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RESEÑA HISTÓRICA / HISTORIC REVIEWS 177

SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 3(2): 177-202, Mayo - Agosto, 2007


Coyuntura Crítica y
Cambio Institucional en Salud:
Argentina en los Años '40

Critical Situation and Institutional


Change in the Health Sector:
Argentina in the 1940s

Susana Belmartino1

1Lic. en Historia, Universidad RESUMEN Los años '40 fueron testigo en Argentina de profundas transformaciones en
Nacional de Rosario (UNR),
Argentina. Doctora en Historia,
las políticas de atención médica. En esta reseña se presenta la propuesta que lideró en la
Université d’Aix-Marsella, provincia de Santa Fe el ministro de Salud Pública y Trabajo, Abelardo Yrigoyen Freyre,
Francia. Docente-Investigadora,
UNR. Miembro del Consejo de titular de esa cartera entre 1941 y 1943. El texto enfatiza la necesidad de profundizar el
Investigaciones, UNR. estudio de los procesos de cambio institucional tanto a nivel nacional como provincial
susanabelmartino@hotmail.com
partiendo de conceptos y categorías uniformes, de manera tal de potenciar la capacidad
explicativa de la historia a través de análisis comparativos.
PALABRAS CLAVE Historia; Política de Salud; Planificación Sanitaria; Innovación
Organizacional; Salud Pública.

ABSTRACT The 1940s witnessed deep changes in Argentina health care policies. This
summary presents the proposal led in Santa Fe by Abelardo Yrigoyen Freyre, minister of
Public Health and Labor between 1941 and 1943. This article emphasizes the need to
deepen the study of both national and provincial processes of institutional change, starting
from uniform concepts and categories, so as to enhance history's explanation capability
through comparative analyses.
KEY WORDS History; Health Policy; Sanitary Planning; Organizational Innovation;
Public Health.
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Las condiciones de emergencia y conso- En ese contexto histórico e historiográfi-


lidación de los cambios en las relaciones Estado- co, el discurso de Abelardo Yrigoyen Freyre
Sociedad que caracterizan los años '40 en la reúne sin duda méritos para ser calificado como
Argentina –que reproducirían en tono menor las documento digno de atención (b). En términos
identificadas con la consolidación del Estado de cronológicos se ubica en el proceso de salida de
Bienestar en el occidente europeo– son tema de una muy compleja coyuntura histórica; en el
debate en la historiografía y la ciencia política registro institucional expresa el pensamiento de
argentina. Los avances de las últimas décadas no quien se autorreferencia como titular del primer
han logrado superar algunas ambigüedades en el Ministerio de Salud Pública y Trabajo instituido
léxico utilizado para caracterizar ese formato ins- en el país; en el campo de las ideas, sistematiza
titucional, que se sostiene con avances y retroce- una serie de referentes vinculados a la incorpora-
sos hasta los últimos años '80. ción del calificativo social como identificador de
Aunque existe un reconocimiento gene- nuevas preocupaciones emergentes en la práctica
ralizado de la fragmentación de los beneficios y el conocimiento médicos.
otorgados en diferentes arenas de política social
como fuente de desigualdades que se suman, y en
algunos casos, potencian las emergentes de las EL REGISTRO INSTITUCIONAL
relaciones económicas, un número significativo de
analistas sigue utilizando la categoría Estado de
Bienestar para identificar esa institucionalidad Los referentes institucionales que
limitada. La introducción en los últimos años de Yrigoyen Freyre defiende tendrán amplia vigen-
referencias al Estado Social no hace sino aumentar cia en el pensamiento social, político y sanitario
la ambigüedad del concepto, ya que pocos se pre- argentino a lo largo de décadas: el derecho a la
ocupan de especificar los parámetros que justifica- salud, la responsabilidad del Estado en garantizar
rían su aplicación a la fragmentada y heterogénea su ejercicio, un enfoque integral de la medicina
gama de derechos sociales que históricamente se como única forma organizativa idónea para efec-
ha reconocido a la ciudadanía argentina (a). tivizarlo. Aboga en consecuencia por la confor-
Pocos avances se han generado igual- mación de un sistema de servicios único, a cargo
mente en el develamiento de los procesos de del Estado, con unidad de comando a nivel
cambio institucional verificados en los años '40. nacional, con distribución geográfica acorde con
Sabemos mucho del antes y el después, hemos la presencia de población y estratificado según
sido capaces de identificar continuidades y cam- niveles de complejidad, acceso igualitario gratui-
bios, pero poco avanzamos en la explicación del to a la atención médica y a condiciones de vida
proceso de emergencia y consolidación de las dignas para la totalidad de la población. Dotado,
nuevas reglas de juego, en particular en lo refe- además, de un sistema técnico administrativo
rente a las políticas de salud y al rol cumplido por único y unificación de la historia clínica.
las agencias del aparato estatal en la redefinición Es necesario tener en cuenta, sin embar-
de las relaciones entre los actores involucrados en go, que no estamos escuchando la voz de un
el sistema de servicios de atención médica. El visionario, recogiendo las primeras manifestacio-
déficit se torna más evidente cuando se trata de nes de un pensamiento innovador. La preocupa-
reconstruir la historia de las políticas de salud a ción por definir las nuevas bases doctrinarias que
nivel provincial, y obtura cualquier posibilidad de sustentarían la reorganización de los servicios de
avanzar en términos comparativos. atención médica se manifiesta en el país a partir
Esta reseña procura poner de manifiesto de los años '20, en paralelo a la constatación del
las dificultades que enfrenta el historiador cuan- agotamiento de las formas organizativas vigentes.
do debe ubicar en el contexto institucional e ide- Un consenso relativamente amplio evaluaba
ológico propio de esa coyuntura, los proyectos como inoperante la actividad del Estado en la
de políticas de salud pública gestados en una gestión de las organizaciones del sector público
administración provincial, en este caso la corres- y en la regulación de la actividad privada. Una
pondiente a la provincia de Santa Fe. lectura crítica de la cuestión jurisdiccional que
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sancionaba la autonomía de las provincias en defienden la prioridad a otorgarse a la atención
materia de salud pública, la ineficacia e ineficien- primaria, la confección de historias clínicas y la
cia resultante de la fragmentación observable en reducción de las estadías en internación (c).
las modalidades de organización y financiamien-
to de la atención médica, problemas relaciona-
dos con la producción y utilización de medica- LA MUTACIÓN DE LAS
mentos, cuestiones apremiantes de policía sanita- REPRESENTACIONES SOCIALES
ria y otros temas relativamente menores confor- SOBRE SALUD/ENFERMEDAD
marán una agenda de cuestiones que en los años
'30 llega a la opinión pública a través de los
medios y contribuye a redefinir la perspectiva En paralelo con el debate sobre la nece-
con la cual técnicos y políticos abordan la pro- sidad y adecuación de nuevas formas organizati-
blemática de salud/enfermedad/atención médica. vas, es posible reconocer algunos cambios signi-
Las coincidencias en el diagnóstico ficativos en las representaciones que la sociedad
acerca de las falencias no facilitan los acuerdos construye en torno a problemáticas vinculadas
sobre posibles bases organizativas. La reiteración con la enfermedad. Ese registro también está pre-
de vocablos como coordinación y unidad de sente en el discurso de Yrigoyen Freyre cuando
comando oculta sólo parcialmente las diferencias historiza los fundamentos de la nueva institucio-
en torno a los significados que se les atribuyen. nalidad que promueve. Su relato se inicia con los
La demanda que se vuelca sobre el Estado no avances en la identificación de la etiología micro-
supone coincidencias sobre los alcances y límites biana en las últimas décadas del siglo XIX, para
de su intervención. El discurso antiestatista, tam- datar el comienzo de lo que caracteriza como la
bién presente en el debate, se desdobla al menos era profiláctica de la medicina. En completa sin-
en dos vertientes: la que reivindica al individuo tonía con la perspectiva optimista resultante de
como entidad soberana cuyas prerrogativas no considerar al pensamiento científico como un
deben ser anuladas en nombre de cualquier tipo instrumento infalible de promoción del bienestar,
de interés superior, y aquella que, aun defendien- rescata además una conclusión socialmente sig-
do la prioridad otorgada a los intereses del con- nificativa de los avances en ese campo: en la
junto, propone una perspectiva antiburocrática y medida en que se profundiza el conocimiento de
descentralizadora. la etiología de la enfermedad, la medicina habría
En los años '30 es posible identificar abandonado su preocupación dominante por el
algunos enfoques que se reiteran en muy diferen- tratamiento del individuo enfermo y proyectado
tes escenarios –el parlamento, las agencias del su intervención sobre el conjunto social. El
ejecutivo, el movimiento gremial médico, el siguiente paso es anunciado bajo condiciones de
movimiento mutualista, la prensa, las publicacio- necesidad ineludible: la inclusión de la problemá-
nes especializadas– a medida que las bases con- tica referida a procesos de salud/enfermedad/aten-
ceptuales de organización de la presencia estatal ción médica en la agenda de gobierno, en estre-
en el sector se adecuan de manera paulatina a cha vinculación con las funciones orientadas
principios que empiezan a generalizarse en la sobre problemas económicos y sociales, políticos
discusión internacional sobre políticas sociales. y educacionales.
Se habla de planificación, de integración de prác- El excesivo sincretismo de ese recorrido
ticas preventivas, de un posible abordaje integral puede ser redimensionado con alguna informa-
del problema orientado a vincular trabajo, previ- ción complementaria.
sión, asistencia social y atención médica. En lo En primer lugar debo reconocer que
relativo a la búsqueda de mayor eficacia en la Pierre Rosanvallon, en su análisis del desarrollo
atención hospitalaria comienza a hablarse de del pensamiento vinculado al reconocimiento de
regionalización, en el sentido moderno de orga- los derechos sociales en Francia, avala en parte
nización según diferentes niveles de complejidad la afirmación de Yrigoyen Freyre cuando adjudi-
vinculados por mecanismos de referencia y con- ca importancia decisiva a la transformación pro-
trarreferencia. También se pronuncian quienes ducida en la manera de concebir los vínculos
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intrasocietales como consecuencia de los descubri- calificativo social, que primero se aplica a la
mientos de Pasteur. Conforme su interpretación, "la higiene y algo más tarde también a la medicina,
revolución pasteuriana entraña una mirada diferen- remite en un primer momento al reconocimiento
te de la sociedad sobre sí misma, modificando de la existencia de enfermedades sociales, cuya
completamente la representación anterior de las emergencia no puede vincularse de manera
relaciones entre lo individual y lo social". En su exclusiva con la presencia de un agente: bacilo,
opinión, la revolución científica resultante de la germen o virus, y por lo tanto requieren estrate-
teoría microbiana habría otorgado fundamento a gias particulares para evitar su difusión. El alcoho-
una nueva filosofía social: el "solidarismo". lismo, las enfermedades venéreas, la prostitución,
Poniendo en evidencia la interdependencia exis- las toxicomanías, cubrirán a lo largo de la prime-
tente entre los seres vivos, habría demostrado hasta ras décadas del siglo la mayor parte de la concep-
qué punto cada individuo depende de la inteligen- tualización de la enfermedad referida a lo social.
cia y la moralidad de los otros (3, p. 171). La conciencia del peligro colectivo
Tal como he argumentado en trabajos resultante de conductas individuales desviadas
anteriores, la idea, aunque estimulante, no puede respalda la medicalización del espacio urbano.
aplicarse sin matices a las condiciones de la salud Las nuevas reglas se plasman en ordenanzas
pública en Argentina. Sin duda, las enfermedades coercitivas o inundan revistas y manuales de todo
infecciosas constituían, a fines del siglo XIX y tipo, orientados a la educación popular. Esta con-
comienzos del XX, una amenaza reconocida para cepción que vincula lo social a dificultades en la
la salud de las poblaciones, tanto urbanas como integración o socialización de los miembros de la
rurales. Sin embargo, una concepción de la enfer- comunidad tendrá vigencia sostenida. Los análi-
medad basada en la doctrina del contagio y con- sis estadísticos que procuraban poner de mani-
vencida de la eficacia insuperable de la desinfec- fiesto la incidencia de la pobreza en la emergen-
ción ubicaba en el exterior de la sociedad las cia de estas desviaciones no aportaban informa-
causas de los procesos mórbidos. ción concluyente que autorizara nuevas hipótesis
La identificación del agente patógeno de causalidad.
permitirá describir y catalogar al enemigo, al A lo largo de los años '20 los estudios
mismo tiempo que indica el producto químico más generados a partir de la preocupación ante la
eficaz para su destrucción. El vocabulario militar se mortalidad generada por la tuberculosis permiten
adecúa perfectamente a la concepción del proble- sin embargo exhibir algunas certezas: causa los
ma: enemigos externos, ataque, defensa, ofensiva, mayores estragos entre las clases indigentes y en
campañas, plan. El arsenal sanitario imprescindi- los distritos más poblados, se afirma; también se
ble, la organización eficaz, descansa en el uso utiliza como evidencia algunos estudios que veri-
generalizado de la estufa de desinfección. fican una asociación entre precios de los alimen-
Las autoridades del Departamento tos y nivel de los salarios por una parte, y morta-
Nacional de Higiene enfatizan en los primeros lidad por tuberculosis por la otra (5).
años del siglo la necesidad de elaborar una "base En 1933 se propone la creación de la
científica" (4, p.19), para el mejor conocimiento Comisión Nacional de la Tuberculosis. En la fun-
de las condiciones de desarrollo de endemias y damentación del proyecto presentado a la
epidemias. La estadística se convierte así en ins- Cámara de Diputados se habla de la necesaria
trumento primario de la lucha contra la enferme- solución "de los problemas de higiene social y de
dad, ya que permite conocer la índole y distribu- economía que actúan como factores determinan-
ción del agente patógeno y planear la estrategia tes de la enfermedad" (6, p.25). En el respectivo
más eficaz para combatirlo. debate se ampliará el argumento: "Siendo la
Sólo en paralelo, las condiciones de la tuberculosis enfermedad de carácter eminente-
higiene urbana estimularán, en las primeras déca- mente social, hay que oponer a su avance medi-
das del siglo XX, la introducción de matices a esa das de la misma índole: la acción contra el flage-
concepción de la enfermedad como algo exterior lo no será completa hasta tanto las condiciones
al conjunto social, cuando comiencen a difundir- de vida de la clase trabajadora no alcancen el
se las directivas de la llamada Higiene Social. El nivel que corresponde" (7, p.342).
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Con objetivos en parte coincidentes, ramas de la medicina o de la higiene que se ocu-
también se proponen como necesario objeto de parán de proponer soluciones y levantar barreras
preocupación del Estado todas aquellas enferme- ante la infección. Por último, la crisis económica
dades que puedan causar invalidez o incapaci- por un lado, la guerra europea por el otro, poten-
dad, reclamando la acción dirigida a resguardar cian la importancia otorgada a la preservación
esa invalorable posesión colectiva que se identi- del "capital humano". Argentina necesita trabaja-
fica con la expresión capital humano: "El capital- dores que impulsen la producción y soldados dis-
brazo y el capital-inteligencia que el obrero puestos a tomar las armas si fuera necesario. Lo
incorpora a la empresa, valen más que el capital- social remite entonces a otro significado del vín-
dinero y merecen por tanto igual solicitud para su culo solidario, centrado en el esfuerzo común, la
conservación" (8, p. 810). El valor económico de integración al mercado de trabajo, la expansión
la vida humana, fundamento de la concepción de las posibilidades de producción y consumo.
neoclásica de intervención del poder público en No parece necesario recuperar en este
la preservación de la salud, se reitera a lo largo espacio la paralela transformación de las perspec-
de los años, ya en paralelo, ya en combinación tivas sobre asistencia y previsión social, que he
con otras fundamentaciones de raíz ética. desarrollado ampliamente en otro lugar (d). Me
¿Qué significa entonces lo social cuan- interesa sin embargo datar en torno a los prime-
do se habla de procesos de salud/enfermedad? En ros años '40 el momento en que asistencia y pre-
una síntesis forzosamente esquemática podrían visión se confunden en la fundamentación de
recuperarse las siguientes dimensiones: en un pri- proyectos de seguro, incorporando un matiz dife-
mer momento, peligro, amenaza, relajamiento de rente a la idea de solidaridad. Conforme a esta
costumbres, daño moral. Resultaba simple pen- concepción, el edificio social se levantaría sobre
sarlo en el caso del alcoholismo o de las enferme- tres columnas: el Estado, los empleadores y los
dades venéreas. Podía reconocerse la existencia trabajadores; tres conjuntos solidarios en función
de ambientes o condiciones que predisponían al de los intereses recíprocos que los vinculan.
ser humano a exponerse a una situación poten- Estado y empleadores deben contribuir a la amor-
cialmente riesgosa. Para atenuar ese riesgo a tización del "capital-hombre"; los trabajadores
nivel de la conducta individual, se propone una deben también integrar su aporte para exigir
estrategia educativa que supone alertar sobre el como derecho aquello que han contribuido a
peligro, estimular el impulso de preservación. Las financiar. La preservación de las generaciones
prácticas desviadas podían suponer también futuras y el justo reconocimiento del trabajo ya
situaciones riesgosas para el conjunto, que en tal realizado insertan la asistencia al niño y la pen-
caso se consideraría investido del derecho a la sión al anciano en la idea integradora de la soli-
coerción. Higiene social y moral prácticamente daridad (10). A partir de estos avances, el víncu-
se identifican: los postulados de una disciplina lo solidario no estará ya limitado a la esfera priva-
refuerzan el imperio de la otra. da de la organización mutual, al seno de la socie-
Sin embargo, hay una enfermedad que dad civil. Se lo ha politizado, incluyendo en el
escapa a ese marco: con la tuberculosis no es interés y el compromiso de asistencia recíproca
posible apelar al recurso de culpar a la víctima. la presencia antes elusiva del poder estatal.
No será suficiente formular reglas éticas para Por otra parte, es necesario enfatizar
tranquilizar la conciencia de los sanos, ni preser- que esta breve reseña destinada a recuperar
varse tras la policía de costumbres para alejar el algunos significantes no sintetiza un proceso
temor al contagio. Será necesario ocuparse de la lineal, fácilmente datable, sin contradicciones ni
vivienda obrera, de las condiciones de trabajo en retrocesos, como sugieren las expresiones de
fábricas y talleres, de la alimentación de los sec- Yrigoyen Freyre. Los diferentes referentes ideoló-
tores populares, del aislamiento de los enfermos. gicos parecen estar presentes desde el comien-
Las exigencias de la profilaxis superan los recur- zo; los cambios son modificaciones en el énfasis,
sos de la medicina. Ya no puede hablarse sola- en la asociación de diferentes contenidos, en el
mente de cuestiones científicas: se trata de un peso de cada uno de ellos en el discurso de los
problema social y este vocablo diferencia las principales actores.
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Es muy probable que diferentes líneas El interés historiográfico de la propues-


de pensamiento confluyan en algún punto a tra- ta de Yrigoyen Freyre no radica por consiguiente
vés de contactos recíprocos que no hemos en sus contenidos, sino en el lugar desde donde
podido identificar. Sin disponer de evidencia se enuncia y el cargo que detenta su enunciador.
concluyente sobre la posible vinculación entre Es esa base institucional la que permite identificar
tales procesos, considero plausible asociar una de las primeras manifestaciones del proceso
estas transformaciones en los referentes asocia- de cambios que modificaría sustancialmente las
dos a salud-enfermedad-atención médica con bases doctrinarias y políticas de la actividad esta-
los cambios en el abordaje de la denominada tal en salud a partir de los años '40 del siglo XX.
cuestión social, y el paulatino reconocimiento Para llegar a mayores precisiones, puede ser
de que la respuesta al problema debía ir más necesaria una aproximación a las estrategias de
allá del control y la represión para ser aborda- reforma de la salud pública desarrolladas en
da en clave política. Santa Fe entre 1932 y 1943.
Estos cambios en las representaciones
colectivas no se producen de manera mecánica
ni impactan en forma inmediata en las respecti- DOCTRINA E INSTITUCIONES
vas instituciones. Es posible sin embargo tenerlos EN LA EXPERIENCIA SANTAFESINA
en cuenta como elementos del multiforme proce-
so de politización de lo social, reconocible en Si nos atenemos al diagnóstico que se
estos años, que Juan Carlos Portantiero ha recu- formula en la Cámara de Diputados provincial
perado en sus trabajos. También Portantiero, en 1932 (13), en ocasión de debatirse la Ley de
entre otros, incorpora un elemento adicional de Sanidad de la Provincia (nº 2287/1932), la situa-
esta dinámica compleja cuando señala una muta- ción sanitaria santafesina reproduce las condi-
ción en las relaciones Estado-sindicatos a partir ciones generales dominantes en ese momento
del crecimiento de la corriente "sindicalista" en en el país: sólo en las grandes ciudades existe
las filas gremiales, más favorable a entablar rela- una organización destinada a controlar las posi-
ciones directas con el Estado (11,12). bles amenazas a la salud pública, la regulación
del ejercicio profesional no se adecua a las nece-
sidades derivadas de las transformaciones de la
LA CUESTIÓN DEL CAMBIO práctica médica y farmacéutica, no hay estadísti-
INSTITUCIONAL cas confiables sobre la distribución de las princi-
pales endemias y los conflictos jurisdiccionales
obstaculizan cualquier acción eficaz ante posi-
Es posible considerar una hipótesis que bles epidemias.
vincule este punto de confluencia de nuevas En la fundamentación de dicha ley, las
representaciones sociales sobre la enfermedad y dificultades se relacionan con la inoperancia del
la atención médica que puede reconocerse a lo Consejo de Higiene provincial, cuya acción se
largo de los años '30 con la mutación de las rela- vería obstaculizada por falta de atribuciones
ciones Estado-sociedad que se afianzará a partir para actuar en el interior de las jurisdicciones
de los '40. municipales, conflictos de competencia e insufi-
Sin embargo, aun cuando el historia- ciencia de recursos. Por su parte, las municipali-
dor pueda construir una hipótesis favorable a la dades y comisiones de fomento, cuya autonomía
conformación de un consenso orientado a acep- en materia de sanidad sancionaba la respectiva
tar como necesaria la intervención reguladora, ley orgánica, tampoco pueden cumplimentar su
la nueva doctrina carece de impacto sobre las función por falta de recursos técnicos y materia-
prácticas políticas registradas a nivel nacional les. El nuevo organismo creado en consecuen-
hasta el golpe militar de 1943. De allí el interés cia, la Dirección General de Higiene, avanza
por recuperar la experiencia santafesina, donde sobre las autonomías locales y se inscribe bajo
ese impacto tuvo al menos un principio de ins- las palabras de orden del momento: centraliza-
titucionalización. ción, cabeza única, plan.
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En lo que se refiere a la salud pública, se La obra realizada en el ámbito santafesi-
afirma, la legislación moderna se ubica en una fran- no se reconoce como fértil. En los años que corren
ca tendencia hacia la unidad. Si el derecho político entre el censo hospitalario de 1936 y el realizado
puede sostener a ultranza las autonomías, es nece- en 1945, el número de hospitales en la provincia
sario tener en cuenta que la difusión de enfermeda- pasó de 43 a 114 y las camas, de 4.667 a 6.700.
des infecciosas no reconoce límites por jurisdic- De los 62 pequeños hospitales rurales proyectados
ción (e). Conforme esa perspectiva, la ley atribuye se construyeron 58; 32 de ellos se habilitaron
al nuevo organismo gubernamental amplias facul- antes del golpe de junio de 1943 y los restantes
tades, entre las que se cuenta el derecho a interve- entre esa fecha y 1945. La onda expansiva se pro-
nir "por autoridad propia en toda cuestión que longa durante el gobierno peronista a partir de
afecte la higiene pública de las Municipalidades y 1946 y Santa Fe llega a 1951 con un número de
Comisiones de Fomento" (Ley nº 2287, art. 6º). camas hospitalarias cercano a las 11.000 (2).
Tras el interregno que significó la inter-
vención del gobierno central a la administración
demoprogresita de la Provincia (1935-1937), en A MODO DE CONCLUSIÓN
1938 se dicta la Ley nº 2608 de Asistencia PROVISORIA
Hospitalaria y Social, que establece un plan de
construcción de hospitales conforme criterios de
regionalización y diferenciación por niveles de ¿Es posible fundar sobre la ampliación
complejidad. Un año más tarde, en octubre de de la capacidad hospitalaria y los avances en la
1939, se discute en la Legislatura santafesina la doctrina salubrista –no concretados en nuevas
creación del Departamento de Salud Pública de formas organizativas– el reconocimiento de la
la Provincia (Ley nº 2858/1939). La considera- temprana emergencia de una forma precoz de
ción del proyecto actualiza en ambas cámaras el Estado Benefactor en Santa Fe?
debate abierto en la sanidad argentina en torno a En mi opinión, la información disponi-
las propuestas de unificación y coordinación. ble sólo permite concluir sobre la presencia de
El diagnóstico parece tener, nuevamen- un importante antecedente de lo que sería pocos
te, aceptación generalizada. "La falta de cohesión, años más tarde el proyecto fundacional del pri-
la dispersión de energías, exige multiplicación de mer gobierno peronista.
esfuerzos y no permite obtener de la atención que Yrigoyen Freyre estuvo al frente del
se presta, la eficiencia deseada" (14, p. 826). Esa Ministerio de Salud Pública y Trabajo entre julio
aceptación, sin embargo, se presentará matizada de 1941 y junio de 1943. Algunas expresiones de
con algunas reticencias: el reconocimiento de la su discurso lo vinculan con el sector del gremia-
actividad de las organizaciones de beneficencia y lismo médico que en esos años defendía la pro-
la necesidad de permitirles conservar su indepen- puesta de oficialización de la medicina (h). La
dencia; las dificultades resultantes de la escasez referencia que introduce en su discurso con rela-
de técnicos en condiciones de desarrollar una fun- ción al Dr. Victorio Monteverde, en ese momen-
ción crecientemente especializada (f). to presidente de la Federación Médica, puede
Los proyectos de reforma de la sanidad interpretarse como un gesto de reconocimiento
santafesina registran un nuevo avance en 1941 hacia su auditorio. Sin embargo, también es posi-
con la creación del Ministerio de Salud Pública y ble recordar que fue el mismo Dr. Monteverde el
Trabajo. En su organización interna se diferen- que tejió la frustrada alianza de la conducción
cian dos áreas: los problemas relacionados con la del gremialismo nacional con el coronel Perón
salud pública y la asistencia social se ubican a hacia 1944, condenada a naufragar en las con-
cargo del Consejo General de Sanidad, mientras vulsiones de octubre de 1945. Es factible que un
que los vinculados con el trabajo y la producción acercamiento de características similares con
corresponden al Consejo General de Economía otros protagonistas haya sido el origen de la res-
(g). Tras el golpe de junio de 1943, la interven- ponsabilidad asignada a Yrigoyen Freyre por el
ción en la provincia mantiene esa estructura bajo gobierno santafesino. Es posible también que la
la titularidad de Carlos Alberto Lambruschini. construcción de un nuevo formato institucional
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requiriera vínculos más amplios y más sólidos una trayectoria dependiente de las decisiones
entre actores estatales y nuevos actores sociales, políticas tomadas a nivel nacional.
y la experiencia santafesina terminara asumiendo

NOTAS FINALES e. Conforme las disposiciones de la Constitución


provincial de 1921, los municipios de primera
categoría (Santa Fe y Rosario) tenían facultad para
a. Por mi parte he defendido en diferentes traba- dictar sus propias cartas constituyentes, en las
jos la utilización de la categoría Estado de que se reservaban el poder de policía sanitaria.
Compromiso introducida por Francisco Weffort
en sus análisis sobre Brasil (1, cap. 4 ) f. Un análisis detallado de ese debate puede con-
sultarse en Belmartino et al., (2, p. 46-49).
b. Dado que es un texto de difícil acceso, se
reproduce a continuación del presente artículo, g. El Ministerio conserva este organigrama hasta
la conferencia titulada Hacia una sanidad inte- junio de 1946. En esa fecha se crea la Secretaría
gral, pronunciada por el Dr. Abelardo Yrigoyen de Trabajo y Economía, transformada poco más
Freyre en la Federación Médica de la República tarde en Ministerio de Trabajo y Economía (Ley
Argentina, en el año 1941. nº 3139/1946). En 1949, la sanción de una nueva
Ley de Ministerios (nº 3489) establece una nueva
c. Mayor información al respecto puede encon- denominación, instituyendo el Ministerio de
trarse en Belmartino et al., (2). Salud Pública y Bienestar Social.

d. En Belmartino et al. (9), puede encontrarse h. Las diferentes corrientes programáticas identi-
información relativa a las representaciones colec- ficables en el interior del gremialismo médico a
tivas sobre salud/enfermedad/atención médica en lo largo de los años '30 han sido desarrolladas en
las primeras décadas del siglo XX. Belmartino et al., (15).

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 3. Rosanvallon P. L'État en France, de 1789 à nos


jours. París: Éditions du Seuil; s/f. p. 171
[Traducción de Susana Belmartino]
1. Belmartino S. Historia de la atención médica
argentina en el siglo XX. Instituciones y procesos. 4. Departamento Nacional de Higiene. Anales.
Buenos Aires: Siglo XXI Editores; 2005. 1911; XVIII, nov/dic.

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FORMA DE CITAR
Belmartino S. Coyuntura crítica y cambio institucional en salud: Argentina en los años '40. Salud Colectiva.
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Recibido el 4 de mayo de 2007


Versión final presentada el 28 de junio de 2007
Aprobado el 10 de julio de 2007
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Figura 1. HACIA UNA SANIDAD INTEGRAL. CONFERENCIA DE ABELARDO YRIGOYEN FREYRE PUBLI-
CADA EN LA REVISTA DE LA FEDERACIÓN MÉDICA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA. AÑO 1941.

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