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C A P I T U L O I i , " ;

LA TOMA D E DECISIONES
Y L A ORGANIZACION ADMINISTRATIVA .

L a Admmistración se define ordinariamente como el arte de "conse-


guir que se hagan las cosas". Se da importancia especial a los procesos
y a los métodos encaminados a asegurar una acción expeditiva. Se. esta-.-;
blecen principios para asegurar la acción combinada entre grupos de-
hombres. N o se atiende mucho, sin embargo, á Ja elección que precede
a toda acción, sino a la determinación de 16 que hay que hacer más bien
qué a la acción misma. De este problema—el,proceso de elección que
lleva a la acción—se ocupa el presente estudio. En este capítulo, que sir-
ve de introducción, plantearemos el problema y llevaremos a cabo un
examen formal de los temas que trataremos en los restantes capítulos.
A pesar de que toda actividad práctica abarca ambas cosas, "resol-
ver" y "hacer", no es corriente reconocer qiie iina teoría de la adminis¬
tración debe ocuparse de los procesos de decisión tanto como de los
procesos de acción K Este olvido nace quizá de la idea de que la toma
de decisiones se limita a la formulación de una política general. Pero
el proceso decisorio, por el contrario, no acaba-cuando queda determi-
nada la finalidad general de una organización. l.aítarea de "decidir" se
extiende a la organización administrativa total, l o mismo que la tarea
de "hacer"; en realidad, se encuentra íntegramente,ligada con esta
$ t i m a . Una teoría general de la administración debe Imcluir principios
de organización que aseguren una toma de •^^ong?:\jCorrecta,. de la
misma manera que debe incluir principios que aseguren una- acción
efectiva.

LA TOMA D E DECISIONES Y L A EJECUCION D E L A S MISMAS

Es evidente que la tarea física real de llevar a cabo los objetivos


de una organización recae sobre las personas que seencuentran en el

l
The Functions of the Execuíive, de C . J. B A ^ N A R D (Cambridge: Harvard
University Press, 1 9 3 8 ) , y " A n Approach to a Science ó f Ádministration", de
E D W I N O . S T E N E (American Political Science Review,. 3 4 : 1 1 2 4 - Í 3 7 ; diciembre,
1 9 4 0 ) , son dos notables excepciones en l a d e s a t e n c i ó n general hacia la toma de
decisiones.

3
E L E C C I O N Y COMPORTAMIENTO |

4 i: L A TOMA D E D E C I S I O N E S Y L A ORGANIZACION A D M I N I S T R A T I V A
algo m á s que una simple distribución d é funciones y una asignación di
nivel m á s bajo de la jerarquía administrativa. N i el ingeniero ni el eje- autoridad.
cutivo construyen el automóvil como objeto físico, sino el mecánico, en E n el estudio de la organización debe centrarse la atención sobr
la cadena de montaje. Y es el equipo de bomberos, que hace funcionar el empleado operatorio, porque el éxito de la estructura será juzgad
la manguera sobre las llamas, quien apaga el incendio, no su jefe o por su funcionamiento dentro de la misma. L a mejor manera de logre
su capitán. una visión intensa de la estructura y del funcionamiento de una orgí
Es igualmente claro que las personas que se encuentran por encima nización es analizar la manera en quedas decisiones y el comportamiei
de ese nivel operativo, en la jerarquía adrrjinistrativa, no constituyen un to de esos empleados se ven influidos dentro de y por la organizado]
simple exceso de equipaje y que desempeñan también un papel esencial
en el cumplimiento de los objetivos de la organización. Aunque, por lo ELECCION Y COMPORTAMIENTO
que se refiere a la causa y efecto físicos, los que manejan las ametra-
lladoras son quienes libran la batalla y no su comandante, este ejercerá s. Todo comportamiento implica una selección, consciente o incon
probablemente mayor influencia en el resultado que uno cualquiera cíente, de determinadas acciones, entre todas las que son físicamen
de aquellos. posibles, para el que actúa y para aquellas personas sobre las cual
¿Cómo, pues, influye el personal administrativo y supervisor de una este ejerce influencia o autoridad. Empleamos aquí el vocablo' "sele
organización en el trabajo de la misma? E l personal no operativo de ción", sin que ello signifique ningún proceso consciente o deliberad
una organización administrativa participa en el cumplimiento de los Nos referimos sencillamente al hecho de que, si el individuo sigue UJ
objetivos de esa organización en cuanto influye en las decisiones del determinada h'nea de acción, renuncia por ello a otras líneas de acció
personal operatorio; es decir, de las personas que se encuentran en el . En muchos casos, el proceso selectivo consiste, simplemente, en ui
nivel más bajo de la jerarquía administrativa. E l comandante puede in- acción refleja establecida; por ejemplo, una mecanógrafa golpea u
fluir en la batalla por el hecho de que su cabeza es capaz de dirigir la tecla determinada con un dedo porque se ha establecido un reflejo e
mano del ametrallador. A l desplegar sus fuerzas en el campo de batalla tre una letra de una página impresa y esa tecla concreta. Aquí, la z
y señalar a las unidades subordinadas sus tareas concretas decide el lu- ción es, en cierto sentido al menos, racional (es decir, orientada hac
gar en que el ametrallador se situará y cuál ha de ser su objetivo. E n las - vina finalidad), aunque no encierra ningún elemento de conciencia
de deliberación.
organizaciones muy pequeñas, la influencia de todos los supervisores
En otros casos, la selección es producto de una compleja cade
sobre los empleados operativos pueden ser directa, pero en las unidades
de actividades, llamadas actividades de "planificación" o de "diseñ<
de cierto volumen se interponen, entre los supervisores de la escala su-
Un ingeniero, por ejemplo, puede decidir, basándose en un análisis t
perior y los empleados operativos, varios niveles de supervisores inter-
, tenso, que un determinado puente deberá ser en voladizo. Su diseí
medios, que están sujetos a influencias de otros niveles m á s altos y que
completado por planes detallados de la estructura, llevará a una cade
transmiten, elaboran y modifican esas influencias antes que lleguen a
completa de comportamiento de los individuos que construyen el puerj
los empleados operativos.
En este volumen expondremos muchos ejemplos de todas las var
Si esta descripción del proceso administrativo es correcta, la cons- dades del proceso de selección. Todos estos ejemplos tienen en com
trucción de una organización administrativa eficaz es un problema de ; las siguientes características: existe, en todo momento, una multitud
psicología social. Es una tarea consistente en establecer un personal ope- , acciones alternativas posibles (físicamente), cualquiera de las cua
rativo y superponer a este otro personal supervisor, capaz de influir en puede ser emprendida por un individuo determinado; estas numero
el primero inclinándolo hacia un tipo de comportamiento coordinado ' alternativas quedan reducidas, por algún proceso, a aquella que,
y eficaz. Empleamos aquí el término "influir" m á s bien que el de "di- ; realidad, es llevada a cabo. Para referirnos a este proceso emplearen
rigir" porque la dirección—es decir, el empleo de la autoridad admi- de manera intercambiable las palabras "elección" y "decisión", p
nistrativa—es. solo una de las diferentes maneras en que el personal ad- como dichos términos, tal como se emplean ordinariamente, encier
ministrativo puede afectar a las decisiones del personal operatorio; y, i matices de selección consciente, deliberada y racional, debe ponerse
por consiguiente, la construcción de una organización administrativa es
6 I! L A TOMA D E D E C I S I O N E S Y L A ORGANIZACION ADMINISTRATIVA VALOR Y HECHO E N L A DECISION 7

relieve que, tal como los empleamos aquí, incluyen cualquier proceso de gubernativa, sean formulados en términos muy generales y ambiguos,
selección, con independencia de si los elementos indicados están pre- como "justicia", "bienestar general" o "libertad". Además, es posible
sentes en algún grado. que los objetivos, cuando resulten definidos, sean simplemente inter-
medios para llegar a otros fines últimos. Por ejemplo, en determina-
das esferas de acción, el comportamiento de las personas se orienta
VALOR Y HECHO E N L A D E C I S I O N
generalmente en torno al "móvil económico". Sin embargo, la ganan-
•Una gran parte del comportamiento, y especialmente del comporta- cia económica no constituye, para la mayoría de ellas, un fin en sí
miento de los individuos dentro de las organizaciones administrativas, misma, sino un medio para alcanzar otros fines últimos: seguridad,
es intencionado; es decir, está orientado hacia metas u objetivos.' Esta comodidad y prestigio.
intencionalidad o finalidad trae como consecuencia una integración en Finalmente, es posible combinar los elementos valorativos y fác-
el modelo de comportamiento, faltando la cual la administración care- ticos en un objetivo único. L a detención de delincuentes se considera,
cería de sentido; porque si la administración consiste en "conseguir que comúnmente, el objetivo de un departamento de policía municipal.
se hagan las cosas" por grupos de personas, la finalidad proporciona Este objetivo se mira, hasta cierto punto, como un fin en sí mismo, es
un primer criterio para determinar cuáles son las cosas que hay que decir, como encaminado hacia el encarcelamiento y el castigo de los
hacer. que faltan a la ley; pera, desde otro punto de vista, se concibe como
I-as decisiones menudas que gobiernan las acciones concretas son, un medio de proteger a los ciudadanos, rehabilitar a los culpables y
inevitablemente, ejemplos de la aplicación de decisiones más amplias disuadir a los posibles delincuentes.
relativas a la finalidad y al método. E l que camina contrae los músculos •La jerarquía de decisiones.—El concepto de finalidad implica la
de la pierna para dar un p a s ó ; da un paso con objeto de adelantar noción de una jerarquía de decisiones en la que cada paso hacia abajo
hacia su destino; camina hacia su destino, un buzón de Correos, con consiste en alcanzar las metas expuestas en el inmediato superior. E l
objeto de enviar una carta; envía una carta con objeto de transmitir comportamiento es finalista en cuanto que se guía por motas u obje-
a otra persona determinadas informaciones, y así sucesivamente. Cada tivos generales; es racional en cuanto que elige alternativas que llevan
decisión comprende la selección de una meta y un comportamiento al cumplimiento de las metas previamente seleccionadas . 4

relacionado con la misma.; esta meta puede, a su vez, ser un medio


No debe llegarse a la conclusión de que esta jerarquía o pirámide
para una finalidad algo más lejana, y así hasta que se llega a un obje-
de finalidades está perfectamente organizada o integrada en un com-
tivo relativamente último .^Cuando las decisiones lleven a la selección
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portamiento real. Por ejemplo, un organismo gubernativo puede diri-


de finalidades últimas, las llamaremos "juicios de valor"; cuando im-
girse simultáneamente hacia varios objetivos distintos: un departa-
pliquen el logro de tales finalidades, las llamaremos "juicios de he-
mento de recreos puede buscar el mejoramiento de la salud de los
cho"^
niños, enseñarles cómo emplear mejor su tiempo libre y prevenir la
Por desgracia, los problemas no llegan al administrativo cuidado- delincuencia juvenil, lo mismo que realizar actividades semejantes para
samente clasificados en legajos, con los elementos valorativos y los los adultos de la comunidad.
elementos fácticos claramente ordenados. En primer lugar, es corriente A u n cuando en la decisión no tenga lugar la integración consciente
que las metas u objetivos últimos de la organización y de la actividad o deliberada de esas finalidades, debe tomarse nota de que, por lo gene-
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E n el capítulo I V se desarrolla esta distinción entre los objetivos mediatos
ral, se realiza de hecho una integración. Aunque el director de recreos,
y finales y se demuestra su necesidad. al tomar sus decisiones, no mida la importancia relativa de los diversos
L a expresión "de hecho", aunque posiblemente sea mal interpretada, se em- objetivos, a veces en pugna entre sí, de su departamento, sus decisio-
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plea a falta de un término, mejor. E s evidente que los "hechos" en que se


basan las decisiones prácticas son habitualmente estimaciones o juicios, m á s
nes reales y la dirección que da a la política de aquel equivaldrán, en
bien que casos positivos, y; seguros. Para aumentar l a c o n f u s i ó n , los escritores la práctica, a una serie particular de mediciones de dichos objetivos. SÍ
aplican con frecuencia , el vocablo "valoración" a este proceso de juzgar o
estimar hechos. E l lector evitará la c o n f u s i ó n recordando que la palabra
"valor" se refiere en este estudio a los debe, por muy seguros que sean, y el 4
Esta definición de "racional" no es exacta y será expuesta con más
vocablo "hecho" a los es, por muy conjeturales que sean. detalle en el capítulo I V .
8 i : L A TOMA D E D E C I S I O N E S Y L A ORGANIZACION A D M I N I S T R A T I V A L A TOMA D E D E C I S I O N E S E N E L P R O C E S O A D M I N I S T R A T I V O 9

el programa hace hincapié en el atletismo para los adolescentes, se da ¿Qué cuestiones valorativas y fácticas plantea la apertura de una
a este objetivo, en la práctica, una importancia real que puede o no nueva calle? Es preciso determinar: 1) el trazado de la calle; 2) la
haber existido en la conciencia del director en el monento de planear adecuada relación de la calle con el plan general; 3) los medios de
el programa. D e aquí que, a pesar de que el director puede rehusar financiación del proyecto; 4) si debe entregarse el proyecto en arren-
la tarea—o ser incapaz de realizarla—de integrar de una manera cons- damiento mediante contrata o debe hacerse por administración; 5) la
ciente y deliberada, su sistema de objetivos, no puede evitar las conse- relación de este proyecto con la construcción que puede ser necesaria
cuencias de las decisiones que ha tomado y q u é dan lugar realmente después de la urbanización (por ejemplo, instalaciones de los servi-
a dicha síntesis. cios públicos en esa misma calle), y 6) otras numerosas cuestiones de
i<Bl elemento relativo en la decisión.—En un aspecto importante, naturaleza parecida. Es preciso dar contestaciones a estas preguntas,
toda decisión encierra una transacción. L a alternativa, finalmente ele- combinando en cada una los elementos valorativos y fácticos; y distin-
gida, no permite nunca una realización completa o perfecta de obje- guiendo las finalidades del proyecto de sus procedimientos, puede rea-
tivos, sino que es simplemente la mejor solución disponible en las cir- lizarse una separación parcial de los dos elementos.
cunstancias dadas. E l medio limita inevitablemente las alternativas de Por una parte, las decisiones que se refieren a estas cuestiones deben
que se dispone, y, por tanto, establece el nivel máximo posible de con- basarse en los propósitos que se persiguen con esa calle y en los valores
secución de un objetivo^ sociales afectados por su construcción; entre ellos, 1) velocidad y con-
Este elemento relativo de realización—este elemento de compro- veniencia del transporte; 2) seguridad del tráfico; 3) repercusiones de
miso—agudiza la necesidad de encontrar u n denominador común la apertura de la calle en el valor de las propiedades; 4) costes de cons-
cuando el comportamiento aspira simultáneamente a varios objetivos. trucción, y 5) distribución del coste entre los contribuyentes.
Por ejemplo, si la experiencia demostrase que una organización como Por otra parte, las decisiones deberán tomarse a la luz del cono-
la Work Projects Administration podía, al mismo tiempo, distribuir cimiento científico y práctico del efecto que determinadas medidas
socorros y construir obras públicas^ sin perjuicio de ninguno de los tendrán en la realización de estos valores. A q u í se incluyen: 1) la
dos objetivos, el organismo trataría de conseguir ambos. Si, por el igualdad, permanencia y coste relativo de cada tipo de pavimentación;
contrario, la experiencia demostrase que el cumplimiento de uno de 2) las ventajas relativas de los distintos trazados, desde el punto de vista
estos objetivos, por medio de dicha organización, obstaculizaba grave- del coste y de la conveniencia del tráfico, y 3) el coste total y la distri-
mente el cumplimiento del otro, habría que elegir uno de ellos como bución de este coste según los distintos métodos de financiación.
objetivo del organismo y sacrificar el restante. Para equilibrar una | L a decisión final dependerá, pues, de la importancia relativa que
finalidad con la otra y tratar de encontrar u n denominador común, se otorgue a los distintos objetivos y del juicio sobre la medida en que
sería preciso , dejar de pensar en los dos objetivos como fines en sí un plan dado alcanzará cada uno de los mismosj
mismos y concebirlos, en cambio, como medios para algún objetivo Esta breve enumeración servirá para indicar algunos de los rasgos
más general ; . s
básicos del proceso de decisión, rasgos que trataré posteriormente con
Una ilustración del proceso de la decisión.—Para comprender con mayor extensión en este libro.
mayor claridad las relaciones íntimas que existen, en cualquier pro-
blema práctico adininistrativo, entre los juicios de valor y los de hecho, L A TOMA D E D E C I S I O N E S E N E L PROCESO ADMINISTRATIVO
servirá de ayuda el estudio de un ejemplo tomado del ámbito mu-
nicipal. L a actividad administrativa es actividad de grupo. Las situaciones
sencillas son conocidas donde u n hombre proyecta y ejecuta su propio
trabajo; pero tan pronto como una tarea crece hasta el punto de que
D e acuerdo con la descripción de M a c M a h o n , Millet, y Ogden de la
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exige el esfuerzo de varias personas para realizarla, ya es necesario


W . P . A . en su etapa de planificación, parecería que e l pensamiento acerca
de esta integración hallábase en u n nivel bastante primitivo de l a organización, desarrollar procesos de aplicación del esfuerzo organizado a la activi-
en e l momento en que se tomaron las decisiones básicas. A R T H U R W . M A C dad del grupo. Las técnicas que facilitan esta aplicación son los pro-
MAHON, JOHN D. MILLETT y GLADYS OGDEN: The Administration of Fede-
ral Work Relief (Chicago: Public Administration Service, 1941). págs. 17-42. cesos administrativos.
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jDebe hacerse notar que los procesos adrtúnistrativos son procesos lizar la coordinación entre los empleados operativos. E n segundo lugar,
decisorios: consisten en segregar determinados elementos en las deci- de la misma manera que la especialización horizontal permite que el
siones de los miembros de la organización y establecer procedimientos grupo operativo desarrolle mayor habilidad y destreza en la ejecución
regulares de organización para seleccionar y determinar estos elemen- de sus tareas, la especialización vertical da lugar a una mayor destreza
tos y para comunicárselos a los miembros a quienes afectan^ Si la tarea en la toma de decisiones. En tercer lugar, la especialización vertical per-
del grupo consiste en construir un barco, se empieza por hacer el diseño mite que el personal operativo sea responsable de sus decisiones: ante
del mismo, diseño que adopta la organización y que limita y guía las el Consejo de administración, cuando se trata de una organización
actividades de las personas que efectivamente construyen el barco. de negocios; ante el cuerpo legisIaUvo, cuando se trata de un orga-
\Así, pues, la organización quita al individuo una parte de su auto- nismo público.
nomía decisoria y la sustituye por un proceso organizativo de toma ^Coordinación.—El comportamiento de grupo exige no solo la adop-
de decisiones. Las decisiones que la organización elabora ordinaria- ción de decisiones correctas, sino también que todos los miembros
mente para el individuo: 1) especifican su función, es decir, el alcance del grupo adopten las mismas decisiones,-Supongamos que diez per-
general y la naturaleza de sus deberes; 2) asignan autoridad, es decir, sonas deciden cooperar en la construcción de una lancha. Si cada una
resuelven quién tendrá poder en la organización para tomar nuevas de ellas tiene su propio proyecto, pero no se lo comunica a los demás,
decisiones que afecten al individuo, y 3) establecen tantos limites a su no es probable que la embarcación resultante sea muy adecuada; segu-
facultad de elegir como sean necesarios para coordinar las actividades ramente tendrían m á s éxito si adoptaran un solo proyecto, aunque fuera
de los distintos individuos de la organización^ muy mediocre, y después lo siguieran todos.
L a organización administrativa se caracteriza por la especializa- Es posible, mediante el ejercicio de autoridad o de otras formas
ción; es decir, por. la asignación de determinadas tareas a determina- de influencia, centralizar la función de decidir, de manera que un plan
das partes de la organización. Y a hemos advertido anteriormente que general de operaciones rija las actividades de todos los miembros de-
esta especialización puede tomar la forma de una división "vertical" la organización, dista coordinación puede ser esencial o de procedi-
del trabajo. Puede establecerse una pirámide o jerarquía de autoridad miento; entendiendo por coordinación de procedimiento la especifi-
con mayor o menor formulismo y pueden particularizarse las funciones cación de la organización misma, es decir, la descripción generalizada de
decisorias entre los miembros de esta jerarquía. los comportamientos y de las relaciones entre los miembros de la organi¬
L a mayoría de los análisis de organización acentúan la importan- ' zación. L a coordinación de procedimiento establece las líneas de auto-
cia de la especificación "horizontal"—la división del trabajo—como ridad y 'delinea la esfera de actividad de cada miembro de la organiza-
característica, fundamental de la actividad organizada. Luther Gulick, ción, en tanto que la coordinación esencial especifica el contenido de su
por ejemplo, en su "Notes on the Theory of Organization", dice: "La trabajojEn una fábrica de automóviles un organigrama es un aspecto de
división del trabajo es el fundamento de la organización; en verdad, es la coordinación de procedimientos; los fotocalcos del bloque del motor
la razón de la organización." E n este estudio nos ocuparemos prin-
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del coche que se está fabricando son un aspecto de la coordinación
cipalmente de la especialización "vertical", esto es, de la división de esencial.
las funciones decisorias entre el personal operativo y el personal super- iPericia.— Para obtener las ventajas de la habilidad especializada en
visor e investigaremos las razones de que los empleados operativos el nivel operativo, el trabajo de una organización debe subdivirse de
sean privados de una parte de su autonomía decisoria y sometidos a manera que todos los procesos que requieran una habilidad determi-
la autoridad e influencia de supervisores. nada puedan ser realizados por personas que l a posean.. De igual
\Existen por lo menos tres razones para la especialización vertical. manera, para conseguir las ventajas de la destreza en la toma de deci-
en la organización^ E n primer lugar, si existe una especialización hori- siones, debe distribuirse la responsabilidad de las mismas de tal ma-
zontal, la especialización vertical es absolutamente necesaria para rea- nera, que todas las que exijan una habilidad especial puedan ser toma-
das por personas que posean esa habilidad^
L U T H E R G U L I C K y L . U R W I C K , eds. : Papers on the Science of
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Administra-
Ahora bien: subdividir decisiones es bastante m á s complicado que
tion (Nueva Y o r k : Institute of Public Administration, 1937), p â g . .1. subdividir tareas, porque, no siendo habitualmente posible combinar
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FORMAS D E L A INFLUENCIA ORGANIZATIVA 13


la visión aguda de un trabajador con la mano firme de otro, a fin de
lograr una precisión mayor en una operación concreta, lo es, con fre- una definición sustancialmente equivalente a la establecida por C. I . Bar-
cuencia, agregar el conocimiento de un abogado al de u n ingeniero, nard : £ e dice que un subordinado acepta la autoridad siempre que
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con objeto de mejorar la calidad de una decisión determinada. consiente que su comportamiento sea guiado por la decisión de un su-
Responsabilidad.—Escritores que se han ocupado de los aspectos perior, sin examinar libremente las razones de esa d e c i s i ó n j E l supe-
políticos y legales de la autoridad, han puesto de relieve que juna de rior, cuando ejerce autoridad, no trata de convencer al subordinado, sino
las funciones primarias de la organización consiste en exigir la confor- únicamente de conseguir su coiaformidad. Desde luego que, en la prác-
midad del individuó a las normas establecidas por el grupo o por tica, la autoridad se encuentra muy mezclada con la sugerencia y la
aquellos de sus miembros que ostentan la autoridad. Las facultades persuasión.
discrecionales del personal subordinado quedan limitadas por políticas • A pesar de que una función importante de la autoridad es la de que
determinadas casi en la cúspide de la jerarquía adnrinistrativaj Cuando asegure que una decisión sea tomada y cumplida, aun en el caso de
el mantenimiento de la responsabilidad es una preocupación central, que no se pueda llegar a un acuerdo, quizá este aspecto arbitrario de
el propósito de la especialización vertical consiste en asegurar al direc- la autoridad haya sido exagerado. E n todo caso, si se trata de llevar
tor el control legislativo, dejando al personal administrativo la facul- la autoridad más allá de cierto límite, que puede definirse como "zona
tad discrecional adecuada para tratar los asuntos técnicos que un de aceptación" del subordinado, se producirá la desobediencia . ^ a s

cuerpo legislativo compuesto por legos no estaría capacitado para de-; magnitud de la "zona de aceptación" depende de las sanciones que la
cidir. autoridad tenga a su disposición para reforzar sus órdenes. A este res-
pecto es preciso interpretar ampliamente el vocablo "sanciones", ya que
FORMAS D E L A I N F L U E N C I A ORGANIZATIVA
los estímulos neutrales y positivos—tales como la comunidad de pro-
Las decisiones que se toman en los niveles más elevados de la pósitos, el hábito y la superioridad—son por lo menós tan importantes,
jerarquía administrativa no surtirán efecto en las actividades de los para conseguir la aceptación de la autoridad, como la amenaza de un
empleados operativos, a menos que sean comunicadas en sentido des- castigo físico o económicoj
cendente. E l estudio del proceso exige un examen de las maneras en Sígnese de esto que la autoridad, en el sentido aquí definido, puede
que se puede iruíuir en el comportamiento del empleado operativo. operar dentro de la organización "hacia arriba" y "hacia los lados" tanto
lEstas influencias pueden clasificarse, en términos generales,- en dos como "hacia abajo". Si un ejecutivo delega en su secretaria una decisión
categorías: 1) la formación, en el empleo operativo, de actitudes, acerca de los archivos y acepta su recomendación sin revisar las razones
hábitos y un estado de espíritu que lo conduzca a una decisión venta- dé la misma, acepta la autoridad de aquella. Las "líneas de autoridad"
josa para la organización, y 2) la imposición al empleado operativo de representadas en los organigramas tienen, sin embargo, una significa-
las. decisiones a que se ha llegado en otro punto de la organización. E l ción especial, ya que se recurre comúnmente a ellas para poner fin a
primer tipo de influencia opera inculcando en el empleado normas un debate cuando se comprueba que es imposible llegar a un acuerdo
organizativas y una preocupación por la eficacia y, de manera más sobre una decisión determinada. Como esta apelación a la autoridad
general, entrenándolo. E l segundo tipo de influencia depende, primaria- requiere, por lo general, la existencia de sanciones para ser efectiva,
mente de la autoridad y de los servicios consultivo e informativo. No es corriente relacionar la estructura de la autoridad formal, dentro de
se afirma que dichas categorías sean exhaustivas o mutuamente exclu- una organización, con el nombramiento, la disciplina y el depósito del
sivas, pero servirán a los propósitos de este estudio introductivo^ personal. Estas líneas formales de autoridad se suplen, comúnmente,
En realidad, el presente examen es algo m á s general que lo que con las relaciones no formales de la misma en el trabajo diario de la
sugiere el párrafo precedente, porque se ocupa de las influencias or- organización, mientras la jerarquía formal queda en gran parte reser-
ganizativas, no solo sobre los empleados operativos, sino sobre todos vada a la solución de los conflictos.
los individuos que toman decisiones dentro de la organización.
Autoridad.—El concepto de autoridad ha sido analizado extensa- 7
C H E S T E R I . B A R N A R D : The Functions of the Executive (Cambridge: H a r -
vard University Press, 1938), p á g . 163.
mente por los que han estudiado la administración. A q u í emplearemos 8
B A R N A R D (op. d r . , p á g . 169) la llama "zona de indiferencia"; pero yo
$ prefiero el término "aceptación".
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^Lealtades organizativas.—Una característica dominante del compor- seable de la identificación es que impide, al individuo institucionali-
tamiento humano es que los miembros de un grupo organizado tienden zado, llevar a cabo decisiones correctas en los casos en que el área
a identificarse con ese grupo. A l tomar decisiones, la lealtad organiza- restringida de valores con que él se identifica tenga que ser ponde-
tiva les induce a valorar las vías alternativas de acción, en relación con rada frente a otros valores que se encuentran fuera de dicha área. Esta
las consecuencias que esta tendrá para el grupo.) Cuando una persona es una de las causas principales de la rivalidad y del forcejeo entre los
prefiere una determinada vía de acción porque es "buena para Norte- distintos departamentos que caracteriza a toda extensa organización
américa", se identifica a sí mismo con los norteamericanos; cuando la administrativa,
prefiere porque "aumentará los negocios en Berkeley", se identifica a ^Los miembros de la organización, identificándose con su departa-
sí mismo con los berkeleyanos. Las lealtades nacional y de clase son mento, en lugar de identificarse con la totalidad de la organización,
ejemplos de identificaciones de importancia fundamental en la estruc- creen que el bienestar de aquel es más importante que el bienestar
tura de la sociedad moderna. general en los casos en que ambos entran en conflicto^ Este problema
Las lealtades que presentan un interés particular en el estudio de resulta con frecuencia evidente en el caso de los órganos "domésti-
la administración son las que van ligadas a las organizaciones admi- cos", en los cuales se pierde de vista su índole facilitadora y auxiliar
nistrativas o a rectores de tales organizaciones. E n la administración al esforzarse en imponer a los órganos ejecutivos procedimientos nor-
militar, la bandera de combate del regimiento es el símbolo tradicional malizados.
de esta identificación; en la administración civil, el grito de Nuestra ^Las lealtades organizativas incapacitan también a casi todos los
oficina necesita más fondos!" es una prueba de lealtad que se encuentra jefes de departamento para la tarea de equilibrar las necesidades finan-
con frecuencia. cieras del suyo con las de los demás;, de a h í la necesidad de es-
Este fenómeno de identificación o lealtad a la organización desem- tablecer un departamento presupuestario centralmente situado, que esté
peña en la administración una función muy importante. Si cada vez que libre de estas preferencias psicológicas. Cuando más nos elevamos en
un superior administrativo tiene que tomar una decisión debe calcularla la jerarquía administrativa y cuanto más amplia es la gama de valores
forzosamente en relación con toda la gama de valores humanos, la sociales que sus miembros deben tener en cuenta, más perjudicial resulta
racionalidad d é la administración es imposible. E n cambio, si solo el efecto 'dé las preferencias valorativas y más importante es que libe-
necesita considerar los límites objetivos de su organización, su tarea remos al administrativo de sus identificaciones más concretas.
queda m á s al alcance de los humanos poderes. Sólo así el bombero . El criterio de eficiencia.—Hemos visto que el ejercicio de la auto-
puede concentrarse en el problema de los incendios, el funcionario de ridad y el desarrollo de las lealtades organizativas son dos de los
sanidad en los problemas de las enfermedades, sin entrar en considera- principales medios con que la organización influye en las premisas
ciones que no hacen al caso. valorativas del individuo. ¿ Y qué decir de las cuestiones de hecho que
Más a ú n : si hay que hacer al administrativo responsable de sus sirven de base a sus decisiones? Estas resultan en gran parte determi-
decisiones, esta concentración en una gama limitada de valores resulta, nadas por un principio implicado en todo comportamiento racional:
casi esencial. L a premisa de mayor valor de las decisiones del adminis- el criterio de eficiencia. E n su sentido más amplio, ser eficiente signi-
trativo le viene dada cuando una autoridad más elevada especifica los fica simplemente tomar el camino más breve, los medios más baratos
objetivos de la organización, dejándole únicamente la tarea de cum- para alcanzar las metas que se desean. E l criterio de eficiencia es
r

plir estos objetivos. Si se permitiera al jefe de bomberos explayarse completamente neutral en cuanto a las metas que han de ser alcanza-
sobre todo el campo de los valores humanos—para decidir, por ejem- das. L a orden " ¡ S é eficiente!" ejerce una primordial influencia orga-
plo, que los jardines tienen mayor importancia que los coches de bom- nizativa sobre las decisiones de los miembros de cualquier organismo
beros y convertir, por consiguiente, su departamento de incendios en administrativo, y la determinación de si se ha obedecido a esta orden
un departamento de recreos—-el caos sustituiría a la organización y. resulta una función primordial del proceso de revisión . 9

desaparecería la responsabilidad. 9
V é a s e , para u n tratamiento m á s extenso del concepto de eficiencia, Measur-
^Sin embargo las lealtades organizativas conducen también a difi- ing Municipal Activities, de C L A R E N C E E . R I D L E Y y H E R B E R T A . S I M Ó N (Chica-
cultades que no deberían ser menospreciadas. E l principal efecto inde- go: Internacional City Managers Association, 1943).
E L E Q U I L I B R I O D E L A ORGANIZACION 17
16 i: L A TOMA D E D E C I S I O N E S Y L A ORGANIZACION A D M I N I S T R A T I V A

ración al diseñar la organización administrativa es la relación mutua


\Consejo e información.—Muchas de las influencias que la orga-
entre el entrenamiento y el margen de autonomía que puede permitirse
nización ejerce sobre sus miembros son de índole menos formal que
al empleado. Es decir, que es posible con frecuencia disminuir e incluso
aquellas que hemos venido examinando. Quizá sea m á s realista consi-
éleniinar determinados procesos de revisión, dando a los empleados un
derar estas influencias como una forma de relaciones públicas internas,
entrenamiento que los capacite para realizar su trabajo con una super-
porque no existe nada que nos garantice que el consejo dado en un
visión menor. De la misma manera, al trazar las condiciones requeridas
punto de la organización surtirá efecto en otro, a menos que las líneas
para los solicitantes de determinados puestos, debería considerarse la
de comunicación sean adecuadas y se transmita de forma tal que resulte
posibilidad de disminuir los gastos de personal, tomando empleados
persuasivo.j U n error corriente en las oficinas centrales es el de consi-
semicapacitados y entrenándolos para tareas especiales.
derar que la función asesora interna consiste en preparar boletines
E l entrenamiento es aplicable al proceso de decisión siempre que
explicativos escritos con precisión, y asegurarse de que ha prepa-
los mismos elementos entren en un amplio número de decisiones. Puede
rado un número conveniente de ellos y de que se han colocado en el
proporcionar, al que se somete a. él, los hechos necesarios para tomar
compartimiento debido del "itinerario". Ninguna peste ha producido
estas decisiones; puede suministrarle un marco de referencia para sus
una cifra más elevada de mortandad que la que aflige habitualmente
reflexiones; enseñarle soluciones; "aprobadas" o instruirle sobre los
a las comunicaciones de la oficina central desde el momento en que
valores que debe tener en cuenta para tomar sus decisiones.
salen del despacho que las. expide hasta el momento en que se da por
supuesto que ejercen influencia en la práctica comprobada de los em-
pleados operativos. E L E Q U I L I B R I O D E L A ORGANIZACION

L a información y el consejo fluyen en todas direcciones a través Puede plantearse a continuación la pregunta de por qué acepta el
de la organización y no solo desde la cúspide hacia abajo. Muchos de individuo estas influencias de la organización, por qué acomoda su
los hechos que tienen importancia en la decisión son de los que cam- "comportamiento a las exigencias que la organización le presenta. Para
bian rápidamente, de los que se advierten solo en el momento de la comprender de qué manera el comportamiento del individuo se convierte
decisión y, con frecuencia, solo por los empleados operativos. Por en una parte del sistema de comportamientos de la organización, es
ejemplo, conocer la disposición de las fuerzas del enemigo es de impor- necesario estudiar la relación entre el móvil personal del individuo y
tancia fundamental en las operaciones militares, y la organización mili- los objetivos que orientan la actividad de la organización.
tar ha elaborado detallados procedimientos para hacerUegar, a la per- .¡Tomando de momento, como tipo, la organización de una empresa,
sona que» ha de tomar una decisión, todos los hechos importantes que pueden distmguirse tres clases de participantes: los empresarios los a

ella no se encuentra en situación de averiguar personalmente. empleados y los clientes . Los empresarios distínguense por el hecho
!0

Entrenamiento.—Lo mismo que las lealtades organizativas y el cri- de que son sus decisiones las que controlan, en último término, las acti-
terio de eficacia, y contra lo que ocurre en los restantes modos de vidades de los empleados; los empleados, porque contribuyen con su
influir que hemos venido examinando, ^el entrenamiento influye en tiempo y sus esfuerzos (indiferenciados) a la organización, a cambio
las decisiones "de dentro a fuera". Es decir, el entrenamiento prepara de sus salarios; los clientes, porque aportan dinero a la organización
al miembro de la organización para que tome, por sí mism.o y satisfac- a cambio de sus productos.j Desde luego, cualquier ser humano puede
toriamente, decisiones sin necesidad del ejercicio constante de la auto- encontrarse, dentro de una organización, en más de una de estas relacio-
ridad o del consejo. E n este sentido, el entrenamiento resulta una alter- nes; por ejemplo, u n voluntario de la Cruz Roja es, realmente, un
nativa del ejercicio de la autoridad o del consejo como medios de empleado y un cliente.
control sobre las decisiones del subordinado^
E l entrenamiento puede ser previo o realizarse ya en el trabajo. Seguimos a q u í a Barnard (op. cit.) en su insistencia de que los clientes
1 0

son parte integrante del sistema de comportamiento de l a organización. Si son


Cuando se recluían personas dotadas de calificaciones especiales para "miembros" o no, es u n a c u e s t i ó n t e r m i n o l ó g i c a que no tiene particular impor-
realizar determinadas tareas, la organización cuenta con este entrena- tancia. Pudieran haberse agregado, como una cuarta clase de participantes,
miento previo como recurso principal para asegurar decisiones correc- los proveedores de materiales; pero no añadirían n i n g ú n elemento esencial-
mente nuevo al cuadro.
tas en su trabajo. Factor importante que es preciso tomar en conside-
SIMON.—5
18 i: L A TOMA D E D E C I S I O N E S Y L A ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
ORGANIZACION DE ESTE VOLUMEN 19

Cada uno de estos participantes tiene sus propios motivos perso-


comportamiento dentro de la organización, establece dicho criterio como
nales para incorporarse a estas actividades organizativas. Simplificando el objetivo del comportamiento.
los motivos y adoptando el punto de vista de la teoría económica, pode-
Es preciso advertir que los objetivos del cliente están muy estrecha
mos afirmar que el empresario busca el beneficio (es decir, el exceso
y bastante directamente relacionados con los objetivos de la organiza-
de los ingresos sobre los gastos), los empleados buscan salarios y la ción; que los objetivos del empresario se hallan estrechamente relacio-
clientela encuentra atractivo (a determinados precios) el intercambio, nados con la supervivencia de la organización; y que los objetivos del
de dinero por productos. E l empresario adquiere el derecho a disponer empleado no se hallan directamente relacionados con aquellos ni con
del tiempo de los empleados realizando contratos de trabajo con ellos, esta, pero la existencia del área de aceptación los introduce en el esque-
y realizando contratos de venta con los clientes consigue fondos para ma de la organización. Admitimos que no existen "empresarios", "clien-
pagar los salarios. Si estas dos series de contratos son lo suficientemente tes" y "empleados" puros; m á s aún, que este esquema necesita ser modi-
ventajosas, el empresario obtiene un beneficio, y, lo que resulta quizá ficado para que encaje en las organizaciones voluntarias, religiosas y
más importante para nuestros fines: la organización sigue existiendo^ gubernamentales; pero es lá existencia de estos tres papeles típicos lo
Si los contratos no son bastante ventajosos, el empresario llega a ser que da al comportamiento de las organizaciones administrativas el carác-
incapaz de conservar los alicientes que han de mantener a los demás ter especial que nosotros vemos en ellas.
con él en una actividad organizada y puede, incluso, perder su propio
aliciente para seguir realizando esfuerzos organizativos. E n cualquiera
ORGANIZACION D E E S T E VOLUMEN
de los dos casos desaparece la organización, a menos que pueda alcan-
zarse un equilibrio a algún nivel de actividad. Desde luego, en cual- Ha quedado ahora establecido el cuadro de la investigación que
quier organización real el empresario contará con muchos alicientes, ha de acometerse en los capítulos siguientes. Podemos concluir este
fuera de los puramente económicos que hemos mencionado: prestigio, capítulo reseñando brevemente el orden en que abordaremos los dife-
"buena voluntad", lealtad, etc. rentes temas.
En una organización como la que acabamos de describir, además E l capítulo I I es también, en cierto sentido, preliminar. L a pre¬
de la finalidades personales de los participantes, aparecen uno o varios ; senté obra fue acometida, en parte, como resultado de la insatisfac-
objetivos de la organización. Si la organización es, por ejemplo, una ción del autor ante los llamados "principios de administración", que
fábrica de calzado, asume el objetivo de hacer zapatos. ¿De quién es es posible encontrar en la literatura corriente sobre teoría adminis-
este objetivo? ¿Del empresario, de los clientes o de los empleados? Irativa. Estos principios se ven sometidos en el capítulo I I a un aná-
Negar que pertenece a cualquiera de ellos equivaldría a afirmar la exis- lisis crítico, con vistas a demostrar lo inadecuado de los mismos y la
necesidad de desarrollarlos siguiendo las líneas sugeridas.
tencia de alguna "mente de grupo", de alguna entidad orgánica que está
por encima de sus componentes humanos. L a verdadera explicación es La exposición propiamente dicha empieza en el capítulo ILE con
más sencilla : el objetivo de la organización es, indirectamente, u n objfr un análisis del papel desempeñado en la decisión adniinistrativa por
tivo personal de todos los participantes. Es el medio por el que sus las cuestiones de valor y las cuestiones de hecho. A esto sigue, en el
capítulo I V , una descripción del aparato conceptual que se empleará
actividades organizativas se ligan para satisfacer sus diversos móviles
ajo largo del volumen, para la descripción y el análisis de los siste-
personales. É l empresario realiza su beneficio empleando a los obreros
mas de comportamiento social, incluido el comportamiento de las orga-
en hacer calzado y vendiendo este; el empleado gana su salario acep-
nizaciones adrninistrativas.
tando la dirección-del empresario en la confección de zapatos ; y el
E l capítulo V estudia la psicología del individuo en la orgamzación
cliente halla su satisfacción comprando los zapatos terminados. Dado
y las maneras que tiene la organización de modificar su comporta-
que el empresario desea conseguir un beneficio y puesto que él controla
miento. E n el capítulo V I se considera la orgamzación como un sistema
el comportamiento de los empleados (dentro de sus áreas respectivas
de individuos, cuyo comportamiento mantiene cierta especie de equi-
de aceptación), le conviene guiar este por el criterio de "fabricar calzado librio, según las líneas sugeridas anteriormente. E l capítulo V I I analiza
con toda la eficiencia posible". Así, pues, en tanto que controla el con detalle el papel de la autoridad y la especialización vertical en la
20 i: L A TOMA D E D E C I S I O N E S Y L A ORGANIZACION A D M I N I S T R A T E A

organización, así como los procesos organizativos a través de los cuale


se efectúa tal especialización. E l capítulo. V I I I se ocupa de los proceso
de comunicación por medio de los cuales se transmiten las influencia
organizativas. E l concepto de eficiencia se examina detalladamente ei
el capítulo I X , y la lealtad organizativa o identificaciones en el capí CAPITULO II

rulo X .
ALGUNOS PROBLEMAS
Se cierra el volumen, en el capítulo X I , pasando revista a la estruc
tura de las organizaciones administrativas y examinando los proble DE L A TEORIA ADMINISTRATIVA
mas afrontados por la investigación de la teoría administrativa.
Dado que el presente volumen sé aparta bastante de la presenta-
ción habitual de los "principios de a d m i n i s t r a c i ó n " q u i z á debería
explicar de algún modo esta desviación, describiendo los defectos de
la teoría actual que me obligan a ella.
E l presente capítulo acometerá, en primer lugar, un examen crí-
¡fico de los "principios", y luego intentará explicar cómo puede cons-
truirse una teoría sólida del comportamiento administrativo. Estable-
cerá, pues, los cimientos metodológicos de los capítulos posteriores.
Un defecto fatal de los actuales principios adininistrativos es que,
lo mismo que los proverbios, surgen por parejas. Para casi todos los
principios se puede encontrar otro principio contradictorio* igualmente
plausible y aceptable. N o existe nada en la teoría que indique cuál
es el que se debe aplicar, a pesar de que los dos principios del par
Ueven a recomendaciones organizativas exactamente opuestas. Es pre-.
ciso examinar brevemente algunos de los principios más importantes,
si queremos justificar esta crítica.

ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS

Entre los "principios" m á s comunes que aparecen en la literatura


administrativa tenemos:
1. L a eficiencia administrativa se incrementa con la especialización
,de tareas entre los elementos del grupo.
2. L a eficiencia administrativa se incrementa disponiendo los miem-
bros del grupo en una jerarquía determinada de autoridad.
3. L a eficiencia administrativa se incrementa reduciendo el alcance
del control, en un punto cualquiera de la jerarquía, a un número pe-
queño.
4. L a eficiencia administrativa se incrementa agrupando a los tra-
1
S i se quiere una e x p o s i c i ó n sistemática de los "principios" corrientemente
aceptados, v é a s e op. cit. de G U L I C K y U R W I C K , O The Elements of Administra-
lian, de L . U R W I C K (Nueva Y o r k ; Harper and Brothers, 1 9 4 5 ) .

21
22 II ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 23

bajadores, para su control, de acuerdo con: a) la finalidad, b) el pro- su ambigüedad fundamental: " L a eficiencia administrativa se aumenta
ceso, c) la clientela, o d) el lugar. (Esto es, en realidad, una elabora- por medio de una especialización de tareas dentro del grupo, realizada
ción del primer principio, pero merece un examen separado.) dé modo que lleve a una mayor eficiencia."
Como estos principios parecen relativamente sencillos y claros, pue- Más adelante acometeremos una exposición más profunda acerca de
de creerse que su aplicación a los problemas concretos de la organi- • la elección entre bases competidoras de especialización, pero tenemos
zación administrativa carece de toda ambigüedad y que su validez se que posponerlas momentáneamente hasta que examinemos otros dos
avendrá fácilmente a la prueba empírica. Sin embargo, no parece ser así. principios administrativos.

Especialización Unidad de mando

Se supone que la eficiencia administrativa aumenta con el incremen- Se supone que la eficiencia administrativa mejora disponiendo a los j
to de la especialización. Pero ¿se propone esto dar a entender que cual- miembros de la organización en vina detenninada jerarquía de autori- >.
quier aumento en la especialización incrementará la eficacia? Si es dad con objeto de conservar la "unidad de mando". ^
así ¿cual de las dos siguientes alternativas supone la aplicación correc- E l análisis de este "principio" exige una clara comprensión de lo
ta del principio? que se entiende por el vocablo "autoridad". Puede afirmarse que un
subordinado acepta la autoridad siempre que consiente que su compor-
A ) E s necesario poner en marcha un plan sanitario por el cual se asig- tamiento sea guiado por una decisión tomada por otra persona, con
narán enfermeras a los distritos para que realicen, dentro de los mismos, todo independencia de su propio juicio acerca de los méritos de dicha deci¬
el trabajo de asistencia, incluidos e x á m e n e s escolares, visitas a los hogares
' sión. E n cierto sentido, el principio de unidad, de mando, como el prin-
de los n i ñ o s en edad escolar y cuidado de los tuberculosos.
: cipio de especialización, no puede ser violado; porqué es físicamente
B ) E s necesario poner en marcha u n plan funcional sanitario por el
cual se asignarán diferentes enfermeras a Jos e x á m e n e s escolares, a las visitas imposible que un hombre obedezca dos órdenes contradictorias. Si la
a las casas de los n i ñ o s en edad escolar y al cuidado de los tuberculosos. H unidad de mando es un principio administrativo, es de presumir que
m é t o d o actual de asistencia generalizada por distritos impide el desarrollo de afirma algo más que esta imposibilidad física. Quizá lo que afirma sea" ;* 1 3

la especialización en los tres programas, que son muy diversos.


que es indeseable situar a un miembro -de una organización de manera =í
_que reciba órdenes de m á s de un superior. Este es, evidentemente, el í
Ambas disposiciones administrativas satisfacen las exigencias de la sentido que da Gulick al principio cuando dice:
especialización: la primera ofrece la especialización por localidad; la
segunda, la especialización por funciones. E l principio de especialización N o debemos perder de vista el significado de este principio en el proceso
de c o o r d i n a c i ó n y de organización. Resulta con frecuencia tentador, al cons-
no nos ayuda en absoluto a elegir entre estas dos alternativas. truir u n a estructura de c o o r d i n a c i ó n , establecer m á s de un jefe para un hom-
Se diría que la sencillez del principio de especialización es una sen- bre ocupado en un trabajo que tiene m á s de una r e l a c i ó n . Hasta un
cillez engañosa, una sencillez que oculta ambigüedades fundamentales, gran filósofo de l a dirección, como Taylor, c a y ó en este error a l establecer
Porque la "especialización" no es una condición de la administración capataces diferentes para ocuparse de la maquinaria, de los materiales, de la
velocidad, etc., cada uno con facultad de dar ó r d e n e s directamente al obrero.
eficiente: es una característica inevitable de todo esfuerzo de grupo,
" E l " adherirse rígidamente al principio de unidad de mando puede conducir a
cualquiera que sea la eficiencia que ese esfuerzo pueda tener. L a espe- estos absurdos; no.tienen, sin embargo, importancia comparados con l a cer-
cialización significa simplemente que diferentes personas están.realizan- teza de c o n f u s i ó n , ineficiencia e irresponsabilidad que surge de la v i o l a c i ó n
do cosas distintas; y dado que es físicamente imposible que dos perso- del p r i n c i p i o .
2

nas realicen la misma cosa, en el mismo lugar y al mismo tiempo, dos


personas están haciendo siempre cosas distintas. Desde luego, el principio de unidad de mando, interpretado de esta
Por eso, el verdadero problema administrativo no es el de "especia- forma, no puede ser criticado por falta de claridad o por ambigüedad.
lizar", sino el de especializar de una manera determinada y siguiendo La definición de "autoridad", que hemos dado anteriormente, propor-
^etenninadas líneas que conducirán a la eficiencia administrativaj Pero, A
L. GULICK: "Notes on the Theory of Organization", en la op. cit. de
al expresar así este "principio" de administración, queda al descubierto G U L I C K y U R W I C K , pág. 9.
24 Ii: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 25

ciona una prueba clara de si, en cualquier situación concreta, se obser- viese convenido de una manera general y se hubiese demostrado gene-
va el principio-iEl verdadero defecto de este principio es que resulta in- ralmente que debe preservarse la unidad de mando en todos los casos,
compatible con el de especialización^ Uno de los empleos m á s impor- incluso con una pérdida de pericia—, se podría afirmar que, en caso
tantes de la autoridad en la organización es el de aplicar la especiali- de conflicto entre los dos principios, debe prevalecer. el.de la unidad
zación a la tarea de tomar decisiones, de manera que cada decisión se ; de.jnando. Pero la cuestión está lejos de ser clara y pueden alinearse
tome en el punto de la Organización en que puede hacerse con la* má- expertos a uno y otro lado de la controversia. E n favor de la unidad
xima pericia. Como consecuencia, vgl empleo de la autoridad permite de mando pueden citarse las afirmaciones de Gulick y de otros . E n 4

un mayor grado de habilidad en la toma de decisiones que la que sería favor de la especialización puede citarse la teoría de Taylor acerca de
posible si cada empleado operativo tuviese que llegar por sí mismo a la supervisión funcional, o las ideas de MacMahon y de Millett acerca
todas las decisiones sobre las cuales se afirma su actividadjEI bombero de la "supervisión dual" y la práctica de la supervisión técnica en la
no decide si tiene que emplear una manguera de dos pulgadas o un ex- organización m i l i t a r . 5

tintor; son sus jefes quienes lo deciden por él y le comunican la de-


:
Quizá, como afirma Gulick, sea un "error" la noción de Taylor
cisión en forma de orden. y de los demás. Si es así, jamás se ha demostrado o publicado la prueba
Sin embargo, si se observa la unidad de mando en el sentido de de que se trata de u n error, aparte, de flojos argumentos heurísticos,
Gulick, las decisiones que toma una persona situada en cualquier punto como el que hemos citado anteriormente. Queda la elección entre teóri-
de la jerarquía administrativa se hallan sujetas a la influencia de un cos de la administración igualmente eminentes, careciendo de una base
solo canal de autoridad; y si sus decisiones son de tal género que exige clara para realizar esa elección.
pericia en más de un campo del conocimiento, entonces es preciso con- La práctica administrativa real parece indicar que se concede a la
tar con los servicios consultivos e informativos que suministren aque- espécialización un amplio margen de prioridad sobre la unidad de
llas premisas que se hallan en un terreno no reconocido por el sistema mandó. E n realidad, no es i r demasiado lejos afirmar *que la unidad
de especialización de la organización. Por ejemplo, si u n contable de de mando, en el sentido que le da Gulick, no ha existido nunca en
un departamento escolar está subordinado a u n educador y se observa ninguna organización administrativa. Si un empleado de la plantilla
la unidad de mando, el departamento de finanzas no puede darle órde- ejecutiva acepta las disposiciones del departamento de contabilidad, en
nes directas en lo referente a los aspectos técnico y contable de su tra- relación con el procedimiento a seguir para efectuar una demanda,
bajo. De igual manera, el director de los vehículos a motor del depar- ¿puede decirse que, en esta esfera, no está sujeto a la autoridad del
tamento de obras públicas no podrá dar órdenes directas sobre el cui- departamento contable? L a autoridad, en toda situación administrativa
dado del'equipo de motores al conductor de u n coche de bomberos . 3
real, se encuentra dividida por zonas, y para sostener que esta división
f Gulick, en la declaración que hemos citado, señala claramente las di- no contradice al principio de unidad de mando, se precisa una defi-
j dificultades que han de afrontarse si no se observa la unidad de mando. nición de "autoridad" muy distinta de la empleada aquí. Este some-
Es casi seguro que se produzca cierta irresponsabilidad y confusión. timiento del empleado ejecutivo al departamento de contabilidad no se
Pero es posible que esta no sea un precio demasiado grande por la ma- diferencia, en principio, de la recomendación de Taylor de que los
yor destreza que puede aplicarse a las decisiones. L o que se necesita obreros estén sujetos a u n capataz en materia de programación del
para resolver el problema es un principio de adririnistración que per- trabajo y a otro en relación con el funcionamiento de las máquinas.
mita medir las ventajas relativas de las dos formas de acción. Ahora Quizá el principio de la unidad de mando sea más defendible si se
bien: üi el principio de unidad de mando n i el de especialización ayu-
dan a resolver la controversia. Simplemente se contradicen el uno a l . 1
"Notes on the Theory of Organization", de G U L I C K , p á g . 9 ; introduction
otro, sin señalar ningún procedimiento para resolver la contradicción. to the Study of Public Administration, de L . D . W H I T E (Nueva Y o r k : M a c -
MHIan Company, 1 9 3 9 ) , p á g . 4 5 .
SÍ se tratase simplemente de una controversia académica—si estu- 5
F R E D E R I C W . T A Y L O R : Shop Management (Nueva Y o r k : Harper Bros.,
1911), pág. 9 9 ; M A C M A H O N , M I L L E T T y O G D E N : The Administration of Federal
Work Relief (Chicago: Public Adrninistration Service, 1 9 4 1 ) . págs. 2 6 5 - 6 8 , y
3
H E R B E R T A . S I M O N trata este j i u n t o en "Decision-making and Administra- L . U R W I C K , que describe las costumbres del Ejército británico en "Organization
tive Organization", Public Administration Review, 4 : 2 0 - 2 1 (invierno de 1 9 4 4 ) . as a Technical Problem", G u l i c k y Urwick, eds., op. cit., p á g s . 6 7 - 6 9 .
26 II: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 27

reduce a lo siguiente: E n caso de que dos órdenes entren en conflicto, Este último proverbio es uno de los criterios fundamentales que
, debe existir una persona determinada y única a la que el subordinado : guían a los analistas aorninistrativos en la simplificación de los proce-
obedezca, y solo deben aplicarse las sanciones para obligar al subordi- . dimientos. Sin embargo, los resultados a que lleva este principio se
nado a obedecer a esa única persona. encuentran en muchas ocasiones en contradicción directa con las exi-
Pero si el principio de unidad de mando resulta más defendible gencias del principio de alcance del control, del principio de unidad de
cuando se expresa de esta forma limitada, también resuelve menor mando y del principio de especialización. Nos ocupamos aquí del pri-
cantidad de problemas. E n primer lugar, ya no requieren una jerarquía mero de estos conflictos. Como ilustración de su dificultad, presenta-
única de autoridad, como no sea para arreglar conflictos de autoridad. remos dos proposiciones alternativas para la organización de un peque-
Por consiguiente, deja sin resolver la cuestión muy importante de ño departamento de sanidad; una, basada en la restricción del alcance
cómo ha de hacerse para que la autoridad quede dividida en zonas del control; la otra, en la limitación del número de niveles organi-
dentro de una organización determinada (es decir, los sistemas de espe- zativos :
cialización), y a través de qué canales debe ser ejercida. Por último,
A ) L a o r g a n i z a c i ó n actual del departamento sobrecarga el trabajo admi-
incluso este concepto más estrecho de la unidad de mando choca con nistrativo del oficial de Sanidad, debido a que los once empleados del
el principio de especialización, porque siempre que surge una desave- departamento le informan directamente y, a d e m á s , a que una parte del per-
nencia y los miembros de la organización revierten a las líneas forma- sonal carece del entrenamiento t é c n i c o adecuado. Como consecuencia, los
tratamientos clínicos de las enfermedades v e n é r e a s y otros detalles exigen
les de autoridad, únicamente los tipos de especialización que están
una indebida a t e n c i ó n personal del oficial de Sanidad.
representados en la jerarquía de autoridad pueden influir en la decisión.
Se h a recomendado previamente que el oficial m é d i c o propuesto se haga
Si el jefe de entrenamiento de una ciudad ejerce únicamente una super- cargo de las enfermedades venéreas, de las clínicas de las enfermedades
visión funcional sobre el jefe de entrenamiento de la Policía, en caso torácicas y de todo el trabajo de higiene infantil. Se, recomienda, a d e m á s ,
de desacuerdo con el jefe de Policía el conocimiento especializado de que uno de los inspectores sea designado inspector jefe, e n c o m e n d á n d o l e
todas las actividades de i n s p e c c i ó n del departamento, y que u n a de las
los problemas de esta determinará el resultado, en tanto que el conoci-
enfermeras sea nombrada enfermera jefe. Esto relevará al comisario de
miento especializado de los problemas de entrenamiento quedará subor- Sanidad de considerables detalles y le dejará en mayor libertad para planear
dinado o ignorado. Que esto ocurre realmente lo demuestra la frustra- y supervisar el programa sanitario en conjunto, llevar adelante la e d u c a c i ó n
ción, tan comúnmente expresada por los supervisores funcionales, en sanitaria y coordinar el trabajo del departamento con el de otros organis-
cuanto a su falta de autoridad para aplicar sanciones. mos de la comunidad. Organizando de esta forma el departamento, podría
aumentarse sustancialmente la eficacia de todos los empleados.
B ) L a o r g a n i z a c i ó n actual del departamento lleva a l a ineficiencia y a
Alcance del control
un excesivo papeleo, porque existe un nivel supervisor innecesario entre el
oficial de Sanidad y los empleados operativos, y porque cuatro, de los doce
Se supone que la eficiencia administrativa mejora limitando el núme-
empleados, que se encuentran mejor entrenados t é c n i c a m e n t e se ocupan en
ro de subordinados que informan directamente a cada uno de un peque- gran parte de deberes administrativos "superiores". En.consecuencia, se pro-
ño número de adrmnistradores, digamos, a seis. Esta idea de que "el al- ducen retrasos innecesarios para conseguir la a p r o b a c i ó n del oficial de Sani-
cance del control" debe ser muy limitado se afirma confiadamente como dad en los asuntos que reclaman su atención, y son demasiados los asuntos
un tercer principio incontrovertible de administración. Los argumentos que requieren una revisión tras otra.
corrientes de sentido común, encaminados a restringir el alcance del con- Debe dejarse al oficial m é d i c o a cargo de las enfermedades venéreas,
de las clínicas de enfermedades torácicas y de la higiene infantil. Sin em-
trol, resultan familiares y no es necesario repetirlos aquí. L o que ya no es
bargo, se recomienda l a a b o l i c i ó n de los cargos de inspector-jefe y de enfer-
conocido de manera tan general es la posibilidad de afirmar un proverbio mera jefe y que los empleados que ahora ocupan esas posiciones se hagan
contradictorio de administración que, aunque no tan familiar como el cargo de la i n s p e c c i ó n regular y de las obligaciones del cuidado de en-
principio de alcance del control, puede ser apoyado con argumentos de fermos.
igual plausibilidad. E l proverbio en cuestión es el siguiente: D e los detalles de planificación del trabajo que ahora realizan estos
dos empleados puede cuidarse con mayor e c o n o m í a el secretario del oficial
L a eficacia ejecutiva mejora reduciendo al mínimo el número de Sanidad y, dado que las cuestiones m á s amplias de política han reque-
de niveles organizativos por los que tiene que pasar un asunto antes de rido siempre la a t e n c i ó n personal del oficial de Sanidad, la a b o l i c i ó n de
ser resuelto. estos dos cargos eliminará un paso totalmente innecesario en la revisión,
28 II: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 29

permitirá l a e x p a n s i ó n de los servicios de inspección y de enfermería y la zación que compiten entre sí, de manera que en algún punto dado de
iniciación, por lo menos, del programa recomendado de e d u c a c i ó n sanitaria. la división es necesario sacrificar las ventajas de tres de ellas para
E l n ú m e r o de personas que informan directamente al oficial de Sanidad se
conservar las ventajas de la cuarta^ Por ejemplo, si los departamentos
elevará hasta nueve; pero como son pocos los asuntos que requieren la
coordinación de estos empleados, fuera de los planes d é trabajo y de las principales de una ciudad están organizados sobre la base de la
cuestiones de política a que nos hemos referido, este cambio no aumentará finalidad, sigúese de ello que todos los médicos, los abogados, los
materialmente el peso de su trabajo. ingenieros, los estadísticos, no habrán sido situados en un solo depar-
tamento, compuesto exclusivamente de miembros de su profesión, sino
'" E l dilema es este: un alcance restringido del control, dentro de que serán distribuidos entre los distintos departamentos de la ciudad
una gran organización con relaciones entre sus miembros, produce en que son necesarios sus servicios. Se perderán con ello, en parte,
inevitablemente un excesivo papeleo porque cada contacto entre los las ventajas de la organización por proceso.
miembros de la organización debe ser llevado hasta un superior común.) Pueden recobrarse algunas de estas ventajas organizando sobre la
Esto traerá como consecuencia, si la organización tiene alguna exten- base del proceso, dentro de los departamentos más importantes. Así
sión, que tales asuntos tengan que atravesar, en sentido ascendente, puede existir una oficina de ingeniería dentro del departamento de
varios niveles de autoridad para ser decididos, y luego en sentido des- obras públicas, y el comité de educación puede tener un servicio de
cendente, en forma de órdenes e instrucciones; un proceso embarazoso sanidad escolar como una división importante de su trabajo. De manera
y que consume tiempo. similar, dentro de las unidades más pequeñas, puede existir una divi-
L a alternativa consiste en aumentar el número de personas que se sión por área o por clientela; ejemplo, un departamento contra incen-
encuetran bajo el mando de cada jefe, de manera que la pirámide dios tendrá distribuidas por la ciudad varias compañías, en tanto que
llegue con mayor rapidez a su cúspide, interponiéndose un número una oficina de bienestar tendrá, situados en distintos lugares, despachos
menor de niveles. Pero también esto presenta una dificultad, ya que el para hacerse cargo de los casos de emergencia. Sin embargo, digamos
control de un jefe que se ve obligado a supervisar a un número exce- de nuevo que estos tipos principales de especialización no pueden ser
sivo de empleados tiende a debilitarse . 6
realizados simultáneamente, porque en algún punto de la organización
¿Cuál es, pues, el punto óptimo, si tanto el aumento como la dis- deberá decidirse si la especialización en el nivel siguiente se basará en
minución del alcance del control tienen algunas consecuencias inde- la distinción de finalidad, proceso, clientela o área.
seables? Los que proponen un alcance restringido del control han sugé- Competencia entre finalidad y clientela.—El conflicto puede ilus-
rido, como números convenientes, tres, cinco y hasta once, pero no trarse mostrando de qué manera el principio de especialización según
han explicado en parte alguna el razonamiento que los llevó a elegir la finalidad conduciría a un resultado distinto de la especialización según
ese número determinado. E l principio, tal como se ha enunciado, no la clientela, en la organización de un departamento de sanidad.
arroja luz sobre esta cuestión fundamental.
A) L a administración de sanidad pública consiste en las siguientes acti-
Organización por finalidad, por proceso, vidades para prevenir la enfermedad y para mantener condiciones de salu-
por clientela y por lugar 1
bridad: 1) estadísticas de vida; 2) higiene infantil: programas de sani-
dad prenatal, d é maternidad, postnatal, del infante, preescolar y escolar;
Se supone que la eficiencia administrativa se aumenta agrupando 3) control de enfermedades contagiosas; 4) i n s p e c c i ó n de la leche, de los
a las trabajadores de acuerdo con: a) la finalidad; b) el proceso; c) la alimentos y de las drogas; 5) i n s p e c c i ó n sanitaria; 6) servicio de labora-
clientela; d) el lugar. Ahora bien; el estudio de la especialización torio; 7) e d u c a c i ó n sanitaria.
evidencia que éste principio carece de consistencia interna, ya que U n o de los obstáculos con que tropieza el departamento de sanidad es
el de que este no ejerce control sobre l a sanidad escolar, actividad que
la finalidad, el proceso, la clientela y el lugar son bases de organi-
compete al c o m i t é de e d u c a c i ó n del distrito, y existe poca o ninguna coor-
d i n a c i ó n entre esta parte sumamente importante del programa de salubri-
L . U R W I C K (op. cií., págs. 52-54) da una justificación típica para limitar
6
dad general y el resto del programa, que es administrado por la unidad sa-
el alcance del control. nitaria del distrito. Se recomienda que l a ciudad y el distrito abran negocia-
V é a s e S C H U Y L E R W A L L A C E : Federal Departmentalization
7
(Nueva Y o r k : Co-
ciones con el c o m i t é de e d u c a c i ó n para la transferencia de todo el trabajo
lumbia University Press, 1941), págs. 91-146.
30 II : ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 31

de sanidad escolar, y su a d e c u a c i ó n , p o r tanto, a l a unidad sanitaria el Servicio Forestal, como una organización por finalidad (conservación
conjunta. ; de los bosques), por proceso (administración de los bosques), por clien-
B) Se confia a l moderno departamento escolar el cuidado de los niños tela (leñadores y ganaderos que utilizan los bosques públicos), o por
durante casi todo el p e r í o d o que están ausentes del hogar paterno. Tres .
responsabilidades principales tiene respecto a los mismos: 1) proveer a
lugar (las tierras de bosque de propiedad pública). Cuando se eligen
su e d u c a c i ó n en los conocimientos y habilidades, útiles, a s í como en el carác- ejemplos concretos de esta clase, las líneas de demarcación entre esas
ter; 2) proporcionarles, fuera de las horas de clase, actividades de juego categorías resultan muy nebulosas y faltas de claridad.
sano; 3) cuidar de su salud y asegurarles l a c o n s e c u c i ó n de las tasas
Gulicfc dice: " L a organización por la finalidad principal sirve
8

m í n i m a s de n u t r i c i ó n . .
para juntar en un solo y gran departamento a todos aquellos que tra-
U n o de los inconvenientes con que se enfrenta el c o m i t é de l a escuela,
es el de que, fuera de los almuerzos escolares, no • ejerce control nin-
bajan para rendir un servicio determinado." Pero ¿qué es un servicio
guno sobre l a salud y l a nutrición del n i ñ o y que existe poca o ninguna detertninado? ¿ E s la protección contra incendios una finalidad única
c o o r d i n a c i ó n entre esta parte sumamente importante del programa de o, sencillamente, una parte de la finalidad de seguridad pública? ¿ O es
desarrollo del n i ñ o y el resto del programa, que es dirigido por el c o m i t é una combinación de finalidades en la que se incluyen la prevención y
de e d u c a c i ó n . Se recomienda que l a ciudad y el distrito abran negociacio-
nes para transferir a l c o m i t é de e d u c a c i ó n todo el trabajo de sanidad rela-
la lucha contra los incendios? Jgsj^ecisoJtegajLa_la conclu^jón^de^Tue
cionado con los n i ñ o s en edad escolar. no e:dste ,ura&„^ Depende
por completo del lenguaje y de. las técnicas lo que deba considerarse
Vuelve a plantearse aquí el dilema de elegir entre principios admi- como una función ú n i c a . Si e l idioma inglés dispone de un término
9

nistrativos alternativos e igualmente plausibles. Pero no es esta la única- comprensivo que abarque ambas subfinalidades, es natural que consi-
dificultad en el caso que nos ocupa porque un estudio m á s concluyente deremos a las dos juntas como una finalidad única. Sí falta ese tér-
de la situación demuestra que existen ambigüedades fundamentales en mino, las dos subfinalidades se convierten, por derecho propio, en fina-
los significados de los términos clave: "finalidad", "proceso", "clientela" lidades. Por otra parte, una sola actividad puede contribuir a varios
y "lugar". objetivos; pero dado que son técnicamente inseparables (por procedi-
Ambigüedades en los términos .clave.—la. "finalidad" puede defi-jl miento), se considera a la actividad como una sola función o finalidad.
nirse, en líneas generales, como el objetivo o fin con que se realiza una E l hecho, mencionado anteriormente, de que las finalidades forman \
actividad; y el "proceso" como un medio de cumplir una finalidad.// una jerarquía y de que cada sub-finalidad contribuye a un fin m á s defi- '•
Los "procesos", pues, se siguen a fin de llevar a cabo las finalidades^ ñitivo y general, ayuda a aclarar la relación entre finalidad y proceso^J
Pero es posible, generalmente, disponer esas mismas finalidades esta- "La organización por el proceso principal—dice Gulick —tiende a
10

bleciendo entre ellas una especie de jerarquía. Una mecanógrafa mueve juntar en un solo departamento a todos aquellos que trabajan sirvién-
sus dedos con objeto de escribir a m á q u i n a ; escribe a máquina con dose de una determinada habilidad o tecnología o son miembros de
¿

objeto de reproducir una carta; reproduce una carta a fin de contes- una determinada profesión." Tomemos una habilidad sencilla: la de
tar una solicitud. Escribir una carta es, pues, la finalidad de que se escribir a máquina. Escribir a máquina es una habilidad que produce
haya escrito a máquina, y es también el proceso por el cual se realiza una coordinación de movimientos musculares, de medios a fin, pero
la finalidad de responder a una solicitud. Se sigue de ello que la misma la produce a un nivel muy bajo de la jerarquía de medios a fin. E l
actividad puede ser descrita como finalidad o como proceso. contenido de la carta mecanografiada es indiferente para la habilidad
Es fácil ilustrar esta ambigüedad en él caso de una organización que la produce, y que consiste simplemente en pulsar con rapidez la
adrmnistrativa. Una organización por finalidad es, por ejemplo, un letra t o la letra a siempre que el texto lo exija.
departamento de sanidad concebido como una unidad cuya tarea estriba
*Op. cit., pág. 21.
en cuidar la salud de la comunidad; el mismo departamento, conce- Si esto es exacto, está condenado a fracasar cualquier intento de demos-
9

bido como una unidad que se sirve de las artes médicas para llevar trar que determinadas actividades pertenecen a un ú n i c o departamento porque
a cabo su tarea, es una organización por proceso. De igual manera, \ están relacionadas con u n a ú n i c a finalidad. V é a s e , por ejemplo, J O H N M . G A U S
y L E Ó N W O L C O T T : Public Administration and the XI. S. Department of Agri-
un departamento de educación puede ser considerado como una orga- j
culture (Chicago: Public Administrative Service, 1941).
nización por finalidad (educar) o una organización por clientela (niños); ; Op. cit., p á g . 23.
10
32 II: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA
ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 33

( p " No existe, pues, diferencia esencial entre una "finalidad"


iría que la Oficina A incluía todos los procesos de cierta clase del
^proceso", sino solamente una distinción de gradoJlJn "proceso"!
ppartamento X , sin hacer referencia a ninguna sub-finalidad, a nin-
- una actividad cuya finalidad inmediata se encuentra a un nivel ba¬
ia sub-área o sub-clienteía determinada del departamento. Ahora
de la jerarquía de medios y fines, en tanto que una"finalidad" es
¡ten: es concebible que una unidad deterrmnada pueda incluir todos
¿conjunto de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuen
lis procesos de cierta clase, pero que estos procesos puedan relacio-
"en un nivel elevado de dicha jerarquía.
¡arse únicamente con determinadas sub-finalidades de la finalidad del
/Tomemos a continuación, como bases organizativas, la "cliente! apartamento. E n este caso, que corresponde a la unidad de sanidad
t

y eT "lugar". Estas categorías, realmente, no se encuentran separa j&l departamento de educación mencionado, la unidad resultaría espe-
de la de finalidad, sino que son una parte de e l l a j U n a exposici |alizada por la finalidad tanto como por el proceso. L a unidad sani-
completa de la finalidad de un departamento contra incendios tendrí Ka sería, en el departamento educativo, la única que se sirviese del
que incluir el área del mismo: "reducir las pérdidas por incendio en 1; te médico (proceso) y que se preocupara de la salud (sub-finalidad).
propiedades de la ciudad de X " . Los objetivos de una organización
Falta de criterios de especialización.—Incluso cuando se resuelve
administrativa se redactan de acuerdo con el servicio que ha de pri
f problema del empleo exacto de los vocablos "finalidad", "proceso",
porcionar y del espacio o área para el que ha de proporcionarlo. C
iUentela" y "área", los principios de adrninistración no dan orien-
el término "finalidad" se quiere aludir, generalmente, solo al p a m
ición sobre cuál de estas cuatro bases competitivas de especialización
elemento; pero el segundo es un aspecto de la finalidad tan legítirai
|ebe aplicarse en una situación detenninada. L a British Machinery of
como aquel. Claro está que el área del servicio puede ser una clie:
¡jvernment Committee no tenía dudas acerca de esta materia. Consi-
tela específica tanto como u n área geográfica. E l tiempo será una té;
praba la finalidad y la clientela como las dos bases posibles de la
cera dimensión de la finalidad en el caso de u n organismo que trabaf
úzacióñ y ponía por completo su fe en la primera. Otros ha habido
por "turnos", para suministrar un determinado servicio, en u n lugi
| l e tuvieron la misma seguridad en la elección entre finalidad y pro-
determinado (o a una clientela concreta), durante un tiempo dado.
|sp. E l razonamiento que lleva a estas conclusiones inequívocas deja
Con esta terminología, la tarea siguiente es volver a considerar
| | o que desear. L a Machinery of Government Committee da este único
problema de la especialización del trabajo de una organización. ^No rgumento en favor de su elección:
- \ y a legítimo hablar de una organización por "finalidad", o de una orgi
* nización por "proceso", o de una organización por "clientela", O de u r | J | Ahora bien: el resultado inevitable de este método de organización (por
organización por "área". L a misma unidad podría caer dentro de cuail I- clientela) es una tendencia hacia la administración liliputiense. Es imposible
quiera de esas cuatro categorías, según la naturaleza de la unida| & 1 servicio especializado que cada Departamento tiene que prestar a la
u e e l

organizativa mayor de que forme partea Una unidad que proporción! i comunidad sea de un nivel tan alto cuando su funcionamiento se Umita a una
. . >«. J -J J i i , , ,> r clase determinada de personas y abarca toda la variedad de previsiones para
servicios médicos y de sanidad publica a los runos en edad escolar dé f e H a S ) solo en determinado servicio, sea quienquiera
c o m o m a D á o s e c o n c e n t r a

Distrito de Multnomah, podría ser considerada: 1) como una organ} f l que lo solicite, y va más allá del interés de ciertas clases relativamente
e

zación por "área", si formase parte de una unidad que proporcionar] f pequeñas
el mismo servicio al estado de Oregón; 2) como una organización pd í:
"cUentela" si formase parte de una unidad que proporcionara servicio! $ <* *ay en este análisis son evidentes. E n primer lugar,
L o s e r r o r e s ue

similares a niños de todas las edades; y 3) como una organizaciól P determinar de qué manera ha de ser reconocido un ser-
s e m t e n t a

por «finalidad» o por "proceso" (resultaría imposible precisar cuál) # i a


^ E n
™ a suposición atrevida que carece en e x i s t e

formase parte de un departamento de educación. . » s


P™* -
o l
^u t o d e
~
8 8 d e u n a d e s a m d a d p o r e j e m

Es incorrecto decir que la Oficina A es una oficina por proceso'


|nálisis de G u l i c k sobre e s p e c i a l i z a c i ó n (op. cit., págs. 15-30), Sin embargo, el
la afirmación correcta sería decir que la Oficina A es una oficina p jírácter relativo de estas categorías no resulta siempre visible en este examen,
proceso dentro del Departamento X . Esta última afirmación sigi 5& que cita como ejemplos a departamentos ú n i c o s dentro de una ciudad, y
n

abla habitualmente de "agrupar actividades" m á s que de "dividir el trabajo".


Report of the Machinery of Government
12
Committee (Londres: H i s M a -
Debe advertirse que esta distinción e s t á implícita en la m a y o r í a de ]q jesty's Stationery Office, 1918), p á g . 7.

IÜIM0N.—6
34 Ii: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS 35

pío, situada en üri departamento de bienestar infantil, no ofrecería ser das ventajas y desventajas de los distintos sistemas de especialización,
vicios "de un nivel tan alto" como la misma unidad situada en un dé y han estudiado las condiciones bajo las que puede ser adoptado con
parlamento de sanidad. N o se explica de qué manera el traslado d< mayor ventaja uno u otro sistema ». Todo este análisis se ha realizado
la unidad de un departamento a otro mejoraría o empeoraría la ca- a un nivel teórico, en el sentido de que no se han empleado datos para
lidad de su trabajo. En tercer lugar, no se expone una base para sepa demostrar la superior eficacia reivindicada por los diferentes sistemas.
rar los derechos competidores de finalidad y de proceso; ambos se en Pero, aunque teórico, el análisis carece de una teoría. Dado que no se
cuentran mezclados en el vocablo ambiguo de "servicio". N o es precise ha construido una armazón comprensiva dentro de la que pudiera tener
decidir aquí si el comité estuvo acertado o equivocado al hacer su re lugar el examen, el análisis ha tendido hacia la unilateralidad ló-
comendación; lo importante es que la recomendación representaba un gica que caracteriza los ejemplos citados o hacia la indeterminación.
elección, sin aparente fundamento lógico o empírico, entre principio
contradictorios de administración. El callejón sin salida de la teoría administrativa
En la mayoría de las exposiciones de finalidad contra proceso pue
Los cuatro "principios de administración" que expusimos al comien-
den encontrarse ejemplos a ú n más notables de falta de lógica. Resulta
zo de este capítulo han sido ahora sometidos al análisis crítico. N i n -
rían demasiado ridiculas para citarlas si no fuesen comúnmente emplea
guno de los cuatro lo ha superado muy bien, ya que, en cada caso y
das en serios debates políticos y adrninistrativos.
en lugar de un principio unívoco, hemos encontrado una serie de dos
Por ejemplo, ¿ e n dónde debería surgir la e d u c a c i ó n a g r í c o l a : en el Mitró o j n á s principios mutuamente incompatibles y, en apariencia, igualmen¬
terio de E d u c a c i ó n o en el de Agricultura? Depende de que deseemos que a te;aplicables a la situación administrativa.
e n s e ñ e el mejor sistema de cultivo, aunque posiblemente por m é t o d o s anfi El lector verá, además, que las mismas objeciones pueden hacerse
guos, o un estilo de cultivo anticuado de l a forma m á s moderna y obliga
a las acostumbradas discusiones sobre "centralización" frente a "des-
toria. L a pregunta se contesta a sí misma . 13

centralización", que suelen llegar a la conclusión de que "la centraliza-


Pero ¿se contesta, en efecto, la pregunta a sí misma? Supónganlo • ción de la toma de decisiones es deseable; pero, por otro lado, la des-
que se establece una oficina de educación agrícola, encabezada, pon centralización ofrece ventajas concretas".
go por caso, por un hombre con extensa experiencia en la investigaciói ¿Puede salvarse del naufragio algo que sea útil para construir una
agrícola o como director de una escuela agrícola, y dotada de un per* \ teoría admimstrativa? L a verdad es que puede salvarse casi lodo. La
sonal que cuenta con un historial similar y apropiado., ¿Qué razone '- :
dificultad ha surgido de tratar como "principios de administración" lo
hay para creer que si se uniera al fvlinisterio de Educación enseñaría m ) que realmente solo son criterios para describir y diagnosticar situacio-
sistema de cultivo anticuado valiéndose de métodos modernos, mien nes administrativas. E l espacio destinado al cuarto de aseo es, desde
tras que si se uniera al Ministerio de Agricultura enseñaría un cultivo luego, un punto importante en el plano de una casa bien construida;
moderno valiéndose de métodos anticuados? E l problema administra- sin embargo, una casa completamente diseñada con vistas a conseguir
tivo de dicha oficina consistiría en enseñar el cultivo moderno valién un máximo de espacio para el cuarto de aseo, olvidando todos los de-
dose de métodos modernos, y resulta un poco difícil ver de qué manera más aspectos, sería considerada, dicho con mesura, como algo des-
afectaría a este resultado la situación departamental de la unidad. "La equilibrada. De la misma manera, la unidad de mando, la especia-
pregunta se contesta a sí misma" únicamente si uno tiene fe bas ;
lización por finalidad y la descentralización son factores a considerar
tante mística en el poder de las modificaciones de oficina como medio • en el trazado de una organización administrativa eficiente, pero ningu-
de reordenar las actividades de u n organismo. no de ellos tiene importancia suficiente para servir de principio-guía
Estas contradicciones y conflictos han recibido atención cada vez único al analista administrativo. En el trazado de las organizaciones ad-
mayor de los estudios de la administración durante los últimos años, ministrativas, como en su manera de operar, el criterio conductor ha de
Por ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han afirmado determina-
"GULICK: "Notes on the T h e o r y of Organization", en l a ob. cit. de G U L I C K
y U R W I C K , pägs. 2 1 - 3 0 ; SCHUYLER WALLACE: op. cit.; GEORGE G . S. BENSON:
1 3
SIR C H A R L E S HARRIS : "Decentralization", Journal of Public Administra "Internal Administrative Organization", Public Administration Review, 1:473¬
tion, 3:117-33 (abril 1925). 486 (otono 1 9 4 1 ) .
36 II: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA
UN ENFOQUE D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA 37

^ J ! E . ? L ^ - f e - 5 f i ^ ^ 9 ! P 'encima de todo>J3s necesario contrapesar las;


d a o r

^que está sujeta al tomar cada una de ellas. Las descripciones corrientes
ventajas mutuamente incompatibles, de las misma manera que un arquk ;
de las organizaciones administrativas quedan muy por debajo de este
tecto pondera las ventajas de un espacio adicional para el cuarto dei
nivel. E n su mayor parte se limitan a asignación de junciones y a la
aseo frente a las ventajas de un cuarto de estar más amplio.
estructura formal de la autoridad^ Prestan poca atención a los otros
Esta posición, si es válida, constituye una acusación contra gran
rtipOs de influencia organizativa o al sistema de comunicación . 1S

parte de la literatura actual sobre temas adnrinistrativos. Como demues-


¿Qué significa, por ejemplo, decir: " E l departamento está compues-
tran ampliamente los ejemplos citados en este capítulo, una gran parte
to de tres oficinas. L a primera tiene la función de...; la segunda, la
del análisis adnrimstrativo procede seleccionando u n criterio tínico y
función de..., y la tercera, la función de..."? ¿Qué puede deducirse de
aplicándolo a una situación adnrinistrativa para llegar a una recomen-
semejante descripción acerca de la capacidad de funcionamiento de la
dación; mientras tanto, el hecho de que existan criterios igualmente vá-
organización? M u y poco, desde luego. De esta descripción no se saca
lidos pero contradictorios, que pueden ser aplicados con igual razón
una idea del grado de centralización de las decisiones al nivel de la
pero con resultado distinto, se ignora convenientemente. U n enfoque
oficina o al nivel departamental. N o se da una idea de la extensión
válido del estudio de la adnrinistración exige que sean identificados
en que' se ejerce realmente ja autoridad (presumiblemente ilimitada) del
\ todos los criterios diagnósticos de importancia; que cada situación ad-
departamento sobre la oficina, n i por medio de qué mecanismos. N o
•/ ministrativa se analice en relación con toda la serie posible de criterios,
hay indicación de c ó m o los sistemas de comunicación ayudan a la coor-
^ / y que se efectúe una investigación para determinar la importancia rela-
dinación de las tres oficinas ni hasta qué punto la naturaleza de su tra-
\ tiva de los distintos criterios cuando, como ocurre con frecuencia, son I bajo requiere realmente coordinación. N o se describen los tipos de en-
Í mutuamente incompatibles.
trenamiento que han recibido los miembros de la oficina, n i la ampli-
tud que este entrenamiento permite la descentralización al nivel de la
U N ENFOQUE D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA oficina. E n resumen: una descripción de las organizaciones adnünistra-
i tivas en términos casi exclusivamente de funciones y de líneas de auto-
Es preciso considerar paso a paso este programa. E n primer lugar,
ridad resulta por completo inadecuada para los propósitos del análisis
¿qué es l o que se incluye en la descripción de las situaciones adminis-
adnainistrativo.
. trativas para las finalidades de tal análisis? E n segundo lugar, ¿ d e qué
manera puede determinarse la importancia de los distintos criterios Consideremos el vocablo "centralización". ¿ C ó m o se deteririina si
para darles el lugar que les corresponde en el conjunto del cuadro? las operaciones de urfa organización están "centralizadas" o "descentra-
t
lizadas"? ¿Prueba algo acerca de la descentralización el que existan
La descripción de las situaciones administrativas sucursales? ¿ N o podría tener lugar la misma descentralización en ofi-
cinas centralmente situadas?yEl análisis realista de la centralización debe
Antes que una ciencia pueda desarrollar principios debe poseer mcluir u n estudio de la distribución de las decisiones en la organiza-
conceptos. Antes de formular una ley de gravitación fue preciso dis- ción y de los métodos que emplean los niveles superiores para influir
poner de las nociones de "aceleración" y "peso". jLa primera tarea de en las decisiones de los niveles inferiores. T a l análisis revelaría un cua-
la teoría administrativa consiste en desarrollar um~serÍe"aé^cgnréptos dro mucho más complejo del proceso decisorio que cualquier enumera-
que le permitan describir las situaciones administrativas en términos ción de las asignaciones geográficas de las unidades organizativas en
aplicables a la teoría. Para que sean científicamente útiles, estos con- los distintos nivelesj
ceptos tienen que ser operativos ; es decir, sus significados deben co-
L a descripción administrativa adolece de ordinario de superficialidad,
rresponder a hechos o situaciones empíricamente observables^ U n ejem-
de exceso de simplificación, de falta de realismo. Se ha reducido dema-
plo de definición operativa es la que hemos dado, en este mismo capí-
tulo, del vocablo "autoridad". 1 3
Quizá la m o n o g r a f í a de M A C M A H O N , M I L L E T T y O G D E N (op. cil.) se apro-
¿Qué es una descripción científicamente apropiada de una organi- xima, m á s que cualquier otro estudio administrativo publicado, a l a complica-
z a c i ó n ? ^ ^ una descripción que, hasta donde sea posible, señale las de- c i ó n exigida en l a • descripción administrativa. V é a s e , por ejemplo, l o tratado
cisiones que toma cada persona de la orgarúzación y las influencias a en las págs. 233-36 acerca de las relaciones entre las oficinas centrales y las
sucursales.
38 Ii: ALGUNOS P R O B L E M A S D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA UN E N F O Q U F D E L A T E O R I A A D M I N I S T R A T I V A 39

siado estrechamente el mecanismo de la autoridad y no ha conseguido \ jle hacer una lista exhaustiva de ellos, pero pueden enumerarse las
introducir en su órbita los demás sistemas, igualmente importantes, de ; principales categorías. Quizá, el método m á s sencillo de estudio sea
influir en el comportamiento de la organización. Se ha negado a em- considerar u n solo miembro de la organización adrrrinistrativa y pre¬
prender la. fatigosa tarea de estudiar las asignaciones reales de las fun- ; |untarnos q u é limites tiene la cantidad y calidad de su producción.
ciones decisorias. Se ha dado por satisfecha con hablar de "autoridad", « En estos límites están incluidos: a) los de su capacidad para ejecutar,
"centralización", "alcance de control", "función", sin buscar las defi- 1 'y b)los de su capacidad para tomar decisiones correctas; la organi-
niciones operativas de estos térrninos. Hasta que la descripción admi- < zación administrativa se acerca a su meta de alta eficiencia en la me¬
nistrativa no alcance un nivel superior de perfeccionamiento existen po- ! dida en que tales h'mites se amplían. Dos personas, con las mismas ca-
cas razones para esperar que se progrese rápidamente en la identifica- \ paridades, los mismos Objetivos y valores, el mismo conocimiento y
ción y comprobación de los principios administrativos válidos. i la, misma información, solo pueden decidir racionalmente la misma
j línea de acción. De a q u í que la teoría administrativa deba interesarse
La diagnosis de las situaciones administrativas
• por los factores que determinarán con qué capacidades, valores y cono-
Antes de hacer ninguna sugerencia positiva necesitamos divagar un j cimiento emprende un miembro de la organización su tarea. Estos son
poco, a fin de considerar m á s cerca la naturaleza exacta de las pro- • los "límites" de la racionalidad con los que tienen que entenderse los
posiciones de la teoría administrativa. |Esta se preocupa de cómo debe ; principios de administración.
ser construida y gobernada una organización para que cumpla eficien- El individuo está_hnritado, de una parte, por capacidad, hájñtos. y
temente su trabajo^ U n principio fundamental de la administración, que reflejos que no pertenecen ya al dominio de l o consciente. Su ejecución
se deriva casi inmediatamente del carácter racional de la "buena" ad- j puede estar limitada, por ejemplo, por su destreza manual, su tiempo
ministración, es el de que, entre varias alternativas que producen el j de relación o su fuerza. Sus procesos decisorios pueden estar limitados
mismo gasto, debe seleccionarse siempre l a que lleva a l mejor cumpli- por la rapidez de sus procesos mentales, su capacidad en aritmética ele-
miento de los objetivos de la administración; y entre varias alternati- mental, etc. E n esta área, los principios de administración deben guar-
vas que conducen al mismo cumplimiento debe seleccionarse la que • dar relación con la fisiología del cuerpo humano, con las leyes de la
implica menor gastó. Dado que este "principio de eficiencia" es carac- i capacitación y del hábito. Este es el campo que ha sido cultivado con
terístico de toda actividad que trata de llevar al m á x i m o de una manera í ínayor éxito por los seguidores de Taylor y en el que se ha desarrollado
racional el logro de ciertos fines, sirviéndose de fhedios escasos, l o es
¡ el estudio de tiempos-y-movimientos y el therblig.
tanto de la teoría económica como de la teoría administrativa. E l "hom-
/ É l individuo está limitado, por otro lado, por^sus valores y por los
bre administrativo" ocupa su' lugar a l lado del clásico "hombre eco-
conceptos de finalidad que influyen en él a l tomar sus decisiones. Si su
nómico"
lealtad a la organización es grande, sus decisiones pondrán de relieve
En realidad, el "principio" de eficacia debe ser considerado m á s
\ una aceptación sincera de los objetivos de la organización; si falta esa
como una definición que como un principio: es una definición de lo
1 lealtad, los móviles personales pueden estorbar su eficiencia adniinistra-
que se entiende por comportamiento administrativo "bueno" o "correc-
\ uva. Si esta lealtad se liga a l a oficina de la que es empleado puede, a
to". N o nos dice cómo elevar al máximo las realizaciones, sino que se
i veces, tomar decisiones contrarias a la unidad mayor, de la que su ofi-
limita a afirmar que la maxinrizatiráes-.la-.fi^^ la actividad
^ ciña es una parte. E n este campo, los principios de administración deben
adniiffis^aüyáíy- que la teoría administrativa debe descubrir en qué con-
i ocuparse de los determinantes de la lealtad y la moral, de la iniciativa
diciones tiene lugar esa maximización.
i y las dotes de mando y de las influencias que detenninan dónde se uni-
Ahora bien: ¿cuáles son los factores que deterrninan el nivel de
\ rán las lealtades organizativas del individuo.
eficiencia alcanzado por una organización admiwstrativa? N o es posi-
: E l individuo está limitado, por un tercer lado, pprja^xtensjón_d_eisu_
V é a s e , para u n a e l a b o r a c i ó n del principio de eficiencia y de su lugar en
1 6 conocimiento de las cosas relacionadas con su tarea. Esto se aplica tanto
la teoría administrativa, Measuring Municipal Activities, de C L A R E N C E E . R I D L E Y al conocimiento básico que se requiere para la toma de decisiones—el
y H E R B E R T A . S I M Ó N <Chicago: International C i t y Managers A s s . , 2 . ed., 1 9 4 3 ) ,
A

especialmente el cap. 1 y el prefacio a l a segunda e d i c i ó n . ^ : proyectista de un puente debe conocer los fundamentos de la mecá-
40 Ii: ALGUNOS P R O B L E M A S D E L A T E O R I A ADMINISTRATIVA UN E N F O Q U E D E L A T E O R I A ADMINISTRATIVA 41

nica—como a la información necesaria para que sus decisiones sea


Determinación de la importancia relativa
apropiadas a la situación dada. E n este campojla teoría administrativ
de los distintos criterios \ ^.
debe ocuparse de cuestiones tan fundamentales como qué límites existe
en la cantidad de conocimientos que la mente humana puede acumula Un primer paso, pues, en la revisión de los proverbios de adminis-
y aplicar; con qué rapidez pueden asimilarse los conocimientos; comí tración consiste en desarrollar un vocabulario para la descripción de
hay que relacionar la especialización en la organización administratis | la organización administrativa siguiendo las líneas que acabamos de
con las especializaciones de conocimientos que dominan en la estructuii sugerir. U n segundo paso, que ha sido también bosquejado, es el estudio
ocupacional de la comunidad; cómo el sistema de comunicación debí de los límites de la racionalidad a fin de desarrollar una enumeración
canalizar los conocimientos y la información hacia los puntos apropií completa y comprensiva de los criterios que deben ser ponderados en la
dos de decisión; qué tipos de conocimiento pueden ser transmitidos coi evaluación de una organización administrativa. Los proverbios actuales
facilidad y qué tipos no pueden serlo; cómo los sistemas de especia!! representan solamente una porción fragmentaria y sin sistematizar de
zación de la organización afectan a la necesidad de intercomunicar infor- estos criterios.
mación. Esta es, quizá, la terra incognita de la teoría administrativa, Una vez realizadas estas dos tareas queda la de fijar la importancia
su exploración cuidadosa arrojará, sin duda, mucha luz sobre la ap relativa de los distintos criterios. Dado que los criterios, o "proverbios",
cación apropiada de los proverbios de adrrürústraciónj son con frecuencia mutuamente competitivos o contradictorios, no basta
Quizá este triángulo de límites no cierre por completo el área de . simplemente con identificarlos. Por ejemplo, conocer que un cambio
racionalidad y sea necesario agregar otros lados a la figura. E n cua: determinado en la organización reducirá el alcance del control no es
quier caso, la enumeración servirá para indicar las clases de considera bastante para justificar el cambio. Esta ganancia debe contrapesarse con
ciones que deben entrar en la construcción de principios válidos y ni la pérdida de contacto que posiblemente se produciría entre los niveles
contradictorios de adrninistración. superiores e inferiores de la jerarquía.
U n hecho importante a tener en cuenta es que los límites de racio Por esta razón, la teoría administrativa debe ocuparse también de
nalidad son variables. L o m á s importante de todo es que la conciencia ^Ja importancia o ponderación que hay que conceder a estos criterios o
de esos limites puedér por sí misma, alterarlos. Supongamos que reglas establecidas, es decírmele los problemas de su importancia relati-
hubiese descubierto en una organización determinada que, por ejeni. va en cualquier situación concreta ; cuestión empírica que no podemos
pío, las lealtades organizativas, ligadas a las unidades pequeñas, habíai tratar de solucionar en u n volumen como este. L o que se necesita es
llevado con frecuencia a la organización a un grado perjudicial de com¡ una investigación empírica y experimentos que determinen la convenien-
petencia interna. Entonces, un programa de entrenamiento que enseñan cia relativa de las combinaciones administrativas alternativas. E l arma-
a los miembros de la organización a ser conscientes de sus lealtades zón metodológico de esta investigación lo tenemos ya a mano en el
a subordinar las del grupo mas pequeño a las del grupo mayor, podría principio de eficiencia. Si se estudia una organización administrativa
alterar considerablemente los límites de esa organización cuyas actividades sean susceptibles de valoración objetiva, el cambio
real que resulta de la modificación administrativa de dichas organiza-
U n punto afín es que la expresión "comportamiento racional", tal
como la empleamos aquí, se refiere a la racionalidad cuando ese com ciones puede ser observado y analizado.
portamiento se valora en relación con los objetivos de la organización Existen dos condiciones indispensables para tener éxito en la inves-
mayor, porque, como hemos apuntado, la diferencia en la dirección de tigación, siguiendo estas líneas. E n primer lugar, es necesario que los
las finalidades del individuo con respecto a las de la organización mayoi objetivos de la organización administrativa en estudio sean definidos en
es precisamente uno de los elementos de no-racionalidad con los que términos concretos, de manera que los resultados expresados de acuerdo
tiene que tratar la teoría. con esos objetivos puedan ser medidos con exactitud.- En segundo lugar,
es preciso que se ejerza un control experimental suficiente para perrrutir
aislar el efecto concreto que se estudie de otros factores perturbadores
1 7
V é a s e un ejemplo del empleo de tal entrenamiento en "Controlling Human
J-actors in an Adrmmstrative Expediment", de H E R B E R T A . S I M Ó N y WJLLIAH que pudieran operar en la organización al mismo tiempo.
D I V I N E , Public Admmistraüon Review, 1 : 4 8 7 - 9 2 (otoño 1941). Rara vez han sido cumplidas, ni siquiera parcialmente, estas dos con-
42 Ii: ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA UN ENFOQUE D E L A TEORIA ADMINISTRATIVA 43

diciones en ios llamados "experimentos administrativos". E l simple •mos administrativos se han llevado a cabo sin aprovechar el control o
hecho de que se apruebe una ley creando un organismo administrativo, a medición objetiva de los resultados, aquellos han tenido que depender,
que el organismo funcione durante cinco años, que sea finalmente abo- para sus recomendaciones y conclusiones, de un razonamiento apriorísti-
lido y que se haga entonces un estudio histórico de su funcionamiento, có que procede de los "principios de administración". E n este capítulo
no basta para convertir la historia de ese organismo en un "experimento han quedado ya establecidas las razones de que los "principios" deriva-
administrativo". L a legislación norteamericana moderna está llena de dos de esta manera no puedan ser más que "proverbios".
tales "experimentos", que suministran a los oradores de los estados Es posible que el problema aquí esbozado parezca ambicioso e in-
vecinos abundante munición siempre que surgen cuestiones semejantes cluso quijotesco. Desde luego, no debemos hacernos ilusiones, a l em-
en sus distritos, però que ayudan poco o nada al investigador científico prenderlo, en cuanto a la longitud y obstáculos del camino. Es difícil,
en el camino de la evidencia objetiva. sin embargo, ver qué alternativa nos queda. Ciertamente, ni el práctico
Solo un puñado de estudios de investigación en la literatura ad-, ni el teórico de la administracióri pueden quedar satisfechos con las
ministrativa satisfacen estas condiciones fundamentales de metodología pobres herramientas analíticas que los proverbios le suministran. N i
y, en su mayor-parte, se encuentran en la periferia del problema/de existe razón alguna para creer que una reconversión menos terminante
la organización. Tenemos, en primer lugar, los estudios del grupo'de que la aquí indicada sea capaz de; dotarlas de mayor utilidad.
Taylor, que trató de determinar las condiciones tecnológicas de la Podríase objetar que la administración no puede aspirar a ser una
eficiencia. Quizá no exista un ejemplo mejor de los laboriosos métodos- "ciencia"; que por la naturaleza de su objetivo no puede ser más que un
científicos que los propios estudios de Taylor acerca del corte de me-" •Jarte". Esta objeción, sea verdadera o falsa, no hace a l caso en el pre-
tales . IS

sente estudio. Unicamente la experiencia puede responder a la pregunta


Todavía más raros que los estudios tecnológicos son los que tra- de hasta qué punto pueden llegar a ser "exactos" los principios admi-
tan de los aspectos humano y social de la administración. Encuéntrase ristrativos, pero no puede existir discusión acerca de si deben ser lógicos
entre los más importantes toda la serie de estudios acerca de la fatiga, p ilógicos. N i siquiera un "arte" puede fundarse sobre proverbios.
que se iniciaron en la Gran Bretaña durante la primera guerra mundial El presente volumen, según hemos indicado ya, acometerá únicamen-
y culminaron en los experimentos de la Western Electric . 19
te'el primer paso en la reconstrucción de la teoría administrativa: la
Casi el único ejemplo de experimentos semejantes en el campo de construcción de un vocabulario adecuado y de un esquema analítico. Hay
la administración pública es la serie de estudios que han sido llevados p e tener cuidado de no subestimar la importancia o la necesidad de
a efecto en el campo del bienestar general para determinar las cargas este primer paso cuando decimos que otros le seguirán. Desde luego,
propias de los trabajadores sociales . M
i la literatura administrativa no le falta "teoría", como no le faltan estu-
Como, aparte de estos ejemplos aislados, los estudios de los organis- dios descriptivos y empíricos. L o que le falta es un puente entre una y
otros, de manera que la teoría proporcione una guía para trazar los
F . W . T A Y L O R : On the Art of Cutting Metals (Nueva Y o r k : American
1 5 experimentos y estudios "críticos", en tanto que los estudios experimen-
Society of Mechanical Engineers, 1 9 0 7 ) . tales suministren una prueba severa y correctora de la teoría. Si este
G r a n Bretaña, Ministerio de Municiones, C o m i t é de Sanidad de los T r a -
1 9

volumen consigue su propósito, contribuirá a la construcción de dicho


bajadores de Municiones, Final Report (Londres: H . M . Stationery Office,
1918); F . J . ROETHLISBERGER y WILLIAM J . DICKSON: Management and the puente.
Worker (Cambridge: Harvard University Press, 1 9 3 9 ) .
E i X E R Y F . R E E D : An Experiment in Reducing the Cost of Relief (Chicago:
2 0

American Public Welfare Assn., 1 9 3 7 ) ; R E B E C C A S T A M A N : "Wath Is the Mast


Economical Case L o a d i n Public Relief Administration?", Social Word Tech¬
nique, A: 1 1 7 - 2 1 :(mayo-junio 1 9 3 8 ) ; Chicago Relief Administration, Adecúate
Staff Brings Economy (Chicago: American Public Welfare Assn., 1 9 3 9 ) ; C O N S -
TANCE H A S T I N G S y SAYA S . SCHWARTZ: Size of Visitor's Caseload as a Factor
in Efficient Administration of Public Assistance (Filadelfia; PhÜadelfia County
Board of Assistance, 1 9 3 9 ) ; H . A . S I M O N y otros: Determining Work Loads for
Professional Staff in a Public Welfare Agency (Berkeley: University of Cali-
fornia, Bureau of Public Administration, 1 9 4 1 ) .

/
DISTINCION ENTRE E L SENTIDO FACTICO Y E L SENTIDO ETICO 45

Las decisiones s o n algo m á s que proposiciones de hecho. D e s d e lue-


ÍP o W 5 6 e ñ u n e s t a d o f u t u r o der c o s a s y~ é ^ á d e s c n p c i ó n puede ser
(erdaderá o f a l s a e ñ u n s e n t i d o e s t r i c t a m e n t e e m p í r i c o ; pero poseen,
fcdenTas, u n a c u a l i d a d i m p e r a t i v a : s e l e c c i o n a n u n e s t a d o f u t u r o de e o -
CAPITULO i n
~1 3S*cÓñ p r e f e r e n c i a a o t r o y d i r i g e n e l c o m p o r t a m i e n t o h a c i a l a a l t e r n a - " |
ira*^legida. E n u n a p a l a b r a : tienen u n contenido ético tanto como-^
HECHOS Y VALORES
jícticcv
EN LA TOMA D E DECISIONES
T^Xsú pues, l a c u e s t i ó n de si las decisiones p u e d e n ser correctas e i n -
¡orrectas se r e s u e l v e e n l a c u e s t i ó n de s i l o s t é r m i n o s é t i c o s , c o m o "de-
S e ñ a l a m o s e n e l c a p í t u l o I q u e t o d a d e c i s i ó n e n c i e r r a e l e m e n t o s c W'» " b o n d a d " y " p r e f e r e n c i a " , tienen u n s i g n i f i c a d o p u r a m e n t e e m p í r i -
dos clases., llamados, respectivamente, elementos de /"hechb^y eleraei & V** premisa fundamental de este estudio es la de que los términos
tos der "valor"."Ssta distinción resulta fundamental p a r r t i a d m i n i s t r a o s no^ son completamente reducibles a términos de hecho. N o inten-
ción. CSHuuce, en primer lugar, a comprender ío que se ¿ntiende páfe<*EO"saquí demostrar de una manera concluyente la corrección de este
una decisión administrativa "correcta". E n segundo lugar, aclara la di b proposiciones éticas; los positivistas lógicos y
n t 0 d e v i s í a S O o r e l a s

tinción, tan frecuente en la literatura de la adrninistración, entre cuestít N expuesto detaUadaménte su justificación
s h a n

nes de política y cuestiones de administración. Estas c u e s t i o n e s íín'po I Expresado con brevedad, e l argumento es como sigue: Para deter :

tantes serán el tema del presente capítulo. i|lÍíl5jL™^ debe comparársela directamente
Basar una respuesta a estas cuestiones en los primeros principios m l a e x p e r i e n c i a ^ ^ p n los h e c h o s — , o debe llevar, p o r r a z o n a m i e n t o

queriría que este volumen sobre administración fuera precedido por 7~a~otras p r o p o s i c i o n e s c o m p a r a b l e s c o n l a e x p e r i e n c i a . P e r o l a s

tratado filosófico todavía m á s largo. Las ideas precisas para ello s osiciones ^ c J j p É ^ n o pueden derivarse de^las é t i c a s p o r n i n g ú n pro- v

ya accesibles en la literatura de la filosofía. De aquí que las conclusioñi d e r a z o n á m i e h t o j ^ i l a s p r o p o s i c i ó n ^ éticag^pueden compararse di-

a que ha llegado una escuela deterrninada de filosofía moderna—lau amenfe c o n los ( É e c K o y y á que a f i i r n a n ^ W e r j é r e s ^ m á s que hechos,

positivo lógico—se acepten como punto de arranque y se examinj or c o n s i g u i e n t e , n o T t a y m a n e r a d e d e m o s t t a r ^ e t r í p r r i c a o r a c i o n a l m e n -

sus consecuencias para la teoría de las decisiones. E l lector interesad] e, l a c o r r e c c i ó n d e l a s p r o p o s i c i o n e s é t i c a s .

en examinar el razonamiento sobre el que están basadas tales doctriné D e s d e este p u n t o d e g i s t a , s i u n a f r a s e d e c l a r a q u e u n p a r t i c u l a r es¬

encontrárá en las notas de este capítulo referencias bibliográficas, a o <


d*ee cosas
c o s a s / " d e b e ser",- o q u e e s / ' ' p r e f e r i b l e ^ - o ( ¡ d e s e a b l e " , ' l a f r a s e
I i e s e m p e ñ a u n k ^ f u n c i ó n i m p e r a t i v a yrfó""es" n i v e r d a d e r a n i f a l s a , n i c o -

DISTINCION E N T R E E L SENTIDO I C T I C O . Y E L S E N T I D O E T I C O ¿ ^ m c p r ^ e c t a . Y . puesto q u e ^ m i ^ r m m ^ ^ m ^ -


:
N a rorrde esta clase, n o pueden ser descritas objetivamente c o m o corree-
Las proposiciones t á c t i c a s * s o n , | a f i r m a c i o n e s ' a c e r c a del m u n d o q | Is o i n c o r r e c t a s . *>• > > ^V/1
podémos^vér'y su m a ñ e r ^ S e operar--VSu^rincipio 1 las^propqsicSS | L a b ú s q u e d a de l a piedra filosofal y la cuadratura del círculo no
l e h e c h o p u e d e n ' p o n e r s e a p r u e b a p a r a d e t e r m i n a r s i s o n verdadexass tan s i d o entre l o s filósofos ocupaciones m á s populares que l a tentativa
/A¿ni$r^"feaím^ acerca del . m u n d o o ¡ fe s a c a r s e n t e n c i a s é t i c a s c o m o c o n s e c u e n c i a d e o t r a s p u r a m e n t e f á c t i -
n ó ocurre. Hcas.
P a r a citar u n ejemplo relativamente moderno, m e n c i o n a r é a B e n -
iham, q u e d e f i n i ó e l v o c a b l o " b u e n o " c o m o e q u i v a l e n t e de l a f r a s e " q u e
* L a teoría positivista de la índole de las proposiciones científicas es a m p H ^ ^ ^ j f e l i c i d a d » definiendo l a "felicidad" en t é r m i n o s p s i c o l ó -
a a

mente estudiada por C H A R L E S W . M O R R I S : Foundatwns of the Theoiy of Sign [ . » _ , , . . . , , j ij J f J L

y por R U D O L F C A R N A P : Foundations of Logic and Mathematics, en la I n t i c o s . P a s o l u e g o a e s t u d i a r s i d e t e r m i n a d o s e s t a d o s d e c o s a s c o n d u -


3

national Encyclopedia of Unified Science, vol. I , nürns. 2 y 3 (Chicago: Uri


versity of Chicago Press, 1937 y 1938); por P. W . B R I D G M A N : The Logic <
Modern
utm rnyms
Physics u (Nueva
^ v » Y I Uo Ir Lk ;: Macmillan
m^ummu C v,u.,
o . , 1937); por R
^ ÜuD OwL P^H CARNA ° tratamientos recientes son el de A Y E R : op. cit., y el de T . V . S M I T H :
2 D s

en "Testability
Testability and Meaning",
Meaning", Philosophy of Science, 3:420-71 (octubre 193( beyond Conscience (Nueva Y o r k : M c G r a w - H i l l Book C o . , 1934).
y 4:2-40 (enero 1937); por R U D O L P H C A R N A P : The Logical Syntax of Langua¡ J E R E M Y B E N T H A N : An Introduction
3
to the Principles of Morals and Legis-
{Nueva Y o r k : Harcourt, Brace and C o . , 1937); por A L F R E D J . A Y E R : La ation (Oxford: Clarendon Press, 1907), p á g . Í .
guage, Truth and Logic (Londres: V í c t o r G o l l á n c z , 1936).
ni: H E C H O S Y VALORES E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S DISTINCIÓN ENTRE E L SENTIDO FACTICO Y E L SENTIDO ETICO 47
46

cían a la felicidad; es decir, si eran buenos o no. Claro está que nin- que, disimulando sus disposiciones, maniobrando con rapidez, e n g a ñ a n d o y
evitando los procedimientos estereotipados . 5

guna objeción lógica puede oponerse a este procedimiento; aquí lo re-


chazamos porque el vocablo "bueno", definido de esa manera por Ben¬
^ Difícil resulta decir hasta qué punto se tiene la intención de que es-
tham, no puede cumplir la función requerida de la palabra "bueno" en
tas tres fases sean tomadas cómo proposiciones fácticas y hasta qué
ética: la de expresar una preferencia moral de una alternativa sobit
punto se las quiere presentar como imperativos; es decir, como de-
otra. Quizá sea posible derivar de semejante proceso la conclusión de
cisiones. L a primera puede leerse simplemente como una afirmación
que la gente será más feliz en unas circunstancias que en otras, pero
acerca de las condiciones de uri ataque afortunado; la tercera puede ser
esto no demuestra que deban ser más felices. La definición aristotélica interpretada como una enumeración de las condiciones bajo las cuales
de que lo bueno para el hombre es lo que le hace adaptarse m á s esta se consigue una sorpresa. Pero, ligando estas frases fácticas—como
chámente a su naturaleza esencial de animal racional padece la rnifr 4

si dijéramos, proporcionándoles él tejido conjuntivo—, hay una serie de


ma limitación. .imperativos expresados o sobrentendidos, que podríamos parafrasear
Así, pues, gracias a las definiciones apropiadas de la palabra "bue- de esta forma: " ¡ Ataque con é x i t o ! " , " ¡ Emplee la sorpresa!" y " ¡ Ocul-
no", pueden construirse sentencias como esta: " T a l estadoyde cosas e te el monento y lugar del ataque, disimule las disposiciones, maniobre
bueno." Pero es imposible deducir de la palabra "bueno" /definida dt rápidamente, engañe al enemigo y evite los procedimientos estereoti-
esta manera, frases como " T a l estado de cosas debe ser" L.a-tarea di pados ! "
la étififc consiste en seleccionar imperativos, sentencias de ('debe serj>.j
e W f a r e a no puede llevarse a cabo si la palabra "bueno" se define df En realidad, el párrafo puede ser redactado de otra forma, divi-
diéndolo en tres sentencias, ética la primera y puramente realistas las
manera que designe simplemente cosas existentes. Por consiguiente, lo
demás:
vocablos como "bueno" y "debe" los reservaremos, en este estudio, pan
sus funciones éticas y. no se aplicarán a un estado de cosas en u n sen 1. ¡ A t a q u e con é x i t o !
tido puramente fáctico. De ello se sigue que las decisiones pueden se 2. U n ataque tiene é x i t o s ó l o si se realiza en condiciones de sorpresa.
"buenas", pero no pueden ser "correctas" o "verdaderas" en un sentid 3. L a s condiciones de sorpresa consisten en el ocultamiento del momen-
no cualificado. to y del lugar del ataque, etc.

Sigúese de ello que las decisiones que toma un comandante militar


Valoración de las decisiones
para ocultar las disposiciones de sus tropas contienen elementos fácti-
Veamos que, en un sentido estricto, las decisiones de un administra cos y éticos, porque encubren las disposiciones con objeto de lograr la
tivo no pueden ser apreciadas por medios científicos. ¿ N o existe, púa "sorpresa" y busca esta para 'atacar con éxito. Por eso existe un sentido
contenido científico para los problemas adniinistrativos? ¿Son pura en que puede juzgarse la corrección de sus decisiones: es una cuestión •
mente cuestiones de ética? Todo lo contrario: afirmar que existe u puramente de hecho el que sean apropiadas las medidas que toma para 1

elemento ético en toda decisión no equivale a afirmar que las decisic llevar a cabo su finalidad. No es una cuestión de hecho que la finali- ¡^t> r
nes impliquen únicamente elementos éticos. dad sea correcta o no, excepto si esta finalidad está unida por medio \
Fijémonos en el pasaje siguiente, sacado del Injantry Field 'Manuc, de un "con objeto de" a otras finalidades superiores. ¡
Siempre es posible valorar las decisiones en este sentido relativo •
del Ejército de los Estados Unidos:
—puede determinarse si son correctas, dado el objetivo al que van en- •
L a sorpresa es-un. elemento esencial p a r a que un ataque tenga é x i t o . Ha caminadas—, pero un cambio en los objetivos trae como consecuencia [
que procurarla lo mismo en las operaciones p e q u e ñ a s que en las grande un cambio en la valoración. Hablando estrictamente, no es la decisiónj
L a infantería consigue la sorpresa ocultando el momento y lugar del aü
misma la que se valora, sino la relación puramente de hecho que se

I
A R I S T 6 T E L E S : "Nicomachean Ethics", lib. I , cap. V I I , 1 2 - 1 8 , en 7* 5
"Complete Tactics, Infantry Rifle Battalion" (Washington: Infantry Journal
Basic Works of Aristotle, ed. por Richard M c K e o n (Nueva Y o r k : Rando
1 9 4 0 ) , pag. 20.
House, 1 9 4 1 ) .
48 in: H E C H O S Y V A L O R E S E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S
DISTINCION ENTRE E L SENTIDO FACTICO Y E L SENTIDO ETICO 49

afirma entre la decisión y sus fines . N o se valora la decisión del co-


6

alguna premisa ética que se toma como "dada". Esta premisa ética des-
mandante de adoptar detenninadas medidas con objeto de conseguir la cribe el objetivo de la organización en cuestión.
sorpresa; lo que se aprecia es el juicio de hecho de si las medidas que
En la administración, el carácter mixto de las premisas éticas "da-
toma la alcanzarán realmente.
das" es, de ordinario, evidente. U n departamento municipal puede fijar-
Este razonamiento puede ser presentado de una forma ligeramente
se como objetivo proporcionar recreo a los habitantes de una ciudad.
distinta. Meditemos en las dos sentencias: ^ j S o r j j r e n ^
Esta finalidad puede ser analizada como medio de "formar cuerpos
y "Las condiciones para l a sorpresa son el ocultanüento del momento
más sanos", "emplear de una manera constructiva el tiempo sobran-
y lugar del a t a q u e ¿ - e t e £ J5n-tanto que la p é m e r a ^ n t e r i c m ^
te", "evitar la delincuencia juvenil" y otros muchos objetivos, hasta
^elemento imperativo, ó p t i c o , ^ de ahí que no se¿ n i verdadera n i falsa,
que la cadena de medios y de fines conduce a un vago dominio que
la segunda sentencia e>^HH*a1riente fáctica. Si entendemos la.idea dc-ra-^
lleva la etiqueta de "vida sana". A l llegar a este punto, las conexiones
inferencia lógica, de manera que se aplique tanto al elemento ético co-
medios-a-fin resultan tan conjeturales (por ejemplo, la relación entre
mo a l elemento fáctieo de las sentencias, puede deducirse una tercera
recreo y carácter) y el contenido de los valores se encuentra tan mal
sentencia de las dos primeras: " ¡ Oculte el momento y el lugar del atas-
definido (por ejemplo, " l a felicidad"), que el análisis pierde su valor
que, etc.!" De manera, con la mediación de una premisa de hecho
para las finalidades administrativas . a

(la segunda sentencia), pude deducirse un imperativo de o t r o . 7

. E l último punto puede afirmarse de una manera m á s positiva. Para


que una proposición ética sea útil e n ' l a decisión racional, a) los valo-
El carácter mixto de las afirmaciones éticas reTque se toman como objetivos de la organización deben ser defini-
De los ejemplos expuestos se deduce claramente que la mayoría de BjjTde manera que pueda determinarse su grado de realización en cual-/
las proposiciones éticas van mezcladas con elementos de hecho. Dado •cjuier situación, x J L L d e b e ^ e c - p e s i f e l e J ó n n a ^ a la pro-1
que la mayoría de los imperativos no son fines-en-sí-mismos, sino finesa babjhd_ad~de...que-jde^ cumplan tales-objetivos.
intermedios, sigue siendo una cuestión de hecho la de su adecuación a:
Papel de juicio en la decisión
los fines últimos a que se dirigen. N o hace falta dejar sentado aquí si
es o no posible seguir la cadena de consecuencias lo bastante lejos para Se diría que la división de las premisas de decisión en éticas y fác-
aislar un valor "puro",_un fin . que se desea puramente por él mismo. tícas no deja espacio para el juicio en la toma de decisiones. Evítase
L o importante para el presente estudio es que cualquier afirmación que esta dificultad por el significado sumamente amplio que se ha dado a
contiene un elemento ético, intermedio o final, no puede ser presentada la palabra "fáctieo"; una afirmación acerca del mundo observable-es
como correcta o incorrecta y que el proceso decisorio debe, arrancar de fáctica si, en principio, su verdad o su..falsedad pueden ser cotnproba-
dasJEs decir, si ocurren determinados acontecimientos" décimos que la
afirmación/era verdadera; si ocurren otros acontecimientos decimos que
6
J O R G E N J O R G E N S E N desarrolla este punto de vista en "Imperatives and
"Logic", Érkenntnis^iY^S ^.-(193$).
1 Jralfalsa:
7
D e hecho, las leyes habituales de inferencia no parecen regir estrictamente . Esto no significa, en manera alguna, que podamos determinar por
al deducir u n imperativo de otro. V é a n s e los estudios acerca de l a posibilidad
adelantado si es verdadera o falsa. Aquí es donde entra el juicio. A l
de u n c á l c u l o l ó g i c o de imperativos y de las tentativas "de construir ü n cálculo
riguroso, realizados p o r ; K A R L M E N D E R : " A Logic of the Doubtful: On tornar decisiones administrativas es'riécesario elegir continuamente'pre¬
Optative a n d Imperative Logic", Reports of a Mathematical Colloquium misas fácticas, cuya verdad o falsedad no se conoce definitivamente n i
(Notre Dame, Indiana, 1 9 3 9 ) , serie 2 , num. I , págs. 5 3 - 6 4 ; K . G R U E - S O R E N S E N : puede determinarse con certidumbre con la información y el tiempo de
"Imperativsatze und L o g i k ; Begegnung einer Kritik", Theoria, 5 : 1 9 5 - 2 0 2 0 9 3 9 ) ;
ALBERT HOFSTADTER y J . C. C. MCKTNSEY: " O n the L o g i c of Imperatives", que disponemos para llegar a una decisión.
Philosophy of Science, 6:446-57 (1939); KURT GRELUNG: "Zur Logik der N, Una cuestión puramente de hecho es la de si un determinado ataque
Sollsatze", Unity of Science Forum, enero 1 9 3 9 , págs. 4 4 - 4 7 ; K . R E A C H : "Some
;de\|a infantería alcanzará su objetivo o fracasará. Sin embargo, es
Comments on Greiling^ Paper", Ibid., abril 1 9 3 9 , p á g . 7 2 ; K A L L E S O R A I N E N :
"Der Modus und die Logik", Theoria, 5 : 2 0 2 - 0 4 ( 1 9 3 9 ) ; R O S E R A N D : "Logik
der Forderungssatze", Revue internationale de la Theorie du Droit (Zurich),
8
V é a s e e l excelente estudio sobre este punto de W A Y N E A . R . L E Y S en
New Series, 5 : 3 0 8 - 2 2 (1939).
'-Ethics and Administrative Discretion", Public Administration Review, 3 : 1 9
(invierno 1 9 4 3 ) .
SIMON.—7
50 IH: H E C H O S Y V A L O R E S E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S POLITICA Y ADMINISTRACION 51

una cuestión que implica un juicio, puesto que el éxito o el fracáso accionistas . E n ambos campos han surgido serios problemas relativos
11

dependerá de la disposición del enemigo, de la precisión y de la fuerza a los medios que han de emplearse para complementar la responsabi-
del apoyo artillero, de la topografía, de la moral de las tropas atacantes lidad de estos organismos de control . Volveremos en breve sobre
12

y defensoras y de una multitud de otros factores que el comandante ' este- problema, dirigiendo de nuevo nuestra atención especialmente al
que ha de ordenar el ataque,no puede conocer n i calcular completa-' =. campo de la administración pública. Bastará un ligero traslado de tér-
mente. minos para hacer que la mayor parte de lo que se exponga sea aplica-
En el lenguaje corriente existen frecuentes confusiones entre el ek- ble a la relación accionista-dirección.
- mentó, de juicio de la decisión y el elemento ético. Esta confusión se
pone más de relieve por el hecho de que, cuanto m á s lejos seguimos
POLITICA Y ADMINISTRACION
la cadena de medios a fin, es decir, cuanto mayor es el elemento ético,
m á s dudosos son los pasos de la cadena y mayor es el elemento de En la práctica, solo durante un corto trecho puede mantenerse la
juicio que implica determinar qué medios contribuirán a qué fines?. - separación entre los elementos ético y fáctico. Rara vez son valores
El proceso por el que se forman los juicios ha sido estudiad* -de- finales, en un sentido filosófico o psicológico, los implicados en las
manera muy imperfecta. Puede temerse que, en la administración prác- decisiones administrativas. E l valor de la mayoría de los objetivos y
tica, la confianza en la corrección de juicios tome algunas veces el. de las actividades se deriva de las relaciones de medios-a-fines que los
lugar de una serie tentativa para calcularlos de una manera sistemá- íiñen con los objetivos o las actividades valorados por sí mismos. E l
¡I
tica sobre la base de los resultados subsiguientes. Pero tendremos que valor" inherente al fin deseado se transfiere a los medios por un proceso
dejar para un capítulo posterior otras consideraciones acerca de la de anticipación. E l producto de un proceso manufacturero es calculado
psicología de la toma de decisiones . 10
^por sus productores según su convertibilidad en dinero (que, a su vez, -S 1
I
solo tiene valor en cambio), y por sus compradores según los valores
Juicios de valor eñ la dirección privada que se deriven de su consumo. De la misma manera, las actividades
Las ilustraciones de que nos hemos servido hasta ahora en este ca- de un departamento contra incendios o de un sistema escolar se valo-
pítulo han sido sacadas en gran parte del campo de la administración ran, en último término, por su contribución á la vida social y humana
pública. Una razón para ello es que el problema de los juicios de valor y conservan su valor únicamente en tanto sirven a esas finalidades
ha sido explorado más completamente en el campo público que en el. . ultimas.
campo privado, especialmente en relación con la potestad discrecional L a valoración incluye tanto importantes elementos fácticos como
y la regulación administrativas. E n realidad, no existe una diferencia éticos, en la medida en que estos valores intermedios están implicados,
esencial entre los dos en este punto. Las decisiones en la dirección Dado que los resultados de la actividad administrativa solo pueden ser
privada, como en la dirección pública, deben adoptar como premisas .considerados como fines en un sentido intermedio, los valores que se
éticas los objetivos que se han establecido para la organización. -^ atribuyan a tales resultados dependerán de las relaciones empíricas
Existen diferencias importantes entre la dirección pública y la pri- que se crea que existen entre ellos y las finalidades últimas. Para pon-
vada, desde luego, en ios tipos de objetivos de organización que se derar debidamente estos valores intermedios es necesario compren-
establecen y en los procedimientos y mecanismos que emplean. En la der sus consecuencias objetivas.
aa"mimstración pública, la responsabilidad final de la determinación En el mejor de los casos, podría esperarse que el proceso de deci-
de los objetivos descansa en un cuerpo legislativo; en la dirección
privada, en el Consejo de Administración, y, en último término, en los E n el c a p í t u l o V I se presentarán argumentos de que el verdadero término
1 1

análogo del cuerpo legislativo es el cliente, m á s que el accionista.


L a literatura sobre este punto en el campo de la dirección privada, aunque
1 E

9
L E Y S , op. cit., p á g . 1 8 , señala que esta c o n f u s i ó n ha hecho acto de presen- es, en su mayor parte, relativamente reciente, está creciendo con rapidez. V é a n -
cia en la mayor parte de la literatura sobre discrecionalidad administrativa. se, por ejemplo, B E A R D S L E Y R U M L : Tomorrow's Business (Nueva Y o r k , Farra r
1 0
BARNARD, en el op. cit.. presenta un punto de vista interesante, aunque and Ribehart, 1 9 4 5 ) ; R O B E R T A . B R A D Y : Business as a Sistem of Power (Nueva
quizá demasiado optimista, del elemento "intuitivo" en la decisión administra- York, Columbia University Press, 1 9 4 3 ) , o R O B E R T A A R O N G O R D O N : Business
tiva, en un A p é n d i c e , "Mind in Every day Affairs", págs. 2 9 9 - 3 2 . Leadership in the Large Corporation (Washington, Brookings Institution, 1 9 4 5 ) .

«
52 III : H E C H O S Y V A L O R E S E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S
POLITICA Y ADMINISTRACION 53

sión pudiera subdividirse en dos segmentos principales. E l primero


Puede preguntarse: ¿ Q u i é n decidirá cuáles son las "cuestiones básicas" y
implicaría el desarrollo de un sistema de valores intermedio y una esti-" quién resolverá si las vías y los medios de expresión de ]a voluntad de la
mación de sus importancias relativas. E l segundo consistiría en mia masa son apropiados y eficaces? N o podemos retroceder hasta m á s E-lIá-de
comparación de las líneas posibles de acción, de acuerdo con teste la " c o m p r e n s i ó n general" de la comunidad, juez siempre de la forma y del
funcionamiento del orden legal del sistema . 15

sistema de valores. E l primer segmento incluiría, evidentemente, consi-


deraciones éticas y ' f á r t i c a s ; el segundo podría restringirse muy bien
De igual manera, Goodnow, en la exposición original de la función
a ,los problemas tácticos.
de la política y de la administración en el Gobierno, no acierta a trazar
Como hemos apuntado ya, la razón para hacer una división de una línea cuidadosa entre los dos. En realidad, está peligrosamente cerca
esta clase reside en los diferentes criterios de "corrección" qué" deben de identificar "política" con "decisión", y "administración" con "ac-
aplicarse a los elementos éticos y fácticos de una decisión. L a "correc- ción". Por ejemplo:
ción", aplicada a los imperativos, tiene sentido únicamente en relación
con valores humanos subjetivos. L a "corrección", aplicada a las propo- . . . l a s funciones políticas se agrupan naturalmente bajo dos títulos, que
siciones fárticas, significa verdad objetiva, empírica. Si dos personas son igualmente aplicables a las operaciones mentales y a las acciones de per-
sonalidades conscientes. E s decir, la a c c i ó n del Estado como entidad política
dan contestaciones distintas a un problema fártico, no pueden tener
consiste o bien en las operaciones necesarias para la expresión de su volun-
razón las dos. No ocurre así con las cuestiones éticas. tad o bien en las operaciones necesarias para la ejecución de esa v o l u n t a d . 10

Vaguedad de la distinción entre "política" Y nuevamente:


y "administración" Por conveniencia, estas dos acciones de gobierno pueden designarse, res-
El reconocimiento de esta distinción en los significados de "correc- pectivamente, como Política y Administración. L a política se relaciona con
Jas. normas o expresiones de la voluntad del Estado. L a administración se
ción" haría más clara la diferenciación, común en la literatura de la
relaciona con la ejecución de estas normas".
ciencia política, entre las "cuestiones políticas" y las "cuestiones admi-
nistrativas". El_ tratado clásico de Goodnow Politics and Administra¬ Sin embargo, en un punto posterior de su exposición, Goodnow se
'" tion ' (publicado"en' e í ' a ñ o Í9Ó0) puso en circulación estos términos.
a
aparta de esta posición extrema y reconoce que en la función admi-
Sin embargo, ni en el estudio de Goodnow ni en ninguno de los innu- nistrativa quedan incluidos determinados elementos decisorios:
merables que le han seguido se sugiere un criterio claro ni señales de
identificación capaces de hacer reconocer a simple vista una "cuestión E l hecho es, pues, que existe una parte muy amplia de la administración
que no está relacionada con la política, y debería, por consiguiente, ser rele-
política" o de distinguirla de una "cuestión adniinistrativa". Por lo
vada en gran parte, si no totalmente, del control de los ó r g a n o s políticos.
visto, se ha partido del principio de que la distinción es evidente por Está desligada de la política porque abarca campos de actividad semicientí-
sí misma, tan evidente por sí misma que apenas requiere discusión. fica, cuasi judicial y cuasi lucrativa o comercial, trabajo que tiene poca o
Charles E. Merriam, en The New Democracy and the New Despo- ninguna influencia en la e x p r e s i ó n de la verdadera voluntad del Estado . 1S

tism, establece, como uno de los principales supuestos de la democra-


cia, "la deseabilidad de la decisión popular, en último término, sobre Sin aceptar la conclusión de Goodnow referente a la deseabilidad
las cuestiones básicas de dirección y política social, así como sobre los de apartar del control político una parte de la administración, recono-
procedimientos reconocidos para la expresión de tales decisiones y sn cemos en esta tercera afirmación una tentativa suya de segregar una
validación en política" . Pero es menos explícito en cuanto al alcance
l4 clase de decisiones que no requieren el control exterior porque poseen
exacto y a la naturaleza de estas "cuestiones básicas": un criterio interno de corrección. L a posición epistemológica del pre-
sente volumen nos lleva a identificar este criterio interno con el criterio

" F R A N K J . G O O D N O W : Politics and Administration (Nueva Y o r k , Macmillao


^Ibíd., p á g . 39.
Company, 1900). "GOODNOW, op. cit., pág. 9.
" C H A R L E S E . M E R R I A M : The New Democracy and the New Despotism (Nue- *Ibtd., p á g . 18.
va Y o r k , M c G r a w - H i l l Book C o . , 1939), pág. 11. Ibíd.,
li
p á g . 85.
54 ni: H E C H O S Y V A L O R E S E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S
POLITICA Y ADMINISTRACION 55

de corrección fáctica y el grupo de decisiones que poseen este crite- suplantado por el control ejercido por la comunidad de ciencia . Nues- M

rio con las que son fácticas por naturaleza. tro propio análisis descubre la falacia del argumento que declara que
Ha habido, a veces, en las discusiones sobre discrecionalidad de la tas decisiones son todas fácticas y refuta claramente el argumento que
administración desde el punto de vista de la ley administrativa, una ten- declara que todas son éticas.
dencia a negar que existan ciertas cuestiones fácticas que poseen un La posición a que nos conducen los supuestos metodológicos del
único estado epistemológico. N i Freund ni Dickinson encuentran una presente estudio es esta: E l proceso de validar una proposición fáctica
justificación para la discrecionalidad administrativa, salvo como una es completamente distinto del proceso de validar un juicio de valor.
aplicación de decisiones a casos concretos o como un fenómeno tran- El primero es validado por su conformidad con los hechos; el segundo,
sitorio, limitado a una esfera de incertidumbre dentro de la cual no ha por el principio de autoridad. —.
penetrado la norma de la l e y . 19

El legislador y el administrativo
Desde luego, los dos ofrecen sugerencias distintas para la eh'mina-
ción gradual de esta zona de incertidumbre. Freund cuenta con el cuer- Las instituciones democráticas encuentran su principal justificación
po legislativo para restringir la discrecionalidad, mediante el ejerci- como procedimiento para la validación de los juicios de valor. N o hay
c i ó ' d e Su función de determinación política . Dickinson piensa que
20
manera "científica" o "experta" de realizar tales juicios, dado que la
la discrecionalidad administrativa puede reemplazarse gradualmente pericia de cualquier género no equivale a la competencia para realizar
por reglas generales, formuladas por los tribunales, como principios que esta función. Si fuera posible separar estrictamente, en la práctica, los
van surgiendo a partir de una serie dada de problemas . Ninguno de 2i
elementos fácticos en una decisión de los éticos, los papeles propios
los dos quiere admitir una diferencia fundamental entre los elementos del representante y del experto en un proceso democrático de toma
fácticos y normativos en la búsqueda de la ley, n i ver en esa diferencia de decisiones serían muy sencillos. Pero esto no es posible por dos
una justificación de la acción discrecional. razones. E n primer lugar, como ya hemos hecho notar, la mayoría de
Los tribunales se han acercado algo más al reconocimiento de esta los juicios de valor se hacen en términos de valores intermedios, los
distinción, aunque la separación que establecen entre las "cuestiones cuales, a su vez, implican cuestiones fácticas. E n segundo lugar, si las
de hecho" y las^ "cuestiones de derecho" coloca en la última categoría decisiones fácticas son confiadas a los expertos, las sanciones deben
un gran número de cuestiones fácticas, especialmente cuando los "hechos garantizar que estos se conformarán de buena fe a los juicios de valor
jurisdiccionales" y los "hechos constitucionales" se convierten en "cues- que han sido democráticamente formulados.
tiones de derecho" Sin embargo, no es éste lugar para discutir la L a crítica de los procedimientos existentes para exigir responsa-
totalidad del problema de la crítica judicial. Estos breves comentarios bilidades revela el alto grado de ineficacia de los mismos en la prác-
servirán, simplemente, para ilustrar la falta de un acuerdo general tica . Pero ello no es razón para sacar la conclusión de que los pro-
24

en cuanto a la diferencia fundamental entre las cuestiones de hecho y • cedimientos carecen inherentemente de valor. E n primer lugar, por
de valor en el campo de la ley administrativa. las razones ya expresadas, la responsabilidad propia del administrativo
Frente al punto de vista de que la discrecionalidad es completa? no constituye respuesta al problema. E n segundo lugar, el que la pre-
mente indeseable, está el punto de vista, igualmente extremado, de que sión de la obra legislativa prohiba la revisión de m á s de unas pocas
todas las decisiones administrativas pueden guiarse con seguridad por 2 3
C . J . F R I E D R I C H da importancia al valor de la "comunidad de ciencia" en
criterios internos de corrección y que el control legislativo puede ser la tarea de imponer la responsabilidad. Sin embargo, no propone que se pres-
cinda del recurso del control legislativo. V é a s e "Public Policy and tfie Nature
of Administrative Responsability", en Public Policy (Cambridge, Harvard Uni¬
. 19 E R N S T F R E U N D : Administrative Powers over Persons and Property (Chica- versity Press, 1940), p á g s . 3-24. C o n s ú l t e s e a J O H N M . G A U S : "The Responsabi-
go, University of Chicago Press, 1928), pägs. 97-103; J O H N D I C K I N S O N : Admi- lity of Public Administra ti on", en The Frontiers of Public Administration,
nistrative Justice and the Supremacy of Law in the United States (Cambridge, ed. G a u s , White and D i m o c k (Chicago, University of Chicago Press, 1936), p á -
ginas 26-44.
Harvard University Press, 1927), passim.
2 0
F R E U N D , op. cit., pägs. 98-99.
3 1
V é a s e F R Í E D R I C H , op. cit., págs. 3-8. Debe hacerse notar nuevamente que
F R I E D R I C H no propone que se prescinda del control d e m o c r á t i c o , sino que se le
A
D I C K I N S O N , op. cit., pägs. 105-56.
complemente con otras sanciones.
2 2
F R E U N D , op. cit., pägs. 289-99; D I C K I N S O N , op. cit., p ä g s . 307-13.
56 III: H E C H O S Y V A L O R E S E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S POLITICA Y ADMINISTRACION 57

decisiones-áóiniriistratívás, no destruye la utilidad de las sanciones que siga las líneas sugeridas. T a l división, aunque no idéntica a la sepa-
permiten al cuerpo legislativo hacer que el administrativo sea respon- ración de "valor" y "hecho", dependería claramente de esta distinción
sable de cualquiera de sus decisiones. La anticipación de una posible fundamental.
investigación y revisión legislativa ejercerá un poderoso efecto de con- Sería: ingenuo sugerir que la división del trabajo entre legislador
trol sobre el administrativo, aun en el caso de que esta revisión poten- y administrativo, en cualquier organismo público real, siga muy de
cial se realice únicamente en unos pocos casos. La junción de decidir cerca las líneas que acabamos de indicar. En primer lugar, el cuerpo
puede ser distribuida de una manera muy distinta, en el cuerpo político, legislativo deseará con frecuencia, por razones políticas, evitar deci-
de la autoridad final para resolver las decisiones discutidas. siones normativas claramente definidas y pasarlas a un órgano admi-
No sería posible establecer principios definitivos en relación con nistrativo . En segundo lugar, el administrativo puede ser muy distinto
26

un tema tan controvertido y tan imperfectamente explorado . Sin em- a


del individuo neutral y complaciente retratado aquí. Podría tener (y
bargo, si la distinción entre las cuestiones fácticas y éticas es válida, habitualmente tendrá) su propia y muy definida serie de valores per-
se derivarían , estas conclusiones.; sonales, que le agradaría ver logrados por su organización administrati-
^ 1. L a responsabilidad ante las instituciones democráticas por la va; y podría oponerse a los intentos del cuerpo legislativo de asumir por
ij determinación del valor puede reforzarse mediante la invención de pro- completo la función de determinar las normas o sabotear sus decisiones
\ cedimientos que permitan una separación más efectiva de los elemen- por su manera de ejecutarlas.
t o s fácticos y éticos de las decisiones. E n capítulos posteriores ofrecere- Sin embargo, probablemente lo más exacto será decir que la con-
mos algunas sugerencias de acuerdo con esta línea. secución de la responsabilidad democrática, en el gobierno moderno,
2. La asignación de una cuestión a un cuerpo legislativo o a un erigirá una aproximación a las líneas de demarcación que hemos indi-
administrativo para que decidan dependerá de la importancia relativa cado, entre el legislador y el administrativo.
de los elementos fácticos o éticos comprendidos en ella y del grado en
\ que sea discutible. L a posibilidad de una asignación apropiada, sin Una nota sobre terminología
\ sobrecargar al cuerpo legislativo, crecerá en la medida en que el citado
Quizá deberíamos señalar, antes de cerrar este capítulo, que el
jpunto 1 se,rea|ic,e_.cpn éxito.
vocablo "política" es empleado con frecuencia en%fi sentido mucho
3. D a d o q u é e l cüerpo legislativo ha de realizar forzosamente mu-
5 ;

más amplio y libre que el que aquí le damos. En la literatura de la


chos juicios fácticos, debe tener fácil acceso a la información y al con-
dirección privada especialmente, "política" se emplea con frecuencia:
sejo. Sin embargo, debe tomar la forma, no simplemente de recomen-
a) como cualquier regla general que ha sido establecida dentro de una
daciones para la acción, sino de información de hecho sobre las con-
organización, a fin de poner un límite a la discrecionalidad de los
secuencias objetivas de las alternativas que el cuerpo legislativo tiene
subordinados (por ejemplo, en el departamento B es norma archivar
ante sí.
una copia de todas las cartas por tema), o b) como la m á s importante
_Dado_que el órgano administrativo tiene que realizar necesaria- de estas normas, promulgada por la alta dirección (por ejemplo, se reco-
mente muchos juicios de valor, ha de responder a los valores_.de la noce a todo empleado dos semanas por año en concepto de enferme- II
- comunidad mucho más que a los explícitamente convertidos en ley. dad). Ninguno de estos dos usos implica que la política tenga un con-
De la misma manera, aunque la función de hacer juicios de valor pueiiaT tenido ético. Se evitará un grave defecto de ambigüedad si se emplea-
con frecuencia, ser delegada en el administrativo, especialmente cuando ran vocablos diferentes para estos tres conceptos: el que tratamos en
no están implicadas cuestiones controversibles, en caso de desacuerdo los-párrafos precedentes y los dos que acabamos de enumerar. Quizá
debe conservarse su completa responsabilidad. pudiera llamarse "política legislativa" a las premisas éticas de direc-
Si se desea conservar los vocablos de "política" y "administración", ción ; a las reglas amplias y no éticas establecidas por la alta dirección,
es preferible aplicarlos a una división de las funciones decisorias que "política de dirección"; y a las demás, "política de trabajo".
En casi toda organización, además de estas clases de normas o
1 . G . G I B B O N trata esta cuestión en "The Official and H i s Authority", Pu-
55

blic Ádministration, 4 : 8 1 - 9 4 (abril 1 9 2 6 ) , llegando a conclusiones que están


sustancialmente de acuerdo con las establecidas aquí. K
L E Y S trata con habilidad este punto en op. cit., p á g s . 20-22.
58 III: H E C H O S Y VALORES E N L A TOMA D E D E C I S I O N E S

reglas autoritariamente promulgadas, se encuentra un gran número de


"prácticas" que no han sido establecidas como órdenes o reglamentos
ni están reforzadas por sanciones, pero que, sin embargo, se observan
en la organización por la fuerza de la costumbre o por otras razones. CAPITULO IV

A menudo, la línea que separa la política de la práctica no es muy mar-


LA RACIONALIDAD ENEL
cada, a menos que la organización siga la "práctica" (o "política")
de dar todas sus normas por escrito. COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

En el capítulo I I I hemos llegado a la conclusión de que la per-


CONCLUSION
fección de una decisión administrativa es un asunto relativo; que es
Este capítulo ha sido, dedicado a explicar la distinción que existe correcta si elige los medios apropiados para alcanzar los fines que se
entre los elementos de valor y los elementos de hecho ~en la toma de le han señalado. Corresponde al administrativo racional seleccionar
decisiéges.-Se ha mostrado, además, que esta distinción es la base de estos medios eficaces. J ^ ü r e a s r j ^ a r a ^ l a constjucción_de_ una ..teoría
la línea que se traza comúnmente entre las cuestiones de política y las administrativa, examinar..aún.más la noción de la racionalidad y, en
cuestiones de administración. particular, aclarar perfectamente lo que se entiende por "selección de
E n el próximo capítulo se examinará con mayor detalle la anato- 'pedios¡eficaces". E l proceso de aclarar esta idea arrojará, a "su vez,
mía de la decisión con especial referencia al concepto de "raciona- considerable luz sobre los conceptos de "eficiencia" y "coordinación",
lidad" en la toma de decisiones. Seguiremos dando , más énfasis a los ambos de importancia central en la teoría administrativa.
aspectos lógicos de la decisión que a los aspectos psicológicos. Poco será lo que digamos en este capítulo acerca de lo que tiene
en su mente una persona que toma decisiones; lo reservamos para el
capítulo V , que tratará el tema desde el punto de vista psicológico. E l
presente capítulo se ocupará del ambiente objetivo de Ja decisión, de
las consecuencias reales que se derivan de la elección. Esta, en cuanto
que es racional y que conoce sus condiciones objetivas, entraña la
selección de una alternativa entre varias. Las alternativas difieren en
las consecuencias que de ellas se derivan, y el anáfisis de la toma de
•decisiones se referirá, en sus aspectos objetivos, antes que nada, a estas
concesiones variables de la elección.
Aunque este relieve concedido a las consecuencias dará al presente
capítulo una tendencia "racionalista" bien definida, no debe interpre-
tarse la concentración sobre los aspectos racionales d e l comportamiento
humano como una afirmación de que los seres humanos son siempre,
o generalmente, racionales. Este falso concepto, que impregnó la teoría
política utilitaria y una gran parte de la teoría económica clásica, ha
sido refutado de una manera decisiva por los desarrollos modernos de
la psicología y de la sociología
1
Nadie expone el ingenuo criterio utilitario de modo m á s sorprendente que
J E R E M Y B E Ñ T H A M en el op. cit„ p á g . 1-7, passim. P o r otra parte, el raciona-
lismo e s t á m á s implícito que explícito en A d a m Smith. V é a s e An Inquiry into
de Nature and Causes of the Wealth of Nations (Nueva Y o r k : E . P. Dutton
and C o . , 1 9 1 4 ) , págs. 1 2 - 1 5 . Quizá hayan sido los freudianos quienes con mayor
fuerza han impulsado la crítica del racionalismo, pero se trata de un tema

59
60 IV: L A RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO MEDIOS Y FINES 61

Dado que la "buena" adrninistración es un comportamiento que en el adulto; pero que el niño tiene que aprender con gran dificultad;
se adapta de manera realista a sus fines, de la misma manera que una y este aprendizaje, aunque no ocurre en un nivel reflexivo, no es en
"buena" empresa es un comportamiento económico calculado con exac- manera alguna distinto del aprendizaje de un adulto en una situación
titud para obtener ganancias, la teoría de las decisiones administrati- de medios-a-fin.
vas se ocupará forzosamente, en alguna medida, de los aspectos racio- Pero dar un paso, coger un objetivo, es habitualmente, en sí mismo,
nales de la elección. Los capítulos posteriores de este estudio dedicarán un medio para un fin más amplio. La manera más evidente de deter-
una atención mayor a las realidades del comportamiento administrativo. minar qué fines se buscan por sí mismos y cuáles por su utilidad de
El presente capítulo guarda la misma relación con estos análisis rea- medios para fines más lejanos, consiste en colocar el sujeto en situa-
listas que un estudio de los principios y teorías de los negocios guarda ciones en que tiene que elegir entre fines en pugna.
con una descripción de las instituciones económicas y de los compor- E l hecho de que la fuerza de los objetivos dependa de otros fines
tamientos reales del mercado; es decir, no es tanto una descripción más lejanos, lleva a disponer esos objetivos en una jerarquía en la que
de cómo deciden los administrativos como una descripción de cómo cada nivel ha de ser considerado como un fin en relación con los ni-
deciden los huertos administrativos . 2
veles que tiene debajo y como un medio en relación con los niveles
que tiene por encima. E l compórtamiento logra integración y cohe-
rencia por medio de la estructura jerárquica de los fines, porque enton-
MEDIOS Y F I N E S
ces cada miembro de una serie de comportamientos alternativos se
E l hecho y el valor, como hemos señalado ya en el capítulo I I I , pondera de acuerdo con una escala comprensiva de valores: la de los
están relacionados con los medios y los fines. En el proceso de decisión afines "últimos". Rara vez se logra en el comportamiento real un alto
resultan elegidas las alternativas que se consideran medios adecuados grado de integración consciente. L a estructura de los móviles conscien-
para alcanzar los fines que se desean. Sin embargo, los fines mismos íes, en lugar de constituir una jerarquía de una rama úrlica, es habitual-
son, con frecuencia, simples instrumentos para conseguir objetivos más mente una complicada tela de araña o, con mayor exactitud, una colec-
definitivos. De esta forma nos vemos conducidos al concepto de una ción inconexa de elementos, ligados entre sí de una manera débil e i n -
serie o jerarquía de fines. L a racionalidad se interesa en la construcción completa; -y la; integración de estos elementos se hace progresivamente •
de cadenas medios-a-fines de esta clase . 3
más débil a medida que se llega a los niveles superiores de la jerarquía,
es decir, a los fines últimos.
La jerarquía de fines L ^ J e r a r ^ í a ^ e , m e d i o s _ y fines es tan característica, del comporta-
miento de la_organizaeión, como de los.individuos, E n realidad,^jel-
Las relaciones de medios-a-fines sirven para integrar el compor-,
^Terrrá:dé especialización que en el capítulo I I ha sido llamado "orga* - -/
tamiento, incluso en el nivel fisiológico. Las tensiones musculares están
jüzación por finaUdad",. no es otra cosa que la disposición de la..estruc-
coordinadas, en este nivel (como medios), para la realización de actos
jura de la organización para .que sea. paralela al sistema de medios y
fisiológicos sencillos—caminar, alcanzar y aferrar un objeto, volver los
fmes que entraña el cumplimiento de. sus propósitos. Así, la finalidad
ojos hacia otro—, que son, en gran parte, inconscientes y automáticos
del departamento contra incendios es reducir las pérdidas que estos
de a c e p t a c i ó n generai entre casi todas las escuelas modernas de s o c i o l o g í a y
causan; pero los medios para lograr dicho fin son la prevención y
psicología. V é a s e , por ejemplo, a H A R O L D D . L A S S W E L L : Psychopathology ani extinción de los incendios. Estos dos medios principales están repre-
Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1 9 3 0 ) , págs. 2 8 - 3 7 ; SIGMUND sentados con frecuencia, en la estructura organizativa, por una oficina
F R E U D : "The. Unconscious", Collected Papers (Londres: L . y V . Woolf, 1925),
4 : 9 8 - 1 3 6 ; V I L F R E D O P A R E T O : The Mind and Society (Nueva Y o r k : Harcourt, de prevención de incendios y por las fuerzas de lucha contra el fuego,
Brace and C o . , 1 9 3 5 ) , passim. respectivamente. Como estas deben estar dispersas por la ciudad para
2
El A p é n d i c e se ocupa extensamente de la distinción entre ciencia práctica el cumplimiento de sus finalidades, nos encontramos en el próximo
de la administración (el estudio de l o que los administrativos "deben hacer") y
s o c i o l o g í a de la administración (el estudio de lo que los administrativos "hacen"):
nivel con unidades de organización especializadas por área.
3
T A L C O T T P A R S O N S analiza los sistemas de acción social con la ayuda dt Asimismo, tanto en el comportamiento organizativo como en el
estos mismos términos en The Structure of Social Action (Nueva Y o r k : McGraw- individual, la jerarquía de medios-a?firjL.iara- -vez-resulta...una...cadena
Hill Book C o . , 1 9 3 7 ) , págs. 4 4 , 4 9 , 2 2 8 - 4 1 .
62 IV : L A RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO MEDIOS Y FINES 63

j^ornrjletarrjLe^ mtegradaj[_coricxa. Con frecuencia, las relaciones entre] yecto. L a decisión racial [requiere siempre la comparación entre los
las actividades 4e la organización y los qbjetiyiiSjSltimqs son oscnras| medios alternativos en relación con los fines respectivos que de ellos
' los'"or^etív^jUtops"estari formñlááos_de. manera, mcompletei,^ o exis| í e obtendrán, Como veremos en el capítulo V I I I , esto significa que
.ten confilctós-y._cptt^dlqcÍQnes_.intemos_entt los objetivos ú í t i m o T j la "eficiencia"—la consecución de los valores máximos con medios
entre los medios elegidos para.conseguirlos,,.Así, la toma de deasÍ3rI5S! limitados—debe constituir un criterio orientador de la decisión admi-
en la Worfc Projects Administratíon se vio complicada por las exigen* nistrativa.
cias competidoras del fomento de la industria y el socorro inmediata En segundo lugar, ea^ las situaciones reales es generalmente impo-
a los parados, como objetivos del organismo. E n las decisiones de| sible conseguir ^
War Production Board fue preciso equilibrar las necesidades de guerra] jorqué los medios alternativos no son habitualmente neutrales en su
con las exigencias civiles. V¿9ÍT.; esta dificultad surgen tantos argumentos fútiles sobre si "los
De

Hay ocasiones en que la falta de integración de la jerarquía me¿ nñes justifican los medios". Por ejemplo, en el caso de la Ley Seca
dios-a-fin de una organización se debe a la negativa del cuerpo que los medios empleados entrañan tantas cuestiones de valor—cuestio-
dicta las normas a decidir una cuestión normativa "candente"; por nes de libertad personal, de métodos correctos de policía, etc.— que s

ejemplo, la negativa del Congreso a determinar, en el Servicio Selecí estas no tardaron en eclipsar la importancia del objetivo " ú l t i m o " :
tivo, la importancia relativa que debe darse al estatus familiar y i la abstinencia alcohólica. De a h í que resultara engañoso hablar de
la ocupación en los retrasos del servicio rnilitar. Otras veces las rela^ ía prohibición, sencillamente, como de u n medio de conseguir el fin,
ciones mismas medios-a-fin resultan oscuras. Por ejemplo, decir que; pitamente deseable, de la abstinencia alcohólica. Los medios especiales
el objetivo de u n ejercicio es derrotar al enemigo deja amplio espacié empleados para conseguirlo 'tenían muchas consecuencias distintas del
para las disputas y la inconsistencia en cuanto a la estrategia conve| fin específico que se buscaba, y estos otros fines no deseables tenían
niente para alcanzar ese fin. (Recordamos a este respecto la control fque pesar en la consideración de deseabilidad de los medios.
versia que hubo en este país entre el "primero Alemania" y "primero; En tercer lugar, la terrninología medios-a-fin tiende a oscurecer el
el Japón".) _ 1 : papel del elemento tiempo en la toma de decisiones. Cuando un fin resul-
De modo que n i las organizaciones ni los individuos consiguen una Jla ser una condición o una. situación a realizar, esta solo puede realizar-
integración completa de su comportamiento a través de estas relaciones l e en un deterrninado momento aunque otras muchas situaciones puedan
de medios-a-fin. A pesar de lo cual, lo que queda de racionalidad ei lograrse a lo largo de un período de tiempo; así, la elección está influida
su comportamiento es, precisamente, la incompleta y, en ocasiones, ino solo por los fines especiales, sino también por las expectativas de los
incoherente jerarquía que acabamos de describir. fines que pueden ser realizados en distintos momentos. L a elección i m -
pone dos problemas: 1) Si u n fin deterrjiinado ha de realizarse en un
Limitaciones del esquema medios-a-fin momento dado, ¿ a qué fines alternativos habrá que renunciar para dicho
Este análisis del comportamiento racional en relación con ima i momento?; 2) Si un fin deterniinado ha de realizarse en un momento
rarquia de medios-a-fin puede llevar a conclusiones inexactas, a men< Hado, ¿ d e qué manera limita esto los fines que podrían realizarse en
que se observen determinadas precauciones. , toros momentos? Cuando Luis X V dijo: "Después de mí, el diluvio",
QÉnjarimer rugar-,-lasjjoalidades^ a^alcanzar por la elsccióiLde IME expresaba el juicio de hecho de que el cumplimiento de sus particu-
determinada, alternativa de comportamiento se exponen con frecueri" lares fines a corto plazo acarrearía algunas consecuencias funestas a
cia de una manera incompleta o incorrecta, porque no se acierta largo plazo; y también expresaba un juicio de valor: el de su indife-
considerarjps fines. Mternativos que podrían .alcanzarse- selecdonarS rencia por las consecuencias a largo plazo. Los economistas dirían
otros comporterrdentoJ¡iAl elegir un diseño de contrapeso para tende píie desestimaba gravemente el tiempo.
un puente sobre un río determinado, no basta conocer que este proyecb í Todavía entra el elemento tiempo de otra manera en la toma de
servirá para salvar el río con un puente. E l acierto de la elecciói decisiones. Algunas de estas son irrevocables en el sentido de que
estriba en que el puente de contrapeso resulte de mayor eficacia Crean una nueva situación que, a su vez, influye en las decisiones que
economía que un puente colgante, u n viaducto o cualquier otro pro la siguen. Esto se demuestra, en las situaciones económicas, por la
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS 65
64 IV: L A RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO

existencia de costes fijos. Si un fabricante está decidiendo si construirá' tal como aquí se emplea este vocablo, es_e¿ proceso mediante el cual
una fábrica de calzado, su problema consistirá en determinar si los una de estas alternativas de comportemiento"^paBr^a(la mQñ^txT'SS
ingresos que conseguirá vendiendo los zapatos compensarán sus gastos. «te^da I^;serreafada._La_seri_e de tales decisiones, que determina el
Pero, si tiene una fábrica de calzado, el coste de esta fábrica es un cr^pqrjamíento a l o "largo de un período de tiempo, puede llamarse
gasto ya hecho que no puede ser recobrado, y continuará fabricando estrategia.¬
calzado, incluso con una pérdida general, con tal que sus ingresos ' Si es elegida y seguida una de las posibles estrategias, se seguirán
cubran los costes nuevos y adicionales en que debe incurrir para determinadas consecuencias. L a tarea de la decisión racional consiste l
fabricarlo. Por consiguiente, la decisión de construir la fábrica influye en elegir aquella estrategia que vendrá seguida por la serie preferida de A
en sus decisiones posteriores. L o que cuenta, por encima de todo, para
consecuencias. Hay que poner de relieve que todas las consecuencias que
se siguen de la estrategia elegida dében considerarse importantes para
1
la consistencia relativa del comportamiento, tanto personal como orga-
valorar su eorrección y no solo las consecuencias que habían sido anti-
nizativo, a lo largo de períodos de tiempo, es la existencia de estas, irre-
cipadas.
vocables decisiones a largo plazo. A ella hay que atribuir -también
cierta "inercia" en el ajuste a nuevas situaciones. L a tarea de decidir entraña tres pasos: 1) la enumeración.de. todas
Estas objeciones no significan que el lenguaje de los fines y de los las estrategias'alternativas; 2) la determinación flé^
L

«as. que se siguen, de..cada una de ellas; 3) la valoración comparativa


medios no pueda ser empleado; significan simplemente que debe hacerse
de estas series de consecuencias. Empleamos deliberadamente el voca-
con mucho cuidado. Puede haber otra terminología más clara en algu-
blo todas. Es imposible, evidentemente, que el individuo conozca
nas circunstancias, y este es el propósito que pretendemos desarrollar
a continuación.
todas sus alternativas o todas sus consecuencias, y esta imposibilidad sí
representa una desviación muy importante del comportamiento real del
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS -
modelo de racionalidad objetiva. Como tal, recibirá extenías considera-
' Ca í i 1
ciones en el capítulo V . **^5L' fuíf

Las objeciones que se han hecho contra el esquema medios-a-fin


son: a) que oscurece el elemento comparativo en la toma de decisio- 'Tiempo y comportamiento -
nes ; b) que no llega a realizar una separación satisfactoria de los ele- No hay nada que impida que el sujeto, o la organización, que ha ele-
mentos fácticos y valorativos de la decisión, y c) que proporciona una gido una estrategia un lunes, elija una a!istinta el martes. Pero la deci-
visión insuficiente de la variable tiempo en el comportamiento finalista. sión tomada el lunes, en la medida en que haya sido parcialmente des- •i*
Una teoría de las decisiones, en términos de las posibilidades alterna- arrollada antes de su reconsideración, ha reducido ya las estrategias
tivas de comportamiento y de sus consecuencias, hace frente a todas es- disponibles el martes. Y a hemos señalado esto en el ejemplo de la
tas objeciones. fábrica de calzado, del cual se deduce que el individuo o la organiza-
ción puedan ser empujados a una determinada línea de acción por el
Alternativas de comportamiento 4

hecho de que, habiéndola iniciado, parece preferible continuarla a re- i


E l sujeto que actúa o la organización compuesta de cierto número nunciar por completo a la parte realizada.
de tales individuos se enfrenta, en cada momento, con un gran número Este carácter de las estrategias, que está ligado al tiempo, merece
'de comportamientos alternativos, algunos de los cuáles están presentes ser muy destacado, porque hace posible por lo menos una cantidad
en la conciencia, en tanto que otros no lo están. Las decisión, o elección. mínima de racionalidad en el comportamiento allí donde, sin él, resulta-
ría inconcebible. Por ejemplo, un individuo que ha pasado siete años
4
L a teoría aquí presentada fue elaborada por el autor en 1941. Su presente de su vida preparándose para hacerse médico y diez años más practi-
reformulación ha sido grandemente influida por la notable obra de J O H N VON cando esta profesión, no tiene, de ordinario, que gastar más tiempo para
N E U M A N N y O S C A R M O R G E N S T E R N , The Theory of Games and Economic
Behavior (Princeton: Princeton University Press, 1944), cap. I I . E s justo adver-
decidir si será o no médico. Las ocupaciones alternativas le están prác-
tir que von Neumann p u b l i c ó primeramente l a parte de su teoría que se her- ticamente cerradas, en virtud de la inversión que ha hecho ya en la estra-
mana con el presente estudio en 1928, " Z u r Theorie der Gesellschaftsspiele", tegia que hasta ahora ha seguido.
Math. Annalen, 100:295-320 (1928).
SIMON.—8

-! L
66 rv:--LA RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS 67

De manera parecida, una organización que fabrica zapatos no nece- solo unos pocos aspectos y en lo demás son idénticas. Es decir, que
sita reconsiderar diariamente (aunque puede necesitarlo a intervalos) las consecuencias que diferencian un comportamiento del comporta-
si, en lugar de ello, no debería dedicarse al negocio de automóviles. miento alternativo pueden surgir, únicamente dentro de un breve espa-
Esto reduce notablemente las alternativas que el individuo debe con- cio de tiempo y dentro de un área limitada de descripción. Si fuese
siderar en cada momento y es, desde luego, una condición necesaria verdad con demasiada frecuencia que un reino se perdiera por un
de racionalidad, aunque no suficiente.
clavo, las cadenas de consecuencias que encontraríamos en la vida
práctica serían de tal complejidad, que resultaría virtualmente impo-
Conocimiento y comportamiento - -¬
sible el comportamiento racial.
L a función^del conocimiento en el proceso, decisorio esi la de^ deter-
E l problema de la toma de decisiones en las organizaciones pri-
minar qué consecuencias se derivan" de las estrategias alternativas.^^
vadas es, en u n aspecto, mucho más sencillo que en los organismos
tarea suya seleccionar, a partir de toda la clase de posibles consecuen-
míblicos. Es de esperar que la organización privada tome en conside-
cias, una subclase m á s limitada o, incluso (idealmente), una serie única
ración únicamente las consecuencias de la decisión que le afectan a ella,
de consecuencias relacionadas con cada estrategia. Desde luego, el sujeto
en tanto que el organismo público debe sopesar la decisión en relación
que actúa no puede conocer directamente las consecuencias que se segui-
con un sistema comprensivo de valores públicos o de la comunidad.
rán de su comportamiento. Si pudiese conocerlas, operaría aquí una
Por ejemplo, cuando el director general de una sociedad privada decide
especie de causalidad inversa: las consecuencias futuras serían las deter-
dar a su hijo un cargo en la firma, debe tomar en consideración el
minantes del comportamiento presente. L o que él hace es formar expec-
efecto que el nombramiento ejercerá sobre la eficiencia de la empresa;
tativas de las consecuencias futuras, expectativas que están basadas en
pero un hombre que se encuentre en la misma posición relativa en el
relaciones empíricas conocidas y en su información acerca de la situa-
servicio público, deberá preocuparse igualmente del efecto que seme-
ción existente.
jante paso producirá "sobre la igualdad de oportunidades en el servicio
Podemos poner como ejemplo el caso de un proceso típico de deci-
público". Esta distinción entre la dirección privada y la pública no
sión administrativa: la selección de personal. Se reúnen informes sobre
tiene .un carácter tajante, porque un crecido número de empresas pri-
cada uno de los candidatos a un cargo a través de exámenes, valo-
vadas están siendo "afectadas por un interés público", y un número
ración de servicios y otras fuentes. Estos informes se usan como base
cada vez mayor de directivos privados se preocupan de las respon-
de una predicción comparativa, encaminada a deterrninar cuál de los
sabilidades de sus cargos en relación con la comunidad, incluso más
candidatos desempeñará más satisfactoriamente el empleo. Si las pre-
allá de los límites que la ley les impone.
dicciones son exactas, se habrá hecho una decisión correcta.
Hemos hecho notar ya que el sujeto, para actuar en este esquema E l hecho de que las consecuencias formen habitualmente sistemas
con perfecta racionalidad, tendría que disponer de una descripción com- "aislados" proporciona al científico y al práctico una ayuda poderosa
pleta de las consecuencias que se seguirían de cada estrategia alterna- para la racionalidad, porque el científico puede aislar esos sistemas
tiva y comparar estas consecuencias. Tendría que conocer, en cada uno cerrados en su laboratorio experimental y estudiar su comportamiento,
de sus aspectos, qué cambios experimentaría el mundo si él se condu- en tanto que el práctico puede servirse de las leyes descubiertas por
jese de una manera en lugar de otra, y tendría que seguir las conse- el científico, a fin de variar determinadas condiciones del medio am-
cuencias del comportamiento durante períodos ilimitados de tiempo;, biente, sin perturbar de manera importante el resto de la situación.
extensiones ilimitadas de espacio y series ihmitadas de valores. Sería Quedan todavía dos importantes distinciones entre un problema de
inconcebible, en tales condiciones, que el comportamiento real se acer- descubrimiento científico y un problema de toma de decisiones. En
cara siquiera a la racionalidad. Por fortuna, el problema de elegir resulta primer lugar, un problema científico válido es deducir las leyes empí-
normalmente muy simplificado por la tendencia de las leyes empíri- ricas que se cumplirán bajo ciertas condiciones hipotéticas simplifica-
cas, que describen las regularidades de la naturaleza, a adaptarse por das, aunque tales condiciones no se den en la práctica; el científico
subseries relativamente aisladas. Comparando dos alternativas de com- teórico puede hablar de "cuerpos rígidos", "vacíos perfectos", "fluidos
portamiento, se advierte con frecuencia que sus consecuencias difieren sin fricción", etc. Pero el práctico debe tener presentes los efectos de
68 IV: L A RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS 69
la elasticidad; de la presión del aire o de la fricción, si es que se encuen-
tran presentes y son esenciales, por mucho que esto complique su pro- vidad puramente competidora que entrañe dos participantes, siendo
blema de elegir la alternativa correcta. E n segundo lugar, el científico quizá la estrategia militar el ejemplo práctico más importante . s

puede elegir para su estudio únicamente aquellas consecuencias del sis- En el extremo opuesto de una situación puramente competidora
tema de las que él desea ocuparse, prescindiendo de las demás. Resulta está la de dos o más participantes qüe comparten una finalidad común,
un problema científico: válido preguntar: " ¿ Q u é efecto tendrán sobre y en la que cada uno tiene una información suficiente de lo que están
el peso total de este aeroplano determinados cambios en el diseño? haciendo los demás, que le permiten tomar decisiones correctas. Esto es
Sin embargo, el problema de la decisión práctica consiste en equili- precisamente lo que se da a entendercon la frase de "trabajo de equipo".
La "finalidad de hacer señales en el fútbol o de cantar puntos en el
brar un posible ahorro de peso con el aumento en el coste, con la pér-
bridge tiene por objeto ayudar a que cada jugador de u n equipo forme
dida de su capacidad de maniobra u otras cualidades. E l práctico no
expectativas exactas acerca de lo que van a hacer sus compañeros, para
puede nunca despreocuparse de hechos o consecuencias condicionantes
vque pueda decidir los medios propios de cooperar con ellos en la fina-
simplemente porque caigan fuera dél alcance de su teoría.
lidad común. L a finalidad superior de planificar y organizar, que
precede a toda actividad administrativa, no es simplemente la de colo-
Comportamiento de grupo car a cada participante en la tarea que mejor puede cumplir, sino la
de permitir que cada uno forme expectativas exactas sobre lo que van
Nuevas complicaciones se introducen en el cuadro si se coloca en ¿hacer los demás. Quizá contribuiría a aclarar el estudio de la teoría
él a más de un individuo, porque, en este caso, las decisiones de los adniinistrativa el empleo del vocablo "cooperación" para referirnos a
demás individuos quedarán incluidas entre las condiciones que cada la actividad en la que los participantes comparten una finalidad común
uno de ellos deberá tener en cuenta en sus propias decisiones. Es decir, y el de "coordinación" para el proceso de informar a cada uno de los
todo individuo deberá conocer cuáles serán las acciones jie_Jos-demás, comportamientos proyectados por los demás. De ahí que la coopera-
á ^ x T r i e determinar vínicamente las consecuencias de las suyas. Este ción resulte habitualmente ineficaz—es decir, que no alcance su finali-
es un factor de importancia fundamental en la totalidad del__prócesp dad, cualesquiera que sean los propósitos de los participantes—si no
;

de la decisión adniim^trátiva. existe coordinación. ^


Esto implica realmente un grave círculo vicioso. Antes que k Si la actividad es competidora, puede haber cierta inestabilidad,
pueda elegir racionalmente su estrategia, necesita saber la que ha ele- porque cada individuo reajustará su comportamiento cuando "descubra"
gido B¿ y antes que B pueda elegir su estrategia necesita conoca •fas intenciones de su adversario, e incluso lo hará como táctica defen-
la de A . Esto puede ilustrarse por el juego de elegir cara o cruz. Haj siva con el fin de impedir que el adversario descubra las suyas. Pero,
dos participantes. E l primero coloca encima de una mesa, y fuera de ésta misma inestabilidad puede producirse cuando la actividad es coope-
la vista de su adversario, una moneda con la cara o la cruz hacia arriba; rativa, si los participantes están informados de manera insuficiente.
el segundo trata de adivinar su posición. E l primer participante deberá •,Por ejemplo, en una organización en la que las responsabilidades no
decidir la elección que juzga que hará el segundo, y luego colocarla hayan sido adjudicadas con suficiente precisión, dos ejecutivos pueden
moneda en forma contraria; el segundo participante debe decidir el escribir cartas contradictorias a la misma persona y acerca del mismo
cálculo que el primero ha hecho de la situación. NQ pueden ambos asunto, y,, en otro caso, la carta puede quedar sin escribir, porque cada
acertar, porque si el primero calcula de manera correcta la elección uno espera que lo haga el otro.
del segundo, este habrá calculado de manera incorrecta la elección del Para expresar de manera formal el asunto en un modelo coope-
primero, y viceversa. E l sistema de comportamiento resultante será muj rativo, ambos participantes prefieren la misma serie de consecuencias;
mdeterminado, porque la inestabilidad de cada una de las eleccioñej de aquí que, si cada uno conoce la actitud del otro, ambos actuarán
de comportamiento lleva a la inestabilidad de la otra. de manera que asegure estas consecuencias. E n un modelo competidor,
Aunque el ejemplo pueda parecer trivial, una pequeña reflexión
convencerá al lector de que este juego es un modelo de cualquier acti C o l . J . F . C . F U L L E R : The Foundations
6
of the Science of War (Londres:
Hutchinson and C o . , 1925), p £ g . 183.
70 IV : L A RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO VALOR Y POSIBILIDAD 71

el óptimo resultado para el primer participante no es el óptimo para •El sistema de valores. Las superficies de utilidad
el segundo. De aquí que si el primer participante logra las conse-
Dado que los valores que están presentes en las diversas alternativas
cuencias que él prefiere, el otro participante quedará frustrado; por
son al mismo tiempo numerosos, y distintos, el individuo que ejerce su
ejemplo, la norma del mercado consiste en comprar barato y vender
preferencia debe sopesarlos y elegir entre ellos. Los economistas han
caro, pero si el comprador compra barato, el vendedor no habrá ven-
desarrollado un esquema de conceptos para describir este proceso, muy
dido caro. Incluso un modelo cooperativo puede resultar inestable si
.semejante en verdad al esquema aquí empleado.
cada uno de los participantes es incapaz de predecir lo que el otro va
a hacer. En estos casos, es necesaria la coordinación de los comporta- l^Las elecciones que hace el individuo entre valores que compiten en-
mientos de ambos participantes para que puedan realizar la posibilidad tre sí pueden describirse mediante una. .serie de curvas -de^indiferencia.
que ambos prefieren. No se trata aquí de conflicto de finalidades, sino Estas curvas; indican qué series de posibles consecuencias son equiva-
de conocimiento imperfecto. %• lentes o mutuamente "indiferentes" para la elección. ÜHiízando los térmi-
Las organizaciones administrativas son sistemas de comporJamiento nos favoritos de] economista—nueces y manzanas—, las curvas de in-
cooperativo . Se espera que los miembros de la organización„,orienten diferencia nos dicen, por ejemplo, si un individuo prefiere una combi-
6

su comportamiento de acuerdo con ciertos fines que se adoptan como nación de diez nueces y cinco manzanas a una combinación de cinco
"objetivos de,la.organización". Esto deja el problema de coordinar su' nueces y siete manzanas, o si prefiere la segunda o si es indiferente
comportamiento, de proporcionar a cada uno el conocimiento del com- entre las dos.
portamiento de los demás sobre el que pueden basar sus propias deci- ,Las limitaciones empíricas de la elección se introducen en eí esque-
siones. E n los sistemas cooperativos, y aun cuando todos los participan- ma del economista por el stock de bienes del individuo y por la estruc-
tes estén de acuerdo sobre los objetivos a alcanzar, no pueden normal- tura del precio. Se da por sentado que el individuo parte de un núme-
mente ser dejados a sí mismos para que seleccionen las estrategias que ro determinado de nueces y manzanas, que puede cambiar el uno por
conducirán a esos objetivos; porque la elección de una estrategia co- el otro, a un determinado tipo de cambio, y que él trata luego de se-
rrecta supone el conocimiento de cada una de las estrategias elegidas leccionar la cantidad de cambios para la cual su preferencia es mayor .
8
1

por los demás . 7


. ~- •:

Relación de valor, experiencia y comportamiento


Ahora resulta más claro el significado de la relación "medios-a-fin".
VALOR Y POSIBILIDAD
(Es evidente que la distinción "medios-fin" no corresponde a la distin-
ción entre hecho y valor. ¿Cuál es, pues, la conexión entre las dos se-
Queda por discutir el tercer elemento de la toma de decisiones, es
ries de términos? Simplemente esta: una cadena medios-a-fin es una
decir, el proceso_dg.determinar las preferencias entre las .consecuencias.
serie de anticipaciones que ligan un valor con las situaciones que lo rea-
Puede deTrominarse a este proceso valoración. A cada estrategia corres-
lizan, y estas situaciones, a su vez, con los comportamientos que las
ponde una sola serie de consecuencias. É í comportamiento racional
^producen. ^Cualquier elemento de esta cadena puede ser "medio" o
entraña la enumeración de las consecuencias en sü orden de preferencia
" fin", según se trate de su conexión con el extremo de la cadena co-
n

y la elección de la estrategia que corresponde a la alternativa más ele¬


rrespondiente al valor o con el extremo correspondiente al comporta¬
vada de la lista.
> miento.
(Predominará el carácter de medio en un elemento, dentro de una ca-
E n el capítulo V I estudiaremos por qué y hasta q u é punto comparten una dena de medios-a-fin, si dicho elemento está situado hacia el extremo
6

finalidad c o m ú n los participantes de tales organizaciones.


E s t a es la crítica fundamental a l a que nunca h a podido contestar la
7 de la cadena correspondiente al comportamiento; predominará el ca-
teoría del anarquismo. E s t a teoría parece establecer que los participantes de rácter de fin si se trata de un elemento que describe las consecuencias
un esquema social, dadas finalidades comunes, seleccionarán automáticamente,
por sí mismos, sus propios, papeles m á s eficaces.
H E N R Y S C H U X T Z : The Theory and Measurement
8
of Demand (Chicago:
University of Chicago Press, 1938), pags. 12-35.
7J! I V : L A RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO DEFINICIONES D E L A RACIONALIDAD 7.3

del comportamiento. Si es así, los términos que describen las consecuen-


cias de un comportamiento pueden ser tomados como índices de los DEFINICIONES D E LA RACIONALIDAD

valores qus se adhieren a él. Aunque el economista habla de los bienes


económicos como de valores que constituyen la finalidad de la activi- Finalidad principal de este capítulo ha sido construir los cimientos
dad económica, en realidad son simplemente índices de la existencia ^ara erigir sobre ellos una clara comprensión del concepto de "racio-
de un estado de cosas del que puede conseguirse el valor: la posibih% nalidad". Sin embargo, la claridad no implica forzosamente sencillez.
dad de consumir los bienes .
:
9 • Hablando en términos generales, la racionalidad se ocupa de la elección
El acto psicológico de valorar las alternativas consiste, habitualmen- fie alternativas preferidas de actividad de "acuerdo con. u n sistema de
•yjlpres;.cuyas consecuencias de comportamiento pueden ser valora-
te, en medirlas de acuerdo con ciertos índices de valor quei en realidad,
están generalmente asociados con la realización de los valores mismos; i das ¿Significa esto que el proceso de adaptación debe ser consciente
u-

el dinero, por ejemplo, puede llegar a ser un índice de los valores que o se incluyen también los procesos inconscientes? Se ha demostrado
puede comprar. Los índices de valor entrañan un importante elemento 1 que muchos de los pasos de la invención matemática—siendo de suponer
que "no hay otra cosa más racional—son subconscientes, y esto es cierto,
fáctico, porque presuponen que a una alternativa caracterizada por un ín-
desde luego, en cuanto a los procesos más sencillos de solución de ecua-
dice de valor elevado corresponderá un valor elevado. Por ejemplo, que
ciones . Además, si no se considera la conciencia como un elemento de
10

un organismo federal de préstamos gaste únicamente un pequeño por¬


racionalidad, ¿se admiten únicamente los procesos deliberados de adap-
centaje de sus fondos en la adrninistración de sus préstamos, puede ser
tación o se admiten también los no deliberados? L a mecanógrafa se
un índice de eficiencia, porque, siendo iguales todas las demás cosas,
entrena para golpear una tecla concreta como respuesta al estímulo de
es de desear que los gastos administrativos sean bajos. Pero en este caso,,
una letra deterniinada. Una vez aprendido, el acto es inconsciente, pero
desde luego, la razón entre los gastos administrativos y los totales no deliberado. Por otra parte, cualquier persona retira, instintivamente el
constituiría un buen índice de valor porque, de no existir una prueba dedo que se ha quemado. Esto es "racional" en el sentido de que sirve a
definida de que la calidad de la investigación no ha cambiado, es muy una finalidad ú t i l ; pero, desde luego, no es una adaptación ni consciente
arriesgado suponer que todos los demás factores siguen siendo los mis- ni deliberada. • . . .:• --;
mos cuando los costes administrativós se reducen.
(¿Llamaremos, además, "racional" a un comportamiento que está
,Si se define de esta manera, la relación medios-a-fin no permite una
equivocado, pero solamente porque la información en que se basa es de-
separación clara de valor y hecho, porque el mismo comportamiento
fectuosa T^Cuando se recurre a una prueba subjetiva, resulta racional que
puede tener como consecuencia más de un valor: puede ser un miem¬
un individuo se medicine contra una enfermedad si cree que la medi-
bro de más de una cadena de medios-a-fin. Por ejemplo, una política cina le curará de ella. Cuando se recurre a una prueba objetiva, el com-
de ayuda en la que los presupuestos familiares se fijen a un nivel muy portamiento es racional únicamente si la medicina es en realidad eficaz.
bajo, con objeto de proporcionar a los beneficiarios un incentivo para
Finalmente, ¿ d e acuerdo con qué objetivos, con qué valores debe
buscar y aceptar un empleo privado, puede tener también como conse-
juzgarse la racionalidad? L a conducta de un individuo dentro de una
cuencia un elevado índice de desnutrición y enfermedad entre las fami-
organización, ¿es racional cuando sirve a sus objetivos personales o
lias de los beneficiarios. Es imposible determinar una política acepta-
cuando sirve a los objetivos de la organización? Dos soldados están sen-
ble considerando simplemente una de esas cadenas medios-a-fin e igno-
tados en una trinchera frente a un nido de ametralladoras. Uno de ellos
rando la otra. permanece a cubierto. E l otro, con riesgo de su vida, destruye el nido
de ametralladoras con una granada. ¿Cuál se conduce racionalmente?
F R A N K K N I G H T considera que la principal debilidad de la e c o n o m í a clásica
9

es su incapacidad para ver la ganancia e c o n ó m i c a como un e s l a b ó n puramente


Quizá la única manera de evitar, o aclarar, estas complejidades sea
intermedio de una cadena medios-a-fin, que conduce al "prestigio" y la "como- emplear el término "racional" conjuntamente con los adverbios apro-
didad"; e igualmente su incapacidad para reconocer como un fin valorado por piados. Entonces pude llamarse "objetivamente racional" a una deci-
sí mismo la actividad e c o n ó m i c a que conduce a la ganancia. V é a s e su Risk.
Uncertainíy. and Profit (Boston: Houghton Mifflin Company, 1 9 2 1 ) , p á g s . x n - x x •
Existe traducción e s p a ñ o l a : Riesgo, incertidumbre y beneficio, Aguilar, Ma- V e a s e J A C Q U E S H A D A M A R D : Essay on the Psychology
1 0
of Invention in the
drid, 1 9 4 7 . Mathematical Field (Princeton: Princeton University Press, 1 9 4 5 ) .
74 IV: LA RACIONALIDAD E N E L COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO CONCLUSION 75

sión si es en realidad el comportainiento correcto para maximizar unos ción completa de los fines o valores últimos inherentes a las mismas.
valores dados en una situación dada. Es "subjetivamente" racional si La idea de las alternativas arroja considerable luz sobre los modelos
maximiza la consecuencia relativa al conocimiento real del sujeto. Es de comportamiento interpersonal. La relación entre los valores de los
"conscientemente" racional en la medida en que el ajuste de los medios individuos interactuantes y las consecuencias de su comportamiento
a los fines sea un proceso consciente. Es "deliberadamente" racional conjunto determina que el modelo de comportamiento sea competidor
en la medida en que el ajuste de los medios a los fines haya sido reali- o cooperativo.
zado deliberadamente (por el individuo o por la organización). Una de- Se vio que la inestabilidad en el sistema de comportamiento puede
cisión es "organizativamente racional si se orienta hacia las finalida- tener lugar cuando el modelo es competidor o cuando cada uno de los
des'de la organización; es "personalmente" racional sí se orienta hacia participantes en él se equivoca al predecir el comportamiento que des-
las finalidades del individuo. A partir de ahora calificaremos siempre" arrollarán los demás.
el término "racional" con uno de estos adverbios, a menos que su sen- Por último, hemos establecido algunas definiciones .para distinguir
tido resulte claro por el contexto. varios sentidos de la racionalidad: el objetivo, el subjetivo, el cons-
ciente, el deliberado, el organizativo y el personal.
Apenas hemos tocado en este capítulo los aspectos psicológicos de
CONCLUSION
la elección. Haremos en el próximo una tentativa para contrastar los
E l objeto de este capítulo ha sido explorar la anatomía de la deci- elementos psicológicos y lógicos en el proceso de la elección. E n capítu-
sión con vistas al establecimiento de una tenninología y de un sistema los ulteriores emplearemos las herramientas analíticas desarrolladas en
de análisis que permita una investigación realista de la decisión admi- este capítulo y en el próximo para estudiar algunos de los conceptos cen-
nistrativa. Con este fin examinamos el medio ambiente objetivo que ro- trales de la decisión adrrúnistrativa: la autoridad, la eficiencia, la identi-
dea a la elección. Este medio ambiente fue descrito como una serie de' ficación, la influencia y la comunicación.
comportamientos alternativos, cada uno de los cuales lleva a consecuen-
cias anticipadas definidas.
E l conocimiento es el medio de descubrir cuál de todas las conse-
cuencias posibles dé un comportamiento se derivará realmente de él
E l objetivo último del conocimiento, en cuanto que este forma parte
dél proceso de elección, es descubrir una posibilidad única que respon-
da a cada alternativa de comportamiento, aunque en la práctica este
objetivo solo, se alcance de manera imperfecta.
Así, pues, consideramos el conocimiento de las consecuencias del
comportamiento como una influencia primaria sobre la elección. Des-
cubrimos que la segunda influencia radicaba en la preferencia del indi-
viduo por una serie de consecuencias, en detrimento de la otra. E l pro-
blema de la elección consiste en descubrir consecuencias, valorarlas y
relacionarlas con las alternativas de comportamiento.
Hemos descubierto que los medios y los fines no se corresponden por
completo con los hechos y los valores respectivamente, pero que existe
cierta conexión entre las dos series de términos. Definimos la cadena
medios-a-fin como una serie de elementos causalmente relacionados, que
van desde los comportamientos hasta los valores a que se dirigen.)Los
fines intermedios de dicha cadena sirven como índice del valor; y sir-
viéndonos de ellos, podemos valorar las alternativas sin una explora-
LOS L I M I T E S D E L A RACIONALIDAD 77

de habilidades y de q u é manera le suministra información. Comenzará


a verse, en el transcurso de este estudio, que la organización permite al
individuo aproximarse razonablemente al objetivo de la racionalidad
CAPITULO V
LOS L I M I T E S D E L A RACIONALIDAD
LA PSICOLOGIA D E LAS DECISIONES
La racjoriajidad objetiva, tal como hemos definido el término en el
ADMINISTRATIVAS capítulo precedente, implicaría que el sujeto actuante amoldase todo su
comportamiento a un modelo integrado por: a) la visión de las alter-
El argumento del presente capítulo pude ser expuesto de manera nativas de comportamiento, previa a la decisión, de una manera pano-
muy sencilla. Es imposible que el comportamiento de un individuo solo rámica; b) la consideración del complejo total de consecuencias que
y aislado alcance un alto grado de racionalidad. Es tan grande el nú- seguirá a cada elección; c) la elección, como el sistema de valores como
mero de alternativas que necesita explorar y tan vasta la información criterio, de una entre toda la série de alternativas.
que tendría que valorar, que resulta difícil concebir siquiera una apro- El comportamiento real, incluso el que se juzga de ordinario como
ximación a la racionalidad objetiva. L a elección individual tiene iugar "racional", posee muchos elementos de incoherencia que no se hallan
en un medio ambiente de "supuestos", de premisas que el sujeto acepta presentes en este cuadro idealizado. Si estudiamos el comportamiento
como bases de su elección; y el comportamiento resulta adaptable úni- a lo largo de un período de tiempo, nos muestra un carácter de mosaico.
camente dentro de los límites establecidos por estos "supuestos". Cada parte del modelo queda integrada con las demás, gracias a su
Si el medio ambiente psicológico de elección, los "supuestos", fuera orientación hacia una finalidad c o m ú n ; pero estas finalidades varían
determinado de una manera accidental, el comportamiento del adulto de cuando en cuando con las variaciones del conocimiento y de la aten-
mostraría un modelo o integración poco mayor que el comportamiento ción y se mantienen juntas, solo en una ligera medida*, por algún criterio
de los niños. Sin embargo, pueden realizarse un grado de integración y superior de elección. Pudiera decirse que el comportamiento revela "seg-
de racionalidad más elevado, porque el medio ambiente mismo de elec- mentos" de racionalidad; que el comportamiento muestra una organiza¬
ción puede ser elegido y modificado deliberadamente. Esto es, en parte, ción racional dentro de cada segmento; pero cjúé los segmentos mismos
asunto del individuo; el individuo se coloca a sí mismo en una situa- no poseen conexiones muy fuertes entre sí.
ción en la que determinados estímulos y ciertos datos de información El comportamiento real no alcanza la racionalidad objetiva, tal como
incidirán sobre él. Sin embargo, es también asunto de la organización la hemos definido en el último capítulo, por lo menos de tres mane-
en un aspecto muy importante. Una de las funciones que realiza la orga- ras:
nización consiste en situar a sus miembros en un medio ambiente psico- 1
Todo el capítulo se apoya fuertemente en la p s i c o l o g í a , en busca de
lógico que adapte sus decisiones a los objetivos de la organización y sus premisas. U n a dificultad fundamental con que debe enfrentarse todo cien-
que les proporcione la información necesaria para tomar estas decisiones tífico social que desee servirse de los frutos de l a investigación psicológica
para tratar este tema, es que los mismos p s i c ó l o g o s e s t á n divididos en escuelas
correctamente. que se hacen l a guerra. P o r suerte, l a m a y o r í a de los puntos p s i c o l ó g i c o s que
Presentaremos el material del capítulo en tres partes. En la primera se relacionan con el presente estudio no son temas de controversia entre estas
expondremos en detalle las razones de que el comportamiento del indi- escuelas. E l análisis de T o l m a n sobre Purposive Behavior in Animáis and Men
(Nueva Y o r k : D . Appleton Century C o . , 1932) ha contribuido quizá m á s que
viduo deba por fuerza quedar por debajo del tipo medio de racionalidad. ningún otro tratado a la terminología y al punto de vista de este capítulo,
En la parte segunda del capítulo examinaremos cómo está formado, porque es una de las pocas teorías psicológicas que están orientadas hacia los
conceptos de e l e c c i ó n y de finalidad. Para los temas tradicionales psicológicos,
en realidad, el medio ambiente psicológico de la elección. Mostraremos tales como "hábito", "atención" y otros semejantes, puede encontrarse un
cómo este medio es el elemento unificador que convierte una secuencia análisis suficiente a las finalidades de este estudio, en cualquiera de los nume-
de elecciones momentáneas en un modelo coherente. rosos libros de texto. E n realidad, la m a y o r í a de las referencias que damos
aquí pertenecen a W I L L I A M J A M E S : The Principies of Psycology (Nueva Y o r k :
E n la parte final estudiaremos el papel de la organización en el esta- Henry Holt and C o . , 1925), y a J O H N D E W E Y : Human Nature and Conduci
blecimiento del medio psicológico de elección. Veremos cómo la organi- (Nueva Y o r k : Modern Library, 1930),
zación selecciona los fines del individuo, cómo le entrena para dotarle

76
78 V: LA PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS LOS LIMITES D E L A RACIONALIDAD 79

1) L a racionálidad exigé un conocimiento y una anticipación com- que plantea un problema extraordinariamente práctico de administra-
pleta de las consecuencias que seguirán a cada elección. E n realidad, ción; el de asegurar una organización del proceso decisorio que lleve
el conocimiento de las consecuencias es siempre fragmentario. ; los conocimientos importantes al punto en que se toma la decisión.
2) Dado que estas consecuencias pertenecen al futuro, la imagina- Pudiera haberse ilustrado ese mismo punto en relación con una orga-
ción debe suplir la falta de experiencia al asignarles valores. Pero solo ¡ nización lucrativa; viendo, por ejemplo, cómo dependen sus decisio-
es posible anticipar de manera imperfecta los valores. nes de la correcta predicción de los precios del mercado.
3) L a racionalidad exige una elección entre todos los posibles com- E l ser humano, que se esfuerza por alcanzar la racionalidad y se
portamientos alternativos. E n el comportamiento real sólo se nos ocu- ve restringido dentro de los límites de sus conocimientos, ha desarrollado
rren unas pocas de estas posibles alternativas. algunos procedimientos de trabajo con los que supera parcialmente esta
dificultad. Estos procedimientos estriban en dar por sentado que es
Imperfección del conocimiento capaz de aislar del resto del mundo un sistema cerrado que contiene
En el capítulo I V hemos mencionado la primera limitación de la
2 solo un número limitado de variables y una serie limitada de conse-
racionalidad dentro del comportamiento real. L a racionalidad exige un cuencias. 1

conocimiento completo e inalcanzable de las consecuencias exactas de Cuéntase una anécdota de cierto estadístico que encontró en una
cada elección. En la realidad, el ser humano sólo tiene un conocimiento ocasión una alta correlación entre el número de solteronas y la mag-
fragmentario de las condiciones que rodean a su acción y una ligera nitud de la cosecha de trébol en distintos condados ingleses. Después de
percepción de las regularidades y de las leyes que le permitirán dedu- pasar algún tiempo intrigado por esta relación, pudo trazar lo que a él
cir las consecuencias futuras a partir del conocimiento de las circuns- le pareció la cadena causal. Por lo visto, las solteronas tenían gatos y
tancias presentes. •estos se comían a los ratones. Los ratones de campo eran enemi-
gos naturales de los abejorros, y estos últimos eran, a su vez, los princi-
Por ejemplo, para aplicar con pleno éxito los recursos existentes
pales agentes de la fertilización de las ñores de trébol. L a consecuencia
al problema de la protección de una ciudad contra los incendios, los
fue, claro está, que el Parlamento británico no debía legislar nunca la
miembros de este departamento necesitarían conocer con detalle las
concesión de primas de nupcialidad sin antes calcular el efecto que
probabilidades de que se declarasen incendios en cada una de las partes
tendría sobre la cosecha de trébol la reducción de la población soltera.
de la ciudad—concretamente, en cada edificio—y el efecto exacto que
tendría sobre las pérdidas por incendio un cambio en el procedimiento Debe préscindirse necesariamente, en la toma práctica de decisio-
administrativo o una redistribución de las fuerzas destinadas a combatir nes, de consecuencias tortuosas de esta clase . Solo se pueden tomar en
4

los incendiqs. consideración los factores que están más estrechamente relacionados
, con la decisión por la causa y el tiempo. E l problema de descubrir qué
Basta con exponer el problema de esta forma para reconocer hasta
; factores son importantes y qué factores no lo son, en toda situación dada,
qué punto la completa racionalidad está limitada por la falta de cono-
es tan esencial para la correcta elección como el conocimiento de las
cimiento. Las pérdidas por incendio declinarían milagrosamente si se
leyes empíricas que rigen los factores que se eligen finalmente como
informase al departamento en el instante mismo en que el incendio
importantes.
empieza. A falta de la omnisciencia, el departamento contra incendios
La elección racional será factible en la medida en que la serie l i m i -
debe dedicar un esfuerzo considerable a asegurarse, por medio de siste-
tada de factores en que se basa la decisión corresponda a un sistema
mas especiales de alarma y de otros medios, informes tan rápidos como
cerrado de variables, es decir, en la medida en que falten los efectos
sea posible, relacionados con las situaciones en que es necesaria su
significativos indirectos. Unicamente en los casos de decisiones de ex-
acción . 3

tremada importancia será posible aplicar suficientes recursos a acla-


Hemos desarrollado con algún detalle este punto, a fin de subrayar
rar una cadena de efectos muy complicada. Por ejemplo, una cantidad
2
Véanse págs. 6 6 - 6 8 , supra.
V é a s e , en relación con consideraciones similares implicadas en la táctica
3

militar, United States Army Field Service Regulations (Washington: Government


1
DEWEY: The Public and its Problems (Nueva Y o r k : H e n r y Holt and C o . ,
1927), pigs. 106-07.
Printing Office, 1924), p á g . 4 .
80 V: LA PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS COM.PORTAMIENTO F I N A L I S T A D E L INDIVIDUO 81

muy importante invertida en una investigación para detenrunar ios efec- nan a cada uno de esos miembros. Cada uno de ellos es capaz de rea-
tos indirectos de una política fiscal del Gobierno acerca del empleo en lizar movimientos complejos, individualmente o en coordinación.
la economía, estaría bien gastada si cumpliera su propósito. Por otro Solo unos pocos, entre todos estos posibles movimientos, acuden en
lado, un médico que tiene en tratamiento a un enfermo no se detiene cualquier momento a nuestra mente como posibles alternativas de com-
a examinar la diferencia que la vida o la muerte de su paciente puede portamiento. Dado que cada alternativa tiene consecuencias distintas,
significar para la comunidad. se sigue que muchas series de posibles consecuencias nunca llegan a la
etapa de valoración, ya que no se reconoce que sean consecuencias posi-
Dificultades de la anticipación bles de las alternativas disponibles de comportamiento.
Constituye un lugar común de la experiencia que u n placer antici- Desde luego, hablando relativamente, los seres humanos se aproxi-
pado puede resultar una cosa muy diferente de un placer realizado. La man mucho más que otros animales a explotar con una acción finalista
experiencia real puede ser considerablemente más o menos deseable que sus capacidades fisiológicas de movimiento. Los relativamente senci-
la anticipada, llos "comportamientos instrumentales" de que son capaces los monos
Esto no es_así únicamente por la imposibilidad de anticipar las con- superiores son muy elementales, juzgándolos por criterios humanos.
5

secuencias. A u n en el caso de que las consecuencias de una elección En algunos campos se ha demostrado considerable ingenuidad en
hayan sido descritas por completo, mocilmente puede su anticipación idear métodos para explotar las posibilidades de comportamiento. Se
obrar con idéntica fuerza sobre las emociones que su experiencia. Una han construido complicados mecanismos en fonética para observar y
de las razones de esto es que la mente no puede disponer ni por un solo corregir los movimientos de los labios y de la lengua. Se han hecho,
momento de las consecuencias en toda su integridad. E n lugar de ello, la con gran detalle, estudios sobre tiempos y movimientos para observar
atención pasa de un valor a otro con los cambios consiguientes de pre- los movimientos de las manos en los procesos industriales, con el fin de
ferencia. mejorarlos y hacerlos más fáciles gracias a la revisión del -proceso. Podría
Por consiguiente, la valoración está limitada en su exactítud-y con- situarse en la misma categoría todo el campo de la invención de herra-
sistencia por el poder del individuo para señalar los elementos variados mientas y del entrenamiento de habilidad. Ambos comprenden una
de valor en la consecuencia imaginada y para darles por anticipado el observación .pró^jirna de los procesos,de comportamiento y una amplia-,
mismo peso que tendrán para él experimentalmente. ción consiguiente dej las^alternativas disponibles para la elección,
Esta es probablemente una influencia importante en el comporta- o
miento "arriesgado". Cuanto con mayor viveza veamos las consecuen-
COMPORTAMIENTO F I N A L I S T A D E L INDIVIDUO
cias de'perder en una aventura arriesgada—ya sea por la experiencia
pasada de tales consecuencias o por otras razones-—, menos deseable
nos parecerá la aceptación del riesgo. No tanto porque la experiencia de Estas observaciones, referentes a la separación del comportamiento
la pérdida nos haga considerar más probable que sobrevenga esa pér- real de la norma de racionalidad, sirven para indicar algunas de las
características del proceso psicológico de elección. H a llegado el mo-
dida, como porque el- deseo de evitar las consecuencias de la pérdida;
mento de examinar esas características más sistemáticamente.
haya sido fortalecido.

El alcance dé las posibilidades de comportamiento Docilidad


L a imaginación no llega tampoco a concebir todos los modelos posi- Como se apuntó en el capítulo I V , el más sencillo movimiento—dar
bles de comportamiento que el individuo pudiera acometer. E l número un paso, proyectar la mirada sobre un objetivó—tiene un designio por
de cosas que un hombre, restringido únicamente por las limitaciones naturaleza y se desarrolla gradualmente en el niño a partir de sus pri-
físicas y biológicas, podría acometer en un período de tiempo tan breve meros movimientos no dirigidos. E l ser humano muestra docilidad para
como un minuto es inconcebible. Dispone de dos piernas, dos orazos, lograr la integración; es decir, se fija en las consecuencias de sus mb-
una cabeza, dos ojos, un cuello, un busto, diez dedos las manos, diez
dedos los pies, y de muchas series de músculos voluntarios que ¿obier- 5
V é a n s e T O L M A N , op. cit., págs. 219-26, y las obras allí citadas.
SIMOH.—9
f
S2 V: L A PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS
COMPORTAMIENTO FINALISTA D E L INDIVIDUO 83

vimientos y los ajusta de manera que consigan.Ja finalidad deseada^ otros seres humanos le ayuda a abreviar materialmente este proceso de
~~Lá docilidad se caracteriza, pues, por una etapa de exploración y aprendizaje.
de investigación, seguida por una etapa de adaptación. Puede observarse En primer lugar, una experiencia previa con otras elecciones (de
en el comportamiento de los individuos y en el comportamiento de las la misma clase) puede darle facilidades para inferir algo acerca del
organizaciones. Ü n hombre que está aprendiendo a manejar una'gfTja, carácter de la elección particular; con que se enfrenta. Asimismo, puede
empieza por conseguir informes de alguien especializado en su manejo experimentar en un plazo ideal en vez de en un comportamiento real;
en relación con. la manera de controlarla y con las funciones de los dis- puede trazar en su mente las consecuencias de cada una de las alterna-
tintos instrumentos y_ palancas. Completa luego sus informes experimen- tivas de comportamiento y elegir una de ellas, sin necesidad de hacer
tando con la grúa, aprendiendo gradualmente en la práctica la reacción realmente la prueba de las mismas. Por ejemplo, un ingeniero puede
que puede esperar del equipo cuando manipula con él de una manera estudiar mentalmente o sobre él papel varios proyectos de sumidero
determinada. Cuando ha alcanzado este punto, puede emplear la grúa y llegar a determinar, con completa corrección, el funcionamiento res-
para cumplir sus propósitos, adaptando la manipulación a sus fines. pectivo, sin someter ninguno de ellos a una prueba r e a l . 7

De manera parecida, una nueva firma editora necesita saber, por En segundo lugar, la comunicación da al ser humano una ven-
su propia experiencia o por la de otras firmas, cuántos ejemplares taja tremenda sobre el animal en la cuestión del aprendizaje. E l inge-
de un determinado libro es probable que venda y qué clase de publi- niero que proyecta un pavimento no basa por completo sus tentativas
cidad resultará eficaz pára venderlo. Una vez que ha averiguado los en la experimentación, ideal o real, sino que se sirve de fuentes de refe-
resultados que producirá una determinada técnica de anuncio, la orga- rencia y descripciones de las conclusiones a que otras personas han ¿i:
nización puede ajustar de manera inteligente sus técnicas a los obje- llegado, a través de una larga experimentación e investigación en este
tivos especiales que está tratando de alcanzar. Este último ejemplo campo, aunque pueda elegir y modificar esta experiencia acumulada
sirve también como ilustración del gran papel que el juicio y el cálculo sobre la base de su propio éxito o fracaso. Además, en ciertas circuns- BT-
desempeñan, para la mayoría de las situaciones prácticas, en el proceso 155
tancias, el aprendizaje depende, por completo de la comunicación y .ni
de adaptación. r .sfqraerjúa^OTC^el mdividuq ^ las subsiguientes pruebas de éxito o de ¿
TEracaso. Esto se da en muchas disciplinas" profesionales. Por ejemplo, lì
Características de la docilidad humana
•erTel campo de la medicina, el médico de cabecera rara vez es capaz de
L a docilidad es, desde luego, una característica del comjportamiento determinar individualmente la eficacia de determinados tratamientos por
de los animales superiores tanto como del comportamiento humano. lo que ocurre en su pequeño grupo de enfermos, sobre todo en el caso de
Sin embargo, existen diferencias bastante notables entre la docilidad enfermedades que él trata con poca frecuencia. Debe basar su trata-
de los animales y la del hombre. E l aprendizaje del animal tiene funda- miento en la doctrina desarrollada por científicos médicos, que poseen
mentalmente un carácter de tanteo-y-error. Es decir, no aprende hasta facilidades especiales para la investigación controlada. L a función de
que tiene una oportunidad de observar, experimentándolas realmente, investigación, y especialmente de investigación experimental, consiste en
las consecuencias: de "su comportamiento. . L a facultad."del ser humano adaptar el.comportamiento a la finalidad cuando las consecuencias del
de observar las regularidades de tipo muy general y de comunicarlas a .comportamiento no se valoran fácilmente fuera de las condiciones con-
troladas del laboratorio.
E l vocablo "docilidad" se emplea aquí en su propio significado de "capa-
6

La posibilidad de comportamiento finalista se deriva, pues, de la


cidad de aprender". D a d o que la expresión no tiene un buen s i n ó n i m o , es una
lástima que haya tomado en la c o n v e r s a c i ó n general los sentidos de afabilidad, visión de las consecuencias que siguen a determinados comportamientos,
sumisión o flexibilidad. T O L M A N , cuya manera de tratar el asunto seguimos estre- r ^ v e n t á j a del ser humano estriba en que no tiene que determinar estas
chamente en este estudio, define la docilidad como "la c o n d i c i ó n del comporta-
consecuencias por separado en cada una de las decisiones particulares
miento... consistente, en que, si u n a conducta en un medio ambiente dado
resulta relativamente infructuosa, es decir, no alcanza el tipo exigido de obje-
to-meta o llega a él por un camino relativamente largo, tenderá en las ocasiones 7
E n realidad, la diferencia que hay en este aspecto entre hombres y anima-
subsiguientes a dejar paso a uno o varios actos que pongan de acuerdo al orga- les es probablemente de grado m á s que de clase. T O L M A N , por ejemplo, nos hace
nismo con el tipo exigido de objeto-meta y le lleven a él por una ruta relaté
ver que la rata posee una capacidad considerable para la generalización
vamente corta" (Op. cit., págs. 442-43).
(ibíd., págs. 187-90).
84 V: L A PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS
COMPORTAMIENTO FINALISTA D E L INDIVIDUO 85

con que se énfxénüV. Por el empleo del método experimental, por comu-
movimientos. Cuando se ha llegado, gracias a la práctica, a un deter-
nicación de conocimientos, por la predicción teórica de consecuencias,
minado punto de habilidad, ya no es necesario prestar atención a las
puede hacerse que una. experiencia relativamente pequeña sirva de base
integraciones en su nivel m á s bajo. E l simple deseo de lograr el fin
a una amplia gama de decisiones. Como resultado de ello, se logra una
de la acción—la carta que se ha de escribir—origina sin mayor volun-
notable economía de pensamiento y de observación.
' tad el acto. Cuando se ha llegado a este punto, el hábito o la habilidad
Memoria se hacen cargo de la integración, que primeramente fue conseguida por
la atención y el deseo de aprender.
El papel de la memoria en el comportamiento racional apenas nece-
El hábito llena una tarea extraordinariamente importante en el com-
sita comentario. Cuando se presentan problemas similares, la memoria
portamiento finalista porque permite que a estímulos o situaciones simi-
se encarga de almacenar la información reunida, e incluso las conclu-
lares se haga frente con respuestas o reacciones similares, sin necesi-
siones a que se ha llegado al resolver el primer problema y las pone
dad de volver a pensar de manera consciente en la decisión que ha de
a nuestra disposición» sin nueva investigación, cuando nos sale al paso
producir la acción adecuada. . E l hábito permite que se dedique aten¬
el siguiente problema de la misma, clase.
: ción_a aquellos nuevos aspectos de una situación que necesitan ser deci-
Se ha hecho notar con frecuencia que la memoria puede ser natu-
djdg&. Una parte importante del entrenamiento que se realiza para for-
ral o artificial; que la información puede almacenarse en la memoria o
mar un equipo de fútbol, una tripulación, un batallón del ejército, una
ser registrada por escrito, de manera que resulte accesible. L a memoria
compañía de bomberos, etc., se dedica a desarrollar respuestas habitua-
artificial, que consiste en bibliotecas, archivos y registros, es la más im-
les que permitirán reacciones inmediatas a situaciones que cambian
portante en la organización.
i con rapidez . 9

Para que cualquier clase de memoria, natural o artificial, resulte


El hábito, lo mismo que la memoria, tiene una contrapartida arti-
útil, debe haber mecanismos que permitan que recurramos a ella siem-
Acial de organización, que Stene ha llamado "rutina de la organiza-
pre que la necesitemos. L a carta que se ha extraviado en el archivador
ción" . E n la medida en que los métodos de resolver los asuntos que
10

y el número que se ha. borrado de la memoria son elementos igualmente


se repiten se convierten en cuestiones de práctica organizativa, incorpo-
inútiles, a menos que rjuedan ser localizados. Por eso la racionalidad
rados quizá a manuales de prácticas y procedimientos, dejan de ser
'•" humana-' d e s ^ r ^ •laraaemeíite sobre los mecanismos psicológicos y arti-
objeto de reconsideración cuando surgen esos asuntos. Es evidente aquí
ficiales de asociación e indicación que contribuyen a hacer accesible
la estrecha relación entre el hábito y la memoria, lo mismo que en el
el almacén de la memoria cuando se necesita para la toma de deci-
caso de los hábitos de las personas individualmente consideradas. Si se
siones.
necesitase un criterio formal, podría afirmarse que u n asunto se ha
Hábito convertido en parte de la rutina de la organización cuando se soluciona
por medio de una referencia a las prácticas aceptadas o aprobadas, más
El hábito es un mecanismo igualmente importante que ayuda a-con-
que por consideración de los méritos de las alternativas.
servar los modelos útiles de comportamiento . E l hábito permite evitar
8

/ No debe pensarse en el hábito como en un elemento puramente


el esfuerzo mental, eliminando del área del pensamiento consciente aque-
pasivo del comportamiento (tanto individual como organizativo), porque,
llos aspectos de la situación que se repiten con mucha frecueneia.
una vez que se haya establecido un hábito, la simple presencia de los
La persona que aprende a escribir a máquina trata dé prestar mu-
estímulos tiende a producir el comportamiento habitual, sin otro pen-
cha atención a cada minúsculo movimiento de sus dedos y a la rela-
samiento consciente. Puede exigir, en tales circunstancias, una atención
ción entre cada una de las marcas de la copia y cada una de las teclas,
consciente para impedir que la respuesta se presente incluso cuando
de la máquina. La necesaria coordinación de los ojos con las ma-
el cambio de circunstancias la hagan inapropiada. A l conductor de
nos la realiza tan solo mediante un ajuste gradual y de tanteo de sus
automóvil que está habituado a aplicar los frenos en caso de peligro,
D E W E Y (Human Nature and Conduct, p á g s . 14-131, 172-81) recalcó el im-
3

portante papel del h á b i t o en el comportamiento social. J A M E S , en su Psychology,


9
J O H N D E W E Y : The Public and Zrj Problems, p á g s . 159-61.
aportó un capítulo clásico a la literatura psicológica sobre el h á b i t o (Cap. IV) " E D W I N O . S T E N E : " A n A p p r o a c h to Science of Administration", American
Poiitical Science Review, 34:1129 (dic. 1940).
86 V: L A PSICOLOGIA. D E L A S D E C I S I O N E S ADMINISTRATIVAS COMPORTAMIENTO FINALISTA D E L INDIVIDUO 87

le resulta difícil abstenerse de esta acción cuando patina sobre el pavi¬ Todos saben qué es l a ^ ^ j c i é f l ^ j f e j a , t o m a , d e _ p o s e s i ó n por la mente,
mentó helado. Este es un punto que tiene consecuencias de largo alcance en forma clara y yiva^de uno de los diversos objetos o series de pensamien-
to que parecen s i m u l t á n e a m e n t e posibles^ É l enfoque, la c o n c e n t r a c i ó n de
para la organización y. debe ser considerado extensamente.: la conciencia, forman su esencia. Implica desechar algunas cosas a fin de
-tratar eficazmente las d e m á s y es una c o n d i c i ó n cuyo polo opuesto consis-
Papel de los estímulos positivos te en el estado de c o n f u s i ó n , de o f u s c a c i ó n y atolondramiento, que recibe
en francés el nombre de disfractton y en a l e m á n el de Zerstreutheil n
.
Si hay que lograr la racionalidad, debe preceder a la elección un.
período de duda durante el cual deben ser colocadas bajo el foco dé
Con mayor cautela, Tolman prefiere evitar el vocablo y nos habla
la atención las alternativas de comportamiento, el conocimiento de las f
en su lugar de "reacción selectiva a e s t í m u l o s " . 12

condiciones y las consecuencias del medio, así como los valores anticipa^
L a atención, pues, se dirige a la: serie de elementos que entran en
dos. Hablando psicológicamente, dicha duda señala un nivel relativa-
ía conciencia en cualquier momento dado. Es evidente que la conciencia
mente complicado de comportamiento. Pueden describirse los modelos
no es una precondición necesaria para la docilidad y que incluso los
más sencillos de comportamiento como respuestas a estímulos que tienen
comportamientos que no se encuentran en el foco de la atención son
lugar, con poca o ninguna duda, cuando se presenta el estímulo.
capaces de un ajuste finalista. Desde luego, la conciencia y la atención
La distinción- entre el modelo de..comportamiento de estímulo-res-
no se ven implicados en los tipos más sencillos de respuesta condicio-
puesta'y el modelo de duda-elección proporciona la clave dé"Tds~]3ap&-.
nada, por ejemplo, en el desarrollo de las habilidades en el manejo de \¡
les respectivos de lo no-racional y lo racional en el modelo completo
motores. Sin embargo, en la mayoría de los casos parece existir una f
de comportamiento. Considerando las limitaciones que acabamos de
estrecha relación entre las esferas de la atención y de la racionalidad. £
describir en la capacidad humana para hacer frente a las demandas.
Es decir, la docilidad está.engran^ núrriero limitada por:, .1) el.alcance.de 5jj
de la racionalidad, la duda que precede a la elección pudiera alargarse
la atención, y 2) el área dentro de la cual las. habilidades* y otros corn- 'já
convirtiéndose en inacción. E l individuo, dándose cuenta de su incapa-
portamientos apropiados se han convertido en habituales. De a h í que
cidad para tomar en consideración todos los factores relacionados con
lbVtfinltés' de la racionalidad a que nos hemos referido resulten de los £
su elección y desesperando de alcanzar la racionalidad, pudiera vacilar,
límites del área de la atención. (g
entre las alternativas disponibles, hasta que hubiese pasado el momento
Ahora bien: hemos hecho notar ya que, en la medida en que una A
de la acción. En realidad, la elección y la acción tienen lugar, habí-
parte del comportamiento se rige por el hábito, sale del área de la aten- -n
tualmente, mucho antes que se haya prestado atención incluso a los
ción consciente. Por ejemplo, en una consideración de las alternativas fls|
elementos «de la situación que se pueden captar. U n estímulo, externo
de comportamiento, la atención no se dirige generalmente a los posibles ¿¡f
o interno, dirige la atención hacia determinados aspectos de la situación,
movimientos de los músculos individualmente considerados. En lugar
con exclusión de ios aspectos competitivos que pudieran torcer la elec
de ello, las alternativas de comportamiento que se presentan realmente,
ción en dirección distinta. Existen conductos, dentro del sistema nervioso
a la atención son integraciones habituales de tales movimientos unita-
central, que permiten que los impulsos sean convertidos en acción, de-
rios : caminar, escribir, pronunciar, etc.; únicamente en circunstancias
jando inalteradas grandes porciones del sistema central.
no corrientes existe un intento consciente de analizar estas integracio-
L a atención consciente no es un elemento necesario en este pro-:
nes. Una vez recibido el estímulo para la iniciación de tales movimien-
ceso. L a consciencia que acompaña al "modelo de alarma" del com-
tos, terminan por completarse sin necesidad de mayor consideración.
portamiento no es la causa de la respuesta; la acompaña simplemente
L a misma correspondencia de tipo habitual a los estímulos se pre-
o incluso la sigue. Sin embargo, ya que nos ocupamos primariamente de
senta en niveles de integración más elevados. Una mecanógrafa a quien
los puntos de decisión y de las respuestas a nuevas situaciones, pode-
se da a copiar un asunto impreso, lo escribe a máquina casi sin nece-
mos considerar en primer lugar el papel de la atención en el proceso
sidad de una decisión consciente u original. Para el hombre que forma
selectivo, es decir, en la canalización de los estímulos.
parte de una cadena de montaje, la presencia, en la correa que está
William James, a quien no molestaban los escrúpulos de comporta-
miento, describió la atención como sigue: 1 1
The Principies of Psychology, 1:430-04.
12
Op. cit„ p á g s . 35-36.
88 V: LA PSICOLOGIA DB L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS COMPORTAMIENTO FINALISTA D E L INDIVIDUO 89

delante de él, de un producto parcialmente acabado es el único estímulo Casi todos los seres humanos tienen, en un momento u otro, el sen-
necesario para iniciar toda la serie de movimientos adiestrados que re- timiento de que existen m á s cosas que les agradaría hacer que tiempo
presentan su contribución a la manufactura del producto. E l individuo para hacerlas. Es decir, hay estímulos posibles de comportamiento
sentado a la mesa encuentra en los alimentos que tiene delante el estímu- de los que podrían ponerse en prácticá si todos ellos estuviesen simul-
lo suficiente^aja el complejo proceso de comer, pudiendo seguir este táneamente presentes en la atención. L a racionalidad exige que se haga
proceso sin pedición consciente, y dedicando entre tanto su atención a una elección consciente entre los "bienes" competidores, en lugar de
conversar. < dejar la elección al capricho de los estímulos que dirigen la atención.
Se diría <^e££n el comportamiento real, distinto del comportamiento
racional, imcaanüa decisión los estímulos que encauzan la atenciónTiacia Determinantes del medio ambiente psicológico
direcciones cj^i^etas y que la respuesta a los estímulos es en parte rjfzo-- Así, pues, en cuanto que la elección se inicia por la incidencia sobre
nada, pero err,glán parte habitual. La parte habitual no es, desde luego, el individuo de estímulos accidentales y arbitrarios, se diría que la acti-
ni forzosa ni^e^ralmente irracional, ya que puede representar un ajuste vidad integrada del adulto es simplemente una actividad más sistemati-
o adaptación^^iarnente condicionado del comportamiento a sus fines. zada que los movimientos casuales y la atención variable del niño. Los
Errfá pogc^h de los ejecutivos, caracterizada por la gran cantidad conjuntos organizados dé que está compuesta son mayores y más com-
de asSftos/ígie^jrecae sobre ellos, muchos estímulos para la decisión plejos ; pero, como conjuntos, no se encuentran relacionados más estre-
proceden degiSra del individuo. Un caso difícil es llevado al superior chamente con un sistema general de valores que los del niño. E l estudio
para q g é se^r^isado en apelación; un visitante o miembro de otra del comportamiento adrninistrativo como actividad racional apenas
organiizátió%5r§ste en que quiere tratar un problema con el jefe sur parecerá útil, a menos que esta dificultad pueda ser eliminada demos-
perior<SÍ>traS ighumerables personas, problemas y cosas se someten trando que los estímulos que inician la elección no son, o por lo menos
forzosa¡Sientya§su atención. E n cualquier posición de esta clase, las no necesitan ser, arbitrarios cuando se los mira más desde*el punto de
cuestiSSes excretas a decidir dependerán en gran parte de la casualidad, vista de la organización como conjunto que desde el punto de vista de
estimaos que se presenten, un miembro de ella
'olo ^ Q f r n i n a n los' estímulos las decisiones que el administra-
arácprobablemente, sino que ejercen también una influencia Alanson White son un buen ejemplo en este aspecto: Richard Burdon Haldane:
bltíKogre la conclusión a que llega. Una razón importante para" Án Autobiography (Londres: Hodder and Stoughton, 1931) y The Autobiogra-
phy of Purpose (Garden C i t y : Doubleday, D o r a n and C o . , 193S). A continua-
ue § g i s m o estímulo que inicia la decisión dirige también la
ción, puede estudiar la literatura reciente sobre técnica de propaganda y fijarse
ha^j&'^eterminados aspectos de la situación, con exclusión de en el empleo generoso de los dispositivos para dirigir la a t e n c i ó n por parte del
r ejomSlo, un jefe de bomberos se imagina una ciudad en la propagandista. L o s anexos justificativos de los documentos presupuestarios y
los debates presupuestarios están llenos de ejemplos de c ó m o se canaliza la
érdwaS por incendio fueran extraordinariamente bajas, lo cual atención hacia determinados valores.
unajb^ena cosa. Sus conocimientos le dicen que podría hacerse " P a r e c e que los p r a g m á t i c o s t o m a r á n la p o s i c i ó n de que los seres huma-
es echada esta deseable situación comprando una nueva pieza nos se preocupan de la racionalidad ú n i c a m e n t e en el primer sentido, es decir,
en r e l a c i ó n con las respuestas que se ajustan a e s t í m u l o s arbitrarios. J O H N
o. ^ ^ d e m a n d a s de racionalidad exigirían, desde luego, que, D E W E Y , en Human Nature and Conduct (págs. 261-62), dice: "Según hemos
deilÜED la compra de una nueva pieza de equipo, considerara visto, el acto de l a deliberación consiste en elegir alguna consecuencia pre-
vista que sirva de e s t í m u l o a l a a c c i ó n presente... Pero la consecuencia elegida
las desías nfia&ades en que podría gastarse el dinero: reparaciones está situada en un conjunto indefinido de otras consecuencias tan reales como
de calles, ampliación del hospital municipal, etc. En capítulos posteriores ella... L o s "fines" que son previstos y utilizados forman una p e q u e ñ a isla dentro
demostr-aremos^amph'amente que esta descripción no está lejos de las de un mar infinito. E s t a l i m i t a c i ó n sería fatal si l a f u n c i ó n propia de los fines
fuera tínicamente liberar y sacar l a a c c i ó n presente de sus perplejidades y
^ario'a^es^eTTonT^rianiiento administrativo . 13

confusiones. Pero este servicio constituye el ú n i c o sentido de los objetivos y


propósitos. D e ahí que su ligero alcance, en c o m p a r a c i ó n con las consecuencias
ignoradas e imprevistas, carezca de importancia en sí mismo." V é a s e t a m b i é n
1 3
E l lector que se halle interesado en otros ejemplos de este tipo de estímulo
The Public and lis Problems, p á g . 200. L o s posteriores puntos de vista de
T ~ i f ^ T t T f t A — n f r i r f en diversas esferas materiales fascinadores. E n primer lugar,
D E W E Y , expuestos en Logic: The Theory of Inquiry, cap. I X , p á g s . 159-80
»§] las autobiografías y comprobar c ó m o eligió cada personaje
(Nueva Y o r k : H e n r y H o l t and C o . , 1938), se encuentran m á s de acuerdo con
icular. L a s autobiografías del vizconde Haldane y de Williaro
90 V: LA PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS COMPORTAMIENTO FINALISTA D E L INDIVIDUO 91

Por consiguiente, la próxima cuestión que debe ser estudiada es la en una dirección determinada^Los primeros son, en su mayor parte
de cómo se originan los estímulos que son instrumentos de la iniciación •^ünque n o ~ ^ r é n í ^ l á l n é h t e hüfhana;
del proceso decisorio. sudescripción y funcionamiento es un problema de psicología, y en el
U n hombre que se encuentra en una habitación frente a una estan- piesente estudio solo pueden ser rozados ligeramente.
tería llena de libros puede pasar revista a los títulos y elegir deliberada- Los mecanismos de iniciación del comportamiento, por otro lado,
mente uno de ellos para leer durante una hora. Una vez que ha abierto son, en gran parte, exteriores al individuo, aunque descansan general-
el libro, sí este ñ o es demasiado aburrido y nadie le interrumpe, los mente jen. su sensibilidad a determinados estímulos. Siendo exteriores,
símbolos que el libro pone delante de sus ojos serán los estímVilos más pueden ser interpersonales; puede recurrir a ellos otra persona distinta
importantes, quizá los únicos, que reclamen su atención durante la hora de aquella sobre la que se pretendía influir, y desempeñan, por consi-
siguiente. Por esta razón, su elección de un libro determina los estímulos guiente, un papel central en la organización administrativa.
subsiguientes. Hemos presentado ejemplos suficientes, para nuestras finalidades
Fijémonos ahora en un ejemplo de índole ligeramente más prác- actuales, de los mecanismos de iniciación. Expondremos brevemente,
tica. U n hombre ha tomado la costumbre de echar un vistazo a su en las próximas páginas, los mecanismos de persistencia del comporta-
agenda cuando llega todas las mañanas a la oficina. E l jueves recibe miento. Hecho esto, será posible reconstruir un cuadro del comportamien-
una carta que necesita ser contestada el martes siguiente. Escribe una to racional, otorgando un lugar central a los mecanismos de integración.
nota en su agenda, sabedor de que ella le proporcionará el martes el
estímulo para actuar. ' Los mecanismos de persistencia del comportamiento
U n tercer ejemplo nos lo proporcionará el desarrollo deliberado de Una vez iniciados la atención y el comportamiento en una dirección
una habilidad. Una persona que emplea la máquina de escribir de cuando concreta, tienden a persistir en esa dirección durante u n período consi-
en cuando puede caer en el sistema de escribir "buscando y golpeando", derable de tiempo. Esto es cierto incluso cuando la elección original de
porque en el momento en que desee escribir esta será la manera más la actividad fue una cuestión de relativa indiferencia.
rápida de componer las palabras. Si calcula, sin embargo, que empleará Hemos expuesto ya, en el capítulo I V , una razón importante para
mucho la máquina de escribir durante cierto período de tiempo, quizá la persistencia del comportamiento. Con mucha frecuencia, la actividad
se tome el trabajo de aprender el sistema de escritura al tacto. A la determina "costes realizados" de una clase u otra que hacen venta-
larga, los estímulos para escribir a máquina recibirán una respuesta más josa la persistencia en la misma dirección. U n administrativo puede
eficaz que si no hubiese desarrollado previamente esta habilidad. experimentar graves dudas sobre si debe emprender una determinada
U n ejemplo final nos lo proporcionan las líneas de comunicación actividad; pero, una vez aceptada la responsabilidad, puede resultar
dentro de una organización administrativa. Cada miembro de la organir más ventajoso seguir con ella que perder el tiempo y el esfuerzo ya
zación necesita cierta información con objeto de tomar correctamente las empleados. Otra manera de exponer esto consiste en decir que lo co-
decisiones de las cuales es responsable. Para asegurar que la información ciente es continuar las actividades, por lo menos hasta que se haya
necesaria llegue a cada miembro, se traza un sistema regular de archivos 'alcanzado un punto de "consumación", un punto en el que se hayan
e informes que dirija automáticamente estos estímulos por sus conductos cosechado los valores producidos por los "costes realizados".
apropiados. Otra razón para la persistencia es que la actividad misma crea
Estos ejemplos dan una idea de los mecanismos que proporcionan estímulos que dirigen la atención hacia su continuidad y perfección.
ía integración del comportamiento en un modelo amplio. Pueden cíistin^ Hemos señalado ya esto: un libro, si está bien escrito, tiende a retener
guirse dos series principales de mecanismos: 1) los que hacen que eT la atención en los límites de sus cubiertas en tanto no se haya leído
comportamiento persista en una dirección determinada una vez que ha 1
completamente. Pero lo mismo pueden servir de ejemplo casi todas las
sido puesto en esa dirección, y 2) los que inician el comportamiento^ situaciones adininistrativas. ,Un ingeniero, al llegar a su oficina, encuen-
• tra encima de su escritorio una serie de planos* para la construcción de
el punto de vista del presente estudio: el de que el comportamiento del indi- una calle, en los que estuvo trabajando el día anterior. Su atención se
viduo adquiere un contexto m á s amplio de racionalidad a través del medio
dirige inmediatamente a dichos planos y a los problemas que se plan-
ambiente de e l e c c i ó n que l a organización social le proporciona.
INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 93
92 V: LA PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS

3) E l individuo ejecuta el plan a través de decisiones y actividades


tean para completarlos, y quizá no necesite m á s estímulos exteriores
diarias que encajan en el marco suministrado por las etapas 1) y 2).
para trabajar en ellos durante el resto del día.
En realidad, el proceso entraña no precisamente tres etapas, sino
Puede verse que una gran parte de este estímulo es "interno" y
toda una jerarquía de ellas, y las decisiones de u n nivel dado de gene-
que sigue los caminos asociativos que han sido construidos en la mente.
ralidad proporcionan el medio ambiente para las decisiones m á s con-
Si el modelo de asociaciones es rico, la mente actúa como una especie
cretas en el próximo nivel inferior. L a integración del comportamiento
de circuito cerrado, llevando repetidas veces el pensamiento hacia el
en su nivel m á s elevado es producida por las decisiones que determinan
tema que le preocupa, siempre que se desvía de él. Es bien sabido
en téminos muy amplios los valores, conocimientos y posibilidades
que un grado considerable de concentración (es decir, de estímulo
que se tendrán en cuenta. E l siguiente nivel inferior de integración,
interno) dismmuirá realmente la sensibilidad del individuo a los estí-
que especifica m á s estas determinantes generales, se deriva de las deci-
mulos exteriores . 1S

siones que resuelven qué actividades serán emprendidas. Siguen otros


U n tercer factor que favorece la persistencia y que está estrecha-
niveles, cada uno de los cuales determina con mayor detalle una sub-
mente relacionado con los "costes realizados" es el que pudiéramos
área que queda dentro del área del nivel superior.
titular costes "de preparación". E n el caso de muchas tareas repetitivas,
Solo puede otorgarse consideración a los aspectos muy generales
el tiempo de preparación para realizar la tarea y el tiempo requerido
de la situación en los niveles más elevados de la integración. Unica-
para pasar de esa tarea a otra, hace que resulte ventajoso persistir en
mente puede tener lugar la particularización cuando dirigimos la aten-
el desempeño de la primera en vez de desempeñar una variedad de
ción hacia posibilidades y consecuencias más detalladas. De aquí que
ellas.
sea un problema fundamental de la teoría administrativa el determinar
cómo habría que construir esta red de decisiones, cuál es la verdadera
INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO
división del trabajo entre las amplias descripciones "planificadoras" y
las más reducidas decisiones "ejecutivas". U n segundo problema funda-
Es tiempo ya de que pasemos de los mecanismos que hacen posible
mental es el de la planificación de procedimiento: la creación de meca-
la integración al modelo de comportamiento que resulta del funciona-
nismos que hagan efectivo el control de las decisiones ejecutivas por
miento de esos mecanismos. E l proceso comprende tres etapas princi-
parte de las decisiones planificadoras.
pales:
1) E l individuo (o la organización) toma amplias decisiones relati-
Tipos de decisiones generales
vas a los valores a los que va a dedicar sus actividades, a los métodos
generales que va a emplear para alcanzar esos valores y a los conoci- Debemos aclarar que los acontecimientos reales están determina-
mientos, habilidades e información que necesitará para tomar determi- dos por la elección entre las alternativas que tenemos a mano para el
nadas decisiones, dentro de los límites de la política establecida, y para comportamiento inmediato. E n un sentido estricto, una decisión puede
cumplir las decisiones. L a actividad decisoria que acabamos de descri- influir en el futuro sólo de dos maneras: 1) el comportamiento presente,
bir podría llamarse planificación esencial. determinado por esta decisión, puede limitar las posibilidades futuras ,16

2) E l individuo diseña y establece los mecanismos que dirigirán su f2)~las decisiones futuras pueden ser guiadas, en mayor o menor grado,
atención, canalizarán la información y los conocimientos, etc., de manera por la decisión presente. L a idea de una red entrelazada de decisiones
que hagan que las decisiones específicas diarias se acomoden al plan nace de esta posibilidad de influir en la futura elección por medio de
esencial. Esta actividad decisoria puede llamarse planificación de pro- las decisiones presentes. Hemos estudiado ya el primer tipo de influen-
cedimiento y corresponde a lo que se ha descrito antes como "construc- cia, pero el segundo exige mayor consideración.
ción del medio ambiente psicológico de la decisión". Cuando un problema de una clase deterrninada se ha presentado
varias veces requiriendo una decisión, puede conducir a la siguiente
reflexión general: " ¿ Q u é criterios podría yo emplear como base de
" N o es posible llevar m á s adelante el tema en este punto; pero se encon-
trará en l a literatura p s i c o l ó g i c a mucha abundancia de material ilustrativo.
V é a n s e , por ejemplo, los capítulos de J A M E S en The Principies of Psichology 1 6
V é a s e cap. I V , págs. 64-65, supra.
sobre "The Stream of Thought", "Association" y "Will" (caps. I X , X I V y X X V I ) ,
INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 95
94 V : LA PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS

elección siempre que surja un problema de esta clase?" Por ejemplo, cuando se resuelve que "se establecerá un departamento contra incen-
dios, con la finalidad de reducir al mínimo las pérdidas que estos oca-
un bombero experimentado se pregunta: "¿Existen unos principios
sionan", es completamente distinta de la serie que lleva al bombero a
fundamentales, en la lucha contra incendios, que puedan ser aplicados
decidir: "Sería preferible conectar la manguera de dos pulgadas y me-
a las numerosas situaciones que me plantean los incendios con que yo
dia a esta boca de riego." Esta estratificación de las decisiones hace po-
tengo que enfrentarme?" sible que cada decisión sea guiada, directa o indirectamente, por consi-
Cuando el problema ha sido planteado y se ha llegado a una solu- deraciones mucho más amplias de racionalidad de lo que sería posible
ción, hemos tomado una decisión que nos servirá de guía en todas las si hubiera que tomarla "sobre la marcha", sin la ventaja de considera-
demás decisiones sobre este tema. Esto puede hacerse seleccionan- ciones previas. Esto nos lleva al concepto de comportamiento "planifi-
do : 1) deterrninados valores como criterios para decisiones posteriores, cado", como medio más apropiado de mantener la racionalidad a un
2) detenninados conocimientos empíricos relacionados con las decisio- alto nivel.
nes posteriores, 3) determinadas alternativas de comportamiento que
sean las únicas que necesitan ser estudiadas en posteriores elecciones.
El proceso planijicador
1) La especialización de las funciones administrativas, cada una
con su propio "objetivo", dirige cada parte de la organización hacia la JU^PTPpe^ps.jps;cdógicos. .comprendidos en la planificación consis-
realización de una serie restringida de valores. Aceptar como objetivo teri^rLseleccionar criterios generales de elección y luego particularizarlos,
de un departamento contra incendios la "reducción de; las pérdidas que p i c á n d o l o s a situaciones específicas . U n ingeniero proyectista elige
1S

estos ocasionan", equivale á establecer un criterio de valor que guiará como objetivo suyo un ferrocarril a tender entre las ciudades A y B , a
todas las decisiones del director del departamento. través de un terreno montañoso. Después de un examen preliminar de
2) E n muchas esferas se toman decisiones generales r e l a j a s a la topografía, elige dos o tres rutas generales que parecen factibles.
hechos que deberían ser tenidos en consideración al tomar cualquier Luego, toma cada una de esas rutas como su nuevo "fin"—un fin inter-
decisión secundaria. Por ejemplo, el ingeniero tiene una rutina de pro- medio—y lo particulariza más, sirviéndose de mapas topográficos deta-
cedimientos de cálculo para determinar si el diseño de un puente con- llados.
creto deja margen para el factor requerido de seguridad que soporte sus Los procesos de su pensamiento pueden describirse como ^una serie
tensiones. de implicaciones hipotéticas: "Si he de ir de A hasta B , las rutas 1, 2,
3) De igual manera, hay muchos campos en que las decisiones y 3 parecen m á s factibles que las d e m á s ; si sigo la ruta 1, parece
generales deterrriinan las alternativas de comportamiento que deben ser preferible el proyecto l a ; si sigo la ruta 2, el proyecto 2c; si la ruta 3,
consideradas cuando hay que enfrentarse con una elección específica. el proyecto 3a", y así sucesivamente, hasta que ha trazado los detalles
Un equipo de fútbol sale al campo con un repertorio definido de "juga- más minuciosos del diseño de dos o tres proyectos alternativos. Su deci-
das" que puede emplear en los momentos apropiados. U n policía está sión final está entre estas detalladas alternativas.
entrenado, para responder a una infracción de la ley, con el "arresto", T a l proceso de pensamiento puede ser contrastado con una elección
la "advertencia" o el "informe". única entre todas las rutas posibles. Este último método es el dictado por
Los mecanismos psicológicos por los que estos criterios generales, la lógica, siendo el único procedimiento que garantiza que la decisión a
previamente decididos, pueden ser aplicados a un problema inmediato que se ha llegado finalmente es la mejor. Por otra parte, este método
de elección, ya han sido explicados . Creando estímulos interiores y
17
exige que todos los proyectos posibles sean elaborados con todo detalle
exteriores, estas decisiones previas determinan la forma con que la mente antes que se llegue a una decisión. L a imposibilidad práctica de tal
debe responder a la específica situación de elección. Esta disposición procedimiento resulta evidente.-EL procedimiento rilanificador. es una
especial de la atención se encuentra en contraste con el área más amplia transacción por la que únicamente las alternativas más "plausibles" son
de referencia relativa a la toma de decisión previa, de la decisión que d o r a d a s en detalle,"
controla. Es decir, la serie de factores que se toman en consideración Permítasenos presentar otro ejemplo. Supongamos que el problema

MACMAHON, MILLETT y OGDEN, op. cit., pág. 17.


11
Supra.
INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 97
S V : L A PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS

ía elegir la situación de un pantano para depósito de agua. Para simpli¬ uvas resultan una precondición esencial para considerar racionalmente
car, partiremos de la base de que se desea almacenar un volumen deter- las consecuencias de la acción en un grupo social . I9

linado de agua con un coste mínimo y que el almacenamiento de agua 2) Las organizaciones e instituciones proporcionan los estímulos
•or encima de la cifra especificada no será de ningún valor. Normal- generales y las directrices de la atención que canalizan los comporta-
nenie,, el problema real no .es tan sencillo. Puede calcularse el coste de mientos de los miembros del grupo, y ofrecen a esos miembros los obje-
tivos intermedios que estimulen la acción . M

a construcción de un pantano con la capacidad requerida para cada pun¬


o a lo largo del río. Sin embargo, haría falta realizar estudios detallados Claro está que no podría sobrevivir ningún modelo de comportamien-
¡obre las condiciones de los cimientos en cada punto, a fin de llevar a to social que no previera y proporcionara, de alguna manera, la saciedad
;abo un cálculo exacto. Luego se podría compilar esa enorme colección de los estímulos del hambre, del deseo sexual y de la fatiga. M á s allá
de esto, los dispositivos institucionales están sujetos a una variedad
de cálculos de coste y elegir la situación del pantano que exigiera un
infinita, y difícilmente puede decirse que nazcan de ninguna caracterís-
:oste menor.
tica innata del hombre. Puesto que tales instituciones determinan en gran
E n realidad, el ingeniero sigue un camino completamente distinto. manera los hábitos mentales de los participantes, establecen las condicio-
Selecciona inmediatamente,r mediante .la mspección de un mapa topográ-, nes para el ejercicio de la docilidad y, por tanto, de la racionalidad en la
fico* una media docena de lugares "plausibles" para la construcción del sociedad humana.
pantano y se olvida de los demás. Tiene suficiente familiaridad con los
E l más alto nivel de integración a que llega el hombre consiste en
costes de construcción de pantanos para saber—con grado razonable
tomar una serie existente de instituciones como una alternativa y en com-
de certeza—que cualquier otro lugar que pudiera elegir tendría un coste
pararla con otras series. Es decir, cuando el hombre vuelve su atención
más elevado. Acto continuo efectúa un cálculo aproximado del coste de
al marco institucional que, a su vez, suministra el sistema dentro del
pantano en cada uno de los lugares, partiendo de la base de que las
cual operan sus procesos mentales, está estudiando verdaderamente las
condiciones de los cimientos son "normales". Por último, elige los sitios
consecuencias de las alternativas de comportamiento en el nivel m á s ele-
más prometedores y realiza cuidadosos estudios de los cimientos como
vado de integración. N o ha sido común el pensamiento, en este nivel
base para los cálculos definitivos.
comprensivo, a todas las culturas. En nuestra civilización occidental se
En cada caso de este proceso existe una probabilidad de que el lugar
ha visto quizá confiado: 1) a los escritos de los teóricos políticos uto-
más deseable para el pantano sea eliminado sin u n completo análisis.
pistas ; 2) al pensamiento y a los escritos que rodean los procesos legis-
El ingeniero deberá tener gran habilidad para resolver el grado de apro-
lativos modernos . 21

ximación permisible en cada punto del procedimiento.


Por consiguiente, la racionalidad humana consigue sus más elevados
objetivos e integraciones del marco institucional en que opera y por el
La función de la organización social cual es moldeada. L a legislación es, en nuestra cultura democrática, la
Hemos mencionado varias veces, en este capítulo, que los mecanis- que principalmente proyecta y es arbitro de estas instituciones. Las orga-
mos que conducen a la integración del comportamiento pudieran ser nizaciones administrativas no pueden quizá reclamar la misma impor-
interpersonales. Si nos imaginamos a la organización y a las institu
ciones sociales como modelos de comportamientos de grupo, en un sen
13
V é a s e c ó m o trata S T E N E la "rutina de la organización", op. cit., p á g . 1 1 2 9 .
M
D E W E V : The Public and lis Problems, p á g . 5 4 .
tido amplio, no resulta difícil ver que la participación individual en tales 2 1
Se ba hecho ver con frecuencia que el concepto de "hacer l a ley" como
organizaciones e instituciones'puede ser la fuente de algunas de sus inte- diferente de "encontrar l a ley" es un desarrollo relativamente reciente. Véase,
por ejemplo, C . 7. F R I E D R I C H : Constilutional Government and Politits (Nueva
graciones m á s fundaméntales -y.-de mayor alcance. Las influenciadle
; :
York: Harper and Bros., 1 9 3 7 ) , y C H A R L E S G . H A I N E S : The American Doctrine
la organización sobre el individuo pertenecen a dos clases prii of Judicial Supremacy (Nueva Y o r k : MacMillan C o . , 1 9 1 4 ) , págs. 1 2 - 1 3 , 1 8 - 2 4 .
Por esta r a z ó n , l a legislación ha entrañado, tínicamente en los tiempos recien-
pales:
tes, una consideración consciente de las posibilidades de modelos institucio-
1) Las organizaciones e instituciones permiten que cada individuo nales alternativos. K A R L M A N N H E I M h a puesto de relieve la importancia de dar
del grupo forme sólidas expectativas en cuanto al comportamiento de forma deliberadamente a l m e d í o i n s t i t u c i o n a l en su reciente estudio Man and
/

Socieiy in an Age of Reconstruction (Londres: Kegan Paul, 1 9 4 0 , págs. 1 4 9 - 5 5 . )


los demás miembros en determinadas condiciones. Esa clase de experta
SIMON.—10
98 V: LA PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS
INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 99

tancia, como depositarios de ios valores fundamentales humanos, que mente e, incluso, hacia arriba) a través de sus filas, estableciendo siste-
poseen las más viejas instituciones tradicionales, como la familia. Sin mas de autoridad y de influencia. L a forma más corriente que esto toma
embargo, con la creciente interdependencia económica del hombre y es la jerarquía de autoridad formal; pero es de igual importancia la asig-
con su dependencia cada vez mayor de la comunidad respecto a los ser- nación a determinados individuos de la función formal de consejo, así
vicios gubernativos esenciales, la organización formal está asumiendo como el crecimiento, en cualquier organización real, de un sistema no
un papel de significación cada vez más amplia, que nunca ha tenido formal de influencia, basado en parte en el status formal y, en parte,
antes. Esto no carece de ventajas, porque las organizaciones administra- en las relaciones sociales.
tivas se construyen y modifican, normalmente, con una independencia 4) L a organización proporciona canales de comunicación que corren
y libertad respecto de la tradición que—a pesar de estar lejos de ser com- en todas direcciones y a través de los • cuales fluye la información para
pletas—les dan gran adaptabilidad para hacer frente a las nuevas necesi- la toma de decisiones. Estos canales son formales y no formales. Los
dades con nuevos recursos. formales se basan en parte, y en parte se separan, de las líneas de auto-
Los modelos de comportamiento que nosotros llamamos organizacio- ridad formal, y los canales no formales se hallan estrechamente relacio-
nes son, pues, fundamentales para el logro de la racionalidad humana nados con la organización social informal.
en un sentido amplio. E l individuo^ racional es, y debe ser, un individuo 5) L a organización entrena y adoctrina a sus miembros. Pudiera
organizado e institucionalizada Si los severos límites impuestos por la llamarse a esto la "interiorización" de la influencia, porque inyecta en
psicología humana a la deliberación han de relajarse, el individuo debe los sistemas nerviosos de los miembros de la organización los criterios
estar sujeto, en sus decisiones, a la influencia del grupo organizado del de decisión que la organización desea emplear. E l miembro de la orga-
que forma parte. Sus decisiones no deben ser solo el producto de sus nización adquiere conocimiento, habilidad e identificaciones o lealtades
propios procesos mentales; deben también reflejar consideraciones más 1
que le permiten tomar decisiones por sí mismo, tal como a la organiza-
amplias a las que el grupo organizado debe dar fuerza. ción le agradaría que decidiese.

Mecanismos de influencia organizativa MI proceso de coordinación


Hemos bosquejado ya, en el capítulo de introducción, los medios de Hemos aludido ya en este capítulo y en el precedente a una de las
que sirve la orgariización para influir en las decisiones de sus miem- principales funciones de estas influencias organizativas: la de dar coor-
bros. En capítulos posteriores serán expuestos extensamente y, por tanto, dinación a las actividades de los miembros de la organización. Como
solo requieren ahora un breve examen, hemos expuesto, la eficacia de un individuo en la realización de sus fina-
1) L a organización divide el trabajo entre sus miembros. Dando a lidades, en cualquier situación social, dependerá no solo de su propia
cumplir a cada uno una tarea determinada, dirige y limita su atención actividad, sino también de cómo esa actividad se relaciona con lo que
a esta tarea. E l jefe de personal que se ocupa del reclutamiento, entrena- están haciendo los demás individuos. E n toda gran organización—el
miento, clasificación y otras operaciones relacionadas con el personal,, Gobierno federal es un ejemplo excelente—la tarea de relacionar las
no necesita prestar una atención especial a la contabilidad, a las compras, actividades de un individuo o unidad con las de otros adquiere una im-
a la planificación o a las funciones operativas, que son igualmente vitales portancia, complejidad y dificultad máximas. Las actividades de guerra
para el cumplimiento de las tareas de la organización, porque sabe que nos han dado un ejemplo notable de esto en numerosas ocasiones. E l res¬
han sido atendidas de alguna manera, dentro de la estructura de la ponsable de la producción de gasolina para aviones podría dar órde-
misma. nes—completamente lógicas para la ejecución de su tarea—que inter-
2) La organización establece prácticas-tipo. A l decidir de una vez firieran la tarea del responsable de la producción de caucho. L a obten-
para siempre (o, por lo menos, para un período de tiempo) que una rión de acero para la marina mercante puede estar en pugna con la
tarea determinada se haga de una manera específica, libra al individuó obtención de acero para barcos de guerra o para tanques. L a ejecución
\ que "la realiza efectivamente de la necesidad de decidir, en cada momento, de una gran operación militar puede exigir la coordinación, en el tiempo,
de qué manera deberá hacerse. de una multitud de actividades preparatorias. Estos ejemplos podrían
3) L a organización transmite las decisiones hacia abajo (y lateraí- multiplicarse indefinidamente.
100 V I L A PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS

INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 101


L a coordinación, vista desde la posición del individuo en la organi-
zación, entraña varios elementos: la relación de los objetivos y de las Cuando la elección tiene lugar en una situación de grupo, las con-
finalidades intermedias del individuo con las de otras secciones de la secuencias de una vía de acción llegan a depender no solo de la elec-
organización; la valoración del individuo de las alternativas que están ción del individuo de una alternativa determinada, sino también de las
a su alcance y al alcance de los otros miembros del grupo; y sus expec- elecciones de los demás miembros del grupo. Unicamente cuando se
tativas en cuanto a las vías de acción que seguirán los demás. toman los comportamientos de los demás como "constantes"—es decir,
Auto-coordinación.—-ha. las situaciones m á s sencillas, el individuo cuando se han formado expectativas con respecto a sus comportamien-
pairicipante puede coordinar sus actividades con las áctívidáderde-los tos—, el problema de la elección adquiere una forma determinada.
demás a través de la simple observación de lo que ellos hacen. En un gru- Cuando se han formado tales expectativas, la única variable indepen-
po de tres o cuatro pintores que trabajan juntos, cada uno de ellos puede diente que queda es la elección del. individuo, y el problema de la deci-
realizar una parte de la tarea y todo el grupo puede trabajar como un sión queda reducido al caso anterior.
equipo, colocándose cada uno donde crea que sus esfuerzos serán más De aquí que la serie de alternativas de que dispone el grupo deban
eficaces e interferirán menos los esfuerzos de los demás. Es posible dar distinguirse cuidadosamente de la serie de alternativas de que dispone
una orden ocasionalmente; pero la mayoría de los ajustes se realizan en el individuo. Esta última es tan solo una subserie de la primera, una
silencio y sin discusión. subserie distinta para cada serie dada de comportamientos de Jos demás
Cualquiera que haya observado cómo actúa un grupo desorganizado miembros del grupo. L a alternativa que el individuo elige realmente
de personas en un caso de emergencia, ha visto un comportamiento para su propio comportamiento puede ser completamente distinta de
organizado de este tipo. Desde luego, si el grupo ha sido organizado la alternativa que elegiría si pudiese determinar los comportamientos
previamente para el caso de emergencia o si uno o más miembros del de todos los restantes miembros del grupo.
grupo son reconocidos como líderes, el mecanismo de coordinación Si las expectativas que tiene el individuo de los comportamientos
podría ser mucho más complicado e incluiría órdenes verbales. de sus colegas son exactas, serán normalmente bastante distintas de
En la mayoría de las situaciones, la realización acertada de una tarea la manera en que él desearía que se comportaran. Y a que su propia
por un grupo de personas exige un grado ligeramente m á s elevado de decisión, para ser racional, debe relacionarse con sus expectativas
coordinación. Por ejemplo, puede requerirse para su realización eficaz más que con sus deseos, necesita aspirar no a la alternativa que él pre-
que todos apliquen sus esfuerzos simultáneamente. L a coordinación, fiera de todas las posibles para el grupo, sino a la alternativa que él
incluso en tales circunstancias, puede no ser deliberada ni implicar órde- prefiere de todas las posibles para él
nes explícitas. Los distintos miembros del grupo pueden simplemente L a necesaria distinción entre un plan de campaña que dependa de
aceptar a un miembro como líder y ajústar sus movimientos a los suyos: que el adversario haga lo que nosotros deseamos y un plan que de-
por ejemplo, un grupo de hombres que mueve una carga pesada. penda de que el adversario realice lo "correcto", es un principio fun-
Todas estas situaciones en que es posible la auto-coordinación, re- damental de la táctica militar y, en verdad, de toda actividad competi-
quieren que el individuo pueda observar los comportamientos de los i dora. Nunca tiene éxito un plan de la primera clase, porque ese éxito
miembros de la organización y ajustar el suyo a los de ellos. Donde no es ¡ se basa en la falsa suposición de que el adversario hará lo que uno
posible esta observación directa—como en la mayoría de las situaciones; quiere. E n el mundo práctico se caracterizan como utópicos los proyec-
de alguna complejidad—, la organización misma debe proporcionar la tos cuyo éxito depende del comportamiento que se desea que realicen
coordinación. muchos individuos, pero que no acierta a explicar de qué manera ese
Alternativas del grupo frente a alternativas del individuo.—El indivi-j comportamiento que se desea será, o podrá ser, realizado.
dúo considera que el cumplimiento de sus objetivos depende de latvia Ahora bien: cuando todos los miembros del grupo demuestran su
especial de comportamiento que él sigue. Hay una serie distinta dé Con- - preferencia por los mismos valores o por las mismas consecuencias de
secuencias o de resultados para cada una de las vías de acción que se todos los que el grupo puede realizar, surge una situación muy especial.
abren ante él. L a elección racional, según hemos explicado, consiste en Todos los bomberos que combaten un incendio están de acuerdo en
elegir y provocar el resultado que se prefiere a los demás. la finalidad de su comportamiento conjunto: apagarlo tan rápidamente
como sea posible. Hay, en tal caso, una serie de comportamientos para
102 V: L A PSICOLOGIA D E L A S DECISIONES ADMINISTRATIVAS INTEGRACION D E L COMPORTAMIENTO 103

los miembros del grupo que, en un campo empírico enteramente obje- plan únicamente cuando los miembros del grupo estén perfectamente
tivo, son los más expeditivos para el cumplimiento de esta finalidad. de acuerdo sobre cuál de todas las posibilidades disponibles les gusta-
Los miembros del grupo pueden estar en desacuerdo sobre cuál es esta ría ver realizada. E n realidad, esto no es estrictamente necesario. L a
mejor solución, pero tal desacuerdo tiene lugar en un nivel fáctico: coordinación del grupo es posible en muchos casos en que los distintos
es una cuestión de juicio, no de valores. individuos tienen ideas diferentes acerca del "óptimo". Es necesario
E l llegar al "mejor" resultado implica que cada miembro del grupo únicamente que estén de acuerdo en encontrar un plan preferible a cual-
conoce su lugar dentro del esquema y que está preparado a realizar quier otra alternativa que estuviere abierta para ellos como individuos
su tarea con los demás. Pero tal coordinación es difícilmente posible, si no cooperasen . 22

a menos que las intenciones de cada miembro del grupo puedan ser Puesto que lo interesante para el presente estudio no son tanto las
comunicadas a los demás. Cada uno de ellos basará su comporta- razones de que los individuos cooperen como los mecanismos que hacen
miento en sus expectativas de los comportamientos de los d e m á s ; pero posible la cooperación, podemos abandonar ahora el tema del "plan
no tendrá razones para esperar que encajarán dentro de un plan precon- de grupo", que discutiremos con mayor extensión en el próximo capítulo.
cebido. A falta de coordinación formal, el resultado será muy for- Comunicación.—has decisiones generales de la organización pueden
tuito. ' ' •
:
controlar el comportamiento del individuo únicamente por medio de
L a autocoordinación, en las condiciones más prácticas, es infi- los mecanismos psicológicos que aplican los valores y los conocimien-
nitamente menos eficaz que un esquema predeterminado de acción, que tos a cada decisión individual en el momento en que esta se toma.
libra a cada miembro del grupo de la tarea de anticipar el comporta- Hay en el comportamiento de grupo una necesidad similar de comu-
miento de los demás como base del suyo. nicar el plan del grupo a los individuos que han de realizarlo. Esto
Así, pues, la comunicación es esencial en las formas más complejas no significa que la totaüdad del plan deba ser comunicado, sino que
de comportamiento cooperativo... E l proceso de coordinación, en cestas cada individuo debe saber lo que él tiene que hacer.
situaciones más complicadas, consta por lo menos de tres etapas: 1) el - Ninguna fase del proceso administrativo es más generalmente igno-
desarrollo de un plan de comportamiento para todos los miembrös"del rada, n i más pobremente realizada, que la tarea de comunicar las deci-
grupo (no de una serié dé planes individuales, para cada miembro); siones. Se "ordena" con demasiada frecuencia que sean llevados a
2) la comunicación, a cada miembro, de las partes importantes de este efecto ciertos planes, sin considerar la manera en que pueden ser lleva-
plan; 3) la buena disposición de todos los miembros individuales dos a influir sobre el comportamiento de los individuos miembros del
para permitir que sus comportamientos sean dirigidos por el p l a n . ^ grupo. Se promulgan manuales de procedimiento, sin llegar a determi-
Este proceso no se diferencia de aquel por el que el individuo inte- nar si los contenidos de esos manuales guían a los individuos en sus de-
gra su propio comportamiento en un modelo coordinado. E n la inte- cisiones. Los planes de-la organización se trazan sobre el papel, aunque
gración del grupo la comunicación llena el vacío—proporciona el tejido los miembros de la organización ignoren el plan que pretenden describir
nervioso, digamos—que produce la ausencia de una conexión orgánica sus relaciones.
entre los individuos. - Se producen los fallos de comunicación siempre que se olvida que
JEl plan de .grupo.—La idea de un plan para el comportamiento de el comportamiento de los individuos es el instrumento con que la orga-
un grupo no encierra nociones metafísicas sobre la existencia de una nización lleva a cabo sus propósitos. L o que hay que preguntar a todo
"mente de grupo". Es una especificación de cómo se conducirá cierto proceso administrativo es: ¿cómo influye en las decisiones de estos
m íw— Tsonas, más que una especificación de cómo se compor-
persona. E l plan tiene su existencia sobre el papel o en
^ H o b b e s se sirvió de una forma extrema de esta p r o p o s i c i ó n para demos-
mentes de lós individuos que l o crean. Estos individuos trar que la o r g a n i z a c i ó n social puede surgir incluso de un estado de bellum
:hos o pocos; pueden pertenecer al grupo o no. Todo omnium contra omnes. Otros teóricos del contrato, especialmente L o c k e , se
*.s que, antes que el plan se lleve a la práctica, sea comu- sintieron impulsados a postular una identidad natural de intereses. V é a s e el
penetrante examen de las bases que motivan la c o o p e r a c i ó n de R . M . M A C L E V E R :
-~- rubros del grupo encargados de realizarlo. Community: A Sociological Study (Londres: MacMillan and C o . , 3 . ed., 1924), a

hemos dado por supuesto que se llevará a cabo un especialmente el lib. I I , caps. I I y I I I .
104 V: LA PSICOLOGIA D E LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS

individuos? Cuando no existe comunicación, la respuesta debe ser siem-


pre : N o influye de manera alguna en ellos.
Aceptación del plan.~El paso final en la coordinación es que cada
uno de los miembros de la organización acepten su parte en el plan CAPITULO VI
del grupo. E l problema de asegurar esta aceptación será el tema prin-
cipal de los dos capítulos próximos. EL EQUILIBRIO DE L A ORGANIZACION

SUMARIO Hemos descrito, en el capítulo V , algunos mecanismos que permi-


ten integrar el comportamiento de] individuo en el resto de la orga-
En el transcurso de este capítulo se han examinado tanto los lími-
nización de la que forma parte. Sin embargo, estos mecanismos no
tes como las posibilidades de la racionalidad humana. Hemos visto que
explican por qué razón el individuo está dispuesto a participar en el
los límites de la racionalidad se derivan de la incapacidad de la mente
grupo organizado y someter sus fines personales a los objetivos esta-
humana para aplicar a una decisión única todos los aspectos de valor,
blecidos por la organización. Después de todo, una organización es
de conocimiento y de comportamiento que pudieran tener importan-
un conjunto de personas y son estas las que realizan lo que hace la
cia. Con frecuencia, el modelo del comportamiento humano está más
wgarjizaaóA- Las actividades de un grupo de personas resultan orga-
próximo a un sistema de estímulo-respuesta que a una elección entre
nizadas únicamente en la medida en que estas permitan que sus decisio-
alternativas. L a racionalidad humana, pues, opera dentro de los lími-
nes y sus comportamientos sean influidos por su participación en la
tes de un medio ambiente psicológico. Esté medio ambiente impone al
organización.
individuo, como "supuestos", una selección de factores sobre los que
debe basar sus decisiones. Sin embargo, los mismos estímulos de la-'deci- ALICIENTES
sión pueden ser controlados de modo que sirvan a finalidades más
amplias, y una sucesión de decisiones individuales puede ser integrada L a clave de la participación de los individuos en la organización
en un plan bien concebido. estriba en las observaciones que hemos hecho, en el capítulo I , con
E l control deliberado del medio ambiente de la decisión permite referencia al grupo organizado como sistema en equilibrio. Los indi-
no solamente integrar la elección, sino también socializarla. Pueden viduos están dispuestos a aceptar su condición de miembros de la orga-
considerarse las instituciones sociales como regularizaciones del com- nización cuando su actividad dentro de ella contribuya, directa o indi-
portamiento de los individuos, gracias a la sujeción de su comporta- rectamente, a sus propios fines personales. Esa contribución es directa
miento a los modelos de estímulo que les han sido impuestos social¬ si jas finalidades de la organización tienen para el individuo u n valor
mente. Es en estos modelos donde hay que encontrar una comprensión personal directo; un ejemplo típico de esto es la calidad de miembro
del sentido y de la función organizativa. de una Iglesia. L a contribución es indirecta si la organización ofrece
recompensas personales—monetarias o de otra clase—al individuo en
pago de su disposición a aportar su actividad a la organización. Ejem-
plo típico de esto es el empleo en una empresa. Las recompensas per-
sonales están a veces directamente relacionadas con la importancia y
crecimiento de la organización, como en el caso de los accionistas de
una empresa; otras veces no lo están de manera muy directa, como
en el caso de la mayoría de los asalariados. Las características de estas
tres bases de participación son lo bastante diferentes para que valga
la pena estudiarlas separadamente: las recompensas personales que se
derivan directamente del cumplimiento del objetivo de la organización,
los alicientes personales ofrecidos por la organización y estrechamente

105
106 VI: E L E Q U I L I B R I O D E L A ORGANIZACION LAS FINALIDADES D E L A ORGANIZACION COMO A L I C I E N T E S 107

relacionados con su importancia y crecimiento, y las recompensas perso-i cíñeos (un proveedor de material); dinero u otros servicios neutrales
nales que se derivan de los alicientes ofrecidos por la organización perol que pueden ser empleados como incentivos (clientes); y tiempo y
que no se relacionan con la importancia y crecimiento de ella. Corrien-I esfuerzo (empleados).
temente, las organizaciones se componen de tres grupos de individuos/ Un tercer método de clasificación distinguiría los que controlan
en cada uno de los cuales domina uno de estos tipos de motivos; y es ¡ la organización—es decir, los que tienen derecho a fijar los términos
la presencia de estos tres grupos lo que da a la administración su carác-i en que se perrrutirá a los demás participar en ella—del resto de los
ter específico. participantes. Las varias combinaciones posibles de alicientes, contri-
L a frase "finalidades personales" que aquí empleamos debe seri buciones y dispositivos de control entrañan una considerable variedad
tomada en un sentido amplio. N o se encuentra en modo alguno res-í de formas organizativas, y esta variedad debe ser tomada en considera-
tringida a las finalidades egoístas, y mucho menos a las finalidades eco-' ción en la exposición subsiguiente.
nómicas. " L a paz mundial" o "la ayuda a la China hambrienta" puede:
ser una finalidad tan personal para un individuo como la adición de
LAS FINALIDADES D E L A ORGANIZACION COMO ALICIENTES
otro dólar al sobre de su paga. N o debe oscurecer la importancia;
de otros tipos de alicientes, el que los incentivos económicos predomi- La mayoría de las organizaciones se hallan orientadas hacia alguna
nen con frecuencia, en las organizaciones gubernativas y de negocios.; finalidad u objetivo que les proporciona el propósito hacia el cual se
N i deben tampoco olvidarse los valores egoístas intangibles, tales como, dirigen las decisiones y actividades de la organización. Si la finalidad
el status, el prestigio o el disfrute de las asociaciones de la organizacióo.; es^relativamente tangible—ejemplo, la fabricación de calzado—, no
Explicamos en el capítulo I que los "clientes" son, en las organi--' es_demasiado difícil, generalmente, fijar cómo contribuyen a ella las
zaciones lucrativas, un grupo que tiene, de manera predominante.jeli actividades específicas y, por tanto, calcular su utilidad. Si la finalidad
primer tipo de móviles: el interés directo en los objetivos de la orga- ¿f menos tangible—como la de una organización religiosa—, resulta
nización; los empleados, el tercer tipo; y el empresario, el segundo. más discutible que una actividad determinada contribuya a ella; y,
Esto es cierto, claro está, únicamente para una visión muy general y . por esa razón, puede existir una profunda controversia, incluso entre
más adelante expondremos, en este mismo capítulo, las reservas nece- aquellos que desean trabajar para conseguir la finalidad, con respecto
sarias. a cómo ha de ser conseguida. Incluso cuando la finalidad es tingible,
puede haber algunas actividades cuya relación con ella sean tan indi-
Los miembros de una organización contribuyen, pues, a ella, en"
rectas, aunque no necesariamente menos esenciales por ello, que resulte
correspondencia con los alicientes que la organización les ofrece y las
difícil el problema de su valoración. Es más fácil presupuestar, por
aportaciones de un grupo son la fuente de los alicientes que la organi-
ejemplo, para el departamento de producción que para el de publi-
zación ofrece a los demás. L a orgariización sobrevive y crece si el
cidad o la supervisión.
total de las contribuciones es suficiente, en cantidad y en calidad, para
suministrar la necesaria cantidad y calidad de alicientes; de lo con-, Ha estado de moda en la literatura sobre administración de empre-
erario, decae y acaba por,desaparecer, a menos que se logre un equi- sas discutir si " e l " objetivo de una organización lucrativa es un servi-
librio cio o un beneficio. Realmente, no existe problema a discutir. Ciertos
individuos, en primer lugar los clientes, contribuyen a la organización
-, . T I P O S D E PARTICIPANTES E N LA ORGANIZACION
debido al servicio que les proporciona; otros, los empresarios, a causa
de los beneficios que les produce. Cuando se examina el sistema mismo
Es posible clasificar a los miembros de la organización en otras
del comportamiento de la orgardzación, se encuentra que tanto la fina-
formas distintas, aparte de hacerlo con arreglo a los alicientes que
lidad del servicio como la del beneficio influyen en las decisiones.
reciben por :su participación. Pueden clasificarse de acuerdo con los
Aplicamos aquí a la finalidad del servicio la etiqueta de "objetivo de
tipos de contribuciones que aportan a la organización: servicios espe-
la organización" por conveniencia terminológica.
E s t a idea del equilibrio se debe a C . I . B A R N A R D . V é a s e su obra Tht
1

Functions of the Executive (Cambridge: H a r v a r d University Press, 193S), pá-


ginas 56-59, y caps. X I y X V I .
LAS FINALIDADES D E L A ORGANIZACION COMO A L I C I E N T E S 109
IOS V I : E L E Q U I L I B R I O D E L A ORGANIZACION
parte, a este respecto, muchas de las características del cliente de una
organización lucrativa, aunque aquel contribuye a la organización
Aplicación a los tipos específicos de organización
con sus servicios en lugar de contribuir con dinero.
L a finalidad de una organización—es decir, la obtención del pro-
ducto—en el caso de una organización industrial, es una finalidad per- Adaptación del objetivo de la organización
sonal para los individuos que, ordinariamente, no son considerados El objetivo de la organización rio es, en modo alguno, una cosa
miembros de ella. Nos referimos a los clientes . E n pago de este pro-
2

estática. La organización, para sobrevivir, tiene que tener un objetivo


ducto los clientes están dispuestos a ofrecer dinero, que proporciona que atraiga a sus clientes , de manera que hagan las aportaciones nece-
3

el aliciente principal para que los empleados y los empresarios formen sarias para sostenerla. Por esa razón, los objetivos de la organización
parte del grupo. L a relación de los clientes con la organización se dis- tienden constantemente a adaptarse; a los valores cambiantes de los
tingue no solo por el tipo de aliciente que reciben, sino también por clientes o a conseguir nuevos grupos de clientes que sustituyan a los
el hecho de que se basa.en. un contrato o convenio en relación con que se han perdido. L a organización puede también emprender acti-
un producto específico, sin que, de ordinario, se suponga la perma- i vidades especiales para inducir a los Chentes a la aceptación de sus
nencia o continuidad de esa relación. i objetivos: anuncios y toda clase de propaganda.
En el caso de un organismo gubernativo, la finalidad de la organi- De aquí que, aunque sea correcto decir que el comportamiento
zación es personal para el cuerpo que controla en último término la de la organización está orientado hacia el objetivo de la misma, esto
organización—el cuerpo legislativo—y para el ciudadano. L a relación ño sea todo; porque el objetivo mismo de la organización cambia,
aquí es, en parte, la misma que en una organización industrial, en; respondiendo a la influéncia de aquellos a quienes el cumplimiento de
cuanto que los legisladores, vistos como "clientes", proporcionan al dicho objetivo asegura valores personales.
organismo los fondos necesarios. Es resueltamente distinta porque, en La modificación del objetivo dé la organización representa, gene-
primer lugar, conservan el control legal último sobre la organización, yj ralmente, una transacción entre los intereses de varios grupos de posi-
en segundo lugar, su motivación "personal" está basada sobre su status' bles participantes, para asegurarse su cooperación conjunta allí donde
característico de representantes elegidos. E l examen de cómo los legis- cada grupo es incapaz de conseguir individualmente y sin ayuda alguna
ladores forman juicios dé" valor al determinar la política de los orga- sus propios objetivos. Por eso, el objetivo de la organización rara vez
nismos gubernativos nos conduciría del presente estudio al de todo coincidirá exactamente con los objetivos personales incluso de aque-
el proceso legislativo. llos participantes cuyo interés en la organización radica en la conse-
E l objetivo de la organización en las organizaciones voluntarias con- cución de su finalidad. L a cuestión crucial para cada uno de tales indi-
siste, ordinariamente, en el aliciente directo qu3 asegura los servicios; viduos estriba en si el objetivo de la organización se acerca lo bastante
de los miembros de la organización. Los problemas característicos de? a su finalidad personal para decidirse a participar en el grupo, en vez
administración en las organizaciones voluntarias se derivan de que los? de tratar de conseguir su finalidad por sí mismo o en algún otro grupo.
participantes no aportan, con frecuencia, todo su tiempo, de que los; Como se verá, este proceso de transacción tiene lugar, bien si el grupo
diversos participantes puedan tener interpretaciones en pugna acerca que controla la organización está interesado directamente en el obje-
del objetivo de la organización y de que este pueda desempeñar, en el tivo de la misma, o bien si el aliciente que recibe de la organización
sistema de valores del participante, un papel tan modesto que ofrezca es de algún otro tipo.
un aliciente poco importante para la cooperación. E l voluntario com-
La lealtad de los empleados al objetivo de la organización

B A R N A R D , en The Functions of the Executive, fue quizá el primer escritor


2 Aunque el objetivo de la organización es de la mayor importancia
que sostuvo que los clientes deben ser considerados como una parte del sistema en relación con el comportamiento de los participantes a los que hemos
de actividad organizativa en toda teoría de la administración. Parece que sus
puntos de vista sobre esta cuestión no han ganado todavía amplia aceptación a
L a palabra "cliente" se emplea aquí en un sentido genérico para aludir
•"" í los que escriben sobre administración. C o m o hemos apuntado antes, la a cualquier individuo—cliente, legislador o voluntario— para el que el objetivo
ión que importa aquí no es c ó m o han de definirse los "miembros de la orga-
de la organización tiene un valor personal.
ión", sino si el comportamiento de los clientes ha de ser incluido en ei
is de esta.
110 Vi: E L EQUILIBRIO D E L A ORGANIZACION I N C E N T I V O S PARA L A P A R T I C I P A C I O N D E L E M P L E A D O 111

llamado "clientes", casi todos los miembros de una organización resul-"; cual el empleado admitirá la autoridad de la organización? Depende,
tan imbuidos de las . finalidades de esta en mayor o menor grado c desde luego, de la naturaleza y de la magnitud de los alicientes que
influidos por ellas en su comportamiento. Hemos señalado ya esto en; ofrece la organización. Puede valórar, adicionándolo al salario que re-
el caso de las organizaciones voluntarias; es también verdad, aun--i cibe, el status y el prestigio que le proporciona su posición dentro de
que en menor grado en los organismos del Gobierno y en las organk; la organización y puede valorar sus relaciones con el grupo que tra-
zaciones comerciales. Es un componente, y muy importante, de ku baja y del que forma parte. L a organización, al establecer el trabajo
lealtad organizativa. Si él objetivo presenta alguna apariencia de uti-J del empleado, debe tomar en consideración el efecto que sus órdenes
pueden tener sobre la realización de estos valores por él. Si el emplea-
lidad, los miembros de la organización, cuya atención se dirige cons-j
do, por ejemplo, valora su status, de oficina, es posible que se mues-
tantemente hacia el mismo por su trabajo diario, alcanzarán una aprfrj
tre completamente reacio a aceptár tareas que le priven de ese estado,
ciación de su importancia y de su valor (con frecuencia, una apreciad
aun cuando el trabajo que se le pida que realice no sea desagradable o
ción exagerada), y la consecución del valor llegará a tener para ellos,|
difícil por sí mismo.
en esa medida, u n valor personal. M á s adelante se verá que puede
desarrollarse también en los empleados, además de lá lealtad al obje-, Existe entre los individuos una gran variación por lo que se refiere
tivo de la organización, una lealtad muy distinta, la lealtad a la orgáv |a cómo las oportunidades de ascenso actúan como alicientes para su par-
nización misma y un interés en que sobreviva y crezca. |ticipación. E l ascenso es, desde juego, un incentivo económico y un
| jincentivo de prestigio. Burleigh Gárdner ha señalado la importancia que
^tiene para la teoría administrativa-la presencia en las organizaciones de
INCENTIVOS PARA L A PARTICIPACION D E L E M P L E A D O cierto n ú m e r o de individuos altamente "móviles"; es decir, de indivi¬
, . t, . . ^ , .j ..««dúos animados de un fuerte deseo de progresar. Sería un error (y Gard¬
U n salario o sueldo es el incentivo personal m á s evidente^que k , ,„¡^H™ tó . 1 ^ ™ , ~T y
o m M

. , , ¿_ n, j „ „ i„„tar?* *
r t rt evita cuidadosamente) suponer-que estos deseos proporcionan un
n e r 1 0

orgaTüzación
lina ofrecepeculiar
característica a un empleado de una
e importante de organización no vla
su relación con o lorgani^
untaria^ a todos ^¡XiduolV
rte
Vemos, pues, que a los participantes en una organización que se
zación es que él ofrece a la misma, en pago de este aliciente, . . n o . ^
llaman empleados suyos se ofrece una variedad de incentivos matería-
servicio específico, sino su tiempo y esfuerzo ^diferenciados. Pone esté ^ r ^ 7 ^ ^ T ¿ " - T * T
„ • •/ J i J- • i « «íí y materiales que, generalmente, no están directamente relacio-
n n o

tiempo y esfuerzo a disposición de los que dirigen la organización, parte Í V • ., • •> • ^ "" V ' '
n u O U 4 c i m u
AJ^UÍZÍ.^ A - I
A TÍ +a«*« u A$ - ° ° J t i v o de la organización m con el tamaño y cre-
S c o n e I l o g r o d e l e
i i „ • T¿\ariAn
que lo empleen como crean conveniente. Así, tanto la relación aei. ¿ . , ° •>
V , K . ... . •, , - i j cimiento de la misma, a cambio de su buena disposición para aceptar t

cliente (en la organización comercial) como la relación del empleadp|*.


T A a m B
y v u F p

se originan en un contrato, pero en un contrato de clase muy difé-


¡ás decisiones como base de su propio comportamiento durante el tiern-
íentTm7onttato d7empkó rüültí dela'creüión de u7a r e k c i ó n d ^ ^ dure su empleo. E l área dentro de la cual será aceptada la auto-
autoridad continua entre la organización y el empleado. ridad de la organización no es ilimitada y sus límites dependerán de
¿Cómo puede ser esto? ¿Por qué firma el empleado, como si dijé¡ jos alicientes que" la organización pueda proporcionar.. E n la medida
ramos, un cheque en blanco al incorporarse a su empleo? E n prituéi | < l ««tos alicientes no dependan directamente del objetivo de la or-
n u e

lugar, desde el punto de vista de la organización, nada se ganaría ofrel lanización, la modificación de este no afectará a la buena disposición
tiendo un aliciente al empleado a menos que su comportamiento pu| f empleados a participar y, por esa razón, este grupo ejercerá pe-
i o s

diera ser introducido en el sistema de comportamiento de la o r g a n i z a ^ g u e ñ a influencia en la determinación de los objetivos,


ción a través de su aceptación de la autoridad de esta. E n segundo luj
gar, desde el punto de vista del empleado, las actividades concretas que. * V é a s e , en relación con este y otros aspectos del problema de los incentivos,
ocupen su tiempo de empleo pueden ser, dentro de ciertos límites, rela-j t B U R L E I G H B . G A R D N E R : Human Relations in Industry (Chicago: Richard
Irwin, 1945), en especial los caps. I y V I I I .
tivamente indiferentes para él. Si las órdenes que le transmite la organif
zación quedan dentro de estos h'mites de aceptación, él permitirá que;
su comportamiento se guíe por ellos. |
¿Qué determina la amplitud del área de aceptación dentro de lá;
112 vi: E L EQUILIBRIO D E L A ORGANIZACION

EQUILIBRIO Y E F I C I E N C I A D E L A ORGANIZACION 113

VALORES DERIVADOS D E L VOLUMEN Y CRECIMIENTO ser modificados los objetivos de la organización a fin de asegurar su
D E L A ORGANIZACION supervivencia. Esta fue, sin duda, la base de la rivalidad stalinista-
trotskista. Como hemos indicado previamente, los móviles de los opor-
E l tercer tipo de aliciente que induce al individuo a participar en tunistas en tal controversia pueden, desde luego, ser tácticos más que
la organización se deriva del volumen y crecimiento de la misma. Po- egoístas. E l oportunista, considerando desfavorablemente las probabili-
dríamos referirnos a estos llamándolos valores de "conservación". E) dades de supervivencia sin adaptación, puede preferir media hogaza a
empresario es la persona más cualificada en el grupo para el que estos prescindir del pan, en tanto que el "idealista" puede calcular las pro-
valores son importantes. Es cierto que el empresario, en la medida en que babilidades de supervivencia con mayor optimismo o puede parecerle
es un "hombre económico", se interesa por los beneficios y no por el que la concesión en objetivos excede en mucho al aumento de las pro-
volumen y crecimiento. E n la práctica, esta objeción no es seria: en babilidades de supervivencia. Trataremos en un capítulo posterior de
primer lugar, porque los beneficios están estrechamente relacionados con ambos tipos de lealtad.
el volumen y crecimiento, o se cree que lo están; y en segundo lugar,
porque la mayoría de los empresarios se interesan por valores inmate-
E Q U I L I B R I O Y E F I C I E N C I A D E L A ORGANIZACION
riales, tales como el prestigio y el poder, tanto como por el beneficio.
Este apego a los objetivos de conservación es más característico todavía Los criterios básicos de valor que se emplearán en la toma de de-
del grupo directivo profesional que ejerce el control activo de la mayo- cisiones y de elecciones entre alternativas, dentro de una organización,
ría de las grandes empresas. serán elegidos para esta, primariamente, por el grupo que la controla,
Los objetivos de conservación pueden también proporcionar impor- el grupo que tiene poder para establecer, para todos los participantes,
tantes valores a los demás empleados de la organización, especialmente "los términos de obtención de la calidad de miembros. Si el grupo que
a los calificados de móviles. Una organización que crece y prospera . detenta el control legal deja de ejercitar este poder, entonces, desde lue-
ofrece mayores oportunidades de prestigio y progreso que otra que per- go, lo traspasará a individuos situados más abajo en la jerarquía ad-
manece estática o que declina. Por consiguiente, los valores de conser- ministrativa.
vación no son completamente independientes, en la práctica, de los del Cualquiera que sea el grupo que ejerce el poder de determinar los
segundo tipo, aunque ofrece cierta ventaja considerarlos separadamente criterios básicos de valor, intentará asegurar sus propios valores perso-
para los fines del análisis. nales por medio de la organización, ya se identifiquen con el objetivo
E l interés en que se conserve la organización proporciona la base de la misma, con los objetivos de conservación, con los beneficios o
para uria lealtad organizativa distinta de la previamente mencionada. con lo que sea. Pero su poder de control no supone, en ningún sentido,
El individuo que es leal a los objetivos de la organización se opondrá • que el grupo ejerza una opción ilimitada para dirigir la organización
a la modificación de esos objetivos y pudiera, incluso, negarse a prose- en cualquier dirección que desee, ya que el poder seguirá existiendo
guir su participación si esos objetivos son cambiados radicalmente. El únicamente mientras el grupo de control pueda ofrecer suficientes in-
individuo que es leal a la organización apoyará los cambios oportunis- centivos para mantener las contribuciones de los demás participantes en
tas de sus objetivos, calculados para favorecer la supervivencia y el cre- la organización. Sean los que sean los objetivos personales del grupo
cimiento de aquella. de control, sus decisiones quedarán muy influidas por el hecho de que
La lealtad a la organización misma es quizá el tipo de lealtad más solamente pueden conseguir sus objetivos por medio de la organización
característico de las organizaciones comerciales, pero tanto en la admi- si son capaces de mantener un balance positivo de contribuciones sobre
nistración pública como en . la privada, en la comercial como en la no los alicientes o, por lo menos, un equilibrio entre ellos.
comercial, prevalecen ampliamente ambas especies. Algunas de las ma- Por esta razón, el grupo de control, haciendo caso omiso de sus valo-
nifestaciones más sorprendentes del conflicto entre estos dos tipos de res personales, será oportunista; estará movido, en gran parte al me-
lealtad se encuentran en las orgarrizaciones religiosas y reformadoras, nos, por los objetivos de conservación. Puede valer la pena de poner
en las que surgen con frecuencia controversias respecto a cómo han de ejemplos más completos en el caso de tipos de organización muy dis-
tintos.
SIMON.—11
114 Vi: E L E Q U I L I B R I O D E L A ORGANIZACION E Q U I L I B R I O Y E F I C I E N C I A D E L A ORGANIZACION 115

El equilibrio en las organizaciones comerciales El equilibrio en los organismos gubernativos

E n las organizaciones de empresa se puede esperar, corrientemente, E l "cliente", es decir, el cuerpo legislativo, es el grupo de control
que los grupos de control se orienten en primer lugar hacia los benefi¬ último en el organismo gubernativo. Resulta menos evidente, al realizar
cios y la conservación . T r a t a r á n de conservar un balance favorable de
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on examen casual, que tal organización sea un sistema en equilibrio,
las contribuciones aportadas sobre los alicientes distribuidos, de dos ya que este grupo puede aportar a la organización los fondos necesa-
maneras: en primer .lugar, modificando el objetivo de la organización rios, sean los que sean, para conseguir el objetivo de la misma. Puede
como respuesta a la demanda del cliente; en segundo lugar, empleando esperarse también que la modificación oportunista del objetivo de la
los recursos, las contribuciones monetarias, el tiempo y el esfuerzo de organización resulte menos destacada en esas organizaciones que en
los empleados, de manera que se alcance el máximo aliciente para las comerciales.
estos últimos y el máximo de los objetivos de la organización mediante Un examen m á s detenido tiende a reducir la importancia de estas
estos recursos. E l examen detallado del modo-como se realiza esto diferencias. E n primer lugar, el cuerpo legislativo y el electorado ante
lleva a la teoría de lo que el economista llama "la economía de la empre- el cual es responsable tienen gustos y objetivos que cambian. En segundo
sa". N o podemos acometer, aquí ese examen. Sin embargo, hay un punto lugar, el control del cuerpo legislativo sobre el organismo público es
que requiere explicación: el segundo tipo de ajuste—el de emplear los de índole relativamente pasiva y general, y frecuentemente—quizá casi
recursos dados, tan eficazmente como sea posible, mirándolos desde siempre—la iniciativa real para la formulación de objetivos está en
el objetivo de la organización—hace de la eficiencia un criterio básico el grupo administrativo superior. Este grupo puede estar fuertemente
de valor de la decisión administrativa en tales organizaciones. imbuido de los objetivos de la organización, de las finalidades conser-
Podría preguntarse por qué la mayoría de las organizaciones comer- vadoras de unos y otras y puede desempeñar, dentro de los límites de
ciales, si bien su ajuste básico es oportunista, tienden normalmente a sus facultades discrecionales, un papel muy parecido al que representa
mantener objetivos bastante estables. L a contestación a esto tiene tres el grupo de gerencia en las organizaciones comerciales.
aspectos. En primer lugar, tenemos los "costes realizados", que hacen Sea como fuere, vuelve a surgir la eficiencia como criterio básico de
que el ajuste rápido no sea ventajoso n i siquiera desde el punto de vista la decisión en la organización pública, ya que el grupo de control tra-
de la conservación. E n segundo lugar, la organización llega a saber tará de alcanzar u n máximo de objetivos de la organización, cualquiera
cómo obrar dentro de un campo determinado, lo cual es el fruto de las que sea la forma en que estos queden determinados, con los recursos que
inversiqnes hechas y constituye un activo intangible. E n tercer lugar, la tiene a su disposición.
organización adquiere una clientela que constituye también u n activo in-
tangible que puede no ser fácilmente transferido a otro campo de activi- El equilibrio en las organizaciones privadas sin fines lucrativos
dad. Expuesto de forma distinta, un cambio en los objetivos de la orga-
nización trae como consecuencia, de ordinario, una eficiencia menor en L a organización que no busca el beneficio (por ejemplo, una aso-
el empleo de los recursos (costes realizados y técnica adquirida) y una dación profesional o una escuela privada) es probable que difiera, en
pérdida de incentivos que, de otra forma, están disponibles para man- varios aspectos, de una organización de negocios corriente. E n primer
tener un balance favorable (clientela). lugar, no existe en ella conflicto entre los fines de beneficio y los demás
tipos de objetivos examinados, conflicto posible siempre en las orga-
nizaciones lucrativas. Además, es probable que el grupo de control se
Esto pudiera ser menos cierto en los ú l t i m o s a ñ o s que antiguamente, y
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identifique estrechamente con el objetivo de la organización y de ahí


en los negocios "afectados por un interés p ú b l i c o " que en los d e m á s . E n cier-
tas áreas de la actividad, especialmente en el campo de l a utilidad pública,
su oportunismo, aunque es probable que un elemento importante en
se ha desarrollado un concepto de "fideicomiso" que lleva a l grupo acuvo de el equilibrio de tales organizaciones pertenezca al tipo que hemos des-
control a identificarse con el objetivo de la o r g a n i z a c i ó n en u n grado que el crito previamente como "táctico". Por otro lado, el criterio de eficiencia
autor no puede calcular.
desempeñará en estas organizaciones el mismo papel que en las demás
que hemos descrito.
CONCLUSION 117
116 VI: E L EQUILIBRIO D E L A ORGANIZACION

E l equilibrio de la organización,es mantenido por el grupo de con-


Elementos comunes trol, cuyos valores personales pueden ser de distintas clases, pero que
Estos ejemplos servirán para dar una idea de la extensa variedad asumen la responsabilidad de mantener la vida de la organización para
de formas posibles de organización. E l lector podrá, indudablemente, poder alcanzar esos valores.
sugerir por su propia experiencia otras formas, y sabe las numerosas Los capítulos que restan de este volumen contendrán un desarrollo
modificaciones que estas pueden experimentar, especialmente con res- de los temas que hemos presentado hasta aquí. Examinaremos más
pecto a las motivaciones del grupo de control. detenidamente la relación de autoridad, analizaremos el concepto de
Puede aplicarse este mismo análisis a los segmentos de las organi- eficiencia, estudiaremos las lealtades organizativas y trataremos con al-
zaciones: departamentos, divisiones y secciones de que están compues- gún detalle los mecanismos de influencia de la organización sobre el
tas. Los adniinistrativos que dirigen estos segmentos se conducen, den- individuo. Con este material al alcance de la mano, será posible trazar
tro de los límites de discrecionalidad que les están permitidos, de ma- un cuadro comprensivo de la anatomía de la organización y de los pro-
nera muy parecida a la de los grupos que controlan las organizaciones cesos decisorios en la administración.
autónomas.
Estos ejemplos indican que existen, por lo menos, dos"elementos co-
munes a todas las formas organizativas. Todas ellas disponen de un
mecanismo o mecanismos equilibradores; y en todas ellas la eficacia
es un criterio básico de elección aárrumstrativa.

El criterio de eficiencia
E l criterio de eficiencia es un elemento tan importante en la. toma
de decisiones de la organización que dedicaremos al mismo todo un
capítulo. Sin embargo, antes de dar por terminada la presente exposi-
ción, no estaría de m á s dar una definición m á s precisa del término. El
criterio de eficiencia exige que, de dos alternativas que tengan el mis-
mo coste, se elija la que lleve a una consecución mayor de los objeti-
vos de lá organización; y que, entre dos alternativas que conducen al
mismo grado de consecución, se elija la que acarree un coste menor.
Cuando los recursos, los objetivos y los costes son todos variables,
no se puede llegar a las decisiones organizativas solo sobre la base de
consideraciones de eficacia. Cuando la cantidad de recursos y los ob-
jetivos de la organización vienen dados fuera del control administrativo,
la eficiencia se convierte en la determinante que controla la elección ad¬
ministrativa.

- v CONCLUSION

Hemos descrito en este capítulo a la organización como un sistema


equilibrado, que recibe aportaciones en forma de dinero y de esfuerzo,
y que, a cambio de esas aportaciones, ofrece alicientes. En estos alicien-
tes están incluidos la finalidad de la organización, la conservación y él
crecimiento de la misma y los incentivos que no guardan relación con
estos.