mentado libro nso Quiroz NTIS ERMC HIME ICME ie oad USelui sie 16] Tre = MONTESINOS Diez Bot oa TedAtroduccién El libro de Alfonso Quiroz Historia de la corrupcién en el Peri constituye, en mi concepto, uno de esos libros préximos a convertirse de manera temprana en referente ineludible de todo peruano interesado en el desarrollo democrat: coy la_buena marcha de los asuntos pablicos en el pals, Es mi interés para este articulo recordar las principales conclusiones y valoraciones a las que llega el autor mencionado en el citado libro, asi como proyectarias hacia el estado actual de nuestras instituciones ye as politicas de prevencién y repre- sién de la corrupcién. De esta manera podremos evaluar si el Pert, como pais, se encamina seriamente a supe- rar este fenémeno causante, en gran medida, de su retraso econémico y del ‘empobrecimiento de su moral publica. El autor nos evidencia ciclos de alta y muy alta corrupcién pibliea a lo largo de la historia del Peri. Lamentable- mente, no se registran periodos de baja 0 escasa corrupcién, lo que mues tra que el Peri ha oscilado entre perio- dos de una corrupcién inercialmodera- day frecuentes periodos de alta o muy alta corrupcién publica, En efecto, desde el virreinato, pasando por la repiiblica, hasta nuestros dias se cons- tatan patrones més 0 menos comunes respecto de los factores que favorecie- ron las practicas venales en los cargos pblicos, de las formas de actuacién Yvan Montoya Vivanco corruptas en perjuicio de la sociedad peruana y, a pesar de todo, de los intentos excepcionales de algunos personajes por reformar las organiza- ciones gubernamentales y superar la extendida corrupcién de funcionarios en cada uno de los momentos de los ciclos de gran corrupcién Los Ovesd fa comrupeién hiibrica Con respecto a los factores que han favorecido os ciclos de alta omuyalta corrupcién puede mencionarse, en primer lugar el contexto dictatorial 0 autoritario del régimen gubernamen- tal correspondiente, Efectivamente, el autor nos evidencia los periodas del virreinato tardio (1800 @ 1820), los primeros caudillos militares (1822 a 1839), la tltima fase de la era del {guano (1869 a 1872), el miltarismo de la posguerra del Pacifico (1885 a 41895), el oncenio de Leguia (1920 a 1930), el docenio militar de Velasco y Morales Bermiidez (1968 a 1980) y el fujimorismo (1990- 2000). Todos estos periodos se caracterizan por las altas cuotas de concentracién de poder (especialmente en el Poder Ejecutivo) politico y patrimonial, el nulo 0 casi escaso sistema de control entre pode- res del Estado, la debilidad estructural de las instituciones relacionadas con el control de la corrupcién (como el Poder Judicial o el propio Congreso de la Repablica) y cierto contexto de flujo econémico de disponibilidad guberna- mental. Como puede apreciarse, estas condiciones se aproximan considera- blemente a la férmula tradicional sobre la corrupcién planteada por Klit- gaard (C=M+0-A}* aunque en el caso peruano explica sobre todolos picos de alta o muy alta corrupcién en nuestra historia. Eb modus operandi hiktérico Con relacién al modus operandi, es decir, a las practicas venales que han servido para afectar los intereses patri- moniales del Estado y el desarrollo cortecto y eficiente de la administra cién publica, pueden resaltarse algu- ‘nos comportamientos sorprendente- mente recurrentes en nuestra historia Virreinal y republicana. Nos referimos, en primer lugar, al sistema pernicioso "Desde cl periodo del virreinato, porando poe cb periodo vepublicomo, hata nueArors dias se conan pelrones mid 0 menor communes veopecHo de los faTores gee recieron bas preticas venabes en bos cargos piblicos . 1 QUIROZ, Afonso, Historia de a comrupcién en el Per, Lima, Instituto de Estudios Peruanos — Inestut de Defensa Legal, 2013, 2 Ibidem,p 532ys5 3 idem, p.532 | KLITGAARD, Rober, Controlandolacorupcén, La Pa, Fundacén Hans Seidel 992, resata su famosa formula C= M + D~A de acuerdo con la eual a Corupcisn ee favorece cusndo existe MonopoliomésDiserecionaidad ymenos Transparencia Acountabilty). MEMORIA EEEHistoria ee en el Pert Non ake i © Institutc’de Estudios Peruanos «1 wabaj péstumo de Alfonso Quiroz presenta una nueva forma de presenarlahistria vireinaly republican, a partie de dls fas ‘teas cometidas en ciehos peiodos del patronazgo, es decir, aquellasituacién ena que una alta autoridad gubernamental trasiada al Ambito de la adminis- ‘raci6n pablica un séquito de familiares, empleados de con: fianza y amigos cercanos con el propésito no slo de mante- ner formas de dominio politico sobre el poder que ejerce, sino también formas de aprovechamiento econémico de los recursos que administra. Este conjunto de personas acepta vincularse al entorno de la autoridad y ofrecerle sus servicios yfidelidad.a cambio, evidentemente, de asegurar- se ellogro de cierta fortuna con el ejercicio del cargo que la rato en el Perily del sistema de corrupcién que introdujo a la estructura gubernamental de ese entonces. Con relacién 2 este periodo, Quiroz* nos ilustra inmejorablemente alu: diendo al reporte que efectuaron los tenientes de navio ‘Antonio de Ulloa y Jorge Juan (1746), designados por el Rey Felipe V para evaluar el estado de la administracién del Virreinato del eri: “Hacia al final de su extenso tratado empieza el abuso del Per’ desde aquellos que debieran corre- girlo. Se referian asi a la colusién de la més alta autoridad, el virrey, con los grupos de intereses locales. El virrey tenia la autoridad centralizadora para otorgar el acceso al poder y podia reforzar asi sus redes de patronazgo para conseguir ventajas politicas y ganancias privadas. Para gobernar sin mayor oposicién interna, los vireyes respaldaban los abusos ylos excesos, activa o pasivamente (..). Varios virreyes participaron del cohecho de recibir sobornos abierta o encublertamente para conce- der cargos vacantes y decidir oimponer sentencias judiciales sesgadas”. Este sistema se replicé con sus matices durante los inicios de la repablica con el caudilismo militar. En efecto, sefiala Quiroz que los primeros altos oficiales de inicios de la rep blica (Andrés Santa Cruz, Agustin Gamarra, Antonio Gutie~ rez de la Fuente, Ramén Castilla y Rufino Echenique) “se formaron en el ejército espafiol, antes de servir en las fuer- zasarmadas separatistas”. Estos oficiales, concluye Quiroz, “reprodujeron las redes de patronazgo antes encabezadas, por el Virrey y otros oficiales reales, Estas redes constituian, ten realidad una trama de conexiones con la administracién estatal y compinches privadosinteresados”. Cita como ejem- plos cldsicos alos generales Gamarra y Gutiérrez de la Fuen: te. El primero, al asumir la presidencia en 1829, afianzé su ‘utoritarismo militar “designando a varios de sus fieles ofi- ciales de alto rango como prefectos, retribuyendo favores “Exile a documertacidn de la irdroduccisn deb nocivo uttema deb pedronargo durarde eA fone OE ol Paws 4. dh nitema de corrpoiin qare irdrodujo a ba eX gubernamerXe ‘ab de ee ertonces ”. referida autoridad le ha asignado. Es decir, el funcionario designado mantiene, en la légica del sistema de patronaz- 0, expectativas de obtencién de prerrogativas, éxito eco- rnémico y ascenso social. Esta forma de entender el cargo ppiblico como reducto de aprovechamiento personal per- mitié rapidamente que, en determinadas ocasiones (con- textos de guerra o conflicto), se concibiera el cargo pubblico como objeto de venta Pues bien, este sistema, segin las Investigaciones de Qui: roz, se ha repetido miltiples veces en la historia del Peri y ha servido para expoliar los recursos que eran objeto de administracién. Existe amplia documentacién de la intro- duccién del nocivo sistema del patronazgo durante el vtrel- uta 5. QUiRor, Alfonso. Op. cit, pp. 635s 6 Ibidem,p.144 BEC) mMemOriIAna El Reportero de la Historia. on alzas salariales y empleos y mani- pulando los ascensos militares y los pasesa retiro””. Lafuente del beneficio econémico radicé, en este periodo, esencialmente en los préstamos forzo- 505 0 aportes forzosos que, con motivo de algunas campaiias militares, se extraian a los comerciantes, propieta rios nacionales e internacionales de aquella época. Posteriormente, la fuen- tedel enriquecimiento estuvo en el pro- ceso de reconocimiento de la deuda o consolidacién de la deuda interna (4850). Este proceso supuso una pric tica extensa de corrupcién asentada sobre la falsificacién de documentos y elsoborno habitual afuncionarios para proceder atalreconocimiento, Este sistema de patronazgo civi-militar se reiteré en gobiernos como el once- nio de Leguiat, el primer gobierno de Belaiinde y la dictadura militar de Juan Velasco Alvarado. En el caso del gobier- no de Belaunde, Quiroz nos revela como el presidente Belaunde estuvo rodeado de un grupo de asesores y ami- os intimos conocidos como Carlistas (Carlos Ferrero, Carlos Velarde, Carlos Muhoz, Manuel Ulloa, entre otros) quie- nes constituyeron una suerte de cama- 7 idem, p.247 8 bidem, 9.236 ys 9 bidem p.427 UL MAWADA OY La cariatua siempre ha sido un instrament de crtia popular Una muestra es este dibujo del presidente Jost Rufino Eneriaue, principal imvolucrad en el escindao de a consolidacén de a deuda rilla privilegiada y conservadora que priorizaban intereses particulares sobre los intereses nacionales. Esto se rmanifest6 inicialmente en una serie de favoritismos ytrfico de Influencias en los contratos estatales, especial mente relacionados con la construc- cién de obras pablicas. Sin embargo, el mayor suceso de corrupcién duran- te su gobierno se evidencié en los ‘masivos casos de cohecho o sobornos para facilitar actos de contrabando @ ‘gran escala. Se calcula aproximada~ ‘mente en 59,000 millones de soles el monto de la renta no recaudada por efecto de estas précticas corruptas y delincuenciales. En esta prctica se encontraron involucrados altos oficia les de la Marina de Guerra del Peri, entre ellos el propio ministro Texeira, el asesor presidential Carlos Mutioz, militantes de Accién Popular, entre otros personajes. El gobierno militar que se instauré luego del golpe de Estado contra Belatinde, lejos de continuar con las Investigaciones y sancionarala cama rilla civilmilitar corrupta por los hechos masivos de contrabando, los encubrié con el manto de la impuni- “O4 amor ertonces, a bo argo de ba bitovia perwan una practica cttendida, grave aecurrere de cohechos, Wrdficos de influencias 4. co nee er contrcaciones etalber”. dad, impidiendo toda sancién contra losinvolucrados. Ello permitié a Héctor Vargas Haya, congresista investigador de estos sucesos, afirmar que uno de los objetivos del golpe era enterrar para siempre las evidencias de la parti- cipacién de los militares y del propio general Velasco en elencubrimiento de tales practicas. Cabe sefalar que estos actos tuvieron como contexto econd- ico motivador el incipiente sistema recaudador de impuestos y rentas de aduana del Estado. No es lejano tampoco describir como una situacin de patronazgo politic al periodo de corrupcién que se vivié durante el primer gobierno del ex presi dente Alan Garcia. Describe Quiroz que “as primeras efialesy percepciones de renovada corrupcién aparecieron debi- doa presencia cada vez mayor dernill- tantes y simpatizantes apristas en los puestos e insttuciones de fa Adminis- tracién Piblica (Banco Central de Reserva, Departamento de Contribu- ciones, Seguro Social entre otres)". Por otto lado, afade el autor que, durante el gobierno aprista, varios amigos cer- canos a Garcia (entre ellos algunos de los empresarios conocides como “los MEMORIAdoce apéstoles”) se beneficiaron con el acceso a délares a una tasa de cambio subvaluada, Los episodios de corrupcién aparecieron luego del fallido intento de estatizacién de la banca (1987). Pueden enunciarse como ejemplos los casos del depésito irregular de parte de los fondos del Banco Cen: ‘ral de Reserva en el Banco de Crédito y Comercio Interna: cional (BCC), Banco éste dltimo con problemas y bajola acu- sacién de lavado de activos; el caso de obras piblicasfallidas © ineficientes tales como el castoso tren eléctrico 0 el pro- yecto de irrigacién Chavimochic; o las imputaciones sobre enriquecimiento ilicito y sobornos de las cuales posterior- mente Garcia Pérez se libré por cuestiones procesales for- males. Finalmente, es conocido el periodo de gobierno, propaga: dodecorrupcién y autoritarismo, del expresidente Fujimo: ri, El patronazgo en este caso estuvo asentado, més queen elfrgil partido que poseia, en la red de amigos y colegas de armas leales que su asesor principal, el excapitan del Ejérci- to Viadimiro Montesinos, formé dentro de las estructuras de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales. A estos perso: najes se sumé la red de sobornos y trfico deinfluencias por ‘medio de las cuales involucré aaltas autoridades del Estado (jueces supremos, Fiscal de la Nacién, jueces del Tribunal Constitucional, jueces electorales, parlamentarios de opo: sicién, etc.) y sectores importantes del empresariado peruano. Observamos entonces, alolargode la historia peruana, una préctica extendida, grave y recurrente de cohechos, traf cos de influencias y colusiones en contrataciones estatales. En todas ellas se aprecia el ejercicio abusivo de la funcién publica encomendada en beneficlo personal particular. Law rencciones cortra ba comupeitn nHimica A pesar de todo lo mencionado anteriormente, Quiroz no deja de resaltar episodios de resistencia y denuncia contra la corrupcién. Desde los propios capitanes Ulloa y Jorge © La Replica (Quiree documenta casos del primer gobiera de Alan G: fueron investigados por cuestones formes. Juan quienes presentan un extenso informe denunciando la extensa corrupcién en el virreinato del Perd hasta los, ‘emblematicos congresistas Cornejo Chavez y Vargas Haya, denunciando e individualizando responsabilidades de altas, autoridades militares y civles vinculadas al masivo contra bbando corrupto, pasando por Manuel Seoane, Manuel Gon: zales Prada o Jorge Basadre durante los periodos que les, correspondié actuar. Sin embargo, se aprecia que tales per- sonajes emblematicos desplegaron su denuncia y combate ala corrupcién de manera aislada y, al parecer, a contraco- rriente. Es evidente que tales pretensiones se efectuaron, sin mayor articulacién institucional por lo que fracasaronen, una casi absoluta impunidad o, cuando la sancién se produ: {olla se efectué sin mayores garantias y con una perspecti- vamds de venganza y oportunidad polltico partidaria, La reaccién y combate contra la corrupcién sistémica de los afios noventa tuvo cierta particularidad dado que generé tun amplio consenso de las instituciones involucradas en la, Investigaci6n y represién de a corrupcién. Mientras el Con- igreso dela Repiiblica desplegé una serie de investigaciones de diversas dreas donde se desarrollé la corrupcién asocia- da a Fujimori y Montesinos, en el Ministerio Publico y el Poder Judicial se consolidaron sendos subsistemas especia- lizados en delitos de corrupcién de funcionarios.Ellosin des- cuidar un mayoritario consenso en los medios de comunica cidn social de intolerancia a tales précticas venales, Lamen- tablemente, ese proceso, que se inicié en el aho 2001, luego dela caida del régimen fujimorista, se empezé adesacelerar desde finales del afio 2006 y con la salvedad de algunos, excepcionales funcionarios que le imprimen voluntad al ‘combate contra a corrupcién,lasituacién global se mantie~ neincierta La vituacién actuals purer de base para ch combdte a ba corrmpeién Como superar el peso histérico de la corrupcién sistémica cen el Peri? La situacién actual nos encuentra alin con pric ticas yestructuras que permiten el desarrollo de formas de corrupcién grave. Nos referimos a manifestaciones de ppatronazgo politico- partidario o a latentes formas de ppatronazgo militar. Esto ultimo se aprecia en aquellos casos de acceso al poder a través de formas de dictadura militar o gobiernos civico-militares. Expresin reciente de este ppatronazgo politico-partidario se encuentra en los casos de corrupcién que se presentaron durante el segundo gobier- no aprista. Asi pueden citarse como ejemplosalgunos casos judicializados de corrupcién (caso BTR y Rémulo Leén, caso COFOPRI, caso ex Ministro Gerardo Castro, caso ex Ministro, Pastor, entre otros) y los recientes descubrimientos lleva dos a cabo por la Comisién encargada de investigar las irre Bularidades durante el gobierno aprista (casos colegios ‘emblematicos ynarcoindultos). Por otro lado, la lucha con: tralacorrupci6n nos encuentra atin con una grave fragilidadinstitucional, especialmente de aque- llos érganos vinculados al control, investigacién y represién de la corrup- cién mas grave: el Ministerio PUblico, el Poder Judicial, la Policia Nacional, la Contraloria General de la Republica yel propio Congreso de la Republica. La mayoria de estas instituciones esencia- les para la lucha contra grave corrup- ign aparecen en las encuestas de per- cepcién de la corrupcién con los mayo- res porcentajes de desacreditacién y desconfianza, Sin embargo, otros factores nos Wee dela caida cel gobierno de Alberto Fulimor el Congreso dela Ret Se, importante labor de nvestigacléne inicio de procedimientos sancionadares 2 alts funciona. encuentran en una mejor situacién que aquella en la que se desarrollaron aquellos peruanos queen sumomento _blica, Dr. Cesar San Martin). Y en el enlos iltimos gobiernas democraticos histérico denunciaron la corrupcién y caso del Nuevo Cédigo Procesal (Garcia y Toledo), luego que los medios postularon una administracién publica Penal, a pesar de los resultados posi- de comunicacién recobraran su inde- menos venal. Estonosdevuelveunlimi- tivos que se difunden, aun muestra _pendencia y autonomia ensu linea edi- tado optimismo en el panorama de las una aplicacién deficiente para los torial. Esevidente eimportante el apor politicasanticorrupciénenelPerd.Nos casos de criminalidad compleja ute de los medios de comunicacién en referimos, por unlado, alhechodeque organizada como lo son los delitos _impedir situaciones de impunidad y en los niicleos de resistencia frente ala contra la administracién publica. En mantener alerta a la opinién publica corrupcién no son ahora experiencias los casos de la ContralorfaGeneralde sobre la actuacién de los érganos de esencialmente individuales, excepcio- la Republica ydela ProcuraduriaAnti--_ control frente alos casos de corrupcién nales 0 aisladas. Existe en el context corrupcién sus éxitos y fracasos ain quesedenuncian. actual unespectromésampliodeagen- dependen del perfil del titular del tes anticorrupcién en fase de Incipien- 6rganoynode una estructurainstitu- Sin embargo, teniendo en cuenta! his- te, aunque alin incierta, institucionali--_cional que trascienda a las personas t6rico y venal sistema de patronazgo zacion que desempefianel cargo. que tanto dafio le ha hecho al Perd desde el virreinato hasta nuestros dias, Con relacién a los érganos piiblicos Desde la perspectiva del sector priva- se impone la necesidad de fortalecer la deben mencionarse los esfuerzos por do, la reaccién contra la corrupcién reciente Ley de Servicio Civil, con los, reinstitucionalizar el Ministerio PUbli- también encuentra una sociedad civil _ajustes necesarios que la hagan com- co y el Poder Judicial, luego del des- més amplia y un poco més organiza-_ patible con los derechos laborales de mantelamiento sufrido durante el da. Lo mismo puede decirse también los trabajadores del sector publico. gobiernodelexpresidenteFujimori.Se de Ia existencia de un grupo amplio Esta normativa, fortalecida con dispo- hanllevado a cabo procesos dettitulari- de periodistas de investigacién en _siciones complementarias que asegu: zacién de los cargos de magistrados, algunos medios de comunicacién. ren una clase de funcionarios publics superando en cierta medida el proble--_ Estos periodistas vienen encargindo-_competentes, probosy honestos, debe. madelaprovisionalidad.Sehamejora- se de develar algunas pricticas de rasernuestra mejor garantia de un pais do el sueldo y las remuneraciones de _corrupcién politica que se producen _librede corrupcién. los jueces y fiscales en todos los nive- les, aunque falta atin la del personal auxiliar.Se han hecho cambios legisla- “ tivos importantes como por ejemplola Ley de la Carrera Judicial y Ia entrada CMerminonpenteaine covupeitn utimica de bos arror eee ne ee ete tlocdad a0, se han bloqueado las propuestas normativasy de politics publicasenca- baby ened anaplio minadss a erradicar las redes de °F Se corrupcién en el interior, sobre todo, cossenso cle bas inXituciones del Poder Judicial (no puede olvidarse el bloqueo a las evatro propuestas de dovobuceaclas ev ba inveSigacion ley efectuadas por el anterior Presi dente dela Corte Suprema delaRepi- eporeoider de ba coumpetén . a reaceién 4, combce cordia ba MEMORIA