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Políticas sociales urbanas y gobierno local

Paz Alonso*

1. Introducción

Estas reflexiones se apoyan en la experiencia de Montevideo, aunque pretenden dejar


planteadas algunas preocupaciones que son hoy motivo de análisis de algunos centros
académicos y de profesionales involucrados en la implementación de políticas.

El trabajo comprende básicamente dos niveles, el primero analiza brevemente aspectos que
refieren a puntos relevantes para la construcción de las políticas urbanas; el segundo, analiza
en términos globales el rol que los gobiernos municipales asumen como implementadores de
políticas enmarcadas en prácticas sociales que cada vez más coinciden en la búsqueda de
puntos de encuentro entre lo político y lo social.

2. Crisis de la ciudad

Antiguamente el concepto de ciudad se refería a un territorio en el cual se presentaba una


fuerte concentración humana. Este concepto ha sufrido algunas modificaciones; su evolución
abarcó desde la consideración de un centro integrador y dinamizador de un gran proyecto
nacional, asiento de un sistema de dominación, hasta concluir con la ciudad como un territorio
poblado en el que se expresan múltiples relaciones de orden sociocultural (ciudad-naturaleza-
grupos humanos de diversos estratos sociales y disposición urbana, etc.)

En la actualidad asistimos a un fenómeno que se viene dando desde hace algunos años, el de
la revalorización de la ciudad como centro de difusión cultural, lugar de encuentro entre el
Estado y la Sociedad Civil, entre lo público y lo privado. Esta ciudad revalorizada es también
una ciudad percibida como ciudad en crisis. Por una parte, crisis de sus funciones, por los
efectos degradantes de su uso intensivo sobre la calidad de vida y el medio ambiente; crisis de
gobernabilidad derivada de territorios que engloban una diversidad de colectividades y de la
confusión de competencias entre los distintos niveles institucionales; y crisis de integración
sociocultural.

Las ciudades viven procesos complejos que incluyen la reactivación económica y la


revalorización urbana provocando nuevas formas de crecimiento. La urbanización es un
fenómeno en constante cambio sobre el territorio. El S.XX ha sido testigo del incremento
demográfico más dramático que ha experimentado la población del mundo, la llamada
"explosión urbana". El fin de siglo registra un cambio sin precedentes. Por primera vez vive más
gente en las ciudades que en las zonas rurales. Esta rápida urbanización es uno de los
procesos más significativos que afectan a los países y como resultado tiene lugar una
transformación fundamental de la estructura de las ciudades, acompañada de complejos
cambios de orden social, económico y ambiental.

Actualmente más del 70% de la población de A.L. vive en las ciudades, lo que la hace la región
más urbanizada del mundo en desarrollo. Las proyecciones indican que en 30 años casi el 90%
de su población será urbana[1].

Este fenómeno es más una característica de los países empobrecidos que de los países ricos.
Entre 1950-1985 la cantidad de habitantes urbanos en países empobrecidos pasó de 285 a
1.150 millones. Sin embargo los países ricos sólo pasaron de 450 a 840 millones. En 1990 se
calculaba que 1.300 millones de personas vivían en ciudades de países pobres y para el 2005
se estima que vivirán 2.300 millones en dichas ciudades.[2]

Este rápido crecimiento de la población urbana y los elevados niveles de pobreza en muchas
ciudades plantean problemas importantes a la región. Estos problemas están obligando a los
gobiernos, los municipios y la población urbana a reconsiderar los métodos seguidos para
administrar las ciudades, lo que no sólo refiere a proveer servicios sino que además agrega el
considerar la forma en que se adoptan las decisiones para enfrentar estos problemas.
Las ciudades viven un doble proceso de integración y de exclusión. Por una parte se crean
espacios públicos y se socializa la vida urbana y por otra, crecen las zonas "privatizadas" o
exclusivas así como también las "precarizadas". Aumenta la oferta de servicios públicos y de
equipamientos colectivos pero también el número de personas que viven aisladas en áreas
periféricas sin medios para acceder a los servicios.

La revalorización de la ciudad produce experiencias de renovación de zonas históricas, así


como la desertización de zonas centrales y la generación de nuevas periferias (conquista de
espacios públicos y "lugares" significativos a los que se les puede atribuir algún simbolismo en
el patrimonio y memoria de la ciudad).

La renovación de las viejas centralidades, sean centros históricos, áreas de negocios o de


residencia, es también un tema clave tanto desde el punto de vista de su adecuación,
modernización, accesibilidad, etc. a nuevas funciones- promoviendo el rol atractivo de la ciudad
y dinamizando su economía-, como también un mecanismo para la integración urbana de
diferentes sectores. Esta heterogeneidad de "usos" del espacio urbano debe ser asumida
mediante propuestas que faciliten su compatibilidad. Sería un error que políticas urbanas
referidas a la periferia no consideraran válida la modernización de viejos centralismos.

En este difícil equilibrio la perspectiva de futuro debería contemplar la polivalencia social y


funcional de los diferentes sectores. La creación de nuevas centralidades es una necesidad y
una posibilidad en un momento histórico caracterizado por la importancia de las
comunicaciones y de la accesibilidad de los centros urbanos, por la competencia entre estos y
la exigencia de disponer de áreas que relacionan sectores de servicios con la calidad de vida
urbana.

Para sectores pobres las nuevas centralidades pueden ser un riesgo de mayor marginación, si,
por ej. provocan expulsiones, etc., pero también pueden ser grandes oportunidades de
articulación de las periferias, de generación de empleo y de consumo colectivo.[3]

Algunos de los problemas que han sido detectados en este proceso, que naturalmente se
explica por una complejidad de causas de distinto peso y naturaleza, pero que hacen a la
visualización del fenómeno son: aumento de las periferias, crecimiento de asentamientos
precarios, ausencia de infraestructura de servicios básicos (saneamiento, transporte),
ineficiencia del servicio de recolección de residuos, insuficiencia de arbolado público y de áreas
recreativas, falta de planeamiento en el uso del suelo, urbanización errática, crisis de zonas
rurales).

En la ciudad actual la exclusión dependería tanto de la información que disponen los


ciudadanos sobre la ciudad, del tipo o zona de residencia , como de la accesibilidad de ésta
(medios de transporte adecuado; elementos materiales que proporcionen identidad urbana si
se ha perdido identidad originaria y si no se desarrolla conciencia colectiva), aunque
dificílmente se dará integración sociocultural si la población residente está desestructurada o
atomizada.

3. Nuevas formas de exclusión

El concepto de exclusión social refiere a una situación en la que existe un debilitamiento o


quiebre de los vínculos que unen al individuo con la sociedad en distintos planos.

De acuerdo a estudios realizados por la OIT, la exclusión social sería una creación dinámica
que va evolucionando a medida que la sociedad se transforma. Esto significaría que lo que es
hoy exclusión no necesariamente ha de ser una exclusión mañana.

La exclusión debe ser entendida como un proceso más que como un estado. Proceso que va
desde individuos a grupos y de niveles micro a niveles macrosociales. Por ejemplo, un niño que
no asiste a la escuela y trabaja, se introduce en procesos de exclusión que desencadenan
precariedad de trabajos, redes de solidaridad restringidas, ausencia de derechos, etc.
Otro aspecto importante a señalar es su carácter multidimensional, la exclusión involucra
factores económicos, sociales, políticos y culturales.

En el análisis de estos fenómenos en el Uruguay, Kaztman[4] destaca los procesos de


segregación residencial y de segmentación en los servicios, (en particular en la educación),
como mecanismos centrales de la exclusión.

Si comparamos las características actuales de las formas de exclusión social, se observa que
la marginalidad de los 90 presenta rasgos diferentes que los de décadas pasadas: ésta se
define tanto en relación al mercado de trabajo y a la estructura ocupacional como en relación a
la localización geográfica de la vivienda, los asentamientos precarios periféricos continúan
representando un núcleo fuerte[5]. La población de estos asentamientos es mayoritariamente
de origen urbano. Los resultados del relevamiento coordinado por Miguel Cecilio, muestran que
ya en 1984 la mayoría de los que residían en los asentamientos provenían de áreas urbanas
(93.5%). El análisis parece explicar que si en décadas anteriores el desplazamiento a las
ciudades se explicaba como una atracción, hoy parecería que se está dando un proceso más
complejo e inverso, de expulsión a las periferias.

En la sociedad uruguaya la principal fuente de exclusión estaría referida a la escasez de


oportunidades de empleos productivos, relativamente estables y que generen ingresos como
para mantener una familia. Esta situación genera un proceso de disminución de oportunidades
de interacción entre las personas de origen socioeconómico distinto y trae como consecuencia
el debilitamiento de la integración social.

Retomando lo que señala Kaztman en relación a la identificación de la segregación residencial


y la educativa como los mecanismos centrales de la exclusión, destacamos que, en relación a
la segregación residencial y de acuerdo a lo que se detecta a través de la investigación de
Cecilio, la evolución de los asentamientos precarios en Montevideo se triplicó en 10 años y su
ritmo de crecimiento se aceleró a partir de 1990.[6]

En los asentamientos precarios se observan marcados procesos de aislamiento,


deteriorándose las condiciones favorables para que las familias pobres puedan resolver sus
dificultades cotidianas. Se observa que este proceso de aislamiento es de carácter creciente.

Este fenómeno de exclusión que ocurre en todas las ciudades, va generando la pérdida del
contacto cotidiano entre las personas de diferente condición socioeconómica. El aislamiento es
más fuerte cuando a la segregación residencial se suma también una segregación en los
servicios de esparcimiento, de salud y de educación, lo que potencia las probabilidades de
comportamientos marginales y la cristalización de dichos comportamientos en subculturas.

Kaztman señala que "la concentración de recursos de los sistemas educativos en los niños de
hogares con bajos niveles socioculturales es uno de los medios más eficientes para quebrar los
mecanismos de reproducción de la pobreza y de la segmentación social". "El sistema educativo
es el ámbito institucional que puede actuar creando contextos en los que niños y adolescentes
pobres tengan la posibilidad de desarrollar una relación cotidiana, códigos comunes y vínculos
de solidaridad con sus pares de otros estratos", enfatizando su contribución al enriquecimiento
del capital social.

En síntesis podríamos destacar que este proceso de exclusión se reflejaría en tres


dimensiones:
1. Creciente aislamiento con respecto a la sociedad global
2. Desgaste de la confianza entre vecinos, con el consecuente debilitamiento de vínculos y
redes.
3. "Salida" de los que pueden emigrar a otros barrios, buscando mejorar su situación, lo que
significa una pérdida de elementos positivos en la composición del barrio.

Estos fenómenos constituyen una señal de alerta y un gran desafío a la hora de buscar
respuestas que deberían traducirse en políticas de integración priorizando la generación de
espacios de interacción.
4. Líneas de intervención para una gestión social innovadora a nivel local.

Consideraciones generales

Los paradigmas que regían las diferentes formas de gestión comunitaria han evolucionado
fuertemente. En la actualidad se plantea la necesidad de considerar a los seres humanos como
los actores de su propio desarrollo. El concepto de gestión va íntimamente ligado al concepto
de desarrollo. Asimismo se enfatiza la obtención del desarrollo descentralizado, un desarrollo a
escala humana, en ambientes locales y regionales (elemento sustancial en la concepción del
"desarrollo sustentable").

En este contexto, surge un nuevo paradigma de la gestión que postula que el proceso de
creación de la ciudad depende del protagonismo de los gobiernos locales y del grado de
participación de sus habitantes.

La descentralización permite acercar estos ámbitos ampliando y diversificando el espacio de lo


público, donde los distintos niveles territoriales de gobierno se constituyen en "nuevos espacios
de participación social", así como también acercando las organizaciones a las instancias de
gestión pública y, en particular, los centros de decisión a los lugares donde los diferentes
actores participan más activamente.

Desde la perspectiva de la descentralización, las políticas sociales se formulan y se aplican en


el marco de las acciones orientadas al desarrollo local, siendo esencial la consideración de que
la meta del desarrollo incorpora la articulación de múltiples dimensiones, aunque se enfatice el
desarrollo económico y la distribución de la riqueza.

El rol que juega el territorio y la descentralización en la relación público-privado hace entender


la necesidad de incorporar esta dimensión en cualquier intento de transformación. El
acercamiento de otros actores sociales al proceso de gestión pública presenta un potencial
transformador de las condiciones de exclusión.

Las políticas sociales se enfrentan hoy a nuevos desafíos: los sistemas de protección social
están en crisis, se ha confiado demasiado en el rol de Estado proveedor de soluciones, aunque
también se sabe que no es solución dejar librada la justicia social a la ley de la oferta y la
demanda. Paralelamente han ido apareciendo otras concepciones que buscan implementar
prácticas innovadoras y, que en cierta forma, señalan un camino que se apoya en la
construcción de una relación diferente entre Estado y Sociedad Civil. Esta nueva relación pasa,
de acuerdo a lo que señala Arocena[7], por "una necesaria descentralización institucional, por
la afirmación de las autonomías locales, por los procesos de generación de actores locales de
desarrollo".

Esta tendencia en favor de los poderes locales está vinculada a la concepción que considera
que la democracia local es un objetivo político específico, dado que por un lado facilita un
marco de negociación real de las políticas urbanas, y por otro se considera que la democracia
a nivel local es el medio más eficaz de socialización política, incorporando otros actores al
proyecto global de ciudad[8]. Pensar las políticas sociales desde esta perspectiva es ubicarse
en una posición que las concibe como "un componente esencial del proceso de desarrollo",
como estrechamente relacionadas con las decisiones y acciones que son instrumentadas
pensando en el "bienestar" como "un bien social primario". Esto implica considerar la
posibilidad de controlar el proceso de desarrollo por parte de los actores involucrados, e implica
necesariamente una permanente negociación entre estos.

Exclusión y Políticas sociales


Las desventajas sociales existentes hoy en día no se reducen a la pobreza y a la vulnerabilidad
materiales, sino que se van traduciendo en aspectos más intangibles como, por ejemplo: el
acceso a la justicia, a la capacitación, la seguridad laboral, la capacidad de ingresar a grupos
organizados, etc.

Para la elaboración de políticas sociales, entendemos que sería muy adecuado el manejo de
elementos que plantea el enfoque de exclusión ya que incorpora temas referidos a la pobreza,
pero se extiende a otras formas de desventajas como las socio culturales y políticas.

El ámbito de Planificación y políticas sociales sería el espacio más adecuado en el cual se


puede ir procesando el cambio, porque a través de éste se puede actuar más adecuadamente
sobre las condiciones de exclusión social. Este ámbito, que se circunscribiría al campo de
acción del Estado (Gobierno Central-Gobierno Departamental), en la práctica involucra en
mayor o menor medida al conjunto de actores sociales.

Una emergente forma de gestión, más flexible, con instancias de cooperación menos
verticales, va dando forma a un nuevo contrato Estado-Sociedad Civil, con fortalecimiento de
órganos intermedios (entre ellos los territoriales) y donde la descentralización juega un rol
fundamental.

La nueva conceptualización de la "gestión social planificada" de acuerdo a De Mattos[9],


supone un proceso decisorio, con ejercicio de poder donde participan actores con distinto peso
relativo.

En sistemas sociales complejos (países, regiones), dicho proceso decisorio se vertebra en


torno a decisiones y acciones gubernamentales concretadas en políticas públicas que a su vez
generan algún tipo de acción en los otros actores sociales (políticas privadas). En este
contexto, los actores sociales protagonizan procesos en función de intereses y demandas,
configurando escenarios conflictivos donde grupos dominantes orientan y dan contenido a
procesos de gestión pública expresados en un "proyecto político"[10] . Se trata de actores no
gubernamentales (sociedades regionales, asociaciones, movimientos, etc.) que pueden llegar a
incluir algunos temas en las agendas de los decisores.

Esta posición renovadora de la planificación apunta a ser democrática y contractual,


descentralizada, continua y prestadora de servicios múltiples. En esta perspectiva el territorio
adquiere relevancia dado que apunta a la creación de una dinámica de iniciativas y energías
que dan fuerza a los movimientos ascendentes y descendentes (entre lo global y lo local)
integrándose en la región.

Estos nuevos enfoques y formas de gestión pública pueden alterar las condiciones de
participación de determinados actores en la planificación y consideración de su especificidad
en la formulación de políticas.

El Municipio de Montevideo ha venido implementando un perfil de gestión innovadora desde


comienzos de los 90 que trasciende y supera el rol de municipio "prestador de servicios".Las
políticas sociales municipales se han caracterizado por la multiplicidad de programas y la
incorporación de nuevas temáticas. Se ha puesto especial énfasis en: la niñez, la juventud, la
mujer, adultos mayores, personas con discapacidades, desarrollo urbano y los aspectos
vinculados a los problemas sociales generados por la pobreza, etc. Como metodología, se
cruzan líneas temáticas y modalidades de acción generando ejes de acumulación ( por ej.
oportunidades de trabajo a jovenes provenientes de sectores con dificultades para ingresar al
mercado laboral, capacitándoles a partir de la propia experiencia laboral y utilizando la
modalidad de convenio).

La puesta en práctica de este perfil de gestión supone además, su adecuación operativa, lo


que ha significado la creación o revitalización de Unidades de Trabajo con la consecuente
cobertura de recursos humanos y materiales para implementarlas. Cada política debe asegurar
la existencia y el funcionamiento eficiente de los servicios correspondientes.
Si atendiéramos a un enfoque aislado del proyecto descentralizador, se podría señalar que el
énfasis en fomentar políticas sociales responde a una finalidad que priviliegia sectores de
población más afectados por la pobreza y exclusión social, pero el ingrediente de la
descentralización enriquece este planteo y le da una perspectiva de carácter más abarcativo.

En este esfuerzo por orientar la gestión municipal en Montevideo, rompiendo con las
modalidades tradicionales, se recogen algunos de los aspectos que hemos ido señalando en el
análisis. Es así que las innovaciones más marcadas se reflejan fundamentalmente en relación
a: el rol, los contenidos, la estrategia, la metodología.

El proceso de descentralización de Montevideo apunta a: descentralizar decisiones;


desconcentrar funciones; aumentar y mejorar los servicios y hacer más ágil su prestación;
contribuir a la racionalización y tecnificación de la Administración; combatir desigualdades y
desequilibrios; desarrollar la participación y la cooperación entre la Administración y los
ciudadanos.

Dado el tiempo transcurrido en la implementación de este proceso, parecería razonable y


necesario rescatar elementos que a la hora de la toma de decisiones pueden ofrecer un
panorama más amplio en cuanto al impacto buscado de esta forma de funcionar como un
mecanismo para sostener, reformular o profundizar aquellas líneas que se considere han
fortalecido el proceso y han contribuido a potenciar un modo de gestión diferente.

Sería de vital importancia identificar y analizar aquellos elementos del proceso descentralizador
que se vuelven facilitadores o limitantes para la elaboración e implementación de políticas
sociales que atiendan a la pluridimensionalidad y complejidad de los fenómenos de pobreza y
exclusión social y se basen en un enfoque integral y territorial de la problemática.

Referencias bibliográficas

Arocena, J., "Las municipalidades uruguayas frente a los desafíos del desarrollo", Cuadernos
del CLAEH, N°62, Uruguay, 1992.

Arocena, J."El desarrollo local: un desafío contemporáneo", CLAEH-UCUDAL.Edic.Nueva


Sociedad, CARACAS, 1995.

Barros, P./de los Ríos, D./Torche, F., "Lecturas sobre la Exclusión Social". OIT Equipo Técnico
Multidisciplinario para Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Santiago de Chile, 1996.

Boisier, S., "Sociedad Civil, Participación, Conocimiento y Gestión territorial". ILPES-CEPAL.


Santiago de Chile, 1997.

Borja, J., "Notas sobre ciudades, gobiernos locales y movimientos populares", Revista EURE,
N°59, Santiago de Chile, 1994.

De Mattos, C.A., "Paradigmas, modelos y estrategias en la práctica latinoamericana de


Planificación Regional", Revista Sociedad Interamericana de Planificación, N°89, 1990.

Espinoza, V., "Redes Sociales y Superación de la pobreza", Revista Trabajo Social, N°66,
Montevideo, 1995.

Kaztman, R., "Marginalidad e integración social en Uruguay". CEPAL, Montevideo, 1996.

Marsiglia, J., "Descentralización y Políticas de desarrollo regional y local: aportes para el


debate". Ponencia presentada en el Congreso de Intendentes, Tacuarembó, agosto 1997.
Marsiglia, J., "Temas y actores en un escenario cambiante. La gestión social a nivel local",
Revista Prisma Nª4, Montevideo, 1995.

Nunes, E., "Municipio y Democracia. Gobiernos locales en ciudades intermedias de América


Latina", Ediciones Sur, Santiago de Chile, 1991.

Terra, J.P., "Políticas sociales para una sociedad más humana y mejor", Notas del Claeh, N°60,
Uruguay, 1990.

Notas

* Asistente Social, se desempeña en el Programa de Políticas Sociales del Centro


Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH). Integrante del equipo social de la División
Promoción Social de la Intendencia Municipal de Montevideo.
1 - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)/Oficina de Servicios para
Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS)/Centros de Estudios urbanos y Regionales de la
Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (CEUR/PUCMM). 1996.
2 - Idem
3 - Posibles inversiones de grupos extranjeros de alto impacto territorial que estarían
afectando a zonas ubicadas en el Oeste de Montevideo: Puntas de Sayago, Casabó, Punta
Yeguas.
4 - Kaztman, R. "Marginalidad e integración social en Uruguay". CEPAL. Montevideo. 1996.
5 - Cecilio, M. "Relevamiento de asentamientos irregulares en Montevideo". Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Uruguay. 1996.
6 - Detectándose además una fuerte presencia de niños, cuyo peso relativo contrasta con el
peso de sus pares a nivel nacional. En el Censo de 1985, los menores de 10 años representaban
el 17.1% de la población. En 1984, el peso de los niños de los asentamientos precarios era del
33.5%.
7 - Arocena, J.: "El desarrollo local: un desafío contemporáneo". CLAEH-UCUDAL. Ediciones
Nueva Sociedad. Caracas. 1995.
8 - Elaboración del Plan Estratégico, análisis y discusión del Plan de Ordenamiento Territorial
con los vecinos de Montevideo.
9 - De Mattos, C.A.: "Paradigmas, modelos y estrategias en la práctica latinoamericana de
Planificación Regional". Revista Sociedad Interamericana de Planificación. Nº89. 1990.
10 - Idem.