COMISION COLOMBIANA DE J URISTAS

Organización no gubernamental con status consultivo ante la ONU

Filial de la Comisión Andina de Juristas y de la Comisión Internacional de Juristas.

Seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional en materia de

realización del derecho de la población desplazada a una vivienda digna

Del destierro a la exclusión urbana: las personas desplazadas sin techo

El desplazamiento forzado despoja cada año a miles de personas campesinas, afrocolombianas e

indígenas de sus tierras y de sus territorios ancestrales. La mayoría de las víctimas de esta violación
masiva de los derechos humanos permanecen en situaciones extremadamente precarias en los
grandes centros urbanos, donde no reciben una protección integral por parte del Estado. Uno de los
elementos constitutivos de esta exclusión social, económica y cultural es la negación de su derecho a
una vivienda digna.

La realización del derecho a una vivienda digna es una de las condiciones necesarias para solucionar
la situación de desplazamiento forzado y debe ser garantizada y protegida por el Estado. La
Constitución Política de Colombia reconoce el derecho a la vivienda digna para todas y todos los
colombianos y enuncia, de manera general, las políticas a través de las cuales el Estado debe
atender sus obligaciones1. Adicionalmente, los artículos 17 y 19 de la ley 387 de 1997 establecen las
obligaciones del Estado para garantizar las necesidades de la población desplazada en materia de
vivienda2.

Varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos han definido el derecho a
una vivienda adecuada como el derecho a disponer de un lugar privado, con espacio suficiente,
accesibilidad física, seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y durabilidad
estructurales, iluminación, calefacción y ventilación suficientes, una infraestructura básica adecuada
que incluya servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos, factores
apropiados de calidad del medio ambiente y relacionados con la salud, y un emplazamiento adecuado
y con acceso al trabajo y a los servicios básicos. Todo ello a un costo razonable 3. El Principio Rector
de los Desplazamientos Internos n.° 18 establece que la personas desplazadas tienen derecho a un
nivel de vida adecuado. Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
deben proporcionarles, como mínimo, la alimentación esencial y el agua potable, el alojamiento y
vivienda básicos, el vestido adecuado, los servicios médicos y de saneamiento esenciales4. El Relator
Especial de las Naciones Unidas sobre restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del
regreso de los refugiados y desplazados internos ha insistido en que la restitución de viviendas y
bienes inmuebles desempeña un papel esencial para buscar soluciones duraderas a las situaciones
de desplazamiento forzado. Esta restitución implica garantizar el bienestar y la dignidad de la persona

1
El artículo 51 de la Constitución establece que “todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El
estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos
programas de vivienda”.
Sobre el soporte jurídico internacional del derecho a la vivienda, ver: “Informe del Relator Especial sobre
vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari,
presentado de conformidad con la resolución 2000/9 de la Comisión”, Documento de Naciones Unidas
E/CN.4/2001/5.
2
El artículo 17 de la ley 387 establece que “el Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y
largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada (…)” y el artículo 19 de la ley 387 establece que “El Instituto Nacional de la Reforma Urbana,
Inurbe, desarrollará programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la población desplazada
por la violencia”.
3
Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25); Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (artículo 11.1); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 17);
Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27.3); Convención Sobre la Eliminación de todas las formas
de discriminación contra la Mujer (artículo 14); Convención Internacional de todas las formas de Discriminación
Racial (artículo 5); Programa Hábitat. A/43/8/Add.1, Párr. 5.
4
Documento de las Naciones Unidas E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998.
___________________________________________________________________
Personería jurídica: resolución 1060, Agosto de 1988, Alcaldía Mayor de Bogotá.
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humana, proteger los derechos humanos, restablecer el imperio de la ley y prevenir los futuros
conflictos5.

En Colombia, los procesos de retorno y de reubicación de la población desplazada siguen siendo

precarios, entre otras razones por la falta de una política preferencial y efectiva que permita la
realización del derecho a una vivienda digna. Según información transmitida a la Corte Constitucional
para la elaboración del fallo de tutela T-025 de enero de 2004, en el cual esta corporación declara que
el desplazamiento forzado constituye un estado de cosas inconstitucional6, el 63,5% de la población
desplazada tiene una vivienda inadecuada y el 49% no cuenta con servicios idóneos7; únicamente el
3,7% de la población desplazada que solicita la ayuda en vivienda, ordenada en la ley 387 de 1997,
ha podido obtenerla8. La Corte constató que “los requisitos y condiciones para acceder a los créditos
de vivienda no se ajustan a las carencias económicas de los hogares desplazados (…) y son en
muchos casos, imposibles de cumplir para la población desplazada. Tales exigencias resultan
discriminatorias y constituyen obstáculos para el acceso a este tipo de ayudas”9. El “peregrinaje
institucional” al cual están sometidas las personas desplazadas y los requisitos administrativos
dispendiosos y costosos que les son exigidos conducen, en la práctica, a la negación del derecho a
una vivienda digna.

No obstante la evidencia de los obstáculos existentes para el acceso a una vivienda digna, el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los ha desestimado de manera reiterada.
Recientemente, en una reunión del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,
una representante del Ministerio manifestó que el trámite de postulación “era un trámite sencillo, que
lo único que requiere es la cédula de ciudadanía”10. Esta declaración evidencia una ceguera
institucional frente a las falencias de la política pública y una falta de voluntad para adoptar medidas
correctivas para garantizar el derecho de la población desplazada a una vivienda digna y cumplir con
las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en su sentencia T-025 de 2004.

De hecho, la situación de la población desplazada en materia de acceso a una vivienda digna ha sido
y sigue siendo dramáticamente precaria, y tiende a empeorar. Con el objeto de contribuir a la
realización de ese derecho y hacer seguimiento al acatamiento de las órdenes de la Corte
Constitucional del fallo de tutela T-025 en la materia, presentaremos, en primer lugar, un análisis de
la política pública de vivienda para la población desplazada en materia de vivienda. En segundo lugar,
detallaremos los obstáculos concretos que han encontrado las familias desplazadas para acceder a
una vivienda digna.

1. La política pública de vivienda para la población desplazada no cumple con las órdenes de
la Corte Constitucional y no garantiza el derecho de las personas desplazadas a una
vivienda digna

La superación del estado de cosas inconstitucional que constituye el desplazamiento forzado

requeriría del Gobierno nacional la adopción de una política preferencial para el acceso a la vivienda
de la población desplazada que permita remediar las falencias existentes. Uno de los mecanismos
adoptados por la Corte Constitucional para alcanzar este objetivo ha consistido en exigirle al Consejo
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD) la adopción de
“un programa de acción, con un cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la
capacidad institucional” (orden cuarta). La alta corte ordenó que el Gobierno cumpla esta tarea dentro
de los tres meses siguientes a la comunicación de la sentencia T-025, o sea el 9 de mayo de 2004.

5
Documento de las Naciones Unidas E/CN.4/Sub.2/2002/17, 12 de junio de 2002, párr. 11 y 12.
6
Corte Constitucional, sentencia T-025, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, 22 de enero de 2004.
7
Programa Mundial de Alimentos, citado en Corte Constitucional, sentencia T-025, ibid nota 5. La falta de
vivienda adecuada para el quintil más pobre urbano es del 7.1% y la falta de servicios idóneos afecta al 6% del
quintil más pobre urbano.
8
Corte Constitucional, sentencia T-025, ibid nota 6, aparte 6.3.2.
9
Corte Constitucional, sentencia T-025, ibid nota 6, aparte 6.3.1.2.ii.c.
10
Acta Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada, 13 de septiembre de 2004, anexo 1 del informe
del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población desplazada por la Violencia sobre el “cumplimiento al
Auto de 9 de septiembre de 2004”, enviado a la Corte Constitucional el 16 de septiembre de 2004.

2
Como el Gobierno no respondió después de haber transcurrido siete meses, la Corte Constitucional
requirió nuevamente, y en el término de cinco días, el envío del programa de acción11.

La respuesta del CNAIPD a la Corte Constitucional, enviada el 16 de septiembre de 2004, hace

estado de la implementación de las siguientes acciones correctivas: la adopción del Programa de
Subsidio Familiar de Vivienda en especie; la conformación de una mesa sectorial de vivienda,
nacional y regional, para establecer el Plan Estratégico de Atención en Hábitat que se realizaría en
septiembre y noviembre de 2004; la coordinación de las estrategias y lineamientos mediante la
dirección para sistema habitacional del Ministerio para facilitar a los funcionarios criterios en la
atención y la información pertinente para atender a la población desplazada; asesoramiento a los
alcaldes en la formulación de proyectos para la aplicación de subsidios en la bolsa de esfuerzo
territorial y en el programa de subsidio en especie y complementario; el otorgamiento de un incentivo
del 10% en la calificación de los proyectos de vivienda presentados por los alcaldes que beneficien a
la población desplazada por la violencia; y la calificación prioritaria que favorezca a los hogares que
evidencian situaciones de alta vulnerabilidad12.

En repuesta a la falencia relativa a la insuficiente apropiación de recursos para cumplir con los
objetivos, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial explicó que se contaba con una
inversión de 20.000 millones de pesos para el año 2004 y que se había solicitado al Ministerio de
Hacienda y Crédito una adición presupuestal en el 200413. Este presupuesto resulta totalmente
insuficiente y el mismo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reconoce que de los
45.000 hogares que se presentaron a la convocatoria realizada del 30 de junio al 17 de agosto de
2004, solo se podrán cubrir 3.100 hogares, con lo cual se estaría desatendiendo el grueso de las
familias que se han postulado14. Si bien el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha
solicitado una adición de recursos por un valor de 30 mil millones de pesos para la presente vigencia,
muchas familias desplazadas, a las cuales fue otorgado un subsidio familiar de vivienda vigente hasta
el 31 de octubre de 2004 y que no pudieron hacerlo efectivo por la falta de presupuesto, perderán los
esfuerzos y el dinero invertidos en la consecución de los requisitos para solicitar el subsidio. Hasta
ahora, el Ministerio no ha presentado una forma de compensar los perjuicios ocasionados y de
adelantar acciones para garantizar la consecución de una solución de vivienda digna para esta
población desplazada a la mayor brevedad.

El argumento de la insuficiente disponibilidad presupuestal no puede deslegitimar las exigencias de

las víctimas del desplazamiento forzado y permitir al Estado aplazar eternamente su deber de
garantizarles un nivel de vida adecuado15. Esta situación va en contra de las órdenes de la Corte
Constitucional emitidas en la sentencia T-025 y de la jurisprudencia anterior en la cual se ha reiterado
el carácter prioritario del gasto social y especialmente del presupuesto asignado a la atención a la
población marginada16.

La escasa atribución de recursos no ha afectado sólo el proyecto de subsidio familiar de vivienda, sino
también las instituciones estatales encargadas de la atención a la población desplazada en materia de
vivienda. Uno de los propósitos del Gobierno nacional ha consistido en disminuir los costos operativos

11
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Auto de solicitud de información sobre el cumplimiento de la
orden cuarta de la sentencia T-025 de 2004 proferida por la Sala Tercera de Revisión, M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa, 9 de septiembre de 2004.
12
Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, sentencia T-025 de 2004 -
Cumplimiento al Auto del 9 de septiembre de 2004, Bogotá, 16 de septiembre de 2004.
13
Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD), informe de
avance de cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004, proferidas por la Sala Tercera
de revisión, Bogotá, 9 de agosto de 2004.
14
Acta Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada, 13 de septiembre de 2004, anexo 1 del informe
del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población desplazada por la Violencia sobre el “cumplimiento al
Auto de 9 de septiembre de 2004”, enviado a la Corte Constitucional el 16 de septiembre de 2004.
15
Principio Rector 17, ibid nota 4.
16
La Corte Constitucional afirmó que “el gasto en el cuidado a los desplazados debe ser considerado, inclusive,
como más perentorio que el gasto público social, al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad
sobre los demás”, sentencia SU-1150 de 2000, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.

3
de la política pública a través de la supresión el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana (Inurbe). La responsabilidad que tenía esta entidad de desarrollar programas
especiales de vivienda para atender las necesidades de la población desplazada, de conformidad con
artículo 19 de la ley 387 de 1997, ha sido atribuida al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda),
entidad que no cuenta con empleados para cumplir a cabalidad esta función17. Otra medida adoptada
para disminuir los costos operativos del subsidio familiar de vivienda y dar mayor transparencia al
proceso de asignación ha sido la celebración de convenios con las Cajas de Compensación
Familiar18. Los efectos prácticos de estos convenios han sido la imposición, por parte de estas
entidades que cumplen una función pública, de requisitos discrecionales y a veces discriminatorios a
las familias desplazadas que postulan para el subsidio familiar de vivienda, como se expondrá más
adelante.

En respuesta a la falencia relativa a la escasa cobertura de los programas de atención a la población

desplazada, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial presentó el programa de
subsidio en especie, con el cual se pretende desarrollar proyectos en terrenos de diversas entidades
del orden nacional, y se busca crear una oferta real de vivienda Tipo 1 que no se ha generado por la
acción propia del mercado de vivienda19. Hasta el momento, 18 de estos proyectos se encuentran en
etapa de estudios y diseños y ofrecerán alrededor de 5.714 soluciones de vivienda, con lo cual el
Ministerio “espera superar por lo menos 10% de la demanda potencial”. Este programa constituye una
forma para que las familias desplazadas accedan a una vivienda digna pero tiene una cobertura
todavía muy limitada e insuficiente frente a las necesidades existentes.

En respuesta a las críticas sobre la cobertura insuficiente de los programas de atención en vivienda a
la población desplazada, el CNAIPD informó, en agosto de 2004, que habían sido asignados 1.267
subsidios de vivienda20. Esa cifra, además de confirmar que la respuesta estatal sigue siendo
totalmente insuficiente (se recuerda que 45.000 familias desplazadas solicitaron dicho subsidio
durante la última convocatoria), no da cuenta del número de familias que han podido realizar su
derecho a una vivienda digna. En efecto, como veremos en seguida, la asignación del subsidio
constituye sólo el primer paso de un proceso largo, dispendioso y en muchas ocasiones sin éxito,
hasta lograr el desembolso efectivo del subsidio y el acceso real a una vivienda.

Otra de las medidas adoptadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y
presentada en el informe del CNAIPD de agosto de 2004, es el diseño y elaboración de un formulario
especial para la postulación al subsidio familiar de vivienda de población desplazada. Dicho formulario
de inscripción prevé dos modalidades para la solución de vivienda: el programa de retorno y el
programa de reubicación. En este último, la persona que postula debe elegir entre tres opciones: (1)
arrendamiento de vivienda (urbana) para hogares propietarios y no propietarios, (2) Mejoramiento de
vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios, (3) Adquisición de vivienda nueva o
usada (urbana) para hogares propietarios. Así que únicamente quienes hayan sido propietarios al
momento de ocurrir el desplazamiento forzado tienen derecho a la adquisición de vivienda nueva o
usada por medio del subsidio. Dicha disposición resulta discriminatoria y desconoce la obligación del
Estado de restituir las viviendas abandonadas por las personas desplazadas, tanto si eran
formalmente propietarios de ellas como si no, y de compensar a las víctimas por todos los daños
ocasionados por el desplazamiento forzado.

Además de estas respuestas insuficientes, el CNAIPD no da cuenta de medidas correctivas a

falencias como la falta de información sobre zonas aptas para construcción de vivienda y la ausencia
de mecanismos de seguimiento y evaluación de la gestión de las entidades del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y de plazos para el cumplimiento de los
objetivos. Resulta particularmente preocupante la falta de medidas correctivas a la falencia relativa a

17
Mediante los decretos 554 y 555 del 10 de marzo de 2003, el Gobierno nacional suprimió el Inurbe y creó el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).
18
Artículo 97 de la ley 812 del 26 de junio de 2003 por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-
2006, “Hacia un Estado comunitario”.
19
CNAIPD, informe de avance del 9 de agosto de 2004, ibid nota 13, párr. 3.3.6.
20
CNAIPD, informe de avance del 9 de agosto de 2004, ibid nota 13; CNAIPD, informe de cumplimiento al
Auto del 9 de septiembre de 2004, ibid nota 12.

4
la exigencia de requisitos y trámites exagerados para beneficiarse del subsidio de vivienda, cuando
esta constituye uno de los mayores obstáculos a la realización del derecho a una vivienda digna de la
población desplazada. Durante los últimos meses, representantes de organizaciones de la población
desplazada y de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos solicitaron al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptar medidas para resolver las múltiples dificultades
encontradas en el procedimiento para hacer efectivo el subsidio familiar de vivienda y garantizar su
adecuación a la situación de vulnerabilidad de las familias desplazadas. Delegados del Ministerio
respondieron que tales problemas se solucionarían con la expedición de la resolución 0966 del 17 de
agosto de 200421. El capítulo VI de dicha resolución se refiere al desembolso del subsidio para
proyectos especiales, entre los cuales está la atención a la población desplazada.

Consideramos que la resolución 966, si bien aclara los procedimientos y requisitos para el giro del
subsidio (artículo 34), no resuelve los obstáculos que las personas desplazadas han encontrado,
antes de esta etapa final. Además, dicho artículo mantiene como requisito para el desembolso el
certificado de existencia de la vivienda, requisito costoso que muchas personas desplazadas no
pueden pagar. Como lo explicaremos en seguida, la permanencia de este trámite y de los demás
requisitos evidencia una profunda desatención a la situación de desprotección de la cual son víctimas
las personas desplazadas.

2. Los principales obstáculos que niegan la realización del derecho a la vivienda digna de las
personas desplazadas

El subsidio familiar de vivienda, que constituye el principal programa gubernamental para la atención
en vivienda a la población desplazada, no permite la realización del derecho a una vivienda digna,
tanto por defectos de fondo como por defectos de forma. La principal objeción en cuanto al fondo es
el monto del subsidio, que resulta insuficiente para conseguir una vivienda digna, especialmente en
ciudades donde no existe una oferta institucional de vivienda de interés social. En cuanto a la forma,
se presentan numerosas dificultades, como los trámites costosos y dispendiosos y la falta de claridad
de cuáles requisitos se exigen.

2.1. El monto del subsidio resulta insuficiente para acceder a una vivienda digna

Uno de los principales obstáculos que han enfrentado las familias para hacer efectivo el subsidio ha
sido la insuficiencia del monto del mismo frente a las condiciones de habitabilidad exigidas para el
desembolso. Lo anterior resulta evidente si se tiene en cuenta que el tope máximo otorgado a una
familia desplazada es de 21 salarios mínimos legales mensuales vigentes (aproximadamente
7.518.000 pesos). Este subsidio podría resultar adecuado para el mejoramiento de vivienda,
difícilmente suficiente para la adquisición de vivienda usada, y absolutamente insuficiente para la
adquisición de vivienda nueva o la construcción de vivienda en predio propio.

Según la Defensoría del Pueblo, “los montos establecidos para dichos subsidios provocan el
reasentamiento de las personas desplazadas en barrios marginales de las ciudades o incluso el
arrendamiento o construcción en zonas ilegales”22. Esas condiciones de alojamiento en general no
cumplen con el contenido esencial del derecho a la vivienda reconocido en la normatividad
internacional, que incluye disponer de un espacio adecuado para la habitabilidad y la disponibilidad de
servicios públicos indispensables para el disfrute a la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición23.

21
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, resolución 966 del 17 de agosto de 2004, “por la
cual se establecen las condiciones mínimas que debe tener la póliza de cumplimiento, la constitución de encargo
fiduciario y la labor de interventoría para autorizar el giro de anticipo del Subsidio Familiar de Vivienda de
conformidad con lo señalado en la Ley 812 de 2003 y el Decreto 975 de 2004 y se determinan los
procedimientos para el pago del Subsidio Familiar de Vivienda contra escritura”.
22
Defensoría del Pueblo, “Evaluación de la Política Pública en procesos de restablecimiento de la población
desplazada desde un enfoque de derechos humanos”, Ed. Bochica, Bogotá, junio de 2003, pág. 64.
23
Artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Observación general N.º
4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas; Programa Hábitat.
A/43/8/Add.1, párr. 5.

5
Este obstáculo se agrava por el exceso de requisitos exigidos para poder hacer efectivo el subsidio.
Entre ellas encontramos: acreditar que el inmueble esté localizado en el área urbana municipal o
distrital, que no se encuentre ubicado en zonas de alto riesgo, que cuente con disponibilidad real y
efectiva de los servicios públicos básicos domiciliarios, de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica
y que ofrezca adecuadas condiciones de estabilidad estructural y habitabilidad. Una vivienda que
cumpliera con estos requisitos sería efectivamente adecuada, según la normatividad nacional e
internacional para una vivienda digna; lo que resulta inadecuado es pretender que alguien consiga un
inmueble con esas características con el monto del subsidio, máxime si lo ubicamos dentro de un
mercado de vivienda sin ninguna intervención estatal que tienda a hacer los costos más asequibles.

Los trámites costosos no se ajustan a la situación de vulnerabilidad de la población desplazada

Otro obstáculo para hacer efectivo el subsidio de vivienda reside en el costo de los trámites. Como lo
ha resaltado la Corte Constitucional en su sentencia T-025, los requisitos para acceder a la vivienda
no se corresponden con las posibilidades económicas de la población desplazada. Las normas
imponen ciertos requisitos que no se ajustan a las carencias especiales de los hogares desplazados,
y por lo tanto, se convierten en un obstáculo para el acceso a las soluciones de vivienda24.

La Caja de Compensación ha impuesto requisitos costosos que no toman en consideración la

situación de especial vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas. Estos gastos
individualmente considerados pueden parecer irrelevantes para algunas personas pero resultan
imposibles de asumir para muchas personas desplazadas25. Además, se debe tomar en cuenta el
costo de los transportes, de las fotocopias, de las peticiones de corrección reiterativas por parte de las
Cajas de Compensación y el desgaste en tiempo que genera para los solicitantes.

Como si esto no fuera ya demasiado, la persona desplazada tiene que pagar $95.467, equivalentes a
ocho salarios mínimos legales diarios, a compañías privadas encargadas de realizar una visita de
existencia y habitabilidad de la vivienda coordinada por las Cajas de Compensación Familiar 26. Esa
situación evidencia un profundo desprecio por la situación de desprotección de la cual son víctimas
las personas desplazadas. El Estado traslada así responsabilidades pecuniarias a las familias
aspirantes a obtener el subsidio de vivienda, negándoles de esa manera las posibilidades reales de
acceder al mismo, por no contar éstas con los recursos para cubrir los elevados costos que implica
satisfacer los requisitos en cuestión.

2.3. Los requisitos exigidos son desproporcionados para las familias desplazadas

Reconocemos como un avance positivo la supresión del requisito de ahorro programado para que
las personas desplazadas (a diferencia de las no desplazadas) accedan al subsidio de vivienda 27.
Lastimosamente tal avance sólo ha sido nominal, pues, aunque en la mayoría de los casos las
familias han buscado habitación pagable con el monto del subsidio, a las familias desplazadas que no
lo logran se les sigue exigiendo demostrar capacidad de pago sobre lo correspondiente a la diferencia
entre el tope del monto del subsidio y el costo real de la vivienda. Lo anterior ha generado
exactamente las mismas consecuencias que la exigencia de un ahorro programado. Además, los
requisitos impuestos a las familias desplazadas resultan ser más numerosos que aquellos solicitados

24
Corte Constitucional, sentencia T-025, ibid nota 6, anexo 5.
25
Por ejemplo, los costos para lograr el otorgamiento de una escritura pública en la cual figure el bien inmueble
suman más de $50.000, y suele ascender por las peticiones de corrección reiterativas que cuestan $33.390 cada
una.
26
La resolución 0966 de 2004 exige como uno de los requisitos para el desembolso “el certificado de existencia
de la vivienda”, conforme al cual Fonvivienda ha regulado el “proceso para realizar visitas de existencia y
habitabilidad de las viviendas”. En la hoja de instrucciones producida por ellos para tales efectos, dicen lo
siguiente: “usted debe realizar los siguientes pasos para la realización de la VISITA DE EXISTENCIA Y
HABITABILIDAD a viviendas ubicadas en Bogotá y Cundinamarca, requisito este indispensable para el cobro
del subsidio familiar de vivienda ante Fonvivienda: 1. Consignar en el Banco de Bogotá la suma de $95.467 a la
cuenta No. 000240218 a nombre de la SOCIEDAD COLOMBIANA DE ARQUITECTOS (…)”.
27
Artículo 94 de la ley 812 de 2003, ibid nota 18.

6
a familias no desplazadas que postulen para el subsidio de vivienda de interés social28. Estos trámites
hacen pesar una carga desproporcionada sobre las personas desplazadas que deberían tener, al
contrario, un tratamiento favorable por su condición de víctimas de violaciones de derechos humanos
y por la responsabilidad del Estado de garantizar y proteger sus derechos fundamentales.

Por ejemplo, la exigencia de una escritura de compraventa debidamente registrada y un acta de

entrega del inmueble suscrita por el vendedor y el comprador de la vivienda, antes de la realización
del pago para que se estudie la autorización del desembolso, resulta excesivamente difícil, máxime
cuando no existe claridad sobre el plazo para que el Estado desembolse el subsidio. Ante esta
incertidumbre, y por la falta de confianza en el pago por parte del Estado, numerosos posibles
vendedores no han querido proseguir en un negocio con familias desplazadas.

Toda esta serie de requisitos, si bien se entiende que pueden estar encaminados a buscar garantizar
que el subsidio sea efectivamente utilizado para obtener una vivienda, en la práctica hacen de esta
adquisición una tarea prácticamente irrealizable.

2.4. Los requisitos para beneficiarse del subsidio no están claramente establecidos

La imprecisión en los trámites y los requisitos ha generado dificultades de todo tipo para las personas
desplazadas y desconfianza por parte de los posibles vendedores. En algunos casos, Fonvivienda y
las Cajas de Compensación han impuesto requisitos que no estaban estipulados inicialmente, al
momento de la asignación de los subsidios familiares de vivienda.

En varias ocasiones, representantes de organizaciones de personas desplazadas han solicitado

reuniones a la Caja de Compensación y al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) - Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el fin de aclarar los requisitos necesarios para hacer
efectivo el subsidio de vivienda. Sin embargo, no obstante haber insistido sobre la urgencia que
implica el acoso de los vendedores para que se les devuelvan las casas (algunas familias ya han sido
desalojadas), y las condiciones de vida precarias en que permanecen las familias desplazadas, hasta
la fecha no se han podido resolver las dudas, lo cual agrava día a día la situación de extrema
vulnerabilidad que padecen esas familias.

2.5. No existe ninguna certeza sobre el plazo para que el Estado desembolse el subsidio

Otro de los obstáculos que va en contra de la realización del derecho a la vivienda lo ha constituido la
tardanza y la falta de claridad en el plazo para que Fonvivienda desembolse el subsidio. La
preocupación de las familias desplazadas y de los posibles vendedores aumenta cuando Colsubsidio
responde a las familias desplazadas al respecto que “en el caso de subsidios otorgados con cargo a
recursos del Presupuesto Nacional, lo dispuesto en el presente artículo operará siempre y cuando
exista disponibilidad de recursos y lo permitan las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

Lo anterior ha provocado que algunas de las personas que han conseguido celebrar contratos, y se
encuentran actualmente viviendo en el inmueble cuya tradición ya se ha efectuado sin ellos haber
pagado el precio (porque ello depende del desembolso del subsidio), se han visto obligados a
desocupar los inmuebles, porque “el dueño necesita vender”. Ante esto, Colsubsidio, por ejemplo, ha
aconsejado no devolver el inmueble, porque los dueños no tienen jurídicamente nada que hacer por
cuanto ya se ha realizado la tradición por medio la inscripción de la escritura en la oficina de registro
de instrumentos públicos. Aunque ese raciocinio sea jurídicamente correcto, y sea el Estado el
obligado a pagar el precio al vendedor, las familias desplazadas no están de acuerdo con esta vía
porque implica traicionar la confianza que el vendedor les dio.

Así, muchos han decidido optar por devolver la casa y, por consiguiente, deshacer el negocio jurídico.
Esto ha implicado la pérdida de hasta $900.000.00 que han tenido que gastar en los trámites de
escrituración (que incluyen correcciones por errores del notario y correcciones por solicitud de las
Cajas), los del transporte, etc., así como la opción de acceder a una vivienda. En otros casos, las
familias desplazadas han realizado negocios y, frente a su incumplimiento en el desembolso del

28
http://www.colsubsidio.com/viv-subsidio.asp.

7
subsidio, enfrentan acciones legales por incumplimiento y se ven obligadas a pagar sanciones
comerciales por este hecho.

2.6. Falta de claridad en los términos de vigencia del subsidio y dificultades para su prórroga

Aunado al obstáculo anterior surge otra dificultad, que ha residido en la falta de claridad sobre la
vigencia del subsidio, consecuencia de la demora en la publicación de las resoluciones mediante las
cuales se han asignado los subsidios. Por eso muchas familias desplazadas han tenido que volver a
presentar todos los documentos, lo cual ha implicado desgastes excesivos para ellos, y en muchos
casos también para los vendedores, quienes han pedido a las familias devolver las casas y deshacer
los negocios.

La tardanza en el desembolso del subsidio ha traído consigo dos consecuencias. En primer lugar, la
devaluación económica del monto del mismo, y por consiguiente la pérdida en la capacidad
adquisitiva que le corresponde. En segundo lugar, ha generado situaciones violatorias de los
derechos humanos a la vida digna, a la salud, a la integridad física y psicológica, al derecho de los
niños a tener una familia y al derecho a la alimentación, entre otros.

La falta de claridad y de agilidad que atraviesa todo el proceso que conduce de la solicitud hasta el
posible desembolso del subsidio ha generado desgastes y desconciertos así como inversiones de
tiempo y dinero inútiles. Otras familias no han podido encontrar una casa con las condiciones y el
monto del subsidio. Tal situación ha hecho que la mayoría de las familias se encuentren hoy en
etapas muy lejanas a la consecución del desembolso del subsidio, y por consiguiente muy distantes
de alcanzar a hacerlo efectivo en los plazos señalados.

Por lo anterior, muchas familias solicitaron una prórroga de la vigencia del subsidio, para lo cual
Colsubsidio, por ejemplo, ha exigido a las familias la presentación de una promesa de compraventa
como condición para acordarla. Este requisito resulta incoherente si se tiene en cuenta que una de las
razones para solicitarla reside en las dificultades de las familias para lograr un negocio.

Así las cosas, muchas familias desplazadas no han encontrado una vivienda que a tan bajo precio
tenga todas las características de habitabilidad necesarias. En algunos casos en los que las han
encontrado, no han podido realizar negocios porque las personas vendedoras no aceptan las
condiciones de pago. En otros pocos casos, en los cuales el dominio y la tenencia de las casas ya
han sido transferidos a las familias desplazadas, las vendedoras y vendedores han llegado a
amenazar a las familias frente al no pago de los precios acordados, pues hasta la fecha no se ha
desembolsado ningún subsidio.

2.7. La inoperancia de los mecanismos jurídicos nacionales de protección del derecho a una
vivienda digna

Frente a esta situación, las personas desplazadas y las organizaciones que las representan han
tenido que recurrir a acciones jurídicas, especialmente a los derechos de petición y a la acción de
tutela, para garantizar su derecho a una vivienda digna. Las respuestas de las autoridades
competentes a las solicitudes de información a través de derechos de petición han generado en
muchas ocasiones más confusiones porque no presentaban requisitos unificados para todas las
familias.

Por otro lado, cuando las personas desplazadas han acudido a la acción de tutela para proteger su
derecho a una vivienda digna, los jueces de tutela a veces han ordenado la protección de ese
derecho sólo en su realización formal, como por ejemplo exigiendo a las autoridades empezar los
trámites para el otorgamiento del subsidio. Esta decisión judicial no ha tendido a la mejoría en la
protección de los derechos tutelados, sino a la mera realización de trámites burocráticos. En otros
casos los jueces han inadmitido las acciones sin dar argumentos de fondo para ello, o han trasladado
la competencia del conocimiento del proceso a otros jueces, haciendo, de nuevo, nugatorio el acceso
a la justicia de las personas desplazadas y negando la protección de sus derechos.

3. Conclusiones y recomendaciones

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3.1. La política pública de atención a la población desplazada en materia de vivienda se limita a la
asignación formal de un subsidio que no cuenta con trámites accesibles para su realización. En
efecto, los trámites desproporcionados, costosos y dispendiosos impiden a las familias desplazadas
llegar a la etapa de “desembolso” del subsidio prometido. Así mismo, la insuficiente asignación
presupuestal explica la razón práctica de los obstáculos, al tiempo que demuestra la evidente falta de
voluntad del Estado para asumir sus obligaciones en la materia.

3.2. Esta falla del Estado provoca la repetición de las amenazas contra las personas desplazadas,
incentiva la estigmatización, impide la convivencia y genera nuevos desplazamientos forzados. Una
persona desplazada resumió así las consecuencias del incumplimiento del Estado en el desembolso
del subsidio otorgado: “los propietarios nos están amenazando con sacarnos de la vivienda y con
abogados y si no a las malas”.

3.3. Tales circunstancias nos llevan a concluir que los avances presentados por el CNAIPD en
materia de vivienda están errados y que el Estado no cumple las órdenes emitidas por la Corte
Constitucional en la sentencia T-025. Por el contrario, se ve con claridad que la situación ha sido y es
muy grave, y que seguirá empeorando inevitablemente si el Estado no acepta ni intenta remediar a
las falencias institucionales.

Por todo lo anterior, recomendamos al Gobierno colombiano:

1. Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial aclare cuáles son los documentos
y procedimientos requeridos para que una persona desplazada pueda obtener el subsidio de
vivienda familiar y hacerlo efectivo;

2. Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial garantice que los documentos y
procedimientos requeridos tengan en cuenta la situación de especial vulnerabilidad en la cual se
encuentran las personas desplazadas y, en este sentido, elimine los trámites que niegan la
realización del derecho a una vivienda digna;

3. Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial agilice los trámites y posibilite las
condiciones para hacer efectivo el subsidio de las personas a quienes les ha sido otorgado;

4. Que todos los trámites que impliquen costos en el proceso de asignación y desembolso del
subsidio, especialmente los de la visita de existencia y habitabilidad, sean asumidos en su
integridad por el Estado, por medio de la entidad que sea competente para tal efecto;

5. Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial actualice el monto de los

subsidios asignados mediante las resoluciones 022 de octubre de 2002 y 039 de 2003, de
acuerdo con el incremento del I.P.C., en términos de Salarios Mínimos Legales Mensuales
Vigentes;

6. Que el Gobierno asigne el presupuesto necesario para garantizar el derecho a la vivienda digna
de las personas desplazadas.

Comisión Colombiana de Juristas

Bogotá, 20 de septiembre de 2004