C-252-2002

San José, 24 de setiembre del 2002

Doctor
Manuel Amador Hernández
Presidente Junta Directiva
Colegio de Abogados de Costa Rica
S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero al

oficio número ICCJ 207-2001, de 23 de julio del 2001, suscrito por su antecesor, el
Licenciado Juan Diego Castro Fernández, mediante el cual se consultan varios aspectos
referidos a la eventual incidencia que tendría la promulgación del Reglamento General
del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada -Decreto Ejecutivo
Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001, publicado en La Gaceta Nº 133 del 11 de julio
del mismo año-, en el contenido del dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001,
emitido por este Despacho; especialmente porque su ordinal 2º, inciso h), elimina el
refrendo estatal de los títulos expedidos por las universidades privadas y, en adelante, el
CONESUP asumirá respecto de ellos, una función puramente registral.

Más concretamente, se consulta lo siguiente:

1. ¿Cuál es el impacto de esta medida, en qué sentido modifica su Dictamen

aludido, al no haber refrendo y autorrogarse el CONESUP, por vía de decreto,
funciones puramente registrales?
2. ¿Cómo puede actuar el Colegio de Abogados y cualquier otro Colegio, en caso
de encontrar alguna irregularidad en el otorgamiento de un título?
3. ¿Cuál es el valor de las declaraciones juradas y las certificaciones con que se
registran los títulos en lo sucesivo?
4. ¿En qué situación quedan las medidas cautelares que hemos venido decretando?
¿Podemos seguirlas decretando según las reglas de su Dictamen?
5. ¿Se puede en vía administrativa impedir una incorporación cuando se
compruebe una irregularidad en una titulación o debe ir el Colegio a la vía
judicial?

De previo a referirnos, de manera general, a su consulta, ofrecemos las disculpas del

caso, por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado en el alto
volumen de trabajo que ha venido manejando este Despacho.

Para brindar una adecuada respuesta a su consulta, estimamos necesario abordar una
a una las interrogantes vertidas.

I.-
Sobre lo consultado.

La principal preocupación que se logra inferir de la presente consulta versa sobre la

eventual incidencia que tendría la promulgación del nuevo Reglamento General del
Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada en el contenido del
dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, emitido por este Despacho;
especialmente porque su ordinal 2º, inciso h), elimina el refrendo estatal de los títulos
expedidos por las universidades privadas y, en adelante, el CONESUP asumirá respecto
de ellos, una función puramente registral.

Para brindar una adecuada respuesta a esa interrogante, estimamos necesario analizar,
en primer término, la naturaleza jurídica de la actividad registral y el caso concreto
del CONESUP, respecto a la inscripción de títulos expedidos por la universidades
privadas; en segundo lugar, interesa abordar el tema de los mecanismos que otorga el
ordenamiento jurídico para modificar esos asientos registrales.

A. La inscripción registral como acto administrativo.

Comencemos por indicar, que la determinación de la naturaleza jurídica de la función

o actividad registral ha resultado un tema sumamente intrincado y controvercial, que no
ha tenido una solución pacífica en doctrina. Tenemos, por un lado, la doctrina de corte
privatístico, que la engloba en los actos de jurisdicción voluntaria o actividad no
contenciosa, pues el propio vocablo de "jurisdicción" es extraño al ámbito en que actúa
el funcionario registral; y por el contrario, la administrativista que con preponderancia
la considera "dentro de los actos administrativos" (Remito al dictamen C-128-99 de 24
de junio de 1999).

En un primer momento, este Órgano Asesor negó la naturaleza de acto administrativo

a las inscripciones registrales, especialmente porque consideró que esa actividad era una
función de orden eminentemente técnico, es decir, de mera comprobación, pues en ella
no se emite juicio alguno sobre la validez del acto que se registra; con lo cual se
descartaba toda posibilidad de aplicar a dichas inscripciones el régimen de nulidades de
la Ley General de la Administración Pública (remito al dictamen C-207-92 de 11 de
diciembre de 1992).

Sin embargo, orientado por la opinión del sector mayoritario de la doctrina italiana,
que clasifica los actos de registro o inscripciones dentro de los meros actos
administrativos o de conocimiento, en atención a que los efectos jurídicos operan por
mandato legal y no por una declaración de voluntad autónoma de la Administración,
este Órgano Superior Consultivo modificó tácitamente el anterior criterio mediante el
dictamen C-189-96 de 27 de noviembre de 1996, en el que se indica, expresamente,
que el acto de registro es un acto administrativo.

Más recientemente, en los dictámenes C-128-99 de 24 de junio de 1999 y C-167-

2001 de 5 de junio del 2001, se hace un extenso y completo análisis del tema de la
actividad registral como función administrativa, y por consiguiente, se reconoce la
naturaleza administrativa del acto de registro.

Siguiendo la línea sentada por los últimos pronunciamientos supra citados, debemos
advertir que si bien la aceptación de la inscripción registral como acto administrativo,
no ha sido pacífica, nuestra jurisprudencia administrativa más reciente sí lo ha
calificado como tal.

Ahora bien, en cuanto al punto consultado, interesa advertir que el CONESUP, aún
antes de la reforma introducida por el Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio
del 2001, ha tenido a su cargo la inscripción registral de los títulos académicos
expedidos por las universidades privadas.

En lo que interesa, el numeral 37 del Decreto Ejecutivo Nº 19650 de 18 de abril de

1990 –publicado en La Gaceta Nº 97 de 23 de mayo del mismo año-, establecía:

"Artículo 37.-

Todo título expedido por las universidades privadas, deberá inscribirse en la

Secretaría Técnica que pondrá en él un refrendo, cuando sea conforme con las
disposiciones legales. Una vez satisfecho este requisito, dichos títulos tendrá
igual validez que los expedidos por las universidades o instituciones de
educación superior estatales (...)"

En sentido similar, el ordinal 37 del Decreto Ejecutivo Nº 25071 de 26 de marzo de

1996 –publicado en La Gaceta Nº 78 de 24 de abril del mismo año-, disponía:

"Artículo 37º.Todo título expedido por las universidades privadas y que tengan
por objeto acreditar un grado universitario, deberá ser refrendado por la
Secretaría Técnica e inscrito ante el CONESUP."

Actualmente, el artículo 2º, inciso h) del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de

junio del 2001, publicado en La Gaceta Nº 133 del 11 de julio del mismo año-,
establece:

"Artículo 2º.-

Corresponde al CONESUP el ejercicio de las funciones y atribuciones que

expresamente señala su Ley de Creación y aquellas que se establezcan de
conformidad con el presente Reglamento y derivadas de aquella. En el ejercicio
de su competencia el CONESUP deberá, cumplir con las siguientes tareas:

(...)

h. Inscribir los títulos que expidan las universidades privadas previa

declaración jurada, del Rector ante notario público, dando fe de que se cumplió
con los requisitos académicos y legales establecidos."

En este punto interesa indicar que con base en la doctrina emanada de la

jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, este Órgano
Superior Consultivo estima que, indistintamente de la normativa vigente en un
momento determinado, la inscripción de títulos expedidos por las universidades
privadas, constituye una extensión legítima del deber de fiscalización y vigilancia que le
compete ejercer al Estado, a través del CONESUP, en materia de educación privada
(resolución Nº 7494-97 de las 15:45 horas del 11 de noviembre de 1997). Si bien la
resolución aludida se refiere al Decreto Ejecutivo Nº 19650 de 18 de abril de 1990, hoy
derogado por el Nº 29631-MEP, op. cit., lo cierto es que la obligación de inscribir los
títulos otorgados por las universidades privadas ha perdurado hasta nuestros días, razón
por la cual estimamos que lo indicado en ese fallo se mantiene vigente.

Al respecto, la Sala expresó:

"Artículo 37: Lo cuestionan en cuanto crea el requisito de que los títulos que
expidan las universidades privadas deben inscribirse ante el CONESUP,
haciendo depender dicha validez de esa inscripción, exigencia que introduce
además una discriminación en perjuicio de las universidades privadas, pues a
las públicas no se les somete a semejante control.-

También esa disposición es producto de la facultad de fiscalización y

vigilancia que debe ejercer el CONESUP. Ese órgano es encargado de
fiscalizar la enseñanza privada y no la pública, por lo que es lógico que ni la
Ley, ni el Reglamento establezcan requisito alguno a la enseñanza universitaria
pública. Con relación a la enseñanza pública, el Estado tiene la dirección de la
misma, conforme establece el artículo 81 de la Constitución Política. El
artículo 3 inciso e) de la Ley 6693 antes citada, establece claramente que
corresponde al CONESUP ejercer la vigilancia e inspección sobre las
universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto
propondrá el Poder Ejecutivo, el cual deberá garantizar que se cumplan las
disposiciones de la Ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas
universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así
como para el desenvolvimiento de sus planes y programas. Lo anterior
significa que la Ley faculta al CONESUP para realizar esa vigilancia e
inspección conforme lo indica en detalle el Reglamento. De ahí que el artículo
37 que se impugna no contradice lo establecido en el artículo 14 de la Ley, el
cual señala que las universidades privadas estarán facultadas para expedir
títulos académicos. De manera que, si bien es cierto, las universidades
privadas pueden expedir títulos académicos, ello debe hacerse bajo la debida
vigilancia e inspección del Estado, por cuanto es responsabilidad de éste
garantizar que la libertad de educación se cumpla efectivamente, por tratarse,
como se ha mencionado antes, de un derecho humano fundamental. Es deber
del Estado asegurarse de que los títulos académicos que se expidan,
efectivamente cumplan con los requisitos previamente autorizados, pues sólo
así se logra controlar que los profesionales que van a ejercer estén
mínimamente capacitados."
(resolución No.7494-97 op. cit. Lo destacado y subrayado, no es del original.
Criterio reafirmado en las resoluciones Nºs 2001-07892 de 10 de agosto del
2001 y 2001-09489 de 25 de setiembre del mismo año).

Sin lugar a dudas, la educación, como medio que le permite alcanzar al individuo el
más pleno desarrollo de su condición humana, y por ende, el mejoramiento de la vida
social en tanto conjunto armónico de quienes la conforman, ha sido consagrada
expresamente como un derecho fundamental, intrínseco a la dignidad humana
(Dictamen C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000).
 No obstante esa conceptualización de la enseñanza como libertad, no es irrestricta.
Muy al contrario, según lo ha perfilado la jurisprudencia constitucional, en el caso de la
enseñanza privada, ésta es de interés público, y por ello, el Estado tiene el deber de
inspeccionarla y fiscalizarla (Artículo 79 constitucional); tutela que abarca las
universidades privadas (Ley de Creación del CONESUP -Nº 6693 de 27 de noviembre
de 1981 y sus reformas-, en especial lo dispuesto en su artículo 3º, inciso e).

Recientemente, refiriéndose al control del Estado sobre la educación privada

universitaria, y especialmente a la inscripción de títulos, la Sala Constitucional indicó:

"Es indiscutible que dentro de una sociedad como la costarricense, en que la

educación constituye parte integral de los valores y principios inculcados a los
niños, jóvenes y a todos los habitantes del país en general, que sea imperativo
para la sociedad contar con instituciones que controlen la calidad de la
educación que se imparte y la probidad con que se ejerce la profesión, puesto
que es absolutamente lógico que los estudiantes, una vez que se egresan de la
educación formal universitaria, pasan a formar parte de los profesionales que
prestan sus servicios a la comunidad; obviamente, existe un interés público en
que la calidad de esos servicios sea la mejor, puesto que si el resultado es el
contrario, afectará directamente a la comunidad de usuarios. Es en este
contexto que la Sala entiende la importancia y labor de las instituciones
involucradas en el proceso de formación integral de los estudiantes, así como
de la importancia del ejercicio de las profesiones liberales y de los órganos que
controlan la prestación de esos servicios. Para concretar la función de control
existen varios órganos o niveles involucrados en nuestro sistema: en primera
instancia están las propias universidades, sean públicas o privadas, que tiene la
responsabilidad de dirigir la formación de sus estudiantes no solo cumpliendo
con los requisitos establecidos legalmente sino, también, en lo que atañe a la
formación personal y ética, puesto que son ellas las que expiden los títulos
profesionales. En el caso de las universidades privadas -como es el asunto
particular de la recurrente- es la universidad de que se trate la que debe
cumplir, además, con los requisitos establecidos por el Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Universitaria Privada. Es por ello que extiende un título de
licenciatura, pero que requiere, para su total validez y eficacia, el refrendo
expedido por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria
Privada, específicamente, por su Secretaría Técnica, que es la encargada de,
previo la revisión de los requisitos formales y necesarios, dar la autorización
para expedir el título y de inscribirlo en sus registros (artículos 37, 38, 49 y 40
del Decreto Ejecutivo número 25071-MEP del veintiséis de marzo de mil
novecientos noventa y seis y sus reformas). Otro órgano de control, involucrado
en el proceso, es la función que cumplen los colegios profesionales, cuya
naturaleza ha sido reconocida por esta Sala, entre otros precedentes en la
sentencia número 6847-98 de las quince horas cincuenta y siete minutos del
veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho " (resolución Nº
2001-09035 de las 10:15 horas del 7 de setiembre del 2001, y en sentido similar,
la 2001-09036 de las 10:16 horas del 7 de setiembre del mismo año, ambas de la
Sala Constitucional).

De la relación de normas y sentencias trascritas, puede deducirse que tanto el

refrendo –hoy inexistente-, como la inscripción registral de los títulos académicos
expedidos por las universidades privadas, que continúa efectuando el CONESUP al
tenor del el artículo 2º, inciso h) del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP, son
manifestaciones propias del poder de fiscalización que le compete al Estado en materia
de enseñanza privada.

Y en el caso específico de esa inscripción, aún y cuando no exista hoy el refrendo, es

criterio de este Despacho que la misma no puede calificarse como un acto técnico de
mera comprobación, sino que, por el contrario, constituye un acto administrativo
declarativo de derechos, que presupone el juicio favorable del Estado acerca de la
concurrencia de requisitos prescritos para que pueda efectuarse válidamente la
expedición de títulos académicos, por parte de las diversas casas de enseñanza superior
del país.

Pese a que las universidades privadas tienen la obligación de garantizar, en beneficio

del interés común, que los títulos que expiden estén ajustados a derecho y cumplan con
las reglas legales (resolución Nº 3390-94 de las 15:03 horas del 7 de julio de 1994, Sala
Constitucional), en estricta aplicación del principio de legalidad, y como derivación de
la tutela que ejerce el Estado, todo título que pretenda su inscripción ante el CONESUP,
debe ser sometido a una previa y necesaria calificación registral, a fin de verificar, de
manera estricta, todos y cada uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige
para su otorgamiento; todo en aras de salvaguardar el interés público existente y
garantizar a la colectividad en general, como posibles clientes, que los profesionales que
van a ejercer estén debidamente capacitados (La reforma al artículo 46 constitucional,
conjuntamente con la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del
Consumidor, autorizan interpretaciones como la aquí realizada).

Así entendida, la inscripción no es una simple formalidad, sino que es un acto

administrativo mediante el cual se avala, por parte del Estado, el título emitido por una
universidad privada, confiriéndole plena vigencia a partir de ese momento; es decir, la
inscripción registral da fe de la validez -formal- del título. Y como tal, en caso de que la
Administración considere que existe algún vicio, deberán seguirse los procedimientos
previstos en la ley para anularlo.

Recuérdese que del ordinal 456 del Código Civil se deriva un principio general,
según el cual: "La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean
nulos o anulables conforme a la ley..."

. Como bien lo ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: "Tal

precepto encierra un profundo significado. La importancia, la fuerza y extensión de los
efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar
o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la
inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos
contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario". (sentencia Nº
53 de las 14:15 horas del 15 de julio de 1994).

B) Mecanismos que otorga el ordenamiento jurídico para modificar

asientos registrales.

Indudablemente este tema se encuentra estrechamente relacionado con el anterior,

pues la naturaleza jurídica que se le conceda a la inscripción registral será la que
determine, en primer término, los mecanismos que el ordenamiento jurídico le otorga a
la Administración para modificar asientos registrales.

Por ello, si en el acápite anterior se estableció que, a criterio de este Órgano Asesor,
el acto de inscripción "es un acto administrativo", entonces ello implica que es posible,
al menos como tesis de principio, aplicarle el régimen de nulidades de la Ley General de
la Administración Pública.

Sin embargo, debemos advertir que la jurisprudencia de nuestros Tribunales de

Justicia en lo Contencioso Administrativo, aun cuando conceptúa el acto de calificación
e inscripción en los registros públicos como ejercicio de una función pública, ha negado
la cancelación o anulación de inscripciones por el propio órgano registral, con sustento
en que la normativa que rige el procedimiento registral descarta esa posibilidad, pues no
la incluye el artículo 474 del Código Civil entre los supuestos taxativos que contempla,
ni la Ley sobre Inscripción de Documentos (N° 6145 del 18 de noviembre de 1977), que
sólo consiente al Registro la cancelación de anotaciones o afectaciones, pero no de
asientos de inscripción. Y cabe advertir que el punto es todavía objeto de discusión ante
los Tribunales.

En todo caso, esas consideraciones no las estimamos aplicables al asunto en estudio,

por cuanto están referidas específicamente a la materia registral "inmobiliaria", en la
que privan indefectiblemente las normas anteriormente aludidas, tanto en aspectos
sustanciales como procedimentales.

Además, la propia Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo –

órgano superior jerárquico impropio bifásico que, por disposición expresa de la Ley Nº
7274 de 10 de diciembre de 1991,conoce los recursos de apelación contra autos y
resoluciones definitivos emanados de los registros que conforman el Registro Nacional,
hasta tanto no entre en funciones efectivas el Tribunal Registral Administrativo creado
por Ley Nº 8039 de 12 de octubre del 2000- ha admitido la aplicación del numeral 173
de la Ley General de la Administración Pública en los supuestos de cancelación de
asientos inscritos, siempre y cuando no existan disposiciones especiales que regulen
procesalmente la materia.

En lo que interesa; dicho Tribunal ha indicado lo siguiente:

"Esta Sección del Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que la

cancelación de asientos definitivamente inscritos procede, única y
exclusivamente, bajo los supuestos señalados en el artículo 474 del Código
Civil, esto es, cuando media una providencia ejecutoria expedida por algún
tribunal de la república en un proceso en el que sea competente o bien por
escritura pública o documento auténtico en el que exprese su consentimiento,
para efecto de la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere efectuado la
inscripción (...) Ninguna otra disposición legal resulta aplicable al supuesto de
la cancelación de asientos inscritos y menos aún el numeral 173 de la Ley
General de la Administración Pública, puesto que, esa norma general fue
diseñada para todas aquellas hipótesis en que se pretenda anular, en vía
administrativa (revisión de oficio), un acto declaratorio de derechos o
favorable para el administrado, siempre y cuando no exista norma especial
(...)" (Resolución Nº 147-2002 de las 10:40 horas del 28 de febrero del 2002. Y
 en sentido similar la Nº 148-2002 de las 10:50 horas de igual fecha, así como la
404-2002 de las 09:30 horas del 19 de abril del mismo año, todas de la Sección
Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).

Entonces, si en el caso de inscripción de títulos por parte del CONESUP no existen

disposiciones especiales que regulen un procedimiento distinto al establecido en el
numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, a criterio de este
Despacho, la nulidad del asiento registral podría declararse conforme a la potestad de
autotutela allí contenida; siempre y cuando el acto contenga vicios de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta; es decir, aquella que sea clara, notoria y que no requiera de una
exhaustiva interpretación legal; pues ante otros tipos de nulidad –absoluta o relativa-,
deberá acudirse al contencioso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Con base en lo expuesto, resulta evidente que la eliminación del refrendo de los
títulos expedidos por las universidades privadas, por parte del CONESUP, no incide
mayormente en el contenido de nuestro dictamen C-055-2001 de 27 febrero del 2001,
salvo en lo atinente al refrendo mismo, pues al ser éste eliminado, lo que subsiste y
prevalece, con iguales efectos jurídicos, es la inscripción del título académico, entendida
ésta como acto declaratorio de derechos.

Así pues, cuando un Colegio Profesional determine la existencia de supuestas

irregularidades en el otorgamiento de un título académico conferido por alguna
universidad privada, que por sí constituyan un vicio de nulidad –sea ésta absoluta o
relativa, o bien absoluta, evidente y manifiesta-, en el tanto aquél se halle inscrito ante el
CONESUP, dicha Corporación se encontrará obligada a respetar los derechos que se
deriven de esa inscripción –entendida como acto administrativo declaratorio de
derechos-, hasta tanto el CONESUP, a través del Ministro de Educación Pública, no
proceda a anular en forma efectiva dicha inscripción por los medios procesales que
prevé nuestro ordenamiento jurídico. Situación que había sido abordada en términos
muy similares en el dictamen C-055-2002 op. cit.

Hasta aquí dejamos debidamente contestadas las dos primeras preguntas de su

consulta.

Resta por referirnos entonces, a las interrogantes 3, 4 y 5, concernientes al valor

probatorio de las declaraciones juradas con que se registran los títulos ante el
CONESUP y la posibilidad de continuar aplicando medidas cautelares con el fin de
suspender la incorporación al Colegio profesional.

Sin entrar a valorar la idoneidad o no del mecanismo previsto en el Decreto Ejecutivo

de comentario, que permite la inscripción de los títulos expedidos por las universidades
privadas ante el CONESUP, con la simple declaración jurada del rector ante Notario
Público, en cuanto al valor probatorio de esas declaraciones, interesa indicar lo
siguiente:

De conformidad con lo previsto en el artículo 2º, inciso h), del Decreto Ejecutivo Nº
29631-MEP de 18 de junio del 2001, el CONESUP deberá inscribir los títulos que
expidan las universidades privadas, "previa declaración jurada, del Rector ante notario
público, dando fe de que se cumplió con los requisitos académicos y legales
establecidos".

Lo anterior es una consecuencia lógica de la obligación que, según aludimos, tienen

las universidades privadas de garantizar, en beneficio del interés común, que los títulos
que expiden estén ajustados a derecho y cumplan con las reglas legales (resolución Nº
3390-94 op. cit. de la Sala Constitucional).

Resulta obvio que dicha declaración jurada, como acto jurídico no negociable que
envuelve una declaración de conocimiento, debe constar en un documento notarial
protocolar, es decir, debe consignarse en el protocolo de un notario público (Artículos
70 y 80 del Código de Notariado –Ley Nº 7764 de 17 de abril de 1998, publicado en La
Gaceta Nº 98 de 22 de mayo del mismo año-); y como tal, en los términos de los
numerales 369 y 370 del Código Procesal Civil, vendría a constituir un documento
público que hace plena prueba de la existencia material o formal, de un hecho, una
situación, una relación o una conducta allí consignado –en este caso, que para expedir
el título respectivo, se han cumplido con todos los requisitos académicos y legales
establecidos-; valor probatorio, que en todo caso podría ser rebatido, incluso en un
proceso penal en el que se acuse su falsedad (artículo 396 Ibídem); y si ésta es
declarada, subsecuentemente se determinaría la responsabilidad penal, por el delito de
falso testimonio, de quien hizo tales aseveraciones bajo la fe de juramento (Artículo 316
del Código Penal –Ley Nº 4573 de 4 de mayo de 1970 y sus reformas-).

Por último, respecto de la suspensión de la incorporación como medida cautelar,

debemos manifestar lo siguiente:

Sin lugar a dudas, mientras se logra revertir la validez de los títulos inscritos que han
sido irregularmente expedidos por la universidades privadas sujetas al control y
fiscalización del CONESUP, tal y como lo indicamos en el dictamen C-055-2001 de 27
de febrero del 2001, en ejercicio legítimo de la función fiscalizadora y de vigilancia de
los profesionales que pretenden incorporarse, que le ha sido encomendada por el
Estado, y en aras de evitar un perjuicio a la sociedad, incorporando profesionales que
eventualmente incumplen los requisitos de ley, los Colegios Profesionales pueden
continuar ordenando de forma excepcional, y por acuerdo de su Junta Directiva, la
suspensión del procedimiento de incorporación respectivo, esto como una medida
precautoria o cautelar (Véanse las resoluciones Nºs 2001-09035 de las 10:15 horas y
2001-09036 de las 10:16 horas, ambas del 7 de setiembre del 2001, así como la 2001-
10451 de las 15:17 horas del 16 de octubre del 2001, todas de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia).

Pero somos enfáticos en advertir que la decisión que se tome en ese sentido, deberá
comunicarse, en forma personal y oportuna, al interesado; con indicación expresa y
detallada de los motivos que la sustentan, sin que ello implique de ningún modo que
deba concedérsele la oportunidad previa de manifestarse sobre la oportunidad y
conveniencia de la medida adoptada (Sobre medidas cautelares pueden verse además,
la resolución Nº 4 de 1991 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, las
resoluciones Nºs 4621-00 de las 09:32 horas del 2 de junio del 2000 y 2001-04082 de
las 09:22 horas del 18 de mayo del 2001, ambas de la Sala Constitucional; así como
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. "El derecho a la tutela jurisdiccional". Civitas. Madrid.
1984 y FIGUERUELO BURRIEZA, Angela. "El derecho a la tutela judicial efectiva".
Tecnos. 1990).

No obstante, como bien lo ha indicado la propia Sala Constitucional, debe recordarse

que la aplicación de medidas cautelares no es irrestricta, pues para que sean legítimas
deben haberse dictado con carácter excepcional y especialmente "temporal", y con
estricto respeto del principio de razonabilidad, entendido éste como adecuación entre el
medio y el fin, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (Entre
otras, véanse las sentencias Nºs 2000-04184 de las 16:47 hrs. del 16 de mayo del 2000
y 2000-03372 de las 20:01 hrs. del 25 de abril del mismo año).

En lo que respecta al carácter temporal de la medida cautelar adoptada en estos casos,

en el dictamen C-055-2001 este Despacho advirtió expresamente que ésta no debía
extenderse más allá de lo razonablemente necesario; todo en aras de garantizar el
derecho fundamental de acceso a la justicia administrativa, que resulta de la
conjugación armónica de los artículos 27 y 41 constitucionales.

Recientemente, y a través de numerosas resoluciones, la Sala Constitucional de la

Corte Suprema de Justicia ha insistido en que la Administración, a través de las medidas
cautelares, no puede crear situaciones de incerteza jurídica por un tiempo excesivo (un
año o más), pues ello devendría como una sanción implícita (resolución Nº 2001-03287
de las 09:25 horas del 27 de abril del 2001); especialmente en aquellos casos en que el
CONESUP, pese a las denuncias interpuestas por las respectivas Corporaciones
Profesionales, y después de varios meses, no ha iniciado formalmente el procedimiento
administrativo tendente a la anulación del título (Entre otras, remito a las resoluciones
Nºs 2001-039393 de las 16:01 horas del 15 de mayo de 2001 y 2001-09197 de las
09:29 horas del 14 de setiembre del 2001).

Y aún en aquellos casos en que el CONESUP haya iniciado los trámites

administrativos para revertir la validez del título conferido, si se sobrepasa el plazo legal
de los dos meses del artículo 261 de la Ley General de Administración Pública -salvo
prórrogas debidamente autorizadas, en cuyo caso no podrá exceder en otro tanto el
plazo previsto para resolver (Artículo 263 de esa Ley General)- para sustanciar dicho
procedimiento, según lo ha venido ordenando la Sala, los colegios profesionales
deberán dejar sin efecto las medidas cautelares adoptadas e incorporar a los nuevos
profesionales sin perjuicio de lo que en definitiva determine ese Consejo (Entre otras,
las resoluciones Nºs 2001-05050 de las 15:07 horas del 12 de junio del 2001, 2001-
09199 de las 09:31 horas del 14 de setiembre del 2001 2001-09211 de las 09:43 horas
del 14 de setiembre del 2001, 2001-12810 de las 10:21 horas del 14 de diciembre del
2001 y 2000-11191 de las 15:20 horas del 19 de diciembre del 2000).

Refiriéndose puntualmente a la postura aludida, la Sala Constitucional ha venido

resolviendo de la siguiente manera:

"(...) En cuanto al Colegio de Abogados, la medida "cautelar" se ha prolongado

por más de un año, sin que a la fecha de contestación de este recurso existiera
siquiera un procedimiento iniciado, por parte del Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Privada, con la finalidad de anular el refrendo dado al
título del amparado desde el cinco de junio de dos mil. Aun si tal procedimiento
ya hubiera sido iniciado, es claro que la medida en cuestión, para ser válida,
 debió haber sido dictada por plazos cortos, y en caso de ser obligatoria su
prórroga, dicha decisión debía provenir de actos administrativos debidamente
motivados y comunicados al amparado, permitiéndole el ejercicio de su defensa
contra tales extensiones. Ante la dilación del Consejo en la atención de la
solicitud planteada por el Colegio para el inicio de los procedimientos, el
Colegio debió dejar sin efecto las medidas adoptadas, permitiendo al amparado
su incorporación, a menos que le faltase algún otro requisito para ello (pago
del canon respectivo, aprobación del curso de Ética, etc.), lo cual no sucedió en
la especie. Por lo dicho, el presente recurso deberá ser declarado con lugar en
cuanto a dicho Colegio profesional, ordenando la inmediata incorporación del
amparado, en los términos que acaban de ser mencionados (...) En relación con
lo actuado por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada, si bien
dicha institución no ha resuelto definitivamente la situación de los egresados, y
de hecho ni siquiera ha iniciado los procedimientos respectivos, mostrando una
inexcusable indiferencia ante el gravamen que para los solicitantes ello
significa. Por lo anterior, considera la Sala que su dilación excesiva ha dado
lugar a la violación, en perjuicio del amparado, del derecho a obtener justicia
pronta y cumplida, reconocido en el artículo 41 constitucional, por lo que en
cuanto a dicho órgano también se declara con lugar el recurso, como en efecto
se hace."

(resolución Nº 2001-09197, op. cit.).

En efecto, la Sala ha estimado que la actuación efectiva, concreta y oportuna del

CONESUP es necesaria para sustentar la medida cautelar, pues no basta "la
eventualidad de iniciación de un procedimiento para determinar la nulidad de un
título" (resolución Nº 2001-09490 de las 14:47 horas del 25 de setiembre del 2001), ya
que los recurrentes cuentan con un derecho subjetivo que quedó plasmado con el
refrendo de este Consejo –ahora sería con la inscripción del título-; acto administrativo
ejecutorio que le confiere a su título igual validez que los expedidos por las
universidades o instituciones de educación superior estatal (Remito a las resoluciones
Nºs 2001-04939 de las 10:04 horas del 8 de junio del 2001, 2001-05050 de las 15:07
horas del 12 de junio del mismo año).

Y cabe señalar, que frente a la eventual inercia del CONESUP, la Sala Constitucional
también ha advertido que "no es posible, que una duda respecto de la validez del título
exhibido por el interesado, debidamente inscrito en el CONESUP, obligue al
interesado a aportar la documentación que tiene o le corresponde tener el Colegio
accionado, generando así al particular un sacrificio en tiempo y recursos que no le
corresponde sufragar."

(resolución Nº 2001-06400 de las 21:51 horas del 5 de julio del 2001, Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Por consiguiente, podemos afirmar que, siempre y cuando se respeten los principios
derivados la jurisprudencia anteriormente aludida, los Colegios Profesionales podrían
ordenar la suspensión cautelar de la incorporación.

Conclusión:
 En la forma dispuesta se contestan las interrogantes vertidas en su consulta y se
precisan los alcances actuales del dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; al
cual deberán apegarse estrictamente los Colegios Profesionales, en caso de encontrar
alguna irregularidad en la expedición de un título académico, por parte de las
universidades privadas.

Sin otro particular,

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

C. copia:
-Dra. Astrid Fischel, Ministra de Educación Pública y Presidenta del CONESUP;
-Ing. Manuel Enrique Santos Carrillo, Secretario Ejecutivo del CONESUP;
-Dr. Eduardo Flores Montero, Presidente Junta Directiva Colegio de Médicos y
Cirujanos;
-Ing. Saúl Trejos Bastos, Presidente Junta Directiva Colegio de Ingenieros Civiles;
-Dra. Nuria Montero Chinchilla, Presidente Junta Directiva Colegio de Farmacéuticos
de Costa Rica.