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Entre socialdemocracia y neoliberalismo: ¿mezcla virtuosa o viciosa?

y neoliberalismo: ¿mezcla virtuosa o viciosa? razonpublica.com

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Iván Jaramillo

Una lectura lúcida de la Constitución y sus efectos paradójicos a lo largo de estos años, que ve la Carta como una mezcla rara donde por una parte se desmonta el Estado central pero por otra parte se crean más derechos, lo cual al mismo tiempo ha resultado en mejoras para los pobres y negocios para los vivos, en liderazgos regionales refrescantes y captura mafiosa del Estado, en mayor equidad de los subsidios y en muy ruidosas crisis financieras.

Iván Jaramillo Pérez *

Corrientes claras

En un artículo anterior de Razón Pública, dedicado a la crisis de la salud, había sostenido que “la Constitución de 1991 fue un pacto implícito entre neoliberales y socialdemócratas, entendidas ambas como corrientes ideológicas suprapartidistas bien caracterizadas y cuyos representantes eran identificables”.

En efecto,

los constituyentes conservadores cercanos a Pastrana eran más socialdemócratas y los del lado de Álvaro Gómez eran más neoliberales.y cuyos representantes eran identificables”. En efecto, Entre los liberales, Serpa representaba la socialdemocracia

Entre los liberales, Serpa representaba la socialdemocracia y el grupo gavirista, de gran presencia, era el neoliberalismo más puro.y los del lado de Álvaro Gómez eran más neoliberales. Tampoco la Alianza Democrática M-19 evitó

Tampoco la Alianza Democrática M-19 evitó esta disyuntiva, pues aunque en su mayoría era una fuerza socialdemócrata, Navarro mostró clara simpatía por algunos planteamientos neoliberales[1].de gran presencia, era el neoliberalismo más puro. Dos modos de adelgazar el Estado La Constitución

Dos modos de adelgazar el Estado

La Constitución se adoptó en un momento cuando, bajo fuertes presiones internacionales, Colombia pretendía desmontar el “Estado de Bienestar” nacido entre 1933 y 1945, pero acusado en los años 70s y los 80s de ser muy costoso, muy ineficiente y muy centralizado, además de ser el principal responsable de la elevada inflación de la época. La fórmula mágica parecía ser el “adelgazamiento” del Estado, apretando además el cinturón monetario y fiscal.

En este sentido, en 1986 Luis Carlos Galán dictó una concurrida conferencia donde explicó que el Estado central debería someterse inevitablemente a una “dieta”: o perdía peso

entregando funciones a los particulares y por lo tanto al mercado (esencia del neoliberalismo),

o lo hacía entregando competencias y recursos a las entidades subnacionales (esencia de la

descentralización y de la democracia participativa); el jefe del Nuevo Liberalismo concluyó que pare él era preferible la segunda alternativa.

La descentralización aparecía entonces como una solución a muchos de nuestros problemas, una fórmula traída de Europa por Belisario Betancur (de España) y por Jaime Castro (de Francia); por su parte, la receta neoliberal fue importada por Gaviría y sus “Chicago boys” desde Estados Unidos, donde por cierto la opción descentralizadora ya se había agotado hacía muchos años.

Pedazos de Constitución

Ambas corrientes de pensamiento encarnaban en Colombia factores de poder que habrían de enfrentarse por un pedazo de Constitución, como dijera Ferdinand Lassalle, y si bien ambas ideologías ya habían hecho camino dejando su impronta a lo largo de los diez años anteriores, con la Constitución lograron su máxima consagración:

El neoliberalismo

Mientras muchos analistas destacan la presencia del espíritu neoliberal en la autonomía del Banco de la Republica y en las facilidades constitucionales otorgadas para la apertura económica, no ha sido tan profundo el análisis de los artículos 48, 355 y 365 en los cuales, como parte de la dieta de adelgazamiento, la Constitución entrega la prestación de los servicios públicos y sociales a particulares, es decir, al mercado, abriendo así viabilidad y cobertura a la futura ley 100 de 1993 y en general facilitando el desmonte de las entidades públicas prestadoras de servicios, como habían sido el Instituto del Seguro Social (ISS), el Instituto de Crédito Territorial (ICT) o los hospitales y colegios de origen estatal.

La descentralización

A su turno, dentro de la Constituyente, los descentralistas reclamaron su pedazo en el Titulo

XI “De la Organización Territorial”, pero además metieron mano en el “Régimen Económico y de la Hacienda Pública” (Titulo XII) y en especial, mediante los artículos 356 y 357, se apoderaron de casi el 50 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación, regulando en el capítulo 4 la “distribución de recursos y competencias”, y cambiando incluso el concepto de transferencias intergubernamentales por el de participaciones de municipios y departamentos, como socios de la Nación.

Este raponazo a las finanzas nacionales –que aplaudo de paso– tomó por sorpresa a los neoliberales y el artículo 357, donde el gobierno había propuesto fijar un techo o un máximo de 14 por ciento de los ingresos corrientes para transferir a los entes territoriales, se modificó para establecer un piso o un mínimo del 22 por ciento en el año 2001.

Ahí metieron mano algunos constituyentes como Carlos Rodado, Jaime Castro y Gustavo Zafra, agregando la palabreja “mínimo”, e incluso tratando de cerrar con candado el proceso mediante la redacción del artículo 358, que introdujo en la Carta una extraña definición contable con el fin de evitar la historia de la reforma del 68, cuando el concepto de “ingresos ordinarios” fue interpretado de manera de reducir las transferencias.

Hondas consecuencias

Este pequeño detalle ha sido en gran medida responsable de la fortaleza financiera de los municipios y departamentos, de cubrir con el Régimen Subsidiado de Salud a 23 millones de colombianos o de elevar la cobertura educativa a casi el 100 por ciento, aunque también para otros es el gran responsable del desplome de las finanzas públicas bajo el gobierno Pastrana a fines de los 90, que de paso permitió consagrar a Santos como el padre de los recortes a las transferencias territoriales y el “salvador” de las finanzas públicas.

El fortalecimiento de la descentralización –con recursos, competencias y la elección de gobernadores sumada a la de los alcaldes– indudablemente modificó el panorama político del país, facilitando la aparición de nuevos líderes, quienes ya no deberían hacer carrera como parlamentarios y ministros con la venia de la plutocracia, sino como alcaldes y gobernadores de la periferia, democratizando las opciones y produciendo fenómenos como los de Garzón, Peñalosa o Mockus –como también el de Uribe.

Pero la descentralización desafortunadamente no solo dio poder a los líderes y a las comunidades locales, sino que fue penetrada, capturada y secuestrada por la corrupción y el paramilitarismo, lo cual sin duda ninguna le resta brillo.

En el campo fiscal, si bien la descentralización y la ampliación de las participaciones presionó la crisis financiera del Estado central, no produjo el cacareado fenómeno de “pereza fiscal” que había sido advertido por la misión Wiesner–Bird: al contrario, la elección popular de alcaldes y gobernadores ha producido la sobre-determinación política de las finanzas municipales, convirtiendo en incentivo tributario el apoyo ciudadano a los líderes locales.

Derechos para todos… a través del mercado

Mientras los neoliberales y descentralistas rediseñaban la estructura del Estado y de las finanzas públicas, en el otro extremo los socialdemócratas esculpían la carta de derechos más ambiciosa que pudiera desearse, consagrando en el Título II “De los Derechos, las Garantía y los Deberes” un generoso paquete de derechos para todos los grupos sociales, especialmente para las mujeres, las madres, los niños, las minorías y sobre todo los más pobres y vulnerables.

Fue así como la carta de derechos y la descentralización de la mitad de los ingresos corrientes de la Nación impidió que el neoliberalismo se saliera con la suya y que su inclinación por el mercado produjera la marginación de la población más pobre y vulnerable.

Puede decirse entonces que el Estado de Bienestar no se derrumbó, sino que pasó de ser un modelo centrado en la oferta a otro centrado en la demanda.

Por eso los socialdemócratas, quizás de manera cómplice al no defender la prestación estatal de servicios públicos y sociales, pero sí promover los derechos individuales a la vivienda, a la salud y con menor intensidad a la educación, indujeron un novedoso cambio de los denominados subsidios de oferta por los subsidios a la demanda.

Se propició así un círculo virtuoso –o vicioso– de comercialización del derecho, mediante el cual ahora los constructores de vivienda popular y los aseguradores del Plan Obligatorio de Salud, entre otros actores, pueden volverse ricos –o más ricos– gracias a la incorporación de los pobres al mercado subsidiado de sus derechos.

El cambio en los subsidios

La mezcla –virtuosa o viciosa– de descentralización y mercado fue acompañada por un cambio radical en el concepto mismo de subsidio, pues fueron eliminados los llamados subsidios verticales para todos los estratos sociales y en su lugar se estableció una línea divisoria dada por los puntajes del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN) lo cual cambió los viejos subsidios para todos por subsidios focalizados hacia los más pobres y vulnerables.

Los criterios para definir la línea divisoria fueron establecidos en el artículo 357, el cual precisa que los recursos de participación deberán ir en un 60 por ciento a la población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y bajo la línea de pobreza y el otro 40 por ciento, por eficiencia administrativa y calidad de vida, delegando en la ley su regulación, lo que a la postre generaría el SISBEN, mediante las leyes 60 y 715.

Como complemento necesario, el artículo 355 prohibió los subsidios de oferta a las entidades privadas (eliminó así los “auxilios” a fundaciones, ONG) pero las autorizó a participar del mercado de los subsidios a la demanda; así mismo los artículos 48 y 365 eliminaron los subsidios a la oferta para las entidades y empresas públicas, pero las introdujo en un novedoso mercado de competencia público-privada con subsidios a la demanda, para garantizar el goce efectivo de los derechos.

Es de observar que el desconocimiento y la trasgresión de la línea de pobreza + NBI en la asignación de subsidios produjo el conocido caso de Agro Ingreso Seguro. A su turno, la extensión desmadrada de las prestaciones y la comercialización del derecho a la salud produjeron el descalabro de los recobros y el del cartel de las Empresas Prestadoras de Salud (EPS). Queda por cuantificar la apropiación indebida de recursos territoriales por parte de los grupos armados ilegales.

Quizás haya que concluir que la Constitución de 1991 recogió lo mejor de la socialdemocracia, a saber: la carta de derechos y la democracia participativa, pero intentó manejar los servicios públicos y sociales con un neoliberalismo adocenado, por decir lo

menos, favoreciendo la corrupción en un contexto de descentralización en medio de la violencia, que agrava los defectos del neoliberalismo.

* Magister en Administración Pública, CIDE, México. Fue director administrativo de la Asamblea Constituyente de 1991 y Secretario General del Fondo Nacional Hospitalario, consultor internacional, investigador, docente universitario y autor de varios libros y artículos especializados.

Notas de pie de página

[1] Hasta el punto de que más tarde, siendo Ministro de Salud, abrazó con entusiasmo la idea de cerrar los hospitales públicos, a cambio de entregar un “bono” de salud a los más pobres para comprar servicios en el sector privado (figura esta que habría de plasmarse en el llamado Régimen Subsidiado de Salud)”.