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HISTORIA
“¿MVNDO
A nugvo

LAS FINANZAS
PUBLICAS DEL
ESTADO ROMANO
DURANTE EL ALTO
IMPERIO
 ,
Esta historia obra de un equipo de cuarenta profesores de va­
f im m ,
rias universidades españolas pretende ofrecer el último estado
,
de las investigaciones y, a la vez ser accesible a lectores de di­
HISTORIA versos niveles culturales. Una cuidada selección de textos de au­
, ,
tores antiguos mapas, ilustraciones cuadros cronológicos y
orientaciones bibliográficas hacen que cada libro se presente con
°^MVNDO ,
un doble valor de modo que puede funcionar como un capítulo
del conjunto más amplio en el que está inserto o bien como una
ANTÎGVO monografía. Cada texto ha sido redactado por. el especialista del
tema, lo que asegura la calidad científica del proyecto.

25. J. F ernández N ieto, La guerra 44. C . G onzález R o m án , L a R e­

1. A. C aballos-J. M . S errano,
Sum er y A kka d .
2. J. U rru ela , Egipto: Epoca Ti-
nita e Imperio Antiguo.
3. C . G . W ag n er, Babilonia.
4. J. U rru ela , Egipto durante el
Imperio Medio.
5. P. Sáez, Los hititas.
6. F. Presedo, Egipto durante el
Imperio N uevo.
7. J. A lvar, Los Pueblos del M ar
y otros movim ientos de pueblos
a fines del I I milenio.
8. C . G . W agner, Asiría y su
imperio.
9. C . G . W agner, Los fenicios.
10. J. M . B lázquez, Los hebreos.
11. F. Presedo, Egipto: Tercer Pe-
nodo Interm edio y Epoca Sal­
ta.
12. F. Presedo, J. M. S erran o , La
religión egipcia.
13. J. A lv ar, Los persas.
14. J. C . Berm ejo, E l m undo del
Egeo en el I I milenio.
15. A. L ozano, L a Edad Oscura.
16. J. C . Berm ejo, E l m ito griego
y sus interpretaciones.
17. A. L ozan o , La colonización
gnegtf.
18. J. J. Sayas, Las ciudades de Jo-
nia y el Peloponeso en el perío­
do arcaico.
19. R . López M elero, E l estado es­
partano hasta la época clásica.
20 . R . López M elero, L a fo rm a-
ción de la democracia atenien­
se, I. El estado aristocrático.
21 . R . López M elero, La fo rm a­
ción de la democracia atenien­
se, II. D e Solón a Clístenes.
22. D . Plácido, C ultura y religión
en la Grecia arcaica.
23. M . Picazo, Griegos y persas en
el Egeo.
24 . D . Plácido, L a Pentecontecia.
del Peloponeso.
26. J. F ernández N ieto, Grecia en
la primera m itad del s. IV.
27. D . P lácido, L a civilización
griega en la época clásica.
28. J. F ernández N ieto , V. A lon­
so, Las condiciones de las polis
en el s. IV y su reflejo en los
pensadores griegos.
29. J. F ernández N ieto , E l m un­
do griego y F Hipa de Mace­
donia.
30. M . A . R a b a n a l, A lejandro
Magno y sus sucesores.
31. A. L ozano, Las monarquías
helenísticas. I: El Egipto de los
Lágidas.
32. A. L ozano, Las monarquías
helenísticas. II: Los Seleúcidas.
33. A. L ozano, Asia M enor he­
lenística.
34. M . A. R abanal, Las monar­
quías helenísticas. III: Grecia y
Macedonia.
35. A. P iñero, L a civilización he­
lenística.
ROMA
36. J. M artín ez-P in n a, El pueblo
etrusco.
37. J. M artín ez-P in n a, L a Rom a
primitiva.
38. S. M ontero, J. M artín ez-P in ­
na, El dualismo patricio-ple­
beyo.
39. S. M o n te ro , J. M artínez-P in-
n a, La conquista de Italia y la
igualdad de los órdenes.
40. G. Fatás, E l período de las pri-
meras guerras púnicas.
41. F. M arco, La expansión de
R om a por el Mediterráneo. De
fines de la segunda guerra Pú­
nica a los Gracos.
42. J. F. R odríguez N eila, Los
Gracos y el comienzo de las
guerras civiles.
43. M .a L. Sánchez León, R evuel­
tas de esclavos en la crisis de la
República.
pública Tardía: cesarianos y
pompeyanos.
45. J. M. R oldán, Instituciones po­
líticas de la República romana.
46. S. M ontero, L a religión roma­
na antigua.
47. J. M angas, Augusto.
48. J. M angas, F. J. Lom as, Los
Julio-Claudios y la crisis del 68.
49. F. J. Lom as, Los Flavios.
50. G. C hic, La dinastía de los
Antoninos.
51. U . Espinosa, Los Severos.
52. J. F ernández U biña, El Im pe­
rio Romano bajo la anarquía
militar.
53. J. M uñiz Coello, Las finanzas
públicas del estado romano du­
rante el A lto Imperio.
54. J. M. B lázquez, Agricultura y
minería romanas durante el
A lto Imperio.
55. J. M. B lázquez, Artesanado y
comercio durante el A lto I m ­
perio.
56. J. M angas-R . C id, E l paganis­
mo durante el A lto Imperio.
57. J. M. S antero, F. G aseó, El
cristianismo primitivo.
58. G . B ravo, Diocleciano y las re­
form as administrativas del I m ­
perio.
59. F. Bajo, Constantino y sus su­
cesores. La conversión del I m ­
perio.
60. R . Sanz, E l paganismo tardío
y Juliano el Apóstata.
61. R. Teja, La época de los Va-
lentinianos y de Teodosio.
62. D. Pérez Sánchez, Evolución
del Imperio Rom ano de O rien­
te hasta Justiniano.
63. G . B ravo, E l colonato bajoim-
perial.
64. G. B ravo, Revueltas internas y
penetradones bárbaras en el
Imperio i
65. A. Jim énez de G arnica, La
desintegración del Imperio R o­
mano de Occidente.
WmWum
HISTORIA
^MVNDO
A ntîgvo

ROMA
Director de la obra

Julio Mangas Manjarrés

(Catedrático de Historia Antigua de la
Universidad Complutense de Madrid)

Diseño y maqueta:

Pedro Arjona

«No está permitida la

reproducción total o parcial de
este libro, ni su tratamiento
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Los Berrocales del Jarama
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Impreso en GREFOL, S.A.
LAS FINANZAS PÜBLICAS DEL ESTADO
ROMANO EN EL ALTO IMPERIO

Jo aq u ín Muñiz Coello
/
Indice

Introducción ..........................................................................................................................7
Las fuentes documentales y sus p r o b le m a s ..................................................................... 7

I. Los órganos de gobierno de la administración financiera

altoimperial......................................................................................................................... 9
1. El aerarium Saturni durante el Alto Imperio. Sus funcionarios.
Sus competencias .............................................................................................................. 9
2. Los ingresos y los g a s t o s ............................................................................................... 12
3. El aerarium m ilita r e ........................................................................................................14
4. Los orígenes del fiscus ...................................................................................................16
5. Los procuradores imperiales ........................................................................................ 18
6. Los ingresos del fisc u s ................................................................................................. 20
7. Los gastos del fisc u s ...................................................................................................... 22
8. El patrim onium caesaris y la res privata p rincipis ............................................... 24

II. La recaudación t r ib u t a r ia .........................................................................................29

1. Los censos y su elaboración. Sus funcionarios .......................................................29
2. Los intermediarios entre el estado y los contribuyentes ........................................ 32
3. Los problemas y la evolución del sistema recaudatorio ....................................... 35

III. Evolución de las finanzas públicas en el Alto Imperio .................................. 39

1. Los Julio-Claudios .......................................................................................................... 39
2. Los Flavios y los Antoninos ......................................................................................... 41
3. Los Severos hasta la crisis del siglo m .............................................................45

Bibliografía .......................................................................................................................... 47
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
Introducción
Las fuentes docum enta­
les y sus problemas
Decía Tácito (Annales, xtii, 31,1), que
era tradición debida a la dignidad del
pueblo rom ano el e n c o m e n d a r a los
anales los sucesos resplandecientes y
dejar los detalles a los diarios de la
ciudad. Y en efecto, las fuentes litera­
rias nos inform an sobre las grandes
c o n q u ista s y a n e x io n e s , las guerras
mantenidas por Roma contra toda cla­
se de enemigos, y nos dan toda clase
de detalles sobre la vida y circunstan­
cias de aquellos personajes que se j u z ­
garon como protagonistas. Esta proli­
j i d a d de d a to s n o s ha p e r m i t i d o
conocer con bastante precisión la his­
toria m ilitar de R om a y la biografía
apasionada de bastantes de sus perso­
najes. Todo ello fue del gusto de los
lectores de la época a quienes iban di­
rigidas estas historias, que les permitía
sentirse identificados con los héroes
artífices del e n gran decim ien to de su
común patria.
Por el contrario, nada de heroico o
destacablc en sí mismo encierra la par­
ticipación del ciudadano en las tareas
y cargas que permitieron al estado es­
cribir en política exterior sus páginas
doradas. Y nadie duda que la gloria de
Roma sólo fue posible al sustentarse
en el dinero que aportaron sus ciuda­
danos y sú b d ito s p ro v in c ia le s. Esto
7
fue lo cotidiano ; aquello, las gestas
militares, lo extraordinario.
Si tenem os en cuenta que para el
ciudadano romano el hecho tributario
tuvo altas cognotaciones peyorativas y
deshonrosas, es normal encontrar que
fueran pocos los autores que se ocupa­
ran de ello en sus escritos. ¿Para qué
narrar algo que, presente en la vida
diaria, se consideró casi vergonzante y
nada aportó a la exaltación del nacio­
nalismo del individuo o la patria? Es­
tos “ d e ta lle s” , como Tácito exponía,
fueron asunto com o tantos otros in ­
m ersos en la vida del c iudadano, de
los diarios de la ciudad.
El resultado de estas valoraciones es
que apenas contamos con fuentes lite­
rarias que informen sobre los temas fi­
nancieros, los recursos del estado, los
sistemas de gastos e ingresos y la debi­
da y real participación que todos los
ciudadanos tuvieron en la financiación
de las cargas del estado. De lodo ello
conocemos a través de escasas referen­
cias, esporádicas puntualizaciones, in­
directas alusiones, todo ello en contex­
tos ajenos al fenó m eno económ ico y
refiriendo de p asada a estos hechos,
como necesarios para argum entar las
lín e a s m a e s tr a s de los i m p o r ta n te s
a su ntos p o lític o s o bé lic os, que son
mayoría en los autores al uso.
Mejor información nos proporciona
el material epigráfico. A través de él
8 Akal Historia del Mundo A ntiguo

podemos conocer la estructura de car­ ten establecer repertorios de emisiones,

gos y oficios que se creó para el servi­
cio financiero imperial; los tributos que
administraron los funcionarios corres­
pondientes; las m oras, resc ision e s y
condonaciones fiscales que merecieron
de una conm em oración lapidaria; las
dificultades económicas que aquejaron
a los municipios para cumplir con sus
obligaciones fiscales, y las liberalida­
des que algunos proceres sufragaron,
no sabemos bajo qué grado de volunta­
rismo, para paliar las crecientes necesi­
dades de sus conciudadanos. En fin, la
epigrafía permite plantear estudios so­
bre la sociedad y las relaciones sociales
de cuantos ciudadanos romanos desem­
peñaron un papel activo en las finanzas
del estado.
Un último material documental me­
rece aquí citarse. Las monedas romanas
procedentes de las excavaciones permi­
motivos conm em orativos y ocasiones
de los mismos, y, sobre todo, el estudio
intrínseco de sus leyes, sus contenidos
en cobre, plata y oro, su relación crono­
lógica en el contexto económico en que
aparecen; todo ello proporciona valio­
sos datos para establecer las deprecia­
ciones, devaluaciones, etcétera, como
reflejo de las crisis económicas, y en
suma, información precisa de las ten­
dencias financieras de amplios períodos
y el rum bo marcado por el estado en
cada momento.
Acaso fuese más deseable una mayor
colaboración entre la investigación de
la historia económica y la numismática,
áreas estrechamente conectadas, pero
que a mi juicio aún adolecen de la mu­
tua ignorancia que tanto los dedicados
a uno y otro campo presentan de Jos re­
sultados de ambas ciencias.

Denario con la efigie de César divinizado

y denario de Q. Cepio Bruto
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
I. Los órganos de gobierno de la
adm inistración financiera altoimperial
1. El aerarium Saturni
durante el Alto Imperio.
Sus funcionarios. Sus
com petencias
El aerarium Saturni fue el único órga­
no financiero de la República desde su
creación a principios del siglo V a. de
C. Situado en las traseras del templo
de Saturno, al pie del Capitolio, su sede
custodió el tesoro público del estado
romano hasta el advenimiento del Prin­
cipado. El edificio, fechable hacia el
497 y restaurado de nuevo en el 42 a.
de C., dio cobijo como archivo a toda
la documentación generada por el go­
bierno republicano, tanto en los asuntos
financieros como en los de toda índole
política, desde leyes a senadoconsultos.
El aerarium venía a ser, a fines de la
República, el centro de toda la docu­
mentación escrita generada por el esta­
do en su actividad de gobierno.
La progresiva importancia del aera­
rium como sostén e instrumento de la
política senatorial culmina en el siglo i
a.de C., coincidiendo con la máxima
ampliación de los límites del Imperio.
La complejidad y magnitud de las fi­
n a n z a s d e l e s t a d o o b l i g ó a ir
re form a nd o c o n tin u a m e n te las leyes
que regulaban este organismo, para ir
adecuándolo a las crecientes necesida­
des que las circunstancias históricas
imponían. Ya en el 78 a. de C., como
simbólico reflejo de este fenómeno, se
constituye un nuevo edificio, próximo
al del aerarium , con objeto de custo­
diar en él la documentación relativa a
los temas financieros del estado. A este
primer edificio, tabularium , desde el
P rin c ip a d o seguirán otros ta b ularia,
para archivar cuantos registros producí­
an los diferentes sectores del estado, y
aún en las provincias, como continua­
ción del ámbito de gobierno de todo el
Imperio.
AI frente de estos tabularia, en el
Imperio estuvieron los curatores tabu­
larum publicarum , sustituidos en el Ba­
jo Imperio por praefecti por lo que res­
pecta a los situados en Roma. En las
provincias, los tabularia, como archi­
vos de las finanzas provinciales, se su­
bordinaron, al parecer, a la autoridad de
los magistrados financieros correspon­
dientes, trabajando mediante una plan­
tilla de auxiliares de rango inferior y
normalmente afecta a la condición ser­
vil. Pero en este caso este desarrollo no
debe adscribirse al aerarium , sino al
otro órgano financiero que surgiría con
el Principado, el fiscus, que vino a asi­
milar buena parte de la infraestructura
de fun cionam iento desplegada por e!
10
aerarium durante los siglos republica­
nos.
Al frente del aerarium y desde el si­
glo v a. de C. estaban los quaestores,
magistrados inferiores sine im perio, en
número de dos, ampliados a cuatro des­
de el 421, dos de ellos urbani y dos
más desplazados como auxiliares de los
cónsules, elegidos todos por los com i­
tia populi tributa. A lo largo de la Re­
pública se observa cómo esta magistra­
tura va am pliand o el núm ero de sus
miembros, como secuela de la incorpo­
ración de nuevas provincias, hasta lle­
gar a sumar los cuarenta cuestores de
época de César, si bien Augusto volve­
ría a fijar su número en veinte, siguien­
do lo dispuesto en la constitución sila-
na, a través de su L e x C o r n e lia de
viginti quaestoribus. Desde Augusto ya
no se modificaría ese número de magis­
trados, si bien acaso ello se debiera a la
pérdida de competencias e influencias
que el aerarium va a sufrir en el marco
general de la política iniciada por A u­
gusto.
En efecto, para cualquier programa
político a desarrollar desde el poder,
sus artífices debían asegurarse el res­
paldo y plena colaboración de a e ra ­
rium, por lo que el control de éste se
hacía im prescin dible. Ya el dictador
César, advertido de este hecho, introdu­
jo la primera modificación en la estruc­
tura de gobierno del aerarium, al substi­
tuir a sus administradores tradicionales,
los cuestores, por magistrados de rango
superior, significando con ello la tras­
cendencia concedida a la adm in istra­
ción y gerencia de ese tesoro público
del pueblo romano. Así, en el 46, y an­
tes de partir p a ra H isp a n ia , los dos
cuestores de Roma son reemplazados
por dos senadores ex-pretores con títu­
lo de praefecti aerar i Saturni.
Muerto César, de nuevo volverían
los cuestores a hacerse cargo del tesoro,
si bien esta reinstau ración del orden
constitucional de nuevo Sería invalida­
da con la llegada de Octavio al poder.
En el 28 a. de C. Octavio Augusto, pri­
mer emperador, vuelve a revitalizar la
A ka l Historia del M undo Antiguo
fórmula de César y ordena al senado
que nombre a dos ex-pretores para que,
con título de praefecti, administren el
aerarium cada año.
Cinco años más tarde, en el 23 a. de
C., el princeps da un primer paso efec­
tivo para desposeer al senado del con­
trol sobre el gobierno de este tesoro sena­
torial, al decidir que los administradores
del aerarium habrían de ser elegidos por
sorteo. De esta forma, el órgano senato­
rial por excelencia ve enajenada su ca­
pacidad de maniobra política al no con­
tar con certeza con fieles colaboradores
en la dirección de la fuente financiado-
ra de su programa político. Los admi­
n istra d o re s del a e ra riu m , desde ese
año, serán dos praetores en ejercicio,
que entrarían en el cargo el 1 de enero
de cada año.
Esta situación, que inclinaba la ba­
lanza del reparto del poder en Roma
hacia el princeps, a costa de los legíti­
mos representantes de la República, se
mantendrá hasta el gobierno de Clau­
dio. En el año 44 este emperador da un
paso más en el proceso de asunción del
control de los poderes públicos de la ya
m engu ad a adm in istració n senatorial.
En una inteligente combinación de re­
sabios republicanistas, sólo superficia­
les, y pretensiones autoritarias, Claudio
devuelve la dirección del aerarium a
los antiguos cuestores. Pero estos cues­
tores serán elegidos directamente por el
e m p e r a d o r , de e n tr e los e le g id o s y
nombrados cada año por el pueblo. Se
aseguraba así, por un lado la plena ca­
pacitación de los directores del tesoro
público, al devolverlo a sus antiguos
administradores, y por otro, la total fi­
delidad y confianza de contar con cola­
boradores de su ideario político de en­
tre los que dirigían tan vital organismo
público.
El control imperial del tesoro senato­
rial no necesitó de m ayores medidas
enajenadoras, como se demuestra de las
escasas noticias que para época poste­
rior a Claudio tenemos sobre interven­
ción del princeps en esta caja pública.
El crecimiento y consolidación del otro
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
tesoro del estado, el fis c u s , com o el
más importante órgano de finanzas en
el régimen imperial, fue a costa de sus­
traer competencias y fuentes de ingre­
sos al aerarium senatorial. Sólo algu­
nos retoques se sumaron a la política
imperial de control fehaciente del órga­
no republicano, com binando medidas
anteriores con otras implantadas en el
reinado posterior a Claudio. Así, Nerón
devolvió en el 56 la gerencia del tesoro
a p raefecti, expretores, tal como A u ­
gusto m antuvo entre el 28 y el 23 a.
de C., pero aplicando la experiencia
de Claudio al reservarse el derecho de
designar directamente a estos praefecti
a partir de ahora sólo responsables ante
Tabla de equivalencias y precios
1 aureus = 25 d e n a rio s (*-) = 100 ses-
te rcios (HS) = 400 a s se s .
Algunos salarios
A fines del siglo i d. de C. un le g io n a ­
rio p e rcib ía 1.200 H S al año, 10.000
lo s c e n tu r io n e s y d e 1 0 0 .0 0 0 a
300.000 HS los oficia le s. Un pretoria-
no in g re sa b a unos 4.0 0 0 HS por sus
s e rvicio s. Pero g e n e ra lm e n te los do-
nativa llegaban a trip lic a r los ingresos
totales en todos los casos.
Precios de alim entos y objetos de uso
diario
1 litro de vino o rd inario costaba de 2 a
4 asses. Si el vino era de Falerno su ­
bía a 8-16 a sse s. El litro de aceite se
v e n d ía a unos 3 HS. 1 m o d io (unos
ocho litros) de trig o o rd in a rio costaba
unos 3 HS, llegando a los 7 u 8 H S si
era candeal.
Por 4 H S podían tres personas co ­
m er m odestam ente en la P om peya fla-
via, durante un día, a base de queso,
pan, vino y aceite.
Por 1 as podían com prarse en esa
m ism a ciudad una olla, un plato o una
lám para. Una m odesta tú n ica costaba
15 HS y un mulo, 520 HS.
11
el emperador, y eliminando, por tanto,
lo azaroso del sistema de sorteo, vigen­
te entre el 23 a. de C. y el 44 d. C.
Ningún otro cambio hubo en la evo­
lución del aerarium a lo largo de los si­
glos imperiales, y así fue por no ser
ello necesario a los intereses del Princi­
pado. Nada tenía ya que ver el tesoro
senatorial del siglo ii d.C. con la pleni­
tud m anifestada aún en los primeros
años de Augusto. Completamente neu­
tralizado como órgano al servicio de un
senado también domesticado, la histo­
ria del aerarium Saturni pasa a un se­
gundo plano en los siglos imperiales,
hasta constituir un débil destello de lo
que fue en la etapa republicana. El mis-
Precios de esclavos, propiedades y e s ­
pectáculos
Un esclavo ordinario oscilaba entre los 4
y 8.000 HS, siendo inferior el precio tra­
tándose de una mujer. Pero un esclavo
“de lujo” podía alcanzar los 700.000 HS.
De la misma forma, un ludus gladiato­
rio salía entre 30 y 200.000 HS, según la
calidad de los contendientes empleados,
cuyos beneficios medios eran de 2.000
HS a 15.000.
Los precios en Roma llegaban a cua­
druplicar los del resto de Italia. Así, un
modesto apartam ento no bajaba de los
2.000-4.000 HS de alquiler anual, y una
casa de lo más modesto no se encontra­
ba a la venta por menos de 100.000 HS,
cantidad con la que se podía adquirir una
propiedad de tamaño medio, de tipo agrí­
cola, en Campania.
C ualquier casa lujosa en Roma, con
baños, jardines, etc., no bajaba de 3 mi­
llones de HS.
F in a lm e n te , los g a s to s de e n te rra ­
miento ordinario en Pompeya no solían
superar los 200 HS, considerándose de
gran lujo uno de 5.000, y las fuentes es­
critas recuerdan como cosa memorable
el millón que para sus exequias gastó un
liberto de la zona, fuera de toda medida
si lo com param os con los 200.000 HS
que costó el funeral de Nerón.
12
mo hecho observamos en sus antiguos
administradores, los cuestores, que si
bien no llegaron a desaparecer, queda­
ron como simple escalón en la carrera
de honores públicos del rango senato­
rial. Totalmente desvirtuado, el cargo
fue incluso adoptado por los emperado­
res para su servicio personal, al nom ­
brar de entre ellos a dos q u a esto res
candidati p rincipis, que le acom paña­
ban en sus desplazamientos y viajes co­
mo meros auxiliares cajeros o pagado­
res. A fines del siglo iv d. de C. el
aerarium pop u li rom ani era sinónimo
poco más que de la caja municipal de la
ciudad de Roma, a tal se había llegado
en el recorte de sus competencias eco­
nómicas.
2. Los ingresos y los
gastos
Los ingresos del aerarium Saturni
procedían de dos fuentes de recursos
perfectamente diferenciadas a lo largo
de la República. Por una parte estaban
las rentas de los bienes de dominio del
estado romano, existentes tanto en Ita­
lia como en las provincias, y por otra,
los tributos directos y tasas impuestas
a las p ro v in c ia s en su c o n d ic ió n de
súbditas de Roma. A estos ingresos,
que podíamos estimar como regulares,
hemos de añadir los extraordinarios o
irregulares generados por los resulta­
dos de la política imperialista y belige­
rante del senado frente a otros pueblos
de fuera de las fronteras.
El senado, com o órgano re p re se n­
tante del pueblo romano, poseía en su
nombre num erosos bienes m uebles e
inmuebles cuya explotación proporcio­
naba rentas ordinarias que iban a parar
al aerarium . Tanto en Italia como en
las provincias existían importantes lo ­
tes de agri p ublici, cuya asignación en
régimen de arriendo o venta definitiva
era objeto de una subasta dirigida por
los censores. A sim ism o, eran objeto
de explotación los monopolios estata­
les como las minas de oro y plata, las
AkaI Historia del M undo Antiguo
canteras y las salinas, encargándose de
ello a particulares por cuyo arriendo el
aera riu m ingresab a p o rcen tajes p re ­
viam ente definidos sobre la base del
cálculo de los beneficios.
El program a de c onstrucciones de
obras públicas, desde templos a calza­
das, mercados, termas, etc., era objeto
asimismo de una adjudicación median­
te subasta a cargo de los censores, per­
cibiéndose rentas por cuanto servicio
público pasara a ser explotado por la
iniciativa particular. Junto a estos p u ­
blica, ultro tributa en las fuentes clási­
cas, fueron cada vez más importantes
los ingresos del aerarium en concepto
de tributos recaudados en las provin­
cias.
Al ser abolido en el 167 a. de C. el
tributum ex censu que gravaba las for­
tunas de los ciud adano s rom anos, el
aerarium demostraba con ello una su­
ficiencia de recursos que hacía innece­
sario el apelar a los bienes de sus ciu­
d a d a n o s . E s te s u p e r á v i t e s t a b a
originado por las contribuciones fisca­
les extraídas de los territorios domina­
dos, lo que sup o n ía una fu en te c r e ­
ciente y re g u la r de dinero h acia las
arcas estatales, sin más garantía que la
inapelable presencia de las legiones en
las provincias. Los habitantes de estos
territorios, en virtud de pasar de ser
propietarios de su suelo a ser sus usu­
fru ctuarios, puesto que el senado se
erigía en su nuevo propietario, paga­
ban un canon o un tributo cuya c o n ­
vertibilidad final estaba en relación,
tanto con la riqueza o producción ge­
nerada en aquellos territorios, como en
las exigen cias p resup uestad as por el
senado.
Así, había provincias que pagaban
un tanto alzado cada año, para perío­
dos de cinco años o lu stru m , stip e n ­
dium , convertible a su vez en metales
preciosos, numerario o suplementos en
especies. Otras provincias, de econo­
m ía p r e fe re n te m e n te cerea lista, so l­
ventaban sus débitos con una decuma
o vicésim a del trigo o cebada cosecha­
da, yendo a satisfacer la fuerte deman-
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
Dupondius del emperador
Vitelio (69 d. C.)
da q u e de a q u e l p r o d u c to s ie m p r e
agobió a Roma. A veces las contribu­
ciones en m etales se suplem entab an
con vicesim ae, y no estaba exenta de
aplicación cualquier fórmula de pago
que, adecuada a las circunstancias de
cada región y circunstancia, repercu­
tiese favorablem ente en ingresos para
el aerarium .
De esta form a, b osq ues, pastos y
pesquerías, ocupantes aquellas de im ­
portantes extensiones de a g ri en las
provincias, eran explotadas mediante
concesiones a particulares, por cuyo
usufructo el aerarium obtenía un ca­
non o scrip tu ra (a ger com pascuus o
s c rip tu ra riu s). Con las reservas que
implica cualquier intento de cuantifi-
cación de los ingresos del aerarium ,
dada la caren cia de una d o c u m e n ta ­
ción completa o al menos sucesiva en
cuanto a períodos cronológicos, algu­
nos datos son significativos al respec­
to. A mediados del siglo i a. de C. el
tributo de las Galias y de Egipto su­
p o n í a un t o t a l de 8 0 . 0 0 0 . 0 0 0 H S
(sestercios), y en tiempos de Pompe-
yo, Plutarco nos cifra las rentas tota­
les del aerarium para un año en unos
trescientos cuarenta millones de ses­
tercios.
13
Es de suponer que la ascensión de
Augusto al poder supuso el inicio del
declive del aerarium como órgano fi­
nanciero más im portante del estado,
como anteriormente establecimos. Las
medidas políticas que los emperadores
adoptaron para anular la influencia de
esta caja como instrumento senatorial
fueron acompañadas de otras medidas
económicas encaminadas al mismo co­
metido. De esta forma, si a fines de la
República los ingresos medios anuales
del tesoro público, pese a los gastos de
guerras de esos decenios finales del siglo
i, eran del orden de los 400.000.000 HS,
con Augusto la situación económ ica
del aerarium , lejos de gozar del tradi­
cional superávit, necesitó de una in­
yección de 150.000.000 H S que el pro­
pio e m p e r a d o r dice en su pro c la m a
postuma haber suministrado en un to­
tal de cuatro ocasiones.
El declive de la caja senatorial tiene
en la fecha de enero del año 27 a. de
C. su primer paso cuando Augusto se
asigna para su gobierno gran parte de
las provincias del Imperio. Ello supo­
nía la pérdida de abundantes recursos
financieros para el tesoro senatorial,
aún cuando asimismo se redujeran los
gastos de aquellas ad m inistraciones.
Las r e n ta s p r o v in c ia le s del s e n a d o
quedaron reducidas a las procedentes
de las p r o v in c ia s de A c a y a , A sia,
África, Bética, Bitinia, Creta-Cirene,
Chipre, Sicilia, Narbonense y M acedo­
nia, mientras que el resto del Imperio
y las nuevas anexiones que en el curso
de los siglos posteriores se irían pro­
duciendo, a costa de los actuales pro­
tectorados y monarquías clientes, p a­
saron a contribuir en las arcas creadas
por el Principado hasta totalizar alre­
dedor de la veintena de provincias, en
época de Augusto.
Los gastos imputables al aerarium
aumentaron desde la llegada al poder
de Augusto y hasta la asunción por és­
te de parte de los mismos, por cuanto
no hubo paralelismo en la transferen­
cia de ingresos con la transferencia de
nuevos gastos originados a partir del
14
nuevo régimen. La equiparación de in­
gresos-gastos no llegaría al aerarium
en el Imperio hasta la plena puesta en
marcha y funcionamiento de la nueva
estructura económica del Principado.
Antes de Augusto, el aerarium su­
fragaba el mantenimiento del ejército,
en sus pagas o stipendia -término éste
que designaría desde época primitiva a
las recaudaciones hechas con el fin de
cubrir los sueldos militares, y por ex­
tensión luego sinónimo de tributo—, y
suministros de legiones y flota; las
obras públicas, la organización de es­
pectáculos regulares, los gastos de la
administración del estado -fondos pa­
ra los magistrados provinciales y mer­
cedes y avituallamiento a la cohors
apparitor ia - , organización del culto,
tropas de Roma y defensa de la ciu­
dad, entre los gastos más importantes.
Acaso la· partida más relevante desde
el siglo i a. de C. fue la destinada a
fi umentationes, donativa y congiaria,
que en el Principado llegaran a supo­
ner una enorme carga económica para
las arcas imperiales, pero que no po-
diían entenderse fuera del populismo
desarrollado a partir de la actuación de
los Gracos a fines del n a. de C.
Con Augusto el mantenimiento de
las 25 legiones en activo, más los su­
ministros de avituallamiento en cam­
paña de los socii —tropas auxiliares de
los aliados itálicos y provinciales-, el
tian sp orte y la flota suponían unos
240.000.000 IIS anuales, según cálcu­
los aproximados. A esto habría que
añadir unos 35.000.000 HS de gastos
de las cohortes urbanae y el cuerpo de
9.000 preteríanos de Roma. Los repar­
tos de trigo sumaron durante el gobier­
no de Augusto 60.000.000 HS, que be­
n e f i c i a r o n a 2 0 0 .0 0 0 ciudadanos,
número en que quedó fijado los recep­
tores de estas distribuciones. Si uni­
mos estos dispendios a la carga que
supuso para el tesoro senatorial el asu­
mir los gastos de funcionamiento del
nuevo régimen imperial, muy pródigo
en obras públicas y espectáculos en
los primero momentos de consolida­
A kal Historia del M undo Antiguo
ción, se explica fácilmente que el défi­
cit crónico al que estuvo abocado no
pudiera ser enjugado ni aún con aquel
fondo tradicional de reserva, aerarium
sanctius, que se nutría con el producto
de la vicesim a lib erta tis, o 5% sobre
el im porte de las m a n u m is io n e s de
esclavos.
Por la vía de los hechos, el a e ra ­
rium Saturni quedaba supeditado a las
subvenciones de los em peradores co­
mo fórmula de existencia. Ni aún en
sus provincias asignadas gozó del ex­
clusivo monopolio del aprovechamien­
to de sus recursos. A lo largo de los si­
glos altoimperiales, observamos cómo
a través de decisiones imperiales que
reorganizan el estatuto jurídico de al­
gunos te rr ito r io s , de c r e a c io n e s de
nuevas tasas por el fisc u s, o por la m e­
ra acumulación de intereses -legados,
herencias, d o n a c io n e s , c o n f is c a c io ­
nes-, la presencia de las finanzas im­
periales va extendiéndose por las pro­
vincias senatoriales, hasta el punto de
ser, si no de iure, sí de fa c to , la admi­
nistración del p rin c e p s la verdadera
destinataria y beneficiaría de las rentas
de todo el Imperio. A finales del siglo
ii d. de C. podía resultar p arad ójico
que la provincia senatorial de Bética
fuese la más rentable a los intereses
imperiales en Hispania.
3. El aerarium militare
El licénciamiento de las legiones en
activo suponía una perentoria necesi­
dad para d e s c a rg a r de g a sto s al ya
abultado presupuesto militar del esta­
do. Pero al mismo tiempo, la existen­
cia de miles de v eterano s cuya vida
había transcurrido en filas, con la in­
cierta expectativa de reincorporarse a
la sociedad con algún medio de vida
que les permitiera hacerlo, planteaba
un serio problema al estado, toda vez
que era im p e n sa b le s u p o n e r que el
mercado de trabajo que ofrecía la es­
tructura e c o n ó m ic a r o m a n a p u d ie ra
absorberlos sin dificultades. Todo esto
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
además en una Roma donde ya el pro­
b le m a p r i n c ip a l y c o t i d i a n o era el
m a n te n im ie n to del g ran n ú m e ro de
desocupados que poblaban sus calles.
Sin duda Augusto tuvo muy presen­
te el cúmulo de problem as que el li­
cénciamiento masivo de legionarios de
los e jércitos de M ario, Sila o C ésar
o c a sio nó a la R epú blica. P ro ble m a s
que aún coleaban, nunca resueltos a
satisfacción de las partes, y que de al­
guna forma habían contribuido a crear
la situación óptima en la que él había
tomado el poder. En este contexto de
previsión es cuando en el año 6 d. de
C. decide Augusto colaborar con el se­
nado en la asistencia económica al sol­
dado veterano que, tras cumplir su lar­
go servicio en el ejército, se licenciaba
con la perspectiva de acceder a algún
m edio de vida, ya m ediante la tradi­
cional parcela agrícola, ya con la dis­
posición de algún dinero que le permi­
t i e r a e m p r e n d e r la a v e n t u r a de
reincorporarse a la vida civil.
Se constituye, por tanto, una caja de
previsión económica, el aerarium m i­
litare, con cuyos fondos se entregaba
al veterano una cantidad en razón de
sus años de servicio y méritos bélicos.
Esta caja recibía inicialmente un fon­
do de 170.000.000 H S a cargo de la
fortuna personal del propio e m p e ra ­
dor, al objeto de atender las primeras
necesidades, y vista la penuria del a e­
ra riu m S a tu r n i. Su l i q u id e z f u tu ra
quedaba asegurada al asignársela las
rentas de dos vectigalia, uno de ellos
creado expresamente para este fin. Se
trataba de la antigua centesim a rerum
venalium , 1% del importe de todas las
tran saccio nes m ercantiles realizadas
en los mercados, y la nueva vicésima
hereditatium , 5 % del valor de todas
las herencias transmitidas entre ciuda­
danos romanos, a partir de un importe
m ínim o que, en tiem pos de Trajano,
acaso por la extensa nóm ina de sus
eventuales contribuyentes, acaso por
resultar suficiente los ingresos del otro
vectigal para sus fines, se situaba en
un valor patrim onial tan restringido
15
La obra de Augusto
“En cuatro ocasiones tuve que asistir al
aerarium con mi propio dinero, tra n sfi­
riéndole ... 150.000.000 HS, y en el con­
sulado de Marco Lépido y Lucio Arruntio,
transferí de mi patrim onium 170.000.000
HS al aerarium militare, que fue instituido
por mi consejo para crear un fondo para
los so ld a d o s que h a b ía n c o m p le ta d o
veinte o más años de servicio”.
( Res G estae D ivi A ugusti, Ed. Loeb
Classical Library, transi, by F. W. Shipley)
“ (A u g u s to ) le g ó al p u e b lo ro m a n o
40.000.000 HS, 3.5000.000 HS a las tri­
bus, 1.000 a cada uno de pretorianos,
500 a cada uno de los soldados de las
cohortes y 300 a cada legionario. Ordenó
que estas cantidades se hicieran efecti­
vas al contado, pues las tenía retenidas
como fondos de reserva en su tesorería.
O torgó adem ás otros m uchos legados
pero de cuantía muy diferente, algunos
ascendían a 20.000 HS. Fijó para el pa­
go de estos legados un año como máxi­
mo. Se excusaba de que su fortuna per­
sonal no fuese m ayor y hacía co n sta r
que sus herederos no percibirían más de
150.000.000 HS, pues aunque según de­
cía en los últimos veinte años hubiese in­
gresado 4.000.000.000 HS procedentes
de los testam entos de sus am igos, no
obstante había invertido esta cantidad
casi íntegramente, así como las dos he­
rencias de sus padres, en favor del esta­
d o .... El te rc e ro (ro llo de te sta m e n to )
contenía un inventario de los recursos
del imperio, consignando en él cuántos
soldados había en filas y sus respectivos
puestos de destino, las sumas disponi­
bles en el aerarium y el fiscus y a cuenta
de los tributos pendientes aún de parte
de su pago. Citaba también el nombre de
los libertos y esclavos a quienes podía
exigirse que rindieran cuentas”.
(S uetonio, Augustus, 101, 2-3, trad,
de M. Bassols de Climent, Ed. Alma Ma­
ter, Barcelona, 1964)
16
como era el de valor igual o superior a
100.000 HS.
Como el a erarium Satu rn i, al que
en principio se asimiló, el aerarium
m ilitare estaba dirigido por un c o lle ­
gium de tres e x - p re to re s , e le c to s al
principio por sorteo, luego por desig­
nación im perial, con título de p r a e ­
fe c ti con cargo de d u ra c ió n trien al.
Hay motivos para pensar que la nueva
caja estuvo ubicada cerca del templo
de Saturno, en el templo de la C o n ­
cordia, inaug urado por T ib erio para
este fin en el año 10, cuando aún rei­
naba Augusto.
Aunque no poseemos testimonios al
respecto, la e s tru c tu ra de fu n c io n a ­
m ie n to del a e ra r iu m m ilita r e se ría
muy similar a la del aerarium S a tu rn i,
disponiendo de archivos en los tabula­
ria situados en lugar anejo, y del co ­
rrespondiente cuerpo de auxiliares ne­
cesario para el funcionamiento interno
de este nuevo organismo de las finan­
zas del Imperio.
4. Los orígenes del
fiscus
El térm ino fis c u s d e sig n a en p rim e r
término “cesta o esportilla de m im bre”
destinada a contener dinero, y por e x­
tensión, el capital en metálico de cual­
quier ciudadano rom ano. D urante la
República se empleaba el término f i s ­
cus en la estructura estatal para refe­
rirse al dinero que todo gobernador re­
c ib ía del s e n a d o p a r a s u f r a g a r los
gastos de administración de la provin­
cia a la que marchaba destinado. C o­
mo al parecer estos fon do s, durante
bastante tiem po, no r e q u irie ro n una
justificación ulterio r de su gasto, al
término del oficio - n o ocurría así con
los dineros generados por la recauda­
ción tribu taria-, era habitual que las
sumas percibidas por este concepto se
mezclasen con la fortuna particular del
magistrado, de modo que finalm ente
se administrasen indistintamente.
En este contexto establecido por la
Akal Historia del M undo Antiguo
costumbre, cuando Augusto en el 27 a.
de C. asume el control directo de bue­
na parte de las provincias del Imperio,
en su calidad de procónsul, recibió co­
mo cualquier otro gobernador un pre­
supuesto de gastos a cargo del aera ­
rium, que pasó a ser ingresado en cada
uno de los fis c i que, lógicamente, que­
daron constituidos en cada provincia.
La duración del imperium recibido co­
mo procónsul, primero temporal, lue­
go de por vida, más la acumulación de
poder y autoridad que suponía el n ú­
mero de provincias adm inistradas si­
m u ltá n e a m e n te , fu e ro n los fa c to re s
que d ete rm in a ro n el fo rta le c im ie n to
del fisc u s del emperador, hasta llegar a
constituirse, en principio, en una enti­
dad económicamente tan fuerte como
el aerarium por la cantidad de recur­
sos acumulados.
No parece, por tanto, aceptable pen­
sar que la creación del fisc u s, sus orí­
genes, sea un h echo p ro duc to de un
acto jurídico ex novo, como sí ocurrió
para a lg u n a s o tras in s titu c io n e s del
Principado. Más bien se presenta c o ­
mo resultado de la prominencia alcan­
zada por su usufructuario, el princeps,
en los años que transcurrieron hasta la
asunción total del poder del estado.
El poder de Augusto fue detonante
del poder económico de su fisc u s pri­
vado. El p ro b le m a se p la n te a rá a la
hora de la necesaria delimitación entre
lo público y lo privado, conceptos és­
tos que marcharon unidos en los pri­
meros decenios del nuevo régimen, y
que evolucionando en perfecta simbio­
sis a c a b a r í a n p o r s e r r e d e f i n i d o s ,
avanzado ya el p e ríodo de los Julio-
Claudios.
Durante gran parte de su vida, A u­
gusto c o n sid e ró su a c tiv id a d de g o ­
biern o com o un p e río d o tran sitorio ,
necesario para asentar de manera defi­
nitiva la paz en el Imperio. Transcurri­
do este período, de nuevo los poderes
asumidos personalmente por él, serían
d e v u e lto s al se n a d o y la R e p ú b lic a
quedaría reinstaurada. Así lo manifes­
tó públicamente en algunas ocasiones
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
y a este sentido dado a su papel políti­
co responde la ausencia de directrices
concretas en materia financiera, que
resultaran un plan completo de abor­
dar una alternativa financiera total, pa­
ralela a la que el aerarium representa­
ba para la administración senatorial.
Si su posición era transitoria en el
dominio del estado, no cabía por tanto
articular una administración financiera
institucional nueva, ya que cumplida
su tarea de servicio a Roma, Augusto
devolvería al aerarium Saturni las ple­
nas competencias en todos los asuntos
económicos del gobierno. Sólo cabía
establecer, durante el tiempo en que a
su juicio y con consentimiento del se­
nado sus servicios fueran necesarios,
unos mínimos mecanismos de colabo­
r a c ió n en las tareas del estad o, que
evitasen un vacío de poder y de la ad­
m inistración, sobre todo en aquellas
provincias cuya dirección había recaí­
do en su persona.
Así, y en tanto se volvía a la reins­
Foro de las corporaciones de Ostia
17
tauración de la República, Augusto ad­
ministró las provincias imperiales des­
de el 27 mediante legados, según los
usos aplicados desde Pompeyo, y en el
plano económico, limitándose a lige­
ras mejoras en los sistemas de recau­
dación tributaria, a través de su fiscu s
particular, por lo que nada había que
impidiese la identificación del estado
con su persona.
Cuando A ugusto se enzarzó en la
laboriosa tarea de buscar un sucesor,
e s ta b a c la r o q ue en los p l a n e s del
p r in c e p s el re to r n o a la R e p ú b l ic a
cuando menos era ya una promesa cu­
yo c u m p lim ie n to ya no se j u z g a b a
dentro de lo posible, en los últim os
años que le restaban en el poder. No
nos es posible afirmar si, en estos últi­
mos años de gobierno, Augusto ya ha­
bía tomado conciencia sobre la reper­
cusión del régim en por él instaurado
en vida política de la Urbs, y las difi­
cultades que surgirían para sus suceso­
res al intentar la vuelta a la constitu­
18
ción republicana. En cu alq uier caso,
nada hizo Augusto durante su gobier­
no que le identificase como contrario a
la devolución de los poderes al sena­
do, pero al mismo tiempo, su fórmula
transitoria de administrar el estado, de
m a n e ra p e rso n a l, por re c h a z a r todo
programa sustitutorio de la estructura
existente, sería adoptada por sus suce­
sores y elevada a la categoría institu­
cional, pasando este peculiar modo de
gobierno a identificarse con el postu­
lado político del Principado.
Cuando Tiberio accede al trono, re­
cibía de Augusto un conjunto de p ro­
vincias que proporcionaban enorm es
sumas de dinero cada año, y que iban
a parar a su fis c u s de Rom a. F iscu s
que al morir Augusto ya contaba con
un superávit de 100.000.000 H S y que
el sucesor de Tiberio, Cayo, recogería
con 2 .7 0 0 .0 0 0 .0 0 0 H S. T ib erio, por
tanto, hereda como prin cep s el fisc u s
de Augusto y a su vez Cayo lo recibe
con máximos fondos de Tiberio. Supo­
nen estos pasos una primera desvincu­
lación de los bienes del estado, ingre­
sados en el fis c u s , de la persona que
los adm inistra, el em perador, a cuya
muerte tales fondos no son considera­
dos como personales o particulares, si­
no como institucionales. Pero parece
ser opinión generalizada que no fue si­
no hasta Claudio, m ediado el siglo i,
c u a n d o el fis c u s q u e d ó p l e n a m e n te
consagrado como la caja imperial del
e stado ro m a n o en c o n tr a p o s ic ió n al
aerarium Saturni como caja del sena­
do. Claudio daría un paso adelante en
la configuración de la administración
financiera con centro en el fisc u s, ade­
cuando el modelo augusto a los c o m ­
plejos cometidos a desempeñar en los
dom inios del e m p e ra d o r por todo el
Imperio. De este modelo pasamos aho­
ra a hablar.
5. Los procuradores
imperiales
A n te r io r m e n te h a b ía m o s p u e s to de
AkaI Historia del M undo A ntiguo
manifiesto que Augusto se abstuvo de
organizar una estructura financiera que
viniera a asumir las competencias del
aerarium . Pero en tanto se retornaba a
la normalidad republicana, era necesa­
rio atender las necesidades cotidianas
que el gobierno de un Imperio plantea­
ba. En este contexto de no interferen­
cia con la institución senatorial, el em ­
p e ra d o r, a r is tó c r a ta qu e so b re v ie n e
con poder soberano, a la hora del go­
bierno se inspira en la tradición o cos­
tumbre de los de su casta. Y así como
los ricos s e n a d o re s de la R e p ú b lic a
tienen a su servicio cierto número de
secretarios, libertos o esclavos, que di­
rigen los asuntos y administran su pa­
trimonio, así el César, sin ser excep­
c ió n a la r e g la , u ti liz a su p e r s o n a l
particular para adm inistrar los dom i­
nios y bienes que, bajo su dirección
como princeps, se reparten por todo el
Imperio.
D om inios que a m ed ia d o s del s i­
glo i se repartían en 31 provincias y
protectorados, y patrimonio que supo­
nía el conjunto de las recaudaciones
tributarias, pertenecientes ahora al f i s ­
cus. Durante los Julio-Claudios serán
los libertos imperiales quienes dirijan
los distin to s s e rv ic io s fin an c ie ro s y
administrativos que irán creándose en
el incipiente organigrama de la adm i­
nistración imperial. Desde los Flavios
y sobre todo con los Antoninos, sin re­
legar definitivamente a los libertos, se
incorporarán los equites a los distintos
puestos del servicio imperial, propor­
cionando a sus actuaciones una mayor
p ro fesio n alid ad y esp ecializació n ,
dentro de una burocracia cada vez más
compleja y aún insuficiente para res­
ponder a las crecientes demandas del
estado.
No parece que sea antes del final
del siglo II cuando podamos hablar de
una ad m inistración imperial c o nsoli­
dada en todos sus servicios, con un
número no inferior a 200 puestos espe­
cializados y distribuidos en escalones
je rá rq u ic o s, cuyos a n teced entes más
primitivos desde luego nos remontan a
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
Augusto. Parece que ya con Augusto
se inició la articulación de un organi­
grama de los funcionarios adscritos a
los distintos servicios imperiales. E s­
tos funcionarios, que lo fueron a partir
de recibir un salario determinado por
el servicio desempeñado, se integraron
a lo largo del siglo i en tres escalas de­
finidas según los emolum entos perci­
bidos por sus actividades. Así, y con
el título administrativo de procurator,
expresión antigua que venía a definir
al ciudadano con poder delegado que
cuida o dirige los asuntos de otro, en
este caso el p rin cep s, quedaron consti­
tuidos tres g ru po s de p ro c u ra d o re s ,
por cuyos servicios recibieron 60.000,
100.000 y 200.000 HS al año. La ca­
tegoría otorgada al servicio, ya fuera
ejercido en la corte imperial o en R o ­
ma, ya en las provincias donde aquella
corte tenía intereses, decidía la a d s­
cripción en uno u otro de los niveles
existentes.
F i n a l m e n t e , c u a n d o f u e r o n los
equites quienes de modo general ocu­
paron la mayoría de ios puestos civi­
les, la escala de ingresos quedó com ­
p l e t a d a c o n un n iv e l s u p e r i o r , el
trecenario (300.000 H S), reservado pa ­
ra los principales servicios centrales
de la administración económica impe­
rial. Quedó de esta forma configurada
una au tén tica carrera a d m in istra tiv a
que para los equites venía a suponer la
s a t i s f a c c i ó n de u n a s a s p i r a c i o n e s
surg id a s para e m u la c ió n del c u rsu s
honorum de los senadores.
Es necesario decir que la estructura
de salarios según los servicios en don­
de se desempeñaba el puesto, a excep­
ción del nivel superior, no fue nunca
algo inalterable, y un examen detenido
de las fuentes epigráficas, fundam en­
tales para este apartado de la historia
socioeconómica de Roma, nos muestra
que cada emperador hizo los cambios
que consideró oportunos, ya fuese por
la im portancia cobrada por un d eter­
m inado serv icio, com o po r el deseo
imperial de premiar de modo especial
a sus favoritos y más íntimos colabo­
19
radores. No de otra form a podíam os
esperar que se actuara en una organi­
zación administrativa surgida del p e­
culiar concepto que cada em p erad or
tenía de la tarea de gobierno y del es­
tado. Con tales premisas, la costumbre
provocaría la institucionalización del
sistema a finales del siglo n.
El nivel superior de puestos a de­
sempeñar por los servidores imperia­
les, los trecenarios, abarcaba un limi­
tado número de servicios. Suponían el
codiciado final de cualquier carrera de
honores ejercida junto al emperador, y,
por supuesto, eran cargos ejercidos en
Roma. Consistían en las praefecturae
de la Annona, de Egipto, de las flotas
sitas en Misena y Rávena, y del p ra e­
torium de la ciudad. También tenía es­
te rango el procurator a rationibus, di­
recto r del fis c u s c e n tra l de R om a y
auténtico ministro de la hacienda im­
perial. Del a rationibus dependían to­
dos los procuradores generales de las
provincias imperiales, que en nombre
del César dirigían los asuntos econó­
micos y financieros de sus regiones.
Su nivel era ducenario si la provincia
estaba dotada de un legado de rango
consular, y centenario si aquel lo era
de rango pretorial. Eran asimismo du­
cenarios (200.000 HS) todos los pro­
curadores que estaban al frente de al­
gún servicio centralizado en Roma, ya
ejercido en la cancillería del em pera­
dor - e r a n los ab epistu lis latinis, ah
ep istu lis g ra e cis, a c o g n itio n ib u s, a
studiis, a libellis, a consiliis, a cu b i­
culo, etcétera,- ya en los departamen­
tos financieros y económicos imperia­
les. Los m á s i m p o r t a n t e s de e s to s
últimos eran los servicios que adm i­
nistraban cada uno de los impuestos
pertenecientes al fis c u s - procurator
vicesim a e h e re d ita tiu m o 5% de las
herencias, procurator vicesim ae liber­
ta tis o 5% sobre las m a n u m is io n e s,
procurator portorii, o tasas entre el 2
y el 5% del valor de todo producto en
tránsito - o de los que dependían los
procuradores provinciales asignados a
cada uno de estos tributos en sus dis-
20
tritos, y que tenían rango sexagenario
(60.000 H S) cuando la provincia era
de r a n g o p r e t o r i a l , o c e n t e n a r i o
(100.000 HS) si era consular o su j u ­
risdicción comprendía a varias provin­
cias pretoriales a un tiempo.
Cada fuente de ingreso que revertía
en la caja im perial era adm inistrada
por un procurador concreto. El p ro cu ­
ra to r h e re d ita tiu m a d m in is tra b a los
legados y herencias donadas al p r in ­
ceps, pudiendo generarse servicios es­
pecíficos cuando la magnitud del pa­
trimonio a administrar lo recomendaba
-tal ocurría con el kalendarium Vege-
tiani - , situación que podía repetirse
en el servicio del procurator ad bona
dam natorum , bienes confiscados a los
reos, - c o m o en el caso del p ro cu ra ­
tor ad bona P la u tia n i-. Un p ro c u ra ­
tor ad bona caduca o vacantia adm i­
n i s t r a b a los b i e n e s l e g a d o s en
h e r e n c i a sin h e r e d e r o l e g í t i m o
conocido. Finalmente, la fortuna p ri­
vada del emperador era administrada
por un procurator patrim onii, del que
más adelante hablaremos, a cuyas ór­
denes estaban los diversos procurado­
res que administraban este mismo ser­
vicio en las provincias.
De la m isma form a, los serv icios
que implicaban una fuente de gasto a
cargo de las arcas imperiales estaban
d irig id o s p o r los c o r r e s p o n d i e n t e s
procuradores. El suministro de la casa
imperial o de la ciudad de Roma -r a -
tionis castrensis, a fru m e n to -, la rea­
lización de obras públicas a cargo del
fiscu s -op eru m p u b lic o ru m -, la cele­
bración periódica de juegos -lu d i m a ­
tu tin i, lu d i m a g n i- , o e s p e c tá c u lo s
gladiatorios -fa m ilia ru m g la d ia to ria ­
ru m -, el m antenim iento de los silos
de Roma o Italia -h o rre o ru m , a n n o ­
nae O stia e-, el cuidado de los regis­
tros censuales ecuestres - a cen sib u s-,
y otros muchos. Prácticamente no h u­
bo servicio a desempeñar que no estu­
viera cubierto con un intendente espe­
cializado en el mismo.
Una más extensa plantilla de subal­
ternos y c o la b o ra d o re s fo rm a b a n la
Aka! Historia del M undo Antiguo
lista de integrantes de cada servicio.
En un ran g o s u p e r i o r a c tu a r o n los
subprocuratores o adiutores p ro cura­
to r is , n o rm a lm e n te s e x a g e n a rio s , y
ios subpraefecti o adiutores praefecti,
en el escalón superior del cursus. Por
debajo y sin aparente e structuración
jerárquica eran legión los dispensato­
res, curatores, exactores, arkarii, ser-
vi, c o n tr a sc rip to re s, sc rib a e , etc...,
que atendían en cada una de las pres­
taciones originadas por la gestión del
servicio.
6. Los ingresos del fiscus
Examinemos ahora qué ingresos eran
administrados por el fisc u s y cuál era
la procedencia de los mismos. En prin­
cip io d e b e m o s a g ru p a r las d iv e rsa s
fuentes de ingresos según fuesen de
carácter regular u ordinario, generados
de las d istin ta s rentas im p e ria le s, o
con c arácter e x tra o rd in ario , sujetos,
por tanto, a múltiples variaciones cau­
sadas tanto por su na tu ra le z a, com o
por estar sujetos las más de las ocasio­
nes a una decisión imperial.
Los ingresos regulares u ordinarios
procedían de las rentas y explotación
de los dominios y bienes asignados a
la adm inistración imperial. Así, eran
rentas imperiales los tributos directos
e indirectos que pagaban los ciudada­
nos de las provincias y los ciudadanos
ro m a n o s , tan to los d o m ic ilia d o s en
provincias imperiales como en las se­
natoriales. Entre los tributos directos,
los principales eran herederos de las
antiguas contribuciones republicanas,
como el stipendium o las decum ae o
vicesim ae, si bien ahora se recaudaban
en virtud bien de una contribución te­
rritorial, tributum soli, la fórmula más
exte n d id a , bien de una co n trib u c ió n
personal, tributum capitis, afecto sólo
a algunas áreas del Imperio. Los tribu­
tos en especie, decum ae o vicesim ae,
conservaron la misma entidad, e inclu­
so fue ampliado el número de provin­
cias que debían efectuar sus pagos en
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
Pórtico del Macellum de Pompeya
tal modalidad, dada la voracidad ce-
realística que caracterizó a la ciudad
de Roma a lo largo de los siglos im ­
periales.
Los tributos indirectos -v e c tig a lia -,
afectaban a todos los ciudadanos ro ­
manos ya de Italia, ya de las provin­
cias, y tendían a increm entar sus re ­
caudaciones como consecuencia de la
promoción jurídica que periódicamen­
te dosificaban los em peradores entre
las provincias más romanizadas. Los
p o rto ria gravaban el tráfico de m e r­
cancías entre ciudades, distritos y pro­
vincias. La vicésim a hereditatium y la
vicesim a lib e r ta tis g ra v ab a n con un
5% las h e r e n c ia s a p a r tir de c ie rta
cuantía, y las manumisiones de escla­
vos, allí donde se producían. La cente­
sim a re ru m v e n a liu m i m p o n ía u n a
contribución del 1% sobre los precios
de venta de cualquier producto de los
m ercados. La qu in ta et vicesim a re ­
rum venalium m ancipiorum afectaba a
21
las ventas de esclavos en los m erca­
dos; Cayo añadió otro vectigal más a
la actividad económica, gravando a los
minoristas por sus puestos con un vec­
tigal ansarii et fo ricu la rii pro m erca­
lium; asimismo, toda venta en subasta
de productos, que incluía la participa­
ción de un praeco o pregonero, desde
b i e n e s de c o n s u m o a s e r v i c i o s en
arriendo, estaba gravada con la cente­
sima auctionum o 1% de las ventas o
arriendos efectuados. De menor enti­
dad fue la q u a d r a g e s s im a litiu m o
2,5% de gravamen sobre el importe de
los litigios, y de alcance desconocido
nos han lle g a d o n o tic ia de a lgunos
otros vectigalia, que son buena prueba
de la grotesca actitud de algunos em ­
peradores en su paranoia recaudatoria
-v e c tig a l lenocinii de Cayo, o vectigal
urinae de Vespasiano-.
El fisc u s imperial obtenía en el Alto
Imperio ingresos extraordinarios pro­
cedentes de la explotación de sus m o­
22
nopolios en Italia y las provincias, así
como de las contribuciones que en vir­
tud de una decisión im perial po dían
ser impuestas a los distintos sectores
de la sociedad en todo el Imperio. La
importación de productos c o n s id e r a ­
dos como de lujo, de lejanas zonas de
Oriente, podían venir gravadas con ta­
sas de hasta un 30%, o estar definiti­
vamente monopolizadas por el em pe­
r a d o r. El f i s c u s iu d a ic u s , s e g ú n
algunas opiniones, se creó exclusiva­
mente para recaudar el im puesto del
comercio del balsam um , y según otras,
esta misión la asumió el fisc u s asiati-
cus, mientras que aquel sim plem ente
se limitó a apropiarse de los 2 dracmas
que cada judío pagaba al templo en Je-
rusalén.
La explotación de las minas de oro
y plata era atribución del c o rresp o n ­
diente procurator m etallorum , que ad­
ministraba los ingresos procedentes de
estas actividádes, una vez adjudicadas
en arriendo mediante subasta a la ini­
ciativa particular. Salinas, canteras, y
el cinabrio eran asimismo monopolios
de ingresos extraordinarios cuya cuan­
tía dependía de las condiciones más o
menos v e n ta jo s a s lo g r a d a s p o r los
procuradores en las contratas de adju­
dicaciones de su explotación.
Perió dicam en te al p r in c ip io , casi
anualmente desde el siglo fi, se recau­
daba el aurum coronarium , contrib u­
ción a entregar por los grupos sociales
más fuertes de Roma, o por las ciuda­
des y provincias de forma colectiva,
con motivo de la coronación de cada
nuevo emperador, y después, con oca­
sión del aniversario de esta efeméride
de m anera que se c o n s t itu y ó c o m o
contribución regular y ordinaria. Era
siempre una cantidad en metales p re­
ciosos y suponía un recurso fácil para
paliar necesidades imperiosas del f i s ­
cus en momentos de penuria. De im ­
portancia creciente fue el ingreso pro­
cedente de los legados testamentarios,
herencias, donaciones, bienes de co n­
denados en trib u n a le s im p e r ia le s o
bienes sin un beneficiario definido le­
A kal Historia del M undo Antiguo
galmente, así como los pecu lia de los
siervos y libertos imperiales, que con­
figuraron rentas de muy diversa índo­
le, que el fisc u s administraba por todo
el Imperio.
Por su carácter circunstancial, estos
ingresos no podían estar sujetos a una
previsión p re su p u e sta ria , po r lo que
de forma paulatina iban constituyendo
un patrim onio cuya rentabilidad irre­
gular fue preocupación de los em pera­
dores. Por ello no es extraño ver cómo
en ocasiones hubo tentación no disi­
mulada de regularizar las aportaciones
de estas rentas o de aumentar su nú­
mero, a costa del uso y abuso arbitra­
rio de la presión por parte del empera­
dor, sob re los e v e n tu a le s d o n a n te s .
Tiberio o Domiciano utilizaron en nu­
merosas ocasiones los tribunales para
c o n fisc a r fortu n a s que p asab an a su
fis c u s , y es proverbial la peligrosa re­
acción que algunos Césares mostraban
cuando de ciertos patrim on io s te sta ­
m e n t a r i o s no r e c i b í a n un “ r e g a l o ”
adecuado o proporcional a la alta dig­
nidad de su persona, como “vo lu nta­
rio” destinatario.
7. Los gastos del fiscus
Pese a la enorme cuantía que supuso el
capítulo de ingresos del fisc u s altoim-
perial, muy superior sin duda a la de
los mejores momentos económicos de
la República, no fue la situación de su­
perávit la tónica habitual en el Alto Im­
perio. A tales ingresos correspondieron
gastos similares, y la búsqueda de nue­
vas fuentes recaudatorias fue preocupa­
ción que pasó a primer plano en la polí­
tic a im p e r i a l , a c e n t u a d a d e s d e la
llegada al poder de los Antón inos.
Con las características peculiares de
cada momento, tres grandes capítulos
consumieron cuantos recursos generó
la hacienda pública imperial. Ejército,
burocracia y liberalidades pueden ser
en síntesis los tres sectores en que se
movió el gasto público durante todo el
Imperio.
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
El capítulo militar englobaba toda
la actividad desarrollada por el ejérci­
to ya en períodos de paz, ya en tiem­
pos de campaña, que desde el siglo 11
fueron para desgracia de las arcas p ú­
blicas más amplios que los primeros.
Los sueldos de los legionarios, centu­
riones y equites oficiales fueron pron­
to asumidos por ¿ [fiscu s, descargando
de ello a un aerarium incapaz de hacer
frente a tal gasto, en virtud por un la­
do de ser mayoría las provincias p e r­
te n e c ie n te s a la a d m in is tr a c ió n del
em perador las que albergaban la tro­
pa, y por otro, com o g a ra n tía de la
plena adhesión del estam ento militar
al prin cep s que les pagaba. El capítu­
lo de suministro y pagas de un ejérci­
to que a lo largo del Alto Imperio po­
c a s v e c e s tu v o m e n o s de 2 5 - 3 0
legiones en pie de guerra, además de
los auxilia correspondientes, era car­
ga más que suficiente para cualquier
presupuesto público.
Pero además debe añadirse desde el
propio Augusto la institucionalización
di reparto de donativa, cantidades en­
tregadas a los legionarios, centuriones
y eq u ite s, en p ro p o rc ió n de sim ple,
doble y triple cantidad, en concepto en
principio de recompensa por servicios
brillantes, pero en la práctica como so­
borno y afianzamiento de apoyos y le­
altades al emperador reinante, frente a
cu alqu ier otro c and id ato o c o n sp ira ­
ción contra el régimen.
El donativum pasó de ser recompen­
sa a iniciativa voluntaria del otorgante
a exigencia ineludible y regularmente
exigida que cualquier emperador debía
afrontar si deseaba continuar siéndolo.
Su cuantía pronto rebasó la del propio
salario y aún creció a ritmo geométri­
co a lo largo del Imperio, por la latente
necesidad de mejorar los comportamien­
tos que en este tema había demostrado
los antecesores.
En el siglo m prácticamente la elec­
ción de uno u otro candidato al trono
era objeto de una subasta al mejor d o ­
nativum , ofertado por los candidatos.
En los dos primeros siglos, el donati­
23
vum y los stipendia militares suponían
buena parte del gasto del ejército y el
capítulo más gravoso de los asumidos
p o r el fis c u s , so b re todo c u a n d o se
abrieron las hostilidades en los frentes
del Rin, Danubio y Oriente, situación
de lo más frecuente desde Trajano.
En c o n te x to m uy a n á lo g o al del
donativum , el capítulo de las liberali­
dades consum ió grandes recursos f i­
nancieros de las arcas públicas, y no
parece que ningún em perador debiera
s u s t r a e r s e a e lla s , p or c u a n to e sta
e v e r g é tic a a c tiv id a d era c lav e para
ganarse el apoyo popular al régimen,
y por lanto de ella dependía la conso­
lidación del César de turno. Como el
senador que diariamente revalida con
su fila ntropía y lib e ra lid a d la a d h e ­
sión y reverencia de sus clientes e in­
feriores a costa de repartos de bienes
o dinero, así actuó en esencia el Prin­
cipado con el pueblo de Roma y aún
en las provincias, a modo de volunta­
rio y adicional coste de la propaganda
del régimen.
El sistema de frum entationes, repar­
tos de trigo gratuito o a bajo precio, y
de congiaria, repartos de vino y acei­
te, heredado de la República, reciben
respaldo imperial y aún son ampliados
desde la llegada al poder de los Césa­
res. La necesidad de conectar en todo
momento con la plebe como medio de
precaución política, la im posibilidad
de prescindir de este apoyo en caso de
riesgo en el sistema, el fuerte in c re ­
mento de la población de la Urbs, con­
secuencia del feroz capitalismo practi­
cado, generador a su vez de masas de
de socupados, el mero p rurito pro p a ­
gandístico, etc., todas éstas fueron cir­
cunstancias que favorecieron una si­
tuación en la que le fiscus, a través de la
Annona, asumía la alimentación diaria
de un mínimo de 200.000 ciudadanos.
Por citar a Augusto, en su testamento
político declaró haber gastado en trigo
para r e p a r to s y en c o n g ia r ia ,
12.000.000 X (den.) y 14.000.000 X
respectivamente. Los cálculos realiza­
dos sobre el coste que para el fisc u s
24
supuso este doble concepto hasta el si­
glo ni, no bajan de 1.732.000.000 X.
Se explica así la ampliación del núm e­
ro de provincias frumentarias observa­
da en el primer siglo de Principado.
Finalmente, el tercer gran apartado
de gastos fue capítulo que alcanzó su
máximo desarrollo a finales del siglo
n i. En e f e c to , c u a n d o D i o c l e c i a n o
a s u m i ó el p o d e r no m e n o s de
200.000 funcionarios articulaban los
s e r v ic io s en que la a d m i n i s t r a c i ó n
imperial estaba constituida, desde la
jerarqu ía procuratorial, que en tie m ­
pos de M arco A urelio conocía hasta
124 denom inaciones específicas, h a s ­
ta los últim os e m plead os y s e r v id o ­
res, todos a expensas del fis c u s . D e s­
de m ediada la segunda centuria será
cuando el sector de la burocracia to ­
me importancia como fuente de g a s ­
tos públicos, y desde el siglo III, por
su continuo incremento, pasará a ser
causa del anquilosam iento e inefica­
cia funcional del aparato adm in istra­
tivo del estado.
Junto a estos gastos principales, el
fisc u s altoimperial sufragó el coste de
otros capítulos cuyas cuantías variaron
según las p rio rid a d e s ob se rv a da s en
cada gobierno imperial. Las obras pú ­
blicas en Italia o provincias incluyeron
la construcción de numerosos templos,
anfiteatros, teatros, circos, arcos, ter­
mas, calzadas, acueductos y el m ante­
nimiento y reparación de los existentes.
Actuaciones todas ellas perfectamente
conmemoradas en miliarios y dedica­
ciones epigráficas. La magnitud de es­
tas obras obligó en muchas ocasiones
al fisc u s a ir delegando en provincias y
c iu d a d e s la in ic ia tiv a c o n s tr u c to ra ,
q u e d a n d o p r á c tic a m e n te r e d u c id a a
Roma e Italia la actividad desplegada
en este sentido.
El m antenim iento del culto de los
distintos dioses oficiales de Rom a y
provincias, más la puesta en m archa
del nuevo servicio del culto imperial,
abría un capítulo de gastos de liturgia,
festividades, sacrificios, donaciones y
juegos públicos en honor de los titula­
AkaI Historia del M undo Antiguo
res de los tem plos que, ju n to con el
coste de una extensa clase sacerdotal,
exigía considerables dispendios a las
arcas del estado.
F inalm ente, y en un apartad o que
podríam os haber incluido dentro del
programa propagandístico y de popu­
larización del régimen, la celebración
de espectáculos en la ciudad de Roma
durante numerosos días al año, en los
que además se aprovechaba para com ­
binar la propia celebración con el re­
parto de sp o rtu la e , congiaria y otras
fórmulas de prodigalidad, exigía todo
ello grandes cantidades de dinero que
desde luego ningún emperador renun­
ció a emplear. Ludi M agni, ludi saecu­
la re s, lu d i g la d ia to r iu m , etc ..., que
comprendían desde carreras de carros
hasta simples exhibiciones de anim a­
les exóticos, pasando por la construc­
ción de enormes y costosos artificios
para llegar a simular batallas navales
(naum achias), se repartían durante to­
do el año y era excepcional el mes en
que no había varios días dedicados a
congregar a la plebe en torno a estas
celebraciones.
A pesar de contar con la financia­
ción de ediles, cu estores y fla m in e s
para muchos de estos espectáculos, el
propio princeps asumió el coste de la
mayoría de ellos, revalidando en fas­
tuosidad y dispendio, en lógica actitud
de quien se situaba en la cúspide del
poder en toda Roma.
La c om b in a ción de los ingresos y
los gastos a lo largo del Alto Imperio
definieron la política financiera, llena
de altibajos, seguida por los em pera­
dores y de cuya evolución y pormeno­
res nos ocuparemos en otro capítulo de
este trabajo.
8. El patrim onium
caesaris y la res privata
principis
La primera mención que poseemos del
patrim onium aparece en el testamento
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
político de Augusto (Res Gestae D ivi
Augusti), y hace referencia a su fortuna
personal aún cuando de forma tan in­
concreta, que estamos muy lejos aún de
definir adecuadamente el pleno sentido
de este término.
El problema estriba en cuál fue la
diferenciación real entre fisc u s, tesoro
im perial que a d m in is tra b a todas las
rentas del nuevo régimen del Princi­
pado, y el p a trim o n iu m , expresión que
venía a designar aquellas propiedades
y sus rentas que de manera particular
r e v e r t í a n en el e m p e r a d o r c o m o
miembro de la familia reinante. Y es
Aureus de Trajano
p r o b l e m á tic a la c u e s ti ó n p o rq u e si
otorgamos un lógico carácter público
al fisc u s y un carácter privado ai p a ­
trim onium , cómo circunstancias dife-
renciadoras, al exam inar las noticias
que sobre ambos poseemos esta consi­
deración de base no encuentra ratifi­
cación.
Ya v im o s a n te r io r m e n te cóm o el
concepto de fis c u s tenía unas raíces
personales, privadas, como fondos ad­
m inistrados por su propietario, ya el
procónsul de una provincia, ya en este
caso por el emperador. La evolución
del régimen que se instaura con Au-
25
gusto convirtió de hecho al fiscus en el
tesoro público del Principado, pero en
las fuentes literarias no se relega por
ello aquella condición de uso personal y
privado que el fis c u s tuvo en origen.
Por ello el fiscus era el fiscus de Augus­
to, “su” fiscus, su tesoro personal, aún
cuando sea a un tiempo el del estado.
Y en los mismos términos se mani­
fiestan los textos cuando mencionan el
patrim onium , por lo que la actual in­
vestigación se encuentra con dificulta­
des para analizar y definir las esferas
de funciones y alcances jurisdicciona­
les que cada uno de estos órganos eco-
nómicos, fisc u s y patrim onium , tuvie­
ron a lo largo del Principado.
Veamos, no obstante, un resumen del
estado actual de nuestros conocimien­
tos en que la polémica se plantea, se­
gún los términos por todos aceptados.
El patrim onium particular imperial,
p a trim o n iu m c a e s a r is , e x iste desde
Augusto como antes quedó señalado.
Parece que este órgano financiero en­
globaba todos los dominios e intereses
económicos, así como las rentas que
de su explotación se derivaban, perte­
necientes al emperador reinante. Estos
bienes procedían a su vez de la fortuna
26
familiar, como miembro ésta del esta­
mento económico más fuerte del censo
rom ano, y re su ltab a n s e n s ib le m e n te
acrecentados por la condición de poder
ostentada por su titular, el p rin c e p s,
dueño de los designios del estado.
En su calidad de fortuna imperial, el
patrim onium caesaris se engrosaba por
los legad os, d o n a cio n e s y h eren cias
que muchos senadores y equites tenían
a gala en instituir, tanto en vida como
en las d isp o sic io n e s te s ta m e n ta ria s.
Capítulo importante en este sentido era
la libre disposición que el emperador
tenía, como patrono y señor, de los p e ­
culia o bienes de sus libertos y escla­
vos, como le estaba permitido a cual­
q u ie r m iem b ro de su clase. Pero se
daba la circunstancia de que el empera­
dor era el mayor propietario de escla­
vos del Imperio.
Con relación a este tipo de ingresos,
hemos de volver a páginas anteriores
cuando enumeramos los legados y do ­
naciones de entre las fuentes de a li­
mentación del fisc u s. Las donaciones,
testamentos, legados, ¿pasaron al f i s ­
cus, caja imperial del estado, o al p a ­
trimonium, caja privada del emperador
reinante? Ambas posibilidades nos son
confirmadas en las fuentes y en ello ra­
dica la clave del problema: fisc u s y p a ­
trimonium como cajas particulares, aún
cuando otras referencias al primero lo
contemplen además como caja imperial
del estado.
Estas evidentes posiciones antagóni­
cas de las fuentes han movido a algu­
nas tendencias actuales a reconsiderar
la situación desde una nueva perspecti­
va. Así, patrim onium vendría a desig­
nar a todas las propiedades, dominios,
monopolios, rentas tributarias provin­
ciales y contribuciones recaudadas en
virtud del derecho que asistía a los em ­
peradores corno adm inistrador de las
fuentes económicas a él asignadas. P a­
trim o n iu m ten d ría así una a c ep c ió n
globalizadora, de abarcár cuanto por
derecho le correspondía al princeps, y
una cognotación relativa al modo parti­
cular, privado, personal en que dichos
Akal Historia del M undo Antiguo
bienes eran y debían ser administrados.
En esta perspectiva el concepto f i s ­
cus viene a complementar al del patri­
monium, al ser aquel la caja, el tesoro
concreto a donde iban a parar todos
aquellos ingresos en metálico del patri­
m onium . F iscu s sería el instrum ento
operativo de ingresos y pagos, sin senti­
do de no existir el patrimonium. Fiscus
sería a patrimonium lo que el aerarium
S a tu rn i a los trib u ta , ultro trib u ta y
vectigalia, o sea, las fuentes de ingresos
y el órgano material que los contiene.
No obstante, no parece que se aclare
la cuestión con esta reducción del pro­
blema a la reinterpretación de los térmi­
nos. Quede hasta aquí esta sugerente e
hipotética visión del tema.
La documentación existente nos per­
mite situar en tiem pos de Claudio el
momento en que el servicio del p atri­
m onium quedó regulado bajo una e s ­
tructura administrativa diferenciada y
aparte de la del fiscu s, en la que hasta
ese mom ento se englobaba. Aparecen
así los p ro cu ra to res p a trim o n ii, con
rango ducenario y de condición liberta
en los primeros momentos, para adscri­
birse al censo ecuestre a partir del siglo
II del Imperio.
De ellos dependerán en última ins­
tancia los procurado res del p a trim o ­
nium caesaris en cada una de las pro­
v in c i a s d o n d e el e m p e r a d o r te n ía
intereses, de rango sexagenario en la
m ayoría de los casos. U na provincia
constituirá excepción a este esquem a
organizativo. La provincia de Egipto era
propiedad particular del emperador rei­
nante desde su constitución en el año 30
a. de C. P o r ello su gobiern o estaba
asignado a una praefectus Aegypti, lega­
do personal del emperador en el país, y
su régimen financiero era diferente al
del resto del Imperio.
Las rentas fiscales de Egipto eran
administradas por el idiologos, versión
helénica de lo que representaba el pro­
curator patrim onii en cualquier otra re­
gión del Imperio. Pero su rango era du­
cenario, como el titular de los servicios
centrales del p a trim o n iu m de Roma.
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
Muestra del carácter particular que los
emperadores otorgaron a esta provincia
es el hecho de que, desde Augusto, nin­
gún sen a d o r po día v ia ja r al país sin
permiso imperial, al igual que el pro­
pietario de un dominio territorial vela
por controlar a todos los visitantes al
mismo.
D uran te el siglo ii se c o n firm a la
dualidad de cajas imperiales, fis c u s y
patrim onium caesaris, prosiguiendo és­
ta última su expansión a todas las pro­
vincias del Imperio, reflejo evidente de
la presencia de los intereses particula­
res del princeps en todos los territorios.
Esta perfecta configuración administra­
tiva no obsta para que a la hora de pre­
cisar qué gastos y que ingresos iban a
una y otra caja, como antes estableci­
mos, nos resulte muy difícil delimitar­
lo. El emperador gastó tanto del fiscu s
com o del p a trim o n iu m para afrontar
necesidades públicas y necesidades pri­
vadas, indistintamente. No hubo asomo
de escrupulosidad a la hora de consig­
nar los gastos según el órgano que los
asume.
El volumen alcanzado por las rentas
atribuidas al emperador y su p a trim o ­
nium debió ser motivo que llevó a Septi­
mio Severo a fines del siglo 11 a afrontar
una nueva estructuración interna de to­
dos los servicios financieros del estado.
Parece que la política de confisca­
ciones realizada por este emperador so­
bre las fortunas de sus adversarios, los
bona dam natorum , proporcionaron no
al fiscu s sino al patrim onium un poten­
cial económ ico suficiente como para
desdoblar su administración. En primer
lugar Severo sustituye al fis c u s como
órgano receptor de los bienes confisca­
dos a los condenados por tribunales im­
periales, por el patrim onium caesaris.
Pero estos bienes, muy abundantes du­
rante su gobierno, desde Severo no irán
a parar a la res fa m iliaris, al patrim o­
nium que los englobaba junto con los
bienes de la corona, sino que serán con­
tabilizados como propiedad personal
del emperador, Septimio Severo, e irán,
por tanto, a su res privata, con indepen­
27
dencia de aquellos otros que eran ina­
lienables de la corona y los Severos.
Para regular esta disposición, Septi­
mio Severo instituye como caja nueva e
individualizada la Res Privata P rinci­
p is o Ratio P rivata, con los ingresos
proc e d e ntes de las c o n fisc a c io n e s y
aquellos otros que, de otras fuentes, los
emperadores puedan asignarse en el fu­
turo, y cuyo titular era Septimio Severo
como emperador reinante, y el p a tr i­
monium caesaris, con las rentas de los
bienes de la familia de los Severos, co­
mo anteriormente se configuraba, pero
en claro detrimento de su volumen por
no incluir los bienes del princeps.
La administración del nuevo servicio
y la nueva configuración de la hacienda
imperial queda documentada en la epi­
grafía. Las rentas públicas del estado
siguieron estando organizadas en el f i s ­
cus, cuyo máximo responsable siguió
siendo el a rationibus, rationalis desde
Marco Aurelio, de rango trecenario. La
nueva R es P rivata fue puesta bajo la
dirección de un procurator rei privatae,
de rango similar al a rationibus, y que
durante los siglos bajoimperialcs adop­
taría los títulos de m agister rei privatae
y comes privatarum finalmente. Todos
sus titulares fueron del censo ecuestre.
Por último, desde principios del siglo
ni el patrimonium caesaris es rebajado
a mero departamento secundario de la
Res Privata, desapareciendo los equites
de su dirección y pasando ésta a manos
de los libertos imperiales con categoría
centenaria, e incluso sexagenaria, se­
gún los vaivenes políticos de cada m o­
mento.
Tales pueden ser los términos en que
quede planteado el estudio de estos ór­
ganos financieros, en tanto no aumente
la d ocum entación al respecto. D o c u ­
mentación que, en cualquier caso, p a­
rece que con bastante seguridad proce­
derá del M ons T e sta c c io , a u té n tic o
archivo de muchas de las actividades
que en provincias desarrollaron tanto
el fisc u s como las rationes privatae de
los emperadores del final del siglo 11 y
siglo III.
28 Akal Historia del Mundo Antiguo

Retrato de muchacha romana

(siglo II d. C.)
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
II. La recaudación tributaria
1. Los censos y su ela­
boración. Sus funciona­
rios
Las actividades censuales parece que
fueron tan remotas como la génesis del
propio estado romano, y la tradición
historiográfica romana que cristaliza en
la analística del siglo iii a.de C. no du­
da en atribuir a Servio Tulio la confec­
ción del primer censo de Roma, ya en
la monarquía. Independientemente de
la veracidad de este dato, no cabe duda
que la existencia de un censo se consi­
dera elemento inseparable de la activi­
dad financiera del estado, sin el cual re­
sultaba imposible concebir una mínima
operatividad al aerarium Saturni.
En el 443 a. de C. la confección de
los censos fue com pe te nc ia asum ida
p o r los c e n s o r e s y p l a n i f i c a d a , al
principio, para períodos de cinco años,
por lo que el término lustrum venía a
nombrar los períodos entre una y otra
actividad censual. Lógicamente, la es­
tructura de funcionamiento del censo
re p u b lic a n o estuvo p e n sa d a p ara un
ámbito de actuación limitado a Roma y
la Latium . Posteriormente este ámbito
se amplió al resto de las regiones de
Italia a medida que la península pasó a
estar bajo el control del senado.
29
La i n c o r p o r a c i ó n de p r o v i n c i a s
planteó un cierto vacío constitucional
de lo relativo a su tratamiento censual,
quedando de m an ifiesto la invalidez
de los esquemas censuales planeados
para una región como Italia, y la nece­
sidad de arbitrar nuevas fórmulas que,
adecuadas al m arco cultural de cada
provincia, permitieran al aerarium ex­
traer de aquéllas sus rentas tributarias.
Esto fue tarea que nunca acabó de
configurarse a lo largo de toda la Re­
pública, en la medida en que se iban
incorporando nuevos territorios y era
preciso articular nuevos instrumentos
de recuento de bienes y personas, co­
mo distintos eran los pueblos, econo­
mías y c ulturas de los o cup an tes de
esos territorios.
Los largos períodos de guerra exte­
rior y luchas internas que caracteriza­
ron el último siglo republicano dieron
al traste con las condiciones de un m í­
nimo de rigor en las tareas censuales,
y éstas quedaron en suspenso durante
muchos años, defecto éste que por otro
lado fue endémico en el siglo anterior,
sobre todo por lo que respecta a la ac­
tuación en provincias.
No es por tanto gratuito afirmar que
los censos provinciales de la Repúbli­
ca fueron mal hechos, sin la exhausti-
vidad de los o b se rv a d o s para Italia.
30
Carecieron de continuidad en la actua­
lización de datos y sólo en contadas
ocasiones coincidieron con la apertura
del lustrum en Roma. En la m ayoría
de los c a s o s las p r o v i n c i a s f u e r o n
censadas al consumarse su conquista o
anexión, y estos resultados se dieron
por válidos durante decenios. En esta
actitud hemos de ver por un lado la in ­
capacidad del senado por asum ir f e ­
hacientem ente y con regu larid ad tan
inm ensa tarea com o el censo c o n s ti­
tuía, y por otro lado, la indiferencia
del poder público ante los abusos que
tal situación generaba, si a pesar de
todo los tributos seguían afluyendo a
sus arcas.
Con censos mal hechos y escasos,
las recaudaciones fueron injustas y fi­
nalmente la protesta de los provincia­
les se convirtió en leitm otiv que acom­
pañará al senado hasta la crisis final
de la República.
A ugusto c om p re n dió la necesidad
de o rg a n iz a r este cam p o com o paso
previo al saneamiento de la economía
del estado, tras 30 años de ausencia de
actualización en las fuentes de ingre­
sos del erario público. Desde Actium
el Imperio Romano será organizado en
cuatro zonas, asignadas a cuatro de sus
colaboradores, al objeto de proceder al
censo y catastro de habitantes ciudada­
nos y bienes, distribuidos por provin­
cias que, junto con el censo ya realiza­
do en Italia —lex Iulia m unicipalis, al
parecer y según las últimas teorías, del
propio Augusto y no de C é s a r-, pro­
porcionarán un completo panorama de
los recursos del Imperio.
Oriente fue terminado en el 31 a.de
C. por Zenodotus; Occidente concluyó
sus tareas en el 27 bajo la dirección de
Didymus; el Norte fue asignado a The-
odotus y finalizados sus recuentos en
el 25, y el Sur, de Polycletus, hacia el
2-3 d. C. Datos extraídos de aquellos
re su lta d o s sirv ie ro n a A g rip p a para
confeccionar su mapa del Imperio. En
concreto, sabemos que las Galias fue­
ron censadas en el 27 a. de C., 12 a. de
C. y 14 d. de C. bajo Druso y G erm á­
A kal Historia d el Mundo Antiguo
nico éstas dos últimas veces, y luego
con Domiciano y Nerva. Judea fue in­
cluida en el censo de Siria del año 6 d.
de C. y las Hispanias recibirían visitas
de le g a d o s c e n s o r e s en los últim o s
años de Augusto y desde luego, tras la
concesión del ius latii por Vespasiano,
hacia 73/4.
La actuación de Augusto y sus su­
cesores en la elaboración de los censos
partía de una situación dual, ocasiona­
da por las distribución de las provin­
cias del Imperio entre las del senado y
las del emperador, como administrado­
res de las mismas. Las provincias im ­
periales, aquellas de más difícil con ­
trol o de muy r e c ie n te a n e x ió n , no
solían disponer de una estructura cen­
sual indígena previa, por lo que la ac­
tuación en ellas tuvo que partir de cero
y su norm alización no fue un hecho
hasta pasados varios decenios. Por el
contrario, las provincias senatoriales
cuyo censo era asumido por el propio
em p erad or en ocasiones ex tra ord in a­
rias, como censor m axim us (más tarde
perpetuus), solían identificarse con re­
giones ya muy romanizadas, de amplia
tradición de gobierno en la República,
y con un pasado histórico de plena ci­
vilización en donde la ex isten cia de
avanzados sistemas de recuento en al­
gún caso tenía raigambres milenarias.
El P rin c ip a d o a sum ió y adecuó a
sus intereses a quellas fórm ulas c e n ­
suales ya ex iste nte s y las utilizó de
m o delo para a quellas otras regiones
de nueva incorporación, susceptibles
de responder positivamente a esta im­
plantación. Los casos de Sicilia, Asia
o Egipto, donde el censo era cada ca­
torce años y su práctica, secular, eran
excepciones al resto del Imperio.
La confección del censo tenía como
cometido el registro de todos los ciu­
dadanos romanos domiciliados en pro­
vincias, y la contabilización de todos
los agri existentes en las mismas, así
como los propietarios, usufructuarios
o colonos. La lista de los ciudadanos
en provincias proporcionaba el núme­
ro de sujetos tributarios de los impues­
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio 31
tos afectos a la condición de cives ro-
mani. Esta lista incluía sus bienes in­
muebles cuantificados en tierras, ga­
n ad o s, p asto s, m inas, p e s q u e ría s ,
etcétera, y las rentas ponderadas de las
m ism as, en el período censual c o m ­
prendido.
Los habitantes de cada provincia no
ciudadanos romanos eran censados en
su eventual condición de propietarios,
usufructuarios o colonos de tierras de
cultivo, consignándose además cuan­
tas otras propiedades constituían sus
fortunas y fueran susceptibles de im ­
puesto. Si los datos del censo de Sici­
lia fueron ejemplo aplicable a otras re­
g io n es, po d em o s c o n s id e ra r com o
aceptable que en las provincias de cla­
ra riqueza económica agraria, el censo
de los agri hacía distinción de tierras
según su uso, extensión y rendim ien­ ■SV LL A E· SENNIF-
tos medios. Se consignaban las parce­ , REMOA ROEN TARI O
las según estuviesen destinadas a v i­
des, o liv o s o c e re a l, r e g is tr a n d o la
extensión mínima y máxima, número
de vides o cepas y árboles, y cuantías
cosechadas en los últimos años. Pastos
y bosques eran asentados en apartados
distintos, así como el número de cabe­
zas de ganado, especies y, al menos en
E g ip to , c a so e x tr e m o d e sd e lu e g o ,
conjunto de aperos y bestias de tiro o
carga destinadas a la labranza.
El registro de todos estos datos su­
ponía una ardua labor que de form a
honorífica presidía el emperador como
censor máximo del Imperio. La direc­
ción c o n c re ta de la e la b o r a c ió n del
c e n so en cada p ro v in c ia o a v eces, Estela del argentarius Sulla
grupos de provincias, era encargada al
legado que, con rango pretorial o con­ epigrafía (legatus augusti pro praetore
sular según la provincia, gobernaba el ad cen su s a c c ip ien d o s, a ut censibus
te rritorio en nom bre del em perador. accipiendis).
Como la confección del censo era ta­ EI censor provincial coordinaba la
rea encom endada cada cierto número labor de cierto núm ero de auxiliares
de años, no parece que fuera necesaria que eran los que, distribuidos por los
la configuración de un servicio perma­ distritos, conventos o departam entos
nente a cargo de un procurador perm a­ territoriales en que las provincias se
nente, por lo que tal función se añadía estructuraban, efectuaban realmente el
de manera específica y en el momento trabajo directo de la recopilación de
de ejecutarse al gobernador ordinario los datos. Adiutores, censitores, cura­
de la provincia, y así se constata en la tores, tabularii, scribae, librarii, con-

32
trascrip to res, etc..., son las distintas
denominaciones del personal adscrito
a las tareas censuales. La unidad cen­
sual desde la que se iniciaba el regis­
tro era la ciudad o municipio, en don­
de uno de los dos magistrados superiores
sumaba a su título ordinario, d u o vir, el
de quinquennalis como determinativo
de la tarea a realizar que, al menos en
este prim er e scaló n del censo, solía
conservar la periodicidad de los cinco
años o quinquennium . Las c o m unida­
des sin estatuto jurídico romano eran
asumidas para el censo por los munici­
pios o colonias en cuyos territorios se
asentaban.
Los datos recopilados en el territo­
rio del municipio eran archivados en
el tabularium conventual o de distrito,
situado en la capital del mismo, y c o­
pia de todos ellos iba finalmente al ta­
bularium provincial y de allí a Roma,
donde se contenían todos los registros
económ icos relativos a todos los r e ­
cursos del estado en sus provincias.
Finalizado el censo se procedía a la
actualización de los débitos fiscales a
recaudar en cada uno de los capítulos
impositivos y demás tasas de las pro­
vincias. Las nuevas cuantías tendrían
vigen cia hasta la sig u ie n te rev isión
c ensual y su d e lim ita c ió n o fijación
era resultado del promedio estableci­
do p a r a el ú l t i m o q u i n q u e n i o , en
cuanto a los impuestos que gravaban
las cosechas.
2. Los intermediarios
entre el estado y los
contribuyentes
En la República la explotación de los
servicios y rentas del estado era una de
las competencias asumidas por los cen­
sores. El sistema empleado era el de las
adjudicaciones de estos servicios y ren­
tas, publica en la terminología, a las ini­
ciativas particulares, mediante una venta
en subasta al mejor postor de cada una
de estas contratas (locatio censoria).
AkaI Historia del Mundo Antiguo
Los particulares adjudicatarios de la
subasta, que recibían el nombre de pu ­
blicani por ser los usufructuarios de un
publicum , entregaban por adelantado la
totalidad o parte importante del benefi­
cio o renta a explotar como deposita­
rios de la confianza del estado, a ñ a ­
diendo una cuota de lucro propio al
montante final en que las contratas se
habían ajustado. Así se construyeron
templos, termas, vías, anfiteatros, cloa­
cas y se suministró al ejército y la flota
durante siglos, sin que la desventaja
que para el estado pudiera suponer de­
sentenderse en bastante medida del óp­
timo aprovechamiento y control de sus
recursos fuese superior a la ventaja
que suponía el ahorro de gastos de per­
sonal para la recaudación y la disponi­
bilidad rápida de liquidez en el aera­
rium.
La incorporación de territorios a la
República aumentó las fuentes de in­
gresos del estado y las recaudaciones
tributarias se sumaron al conjunto de
p ublica que debían ser objeto de a d­
judicaciones mediante la subasta c en­
soria. Pero la m agnitud de los n ego­
cio s a e x p lo ta r fue d esd e estas
incorporaciones provinciales, en el si­
glo ni a. de C., muy superior a las su­
bastas que tenían lugar antes de la e x ­
pansión im perialista del senado. Por
ello, el arriendo de cobranzas tributa­
rias que abarcaban provincias muy ri­
cas su p o n ía g ra n d e s d e s e m b o lso s e
inversiones para estos p ublicani, que
adecuándose a los tiempos se consti­
tuían en s o c ie ta te s de varios m ie m ­
bros en donde la aportación de capital
d elim itaba la p ropo rció n del b e n e fi­
cio a percibir.
Las societates publicanorum de los
dos últimos siglos de la República j u ­
garon un papel muy importante no sólo
en las finanzas del estado sino también
en la m archa p olítica del senado, en
donde formaron auténticos grupos de
presión que mediatizaron los planes ex-
pansionistas del gobierno. Más de una
guerra y más de una anexión territorial
tuvo su origen en la prevalencia de los
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
intereses financieros de estas corpora­
c io n e s p a r tic u l a r e s , a tra v é s de los
equites en otros casos, ambos suficien­
temente fuertes como para lograr medi­
das estatales que, presentadas como en
interés del pueblo romano, sólo lo eran
de sus fortunas.
Pero los problemas de dependencia
del aerarium de estos financieros no
fueron los únicos que a la larga se plan­
tearon, por más que en el siglo I no era
exagerado hablar de una mediatización
del gobierno a las decisiones de estos
grupos. Junto a esta carencia de auto­
nom ía, estaban los problem as que el
propio sistema de arriendo acarreaba
entre los contribuyentes provinciales,
objetos de la acción de los publicanos.
Los abusos, las injusticias, los desórde­
nes públicos, las auténticas esquilmas,
la arbitrariedad en la fijación de pagos
y cuantías, los procedimientos opreso­
res en las recaudaciones, todo esto, uni­
do a la realidad de unos impuestos mal
diseñados y peor censados, y a la falta
de interés cuando no real connivencia
de los gobernadores provinciales con
los publicanos, había ocasionado y oca­
sionaba a fines del siglo i a. de C. pro­
testas, revu eltas e in c lu so guerras y
asesinatos de enviados senatoriales sin
que Roma desease abordar de una vez y
en profundidad las raíces del problema.
Las fuentes clásicas son prolijas en de­
talles de este auténtico vicio y motor
del deterioro del sistema, no por detec­
tado y d e n u n c ia d o en in n u m e ra b le s
ocasiones, heredado intacto como pro­
blem a pe ndiente para el P rincipado.
Recordemos tan sólo los casos de C.
Verres y Sicilia y de P. Rutilio y los pu­
blicanos de Asia.
En efecto, cuando Augusto llega al
poder el sistema fiscal republicano ya
no proporcionaba tantos beneficios co­
mo resentimientos, que entre los pro ­
vinciales crecía hacia Roma por sufrir
los abusos de los publicanos y goberna­
dores venales en las labores exactivas.
Había que supervisar a los publicanos y
prevenir las arbitrariedades de los go­
bernadores, de modo que no fuera este
33
antiguo y delimitado problema el que
diera al traste con la paz instaurada tan
a duras penas en todo el Imperio.
Ya César abordó de primera mano el
asunto de las recaudaciones dando las
primeras medidas para acotar sus atri­
buciones, aunque no es difícil ver en su
intención el deseo de neutralizar las in­
fluencias políticas de estos poderosos
grupos, incompatibles con la figura de
un dictador del estado, más que el ser­
vir a los intereses de los provinciales.
El problema de los publicanos será
contrarrestado a lo largo del Alto Impe­
rio, pues es en ese período cuando se
fraguó y consolidó una administración
civil p ro p ia que fue p a u la tin a m e n te
sustituyendo, por un lado a los gober­
nadores en sus funciones económicas, y
por otro, a aquellos particulares en la
explotación de los recursos económicos
del estado. Augusto da un primer paso
al colocar al frente de algunos servicios
a personal de su m á x im a confianza.
Los impuestos directos de las provin­
cias imperiales serán recaudados bajo
la dirección de los procuradores gene­
rales, que además percibirán un salario
anual por tal función, de modo que no
se propiciara la obtención de un lucro
por la labor desempeñada, como suce­
día con la tradicional justificación de
concebir los cargos como honores no
remunerados.
El mismo destino tendrá la recauda­
ción de los vectigalia de las provincias
imperiales y senatoriales, y a lo largo
del siglo i el régimen de los procura­
dores irá incorporándose a la dirección
de todas las demás fuentes de ingresos
que el e sta d o d is p o n ía en todas las
provincias. El proceso de sustitución
fue lento y realmente no podemos dar­
lo por terminado hasta el siglo m. En
época de Marco Aurelio aún se citan
algunas sociedades de publicanos en la
explotación de algunas tasas, pero és­
tas ya nada tenían que ver con las p o­
derosas organizaciones del último si­
glo republicano.
Los publicanos del Alto Imperio ya
no reciben contratas que les adjudica-
34
ran el cobro de grandes bloques de tri­
butos, en una o varias provincias. Al
subdividirse las contratas a subastar en
varias concesiones, el volumen del ne­
gocio baja proporcionalmente y de la
misma manera serán inferiores los be­
neficios a obtener de las mismas. Así,
los capitales necesarios fueron menores
y las sociedades se disolvieron o dismi­
nuyeron en número de integrantes, por
no ser necesarias grandes aportaciones.
Los grupos financieros potentes perdie­
ron interés en invertir en negocios de
volumen moderado y desviaron sus ac­
tividades a otras esferas más rentables,
como la banca y el préstamo, o las in­
versiones comerciales, quedando en las
adjudicaciones tributarias los grupos
menores, por tanto fácilmente controla­
bles por el estado.
Tuvieron, no obstante, cierta impor­
tancia los publicanos que arrendaron a
lo largo del Alto Imperio la explotación
del portorium en las provincias danu­
bianas, y los que se adjudicaron los
cuatro vectigalia más importantes de la
provincia de Africa (quattuor publica
provinciae A fricae), siempre bajo la vi­
gilancia y supervisión del procurador
correspondiente y acaso como prueba
de que, al menos en estos casos, la uti­
lización del sistema tradicional era más
rentable que el nuevo.
El nuevo sistema de percepción que
conllevab a la ad m in istra c ió n de los
procuradores, en realidad era una apli­
cación del antiguo sólo que sin las la­
cras que lo aquejaron. El procurador
provincial y los procuradores de los
impuestos indirectos también recurrie­
ron al sistema de concursos para la ad­
judicación de las rentas y servicios. Pe­
ro la entidad de las contratas era de tal
magnitud que d ifícilm ente podía ser-
rentable su e x p lo ta c ió n para más de
uno, dos o tres interesados. Los adjudi­
catarios, cuya integridad moral y sol­
vencia económica debían ser demostra­
das y valoradas positivam ente por el
correspondiente procurador, recibían el
nombre de conductores, y su actividad
era plenamente fiscalizada por el inten­
Akal Historia del Mundo Antiguo
dente imperial de cuyo servicio depen­
día la contrata.
Sólo en Africa parece que las loca­
tiones conductoribus (adjudicaciones a
conductores) tuvieron cierta entidad,
como la epigrafía evidencia, pero ello
debió venir obligado por las peculiares
circunstancias de las rentas, propieda­
des y economía de la zona, así como la
Los recaudadores del tributo:
“A Crispino, prom agistro de los dos tri­
butos, q u a d ra g e ssim a del p o rto riu m y
vicésima de la libertad de las provincias
de Asia, Ponto, Bitinia, G alatia, Capa-
docia, Pisidia, Lycaonia, Panfilia, Licia,
A rm enia M inor,...”
(,L ’A nnée Epigraphique, 1924, nQ 80,
del 104-114 d.C.)
“A Venus, M enophilo, siervo de los s o ­
c ii de los cuatro im p u e sto s de Á frica,
hizo el voto con ánim o contento” .
(L ’Année Epigraphique, 1900, n9 126).
“A Tito Flavio G erm ano, hijo de Tito, cu­
rador del triunfo del em perador fe licísi­
mo M arco A u re lio C o m o d o A n to n in o
A u g u s to Pío G e rm á n ic o , d is tin g u id o
con un muy destacado sacerdocio, pon­
tífice menor, procurador de la vigésim a
de las herencias, procurador del p a tri­
monio, procurador de los grandes ju e ­
gos, p ro cu ra d o r de los ju e g o s m a tu ti­
n o s , p r o c u r a d o r d e l p r e s u p u e s to
destinado a las vías que han de tra z a r­
se en las dos partes de la ciudad, pro­
curador de la vigésim a de las herencias
en Umbría, Tuscia, Piceno y región de
C am pania, procurador de los alim enta
en Lucania, Bruttios, C alabria y Apulia,
curador....de los edificios, de las obras
p ú b lica s... edil, duovir, fla m e n de A u ­
gusto divinizado, duovir quinquenal, pa ­
trono de la colonia, Cerdo, su liberto a
su incom parable patrono, con sus hijos
M a x im in o , G e rm a n o y R u fin o F la v io ,
distinguidos como caballeros, Lucio Va­
lerio Aries, liberto del m ercado de e s ­
clavos de Zabda”.
CIL XV 2922, de P raeneste.
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
i i;
!¡í
i1 11
Jl—
Fragmento de un sarcófago, Roma
abundancia de latifundios pertenecien­
tes al patrim onium imperial. En la ma­
yoría de las provincias la subasta de re­
caudaciones y servicios fue a parar a
individuos que, sólo en muy contadas
oca sio n e s, vieron re n ta b ilid a d en el
constituir sociedades, con uno o dos so­
cios más, dada la escasa envergadura y
las muchas cortapisas que desde la ad­
ministración provincial envolvían a la
contrata subastada.
Pese a este sistema de concurso a los
particulares, la mayor parte de las prin­
cipales rentas tributarias provinciales
fue exactada por las propias plantillas
de auxiliares y subalternos de las ofici­
nas de los procuradores, apelando en el
proceso a los servicios financieros de
los municipios como responsables de
los tributos de sus territorios, cada vez
más com prom etidos en las cuotas de
participación del fisc u s de Roma.
3. Los problem as y la
evolución del sistema
recaudatorio
La sustitución de los publicanos en las
recaudaciones supuso una importante
mejora en los procedimientos percep­
tivos, y de ello sin duda se beneficia­
ron todos los súbditos del Imperio. Pe­
35
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1
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ro la corrupción y los abusos, si bien
dism inuyeron, no desaparecieron del
sistem a y siguieron re produciéndose
aunque ahora vinculados a los procu­
radores y gobernadores de las provin­
cias.
Cuando Galba era gobernador de la
provincia Citerior, las rapiñas y saque­
os c o m e tid o s p o r los p r o c u r a d o r e s
provinciales era asunto que estaba a la
orden del día. Con Tiberio, Domiciano
y Trajano se nos docum entan juicios
co n tra g o b e rn a d o re s v e n a le s que se
jactaban de haberse enriquecido a cos­
ta de la esquilma de las fortunas de los
súbditos tributarios. Y es de suponer
que estos hecho s eran cotidiano s en
otras zonas del imperio pese al mutis­
mo que en este tenor m a n tie n e n las
fuentes escritas.
La realidad era que el nuevo siste­
ma c iv il del P r i n c ip a d o só lo h a b ía
cam b iad o de ind iv id uo s, pero la es­
tr u c t u r a de f u n c i o n a m i e n t o s e g u ía
s ie n d o b á s ic a m e n te la m is m a de la
época anterior, por lo que la posibili­
dad de repetición de situaciones injus­
tas en las exanciones quedaba abierta
de nuevo, a u n q u e sus p r o ta g o n ista s
fueran ahora los agentes imperiales.
En el siglo π se creó la figura del
a d v o c a tu s fis c i, e sp ecie de abogado
defensor de los intereses del fisc u s en
los litigios interpuestos contra él por
36
los ciu d a d a n o s p ro v in c ia le s. P a re c e
que tal institución se hacía necesaria
dado el número de conflictos legales
que la actuación fiscal provocaba en
los territorios a su cargo.
Acaso el principal problema fue la
propia extensión del imperio Romano
en la que debían desarrollarse las ope­
raciones exactoras. Pese al c ontinuo
aum ento de funcion arios adscritos a
los servicios fiscales, el inc re m e nto
del territorio a adm inistrar fue su pe­
rior a las posibilidades de los órganos
financieros del estado. Con un ámbito
ju risdiccion al que ab arcaba desde el
río Tajo al río Tigris en Mesopotamia,
cualquier mecanismo que implicase un
control quedaba incapacitado para o b­
tener rendimientos de las operaciones
b u r o c r á tic a s . E sto su p o n ía un to tal
descontrol de las actividades financie­
ras en gran parte de las zonas, que se
acentuaba proporcionalmente a la leja­
nía de Roma. La monarquía centraliza­
da y centralizadora del Principado no
podía mínimamente responder con efi­
cacia a las necesidades de un imperio
de tal envergadura.
Los procesos recaudatorios se hacían
ca d a vez m ás a rd u o s y le n to s , y el
continuo aumento de la burocracia de
agentes im periales no sólo no servía
para asegurar los cobros y pagos, sino
que lejos de agilizar las operaciones,
c o n c e b id a é sta de f irm a p ir a m id a l,
añadía más obstáculos a los ya ex is­
tentes. En el siglo m esta burocracia
tenía semiparalizado el funcionam ien­
to de las finanzas imperiales y su úni­
co servicio era el de aumentar con su
coste aún más el déficit del estado.
La inoperatividad del sistema hizo
asunto corriente la incapacidad de co­
brar débitos fiscales y las deudas tri­
butarias aumentaron con grave perjui­
cio del f i s c u s , d e s b o r d a d o p o r los
gastos. Los em peradores comenzaron
a condonar deudas atrasadas de varios
años, p re se n ta n d o los c ro n ista s este
hecho como una nueva muestra de la
divina munificiencia, cuando no serían
p o c o s los c a so s en que en re a lid a d
Akat Historia d el Mundo Antiguo
existían pocos mecanismos capaces de
h a c e r e fe c tiv o el c o b ro de a q u e lla s
deudas. Esta costumbre se hizo norma
y pron to todo cam b io de e m p e ra d o r
era esperado por las provincias como
momento oportuno de las ansiadas am ­
nistías fiscales, sin que la crítica situa­
ción del tesoro moviera a los nuevos
gobernantes a negarse a tal muestra de
generosidad ante su pueblo.
Desde la segunda mitad del siglo π
los períodos de guerras se hicieron ca­
da vez más largos y frecuentes. Ello
aumentó los gastos y por ende, las ne­
cesidades estatales de mayores ingre­
sos tr ib u ta r io s . La g u e r r a o c a sio n ó
además una crisis en las economías de
las regiones afectadas, y el comercio
se fue ralentizando en su normal d e­
senvolvimiento. La población laboral
sufrió fuertes merm as de sus c o ntin­
gentes por las continuas levas y, junto
a los efectos directos de la guerra en
los campos, la agricultura se fue e m ­
pobreciendo paulatinamente.
A esto se unió la continua devalua­
ción monetaria, con fuertes deprecia­
ciones del n u m e ra rio c irc u la n te y
fuertes subidas de precios en una in-
flacción de cuyas causas, los órganos
financieros imperiales o no pudieron
r e la c io n a r con sus c o n s e c u e n c ias , o
prefirieron omitirlas por la esperanza
del rápido b eneficio que la dev a lu a ­
ción oficial pro du cía a las arcas del
estado. El hecho es que la actividad
e c o n ó m ic a se d e b ilit ó y la d e s c o n ­
fianza en la moneda propició la bús­
queda y retorno a viejas alternativas.
Los m unicipios co m en zaro n a d e ­
pau perarse y pronto m ostraron in c a ­
pacidad de afrontar sus pagos ordina­
rios. F r e n te a e ll o , el f i s c u s a c tu ó
re d o b la n d o su o p r e s ió n trib u ta r ia y
a r b itr a n d o m e d id a s p ara g a ra n tiz a r
las re c a u d a cio n e s. Los agentes c iv i­
les, incapaces de hacer frente a la ca­
da vez más m a n ifie sta h ostilid a d de
unos contribuyentes exhaustos, dieron
paso a los agentes militares. C olletio-
n e s , s ta tio n a r ii y f r u m e n t a r i i , que
h asta ese m o m e n to eran c u e rp o s de
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
tropas al servicio de las legiones para
ta re a s c o m p le m e n ta r ia s de a p r e s a ­
miento de criminales, bandoleros, de­
sertores o .tareas de espionaje, p asa ­
ron a e ncarg arse de recau dar por la
fuerza de la coacción y las armas to­
do lo necesario al avituallamiento del
e j é r c i t o en su p aso a las z o n a s en
campaña.
El paso de la legión por las provin­
cias comenzó a constituir situaciones
de auténtica calam idad p ública para
los m unicip io s d ire c ta m e n te a f e c ta ­
dos. E stos su frieron las c o n s e c u e n ­
cias de las requisas de las cosechas,
gan ado s, an im ales de tiro e incluso
productos m anufacturados, en suma,
todo cuanto fuera susceptible de ser
necesitado por la legión en marcha al
fren te militar. Se c o n s a g ra b a así la
sustitución de los cobros en moneda
por los c obros en p ro d u c to s p r im a ­
rios, no sujetos a devaluaciones, qu e­
dando m ilitarizado el proceso como
Termopolio de Herculano
37
garantía de su efectividad y d esco n­
fianza en la eficacia de los p ro c ed i­
mientos normales.
Las haciendas m unicipales fueron
intervenidas por los curatores reipu-
blicae y aun las inversiones realizadas
por el capital del municipio no queda­
ron exentas de una intervención a car­
go de otros agentes como los curato-
res kalendarii. Como único medio de
a segurarse el fu n c io n a m ie n to de los
servicios imprescindibles, el estado in­
tervino y dirigió la actividad económi­
ca en aquellas parcelas fundamentales
como eran el sum inistro y transporte
de trigo a los ejércitos y la ciudad de
Roma.
Las cuantías tributarias de las villas
fueron asign adas a los m iem bros de
las curias locales con responsabilidad
final del pago en las fortunas particu­
lares de los decuriones, pero a medida
que avanzó el siglo m el estado recu­
rriría cada vez más a los sistemas de
38
contrib ucio nes e x tra o rd in a rias, cuyo
monto total comenzó a ser superior al
de los ordinarias, y como demostradas
las únicas eficaces en la obtención de
recursos.
A mediados del siglo m el fiscu s ya
no era el principal órgano perceptor de
tributos, ya que había quedado supcra-
Tributos y cuestiones fiscales:
“Aunque el pueblo estaba descontento
del impuesto de la centesim a rerum ve­
nalium establecida tras las guerras civ i­
les, Tiberio declaró que ese era el sos­
tén del aerarium m ilitare".
(Tácito, A nnales, I, 78, Ed. G redos,
trad. José L. Moralejo, Madrid, 1979).
“ (Cayo) condonó a Italia el im puesto
de la ducentessim a auctionum (0’5% de
las ventas en pública subasta)” .
(S uetonio, C aligula, 16, 3. trad, por
M. Bassols de Clim ent, Ed. Alm a Mater,
Barcelona, 1964).
“ La herencia pequeña y escasa qu e ­
dará libre de la carga de la vicésim a y si
el hered ero a g ra d e cid o a sí lo q u ie re ,
podrá dedicarse toda ella a los gastos
del sepulcro, toda ella a los gastos del
fu n e ra l; no h a b rá a llí q u ie n e s p íe ni
censure. Todo el que venga a heredar
una módica cantidad, podrá tenerla sin
p reocupaciones y d isfru ta rla tra n q u ilo .
La vicésima ha quedado de tal modo re­
glam entada que sólo se corre el riesgo
de incurrir en ella cuando se está en la
opulencia”.
(P lin io el J o v e n , P a n e g íric o de
Trajano, 40, 1-2, Ed. A. D’Ors, Madrid,
1955).
“Aquel mismo año (58 d. C.), ante re­
petidas recla m acion es del pueblo que
protestaba de los excesos de los publi­
canos, dudó Nerón si ordenar la supre­
sión de todos los im puestos, haciendo
al género hum ano el más herm oso de
los dones. Pero su prim er im pulso, no
sin antes alabar profusam ente su gran­
deza de ánimo, lo contuvieron sus con­
sejeros de más edad, advirtiéndole que
AkaI Historia del Mundo Antiguo
do por la prefectura del pretorio, servi­
cio que centralizó todos los sistemas
de requisa, confiscación y recaudación
de tributos en especie, y que manifes­
taba la clara tendencia militarizadora
que desde los Severos se impuso en
los tradicionales servicios fiscales.
el Imperio se desharía si las rentas de
que se so ste n ía la re p ú b lica se veían
dism inuidas; porque si se suprim ían los
derechos de portazgo, se pediría luego
la abolición de los tributos. Por otra par­
te, la m ayoría de las sociedades de re­
c a u d a c ió n de im p u e s to s h a b ía n sido
constituidas por cónsules y tribunos de
la plebe, cuando todavía no estaba em ­
botada la libertad del pueblo rom ano; el
resto se había dispuesto luego de m a­
nera que se com pensaran la cuenta de
ingresos y los gastos necesarios. Des­
de luego que había que m oderar la co­
dicia de los publicanos, no fuera que al­
go tolerado sin quejas por tantos años
se convirtiera en motivo de resentim ien­
to a causa de nuevas intem perancias” .
(Tácito, Annales, χιιι, 50, Ed. Gredos,
trad. José L. M oralejo, Madrid, 1980).
“(D edicado por) el senado romano y
el pueblo al em p e ra do r C ésar Trajano
Adriano Augusto, hijo del divino Trajano
Pártico, nieto del divino Nerva, p ontifex
máximo, en su segunda potestad trib u ­
nicia, segundo consulado, el prim ero y
ú n ico de to d o s los e m p e ra d o re s que
canceló 900.100.000 HS adeudados al
fiscus, por esta liberalidad que beneficia
no sólo a los ciudadanos de su tiempo,
sino a sus d escendientes” .
CIL VI 967, del 118 d.C.
“ M a rco A u re lio c o n d o n ó to d a s las
deudas pendientes para con el fiscus o
el aerarium por un período de 40 años,
en adición a los 15 años de Adriano y
ordenó que todos los registros de estas
deudas fueran quem ados en el fo ro ”.
(D io C a s s iu s C o c c e ia n u s , L X X I,
32,2, Ed. Loeb C lass., tra n si. E. Cary,
1969).
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
III. Evolución de las finanzas públicas
en el Alto Imperio.
1. Los Julio-Claudios
Ya vim os en c a p ítu lo s a n te rio re s la
política augusta relativa a la adminis­
tración financiera del estado. Fruto de
ella fue la aparición de nuevos orga­
nismos que sentaron las bases de los
programas económicos de los gobier­
nos posteriores.
Tiberio fue severo y estricto ejecu­
tor de las ideas políticas de su prede­
cesor en materia económica. No e m ­
prendió nuevas reformas y consideró
suficientes las ya iniciadas por A ugus­
to. El balance de su gobierno da como
resultado un incremento de los ingre­
sos públicos y una contención de los
gastos, ya de por sí considerables. Pa­
ra ello no parece que se excediera en
las imposiciones tributarias sino que,
antes bien, prefirió aum entar los in­
gresos saneando la pureza de los m e­
canism os recaudatorios. Buen a d m i­
nistrador, como el m ism o T ácito, su
habitual detractor, le reconoce, no du­
dó en condenar a procuradores y go­
bernadores cuya venalidad fuera pues­
ta de manifiesto en los tribunales.
Limitó la actuación de las legiones
a los frentes abiertos que heredase de
A u g u s to , no e m p r e n d ie n d o n u e v a s
aventuras militares de incierto resulta­
do y que supusiesen nuevas cargas pa­
39
ra el estado. Increm entó los ingresos
procedentes de los bona dam natorum ,
resultado del régimen de terror instau­
rado en la segunda parte del reinado,
y su actitud re stric tiv a h acia un a u ­
m e n to de las p a r t id a s d e s tin a d a s a
frum entationes, donativa y congiaria,
así co m o a a m p lia r el p ro g r a m a de
obras públicas y espectáculos a la ple­
be, le valió enajenarse el respaldo de
sus coetáneos.
Los resu ltado s de esta política de
auténtica estabilización financiera, en
el marco del programa político hereda­
do de Augusto, darían sus frutos a su
muerte. D ejó 2 .70 0 .0 0 0 .0 0 0 HS a su
sucesor, mientras que él mismo tan só­
lo había recibido unos cien millones
de Augusto.
Las finanzas de Cayo muestran el
reverso de la política de Tiberio. En
tan sólo tres años de gobierno este em ­
perador despilfarró todos los recursos
del estado, abandonando la vigilancia
de los mecanismos recaudatorios ins­
taurada por Tiberio, como inexcusable
principio de buen gobierno. Dobló los
donativa y elevó los congiaria y Ro­
ma disfrutó de espectáculos tan sun­
tuosos como nunca se hubiera visto. Y
ni siquiera la creación de extravagan­
tes y anecdóticos tributos, ni la siste­
mática política de confiscaciones, lo-
40
Sextercio de Galba
graron paliar la bancarrota en que a su
muerte quedaron sumidos el fisc u s y el
aerarium.
Cuando Claudio accede al poder, el
saneamiento de la hacienda pública se
presentaba como primera e inexcusa­
ble labor de estado. Siguiendo las líne­
as del ideario del fund ad or del ré g i­
men, aprovecha para dar cuerpo a la
organización de éste mediante los pro­
c uradores, com o em brión del nuevo
se rv ic io civil de la a d m in is tr a c ió n .
Asume gran parte del control de la ca ­
ja senatorial y la descarga del gasto de
las frum entationes, hasta ahora de e n ­
tre sus competencias, transfiriéndolas
a la Annona, regida por un praefectus
imperial.
Hacia la mitad de su reinado la ha­
cienda debió estar ya equilibrada, tras
el marasmo en que Cayo la había su ­
mido, como se demuestra del progra­
ma de obras públicas que ahora se ini­
c ia y en las que C l a u d i o g a s tó no
menos de 400.000.000 H S. Es posible
que el buen funcionamiento que intro­
dujo en la ad m inistración del fis c u s ,
creand o se rvic io s e sp e c ia liz a d o s en
cada una de las fuentes de ingresos,
A ka l Historia del Mundo Antiguo
sea justificativo del ligero superávit fi­
nanciero con que el tesoro se encontró
a su muerte en el año 54.
El gobierno de Nerón tuvo una pri­
mera parte que llegó a ser considerada
época aúrea en la historia de la Ciudad
(quinquennium Neronis), por la estabi­
lidad y buen funcionamiento de las fi­
nanzas imperiales y su clara repercu­
sión en el d es a rro llo u rb a n ístic o de
Roma y otras ciudades itálicas. Los in­
gresos aumentaron y los gastos queda­
ron en los límites de la época de Clau­
d io , y R o m a v i v i ó u n a e x p a n s i ó n
económica como no volvería a disfru­
tar ni en los mejores tiempos del siglo
II . Pero a partir de la década de los se­
senta esta tendencia positiva se trunca,
paralelamente a los conflictos dom és­
ticos que c o m e n z a ro n a surgir en la
corte, seguram ente m otivados por el
cambio sufrido en la personalidad de
este último de los Julios. Un régimen
basado en últim a instancia en la v o­
luntad mudable de un individuo estaba
c o n d e n a d o a su frir los e m b a te s que
afectaran al mismo.
Del 60 al 69 se abandona la política
de moderación en los gastos públicos
y comienzan a crecer sin freno las par­
tidas destinadas a las liberalidades im­
periales. No de otra forma se concebía
la conjuración de los intentos desesta­
bilizadores sino a base de reasegurar
la compra de las voluntades populares.
En este contexto se repartió un donati­
vum de 400 HS por cabeza a la plebe;
se s u p rim ió la a n tig u a V et X X rer.
ven. man, aunque sólo de manera for­
mal, pues tal gravam en pasó ahora a
afectar a los compradores, que vieron
incrementados así los precios de venta
de e s c la v o s , y a ú n N e ró n e s tu v o a
punto de ab olir todos los vectig a lia
para acabar con las protestas que los
abusos en las re c a uda cio ne s g e n e r a ­
ban. Aunque sus consejeros financie­
ros le hicieron desistir de tal medida,
que acarrearía la ruina del estado, no
dejaba esta actitud de ser muestra de
la incapacidad y renuncia a atajar los
vicios que h ab ían ido a ten azan do al
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
sistem a reca u d a to rio . Vicios que ya
venían de a n tigu o, a c tu a liz a c ió n de
viejos prob lem as re pu blic a no s, pero
que volvían a la luz por el paulatino
abandono que de las riendas del Impe­
rio manifestó Nerón desde el año 60.
C u a n d o el f i s c u s no p u d o h a c e r
frente a los exorbitantes gastos de un
e m p e r a d o r d e s e q u ilib r a d o , se echó
mano al fácil recurso, ya utilizado por
Tiberio y Cayo, de las confiscaciones
a s u p u e sto s a d v e r s a r io s p o lític o s y
c o n s p ir a d o r e s , y p or vez p r im e ra y
sentando con ello un nefasto preceden­
te que todos los emperadores del siglo
ni sufrirían, a la devaluación de la m o­
neda de oro, aureus, y plata, clenarius,
en un 10%, para el desahogo temporal
de un fisc u s en bancarrota.
2. Los Flavios y los
Antoninos
Cuando tras la guerra civil del 69 Ves­
pasiano accede al poder, se encontró
con una situación muy similar por el
desorden y anarquía, a la que Augusto
heredó tras la batalla de Actium. Sue­
tonio cifra en 4 0 .0 0 0 .0 0 0 .0 0 0 H S la
cantidad que el fisc u s necesitaba para
situar al estado en los niveles mínimos
que hiciese posible una labor de go ­
bierno.
Hijo de recaudadores fiscales, Ves­
pasiano emprenderá el saneamiento de
la hacienda pública legada de los Ju-
lio-Claudios, aplicando un program a
e c o n ó m ic o que no dejó p a rce la por
rentabilizar ni p rovincia del Imperio
excluida de co ntrib uir p ro p o rc io n a l­
mente a las cargas del estado. Sin du­
da, la labor financiera de Vespasiano
dejó saneadas por muchos decenios las
bases económicas que nutrieron al te­
soro público.
En el plano de los órganos centrales
de las finanzas públicas, se vigorizó su
rendimiento con la creación institucio­
nal de tres nuevos fis c i provinciales, el
asiaticus, el alexandrinus y el iudai-
cus, que com pletaban la red de fis c i
41
provinciales que, es nuestro parecer,
debía ya existir para todas las provin­
cias del Imperio. Redujo el excesivo
gasto público derogando gran parte de
las medidas arbitradas por Nerón, co­
mo fueron las numerosas exenciones e
inmunidades fiscales, y la moderación
a los límites fijados por Tiberio en co-
giaria y donativa.
Avaro y escrupuloso en las recau­
daciones, programó sus mayores ren­
dimientos sin necesidad de aumentar
las cuotas tributarias, sino que, cono­
ciendo perfectamente de los excelen­
tes resultados que daba la vigilancia e
in te rv e n c ió n en los p ro c e d im ie n to s
exactores, se aplicó en controlar la pu­
reza del sistema. Los tributos en trigo
de las provincias senatoriales fueron
canalizados a la Annona imperial para
las frum entationes, descargando de es­
ta hipoteca fiscal a las provincias im­
periales. Amplió la lista de contribu­
yentes de los im puestos de los cives
romani, promocionando a Hispania al
disfrute del ius latii, con un programa
que, si bien tenía efectos fiscales in­
m ediatos, preveía el pleno beneficio
del rango municipal a la vuelta de ge­
neraciones.
P o s i b l e m e n t e o b t u v o d i n e r o en
abundancia de la venta de numerosas
propiedades de los Julio-Claudios, así
como de la venta de las tierras ocupa­
das ilegalmente (subseciva) en épocas
anteriores, estabilizando la moneda de
plata y oro en los pesos fijados por
Nerón. Al final de su gobierno, las ar­
cas p ú b lic a s in g r e s a b a n un a m edia
anual no inferior a 1.200.000.000 HS,
de los que tan sólo el 10% correspon­
dían a los tributos indirectos. Los últi­
mos años fueron ya de pleno superávit
económico, y así lo evidencia la conti­
nuidad de un programa de obras públi­
cas que ahora se emprende, tras el pa­
réntesis que supuso la estabilización
del tesoro.
El trienio de Tito fue insuficiente
para el desarrollo de una política eco­
nómica, y por lo demás, un cúmulo de
circunstancias adversas, externas al es­
42
tado, impidió prolongar la buena posi­
ción en que Vespasiano había dejado a
la hacienda pública. Junto a la munifi-
ciencia que para Tito resalta Suetonio,
no aventajada por ninguno de sus pre­
decesores, abriendo su gobierno con
grandes celebraciones en Roma, el es­
tado tuvo que destinar todos sus fon­
dos a paliar los efectos de tres catás­
trofes que asolaron Italia. Por un lado,
la erupción del Vesubio, que borró del
mapa las ciudades de Pompeya, H er­
culano y Stabiae. Luego un incendio
que asoló R om a d u ra n te tres días y
posteriormente, una epidemia que tuvo
una virulencia sin precedentes. D em a­
siadas calamidades para un gafado em ­
p erado r de c u a r e n ta y un años, que
moría el 13 de Septiembre del año 81,
a ios dos años y dos meses de haber
sucedido a su padre.
Domiciano heredó la severa m eticu­
losidad y buena capacidad como admi­
nistrador de su padre Vespasiano. Su
gobierno se enraizó en el ideario polí­
tico de éste, de quien fue perfecto eje­
cutor de sus planteamientos económ i­
cos. Del 81 al 92 D om iciano lleva a
cabo una moderada política financiera,
basada en garantizar el perfecto fun­
cionamiento de los mecanismos fisca­
les implantados en las provincias. El
déficit de Tito quedó pronto paliado
como manifiesta la continuación de las
obras públicas em prendidas por Ves­
pasiano. Los cuatro últimos años de su
vida, del 92 al 96, nos retrotraen a los
últim os tiem pos de T iberio, y Rom a
volvió a sufrir las consecuencias del
cambio patológico de la conducta de
su máximo gobernante. En esos años
se inc re m e ntaron las c o n fisc a c io n es
procedentes de los bona dam natorum ,
típico en estas situaciones.
No parece, no obstante, que el Im­
perio, ni siqu iera Italia, a cu sara los
problemas internos del régimen, acaso
por ser cuatro años insuficientes como
para dar al traste con la dcabada orga­
n iz a c ió n a d m i n i s t r a t i v a c r e a d a por
Vespasiano. A la muerte del em pera­
dor en el 96, la hacienda pública debió
Akal Historia del M undo Antiguo
estar equilibrada y puede ello ser un
síntoma de la incipiente independencia
que la estructura financiera del Princi­
pa d o iba a d o p ta n d o , re s p e c to a las
cambiantes actitudes de su primer res­
ponsable. Acaso ésta sea la herencia
más importante legada por los Flavios
a sus sucesores del siglo II.
N e r v a a p e n a s p u d o en do s a ñ o s
plantear siquiera un programa de con­
trol del gasto p ú b lic o , a un qu e otras
medidas de este em perador ponen en
duda la sinceridad de aquella iniciati­
va. Su propagada austeridad no c o n ­
cuerda con la creación de nuevas fuen­
tes de gastos p ú b lic o s, co m o fue la
In s titu tio A lim e n ta ria de Italia, por
mucha justificación social que la sos­
tuviera, al amparar con los bajos rédi­
tos de préstamos agrarios a huérfanos
y viudas de los municipios itálicos.
Esta misma tendencia filantrópica
preside buena parte de los reinados de
los Antoninos, acaso como superficial
contrapunto a la creciente demanda de
recursos a los ciudadanos, de una ha­
c ie n d a cada vez más a g o b ia d a para
asumir todos los proyectos imperiales.
Trajano inaugura la época de los em ­
peradores frugales y austeros del siglo
II, actitud ésta más im p ue sta por las
circunstancias que por un voluntaris­
mo político. La guerra y la administra­
ción se llevaron gran parte de los in­
gresos públicos y aún éstos resultaron
insuficientes en la m edida en que se
abrían nuevos frentes militares.
A cambio de esta paulatina hipote­
ca del e s ta d o , T r a ja n o dio un paso
más en el san eam ien to de los m e c a ­
nismos fiscales, único método de pre­
servar los ingresos y mantener la paz
y el orden entre los súbditos. Incre­
mentó los límites exentos de la vicési­
ma h e re d ita tiu m y de los legados y
herencias, renunciando a exigir el au­
rum coronarium . Pese al buen funcio­
namiento de las instituciones y a la re­
nuncia de algunos ingresos como los
citados, más sim bólicos que s u sta n ­
ciales, la sombra del déficit preocupó
al emperador hasta su muerte, no pu-
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
diendo evitar el recurso a la devalua­
ción monetaria, un 15% en el denario,
para paliar los momentos adversos.
Adriano representa un esfuerzo más
en conciliar la doble imagen del esta­
do imperial, la faceta del estado filan­
trópico y p ro m o to r de lib era lid a d e s
para el pueblo, y la faceta del estado
cada vez más severo en sus exigencias
tributarias y exactoras. Difícil misión
que re q u irió la b ú s q u e d a de nuevas
fuentes de ingresos, al objeto de no
castigar más las tradicionales. En esta
doble actitud, las finanzas de Adriano
presentan la evolu ció n incong ruente
de dos actitudes antagó nicas: c o n ti­
nuación del evergetismo y la prodiga­
lidad, y a provecham iento al máximo
de todas las fuentes económ icas sus­
ceptibles de generar ingresos que pa­
liaran el agobio del fiscu s.
En el primer plano, Adriano condo­
nó débitos fiscales de los municipios
por valor de 900. 0 0 0 .0 0 0 H S, pero
activó la recaudación de tasas olvida­
das y envió a las ciudades con hacien­
das en crisis a agentes interventores
(ic u ra to re s r e ip u b lic a e ). P e rd o n ó el
aurum coronarium a Italia y lo redujo
en provincias, gastando mucho dinero
en obras públicas por todo el Imperio.
En el segundo plano, Adriano profe­
sionalizó al máximo la estructura pro­
curatoria! a cargo de los equites, co ­
mo g a r a n tía del p le n o r e n d im i e n to
perceptivo. Revisó los censos del Im­
perio cada quince años, encargando de
tal misión a sus procuradores, y pare­
ce que fueron creados nuevos impues­
tos, medidas que en conjunto lograron
un equilibrio en el tesoro al final de
su vida, pero con una e s tru c tu ra de
gastos militares tan onerosa que difí­
cilmente podría ser mantenida por sus
sucesores.
A ntonino Pío representa el último
período de apogeo económico y equi­
librio de las finanzas del estado. Si Ti­
berio fue el fiel ejecutor de los postu­
lados de Augusto, Antonino recoge la
la b o r de s a n e a m i e n t o h e r e d a d a de
Adriano y se limita a utilizar los frutos
43
del esfuerzo político desplegado por
su antecesor en pro de la estabilidad
de la hacienda.
Su reinado no se oscurece con gran­
des aventuras bélicas y, por unos años
la voraz m áquina de guerra permitió
un respiro a las arcas públicas. M ode­
rado en sus gastos, frugal y austero
hasta el punto de cubrir con su propio
La crisis financiera del
año 33 d. de C.:
“ De ahí surgió una escasez de num era­
rio, al reclam ar a un tiem po todas las
deudas y porque habiendo sido tantas
las condenas seguidas de subastas de
bienes, la plata am onedada estaba re­
tenida por el fiscus o el aerarium . Ante
ello, el senado había prescrito que ca­
da cual invirtiera en tierras de Italia los
2/3 del dinero prestado. A hora bien, los
a cre e d o re s re cla m a b a n la to ta lid a d y
no re su lta b a de ce n te para a quellos a
q u ie n e s se re c la m a b a el h a ce r m en­
guar su crédito, ... Las medidas que se
h a b ía n a rb itra d o co m o re m e d io s - la
venta y la c o m p ra - se tornaban contra­
producentes puesto que los prestam is­
tas se habían guardado todo el dinero
para com prar tierras. A la abundancia
de v e n ta s s ig u ió la c a íd a de los
precios... El desfondam iento de los pa­
trim o n io s fa m ilia re s e s ta b a d a n d o al
traste con la dignidad y la reputación,
cuando el César prestó su ayuda repar­
tiendo por las bancas 100.000.000 HS,
a utorizándose su préstam o sin in te re ­
ses durante tres años, si previam ente
el deudor ofrecía al aerarium del pueblo
romano una garantía del doble en pre­
dios. Así se restauró el crédito y poco a
poco se e n co n tra ro n ta m b ié n p re s ta ­
mistas particulares”.
(Tácito, Armales, VI, 17, Ed. Gredos,
trad. José L. Moralejo, Madrid, 1979).
44
d in e ro p a r tic u la r los cada vez más
f r e c u e n te s d e sc u b ie r to s del fis c u s ,
Antonino Pío logra mantener el m is­
mo nivel de munificencia de sus pre­
decesores. En nueve ocasiones distri­
buyó dinero y trigo por un valor total
de 800 denarios por cabeza, y muchos
d é b i t o s t r i b u t a r i o s de tie m p o s de
Adriano fueron cancelados, en una ini­
ciativa que poco a poco se fue institu­
Moneda de Maximino Daia
Aka! Historia del M undo Antiguo
cionalizando. Como Adriano, veló por
las haciendas locales, reconociendo el
importante papel que para la hacienda
estatal el apoyo de los municipios re­
presentaba.
Tanta moderación en el gasto públi­
co y, sobre todo, la fortuna de disfrutar
de largos períodos de paz e inactividad
en los frentes fronterizos, hicieron de
este emperador el último de los que, al
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
morir dejaban el tesoro en franco su­
perávit.
Marco Aurelio no podía comenzar su
gobierno con mejor augurio. Al acceder
al trono disponía de 2.700.000.000 HS
en el fiscu s, cantidad igual a la que Ti­
berio legó a Cayo. Pero el reinado de
Marco Aurelio presenta un em p eo ra­
miento significativo de la situación fi­
nanciera. G uerras en las p rincip ales
fronteras, terremotos desoladores en las
provincias, períodos de hambres segui­
dos de largos años de peste en Roma e
Italia, riadas, etc., fueron funesto con­
trapunto de los dorados años de Anto­
nino Pío.
Pese al continuo recorte de los gas­
tos en palacio, la casi cancelación de
espectáculos financiados por la corona
y la ausencia casi total de un programa
de obras públicas, la hacienda imperial
tuvo grandes problem as para atender
sus necesidades. Comenzó a fallar el
cumplimiento fiscal de los municipios
y las más ricas provincias mostraron
síntom as alarm antes de ag otam iento
económico. Sin este apoyo, las finan­
zas del estado entraron en la curva ha­
cia la bancarrota.
Pese a un fuerte incremento del n ú­
mero de funcionarios adscritos a las
tareas recaudatorias, los ingresos no
aumentaron y el estado comenzó a su­
frir los efectos adicionales de la exce­
siva burocratización de sus m ecan is­
mos. En el 178 el em perador decretó
una gran cancelación de deudas al f i s ­
cus y al aerarium , no como muestra
de filantropía sino por la real im posi­
b ilid a d de c o b ra rla s. La co rte tuvo
que recurrir a la venta de parte de sus
bienes para allegar dinero a las arcas.
A pesar de todo, durante su gobierno
se r e p a r t i e r o n 7 0 0 . 0 0 0 . 0 0 0 H S en
congiaria. Actitudes anacrónicas c o ­
mo ésta justifican que al morir Marco
Aurelio dejara el fisc u s com pletam en­
te vacío.
C om odo no fue el e m p e ra d or que
unas finanzas públicas en crisis nece­
sitaban en la Roma de finales del siglo
II. Completamente ajeno a las tareas de
45
gobierno, acaso por consciencia de su
incapacidad para frenar el rápido ca­
m in o h a c ia el c a o s e c o n ó m i c o ,
Comodo se limitó a desplegar una po­
lítica doméstica en franca disposición
de consumir los últimos recursos del
estado. Volvieron los grandes espectá­
cu lo s a R o m a, r e m e m o r á n d o s e con
nostalgia los años dorados de Claudic
o Nerón, y hasta 10 nuevos procurado­
res fueron creados para dirigir 10 nue­
vos tipos de juegos públicos instaura­
dos ahora. Para sufragar los costes del
despilfarro y boato de la corte, no se
dudó en inventar nuevas contribucio­
nes que agravasen las cargas ya asumi­
das por los únicos grupos sociales sol­
ventes. Así, los senadores tuvieron que
pagar 2 áureos por miembro familiar y
año, y los decuriones de los m unici­
pios, 5 denarios.
De nuevo se recurrió a las confisca­
ciones, a la venta de honores y por su­
puesto a la devaluación de la moneda,
que ya había sufrido rebajas en su ale­
ación de oro o plata con A d ria no y
Marco Aurelio (10%). Pero los inme­
diatos efectos positivos de estas deva­
luaciones cada vez fueron más cortos,
en una situación económica en la que
la inflación, producto de las sucesivas
devaluaciones, marcaba una clara de­
preciación de la moneda y el paulatino
retorno a valores más seguros como
eran los productos agrícolas. Tan sólo
la estabilidad de los gastos militares
al existir paz en las fronteras frenó, de
momento, el avance hacia la ruina del
estado.
3. Los Severos hasta la
crisis del siglo m
Desde Septimio Severo el denario su­
fre continuas devaluaciones que cul­
minan en el 260, en que aquella m o­
neda era ya mero cobre con un baño
de plata. El re c r u d e c im ie n to de las
guerras hizo necesarios más ingresos
p a r a m a n t e n e r a lo s a l r e d e d o r de
200.000 soldados en armas, que, dis­
46
tribuidos en 33 legiones, suponían un
coste anual de unos 1.200.000.000 de­
narios. La política de confiscaciones a
sus adversarios allegó importantes re­
c u rso s al n u e v o ó rg a n o f in a n c ie r o ,
R es P riv a ta , pero aún así fue in su fi­
ciente para equilibrar los gastos de la
poderosa máquina de guerra del esta­
do. Nuevos impuestos fueron levados
y el recurso cada vez más utilizado de
apelar a las contribuciones extraordi­
narias acabó por sembrar el pánico en­
tre las ciudades del Imperio.
La desconfianza en la moneda trajo
a un primer plano la validez de los p a ­
gos en especie, y el anquilosam iento
progresivo de la burocracia del e sta ­
do, cada vez menos operativa y más
d e sc o n tro la d a , dio paso a la a p lic a ­
ción de los sistemas de requisas, sobre
todo como justificación del suministro
de las legiones en cam paña. Cuando
las fuentes de ingresos trad icio nales
mermaron sus rendimientos, el em p e­
rador no vaciló en exigir contraparti­
das de servicios y prestaciones perso­
nales (m u ñ era ) a los c iud ad ano s del
Imperio. Cualquier fórmula se dio por
válida si demostraba su eficacia a los
intereses del fiscu s.
Con Caracalla los gastos del estado
volvieron a am enazar bancarrota. De
nuevo la moneda fue d ev a lu a d a tras
una estabilización artificial de la m is­
ma, al crearse el antoninianus, m one­
da de plata que pasaba a valer 2 dena­
rios de los antig uo s, aún cu and o su
contenido en plata fuese tan sólo 2/3
del denario nero niano . El au reu s ya
sólo tenía 1/3 de su contenido original
de oro. Todo ello aceleró la espiral in-
flacionista, la subida de precios y la
pérdida de confianza en la moneda, en
perjuicio del poder adquisitivo de los
ciudadanos.
Los trib u to s tra d ic io n a le s fu e ro n
d o b la d o s en sus tasas tr a d ic io n a le s
- l a s vicesim ae lib e rta tis y heredita-
tium pasaron a ser d e c u m a e - y el a u ­
rum coronarium y otras co n trib u c io ­
nes e x tr a o r d in a r ia s fu e ro n e x ig id a s
regularmente, pasando a ser de hecho
A ka l Historia dei Mundo Antiguo
ing reso s o rd in ario s. Se recaud ó una
annona en trigo o vestidos y m anufac­
turas en Egipto -a n a b o lic a e sp e c ie s-
para los gastos militares.
El número de contribuyentes de tri­
butos afectos a la condición de ciuda­
danos romanos se amplió al máximo,
al conceder Caracalla en el 212 la ci­
vitas a todos los habitantes del Im pe­
rio, a excepción, parece ser, de aque­
llos súbditos que tenían la condición
de d ed iticii. Se puso enorm e celo en
asegurar la recaudación utilizando pa­
ra ello, junto a los procuradores, a la
misma tropa legionaria, con lo que la
tarea perceptora fue cada vez más una
misión de despojo y rapiña institucio­
nalizada. La responsabilidad de la re­
caudación tributaria en cada m un ici­
pio y en cada distrito fue asignada a
los decem prim i, en O ccidente, deca-
p ro tie en O riente, que de sig na b a un
censo de las diez primeras fortunas de
cada villa, c u yas r e s p o n s a b ilid a d e s
consistían en tener que cubrir las dife­
rencias fiscales entre el quantum orde­
nado a recaudar y lo realmente recau­
dado. El h o nos de las m a g istra tu ra s
municipales pasó a convertirse en un
m u n u s, al re s p o n d e r los d e c u rio n e s
con sus p a trim o n io s p a r tic u la re s de
cualquier déficit público, y cada vez
se hizo más difícil configurar los cua­
dros d irigentes de la ciudad p r o v in ­
cial, por ausencia, cuando no huida,
de los candidatos.
A pesar de todo, Caracalla no dejó
de repartir frecuentes donativa e in­
crem entos de sueldos a las legiones.
El caos financiero se hizo crónico y
n in g u n o de los e m p e ra d o res que s i­
guieron, Macrino, Heliogábalo o A le­
ja n d r o Severo p u d ie ro n h a c e r nada,
más que buscar los recu rsos para el
diario sostenimiento de la corte, aban­
donando prácticamente cualquier polí­
tica financiera, por im posibilidad de
aplicar la misma en las circunstancias
vigentes. El Imperio quedaba abocado
a la Gran Crisis que, gestada en el úl­
timo siglo, cubriría las décadas c e n ­
trales del siglo ni.
Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio
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