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¿POR QUÉ FRACASÓ RAJOY?

El poder de la agenda pública, demostrado a través de un caso práctico

Jaime Llinares Taboada


Seminario Avanzado de Teorías de la Comunicación
Pontificia Universidad Católica de Chile
Julio de 2018

Jaime Llinares Taboada


jaime_llita@hotmail.com
Puedes engañar a toda la gente durante algún tiempo, o a alguna gente durante
todo el tiempo, pero no puedes engañar a toda la gente todo el tiempo.
Abraham Lincoln

1
¿Qué lleva a un gobierno que está manejando con eficacia el principal problema de la agenda

pública a perder el apoyo de los votantes? Este estudio pretende encontrar respuestas a partir de

un caso práctico: el respaldo de los españoles a su gobierno durante los seis años y medio en

que Mariano Rajoy fue presidente de ese país. Comparando la evolución de la agenda pública

española con los índices de intención de voto del partido gobernante llegamos a la conclusión de

que el manejo eficaz del principal problema nacional sólo se verá recompensado en forma de

más apoyo durante un tiempo limitado. Esto es así porque los temas que experimentan cambios

positivos serán sustituidos en la agenda pública por otros más problemáticos y relevantes.

Palabras clave: agenda pública, España, Partido Popular, percepción de la economía, apoyo al

gobierno.

Introducción

El 20 de noviembre de 2011, el candidato del Partido Popular, Mariano Rajoy, ganó las

elecciones generales y fue investido presidente de España. Después de dos intentos fallidos en

2004 y 2008, Rajoy llegaba por fin al poder en medio de una crisis económica que había

destrozado el mercado laboral español: la tasa de desempleo estaba entonces en el 22,6 por

ciento, y seguiría creciendo hasta rozar un insoportable 27 por ciento en el primer trimestre de

2013.

El primero de junio de 2018, seis años y medio y dos elecciones después, Rajoy era destituido de

su cargo mediante una moción de censura que casi nadie esperaba. Y es que, durante mucho

tiempo, la opinión pública había estado premiando unos éxitos económicos entre los que

destacaba la reducción del desempleo en diez puntos. Sin embargo, a principios de 2017, y pese a

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que la satisfacción con la economía seguía mejorando, la tendencia en las encuestas cambió

bruscamente: los españoles habían empezado a dar la espalda al PP. Finalmente, fue el Congreso

de los Diputados el que atestó el golpe definitivo a la época Rajoy mediante una moción de

censura votada el 1 de junio por la cual se invistió al socialista Pedro Sánchez como nuevo

presidente.

Este estudio pretende exponer los factores que explican la repentina pérdida de apoyo del

Gobierno de Rajoy –y, por ende, del Partido Popular– desde enero de 2017 hasta junio de 2018,

pese a que anteriormente la tendencia venía siendo la contraria. Para ello nos serviremos de los

trabajos de autores que han investigado los efectos derivados de la teoría del establecimiento de

la agenda, o agenda setting.

La teoría del establecimiento de la agenda es una de las más populares dentro del campo de la

comunicación. Dearing (1989) define el término agenda como “ranking de la importancia relativa

de varios asuntos públicos” (como se cita Soroka, 2002, p. 266). En ese sentido, los teóricos del

agenda setting usan la diferenciación entre agenda mediática y agenda pública para explicar que

la segunda es influenciada por la primera. También existe una tercera agenda, la política.

Los editores y directores informativos, con su selección día a día y su despliegue de

informaciones, dirigen nuestra atención e influyen en nuestra percepción de cuáles son los

temas más importantes del día. Esta capacidad para influir en la relevancia de las

cuestiones del repertorio público es lo que se ha dado en llamar la fijación de la agenda

por parte de los medios informativos.

(McCombs, 2006, p. 24)

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Como justificaremos en detalle más adelante, la noción inicial del establecimiento de la agenda

mediática en la agenda pública no se aplicará en este estudio. En otras palabras, vamos a obviar el

papel que puedan haber jugado los medios en la evolución del apoyo al Gobierno de España.

Objetivos y relevancia

La salida repentina del poder de Mariano Rajoy en junio de 2018 causó conmoción en España por

inesperada. Este político profundamente conservador y pragmático, objeto frecuente de mofas por

parte de los ciudadanos, parecía imposible de destronar de sus cargos de presidente de España y

presidente del Partido Popular.

Teniendo en cuenta los graves problemas económicos que venía sufriendo España desde 2008, al

observador externo le podría resultar extraña la pérdida de apoyo que sufrió el Gobierno justo

cuando se estaba demostrando que sus políticas estaban siendo bastante eficaces a la hora de

solucionar el gran problema del país: el desempleo.

Por lo tanto, la gran pregunta que se pretende contestar aquí es: ¿Por qué un gobierno que está

resolviendo el principal problema de la agenda pública acaba perdiendo el apoyo de los

ciudadanos?

Es importante señalar que este estudio no pretende exponer las razones que llevaron a los partidos

de la oposición a aprobar una moción de censura contra Mariano Rajoy el 1 de junio de 2018,

sino las causas que explican los rotundos descensos en la valoración del Gobierno y en la

intención de voto del Partido Popular a partir de enero de 2017.

Seguramente las conclusiones alcanzadas sean irrelevantes para los politólogos españoles,

quienes en su condición de conocedores del panorama político nacional podrían anticipar ya los

resultados que obtendremos. Sin embargo, desde el punto de vista académico, su importancia

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radica en que se integran diferentes postulados teóricos derivados de la teoría del establecimiento

de la agenda para dar una explicación plausible al caso escogido que también puede ser

interesante para los campos de las ciencias políticas y las teorías de la democracia. Soroka y

Wlezien (s.f.) afirman que “los que están interesados en estudiar la democracia deberían

preocuparse por […] cómo las políticas se adecúan a las preferencias del público y por […] cómo

las preferencias del público reaccionan a las políticas” (p. 1). Mi aspiración es la de que los

resultados obtenidos sirvan para desarrollar una hipótesis aplicable a casos similares de gobiernos

democráticamente elegidos en otros contextos nacionales y temporales.

Una explicación articulada desde las teorías de la comunicación y de las

ciencias políticas

Para intentar entender los resultados que obtendremos vamos a utilizar diversos postulados de las

teorías de la comunicación y de las ciencias políticas. Se parte, en todo caso, del concepto de

agenda pública desarrollado por los precursores del agenda setting. La agenda pública puede ser

definida como el conjunto de asuntos socialmente relevantes ordenados conforme a la atención de

los ciudadanos. A continuación proponemos claves relevantes para el análisis de nuestro caso y

que atañen a la composición de la agenda pública y a los efectos de ésta en el apoyo a los

gobernantes.

1) Los cambios positivos impactan menos que los negativos

Este paper demuestra cómo, a medida que la situación de la economía y del mercado laboral fue

mejorando en España, estos temas fueron cediendo espacio en la agenda. Este hecho, que parece

tan obvio, implica que los humanos no prestamos la misma atención a un cambio positivo que a

5
un cambio negativo. Es decir, nuestras respuestas a las alteraciones relevantes en el entorno son

asimétricas.

Soroka (2006), en su estudio sobre la prevalencia de los cambios negativos, explica que la

respuesta asimétrica ha sido estudiada desde campos como la psicología –los individuos son

optimistas por naturaleza, por lo que la mayor relevancia de los temas negativos es producida por

ese choque– o la economía –a la gente le parece más relevante perder una unidad de algo que una

ganancia de igual magnitud. Este investigador canadiense también señala la existencia de trabajos

sobre cómo la información proporcionada por los medios de masas también es asimétrica, algo

lógico si tenemos en cuenta la naturaleza humana de los periodistas y de su lectores.

Pero esta respuesta desproporcionada ante los cambios negativos no es necesariamente algo a

corregir, si analizamos el funcionamiento de las sociedades democráticas. “La asimetría –vista

como el foco en monitorear e identificar problemas– podría ser una característica estándar de las

democracias representativas”. Esa asimetría en la respuesta de los votantes reflejaría que el

sistema es eficaz a la hora de exigir rendición de cuentas a los gobernantes a través de una

“dinámica de penalizar el error” (Soroka, 2006, p.374).

En el caso que nos ocupa, la asimetría en las respuestas llevó a los españoles a dejar de prestarle

atención a la economía y al desempleo a medida que estos problemas se iban solucionando.

2) El número de temas que caben en la agenda es limitado

La naturaleza humana provoca que el número de asuntos a los que una sociedad puede prestar

atención en un momento dado sea limitado. Así, McCombs (2006) señala que “la intensa

competición entre los temas por un lugar en la agenda es el más importante de los aspectos de

este proceso” (p. 84).

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Todas estas limitaciones en las agendas de los temas de interés público dentro de una

sociedad en un momento dado se resumen en la idea del proceso de establecimiento de

agenda como un juego de suma cero. Se trata de un punto de vista que subraya la intensa

competición entre los temas por hacerse con la atención de los medios y del público.

(McCombs, 2006, p.85).

Se solía pensar que la agenda incluía “de cinco a siete temas”, aunque “la acumulación de

pruebas en los años siguientes sugiere un límite incluso menor” (McCombs, 2006, p. 84).

Por lo tanto, cuando un tema empieza a perder protagonismo, rápidamente aparecen otros para

sustituirlo. En el caso analizado, la progresiva reducción del protagonismo de la economía en la

agenda pública estuvo acompañada por un incremento en la relevancia relativa de otros

problemas.

3) ¡La gente tiene el poder!

El lector podría alegar que los gobiernos podrían responder a la pérdida de relevancia de sus

temas mediante una comunicación más efectiva de sus éxitos políticos. Es decir, estableciendo la

agenda del público. La teoría dice que es muy poco probable que esto suceda.

En democracia, si las agendas de los gobiernos y de los ciudadanos coinciden, es sobre todo

porque los últimos han influido en los primeros, y no al revés. En su análisis del proceso que

determina qué temas de actualidad llegan a ser debatidos por el poder legislativo estadounidense,

Jones y Baumgartner (2005) encontraron evidencias de que los asuntos relevantes en la agenda

pública acababan apareciendo en las deliberaciones del Congreso.

Los gobiernos, obviamente, luchan para imponer su agenda a través de los medios de

comunicación, pero es poco probable que lo consigan. Por ejemplo, en su investigación de las

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agendas pública, mediática y política chilenas durante la campaña electoral de las elecciones

presidenciales de 2005, Porath (2007) encuentra grandes diferencias entre la agenda del Gobierno

del saliente Ricardo Lagos y las de los medios.

Al comparar sincrónicamente las agendas mediatizadas del presidente y las portadas de

los diarios se constata que sólo en una ocasión ambas pautas coinciden significativamente:

en la última quincena, entre el presidente y La Tercera. Esta coincidencia contrasta con la

tendencia en los periodos anteriores, en donde la agenda del presidente tendía más bien a

coincidir con la de El Mercurio, pero nunca de manera significativa. (p. 60-61)

Por lo tanto, no podía esperarse que el Partido Popular tuviese éxito en su empeño por mantener

intactos los niveles de relevancia de la economía y la situación laboral en la agenda pública. El

PP, como todos los partidos que operan en democracia, no tiene la capacidad de imponer la

agenda pública.

4) El issue ownership, o qué temas pertenecen a cada partido

La tendencia a asociar determinados temas con partidos políticos fue investigada por primera vez

por Petrocik (1996), quien introdujo la idea del issue ownership:

La teoría del issue ownership considera que hay un efecto en la campaña electoral cuando

un candidato consigue encuadrar la acción de votar como una decisión en la que hay que

tener en cuenta los problemas nacionales que él es capaz de “manejar” mejor que su

oponente. “Manejar” es la habilidad para resolver un problema que preocupa a los

votantes. Es una reputación atribuida a las políticas y programas electorales, producto de

un historial de atención, iniciativa e innovación en torno a esos problemas que lleva a los

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votantes a creer que uno de los partidos (y sus candidatos) es más sincero y está más

comprometido a intentar solucionarlos. (p. 826)

Este autor investigó cómo los políticos norteamericanos centraban sus campañas electorales en la

serie de temas que los favorecían y, efectivamente, cómo los votantes percibían a cada partido

como más o menos capaz de manejar cada problema. Por lo tanto, el factor que marca la

diferencia en las elecciones es “la preocupación por determinados problemas de los votantes, no

sus actitudes políticas”. “Las constantes críticas son la reputación para el manejo de determinados

asuntos de los partidos y la parcialidad del votante hacia el partido favorecido por la agenda de

problemas” (Petrocik, 1996, p. 826).

En ese sentido, la evolución de la relevancia del paro y de la economía en la agenda pública es

importante en este estudio porque estimamos que éstos eran los temas del Gobierno. Es decir,

había una percepción social relativamente alta de que el PP era más eficaz a la hora de manejar

estos problemas. Esta afirmación no está sometida a evidencias en este estudio, pero nos basamos

en el hecho de que, cuando el PP obtuvo mayoría absoluta en las elecciones de 2011, el paro y la

crisis económica eran los grandes temas de la agenda. Además, en una encuesta realizada en 2017

(Sanz Agüero, 13 de marzo de 2017), la gestión del Gobierno obtuvo una mejor evaluación en lo

relativo a la economía y al mercado laboral, especialmente entre los votantes del PP.

Creemos, en definitiva, que durante los seis años y medio en que Rajoy fue presidente los temas

económicos eran relativamente favorables al Gobierno, especialmente si los comparamos con

asuntos como la corrupción. Por lo tanto, estimamos que el grado de protagonismo del que éstos

gozasen en la agenda habría tenido un efecto en el apoyo al Gobierno del PP.

5) El priming, o preparación

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¿Por qué los cambios en la agenda pública tienen efectos en el apoyo a los políticos? La

explicación reside fundamentalmente en la teoría del priming, o preparación. “El priming es la

activación del conocimiento acumulado en la memoria de largo plazo tras la exposición a un

estímulo” (Althaus y Kim, 2006, p. 961). Cuando el ciudadano medio se dispone a evaluar la

gestión del gobierno, es probable que lo haga teniendo en cuenta los temas y los atributos de

estos temas que resuenen más en su cabeza, porque su conocimiento y memoria no son

ilimitados. Estos autores consideran que el priming está determinado por la accesibilidad y por la

aplicabilidad de la información recibida tanto en el corto plazo como a lo largo del tiempo.

En resumen, las características de los temas que ocupan en cada momento la agenda pública van

a determinar la manera en que la ciudadanía juzga a sus políticos. Si los atributos de los temas

relevantes en un momento dado son mayoritariamente favorables a la imagen de los gobernantes,

es probable que los ciudadanos hagan valoraciones más positivas de éstos.

Por lo tanto, especialmente a partir de que la agenda pública empezó a mutar a mediados de 2016,

era más probable que el ciudadano español medio dejase de tener en cuenta los buenos resultados

de la gestión de la economía a la hora de evaluar la actuación global del Gobierno de Rajoy. Al

contrario, a medida que el paro salía de la agenda pública, cada vez era más probable que los

atributos utilizados para juzgar a los gobernantes españoles fuesen los escándalos de corrupción,

el conflicto catalán y el deterioro del sistema de pensiones. Todo ello, finalmente, se traduciría en

una imagen más negativa del Gobierno y un progresivo descenso en la intención de voto del

Partido Popular en las encuestas.

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Los datos

Los datos utilizados aquí incluyen mediciones cuantitativas comparables de la tasa real de

desempleo; de la opinión pública respecto a la situación económica y a los principales problemas

nacionales; y de la intención de voto del partido en el gobierno. Estas series han sido elegidas

porque permiten identificar correlaciones entre la evolución de indicadores del mundo real, la

opinión del público y el apoyo al gobierno de turno.

Los datos aparecen ordenados en series mensuales o trimestrales –aunque en algunos casos la

periodicidad no es perfecta– y son referentes al periodo que transcurre entre diciembre de 2011,

cuando Mariano Rajoy fue investido, y mayo de 2018, justo antes de que el Congreso de los

Diputados le destituyera de su cargo de presidente.

En cuanto a los indicadores del mundo real, se ha extraído la serie trimestral de la tasa de paro de

la Encuesta de Población Activa (EPA) que publica el Instituto Nacional de Estadística (INE) de

España. En su investigación sobre el establecimiento de la agenda en Canadá, Soroka (2002)

explica que “incluir indicadores del mundo real nos permite juzgar en qué medida varias agendas

están conectadas con el mundo real” (p. 273). El tamaño muestral de la EPA es de unas 180.000

personas repartidas por todo el territorio español (INE, 2018).

Nuestra elección de la tasa de paro como indicador del mundo real más relevante obedece a dos

factores. Primero, el desempleo fue la mayor preocupación de los españoles durante todo el

Gobierno de Rajoy. Es razonable suponer que los votantes lo eligieron presidente porque

confiaban especialmente en su habilidad para manejar este problema. Siguiendo lo explicado por

Petrocik, la economía y el desempleo eran temas del PP. Por lo tanto, la tasa real de paro es una

variable muy relevante para nuestro análisis.

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En segundo lugar, la teoría dice que éste es un indicador económico particularmente resistente a

los efectos de la agenda mediática. Aunque hay investigadores como Soroka (2015) que han

explicado cómo los periodistas pueden deformar la percepción pública de la economía, creemos

que éste no fue el caso del desempleo en España.

La propia teoría del establecimiento de la agenda explica que es probable que la percepción de

los temas de gran impacto en la cotidianeidad del ciudadano común –el paro es uno de ellos– no

esté alterada significativamente por el tratamiento informativo de los medios de comunicación.

McCombs (1999) cita hasta cinco factores que pueden impulsar a un tema a estar en la agenda

pública independientemente de la agenda mediática: “interés propio”, “deber cívico”, “afición

personal”, “emocionalidad” e “influencia del entorno” (p. 155-157).

En cuanto a la relevancia de cuestiones más personales, como los temas económicos,

siguió siendo alta […] independientemente de cómo los trataran la prensa o la televisión.

La experiencia personal puede ser un maestro más poderoso que los medios de

comunicación, cuando los temas tienen un impacto directo sobre la vida de uno.

(McCombs, 2006, p. 36)

El propio Soroka (2002), en su estudio del establecimiento de la agenda en Canadá aplicado a

asuntos económicos, hacía un análisis similar acerca de la percepción de la inflación:

Esperamos que la inflación sea el asunto “prominente” por excelencia. Éste es un asunto

que los individuos experimentan regularmente –el público no necesita que los medios le

digan que la inflación es alta. Más bien, la preocupación pública acerca de la inflación

debería simplemente seguir la evolución de la tasa de inflación.

(Soroka, 2002, p. 267)

12
Por otro lado, los datos de opinión han sido obtenidos a partir del archivo digital del Centro de

Investigaciones Sociológicas (CIS). Se analizan las mediciones periódicas de la intención de voto

del Partido Popular, la opinión sobre cuáles son los problemas más importantes en cada momento

y la evaluación personal de la situación económica actual de España y de la gestión del Gobierno.

Las valoraciones de la situación económica y de la gestión del Gobierno son parte de los

barómetros mensuales del CIS. Las respuestas son cerradas, y se clasifican en “muy mala”,

“mala”, “regular”, “buena” y “muy buena”. La manera más simple de estimar la opinión del

público respecto a cada caso es sumando los datos absolutos de “muy mala” y “mala” para

calcular la tasa de valoración negativa, y “buena” y “muy buena” para la tasa de valoración

positiva.

Además, para determinar la evolución de la agenda de temas que más preocupan a la opinión

pública, se cuantifica la alusión a “el paro”, “los problemas de índole económica”, “la corrupción

y el fraude”, “las pensiones”, “los políticos en general” y “la independencia de Cataluña” ante la

serie de preguntas “¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España?

¿Y el segundo? ¿Y el tercero?”, también incluidas en los barómetros del CIS.

Los barómetros sociológicos del CIS se publican de manera mensual –excepto en agosto – a

partir de una muestra de 2.500 personas elegidas al azar. Las mediciones de intención de voto se

publican de manera trimestral: “Los meses de enero, abril, julio y octubre los barómetros

incluyen un conjunto de preguntas fijas sobre actitudes políticas a partir de las que el CIS calcula

y publica la estimación de voto” (CIS, s.f.).

Teniendo en cuenta los propósitos de este estudio, la utilización de la intención de voto del PP

como herramienta de medición del apoyo ciudadano al Gobierno podría despertar dudas desde un

punto de vista metodológico. Es innegable que la evolución del apoyo nacional de un partido en

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las encuestas puede estar condicionada por factores externos al Gobierno, como la actuación de

sus miembros en otros órganos administrativos –Congreso de los Diputados, Senado, gobiernos

autonómicos, ayuntamientos, etc.– o simplemente los cambios en el apoyo a otras formaciones

políticas.

La decisión de utilizar la intención de voto del PP obedece principalmente a que los datos del CIS

referentes a la valoración del público de la gestión gubernamental están incompletos –la

periodicidad se rompe en todo el año 2016. Además, el coeficiente de correlación Pearson

existente entre ambos indicadores durante el periodo analizado es de +0,90 para un p<0,001 (ver

Figura 1). En consecuencia, teniendo en cuenta que esta fortísima significancia estadística hace

que ambos

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Figura 1
Valoración positiva del Gobierno e intención de voto
35

30

25

20
(%)

15

10

Valoración de la gestión del Gobierno Intención de voto PP 5

indicadores sean relativamente intercambiables, se ha decidido optar por el que tiene los datos

más completos: la intención de voto al partido en el Gobierno.

Por último, se han calculado coeficientes Pearson (p<0,10) para estimar la significancia

estadística de las correlaciones simples entre las variables analizadas. Además, se ha desarrollado

un modelo de regresión para calcular la relación condicional entre la percepción negativa de la

economía y la intención de voto del PP, que difiere de acuerdo al valor de la preocupación por el

paro.

La opinión pública española durante los dos gobiernos de Rajoy

La base fundamental de este estudio radica en el análisis de la evolución de la agenda pública

española. Creemos que, mediante el análisis del ranking de problemas que los españoles

consideraban como más importantes en cada momento, ya pueden adivinarse algunas claves que

nos ayudarán a entender el descalabro en las encuestas del PP en el año y medio anterior a su

pérdida del poder.

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Figura 2
Encuesta realizada en marzo de 2017
En Está el Gobierno sabiendo Todos los Votantes del PP Votantes de ese
gestionar… votantes Ciudadanos
La situación económica 26% 63% 39%
La situación en Cataluña 20% 45% 23%
La situación laboral 20% 56% 22%
Los casos de corrupción 9% 26% 5%
La crisis de los refugiados 14% 35% 16%
sentido, se parte de la premisa de que los temas económicos eran más favorables al Gobierno y al

PP, mientras que la corrupción, la independencia de Cataluña o las pensiones le eran

desfavorables. La Figura 2, que recoge los resultados de una encuesta realizada en marzo de 2017

(Sanz Agüero, 2017), demuestra que la labor del Gobierno estaba mejor valorada en lo referente a

temas económicos. De hecho, los votantes del PP sólo aprobaban la gestión gubernamental de la

economía (63 por ciento) y de la situación laboral (56 por ciento).

La agenda pública española entre diciembre de 2011 y mayo de 2018

Teniendo en cuenta la encuesta visualizada en la Figura 2, así como la composición de la agenda

de problemas (ver Figura 3) en el momento en que el PP ganó las elecciones con mayoría

absoluta a finales de 2011, creemos que los temas del Gobierno eran la economía y el desempleo.

Es decir, aplicando el concepto del issue ownership, el PP tenía una relativamente buena

reputación entre los votantes en cuanto a su gestión de la economía y del mercado laboral.

La Figura 3 visualiza los problemas que dominaron la agenda pública española mientras que

Rajoy fue presidente. El gráfico representa, en cada momento, el porcentaje de encuestados que

respondió aludiendo a alguno de los seis asuntos elegidos cuando fueron preguntados sobre

cuáles eran los

16
Figura 3
¿Cuáles son, a su juicio, los tres principales problemas que existen en España?
200

180

160

140

120

100
(%)

80

60

40

20

0
La independencia
18 18 17 de17Cataluña
17 17 6 16 Los 6 políticos
5 15 en 1general
5 15 14 Las 4 pensiones
4 4 3 La 3 corrupción
3 2 y2 el fraude
2 2
- - - - - - -1 - -1 -1 -
ay Feb ov Jul Apr Jan Oct Jun Mar Dec Sep ay Feb ov
- - -
u l-1 pr-1 an-1 ct-1 n-1 ar-1 ec-1 ep-1 ay-1 eb-1
J A J O J u M D S M F
N de índole económica
LosMproblemas El paro M N

tres principales problemas de España. De este modo, obtenemos una radiografía de cuáles eran

los temas que más preocupaban a los españoles entre diciembre de 2011 y mayo de 2018.

Esta visualización de la agenda de problemas nacional arroja varias señales relevantes. En primer

lugar, destaca la prevalencia del paro como principal preocupación durante los seis años y medio

que comprende el análisis. El desempleo aparece como problema número uno en todo momento,

con porcentajes de preocupación que alcanzaron los 84 puntos sobre un máximo de cien a

principios de 2012.

En segundo lugar, se percibe claramente una progresiva pérdida de relevancia relativa del

binomio “paro + problemas de índole económica”. Cuando Rajoy llegó al poder, la preocupación

por estos dos temas sumaba 137,6 puntos. En mayo de 2018 esta adición se había contraído hasta

los 84,2 puntos. Recordemos que, según la encuesta de Metroscopia reproducida en la Figura 2,

los votantes del PP sólo aprobaban la gestión del Gobierno en lo tocante a la economía y a la

situación laboral. Es decir, éstos eran los temas del PP.

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Por último, también destaca la aparición en 2013 y permanencia hasta el fin del análisis de la

corrupción y el fraude como factor de preocupación muy relevante para la sociedad española.

Este indicador presenta tres picos significativos: en marzo de 2013, coincidiendo con el caso

Bárcenas; en noviembre de 2014, coincidiendo con la operación Púnica; y en mayo de 2017,

poco después de que Mariano Rajoy sea llamado a declarar como testigo en el juicio del caso

Gürtel.

Por lo tanto, desde el momento en que Rajoy es investido presidente, el empleo —al que se le

suman los problemas de índole económica— es la cuestión que más inquieta a la sociedad

española. Sin embargo, la relevancia de estos asuntos se va desinflando con el paso del tiempo.

En los meses inmediatamente posteriores a la salida de Rajoy, otras materias –como la

corrupción, las pensiones o la independencia de Cataluña— habían ganado protagonismo

relativo.

Predecimos que la caída en la preocupación por la economía tiene que estar relacionada con su

evolución real y, por lo tanto, parece necesario estudiar la manera en la que los ciudadanos

percibieron ese cambio. Creemos interesante, en definitiva, analizar si la evaluación económica

de los ciudadanos estaba correlacionada con los indicadores reales.

La economía en la opinión pública

La Figura 4 compara la evolución de la tasa de paro real con la evaluación pública negativa de la

situación económica. Anticipamos aquí que la opinión ciudadana va a estar muy relacionada con

la evolución real del indicador macroeconómico que más ha angustiado a los españoles, la tasa de

paro. Efectivamente, la correlación entre ambas variables es significativa. El coeficiente de

correlación Pearson es de 0,95 (p<0,10). Por cada punto en que se reduce la tasa de paro, la

insatisfacción con la economía lo hace en 3,78 puntos.

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Figura 4
Tasa de paro y percepción de la economía
Valoración negativa de la economía (%)

12 30

10 25

Tasa de paro (%)


8 20

6 15

4 10

2 5

0 0
Nov-11 May-12 Nov-12 May-13 Nov-13 May-14 Nov-14 May-15 Nov-15 May-16 Nov-16 May-17 Nov-17 May-18

Valoración negativa de la situación económica Tasa de paro

La reducción del desempleo estuvo marcada por la estacionalidad –se da de una forma más fuerte

en los meses de verano. En el primer trimestre de 2013, el incremento del paro se detiene, por fin,

en el 26,94 por ciento; pero no es hasta el segundo trimestre de 2014 cuando se experimenta la

primera reducción significativa. A partir de ahí, el porcentaje de desempleados siguió

descendiendo año a año hasta los 16,74 puntos registrados en el primer trimestre de 2018. La

opinión pública de la situación económica se acomodó de una forma casi perfecta a la evolución

de este indicador.

Por lo tanto, las políticas del Ejecutivo de Mariano Rajoy consiguieron resultados reales a la hora

de manejar el principal problema de la sociedad española. La tasa de paro, que era del 22,6 por

ciento cuando el PP ganó a las elecciones a finales de 2011, y que llegó a subir hasta los 26,9

puntos en el primer trimestre de 2013, acabó reduciéndose hasta registrar un 16,7 por ciento en

los tres primeros meses de 2018.

Y, lo que es más importante para los objetivos de este estudio, la ciudadanía percibió la mejora,

manifestando en las encuestas un progresivo descenso de su insatisfacción con la situación

económica nacional. El porcentaje de personas que la valoraban como “mala” o “muy mala”, que

19
había llegado a ser del 92,4 por ciento en 2012, se redujo hasta el 54,7 por ciento en abril de

2018. De hecho, los votantes del Partido Popular sólo aprobaban la gestión del Gobierno en lo

referente a la economía y a la situación laboral, según una encuesta de marzo de 2017 (Sanz

Agüero, 13 de marzo de 2017) (ver Figura 2).

En resumen, en los cinco años que transcurren entre marzo de 2013 y abril de 2018, la

satisfacción ciudadana con la gestión gubernamental del gran asunto de la agenda pública

española mejoró de forma gradual y constante. Es razonable predecir que esta tendencia se

hubiese traducido en un aumento paralelo de la popularidad del Gobierno de Mariano Rajoy.

Percepción de la economía y apoyo al Gobierno

La existencia de una fuerte relación entre la manera en que es percibida la situación económica y

la valoración de los políticos con responsabilidades de gobierno ha sido objeto de frecuentes

investigaciones. Soroka (2015) subraya la existencia de multitud de estudios sobre el “vínculo

entre las condiciones económicas y las actitudes acerca de las políticas gubernamentales y las

preferencias de gasto”, y también sobre el “grado en el que el apoyo a los gobiernos y a los

líderes sigue tendencias económicas” (p. 457).

La Figura 5 compara las series históricas de la percepción pública negativa de la economía y del

apoyo al Gobierno medido a través de la intención de voto del partido que lo sostiene –el Partido

Popular. El coeficiente de correlación Pearson entre ambas variables es -0,10 (p<0,10). Es decir,

la relación entre la valoración negativa de la economía y la intención de voto al PP no es

estadísticamente significativa.

Para un análisis más profundo, hemos dividido la línea temporal en tres periodos. La primera

etapa comprende el periodo inicial del Gobierno de Rajoy, antes de que la economía empiece a

20
20

Valoración negativa de l

Intención de voto
6
15
4
10
2 5
mejorar.
0 0
Nov-11 May-12 Nov-12 May-13 Nov-13 May-14 Nov-14 May-15 Nov-15 May-16 Nov-16 May-17 Nov-17 May-18

Valoración negativa de la situación económica Intención de voto PP

En ese tiempo, la relación entre ambas variables no es demasiado significativa: la intención de

voto del PP se desplomó independientemente de la economía. En concreto, el porcentaje de

personas que votarían al partido en el Gobierno cae desde el 30,5 hasta el 10,8 por ciento de

enero de 2014. Es decir, los dos primeros años de Rajoy en el poder provocaron una fuerte caída

del PP en las encuestas, seguramente relacionada con la aplicación de medidas muy impopulares

21
–como los recortes en servicios sociales, la amnistía fiscal o una reforma laboral que abarataba el

despido— a las que hay que sumar escándalos de corrupción como el caso Bárcenas. Mientras

tanto, la percepción de la economía se mantuvo más o menos constante, oscilando entre los 85 y

los 90 puntos negativos.

En la segunda etapa, que comprende los años 2014, 2015 y 2016, puede hallarse por fin la

correlación que habíamos previsto. Es el periodo en que, empujada por indicadores del mundo

real como la tasa de paro, la valoración de la economía empieza a mejorar. En concreto, la

percepción negativa experimenta un significativo descenso, desde el 86,7 hasta el 58,6 por ciento.

Al mismo tiempo, tal y como habíamos previsto, la intención de voto del Partido Popular se

recupera, doblándose desde el pobre 10,8 de enero de 2014 hasta el 20,7 por ciento registrado

exactamente tres años más tarde. Parecería que, al final, la economía estaba recompensando al

Gobierno en las encuestas. La intención de voto del Partido Popular aumentaba un punto por cada

2,60 puntos en que descendía el porcentaje de ciudadanos que valoraban negativamente la

situación económica.

Sin embargo, la tercera etapa –que transcurre entre enero de 2017 y mayo de 2018– destruye de

un plumazo la tendencia ascendente del PP y nuestra hipótesis de que el apoyo al Gobierno estaba

directamente relacionado con la percepción de la situación económica. Tras alcanzar el 20,7 por

ciento en enero de 2017, y a pesar de que los indicadores económicos reales y de opinión pública

no alteraron significativamente la dirección de sus progresiones –la percepción negativa de la

situación económica siguió descendiendo hasta situarse en torno al 50 por ciento–, el apoyo al PP

inició una nueva caída: la relación entre el gran tema de la agenda pública y la intención de voto

al partido en el Gobierno había dejado de existir.

22
Habíamos previsto que los buenos resultados en el gran tema de la agenda pública española,

mediante su traducción en un aumento de la satisfacción ciudadana al respecto, comportarían una

mejora del apoyo al Gobierno. Sin embargo, es evidente que esa relación de causalidad no fue

persistente en el tiempo. Al contrario, sólo duró tres años –suficientes, eso sí, para que Rajoy

ganase las elecciones de diciembre de 2015 y junio de 2016 y fuese reelegido presidente, esta vez

en minoría.

El elemento ausente en la ecuación ya se intuía cuando se analizó la evolución de la agenda

pública nacional (ver Figura 3). Recordemos que una de las conclusiones extraídas era que los

temas económicos fueron perdiendo relevancia con el paso del tiempo.

Figura 6
Tasa de paro, opinión pública e intención de voto al PP
100 35

90
30
80

70 25

Intención de voto PP (%)


Percepción Pública (%)

Tasa de paro (%)


60
20
50
15
40

30 10

20
5
Preocupación
10 por el paro Preocupación por la corrupción Preocupación por Cataluña
Valoración negativa de la situación económica Preocupación por las pensiones Preocupación por problemas económicos
0 0
TasaNov-11
de paro May-12 Nov-12 May-13 Nov-13 Intención
May-14 de voto
Nov-14 PP
May-15 Nov-15 May-16 Nov-16 May-17 Nov-17 May-18

Los efectos de la agenda pública en la intención de voto del PP

Predecimos, por lo tanto, que la desaparición de la relación entre la percepción pública de la

economía y el apoyo al Gobierno está relacionada con cambios en la agenda de problemas. Más

23
concretamente, con la pérdida de relevancia de los grandes temas positivos para el PP: el

desempleo y la economía.

La Figura 6 compara la evolución de las distintas variables que hemos analizado en este estudio:

la tasa de paro real, la opinión acerca de la situación económica, la opinión acerca de cuáles son

los principales problemas del país y la intención de voto del partido en el gobierno. De nuevo, se

ha divido el gráfico en tres etapas diferenciadas por la tendencia del apoyo al Partido Popular.

Como ya se ha venido explicando a lo largo de este estudio (ver figura 3), es posible apreciar que

el porcentaje de los ciudadanos que colocaban el desempleo y/o la economía entre los principales

problemas del país se reduce gradualmente a lo largo del tiempo. La preocupación por los

problemas de índole económica ya había empezado a caer con fuerza a mediados de 2012;

mientras que la preocupación por el desempleo no lo hizo hasta mediados de 2016, arrastrada por

el descenso en la tasa de desempleo real. La evolución de la preocupación por el paro está

estadísticamente relacionada con la tasa real de paro (Pearson es igual a 0,84 para p<0,10) y con

la valoración pública negativa de la situación económica (Pearson es igual a 0,78 para p<0,10).

La principal preocupación de los españoles había venido registrando cifras de en torno al 80 por

ciento desde el momento en el que Rajoy llegó al poder. A partir de la primavera de 2016, el

porcentaje de ciudadanos que citaban el paro como uno de los tres grandes problemas de España

empezó a bajar paulatinamente. En enero de 2017, cuando el PP había recuperado un apoyo en

las encuestas que no tenía desde 2012, el desempleo todavía era uno de los problemas más

importantes para el 73,3 por ciento de los españoles. Sin embargo, en mayo del año 2018, la

preocupación había caído diez puntos, hasta el 63,6, y los problemas económicos en general ya

sólo eran relevantes para poco más del 20 por ciento.

24
Figura 7

Además, la Figura 6 también muestra que la bajada de la preocupación por el paro en la tercera

etapa de nuestro análisis cronológico coincide con picos de relevancia en otros temas

secundarios, todos ellos negativos a la imagen del PP: la corrupción y, en menor medida, la

independencia de Cataluña y las pensiones. Y, sin embargo, por sí solos, estos problemas no

explican la caída del apoyo al Gobierno. La corrupción fue un tema relevante durante la mayor

parte de la etapa de Rajoy, no sólo al final. Se alcanzaron niveles de preocupación del 44,5 por

ciento en marzo de 2013, tras el caso Bárcenas, y del 63,8 por ciento en noviembre de 2014,

coincidiendo con la operación Púnica. Sin embargo, desde que empezó a aumentar la

satisfacción con la economía, el apoyo al Gobierno no se había visto influido por esos escándalos.

Es evidente que eso cambió en 2017.

25
A finales de 2016, la preocupación por el desempleo empieza a desinflarse, cayendo por primera

vez por debajo de los 70 puntos en abril de 2017. Es en torno a esas fechas cuando la tendencia

creciente del PP en las encuestas vira radicalmente y emprende una bajada que la economía ya no

pudo evitar. Mediante un modelo de regresión, se ha probado la hipótesis de la existencia de una

relación condicional entre la percepción negativa de la economía en t-1 y el apoyo al Gobierno en

t. En concreto, este efecto sólo es estadísticamente significativo cuando la variable de control –la

preocupación por el desempleo– es mayor a 75 puntos (ver Figura 7).

En resumen, parece que los buenos resultados del PP a la hora de manejar el principal problema

del país –el desempleo– provocaron dos efectos, contradictorios entre sí. Por un lado, la

satisfacción del público con la economía mejoró, lo que contribuyó a incrementar el apoyo al

Gobierno y la intención de voto del PP. Pero, al mismo tiempo, esa mejoría económica causó un

esperable descenso en la preocupación por el desempleo que finalmente acabaría rompiendo la

relación de causalidad entre la satisfacción con la economía en particular y la intención de voto

del partido de gobierno.

En conclusión, la hipótesis desarrollada a partir de estos resultados es:

Los resultados reales positivos en el principal problema de la agenda pública mejorarán

la satisfacción de los ciudadanos al respecto, lo que a su vez causará un incremento en el

apoyo general al Gobierno. Sin embargo, ese aumento de la satisfacción también provoca

un descenso de la atención ciudadana hacia ese problema en particular, lo que finalmente

acabará destruyendo la relación de causalidad entre la opinión del público acerca de ese

asunto y el apoyo general a la gestión gubernamental.

26
Implicaciones

Desde el punto de vista de las ciencias políticas y de las teorías de la democracia, la principal

implicación de los hallazgos de este estudio es la de corroborar la existencia del principio de

rendición de cuentas, base de la democracia representativa. En un principio, el Gobierno de Rajoy

fue premiado por la obtención de resultados en su manejo del gran problema del país. Sin

embargo, este rédito –que sirvió para que Rajoy fuese reelegido en 2016– se acabó agotando.

Finalmente, la ciudadanía dejó de prestar tanta atención a la economía y empezó a juzgar al

Gobierno por los problemas que hasta entonces habían quedado en segundo plano.

Por lo tanto, un ejecutivo vago que sólo se ocupe del problema más mediático y deje otros sin

atender acabará recibiendo el castigo que se merece: la pérdida de apoyo ciudadano. Como dijo

Abraham Lincoln: “Puedes engañar a toda la gente durante algún tiempo, o a alguna gente

durante todo el tiempo, pero no puedes engañar a toda la gente todo el tiempo”.

Jones y Baurgmanter (2005) desarrollan la idea de que el hecho de que la ciudadanía ponga temas

en la agenda que la élite política estaba pasando por alto es de algún modo natural en las

democracias representativas. Es una señal de separación de poderes. El silencio de los ciudadanos

sólo podría significar la inexistencia de la libertad de expresión y del debate público. Así, estos

autores contextualizan el proceso que transcurre desde que la sociedad detecta un problema hasta

que las medidas de los políticos empiezan a aplicarse:

Como hemos mostrado a lo largo de este libro, este proceso es lioso, ineficiente y costoso.

Las alternativas que se centren en una mayor claridad serían mucho peores –porque se

basarían en la restricción de información.

[…]

27
Los humanos somos ineficientes porque no somos capaces de prestar atención simultánea

a las miles de cosas que nos afectan; sino que estamos obligados a establecer prioridades y

a cambiarlas cuando aparezcan nuevas crisis. Los gobiernos son similarmente ineficientes.

(Jones y Baurgmanter, 2005, p. 288).

En resumen, aquí se han integrado trabajos muy diversos para contextualizar y explicar la

evolución de la popularidad del Gobierno de Mariano Rajoy. Los resultados pueden ser útiles

desde el punto de vista de la comunicación política, ya que las características del caso real

analizado –sistema político democrático en el que el Gobierno electo tiene éxito a la hora de

manejar el gran problema de la agenda pública, pero desatiende o actúa con menos eficacia en

otros asuntos– no semejan demasiado difíciles de hallar en otros contextos espaciales y/o

temporales.

Limitaciones y recomendaciones para estudios futuros

Para que lo hallado en este estudio pueda considerarse relevante, los resultados obtenidos

deberían ser testados en casos contextualizados en otros territorios y épocas. Resulta relevante

señalar que investigadores como Soroka y Wlezien (s.f.) han comprobado cómo la sensibilidad

del público a lo que hacen los gobernantes es mayor en sistemas centralizados que en sistemas

federales.

Idealmente, los trabajos futuros deberían tener en cuenta las limitaciones de éste. En primer lugar,

el estudio de la opinión pública debería llevarse a cabo mediante métodos específicamente

diseñados de acuerdo a los objetivos que se persiguen. Por ejemplo, la única prueba que tenemos

de que la ciudadanía valoraba relativamente mejor la gestión gubernamental de la economía es

28
una encuesta de marzo de 2017 (ver Figura 2). Al mismo tiempo, la medición del apoyo del

público al Gobierno debería hacerse con indicadores más directos y fiables que la intención de

voto, que puede estar influida por diversos factores externos a la imagen del Ejecutivo.

También despierta dudas la metodología empleada para medir los datos de opinión referentes a la

gestión gubernamental y a la situación de la economía, cuyas respuestas estaban clasificadas

entre “muy mala”, “mala”, “regular”, “buena” y “muy buena”. En cada caso, aquí simplemente se

ha operado sumando los porcentajes registrados por las respuestas “muy mala” y “mala” para

calcular la percepción negativa, o “buena” y “muy buena” para la percepción positiva. Este

método no parece del todo exacto. La utilización de encuestas que conviertan las respuestas en

datos cuantitativos –por ejemplo, una nota media del 1 al 5– semeja más recomendable.

Por último, los potenciales efectos de la agenda mediática en la opinión pública no han sido

tenidos en cuenta. En este caso hemos escogido un caso dominado por un asunto de alta

relevancia personal, por lo que se ha podido trabajar sobre la hipótesis de que los efectos de los

medios en la percepción pública no habrían sido relevantes. Si se pretende que los hallazgos de

este trabajo sean replicables, la hipótesis debería ser aplicable también a casos en que los temas

protagonistas sean materias más susceptibles a los efectos de los medios de comunicación. Por lo

tanto, futuros estudios deben desarrollar una metodología que tenga en cuenta que las opiniones

de los ciudadanos podrían haber sido alteradas por los medios de comunicación

Conclusiones

Este estudio nos ha servido para entender por qué un partido de Gobierno, pese a estar manejando

con eficacia el principal problema del país, puede descalabrarse en las encuestas. Como hemos

visto, el Gobierno de Rajoy consiguió rentabilizar la bajada del desempleo en un primer

29
momento, hasta enero de 2017. Rápidamente, el electorado mejoró de forma proporcional su

valoración de la situación económica y el apoyo al Ejecutivo y la intención de voto al partido de

gobierno se incrementaron.

Sin embargo, el inicio del año 2017 fue un punto de inflexión. La bajada en la intención de voto

del PP entre ese momento y abril de 2018 es muy fuerte porque la relación entre la percepción de

la economía y la valoración del Gobierno estaba condicionada por una tercera variable. Cuando la

preocupación por el paro baja del 75 por ciento, el efecto de la evaluación de la economía en la

popularidad del Gobierno deja de ser estadísticamente significativo. El paro y la economía, que

eran los temas más propicios a la imagen del Gobierno, estaban perdiendo protagonismo porque

los cambios positivos tienen menos efectos que los negativos, porque el tamaño de la agenda es

limitado y porque los políticos no controlan la agenda pública.

Mientras la economía salía de la lista de prioridades de los votantes, otras materias ocupaban su

lugar. En concreto, hubo tres temas que registraron picos de preocupación a partir de enero de

2017: la corrupción marcó un récord del 54,3 por ciento en mayo, el proceso independentista en

Cataluña subió hasta el 29 por ciento en octubre y las pensiones llegaron al 15,5 por ciento en

marzo del 2018. Este último tema es especialmente significativo, ya que implica directamente al

gran grupo de votantes del Partido Popular: los mayores de 65 años.

Aplicando los principios derivados de la teoría del priming, deducimos que es probable que los

ciudadanos empezasen a prestar más atención a esos asuntos a la hora de evaluar la actuación

general del Gobierno, lo que finalmente produciría un efecto negativo en el apoyo público y en la

intención de voto del PP.

30
De esta forma, ya sabemos qué dinámicas yacen bajo el fracaso de un Gobierno que había

manejado eficazmente el principal problema de una sociedad. La hipótesis que extraemos es:

Los resultados reales positivos en el principal problema de la agenda pública mejorarán

la satisfacción de los ciudadanos al respecto, lo que a su vez causará un incremento en el

apoyo general al Gobierno. Sin embargo, ese aumento de la satisfacción también provoca

un descenso de la atención ciudadana hacia ese problema en particular, lo que finalmente

acabará destruyendo la relación de causalidad entre la opinión del público acerca de ese

asunto y el apoyo general a la gestión gubernamental.

Este efecto se produce porque, a medida que un problema es resuelto, otros asuntos anteriormente

secundarios y ahora percibidos como más problemáticos ocupan su lugar en la agenda pública.

Además, es probable que las características de estos temas emergentes sean menos favorables

para la imagen del Gobierno.

31
Referencias

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