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Conclusiones
Aunque no pretende haber descubierto la piedra de toque del desarrollo, este docu-
mento examina un campo que en los últimos años ha recibido atención creciente en la
literatura especializada: la importancia no sólo de las políticas, sino también del marco
institucional que constituye la fuente de los incentivos que las moldean en la práctica.
Este trabajo centra su atención en el proceso de formulación e implementación de po-
líticas y en los actores que interactúan para tomar decisiones y ponerlas en práctica.
Desde este punto de vista, se reconoce que las políticas son importantes no sólo por su
contenido técnico sino también porque pueden tener ciertas características, como estabi-
lidad, adaptabilidad, coherencia, la posibilidad de ser implementadas en forma efectiva,
la orientación al interés público y la eficiencia. La medida
en que las políticas tienen dichas características depende
Las instituciones y los pro-
de la forma en que interactúan los actores en el proceso
cesos no son neutrales ni de formulación de políticas. Los ciclos del proceso son
meramente instrumenta- viciosos o virtuosos según los incentivos institucionales
que influyen en el comportamiento de los distintos par-
les: son el crisol en el cual
ticipantes y según el efecto dinámico de las interacciones
las políticas se forjan, se entre ellos en el resultado final.
moldean y adquieren su Las políticas se filtran por medio de procesos, y lo que
inicialmente parece ser una estructura correcta y acorde
forma y significado ver-
con las mejores prácticas internacionales puede terminar
daderos. teniendo resultados decepcionantes. Las instituciones y
los procesos no son neutrales ni meramente instrumen-
tales: son el crisol en el cual las políticas se forjan, se moldean y adquieren su forma y
significado verdaderos. Esto explica los peligros de copiar las soluciones de política de un
país a otro. Por ejemplo, la aplicación de ciertos esquemas de privatización adoptados en
países más avanzados en otros países que carecen de bases institucionales ha ocasionado
más problemas que soluciones.
El fortalecimiento de la democracia en toda la región ha sacado a la luz la importan-
cia crucial de los procesos en el diseño y la ejecución de políticas. La democracia divide
el poder y lo redistribuye: del Poder Ejecutivo a la legislatura, del centro a la periferia, de
clases tradicionalmente poderosas a clases menos poderosas y a grupos y comunidades
largamente excluidos. El proceso político se vuelve más denso, pero también más trans-
parente, abierto y expuesto a la influencia de nuevos actores formales e informales, como
los medios de comunicación y los movimientos sociales. Por lo tanto, la viabilidad de las
políticas propuestas suele guardar mayor relación con su legitimidad que con su correc-
ción técnica. La experiencia con las políticas de privatización de la región es un ejemplo
de ello. Aunque sus resultados se han considerado técnicamente beneficiosos, la mayoría
de la población se opone a ellos y, en algunos casos, se moviliza en contra de cualquier
medida en este campo. En consecuencia, además de la corrección técnica, es imprescin-
dible la aceptabilidad de la población para la efectividad de las políticas.
Estas consideraciones están relacionadas con algunos de los mensajes principales
presentados en la introducción de este informe. En una democracia los procesos políti-
cos deben cumplir el doble requisito de representatividad y efectividad, para lo cual es
indispensable desarrollar ciertas instituciones y procesos que generen las cualidades de
estabilidad, adaptabilidad, coherencia, orientación al interés público y efectividad de las
Nueva óptica para el futuro 쐽 279
Recomendaciones estratégicas
dos. Concebir las reformas no como un modo de alcanzar un modelo ideal sino de
mejorar gradualmente el modelo actual sobre la base de los recursos disponibles y
las restricciones existentes es una orientación muy importante para el desarrollo
de la voluntad política. Los países de la región que han tenido el mayor éxito con
la reforma de sus instituciones, como Chile y Brasil, se han caracterizado por la
prudencia y el gradualismo apoyados en un amplio consenso.
7. Importar modelos institucionales sin tener en cuenta las condiciones fundamen-
tales que posibilitan su existencia puede causar graves problemas. La experiencia
señala los peligros de concebir cambios institucionales sobre la base de esquemas
ideales o prácticas óptimas sin considerar los requisitos institucionales necesarios
para su éxito. Esto es lo que ha ocurrido con la creación de sistemas de partici-
pación o inversión privada en servicios públicos sin una adecuada capacidad de
regulación y control; la creación de órganos gubernamentales en el ámbito del
Poder Judicial que exacerban la politización en vez de prevenirla, y la descentra-
lización de responsabilidades a los gobiernos subnacionales sin establecer los in-
centivos adecuados para la disciplina fiscal. Inspirarse en modelos exitosos es un
gran estímulo, pero solo en la medida en que esos modelos puedan ser asimilados
por los países receptores. Aunque a veces se justifica saltar etapas del desarrollo
institucional, la mayoría de las veces es aconsejable evitar los modelos universales
que en algunos casos podrían ser de avanzada pero no ser aplicables a todos los
entornos institucionales.
8. Los recursos financieros, que suelen ser el instrumento fundamental utilizado
por las instituciones financieras internacionales, son un arma de doble filo en
lo que concierne al cambio institucional. Es im-
portante comprender que estos recursos en sí no La viabilidad de las po-
cambian a las instituciones. Pueden contribuir al
cambio, bien a través de la adquisición de capa-
líticas propuestas suele
cidades técnicas cuando estas no existen o son guardar mayor relación
insuficientes, o bien cuando permiten compensar con su legitimidad que
a los perjudicados por el proceso de cambio. Hay
que cerciorarse de que el financiamiento esté
con su corrección técnica.
orientado a la eliminación del obstáculo que está
bloqueando el cambio, ya sea financiando la adquisición de capacidad técnica
cuando esta es insuficiente, o compensando a potenciales perdedores que están
en condiciones de bloquear el cambio. Si el problema consiste en la compensa-
ción de los posibles perdedores, de nada sirve dedicar recursos al desarrollo de
capacidades, y viceversa. Además, el monto de los recursos asignados debe estar
bien dimensionado en relación con los problemas a abordar. No es raro que una
abundancia de recursos se convierta en un incentivo perverso cuando los proble-
mas políticos se disfrazan de problemas técnicos y los proyectos se centran en la
adquisición de equipo y el desarrollo de sistemas. Nada de eso sirve para encarar
los problemas fundamentales de la transición institucional.
9. Si se emplean de forma proporcionada y estratégica, los recursos financieros pue-
den ser un catalizador importante del proceso de cambio. Se pueden lograr inno-
282 쐽 CAPÍTULO 12
• Se presenta una oportunidad a raíz de una crisis o cambio político que muestra
los costos asociados a no cambiar.
• Se transfieren ideas y conocimientos técnicos que legitiman y posibilitan el
cambio a los actores que podrían beneficiarse del mismo.
• Surge una coalición de actores que adopta estas ideas, considera que son com-
patibles con sus intereses y asume el liderazgo del proceso de cambio.
Los recursos pueden ser útiles como catalizadores del segundo y tercer elementos,
facilitando diversas actividades de asistencia técnica, capacitación y difusión, en
la medida en que su uso sea oportuno en el clima político de reforma.
En la última década se ha ido acumulando evidencia cada vez más fuerte de una
relación significativa entre la calidad de las instituciones y el desarrollo. América Latina
es un caso particularmente pertinente para poner a prueba esa conexión. En este estudio
se ha buscado profundizar el análisis de esta relación, abriendo nuevos senderos para
examinar la interacción entre instituciones, procesos políticos y la calidad de la política
pública. Se pone de relieve que la calidad de la política no depende únicamente de la in-
teracción de ambiciones y preferencias de actores individuales, sino que puede explicarse
sobre la base de los mecanismos institucionales predominantes en cada país. Aunque
es mucho más lo que no sabemos que lo que sabemos, en este informe se ha tratado de
presentar una compilación de conocimientos y se ha intentado abrir nuevos horizontes
que permitan continuar el aprendizaje a fin de promover el progreso económico y social
de la región.