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DOCUMENTOS

DE PROYECTOs

Instrumentos para la inclusión


financiera: el caso de Colombia

Luis Alberto Zuleta J.


Documentos de Proyectos

Instrumentos para la inclusión financiera:


el caso de Colombia
Luis Alberto Zuleta J.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)


Este documento fue preparado por Luis Alberto Zuleta J., Consultor de la Unidad de Financiamiento para el Desarrollo de
la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de
las actividades del proyecto de la CEPAL: “Inclusión financiera de las pymes y políticas de innovación de la banca de
desarrollo”.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas


LC/TS.2017/104
Distribución: Limitada
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Impreso en Naciones Unidas, Santiago
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Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Índice

Introducción ..................................................................................................................................... 5
I. Educación financiera de las pymes urbanas ........................................................................... 7
A. Antecedentes ................................................................................................................... 7
B. Avances ............................................................................................................................ 8
1. Avances en la institucionalidad de la IF ................................................................... 8
2. Avances en indicadores de EF para personas naturales......................................... 9
3. Avances en el caso de las empresas ..................................................................... 10
4. Aspectos que deben ser cubiertos por nuevos programas de EF
para las pymes ....................................................................................................... 11
C. Propuestas sobre el instrumento ................................................................................... 11
1. Descripción del instrumento y papel del Banco de Desarrollo ............................... 11
2. ¿Cómo puede mejorar la IF de las pymes este instrumento? ............................... 12
3. Grado de éxito del instrumento en el caso colombiano ......................................... 13
4. El instrumento en el contexto de otros países ....................................................... 13
II. Combinación de fuentes de financiación de proyectos productivos rurales
para pequeños y medianos productores ............................................................................... 15
A. Antecedentes ................................................................................................................. 15
B. Avances .......................................................................................................................... 16
1. Empresas que atiende Finagro en la actualidad .................................................... 16
2. Programa de alianzas productivas ......................................................................... 17
3. Experiencia de la Corporación PBA y otras similares ............................................ 17
4. Características de los programas mencionados .................................................... 18
C. Propuestas sobre el instrumento ................................................................................... 18
1. Descripción del instrumento y papel del Banco de Desarrollo ............................... 18
2. ¿Cómo puede mejorar la IF de las pymes este instrumento? ............................... 20
3. Grado de éxito del instrumento en el caso colombiano ......................................... 20
Bibliografía ..................................................................................................................................... 21

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Anexo ............................................................................................................................................. 23
Anexo 1 Temas de educación financiera para proyectos productivos
agrícolas y rurales ................................................................................................ 24

Gráfico
Gráfico 1 Temáticas de los programas de Educación Financiera ...................................... 10

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Introducción

El objetivo de este documento consiste en identificar dos instrumentos en el caso de Colombia que
permitan impulsar la inclusión financiera de las pymes, particularmente a través del papel que puedan
cumplir los bancos de desarrollo. Este documento constituye una base para identificar buenas
prácticas dentro de los lineamientos del documento sobre inclusión financiera (IF) para pymes en
Colombia elaborado en 20161.
Los dos instrumentos seleccionados son los siguientes: Educación Financiera de las pymes
urbanas (EF) y la combinación de fuentes de Financiación de Proyectos Productivos Rurales para
pequeños y medianos productores (FPR).
Debe advertirse que los instrumentos de Inclusión Financiera (IF) que se presentan en este
documento no tienen el alcance de un proyecto con factibilidad evaluada. Se trata de ideas con un
cierto grado de avance, que sirven de base para el diseño completo del proyecto.

1
L.A. Zuleta J.: “Inclusión financiera de la pequeña y mediana empresa en Colombia”. CEPAL (septiembre 2016).

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

I. Educación financiera de las pymes urbanas

A. Antecedentes
La EF a la que se hace referencia aquí es la que tiene impacto sobre la inclusión financiera de las
pymes, sin desconocer que la EF incluye varias dimensiones para asegurar el crecimiento y desarrollo
productivo de las empresas en el mediano y largo plazo.
Para todas estas dimensiones es fundamental rescatar el concepto de desarrollo de
capacidades por parte de los empresarios dentro de la acepción de Amartya Sen y Martha Nusbaum2
que trasciende el simple conocimiento y que hace énfasis en la posibilidad de transformar el
conocimiento en realidades efectivas.
En este contexto, la EF es la generación de capacidades conceptuales y prácticas que permitan
a los empresarios de las pymes conocer las posibilidades y alcance de los servicios financieros que les
ofrece el mercado para financiar sus requerimientos de capital de trabajo, inversión, formación de
capital humano y otras necesidades para el desarrollo de la empresa.
Así las cosas, la EF pretende acercar la oferta de servicios financieros a la comprensión por
parte de los empresarios de cuáles son sus necesidades financieras y cuáles productos financieros del
mercado le son útiles y en qué condiciones.
Dado que la EF requiere capacidad de comprensión por parte del empresario, es preciso tener
una formación básica, o en el caso de no tenerla, buscar la manera de asimilar los conceptos que
puedan ser prerrequisitos para este proceso de asimilación conceptual y práctico. Esta exigencia puede
constituir un límite que hay que franquear para que la EF sea exitosa.
La formación de capacidades relacionadas con los productos financieros contribuye a la mejor
toma de decisiones por parte de los empresarios, a la evaluación objetiva de los riesgos de la empresa
y a mejorar las condiciones de sostenibilidad de las pymes. Para que ello sea posible, la capacidad de
toma de decisiones y de riesgos es a la vez un limitante si no se tiene y de todas maneras un objetivo
necesario de la EF.
2
A. Sen: “Desarrollo y Libertad”. Planeta (2000) y M.C. Nusbaum: “Crear capacidades. Propuesta para el Desarrollo
Humano”. Paidos (2012).

7
CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

En el estudio de la CEPAL sobre IF para las pymes en Colombia, se encontró que la situación
de las pymes es heterogénea hasta el punto que hay empresas con buen acceso a los productos
financieros, hasta empresas que no los demandan por no tener conciencia sobre su importancia y
posibles efectos sobre el futuro de las empresas. Esta diversidad debe ser considerada en el desarrollo
del instrumento de EF.

B. Avances
La educación financiera en Colombia puede mostrar importantes avances en el campo de las personas
naturales y las microempresas, y menores en el caso de las pymes. Debe destacarse la generación de
institucionalidad que sirve de base también para las pymes y que se resume a continuación.

1. Avances en la institucionalidad de la IF
 La ley 1328 de reforma financiera de 2009 exige a las instituciones públicas y privadas
del sector financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, Asociaciones
gremiales, Asociaciones de consumidores, instituciones públicas que pueden intervenir y
supervisar el sector financiero “procurar una adecuada educación de los consumidores
financieros respecto de los productos y servicios que ofrecen las entidades vigiladas, de
la naturaleza de los mercados en los que actúan, de las instituciones autorizadas para
prestarlos, así como los diferentes mecanismos establecidos para la defensa de sus
derechos”.
 En el año 2010 se elaboró entre el Ministerio de Hacienda de Colombia y el Ministerio de
Educación un documento denominado “Estrategia Nacional de Educación Financiera”3.
Esta estrategia busca coordinar en una misma dirección los esfuerzos de las distintas
entidades públicas y privadas en torno al tema, la generación de información basada en
encuestas y directorios de las entidades, a partir de una “Comisión Interinstitucional para
la Educación Económica y Financiera” cuyas funciones principales son el impulso de
metodología y contenidos, medición y evaluación, cooperación y divulgación. Esta
comisión debe también aprobar la política general, el presupuesto y las directivas para la
asignación de recursos entre otras funciones. Para el funcionamiento de esta comisión se
crea una secretaria técnica en cabeza del Banco de la República.
 El Decreto 457 del Ministerio de Hacienda del 28 de febrero de 2014 organizó el Sistema
Administrativo Nacional para la Educación Económica y Financiera, al crear una
Comisión Intersectorial como órgano de coordinación y orientación del Sistema Nacional
de Educación Económica y Financiera, dando un carácter más institucional al documento
de 2010.
 Como parte del desarrollo de la Estrategia mencionada y a partir de información derivada
de 23 entidades financieras acerca de los contenidos de la EF, se ha encontrado que dos
terceras partes se refieren a temas básicos como ahorro, presupuesto, acceso y
administración de créditos. El resto incluye temas como inversiones, seguros, servicios
3
“Estrategia nacional de educación económica y financiera: una propuesta para su implementación en Colombia”.
Documento desarrollado conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de
Educación Nacional, el Banco de la República, la Superintendencia Financiera de Colombia, el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas y el Autoregulador del mercado de
Valores (2010).

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

fiduciarios, mercado de valores y leasing. Todos los programas de EF tienen un carácter


gratuito y el instrumento principal son los talleres, seguidos de materiales impresos,
videos y portales electrónicos.
 La participación en los programas de EF por parte de los dos bancos de desarrollo
colombianos (Bancoldex y Finagro) es como sigue: Bancoldex se dedica directamente a
la operación de servicios financieros y el programa adscrito a esta institución denominado
“Banca de las Oportunidades” es responsable de los programas de EF. La Banca de las
Oportunidades participa activamente dentro de la institucionalidad creada para impulsar
EF en Colombia y el énfasis hasta el momento por parte de esta entidad se refiere
principalmente a las microempresas, aunque un programa más amplio para las pymes está
en proceso de diseño4. Por su parte, Finagro tiene sus propios programas de EF para los
productores rurales como puede apreciarse en la página web de esta entidad.

2. Avances en indicadores de EF para personas naturales


La Asociación Bancaria de Colombia, en asocio con KPMG realizó en el 2015 una encuesta que
permite identificar avances de EF en Colombia para los clientes de las entidades financieras y cuyos
resultados principales se publican en el documento que se cita5.
En la citada encuesta de sostenibilidad se encuentra que el 92% de los programas de EF “se
establecen de acuerdo a las necesidades y expectativas de los segmentos poblacionales a impactar”,
teniendo así en consideración elementos de demanda. Estos programas son objeto de evaluación de
impacto (17% de los programas), de satisfacción de los participantes (54%) y de monitoreo sobre la
cobertura (83%).
Es importante destacar que las entidades financieras vienen impulsando programas de EF
adelantando alianzas con entidades públicas, otras entidades privadas y organismos multilaterales.
El documento de la Asociación Bancaria presenta el siguiente gráfico sobre los programas de
EF clasificando los referentes a conceptos financieros básicos, a entendimiento de los productos y a la
identificación de riesgos (gráfico 1).

4
Entrevista con Bancoldex y Banca de las Oportunidades.
5
Asobancaria: “Programas de Educación Financiera en Latinoamérica: un énfasis en el caso colombiano”. Semana
Económica (28 de Noviembre de 2016). Asobancaria dentro de su página web también incluye información
detallada sobre los programas de educación financiera de los bancos en Colombia:
http://www.asobancaria.com/sabermassermas/programas-de-educacion-financiera-de-los-bancos-en-colombia/

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Gráfico 1
Temáticas de los programas de Educación Financiera
(Cantidad de programas)

25 23
22
21
19
20 18
17
15
15
12
9 9
10 8
7
4
5

Otro
Ahorros

Pensiones
Presupuesto

Seguros

Impuestos

Educación Económica

Matemática Financiera
Administración de la deuda

Inversión

Riesgos y Seguridad
Servicios Bancarios

Análisis Financiero
(endeudamiento)

Entendimiento de
Administración de la deuda
Conceptos Financieros (endeudamiento)
básicos Servicios Bancarios Riesgos y Seguridad
Riesgos
los productos

Fuente: Encuesta de sostenibilidad 2015, Asobancaria KPMG.

3. Avances en el caso de las empresas


Merece especial mención la participación de la cooperación Alemana de la Sparkasse con su
metodología particular para brindar asistencia técnica, consultoría y capacitación a entidades
financieras que prestan servicios, principalmente en el caso de microempresas y pequeñas empresas.
Debe destacarse la metodología basada en elaborar “soluciones adaptadas, en cooperación a
través de expertos locales formados por la entidad que apoyan a la contraparte durante la fase de
implementación”6.
Con respecto a la educación financiera se busca promover “el cambio de la cultura financiera
para que los socios y clientes de instituciones financieras tomen decisiones a partir de competencias
financieras desarrolladas”. Esta estrategia se diseña de manera que sea de utilidad para el
usuario en los momentos de decisiones críticos para enfrentar problemas y busca generar redes
de formación y capacitación.
La metodología diseña indicadores financieros necesarios para tomar decisiones.
De todas maneras, es preciso destacar nuevamente que los avances en EF hasta el momento
no cubren particularmente a las pymes.

6
Finanzasgruppe Sparkassentiftung fur internationale Kooperation (2013).

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

4. Aspectos que deben ser cubiertos por nuevos programas


de EF para las pymes
Es fundamental que los programas de educación financiera partan de establecimiento de una tipología
de las empresas según el nivel de acceso a servicios financieros. Esta tipología podría ser la siguiente:
 Empresas con suficiente acceso al crédito
 Empresas con acceso incipiente
 Empresas que expresan que no requieren crédito pero que efectivamente podrían
requerirlo
 Coyuntura especial para Colombia en el sector agrícola con el desarrollo de proyectos de paz.
Para lograr esta segmentación de las empresas es necesario un trabajo previo de bases de
datos que permita identificar los niveles de acceso al crédito por segmento. Este cometido puede
lograrse con una segmentación preliminar utilizando las bases de datos de la Gran Encuesta Pyme de
ANIF, así como las bases de datos sobre el tema que maneja Bancoldex. Como se comenta adelante,
para el desarrollo del instrumento es posible que se requiera elaborar encuestas adicionales a
las existentes.

C. Propuestas sobre el instrumento


El mecanismo propuesto para impulsar la EF en las pymes y divulgar su contenido es la creación de
una ventanilla única virtual que agrupe toda la información, que pueda atender consultas, que pueda
dar una asesoría inicial básica y remitir a otras institución pertinentes que puedan atender
requerimientos de la empresa sobre productos financieros.

1. Descripción del instrumento y papel del Banco de Desarrollo


 Gobernanza del instrumento
– Dada la misión de la Banca de las Oportunidades (BO), ésta sería la institución
apropiada para dirigir la concepción, diseño detallado y puesta en marcha del instrumento
en una primera fase, en apoyo del Banco Mundial que viene asesorando a BO sobre la IF
a las pymes y posiblemente de otras entidades consultoras que se requieran.
Para adelantar este cometido es preciso conformar un pequeño equipo básico de
personas dentro de la BO para dirigir y orientar todo el proceso.
– La puesta en marcha en una fase avanzada de la ventanilla propuesta debería ser
administrada por Bancoldex como parte de sus funciones de banca de desarrollo.
– Dado que Bancoldex es un banco de redescuento que trabaja con el sistema
financiero y otro tipo de entidades, el apoyo de las mismas en el impulso de los
programas de EF para pymes es fundamental, sobre todo en lo que se refiere a la
divulgación del instrumento.
 Diseño del instrumento
El instrumento debe estar integrado por tres componentes principales que se requieren
para su diseño: el diseño de los programas de EF que se requieran, la segmentación de las
empresas por tipos de necesidades a partir de las bases de datos, la configuración de una
plataforma tecnológica adecuada. A partir del diseño de estos tres elementos, debe
desarrollarse la ejecución.

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

– Contenido de los programas: los programas existentes de EF para personas


naturales que se mencionaron en los antecedentes son de gran utilidad para este
propósito. Sin embargo, es preciso obtener información sobre otros programas
desarrollados en Colombia y otros países y su ajuste a los requerimientos de los
segmentos de las empresas en Colombia.
– Segmentación de las empresas: sobre este tema se sugiere impulsar una encuesta
piloto por segmento para probar programas específicos de EF.
– Plataforma tecnológica: la plataforma debe integrar los programas con los distintos
tipos de empresas, de manera que identifique preguntas y respuestas frecuentes con
distintos niveles de complejidad y permita la posibilidad de consultas que puedan ser
respondidas con ulterioridad via correo electrónico y que pueda remitir a otras
entidades consultas más complejas.
El desarrollo del diseño requiere, además de un equipo básico de personas, de las
contrataciones que sean necesarias hasta contar con la ventanilla probada después de un
primer piloto.
 Elementos para la implantación
– El equipo encargado de la ejecución de la primera fase debe hacer los ajustes a los
programas de EF, a los segmentos y a la plataforma, de manera que el instrumento
que se diseñe se acerque lo mejor posible a la demanda identificada a través de las
preguntas más frecuentes de las empresas y garantizar que el diseño permita mejorar
en complejidad a medida que se avanza a una fase dos del instrumento.
– En este momento es pertinente realizar una primera evaluación sobre la calidad del
instrumento para cumplir su cometido.
– Un cronograma básico para la primera fase del instrumento coordinado por la BO es
posiblemente de un año.
– La gestión del instrumento por parte de Bancoldex en una fase dos debería requerir
un nivel de madurez mínima en la utilización del instrumento para su generalización.
 Posibles obstáculos
– El principal obstáculo que puede anticiparse es la suficiente cobertura del programa
para llegar a los distintos tipos de pymes que se esperaría alcanzar. Aquí nuevamente
es fundamental la labor de divulgación del instrumento por parte de BO, Bancoldex y
el sistema financiero en conjunto.
– Otro obstáculo previsible consiste en no realizar con la periodicidad que se requiere
las evaluaciones de impacto del programa y/o no introducir los correctivos necesarios
que surjan de las evaluaciones. Las evaluaciones mencionadas constituyen el mejor
instrumento para medir la efectividad del programa.

2. ¿Cómo puede mejorar la IF de las pymes este instrumento?


Los programas de EF propuestos apuntan principalmente a las empresas con bajo acceso al crédito o
las empresas que se autoseleccionan como no demandantes de crédito, pero que podrían requerirlo.
Un buen diseño y acceso de estos programas por parte de las pymes indudablemente puede mejorar la
inclusión financiera. Para ello se requiere poner en marcha una promoción del instrumento una vez
esté diseñado.

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

3. Grado de éxito del instrumento en el caso colombiano


Los programas de EF que se han puesto en marcha para microempresas y personas naturales han
mostrado un importante grado de éxito como lo muestran las encuestas citadas arriba.
Sería de esperar un buen grado de éxito en el caso de las pymes con un adecuado diseño de
programas de EF.

4. El instrumento en el contexto de otros países7


En América Latina se han mostrado buenos resultados de cooperación institucional entre el sector
público y privado para impulsar programas de educación financiera en Brasil, México y Perú. Brasil y
Perú muestran liderazgo en manejo financiero de recursos por parte de los agentes económicos. En
cuanto a la evaluación de programas muestran cierto liderazgo, Brasil, Colombia y Argentina.

7
Asobancaria: Semana Económica (28 de Noviembre de 2016).

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

II. Combinación de fuentes de financiación


de proyectos productivos rurales para
pequeños y medianos productores

A. Antecedentes
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en asociación con el Banco Mundial han venido
impulsando por cerca de una década un programa de apoyo a productores rurales pequeños y
medianos denominado “Alianzas Productivas”8. El programa en la actualidad está en cabeza del
Ministerio de Agricultura. Este programa incentiva a comercializadores grandes y medianos a comprar
la cosecha o productos de asociaciones de productores asociados en Alianzas Productivas y al mismo
tiempo contribuye con financiamiento y apoyo al acceso a crédito de estos productores. Las alianzas
reciben dentro de ciertas condiciones un incentivo denominado “incentivo modular” financiado con
presupuesto del Ministerio y administrado por cada Alianza.
Como resultado del estudio de la Cepal sobre la inclusión financiera, se encontró que a través
de la banca de desarrollo para el sector rural (Finagro en el caso de Colombia) las empresas medianas
y grandes han venido recibiendo la mayor parte de los recursos de redescuento y la asignación de
crédito para pequeños y medianos productores se ha venido haciendo más para personas naturales que
para organizaciones formales.
Por otra parte, es importante recordar que Finagro no cuenta con un Fondo de Garantías
Agropecuario suficientemente fortalecido como el que existe para las pymes urbanas, y por otro lado
Finagro no ha avanzado suficientemente en la diversificación de productos como Bancoldex dentro de
un esquema de Banco de Desarrollo.

8
L. A. Zuleta J. “Servicios Financieros para Pequeños Productores Agropecuarios Organizados en Colombia” Banco
Mundial (Febrero 2012).

15
CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Estos antecedentes son de gran relevancia en la coyuntura en la cual el proceso de paz que se
adelanta en Colombia requiere del financiamiento de proyectos productivos rurales cuya viabilidad se
demuestre y que cuenten con financiamiento oportuno y suficiente9.
Para hacerle frente a este reto se vienen adelantando varias estrategias dentro de las cuales
vale la pena mencionar el impulso de la inclusión financiera a través de la banca digital10 y el impulso
de innovación participativa con grupos de agricultores dentro de un enfoque territorial11.
Este último enfoque busca fomentar proyectos productivos con participación de las
comunidades en procesos de innovación buscando desarrollo sostenible y preservación del medio
ambiente. Se busca que estos procesos permitan el desarrollo de capacidades en las comunidades
rurales y el trabajo en el territorio a través de redes y alianzas con distintos actores.
Dentro del proceso adelantado se ha logrado en varias comunidades rurales la diversificación
de la producción a través de nuevos productos, la búsqueda de nuevos canales de comercialización, el
fomento al consumo de los nuevos productos, el registro mercantil de marcas de productos
innovadores, la adecuación de espacios que permitan llegar directamente al consumidor, el apoyo de
rutas agroturísticas y la creación de redes virtuales.
Este enfoque integra el desarrollo agropecuario y rural teniendo en consideración diversidad
de fuentes de generación de ingresos (por ejemplo, agricultura y agroturismo) y haciendo énfasis en la
generación y fortalecimiento institucional y de capacidades.
Las comunidades identifican sus problemas y fortalezas y con base en la visión territorial se
diseñan estrategias para el desarrollo futuro, se gestionan conjuntamente diversas fuentes de recursos
y se definen mecanismos de control social a los programas y proyectos.

B. Avances
1. Empresas que atiende Finagro en la actualidad
En primer lugar, debe destacarse que las empresas agroindustriales pequeñas y medianas con
frecuencia pueden tener acceso a los recursos e instrumentos de Bancoldex y a las garantías del Fondo
Nacional de Garantías. En este contexto, este tipo de empresas requiere principalmente ahondar en la
EF dentro del contexto presentado en la primera parte de este documento. Para los medianos
productores agropecuarios, como se explicó tienen relativo buen acceso a recursos de Finagro y
también pueden ser objeto de programas de EF.
En segundo lugar, el campo más amplio dentro del sector agropecuario y rural que puede
comprender muchos productores es el del acompañamiento a asociaciones de pequeños productores
que en conjunto pueden tener un tamaño razonable y que puede ser objeto de un tratamiento especial
por parte de la Banca de Desarrollo si se tienen en consideración avances obtenidos hasta el momento.

9
Primer acuerdo: “Política de desarrollo agrario integral”. La Habana 21 de junio de 2013. Oficina del Alto
Comisionado para la Paz (Junio de 2014).
10
Asociación Bancaria de Colombia: “La Banca Digital – Estrategia clave para impulsar la inclusión financiera”.
(Enero 23 de 2017). Asociación Bancaria de Colombia: “Cuatro elementos clave para mejorar el acceso a servicios
financieros en el sector rural colombiano”. (Octubre 10 de 2016).
11
S. Perry: “Innovación participativa con agricultores familiares y desarrollo rural con enfoque territorial”.
Corporación PBA. Trabajo presentado en el taller organizado por la Cepal sobre inclusión financiera de las pymes
(Octubre 2016).

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

2. Programa de alianzas productivas


Es importante destacar que, en el caso de las Alianzas Productivas, el Incentivo Modular que es
aportado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, es asignado a asociaciones de
productores que ya tienen crédito en pequeños montos y que es administrado por la misma Alianza
para realizar inversiones o gastos de necesidades comunes. Mucha Alianzas han tenido buen
desempeño en la comercialización de sus productos y en el crecimiento como organizaciones
empresariales de menor tamaño 12.

3. Experiencia de la Corporación PBA y otras similares


También es importante destacar la experiencia de la Corporación PBA en el financiamiento de
proyectos productivos agrícolas y/o rurales y su diagnóstico sobre los programas de acceso al
crédito13.
Después de muchos años de experiencia en el diseño y desarrollo de proyectos agropecuarios
y rurales, esta Corporación ha identificado que el financiamiento de este tipo de proyectos ejecutado
por asociaciones de productores debe combinar una serie de instrumentos financieros y no limitarse
exclusivamente al crédito. Lo anterior en virtud que la percepción del riesgo que los intermediarios
financieros tienen sobre el sector es elevada, los altos costos de transacción involucradas en la gestión
y operación de los créditos, la emergencia del cambio climático como factor de riesgo primordial,
entre otros elementos, constituyen barreras de acceso al crédito para este tipo de proyectos14.
En este contexto, se encuentra que el punto de partida puede ser la apertura de pequeñas
cuentas de ahorro en el sector financiero tradicional por parte de los productores asociados y por las
asociaciones mismas. Con la multiplicación de recursos, es posible utilizar créditos de los recursos de
ahorro administrados por las mismas organizaciones y destinados a los propósitos de la organización.
Para el caso de los productores con crédito tradicional y la limitación del Fondo Agropecuario de
Garantías, otro instrumento de gran utilidad son las garantías complementarias avaladas por las
mismas organizaciones. Cabe también aquí la utilización del Incentivo Modular ya mencionado.
Pero el instrumento complementario más potente dentro de la experiencia de esta Corporación
es la creación e impulso de Fondos Rotatorios con y sin subsidios administrados por las mismas
asociaciones con vigilancia de sus miembros y destinación de los recursos a la solución de problemas
comunes, tales como establecimiento de viveros, plantas de abono, producción de semillas, entre
otros. Se trata de fondos autogestionados de ahorro y crédito destinados a necesidades comunes de los
proyectos productivos.
La clave del éxito de estos instrumentos en conjunto es un diseño de administración sencillo y
descentralizado con gran autonomía de las asociaciones locales de productores que ejercen a su vez el
control sobre la gestión de los recursos.
Por supuesto, el diseño, la gestión y operación de estas fuentes de financiamiento se pueden
ver fortalecidos con un adecuado acompañamiento y programas especializados de educación
financiera (ver anexo).
Aquí el avance consiste en que es posible identificar en Colombia grupos exitosos de productores
que administran esquemas de ahorro- crédito con asesoría de ONG´s, fundaciones internacionales y otro
tipo de organizaciones, además de la experiencia mencionada de la Corporación PBA.

12
L.A. Zuleta J. (2012).
13
Entrevista al Director de la Corporación PBA.
14
Por supuesto uno de los instrumentos requeridos para el desarrollo de estos proyectos es el buen diseño de seguros
agropecuarios que es muy incipiente en Colombia, pero que transciende en el alcance de este documento.

17
CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

4. Características de los programas mencionados


 El diseño de Alianzas Productivas y de algunos programas de la Corporación PBA tienen
en común un apoyo externo especializado de parte del Banco Mundial, del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y de la Corporación PBA. Estas entidades también han
participado en el apoyo al proceso de difusión.
En estos casos, tanto el diseño como la ejecución tomó varios años y contó con recursos
para el impulso de los programas. De la misma manera, los programas han sido objeto de
evaluaciones, a partir de las cuales se puede indicar que se trata de experiencias
replicables a mayor escala.
 Pese a lo anterior, los programas mencionados no tienen una escala suficiente que
permita una cobertura significativa para las pymes rurales. Por otro lado, algunos
programas están circunscritos al uso del crédito y no cuentan con una diversificación de
productos adecuada a las necesidades de cada proyecto productivo.

C. Propuestas sobre el instrumento


En este caso el instrumento consiste en desarrollar dentro de Finagro una sección especializada en el
acompañamiento a asociaciones de productores para identificar productos financieros que requiere su
desarrollo en un trabajo de campo.

1. Descripción del instrumento y papel del Banco de Desarrollo


 Gobernanza
Finagro en su condición de Banco de Desarrollo especializado en acceso a recursos
financieros para proyectos productivos en el sector agropecuario rural, podría dar un salto
importante como agencia de desarrollo si dedicase dentro de su administración un grupo
de profesionales para el diseño y ejecución del instrumento propuesto. Esta sería una
institucionalidad que requiere un nuevo desarrollo y que sería muy apropiada para la
ejecución de los Acuerdos de Paz celebrados recientemente en Colombia.
 Diseño
– Para el diseño es importante aprovechar el apoyo que Finagro tiene en la actualidad
de la CAF para transformarse en banco de desarrollo. También es importante
canalizar la experiencia de relación entre Finagro y el Banco Agrario como principal
intermediario de redescuento con respecto a los objetivos del programa propuesto.
– Un grupo especializado interno o externo deberá realizar el siguiente tipo de
actividades:
 Investigación de los casos exitosos en materia de financiamiento de
asociaciones de productores e identificación de las necesidades
financieras de los productores en este caso y contactos con
intermediarios financieros en la misma dirección.
 Diseño de un proyecto piloto para desarrollar un proceso de atención
desde las oficinas y en el campo sobre las necesidades de los grupos de
agricultores incluídas en el piloto.

18
CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

 Diseño de un proceso general y dimensionamiento de la escala posible


de atención, incluyendo los recursos humanos, físicos y financieros
requeridos.
 La Dirección de Gremios y Organizaciones de Finagro podría
eventualmente tomar el liderazgo de este diseño, dada su experiencia
reciente en estos temas15.
– Aunque los productos financieros son conocidos y existe alguna experiencia sobre el
tema, es preciso acopiar mayor información documental de experiencias específicas
que permita trazar una buena línea de base para el diseño de los productos y el
acompañamiento dentro de Finagro y la gestión en las entidades financieras que
redescuentan recursos con esta institución.
Se trata de diseñar un modelo básico replicable de atención a estas organizaciones de
agricultores sobre una combinación de esquemas de financiamiento.
– Los productos financieros deben constituir una combinación adecuada y específica para
cada asociación según sus necesidades de ahorro individual y de las asociaciones, crédito
individual y de las asociaciones, créditos entre productores dentro de la Asociación,
garantías complementarias, garantías del Fondo Agropecuario de Garantías, Incentivo
Modular y los fondos rotatorios, entre otros posibles.
 Implantación
– El resultado del experimento piloto puede tomar aproximadamente un año y debe ser
evaluado para continuar en la fase de implantación.
– El inicio de esta fase debe estar acompañado de una amplia divulgación del servicio
y debe preveer evaluaciones periódicas posteriores.
– La función de Finagro como banco de desarrollo en este caso es la de proveer
información sobre los servicios financieros disponibles en el mercado, contribuir a
contactar las organizaciones con las entidades financieras y dar apoyo en la
obtención de asesoría para la evaluación de los proyectos y acompañamiento en los
mismos. Esta función se debe cumplir no sólo en oficina, sino también en el campo.
– Todo lo anterior a partir de un modelo probado de atención a estas organizaciones.
– Dado que Finagro tiene en la actualidad programas de EF, es fundamental adecuar
estos programas a estas nuevas necesidades.
 Obstáculos previsibles
– El primer obstáculo es la sostenibilidad del programa en términos de voluntad
política con los cambios en la administración pública y la sostenibilidad de los
recursos que requiere su implementación. Para ello se requiere mantener una visión
de largo plazo.
– Dado que Finagro opera solamente como banco de redescuento podría haber
resistencia a desarrollar el tipo de programas que se proponen en este documento.
– Otro obstáculo previsible consiste en no realizar con la periodicidad que se requiere
las evaluaciones de impacto del programa y/o no introducir los correctivos necesarios
que surjan de las evaluaciones. Las evaluaciones mencionadas constituyen el mejor
instrumento para medir la efectividad del programa.

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Entrevista con Finagro

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

2. ¿Cómo puede mejorar la IF de las pymes este instrumento?


 La novedad de este instrumento consiste en que cualquier proyecto productivo rural
puede acercarse a Finagro como banco de desarrollo para recibir asesoría sobre los
productos financieros disponibles en el mercado y que pueden ser de utilidad para las
necesidades del proyecto específico. El banco de desarrollo puede también visitar el
proyecto y recomendar agentes externos que realicen acompañamiento profesional para el
desarrollo del mismo.
 También es novedoso el hecho de que las soluciones financieras no necesariamente estén
sesgadas hacia el crédito y también el hecho de que las soluciones buscan darle mayor
“empoderamiento” a los beneficiarios en la administración de los proyectos.
 La complementariedad de distintos productos financieros y su diseño simple permite un
más fácil acceso por parte de las asociaciones de productores y la reducción de la
percepción de riesgo de los intermediarios financieros que realizan redescuento con
Finagro cuando hay un buen diseño, acompañamiento y experiencias probadas.
 Es fundamental en este caso como en todas las experiencias de IF que el diseño de la
oferta de productos esté estrechamente jalonada por las necesidades de la demanda local
por las mismas comunidades en los territorios.

3. Grado de éxito del instrumento en el caso colombiano


 El grado de éxito alcanzado hasta el momento se refiere a una serie de experiencias de
asociaciones locales sin que pueda aún hablarse de una generalización en el país.
 Es posible que, para alcanzar mayor éxito en el uso de este instrumento, particularmente,
a través de Finagro, se requiere de nuevas experiencias piloto localizadas, ojalá
asesoradas por organizaciones con experiencia previa en el tema.
 Otro aspecto relevante para garantizar el éxito es la promoción de las experiencias
exitosas para producir un efecto demostrativo.
Como indicadores de éxito puede construirse la tasa de crecimiento de los proyectos asesorados cada
año y la del volumen de recursos utilizados en los proyectos.

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Bibliografía

Asociación Bancaria de Colombia (2016). “Programas de Educación Financiera en Latinoamérica:


un énfasis en el caso colombiano”. Semana Económica. Asobancaria dentro de su página web
también incluye información detallada sobre los programas de educación financiera de los bancos
en Colombia: http://www.asobancaria.com/sabermassermas/programas-de-educacion-financiera-
de-los-bancos-en-colombia/
Asociación Bancaria de Colombia (2016). “Cuatro elementos clave para mejorar el acceso a servicios
financieros en el sector rural colombiano”.
Asociación Bancaria de Colombia. (2017). “La Banca Digital:Estrategia clave para impulsar la inclusión
financiera”.
Entrevistas realizadas para este documento con Banca de las Oportunidades Bancoldex, Corporación PBA
y Finagro
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional, Banco de la República,
Superintendencia Financiera de Colombia, Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fondo
de Garantías de Entidades Cooperativas y Autoregulador del mercado de Valores. (2017).
“Estrategia nacional de educación económica y financiera: una propuesta para su implementación
en Colombia”. Documento desarrollado conjuntamente por estas entidades.
Finanzasgruppe Sparkassentiftung fur internationale Kooperation (2013)
Nusbaum M.C. (2012). Crear capacidades. Propuesta para el Desarrollo Humano”. Paidos.
Oficina del Alto Comisionado para la Paz: Primer acuerdo de Paz. (2014). “Política de desarrollo agrario
integral”. La Habana 21 de junio de 2013.
Perry S. (2016). “Innovación participativa con agricultores familiares y desarrollo rural con enfoque
territorial”. Corporación PBA. Trabajo presentado en el taller organizado por la Cepal sobre
inclusión financiera de las pymes.
Sen A. (2016). “Desarrollo y Libertad”. Planeta.
Stephanou C., Camila Rodriguez: “Bank Financing to Small and Medium-Sized Enterprises (SMEs) in
Colombia”. The World Bank. Policy Research Working Paper 4481.
World Bank. (2016). “Global Financial Development Report 2014: Financial Inclusion for firms (chapter 3)”.
Zuleta J. L.A. (2011). “Políticas e Instituciones de Apoyo a las Pymes en Colombia”. Editor Carlos Ferraro.
Zuleta J. L. A. (2012). “Servicios Financieros para Pequeños Productores Agropecuarios Organizados en
Colombia” Banco Mundial.
Zuleta J. L.A. (2016). “Inclusión financiera de la pequeña y mediana empresa en Colombia”. Cepal.

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Anexo

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CEPAL Instrumentos para la inclusión financiera: el caso de Colombia

Anexo 1

Temas de educación financiera para proyectos productivos


agrícolas y rurales
Combinación de fuentes de financiación que pueden ser parte del
instrumento

Módulo I
 Relación entre el ahorro y el crédito
 Productos e instrumentos públicos disponibles en el mercado
 Entidades financiadoras
 Ventajas y desventajas de utilizar determinados productos crediticios
 Identificación de recomendaciones con base en el flujo de caja del proyecto
 Momento y condiciones oportunas para solicitar un crédito
 Condiciones financieras de los créditos: tasas y plazos.
 Costos asociados al crédito (estudio de crédito, comisiones de fiducia, primas de seguros,
comisiones de garantías)
 Facilidades para realizar los pagos
 Condiciones para pagos anticipados
 Trámites y documentación requerida
 Proceso de obtención del crédito

Módulo II
 Ahorro y crédito asociativo
 Garantías complementarias
 Garantías Fondo Agropecuario de Garantías
 Incentivo Modular
 Fondos Rotatorios

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Con el fin de avanzar en la inclusión financiera de las pequeñas y
medianas empresas (pymes) en Colombia, en este documento se
propone un instrumento para las pymes urbanas y otro para las pymes
rurales, dada la importancia de los proyectos productivos agrícolas en el
desarrollo del proceso de paz colombiano.

Para impulsar la inclusión financiera de las pymes urbanas, se propone


como instrumento de educación financiera la creación de una ventanilla
virtual que permita obtener respuesta a preguntas comunes acerca del
desarrollo financiero de las pymes y ofrezca la posibilidad de formular
preguntas más complejas que puedan responderse con posterioridad. El
diseño de esta ventanilla estaría a cargo de la Banca de las Oportunidades
y su gestión, a cargo de Bancóldex, que es el banco de desarrollo de las
zonas urbanas.

En el caso de los proyectos productivos rurales, se propone que el


Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) no
concentre su actividad exclusivamente en el crédito de redescuento
agropecuario. El instrumento que se presenta consiste en la creación de
una unidad asesora para el financiamiento de proyectos productivos con
financiación multiproducto, que incluya ahorro individual y asociativo,
crédito individual y asociativo, garantías complementarias al Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG) y fondos rotatorios con y sin subsidios.