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El mito del orden

liberal
Del accidente histórico a la sabiduría convencional
Por Graham Allison

Entre los debates que han barrido a la comunidad de la política exterior estadounidense
desde el comienzo de la administración Trump, la alarma sobre el destino del orden
internacional basado en reglas liberales ha surgido como uno de los pocos puntos
fijos. Del erudito de las relaciones internacionales G. John Ikenberry's afirman que
"durante siete décadas el mundo ha estado dominado por un orden liberal occidental"
para Llamada del vicepresidente estadounidense Joe Biden en los días finales de la
administración Obama para "actuar con urgencia para defender el orden internacional
liberal", esta pancarta encabeza la mayoría de las discusiones sobre el papel de Estados
Unidos en el mundo.

Acerca de este orden, el consenso reinante hace tres afirmaciones centrales. Primero, que
el orden liberal ha sido la causa principal de la llamada larga paz entre las grandes
potencias durante las últimas siete décadas. En segundo lugar, la construcción de este
orden ha sido el principal impulsor del compromiso de los Estados Unidos en el mundo
durante ese período. Y tercero, que el presidente de EE. UU., Donald Trump, es la principal
amenaza para el orden liberal y, por lo tanto, para la paz mundial. los el politólogo
Joseph Nye , por ejemplo, escribió: "El éxito demostrable de la orden para ayudar a
asegurar y estabilizar el mundo en las últimas siete décadas ha llevado a un fuerte
consenso de que la defensa, la profundización y la extensión de este sistema han sido y
continúan siendo ser la tarea central de la política exterior de los EE. UU. "Nye llegó al
extremo de afirmar:" No me preocupa el ascenso de China. Estoy más preocupado por el
ascenso de Trump ".
Aunque todas estas proposiciones contienen algo de verdad, cada una es más incorrecta
que correcta. La "larga paz" no fue el resultado de un orden liberal, sino del subproducto
del peligroso equilibrio de poder entre la Unión Soviética y los Estados Unidos durante las
cuatro décadas y media de la Guerra Fría y luego de un breve período de dominio
estadounidense. . La participación de Estados Unidos en el mundo no ha sido impulsada
por el deseo de promover el liberalismo en el exterior o por la construcción de un orden
internacional, sino por la necesidad de hacer lo que sea necesario para preservar la
democracia liberal en el país. Y aunque Trump está socavando elementos clave del orden
actual, está lejos de ser la mayor amenaza para la estabilidad global.

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Estos conceptos erróneos sobre las causas y consecuencias del orden liberal llevan a sus
defensores a pedir a los Estados Unidos que fortalecer la orden al aferrarse a los pilares
del pasado y hacer retroceder el autoritarismo en todo el mundo. Sin embargo, en lugar
de tratar de regresar a un pasado imaginario en el que Estados Unidos moldeó el mundo
a su imagen, Washington debería limitar sus esfuerzos a garantizar el orden suficiente en
el extranjero para permitirle concentrarse en la reconstrucción de una democracia liberal
viable en el país.

JELL-O CONCEPTUAL

La ambigüedad de cada uno de los términos en la frase "orden internacional basado en


reglas liberales" crea un resbalamiento que permite que el concepto se aplique a casi
cualquier situación. Cuando, en 2017, los miembros del Foro Económico Mundial en
Davos coronaron al presidente chino Xi Jinping como líder del orden económico liberal -
a pesar de que encabeza la economía más proteccionista, mercantilista y predatoria del
mundo- revelaron que, al menos, en este contexto, la palabra "liberal" se ha desquiciado.
Lo que es más, el "orden basado en reglas" es redundante. El orden es una condición
creada por las reglas y la regularidad. Lo que los defensores del orden basado en reglas
internacionales liberales realmente quieren decir es un orden que encarna buenas reglas,
iguales o justas. Se dice que Estados Unidos diseñó un orden que otros aceptan y
sostienen voluntariamente.
Muchos olvidan, sin embargo, que incluso la Carta de la ONU, que prohíbe a las naciones
usar la fuerza militar contra otras naciones o intervenir en sus asuntos internos, privilegia
a los fuertes sobre los débiles. La aplicación de las prohibiciones de la Carta
es competencia exclusiva del Consejo de Seguridad de la ONU , en el cual cada una de
las cinco grandes potencias tiene un asiento permanente y un veto. Como ha observado
el estratega indio C. Raja Mohan, las superpotencias son "excepcionales"; es decir, cuando
deciden que se adapta a su propósito, hacen excepciones por sí mismos. El hecho de que
en los primeros 17 años de este siglo, el autoproclamado líder del orden liberal invadió
dos países, llevó a cabo ataques aéreos e incursiones en las Fuerzas Especiales para matar
a cientos de personas que unilateralmente consideraron terroristas, y sometió a muchos
otros a La "entrega extraordinaria", a menudo sin ninguna autoridad legal internacional
(y algunas veces sin siquiera la autoridad legal nacional), habla por sí misma.

ORDEN DE GUERRA FRÍA

La afirmación de que el orden liberal produjo las últimas siete décadas de paz pasa por
alto un hecho importante: las primeras cuatro de esas décadas fueron definidas no por
un orden liberal sino por una guerra fría entre dos polos opuestos . Como ha explicado
el historiador que llamó a esta "larga paz", el sistema internacional que impidió la guerra

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de las grandes potencias durante ese tiempo fue la consecuencia involuntaria de la lucha
entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. En las palabras de John Lewis Gaddis: "Sin
que nadie lo haya diseñado, y sin ningún tipo de consideración para considerar los
requisitos de la justicia, las naciones de la posguerra tuvieron suerte en un sistema de
relaciones internacionales que, debido a que se ha basado en realidades de poder , ha
servido a la causa del orden, si no a la justicia, mejor de lo que uno podría haber esperado
".
Durante la Guerra Fría, ambas superpotencias alistaron a aliados y clientes alrededor del
mundo , creando lo que se conoció como un mundo bipolar. Dentro de cada alianza o
bloque, el orden fue impuesto por la superpotencia (como descubrieron húngaros y
checos cuando intentaron desertar en 1956 y 1968, respectivamente, y como
aprendieron los británicos y los franceses cuando desafiaron los deseos de Estados Unidos
en 1956, durante la crisis de Suez) . El orden surgió de un equilibrio de poder, que
permitió a las dos superpotencias desarrollar las limitaciones que preservaron lo que el
presidente estadounidense John F. Kennedy llamó, tras la crisis de los misiles cubanos de
1962, el "status quo precario".
Lo que movió a un país que había evitado asiduamente durante casi dos siglos enredar
las alianzas militares, se negó a mantener un gran ejército en tiempos de paz, dejó la
economía internacional a otros y rechazó la Liga de las Naciones para usar sus soldados,
diplomáticos y dinero para reformar la mitad ¿el mundo? En una palabra, miedo. Los
estrategas venerados por los estudiosos modernos de los Estados Unidos como "los
sabios" creían que la Unión Soviética representaba una amenaza mayor para los Estados
Unidos que el nazismo. Como el diplomático George Kennan escribió en su legendario
"Long Telegram", la Unión Soviética era "una fuerza política comprometida fanáticamente
con la creencia de que con EE. UU. no puede haber un permanente modus vivendi .
"Los comunistas soviéticos, Kennan escribió, creyeron que era necesario que" nuestra
sociedad sea perturbada, nuestra forma de vida tradicional sea destruida, la autoridad
internacional de nuestro estado se rompa, si el poder soviético [estuviera] seguro ".
Antes de la era nuclear, tal amenaza habría requerido una guerra ardiente tan intensa
como la que Estados Unidos y sus aliados acababan de luchar contra la Alemania
nazi. Pero después de que la Unión Soviética probara su primera bomba atómica, en
1949, los estadistas estadounidenses comenzaron a luchar con la idea de que la guerra
total tal como la conocían se estaba volviendo obsoleta. En el mayor salto de imaginación
estratégica en la historia de la política exterior de EE. UU., Desarrollaron una estrategia
para una forma de combate nunca antes vista, la conducción de la guerra por cualquier
medio salvo el conflicto físico entre los principales combatientes.
Para evitar que un conflicto frío se caliente, aceptaron, por el momento, muchos hechos
inaceptables, como el dominio soviético de Europa del Este. Modularon su competencia
con restricciones mutuas que incluían tres noes: no usar armas nucleares, no matar
abiertamente a los soldados de los otros, y ninguna intervención militar en la esfera de
influencia reconocida del otro.

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Los estrategas estadounidenses incorporaron a Europa Occidental y Japón en este
esfuerzo de guerra porque los veían como centros de gravedad económica y
estratégica. Con este fin, Estados Unidos lanzó el Plan Marshall para reconstruir Europa
Occidental, fundó el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y negoció el
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio para promover la prosperidad
global. Y para asegurar que Europa Occidental y Japón permanecieran en cooperación
activa con los Estados Unidos, estableció la OTAN y la alianza entre Estados Unidos y
Japón.
Cada iniciativa sirvió como un bloque de construcción en un orden diseñado en primer
lugar para derrotar al adversario soviético. Si no hubiera habido amenaza soviética, no
habría habido un Plan Marshall ni una OTAN. Estados Unidos nunca promovió el
liberalismo en el exterior cuando creía que hacerlo supondría una amenaza significativa
para sus intereses vitales en casa. Tampoco se ha abstenido alguna vez de usar la fuerza
militar para proteger sus intereses cuando el uso de la fuerza viola las reglas
internacionales.
Si no hubiera habido una amenaza soviética, no habría habido un Plan Marshall ni
una OTAN .
Sin embargo, cuando Estados Unidos ha tenido la oportunidad de promover la libertad
para los demás, una vez más, con la importante advertencia de que hacerlo supondría un
pequeño riesgo para sí mismo, ha actuado. Desde la fundación de la república, la nación
ha adoptado ideales radicales y universalistas. Al proclamar que "todas" las personas "son
creadas iguales", la Declaración de Independencia no significaba solo a los que vivían en
las 13 colonias.
No fue accidental que al reconstruir a sus adversarios derrotados Alemania y Japón y
apuntalando a sus aliados en Europa occidental, Estados Unidos buscó construir
democracias liberales que abarcasen los valores compartidos, así como los intereses
compartidos. La campaña ideológica contra la Unión Soviética marcó diferencias
fundamentales, aunque exageradas, entre "el mundo libre" y "el imperio del mal". Además,
los legisladores estadounidenses sabían que al movilizar y mantener el apoyo en el
Congreso y entre el público, se apelan a los valores. tan persuasivo como los argumentos
sobre los intereses.
En sus memorias, Presente en la Creación , el exsecretario de Estado de los Estados
Unidos, Dean Acheson, arquitecto del esfuerzo de posguerra, explicó el pensamiento que
motivó la política exterior de los EE. UU. La perspectiva de que Europa cayera bajo control
soviético mediante una serie de "asentamientos por defecto" a la presión soviética
"requería la" creación de fuerza en todo el mundo libre "que" mostraría a los líderes
soviéticos mediante una contención exitosa que no podían esperar expandir ". su
influencia en todo el mundo ". Persuadir al Congreso y al público estadounidense para
que apoyaran esta tarea, reconoció Acheson, a veces requería que el caso fuera" más
claro que la verdad ".

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ORDEN UNIPOLAR

Después de la desintegración de la Unión Soviética y la campaña del presidente ruso Boris


Yeltsin para "enterrar al comunismo", los estadounidenses se vieron, comprensiblemente,
atrapados en una oleada de triunfalismo. El adversario en el que se habían concentrado
durante más de 40 años se mantuvo firme mientras el Muro de Berlín se derrumbaba y
Alemania se reunificaba. Luego se unió a Estados Unidos en una resolución unánime del
Consejo de Seguridad de la ONU que autoriza el uso de la fuerza para expulsar a los
militares iraquíes de Kuwait. A medida que el puño de hierro de la opresión soviética se
retiraba, la gente libre en Europa del Este abrazó las economías de mercado y la
democracia. El presidente de los Estados Unidos, George HW Bush, declaró un "nuevo
orden mundial". A partir de ahora, bajo el lema de "participar y ampliar", Estados Unidos
acogería con satisfacción a un mundo que clama por unirse a un orden liberal creciente.
Al escribir sobre el poder de las ideas, el economista John Maynard Keynes señaló: "Los
locos con autoridad, que escuchan voces en el aire, están destilando su frenesí de un
escritor de garabatos académicos de hace unos años". En este caso, los políticos
estadounidenses seguían una guión ofrecido por el politólogo Francis Fukuyama en su
libro más vendido de 1992, El fin de la historia y el último hombre .Fukuyama
argumentó que milenios de conflicto entre ideologías habían terminado. A partir de este
punto, todas las naciones adoptarían la economía de libre mercado para hacer que sus
ciudadanos sean gobiernos ricos y democráticos para hacerlos libres. "Lo que podemos
estar presenciando", escribió, "no es solo el final de la Guerra Fría, o el final de un período
particular de la historia de la posguerra, sino el final de la historia como tal: es decir,
el punto final de la ideología humana". evolución y la universalización de la democracia
liberal occidental como la forma final del gobierno humano. "En 1996, el New York
Times el columnista Thomas Friedman fue más allá al proclamar la "teoría de Golden
Arches de la prevención de conflictos": "Cuando un país alcanza un cierto nivel de
desarrollo económico, cuando tiene una clase media suficientemente grande como para
respaldar un McDonald's, se convierte en un país de McDonald's, a las personas en los
países de McDonald's no les gusta pelear guerras; les gusta esperar en la cola para las
hamburguesas ".
Esta visión condujo a un acoplamiento extraño de cruzados neoconservadores en la
derecha e intervencionistas liberales en la izquierda. Juntos, persuadieron a una sucesión
de presidentes de Estados Unidos de que trataran de avanzar en la expansión del
capitalismo y la democracia liberal a través del cañón de un arma de fuego. En 1999, Bill
Clinton bombardeó Belgrado para obligarlo a liberar a Kosovo. En 2003, George W.
Bush invadió Iraq derrocar a su presidente, Saddam Hussein. Cuando su justificación
declarada para la invasión colapsó después de que las fuerzas estadounidenses no
pudieron encontrar armas de destrucción masiva, Bush declaró una nueva misión:
"construir una democracia duradera que sea pacífica y próspera". En palabras de
Condoleezza Rice, su asesora de seguridad nacional en ese momento, "Irak y Afganistán
son vanguardias de este esfuerzo por difundir la democracia, la tolerancia y la libertad en
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todo el Gran Medio Oriente". Y en 2011, Barack Obama adoptó la promesa de la
Primavera Árabe de llevar la democracia a las naciones del Medio Oriente y buscó para
avanzar, bombardeando Libia y deponiendo a su líder brutal, Muammar al-
Qaddafi. Pocos en Washington hicieron una pausa para notar que en cada caso, el poder
unipolar estaba usando la fuerza militar para imponer el liberalismo a países cuyos
gobiernos no podían devolver el golpe. Dado que el mundo había entrado en un nuevo
capítulo de la historia, las lecciones del pasado sobre las consecuencias probables de tal
comportamiento fueron ignoradas.
El final de la Guerra Fría produjo un momento unipolar, no una era unipolar.
Como ahora está claro, el final de la Guerra Fría produjo un momento unipolar, no una
era unipolar. Hoy, las élites de la política exterior se han despertado ante el ascenso
meteórico de una China autoritaria, que ahora rivaliza o incluso supera a Estados Unidos
en muchos dominios, y el resurgimiento de una asertiva y antiliberal superpotencia
nuclear rusa, que está dispuesta a utilizar sus fuerzas armadas para cambiar ambas
fronteras en Europa y el equilibrio de poder en el Medio Este. Más lentamente y más
dolorosamente, están descubriendo que la participación de Estados Unidos en el poder
global se ha reducido. Cuando se mide según el criterio de la paridad del poder
adquisitivo, la economía estadounidense, que representaba la mitad del PIB mundial
después de la Segunda Guerra Mundial, había caído a menos de un cuarto del PBI
mundial al final de la Guerra Fría y se mantiene en una sola séptimo hoy. Para una nación
cuya estrategia central ha sido abrumar los desafíos con los recursos, esta disminución
cuestiona los términos del liderazgo de los EE. UU.
Este rudo despertar al regreso de la historia salta a la luz en la estrategia de seguridad
nacional y la estrategia de defensa nacional de la administración Trump, lanzada a fines
del año pasado y principios de este año, respectivamente. El NDS señala que en las
décadas unipolares, "Estados Unidos ha disfrutado de una superioridad indiscutida o
dominante en todos los dominios operativos ". Como consecuencia , "generalmente
podíamos desplegar nuestras fuerzas cuando queríamos, montarlas donde queríamos y
operar cómo "Pero hoy, como observa el NSS, China y Rusia" están desplegando
capacidades militares diseñadas para negar el acceso de Estados Unidos en tiempos de
crisis y para impugnar nuestra capacidad de operar libremente ". Los poderes revisionistas,
concluye, están" tratando de cambiar el orden internacional a su favor ".
CHINA DAILY CDIC / en prácticas de tiro en Xinjiang, mayo de 2014.

EL EXPERIMENTO AMERICANO

Durante la mayor parte de los 242 años de la nación, los estadounidenses han reconocido
la necesidad de dar prioridad a garantizar la libertad en el hogar sobre las aspiraciones
en el extranjero. Los Padres Fundadores eran muy conscientes de que la construcción de
un gobierno en el que los ciudadanos libres se gobernarían a sí mismos era una empresa
incierta y peligrosa. Entre las preguntas más difíciles que enfrentaron fue cómo crear un
gobierno lo suficientemente poderoso como para garantizar los derechos de los

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estadounidenses en casa y protegerlos de los enemigos en el extranjero sin hacerlo tan
poderoso como para abusar de su fuerza.
Su solución, como escribió el académico presidencial Richard Neustadt, no era
simplemente una "separación de poderes" entre los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial, sino "instituciones separadas que compartían el poder". La Constitución era una
"invitación a la lucha". Y los presidentes, miembros del Congreso, jueces e incluso
periodistas han estado luchando desde entonces. El proceso no debía ser bonito. Como
el juez de la Corte Suprema Louis Brandeis explicó a aquellos frustrados por las demoras,
el atasco e incluso la idiotez que estas verificaciones y equilibrios producen a veces, el
propósito de los fundadores "no era promover la eficiencia, sino impedir el ejercicio del
poder arbitrario".
Desde este comienzo, el experimento estadounidense de autogobierno siempre ha sido
un trabajo en progreso. Se ha tambaleado hacia el fracaso en más de una
ocasión. Cuando Abraham Lincoln preguntó "si esa nación, o cualquier nación así
concebida,. . . puede durar mucho tiempo, "no fue una pregunta retórica. Pero
repetidamente y casi milagrosamente, ha demostrado una capacidad de renovación y
reinvención. A lo largo de esta dura prueba, el imperativo recurrente para los líderes
estadounidenses ha sido mostrar que el liberalismo puede sobrevivir en al menos un país.
Durante casi dos siglos, eso significó evitar la intervención extranjera y dejar a otros a su
suerte. Los estadounidenses pueden haber simpatizado con los gritos revolucionarios
franceses de "¡Libertad, igualdad, fraternidad!"; Los comerciantes estadounidenses
pueden haber abarcado el mundo; y los misioneros estadounidenses pueden haber
tratado de ganar conversos en todos los continentes. Pero al elegir cuándo y dónde
gastar su sangre y tesoro, el gobierno de los EE. UU. centrado en los Estados Unidos .
Solo después de la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial los estrategas
estadounidenses concluyeron que la supervivencia de los Estados Unidos requería un
mayor enredo en el exterior. Solo cuando percibieron un intento soviético de crear un
imperio que plantearía una amenaza inaceptable, desarrollaron y sostuvieron las alianzas
e instituciones que lucharon en la Guerra Fría. A lo largo de ese esfuerzo, como NSC-68,
un documento de política de seguridad nacional de la administración Truman que
resumía la estrategia de la Guerra Fría de los EE. UU., La misión era "preservar a Estados
Unidos como una nación libre con nuestras instituciones y valores fundamentales
intactos".

SUFICIENTE HASTA EL DÍA

Entre las amenazas actuales y potencialmente mortales para el orden global, Trump es
una, pero no la más importante. Su retirada de iniciativas defendidas por administraciones
anteriores destinadas a restringir las emisiones de gases de efecto invernadero y
promover el comercio ha sido inquietante, y su malentendido de la fuerza que proviene

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de la unidad con los aliados es preocupante. Sin embargo, el ascenso de China, el
resurgimiento de Rusia y el declive de la participación de Estados Unidos en el poder
global presentan desafíos mucho más grandes que Trump. Además, es imposible eludir
la pregunta: ¿Trump es más un síntoma o una causa?
Mientras estaba en un viaje reciente a Beijing, un funcionario chino de alto nivel me hizo
una pregunta incómoda. Imagínese, dijo, que, como cree la élite estadounidense, el
carácter y la experiencia de Trump lo vuelven incapaz de servir como líder de una gran
nación. ¿Quién sería el culpable de ser presidente? Trump, por su oportunismo para
apoderarse de la victoria, o por el sistema político que le permitió hacerlo?
Nadie niega que en su forma actual, el gobierno de Estados Unidos está fallando. Mucho
antes de Trump, la clase política que trajo guerras interminables y sin éxito en Afganistán,
Iraq y Libia, así como la crisis financiera y la Gran Recesión, se habían desacreditado. Estos
desastres han hecho más para disminuir la confianza en el autogobierno liberal de lo que
Trump podría hacer en las imaginaciones más descabelladas de sus críticos, a falta de un
error que conduzca a una guerra catastrófica. El desafío primordial para los creyentes
estadounidenses en la gobernabilidad democrática es, por lo tanto, nada menos que
reconstruir una democracia que funcione en casa.
Afortunadamente, eso no requiere convertir a los chinos, los rusos o cualquier otra
persona a las creencias estadounidenses sobre la libertad. Tampoco necesita cambiar los
regímenes extranjeros en democracias. En cambio, como dijo Kennedy en su discurso de
graduación de la Universidad Americana, en 1963, será suficiente para sostener un orden
mundial "seguro para la diversidad", tanto liberal como iliberal. Eso significará adaptar los
esfuerzos de EE. UU. Al exterior a la realidad de que otros países tienen opiniones
contrarias sobre la gobernanza y tratar de establecer sus propios órdenes internacionales
regidos por sus propias reglas. Lograr incluso un orden mínimo que pueda acomodar esa
diversidad llevará una oleada de imaginación estratégica mucho más allá de la sabiduría
convencional actual que la estrategia de la Guerra Fría que surgió durante los cuatro años
posteriores al Long Telegram de Kennan, del consenso de Washington en 1946.

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