ambos, pudiendo afirmarse que
conducta del investigador deberá ser como mientras más fuertes y representativos de
la del entomólogo”.25 los intereses de los núcleos sociales sean
los partidos, menos extensión tienen los
grupos de presión. Esto explica que sean
12.3. Grupos de presión y partidos políticos relativamente escasos en Inglaterra; más
fuertes, quizá, en Francia, y fortísimos en los
Aun cuando de lo expuesto se pueden Estados Unidos, dado el carácter ideológi-
colegir claramente las diferencias entre los camente inconsistente y de patronazgo que
grupos de presión y los partidos políticos, tienen los grupos en este país. Y también
conviene dejarlas plenamente decantadas: explica la pluralidad de tales grupos en
a) Los partidos tienen como finalidad la los países donde no existe libertad para la
ocupación o participación en el poder polí- formación de partidos. Cabría, pues, decir
tico, buscan la investidura jurídico-pública que, cuando los partidos son débiles, el
para sus miembros, mientras que los gru- poder social asciende al estatal a través de
pos de presión no pretenden la ocupación los grupos de presión.
del poder, sino simplemente condicionar En todo caso, queda claro que la práctica
las decisiones de aquellos que lo ejercen democrática, aun sin recoger formalmente
jurídicamente. en su seno representaciones de intereses
b) Los partidos tienen una concepción corporales, ha dado lugar a un sistema
política total y se sienten responsables de los fáctico –y en ocasiones jurídico, como es
intereses morales y materiales de la totalidad el caso de los Estados Unidos–, en el que
del país; los grupos de presión sólo tienen la complejidad de los grupos de intereses
interés por un problema o por un círculo sociales tiene posibilidad de condicionar
limitado de problemas, permaneciendo in- la actividad estatal de modo adecuado a
diferentes ante los demás; sólo se sienten sus intereses y, desde luego, con una flexi-
responsables de los intereses de grupo. bilidad y adaptación mayor que cualquier
c) En resumen: mientras que la política representación de tipo rígido.26
es lo fundamental para los partidos y cons- El fenómeno del desplazamiento del
tituye el fin y el sentido de su existencia, poder de derecho por el poder de hecho
en cambio para los grupos de presión es lo se ha producido siempre en la Historia,
accidental, es un mero instrumento para pero una vez más existe consenso entre
realizar otro tipo de intereses materiales los autores en que nunca esta influencia
o espirituales. había adquirido los caracteres ilimitados del
Para concluir, debemos aclarar ahora presente. Como dice Burdeau, los grupos
cuál es la relación dialéctica entre el grupo
de presión y el partido político. 26
MANUEL GARCÍA PELAYO, Derecho Constitucio-
nal Comparado, Rev. de Occidente, Madrid, 1959,
25
Los Grupos de Presión, Editorial Eudeba, Bs. pág. 196. Ver, además, LUCAS VERDÚ, ob. cit., tomo III,
Aires, 1969, pág. 8. págs. 148 y ss.

56
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

de influencia hoy día no son fenómenos pero se reconoce que a ciertos niveles ha
externos a la acción del poder político, contribuido a mitigarlos. Sin duda dentro
son el mismo poder. Si por un lado se de la concepción del Estado de Derecho
habla del Estado invasor, por otro este al aumento de poder insurreccional –y el
mismo Estado aparece invadido, desbor- de los grupos de presión lo es– sólo puede
dado, dividido, impotente ante los grupos oponérsele un aumento de poder legal. Ello
de presión. se traduce en la institucionalización de los
El problema se agudiza con la oposición grupos de presión a través de organismos
en la segunda mitad del presente siglo, de definibles y responsables.
las empresas llamadas multinacionales, cuyo En el caso de las compañías multinacio-
poderío económico desafía al Estado-nación. nales también el verdadero problema es
“En otro tiempo se decía que el sol no se cómo encauzar sus capacidades y recursos
ponía en el Imperio Británico. Hoy el sol para satisfacer de una manera más eficaz
se pone en el Imperio Británico, pero no las necesidades sociales del hombre, cómo
en las decenas y decenas de imperios em- capitalizar su poder minimizando al mismo
presariales”.27 (Ver Texto Complementario tiempo sus defectos. “¿Son capaces las em-
Nº 6, Sección Tercera.) presas multinacionales de desarrollar un
Muchas son las soluciones propuestas Código responsable de conducta o tendrá que
para neutralizar los efectos negativos de imponérseles uno a través de reglamentos
los grupos de presión, pero se reconoce de alcance internacional? Si este último es
que la tarea es en extremo ardua: “el grupo el caso, ¿podrá unirse la comunidad de las
de presión no actúa como un ejército que naciones para crear una institución supra-
intenta ganar batallas con ataques frontales nacional que tenga la autoridad necesaria,
a las posiciones hostiles; es más bien un o no sera éste más que otro ejemplo de un
cuerpo de francotiradores que elimina a problema mundial que la comunidad de las
sus enemigos uno a uno” (Mac-Iver). naciones no es todavía capaz de resolver?”
Pero, como quiera que son una realidad, (Lester Brown).
no se les puede suprimir y es preciso con-
tar con ellos. En esa perspectiva el primer
intento consiste en darles publicidad a fin 12.4. El lobby y su regulación
de que no operen en la clandestinidad.
En tal sentido constituye un buen ejem- La proliferación de los grupos de pre-
plo el intento de los Estados Unidos de sión y el impacto que su actividad ha ido
Norteamérica para reglamentar los lobbys generando en las políticas públicas, ha
(pasillo). Desde 1946 todas las personas conducido al estudio y regulación de estas
que en Washington se dedican a presionar entidades.
sobre los representantes, tienen que inscri- Son numerosos los países que en las
birse en un registro especial de la Cámara últimas décadas han dictado normas para
y del Senado. Los así inscritos deberán regular la actividad del lobby. En Estados
revelar el nombre de las personas o grupos Unidos, luego de varias iniciativas a nivel
que los emplean, intereses que quieren estadual, fue el primer país que dictó en
defender, sumas que reciben, e indicar a 1946 una ley federal al respecto, lo que
quién les paga, por cuánto tiempo y con nuevamente hizo en 1995 y 1998. A contar
qué propósito. Cada tres meses deberán de la década de 1980, esta iniciativa se ha
declarar las cantidades que han recibido seguido en varios países con el objeto de
y el empleo que de ellas han hecho. sujetar a normas especiales la actividad de
Sería pueril pensar que la reglamenta- los lobbys y de los lobbystas. Tales son los
ción legal de los lobbys ha extirpado el mal, casos de Australia (1984), Canadá (1985
y 1998), Unión Europea (1992 y 1996),
27
LESTER BROWN, World without Borders, Random Estados Unidos (1995 y 1998), Reino Unido
House, 1972. Ver Texto Complementario Nº 6. (1998 y 2000), Escocia (2002).

57
Manual de Derecho Político

En un sentido específico, hoy se entiende En Chile, el Ejecutivo presentó el año


por lobby “toda acción deliberada y sistemá- 2003 un proyecto de ley al Congreso, el
tica, destinada a influir en las decisiones que se encuentra en tramitación legisla-
y políticas del gobierno o del Congreso, tiva desde entonces y que será publicado
llevada a cabo por un grupo particular, a próximamente. (Ver Texto Complementario
favor de sus intereses y puntos de vista, Nº 6, Sección Tercera.)
a través de la búsqueda del contacto o
comunicación directa con la autoridad y
funcionario público. Puede ser llevada a 13. BUROCRACIA Y FUERZAS ARMADAS
cabo por los propios interesados o a tra- COMO FUERZAS POLÍTICAS
vés de terceros, los que reciben un pago,
compensación o beneficio por tal labor”. No obstante que la burocracia y las fuerzas
Actúan asociaciones gremiales, grupos armadas son fuerzas políticas organizadas y
empresariales, sindicales, profesionales, deben ser incluidas como grupos de presión,
empresas asesoras, etc. hemos estimado conveniente estudiarlas en
Ha sido frecuente sospechar de la ac- capítulo aparte por la importancia funda-
tividad del lobby y relacionarlo con ciertos mental que estos grupos revisten.
actos ilícitos como el “tráfico de influen- Ningún Estado moderno puede actuar
cias”, por ejemplo, donde hay implícito un si no cuenta con una burocracia que ponga
intercambio de favores o beneficios entre en ejecución las decisiones políticas y con
el ente privado y la autoridad pública en institutos armados que lo protejan y velen
uso de su cargo o función. Se estima, en por su seguridad interna y externa. Son
cambio, que el lobby excluye la oferta de dos factores que están insertos dentro del
beneficios o la amenaza de medidas perju- aparato estatal y el Estado no puede pres-
diciales para el funcionario por una acción cindir de su existencia. Tanto la burocracia
u omisión determinada. Por el contrario, como las fuerzas armadas sirven al Estado
hoy va prevaleciendo la percepción de que y constituyen sus instrumentos vitales. Sin
la actividad del lobby es legítima, porque se embargo, en determinadas circunstancias,
traduce en un esfuerzo por influir en el pro- y aun formando parte del aparato estatal,
ceso legislativo y la decisión política, como pueden manifestarse como fuertes grupos
parte del derecho de todo ciudadano de de presión y actuar como fuerzas políticas
hacer valer sus intereses frente al gobierno. desde dentro del Estado mismo. Este ras-
Pero se busca que tal actividad se haga en go, que los distingue cualitativamente del
forma transparente, sujeta a fiscalización resto de los grupos de presión, nos obliga
y al escrutinio público.28 a darles un tratamiento especial.
En suma, la experiencia ha llevado a
la conclusión que la regulación legal del
lobby es el instrumento más efectivo para 13.1. La burocracia
garantizar la transparencia de su actividad
y reguardar valores fundamentales en un Hoy en día para el buen funcionamiento
Estado de Derecho como son la confianza de cualquier empresa moderna es indispen-
pública, la igualdad ante la ley y la preemi- sable un tipo de administración adecuada
nencia del bien común. También se estima a sus propósitos con el objeto de alcanzar
que uno de los requisitos para el adecuado eficiencia y expedición. Una industria,
funcionamiento del lobby es el acceso ciu- un sindicato, una entidad deportiva, una
dadano a la información pública. institución bancaria, la universidad y, en
general, cualquier organización de gran-
28
des proporciones necesita estructurarse
MARIO DRAGO, “El lobby y su regulación”, Pro-
grama Derecho y Economía, U.D.P. Seminario “El racionalmente, lograr una administración
lobby en Chile y su regulación”, U.D.P., noviembre acorde con los propósitos perseguidos por
2003. la entidad para llegar eventualmente a

58
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

conseguir la eficacia tan apreciada en el nación esta última que por sí misma está
mundo moderno. indicando que no son otra cosa que meros
Ciertamente, no podemos desconocer ejecutores de los representantes de aquella
que el término burocracia ha sido empleado entidad jurídica, social, económica y política”.
comúnmente en sentido peyorativo para En el mismo sentido, Justo López afirma:
señalar las fallas de la administración, el “Burocracia es el grupo, cuerpo o cuadro
excesivo papeleo, la tramitación lenta o de personas (funcionarios) que tiene a su
innecesaria. Es así como hablar de burócrata cargo la valorización o ejecución correcta y
o burocracia ha llegado a ser sinónimo de práctica de los cometidos estatales.”30-31
ineficacia, lentitud, torpeza y rutina. Inclu- Sin embargo, otros autores la definen
so, más de un diccionario ha consagrado en tanto estructura y organización admi-
el término en su expresión peyorativa o nistrativa. En este sentido el sociólogo ale-
vulgar.29 mán Max Weber fue el primero en usar el
Es indudable que cualquier estructura término burocracia para designar un tipo
administrativa puede adolecer de vicios tales calificado de administración y dedicó a este
como rigidez, impersonalidad y lentitud y estudio un capítulo de su obra Economía y
éstos cobran singular relevancia cuando se Sociedad.32
trata del sistema burocrático por excelencia: Describe Weber tres tipos básicos de or-
la Administración Pública del Estado. Sin ganización administrativa: la de carácter
embargo, es preciso establecer que estos ras- tradicional, la de carácter carismático y la
gos negativos no constituyen características de carácter burocrático. Del contraste entre
inherentes a la institución burocrática, sino estas tres formas se infiere que la adminis-
que son limitaciones propias de toda estruc- tración burocrática libera a la organización
tura de grandes proporciones, susceptibles del reinado absoluto de un solo individuo
de ser eliminadas paulatinamente. (carismática) y de la carga muerta del pa-
No obstante el mal uso del término, que sado (tradicional).
sin duda ha contribuido a infravalorar los La burocracia es la forma de organización
aportes de la investigación sociológica, éste típicamente moderna que se caracteriza por
ha logrado alcanzar un significado técnico ser “específicamente racional, en el sentido
que obedece a un conocimiento científico y de su vinculación a reglas discursivamente
reflexivo de las Ciencias Sociales en general analizables”.
y particularmente de la Ciencia Política. Esta relación racional entre la labor a
Al definirse la burocracia, por lo general desempeñar y la organización establecida
se la identifica con el conjunto de emplea- para llevarla a cabo es lo que garantiza la
dos públicos que desempeñan funciones al eficacia de la burocracia.
servicio del Estado: “La burocracia se halla “La administración burocrática, atenida
constituida por el conjunto de los empleados al expediente, es a tenor de toda experiencia
públicos o servidores del Estado; denomi- la forma más racional de ejercerse una do-
minación; y lo es en los sentidos siguientes:
29
HERNANDO CALLEJA, Diccionario Político-Social,
30
Editorial Dux, Barcelona, 1962. Por su parte, Harold LÓPEZ, tomo II, ob. cit., pág. 288.
31
Laski (en Encyclopaedia of Social Science) expresa: “Buro- Cabe señalar que la Constitución Política de
cracia es el nombre que se da usualmente a un sistema 1980 (art. 38) destina un precepto especial referente
de gobierno cuyo control esté tan completamente a las bases generales de la Administración del Es-
en manos de los funcionarios que el poder de éstos tado. Por otra parte, debe tenerse presente que la
ponga en peligro las libertades de los ciudadanos. llamada Ley de Probidad (Ley Nº 19.653) introdujo
Las características de un régimen de tal clase son el importantes modificaciones a este cuerpo básico.
apasionamiento con la rutina administrativa, el sa- Además, la Reforma Constitucional de 2005 en su
crificio de la flexibilidad ante las reglas, la dilatación nuevo artículo 8º introduce el principio de probidad
en la formulación de decisiones, y la indisposición a y publicidad en la administración pública.
32
arriesgarse en experimentos” (Editorial Mac Millan MAX WEBER, Economía y Sociedad, Editorial Fondo
Co., Nueva York, 1942). Cultura Económica, México, pág. 178.

59
Manual de Derecho Político

en precisión, continuidad, disciplina, rigor cias van conformando una pirámide que
y confianza; calculabilidad; intensidad y culmina en la cúspide con cierto número
extensión en el servicio; aplicabilidad for- de Secretarías de Estado o Ministerios, cada
malmente universal a toda suerte de tareas, uno encargado de cierta especialidad (educa-
y susceptibilidad técnica de perfección para ción, defensa, economía, salubridad, etc.) y
alcanzar lo óptimo en sus resultados”. desde los cuales se transmiten las decisiones
Según Weber, el tipo de organización gubernamentales para ser ejecutadas por
burocrática no puede funcionar eficazmente las oficinas correspondientes.
sin una gran medida de regularidad, normas Como vemos, la estructura burocrática
fijas de procedimiento, rutina, estabilidad es compleja y para desenvolverse adecua-
y objetividad. damente se ajusta a reglamentos y reglas
Sus funcionarios son, en gran parte, que rigen los actos oficiales. El contacto
especialistas que trabajan a sueldo en ta- oficial entre los burócratas está definido
reas oficiales y actúan bajo una serie de previamente por las reglas de la organiza-
normas que son relativamente estables y ción. De esta manera se crean la facilidad
exhaustivas. de calcular la conducta de los demás y un
Ahora bien, la burocracia estatal es el conjunto estable de expectativas mutuas.
instrumento a través del cual se ejecutan las Además, el subordinado está protegido con-
decisiones políticas. Su estructura abarca tra la acción arbitraria de su superior, ya que
una cantidad impresionante de servicios: los actos de ambos están limitados por una
direcciones, departamentos, oficinas, etc. serie de reglas mutuamente reconocidas.
Cada una de ellas a cargo de un jefe res- Sólo a través del conocimiento técnico y de
ponsable del cumplimiento de las funciones la objetividad de las normas previamente
correspondientes a su servicio y del personal establecidas es posible contribuir a evitar el
que trabaja bajo sus órdenes. Cada cargo “spoil system” con sus favoritismos, corrup-
dentro de la Administración Pública está ción y defectuosa administración.
dotado de competencias o atribuciones con- Respecto del personal administrativo o
cretas por las cuales el jefe es responsable. burócratas es de fundamental importancia
Así, las secciones que componen una orga- considerar dos aspectos: a) El sistema de reclu-
nización administrativa actúan dentro de tamiento y selección que debe operar sobre la
las respectivas esferas jurisdiccionales, que base del conocimiento técnico. La eficacia
fijan oficialmente su competencia, dándose del trabajo administrativo depende, en de-
cumplimiento al principio de la impersonalidad finitiva, de la idoneidad del personal que
en virtud del cual es posible distinguir el lo realiza. Del mismo modo, la eficacia de
empleo y sus atributos de la persona que la acción gubernamental está determinada
ejerce las funciones.33 por la eficacia de la burocracia estatal. De
El conjunto de cargos administrativos tal manera que si el Estado no dispone de
se relacionan unos con otros a través del una administración eficiente, sus esfuerzos
principio jerárquico, conforme al cual cada tarde o temprano se verán frustrados y no
sección de grado inferior permanece bajo porque haya faltado la decisión política, sino
el control y la supervisión de la sección que simplemente porque el grupo burocrático no
se encuentra en el nivel inmediatamente ha sido capaz de ejecutarla adecuadamente.
superior en la escala jerárquica. Cada fun- De ahí la importancia que reviste el proce-
cionario es responsable ante su superior so de selección del elemento humano y la
por las decisiones de sus subordinados tanto necesidad de mantener un adiestramiento
como por las suyas propias. Y así, a través constante, b) La estabilidad en el cargo y la
de una cadena jerárquica, las dependen- posibilidad de carrera son expectativas que
permiten obtener del elemento humano
33
Al respecto, ver MARIO VERDUGO M., La Buro- el máximo de sus potencialidades.
cracia. Antecedentes Doctrinales, ICPA, Universidad de En consecuencia, es preciso crear y mante-
Chile, 1968, págs. 23 y ss. ner condiciones de trabajo que representen

60
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

incentivos efectivos como, por ejemplo, la coordinado y sistematizado se fijó en virtud


estabilidad del cargo o seguridad en el em- del D.F.L. Nº 1 de 2001.
pleo, y asimismo las expectativas de ascenso Actualmente, uno de los temas de ma-
dentro de la carrera jerárquica. yor relevancia en relación con el adecuado
En síntesis, podemos establecer que la bu- funcionamiento de la Administración del
rocracia es una estructura social organizada Estado es la probidad administrativa. De tal
racionalmente, de acuerdo a ciertas normas manera, que el año 1999 la Ley Nº 19.653
objetivas que determinan la existencia de introdujo un nuevo Título III a la Ley de Bases
cargos establecidos jerárquicamente con Generales de la Administración del Estado,
competencias rigurosamente definidas y titulado “De la probidad administrativa”, cuyo
ocupadas por funcionarios reclutados de artículo 52 dispone: “Las autoridades de la
acuerdo a un proceso de selección prees- Administración del Estado, cualquiera que
tablecido. sea la denominación con que las designen
En todos los países industriales se ha la Constitución y las leyes, y los funciona-
constituido una burocracia de carrera. La rios de la Administración Pública, sean de
permanencia de esa burocracia, su someti- planta o a contrata, deberán dar estricto
miento a reglas administrativas rígidas, su cumplimiento al principio de la probidad
independencia respecto a la política seguida administrativa”. A continuación, el mismo
y del cambio de mano en las posiciones precepto define el principio de probidad
políticas, ha demostrado ser en todas partes administrativa como aquel que “consiste
una necesidad para el mantenimiento de en observar una conducta funcionaria in-
una administración racional y continua, tachable y un desempeño honesto y leal de
sobre la cual descansa la existencia de un la función o cargo, con preeminencia del
Estado moderno.34 interés general sobre el particular”.
En Chile la Constitución Política de 1980 Cabe destacar que la reforma constitu-
destina un precepto especial referente a las cional del año 2005 elevó a rango constitu-
bases generales de la Administración del cional tanto el principio de probidad como
Estado, que establece lo siguiente: el de publicidad de los actos y resoluciones
“Una ley orgánica constitucional deter- de la administración, los que quedaron
minará la organización básica de la Admi- consignados en el nuevo artículo 8º, en
nistración Pública, garantizará la carrera los siguientes términos: “El ejercicio de las
funcionaria y los principios de carácter funciones públicas obliga a sus titulares a
técnico y profesional en que deba fundarse, dar estricto cumplimiento al principio de
y asegurará tanto la igualdad de oportunida- probidad en todas sus actuaciones. Son pú-
des de ingreso a ella como la capacitación blicos los actos y resoluciones de los órganos
y el perfeccionamiento de sus integrantes. del Estado, así como sus fundamentos y los
Cualquier persona que sea lesionada en procedimientos que utilicen. Sin embargo,
sus derechos por la Administración del sólo una ley de quórum calificado podrá
Estado, de sus organismos o de las mu- establecer la reserva o secreto de aquello o
nicipalidades, podrá reclamar ante los de éstos, cuando la publicidad afectare el
tribunales que determine la ley, sin per- debido cumplimiento de las funciones de
juicio de la responsabilidad que pudiere dichos órganos, los derechos de las perso-
afectar al funcionario que hubiere causado nas, la seguridad de la Nación o el interés
el daño”. nacional.
La ley a que se refiere el precepto trans- Los principios de probidad y publicidad
crito es la Ley Nº 18.575 Orgánica Consti- están estrechamente vinculados al de transpa-
tucional de Bases Generales de la Adminis- rencia que deben revestir los actos, procedi-
tración del Estado, cuyo texto refundido, mientos y resoluciones de la administración
pública, transparencia que, entre otros me-
34
HENRY JACOBY, La burocratización del mundo, Siglo dios, se busca asegurar y fomentar a través
XXI Editores, México, 1972, 1ª edición, pág. 236. de la regulación legal del lobby, como hemos

61
Manual de Derecho Político

señalado en el punto 12.4. En relación a este ideas fecundas para el futuro que se le pue-
tema también se ha pronunciado el Tribunal den haber ocurrido al político, son ahogadas
Constitucional (Sentencia Rol Nº 634-2006) y eliminadas por una cantidad de trámites
para reconocer la importancia del derecho inmediatos en la administración.
de acceso a la información pública de todas La burocracia, cuya tarea más importante
las personas como parte del derecho a la consiste en realizar las operaciones cotidia-
libertad de opinión e información y como nas, saboteará si es necesario las órdenes
una manera de contribuir a la transparencia del jefe poco práctico”.36
de las resoluciones estatales. (Ver Anexo IV Otro aspecto de la burocracia como fuerza
de este Manual.) política está radicado en la “discrecionali-
¿En qué sentido puede la burocracia dad” del jefe administrativo, que consiste
actuar como fuerza política? en que, no obstante que ejerce sus funcio-
Como ya lo señaláramos, la burocracia nes basándose en leyes y reglamentos, está
estatal es un instrumento del poder del Esta- facultado para decidir “cómo” y “cuándo”
do, es un servidor que cumple con ejecutar ejecutarlos. La forma de organizar su oficina,
las leyes y demás normas emanadas de los de racionalizar el trabajo administrativo,
órganos públicos. Es el brazo a través del la mayor premura o lentitud caben den-
cual se ejecutan las decisiones políticas. Sin tro de su competencia, y de estos factores
embargo, en determinadas circunstancias dependerá en definitiva el éxito o fracaso
puede llegar a manifestarse como un ver- de la legislación.
dadero poder o fuerza frente al Estado. Los funcionarios públicos conforman un
“La burocracia se perfila más claramente grupo social dentro del Estado que compar-
como Poder en los casos extremos: a) cuando te las mismas aspiraciones y que tiene en
un mandatario termina su período cons- forma aproximada derechos y obligaciones
titucional; b) cuando es depuesto por un semejantes. Estos rasgos facilitan su organi-
golpe de Estado o por una revolución, pues zación y unión como grupo de interés que
entonces, de un momento a otro, su acción en un momento dado puede llegar a poner
sobre el Estado cesa automáticamente. En en jaque la estabilidad de un gobierno si
cambio continúa funcionando el aparato actúan como grupo de presión en defensa
burocrático sin interrupción alguna. Es así de sus propios intereses. Como en forma
como Poder y burocracia se identifican, muy gráfica lo expresa Mendieta y Núñez,
parecen una misma cosa”.35 “bastaría que se declararan en huelga todas
La burocracia cuenta con un material las taquimecanógrafas (hoy digitadoras) de
valiosísimo para ejercer influencia política secretarías o ministerios o departamentos
como lo son la información, el conjunto y direcciones para detener la marcha de la
de datos, de conocimiento administrativo administración pública. Una huelga general
acumulado a través de años, y que por lo de empleados públicos puede causar la caída
general es desconocido por el nuevo jefe de un régimen”.37 Igualmente la burocracia
administrativo de confianza gubernamental reviste singular importancia como cuerpo
que asume. Este se encuentra con un equipo electoral, a cuyas peticiones los gobernantes
administrativo que maneja información y se sentirán inclinados a acceder consideran-
que se desenvuelve de acuerdo a un estilo do el elevado número de funcionarios que
administrativo propio. componen la burocracia estatal.
Además, “cada nuevo ministro se ve coloca- El desmesurado crecimiento de la bu-
do frente a un aparato entrenado, por cuyos rocracia durante los últimos años ha ido
engranajes tienen que pasar sus órdenes polí- acompañado de un constante aumento de
ticas antes de llegar al departamento jurídico, su influencia e insensiblemente su función
al del exterior y a otros departamentos. Las de instrumento de gobierno ha ido variando

35 36
LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ, Sociología del Poder, HENRY JACOBY, ob. cit., pág. 239.
37
ob. cit., pág. 48. MENDIETA Y NUÑEZ, ob. cit.,
cit. pág. 53.

62
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

hasta convertirse muchas veces en coauto- se desarrollan grupos guerreros de carác-


ra de decisiones políticas. Además, como ter eminentemente aristocrático en torno
señala M. J. López, la tecnificación de la al señor feudal, para los cuales el servicio
actividad estatal ha contribuido a la ma- de las armas era un privilegio. Asimismo,
yor injerencia de la burocracia en relación priman los ejércitos mercenarios contratados
con las decisiones gubernamentales. “El especialmente para superar los conflictos.
aumento cuantitativo de la actividad estatal, Estos fueron combatidos por Maquiavelo,
con la consiguiente complejidad, exige su quien observaba con agudeza en El Prín-
tecnificación, es decir, que se realice según cipe que sólo los Estados que cuentan con
reglas generales y seguras. La actividad bu- ejércitos propios logran la unidad nacional
rocrática tiende a constituir, cada vez más, y se mantienen como Estados poderosos y
una jerarquía tecnocrática. Es a través de soberanos. En efecto, en el Renacimien-
la burocracia que se realiza la tecnocracia to se producen las grandes unificaciones
y, convirtiéndose en tecnocracia, la buro- nacionales basadas principalmente en la
cracia se hace gobernante. Se explica así creación de ejércitos permanentes compuestos
que Burdeau haya utilizado la expresión por individuos nacionales y extranjeros.
‘tecnocracia burocrática’. En definitiva, la Sólo a partir de la Revolución France-
tecnocracia y la burocracia se entrelazan sa la función militar se hace ciudadana y
hasta confundirse en el dinamismo a que nacional; surgen los ejércitos nacionales, y el
las impulsa la tendencia común: desplazar servicio militar obligatorio comienza a ser
la política del gobierno”.38 adoptado por varios Estados.
Desde fines del siglo XVIII no se concibe
la existencia de un Estado que no tenga el
13.2. Las fuerzas armadas monopolio de la fuerza física. Así, a partir
del siglo pasado, todo Estado cuenta con
un grupo armado cuya función es la de ve-
El estudio de las FF.AA. dentro del con-
lar por la paz interior y la defensa externa
texto de los estudios políticos no constituye
del Estado.
en absoluto una novedad.
Desde los orígenes del constitucionalis-
Si nos remontamos a la antigüedad clásica,
mo clásico se les ha asignado a las FF.AA.
recordaremos que Platón distingue en La
una función auxiliar de los gobernantes,
República tres clases sociales que cumplen
subordinándolas jerárquicamente al poder
funciones específicas: los filósofos gober-
civil, como instrumento que cumple uno
nantes, los productores y los guerreros en-
de los fines de la organización estatal.
cargados de la defensa de la polis. Desde
A diferencia del poder político, el militar
entonces se ha atribuido al ejército el papel
es sólo un poder técnico, que recibe del
de defender al pueblo de las amenazas o
Estado la determinación de sus objetivos y
peligros extranjeros.
su legitimación. Sólo como parte del poder
Sin embargo, a pesar de ser una de las
del Estado tiene una función de sentido de
instituciones más antiguas que cumplen
carácter social. En tanto asegura la función
una función esencialmente defensiva y de
política en lo interior y lo exterior, el po-
conservación de la sociedad, sus caracterís-
der militar es una ineludible condición de
ticas han ido variando según el tiempo y el
existencia de todo poder estatal.39
lugar en que se han desenvuelto.
Las FF.AA. cumplen su función desde
Antiguamente los ejércitos se compo-
diversos puntos de vista:
nían de ciudadanos, pueblos vencidos y
– Como instrumento de fuerza, con
esclavos que actuaban cohesionados bajo
poder material, orgánico y técnico, para
el mando de un jefe que lograba superar la
dar seguridad al Estado, garantizando su
heterogeneidad social. En la Edad Media

38 39
LÓPEZ, ob. cit.,
cit. tomo II, pág. 289. HERMANN HELLER, Teoría del Estado, pág. 233.

63
Manual de Derecho Político

supervivencia interna y externamente y el hasta lograr en la tropa ciega obediencia a


libre desenvolvimiento de las actividades las órdenes de sus jefes inmediatos.41
sociales. d) Además, la institución militar está
– Como órgano de cooperación, en todas dotada de un espíritu de cuerpo que se mani-
las funciones que incumben al Estado para fiesta con más nitidez que en ningún otro
garantizar su seguridad y su fecundidad, en grupo y que nace de la especialización, de
la paz y ante el fenómeno de la guerra, y la forma de vida diferencial, del sentido de
de manera expresa en la educación de la compromiso del soldado con su profesión
masa social y la instrucción de los cuadros y, fundamentalmente, de la tradición que
de mando, en cuyo sentido es la institución lo vincula a la historia de la nación.
un instrumento de cultura que amplía y de- Hemos establecido que las FF.AA. son
sarrolla la recibida por el hombre durante instituciones eminentemente profesionales,
su educación e instrucción cívicas. sujetas a una jerarquía y disciplina rigurosa,
– Como reserva de virtudes, en lo cual que cumplen una función auxiliar de los
reside su gran poder espiritual, al fundir, gobernantes, cual es la de velar por la paz
armonizar y desarrollar las de índole civil interna y defensa exterior del Estado. Cabe
con las genuinamente militares, para apli- preguntarse entonces: ¿cuándo y por qué
carlas en las horas de peligro a la defensa estos grupos participan directamente en la
del Estado, poniendo en juego la calidad actividad política?
espiritual del mismo.40 A juicio de los autores, existen varias
La función militar reúne una serie de condiciones que favorecen la intervención militar
características que la distinguen del resto de en la política.42
las instituciones estatales: 1. El alto grado de profesionalismo militar que
a) Su actividad es eminentemente pro- le permite constituir un grupo altamente
fesional, en el sentido de que sus afiliados cohesionado, homogéneo, con capacidad de
reciben una preparación específica que organización para desarrollar y expresar sus
implica un largo aprendizaje de técnicas que propias opiniones y actitudes, e intervenir
se hacen progresivamente más complejas en con eficiencia cuando las condiciones de
la medida en que la revolución industrial va una sociedad así lo requieren.
afectando la acción militar. Todo su tiempo 2. La escasa legitimidad del sistema político.
y horizonte de vida se concentran en una La probabilidad de la intervención militar
carrera vocacional que exige una actividad aumenta a medida que disminuye la legi-
plena, reeduca al militar como persona y timidad del sistema político. Si el nivel de
le imprime rasgos inconfundibles. legitimidad es relativamente bajo, es poco
b) La organización militar constituye probable que los militares se sientan cohi-
una verdadera burocracia en el sentido de bidos cuando se trata de hacer peticiones a
manifestarse como una estructura perma- los gobernantes o de ir aumentándolas en
nente, con tendencia a la autosuficiencia, cuanto a su naturaleza. Pero el “deseo” de
que exige oficinas, técnicos especializados, los militares de intervenir también resulta
escuelas, habilidad administrativa, normas estimulado por el hecho de que un régimen
propias que la regulen y previsiones presu- de escaso nivel de legitimidad parece estar
puestarias permanentes. a punto de desmoronarse, o al menos en
c) Internamente está organizada conforme peligro de deshacerse. Esto les resulta intole-
a una estricta jerarquía que constituye una ver-
dadera cadena desde los oficiales de más baja
graduación hasta los oficiales de alto rango. 41
MENDIETA Y NÚÑEZ, ob. cit., pág. 56.
42
Como consecuencia de esta rígida estratifica- Al respecto, ver JEAN BLONDEL, Introducción al
ción en categorías, surge una férrea disciplina, Estudio Comparativo de los Gobiernos, Ediciones Revista
de Occidente, Madrid, 1972, págs. 480 y s., y SALVA-
DOR MARÍA LOZADA, Las Fuerzas Armadas en la Política
40
VICENTE ROJO LLUCH, El Ejército como Institución Hispanoamericana, Editorial Columba, Buenos Aires,
Social, Editorial ZYX S.A., 1968, pág. 74. 1967, págs. 84 y ss.

64
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

rable porque el país deja de estar preparado dos y en especial en EE.UU., gran parte
para hacer frente a un ataque enemigo. del avance tecnológico y científico de las
Desean un sistema político estable. nuevas armas es controlado por las FF.AA.,
3. La intervención halla un campo más lo que les otorga de hecho una supremacía
favorable en las sociedades económicamente y poder inmenso dentro del Estado.
inestables que se encuentran enfrentadas a “Ese cambio en la situación militar sig-
problemas de subdesarrollo que inciden nifica, por una parte, una transformación
a largo plazo en el equilibrio del régimen total en la estrategia y la táctica bélicas y, por
político. La probabilidad de la intervención otra, una interpretación total de factores y
militar disminuye a medida que el sistema aspectos que aparecían antes claramente
político, social y económico aumenta su deslindados: políticos, económicos, milita-
complejidad y desarrollo. La disciplina y res, ideológicos, etcétera”.43
presión de poder físico que singularizan a Queda, así, de manifiesto que convie-
las FF.AA. son factores determinantes del ne agregar otros criterios de valorización
rol que éstas pueden asumir frente a socie- para apreciar en forma acertada la función
dades inestables. política que cumplen las fuerzas armadas
La intervención de las FF.AA. en la política en el mundo contemporáneo. (Ver Texto
puede desarrollarse en cuatro niveles según Complementario Nº 7, Sección Tercera.)
la intensidad que revista.
1. Influencia: constituye la típica actuación
como grupo de interés y sus métodos no 13.3. Las Fuerzas Armadas en la
difieren mucho de los empleados por éstos, Constitución Política de 1980
con la variante de que por la superioridad
física que poseen actúan indiscutiblemente
En la actual Constitución Política, a di-
por presencia.
ferencia de la Carta de 1925, que regula-
2. Presión: involucra un grado mayor de
ba tangencialmente las materias relativas
influencia que supone amenazas, dimisiones
a las Fuerzas Armadas, se ha destinado un
o la realización de actos tendientes a incidir
capítulo especial que consulta las normas
en la opinión pública (ej.: actuación pro-
fundamentales de las Fuerzas Armadas, de
tagonizada por el general Viaux en Chile
Orden y de Seguridad Pública.
el año 1968).
En efecto, el Capítulo XI establece que
3. Desplazamiento: consiste en una opera-
las Fuerzas dependientes del Ministerio
ción de reemplazo de un gobierno civil por
encargado de la Defensa Nacional están
otro gobierno civil bajo la dirección de las
constituidas única y exclusivamente por
FF.AA. El nuevo gobierno queda comprome-
las Fuerzas Armadas y por las Fuerzas de
tido a éstas. Las clases de desplazamientos
Orden y Seguridad Pública (art. 101).
varían y suelen darse en Latinoamérica (ej.:
La Constitución establece una distinción
República Oriental del Uruguay).
entre dos tipos de Fuerzas: a) las Fuerzas
4. Sustitución: es el nivel más extremo de
Armadas constituidas sólo por el Ejército,
intervención, que supone el reemplazo del
la Armada y la Fuerza Aérea, cuya finalidad
gobierno civil por un gobierno militar. La
es la defensa de la patria, siendo esenciales
verdadera sustitución consiste en una actua-
para la seguridad nacional; y b) las Fuerzas
ción colectiva de las FF.AA. y no meramente
de Orden y Seguridad Pública integradas
su actuación a favor de una persona, aunque
sólo por Carabineros e Investigaciones, que
se trate de un militar (ej.: pronunciamiento
constituyen la “Fuerza Pública”, y existen
militar en Chile el año 1973).
para dar eficacia al derecho, garantizar el
Por último, es preciso considerar que el
orden público y la seguridad interior.
papel desempeñado por las FF.AA. a partir
de 1945 –fecha que podría considerarse
como el inicio de la Era Atómica– ha variado 43
Al respecto, ver M. J. López, ob. cit., tomo II,
profundamente. En los países desarrolla- págs. 50 y 55.

65
Manual de Derecho Político

Asimismo, la Constitución señala como Consejo de Seguridad Nacional presidido


características propias de los cuerpos ar- por el Presidente de la República e integra-
mados ser esencialmente obedientes, no do, después de la reforma constitucional
deliberantes, profesionales, jerarquizados de 2005, por los Presidentes del Senado,
y disciplinados. En disposición especial, de la Cámara de Diputados y de la Corte
reiterando el monopolio legítimo de la Suprema, por los Comandantes en Jefe de
fuerza física en el artículo 103 se prescribe las Fuerzas Armadas, por el General Director
que “ninguna persona, grupo u organiza- de Carabineros y por el Contralor General
ción podrá poseer ni tener armas u otros de la República.
elementos que señale una ley aprobada La finalidad principal del Consejo de
con quórum calificado, sin autorización Seguridad Nacional consiste en asesorar
otorgada en conformidad a ésta”. al Presidente de la República en materias
Se consulta, además, la existencia de un vinculadas a la seguridad nacional.

TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Tercera

1. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos líder parlamentario y la vida del partido reside
políticos en la rivalidad de estos pequeños grupos. El
partido no se ocupa más que de problemas po-
MAURICE DUVERGER líticos; la doctrina y los problemas ideológicos
Los partidos políticos no desempeñan más que un pequeño papel;
Fondo de Cultura Económica, México, 1957, la adhesión se basa más bien en el interés o la
págs. 11-12. costumbre.
Los partidos socialistas de la Europa con-
La estructura de los partidos tinental tienen una estructura diferente, que
descansa en abarcar masas populares lo más
La estructura de los partidos se caracteriza numerosas que sea posible. Encontramos en
por su heterogeneidad. Con el mismo nombre ellos, pues, un sistema de afiliación preciso,
se designan tres o cuatro tipos sociológicos completado por un mecanismo de cotizaciones
diferentes por sus elementos de base, por su individuales muy riguroso, sobre el que se apoyan
armazón general, por los lazos de dependencia esencialmente las finanzas del partido (que se
que se anudan, por las instituciones dirigen- basan más bien en donaciones y subvenciones
tes. El primero corresponde más o menos a de algunos capitalistas –comerciantes, empresas
los partidos “burgueses” del siglo XIX, que industriales, bancos, etc.– en los partidos del
sobreviven en forma de partidos conservadores primer tipo: se pasa de la técnica de las finanzas
y liberales: en los Estados Unidos siguen ocu- privadas a la técnica de las finanzas públicas,
pando solos la escena política (sin embargo, los establecidas sobre el impuesto). Los comités
partidos norteamericanos conservan caracteres abren paso a las “secciones”, grupos de trabajo
netamente originales). Descansan en comités más extensos y abiertos, donde la educación
poco extensos, bastante independientes unos política de los miembros ocupa un importante
de otros, generalmente descentralizados; no lugar al lado de la actividad puramente electo-
tratan de multiplicar sus miembros ni de en- ral. El número de miembros y la percepción de
marcar grandes masas populares, sino más bien cotizaciones obligan a establecer una administra-
de agrupar personalidades. Su actividad está ción importante; encontramos, pues, dentro del
orientada totalmente hacia las elecciones y las partido, funcionarios más o menos numerosos
combinaciones parlamentarias, y conservan –“permanentes”– que tienden naturalmente a
por este hecho un carácter semiestacional; su formar una clase y alcanzar cierta autoridad:
armazón administrativa es embrionaria; su di- se desarrollan gérmenes de burocracia. El ca-
rección sigue estando ampliamente en manos rácter personal de los dirigentes se atenúa: se
de los diputados y presenta una forma indivi- establece un sistema de instituciones complejas
dual muy marcada: el poder real pertenece (Congreso, Comités Nacionales, Consejos, Ofici-
a tal o cual grupo formado alrededor de un nas, Secretarías) con una verdadera separación

66
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

de poderes. En principio, la elección reina en toma del poder político por la clase obrera. Por
todos los escalones; en la práctica, se manifiestan sus doctrinas y filosofías profundas, finalmente:
tendencias oligárquicas poderosas. La doctrina el comunismo cree en las masas; el fascismo en
desempeña un papel mucho más importante las elites: el primero es igualitario; el segundo
dentro del partido: en lugar de grupos perso- es aristocrático. El comunismo descansa en una
nales, las rivalidades toman el aspecto de una metafísica optimista, en la creencia en el progreso,
lucha de tendencias. El partido se desborda, en una fe profunda en las virtudes civilizadoras
además, del dominio puramente político para de la técnica, el fascismo conserva una visión
avanzar cada vez más en el terreno económico, pesimista de la humanidad, rechaza el cientifi-
social, familiar, etcétera. cismo del siglo XIX, así como el racionalismo
Más cerca de nosotros, el comunismo y el del XVIII; insiste en los valores tradicionales y
fascismo han creado un tipo sociológico todavía primitivos: la comunidad de raza, de sangre,
más original. Tienen en común una centrali- de suelo. En el subconsciente fascista no es el
zación muy aguda, que se opone a la semides- obrero sino el campesino quien encarna los
centralización de los partidos socialistas; un valores supremos.
sistema de enlaces verticales que establece una Varios tipos de partidos quedan fuera de
separación rigurosa entre los elementos de base, este esquema general. Los partidos católicos y
que protege contra toda tentativa de cisma y de democratacristianos, en primer lugar, que ocu-
división y asegura una disciplina muy estricta; pan una posición intermedia entre los partidos
una dirección que reposa en métodos autocrá- antiguos y los partidos socialistas. Los partidos
ticos (designación por la cima y cooptación), laboristas, en segundo lugar, constituidos a base
donde la influencia de los parlamentarios es de sindicatos y cooperativas, siguiendo una forma
prácticamente nula. Uno y otro sólo prestan una de estructura indirecta que requerirá análisis
atención secundaria a las luchas electorales: su especiales. Los partidos agrarios, cuya diversidad
verdadera acción está en otra parte, situada en de organización es muy grande, y cuyo papel
permanece limitado a algunos países. Los partidos
el terreno de una propaganda y una agitación
de tipo arcaico y prehistórico, finalmente, que
incesantes, empleando métodos directos y a
encontramos en algunos países de Oriente, del
veces violentos: huelgas, sabotajes, golpes de
Medio Oriente, de África, de la América Latina
mano, etc. Uno y otro tratan de adaptarse al
o de Europa central (antes de 1939): simples
mismo tiempo a las condiciones de la lucha
clientelas agrupadas alrededor de un personaje
abierta y al combate clandestino, en el caso de influyente, clanes constituidos alrededor de una
que los Estados reaccionen contra ellos me- familia feudal, camarillas reunidas por un jefe
diante interdicciones y proscripciones. Uno y militar. Por otra parte, el esquema en cuestión
otro reposan igualmente sobre una doctrina sigue siendo muy aproximativo y vago: describe
rígida y totalitaria, que no exige sólo una ad- tendencias más que una distinción netamente
hesión política, sino un compromiso absoluto trazada. Más exactamente: descansa en una co-
de todo el ser que no admite la distinción de incidencia entre varias categorías de distinciones
la vida pública y la vida privada, sino que pre- particulares, relativas a los elementos de base
tende regentar ésta igual que aquélla. Uno y de los partidos, a su articulación general, a los
otro desarrollan, sobre todo, en sus miembros mecanismos de adhesión, a los grados y a la
una adhesión irracional, fundada en mitos y naturaleza de la participación, a la designación
creencias de naturaleza religiosa, uniendo así de jefes, al papel de los parlamentarios, etc.
la fe de una Iglesia a la disciplina de un ejérci-
to. No obstante, partidos comunistas y fascistas
siguen siendo profundamente diferentes unos 2. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
de otros. En primer lugar, por su estructura: políticos
apoyándose los primeros en un sistema de cé-
lulas de empresa y los segundos en especies de JORGE GUZMÁN DINATOR
milicias privadas. Por su composición social, Nueva Sociedad, vieja Constitución
en segundo lugar: los primeros se presentan Editorial Orbe, Santiago, 1964, págs. 167-170.
como la expresión política de la clase obrera, la
avanzada del proletariado combatiendo por su Los partidos políticos
liberación; los segundos constituyen el ejército
defensivo de las clases medias y burguesas para La democracia juega en parte su vida a esta
oponerse precisamente a su eliminación y a la causa: la subsistencia de los partidos políticos.

67
Manual de Derecho Político

Pienso, además, que para que estos partidos po- proporcional de mayorías y minorías, pueden
líticos subsistan, hay que velar por su adecuada tener bastante interés.
organización: no pueden quedar entregados al Me parece que el estatuto de los partidos
simple juego de las actividades particulares. políticos debe contemplar aún dos tipos de
Las leyes de elecciones, las últimas, y los disposiciones: la primera se refiere a la demo-
reglamentos de las Cámaras dan bautismo legal cratización en la elección de los candidatos. La
y reglamentario a los partidos políticos, a los segunda, a la publicidad de sus finanzas.
cuales el artículo 25 de la Constitución que nos Yo no sé si ha sido suficientemente señalado
rige había dado bautismo constitucional. Pero –me parece que no– el fenómeno curiosísimo
me parece que deber irse más allá. Debe irse de que nosotros, simples ciudadanos, tenemos
a la dictación de un estatuto de los partidos la ilusión de que elegimos, pero realmente no
políticos; debe existir una disposición general elegimos. No elegimos en el hecho sino entre
de la Constitución, la cual diga que la legis- aquellos que nos son señalados para que elija-
lación complementaria establecerá, a su vez, mos, sin que sepamos cómo fueron elegidos
el estatuto orgánico de los partidos políticos esos que se nos presentan a nosotros para que
como personas de derecho público, como están nosotros escojamos entre ellos. A veces, por
ya reconocidos en la ley electoral; debe haber sistemas que no son democráticos, a veces por
disposiciones que tiendan al robustecimiento simple capricho; a veces, por sistemas simple-
de las grandes corrientes de opinión. mente antidemocráticos. A mi juicio, una dispo-
Desde este punto de vista, he leído con es- sición complementaria de la Constitución debe
pecial complacencia una crónica publicada en establecer que en los estatutos de los partidos
“El Mercurio” de ayer, en la cual se señala un políticos se exija un régimen que establezca
hecho de extraordinaria importancia: cómo en un procedimiento estrictamente democrático
nuestro país las épocas de dificultades, debili- en la generación de las autoridades de los par-
dades e incertidumbres políticas corren para- tidos y en la designación de los candidatos de
lelas con una época de fraccionamiento de los
los partidos. Pienso, además, que el Tribunal
partidos políticos, y cómo las épocas de mayor
Calificador de Elecciones debería tener compe-
estabilidad política coinciden con las épocas de
tencia para conocer de recursos también sobre
mayor consolidación de los partidos.
esta materia.
Algunas cifras señaladas me parecen especial-
Quiero añadir algunos datos sobre esta mate-
mente elocuentes. El año 1932, cuando recién
–con el segundo gobierno del Presidente don ria. Quiero recordar que la legislación electoral
Arturo Alessandri, tan valioso para la consoli- norteamericana, sobre esta materia, establece
dación de nuestras instituciones políticas– se algunos antecedentes bastante interesantes. Leyes
comenzaba la consolidación –es decir, al término estaduales primero; leyes federales, después, han
de lo que se ha llamado la segunda anarquía–, establecido, desde fines del siglo pasado –con
existían 32 partidos políticos, de los cuales, en una legislación particular del Estado de Nueva
la lucha electoral de este año, 21 obtuvieron York en 1883, y con las leyes federales sobre
representación. En 1953 existían 24 partidos prácticas corruptivas de 1925 y las leyes sobre
políticos, de los cuales en esta elección parla- actividades políticas de 1959 y de 1940– algunas
mentaria general, 19 obtuvieron representación. disposiciones de bastante interés. Por ejemplo:
En 1961, es decir, en la última elección general, quiénes pueden ser miembros y quiénes no lo
se presentaron sólo 16, de los cuales 8 lograron pueden ser, de los partidos políticos; naturaleza,
representación. De manera que, evidentemente, funciones, comités, convención, procedimiento
ha habido en nuestro país una clara tendencia de elecciones de candidatos, elecciones primarias
a la consolidación de la opinión partidista en directas, finanzas. A propósito de finanzas, hay
grandes corrientes de opinión. Creo que deben algunas disposiciones que no me resisto a citar
establecerse disposiciones que contribuyan al porque son bastante curiosas. Sobre ellas alguien
robustecimiento de los grandes partidos. Ya ha dicho que a estas finanzas contribuyen, con
he señalado anteriormente que, a mi modo cobres, el público en general; con níqueles,
de ver, el sistema electoral que se emplee tiene los amigos personales de los candidatos; con
gran importancia desde este punto de vista. Las plata, los que odian a la oposición, y con oro,
disposiciones de la Constitución de Italia y las las personas que desean algo del ganador.
disposiciones de la Constitución de Alemania ¿Qué disposiciones establece la ley? Límites
de Bonn, que establecen sistemas combinados de los gastos de los candidatos. Dice la ley (en
especiales de corrección de la representación general prescindo de ciertas cifras intermedias)

68
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

que pueden los candidatos gastar hasta 5.000 pero, en todo caso, constituyen antecedentes
dólares en las elecciones de representantes y hasta larvatarios, puesto que forman definidas aunque
25.000 dólares en las elecciones de senadores. inestables corrientes de opinión, correspon-
Sobre los gastos generales de los comités políti- diendo a cada una de ellas la representación de
cos nacionales, establece que no pueden gastar ciertos valores político-sociales que heredarán
más de tres millones de dólares al año por cada después los partidos políticos.
comité. La salida sobre la materia está en que se b. Grupos personalistas. Durante el mismo lapso
forman a veces muchos comités. Así, algún autor se desarrollan movimientos muy particulares
dice que, en el caso de la elección Eisenhower- en torno a los principales caudillos militares
Nixon, este binomio había recibido 32.000.000 de la época, configurándose verdaderos gru-
de dólares, pues tenía muchos comités, sin que pos personalistas. Es innegable que la perso-
ninguno de estos comités hubiera excedido sus nalidad dimanante de estos caudillos es fuerte
donaciones. Nadie puede donar más de cinco incentivo para crear corrientes más definidas
mil dólares al año para el candidato o comité; de opinión, aun cuando éstas sean siempre de
pero naturalmente uno puede hacer muchas breve existencia. Tal es el caso de los carrerinos
donaciones cuando se trata de muchos comités, y o’higginistas, que polarizan las mejores volun-
siempre que no sea más de una por comité. Se tades en función de sus respectivos dirigentes
cita el caso de la familia Dupont, por ejemplo, y que proyectarán influencia hasta varios años
que donó 109.000 dólares en la última elección,
después del desaparecimiento de sus jefes.
porque 31 miembros de ella hicieron donacio-
Es posible englobar, sin embargo, tanto a
nes a 50 organizaciones o comités distintos. Se
prohíben las contribuciones de determinados los bandos cuanto a los partidos personalistas
orígenes; ninguna corporación obrera puede bajo el cuadro general de etapa de los ensayos,
contribuir con dinero a una elección de cargo observándose que al término de este período
nacional; no pueden solicitarse fondos a –ni los partidos o grupos comienzan a estructurarse
por– los empleados federales. Está prohibida la de modo más estable y preciso, constituyendo
actividad electoral de los empleados federales, su núcleo central un cierto ideal o propósito
con una gran gama de disposiciones comple- (como en el caso del Partido Federalista) o cier-
mentarias, y son obligatorios los informes sobre tos caracteres socioeconómicos (como sucedió
contribuciones y gastos. Creo que algunas de estas con los dos principales grupos del período que
disposiciones, adaptadas a nuestras circunstan- culmina en 1830: pipiolos y pelucones), o, por
cias, podrían ser usadas con interes en una ley último, hasta un cierto pensamiento íntimo de
complementaria que reglamentara la actividad frustración como es el caso del grupo estanquero
de los partidos políticos en nuestro país. y, en general, de todos aquellos que en la época
de Freire empiezan a ser denominados conser-
vadores y que representan una reacción frente a
3. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos los ensayos liberales o pipiolos de la época.
políticos c. Partido oficial o único. Esta etapa se extiende
prácticamente desde el triunfo pelucón en Lircay
GERMÁN URZÚA VALENZUELA y la consiguiente victoria de Portales hasta el
Los partidos políticos chilenos término del régimen de los decenios. En ella, si
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1968, bien afloran pequeños partidos y organizaciones
págs. 46-50. opositores, los que por otra parte carecieron de
toda significación en la medida en que el poder
Partidos políticos 1810-1891 electoral estuvo en manos del Presidente de la
República, el único que gobierna efectivamente
Para cerrar esta parte del desenvolvimiento (y ello porque también se confundía con el
de los partidos en el siglo XIX, hagamos a con- Presidente y con la maquinaria político-admi-
tinuación un cuadro sinóptico desde la época nistrativa) es el Partido Conservador.
de la emancipación hasta 1891. En consecuencia, esta etapa se confunde con
Al respecto podemos decir que entre esas todos aquellos años en que predominan indiscu-
dos fechas la historia política chilena atravesó tiblemente las normas portalianas de gobierno
las siguientes etapas fundamentales: y tiene, por lo mismo, plena vigencia la Carta
a. Los bandos políticos, en la que no se puede del 33. Del mismo modo, durante ella rige en
hablar propiamente de partidos, según el concep- forma omnímoda la fuerza político-electoral del
to actual que a éstos se dan en nuestro tiempo, Ejecutivo, hecho que gravita en la estructuración

69
Manual de Derecho Político

de un poderoso partido, el conservador, ejecutor menos lo indica así. El desarrollo económico


y defensor de tales ideales de gobierno. impulsado e iniciado por Manuel Montt, como
d. Bipartidismo. Durante el régimen autocrá- de diversificación de la producción nacional al
tico de gobierno, o período de los decenios, incorporar nuevas fuentes de explotación que
prácticamente, y en virtud de este poder del Eje- compiten desde entonces con singular empuje
cutivo, sólo un partido podía tener significación con la agricultura chilena, son antecedentes
política. Debe sí admitirse que en él comienza innegables de repercusión política. Es el caso
a gestarse la formación de otras colectividades. del desarrollo de la industria, la minería, con
Así, se acostumbra señalar el decenio de Bulnes su correspondiente secuela de formación de
como comienzo del liberalismo, pero sobre esta centros urbanos que permiten el nacimiento de
afirmación hemos dejado establecido que sólo a un tipo especial de hombre, distinto de aquel
partir de la fusión puede hablarse propiamente tradicionalmente vinculado a las actividades
de Partido Liberal. En consecuencia, durante el agrícolas, de mentalidad estática o conserva-
lapso comprendido entre 1830 y 1860 se desarrolla dora. En esos centros urbanos se incuban, por
el régimen político que ha sido singularizado lo tanto, diferentes patrones intelectuales que
como presidencial sobre los partidos. los que concibe una vida campesina y que se
Ya en el decenio Montt, con mayor nitidez caracterizan por su dinámica, deseosa de tras-
que en el anterior, comienza a notarse fraccio- ladar hacia sí el poder y el prestigio sociales
namiento de la opinión pública en sectores enclavados entonces en la vida y cultivo del
canalizados por diferentes partidos que actuarán agro. En la medida en que ello ocurre, esta
con mejores perfiles en los años siguientes. mentalidad adquiere importancia y crea, por
La etapa del bipartidismo alcanza su punto este hecho, canales propios de expresión polí-
culminante con la estructuración de la fusión ticos o simplemente sociales. Los canales políti-
liberal-conservadora, la que, a su vez, da origen cos, lógicamente, son los partidos. El Nacional
a otra, al emerger el Partido Radical, que mo- primero, el Liberal después, como expresión
difica sustancialmente, al acelerarlo, el proceso máxima de la burguesía intelectual y financiera,
político observado hasta entonces. y, por último, el Radical, con semejante conte-
No es posible encontrar fechas exactas que nido, pero diferenciado en un comienzo por
limiten esta etapa del bipartidismo, pero puede su mayor acentuación en las postulaciones de
sostenerse que ella corresponde a un nuevo la burguesía adinerada.
régimen político y, consiguientemente, a la pre- Igual fenómeno de correlación entre los
dominancia de diferentes valores o pautas de factores económicos y políticos encontramos,
gobierno en comparación a los que prevalecie- según tendremos oportunidad de señalar, en el
ron durante los decenios. Aun cuando la fuerza curso de la historia política del siglo XX.
del Ejecutivo se mantiene al parecer intacta, al e. Multiplicación de los partidos políticos. La
lado de ella han adquirido fisonomías singula- vigencia de la Constitución de 1833, si bien
res algunos partidos, como el conservador, el fortaleció en un principio la existencia de un
nacional, el liberal y aun el radical. La etapa solo partido (oficial, único y confundido con el
del bipartidismo corresponde, por lo tanto, a la gobierno), diversos acontecimientos posteriores
segmentación de la opinión pública en algunos provocados directa o indirectamente por medi-
sectores definidos y al control y fiscalización de das gubernativas –desarrollo de la educación,
los actos del Ejecutivo por el fortalecimiento abolición de los mayorazgos, fomento de la
creciente de algunos grupos caracterizados de industria, de la actividad minera, etc.– permitie-
opinión. Hablamos en verdad de bipartidismo, ron el desarrollo y nacimiento de otros partidos
aun cuando el uso de este término pudiera tan organizados y poderosos como aquél, y que
parecer impropio, por cuanto estos partidos fueron representando, a su turno, las diferentes
en su acción práctica sólo actúan en bloques realidades surgentes en la vida nacional tanto
que resaltan y adquieren mayor relieve e im- en el plano político, religioso, ideológico como
portancia que las propias organizaciones que económico-social.
los integran, a tal punto que existen partidos Así, después de estructurada la fusión, y
o de gobierno o de oposición. específicamente entre 1863 y 1891, hubo cin-
Esta segmentación de la opinión pública co partidos principales: Conservador, Liberal,
no tiene meros referentes políticos o constitu- Nacional, Liberal Democrático y Radical, en
cionales, sino también de índole económica. circunstancias que al inaugurarse la República
El movimiento inicial del bipartidismo por lo en forma sólo existía el primero.

70
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

Este fenómeno implica el desarrollo de dos caso esta diversificación afectó el fondo mismo
características esenciales de la época liberal de la estructura social.
(1860-1891): 1) La primera consiste en que el El revolucionarismo de los segundos era
Presidente de la República gobierna apoyán- simplemente formal; tendía a acelerar la trans-
dose en la influencia electoral de los partidos, formación social de la clase alta y a incorporar
aun cuando sigue siendo el Gran Elector. 2) En para su exclusivo provecho los beneficios inhe-
segundo término, en razón de que frente a rentes a la transformación social, porque en su
ciertas coyunturas no era posible contar con concepto la sociedad era una representación del
fuerte respaldo electoral y parlamentario, por contenido espiritual de la clase aristocrática.
la existencia de varias organizaciones políticas, De este modo, durante todo el siglo XIX está
nació el mecanismo de las combinaciones de ausente el asalariado u obrero que, de modo
partidos con fines electorales que se tradujo en tardío, comienza a incorporarse a la sociedad,
dos fórmulas: a) la Fusión Liberal Conservado- casi sin que los grupos dirigentes se den cuenta
ra (posteriormente coalición), y b) la Alianza de tal incorporación. Del mismo modo, la clase
Liberal. Mientras la primera se organiza sobre media no aparece representada en ninguno de
la base del conservantismo, la segunda lo hace los partidos nombrados, ya que sólo adquiere
con exclusión de él. significación social y política al promediar los
Recordemos al respecto la observación que primeros veinte años de este siglo, para comenzar
a desarrollarse sólo en los últimos del pasado.
sobre este período hace Johnson: “En Chile,
Por eso puede sostenerse que ninguno de
después de 1870, había regularmente por lo
esos partidos se planteó el problema socioeco-
menos tres partidos representados en el Con-
nómico como una cuestión crucial por resolver,
greso. Lo cual daba a los partidos minoritarios porque, en verdad, el grupo de sus adherentes
una razón para existir entre una elección y otra, estuvo constituido por una masa homogénea que
y de ahí la continuidad que faltaba en otras abrazaba, con igual razón, un conjunto de valores
repúblicas, donde los partidos por lo general políticos coherentes. De ahí que su historia, de
se disolvían después de la derrota del caudillo la que no hace excepción el radicalismo, ofrezca
particular y sus candidatos, elegidos a mano sólo una lucha ideológica antes que de concretos
para los cargos menores, en cuyo nombre se intereses materiales o económicos, los que, si
fundaba el partido”. bien ya existían, sólo adquieren relevancia en
Consideremos, por último, con respecto a las primeras décadas de este siglo.
este período, algunas características económicas Sólo en las postrimerías del siglo XIX se
y seriales que lo distinguen. Puede sentarse, atenúan las discusiones teológicas, siendo re-
a este respecto, el principio general de que emplazadas por cuestiones económico-sociales
la condición fundamental que motiva la con- derivadas del surgimiento de las clases media y
siguiente diferenciación entre los partidos es obrera, cuya acción comienza a manifestarse a
de índole ideológica o doctrinaria, más que de través de la llamada cuestión social.
tipo socioeconómico.
Hacemos notar que esta afirmación no contra-
dice lo que decimos hace un instante en cuanto 4. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
a las relaciones entre el cambio producido en políticos
la estructura económica y las organizaciones
políticas. Lo que sucede es que durante el siglo
XIX los cambios de la estructura económica, ANA MARÍA GARCÍA BARZELATTO
motivados por la aceleración industrial y mine- Ley Orgánica Constitucional de Partidos
ra, como por el incremento de la vida urbana, Políticos. Historia de su establecimiento y
repercuten y afectan ante todo a los grupos altos debate doctrinario
de la sociedad. Los medios carecen todavía de Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1988,
significación, no influyen, no determinan los págs. 86-89.
cambios políticos, porque no tienen “peso” social
ni económico aún. Y al afectar dichos cambios Concepto de partido político en la Ley
especialmente a la clase alta, ella se diversificó Orgánica Constitucional de Partidos
ideológicamente, se acentuó por una parte su Políticos
estatismo conservador (vinculación a la propie-
dad agraria) o su dinamismo liberal (vinculado El artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucio-
a los valores de la vida urbana), pero en ningún nal de Partidos Políticos define el partido como

71
Manual de Derecho Político

“asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad nados a pena aflictiva. En relación con este
jurídica, formadas por ciudadanos que comparten punto es conveniente señalar que, pese a que
una misma doctrina política de gobierno, cuya la Constitución Política reconoce la libertad
finalidad es contribuir al funcionamiento del de asociación debemos tener presente que,
régimen democrático constitucional y ejercer de acuerdo al inciso 2º del Nº 15 del artículo
una legítima influencia en la conducción del 19, “para gozar de personalidad jurídica las
Estado para alcanzar el bien común y servir al asociaciones deberán constituirse en confor-
interés nacional”. midad a la ley”. Por tanto, la circunstancia
En términos generales, esta disposición tiene de que el proyecto de ley exija la calidad de
su origen en el anteproyecto sobre partidos políti- ciudadanos para militar en un partido políti-
cos que elaboró la Subcomisión Bulnes-Bertelsen co no entraba en modo alguno la libertad de
y que sirvió al Consejo de Estado como primer asociación, sino que es una exigencia legal que
documento de trabajo. Sin embargo, su texto se ha estimado necesaria atendido el carácter
fue completado y mejorado en la ley definitiva, de estas asociaciones y para el objeto de gozar
por cuanto agregó un elemento que es infaltable de personalidad jurídica.
en todo partido: la doctrina política, esto es, En efecto, se ha estimado deliberadamente,
el compendio de principios vinculantes que en atención al carácter de órgano auxiliar del
integran a sus miembros en torno a un modelo Estado y a las importantes funciones que cumple
arquitectónico común. Además, el concepto el partido político dentro del conjunto de las
destaca la actividad de influencia política que instituciones políticas, que los menores de 18
ejerce el partido en el logro de sus objetivos, años no reúnen las condiciones de madurez
especialmente en la búsqueda del bien común, intelectual necesarias para elegir libremente
elemento finalista que debe inspirar siempre la una opción política y participar como militantes
acción legítima de estas fuerzas políticas. de un partido. A todo lo cual se agrega que es
El concepto de partido político fue noto- la calidad de ciudadano la que constitucional-
riamente perfeccionado en la ley en relación mente habilita para el ejercicio pleno de los
a los proyectos anteriores, lo que significó un derechos políticos.
avance, porque, como se planteó en las diversas Se dota a los partidos políticos de personali-
comisiones de estudio, el artículo 1º constituye dad jurídica sin pronunciarse acerca de si ésta
la “portada” o “entrada en materia” de la regu- es de derecho público o de derecho privado,
lación de uno de los grupos intermedios más materia que se ha preferido entregar a la in-
importantes a través de los cuales se organiza terpretación de la doctrina y la jurisprudencia.
la sociedad política. Al respecto, cabe destacar que el Estatuto de
La ley da cumplimiento al derecho funda- Partidos Políticos del Grupo de Estudios Consti-
mental de asociación que tiene toda persona, tucionales, siguiendo la tendencia del Derecho
reiterando el principio de la libre asociación Comparado, se pronuncia por la personalidad
que consagra la Constitución Política de 1980 de derecho público. En realidad, la materia es
en el inciso 1º de Nº 15 del artículo 19. No discutible, ya que se considera que es de derecho
obstante, precisamente en virtud de la propia público la persona jurídica que nace por el solo
norma constitucional, resulta reiterativo hablar ministerio de la Constitución o de la ley, como
de asociaciones voluntarias, ya que toda asocia- son los organismos públicos descentralizados
ción es voluntaria, por cuanto, de acuerdo al o las empresas del Estado, por ejemplo, pero
inciso 3º del Nº 15 del artículo 19, “nadie puede no aquellas entidades que se constituyen de
ser obligado a pertenecer a una asociación”. acuerdo a la ley, pero por actos voluntarios de
Basta hablar de asociación para entender que sus organizadores.
es un derecho que se ejerce en forma libre y En síntesis, por su naturaleza jurídica y el rol
voluntaria. En consecuencia, sería suficiente que cumplen dentro de la jerarquía institucional
que la norma definiese a los partidos políticos debería considerárseles como personas jurídicas
como asociaciones de ciudadanos, sin enfatizar de derecho público, pero por la forma como se
su carácter voluntario, que implica reiterar la constituyen debemos concluir que son perso-
norma constitucional. nas jurídicas de derecho privado, ya que no se
Tales asociaciones políticas, sin embargo, establecen directamente por el solo ministerio
deben estar constituidas por ciudadanos so- de la Constitución o de la ley, sino de acuerdo a
lamente, es decir, por chilenos mayores de la ley una vez cumplidos los requisitos exigidos,
18 años de edad, que no hayan sido conde- previa voluntad de sus adherentes.

72
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

En relación con este problema, podría preocu- y gobernados para cumplir funciones precisas.
par a quienes postulan que los partidos políticos Han llegado, en consecuencia, a ser parte misma
son personas jurídicas de derecho público, que del régimen democrático contemporáneo. Por
a éstos pudieran ser aplicables las normas que tal razón, nos parece obvio el objetivo conte-
para las corporaciones y fundaciones establece el nido en el artículo 1º, el que quedaría mejor
Código Civil, en el sentido de que sea la autoridad expresado señalando la finalidad que por exce-
administrativa la que los disuelva. Sin embargo, lencia cumplen los partidos, cual es contribuir
queda claro de la ley que las causales de disolución a la formación de la voluntad soberana y a la
contenidas en el Título VII son de derecho estricto, conducción o gobierno del Estado.
por la competencia que el Constituyente entrega al
legislador de ley orgánica en el sentido de regular
las demás materias que les conciernan, sin que 5. Texto atinente a párrafo 12: Los grupos
pueda recurrirse a otras normas para proceder de presión
a su disolución. Las Comisiones de Estudio del
anteproyecto estimaron que las deliberaciones ALEJANDRO SILVA BASCUÑÁN
en torno a la personalidad jurídica carecen de Poderes intermedios de hecho
importancia, en razón especialmente a que no (en volumen: Nueva sociedad, vieja
afecta a las causales de disolución. Los partidos Constitución)
políticos sólo pueden disolverse por las causales Editorial Orbe, Santiago, 1964, págs. 160-161.
que expresamente señala la misma Ley Orgánica
de Partidos, lo que significa que no cabe su di- Estatuto jurídico para los grupos de presión
solución por disposición del Órgano Ejecutivo.
En consecuencia, aun cuando se estimare que
PODERES INTERMEDIOS DE HECHO
los partidos políticos son personas jurídicas de El tercero de los temas es, en mi opinión, el
derecho privado no podrán ser disueltos por una más importante y trascendental frente a la situa-
norma reglamentaria del Ejecutivo, sino sólo por ción actual. Se refiere a los poderes intermedios
las causales que indica la ley. Situación que torna, o de hecho. ¿Qué es esto? Cuando se concebía,
por tanto, irrelevante la consideración de si el como en el liberalismo, que la sociedad estaba
partido político tiene personalidad de derecho compuesta sólo de individuos, el Estado se preocu-
público o de derecho privado. Finalmente, el paba exclusivamente de consagrar los derechos
artículo 1º señala a los partidos políticos un gran de ellos; pero la realidad social se impuso, y en
objetivo, cual es el de “contribuir al funciona- el hecho existe una cantidad de cuerpos, entes,
miento del régimen democrático constitucional grupos que, como decimos, se encuentran entre
y ejercer una legítima influencia en la conduc- las personas y el Estado. Ahora bien, debe tenderse
ción del Estado para alcanzar el bien común a que cada uno de estos entes o grupos tenga un
y servir al interés nacional”. Al respecto cabe estatuto jurídico, que le marque precisamente el
señalar que la norma no es excluyente de que conjunto de deberes y derechos que determinan
otras entidades o personas, sin estar constitui- su posición en la colectividad.
das como partidos políticos, puedan contribuir Reconocidos sus respectivos estatutos, va a
en forma independiente al funcionamiento del tener cada grupo una influencia en la órbita
régimen democrático constitucional dentro de que le corresponda en la dirección general de
los términos de esta ley. los asuntos públicos; pero cuando un ente, or-
Señalar que los partidos políticos contribuyen ganizado jurídicamente o aún no organizado,
al funcionamiento del régimen democrático interviene más allá de lo que le corresponde
constitucional nos parece una redundancia. por su misión orgánica en la gestión del interés
Sabemos que las modernas sociedades demo- general, entonces se transforma en lo que se han
cráticas occidentales se caracterizan por ser llamado grupos de presión, grupos de interés.
masivas, y ya desde fines del siglo pasado los Pues bien, todo el problema fundamental
partidos políticos –como bien lo dijera Alexis que plantea la adaptación de las instituciones
de Tocqueville a propósito de la democracia constitucionales contemporáneas a la trans-
norteamericana– han devenido un “mal inhe- formación producida, es el de encontrar un
rente a los gobiernos libres”. cauce que permita a estos poderes intermedios
Resulta difícil concebir un régimen democrá- intervenir en una forma disciplinada, confe-
tico que no sea representativo, y en tal sistema sada y responsable en la dirección de la vida
el partido se ha interpuesto entre gobernantes colectiva.

73
Manual de Derecho Político

Por no estar debidamente marcada esa pauta, Telegraph Company (ITT) tiene muchos más
esos poderes de hecho intervienen en forma empleados en el extranjero que la Secretaría de
inconfesada e irresponsable en la marcha de Estado de EE. UU. La flota de buques-tanque
la vida colectiva. No creo que esto se termine de seis millones de toneladas de la Standard Oil
fácilmente, como el Presidente de la República Company equivale a una y media vez la flota
parece a veces creerlo, con solo desplazar la de la armada de la Unión Soviética. La General
presión de los intereses de hecho al Ejecutivo Motors es propiedad de más de un millón de
y quitársela al Parlamento. Esa presión no va accionistas, grupo comparable a la población
a disminuir: se va a mantener y se va a hacer de Liberia. El presupuesto para investigación y
más irresponsable. Lo mejor será purificar al desarrollo de la International Business Machines
Parlamento, a fin de que tome a su cargo la tarea (IBM) es mayor que el presupuesto para inves-
fundamental de discurrir las normas jurídicas tigaciones de todas las naciones, con excepción
para que en la determinación de las leyes –des- de un puñado de ellas.
pués de haber escuchado responsablemente a La aparición de un gran número de empresas
los intereses, pero haciendo en todo momento multinacionales y su rápido crecimiento a partir
imperar el interés general– prime el bien común, de 1950 han puesto a las mayores de ellas en
que es algo totalmente distinto de la presión y situación de paridad económica con la mayoría
de la suma de cada uno de los intereses. de las naciones del mundo. Una lista de países
El bien general debe tener un órgano res- y compañías, ordenados conforme a su Produc-
ponsable, y ese órgano responsable deben ser to Nacional Bruto (PNB) y a sus ventas brutas
los Poderes Públicos. Fundamentalmente aquel anuales, respectivamente, hecha para 1969-70,
que está llamado a deliberar y en el cual es más nos ofrece una comparación aproximada de
posible hacerse oír. Sin embargo, el Parlamento su poder económico relativo. Los primeros 22
debe estar organizado de manera que escuche nombres son de países, desde Estados Unidos
la opinión de los intereses; pero, al mismo tiem- hasta Argentina. El vigésimo tercero de la lista
po, pueda imponer una solución que sea la del es el de la General Electric, con ventas anuales
interés general, la del bien común. de 24.300 millones de dólares. Sus ventas son
mayores que el PNB de Suiza o de Paquistán. La
Standard Oil Company y la Ford Motor Com-
6. Texto atinente a párrafo 12: Los grupos pany, que ocupan respectivamente los lugares
de presión 27 y 29, están entre la República de Sudáfrica y
Austria. De los 100 primeros lugares de la lista
LESTER BROWN mixta, 59 están ocupados por naciones y 41 por
World Without Borders * empresas multinacionales.
Random House, 1972. La Nación-Estado y la compañía multinacional
son las dos instituciones dominantes en el mundo
La Nación-Estado y la compañía de fines del siglo XX. En algunos aspectos las
multinacional dos instituciones son muy semejantes; en otros,
En otro tiempo se decía que el sol no se ponía muy diferentes. La Nación-Estado es primordialmente
en el Imperio Británico. Hoy el sol se pone en una institución política; la empresa multinacional,
el Imperio Británico, pero no en las decenas y una institución económica. El comportamiento de
decenas de imperios empresariales, como los la primera se decide en gran medida en la urna
de Mitsubishi, General Electric, Volkswagen, electoral, y el de la segunda, en el mercado.
Unilever y Chrysler. La aparición de la empresa Ninguna de las dos actúa exclusivamente en
multinacional como institución mundial pre- pro del interés público. La respuesta al electo-
dominante, que en muchos aspectos desafía al rado, en la Nación-Estado, con frecuencia es
Estado nacional, es una novedad característica modificada fuertemente por la influencia de
de la segunda mitad del siglo XX. En realidad, intereses especiales. La multinacional no sólo
muchas de ellas han tomado el aspecto externo responde al mercado, sino que, a través de su
de una nación. La International Telephone and publicidad, trata de crear y modelar los gustos
y necesidades de los consumidores.
* Reproducido de un artículo publicado por The La Nación-Estado y la empresa multinacional
Saturday Evening Post, 1974. Adaptación de World se parecen en que ambos hacen planes econó-
Without Borders, por Lester Brown, Random House. micos a largo plazo y en que ambos distribuyen
Copyright © 1972 por Lester Brown. recursos: financieros, humanos y naturales. En

74
Sección Tercera: Las fuerzas políticas

la Nación-Estado, la planificación es de carácter Muchas decisiones que antiguamente se con-


geográfico y está relacionada con sus límites sideraban prerrogativas de la Nación-Estado
territoriales. La empresa multinacional frecuen- están siendo tomadas hoy día por compañías
temente tiene un ámbito mundial, pero está multinacionales que tienen su sede en el ex-
restringida a una industria o sector particular, tranjero; sobre todo en cuestiones tales como
como productos farmacéuticos, automóviles o la naturaleza, el momento y la distribución de
elaboración de productos alimenticios. las inversiones. Estas decisiones pueden afectar
La Nación-Estado utiliza el mecanismo presu- el nivel de ocupación, la tasa de crecimiento
puestario, junto con una amplia serie de políticas económico, la balanza de pagos o la explotación
económicas, tanto para distribuir directamente (o falta de ella) de algún recurso natural deter-
los recursos como para influir indirectamente en minado. Una comisión de planeación reunida en
su uso. Las empresas multinacionales formulan Accra, la capital de Ghana, puede tomar ciertas
una estrategia mundial y, al formularla, toman decisiones sobre la creación de nuevas plazas de
decisiones sobre dónde procurarse materias trabajo; pero tal vez las decisiones críticas que
primas y componentes, en qué mercados de influyan en el número de nuevos empleos que
capital buscar su financiamiento, dónde ubicar se van a crear en Ghana sean tomadas en las
sus fábricas, oficinas y laboratorios de investi- juntas directivas de compañías multinacionales
gación y en qué partes del mundo concentrar cuyas oficinas centrales están en Nueva York,
sus esfuerzos de ventas. Amsterdam u Osaka.
Durante los últimos siglos el mundo estuvo Además de la duplicación parcial de respon-
dividido claramente en un conjunto de nacio- sabilidades, las reglas que rigen las relaciones
nes independientes y soberanas, incluyendo entre la Nación-Estado y empresa multinacional
en algunos casos sus extensiones coloniales. están determinadas conforme a cada país, difie-
Con la aparición de, literalmente, centenares ren mucho entre una nación y otra, aun cuando
de compañías multinacionales o mundiales, sean colindantes. Las reglas frecuentemente son
a esta organización del mundo en entidades modificadas al arbitrio de los gobernantes, o
políticas que se excluyen recíprocamente se por los cambios de gobierno. Los gobiernos no
está superponiendo una red de instituciones siempre pueden tratar satisfactoriamente con las
económicas, creándose así una complicada ma- compañías multinacionales apoyándose exclu-
triz político-económica. Dentro de esta matriz sivamente en sus propias leyes y en su política
es frecuente que se dé una duplicación parcial nacional. El resultado neto de esta situación es
entre países y empresas en cuanto a funciones, una gran confusión, suspicacia y desconfianza.
responsabilidad y autoridad. En este sentido, Las relaciones económicas entre las naciones,
no hay una línea clara de demarcación entre dominadas tradicionalmente por el comercio
países y compañías. internacional, en la actualidad están cada vez
Por fortuna, en la mayoría de los casos los más dominadas por la producción internacio-
intereses y objetivos generales de la Nación- nal. En efecto, la internacionalización de la
Estado y de la compañía multinacional son los producción, resultado de combinar los insumos
mismos; pero en algunos casos chocan entre de producción de más de un país –digamos,
sí. Esto se está convirtiendo en un verdadero capital, tecnología y administración de un país
problema conforme crece el enorme tamaño y con trabajo y materias primas de otro, dentro
gama de actividades de muchas empresas mul- del marco de la empresa multinacional– tal vez
tinacionales modernas en comparación con los es el fenómeno económico más importante de
de las naciones más pequeñas. fines del siglo XX.

75