Silvia Bardají Ortiz

MAGISTRALES ADMINISTRATIVO

50% seminarios, 50% final. Mínimo de un 3 en seminarios y mínimo de un 4 en el final. El final: 20 preguntas
cortas abiertas con pequeños problemas jurídicos a resolver

12 de septiembre de 2018

TIPOS DE ACTUACIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN

La Administración Pública es un instrumento al servicio del Gobierno, sin embargo el Gobierno también actúa
como Administración (e.g. Consejo de Ministros o nombramiento de embajadores). Es un conjunto de órganos
al servicio fundamentalmente del gobierno que lo que hace es materializar las directrices que previamente
adopta el Gobierno; ejerce la función ejecutiva y tiene la potestad reglamentaria.

Hay tres administraciones territoriales: (a) Estado, (b) CCAA, (c) locales y dentro de ésta está (d) municipios y
(e) provincias. Es importante recordar que la AP es un conjunto de órganos, regida por principios
fundamentales. En este curso se trata de estudiar el funcionamiento de la AP.

Toda la actuación de la AP puede y debe conducirse a una de las tres categorías primarias: reglamentos
(normas), actos administrativos y contratos.

e.g.:

1. Los municipios tienen la obligación de tener un instrumento de plan urbanístico, regulando desde las
alturas hasta los espacios libres, zonas verdes, etc. Esos planes, ordenanzas urbanísticas, son normas
jurídicas, que no se llaman reglamentos pero son normas administrativas.
2. Las sanciones administrativas por circulación serían actos administrativos. El acto sancionador es el
más fácil de entender.
3. El nombramiento de un embajador también es un acto administrativo.
4. Si la AP contrata con las radiales la posibilidad de que una empresa construya la R3 y les permite que
cobre un peaje, entonces se trataría de un contrato de concesión de obra pública.

Al margen de estos supuestos no hay otra opción para la Administración, todo tiene que subsumirse en estos
tres tipos. No se va a insistir en la actividad regulatoria de la AP porque se vio en el curso pasado, en esta
asignatura se trataran las resoluciones administrativas (actos administrativos) y los contratos.

Reglamento: norma que provienen del Gobierno. En cambio, el concepto disposiciones administrativas
abarcaría no sólo las que dicta el Gobierno sin olas órdenes ministeriales con normas jurídicas. Existen
otras disposiciones administrativas de carácter general que pueden ser dictadas por órganos inferiores
a los Ministros (e.g. circulares, recomendaciones). Las normas que dictan los ayuntamientos, que
serían fruto de la potestad reglamentaria pero que no sería nunca un reglamento, se llaman
ordenanzas, con posibilidad de imposición de sanciones administrativas. Las ordenanzas también
pueden ser fiscales, que regulan los impuestos municipales (e.g. IBI, impuesto de circulación).
 Silvia Bardají Ortiz

ACTOS ADMINISTRATIVOS: el acto lo que hace es concretar la norma jurídica para un supuesto determinado
(e.g. el Código de Circulación prevé que el que circule a más de 120 será sancionado, la sanción es la concreción
de la norma del Código de Circulación). En realidad, no es el agente que te escribe en el momento la multa el
que te sanciona, sino que el agente lo que hace es iniciar el procedimiento sancionador. Otro ejemplo de un
acto administrativo es la obtención de una licencia para un proyecto de ejecución de obra.

El acto es concreto y particular para los casos concretos.

CONTRATOS: Negocios jurídicos que se regulan por una ley específica pero donde las reglas generales son las
que se desprenden de la ley romana. Esto será objeto de estudio en un par de semanas. Ahora mismo se va a
centrar en los actos administrativos.

Todo es un acto administrativo, un contrato o una norma; pero sin embargo, en opinión de Cisneros, no
aborda o prevé todas las posibles formas de actuación de la Administración. Qué pasa si yo tengo una
sentencia judicial en virtud de la cual el TSJ ordena a la Administración que me pague 350K€ que me debe por
un contrato o por una expropiación. Si no lo hicieran (i.e. inactividad de la AP), yo no puedo hacer nada. U otro
ejemplo, que en Malasaña se monte botellón en la misma calle y la AP no tome medidas para permitir a los
vecinos descansar. A veces este tipo de conductas no se pueden reconducir a los tres tipos de actuación
administrativa, pero son relevantes.

Art. 25.1 Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa: El recurso contencioso-administrativo es

admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de
la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si
estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legítimos.

Art. 25.2 LJCA: También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

Lo más importante es subrayar la diferencia entre actuación y acto administrativo. Acto o resolución son las
manifestaciones absolutas de la administración que concretan, actuación es más general que no sólo concreta.
El acto es una forma de la actuación Administrativa, pero hay más forma pero que no son actos. Actos son
conceptos concretos con regímenes jurídicos específicos, pero las actuaciones incluyen algo más que los actos
y esto puede parecer una cosa muy conceptual, teórica, pero no es así. El derecho positivo y los textos
normativos avalan esta diferenciación que tiene también su relevancia jurídica.

Por ejemplo, en el art. 106 CE, es la garantía jurisdiccional del Estado de Derecho, y señala que los tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. No habla de actos sino de la
actuación. Aquí también el poder constituyente no determinó simple y llanamente los actos, sino también la
actuación administrativa. Hay pues una diferencia, son conceptos que no tienen por qué coincidir.

La LJCA (Ley 29/1998) en su exposición de motivos, establece:

“En segundo término, es evidente que a la altura de nuestro tiempo histórico el ámbito material de la
Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitara a enjuiciar las pretensiones que se
deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la Ley y con los actos y contratos
administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la
propia Jurisdicción Contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del
interés general, el exacto sometimiento de la Administración al derecho en todas las actuaciones que
 Silvia Bardají Ortiz

realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. No
toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos
administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables
de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas
expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al
imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-
administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada,
resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud de la crecida
importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control
de la Jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al
Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.”

Se trata de establecer mecanismos que eviten que la Administración o el Gobierno no dé explicaciones, porque
se busca una racionalidad del Estado y sobre las conductas de la AP. Es una lucha desde muchos años contra el
poder. En los años 50-60, los nombramientos de coroneles/generales no podían ser sujetos a control
jurisdiccional, es decir, los jueces no podían entrar a conocer de nombramientos de altos cargos de militares.
Tampoco podía el tribunal CA conocer sobre temas de abastecimiento, a finales de la Guerra Civil. Es decir,
todas las decisiones que se tomaban con respecto a abastecimiento no estaban ligadas a conocimiento
jurisdiccional.

Esta lucha contra las inmunidades del poder desaparezcan. Todos los actos del Gobierno son susceptibles
completamente de control jurisdiccional, otro tema es cómo se controlen. Hoy no hay posibilidad de eliminar
los actos de control jurisdiccional del Gobierno. La decisión de entrar en la OTAN era política, pero en el
momento no era controlable, mientras que hoy sí. Así como la elección de Fiscal General del Estado.

No hace muchos años se creó una crisis institucional, determinados papeles del CNI fueron exigidos por la
oposición por implicar al Rey emérito (Juan Carlos I). Exigió que se publicaran, y el CNI se negó y el Gobierno
apoyó esa decisión. Esto pone en tela de juicio el Estado de Derecho.

Se exige que toda actuación administrativa esté sujeta al ordenamiento jurídico y a control
jurisdiccional.

Con respecto a la INACTIVIDAD de la Administración Pública (art. 25.2 LJCA), se presenta un avance, puesto
que no son actuaciones, per se, de la AP. En el art. 30 LJCA se regula la VÍA DE HECHO. En realidad, la actuación
material por vía de hecho, es una actuación material que no tiene cobertura ¿?.

Recapitulando: todas las actuaciones AP tienen que estar sometidas a control jurisdiccional.

La AP goza de unas prerrogativas de poder público extraordinarias, tienen el monopolio de la fuerza. Fuera de
la AP la coacción se convierte en un delito, mientras que el Estado tiene el ius puniendi. Con respecto a la AP,
está la vía de apremio, la ejecución forzosa, la fuerza de orden público que pueden utilizarse para aplicar la
ejecución de un acto administrativo.

Cuando la AP dicta un acto requiere previamente siempre la existencia de un acto administrativo previo; para
que este acto previo exista, se requiere previamente un procedimiento en donde ustedes han podido alegar y
discutirlo porque si no se vulneraría el art. 24 CE. Todo procedimiento administrativo, exige la posibilidad de
defensa del ciudadano. Cuando el Guardia Civil inicia el procedimiento sancionador, uno puede recurrirlo.
Todo acto administrativo para que se pueda ejecutar requiere un acto previo con un procedimiento. No hay
posibilidad de que haya acto administrativo sin norma previa. Sin cobertura de norma, no hay acto
administrativo.
 Silvia Bardají Ortiz

VÍA DE HECHO: si me clausuran mi negocio, un bar, que tengo abierto porque el alcalde no es amigo mío y me
manda a la policía para que lo clausure sin una conducta previa o sin un acto administrativo, entonces se
estaría en vía de hecho. Sin actuación material previa, entonces se estaría ante una vía de hecho. Ahora esto
es impugnable. Antes no se podía impugnar porque no existía un acto administrativo, pero ahora se ha
ampliado por el legislador y se permite la impugnación porque aunque no es un acto administrativo sí es una
actuación administrativa.

OJO, el silencio administrativo no es lo mismo que la inactividad administrativa. El silencio

administrativo es una ficción legal. La inactividad no tiene nada que ver.

En el caso del silencio, se ha puesto en marcha un procedimiento y la AP no ha actuado en consecuencia.

Mientras que la inactividad no requiere de un procedimiento. Arts. 29 y 30 LJCA.

Art. 24 y 106 CE y arts. 29 y 30 LJCA: fundamentos de lo visto.

Un acto administrativo es el que emana del conglomerado de órganos que venimos situando en el ámbito del
poder ejecutivo y que en nuestro nivel organizativo se distingue en tres niveles: local, autonómico, estatal.
Parece relevante que entendamos que el acto para que sea objeto de control jurisdiccional, tiene que emanar
de la propia AP (art. 1 LJCA).

¿?

Tiene que estar sujeto al derecho administrativo, porque hay otras relaciones jurídicas que no están sujetas al
Derecho Administrativo, que sería el caso de los contratos privados. Estos contratos no estarían sujetos al
Derecho Administrativo, sino que estarían sujetos al Derecho Civil; así como los contratos laborales de
personal que no es funcionariado pero que mantiene una relación laboral con el Estado. ¿?

Esta definición de Administración es subjetiva, porque está definiendo quiénes son los sujetos que componen
el Estado: local, CCAA, estatal. Son sujetos de derecho público con personalidad jurídica, actúan en relaciones
jurídicas. ¿?

La conclusión sería que dentro del concepto de actuación administrativa que se recoge en el art. 106 CE y en
parte en el art. 1 LJCA y sobre todo en el art. 25.1 y 25.2 LJCA, se encuadran:

1. Los actos y las resoluciones, tanto sean expresas o presuntas.

2. El silencio administrativo es un acto, y tiene como tal la calificación de acto.
3. Inactividad de la administración.
4. Actuaciones materiales que conforman la vía de hecho, que no tienen cobertura previa.
5. Actos del poder judicial, que aunque no provengan de la AP en sentido subjetivo son de la AP en
sentido material.

El Tribunal Supremo puede controlar la forma de los actos administrativos, pero no el contenido de los
mismos.