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Guatemala:

Análisis
de la situación
de País
2008

Evaluación común de país


Guatemala:
Análisis de la situación
de país 1998-2008

Evaluación común de país


303.40
SNU
Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala

Análisis de la Situación de País. Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala.


Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas en Guatemala.
2009. Evaluación de País.

127p.: il., 18cm.

ISBN 978-99939-964-1-5

1. Institucionalidad. 2. Políticas de desarrollo


3. Desarrollo social

Oficina del Coordinador Residente: –SNU


5a. avenida 5-55 zona 14, Edificio Europlaza, Torre 4 Nivel 10.
Tel. (502) 23843100
www.onu.org.gt

Primera Edición: Septiembre 2009, 500 ejemplares

Coordinación de producción editorial: Natalia García


Oficial Interagencial para el logro de la ODM
Oficina del Coordinador Residente

Diseño portada: Manolo Recinos

Diseño interiores: Elizabeth González

Corrección editorial y estilo: Jaime Bran


iii

Agradecimientos

La contribución, participación y experiencia de especialistas de diferentes agencias,


fondos y programas del Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala hizo posible el
contenido y redacción de esta publicación.

Coordinador Residente:
René Mauricio Valdés.

Equipo de País de Naciones Unidas:


René Mauricio Valdés (OCR); Xavier Michon (PNUD); Adriano Gonzalez-Regueral
(UNICEF); Willem van Milink (MA); Rita Cassisi (UNIFEM;) Nadine Gasman (UNFPA);
Katherine Grigsby (UNESCO); Joaquín Molina (OPS); Franklin Gregory (VNU); Eduardo
Tercero (UNOPS); Anders Compás / Amerigo Incalcaterra (OACNUDH); Guilhermina
Teixeira (FAO); María Tallarico (ONUSIDA).

Secretaría Técnica:
Carmen Aída González (OCR); Ricardo Stein (OCR); Julián Duarte (UNICEF); Mario
Aguilar (UNFPA); Nely Herrera (PNUD); Emma Richardson (UNFPA); Henk Hulshof,
OACNUDH

Puntos Focales:
Luisa Samayoa (FAO); Nancy Robinson (UNICEF); Ana Gabriela Contreras
(OACNUDH); Ana Lucía Orozco Rubio (PNUD); Ana María Méndez Lobby (PNUD);
Bienvenido Argueta (UNESCO); Carlos Linares Palma (OIT); Christina María Elich
(PNUD); Fernando Masaya Marotta (PNUD); Hilda Leal de Molina (OPS); Lily
Caravantes (OPS); Rodolfo Cardona (PNUD) Henk Hulshof (OACNUDH).
iv
Análisis de la situación en Guatemala

Expertos Temáticos:
Manuel Camposeco (FAO); Antonieta Quiná (OCR); Beatriz Hernández (ONUSIDA);
Emma Richardson (UNFPA); Isabel Enríquez (PS); Franklin Gregory (VNU); Gisela Carras-
co (UNIFEM); Irene del Río (PMA); Irma Esperanza Palma (PMA); Jesús Bulux (OPS); José
Luis Loarca (OCHA); Julio Martínez (PNUD); Mario Aguilar (UNFPA); Miriam Chavajay,
(OACNUDH); Víctor Moscoso (UNESCO).

Grupo d e Trabajo:
Catalina Soberanis (PNUD); Antonieta Quiná (OCR); Beatriz Hernández (ONUSIDA);
Bienvenido Argueta (UNESCO); Carlos Linares (OIT); Carmen Aída González (OCR);
Emma Richardson (UNFPA); Franklin Gregory (VNU); Gisela Carrasco (UNIFEM); Gui-
llermo Mundt (CEPAL); Henk Hulshof (OACNUDH); Hilda Leal de Molina (OPS); Irene
del Río (PMA); Irma Palma (PMA); Isabel Enriquez (OPS); Isabel Martínez (PNUMA); José
Luis Loarca (OCHA); Julián Duarte (UNICEF) Julio Calderón (PNUMA); Ligia Samayoa
(VNU); Lily Caravantes (OPS/OMS); María Arteta (OIT); Mario Aguilar (UNFPA); Maura
Quinilla (FAO); Nely Herrera (UNDP); Silvia Mazzarelli (PNUD); Walter Romero (OIT);
Claudia de Saravia (UNDP).

Oficina del Coordinador Residente:


Karla Castillo, Ingrid de Soto, Natalia García, Carmen Aída González, Olga López,
Ricardo Stein.
v
Índice

Índice
Presentación xi

Resumen Ejecutivo xiii

Capítulo 1
Introducción 1
1. El mandato del Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala 1
2. La evaluación común de país 3
3. El procedimiento 4

Capítulo II
Avances y desafíos del proceso de desarrollo 5
1. Contexto general del país 6
1.1 Guatemala: un país diverso 6
1.2 Guatemala: un país joven y rural 8
2. Contexto económico 14
2.1 Antecedentes históricos 14
2.2 Comportamiento del PIB y PIB per cápita 16
2.3 Aspectos fiscales 19
2.4 Coyuntura económica 22
3. Pobreza y desarrollo social 25
3.1 Caracterización de la pobreza 25
3.1.1 Pobreza y pobreza extrema 25
3.1.2 Distribución geográfica de la pobreza 26
3.1.3 Desigualdad 29
3.1.4 Índice de Desarrollo Humano 30
3.1.5 Pobreza, desigualdad y exclusión 33
3.2 Situación alimentaria y nutricional 35
3.2.1 La situación nutricional 35
3.2.2 La seguridad alimentaria 38
vi
Análisis de la situación en Guatemala

3.2.2.1 Disponibilidad 39
3.2.2.2 Acceso 41
3.2.2.3 Comportamiento alimentario 44
3.2.2.4 Utilización biológica 46
3.3 Salud 46
3.3.1 Análisis general de la situación de la salud 46
3.3.1.1 Morbilidad 47
3.3.1.2 Mortalidad 50
3.3.2 Salud sexual y reproductiva 53
3.3.3 Enfermedades transmisibles de alto impacto:VIH/SIDA 54
3.4 Sostenibilidad ambiental 57
3.4.1 Agua para consumo humano y saneamiento ambiental 57
3.4.2 Vivienda 61
3.4.3 Pérdida y degradación de bienes y servicios ambientales 61
3.4.3.1 Agua 62
3.4.3.2 Degradación de las tierras 63
3.4.3.3 Bosques 64
3.4.3.4 Biodiversidad 64
3.4.3.5 Recursos marino-costeros 65
3.4.3.6 Desechos sólidos 65
3.4.3.7 Contaminación del aire 65
3.4.4 Vulnerabilidad y riesgo ante desastres naturales 66
3.4.5 Clima y vulnerabilidad Socioambiental 67
3.5 Educación 68
3.6 Trabajo digno 73
4. Seguridad, gobernabilidad democrática y estado de derecho 80
4.1 Justicia e impunidad 83
4.1.1 Acceso a la justicia 86
4.1.2 Eficacia e independencia de la administración de Justicia 87
4.1.3 Protección de los derechos humanos y 88
las libertades fundamentales de las personas 88
4.2 Gobernabilidad democrática 89
4.2.1 Lucha contra la corrupción 89
4.2.2 Ejercicio de la ciudadanía 90
4.2.3 Discriminación 96
4.3 Seguridad 101
4.4 Conclusiones del capítulo 103
vii
Índice

Capítulo III
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo 105
1. Los problemas prioritarios 105
1.1 Desarrollo social y pobreza 105
1.1.1 Alta prevalencia de desnutrición crónica en la población menor de
cinco años y deterioro de la seguridad alimentaria, especialmente
en lo relacionado al acceso a la canasta básica 105
1.1.2 Desigualdad y exclusión en el acceso a servicios sociales y
asimetrías en oportunidades económicas, especialmente para
la población pobre, femenina, rural e indígena 108
1.1.3 Acelerada degradación ambiental y aumento de riesgos ante
eventos naturales, sobre todo para las poblaciones rurales y
urbano-marginales 109
1.1.3.1 Gestión ambiental 109
1.1.3.2 Gestión para la reducción de riesgos 110
1.2 Seguridad, gobernabilidad democrática y Estado de derecho 110
1.2.1 Incremento sostenido de la violencia e inseguridad ciudadana,
así como persistencia de la impunidad 110
1.2.2 Falta de mecanismos y espacios para la participación política
plena y fiscalización del Gobierno conducentes a la gobernabilidad
democrática y el fortalecimiento de las instituciones del Estado 112
2. Causas comunes donde el SNU pueda concentrar esfuerzos 114
3. Ventajas comparativas del SNU para abordar los problemas prioritarios 114
4. Brechas de capacidades 116
4.1 De los portadores de obligaciones para cumplir 116
4.1.1 Desarrollo social y pobreza 116
4.1.2 Violencia, inseguridad y persistencia de la impunidad 117
4.1.3 Gobernabilidad democrática y participación 117
4.2 De los Titulares de Derechos 117
4.2.1 Desarrollo social y pobreza 118
4.2.2 Violencia, inseguridad y persistencia de la impunidad 118
4.2.3 Gobernabilidad democrática y participación 118
5. Socios clave de gobierno y sociedad civil 118
6. Áreas de cooperación 119

Bibliografía 123
viii
Análisis de la situación en Guatemala

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1 Población total por género, según pueblos. 2006 8


Tabla 2 Porcentaje y número de personas en situación de pobreza Años (2000 y 2006) 25
Tabla 3 Pobreza general, por departamento y por sexo, 2006 26
Tabla 4 Guatemala: Indicadores de desarrollo humano y género (1989, 2000 y 2006) 34
Tabla 5 República de Guatemala: Prevalencia de desnutrición en niñas y
niños menores de 5 años (Años 2001-2005) 43
Tabla 6 Relación entre pobreza y tipos y niveles de desnutrición
en niños y niñas menores de 5 años (en porcentajes) 59
Tabla 7 Índice de vulnerabilidad física 67
Tabla 8 Población ocupada por rama de actividad y sexo, 2006 No. de personas y porcentajes 75
Tabla 9 Tasas de participación económica por sexo, área y categoría étnica
Según grupos de edad (Porcentajes) 77
Tabla 10 Principales indicadores del mercado laboral, (Año 2006) 79
Tabla 11 Salarios mínimos emitidos por Acuerdo Gubernativo (Años 2005 a 2008) 79
Tabla 12 Tipo de organizaciones sindicales inscritas en el MTPS (Años 2002-2006) 80
Tabla 13 Fases y tiempos promedios de gestión para que una sentencia quede firme 88
Tabla 14 Participación política en el Congreso de la República por sexo 91
Tabla 15 Participación política en el Congreso de la República por etnia 92
Tabla 16 Tiempo promedio dedicado a tareas domésticas en hogares nucleares,
según características seleccionadas (2000), en horas por día 99

ÍNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Total de mujeres en pobreza general por departamento (Año 2006) 27

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1 Tasa global de fecundidad por nivel de educación (Número de hijos) 9


Gráfica 2 Guatemala y América Latina tasas específicas de fecundidad por edad. 2000-2005 10
Gráfica 3 Guatemala: Proyecciones de población total por quinquenio, en millones de habitantes 11
Gráfica 4 Composición de la población guatemalteca por grupos de edad (Porcentajes) 12
Gráfica 5 Composición de la población guatemalteca por grupos de edad y por sexo. 2008
(Distribución porcentual) 13
Gráfica 6 Crecimiento del PIB y del PIB per cápita: 1961-2003 16
Gráfica 7 Tasas de crecimiento de los tres sectores del aparato productivo (1950 - 2006) 18
Gráfica 8 Evolución de la carga tributaria como porcentaje del PIB (1924-2006) 19
Gráfica 9 Impuestos directos vs. indirectos (% del ingreso total del Gobierno central) 20
ix
Índice

Gráfica 10 Evolución del gasto público (1986-2006) (% del PIB SCN 53 y SCN 93) 21
Gráfica 11 Comparación entre pobreza, pobreza extrema, ruralidad y
porcentaje de población indígena por departamento (Guatemala 2002) 28
Gráfica 12 Desigualdad del ingreso: Proporción del ingreso por quintiles
de la población. Año 2004 29
Gráfica 13 Guatemala: evolución del IDH según componentes (1989-2006) 31
Gráfica 14 Índice de desarrollo humano según estrato socioeconómico (2006) 32
Grafica 15 Desnutrición crónica y global, 2002 (Porcentajes) 36
Gráfica 16 Número de personas subnutridas: avances y retrocesos de los países
de América Latina y el Caribe 40
Gráfica 17 Exportaciones vs importaciones alimentarias de Guatemala 40
Gráfica 18 Balance exterior de granos básicos y productos de agroexportación en 2008 41
Gráfica 19 Prevalencia de la desnutrición crónica por grupo etareo 45
Gráfica 20 Principales causas de morbilidad. República de Guatemala (1997-2006) 48
Gráfica 21 Tipo de servicio de agua del que dispone el hogar, por área geográfica, 2006 59
Gráfico 22 Acceso a servicio sanitario (2006) 60
Gráfica 23 Porcentaje de población que asisten a la escuela según ciclo educativo 71
Gráfica 24 Alumnos inscritos, (2006) 71
Gráfica 25 Porcentaje de población que asisten a la escuela (Por porcentaje) 72
Gráfica 26 Población inscrita en el ciclo básico por departamento 72
Gráfica 27 El acelerado crecimiento de la PEA y de la PO 74
Gráfica 28 Distribución de los niños, niñas y adolescentes trabajadores.
Por categoría ocupacional según sexo (Porcentaje) 78
Gráfica 29 Ingresos laborales mensuales promedio (en quetzales corrientes-2004) 98
Gráfica 30 Modelo causal de la desnutrición 105
Gráfica 31 Estructura del PRDC 107
xi

Presentación

El presente documento resume los estudios y reflexiones que fueron hechas colectiva-
mente por el Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala, como paso previo para la
elaboración del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas (UNDAF).

Bajo el nombre de “Guatemala: análisis de la situación del País”, este documento es una
contribución analítica del Sistema de las Naciones Unidas que busca ayudar a generar
consensos más claros sobre los problemas prioritarios para el desarrollo del país, así
como sobre sus causas. Busca también identificar las principales áreas de política en que
el país puede priorizar sus esfuerzos de desarrollo, y la manera en que el Sistema de las
Naciones Unidas puede colaborar más eficazmente.

Este análisis de la situación del país fue realizado entre abril del 2008 y marzo del 2009. El
mismo fue seguido por una serie de consultas con contrapartes nacionales para definir
la estrategia del Sistema de la ONU en Guatemala, hechas en coordinación con el Con-
sejo de Cooperación Internacional del Gobierno de la República, cuya secretaría técnica
corresponde a la Secretaria Nacional de Planificación de la Presidencia de la República
(SEGEPLAN), y en el que también participa el Ministerio de Relaciones Exteriores y el
Ministerio de Finanzas Públicas.

Las consultas referidas permitieron completar la elaboración del UNDAF y su suscripción


oficial por parte del Gobierno de Guatemala, el 22 de junio del 2009. En el acto en el
que la Secretaria Nacional de Planificación, Licda. Karin Slowing, suscribió el UNDAF en
nombre del Gobierno de Guatemala, estuvo presente el Sr. Presidente Constitucional de
la República, Ing. Alvaro Colom Caballeros, el Sr. Canciller de la República, Dr. Haroldo
xii
Análisis de la situación en Guatemala

Rodas, y todos los y las jefes de las agencias que componen el Sistema de las Naciones
Unidas en Guatemala.

En nombre de la ONU agradezco a todas y a todos quienes participaron en la elaboración


de este documento.

René Mauricio Valdés


Coordinador Residente
Sistema de Naciones Unidas
Guatemala
xiii

Resumen Ejecutivo

La Evaluación Común de País (CCA, por sus siglas en inglés), es un aporte del Sistema
de las Naciones Unidas en Guatemala para analizar la situación nacional desde su parti-
cular óptica –un enfoque de derechos humanos, de equidad étnica y de género–. Desde
ella, identifica aquellos problemas y desafíos del país que el Sistema puede contribuir a
solucionar acompañando al Estado en el cumplimiento de sus obligaciones. El propósito
de este análisis es establecer una base común para uso de las agencias del Sistema en la
planificación de sus actividades en apoyo a las prioridades nacionales, en el marco de la
Declaración del Milenio (DM) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Asimis-
mo, es el punto de partida para la definición conjunta, con las autoridades nacionales, del
Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (UNDAF,
por sus siglas en inglés).

El documento es el producto de un esfuerzo colectivo realizado por las Agencias de


Naciones Unidas para desarrollar las capacidades analíticas y programáticas de sus equi-
pos técnicos a través de la aplicación del enfoque de derechos humanos para realizar
el análisis e identificar los desafíos del país. Bajo este enfoque se identifican las brechas
de capacidades de las y los ciudadanos –los titulares de derechos– para acceder a los
bienes y servicios básicos, a las oportunidades económicas, al sistema de justicia y la par-
ticipación política. También se identifican las brechas en capacidades de los portadores
de obligaciones –el Estado, grandes organizaciones empresariales y de la sociedad civil,
entre otros– para el cumplimiento y realización de esos derechos.

La preparación del CCA en Guatemala se benefició de una amplia gama de estudios y


análisis producidos por instituciones nacionales e internacionales, así como documentos
de política y estrategia gubernamental.También se utilizaron los reportes de los relatores
especiales de las Naciones Unidas y del sistema interamericano sobre el cumplimiento de
xiv
Análisis de la situación en Guatemala

situaciones y derechos específicos, el informe de avance de los Acuerdos de Paz, el último


informe sobre el avance hacia el cumplimiento de los Objetivos del Milenio producido en
el año 2006 por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la Re-
pública (SEGEPLAN) y el Examen Periódico Universal para el año 2008 preparado por el
Gobierno de la República y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos en Guatemala

El presente documento está compuesto de tres capítulos: El Capítulo I, Introducción,


presenta el mandato de Naciones Unidas en Guatemala, el significado de este análisis
de país y la forma como fue construido este documento. El Capítulo II, Avances y
desafíos del proceso de desarrollo, analiza dos dimensiones del desarrollo que son
fundamentales para la tarea del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala: Pobreza y
desarrollo social, y Seguridad, Gobernabilidad democrática y estado de derecho, a partir
de un contexto general y económico. En la primera de estas dimensiones se aborda la
situación alimentaria y nutricional, la salud, la sostenibilidad ambiental, la educación y el
trabajo digno. En la segunda, los temas de justicia e impunidad, corrupción, participación
ciudadana y discriminación, así como temas de seguridad. A partir del análisis de este
capítulo, el capítulo III, Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo,
revisa los problemas prioritarios de desarrollo identificados que, tras un análisis de ventajas
comparativas del sistema para abordarlos, se proponen como las áreas de cooperación
alrededor de las cuales articular el UNDAF 2010-2014.

Con casi 108,900 kilómetros cuadrados, Guatemala es el tercer país más extenso de Cen-
troamérica. El territorio descansa sobre plataformas sísmicas, lo que lo hace una región
con alta probabilidad de eventos geodinámicos. Su variedad geográfica y climática, entre
otros factores, son responsables de la existencia de una amplia variedad de ecosistemas
y de especies. Guatemala es uno de los ocho centros mundiales principales de origen de
plantas cultivadas. Es, además, uno de los países latinoamericanos más expuestos al cambio
climático (sequías, tormentas).

El país se distingue por su riqueza y pluralidad étnica, lingüística y cultural. En el territorio


nacional cohabitan cuatro grandes pueblos con muy diversas características e identidades
culturales y lingüísticas: Maya, Xinca, Garífuna y Ladino mestizo. Cuatro de cada diez gua-
temaltecos se autodefinen como indígenas; dentro de esta categoría se distinguen a su vez
22 comunidades lingüísticas de origen maya, una xinca y una garífuna. Los pueblos mayas
predominantes en el país son el K’iche, el Q’eqchi, el Kaqchikel y el Mam, que representan
el 81% del total de población indígena.

La diversidad cultural de Guatemala se ha caracterizado por una fuerte dominación y


opresión contra los pueblos indígenas y contra las mujeres dando lugar al racismo, diversas
formas de violencia contra las mujeres y a la discriminación estructural, legal, institucional
y cotidiana.
xv
Resumen ejecutivo

El comportamiento demográfico del país impone aún mayores retos al desarrollo social,
puesto que la población guatemalteca es la más numerosa de la región centroamericana.
Entre 1950 y el 2006 aumentó en más de 10 millones de habitantes. Para el año 2007
los guatemaltecos sumaban 13, 344,770: de ellos, 53% tiene menos de 20 años, 52% son
mujeres y 54% vive en zonas rurales. La tasa de crecimiento poblacional sigue siendo
alrededor de 2.5% anual, resultado de la alta tasa de fecundidad y la reducción en las
tasas de mortalidad. Para el quinquenio 2005-2010, la esperanza de vida al nacer (EVN)
de las y los guatemaltecos es de 70 años, con una expectativa más alta para las mujeres
(73.8 años) que para los hombres (66.7 años). A este ritmo de crecimiento, Guatemala
tardará sólo 28 años en duplicar su población.

Es importante recordar que Guatemala es signataria y ha ratificado un gran número de


instrumentos del derecho internacional, ocho de ellos relativos a derechos humanos.
A pesar de que dicha ratificación refleja la voluntad del Estado guatemalteco de dar
cumplimiento a los derechos allí consignados, el país continúa siendo particularmente
desigual.El nivel de pobreza extrema sigue aumentando y afecta particularmente a las
mujeres, quienes además, siguen siendo mayoría entre las personas analfabetas, sobre
todo en áreas rurales e indígenas. Esto se traduce en vulnerabilidad ante la enfermedad
y, con el tiempo, en miseria; la mayoría de ciudadanos y ciudadanas aún carece de una
educación formal mínima; vive sujeta a la discriminación étnica y de género, y con temor
e inseguridad frente a la violencia y la impunidad.

En este documento se identifican enormes retos y oportunidades para el país. Se hace


un esfuerzo por caracterizar algunas realidades que ponen de manifiesto la necesidad de
dar respuestas estratégicas de corto y largo plazo, y que requieren construir acuerdos
nacionales trascendentes que sean sostenibles. Esta necesidad se vuelve aún más urgente
en momentos de crisis donde realidad de las personas, especialmente las más pobres y
donde la necesidad de mejorar la inversión social se vuelve más cruda e inaplazable.
1

Capítulo I
Introducción

1. El mandato del Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala

E
l Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala, formado por 18 organismos
especializados en los diferentes campos del desarrollo, coopera con el Estado
de Guatemala teniendo como mandato la promoción de la paz, el desarrollo
y los derechos humanos, conceptos fundamentales del accionar de la organización,
desde su fundación.

Entre los principios del régimen global de derechos humanos, vigente desde 1948,
cuando se firmó la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organi-
zación de las Naciones Unidas (ONU), encontramos el que afirma la indivisibilidad e
inalienabilidad de estos derechos y su igual aplicabilidad a mujeres y hombres por su
condición de seres humanos. Otro de los principios es el de interdependencia de los
derechos humanos, que implica que la realización de un derecho depende en parte o
en todo de la realización de otros derechos. Esta interdependencia se percibe clara-
mente en la realización de derechos civiles y políticos y de los derechos económicos,
sociales y culturales.

Guatemala es signataria y ha ratificado un gran número de instrumentos del derecho


internacional, ocho de ellos relativos a derechos humanos:

• La Convención Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (ICCPR) en 1966;

• La Convención Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales


(ICESCR) en 1966;
2
Análisis de la situación en Guatemala

• La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial


(CERD) en 1966;

• La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las


Mujeres (CEDAW) en1979;

• La Convención contra la Tortura y otro Trato o Castigo Cruel, Inhumano o Degradante


(CAT) en 1984;

• La Convención sobre los Derechos del Niño (CRC) en 1989;

• La Convención sobre la Protección de Todos los Trabajadores Migrantes y Miembros


de sus Familias (CMW) en1990; y,

• La Convención sobre las personas con Discapacidad en 2008.

A pesar de que la ratificación de dichos instrumentos refleja la voluntad del Estado


guatemalteco de dar cumplimiento a los derechos en ellos consignados, el país continúa
siendo particularmente desigual: el nivel de pobreza extrema sigue aumentando y afecta
particularmente a las mujeres, las cuales, además, siguen siendo mayoría entre las personas
analfabetas, sobre todo, en áreas rurales e indígenas. Esto se traduce en vulnerabilidad ante
la enfermedad y, con el tiempo, en miseria; la mayoría de ciudadanos y ciudadanas aún carece
de una educación formal mínima; vive sujeta a la discriminación étnica y de género, y con
temor e inseguridad frente a la violencia y la impunidad.

Es obligación de los Estados que han asumido ser parte de las Declaraciones, Pactos y
Convenciones de la ONU vigilar de manera constante la situación real con respecto a
cada uno de los derechos y, por consiguiente, mantenerse al corriente de la medida en que
todas las personas que se encuentran en su territorio o bajo su jurisdicción disfrutan o no
de los diversos derechos. Por ello, la existencia de sistemas, mecanismos y dispositivos de
información es de carácter obligatorio para el Estado desde el momento de ratificar los
instrumentos internacionales pertinentes, para cuyo cumplimiento debe contar con mé-
todos y mecanismos de medición mínimos para evaluar el impacto de políticas, programas
y medidas.

Actualmente, existe amplia evidencia acumulada a nivel mundial de que niveles muy altos
de desigualdad en una sociedad -consecuencia de la concentración de los beneficios del
crecimiento económico en una porción muy pequeña de la población-, ponen en peligro
la estabilidad política del país.

Por ello, la equidad en todos los ámbitos -social, económica, política, cultural, de género- debe
ser el principio orientador de una visión de nación y de país en la que todos sus ciudadanos
y ciudadanas sean reconocidos -formal y realmente- como iguales en derechos, obligaciones
y oportunidades, tal como lo plantea la Constitución Política de la República.
3
Introducción

2. La evaluación común de país


Este documento, la Evaluación Común de País (CCA, por sus siglas en inglés), es un apor-
te del Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala para analizar la situación nacional,
desde un enfoque de derechos humanos, de equidad étnica y de género y, desde esta
particular óptica, identificar aquellos problemas y desafíos que el Sistema puede contribuir
a solucionar y acompañar al Estado en el cumplimiento de sus obligaciones.

El propósito de este análisis es establecer una base común para uso de las agencias del
Sistema en la planificación de las actividades que apoyarán las prioridades nacionales,
enmarcándose en la Declaración del Milenio (DM) y los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). La CCA es el punto de partida para la definición conjunta, con las au-
toridades nacionales, del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
de Guatemala (UNDAF, por sus siglas en inglés).

El documento es también producto de un esfuerzo colectivo realizado por las Agencias


de Naciones Unidas, aportando las capacidades analíticas y programáticas de sus equipos
técnicos. Estas capacidades se fortalecen a través de la aplicación del enfoque de dere-
chos humanos (HRBA, por sus siglas en inglés) para realizar el análisis y la identificación
de desafíos del país. Bajo el HRBA se identifican las brechas de capacidades de las y los
ciudadanos -los titulares de derechos- para acceder a los bienes y servicios básicos, a
las oportunidades económicas, al sistema de justicia y a la participación política.También
se identifican las brechas en capacidades de los portadores de obligaciones -el Estado,
grandes organizaciones empresariales y de la sociedad civil, entre otros- para el cumpli-
miento y realización de esos derechos.

El HRBA, junto con los enfoques de género y multiculturalidad, principios clave del análisis
y programación del Sistema, aumentan las posibilidades de que, al definir las prioridades
del marco de desarrollo nacional y del UNDAF, se apoye efectivamente la consecución
de los compromisos del país de lograr la igualdad de género y eliminar todas las formas
de discriminación.

La preparación del CCA en Guatemala se benefició de la variedad de estudios y


análisis producidos por instituciones nacionales e internacionales, así como docu-
mentos de política y estrategia gubernamental. También se utilizaron los informes de
los relatores especiales de las Naciones Unidas y del sistema interamericano sobre el
cumplimiento de derechos específicos; el informe de avance de los Acuerdos de Paz;
el último informe sobre el avance hacia el cumplimiento de los Objetivos del Milenio
Capítulo I

producido en el año 2006 por la Secretaría de Planificación y Programación de la


Presidencia de la República (SEGEPLAN) así como el Examen Periódico Universal
para el año 2008 preparados, respectivamente, por el Gobierno de la República y la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
en Guatemala.
4
Análisis de la situación en Guatemala

3. El procedimiento
Las Agencias del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala acordaron la conformación de un
Grupo Técnico (GT), integrado por representantes de todas las agencias residentes del Sistema,
y algunas no residentes. Las funciones del GT estuvieron centradas en la producción de insumos
para el CCA a partir de la lectura y análisis de documentos clave. Se contrató a un consultor
para facilitar el proceso y sistematizar el análisis de documentos y la producción de insumos.
La colaboración entre el facilitador externo y una representación adecuada de las agencias a
través del GT buscó un adecuado equilibrio entre el conocimiento especializado y la dinámica
institucional que crearía el proceso altamente participativo por el cual se optó.

Durante la fase inicial se buscó una puesta en común sobre conceptos, enfoques y perspectivas
para realizar el análisis de país, de tal manera que todas las agencias participaran con un enfoque
metodológico común. Para lograr este propósito se organizó un taller (en colaboración con las
oficinas de capacitación de la ONU) al cual se invitó al Gobierno para conocer las prioridades
establecidas por la nueva administración. Posteriormente, se continuaron fortaleciendo las capa-
cidades de análisis de las agencias del Sistema realizándose complementariamente Mini-Talleres
sobre cuatro principios transversales: Derechos Humanos (HRBA); Género; Multiculturalidad,
y Medio Ambiente. Además se abordaron temas como la conflictividad y la violencia, los cuales
se reflejan en el análisis que se desarrolló.

Para iniciar la identificación de los problemas nacionales se dividió al GT en tres grupos de


trabajo, se partió de la lectura de los documentos clave y se recogieron insumos de expertos de
las agencias. Durante este ejercicio, se evaluó la situación de los problemas de desarrollo del país
usando el enfoque de derechos humanos y la perspectiva de los cinco principios transversales
restantes, identificándose un total de 14 problemas nacionales. A partir de estos 14 problemas
el GT, con ayuda de expertos del Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH), identificó
seis problemas nacionales prioritarios. Èstos fueron propuestos al Equipo de País del Sistema
(UNCT, por sus siglas en Inglés), conformado por todos los jefes de las agencias residentes en
Guatemala, para su aprobación; el UNCT priorizó y validó cinco problemas nacionales.

Dada la transición política por la que atravesaba el país con la toma de posesión de un nuevo
gobierno, el 14 de enero del 2008, se decidió postergar la consulta y socialización del CCA con
el Gobierno y demás sectores, para el momento en que se contara con un borrador completo
del documento revisado por el UNCT y por la Oficina de los Directores Regionales del SNU
(RDT, por sus sigla en Inglés).

La versión preliminar del documento fue presentada al Consejo de Cooperación Internacional


del Gobierno de la República, constituido por el Ministerio de Finanzas Públicas, el Ministerio
de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, reci-
biendo sus observaciones en el mes de diciembre 2008. En la redacción final del CCA han sido
atendidas dichas observaciones. El CCA se preparó entre abril del 2008 y marzo del 2009.
5

Capítulo II
Avances y desafíos
del proceso de
desarrollo

E
sta sección realiza un análisis cualitativo y cuantitativo de elementos escogidos
de la situación guatemalteca, con el propósito de definir aquellos problemas
prioritarios potencialmente sujetos de atención por parte del Sistema de
Naciones Unidas en Guatemala (SNU). En la siguiente sección se identifican las cau-
sas subyacentes comunes, las brechas en capacidades más importantes que deben
abordarse y las ventajas comparativas que tiene el SNU para abordarlas. Con base
en ello, se hace una propuesta de las áreas prioritarias de cooperación del SNU para
el período 2010-2014.
En la descripción analítica se aplican los enfoques de derechos humanos, género y mul-
ticulturalidad. El Estado de Guatemala comparte el interés fundamental de la comunidad
internacional de proteger estos derechos, consagrados en la Declaración Universal, así
como en otros tratados, declaraciones y convenios, de los cuales es parte el país, y de
extenderlos a las mujeres y poblaciones indígenas, por ser quienes, con mucha frecuencia,
ven vulnerados sus derechos.

Lo anterior tiene como consecuencia una serie de obligaciones jurídicas para el Estado,
que lo hacen responsable ante la comunidad internacional y ante todos los titulares de
derechos que habitan el territorio guatemalteco, de organizar su institucionalidad en
función de proteger, respetar y garantizar el cumplimiento de dichos derechos, es decir,
un Estado fortalecido, en función de los derechos de las personas.

Pero la debilidad institucional que caracteriza al Estado guatemalteco ha generado grandes


limitaciones para lograr un Estado que trabaja en función de los derechos humanos, y los
enfoques de género y multiculturalidad. Esta debilidad, que tiene raíces históricas, sociales y
6
Análisis de la situación en Guatemala

políticas, se manifiesta actualmente, entre otros elementos, en la ausencia de sistemas de


información y mecanismos que permitan monitorear la implementación de las políticas,
programas y medidas adoptadas en esta dirección, para evaluar su progreso, su estanca-
miento o incluso su regresión.

Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas son aún débiles y se carece de


instrumentos eficaces de exigibilidad de los derechos, no sólo en términos formales, sino
también en reales. Otra falencia estatal es la ausencia de mecanismos de participación efi-
caz, accesibles y pertinentes en términos lingüísticos, culturales y de género. La debilidad y
poca eficacia institucional inciden en la falta de confianza, por parte de la ciudadanía, en las
instituciones del Estado y en la insuficiente apropiación de los mecanismos de participación
existentes. Esto obstruye el ejercicio del rol de vigilancia y auditoría social, dificultando así
la retroalimentación y control que el Estado necesita.

La gobernabilidad democrática entraña la responsabilidad estatal de garantizar los principios


de no discriminación y participación ciudadana, que son inherentes a los enfoques de dere-
chos humanos, género y multiculturalidad. En este sentido, es necesario señalar la situación
de desventaja y discriminación contra los pueblos indígenas y las mujeres, la violencia en
contra de ellas, así como la necesidad, todavía insatisfecha, de contar con instituciones,
políticas, programas y medidas estatales que respondan eficazmente ante esta situación,
incluyendo acciones afirmativas.

Un elemento fundamental de gobernabilidad, desde estos enfoques, es la consistencia entre


las obligaciones internacionales de derechos humanos, las normas nacionales y las políticas,
programas, procesos y acciones que promueve el Estado. Existe una brecha significativa entre
el reconocimiento normativo -en el ámbito constitucional y de tratados internacionales-,
de los derechos de mujeres y hombres -indígenas y no indígenas- de una parte y el nivel
de su vigencia real y efectiva, de otra. Esta distancia sigue siendo un enorme desafío para
el Estado guatemalteco.

1. Contexto general del país

1.1 Guatemala: un país diverso


Guatemala es un país diverso en muchos sentidos. La conformación geológica del territorio,
la disposición geográfica de los ambientes físicos y humanos, la diversidad de sus recursos
naturales y de su población, tanto de orígenes como de identidades, de sus formas de vida
y de sus pautas culturales.

Con casi 108,900 kilómetros cuadrados, Guatemala es el tercer país más extenso de
Centroamérica, luego de Nicaragua y Honduras. El territorio descansa sobre plataformas
7
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

sísmicas, lo que hace que sea una región con alta probabilidad de eventos geodinámicos.1
A lo largo de la historia, la intensa actividad telúrica generó una diversidad de paisajes
que comprenden macizos montañosos, mesetas intermedias y planicies aluviales. Los
sistemas montañosos constituyen barreras geográficas que condicionan las corrientes
atmosféricas provenientes de los océanos, configurando una diversidad de regímenes
pluviales. Así, se encuentran zonas altamente lluviosas en las planicies costeras del sur y
en Petén, bosques nubosos y lluviosos en las cumbres de las serranías y zonas semiáridas,
como el valle del río Motagua, donde la humedad no alcanza sobrepasar las barreras
montañosas.2

Su variedad geográfica y climática, entre otros factores, son responsables de la exis-


tencia de una amplia variedad de ecosistemas y de especies. Conocida como Centro
Mesoamericano, Guatemala es uno de los ocho centros mundiales principales de origen
de plantas cultivadas.3 Es, además, uno de los países latinoamericanos más expuestos al
cambio climático (sequías, tormentas).

El país se distingue por su riqueza y pluralidad étnica, lingüística y cultural. En el te-


rritorio nacional cohabitan cuatro grandes pueblos -Maya, Xinca, Garífuna y Ladino
mestizo4- cada uno con muy diversas características e identidades culturales y lin-
güísticas. Según los últimos censos XI de población y VI de habitación, cuatro de cada
diez guatemaltecos (alrededor de cinco millones de personas) se autodefinen como
indígena; dentro de esta categoría se distinguen a su vez 22 comunidades lingüísticas
de origen maya5, una xinca y una garífuna. Los pueblos mayas predominantes en el
país son el K’iche, el Q’eqchi, el Kaqchikel y el Mam, que representan el 81% del total
de población indígena.

De los patrones de concentración y dispersión de los distintos pueblos en el territorio


surge un patrón de diferenciación étnica en el asentamiento de la población guatemalteca.
En 139 de los municipios del país (42%) hay menos de 20% de población indígena; la no
indígena constituye el otro 80%. En el otro extremo, 37% de municipios (122) tienen una
mayoría (80% y más) de población indígena y en donde, por consiguiente, la no indígena
es la minoría. Únicamente en un 6% de los municipios del país (20) hay una proporción
cercana al 50% para cada grupo.

1 El país se encuentra en la vertiente de tres placas tectónicas (Norteamérica, del Caribe y Cocos); más de 10 fallas
geológicas atraviesan el territorio nacional en todas direcciones; y una cadena de 22 volcanes –cinco de ellos
activo– lo hace de este a oeste bordeando la costa del Pacífico, por lo que es vulnerable a terremotos y actividad
Capítulo I I

volcánica constante.
2 Para una síntesis de la diversidad geográfica, climática, biológica y poblacional del país, véase INDH, 2005, sobre todo,
el Capítulo 4.
3 IIA, 2004: p.19.
4 Detrás de la categoría “Ladino” o “No indígena” en las estadísticas y en los discursos oficiales y cotidianos se destaca
la existencia de una enorme gama de orígenes y mezclas en la población guatemalteca contemporánea.
5 Achi’, Akateko, Awakateko, Ch’orti’, Chuj, Itza, Ixil, Jakalteco, Kaqchikel, K’iche’, Mam, Mopan, Poqomam, Poqomchi’,
Q’anjob’al, Q’eqchi’, Sakapulteko, Sipakapense, Tektiteko, Tz’utujil, Chachilteko y Uspanteko.
8
Análisis de la situación en Guatemala

Tabla 1
Población total por género, según pueblos. 2006
Grunberg
Xi Censo nacional de población (2002)
(2002)
Grupos
etnolingüísticos Total % Hombres % Mujeres % Total %
11,237,196 100.00 5,496,839 100.00 5,740,357 100.00 11,2000,000 100.00

Ladino-español 6,750,170 60.07 n/d n/d n/d n/d 4,700,000 41.96


Garífuna 5,040 0.04 n/d n/d n/d n/d 5,000 0.04
Xinca 16,214 0.14 n/d n/d n/d n/d 20,000 0.18
Otros 53,808 0.48 n/d n/d n/d n/d n/d n/d
MAYENSES 4,411,964 39.26 2,166,408 39.41 2,245,556 39.12 6,475,000 57.81

El tratamiento de la diversidad cultural de Guatemala ha estado caracterizado por una fuerte


dominación y opresión contra los pueblos indígenas y contra las mujeres dando lugar al ra-
cismo, diversas formas de violencia contra las mujeres y a la discriminación estructural, legal,
institucional y cotidiana. Estas situaciones, entre otros factores históricos, han obstaculizado
el ejercicio pleno de la ciudadanía de las mujeres, mujeres indígenas y pueblos Indígenas.

La situación del país muestra aún muchos desafíos no solamente relacionados con el respeto
a la diversidad cultural y la no discriminación étnica sino con las dificultades que persisten
para asumir dicha diversidad como riqueza, como potencial de desarrollo y como una he-
rramienta principal para garantizar la vida, la convivencia armónica y el desarrollo humano
sostenible. Aún existen dificultades para promover activamente la interculturalidad en dos
vías, a lo interno de la propia estructura estatal, así como en todas las acciones orientadas
hacia la sociedad en general. El principio de igualdad y de no discriminación, junto con las
libertades (que implican en su conjunto el reconocimiento de la diversidad) posee un ca-
rácter transversal que debe ser asumido por el Estado e incorporado dentro de todas las
etapas de la política pública, desde su concepción hasta su evaluación.

El Estado guatemalteco aún tiene el reto de promover la diversidad, los derechos humanos
y el enfoque de género como elementos transversales en todas sus acciones y, además, de
dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales en materia de combate a la discrimi-
nación, en particular, la que sufren las mujeres y los pueblos indígenas.

1.2 Guatemala: un país joven y rural


La población guatemalteca es la más numerosa de la región centroamericana. Según los
censos de población realizados por el Instituto Nacional de Estadística, entre 1950 y el
20066 la población de Guatemala aumentó en más de 10 millones de habitantes, al pasar
de 2.8 millones en 1950 a más de 13 millones en el 2006. Según proyecciones oficiales,

6 Instituto Nacional de Estadística (INE) y Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE-CEPAL). Estimaciones y


Proyecciones de Población 1950-2050. Guatemala, diciembre 2003.
9
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

para el año 2007 los guatemaltecos sumaban 13, 344,7707.53% tiene menos de 20 años,
52% son mujeres y 54% vive en zonas rurales. Según los censos oficiales, la densidad de
población en 1995 se estimó en 77 habitantes por km2; 103 hab/km2 en el 2002; para el
2005, la densidad ascendió a 117 habitantes por km2.

La tasa de crecimiento poblacional sigue siendo elevada (alrededor de 2.5% anual),


principalmente como resultado de la alta tasa de fecundidad -que si bien se ha reducido
a lo largo del tiempo, todavía es de las mayores de la región (4.4 hijos por mujer para
el año 20028)- y la reducción en las tasas de mortalidad9 que contribuyó a una mayor
sobrevivencia de la población. A este ritmo de crecimiento, Guatemala tardará sólo 28
años en doblar su población.

Al igual que muchos otros indicadores demográficos y sociales, la desagregación de la


tasa global de fecundidad muestra diferencias significativas entre los distintos grupos de
población, fruto en gran medida del desigual acceso a educación y fuentes de información
sobre salud reproductiva; aunque ciertamente, también como respuesta a diferencias
culturales. Las tasas más bajas y que más reducción han tenido en los últimos años se
dan entre las mujeres urbanas (3.4 hijos) y las no indígenas (3.7 hijos), mientras que las
mayores tasas y con poca evolución, entre las mujeres rurales (5.2 hijos) y las indígenas
(6.1 hijos). La mayor diferencia observada en este indicador, se da según el nivel educa-
tivo de la mujer: aquellas sin nivel educativo tienen alrededor de 5.3 hijos, mientras que
aquellas con secundaria y más solamente 1.9. (Gráfica 1)

Gráfica 1
Tasa global de fecundidad por nivel de educación
(Número de hijos)

10 Total Nacional:
- 1987: 5.6
- 1995: 5.1
8 7.0 7.1 - 1998/99: 5.0
6.8
6.4 - 2002: 4.4
Número de hijos

6 5.2 5.1 5.2


4.7

4
2.7 2.6 2.9
2.1
2

0
1987 1995 1998/99 2002

Sin educación Primaria Secundaria y más

Fuente: UNICEF, 2007.


Capítulo I I

7 Proyecciones de población realizadas por el Instituto Nacional de Estadística, sobre la base del Censo de Población
del año 2002.
8 Según datos de CEPAL/CELADE, para el período 90-95, Guatemala tenía la más alta tasa de fecundidad de la región
latinoamericana.
9 CEPAL (2001).
10
Análisis de la situación en Guatemala

Diversos estudios han demostrado que la fecundidad de las adolescentes (mujeres me-
nores de 20 años) y tardía (mujeres de 35 años y más de edad), trae consigo elevados
riesgos de morbimortalidad, tanto para las madres como para los hijos. De acuerdo a
los datos de las tasas de fecundidad de las mujeres guatemaltecas, no obstante haberse
producido un descenso en la fecundidad en las edades consideradas de alto riesgo,
los valores registrados continúan siendo altos en comparación con los estimados
como promedio para América Latina. En el quinquenio 2000-2005, las tasas específicas
de fecundidad de las mujeres menores de 20 años, fue 1.4 veces superior a la media
regional, y la tasa de las mujeres con 35 años y más de edad, fue casi 2.4 veces mayor
(ver Gráfica 2).

Gráfica 2
Guatemala y América Latina:
Tasas específicas de fecundidad por edad. 2000-2005
250

200

150

100

50

0
15-19 20-24 2 5-29 30-34 35-39 40-44 45-49

Edad

Guatemala América Latina

Fuente: CEPAL-CELADE. Observatorio demográfico. 2006.

Si se mantienen las tendencias de crecimiento poblacional, para el año 2015 el número de


habitantes rebasará los 16 millones y para el 2020 llegará a los 18 millones (ver Gráfica 3),
lo que permite prever que a la par de este crecimiento, crecerán las demandas de empleo,
vivienda, alimentos y servicios, entre otras muchas cosas. Si la discriminación y la opresión
contra las mujeres persisten, es previsible que éstas vean limitadas sus oportunidades en
mayor medida que los hombres.
11
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Gráfica 3
Guatemala: Proyecciones de población total por
quinquenio, en millones de habitantes10
20,000,000

18,000,000

16,000,000
Millones de habitantes

14,000,000

12,000,000

10,000,000

8,000,000

6,000,000

4,000,000

2,000,000
1995 2000 2005 2010 2015 2020

Fuente: Anuario estadístico CELADE, 2006, basado en el censo del 200

De aquí la importancia de abordar la alta tasa de fecundidad juvenil11 con programas


dirigidos no sólo a las niñas y adolescentes, sino también a los varones jóvenes para fo-
mentar actitudes de responsabilidad frente a la paternidad. La ampliación de los rangos
de edad reproductiva, actualmente situada de 10 a 74 años, para incluir a niñas y adoles-
centes madres denota la ausencia de adolescencia, lo que impacta dramáticamente en el
desarrollo y las oportunidades de las niñas guatemaltecas (ver Gráfica 4).

Para el quinquenio 2005-2010, la esperanza de vida al nacer (EVN) de las y los guatemal-
tecos es de 70 años,12con una expectativa más alta para las mujeres (73.8 años) que para
los hombres (66.7 años). Estos datos permiten prever las dificultades que tendrán las
mujeres mayores, generalmente más vulnerables frente a la pobreza y la falta de servicios.
Si bien la EVN ha ido aumentando a lo largo de las décadas,13 aún sigue siendo una de
las menores de América Latina.14
Capítulo I I

10 Tomado de Estrada Galindo, 2008: p34.


11 114 nacimientos por cada 1.000 mujeres de 15 a 19 años de edad, que corresponde a la tercera tasa más alta de
fecundidad adolescente de Centroamérica.
12 Según las proyecciones del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE).
13 La esperanza de vida al nacer aumentó de 42 a 69 años, en el período 1950-2005, lo que significó aproximadamente
0.5 años de vida adicional por cada año calendario.
14 Sólo mayor que Haití (60.6 años) y Bolivia (65.5).
12
Análisis de la situación en Guatemala

Gráfica 4
Composición de la población guatemalteca por grupos de edad
(Porcentajes)

De 0 a 6 años
20.61%

De 18 años y más
51.04% Niñez y
adolescencia:
49% de la
De 7 a 12 años población
16.76%

De 13 a 17 años
11.59%

Fuente: UNICEF, 2007

La composición de la población guatemalteca se distingue por ser eminentemente joven: 49%


de la población tiene menos de 18 años de edad. Cuatro de cada diez personas son menores
de quince años y seis no han cumplido los veinte, mientras que la importancia relativa de
los efectivos en edad de trabajar (de 15 a 64 años) y de retiro (de 65 y más) es de 52.6% y
4.2%, respectivamente (Gráficas 4 y 5). Esta estructura sugiere que la situación de la niñez
y adolescencia es una cuestión de interés nacional. La mejora en sus condiciones de vida y
acceso a oportunidades repercutirá decisivamente en el presente y futuro del país.

Para tener una mejor idea de las implicaciones de esta estructura de edad, es importante
proyectar el comportamiento de cada estrato en el tiempo: el grupo de 0 a 14 años dismi-
nuirá mientras que el resto de grupos tenderá a aumentar su proporción, especialmente
los de 15 a 24 años. Es probable que, de mantenerse la estructura demográfica por sexo,
habrá un mayor número de mujeres adolescentes, jóvenes y adultas mayores.

Este dato demográfico tiene profundas implicaciones. Los contingentes de adolescentes y


jóvenes que demandarán empleo y servicios en los próximos 10 años ya nacieron; las madres
que podrían procrear de manera temprana ya están entre nosotros; los adultos mayores que
requerirán de múltiples servicios y que demandarán sistemas previsionales ya existen. Es
predecible, pues, que este incremento de jóvenes y adultos mayores se traducirá en mayores
demandas de fuentes de empleo, de oportunidades de formación y capacitación, de alterna-
tivas de recreación, de vivienda, seguridad, servicios curativos y preventivos de salud y ponga
una fuerte presión a los sistemas previsionales del país. Si se considera que este crecimiento
ocurrirá en los estratos más pobres y con menor desarrollo, el impacto se multiplica.
13
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Cuando la población en edad de trabajar (población de 15 a 64 años de edad) sea mayor


que la población inactiva (menores de 15 años y mayores de 65 años) entonces se tendrá
la oportunidad de generar ahorros y excedentes para mejorar la educación de los niños
y jóvenes, garantizar un retiro digno a los adultos mayores y proveer salud a la población
en general. Es lo que se conoce como el bono demográfico.

Para el año 2008, el bono demográfico para Guatemala presenta un valor de 1.16.
Si se compara este indicador con el estimado para el promedio de la población de
América Latina para el quinquenio 2005-2010, el bono demográfico de América Lati-
na es superior en 1.6 veces al de Guatemala. El índice de envejecimiento (población
mayor de 65 años entre la población menor de 15 años) para Guatemala es de 10.2%,
mientras que el promedio para América Latina es de 22.1%, es decir más del doble, lo
que pone de manifiesto el rasgo juvenil de la composición por edad de la población
guatemalteca.

Gráfica 5
Composición de la población guatemalteca por
grupos de edad y por sexo. 2008
(Distribución porcentual)

80 y más
75 - 79
70 - 74
65 - 69 Hombres
Mujeres
60 - 64
55 - 59
50 - 54
45 - 49
40 - 44
35 - 39
30 - 34
25 - 29
20 - 24
15 - 19
10 - 14
Capítulo I I

5-9
0-4

20% 15% 10% 5% 0% 5% 10% 15% 20%

Fuente: INE-CEPAL. Estimaciones y proyecciones de población. Dic. 2003.


14
Análisis de la situación en Guatemala

2. Contexto económico15

2.1 Antecedentes históricos


Desde principios de la década de los años 80, en un contexto de exacerbación del
enfrentamiento armado interno, el modelo económico de Guatemala, vigente desde
mediados del siglo XX sufrió un severo ajuste. El crecimiento promedio anual de 5.2%
de las dos décadas anteriores, basado en las exportaciones agrícolas tradicionales y la
sustitución de importaciones, se interrumpió abruptamente. Los cambios en los patrones
de demanda del comercio internacional provocaron el desplome de los precios de las
materias primas, y el comercio centroamericano -hacia donde se orientaba la producción
manufacturera- se vio afectado por los conflictos internos en Guatemala, El Salvador y
Nicaragua y la crisis generalizada de pagos, cayendo el intercambio comercial en la región
a su nivel más bajo.

El desplome de las exportaciones y de la actividad económica general abrió una bre-


cha fiscal que apenas fue paliada con recortes de gasto público, incluyendo el sacrifi-
cio de los programas sociales,16 y la contratación de deuda.17 La salida de capitales
privados profundizó los problemas de liquidez, que pasaron a ser administrados por
la banca central a través de devaluaciones programadas y subsidios a las actividades
agroindustriales.

La crisis no fue pasajera. En el plano internacional, la revolución tecnológica aplicada al


proceso productivo alteró la demanda mundial de bienes primarios, dejando mercados
más selectivos a la oferta exportable guatemalteca, cuyo peso recaía en el café, el azúcar
y el banano.18 La industria corrió una suerte parecida. Hacia 1989, cuando los industriales
censaron el sector se encontraron con una planta de supervivencia, o bien ya reconvertida

15 Gran parte de esta sección se basa en el trabajo de Gutiérrez, 2006.


16 Por ejemplo, los gastos reales per cápita en salud disminuyeron en más del 55% entre 1981 y 1985, los de educación en
un 26% y los de vivienda en un 82%.
17 Se siguió una agresiva política de endeudamiento que empujó a que los saldos se duplicaran cada dos años.
Una porción nada despreciable del financiamiento fue adquirida con la banca privada local e internacional en
condiciones onerosas (tasas de interés variables hacia el alza, plazos cortos de vencimiento). Así comenzó a
alimentarse un círculo perverso: endeudamiento->para cancelar la deuda->mayor endeudamiento. Desde entonces
una quinta parte del presupuesto público de cada año se destina al pago del servicio de la deuda.
18 Sin duda, la producción algodonera sufrió el impacto más dramático. Hacia 1980 se cultivaban más de 70,000 hectáreas
de algodón; dos años después esta extensión se redujo en un 75%, y la pérdida de jornales/año fue de 26,000. Hoy día
esa producción virtualmente ha desaparecido. Los viejos algodoneros que lograron recuperarse de la ruina son ahora
productores de palma africana u hortalizas, legumbres, flores y tubérculos para la exportación. Similar suerte tuvo la
exportación de cardamomo. Los efectos depresivos sobre el cultivo del café se hicieron sentir en un plazo más largo,
y a pesar de la recuperación de las cotizaciones del grano a partir de 1994 (tras altibajos en el primer quinquenio del
2000) dejó de constituir el eje de la economía nacional como lo fue por más de un siglo. Durante la primera mitad del
decenio de 1980, el valor total de las exportaciones de bienes sufrió una contracción cercana al 50%. Fue hasta dos
décadas después que las estadísticas oficiales mostraron la recuperación de los niveles logrados antes de entrar a la
etapa recesiva.
15
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

bajo las nuevas condiciones del mercado.19 Sólo aquellas industrias subsidiarias de consor-
cios internacionales (como las químico-farmacéuticas) siguieron operando de acuerdo a
los planes de las casas matrices, a la par de los viejos monopolios agroindustriales (cerveza,
cemento, pollo, licores, azúcar, fertilizantes, pastas, aceites) que seguían beneficiados con
barreras proteccionistas.

Este descenso de las capacidades productivas y de absorción de la fuerza de trabajo


-un verdadero cambio estructural de la economía nacional- se tradujo en una severa
depresión en los niveles de vida de la población. Las migraciones internas y externas y
el refugio en la economía informal fueron las estrategias básicas de supervivencia de esa
población. Es importante hacer notar el peso que tuvieron, sobre las mujeres, la crisis,
la deuda externa y el sacrificio de programas sociales, pues éstas, socializadas para el
cuidado de la familia, se vieron obligadas a buscar estrategias de supervivencia supliendo
con su esfuerzo, y muchas veces a costa de su salud, la reducción del -ya de por sí míni-
mo- estado de bienestar, en particular, la reducción o eliminación de programas sociales
relacionados con la atención de la salud, la vivienda y la educación. Las mujeres también
sufrieron las consecuencias de la contracción del mercado laboral tanto porque pasaron
a ser jefas de hogar –ante la ausencia de parejas migrantes- como porque ellas mismas
pasaron a engrosar las filas del sector informal.

Entre 1981 y 1987, el índice de empleo se redujo en 37 puntos en la agricultura y 67


en la construcción. En el mismo período, los salarios reales en la agricultura sufrieron
una erosión anual del 8.7%; en la minería y la construcción acumularon una pérdida en
promedio del 20%. Entre 1979 y 1989, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas
la población asalariada disminuyó en un 6.5%; los trabajadores estacionales con tierra
decrecieron en un 43.4%; los trabajadores por cuenta propia y familiares no remunera-
dos aumentaron en un 90.2%, observándose a partir de 1989, un crecimiento notable
de la informalidad del mercado de trabajo. Las estadísticas muestran que hubo una
disminución de la migración estacional de un 31% a un 12% entre los trabajadores que
poseen tierra. En el área rural en general se diversificó la actividad ocupacional y fue el
inicio del creciente flujo de emigración hacia Estados Unidos. Al final del período, 7 de
cada 10 personas ocupadas estaba en el sector informal de la economía; 7 de cada 10

19 En 1983 el Registro Mercantil tabuló, en promedio, una quiebra industrial cada tres días.Al final del decenio los propietarios
hablaban de la “industria sobreviviente”. Los cambios ocurrieron no sólo por obsolescencia tecnológica, sino además en
la organización del trabajo. Algunas empresas de textiles, por ejemplo, decidieron cerrar alegando acumulación de saldos
negativos en sus cuentas. Despidieron a todo el personal, pero pocos meses después volvieron a contactarlos para
ofrecerles empleo bajo otras condiciones. Los trabajadores se quedarían en sus casas, adquirirían una máquina tejedora
Capítulo I I

a plazos, cuyo crédito sería otorgado por el antiguo patrón; recibirían todos los insumos, materia prima y diseños de
éste. El sueldo equivaldría al rendimiento. De esta forma, los antiguos propietarios se aseguraban la continuidad de la
producción disminuyendo notablemente los costos. Desaparecía el pasivo laboral, las negociaciones de pactos colectivos
con el sindicato, gastos administrativos y otros. El mercado centroamericano siempre quedaba asegurado, pero bajo
otras reglas. Así se instaló en Guatemala una forma de organización del trabajo tipo maquila, antes de que aquí viniera la
gran corriente de maquilas coreanas y estadounidenses. Los cambios en el empleo fueron notables. De casi un 25% de la
población económicamente activa (PEA) que estaba ocupada en la industria hacia finales de la decada de los años 70, diez
años después apenas representaba un 14%.
16
Análisis de la situación en Guatemala

estaban calificados como subempleados,20 y de éstos, 9 de cada 10 estaban por debajo de


la línea de pobreza.

2.2 Comportamiento del PIB y PIB per cápita


Hacia 1990, la economía guatemalteca había recuperado cierto dinamismo, aunque nunca
alcanzó las tasas de crecimiento económico de 1960 y 1970. Entre 1990 y 2007, el creci-
miento promedio anual del producto interno bruto (PIB) fue ligeramente superior al de la
población, por lo que en este último período el PIB per cápita creció a una tasa de alrededor
de 1%. (Ver Gráfica 6) Según SEGEPLAN, el ingreso per cápita pasó de US$1,411.70 en 1995
a US$2,204.70 en 2004, con lo que se sitúa al país entre los países de desarrollo medio.

El crecimiento promedio podría haber sido mayor de no ser por una segunda crisis -de
mucha menor intensidad que la anterior- en los primeros años del siglo XXI: la crisis del café,
acompañada por la desaceleración de la economía estadounidense y un clima de negocios
a nivel nacional poco favorable a la inversión. Entre 2001 y 2003 se produjo una marcada
baja en las tasas de crecimiento del PIB, por debajo del crecimiento poblacional, lo que se
tradujo nuevamente en una reducción del PIB per cápita para esos años.

Gráfica 621
Crecimiento del PIB y del PIB per cápita: 1961-2003

10

8
PIB
6

0
1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003
-2

-4
PIBpc
-6

Fuente: Banco Mundial, WDI 2003 y Banco de Guatemala.

20 Según el INE, el subempleo se refiere a personas con ocupaciones temporales e inestables que deben invertir entre ocho
y 16 horas de trabajo para alcanzar un ingreso mensual que es inferior al costo del mínimo vital.
21 Tomado del BID, 2004: p3.
17
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

A partir del 2004 se inicia un período de expansión: la economía nacional muestra recupe-
ración año con año, alcanzando para el 2006 un crecimiento de 4.6% con una estimación
de 5.6% para el año 2007.22 La proyección de 4.3% para el 2008 establecida a finales de
2007 por el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha sido revisada en varias ocasiones
a raíz de la crisis financiera internacional y el alza en los precios de los combustibles,
el maíz y el trigo que afectaron al país durante el año. Las últimas estimaciones dadas
a conocer por el Banco de Guatemala,23 estiman un crecimiento en el rango de 3.0% a
3.5%, dependiendo del comportamiento de las economías del G-7 que han declarado ya
sus economías en recesión. El mayor dinamismo observado hasta finales de 2006 puede
en parte explicarse por la estabilidad macroeconómica, la aparente recuperación de la
economía estadounidense, el mayor número de proyectos de infraestructura24 y dina-
mismo del transporte y las comunicaciones, el aumento en el flujo de remesas familiares,
así como un clima más favorable a la inversión dada la confianza del sector empresarial
en el Ejecutivo, y por la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio (TLC) con
los Estados Unidos, entre otros. La inflación de 9.1%, según CEPAL, mostró un aumento
con respecto a 2006 (5.8%)25.

La composición del aparato productivo nacional varió de manera significativa durante las
últimas décadas. Como en la mayoría de economías del mundo, en Guatemala el sector
terciario ha ido ganando terreno dentro de la estructura económica nacional, mientras
que el peso del sector primario dentro del PIB decreció pues sus tasas de crecimiento
anual fueron muy bajas. Para el 2006, el sector terciario26 era el principal del país: la mitad
de la producción nacional (52%) provenía de actividades relacionadas al comercio y ser-
vicios en donde las mujeres ocupan las tasas más altas de participación en comparación
con los hombres. Según la ENCOVI 2006, la participación de las mujeres en el comercio
se situaba en 57.4%, y en los servicios de salud en 77.5%.

Por su parte, la actividad productiva del sector agrícola significó cerca de un cuarto (22%)
del Producto Interno Bruto, donde la participación de los hombres en el sector es de
81.7% y el de las mujeres de 18.3%; mientras que la industria generó el equivalente al
12.5% del PIB con una participación de la fuerza de trabajo masculina del 52% y 48% de
la femenina. Sin embargo, cabe mencionar que, tanto si se trata de actividades relacio-
nadas con el comercio, como con los servicios o la industria, las mujeres suelen ocupar
los estratos más bajos de la pirámide ocupacional, los de menor importancia y los peor

22 CEPAL. Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe. 2007.


Capítulo I I

23 Banco de Guatemala. Perspectivas económicas para 2009-2010 y propuesta de política monetaria, cambiaria y crediticia
para 2009. Pág. 1. Citado en (ASIES, 2009: 9)
24 Remodelación y ampliación del aeropuerto internacional La Aurora, el Transmetro, pasos a desnivel y mejoras en
tramos carreteros, entre otros. Cabe señalar que para el año 2006 el sector de la construcción fue el de mayor
dinamismo, con un crecimiento de cerca del 30%.
25 Cepal, 2008. Op.cit.
26 Se consideró como sector terciario: Transporte, almacenamiento y comunicaciones; Comercio al por mayor y al por
menor, Banca, seguros y bienes inmuebles; Propiedad de vivienda, y Servicios privados.
18
Análisis de la situación en Guatemala

pagados. En otros términos, las mujeres suelen estar ausentes –o son minoría– en los
órganos de dirección de las empresas.

Gráfica 727
Tasas de crecimiento de los tres sectores del aparato productivo
(1950 - 2006)

35 Sector primario Industria


Servicios 1 Comercio
Servicios 2
30
Porcentaje del PIB

25

20

15

10

5
1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: Banco de Guatemala


Servicios 1: Constr, electr, gas, agua, transp, almacén y comuni
Servicios 2: Servicios Financiero, Admon. Pública y defensa

Pese a la importancia de las exportaciones de productos nacionales y de sectores como el


turismo y viajes, en la actualidad, la principal fuente de ingreso de divisas al país proviene del
envío de remesas de las y los guatemaltecos que migran al exterior con el fin de encontrar
mejores oportunidades de desarrollo: para el 2006, el monto ascendió a US$ 3,610 millo-
nes, representando el 10% del PIB, y para el 2007, US$4,128.4 millones, representando el
12.0% del PIB. Paralelo a este fenómeno se observa que la exportación de mano de obra
resulta ser un elemento determinante en la estabilidad macroeconómica del país, así como
de la economía de muchas familias guatemaltecas. Según estadísticas de la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM), unos 815,000 hogares guatemaltecos recibían en
el 2005 envíos monetarios del extranjero. En este punto, también es importante señalar el
comportamiento de hombres y mujeres frente a las remesas. Según diversos estudios, aun-
que las mujeres en el país de acogida suelen cobrar menos que los hombres por emplearse
mayoritariamente en el servicio doméstico, son más constantes en el envío de remesas
tanto en cuanto a la periodicidad de los envíos como en su monto.

27 Tomada de INDH, 2007: Cap. 4.


19
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

2.3 Aspectos fiscales


La insuficiencia de recursos tributarios, constituye un problema central en la condición
de debilidad del Estado guatemalteco para aumentar y sostener la inversión social y fi-
nanciar bienes esenciales para el crecimiento. Dentro del esquema impositivo actual, son
notoriamente bajos los ingresos por concepto de impuestos directos. Las razones más
importantes por las cuales la carga tributaria es tan baja son: primero, la oposición del
Comite Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras
(CACIF) a cualquier incremento de la carga impositiva; y segundo, los sacrificios fiscales
que realiza el Estado para promover la actividad productiva.

Durante los últimos 27 años, ocho gobiernos centrales intentaron impulsar diversas re-
formas fiscales para aumentar los recursos del Estado. En casi todos los casos, el CACIF
se opuso. Los resultados de tales esfuerzos son mixtos: se crearon el IVA, ISR, IUSI y una
serie de impuestos temporales directos, pero los ingresos por impuestos aún son muy
bajos, el incremento en este período apenas alcanza el 12% del PIB, lo cual no cumple
con las metas de los Acuerdos de Paz.

En las negociaciones de reforma fiscal también ha participado activamente el Organis-


mo Legislativo. Por su parte, la Corte de Constitucionalidad (CC), ha desempeñado un
papel determinante. Mediante sus fallos respecto a recursos de inconstitucionalidad, la
CC ha asumido, de hecho, la facultad de legislar en materia tributaria, cuestión que no
le corresponde.

Gráfica 828
Evolución de la carga tributaria como porcentaje del PIB
(1924-2006)
18.0

16.0

14.0

12.0
% PIB

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
1944

1952

1972

1984

1988
1928
1932

1948

1960

1964

1976

1980

2004
1924

1936

1940

1968

1992

2000
1956

1996

2006

Capítulo I I

Fuente: Datos históricos del BANGUAT y MINFIN.

28 Tomada de INDH, 2007: Cap. 13.


20
Análisis de la situación en Guatemala

La debilidad del Estado de Guatemala es consecuencia de su poca capacidad de movilización


de recursos. El país tiene una de las cargas tributarias más bajas de Latinoamérica, a pesar
de que, a diferencia de otros países, los ingresos tributarios constituyen la gran fuente de
recursos del Gobierno central.

Los impuestos indirectos son la fuente primaria de ingresos del Gobierno central, aportando
alrededor del 70% de la recaudación total. La tributación directa ha dependido fundamen-
talmente de impuestos temporales. El Impuesto sobre la Renta (ISR) ha mantenido una
participación muy baja, a pesar de que son los impuestos directos los que tienen mayor
potencial de redistribución o progresividad.

Gráfica 9
Impuestos directos vs. indirectos
(% del ingreso total del Gobierno central)

(%) Impuestos indirectos Impuestos directos

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1991

1995

2001
1987

1989
1990

1992
1993
1994

1996
1997

2003

2006/pre
1986

1988

1999
2000

2002

2004
2005
1998

Fuente: Elaboración propia basada en datos del MINFIN y el BANGUAT, 2006.

El Estado siempre ha sido fundamental para impulsar el desarrollo económico, apoyando


al sector privado por medio de la implementación de un conjunto de políticas públicas
para no cobrar los impuestos, o rebajarlos, y dar así una ayuda indirecta pero efectiva. Los
productos agropecuarios han recibido del Estado exenciones de impuestos, préstamos
sin intereses, y abolición de aranceles y gravámenes a sus materias primas e insumos.
Para la industria, el Estado creó “condiciones invernadero” que aún se mantienen para
numerosas empresas: exoneraciones y exenciones, excepciones e insumos libres de
impuestos, entre otras.
21
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

El sacrificio fiscal del Estado ha continuado durante el período de apertura comercial y libe-
ralización mediante decretos que incluyen incentivos clave como exoneración de derechos
de internación (arancelarios e IVA), de maquinaria y equipo, de materias primas, productos
semielaborados e intermedios, materiales, envases, empaques, fuel oil, bunker, gas butano,
propano y otros. Irónicamente, el sacrificio fiscal se ha realizado en el contexto de un Estado
cuya institucionalidad y recursos han sido menguados bajo la premisa de que no tiene un
papel que desempeñar en la economía y que ésta debe dejarse enteramente libre, a merced
de las fuerzas del mercado. Pero además, los sacrificios fiscales no han tenido mayor impacto
en la inversión extranjera: Guatemala sigue en el último lugar del istmo cuando se realizan
mediciones con base en la relación entre la Inversión Extranjera Directa (IED) y el PIB.

Existe una alta evasión tributaria. Se calcula que en 2006 la evasión del IVA se ubicaba en
torno al 29%. Esto se debe, en parte, a la ausencia de una cultura tributaria y a la debilidad
de los procesos administrativos y penales de combate a la evasión tributaria, que tienen
muy pocas posibilidades de concluir en una sentencia condenatoria.

El resultado de la baja carga tributaria es un presupuesto limitado, cuyas tasas de ingresos y


egresos se han mantenido casi estancadas en el largo plazo. Ello ha restringido la inversión
pública y el gasto de funcionamiento, y obligado a aumentar la deuda pública.

En el presupuesto nacional se observan un lento crecimiento de los ingresos, tendencias


al déficit fiscal e insuficiente aumento del gasto público con relación al tamaño de la
economía; y de manera más general, una conducción errática del Estado, que aparece en
el comportamiento “sinuoso” de los ingresos y egresos.

Gráfica 10
Evolución del gasto público (1986-2006)
(% del PIB SCN 53 y SCN 93)

(%)
16
SCN 53
15 SCN 93

14

13

12

11
Capítulo I I

10

9
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fuente: Elaboración propia basada en datos del MINFIN y el BANGUAT, 2006.


22
Análisis de la situación en Guatemala

En el período acá estudiado, los gastos de funcionamiento crecieron a una tasa 0.6% me-
nor, en promedio, que el PIB, pero aún son los de mayor peso dentro del presupuesto. La
inversión, por su parte, tuvo una tendencia muy errática, aunque en términos generales
ha representado menos del 33% del gasto total. Ello refleja la reducida importancia que
tiene la inversión pública, así como sus limitaciones, tanto para mejorar la infraestructura
productiva y social, como para incidir en mayor medida en el desarrollo humano.

Los pagos de la deuda oscilaron entre 10% y 16% durante el período 1970-1985, pasaron a
representar entre 20% y 31% en la década 1986-1996, y en el último decenio absorbieron
entre 12% y 17% del presupuesto de egresos.

El rubro de gasto que más aumentó fue educación, que casi se duplicó como porcentaje
del PIB entre 1995 y 2006.Aumentó también el gasto en transporte y en desarrollo urbano
y rural. El gasto social en salud aumentó en menor proporción que los demás rubros del
presupuesto, por lo cual su participación en el gasto total cayó.

En cuanto a la distribución geográfica, los gastos públicos se concentran en la región me-


tropolitana (entre 22% y 31% de los egresos entre 1996-2006).

Entre los servicios económicos, se resalta el gasto público rural y el gasto en infraestructura.
Por parte del gasto público rural, aumentaron los gastos en infraestructura y en el sector
social, pero se redujeron los de fomento productivo. Por parte del gasto en infraestruc-
tura, hay un sesgo hacia carreteras asfaltadas, pero poco se ha hecho con caminos rurales
o secundarios. Se redujo, también, la participación directa del Estado en su provisión, y se
destinó poco a vivienda.

Al finalizar 2007, los fideicomisos eran más de cincuenta. Entre los más importantes
están el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ); el de gastos de reconstrucción post
Stan; el constituido con los bonos por US$100 millones para los productores de café;
el creado para el fortalecimiento y saneamiento del sistema bancario; el destinado al
Fondo Nacional de Desarrollo (FONADES) como entidad que sustituye al Fondo de
Inversión Social (FIS); el constituido por el Fondo de Desarrollo Indígena de Guate-
mala (FODIGUA); y el destinado al Programa de Desarrollo Comunitario para la Paz
(DECOPAZ).

2.4 Coyuntura económica


Guatemala es una economía pequeña y abierta que mantiene un déficit recurrente en su
cuenta comercial; aunque es exportador neto de alimentos, recurre a las importaciones
de granos básicos y de petróleo a fin de satisfacer la demanda doméstica. El fenómeno
del alza de precios ha tenido dos efectos importantes en la economía guatemalteca: una
ampliación del déficit de la cuenta comercial y el incremento en el costo de vida de los
guatemaltecos.
23
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Los precios de los alimentos, así como los del petróleo han estado al alza desde 2006. Los
mercados se ajustan rápidamente a las condiciones del mercado internacional. En junio
de 2008 la variación acumulada del precio del maíz amarillo al mayorista fue de 35.8%,
en relación a junio de 2006, cuando éstos pasaron de Q95.00 a Q129.00 por quintal
(45.36 Kg). En el caso del arroz, su precio al mayorista sufrió una variación acumulada
de 101.4% de junio 2006 a junio de 2008. Para el caso del frijol, los precios en junio de
2008 aumentaron en 47.5% con respecto a junio de 2006 y 66.49% en el comparativo
de junio 2008 respecto de junio de 2007.

La vulnerabilidad del país en la dimensión macroeconómica también se ve reflejada por sus


indicadores de desigualdad. En esta situación, los efectos del alza de precios han de ser necesa-
riamente desiguales para la población, aunque el país en su conjunto se encuentre en situación
de afrontar el fenómeno e incluso de aprovecharlo como una oportunidad de desarrollo.

La mayor parte de las familias depende del mercado para adquirir sus bienes, que están
aumentando de precio; el aumento de precio de la canasta básica puede determinar un
desplazamiento de la línea de pobreza. Los más perjudicados serán aquellos que más
gastan en los bienes que están subiendo, o bien quienes no puedan aumentar sus ingre-
sos para responder al alza de precios, como los jornaleros agrícolas, las mujeres solas al
frente del hogar o las personas mayores.

En relación al aumento del costo de vida de los guatemaltecos, la canasta básica de ali-
mentos (CBA) observó un fuerte incremento -equivalente al 47.7% acumulado- al pasar
de Q1,352.52 a Q1,941.65 de enero 2004 a junio 2008. Por su parte el índice de precios
al consumidor (IPC) ha registrado variaciones interanuales promedio del orden de 7.6%,
9.1%, 6.6%, 6.8% y 10.9%, para los años 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008, respectivamente,
ritmo inflacionario que se ha manifestado por encima de las metas establecidas por las
autoridades monetarias del país para esos años.

Debido al efecto de la crisis económica en Estados Unidos y al endurecimiento de las


políticas migratorias de este país, el crecimiento del flujo de remesas registrado en 2008
(4.5%) fue el menor de la presente década. En ese sentido, al comparar este crecimiento
con la tasa de variación del año 2007 (14.4%) se observa una fuerte desaceleración, que
al expresarse en términos reales resulta en una caída. Asimismo, el flujo de remesas del
último trimestre fue inferior al registrado para este mismo período en 2007; este fenó-
meno difiere sustancialmente de lo ocurrido en los últimos años.

El efecto de la caída del monto de remesas en términos reales podría redundar en el


incremento de los niveles de pobreza del país, ya que según la ENCOVI, del total de
Capítulo I I

personas que reciben remesas el 69% no son pobres, 26% son pobres y solamente el
5% es pobre extremo.29

29 ASIES, 2009: 36
24
Análisis de la situación en Guatemala

Se prevé que la actividad productiva de las empresas continúe mostrando saldos negativos
en el 2009 y, por tanto, no se espera un aumento sensible en la oferta de nuevos puestos
de trabajo.

En cuanto a las finanzas públicas, dadas las condiciones económicas adversas actuales, se
espera que las políticas de reactivación económica por parte del Estado influyan signifi-
cativamente por el lado del gasto público. Por tal motivo se dio a conocer recientemente
el Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica en donde por el lado de
las finanzas públicas se prevé que el déficit fiscal llegue al 2% del PIB, superior al que se
contempló en el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2009 (1.7%)
pero justificable por la necesidad de la participación del Estado estimulando la actividad
económica.

Se espera también que la recaudación tributaria disminuya debido entre otros factores a
la caída en el consumo, por lo que se justifica la aprobación de la iniciativa que propone
modificaciones a la tributación indirecta; de lo contrario el Gobierno no tendrá recursos
para atender a los grupos vulnerables, los más afectados por la crisis económica. Se es-
peraría paralelamente continuar los esfuerzos en materia de transparencia de la gestión
pública y en la reforma de la tributación directa, especialmente la relativa a una nueva ley
del Impuesto sobre la Renta, que podría entrar en vigor a partir del 2010.

El comportamiento del crédito bancario a las actividades productivas dependerá de va-


rios factores, principalmente del retorno de la confianza y de la evolución favorable de
la economía nacional y mundial. También influirá el crecimiento de los medios de pago
totales y el flujo de líneas de crédito del exterior. En ese contexto será también impor-
tante la recuperación del índice de confianza en la economía de parte de los agentes
económicos, que reactivaría la demanda de financiamiento para mantener e incrementar
la producción.

Las perspectivas para las exportaciones se verán perjudicadas por la contracción de la


demanda de los principales socios comerciales de Guatemala, derivada de la crisis eco-
nómica global. En contraste, las importaciones se beneficiarían de la caída de los precios
del petróleo, metales y otros commodities; sin embargo, no podría preverse una reducción
importante de la brecha comercial debido a que las importaciones registran históricamente
montos mayores a los de las exportaciones.

Dado el comportamiento reciente de los flujos de divisas de las remesas familiares y el


turismo, así como estimaciones hechas por organismos internacionales, se considera que
en 2009 puede darse una caída absoluta en el monto de estas variables; tal circunstancia
podría poner en riesgo la estabilidad macroeconómica, vía el ensanchamiento del déficit
en cuenta corriente.
25
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

3. Pobreza y desarrollo social

3.1 Caracterización de la pobreza

3.1.1 Pobreza y pobreza extrema


Desde una perspectiva de derechos humanos, de género y de desarrollo social, el
crecimiento económico dentro de un Estado adquiere sentido en la medida en que
posibilita mayores condiciones para el ejercicio de los derechos de todas las personas
y redunda en la mejora de las condiciones de vida de todos sus habitantes. A pesar de
ser la economía más grande de la región centroamericana, para el 2000, 56% de las y
los guatemaltecos eran pobres y 15.2% vivían en condiciones de pobreza extrema. Los
resultados de la ENCOVI 2006 dados a conocer recientemente indican que la población
en situación de pobreza se habría reducido a 51% de la población total, es decir, una
reducción de cinco puntos porcentuales entre 2000 y 2006. 30Por su parte, el fenómeno
de la pobreza extrema no manifestó variaciones estadísticamente significativas, es decir,
que en términos porcentuales la situación permaneció igual.31Cabe resaltar que aunque la
incidencia de pobreza no extrema y extrema fue la misma o menor, el número absoluto
de personas en pobreza aumentó en poco más de doscientos mil casos. (Ver Tabla 2)

Tabla 2
Porcentaje y número de personas en situación de pobreza
(Años 2000 y 200632)
2000 2006 Variaciónen Variación en
puntos número
Personas Incidencia Personas Incidencia porcentuales de personas

Todos los pobres 6,397,903 55.9 6,625,891 51.0 -4.9 227,988

Pobres no extremos 4,611,221 40.2 4,649,287 35.8 -4.4 38,066

Pobres extremos 1,786,682 15.7 1,976,604 15.2 -0.5 189,922

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las ENCOVI 2000 y 2006.


Capítulo I I

30 La mejora en los porcentajes de población en situación de pobreza podría asociarse, entre otras cosas, al importante
aumento que durante los últimos años han mostrado las remesas familiares.
31 No obstante, las estimaciones de pobreza extrema para el año 2004 eran de 21.5.Ver SNU, 2003.
32 Tomada de UNICEF, 2007.
26
Análisis de la situación en Guatemala

La pobreza es mayormente indígena, femenina y rural: 71.9% de los indígenas son pobres,
comparado con 44% de los no indígenas, mientras 72.2% de los habitantes en zonas rura-
les viven en pobreza, comparado con 28.1% en las zonas urbanas. Este mismo patrón es
seguido por la pobreza extrema. Las mujeres se encuentran en condiciones mucho más
desfavorables. Como se muestra en la siguiente tabla en la gran mayoría de departamentos
de Guatemala la pobreza afecta en mayor proporción a las mujeres. De los datos anteriores
se infiere el hecho de que, a pesar de los esfuerzos nacionales hasta la fecha, no ha sido
posible todavía reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Tabla 3
Pobreza general, por departamento y por sexo, 2006

Pobreza general (2006) Departa Pobreza general (2006)


Departamento
Total Hombres Mujeres mento Total Hombres Mujeres
Guatemala 486.405 225.482 260.923 San Marcos 592.421 289.842 302.579
El Progreso 63.024 32.245 30.779 Huehuetenango 703.293 326.403 376.890
Sacatepéquez 101.565 50.237 51.328 Quiché 623.282 310.060 313.222
Chimaltenango 314.389 154.580 159.809 Baja Verapaz 173.071 83.912 89.159
Escuintla 252.783 133.254 119.529 Alta Verapaz 720.865 351.282 369.583
Santa Rosa 192.733 95.654 97.080 Petén 251.971 122.804 129.167
Sololá 269.541 126.688 142.853 Izabal 188.713 98.085 90.628
Totonicapán 284.059 127.191 156.868 Zacapa 115.998 57.111 58.887
Quetzaltenango 323.403 153.151 170.252 Chiquimula 203.881 101.740 102.141
Suchitepéquez 254.018 125.484 128.534 Jalapa 171.004 83.528 87.476
Retalhuleu 137.771 68.611 69.160 Jutiapa 201.701 96.861 104.840
Total hombres 3.214.205
Total mujeres 3.411.687
TOTAL 6.625.892
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida, INE 2006

3.1.2 Distribución geográfica de la pobreza


La población se reparte a lo largo de 22 departamentos, lográndose identificar tres grupos
de departamentos según el número de habitantes. El primero lo forman aquellos que sobre-
pasarán el millón de habitantes para el año 2020: Guatemala, Huehuetenango, San Marcos
y Alta Verapaz. Actualmente, estos departamentos concentran el 22%, 7.5%, 7.1% y 6.9% de
la población total del país, respectivamente. El segundo grupo lo integran aquellos que, para
el mismo período, tendrán menos de medio millón: El Progreso, Baja Verapaz, Retalhuleu
27
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

y Sacatepéquez. El último grupo lo integran los 13 departamentos restantes, en donde


habrá un número intermedio de habitantes. Asimismo, la mayor densidad poblacional se
encuentra alrededor de los núcleos urbanos de Guatemala, Sacatepéquez y Quetzaltenan-
go con cerca de 1,116; 533 y 320 personas por kilómetro cuadrado, respectivamente.

Como puede observarse en la gráfica 11, los departamentos que más crecerán en cuanto
a su población, son aquellos de mayor ruralidad (con excepción del Departamento de
Guatemala), que tienen mayores niveles de pobreza y mayor porcentaje de población
indígena. Es decir, que la marginación, discriminación étnica y precariedad en las condicio-
nes de vida de grandes grupos de población, guarda relación con el ritmo de crecimiento
poblacional.

Mapa 1
Total de mujeres en pobreza general por departamento (Año 2006)

Capítulo I I
28
Análisis de la situación en Guatemala

La población que habita en zonas rurales tiene menor acceso a servicios, mayores riesgos
para la salud y menores oportunidades para el bienestar y, por lo tanto, mayores niveles
de pobreza. Su tendencia a disminuir se ve como signo de progreso y desarrollo de las
comunidades. Sin embargo, esta disminución supone emigración hacia el exterior o un
incremento del urbanismo. Ello obliga a considerar las condiciones de habitabilidad que
se espera tengan las personas que nacen o se movilizan hacia las áreas urbanas, así como
el crecimiento de la pobreza urbana y el comportamiento de las áreas urbanas precarias.
Según estimaciones citadas por Estrada Galindo (2008: p. 36) se estima entre medio millón
y hasta 1.5 millones el número de personas habitando los asentamientos urbanos precarios.
El perfil socioeconómico de las personas habitando estas áreas es similar al de las áreas
rurales, es decir: baja escolaridad, bajos ingresos, trabajo que se inicia en edades tempranas
y trabajos mal remunerados. Un alto número de mujeres suelen coincidir con este perfil.

La diferencia entre las áreas urbanas precarias y las áreas rurales estriba en que en las pri-
meras, el uso del territorio es -en la mayoría de los casos- al margen de la ley y el espacio
disponible no sólo es de menores dimensiones, sino de mayor vulnerabilidad (por ubicarse
en barrancos y laderas).

Gráfica 11
Comparación entre pobreza, pobreza extrema, ruralidad y
porcentaje de población indígena por departamento. Guatemala (2002)33
120

100

80
Porcentaje

Total
60
Extrema
% Rural
% Indígena
40

20

0
Guatemala

El Progreso

Sacatepéquez

Chimaltenango

Escuintla

Santa Rosa

Sololá

Totonicapán

Quetzaltenango

Suchitepéquez

Retalhuleu

San Marcos

Huehuetenango

Quiché

Baja Verapaz

Alta Verapaz

Petén

Izabal

Zacapa

Chiquimula

Jalapa

Jutiapa

Departamentos

Fuente: Informe Nacioanl de Desarrollo Humano, 2005.

33 Tomado de Estrada Galindo, 2008: p. 36.


29
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

3.1.3 Desigualdad
La desigual distribución del ingreso34 es en parte responsable de la pobreza en Guatemala.
Mientras el 10% más rico del país recibe el 46.8% del ingreso total, al 20% más pobre le
corresponde el 2.4%. (ver gráfica 12) Cerca de 50% de la desigualdad es explicada por
la educación, un 10% por las diferencias entre las medias de ingreso de los indígenas y
los no indígenas, y aproximadamente un 24% se explica por las disparidades entre zonas
urbanas y rurales.35 Igualmente la discriminación en las relaciones de género hace que
las brechas en los ingresos entre hombres y mujeres sean elevadas, siendo las mujeres,
indígenas las más afectadas por la doble discriminación a la que se hallan expuestas por
su condición de mujeres e indígenas.

Cabe mencionar que en los últimos años las remesas han actuado como una red de
protección social informal para una parte importante de la población pobre.

Gráfica 1236
Desigualdad del ingreso:
Proporción del ingreso por quintiles de la población.
Año 2004
(Porcentajes)

Coeficiente de Gini: 0.57


100
20% más
rico 60.2
80

60
Porcentaje

40
20.3

20
20% más 11.5
pobre 6.3
0 1.8
Porcentaje de la población Porcentaje de los ingresos

Fuente: SEGEPLAN (2006)


Capítulo I I

34 Con un coeficiente de Gini de 58.3, sólo Brasil supera la desigualdad de Guatemala en América Latina. Un coeficiente
de Gini de cero indica una distribución completamente igual; altos niveles del coeficiente señalan elevada desigualdad.
(BID, 2004)
35 Banco Mundial, 2003a.
36 Tomado de UICEF, 2007
30
Análisis de la situación en Guatemala

La desigualdad en los ingresos refleja también la desigual distribución y acceso a los


recursos productivos. En lo que respecta al acceso a tierras, por ejemplo, se estima que
un 2% de la población posee el 72% de las tierras agrícolas, mientras que las pequeñas
explotaciones agrícolas con una superficie menor de a siete hectáreas (un 87% del total)
controlan sólo el 15%37. Según datos de SEPREM, en el año 2005, 16.2% de las mujeres
eran propietarias de las tierras. Entre 2000 y 2002, se ve una tendencia de incremento
en la propiedad por las mujeres en el área urbana, llegando a un 23.5%. A pesar de este
incremento modesto, la disparidad se mantiene, y en el año 2004, se redujo el porcentaje
a 21.9%.

La productividad de los pequeños agricultores está limitada además por la deficiente in-
fraestructura y los bajos niveles de educación y gasto social en las zonas rurales. El gasto
social está entre los más bajos de la región.38

3.1.4 Índice de Desarrollo Humano


A pesar de haber incrementado su nivel de desarrollo humano en las últimas tres
décadas, medido según su índice de desarrollo humano (IDH), la posición relativa de
Guatemala en la escala mundial ha sido decreciente; y, con relación a América Latina,
constante en las últimas posiciones.39 Es decir que el esfuerzo nacional de desarrollo,
comparado con otros países del continente, si bien importante por las esferas que
involucra, alcanza únicamente para evitar que el país descienda de manera substantiva
en la escala del IDH.

Esta situación es atribuible al subíndice de ingresos en la composición del IDH. El mal


comportamiento del ingreso per cápita asociado al pobre crecimiento del PIB, una tasa de
crecimiento vegetativo de la población que no desciende y la profunda desigualdad en la
distribución del ingreso que se acentuó durante el período, hace que el subíndice de ingresos
del IDH baje, sobre todo en el último tiempo, como se ve en la gráfica 13.

37 Las estimaciones deben utilizarse con precaución, ya que el último levantamiento topográfico en gran escala se realizó en
1979. Levantamientos más recientes indican un aumento de las desigualdades con respecto a la tierra.Véase R. Krznaric.
2005.
38 CEPAL. 2005. Panorama social de América Latina, págs. 116 y 117. Santiago.
39 Según el Informe Mundial de Desarrollo Humano 2007-2008, Guatemala se encuentra en el puesto 118 de 177 países
en la clasificación del Índice de Desarrollo Humano, y el último de Centro América. Honduras ocupa el 117; Nicaragua
el 112; El Salvador el 101; y Costa Rica el 48.
31
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Gráfica 1340
Guatemala: evolución del IDH según componentes
(1989-2006)
0.900

0.800

0.700

0.600

0.500
Salud
0.400 Educación
Ingresos
0.300

0.200

0.100

0.000
1989 2000 2006

Fuente: PNUD Guatemala.

La desigualdad tan profunda de oportunidades que marca al país se refleja también al


desagregar el IDH según estratos socioeconómicos (gráfica 14). Aproximadamente medio
millón de personas (el 4% de la población total) se ubica en el estrato socioeconómico
alto, pero tienen un IDH similar al valor de IDH de países como Portugal; su IDH es
más alto, inclusive, que el promedio del IDH de los tres países mejor clasificados de
Latinoamérica en la escala mundial de desarrollo humano (Argentina, Chile y Uruguay).41
Los del extremo opuesto -el estrato socioeconómico bajo extremo, al que pertenece el
15% de la población total del país (2 millones de personas aproximadamente) y el 40%
de la población indígena- tienen un IDH comparable con el IDH promedio de países
como Haití, Sudán y Kenya.42 Similar comparación es válida en términos geográficos:
mientras que el IDH promedio de los ciudadanos de la capital de Guatemala es de 0.826
(aproximadamente el de Bulgaria), el de Jocotán, en Chiquimula (el municipio con IDH
más bajo del país) es de 0.400 (aproximadamente igual al de Chad, que ocupa la posición
170 en el ranking mundial)43.
Capítulo I I

40 Tomada del INDH, 2007: Cap. 18.


41 UNDP (2007/2008) Portugal ocupa el puesto 29 en la escala mundial de desarrollo humano (cálculos para el 2005)
con un IDH de 0.897. Argentina se ubica en el lugar número 38 (0.869), Chile en el número 40 (0.867) y Uruguay el
46 (0.852)
42 UNDP (2007/2008) El IDH promedio de Haití (0.529) está, inclusive, ligeramente por arriba del IDH del estrato
socioeconómico bajo extremo de Guatemala; Sudán ocupa el puesto número 147 (0.526) y Kenya el 148 (0.521).
43 Informe de Desarrollo Humano de Guatemala. PNUD/Guatemala 2007.
32
Análisis de la situación en Guatemala

En la misma línea, el valor del IDH del estrato socioeconómico medio de Guatemala sería
comparable con el IDH promedio de la población de México pero menor que el promedio
de Costa Rica. El estrato medio bajo, que incluye un 37% de la población, es el que repre-
sentaría el nivel de desarrollo humano medio del país, utilizado para las comparaciones
internacionales.

Se está aquí ante un fenómeno de desigualdad profunda en las oportunidades de desarrollo


humano más básicas: salud, educación e ingresos: prácticamente son cinco sociedades coha-
bitando en el mismo territorio, aparentemente separadas entre sí, pero donde la desigualdad
-incluida la que afecta a las mujeres- y el racismo son el pegamento que mantiene unido el
sistema social y económico y permiten su reproducción.

Gráfica 14
Índice de desarrollo humano según estrato socioeconómico
(2006)

0.899
0.821
0.724 0.702
0.614
0.523

Bajo Bajo Medio bajo Medio Alto Nacional


extremo

Fuente: PNUD Guatemala.


33
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

3.1.5 Pobreza, desigualdad y exclusión


La pobreza extrema y la desigualdad están enraizadas en la exclusión de grupos especí-
ficos de guatemaltecos y guatemaltecas, los cuales han visto restringido su acceso a las
oportunidades sociales, económicas y políticas. En particular, tres de cada cuatro indígenas
viven en las zonas rurales, lo que aumenta sus probabilidades de ser pobres. El 81.4% de
los indígenas trabaja en el sector informal, comparado con 58.9% de los no indígenas,
siendo la remuneración de aquéllos menor a la mitad de la percibida por éstos; y el 41.7%
de los indígenas son analfabetas frente a 17.6% de los no indígenas.

Desde el punto de vista de género, las mujeres son el 53% de los pobres, aunque esta
cifra no expone las desventajas de las mujeres en comparación con los hombres en el
sentido de acceso a oportunidades económicas, sociales y políticas. La desintegración
familiar, la paternidad irresponsable, el incumplimiento de la legislación vigente por parte
del Estado, la discriminación, la cultura machista que atraviesa la institucionalidad pública
y privada, el acoso laboral y la violencia intrafamiliar, sexual, política y económica son
ejemplos que explican el carácter estructural de la discriminación hacia las mujeres. Esto,
como consecuencia de un sistema patriarcal y opresivo que niega oportunidades y se
traduce en mayores desventajas para las mujeres.

La pobreza tiene muchas dimensiones, todas ellas relacionadas con la falta de capacidades
y oportunidades para desarrollarlas. Por ello, es causa y consecuencia de otros muchos
problemas individuales y sociales. A pesar de que la forma más visible de la pobreza es el
ingreso per cápita y la capacidad económica de acceso a bienes y servicios (debido a la
falta de datos y a la limitación en su uso), en el caso de las mujeres la pobreza afecta en
otras muchas dimensiones que se traducen en falta de acceso a oportunidades y que hacen
que sea más difícil para ellas salir de la situación de pobreza. La siguiente tabla muestra
cómo las mujeres son más afectadas en las múltiples dimensiones de la pobreza.
Capítulo I I
34
Análisis de la situación en Guatemala

Tabla 4
Guatemala:
Indicadores de desarrollo humano y género (1989, 2000 y 2006)

Fuente: Elaboración con datos del Banguat, Celade, INE, encuestas de hogares (ENS89, ENCOVI 2000 y ENCOVI
2006), MSPAS, MINEDUC, PNUD, MB.
35
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Dados los patrones de desigualdad y exclusión prevalecientes en el país, la mayor parte


de la pobreza es crónica, vinculándose directamente a la carencia de activos de este
segmento de la población, incluidos el acceso a educación, salud, servicios básicos, in-
fraestructura, vivienda y tierra. Por ello, el mapa de pobreza tiene correspondencia con
los de mayor incidencia de mortalidad infantil, de analfabetismo, desnutrición y otros
estados carenciales; además, es coincidente con el de población desempleada y los de
menor inversión pública y privada.

No es, pues, la condición de indígena o rural la que obliga a las personas a migrar hacia
otros departamentos o hacia el exterior, sino la pobreza extrema y la falta de oportuni-
dades; es decir, que las migraciones están vinculadas a las estrategias de sobrevivencia de
las personas; este fenómeno se seguirá dando vinculado a las tendencias que exhiban la
oferta y oportunidades de empleo y la oferta de servicios básicos.

Cabe señalar que las condiciones críticas que se han descrito se dan al mismo tiempo en el
que el Estado ha adquirido, al ratificar tratados internacionales como el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la obligación de asegurar la satisfacción
de niveles mínimos esenciales de alimentación, salud, vivienda y educación, así como de
tomar medidas apropiadas hasta el máximo de los recursos disponibles para la satisfacción
de estos derechos, sin discriminación y bajo la obligación de no regresividad.

También es importante señalar que estas condiciones de pobreza coexisten con la ausencia
de mecanismos y garantías judiciales o administrativas efectivas para la protección de los
derechos económicos, sociales y culturales, para que las personas dispongan de un recurso
efectivo en caso de violación de los mismos, o para la prevención de las violaciones de estos
derechos. Además, se presentan muchas debilidades aún en la supervisión y rendición de
cuentas sobre el ejercicio e implementación de programas, asignaciones presupuestarias,
políticas y otras medidas contra la pobreza y a favor del desarrollo social.

3.2 Situación alimentaria y nutricional

3.2.1 La situación nutricional


Se estima que el 90% de todos los niños y niñas que sufren desnutrición crónica en el
mundo viven en tan sólo 36 países, de los cuales dos están en América Latina: Guatemala
y Perú.44Por el impacto de la pobreza en las mujeres y por razones de socialización de
género, son generalmente las mujeres y las niñas las que más sufren de desnutrición puesto
que son las últimas en comer y se quedan con menor cantidad de alimentos o con los
Capítulo I I

de peor calidad. La tabla a continuación pone en evidencia esta situación:

44 Serie Lancet sobre desnutrición Materno Infantil. 2008


36
Análisis de la situación en Guatemala

Tabla 5
República de Guatemala
Prevalencia de desnutrición en niñas y niños menores de 5 años
(Años 2001-2005)

2001 2002 2003 2004 2005


Edad
Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre
TOTAL 143.98 112.34 109.75 86.03 113.42 86.88 139.20 110.01 102.83 77.53
< de 5 años 143.98 112.34 109.75 86.03 113.42 86.88 139.20 110.01 102.83 77.53

Fuente: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social -MSPAS-.


Elaboración propia de la Unidad de Género del INE,
con datos del Sistema de Información Gerencial de Salud -SIGSA-.

La desnutrición crónica es el principal problema nutricional de Guatemala. La prevalencia


de este problema,medida según retardo de talla para la edad (49.3%), sitúa a Guatemala
como el país con mayor porcentaje de niños/as desnutridos crónicos en América Latina y
en el cuarto lugar a nivel mundial.45 La prevalencia de desnutrición crónica es mayor en el
área rural, en hogares indígenas y en niños con madres sin educación formal (ENSMI 2002)
(ver gráfica 15). Es importante mencionar que las cifras de desnutrición a nivel nacional son
incluso mayores si se analizan con el parámetro de los nuevos estándares de crecimiento
infantil de la OMS46: si este fuera el caso entonces el promedio del país pasaría a ser de
52.1% y no el 49.3% mencionado antes.

Gráfica 15
Desnutrición crónica y global, 2002
(Porcentajes)

80
69.5

60 55.5
Porcentajes

40 36.5 35.7
30.4
25.9

20 16.2 17.5

0
Urbana Rural Indígena No indígena

Área Categoría étnica

Desnutrición crónica o talla para la edad Desnutrición global o peso para la edad

45 Estado Mundial de la Infancia. UNICEF. 2007.


46 OMS, 2006.
37
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

También es importante hacer el vínculo entre crecimiento poblacional y desnutrición: es


más difícil para una familia alimentar bien a todos sus niños y niñas si éstos son muchos
y si sus nacimientos son muy seguidos. Es un hecho comprobado a nivel mundial que el
adecuado espaciamiento de los embarazos es un factor que favorece la nutrición y evita
la desnutrición crónica y sus consecuencias en la salud de las personas.

Las regiones norte y noroccidente del país son las que muestran los mayores porcentajes
de desnutrición crónica (61% y 68%, respectivamente), superiores al nivel nacional.47Los
departamentos del país clasificados en muy alta vulnerabilidad nutricional según la pre-
valencia de desnutrición crónica son: Totonicapán (73%); Sololá (73%); Huehuetenango
(56%); Quiché (65%); San Marcos (61%) y Chimaltenango (60%). Los porcentajes de
desnutrición crónica infantil superan el 60% en más de 108 municipios del país, cifra que
evidencia los grandes contrastes y la inequidad que caracterizan a Guatemala.

La manifestación más evidente de la desnutrición crónica es la talla baja en relación a la


edad, sin embargo el problema va más allá del aspecto físico ya que incrementa el riesgo
de enfermedad y muerte, implica un menor desarrollo intelectual que incide sobre la
capacidad de aprendizaje y la productividad.

Otro problema nutricional en Guatemala lo constituyen las deficiencias de vitaminas y


minerales (micronutrientes), el tipo de dieta del guatemalteco, basada principalmente
en maíz y frijol, con bajo contenido de hierro y cinc y presencia de factores inhibidores
de la absorción de éstos coloca a estos dos nutrientes, junto con el ácido fólico, como
los que presentan mayor déficit en la población con las consecuencias para la salud y
desarrollo cognoscitivo que esto conlleva. Ha sido ya ampliamente documentado que
existe una relación directa entre los niveles de desnutrición crónica y la deficiencia de
cinc, de allí que Guatemala sea considerado un país con alta deficiencia de cinc. La pre-
valencia de anemia en menores de 5 años y embarazadas es aún muy alta (40% y 22%,
respectivamente, ENSMI 2002).

La prevalencia de desnutrición aguda en Guatemala es de muy baja magnitud, 1.6% (ENSMI


2002), sin embargo se sabe que eventos climáticos como sequías, huracanes, inundaciones,
así como cambios estacionales y alza en el precio de los alimentos, pueden originar casos
aislados de desnutrición aguda en algunas comunidades del país.Tal es el caso de la región
Chortí, donde durante los meses previos a la siguiente cosecha (agosto-septiembre)
pueden surgir casos de desnutrición aguda.

Para el propósito de este documento es importante hacer notar que el perfil nutricional
de un país tiene relación directa con el potencial del capital social que posee para impulsar
Capítulo I I

los procesos sociales y económicos que determinan su desarrollo. La salud y la nutrición


constituyen las condiciones necesarias para el desarrollo físico, mental y social de la

47 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, 2003.


38
Análisis de la situación en Guatemala

población, que le permitirán rendimientos y desempeños óptimos en el plano intelectual,


físico, laboral y familiar. De acuerdo al estudio sobre el costo del hambre realizado por PMA,
los costos económicos de la desnutrición son altos: la pérdida de productividad de quienes
han estado expuestos a la desnutrición durante su infancia y hoy están en edad de trabajar,
y de quienes fallecieron antes de llegar a la edad productiva por causas relacionadas con la
desnutrición alcanzaban en 2004 un estimado de US$3,128 millones, el equivalente al 11.4%
del PIB guatemalteco de ese año.48 Es evidente que es más barato prevenir la desnutrición
que vivir con sus consecuencias.

La pobreza es un factor fundamental en la desnutrición, especialmente en la crónica. Así lo


reconocen los Objetivos del Milenio (ODM), que plantearon como primer objetivo para
los países firmantes de la Declaración del Milenio la erradicación de la pobreza extrema y
el hambre49. Dos metas se han planteado en relación a este objetivo:

1) Entre 1990 y 2015, reducir a la mitad el porcentaje de persona cuyos ingresos sean
inferiores a un dólar por día (PPA); y

2) Entre 1990 y 2015 reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen


hambre.

En Guatemala, se han establecido tres indicadores para el seguimiento de la meta: desnu-


trición global; porcentaje de población subnutrida y desnutrición crónica. La desnutrición
global es un indicador complejo que puede invisibilizar algunos problemas nutricionales. La
dificultad estriba en que no distingue entre niños/niñas bajos con peso alto y niños/niñas
altos y delgados. Esta coexistencia de desnutriciones -por exceso y por defecto- ha sido
identificada como la transición nutricional por la que está atravesando el país: la desnutrición
crónica por un lado, y el sobrepeso, la obesidad y enfermedades crónicas no transmisibles
(por ejemplo diabetes, hipertensión, enfermedades cardiovasculares y cáncer) por el otro.
Sin embargo, es utilizado porque facilita la comparación entre países y porque operativa-
mente es más fácil de obtener.

3.2.2 La seguridad alimentaria


La situación de seguridad alimentaria es una de las causas subyacentes a la desnutrición
crónica. De allí la importancia de analizarla considerando sus componentes básicos: dispo-
nibilidad, acceso, comportamiento alimentario y utilización biológica.

48 PMA-CEPAL. El Costo del Hambre:Análisis del Impacto Social y Económico de la Desnutrición Infantil en América Latina:
Resultados de Estudio en Guatemala, Chile, noviembre 2006.
49 La desnutrición crónica está relacionada con la pobreza, porque viene determinada por el limitado acceso a alimentos.
Pero la relación no es bidireccional; las zonas en las que la pobreza extrema disminuye no necesariamente ven disminuir
las tasas de desnutrición crónica, que depende igualmente de otros factores, como el agua segura, que no se consiguen
automáticamente con una renta más alta. Las metas del milenio relacionan la pobreza extrema y el hambre en sentido
general, y cuando hablamos de desnutrición aguda, es cierto para algunos países. En el caso de Guatemala, la relación no
es tan directa.
39
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

3.2.2.1 Disponibilidad

La disponibilidad de alimentos se define como la existencia de los mismos en el lugar a


examinar. En Guatemala, a pesar de que la agricultura ha experimentado cambios drásticos
en las últimas décadas, no existe un problema de escasez de alimentos. Guatemala es un
exportador neto de alimentos; y a nivel macro el valor de las exportaciones excede al
de las importaciones.

Uno de los indicadores utilizados para evaluar la suficiencia de alimentos a nivel nacio-
nal es el porcentaje de subnutrición (Kcal diarias per cápita). Según estimaciones de
la FAO, Guatemala ha mostrado retrocesos en cuanto a las metas comprometidas en
la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (ver gráfica 16). Tanto la proporción como
el número de personas subnutridas han aumentado entre 1990-199250 (donde estaba
en 16%), y 2002-2004 (23% de la población se encontraba subnutrida), último perío-
do para el que se tienen datos disponibles.51 Entre esos dos períodos, el suministro
de energía alimentaria (SEA) ha disminuido de 2,350 Kcal/persona/día a 2,210 Kcal/
persona/día.52

La producción de granos básicos en el país (maíz, frijol y arroz oro principalmente) ha


experimentado una leve tendencia al ascenso, a pesar de lo cual, no cubre completa-
mente las necesidades de la población.53 La reducción de la disponibilidad de maíz y
frijol (30% y 42%, respectivamente) en la década de los años 90 se debe a la reducción
de la superficie sembrada de esos productos, a fenómenos naturales significativos, como
el huracán Mitch y a la reducción de la asistencia técnica a los pequeños agricultores
como resultado de las transformaciones en el Ministerio de Agricultura en la misma
década. Sin embargo, estas reducciones están también relacionadas con la disminución
de cultivos de autoconsumo por otros cultivos alimentarios, principalmente dirigidos
a la exportación.
Capítulo I I

50 Período de base para establecer las metas de la Cumbre Mundial de la Alimentación y de la Declaración del Milenio.
51 Mientras que las medidas de desnutrición (del tipo que sea) se analizan tras recopilaciones de datos en individuos,
la subnutrición toma en cuenta la ingesta “teórica” de calorías y, por lo tanto, prescinde de otras causas como la
incidencia de enfermedades diarreicas y respiratorias en menores de cinco años. Así, la ingesta mide el fenómeno ex
ante de que se produzca, mientras que la desnutrición lo mide ex post.
52 FAO. SOFI 2006.
53 SNU, 2003.
40
Análisis de la situación en Guatemala

Gráfica 16
Número de personas subnutridas: avances y retrocesos de los países de
América Latina y el Caribe
Número de personas subnutridas: avances y retrocesos de los países de América Latina y el Caribe

Relación entre 2001-03 y el período de referencia (1990-92)


2,5
Alejamiento del objetivo de la CMA

Retroceso
2,0 t
Venezuela
t
Guatemala
(Rep. Bolivariana de)

Panamá
1,5
Argentina
t
t Honduras
t
Rep. Dominicana t
Nicaragua
México
t t
1,0 Costa Rica tt El Salvador tParaguay
tColombia
tBolivia
Brasilt Trinidad y Tobago
Acercamiento al objetivo de la CMA
t
Ecuador
t tSuriname
t t Haiti
Uruguay Jamaica

0,5 tt Chile
t Superación del objetivo de la CMA

Avance
Guyana
tPerú
tCuba
0,0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Prevalencia de la subnutrición en 2001-03 (porcentaje) Fuente: FAO

La producción de alimentos como enfoque estratégico de autoabastecimiento ha sido


abandonada en el país en las últimas décadas. La tendencia ha sido la de cambiar los sistemas
productivos de granos básicos a la producción de monocultivos más rentables y exportables,
a cambio del apoyo a los pequeños agricultores. Desde los procesos de cambio estructural,
reconversión productiva y sustitución de exportaciones, las políticas agropecuarias y los
servicios estatales se han enfocado hacia la producción agropecuaria de exportación.Así, pese
a la limitada productividad de algunos cultivos debido a las carencias en asistencia técnica,
en el ámbito nacional existe suficiente disponibilidad de alimentos (ver gráfica 17).

Gráfica 17
Exportaciones vs importaciones alimentarias de Guatemala
5.0
4.5
4.0
Millones de Quetzales

3.5
3.0
2.5 Importaciones alimentarias
2.0 Exportaciones alimentarias
1.5
1.0
0.5
0.0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

*2008 con datos hasta junio.


Elaboración PMA. Fuente: BANGUAT.
41
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

En cuanto a los pilares de la alimentación tradicional guatemalteca, en términos generales


ha habido disponibilidad de granos. En el caso del maíz, las importaciones realizadas en la
temporada 2007-2008, han sido del 44% en relación a la producción nacional del 2008,
mientras que en el caso del frijol negro, se importan pequeñas cantidades y desde el 2000
se han venido reduciendo.54 (Ver gráfica 18)

La baja tecnificación de la agricultura y la degradación ambiental hacen a la agricultura


guatemalteca muy vulnerable a los eventos naturales recurrentes. Según el estudio sobre
alza de precios en alimentos del PMA, en octubre del 2005, el paso de la tormenta Stan
dejó daños en un 70% del territorio guatemalteco, afectando a zonas de producción de
hortalizas, granos básicos, café y otros cultivos especializados, y provocando enormes
pérdidas en 15 de los 22 departamentos del país.

3.2.2.2 Acceso

Si bien en el país existe una disponibilidad de alimentos suficiente para la población, el acceso
a los mismos es desigual, y viene determinado por causas estructurales de desigualdad en
el acceso a recursos y servicios básicos.

Gráfica 18
Balance exterior de granos básicos y productos
de agroexportación en 2008

1.50
“agroexportación”
Exportaciones

1.30

1.10
Miles de millones de US$

Importaciones granos

0.90

0.70
Exportaciones granos

básicos

“agroexportación”
Importaciones

0.50
básicos

0.30

0.10
Balance
-0.10
“agroexportación”
Balance granos
-0.30
básicos
Capítulo I I

54 Alza de precios, mercados e inseguridad alimentaria en Centroamérica; capítulo Guatemala, PMA, septiembre 2008.
Datos a junio 2008. Elaboración PMA. Fuente : BANGUAT
42
Análisis de la situación en Guatemala

En más del 60% de los hogares de Guatemala, el gasto en alimentos no alcanza a cubrir
los requisitos dietéticos mínimos diarios. Según estadísticas gubernamentales, un tercio
de las familias guatemaltecas no pueden costear ni siquiera la mitad de la canasta bá-
sica de alimentos (2,172 calorías x persona x día). El salario mínimo legal no se fija en
relación con el costo de los alimentos, y actualmente cubre únicamente el 56% de la
canasta básica de alimentos. Los precios de los alimentos han aumentado más rápido
que el salario mínimo, especialmente en los dos últimos años, y el precio de la tortilla,
alimento básico de Guatemala, se incrementó en aproximadamente un 66% en 2004,55 y
un 35% desde 2006.56

Siempre ha existido una brecha entre el costo de la canasta básica y el salario mínimo en
Guatemala. Los salarios mínimos legales son menores de lo que cuesta una canasta básica
de alimentos (CBA) para la familia promedio, que para junio de 2008 era de Q1,875.43
según datos del Instituto Nacional de Estadística (http://www.ine.gob.gt/). Adicionalmente,
en 2004 el 86% de perceptores de ingresos por actividades agropecuarias estaban por
debajo del salario mínimo. Las empleadas domésticas y jornaleros agrícolas representan el
91% de fuerza laboral informal agropecuaria, los cuales se encuentran tres veces debajo de
línea de pobreza y dos veces debajo de línea de pobreza extrema.

En Guatemala de 6.6 millones de pobres (51% de población guatemalteca tiene Q6,574


de ingreso anual, Q18/día), 1.9 millones de personas son extremadamente pobres (15.2%
de población total con Q3,206/año y Q10/día) según la ENCOVI 2006. De la población
pobre el 72% es rural y las regiones que concentran mayores proporciones de población
en pobreza son las del suroccidente, noroccidente y norte. En la mayoría de estas regio-
nes se concentra un importante número de mujeres en condiciones de pobreza general
(ver mapa 1). El 93% de la pobreza extrema sigue concentrándose en el área rural. La
población dependiente de actividad agropecuaria que está en pobreza es del 83% y en
pobreza extrema el 57%. El 49.4% son jornaleros, cuyo ingreso se caracteriza no solo por
la informalidad en muchos casos, sino también por la precariedad e inestabilidad.

La mayor parte de la producción (aproximadamente el 70% en el caso de granos básicos)


proviene de pequeños productores que llevan a cabo una producción de subsistencia. Se
estima que un 2% de la población posee el 72% de las tierras agrícolas, mientras que las
pequeñas explotaciones agrícolas con una superficie menor de 7 hectáreas (un 87% del
total) controlan sólo el 15%.57 La productividad de los pequeños agricultores está limitada
además por la deficiente infraestructura y los bajos niveles de educación y gasto social en

55 Comisión de Derechos Humanos, 2006: párrafo 8.


56 PMA, 2008.
57 Las estimaciones deberían utilizarse con precaución, ya que el último levantamiento topográfico en gran escala se
realizó en 1979. Levantamientos más recientes indican un aumento de las desigualdades con respecto a la tierra. Véase
R. Krznaric. 2005. The limits on pro-poor agricultural trade in Guatemala: land, labour and political power. Human
Development Report Office Occasional Paper 2005/17 (http://hdr.undp.org/docs/publications/background_papers/2005/
HDR2005_Krznaric_Roman_17.pdf).
43
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

las zonas rurales. Ello dificulta la producción de excedentes en los mercados locales y/o
nacionales, en los que los pequeños agricultores venden parte de la cosecha para adquirir
otros productos alimentarios y otros bienes y servicios.

En los dos ámbitos, urbano y rural, la situación para la población en situación de pobreza
está empeorando con la crisis alimentaria actual, porque su poder adquisitivo se ha visto
mermado. El limitado acceso a alimentos obliga a las familias a consumir una dieta poco
diversificada o a disminuir la calidad de los alimentos ingeridos a favor de la cantidad de
los mismos, lo cual tiene un efecto directo en la nutrición.

A pesar que el límite entre no pobres y pobres es tan sólo el ingreso establecido por la
línea de pobreza, su efecto en la condición nutricional es dramático: la desnutrición se
incrementa en casi un 50% al pasar de la condición de no pobre a pobre, mientras que
en la transición de pobreza a pobreza extrema la desnutrición se incrementa en más del
10%. (Ver tabla 6)

Un dato importante que surge de la tabla es que, aún en segmentos no pobres de la po-
blación, un porcentaje importante padece de desnutrición crónica y aguda.58 Lo que revela
que el problema de desnutrición va más allá de los ingresos y se adentra en dimensiones
más estructurales de la dinámica social y económica del país.59

Tabla 6
Relación entre pobreza y tipos y niveles de desnutrición
en niños y niñas menores de 5 años (en porcentajes)60

Tipo y nivel de desnutrición


Nivel de
pobreza Retardo en la Emaciación
Retardo en la talla Emaciación
talla severo severa
Extrema 63.5 38.0 3.9 3.5
Pobreza 53.0 27.7 3.0 2.8
No pobre 26.6 11.3 2.5 0.7
Fuente: SNU 2003, citado en Estrada, G. (2008).
Capítulo I I

58 De hecho, los niveles de desnutrición aguda de Guatemala son relativamente bajos. Ello se debe a que la desnutrición
crónica actúa como una defensa del cuerpo, que retarda el crecimiento y disminuye las necesidades calóricas para
prevenir la muerte. Por eso, excepto en situaciones de crisis alimentaria, las altas tasas de desnutrición crónica suelen
ir unidas a bajas tasas de desnutrición aguda.
59 Estrada, G. (2008). Es importante destacar que la información oficial de alcance nacional sobre desnutrición en la
niñez guatemalteca ya es bastante antigua. La última ENSMI data del 2002 y el último censo escolar de talla es del
2001. Actualmente, la ENSMI 2008 está en ejecución. Sus resultados preliminares se esperan para inicios del 2009.
60 Tomado de INDH, 2008: Cap 6.
44
Análisis de la situación en Guatemala

Las características de los medios de vida de la población más pobre; la inestabilidad de su


ingreso y la dependencia de la agricultura como fuente de subsistencia, aumentan la vulne-
rabilidad de estos grupos de población.

La producción de café en 2000 supuso el 18 por ciento del PIB agrícola, el 4 por ciento del
PIB total, el 19 por ciento de los ingresos de exportaciones y el 30 por ciento del empleo
rural. El descenso de los precios internacionales del café, que se inició a finales del decenio
de 1990, afectó gravemente a la rentabilidad tanto de los pequeños productores, que son
la mayoría, como de las explotaciones medianas y grandes, que aportan el 80 por ciento de
la producción total. Las pérdidas generales del sector en 2001 se han estimado en US$125
millones. La reducción de la demanda de mano de obra agrícola dio lugar a pérdidas de
empleo equivalentes a 78, 000 puestos de trabajo a tiempo completo y a un descenso de
los salarios rurales.61

Según el estudio del PMA (2008), el aumento en los precios de los alimentos básicos está
incidiendo ya en los medios de vida de las poblaciones más pobres en las áreas rurales y en
las áreas urbanas, modificando su capacidad de acceso a alimentos vía reducción del ingreso
real. Este empeoramiento de la capacidad de acceso podría redundar en un agravamiento
de las tasas de desnutrición crónica en Guatemala.

3.2.2.3 Comportamiento alimentario

El análisis del patrón alimentario familiar revela que únicamente cinco productos son con-
sumidos por más del 75% de los hogares: tortilla, frijol, tomate, pan, huevo.62 Actualmente el
país no cuenta con información específica y de representatividad nacional y regional sobre
el consumo de alimentos en niñas/niños menores de 3 años, es importante recordar la
importancia que tiene este grupo para la prevención de la desnutrición crónica.

La educación nutricional es clave para mejorar las prácticas de alimentación infantil. A este
respecto, la duración mediana de la lactancia materna exclusiva a nivel nacional es de tan
solo 3.6 meses, cifra que en el oriente del país no supera los 15 días de duración (lo reco-
mendado para la supervivencia infantil es 6 meses de lactancia materna exclusiva); según
datos de la ENSMI 2002 39% de los niños y niñas dejan de recibir LME a los 2 meses de edad.
Por otro lado, si bien la normativa nacional e internacional indica que la lactancia materna
debe continuarse acompañada de alimentación complementaria hasta por lo menos dos
años, en Guatemala la prevalencia de esta práctica es únicamente de 47%.

Otro aspecto esencial de comportamiento alimentario que se relaciona directamente


con la desnutrición crónica es la alimentación complementaria. La gráfica 19 muestra que

61 M. Flores, A. Bratescu, J. Octavio Martínez, J.A. Oviedo y A. Acosta. 2002. Centroamérica: el impacto de la caída de los
precios del café. ECLAC Serie Estudios y Perspectivas Nº 9 (puede consultarse en la siguiente dirección: http://www.
eclac.cl/publicaciones/Mexico/7/LCMEXL517/L517.pdf ).
62 Situación de la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala. 2003. SNU.
45
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

el retardo del crecimiento inicia alrededor de los 6 meses y se instala entre los 12 y
24 meses, justo el período de edad en que los niños y niñas comienzan a recibir otros
alimentos además de la leche materna, usualmente estos alimentos son de bajo valor
nutritivo y generalmente muy diluidos.

Nuevamente se destaca acá la importancia de la educación nutricional, especialmente a


nivel comunitario. La Serie Lancet antes mencionada indica que tanto las estrategias de
comunicación masiva como la consejería grupal e individual tienen efectos positivos al
mejorar las prácticas de alimentación infantil. Uno de los componentes de la ENRDC es
precisamente la educación nutricional, componente que requiere fortalecimiento.

Gráfica 19
Prevalencia de la desnutrición crónica por grupo etareo

60
Talla-edad 2002
Talla-edad 98-99
50

40

30

20

10

0
3-5.9 6-11.9 12-23.9 24-35.9

Las limitadas posibilidades de diversificación de la dieta y la baja calidad de los alimentos


que se ingieren, debido a la baja capacidad de acceso a alimentos, son otro de los grandes
factores que inciden en los patrones de consumo. Parte de la vulnerabilidad nutricional de
los niños menores de 2 años es que a partir del sexto mes sus requerimientos nutriciona-
les se incrementan rápidamente, por lo que deben ser satisfechos a través de la lactancia
materna y la alimentación complementaria. Sin embargo, los alimentos que generalmente
se ofrecen a los niños son de muy bajo valor nutritivo; de allí que el uso de alimentos com-
plementarios fortificados, como el Vitacereal®, sean utilizados para llenar la brecha entre
los requerimientos nutricionales y la alimentación que los niños reciben en el hogar.

Adicionalmente el reparto intrafamiliar de las raciones, en las que las porciones con ma-
yor contenido calórico se destinan habitualmente a quien trabaja fuera del hogar y a los
Capítulo I I

hijos mayores de la familia (generalmente varones, en ambos casos), tiende a descuidar la


nutrición de la población más vulnerable a la desnutrición crónica, las mujeres embara-
zadas y lactantes y las niñas y los niños menores de dos o tres años. Cabe subrayar que,
como ya se mencionó antes, las mujeres de todas las edades suelen ser las que reciben
raciones más pequeñas o con menor contenido calórico.
46
Análisis de la situación en Guatemala

3.2.2.4 Utilización biológica

El acceso adecuado en calidad y cantidad a los servicios de salud, saneamiento ambiental


básico, principalmente agua segura y adecuada disposición de excretas y basura influyen en
la condición de salud y nutrición de la población al facilitar el óptimo aprovechamiento de
los nutrientes ingeridos.63 Los indicadores utilizados para evaluar el desarrollo alcanzado
en el país, en materia de salud, lo constituyen la tasa de mortalidad infantil y la mortalidad
materna. Estos son analizados en el capítulo siguiente.

Existe una íntima relación entre la desnutrición y la atención en salud. Las principales
causas de muerte y enfermedad en niños y niñas son las diarreas y las infecciones respira-
torias (prevalencia de 22% y 18%, respectivamente, ENSMI, 2002). Entre las infecciones y
la desnutrición surge un círculo vicioso en el que los diferentes episodios de enfermedad
reducen el apetito y la ingesta de alimentos y contribuyen a la pérdida de peso conduciendo
a desnutrición. Por su lado la desnutrición crónica deprime el sistema inmunológico de los
niños y niñas haciéndolos más vulnerables a las enfermedades y cerrando un círculo vicioso
en el que las enfermedades diarreicas y respiratorias agravan la situación nutricional de los
niños y niñas, perpetuando la prevalencia de desnutrición crónica.

3.3 Salud

3.3.1 Análisis general de la situación de la salud


Desde la firma de los Acuerdos de Paz, el sector salud en Guatemala ha logrado importantes
avances. Ha extendido la cobertura de servicios básicos mediante el modelo de contratación
a ONGs, llegando a lugares que antes no tenían acceso, con énfasis en la población rural,
más pobre y predominantemente indígena.

No obstante, el 20.5%64 (alrededor de 2.5 millones de personas) no tiene acceso a algún


tipo de servicio de salud y la calidad y capacidad para resolver problemas con que cuentan
actualmente los servicios públicos son limitadas. Del 51% de la población en situación de
pobreza, únicamente el 35.8% tiene acceso a un hospital público, el 42.5% a una farmacia,
el 55.2% a un centro de salud, el 68% a un puesto de salud y un 75% a un centro comuni-
tario65. Contribuye a esta situación la baja cobertura que tiene el Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social (IGSS) dentro de la población guatemalteca, sin mecanismos claros de
incorporación del sector informal de la economía a las prestaciones del sistema, al igual
que la desigual cobertura a los beneficiarios de las y los afiliados, que no cubre al cónyugue
(hombre), a la mujer (sólo en la maternidad) y a los hijos sólo hasta los 5 años.

63 Situación de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Guatemala. 2003. SNU.


64 ENCOVI 2006, ENSMI 2002.
65 ENCOVI 2006.
47
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Asimismo, a pesar de la cobertura y presencia ampliada de los servicios a través del modelo
de contratación de ONGs y, recientemente, gracias a la cooperación bilateral de Cuba, la
calidad y resolución de prestación de servicios que se da por este mecanismo sigue siendo
pobre (atenciones una vez al mes y por equipos que en muchos casos no cuentan con un
médico general), y carente de un sistema de monitoreo y control adecuados.

Además, el sistema de provisión de servicios es altamente fragmentado y segmentado, y no


existen enlaces funcionales ni separación de funciones entre los diferentes subsistemas. Lo
anterior es factor causal y limitante de la débil rectoría que ejerce el Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social (MSPAS), a lo que se añade la débil regulación y la desarticulación
que existe entre el nivel central y los servicios locales.

El perfil de salud de la población guatemalteca se caracteriza por los efectos de una polari-
zación demográfica y epidemiológica en donde las enfermedades transmisibles aún preva-
lentes, especialmente presentes en las poblaciones jóvenes, rurales y pobres, coexisten con
las del tipo crónico degenerativo, propias de poblaciones en envejecimiento, con creciente
urbanización y con cambios notables en el estilo de vida (dieta, actividad física, hacinamiento
y adicciones, entre otras). Como consecuencia de la creciente urbanización de la población
están surgiendo problemas como la obesidad, los accidentes y la violencia (incluyendo la
violencia doméstica y de género), así como los relacionados con tabaquismo, alcoholismo y
consumo de drogas.66 Lo anterior se evidencia por tasa de mortalidad general de 737.0 por
100 mil habitantes, de las cuales 150.9 x 100 mil habitantes son por enfermedades transmi-
sibles, 76.7 x 100 mil habitantes por neoplasias, 106 x 100 mil habitantes por enfermedades
del sistema circulatorio y 93.2 x 100 mil habitantes por causas externas.67

Las altas tasas históricas de mortalidad y morbilidad han disminuido pero muy lentamente.
Los problemas crónicos de salud y las principales causas de defunción siguen estando aso-
ciados al patrón de crecimiento desigual y altos niveles de pobreza. Al examinar el perfil
epidemiológico y, particularmente la morbilidad, también se examina indirectamente la
situación de las condiciones de vida de la población y la equidad existente en el país. Por
otro lado, al estudiar la mortalidad también se examina indirectamente la situación de los
servicios de salud y su capacidad para enfrentar la tarea de la recuperación de la salud.

3.3.1.1 Morbilidad

La gráfica 20 muestra las principales causas de enfermedad entre 1997 y 2006. Dos son las
tendencias más notorias: la primera, que entre el 40% y el 45% de los casos corresponden
a problemas infecciosos y carenciales, cuya tendencia es a disminuir su proporción; y la
Capítulo I I

segunda, que la enfermedad péptica, la artritis y los traumatismos son los problemas no
infecciosos dominantes.

66 Situación de Salud de las Américas, indicadores básicos. OPS/OMS, 2007.


67 Cifras de indicadores básicos OPS 2007.
48
Análisis de la situación en Guatemala

Entre las causas infecciosas, la enfermedad diarreica y las infecciones respiratorias agudas son
las de mayor magnitud. El riesgo de enfermar de diarrea es de alrededor de los 300 casos
por cada diez mil habitantes, lo que augura para los próximos años un número importante
y sostenido de casos dadas las proyecciones de población.

Gráfica 2068
Principales causas de morbilidad. República de
Guatemala (1997-2005)
100%

90% Iras
Parasitismo intestinal
80%
Diarreas
70% Neumonías
Anemias
60%
Proporción

Dermatitis
Amebiasis
50%
Enfermedad péptica
40% Infección urinaria
Traumatismos
30% Desnutrición
Malaria
20%
Artritis
10% Resto

0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Años

Fuente: Moscoso (2007).


La enfermedad diarreica tiene una profunda relación con el saneamiento básico y la dis-
ponibilidad y calidad de agua. Por ello, no se debe esperar una mejoría en la morbilidad si,
a la par de los esfuerzos por “curar” el problema, no se realizan acciones que mejoren las
condiciones de vida. En ese sentido, el país aún tiene importantes retos, pues la cobertura
de agua entubada domiciliar para el país es de 69%, con amplias variaciones entre el área
urbana (88%) y la rural (54%). En lo correspondiente al saneamiento básico la cobertura es
de 72% en el área urbana y 52% en el área rural.69 En muchas comunidades, aun contando
con un servicio de abastecimiento, la calidad y cantidad de agua no son adecuadas. En 2006,
las 331 municipalidades se abastecían en un 70% de aguas superficiales; solamente el 4%
de ellas aplicaba algún tratamiento a las aguas residuales y, en el resto, eran vertidas en los
cuerpos de agua, principalmente los ríos. Se estima que, aun ante esta potencial y grave
contaminación del agua, menos del 40% de ésta recibe desinfección en las áreas urbanas y
menos del 15% en el área rural.70

68 Tomada de Estrada Galindo, 2008: 50.


69 La Salud en las Américas (2002) citado en MSPAS-OPS (2003).
70 MSPAS-OPS (2003).
49
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Las infecciones respiratorias agudas (IRAS) y las neumonías comparten con la diarrea
el primer lugar como primeras causas de enfermedad. Estos padecimientos son una
causa importante de muerte entre los adultos mayores y niños que sufren desnutrición.
Los problemas respiratorios, por producirse mediante transmisión aérea de persona
a persona, aumentan su transmisión con la exposición a conglomerados de personas,
tales como la escuela, los ambientes de trabajo y además, por el hacinamiento a nivel
doméstico.

Dentro de los problemas transmisibles es notorio que, de acuerdo a los registros oficiales
(MSPAS), desde 1990 existe una disminución de los casos de enfermedades evitables por
vacuna, cuando fueron implementadas acciones de vacunación de forma sostenida. Gua-
temala ha alcanzado coberturas efectivas superiores al 90% de los niños y niñas a nivel
nacional con las vacunas básicas, ha logrado eliminar la poliomielitis (no presenta casos
desde 1990) y el sarampión (desde 1997) y no ha registrado casos de tétanos neonatal;
ha ampliado a 10 biológicos el esquema y ha reducido considerablemente la mayoría de
las enfermedades prevenibles por vacunas. Aun cuando sólo existe un 3.6% de niños y
niñas que no cuenta con ningún tipo de inmunización, la gran mayoría inicia el proceso
pero no lo culmina. Los resultados desagregados señalan además, que las brechas de
cobertura total son mínimas entre lo urbano (62.7%) y lo rural (62.3%); así como entre
la población infantil indígena (61.4%) y no indígena (63.3%).

Guatemala produce el 60% de los casos de malaria de Centroamérica y México. Las


condiciones para la transmisión de la malaria se dan en el 80% del territorio: 20 de los 22
departamentos tienen la totalidad o una proporción importante de población en riesgo
de enfermar, sumando 9,285,457 habitantes en el año 2007.

Las únicas causas de enfermedad que superan a la malaria son las infecciones respiratorias
y las diarreas. La tasa de morbilidad de malaria fue de 345.00 x 100,000 habitantes en el
2006 y para el 2007 fue de 166.38 x 100,000 habitantes; una reducción de 50% debido
a las intervenciones de demostrada eficacia.

Los problemas de salud derivados de infecciones respiratorias agudas y diarreas, así como
las dificultades que supone no contar con agua entubada, representan una importante
carga para las mujeres quienes, en general, asumen las responsabilidades domésticas y el
cuidado de la familia como actividades exclusivas.

Dentro de los problemas no transmisibles el más notorio y relevante es la diabetes me-


llitus, cuya tasa de prevalencia se ha quintuplicado en los últimos cinco años. La diabetes
Capítulo I I

está directamente relacionada con la ocurrencia de obesidad, hipertensión arterial y


problemas coronarios. El elemento que probablemente más incide en el incremento de
casos es el cambio observado en los hábitos alimenticios de la población, donde se ha
operado una disminución del consumo de alimentos tradicionales (como maíz y frijol)
y se ha incrementado el uso de edulcorantes, grasas vegetales, aguas gaseosas, snaks
50
Análisis de la situación en Guatemala

sintéticos y sopas instantáneas; todo esto a la par de la falta de espacios de recreación


(por inseguridad o ausencia de los mismos), lo que hace suponer una disminución de las
posibilidades para el ejercicio físico.

El significado de este problema para las personas que lo padecen, sus familias (y las
mujeres en tanto cuidadoras, dentro de ellas) y comunidades es un alto costo humano,
social y económico. Las consecuencias del incremento de los casos de diabetes para
los servicios de salud son en extremo importantes pues al ser una enfermedad crónica
requerirá cuidados de largo término, sumado a la serie de complicaciones como la ce-
guera, amputaciones, enfermedad coronaria, enfermedad cerebro vascular, insuficiencia
renal crónica; todas las cuales conllevan grados importantes de discapacidad y suponen
importantes esfuerzos económicos y terapéuticos, lo cual agrega complejidad al manejo
y tratamiento.

Si la morbilidad refleja las condiciones de vida de la sociedad, en el caso de Guatemala cons-


tatamos que de lo que más enferman las personas es de problemas evitables con acciones
tan elementales como la dotación de agua segura para consumo humano, saneamiento
básico y una adecuada nutrición. Asimismo, se evidencia un panorama de ineficiencia por
parte del sistema de salud al desarrollar acciones que combaten las consecuencias y dejan
intactas las causas de los problemas, y al no atender problemas de larga data como los
transmisibles, a los que ahora se suman los problemas crónicos y degenerativos a un ritmo
que supera las posibilidades de respuesta de los servicios de salud.

3.3.1.2 Mortalidad

En los últimos veinte años la mortalidad en el país ha presentado un franco descenso, llegando
a reducirse en 31% durante el período de 1986 a 2005: en 1986 fallecían 8.1 personas por
cada mil habitantes; para 2005 dicha cifra se había reducido a 5.59 x cada mil habitantes.
Esta reducción no ha sido homogénea en todo el país. Sin embargo, llama la atención que
los departamentos de mayor ruralidad y marginación es donde se han operado las más
grandes reducciones.71 El hecho que cada año mueran menos personas significa que como
país se han desarrollado acciones, intencionadas o no, que han logrado contener algunas
de las causas de estas muertes; asimismo, para el sistema de salud supone la necesidad de
mantener los logros y enfrentar los nuevos desafíos.

Guatemala sigue siendo uno de los países de América con mayor mortalidad prevenible
tanto materna como infantil. La situación de inseguridad alimentaria y nutricional, que se
ha agravado en los últimos años, es en parte responsable al incrementar la vulnerabilidad
de madres e infantes.

71 Estrada Galindo, 2008: 54.


51
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

La mortalidad infantil es de 39 por 1,000 mil nv (la tercera más alta de América),72 y para
que se cumpla la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio tendría que descender a
17 por mil nv en 2015.73 La brecha entre la mortalidad infantil rural y urbana es de 14 por
mil nv. (48 y 34 por mil nv, respectivamente) .74 Las causas predominantes son la mortalidad
por neumonías y diarreas: el 67.2% de los niños y niñas en situación de pobreza menores
de seis años han sufrido de diarrea y un 62.8% de enfermedades respiratorias.75

La tasa de mortalidad infantil se ha reducido en 51% en los últimos 20 años; sin embargo,
esta reducción ha mostrado diferencias entre departamentos: Guatemala es el departa-
mento que menos reducción muestra (34%);76 en el otro extremo está Petén con 70%
de reducción.77 En la desagregación de la mortalidad infantil se destaca que la mayor
contribución proviene de la mortalidad neonatal que superó a la post neonatal78: 22 por
mil versus 16 por mil en el quinquenio 1997-2002, lo cual se relaciona con los déficit de
los servicios para la atención del parto y la atención del recién nacido.

Para el 2000, la razón de mortalidad materna -indicador de seguimiento de las Metas del
Milenio- era de 153 por 100,000nv,79 y se encontraba entre las más altas de América.80
Cinco años más tarde tenía una recurrencia de 121 muertes por cada 100,000 nv.81 La
desagregación de la información de este trágico fenómeno pone de manifiesto el patrón
excluyente con respecto a la mujer indígena, que tipifica al país: 426 muertes de madres
indígenas, en relación a 156 no indígenas. En términos de razón por cien mil nacidos vivos,
son 211 muertes de madres indígenas contra 70 de madres no indígenas.

La mortalidad materna tiene como causa principal la hemorragia secundaria debida a


factores prevenibles, tales como la identificación temprana y el manejo médico adecua-
do de la misma. Algunas de las acciones requeridas para reducir la mortalidad materna
significativamente incluyen mejorar la cobertura de la atención del parto y de las emer-
gencias obstétricas por personal calificado82, elevar sustancialmente la prevalencia de
uso de métodos de planificación familiar e implementar el sistema de vigilancia de la
mortalidad materna para responder con medidas adecuadas a las realidades locales. Sin
embargo, no se cuenta con datos que sustenten el que algunas de estas medidas se hayan
implementado de manera intensificada. El 83.3% de las mujeres en edad fértil y situación
de pobreza no se han realizado el papanicolau, el 20% no tiene atención prenatal de

72 WHO, World Health Statistics 2007.


73 SEGEPLAN, 2006.
74 ENSMI 2002.
75 ENCOVI 2006.
Capítulo I I

76 Es necesario considerar que el departamento de Guatemala tiene una serie de centros de referencia del tercer nivel.
La muerte de los niños en ellos se registra en el lugar donde ocurre y no en el lugar de nacimiento.
77 Estrada Galindo, 2008.
78 INE. Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.
79 Línea Basal de Mortalidad Materna, 2000.
80 WHO, World Health Statistics 2007.
81 Proyección realizada (SEGEPLAN, 2006).
82 Sólo el 41% de los partos son atendidos por médico o enfermera. SEGEPLAN, 2006.
52
Análisis de la situación en Guatemala

embarazo83 y las que sí tienen atención prenatal muchas veces no la reciben de parte de
personal calificado.

Según la última evaluación gubernamental sobre el alcance de los ODM, es muy difícil que
Guatemala cumpla con las metas 4 y 5,84 si no realiza un esfuerzo sustantivo en el gasto
público en salud y en la formación y dotación de recursos humanos de salud en las zonas
rurales, indígenas y pobres.

El gasto público en salud es el más bajo de las Américas y desde el 2001 hasta el 2007 no
ha variado, manteniéndose en menos del 1.2% como porcentaje del PIB y alrededor del
16% del gasto social. La baja asignación presupuestaria para la inversión pública social y en
particular en salud, es una seria limitante para consolidar los avances obtenidos, y sobre
todo, para superar la exclusión social y la inequidad.

El efecto más indeseable de la baja inversión pública en salud es que una proporción signi-
ficativa del verdadero costo de las atenciones y medicamentos necesarios es trasladado al
gasto familiar “de bolsillo”, convirtiéndose en una especie de impuesto regresivo e inequi-
tativo que establece discriminaciones y exclusiones. Más del 60% del gasto en salud del país
procede del presupuesto de las familias y las aportaciones son proporcionalmente más altas
en las familias más pobres.85 Por ello, para incidir en la reducción de la pobreza resulta clave
aumentar la inversión y el gasto en servicios de salud y medicamentos. El ahorro familiar
que esta inversión pública generaría podría invertirse en alimentación, educación y otras
áreas del desarrollo de los más pobres y significaría una reducción importante en las cargas
-económicas, físicas y emocionales- que cargan las mujeres cuidadoras de la familia, como
consecuencia de la falta de inversión pública en servicios sociales y de salud.

También se han logrado avances significativos en la formulación de un cuerpo legal y nor-


mativo, que posibilita y fortalece la descentralización y la participación, que reconoce las
inequidades relacionadas con las poblaciones indígenas así como las de género y en materia
de la salud reproductiva. Los Acuerdos de Paz y la Ley de Desarrollo Social y Población
estipulan que el Sistema Coordinado de Salud debe brindar servicios de salud integrales a
toda la población, sin embargo, hay limitados avances en la aplicación de esta normativa.

La salud de la mujer refleja el alcance de la justicia social en cada sociedad. El no considerar


la violencia contra las mujeres como determinante en los problemas de salud, evidencia en
la sociedad guatemalteca una precaria condición de justicia social. La magnitud del problema
es de tal dimensión que la Ley de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer, en la
definición de violencia sexual, tipifica la denegación de ayuda por parte de la familia de las
mujeres como parte del delito. El derecho a la salud de la mujer debe incluir el derecho a
las decisiones sobre su cuerpo, su sexualidad y reproducción, lo que supondría garantizarle

83 ENCOVI 2006.
84 SEGEPLAN, 2006.
85 MSPAS, Protección Social en Salud, Guatemala, enero 2002.
53
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

el acceso a los bienes y servicios en salud al incorporar sus necesidades específicas como
derechos universales.

3.3.2 Salud sexual y reproductiva


Junto con el grupo de jóvenes, las mujeres son las principales usuarias de los servicios de
salud reproductiva, los cuales registran coberturas bajas y deficiencia en la atención de
la salud sexual. Guatemala es el tercer país de las Américas con menor uso de anticon-
ceptivos (28.3%).86 12% de las adolescentes entre 15 y 17 años han estado embarazadas
alguna vez,87 siendo esta cifra más alta en mujeres indígenas y sin educación primaria.88 Esta
situación refleja la ausencia de información para la adolescencia sobre su sexualidad.

Una de las limitantes al acceso de las mujeres a la información sobre salud reproductiva y
sexual (y, por lo tanto, limitante al goce pleno de su derecho a la salud), es la focalización
en la maternidad y la salud materna. Las mujeres no tienen acceso a información y servi-
cios de salud reproductiva; en un alto porcentaje no demandan dicho servicio, y cuando
lo demandan, no reciben una respuesta de calidad y con calidez. Esta situación limita el
acceso a la planificación familiar, la cual el Estado no establece como un derecho y, desde
el ámbito privado, limita el ejercicio autónomo de decisión en la pareja.

Otra de las limitantes deriva de que los programas de salud sexual y reproductiva, gene-
ralmente están orientados a las mujeres obviando la salud sexual y reproductiva de los
hombres y su rol en la pareja. Esto es particularmente grave en sociedades en donde la
masculinidad está fuertemente asociada al control del cuerpo, la sexualidad y la vida de
las mujeres, lo que hace que ellas tengan que pasar, necesariamente, por la autoridad y
el permiso de los hombres para cualquier decisión en estas materias.

En Guatemala, el control de la sexualidad de las mujeres se evidencia en que el 51.9%89


de las mujeres de 15 a 49 años en unión pide permiso para usar métodos de planificación
familiar. Del mismo modo el 79.9% de las mujeres de 15-64 años pide permiso para salir
sola fuera de casa incluyendo ir al médico. En planificación familiar, el 51.3% de las mu-
jeres indígenas han de pedir permiso frente el 52.2% de las ladinas, lo que resalta que la
discriminación hacia las mujeres en la planificación familiar se da a todas las guatemaltecas
por igual con diferencias poco relevantes. El 62.2% de las mujeres deben pedir permiso
a su pareja para ir al médico. La diferencia entre mujeres indígenas y no indígenas para
esta estadística es de 17 puntos. Esta situación se agrava para la atención de emergencias
cuando los maridos son migrantes, lo cual está ocurriendo cada vez más.
Capítulo I I

86 WHO, World Health Statistics 2007.


87 Dadas las altas tasas de fecundidad, y la temprana edad de los embarazos, el Ministerio de Salud Pública ha ampliado
los rangos de la edad reproductiva de las mujeres, los que ahora se ubican entre los 10 y los 74 años.
88 INE. Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.
89 Encuesta Materno Infantil 2002.
54
Análisis de la situación en Guatemala

3.3.3 Enfermedades transmisibles de alto impacto: VIH/SIDA


El sida es una emergencia mundial, una amenaza al desarrollo humano que necesita
un compromiso político a largo plazo. Por su magnitud a nivel mundial, el control de
la epidemia del VIH es uno de los objetivos de desarrollo del milenio y plantea como
meta el haber detenido y comenzado a reducir la propagación del VIH y sida para el
año 2015.

La epidemia de sida afecta a las personas en la etapa de vida más productiva y es par-
ticularmente devastadora para los individuos que la sufren y sus familias. La elevada
mortalidad en este grupo de población revierte los progresos del desarrollo humano
e incrementa los niveles de pobreza. Las personas que viven con VIH y sida son más
fácilmente víctimas a discriminación y rechazo por la sociedad, lo cual genera un círculo
vicioso de marginación y aislamiento que, a su vez, agudiza los factores de riesgo de la
población.90

El primer caso de sida en Guatemala fue diagnosticado en 1984. Actualmente, Guatemala


tiene una de las más altas tasas de prevalencia de VIH de toda América Latina, después de
Belice y Honduras.

La capacidad del sistema de salud para diagnosticarla y atenderla es limitada, por lo que
desde 1984 a diciembre 2007 se habían reportado solamente 10,756 casos de sida. Este
dato representa el 30% de las 59,000 personas viviendo con VIH, según las estimaciones y
proyecciones de ONUSIDA.

En el país la epidemia se considera aún concentrada en algunos departamentos del país.


Tiene una prevalencia de 0.9% en la población general,91 pero con mayores niveles en los
grupos con mayor exposición al VIH, tales como los hombres que tienen sexo con otros
hombres, los y las trabajadoras sexuales y sus clientes, las personas en centros carcelarios
y los transgéneros.

El mayor número de casos (75%) se reportan en los departamentos de Guatemala, Escuint-


la, Izabal, Quetzaltenango, Suchitepéquez y Retalhuleu. Estos departamentos comparten
características socioeconómicas como la actividad comercial, turística y alto tránsito de
población, así como una mayor proporción de población adulta urbana. Dadas las condi-
ciones de migración interna, y de ser un país de paso de migrantes hacia Estados Unidos,
existe la posibilidad de que se extienda a otros departamentos.

La principal forma de transmisión es la vía sexual (95%). Sin embargo, 5% de los casos son
de transmisión de la madre a su hijo/hija. Esto, además alude al hecho de que, previamente,
la madre ha sido contagiada lo que puede deberse, en gran medida, a la falta de poder, de
las mujeres, en la vida y las decisiones de pareja. Los grupos de edad más afectados son

90 SNU. 2008.
91 ONUSIDA. Informe sobre la Epidemia Mundial de SIDA 2008, pág. 229.
55
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

los y las jóvenes entre 20 y 39 años, quienes representan el 62% de los casos. La razón
hombre mujer ha ido en descenso, desde 9:1 en los primeros años de la epidemia a
2:1 en 2007, lo cual sugiere que las mujeres se están convirtiendo crecientemente en
el segundo blanco de la epidemia, como ha sucedido ya en varios países de América
Latina.

Esta tendencia a la feminización del SIDA y de otras infecciones de transmisión sexual


se da, en parte, por la existencia de persistentes patrones culturales machistas en la
sociedad, así como de otros factores que son causa y consecuencia de la desigualdad e
inequidad de género.

Existen áreas del país que no reportan casos (áreas silenciosas) en las cuales se
desconoce la situación de la epidemia. Sin embargo, centros de referencia como el
Hospital Roosevelt y la Clínica Luis Ángel García, reportan un incremento de casos
en población indígena y población del área rural y en mujeres, lo que nos conduce
a considerar que, a la epidemia concentrada, se está sumando una generalizada en
otras áreas del país.

La situación geográfica del país, juega un rol importante en la distribución de la epidemia.


La proximidad a dos países con epidemias generalizadas -Honduras y Belice- representa
un factor adicional de riesgo, aunque no se cuenta con suficientes estudios para definir
la epidemia en las zonas fronterizas.

La respuesta nacional se basa en la implementación de los Tres Unos: UN plan estraté-


gico nacional, que es el marco de referencia; UNA comisión multisectorial, CONASIDA,
recientemente lanzada por el Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social, con el apoyo
de la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente; y UN sistema nacional
de monitoreo y evaluación.

El programa nacional de ITS/VIH/SIDA (PNS), del Ministerio de Salud Pública y Asis-


tencia Social, es el ente rector para la promoción y coordinación de las actividades
de prevención y atención integral. Trabaja en colaboración con el IGSS y las ONG´s
locales e internacionales para la prestación de servicios de atención, tratamiento
y seguimiento de los pacientes. La CONASIDA es responsable de coordinar los
actores, promover leyes y reglamentos, y movilizar recursos para una respuesta
multisectorial.

Actualmente más de 10,000 personas (41% de los casos necesitados) tienen acceso a
tratamiento antirretroviral en nueve hospitales del país. La mayoría de estos centros hos-
Capítulo I I

pitalarios están concentrados en la ciudad de Guatemala, lo que representa un obstáculo


para lograr el acceso universal al tratamiento.

El Programa de Prevención de la Transmisión madre-hijo (PTMH) desarrollado por el


PNS ha venido expandiéndose en el país. En el bienio 2006-2007, ha realizado más de
56
Análisis de la situación en Guatemala

40,000 pruebas a mujeres embarazadas y pretende (según las metas de Acceso Universal)
cubrir el 100% de las mujeres embarazadas que asisten a los centros de atención, para el
año 2010.92

Los avances en materia legal ante la respuesta de la epidemia, incluyen la aprobación de la


Ley General para el Combate de VIH y Sida y defensa de los derechos humanos (Decreto
27-2000), la política pública sobre Sida (noviembre 2005) y la estrategia nacional sobre VIH/
SIDA 2006-2010. Para el 2008, está prevista la reforma del Decreto 27-2000 y la aprobación
de la ley orgánica para la CONASIDA.

A pesar de estos avances, Guatemala enfrenta grandes desafíos para cumplir las metas del
ODM No. 6. Solamente un cambio importante en las estrategias y programas podrá facilitar
cumplir con los compromisos.

Entre estos, el primer paso es intensificar la prevención, sobre todo dirigida a los grupos
más expuestos y las y los jóvenes. Actualmente solamente el 21% de los recursos se desti-
nan a la prevención mientras que 63% se destina a tratamientos.93 Se estima que sólo una
de cada tres personas con VIH conoce su estado serológico. El programa de PTMH cubre
únicamente al 25% de las mujeres atendidas en servicios de salud; la provisión de condo-
nes (masculinos y femeninos) no es sostenida y no llega a los grupos más necesitados; el
control de las infecciones de transmisión sexual es muy bajo y la profilaxia de TB en las
personas con VIH es limitada.

La educación es la vacuna social contra la enfermedad. De aquí la íntima vinculación que


existe entre el combate a la epidemia y el logro de la educación universal (ODM 2). Un
mayor nivel educativo en los niños y niñas proporcionaría una más sana vida sexual y re-
productiva, dando mayor capacidad para oponerse a relaciones sexuales no deseadas, evitar
matrimonios tempranos y promover el uso de métodos barrera como el condón. Además
de la educación, el empoderamiento de las mujeres (es decir, un mayor control sobre sus
vidas) y la democratización de la vida doméstica (un aumento en la participación de los
hombres en el cuidado afectivo y emocional de la familia y una transformación cultural de
sus roles machistas opresivos), deben ser aspectos centrales en las estrategias de prevención
de la enfermedad en las mujeres y sus hijos e hijas.

La transmisión del VIH de madre a hijo/hija puede ser prevenida en más del 95% de los
casos si las madres reciben tratamiento antirretroviral y atención institucionalizada del
parto. Lamentablemente la baja cobertura del PTMH genera niños y niñas con VIH que
aumentan la morbi-mortalidad infantil.

Muchas mujeres mueren por causa del embarazo, parto y puerperio, a pesar de los avances
en atención prenatal. Pero también muchas mujeres embarazadas mueren por el VIH.Ambas

92 MSPAS, 2008.
93 MSPAS. Informe Final de la Medición del Gasto en Sida 2004-2005.
57
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

causas se pueden fácilmente prevenir y tratar, si se combina una mejor atención de las
mujeres embarazadas en centros de salud, parto institucional y pruebas de VIH como
parte de la atención integral.

El Estado, a través del Ministerio de Salud, cubre sólo el 58% del gasto necesario para
responder a la epidemia del VIH.94 La diferencia se cubre con recursos externos, espe-
cialmente del Fondo Mundial. Otras organizaciones internacionales que contribuyen al
apoyo financiero de la respuesta nacional a la epidemia son: USAID, Embajada del Reino
de los Países Bajos, Plan Internacional,Visión Mundial y las agencias que integran el pro-
grama ONUSIDA.

En muchos países, el sida está socavando los progresos logrados en las últimas
décadas. Las personas, los hogares y las comunidades que viven con VIH y Sida,
comprueban que las personas con mayor exposición del VIH y sin tratamiento se
debilitan y se vuelven improductivas, profundizando su pobreza o cayendo en ella.
Esto es particularmente dramático en el caso de mujeres que tienen otros hijos y
familiares que cuidar.

Pero la estigmatización y la discriminación que rodean al VIH pueden ser tan o más
devastadoras que la enfermedad misma. El VIH mata a las personas físicamente, pero la
marginación y el aislamiento matan antes y con mayor fuerza. Por ello, la declaración
de compromiso de lucha contra el VIH y Sida de las Naciones Unidas determina que:
“La realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, son
indispensables para reducir la vulnerabilidad del VIH y Sida. El respeto de los derechos
de las personas que viven con el VIH y Sida impulsan una acción eficaz”.

3.4 Sostenibilidad ambiental

3.4.1 Agua para consumo humano y saneamiento ambiental


Según el balance hídrico nacional (IIA, 2006), Guatemala presenta una disponibilidad
aparente en su oferta de agua. No obstante, la problemática que atraviesan muchos
guatemaltecos es en términos de servicios de agua potable y saneamiento, así como
de servicios de agua para fines agrícolas. Por otra parte, la distribución de lluvias en el
país y su estacionalidad contribuyen a la problemática del agua: hay meses con excesiva
precipitación y otros con ninguna. Esta sección trata específicamente los problemas del
abastecimiento de agua potable y el saneamiento, que no se pueden desligar del manejo
integrado del recurso hídrico. Este punto se trata en la sección sobre degradación de
Capítulo I I

los bienes y servicios ambientales.

94 Para 2008, el PNS a través de su Plan Operativo Anual solicitó Q90 millones, de los cuales el MSPAS adjudicó apenas
Q40 millones quedando una brecha de financiamiento de más del 50%.
58
Análisis de la situación en Guatemala

La crisis de agua y saneamiento en Guatemala es, sobre todo, una crisis de la población
pobre. Casi dos de cada tres personas que carecen de acceso a agua limpia sobreviven
con menos de dos dólares diarios, y una de cada tres sobrevive con menos de un dólar
al día.

La disponibilidad y calidad del agua es uno de los factores más directamente relacionados
con la enfermedad diarreica. Un estudio elaborado para el Informe Mundial de Desarrollo
Humano 2006, basado en las encuestas de hogares, permitió analizar los cambios en el
perfil de riesgo de los hogares asociados a las mejoras en agua y saneamiento. Para el caso
de Guatemala, se demostró que el agua segura podía reducir el riesgo de diarrea en los
menores de un año en casi un 40%.

El acceso al agua y al saneamiento no se ha dado en las mismas proporciones para toda la


población. Para el caso del agua, un alto porcentaje de la población no tiene acceso directo;
estos porcentajes son más altos en el área rural, donde las personas (generalmente mujeres
y niñas) tienen que acarrear el agua que utilizan para el consumo del hogar. Más del 10% de
los hogares en el área rural consumen agua de ríos y lagos y un 2% utilizan agua de lluvia
sin tratamiento.

El porcentaje de hogares con acceso a mejores fuentes de abastecimiento de agua aumen-


tó de 63% en 1990 a 79% en 2006. La meta es lograr al 2015 el 82% de cobertura a nivel
nacional. Al desagregar la información por área geográfica se observan grandes diferencias.
Para el año 2006, el porcentaje de hogares con acceso a mejores fuentes de abastecimien-
to en el área urbana era de 91%; es decir que en el área urbana ya casi se logró alcanzar
la meta del 2015. Sin embargo, para el área rural solamente el 64% de la población tenía
acceso a agua entubada.

En muchas comunidades, aun contando con un servicio de abastecimiento, la calidad y


cantidad de agua no son adecuadas. Las 333 municipalidades se abastecen en un 70% de
aguas superficiales; solamente el 4% de ellas aplica algún tratamiento a las aguas residuales;
en el resto, las aguas residuales son vertidas en los cuerpos de agua, principalmente los ríos.
Ante esta potencial y grave contaminación del agua, se estima que menos del 40% de ésta
recibe desinfección en las áreas urbanas y menos del 15% en el área rural.

El acceso a saneamiento es todavía más precario. En el área rural, 17% de la población no


tiene acceso a ningún tipo de servicio sanitario. Mientras que en lo correspondiente al
saneamiento básico la cobertura es de 72% en el área urbana y 52% en el área rural. Úni-
camente el 45% de las viviendas de la población pobre cuentan con una red de drenajes y
el 62% no cuentan con una disposición adecuada de basura.
59
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Gráfica 21
Tipo de servicio de agua del que dispone el hogar,
por área geográfica (2006)

Otro

Agua de lluvia

Camión cisterna

Río, lago, manantial

Pozo público o privado

Chorro público

Tubería fuera de la vivienda

Tubería dentro de la vivienda

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0


Urbano Rural

La disposición final de los desechos sólidos es un problema que sigue patrones similares
a los de la contaminación de fuentes de agua y que contribuye a la misma. En varios
municipios del país se depositan los desechos en lugares que provocan contaminación,
tales como barrancos o en ríos. Al menos 166 municipios depositan sus residuos sóli-
dos en barrancos. El 15% de todas las municipalidades (alrededor de 50) depositan sus
desechos directamente en ríos.

Existe mayor déficit en los servicios de saneamiento que de agua, aunque la situación ha
ido evolucionando en forma positiva. Para el 2006 solamente 55% de los hogares tenía
acceso a servicios de saneamiento. El mayor déficit de saneamiento está en las zonas
rurales: para 2006, solamente 22% de los hogares tenía acceso a saneamiento mejorado
y 17% no contaba con un sistema de eliminación de excretas. Esta realidad contrasta
con el departamento de Guatemala en donde nueve de cada diez viviendas cuentan con
estos servicios.

La ruralidad del problema afecta en forma directa a los pueblos indígenas. Por ejemplo,
sólo la mitad de los hogares ladinos, poqomames y jakaltecos tienen conexión a redes
de drenaje aún viviendo en zonas urbanas. Ocho de cada diez hogares indígenas utiliza
pozo o letrina.

La falta de abastecimiento adecuado de agua y servicios de saneamiento afecta princi-


Capítulo I I

palmente a las niñas y a las mujeres, en especial en zonas rurales e indígenas, pues ellas
dedican más horas que los hombres en atender el hogar y la familia, lo que incluye el
acarreo del agua. Estas actividades consumen mucho tiempo y a veces se sacrifica el
tiempo de las niñas para asistir a la escuela.
60
Análisis de la situación en Guatemala

Según las estimaciones realizadas por la SEGEPLAN.95 para lograr la meta de cobertura del
82% en agua al 2015, es necesaria una inversión anual de aproximadamente Q. 396 millones
cada año hasta el 2015. Aun así, habría una brecha de cobertura que afectaría a unos tres
millones de personas.

Gráfico 22
Acceso a servicio sanitario 2006

No tiene

Letrina o pozo ciego

Inodoro lavable

Inodoro conectado a
fosa séptica

Inodoro conectado a
red de drenajes

0 10 20 30 40 50 60 70 80
Urbano Rural

En el caso del saneamiento básico, dada la magnitud del déficit, los esfuerzos deberán ser
mayores. Lograr la meta de alcanzar una cobertura de 66% en saneamiento, requiere una
inversión directa en servicios adecuados de saneamiento de Q540.00 millones anuales
hasta el 2015.

El tipo de manejo de los desechos sólidos que prevalece en el 66% de los municipios del
país es la disposición final a cielo abierto. Normalmente los depósitos clandestinos están
asociados a barrancos, cañadas o áreas cercanas a ríos, fuentes de agua o zonas de recarga
hídrica, produciendo los consecuentes lixiviados que provocan la proliferación de plagas,
incendios y enfermedades bio-infecciosas (Perfil Ambiental 2006). En todos los departa-
mentos del país, la recolección se ha incrementado en el ámbito urbano alcanzando cifras
del 60% de los hogares, mientras que en el área rural únicamente se registra el 5% de
recolección.

95 SEGEPLAN, 2006.
61
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

3.4.2 Vivienda
La política nacional de vivienda (2007) revela que el déficit habitacional es de más de un
millón de casas y que el 58% de familias guatemaltecas entre el grupo afectado está por
debajo de la línea de pobreza, por lo cual no está en condiciones de mejorar su situación
habitacional sin apoyo de algún tipo. El INE indica que de las personas que viven en po-
breza el 91% vive en “casa formal”; únicamente el 7.4% en “rancho” o “casa improvisada”.
Sin embargo, el 59% de los caracterizados “pobres”, en esas casas formales, tiene piso de
tierra, el 36% no tiene acceso a agua entubada, el 12% depende de ríos, lagos o manantiales
para su provisión de agua, el 61% depende de servicio sanitario tipo letrina y el 17% no
tiene acceso a ningún servicio sanitario. La población rural e indígena específicamente
está más afectada y la gravedad del problema se acentúa en áreas más aisladas del país en
los departamentos con los niveles más altos de extrema pobreza: Alta Verapaz, Quiché
y Huehuetenango, todos ellos con un alto número de mujeres que viven en condiciones
de pobreza y que tienen responsabilidades en el cuidado de la familia sin los recursos
necesarios (ver tabla 3: Pobreza general, por departamento y por sexo, 2006: p. 22).

3.4.3 Pérdida y degradación de bienes y servicios ambientales


Existe un consenso generalizado con respecto a la importancia de los bienes y servicios
que brindan los ecosistemas a la sociedad. La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio
agrupa estos servicios en cuatro tipos: (i) de aprovisionamiento de bienes, tales como
alimentos, agua, maderas o fibras; (ii) de regulación que afectan el clima, las inundaciones,
la calidad del agua, desechos, por mencionar algunos; (iii) culturales que proporcionan be-
neficios de recreación, estéticos y espirituales; y (iv) de soporte, tales como la formación
de suelos y la fotosíntesis. (World Resource Institute, 2005). Los indicadores ambientales
analizados para evaluar las presiones, estado y respuestas para administrar el capital
natural de Guatemala arrojan un balance negativo que se traduce en la reproducción de
círculos viciosos de deterioro ambiental y falta de estabilidad social.

A pesar de que la economía depende aún de bienes y servicios ambientales -principal-


mente el agua, biodiversidad (bosques, productos no tradicionales) y de la exportación
de productos primarios (café, azúcar, banano y cardamomo)- hay poco reconocimiento
de la interdependencia de estos bienes y servicios con las medidas de su gestión y
manejo. Por ejemplo, según estimaciones Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y
Ambiente (IARNA), el “valor agregado” o no contabilizado que el agua provee al sector
agrícola asciende a 55.7%; para procesos industriales es de 16.1% y del 12.7% a la energía
eléctrica,96 que en total representan el 5% del PIB del país. Otro ejemplo del valor econó-
Capítulo I I

mico ambiental es la exportación de recursos forestales, que para el período 1999-2004


fue de US$ 246 millones.

96 Plan de Manejo Integrado de los Recursos Hídricos (MAGA-BID, 1999).


62
Análisis de la situación en Guatemala

El país está afectado por la degradación ambiental cuyas principales dimensiones y manifesta-
ciones son la deforestación, la erosión, la contaminación del agua, la pérdida de biodiversidad,
el manejo inadecuado de desechos y el crecimiento urbano desordenado.

Esta problemática genera impactos socioeconómicos negativos: pone en riesgo la provisión


de bienes y servicios ambientales de los ecosistemas y agudiza la vulnerabilidad de las po-
blaciones -y por ende sus posibilidades de desarrollo- sobre todo de aquellas más pobres
y vulnerables a la degradación ambiental y a las variabilidades climáticas.

Cabe señalar que son numerosos los estudios que han profundizado en la relación de las
mujeres con el medio ambiente, no sólo porque asumen responsabilidades en su cuidado
sino, sobre todo, porque la degradación del medio ambiental, tiene un impacto negativo en
ellas, en virtud de sus roles en el hogar y en sus familias.

3.4.3.1 Agua

El agua es considerada el recurso ambiental más importante por las siguientes razones: a)
su categoría de derecho humano y su indispensabilidad para el logro de todos los ODM97;
b) por ser el recurso crítico ante el riesgo del cambio climático (tanto por inundación
como por sequía); y c) porque una mejor gestión de este recurso contribuye directamente
a potenciar la gobernabilidad de otros recursos naturales como la biodiversidad y el suelo,
ya que estos otros están íntimamente ligados al ciclo hídrico. Sin embargo, la conflictividad
de intereses en torno a este recurso han impedido que exista un marco de políticas y
normativas claro, a pesar que se han hecho muchos esfuerzos para resolver el tema.

Aún confluye un volumen de agua suficiente para satisfacer las diversas manifestaciones
de demanda del líquido en el país. Sin embargo, la falta de una gestión con visión del ciclo
hidrológico y del espacio territorial donde se desarrolla -la cuenca hidrográfica- ha limitado
el abastecimiento en suficiencia; por el contrario, se ha acelerado el deterioro de los cuer-
pos de agua y sus áreas de recarga hídrica. Es por ello que hay limitaciones para asegurar
abastecimiento suficiente en los sitios de consumo, en los momentos oportunos y con los
estándares mínimos aceptables de calidad. Dichos aspectos aplican tanto a nivel nacional,
como departamental y municipal. Los sistemas de manejo de aguas negras en los principales
centros urbanos son inadecuados o inexistentes98 y las descargas van sin tratamiento a los
arroyos o lagos, causando destrucción de ecosistemas hídricos enteros.Varios acuíferos poco
profundos están contaminados. La calidad del agua potable es una preocupación que va en
aumento,99 y al igual que con otros recursos, son los más pobres los que están excluidos
del acceso a servicios de agua potable, agua para riego y saneamiento.

97 El derecho al agua se ha identificado como acceso a 30 litros/hab/día, a partir de esta tasa el agua se considera un bien
económico, y debería ser reconocido como tal.
98 De los 223 centros urbanos de más de 2,000 habitantes con sistemas de drenaje, sólo 24 aplican alguna clase de
tratamiento a sus aguas residuales. (OPS. )
99 Se estima que menos del 40% de las poblaciones reciben agua con tratamiento a base de algún derivado del cloro en el
área urbana y menos del 15% en el área rural.
63
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

El incremento poblacional aumenta la presión sobre los recursos hídricos -tanto en can-
tidad como en calidad- al elevarse la demanda y la falta de acceso a fuentes superficiales,
principalmente por la deforestación y la contaminación, lo que contribuye al deterioro
de su calidad. Ello ha obligado a aumentar la explotación sin control de los mantos
subterráneos, principalmente aquellos donde se asientan ciudades y pueblos con alta
densidad poblacional. Esto, aunado a la falta de una política hídrica de carácter nacional
y de una adecuada valoración económica del recurso que evidencie la contribución en
términos económicos que hacen los recursos naturales, y en especial el agua al desarrollo
económico del país, contribuyen al manejo poco eficiente de los mismos.

Otras demandas del recurso hídrico que pueden potenciar o limitar el desarrollo, además
del consumo humano y agrícola, son la hidro-energía, la pesca, el turismo, y la industria.

3.4.3.2 Degradación de las tierras

El índice general de degradación de las tierras ha aumentado en el nivel alto100 en 218


municipios del país (65.9%) y corresponde a un área aproximada del 63.9% del territorio
nacional. Los mayores impactos de la degradación de las tierras se presenta en las zonas
de mayor concentración de la demanda de tierras,101 sobresaliendo zonas del altiplano
occidental y de frontera agropecuaria como la Franja Transversal del Norte y Petén. Los
niveles de degradación de tierras tienden a incrementarse ya que el valor estimado para
el 2004 se expresaba en 110 municipios (14.2%).

Con respecto a la intensidad del uso de la tierra, estimada entre la relación de la capaci-
dad productiva y el uso de la misma, es notoria la tendencia incremental de la superficie
y número de fincas dedicadas a cultivos anuales en detrimento del área ocupada por
coberturas vegetales naturales (principalmente bosques y pastos), lo cual repercute
directamente en la capacidad productiva y la estabilidad ambiental en general al afectar
el ciclo hidrológico local y provocar derrumbes y asolvamientos que actualmente son
de dimensiones graves.

La producción agrícola, la seguridad alimentaria y la degradación de la tierra están ínti-


mamente ligadas. La segunda es dependiente de la primera, y ésta, a su vez, se relaciona
con la degradación de la tierra por su sobreuso, inequidad en su distribución y la alta
demanda sobre ella. Dichos aspectos se integran en un círculo vicioso donde cada vez
más se ve afectada la capacidad de producción de alimentos. En su mayoría, éstos se
generan en zonas con limitaciones biofísicas (de las tierras) y socioeconómicas (de los
productores).
Capítulo I I

100 Según criterios desarrollados por el Sistema de Información Estratégica Ambiental (IARNA-URL).
101 Estos municipios se sitúan en los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Quetzaltenango, Quiché Totonicapán,
Sololá, Chimaltenango, Sacatepéquez, Guatemala, Jalapa, Chiquimula, entre otros.
64
Análisis de la situación en Guatemala

3.4.3.3 Bosques

La deforestación afecta entre 1.3% y 1.5% del total de la cobertura forestal y se concentra
sobre todo en las zonas de Las Verapaces, Izabal y Petén. En el 2004, el Instituto Nacional
de Bosques (INAB) reportaba una cobertura forestal del 40% de los bosques y el Minis-
terio de Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA) 37.26% en el 2003. Dichos mapas
de cobertura se están actualizando en el 2008. Más de la mitad de esta cobertura forestal
(55%) está dentro de Áreas Protegidas; el 70% de todas las áreas protegidas se concentran
en Petén, Alta Verapaz e Izabal. Las principales presiones identificadas sobre este recurso,
según el Perfil Ambiental 2006, son: a) insuficiencia de una cultura forestal que privilegia
usos agropecuarios en el ámbito público y privado, b) insuficiencia de opciones de empleo
en las áreas rurales; c) la crisis energética que deriva en un incremento en el uso de leña;
d) el crecimiento desordenado en zonas urbanas y asentamientos humanos; e) ausencia
de estrategias de abastecimiento de materia prima para quitar presión sobre los escasos
bosques naturales existentes y baja agregación de valor en la industria maderera; f) incendios
forestales, y g) plagas y otros.

3.4.3.4 Biodiversidad

Una de las principales riquezas de Guatemala es su biodiversidad, que se manifiesta a nivel


de ecosistemas, especies y genes. Entre las muchas dificultades que enfrenta cabe mencio-
nar la pérdida, degradación y fragmentación del hábitat, sobreexplotación de los recursos,
contaminación ambiental, introducción de especies exóticas. Consecuencia de ello destacan
las cifras de especies amenazadas de flora (1,005) y fauna (634) que equivalen al 18% de las
especies registradas en el país. La mayoría de las amenazas se asocian con modificaciones
de hábitat y usos no sostenibles para distintos fines.

Hasta mediados del 2006, el 31% del territorio nacional había sido declarado como Área
Protegida. Aunque este mecanismo de administración de territorios bajo regímenes espe-
ciales legalmente establecidos es el más efectivo para asegurar ciertos niveles de estabilidad
socio-ambiental, los niveles y recursos de gestión sólo permiten una presencia mínima que
mantiene al conjunto de áreas protegidas del SIGAP bajo fuertes amenazas.

Según la FAO Guatemala es uno de los centros más importantes para la agrobiodiversi-
dad, ya que es centro de origen para las especies silvestres de mayor importancia a nivel
mundial: el frijol y maíz, y otros cultivos importantes como el aguacate y chiles. La pérdida
y erosión genética ocasionados por la pérdida de las variedades silvestres y por riesgos en
la introducción de variedades modificadas por la biotecnología no sólo significan riesgos
sobre la seguridad alimentaria del país; también tienen implicaciones globales.

Aunque la biodiversidad sigue siendo un activo del país en una proyección de diez años, es
indudable que sin políticas de Estado eficaces seguirá reforzándose la tendencia declinante
65
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

de degradación de tierras, suelos, zonas marinas y costeras, deforestación de bosques y


escasez de agua dulce.

3.4.3.5 Recursos marino-costeros

El deterioro de los recursos marino-costeros es más acelerado en el litoral del Paci-


fico que en el Atlántico. Los ecosistemas más importantes del Pacífico son Manchón
Guamuchal y Monterrico, las lagunas costeras de Sipacate-Naranjo, Hawai y el Canal de
Chiquimulilla. Estos ecosistemas son importantes como reservas pesqueras y áreas de
alimentación y reproducción de especies en peligro de extinción y de aves migratorias.
Además, actúan como zonas de amortiguamiento en casos de tormentas y huracanes. En
el Atlántico ocupan relevancia ecosistemas como Punta de Manabique, algunos remanen-
tes de arrecifes de coral, pastos marinos y parches de manglares que forman parte de la
segunda región de arrecifes más grande del mundo. La mayor presión sobre los recursos
marino-costeros es la pesca incontrolada; a partir del 2000 se ha empezado a registrar
una disminución en los volúmenes de pesca (Perfil Ambiental, 2006).

3.4.3.6 Desechos sólidos

El tipo de manejo de los desechos sólidos que prevalece en el 66% de los municipios
del país es la disposición final a cielo abierto. Normalmente los depósitos clandestinos
están asociados a barrancos, cañadas o áreas cercanas a ríos, fuentes da agua o zonas de
recarga hídrica, produciendo los consecuentes lixiviados que provocan la proliferación
de plagas, incendios y enfermedades bio-infecciosas (Perfil Ambiental, 2006). En todos
los departamentos, la recolección se ha incrementado en el ámbito urbano alcanzando
cifras del 60% de los hogares, mientras que en el área rural únicamente se registra el
5% de recolección.

3.4.3.7 Contaminación del aire

Las emisiones de dióxido de carbono, que contribuyen a la contaminación del aire,


provienen principalmente de la deforestación, la quema de combustibles y procesos
industriales de fabricación de cemento, cal y carbonato. Según el balance energético
nacional (IIA, 2006), la principal fuente de recurso energético en el 2005 fue la leña que
representa el 73.97%, le sigue en importancia el diésel con el 8.85%, gasolinas 7.14%,
electricidad 5.38% y el gas licuado de petróleo (gas propano) con el 2.06%. En los últimos
años Guatemala ha experimentado una tendencia hacia el aumento en el uso de energía.
Capítulo I I

Según el Mercado Mayorista de la Energía Eléctrica, un 38% de la electricidad que se


produce en el país es por energéticos no renovables altamente contaminantes.

El modelo de desarrollo actual suele asociar el aumento del consumo de energía local
con el desarrollo, el crecimiento de la economía y el bienestar social. Sin embargo, la
correlación entre el IDH y el consumo energético per cápita posiciona a Guatemala en
66
Análisis de la situación en Guatemala

el 44 puesto, por debajo de El Salvador (43) y de Costa Rica (25) comparado con otros
75 países (IIA, 2006).

3.4.4 Vulnerabilidad y riesgo ante desastres naturales


Un elemento vinculado al deterioro ambiental es el incremento a la vulnerabilidad ante los
desastres. Por su ubicación geográfica y características topográficas, Guatemala es vulnerable
a ser afectada por varios tipos de desastres naturales, tales como terremotos, erupciones
volcánicas, huracanes, inundaciones, heladas, sequías e incendios forestales, entre otros.

La principal fuente geodinámica de vulnerabilidad la constituye el hecho de que Guatemala


se encuentra ubicada en la convergencia de tres placas tectónicas (Cocos, Caribeña y la
Norteamericana), la gran estructura del sistema de fallas geológicas Chixoy-Polochic, Mo-
tagua y Jocotán-Chamelecón, que se extienden desde las costas del Caribe hasta la frontera
con México y la cadena volcánica constituida por 33 edificios. Toda esta infraestructura
sísmica paralela a la zona de subducción es capaz de generar sismos superiores a los 7.5° en
la escala modificada de Richter. Esta red geodinámica ya ha generado eventos destructivos
en 1514, 1775, 1917, 1918 y 1976 obligando al traslado de la ciudad guatemalteca en dos
ocasiones, e impactando enormemente en el desarrollo nacional. Los registros recientes
del INSIVUMEH reportan un incremento significativo en el número de sismos en el país:
de 414 en el 2000 a 1,041 en el 2004. Este tipo de fenómenos también incrementan la
posibilidad de ocurrencia de derrumbes y deslizamientos.

En términos climatológicos, durante la temporada del 1 de junio al 30 de noviembre el país


se ve directamente afectado por una serie de fenómenos hidro-meteorológicos, que generan
inundaciones, movimiento de masas de tierra;102 y durante los meses de diciembre a mayo,
es común identificar sequías provocadas por la reducción total del régimen de lluvias, lo
que a su vez provoca procesos de inseguridad alimentaria en ciertas regiones del país.

A los aspectos de vulnerabilidad física se suman el uso y manejo irracional de los recursos
naturales. La vulnerabilidad ambiental tiene su mayor manifestación en la exposición de
una gran parte de los suelos a la sobreexplotación. Actualmente, la actividad agropecuaria
utiliza el 65.3% de la superficie del país sin ningún tipo de restricciones, pero solamente el
26% de las tierras son aptas para la agricultura. Esto implica que el 39.3% de los suelos se
encuentran sobreutilizados. Los altos índices de erosión reportados, a su vez, repercuten
en problemas en las partes bajas de las cuencas con efectos como contaminación y gran
acumulación de sedimento. Se han reportado niveles de erosión superiores a 680 Ton/km2/
año en algunas cuencas de la vertiente del Pacífico; más de 880 ton/km2/año para la cuenca
del río Motagua y niveles de 5 Ton/km2/año para el río La Pasión en la vertiente del Golfo
de México. Considerando que el 63% de los suelos poseen susceptibilidad alta o muy alta

102 El 80% de los fenómenos de este tipo tienen su origen en las precipitaciones y las características y estado de las tierras
y el suelo (basta recordar los daños del huracán Mitch y la tormenta tropical Stan).
67
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

a la erosión, el riesgo de la misma abarca más de 60,000 Km2 de los 108,890 que tiene
el territorio nacional.103

Al mal manejo y uso irracional de los recursos se agrega la baja inversión del Estado al
tema ambiental: entre 2002 y 2006 el gobierno de Guatemala invirtió el 0.15% del producto
interno bruto y solamente el 1% del gasto total del gobierno en temas ambientales.104

Como complemento a la vulnerabilidad física en Guatemala, los índices de vulnerabilidad


social, económica, política e institucional han provocado el incremento de zonas de riesgo,
siendo las migraciones internas un factor desencadenante en la formación de asentamien-
tos precarios en zonas de alto riesgo a desastres. Actualmente se considera que existen
175 asentamientos en condiciones precarias, de los cuales el 12.1% se encuentra ubicado
en el hombro de ladera, el 43% en el brazo de ladera, 3.8% en el fondo de los barrancos;
el resto se encuentra ubicado en pie de cerros, loma de cerros y planicie, habitando
en ellos 47,668 familias solamente en la ciudad capital. La percepción del riesgo de los
asentamientos precarios se expresa de la siguiente forma:

Tabla 7

Nivel de riesgo Indice de vulnerabilidad física


Sin riesgo 10.90%
Bajo riesgo 25.00%
Riesgo moderado 14.30%
Alto riesgo 24.50%
Media global 19.50%

Fuente: Médicos Sin fronteras, OXFAM, 2004.

La población vulnerable también es aquella desplazada por falta de oportunidades eco-


nómicas, poca capacidad de adquisición y/o por el conflicto armado. El desplazamiento se
produce hacia sitios vulnerables (zonas marginales urbanas, cuenca alta, suelos infértiles)
aumentando así la vulnerabilidad de la población y desarrollando actividades no acordes
al potencial uso del suelo.

3.4.5 Clima y vulnerabilidad Socioambiental


La variabilidad climática conlleva impactos particularmente agudos y relevantes para
Capítulo I I

Guatemala en términos de daños y pérdidas socioeconómicas. A manera de ejemplo, la


crisis del café y la sequía de 2001 contribuyeron al deterioro económico y social del país,

103 IIA, 2003.


104 IIA, 2006
68
Análisis de la situación en Guatemala

revirtiendo incluso, muchos de los avances logrados en la década de 1990.105 Elementos


adicionales que afectaron negativamente fueron los fenómenos naturales Mitch y Stan. La
tormenta tropical Stan, que azotó durante el 2005, causó daños a los sectores más vulnera-
bles de la población, principalmente rural. Las cifras globales muestran un impacto de Q7,500
millones. Sólo en cuanto a tierras y suelos, se estima que 800,000 has. de territorio fueron
afectadas, ocasionando una pérdida de nueve millones de toneladas de suelo con un valor
económico estimado en Q308 millones, es decir, 4% del total de daños ocasionados por
la tormenta. Del anterior ejemplo se puede deducir que el impacto de dichos fenómenos
es tal que la suma de las pérdidas y recursos necesarios para la reconstrucción superan la
capacidad de inversión de la economía nacional.

Otro aspecto importante a considerar es la frecuencia de pequeños desastres que por su


magnitud no representan daños cuantiosos en pérdidas, comparados con los grandes de-
sastres. Sin embargo, por la alta recurrencia con que se dan en el país (al menos cada año),
la suma de varios de estos eventos puede, en algunos casos, superar los daños y pérdidas
ocasionados por los eventos mayores. Esta situación se puede agravar dada la creciente
variabilidad resultante del cambio climático.

Los impactos de los desastres ambientales producidos por las tormentas tropicales se
concentran en el área rural; sin embargo las inversiones públicas y privadas de la economía
nacional se concentran en las áreas urbanas del país, y en los sectores secundario y tercia-
rio de la economía. La composición geográfica del impacto, su distribución en los estratos
económicos y sociales más vulnerables y su concentración en zonas con un porcentaje
elevado de población indígena hace evidente, más allá del monto económico de los daños
y pérdidas, la indiferencia con la cual el país trata a poblaciones que han sido identificadas
plenamente como vulnerables a eventos de esta naturaleza (IIA, 2006).

3.5 Educación
Guatemala adolece de grandes inequidades respecto a educación. La población joven
enfrenta una serie de rezagos y brechas de género, etnia y clase en aspectos socia-
les y de participación, que necesitan ser superados para que el país pueda avanzar y
desarrollarse.

En materia de educación el indicador de la Declaración del Milenio se encuentra en el


Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal, el cual establece que para el año 2015,
todos los niños y niñas del mundo logren completar el ciclo de enseñanza primaria (6 años
de escolaridad). Los indicadores son: la tasa de neta de escolaridad primaria, el porcentaje
de estudiantes que comienzan el primer grado y culminan sexto grado, y la tasa de alfabe-
tización de las personas entre los 15 y los 24 años.

105 SEGEPLAN, 2003


69
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

El Índice de Desarrollo de la Educación para Todos en el 2004106 ubica a Guatemala en


la posición 94 de 125 países en relación al logro de cobertura, pero a la vez uno de los
más rezagados en América Latina. No obstante este rezago, la cobertura de la educación
primaria ha avanzado de manera importante en los últimos años. El mayor avance se ha
centrado en el nivel primario, cuya tasa neta de escolarización alcanzó el 95% en el 2006.
Nueve de cada diez niños en edades de 7 a 12 años fueron registrados en la escuela en
ese año. En el resto de los niveles las tasas de escolaridad registran pocos avances, siendo
en preprimaria el 47% y en secundaria el 34%.

Sin embargo, las dificultades radican en mantener a los niños en la escuela sin abandonarla.
La última estimación (2005) indica que solamente el 60% de los estudiantes que inician el
primer grado, logran completar el sexto grado y únicamente el 39% logran completarlo
a la edad correcta. El resultado es una población con un bajo nivel educativo; en el 2002
los adolescentes de 13 a 17 años tenían un porcentaje de 4.8% años en la escuela. 107 Sin
embargo, las tasas promedio esconden disparidades existentes entre los distintos grupos:
mujeres, indígenas y habitantes en áreas rurales no tienen igual acceso que los hombres,
no indígenas y población urbana. Las tasas de deserción y repetición todavía altas, revelan
la ineficacia del sistema escolar desde el primer grado.

A esto se agrega la baja tasa de finalización de los ciclos escolares, que para el 2005 se
ubicó en 39.1% para la primaria y 50.1% en el básico. Este indicador permite visualizar el
enorme desafío que tiene el sistema educativo, pues debe atraer a niños, niñas y jóvenes
a la escuela, promover su avance en la misma y, además, evitar que la abandonen. En
cuanto a los excluidos de la educación, sobre la base de las estimaciones de población
que presenta el Anuario Estadístico 2005, se concluye que alrededor de 1.2 millones de
niños de 5 a 18 años no están dentro del sistema educativo, lo cual representa el 26%
de la población en dicha edad.108

En cuanto a la población indígena atendida por el sistema educativo, persiste la relación


negativa entre la pertenencia a una etnia indígena y la asistencia a la escuela y el bajo
rendimiento escolar. El nivel de escolaridad en Guatemala, es de 4.5 años para la pobla-
ción de 15 años y más. Son los hombres no indígenas y urbanos que alcanzan la mayor
escolaridad con un promedio de 8.9 años, lo que equivale a un tercer grado de secundaria.
Las mujeres indígenas que viven en el área rural son las menos favorecidas con el acceso
y permanencia a la escuela, pues entre ellas apenas hay un índice de escolaridad de 1.2
años, lo que equivale al primer año de educación primaria, según refiere un informe
del SNU.109 Se destaca la relación negativa entre la pertenencia étnica, la asistencia a la
Capítulo I I

106 Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el mundo.


107 Ministerio de Educación, Memoria de Labores 2006.
108 Más y Mejor Educación en Guatemala 2008 -2012 ¿Cuánto nos cuesta?, USAID, AED, ICEFI.
109 Defensoría de la Mujer Indígena DEMI-UNICEF 2007 “Mírame, Situación de la niña indígena en Guatemala”, Claudia
Dary.
70
Análisis de la situación en Guatemala

escuela y el rendimiento en las evaluaciones, lo cual refleja las brechas interétnicas en la


educación y la dificultad para lograr un acceso igualitario a la misma.

El informe Mírame, Situación de la niña indígena, destaca que otros problemas que afrontan
los niños indígenas del país, pero en particular las niñas y adolescentes indígenas, para
ingresar y permanecer en la escuela hasta terminar sus estudios son: a) el rezago escolar
y la sobreedad; b) la inasistencia y repitencia; c) la deserción escolar. En todos estos casos
la situación de pobreza en que viven muchas familias del área rural, la difícil adaptación a
la escuela en donde se habla un idioma diferente del propio, la discriminación y la falta de
interés de la niña son algunas de las razones asociadas a dichos problemas. Otros factores
como la distancia de la escuela, las malas condiciones de las instalaciones, los materiales
poco apropiados también son determinantes.

En el informe Más y Mejor Educación en Guatemala (2008-2021) de USAID-AED se mencionan


situaciones parecidas respecto a la cobertura de la educación, siendo factores determinantes:
la pobreza extrema y el nivel de ingreso de las familias, la educación de los padres, así como
otras situaciones del hogar o de sus alrededores como la distancia del hogar a la escuela,
acceso a servicios básicos. Entre los condicionantes de la calidad se menciona: condiciones
del hogar y nivel educativo de los padres, diferencias étnico culturales, desempeño docente
y experiencia en el aula y diferencias en la gestión en la escuela.

Asimismo, USAID afirma que para lograr la calidad de la educación debe desarrollarse el
saber cognitivo y actitudinal, pero no se pueden medir por medio de las tasas de deserción
y repitencia, razón por la que se miden específicamente por la aplicación de pruebas inde-
pendientes de rendimiento escolar, en lenguaje y matemática aunque todavía no permiten
evaluar el desarrollo del conjunto de las capacidades que la educación debe favorecer.

La evidencia disponible en Guatemala permite identificar débiles procesos de dirección y


liderazgo en las escuelas. Esto se debe probablemente a la existencia de directores medio
tiempo, la ausencia de una persona con funciones de dirección únicamente, salarios bajos
de directores y su débil formación en relación con las funciones que deben desempeñar.
En las escuelas multigrado no existe una persona dedicada a esta función. Esto significa que
en más de 10,000 escuelas multigrado, el maestro atiende varios grados y además asume
las funciones de director. Para lograr un mejor desempeño, es necesario que el maestro/
director conozca, analice y utilice mecanismos, estrategias y procedimientos administrativos,
trabajo colaborativo, entre otros.

En relación con la educación bilingüe intercultural, en 2005 se definió el Marco Estratégico


para la Revitalización de la Educación Bilingüe Intercultural en Guatemala con el fin de aumen-
tar la eficiencia e institucionalizar la educación bilingüe intercultural. Se ha buscado expandir
el servicio mediante la formación de maestros bilingües certificados para preprimario y
primaria y se ha intentado expandir el servicio a toda la primaria, con éxito limitado.
71
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

En relación con los temas sociales, la colocación de éstos en la agenda pública es el ma-
yor éxito que la sociedad civil guatemalteca ha alcanzado mediante un buen trabajo de
información, comunicación y relaciones públicas. Los Acuerdos de Paz suscritos en 1996,
reconocen el carácter multicultural, pluriétnico y multilingüe de la nación guatemalteca
e identifican a los pueblos maya, garífuna y xinca.

En 2007, la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Declaración sobre los De-
rechos de los Pueblos Indígenas, que en materia de educación establece en el artículo
14, que los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlar sus sistemas e
instituciones docentes que impartan educación en sus propios idiomas, en consonancia
con sus métodos culturales de enseñanza aprendizaje. Además, se incluye que tienen
derecho a educación en su propia cultura e idioma.

Gráfica 23
Porcentaje de población que asisten a la escuela según ciclo educativo

100 85.1 87.5 89.2 92.4 93.5

80
Porcentaje

60
41.3 41.8 44.2 45.2 47.0

40
31.3 33.2
28.4 27.5 29.0
20

15.8 16.7 17.4 17.5 19.0


0
2001 2002 2003 2004 2005
Preprimaria Primaria Básico Diversificado

Gráfica 24
Alumnos inscritos (2006)
600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

0
Ciclo Básico Ciclo Diversificado
Capítulo I I

Cooperativa 138,944 10,992

Privado 244,625 201,537

Público 159,436 53,607


72
Análisis de la situación en Guatemala

Gráfica 25
Porcentaje de población que asisten a la escuela (Por porcentaje)

58%
60% 54%

50%

40% 33%

30%

20% 14% 14%

10% 3%

0%
Muy No Indígena No Rural Urbano
Pobres Pobres indígena

Gráfica 26
Población inscrita en el ciclo básico por departamento

1.60

1.40

1.20

1.00

0.80

0.60

0.40

0.20

0.00
Totonicapán
Chiquimula
Zacapa
Izabal
Petén
Jutiapa
Jalapa
Sacatepéquez
El Progreso
Santa Rosa
Guatemala
Total País
Quetzaltenango
Escuintla
Huehuetenango
Sololá
Baja Verapaz
Quiché
Suchitepéquez
San Marcos
Retalhuleu
Chimaltenango
Alta Verapaz

Ciclo Básico
73
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

3.6 Trabajo digno


La situación del trabajo en el país es un reflejo fiel de las contradicciones de la economía
nacional e internacional, las exclusiones por razones de ingreso, género, etnia, lugar geográfico,
estrategias de sobrevivencia de la población y procesos económicos como la globalización.
Por lo tanto, se observa un mercado de trabajo segmentado en el que prevalece la oferta de
una mano de obra no calificada y una demanda orientada a las exigencias del desarrollo del
capital nacional e internacional.

Una de las consecuencias de la falta de calificación de la mano de obra, además de limitar el


crecimiento económico, es reducir las posibilidades de acceso al sector formal. Desafortuna-
damente, la dificultad de obtener un trabajo bien remunerado y con cobertura de beneficios
no salariales puede generar motivos para emprender actividades ilícitas, ligadas, a veces, a
conductas criminales o violentas.

Durante los últimos veinte años, la Población Económicamente Activa (PEA) 110 y la Población
Ocupada (PO) 111 mostraron un crecimiento acelerado. Ambas casi se duplicaron, mante-
niéndose la PO como porcentaje de la PEA casi constante, (ver gráfica No. 27). Además,
el número de personas en edad de trabajar112 que ingresó al mercado laboral –la tasa de
participación113– alcanzó en 2006 el 42.4% para las mujeres y el 77.7% para los hombres.
Estos incrementos respecto a años anteriores fueron el resultado de una serie de cambios
estructurales en el mercado laboral, entre ellos el ingreso de un mayor número de mujeres
e indígenas a la PEA.

110 La Población Económicamente Activa (PEA) incluye a todas las personas de 10 años y más que en la semana en que
fueron encuestadas realizaron algún tipo de actividad económica y las personas que estaban disponibles para trabajar
y hacen gestiones para encontrar un trabajo. También Se incluye a las personas que durante la semana de referencia
no buscaron trabajo activamente por razones de mercado pero estaban dispuestas a iniciar un trabajo de forma
Capítulo I I

inmediata
111 La Población Ocupada (PO) comprende a toda la población económicamente activa de 10 años y más de edad
que dijo haber trabajado por lo menos una hora, durante la semana de referencia de la encuesta (trabajó o realizó
alguna actividad económica). No incluye a los que buscaron trabajo activamente en la semana anterior a la fecha de
referencia de la encuesta, pero trabajaron antes (cesantes) y a los que buscaron trabajo por primera vez.
112 Se considera persona en edad de trabajar a todos los que tienen 10 años o más.
113 La tasa de participación representa el porcentaje de la Población en Edad de Trabajar que forma parte de la Población
Económicamente Activa (PEA).
74
Análisis de la situación en Guatemala

Gráfica 27
El acelerado crecimiento de la PEA y de la PO

5
Población en millones

3
PO
2
PEA
1

0
1989 2000 2006
Año

Fuente: Elaboración INDH/PNUD con datos de ENS 1989, ENCOVI 2000 y 2006.

En el 2006 se estimaba que la Población Ocupada (PO) en Guatemala era de 5,365,823


personas, 62% de ellas hombres y el 38% mujeres (ver Tabla 8.). El 24% de la población
ocupada pertenece al sector formal y el 75.4% al sector Informal. Esto permite evidenciar
el peso que está adquiriendo la actividad no formal en la economía guatemalteca, la cual a
partir de 1989 ha presentado una leve evolución, pasando de 66.8% a 75.0% en 2000 y a
71.3% en 2006, como porcentaje de la población ocupada.

En este orden se estima que la Población Desempleada114 era de 236,622 personas, y que
la Población Desocupada Total (PD o DA) era de 160,666 personas, 61% de ellos hombres
y el 39% mujeres.115

En cuanto a la población ocupada que se encuentra en la informalidad, las cifras oficiales


para 2006 muestran que el porcentaje de mujeres (75.7%) era más elevado que el de los
hombres (68.7%). A pesar de que no es una diferencia significativa, las condiciones varían
para el sexo femenino con respecto a las de los hombres. En toda relación laboral que
emprendan, las mujeres deben cumplir con un horario establecido, pero, además, deben
ocuparse de las tareas de la casa e, incluso, de actividades para suplir las carencias vincu-
ladas a la salud, el medio ambiente, la educación o la vivienda, lo que se traduce en una
doble o triple jornada de trabajo con las respectivas consecuencias sobre su tiempo de
descanso, su salud y sus oportunidades. Las mujeres, además, se encargan del cuidado de
los niños y niñas y de las personas ancianas y enfermas. Todo ello constituye trabajo no
remunerado del que el hombre socialmente queda excluido. El trabajo doméstico no pagado

114 La tasa de desempleo representa el porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA) que no forma parte de la
Población Ocupada (PO).
115 MTPS, 2007. Estadísticas Laborales, Boletín No. 18.
75
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

se transforma en un “subsidio sombra” de las mujeres a la economía, no cuantificado en


las cifras oficiales, ocultando así el aporte de las mujeres al desarrollo y al crecimiento
económico del país.

En cuanto al salario, para el 2006 se registra una diferencia significativa entre el salario
percibido por las mujeres (Q1,136.01) y el que reciben los hombres (Q2,018.52), lo que
significa un 77.6% más para estos últimos. Asimismo, las cifras oficiales reportan que las
mujeres ocupadas son un 1.9% más que los hombres, que un 1% más de hombres que
de mujeres están ocupados sin un contrato de trabajo y que un 10% menos de hombres
que de mujeres están ubicados en empresas menores de empleados empleados. A todo
esto habría que añadir los problemas, para las mujeres, derivados del acoso sexual en el
trabajo, las situaciones de abuso, por su condición de género y su mayor exposición a
violencia y violaciones.

Tabla 8116
Población ocupada por rama de actividad y sexo, 2006
No. de personas y porcentajes

2006
Rama
Hombres % Mujeres % Total %
Total 3,326,732 62.0 2,039,091 38.0 5,365,823 100.0
Agricultura 1,456,206 81.7 326,258 18.3 1,782,464 100.0
Minas y canteras 7,250 97.0 224 3.0 7,474 100.0
Industria 438,180 51.5 413,076 48.5 851,256 100.0
Electricidad y agua 11,066 89.5 1,299 10.5 12,365 100.0
Construcción 346,836 98.3 5,844 1.7 352,681 100.0
Comercio 520,029 42.6 701,208 57.4 1,221,237 100.0

Transporte y comunicaciones 146,254 91.2 14,117 8.8 160,371 100.0

Servicios financieros 129,250 73.8 46,001 26.2 175,252 100.0

Administracion pública y defensa 87,265 75.9 27,699 24.1 114,964 100.0

Enseñanza 73,187 33.4 146,174 66.6 219,361 100.0


Servicios sociales y de salud 103,191 22.7 352,024 77.3 455,215 100.0
Capítulo I I

Otras actividades 8,017 60.8 5,167 39.2 13,184 100.0


Fuente: ENCOVI 2006

116 Tomada de INDH, 2007: Cap. 1, Libertad para Trabajar.


76
Análisis de la situación en Guatemala

La inserción de las mujeres en el mercado de trabajo ha significado cambios importantes


en el perfil de género. En primer lugar, por el aumento en el número de ellas que deciden
salir de sus casas para realizar labores fuera del hogar, aunque mucha de la actividad laboral
de las mujeres se lleva a cabo en sectores y actividades asociadas con la vida doméstica y
los cuidados. En este sentido, para el 2006 se hizo evidente que las mujeres se encuentran
ubicadas en mayor medida en servicios sociales y de salud (77.3%), en la enseñanza (66.6%),
comercio (57.4%) e industria (48.5%) y que su menor participación está en la construcción,
las minas y canteras, el transporte y comunicaciones y la agricultura, actividades donde los
hombres concentran mayores niveles de participación, (98%, 97.0%, 91.2%, y 81.7%, respec-
tivamente). Es importante resaltar que, aún en actividades en las que las mujeres pueden
tener ventajas comparativas, tales como la enseñanza o la salud -por su asociación con los
cuidados y roles de género-, no siempre lo hacen en igualdad de condiciones y suelen estar
en los puestos de menor relevancia y, por ello, en los de menor remuneración. En otros
términos, las mujeres no suelen ser mayoritarias ni en las direcciones de escuelas y colegios,
ni en las cátedras universitarias, ni en la dirección de los hospitales, para citar algunos.

El perfil de género se ha visto modificado, en segundo lugar, por la posición que las mujeres
van adquiriendo frente a sí mismas (empoderamiento), frente a sus familias y comunidades.
El hecho de contribuir a la manutención económica de la familia, de salir de casa y lograr
ciertas cuotas de autonomía, confiere a las mujeres un cierto grado de poder que las co-
loca en una posición distinta frente a sus parejas y familia, frente a la cultura patriarcal y a
la sociedad. Esto puede resultar positivo para ellas si, como forma de control, sus parejas
no recurren a la violencia para limitar sus grados de autonomía.

En cuanto al trabajo infantil, la ENCOVI 2006 muestra que un millón dieciséis mil niños,
niñas y adolescentes son parte de la PEA como trabajadores o buscadores de trabajo. El
censo de 1994 estimó que la proporción de éstos representaban el 7.9% de la PEA; según
la ENCOVI 2000, la proporción había aumentado a 20.1%. Seis de cada 10 niños y niñas
trabajadores lo hacen en actividades relacionadas con la agricultura y sin remuneración.
Según UNICEF 519,503 niños y niñas entre 5 y 14 años trabajan, especialmente en el sector
agrícola e informal; el 53% de las niñas entre las edades de 10 y 14 años se incorporan al
trabajo infantil117 (de las cuales entre las edades de 7 y 12 años, el 41% son adolescentes
indígenas muy pobres, 25% son niñas indígenas y 13% son niñas ladinas); en el rango de 13
a 24 años, el 56% son adolescentes indígenas muy pobres, 44% son niñas indígenas y 38%
son niñas ladinas. Muchas de las niñas y/o adolescentes indígenas no asisten a la escuela y
no están trabajando por pago.118

La decisión de ingresar al mercado de trabajo, muchas veces para ayudar al sustento del
hogar, es distinta según las características de las y los menores de edad. Dicha decisión es

117 Resultados de la Encuesta trabajo infantil IEPC/OIT. 2004.


118 Hallman, et al. 2007 “Indigenous Girls in Guatemala: Poverty and Location,” in Maureen Lewis and Marlaine Lockheed
(eds.), Exclusion, Gender and Education: Case Studies from the Developing World. Washington, DC.
77
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

más frecuente entre los niños y adolescentes del área rural (27.1%) que entre los del
área urbana (17.9%); entre la población indígena (30.6%) en comparación a la no indígena
(17.9%), y significativamente mayor entre los hombres (32.9%) que entre las mujeres
(13.7%). Si bien estos patrones están asociados a las condiciones de vida de los hogares,
la inserción laboral también está determinada por cuestiones y prácticas culturales.

Según el Informe Entendiendo el Trabajo Infantil en Guatemala (INE, 2003) en el país existen
alrededor de 38,000 niñas entre 5 y 18 años de edad dedicadas al trabajo infantil doméstico.
El estudio también muestra que la diferencia de género es determinante en cuanto a la
relación trabajo infantil y asistencia a la escuela: “es más común que los niños trabajen a
la vez que asisten a la escuela, mientras que lo que predomina entre las niñas es que no
se encuentran ni en la escuela, ni trabajando, lo que sugiere que muy probablemente se
encuentran en el hogar, realizando labores domésticas.

La tabla 9 permite observar el porcentaje de adolescentes -hombres y mujeres- que se


vinculan al mercado de trabajo, siendo mayor la participación económica entre las eda-
des de 13 a 17 años, tanto de indígenas como del área rural, con menor participación
de adolescentes del mismo rango en el área urbana y no indígena. Esto se explica por
las oportunidades de estudio que se tienen en el área urbana y por los altos niveles de
pobreza del área rural.

Tabla 9
Tasas de participación económica por sexo, área y categoría étnica
Según grupos de edad (Porcentajes)

Niñez y Niños Adolescentes


Características
adolescencia (de 7 a 12 años) (de 13 a 17 años)
Total 23.3 12.1 39.0
Sexo
Hombre 32.9 16.9 55.0
Mujer 13.7 7.3 22.8
Área
Urbano 17.9 7.1 32.3
Rural 27.1 15.4 43.8
Categoría étnica
No indígena 17.9 7.6 31.9
Capítulo I I

Indígena 30.6 17.9 49.1


Fuente: Cálculos propios con datos de la ENEI 2004.
78
Análisis de la situación en Guatemala

El 64% de los trabajadores menores de edad, tanto de hombres como de mujeres, se desempeña
como trabajador familiar no remunerado, seguido de aquellos que laboran como empleados
privados (14.2%) y los jornaleros o peones (13.1%). La desagregación por sexo muestra que las
niñas y adolescentes manifiestan desde ya una mayor tendencia a emplearse como trabajadoras
domésticas (10.3% de las niñas y adolescentes ocupadas) y como cuenta propias no agrícolas
(8.1%); así como los varones como peones o jornaleros (16.5%.)

Gráfica 28
Distribución de los niños, niñas y adolescentes trabajadores.
Por categoría ocupacional según sexo
(Porcentaje)

100

80
64.2 64.5
Porcentaje

60

40

20 14.9 16.5
12.4 10.3 8.1
4.6 2.4 1.5
0.5 0.1
0
Empleado (a) Jornalero o Empleada (o) Cuenta Trabajador Otros
privado peón doméstica propia no familiar sin
agrícola pago

Hombre Mujer

Fuente: UNICEF con datos de la ENEI 2004.

La desagregación por sexo muestra que las niñas y adolescentes manifiestan una mayor
tendencia a emplearse como trabajadoras domésticas (10.3% de las niñas y adolescentes
ocupadas). El 64% de los trabajadores menores de edad, tanto hombres como mujeres, se
desempeñan como trabajador familiar no remunerado, seguido de aquellos que laboran
como empleados privados (14.9% de hombres y 12.4% de mujeres) y los jornaleros o peo-
nes (16.5% hombres y 4.6% mujeres) y como cuenta propia no agrícola (8.1% son mujeres
y un 2.4% son hombres).
79
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Tabla 10
Principales indicadores del mercado laboral (Año 2006)

Población Económicamente Activa (PEA) 5,046,658


Población Económicamente Activa Urbana 2,518,395
Población Económicamente Activa Rural 2,528,263
Población Económicamente Inactiva (PEI) 4,701,169
Desocupados Activos (PDAA) 225,337
Subempleo Visible 886,120
Desocupación Oculta (PDO) 364,111
Tasa de Participación Bruta (Respecto a población total) 39

Tasa de Participación Neta (respecto a población de 10 años y más) 52

Tasa de Empleo Abierto Total (PD o DA/PEA) 3


Tasa de Desempleo Abierto Activo (DAA/PEA) 4
Tasa de Subempleo Visible (con respecto de la PEA) 18
Tasa de Desempleo Oculto (con respecto de la PEA) 7
Fuente: MTPS, 2007, Estadísticas Laboral, Boletín No. 18.

Aunque existe la Comisión Nacional del Salario Mínimo en la cual se discute cada año el
establecimiento del salario mínimo para el sector agrícola y no agrícola, en los últimos
años no se ha llegado a ningún consenso, por lo que el ejecutivo es quien lo ha fijado.

Tabla 11
Salarios mínimos emitidos por acuerdo gubernativo
(Años 2005 a 2008)
Año Actividad Económica Salario diario
Agrícola Q 38.60
2005
No Agrícola Q 39.67
Agrícola Q 42.46
2006
No Agrícola Q 43.64
Agrícola Q 44.56
Capítulo I I

2007
No Agrícola Q 45.82
Agrícola Q 47.00
2008
No Agrícola Q 48.50
Fuente: Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
80
Análisis de la situación en Guatemala

Según el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, 119en Guatemala hay 1,870 organizaciones
sindicales inscritas, de las cuales 1,739 son sindicatos (475 activos), 64 son federaciones
(17 activas) y 7 son confederaciones (4 activas).

Tabla 12
Tipo de organizaciones sindicales Inscritas en el MTPS
(Años 2002-2006)
Tipo 2002 2003 2004 2005 2006
Gremial 4 9 6 6 0
Independiente 47 24 34 28 38
De empresa 10 5 5 3 0
De maquila 0 5 0 3 4
De sector público 2 18 19 7 11
Totales 63 61 64 47 53
Fuente: Dirección General de Trabajo, MTPS, 2007.

4. Seguridad, gobernabilidad democrática y estado de derecho


La actual etapa de democracia liberal en Guatemala se inauguró en 1985. Con la nueva
Constitución Política de la República (CP), promulgada el 31 de mayo de ese año y vigente
a partir de enero de 1986, los derechos civiles y políticos adquirieron un rango jurídico
preeminente. Los partidos políticos dominantes en ese momento120 confiaban en la política
como método para afianzar las libertades públicas y pasar a la democracia social en una
etapa posterior. Varios partidos emergentes, que expresaban la evolución de la derecha
tradicional y una nueva generación de empresarios muy afines al pensamiento neoliberal,
coincidían en la proclamación de esas libertades.

Como reflejo de un acuerdo político de transición, la Asamblea Nacional Constituyente


incorporó en la CP cláusulas garantistas de los derechos humanos conculcados abiertamen-
te en las tres décadas anteriores.121 A la vez, paradójicamente, debilitó el poder tributario

119 MTPS, Dirección General de Trabajo, 2007. Registro Público de Organizaciones Sindicales al 30/septiembre/2007.
120 Encabezados por el Partido Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) y el Partido Unión del Centro Nacional (UCN),
provenían de una tradición opositora, víctimas de persecución política y de la comisión de fraudes electorales bajo el
régimen autoritario.
121 La CP de 1985 se inspira en principios y valores de la persona humana, destinando un Título completo a los Derechos
Humanos, en el que se incluyen los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. La CP reestructuró el marco
jurídico institucional, dando lugar a la creación de nuevas figuras constitucionales para el fortalecimiento de la democracia en
el marco de un Estado de Derecho. Entre ellas deben mencionarse: a) La Corte de Constitucionalidad, máximo órgano de
control constitucional, que en los últimos años ha generado jurisprudencia que ha fortalecido el marco legal de los derechos
humanos. b) El Tribunal Supremo Electoral, máxima autoridad en materia electoral, para garantizar el derecho de organización
y participación política de los ciudadanos y fortalecer la cultura democrática del país. c) La Comisión de Derechos Humanos
del Congreso de la República, órgano pluralista cuya función es promover el estudio y actualización de la legislación sobre
derechos humanos en el país, conociendo especialmente leyes, convenios, tratados, disposiciones y recomendaciones para
la defensa, divulgación, promoción y vigencia de los derechos fundamentales inherentes a la persona, su dignidad, integridad
física, psíquica y el mejoramiento de la calidad de vida, así como el logro del bien común y la convivencia pacífica en
Guatemala, y d) El Procurador de los Derechos Humanos, Comisionado de conciencia del Congreso de la República para la
Defensa de los Derechos Humanos establecidos en la CP, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Tratados
y Convenciones Internacionales aceptados y ratificados por Guatemala. (Gobierno de Guatemala, 2008a: numerales 13 y 14).
81
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

indispensable para emprender las tareas estatales de cohesión social que permitieran la
transformación real y efectiva del “elector” en ciudadano.122

El nuevo ejercicio democrático se inauguró enfrentando dos tensiones que no fueron


procesadas eficazmente por la nueva institucionalidad civil del Estado. Por una parte, la
abierta reclamación de los desaparecidos políticos no encontró eco en el nuevo poder
representativo, dominado por el partido Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG),
ni en el sistema judicial. Por otra, las fuerzas guerrilleras, a pesar de su debilitamiento,
continuaron su esfuerzo político-militar, operando militarmente en limitadas áreas rurales
mientras sus aparatos políticos buscaban restablecer su influencia sobre el movimiento
social y desplegaban una diplomacia activa a nivel internacional.

Estas dos tensiones fijaron los límites y el ritmo del proceso político.Ante ellas, el Ejército
impuso como política de Estado su lógica de seguridad. El objetivo primario seguía siendo
aplacar la amenaza insurgente (aunque ya fuera marginal). Por su lado, la joven democracia
toleró los métodos clandestinos de las unidades operativas de la inteligencia militar -la
persecución y el terror- dirigidos a sofocar la amenaza insurgente. En estas condiciones,
la oposición a los planteamientos conducentes al “pago de la deuda social”,123 a través de
reformas fiscales consiguió rearticular viejas alianzas entre la cúpula militar y las fuerzas
económicas más conservadoras, que se tradujeron en movimientos desestabilizadores y
constituyeron la demostración práctica de que era fácil confundir los derechos sociales
y económicos con la amenaza insurgente y que mientras ésta no quedase formalmente
neutralizada, la vigencia universal de los derechos humanos y el debido proceso quedaban
subordinados a una lectura contrainsurgente.

Así, porciones enteras del poder estatal quedaron bajo tutela o control directo del poder
militar.124 Los intentos civiles de reformar los aparatos de seguridad fueron frustrados.Y la
búsqueda de un entendimiento político entre las autoridades democráticas y el liderazgo
insurgente, autónomo de los militares, no llegó a madurar. El gobierno democrático acudió
entonces a la política exterior como un recurso para legitimar eventuales negociaciones
con la guerrilla, en el marco de la pacificación de Centroamérica.

122 Los partidos portadores de los intereses empresariales no lograron plasmar su ideario de “Estado mínimo” en la CP.
No obstante, en los aspectos operativos constitucionales sí lograron introducir artículos que erosionaron la base
financiera del poder público. A manera de ejemplo, véanse los artículos 239, principio de legalidad; 243, principio de
capacidad de pago; 28, derecho de petición; 41, protección al derecho de propiedad. (Constitución Política, 1985).
123 Formulación surgida durante la segunda mitad de la década de los 80, se refería a las pérdidas en condiciones
de vida causadas por las políticas de ajuste implementadas durante ese período para subsanar los desequilibrios
macroeconómicos causados por la crisis de la deuda pública. Tenía en mente dos grupos: los nuevos pobres,
Capítulo I I

fundamentalmente personas de clase media cuyas pérdidas materiales y en condiciones de vida fueron de tal magnitud
que se ubicaban bajo la línea de pobreza; y la población pobre que, bajo las políticas de ajuste, se habían pauperizado
aún más, abultando las filas de la población en situación de pobreza extrema.
124 Particularmente los pertenecientes al sistema de justicia, los organismos contralores del Estado, las instituciones
autónomas encargadas de las telecomunicaciones y la cartografía nacional, los puertos y las aduanas y las instituciones
encargadas del control de entradas y salidas al territorio nacional, entre otras. Por supuesto, también quedaron bajo
tutela militar las instituciones encargadas de la seguridad ciudadana y las de investigación criminal, inteligencia civil y
análisis estratégico.
82
Análisis de la situación en Guatemala

Luego de 42 años de intolerancia política y 36 años de enfrentamiento armado interno125,


la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en diciembre de 1996 tuvo un significado
histórico, más allá del cese definitivo de todas las hostilidades bélicas, el cese de la repre-
sión por razones ideológicas y la desmovilización de las fuerzas guerrilleras para participar
como fuerzas políticas legales. La firma simbólica fue precedida por una serie comprehensiva
de acuerdos políticos -democratización, derechos humanos y esclarecimiento histórico,
población desarraigada, pueblos indígenas, régimen socioeconómico y régimen político
democrático- que, en conjunto, trazaban una serie de principios y reformas institucionales
para actualizar el pacto político que había significado la Constitución Política de 1985, cubrir
los déficit del sistema político y corregir sus distorsiones. 126

El período posterior a la firma de los Acuerdos de Paz abrió una ventana de oportunidad
para iniciar la reedificación del aparato estatal -sobre todo en materia de seguridad y justicia,
suficiencia financiera y participación ciudadana, particularmente de los pueblos indígenas-
incluso para definir un terreno común acerca de prioridades y condiciones mínimas del
desarrollo.127 Pero faltó liderazgo político y social para cristalizar esas tareas centrales de
Estado. El entendimiento básico de las élites políticas y económicas sobre los Acuerdos
de Paz fue reduccionista, pues lo hicieron equivalente a cese al fuego, y las tareas mínimas
de modernización en perspectiva de una incorporación tardía a la globalización. Los más
conservadores, por lo demás, lo vivieron como un molesto período de injerencia interna-
cional en los asuntos internos.

En la sociedad civil, hubo un intenso proceso pedagógico sobre la paz y apertura de interlo-
cución y negociaciones políticas directas con el Estado y los empresarios, que fue altamente
subsidiado dejando abierta la interrogante sobre su sostenibilidad en el mediano plazo. Las
elites indígenas ganaron visibilidad y experiencia en manejo de asuntos de Estado, mientras
un archipiélago de ONG y pequeños movimientos sociales tuvieron ocasión de desarro-
llar programas de incidencia a distintos niveles. Se creó capital humano, que no logró ser

125 En 1954 se declaró delito la militancia y simpatía con el comunismo, y se desató una persecución contra todo sospechoso
de portar tal ideología. En 1960, un levantamiento militar encendió la chispa de la guerrilla que muy pronto abrazó las
tesis socialistas. Las negociaciones iniciaron en 1989 y se formalizaron en 1991, aunque fue en los períodos de los
presidentes Ramiro de León y de Álvaro Arzú cuando se profundizaron. Es decir, del total del periodo de conflicto
armado interno una cuarta parte fue también dedicada a la negociación de la paz.
126 Por ejemplo, los acuerdos reconocieron oficialmente el sujeto político indígena y le confirieron ciertos derechos y
manifestaciones en la sociedad, al punto de modificar el concepto tradicional de la nación como unidad en una diversidad
étnica, conformada por pueblos, es decir, nacionalidades con referentes históricos, culturales y territoriales que debían
reflejarse en la naturaleza del Estado. Otro asunto sustantivo tratado en los Acuerdos fue la desmilitarización de los
cuerpos de seguridad pública y la fractura de la tutela militar sobre el poder político. Y aunque básicamente ratificaron
el nuevo modelo económico y los roles del Estado en el mercado, comprometieron al poder público a fortalecer la base
material del aparato público a través de una reforma fiscal integral.
127 Los dos gobiernos que transitaron la parte medular de la agenda de la paz, el de Álvaro Arzú (1996-2000) y el de Alfonso
Portillo (2000-2004), hicieron una ejecución “a la carta” de los compromisos.Adoptaron aquellos que convenían a su proyecto
político y dilataron los otros.Arzú promovió la institucionalidad de la paz y trató de someter al Ejército sin alterar sus privilegios.
Portillo quiso dar más énfasis a los aspectos sociales de los Acuerdos en su afán de arrancar prebendas a la oligarquía, pero a
cambio siguió descuidando la reforma de los aparatos de seguridad. Al final las gestiones de ambos mandatarios terminaron
siendo funcionales, con distintos énfasis, a las tendencias dominantes del consenso de Washington y el crecimiento irrefrenable
de la economía informal y la economía del delito. La criminalidad fue una constante, igual que el curso de degradación de las
instituciones públicas, situación que se profundizó durante el gobierno del presidente Óscar Berger (2004-2008).
83
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

capital social. 128Por su parte, los grupos más conservadores -incluyendo quienes temían
ser juzgados por graves violaciones de los derechos humano- se sintieron reivindicados
con la supuesta “derrota programática” de los acuerdos.129

A pesar de que los Acuerdos de Paz han permitido crear una amplia agenda de trabajo
en el área de derechos humanos, en el contexto anterior, muchos de los compromisos
para garantizar la seguridad, el pleno ejercicio de la ciudadanía y el avance de las mujeres,
especialmente aquellos que garantizan acciones afirmativas para adelantar la situación de
las mujeres indígenas y rurales, están pendientes. Entre ellos, la tipificación del delito de
acoso sexual con agravantes cuando es en contra de las mujeres indígenas.

Durante el conflicto armado interno, la violación sexual constituyó una práctica genera-
lizada, masiva y sistemática en Guatemala. Fue utilizada como un instrumento de guerra
y herramienta para generar terror. La Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH),
reconociendo que “las cifras de violación sexual, muestran un subregistro en relación
con otras violaciones de derechos humanos”, registró 1,465 hechos de violación sexual,
de los cuales pudo documentar 285 casos. Este tipo de violencia estuvo dirigida en un
99% de los casos contra mujeres, y en su gran mayoría, contra mujeres indígenas (80%),
quienes no han tenido acceso a justicia ni a reparación.

Aun cuando el Programa Nacional de Resarcimiento incluye la violación sexual como


una violación a los derechos humanos, no se han adoptado las medidas necesarias para
escuchar y resarcir adecuadamente a las mujeres sobrevivientes. El clima de impunidad
relacionada con estos crímenes contribuye a perpetuar la violencia contra las mujeres,
que se ha incrementado, de forma alarmante, a partir del año 2000.

Igualmente, la persecución dirigida a organizaciones civiles que trabajan en la protección


de los derechos humanos en general y, específicamente, en la protección de los derechos
de las mujeres y la búsqueda de justicia a las violaciones de derechos humanos en su
contra cometidas durante el conflicto armado, continúa, con el consecuente aumento
en los niveles de temor e inseguridad que no permiten a las sobrevivientes exigir resar-
cimiento y acceso a justicia.

4.1 Justicia e impunidad


De conformidad con las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos,
el deber de administrar justicia y combatir la impunidad ante violaciones a derechos
fundamentales corresponde al Estado, bien se trate de acciones u omisiones cometidas
por funcionarios públicos o por particulares.
Capítulo I I

128 Es decir, recurso humano calificado pero no el correspondiente tejido de organización, estrategia viable y la confianza
necesaria para la cohesión.
129 Esa fue la lectura dada al triunfo del NO al referéndum popular a la reforma Constitucional de mayo de 1999, que
debía incorporar, entre otros muchos asuntos, las cuestiones relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas
y las reformas institucionales que acotaban el poder tradicional del Ejército.
84
Análisis de la situación en Guatemala

Como consecuencia del deber asumido por el Estado de Guatemala en materia de justicia
e impunidad, se desprenden para el sistema de justicia, las siguientes obligaciones: a) No
discriminación; b) Prevención, que corresponde a la función disuasiva del sistema de justicia;
c) Obligación de proveer un recurso efectivo; d) Obligación de investigar, juzgar y sancionar
tanto las violaciones cometidas por agentes del Estado o con su apoyo, aquiescencia o tole-
rancia, como los actos cometidos por particulares que menoscaben los derechos reconoci-
dos en las normas internacionales; e) Obligación de reparar; f) Obligación de abstenerse de
obstaculizar la investigación o el curso del proceso. La forma en que el sistema de justicia
reacciona en estos ámbitos permite medir el nivel de cumplimiento por parte del Estado del
deber de garantizar los derechos humanos, que consiste en asumir las medidas necesarias
(administrativas, políticas, judiciales y legislativas) para hacer efectivo el derecho.

Estas obligaciones son correlativas a la definición del acceso a la justicia, que se entiende
como el derecho de toda persona de acudir a procedimientos efectivos para la obtención
de una resolución justa a sus pretensiones, en un plazo razonable, de manera imparcial
y conforme a los criterios establecidos en la ley o en las normas jurídicas tradicionales
del derecho indígena, de conformidad con los estándares de derechos humanos130. Esto
implica que, para el caso guatemalteco, las obligaciones del Estado en materia de justicia e
impunidad también incluyen elementos de respeto a la cosmovisión indígena y al ejercicio
del derecho indígena, así como la prestación de servicios del sistema de justicia oficial con
pertinencia cultural y lingüística.

En consonancia con estas disposiciones, los Acuerdos de Paz otorgaron un tratamiento


prioritario a la reforma y modernización de la justicia, contemplando compromisos no sólo
en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática, sino también en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos
Indígenas y en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, en el que
destaca el compromiso de creación de una jurisdicción agraria y ambiental. El primero
de los mencionados estableció expresamente que “La reforma y modernización de la
administración de justicia deben dirigirse a impedir que ésta genere y encubra un sistema
de impunidad y corrupción. El proceso judicial no es un simple procedimiento regulado
por códigos y leyes ordinarias, sino el instrumento para realizar el derecho esencial de las
personas a la justicia, el cual se concreta mediante la garantía de imparcialidad, objetividad,
generalidad e igualdad ante la ley”.131

El acceso de la justicia es un tema particularmente difícil para las mujeres. El Estado y la


administración de justicia (instituciones y operadores) no han sido especialmente sensibles
a la atención y resolución de casos relacionados con violaciones, violencia intrafamiliar y,
más recientemente, los cada vez más numerosos asesinatos de mujeres. Tampoco pueden
contar, de antemano, con la imparcialidad de los operadores de justicia y sus instituciones. Las

130 OACNUDH-ASIES, 2008: 15.


131 URL y MINUGUA, 1997.
85
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

mujeres ven menoscabados sus derechos cada vez que el sistema de justicia las discrimina,
no repara, no respeta las normas y acuerdos internacionales y no investiga, sanciona y
juzga los delitos que cometen contra su integridad y su vida. La impunidad es un hecho
conocido para las mujeres guatemaltecas, sobre todo, para las mujeres indígenas.

A pesar de las reformas institucionales y legales emprendidas, que incluyen entre muchas
otras, la elaboración de un Plan Estratégico Sectorial para la Transformación del Sector
Justicia Penal (2006-2010) por la Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector
Justicia, los avances que se registran todavía son parciales, constituyéndose la impunidad
en el principal obstáculo para el goce efectivo de los derechos humanos.132

Las instituciones que conforman el sistema de justicia (Organismo Judicial –OJ–, Ministerio
Público –MP–, Instituto de la Defensa Pública Penal –IDPP–, Ministerio de Gobernación, que
incluye a la Policía Nacional Civil –PNC– y al Sistema Penitenciario e Instituto Nacional
de Ciencias Forenses –INACIF–), tampoco han logrado consolidar un funcionamiento
sistémico y coordinado.

A esto se suma la falta de definición e implementación de una política pública de carácter


integral destinada al combate a la impunidad.133 La magnitud del fenómeno de la impunidad
en Guatemala se destaca en el Informe del Relator Especial sobre Ejecuciones Extraju-
diciales, Sumarias o Arbitrarias, sobre su misión a este país en el 2006, al señalar que “En
Guatemala el índice de condenas por homicidio no pasa del 10%. Lo que esto implica es
obvio y preocupante: Guatemala es un lugar indicado para cometer asesinatos, porque
es casi seguro que el delito quedará impune”.134

En materia de investigación criminal, ésta aún es insuficiente y no privilegia la utilización


de pruebas técnicas.135 Los esfuerzos hechos por el MP son insuficientes y no son propor-
cionales a la magnitud de la impunidad; no obstante, los recursos materiales y humanos
disponibles actualmente, merecerían un resultado mayor del que se ha logrado.136 Fallas
en la PNC, como auxiliar del MP en la investigación penal, tales como la falta de cum-
plimiento de muchas medidas de aprehensión.137

A falta de una respuesta eficaz y eficiente a los conflictos por parte del sistema de justi-
cia, éstos tienden a resolverse mediante el uso privado de la fuerza, situación que se ha

132 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su Oficina
en Guatemala (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006), A/HRC/4/49/Add.1, 12 de febrero de 2007, párrafo 24.
133 Al respecto el Comité de Derechos Humanos ha expresado su inquietud “…ante el hecho de que la ausencia de una política
estatal destinada a combatir la impunidad haya impedido la identificación, juicio y castigo de los responsables de violaciones del
Capítulo I I

artículo 6 (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y el pago de indemnizaciones a las víctimas.” Observaciones
finales del Comité de Derechos Humanos: Guatemala, 27/08/2001, CCPR/CO/72/GTM, Observación No. 12.
134 Informe del Relator Especial, Philip Alston, sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias. Misión a
Guatemala (21 a 25 de agosto de 2006), A/HRC/4/20/Add.2, 19 de febrero de 2007, párrafo 42.
135 Ibid.
136 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su Oficina
en Guatemala (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007), A/HRC/7/38/Add.1, 23 de enero de 2008, párrafo 31.
137 Ibid., párrafo 32.
86
Análisis de la situación en Guatemala

llegado a considerar como un hecho “natural” en la cultura ciudadana. Asimismo, muchos


de los conflictos que no se logran resolver en ámbitos de la justicia ajenos al derecho penal
(familia, laboral, civil, agrario), se trasladan a este ámbito, concentrándose en ella el mayor
número de casos que conocen los tribunales.

En los últimos tiempos se ha generalizado una percepción errónea entre algunos, en el


sentido de que la inseguridad en Guatemala se debe, en gran medida, al énfasis en el res-
peto de los derechos humanos, incluidos los de los delincuentes. Por extensión, ese falso
punto de vista, alimenta la idea de que el respeto de los derechos humanos es un factor de
impunidad, ocultando el hecho de que la impunidad es el resultado de otorgar privilegios
a grupos específicos, o de acuerdos derivados de un Estado incapaz de hacer cumplir la
ley para todos y todas.

Combatir la impunidad también significa fortalecer las instituciones públicas responsables


de garantizar el respeto a la ley.

4.1.1 Acceso a la justicia


Resulta de particular preocupación, como lo han señalado distintos órganos de derechos
humanos, la falta de acceso a la justicia, especialmente por parte de las mujeres y los pueblos
indígenas, que encuentran serias barreras culturales,138 lingüísticas y geográficas, así como
actitudes discriminatorias por parte del personal de las instituciones del sistema de justicia.
Entre otros factores, esto se demuestra con el dato que refiere que actualmente se cuenta
con traductores e intérpretes de idiomas mayas en 62 de 360 órganos jurisdiccionales
dentro de la República de Guatemala, siendo un 17.22% de cobertura139. En tal sentido, tal
y como lo ha mencionado la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Hu-
manos, es necesaria la elaboración e implementación, en consulta con los pueblos indígenas,
de una política sectorial de acceso a la justicia que incorpore los elementos lingüísticos,
geográficos y de pertinencia cultural, y que a la vez responda a la necesidad de superar el
monismo jurídico,140 así como a dar vigencia a las disposiciones del Convenio 169 de la OIT
que garantizan el ejercicio del derecho indígena.

En relación con la atención a la niñez y la juventud en materia de justicia, también se ob-


servan brechas en relación con la implementación de los estándares internacionales en
materia de derechos humanos. Dadas las altas tasas de reincidencia de los adolescentes en
conflicto con la ley penal y las graves situaciones dadas en los centros de internamiento

138 Una de estas barreras tiene relación con el sistema patriarcal que organiza la vida política, social y económica de la
sociedad. Los operadores de justicia son parte del problema en la medida en que son beneficiarios de un sistema que
otorga enormes privilegios a los hombres. Al negarse a actuar o al ralentizar procesos judiciales, los hombres –en este
caso, los operadores de justicia– defienden sus propios intereses de género, tal como han señalado investigadoras como
Naila Kabeer o Diane Elson.
139 Examen Periódico Universal, Informe nacional presentado de conformidad con el párrafo 15 (A) del anexo a la resolución
5/1 del Consejo de Derechos Humanos, mayo 2008.
140 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su oficina
en Guatemala, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007. Febrero 2008. Párrafo 97.
87
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

que incluyen no solamente motines sino asesinatos y hasta masacres, el Comité de


Derechos del Niño ha solicitado reiteradamente la incorporación en la práctica de las
Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad,
en particular para garantizar que tengan acceso a procedimientos de denuncia eficaces
contra los malos tratos y que se adopten medidas apropiadas para la rehabilitación y
reintegración social. 141

Aunque el marco jurídico de protección a la niñez, ha sido fortalecido mediante la incor-


poración de una ley nacional de adopciones y del Convenio de La Haya, continúa siendo
un reto su implementación y lograr que el sistema de justicia avance sustantivamente
en la sanción de los delitos cometidos contra la niñez, incluyendo aquellos relacionados
con las adopciones irregulares.

La impunidad en el sistema de justicia también alcanza las graves violaciones a los derechos
humanos cometidas durante el conflicto armado interno, por lo que la Alta Comisionada
señaló que la superación de los obstáculos para su investigación y sanción sigue siendo
un reto.142

4.1.2 Eficacia e independencia de la administración de Justicia


Visto retrospectivamente, la administración de justicia ha ganado terreno de autonomía
frente al Organismo Ejecutivo en relación con el período del conflicto armado interno.
Sin embargo, aún existe un largo camino por recorrer en materia de independencia ju-
dicial frente a distintas fuerzas y grupos de presión, en particular frente a los medios de
comunicación, el poder económico, el crimen organizado y algunos grupos de la sociedad
civil con enfoques específicos.

La falta de independencia del conjunto del sistema de justicia y su penetración por los
poderes fácticos se encuentra en la raíz de su problemática y su falta de eficacia. Aun
cuando esta penetración no es nueva, en la actualidad se ha profundizado y diversificado.
Durante el conflicto armado interno la mayor parte de la influencia provenía de la insti-
tución armada y del poder económico; hoy la injerencia militar ha disminuido de manera
significativa, pero tanto el poder económico como los demás actores mencionados ejercen
una perniciosa incidencia en la administración de la justicia.

La tardanza en la gestión de los procesos judiciales ha sido señalada reiteradamente


como uno de los campos que más inciden en la desconfianza ciudadana hacia el sistema
de justicia. Y aunque no es privativa del Organismo Judicial y sus dependencias, en él se
manifiesta con mayor crudeza y frecuencia. Pocos son los avances que ha habido en
Capítulo I I

esta materia. Trabajos de campo han constatado que, incluso, en no pocas ocasiones se
vulneran los plazos legales por parte de los propios órganos administradores de justi-

141 Comité de Derechos del Niño.


142 Idem. Párrafo 43.
88
Análisis de la situación en Guatemala

cia143: en tanto a las personas sindicadas se les exige rigurosamente el cumplimiento de los
plazos legales para la gestión de distinto tipo de recursos, los juzgados, tribunales y cortes
muchas veces no los respetan.

Tabla 13
Fases y tiempos promedios de gestión para
que una sentencia quede firme
Fase procesal Tiempo real de duración

Investigación (para decidir si se solicita Con prisión preventiva: 3 meses y medio.


apertura a juicio oral y público) Con medida sustitutiva: entre 6 y 9 meses.
Entre 6 y 9 meses después de la audiencia de apertura a juicio, pero es común
Inicio del debate144
que los plazos sean mayores, en especial en los casos políticos145.
Un mínimo de 6 meses en ser resuelta, contados a partir de su presentación,
la que sólo puede darse después de la lectura oficial de la sentencia del debate.
Apelación
Hay muchos casos en que el proceso se extiende por 9 meses o hasta más de
2 años (ejemplo Caso Gerardi).
Suele durar un mínimo de un año, pero en ocasiones se extiende hasta por
Casación
más de dos años.
Amparo en la CSJ Suele durar un mínimo de 4-6 meses
Amparo en la CC Suele durar un mínimo de un año
El promedio de tiempo para que una sentencia quede en firme, con base en los
Tiempo estimado final
tiempos mínimos señalados, es de tres años y medio, sin incluir la duración del
para que una sentencia
debate, amparos en la CSJ, ni repetición o un proceso de revisión del debate
quede en firme
por parte de la Cámara Penal.
144145

4.1.3 Protección de los derechos humanos y


las libertades fundamentales de las personas
La situación de Guatemala, respecto a la protección integral de los derechos humanos y
las libertades fundamentales, continúa siendo extremadamente compleja, pues el Estado

143 Según datos de los tribunales mismos, una persona capturada cometiendo un delito infraganti pasa, como mínimo, 10 días
de prisión ilegal antes de que se le dicte auto de prisión; el tiempo muerto entre la etapa preparatoria y la intermedia es
del 60%. Se pierden al menos 735 días como tiempo muerto en cada proceso.
144 La duración del debate es variable dependiendo de la cantidad de pruebas (peritajes, testimonios y documentos) a
ventilarse y de la frecuencia con que el Tribunal de Sentencia programe las audiencias de debate. Rara vez los Tribunales
programan las audiencias de debate diariamente por estar atendiendo otros debates al mismo tiempo o diligenciando
otras gestiones.
145 Un caso que resulta paradigmático para el análisis de las tardanzas deliberadas en la aplicación de los plazos legales (y
las consiguientes violaciones del debido proceso) es el del ex Ministro de Gobernación, Byron Barrientos, y el ex Vice
Ministro del ramo, Luis Alberto Dávila García. El debate oral y público comenzó 4 años después de que se les dictó
prisión preventiva, debido a la actitud reiterada y deliberada del Ministerio Público y de la Procuraduría General de la
Nación en impedir su inicio. Esta valoración procesal no prejuzga los contenidos ni el fondo del caso.
89
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

adolece de serias limitaciones para garantizar el pleno goce del derecho a la vida y para
fortalecer la prevención, y el avance en la investigación y sanción de las violaciones de este
derecho. La situación de inseguridad tiene un grave impacto en los derechos humanos,
especialmente porque la impunidad tiene una alta prevalencia y aún no se instaura un
verdadero Estado de Derecho.

La exclusión y la discriminación limitan las oportunidades de desarrollo de los grupos


vulnerabilizados y el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales es
aún limitado.

El progreso en la observancia de los derechos humanos no ha sido uniforme en ritmo


ni igual para todos los grupos, siendo la población rural e indígena, particularmente las
mujeres y niños, los sectores más rezagados.A un poco más de la mitad del período para
alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio, Guatemala se encuentra todavía lejos
de su cumplimiento, particularmente en las relacionadas con la reducción de la pobreza
extrema, la mortalidad materna y la desnutrición infantil.

4.2 Gobernabilidad democrática


Se entiende como obligación del Estado reducir al máximo los riesgos y amenazas que
puedan afectar la gobernabilidad de un país.

Los problemas de gobernabilidad democrática que se manifiestan de manera crónica en


prácticamente todas las regiones geográficas del país en realidad expresan la incapacidad
de la política democrática de cumplir las funciones básicas del Estado constitucional:
brindar seguridad y garantizar la integridad personal, abrir oportunidades de bienestar a
sus habitantes a través de la realización de los derechos sociales y las tareas de cohesión
social.

4.2.1 Lucha contra la corrupción


El hecho de que la corrupción impacta negativamente el desarrollo ya no está sujeto a
discusión. La corrupción “…es una plaga insidiosa que tiene una amplia gama de efectos
corrosivos en las distintas sociedades. Socava la democracia y el estado de derecho,
conduce a la violación de derechos humanos, distorsiona mercados, erosiona la calidad
de vida y permite que florezcan el crimen organizado, el terrorismo y otras amenazas
a la seguridad humana”.146 La corrupción se encuentra tanto en países pobres como en
países ricos, en países en desarrollo como en países desarrollados si bien en diferentes
Capítulo I I

formas y magnitudes. Evidencia recabada de todos los confines del globo confirman que
la corrupción daña a los pobres en forma desproporcionada. La corrupción entorpece el

146 Kofi Annan, ex Secreetario General de las Naciones Unidas, en el prefacio del Convenio de las Naciones Unidas
contra la Corrupción.
90
Análisis de la situación en Guatemala

desarrollo económico, reduce los servicios sociales y desvía inversiones en infraestructura,


instituciones y servicios sociales. Más aún, fomenta un ambiente antidemocrático caracte-
rizado por la incertidumbre, poca previsibilidad, el declive de valores morales y la falta de
respeto hacia las instituciones constitucionales y la autoridad. Por ello, la corrupción refleja
una brecha en democracia, derechos humanos y gobernabilidad que impacta en forma ne-
gativa sobre la pobreza y la seguridad humana. 147La corrupción también ha contribuido, en
gran medida, a la inestabilidad, pobreza y el surgimiento de guerras civiles por disputa de
recursos en una serie de países que están en situación de conflicto o saliendo de ellas.148

Transparencia Internacional ha desarrollado un Índice de Percepción de la Corrupción para


tener puntos de comparación en cuanto a la percepción de corrupción prevaleciente en
un país. La Puntuación del IPC correspondiente a un país o territorio indica el grado
de corrupción en el sector público, según la percepción de empresarios y analistas de
país, entre 10 (percepción de ausencia de corrupción) y 0 (percepción de muy corrupto).
Para 2008, Guatemala aparece en la posición número 96 de 180 países, con un IPC de 3.1,
resultado obtenido a partir de cinco encuestas realizadas por Acción Ciudadana, capítulo
local de Transparencia Internacional.149

4.2.2 Ejercicio de la ciudadanía


Guatemala es, según los indicadores correspondientes,150 el país centroamericano con el
índice más bajo en la calidad de su democracia (56.5, comparado con indicadores que pro-
median 76.45 para el resto de los países del istmo), y con el índice más bajo en participación
electoral (48.1, contra un promedio de 64.7 para el resto).

Más de dos terceras partes de ciudadanos tienen alguna forma de participación (77%), un
porcentaje menor (69%) se declara como participante en las elecciones, pero sólo cerca
de la mitad (55%) tienen participación en el voto y en alguna otra actividad social o política,
aparte de que uno de cada 10 ciudadanos (9%) ni vota, ni participa.151

Condiciones particulares del proceso histórico del país, de las cuales cabe resaltar la
represión que se dio a lo largo del enfrentamiento armado interno, contribuyeron a que
los Acuerdos de Paz plantearan que “es fundamental la participación efectiva de todos los
sectores de la sociedad en la solución de sus necesidades, y en particular en la definición
de las políticas públicas que les conciernen”, y “Que el Estado debe democratizarse para

147 PNUD, nota de Mejores prácticas 2004, p.1.


148 Tiri and UNDP, Corruption in Post War Reconstruction: Confronting the Vicious Cycle, 2005.
149 www.transparency.org/surveys/#cpi o www.icgg.org
150 Torres-Rivas, E. y F. Rodas, 2007: Cuadro 2, página 46.
151 Los datos que se citan son el resultado de una encuesta llevada a cabo en julio de 2007 por Borge & Asociados, a una
muestra representativa de más de 1,000 guatemaltecos y guatemaltecas, como parte de un estudio sobre la democracia
llevado a cabo por el Programa del Informe Nacional de Desarrollo Humano. Torres-Rivas, E. y F. Rodas, 2007: Página 111.
91
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

ampliar estas posibilidades de participación y fortalecerse como orientador del desarrollo


nacional[...]”.152

Estos planteamientos, centrados en la promoción de la participación en el marco de la


democracia, se fundamentan en el hecho que la democracia “supone una idea del ser
humano y de la construcción de la ciudadanía; es una forma de organización del poder
que implica la existencia y el buen funcionamiento del Estado; e implica una ciudadanía
integral, esto es, el pleno reconocimiento de la ciudadanía política, la ciudadanía civil y la
ciudadanía social[...]”153 De hecho, sólo cuando se ejercen tanto los derechos políticos,
como los económicos, sociales y culturales, es que se puede hablar de una participación
ciudadana completa.

No es este el caso de las mujeres a quienes podría aplicarse el concepto de “no


ciudadanía”154 por enfrentarse cotidianamente a la restricción y negación de sus derechos
como ciudadanas: limitaciones para acceder a servicios de salud; enfrentadas a diversas
formas de violencia, desde la discriminación por el hecho de ser mujeres, a la exclusión
de las esferas en que se toman decisiones importantes para sus vidas y oportunidades;
desde la violencia en el ámbito de sus hogares, hasta la ejercida por el Estado y sus insti-
tuciones al no generar las oportunidades y condiciones para una vida digna. No pueden
ejercer derechos como ciudadanas las mujeres pobres, las humilladas, las que no tienen
voz, las que no tienen poder de decisión, las que no tienen control sobre sus cuerpos,
las que son abusadas, violadas y corren riesgo de ser asesinadas, las que mueren en un
parto o las que no tienen acceso a servicios públicos básicos como educación, agua
potable o una vivienda digna. En Guatemala hay millones de “no ciudadanas”. Los datos
que aparecen a continuación son una muestra de lo anterior y se refieren a la escasa
participación política de las mujeres:

Tabla 14
Participación política en el Congreso de la República por sexo

1995 1999 2003 2007


Distribución
por sexo Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Total Total Total Total
% % % %

Hombres 100 88 105 93 144 91 138 88


Mujeres 13 12 8 7 14 9 20 12
Totales 113 100 113 100 158 100 158 100
Capítulo I I

Fuente: Convergencia Cívico Política de las Mujeres Guatemaltecas (2004).

152 Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria


153 PNUD. La democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar,
Altea, Taurus, Alfaguara, 2004).
154 Cf. Adela García (ed). Género y Ciudadanía: un debate. Icaria Editorial, Barcelona, 2004, pp. 7.
92
Análisis de la situación en Guatemala

Como se puede inferir de los datos presentados, la participación política de las mujeres en
las esferas de toma de decisión continúa siendo escasa. En el período 2004-2007, de las 331
alcaldías municipales ocho fueron ocupadas por mujeres, de las cuales sólo una era indígena
(primera alcaldesa indígena en la historia). En las elecciones del 2007, fueron ganadas por
mujeres ocho de las 332 alcaldías (una indígena) y 242 de los 3,690 cargos en Corporaciones
Municipales.155 La escasa participación política de las mujeres se agudiza cuando se trata de
mujeres indígenas. La tabla 15 refleja esta realidad para los períodos 1995 a 2007.

Tabla 15
Participación política en el Congreso de la República por etnia

1995 1999 2003 2007


Distribución
Por etnia No No No No
Indígena Indígena Indígena Indígena
Indígena Indígena Indígena Indígena

Hombres 3 87 9 96 11 133 16 122

Mujeres 3 10 2 6 1 13 4 16

% Indígenas 5% 9% 8% 12.6%

Fuente: Elaboración con base en Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005.

Mientras que el Tribunal Supremo Electoral ha lanzado una campaña para la participación de
ciudadanos indígenas en procesos electorales, el Organismo Legislativo todavía no ha desa-
rrollado acciones para aumentar la participación de las mujeres y la participación indígena.

De los trece Ministerios de Estado únicamente uno está a cargo de una mujer y solamente
cuatro secretarías presidenciales son ocupadas por mujeres, sin embargo, tres de estas secre-
tarías están tradicionalmente a cargo de ellas: la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del
Presidente, la Secretaría de Bienestar Social y la Secretaría Presidencial de la Mujer.

En el período 2005-2006 el Organismo Judicial, compuesto por trece magistrados, eligió por
primera a una mujer como presidenta de la Corte Suprema de Justicia. Según la información
proporcionada por la institución, de las 7,194 personas que laboran para este ente (incluyendo
al personal de administración, jueces y magistrados) 4,542 son hombres y 2,652 son mujeres
representando así el 37% del personal.

El Estado ha hecho esfuerzos por propiciar la participación ciudadana a través de programas


de desarrollo comunitario planteados en el marco de la política nacional de descentralización,
la que propicia la apertura de nuevos espacios de participación que permitan a los ciudadanos
tomar decisiones a partir de su propia realidad. Además, en respuesta a recomendaciones

155 Tribunal Supremo Electoral; Memoria 2007; Datos y Cifras Nacionales.


93
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

de los Acuerdos de Paz, que reconocieron en los Consejos de Desarrollo “su papel
fundamental... para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en
la identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas
públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural[...]”, el Estado
aprobó en 2002 la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la que forma un
conjunto con otras tres: la Ley General de Descentralización, el Código Municipal y la
Ley de Desarrollo Social.

Los Consejos de Desarrollo, como espacio principal de encuentro entre Estado y ciuda-
danos, son el mecanismo institucional propicio para generar esa “participación efectiva
de todos los sectores de la sociedad en la solución de sus necesidades”. No obstante, los
Consejos presentan en general gran fragilidad en sus mecanismos operativos, los bajos
niveles propositivos de sus integrantes y la carencia de capacidades que permitan una
eficaz planificación del desarrollo y la correspondiente.

Aún los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE), expresión de nivel inter-


medio entre lo nacional y lo municipal, carecen en general de capacidades institucionales
para planificar, gestionar y evaluar el desarrollo de los respectivos departamentos, y sus
propios integrantes tienen limitadas capacidades para el análisis y la propuesta y para
interrelacionarse constructivamente con el Estado, situación particularmente cierta con
los sectores sociales.

La sociedad civil ha respondido positivamente a la apertura de estos espacios, especial-


mente a nivel de los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) y los Consejos
Municipales de Desarrollo (COMUDES). Ha sido valorado de manera especial por la
población indígena y las mujeres gozan por primera vez de una representatividad en el
marco jurídico del Estado a través del sistema de consejos.

Más allá de los consejos de desarrollo, el ciudadano guatemalteco tiene teóricamente


posibilidades de participar e interactuar con el Estado por otras vías, ya sea por medio
de los partidos políticos u otras organizaciones sociales o políticas, pero encuentra en
ello dificultades relacionadas tanto con el marco legal del sistema político,156 como con
su estructura institucional. No obstante, ha de reconocerse que, como consecuencia de
cambios efectuados a esta ley en 2006, las elecciones realizadas en 2007 permitieron una
descentralización de las mesas de votación, lo cual ha extendido el acceso al sufragio a
las comunidades rurales.

En Guatemala todavía no se ha valorado ni activado el pleno potencial del voluntariado


como una de las expresiones más poderosas de la participación ciudadana, para trans-
Capítulo I I

formar la sociedad actual en una sociedad más incluyente, solidaria y justa. De hecho, el
voluntariado todavía no forma parte de las políticas públicas, y no ha sido objeto de una

156 Se trata de la “Ley Electoral y de Partidos Políticos”, Decreto 1/85, modificado por el Decreto 35-2006.
94
Análisis de la situación en Guatemala

seria investigación para poder valorar su aporte socioeconómico a la sociedad guatemalteca,


pese a que en varios países de Latinoamérica el voluntariado aporta más del 2% del PIB. En
el estudio El voluntariado en Guatemala: un panorama inicial, Danilo Palma Ramos observa
que según los datos del INCOVI, casi 2 millones de guatemaltecos realizaban actividades
voluntarias, servicio comunitario o ayuda social, lo cual demuestra la importancia del fe-
nómeno en Guatemala.157 Por ello, a este respecto, Bernardo Kliksberg ha señalado que
“El voluntariado latinoamericano con su vigor, su capacidad creativa, su genuinidad, puede
hacer aportes trascendentes. Es necesario crear una política pública que sea una política
de Estado para respaldarlo y jerarquizarlo”.158

No puede obviarse, por aparte, la importancia del hecho que el ejercicio de la ciudadanía
plena se ve limitado por la pobreza de la población, lo que se acentúa aún más en las po-
blaciones indígena y rural y en las mujeres. La falta de documentación ha sido un limitante
crítico en el caso de las mujeres indígenas, pero también para muchas comunidades que
fueron desplazadas durante el conflicto armado.

El Relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales de los indígenas, Roberto Stavenhagen, ha señalado a este respecto que “La estructura
política de Guatemala desde la colonia y a lo largo de la vida republicana se caracterizó
por la exclusión de los pueblos indígenas de la participación en la vida ciudadana[...]” y ha
recomendado que “el Gobierno redoble sus esfuerzos para asegurar la plena participación
de los indígenas en los asuntos públicos y que instruya a las autoridades para que tomen
medidas apropiadas para asegurar que los indígenas participen en todos los niveles de la
administración pública [... y] en los consejos de desarrollo”. Estos esfuerzos deberán redo-
blarse para propiciar y garantizar la participación de las mujeres indígenas y asegurar que
su voz e intereses sean expresados por ellas mismas, escuchados y tomados en cuenta en
el diseño de programas y políticas públicas.

Ciertos sectores poblacionales resultan particularmente afectados por este problema,


como son los indocumentados, los analfabetos, los jóvenes de familias desarticuladas,
las comunidades retiradas de los centros urbanos, las mujeres, la población indígena
que no habla español y, en particular, las mujeres indígenas, y quienes viven en zonas
en las que en la práctica se limita la participación política (ante la presión de grupos
de interés).

La efectiva aplicación de la Ley de Idiomas Nacionales podría cerrar la brecha al requerirse


que los empleados del Estado aprendan el idioma de la región en atención a la población
indígena. De esta manera se eliminaría que el no dominio del español fuera una barrera al
ejercicio de derechos por los titulares. Cabe señalar las mayores limitaciones que, en este

157 Danilo Augusto Palma Rosas, El voluntariado en Guatemala: un panorama inicial,VNU Guatemala, 2007, p. 8.
158 Bernardo Kliksberg, editado por Helene Perold y María Nieves Tapia. Servicio Cívico y Voluntariado. El Servicio y el Voluntariado
en America Latina y el Caribe. Service Enquiry Servicio Cívico y Voluntariado Volumen 2. 2007. pág. 14.
95
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

sentido, pueden enfrentar las mujeres indígenas, mayoritariamente monolingües y some-


tidas a la autoridad de sus parejas.

Guatemala cuenta con una población eminentemente joven, que en los últimos procesos
electorales ha canalizado el voto de una generación postconflicto, que ha venido marcando
la diferencia paulatina del proceso democrático.

Los adolescentes representan un emergente grupo poblacional debido a la transición


demográfica. Para 2045, según CELADE, la pirámide poblacional de Guatemala se habrá
convertido en una “botella de Chianti” reflejando el considerable aumento proporcional
de este grupo etareo. Su falta de identificación con el sistema de partidos políticos se
ha plasmado en recientes encuestas. Las oportunidades de desarrollo no las ven en
Guatemala, al constatar que una mayoría que teniendo la posibilidad, irían a vivir fuera
del país. Esto subraya que el Estado no está dando respuesta a este importante seg-
mento de la población para el ejercicio de sus derechos civiles, políticos, económicos
y sociales.159

Por otra parte, no ha prosperado la idea de cuotas para mujeres, u otras acciones afir-
mativas en el sistema de partidos para lograr equidad en la participación, a diferencia de
otros países latinoamericanos que han reservado un 30% de las curules para mujeres.
Esto es una muestra del carácter jerarquizado y patriarcal que caracteriza a los partidos
políticos en Guatemala y de las dificultades que las mujeres tienen para ejercer los de-
rechos de ciudadanía implícitos en los espacios de representación política.

En relación a la población migrante en el extranjero, CONAMIGUA aboga por su de-


recho al sufragio y su representación formal en los Consejos Regionales de Desarrollo
Urbano y Rural.

Todas estas condiciones señalan que la población carece de mecanismos y de espacios


suficientes y adecuados para su participación política plena y su interactuación dentro
del Estado.

Por esas razones, facilitar la participación ciudadana sigue siendo un reto en términos
políticos, económicos, sociales y culturales; un reto que demanda fortalecer capacidades
institucionales, promover el liderazgo político desde la niñez y la adolescencia, y asegurar
un mayor compromiso en el ejercicio de las competencias del sector público, los partidos
políticos, las sociedad civil organizada y la cooperación internacional. Estos esfuerzos
deben redoblarse cuando se trata de fomentar la participación y el liderazgo político de
las mujeres en general, y de las mujeres indígenas en particular. Esos esfuerzos deben
Capítulo I I

159 Ver La situación de las niñas, niños y adolescentes de Guatemala: De cara a un nuevo período gubernamental. UNICEF
2008, Recuadro 6, pág. 52, así como Estrategia para promover la participación juvenil en la gestión de políticas públicas
a nivel municipal. Programa de Descentralización y Fortalecimiento Municipal de la Unión Europea, 2008, págs.
13-14.
96
Análisis de la situación en Guatemala

realizarse desde la niñez y la adolescencia, en los partidos políticos y en las instituciones


públicas y organizaciones civiles del país.

4.2.3 Discriminación
Del principio de igualdad consagrado en los instrumentos internacionales de derechos
humanos, se deriva la prohibición de discriminación que consiste en la prohibición de toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u
origen nacional o étnico, sexo, edad, idioma, religión, opinión política, posición económica,
nacimiento, u otra condición y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos
y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier
otra esfera de la vida pública.

En materia de discriminación, las normas internacionales de derechos humanos no sola-


mente imponen al Estado el deber negativo de no incurrir en ésta, sino también la obliga-
ción positiva de proteger a las personas contra la misma, lo que incluye para el Estado, la
obligación de proveer de un recurso efectivo para acudir a los órganos jurisdiccionales en
búsqueda de protección en casos de discriminación y la de adoptar medidas legislativas y
otras necesarias para garantizar la no discriminación.

Diversos órganos de protección de derechos humanos del Sistema de Naciones Unidas,


tales como el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer y la Alta Comisionada
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, entre otros, han coincidido en seña-
lar que en Guatemala existen numerosas prácticas de discriminación de las que resultan
víctimas particularmente las mujeres y los pueblos indígenas, y que dentro de estos grupos,
resultan afectadas con mayor severidad las mujeres indígenas, sobre todo las monolingües
y aquellas que viven en áreas rurales, así como la niñez indígena. “Los indicadores del de-
sarrollo económico y social más bajos se registran en las regiones habitadas por pueblos
mayoritariamente indígenas y de origen africano. La correspondencia entre el mapa de la
pobreza económica y la marginación social y el mapa geográfico de los pueblos indígenas
es una ilustración patente del carácter sistémico y estructural de la discriminación racial”.160
En este sentido, debe tenerse presente la interrelación entre las distintas formas y meca-
nismos de discriminación, que frecuentemente resultan afectando en forma múltiple a la
misma persona o grupo social.

Uno de los ámbitos en que se refleja de forma más severa el fenómeno de la discrimina-
ción contra los pueblos indígenas es en el acceso a la justicia. El Relator Especial sobre la

160 Informe del Sr. Doudou Diène, Relator Especial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial,
xenofobia y formas conexas de intolerancia, Misión Guatemala (2005).
97
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indí-
genas, en la misión realizada a Guatemala en 2003 afirmó: “Los operadores de justicia
-denominación que incluye jueces, auxiliares, fiscales, y miembros del Ministerio Público
y de la Policía Nacional Civil- no han modificado sus criterios y comportamientos, que
en general son percibidos y señalados como contrarios a los intereses de los indígenas,
cargados de prejuicios, frecuentemente autoritarios, que desembocan en malos tratos e
irrespeto y que no son exentos de corrupción. Los jueces y otros operadores de justicia
(con muy contadas excepciones) no son hablantes de la lengua indígena de la región en la
que ejercen sus cargos, no tienen conocimiento de los usos y costumbres de los pueblos
indígenas, ni guardan el debido respeto a las autoridades indígenas.”161

Las políticas históricas respecto del uso y tenencia de la tierra, el trabajo y la educación,
contribuyeron a definir un “patrón de desarrollo” basado en la exclusión, en detrimento
de la población indígena y de las mujeres.

En los últimos años, el Estado de Guatemala ha promovido algunas acciones para combatir
la discriminación, particularmente la étnica y racial. Entre estos esfuerzos se identifican
el diseño y puesta en marcha de la Política Pública para la Convivencia y Eliminación
del Racismo y la Discriminación Racial, la creación de la Comisión Presidencial sobre la
Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas, la creación de la Defensoría
de la Mujer Indígena y la tipificación del delito de discriminación en el Código Penal. Estas
iniciativas y la existencia de un marco normativo e institucional relativamente fortalecido,
son demasiado recientes para evidenciar resultados concretos en las brechas existentes
en materia de discriminación. La persecución penal del delito de discriminación ha mos-
trado escasos resultados. El Ministerio Público recibió 70 denuncias durante 2007 y no
se obtuvo sentencia alguna sobre un caso de discriminación en el mismo período.162

Sancionados como compromisos de Estado por el Decreto Ley 52-2005, los Acuerdos
de Paz continúan siendo el marco nacional para impulsar el desarrollo del país y el pro-
greso hacia la no discriminación y la equidad. Entre otros, los Acuerdos de Paz incluyen
compromisos específicos para el avance de la situación de las mujeres, especialmente las
mujeres indígenas y las mujeres rurales.

A partir de su firma se iniciaron una serie de reformas para garantizar la participación de


las mujeres y de los pueblos indígenas en la elaboración de políticas públicas nacionales
y descentralizadas.163 En el ámbito de la institucionalidad para el avance de las mujeres se
han hecho progresos, entre los cuales cabe mencionar la creación y fortalecimiento de
la Secretaría Presidencial de la Mujer y la Defensoría de la Mujer Indígena. En materia de
Capítulo I I

161 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los
pueblos indígenas, Misión a Guatemala, 2003.
162 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su
oficina en Guatemala del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007. Párrafo 50.
163 Las principales leyes en este marco son la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, las reformas al Código
Municipal y la Ley de Descentralización.
98
Análisis de la situación en Guatemala

discriminación contra la mujer, el Estado de Guatemala ha avanzado en la institucionalidad


y en la elaboración de las políticas públicas relativas al tema.Acciones como la actualización
de la Política Nacional de Promoción y Equidad de las Mujeres Guatemaltecas, coadyuvan
a este esfuerzo. Sin embargo, aún es necesario realizar acciones tales como que el Con-
greso priorice las reformas legales necesarias para erradicar la discriminación y combatir
la violencia, particularmente, las modificaciones al Código Civil para equiparar la edad para
contraer matrimonio de hombres y mujeres; al Código del Trabajo para proteger adecuada-
mente a las trabajadoras de casa particular; y al Código Penal en lo que respecta al capítulo
de delitos sexuales, y a la ya reiterada necesidad de tipificar la violencia intrafamiliar y el
acoso sexual como delitos.164

Sin embargo, estos cambios legales apenas si empiezan a estar acompañados de medidas
concretas que tiendan a mejorar la situación de vida de las mujeres y sus comunidades, y
a eliminar el racismo, la discriminación, la exclusión y la opresión en su contra, condicio-
nes todas que imposibilitan el pleno ejercicio de su ciudadanía y sus derechos sexuales y
reproductivos.

La discriminación y el racismo han representado costos significativos para el país: la brecha


de ingresos imputable específicamente al factor racial se calcula conservadoramente en
USD$.560 al año por persona económicamente activa. Sólo para el año 2003, ello representó
aproximadamente USD$.830 millones, o un retraso de 0.83% en el crecimiento.165

Uno de los indicadores determinantes de la discriminación y racismo es lo referente a los


ingresos laborales y las brechas existentes entre género y etnia.

Gráfica 29
Ingresos laborales mensuales promedio (en quetzales corrientes-2004)
2500

2000
Ingreso Promedio

1500

1000

500

0
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
No indígenas Indígenas

Fuente: Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005.

164 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su oficina
en Guatemala, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2007, A/HRC/7/38/Add.1 párrafo 98
165 Gobierno de la República de Guatemala, 2006.
99
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

La discriminación por motivos de sexo es omnipresente; según se informa, muchos pro-


pietarios ni siquiera pagan a las mujeres o a los niños y niñas por su trabajo: se considera
que “coadyuvan” al marido. Las mujeres son discriminadas a varios niveles: como mujeres,
como pobres, como habitantes de zonas rurales y como indígenas, y raramente poseen
tierras u otros bienes.

Si se compara con generaciones anteriores, en los últimos años ha mejorado el acceso a la


educación para las mujeres; esto se evidencia, por ejemplo, en los niveles de logro educativo.
Como consecuencia, ha aumentado la inserción femenina en el mercado de trabajo, (aunque
muchas veces en condiciones precarias en términos de calidad del empleo, remuneración y
acceso a oportunidades), con el consiguiente incremento en el nivel de ingresos y gastos de
los hogares; es decir, ha mejorado el nivel de bienestar de las mujeres y de los hogares.

Sin embargo, aún hay gran cantidad de mujeres que, por la falta de oportunidades educa-
tivas y laborales, se han visto confinadas a las tareas del hogar sin recibir remuneración
económica por ello. Como resultado, muchas mujeres y numerosos hogares se encuen-
tran bajo el umbral de la pobreza y la pobreza extrema. Hay que recordar, a propósito
de este tema, que, a diferencia de los hombres, las mujeres suelen dedicar mayor tiempo
a los quehaceres del hogar y al cuidado de los niños o niñas sin importar si se trata de
hogares indígenas o no indígenas o si se vive en el área urbana o rural. En otras palabras,
aún persiste una marcada división del trabajo doméstico entre ambos sexos en perjuicio
de las mujeres. En el siguiente cuadro se presenta el tiempo promedio (en horas al día)
que las mujeres (madres o hijas) dedican a los quehaceres del hogar y al cuidado de los
niños o niñas según diversas características de los hogares.

Tabla 16166
Tiempo promedio dedicado a tareas domésticas en hogares nucleares,
según características seleccionadas (2000), en horas por día
Capítulo I I

166 Tomada de Segeplan, 2006: p.41.


100
Análisis de la situación en Guatemala

Al observar el tiempo promedio dedicado a tareas domésticas en hogares nucleares del


área urbana, rural, indígena y no indígena, en horas por día, los hombres dedican menos
horas que las mujeres en los quehaceres del hogar y otros. Asimismo, se determinó que las
mujeres ocupan casi medio día en las tareas mencionadas y los hombres alrededor de una
cuarta parte del día, reflejándose en dicho comportamiento la división sexual del trabajo,
que es una de las fuentes más importantes de discriminación contra las mujeres, pues, el
tiempo adicional que las mujeres invierten en las tareas no remuneradas del hogar va en
detrimento de sus oportunidades. La democratización de la vida doméstica se convierte,
de este modo, en una de las prioridades en materia de políticas públicas para la igualdad.

Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006, se puede observar que los
datos sobre posición ocupacional de No remunerados, invisibiliza el tiempo que emplean
las mujeres en los quehaceres del hogar, al presentar un dato global. Únicamente reporta,
dentro de esta categoría los niveles de pobreza, expresados en “Todos los Pobres” un
63.7%, “Pobres extremos” 21.2, “Pobres No Extremos” 42.5% y “No Pobres” 36.3%, sin
desagregarlos por sexo.

Por su parte, el Comité de Derechos del Niño, también ha manifestado su preocupación por
el hecho de que: “El principio de no discriminación no se aplique plenamente a los niños
de los grupos indígenas, los niños pobres de zonas urbanas y rurales, las niñas, los niños
con discapacidades o los niños desplazados, especialmente en cuanto a sus posibilidades
de acceso a servicios adecuados de salud y educación”.167

El informe elaborado por UNICEF “La situación de la niñez en Guatemala” destacó la grave
situación de discriminación en que se encuentra la niñez que padece de discapacidad. Según
los resultados de la Encuesta Nacional de Discapacidad del año 2005, alrededor de veinte
por mil niños o adolescentes tienen algún tipo de discapacidad, existiendo una mayor preva-
lencia en la población de 7 a 8 años (22 por mil), que en aquella de 6 años o menos (15 por
mil). La mayoría de los menores de edad con alguna discapacidad son hombres (56.5%) y en
menor proporción mujeres (43.5%), y son principalmente pobladores del área rural (55.2%)
que de la urbana (44.8%). Si bien la Convención sobre los Derechos del Niño estipula que
la niñez con discapacidad debe recibir cuidados especiales que le permitan tener una vida
digna y ayuden a su plena inserción social; la gran mayoría de las niñas, niños y adolescentes
en esta situación no recibían al momento de la encuesta una atención especializada para
ello: aunque 55% mencionó sí haberla recibido alguna vez en la vida, sólo 13% (alrededor
de quince mil personas) estaban recibiéndola en la actualidad.

Otras formas de serias discriminaciones en el país impactan a personas con discapacidad,


migrantes, personas viviendo con VIH/SIDA y a personas con orientaciones sexuales
minoritarias.

167 Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño al Estado de Guatemala en respuesta a su segundo informe
periódico presentado el 7 de octubre de 1998 y 29 de mayo 2001 CRC/C/SR. 707 y 708, párrafo 26).
101
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

Aunque no se cuenta con información estadística que refleje la exclusión a la que


muchos de estos niños y jóvenes guatemaltecos están sometidos, es bien sabido
que las discapacidades con las que cuentan los vulneran más y exponen a sufrir de
discriminación, explotación, y a ser víctimas de violencia en todas sus facetas (física,
psicológica y sexual).

4.3 Seguridad
La seguridad puede ser definida como el conjunto de condiciones en las que el riesgo ha
sido reducido al mínimo nivel tolerable para una convivencia humana digna y respetuosa
de los derechos de cada ciudadano. Importante es complementar el concepto de seguri-
dad con el de seguridad ciudadana, entendiendo ésta como el ejercicio por parte de los
ciudadanos de sus derechos y libertades, lo cual se consigue demandando y obteniendo
del Estado las garantías para una convivencia pacífica. En otras palabras, el concepto de
seguridad ciudadana establece un nivel de interacción entre ciudadano y Estado para
obtener un bien deseable como es la seguridad; la seguridad ciudadana abarca mucho
más que la ausencia de criminalidad.

En sentido amplio, la seguridad no se limita a la protección contra amenazas armadas


externas, a cargo del ejército, ni a la protección contra las amenazas al orden público y
la seguridad interna, a cargo de la PNC. Incluye el respeto de los derechos de las perso-
nas -hombres y mujeres-; el carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la nación
guatemalteca; el desarrollo económico del país con justicia social; la participación social;
la conciliación de intereses y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática. En
este sentido, la seguridad ciudadana y la del Estado son inseparables del pleno ejercicio
de los derechos humanos integralmente considerados.

A 11 años de la suscripción de los Acuerdos de Paz, el paradigma de la seguridad integral


y las concepciones de la seguridad en democracia no han sido asumidos plenamente por
el Estado. Las nuevas dinámicas de la violencia en tiempos de paz amenazan seriamente
la estabilidad político-social, una amplia gama de derechos humanos, la promoción del
desarrollo humano, la ciudadanía y la igualdad para las mujeres, y el cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio.

En el Examen Periódico Universal al que Guatemala se sometió a principios de 2008, se


destaca la preocupante situación de la violencia en Guatemala, así como las violaciones
del derecho a la vida, libertad y seguridad de la persona.168 El Relator Especial sobre
ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias informó, entre otras cosas, de que
Capítulo I I

Guatemala se veía asolada por una serie de fenómenos violentos, entre los que cabía

168 Examen Periódico Universal, Recopilación preparada por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos con arreglo al párrafo 15 b del anexo de la resolución 5/1 del Consejo de Derechos Humanos, mayo
2008.
102
Análisis de la situación en Guatemala

homicidios de personas por su identidad u orientación sexual, el asesinato de defensores


de los derechos humanos y la violencia en las cárceles.169

Guatemala es uno de los países más violentos del continente. La cantidad de hechos
delictivos, las muertes violentas, los asesinatos y violaciones de mujeres, el número de
armas circulando de forma legal e ilegal, así como hechos violentos en general se dan con
mayor frecuencia que en cualquier país americano en relación al número de habitantes.170
La inseguridad ciudadana es un fenómeno que toca directamente a la mayoría de las y los
guatemaltecos. La mayoría de núcleos familiares ha sido víctima de al menos un hecho
delictivo,171 y la percepción es que no hay reglas que permitan ponerse a salvo de ello.172
Para las mujeres, la inseguridad es un aspecto vinculado con la “no ciudadanía” dado el alto
riesgo que padecen de ser víctimas de distintas formas de violencia -dentro y fuera del
hogar- siendo el asesinato la más grave de ellas.

Algunos datos para ejemplificar los niveles de violencia e inseguridad que prevalecen en
el país:

• La tasa de homicidios p/c 100,000 habitantes en la ciudad de Guatemala es de 108, nivel


comparable al de regiones oficialmente en guerra.173

• Especial preocupación suscita el aumento de la violencia homicida contra las mujeres.


Entre 2001 y 2006 los femicidios casi se han doblado. Guatemala está entre los dos
países con más altas tasas de femicidio en la región con 8.38 mujeres asesinadas por
cada 100,000 habitantes.

• El 43% de hombres víctimas de armas de fuego están comprendidos entre los 18 y


25 años; mientras que el 58% de las víctimas de sexo femenino oscilan entre los 18 y
45 años.

• Las armas de fuego producen más del 76% de muertes violentas, así como el 60% de
las lesiones a personas.174

169 A/HRC/4/49/Add. , para. 13.


170 El país atraviesa hoy por uno de los momentos más violentos de su historia. En los últimos siete años la violencia
homicida ha aumentado más de 120% pasando de 2,655 homicidios en 1999 a 5,885 en 2006, según datos de la PNC.
Este crecimiento equivale a un aumento mayor al 12% por año desde 1999. En 2006 el país presentó una tasa de 47
homicidios por cada cien mil habitantes y la ciudad de Guatemala llegó a 108. Estas cifras posicionan a Guatemala
como uno de los países oficialmente “en paz” más violentos del mundo, donde los derechos humanos de la población
continúan sin ser plenamente respetados. PNUD, 2007: p. 1.
171 De acuerdo a una encuesta CIDGALLUP, el 26% de los entrevistados en 2005 declaró que él o algún miembro de su
familia había sido víctima de un hecho delictivo en los cuatro meses anteriores a la entrevista. Este porcentaje se elevó
al 42% en la ciudad de Guatemala.
172 Es percepción común que la inseguridad ciudadana se deba especialmente a la acción del crimen organizado, de las maras
y de la delincuencia común.
173 PNUD, 2007.
174 Ibid.
103
Avances y desafíos del proceso de desarrollo

• El CEDAW instó a Guatemala a intensificar su labor para determinar las causas y


el alcance de la trata de mujeres y niñas, desde su perspectiva como país de origen,
tránsito y destino, y la incidencia de la trata dentro del país.175

• Según señaló UNICEF en 2007, era bien sabido que la alta demanda de niños para
adopción por familias extranjeras había dado lugar a un comercio relacionado con la
adopción y a situaciones tales como el secuestro y la trata de niños y niñas.176

• Finalmente en 2007, el CRC (Convención sobre los derechos de los niños) observó
con gran preocupación el alto número de niños y niñas víctimas de la explotación
sexual comercial, estimado por Guatemala en 15,000.177

Para el año 2005, los costos de la violencia en el país alcanzaron un monto aproxima-
do de US$2,386.7 millones, cifra equivalente al 7.3% del PIB. Tal cifra equivale a unos
Q.17,900.4 millones, que son significativos en tanto corresponden a más del doble del
valor de los daños que causó al país la tormenta Stan en octubre del año 2005, y a más
del doble de los recursos asignados a los ministerios de Salud, Educación y Agricultura
para el año 2006.178

Existe una concentración geográfica de la inseguridad principalmente en los depar-


tamentos de Guatemala, Escuintla, Izabal y Petén. En cuanto a población afectada,
la inseguridad es mayormente infligida en los segmentos poblacionales más pobres
-entre ellos, las mujeres y las mujeres indígenas de todas las edades, los ancianos y
los niños-, aunque la vulnerabilidad es mayor en aquel segmento que no tiene op-
ción a proporcionarse su propia seguridad privada. La privatización de la seguridad,
viene a constituir en sí una nueva forma de exclusión para aquellos que no pueden
acceder a ella.

4.4 Conclusiones del capítulo


La breve descripción anterior refleja cómo los indicadores socioeconómicos que cons-
tituyen el modelo socioeconómico que prevalece en el país privilegia el crecimiento
económico a costa de los capitales humano, natural y social. A pesar de haber logrado
importantes avances en el desarrollo del país, Guatemala aún atraviesa una compleja
transición hacia una sociedad más equitativa, participativa y respetuosa de los derechos
humanos que posibilite el logro de los ODM y sus metas, el desarrollo humano sostenible
y la consolidación de la paz, la igualdad y la democracia.
Capítulo I I

175 CEDAW/C/GUA/CO/6, para 22


176 UNICEF, Universal Periodic Review submission, p.3
177 CRC/C/OPSC/GTM/CO/1, para. 12
178 PNUD, 2006
104
Análisis de la situación en Guatemala

La extrema pobreza, la discriminación de género e indígena, marginalidad, desempleo, mi-


gración, racismo, analfabetismo y otros más en potencial aumento, condicionan a Guatemala
como un país con altos índices de vulnerabilidad social, ambiental, económica, convirtiéndola
en una región multi-amenazas.

Las condiciones materiales de vida ofrecen pocas opciones estables y previsibles de desarro-
llo al común de las personas, en especial a las mujeres, a las mujeres indígenas, las personas
mayores, las niñas y los niños. El estrés de la incertidumbre e inseguridad económica y física
despiertan actitudes personalistas, conservadoras y agresivas que, sin embargo, coexisten
con aspiraciones generales de bienestar que deben ser impuestas por un Estado garantista
de derechos y regulador de obligaciones. La población está sensibilizada sobre su entorno
y las causas de sus problemas, aunque no está organizada ni movilizada.Todo indica que las
posibilidades de transformación descansan en que las élites sepan acordar prioridades de
Estado y que, desde ese espacio público, emprendan ciertas acciones que alivien la insegu-
ridad y los graves costos sociales de supervivencia, entre ellos la nutrición, la salubridad, la
atención médica y la educación.

El grupo considerado como vulnerable es la población pobre, rural e indígena y destacan


como grupo especial a los y las adolescentes.
105

Capítulo III
Desafíos prioritarios
y oportunidades
para el desarrollo
1. Los problemas prioritarios

1.1 Desarrollo social y pobreza

1.1.1 Alta prevalencia de desnutrición crónica en la población menor de cinco años


y deterioro de la seguridad alimentaria, especialmente en lo relacionado al
acceso a la canasta básica
La situación nutricional de un país puede analizarse a través de un modelo causal, en el que
destacan las causas inmediatas, las subyacentes y las estructurales (Véase gráfica 30)

Gráfica 30
Modelo causual de la desnutrición

CONSECUENCIAS A CORTO PLAZO DESNUTRICIÓN CONSECUENCIAS A LARGO PLAZO


(Morbilidad, Mortalidad) (Déficit intelectual)
MATERNO INFANTIL

INGESTA NUTRICIONAL Causas


INADECUADA ENFERMEDAD
inmediatas

SALUD MATERNO INFANTIL


Lactancia materna / alimentación infantil Causas
Servicios de salud
Seguridad alimentaria Prácticas de higiene
insuficiente Subyacentes
Cuidado psicosocial
Cuidado en el hogar

EDUCACIÓN INADECUADA

Recursos Humanos, Económicos y


control organizacional

Super estructura ideológica y política

Estructura económica
Causas estructurales
o determinantes
Básicos
Estructura política, social y económica
106
Análisis de la situación en Guatemala

Para reducir la desnutrición crónica deben abordarse tanto las causas subyacentes e in-
mediatas, sin descuidar las estructurales. El abordaje a través de las causas subyacentes y
las inmediatas busca mejorar:

• Las prácticas de cuidado infantil (salud y nutrición);

• La cobertura y calidad de los servicios de salud (atención y prevención de enferme-


dades, monitoreo del crecimiento, vacunación, suplementación con micronutrientes,
desparasitación, control prenatal, entre otros);

• Las condiciones físicas y sanitarias (disposición de excretas y basura, desagües, reducción


de la exposición al humo de leña;

• El uso de agua segura.

A inicios del 2008, la revista The Lancet dedicó una serie de cinco artículos al tema de
la desnutrición materno infantil, indicando con claridad las intervenciones de probada
efectividad para prevenir la desnutrición crónica. La publicación señala que cada país con
problemas nutricionales, además de implementar las intervenciones de probada efectividad,
debe hacerlo a escala, es decir, con una amplia cobertura.179 Entre estas intervenciones se
mencionan: la promoción de la lactancia materna, comunicación para el cambio de com-
portamientos sobre alimentación infantil, entrega de suplementos de micronutrientes y
fortificación de alimentos, uso de alimentos suplementarios, desparasitación, tratamiento
de la desnutrición aguda severa, entre otras.

El modelo de análisis causal de la desnutrición nos muestra la situación de seguridad ali-


mentaria entre las causas subyacentes a la desnutrición crónica.

El Estado de Guatemala ha reconocido el derecho fundamental de toda persona a estar


protegida contra el hambre.180 Asimismo, en tanto firmante de la Declaración de Roma sobre
la Seguridad Alimentaria Mundial (1996), se comprometió, entre otras cosas, a garantizar
un entorno político, social y económico propicio para la consecución de una seguridad
alimentaria sostenible para todos sobre la base de una participación plena y equitativa de
las mujeres y los hombres; aplicar políticas que tengan por objeto erradicar la pobreza y la
desigualdad mejorando el acceso físico, económico y oportuno de todos y todas en todo
momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos y su utilización
efectiva; adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de desarrollo alimentario,
agrícola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajo potencial, fundamentales para
asegurar un suministro de alimentos suficiente y fiable a nivel familiar, nacional, regional y

179 The Lancet 2008:371.


180 Entre los diversos instrumentos jurídicos internacionales que reconocen este derecho, Guatemala suscribió el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales el 19 de diciembre de 1966, ratificado por el Congreso de la
República el 30 de septiembre de 1987 a través del Decreto 69-87, publicado el 8 de agosto de 1988.
107
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

mundial y que combatan las plagas, la sequía y la desertificación, considerando el carácter


multifuncional de la agricultura.

En cumplimiento de las sugerencias contenidas en la Observación General 12 (OG


12),181 Guatemala aprobó en 2005 la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional (SINASAN) (Decreto Legislativo 32-2005). La aprobación de esta ley es
un avance importante en la responsabilidad que el Estado tiene de respetar, proteger y
realizar el Derecho a la Alimentación. A raíz de la creación de esta ley y del subsiguiente
sistema, se creó la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, el organismo esta-
tal con la competencia de coordinación de las intervenciones en materia de seguridad
alimentaria y nutricional.

Resultado de esos esfuerzos normativos e institucionales, actualmente se implementa la


Estrategia Nacional para la Reducción de la Desnutrición Crónica,182 (ENRDC). Esta
inició en el 2005 y recientemente ha sido ratificada por el actual gobierno. La estrategia
consta de seis componentes (vease figura XX) de los cuales únicamente tres están siendo
implementados en 83 municipios con prevalencia por encima del 65% de desnutrición
crónica. Hace falta implementar la estrategia completa (seis componentes) y llevarla a
una escala mayor, es decir ampliando la cobertura a la totalidad de comunidades de los
mencionados 83 municipios y hacia otros municipios que también tienen alta prevalencia
de desnutrición crónica.

Gráfica 31

ESTRUCTURA DEL Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC)

Componentes directos

Lactacia Materna y Alimentación


Servicios básicos de salud Educación Alimentaria y Nutricional
Complementaria

Componentes de viabilidad y sostenibilidad

Agua y saneamiento básico Organización comunitaria Mejoramiento de la economía familiar

Generación de ingreso Producción local


Capítulo I I I

181 Los Estados deben considerar la posibilidad de aprobar una ley marco como instrumento básico de aplicación de la
estrategia nacional para el derecho a la alimentación. Observación General 12, párrafo 29.
182 SESAN. Programa para la Reducción de la desnutrición crónica 2006-2016.
108
Análisis de la situación en Guatemala

De los estudios de la Serie Lacent también es posible resaltar, al igual que muchos otros
estudios, que la ventana de oportunidad para prevenir el retardo del crecimiento es du-
rante los primeros 2 a 3 años de vida, incluyendo el período intrauterino para prevenir el
bajo peso al nacer (prevalencia del 12% según ENSMI 2002) de allí que las acciones deban
enfocarse a embarazadas y niños menores de tres años.

Adicionalmente, en un estudio de tipo longitudinal desarrollado por el Instituto de Nutri-


ción de Centro América y Panamá (INCAP) en el oriente de Guatemala, se evaluaron los
efectos a corto y largo plazo de una intervención nutricional durante la niñez temprana
(alimentación complementaria). Este estudio muestra a corto plazo los efectos positivos
en el crecimiento lineal (2.5 cm más de talla) y a largo plazo (25 años después) el impacto
en los ingresos/hr en la edad adulta.183 Un aspecto que resalta en este informe es que el
impacto solamente se dio en aquellos niños y niñas que recibieron la intervención nutricio-
nal durante sus primeros tres años de vida, no se observaron los mismos resultados con
aquellos que recibieron la intervención después de este período (entre los 3 y 7 años).

1.1.2 Desigualdad y exclusión en el acceso a servicios sociales y asimetrías en


oportunidades económicas, especialmente para la población pobre, femenina,
rural e indígena
Los servicios sociales, tales como los de educación y salud son insuficientes y de baja calidad
para las mayorías. En los apartados correspondientes a cada uno de dichos servicios se ha
documentado la desigualdad y la exclusión que enfrentan las mujeres, las personas indígenas
y la población pobre y rural para acceder a ellos. Igualmente, los activos de producción
no están disponibles, o no son accesibles para todos. En ambos casos, las restricciones a
la libertad humana limitan aún más el potencial de crecimiento económico del país. En el
ámbito laboral, los trabajos bien remunerados son pocos por lo que la gente busca alter-
nativas, primordialmente en el sector informal, en condiciones de subempleo, sin goce de
derechos laborales y con bajos ingresos. Otra salida para la falta de oportunidades es la
migración internacional.

En cuanto a las políticas económicas del país, en la segunda mitad del siglo XX, el Estado
desarrollista puso énfasis en la creación de instituciones e infraestructura productiva, y
apoyó el auge de la industria al amparo de medidas proteccionistas que favorecieron espe-
cialmente a un pequeño grupo de actores económicos, muchas veces en desmedro de la
mayoría de productores guatemaltecos. En la década anterior, el Estado en transición, por
medio de los procesos de ajuste y cambio estructural, tuvo como prioridad recuperar el
ambiente macroeconómico que diera paso a la reactivación económica, después de la crisis
de los años ochenta, generando un marco para la apertura, liberalización y privatización de
servicios, así como para el impulso a las exportaciones no tradicionales. Sin embargo, los

183 The Lancet 2008:371:411-16.


109
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

resultados de este esfuerzo no fueron tan fructíferos como se esperaba, en términos


de crear enlaces virtuosos entre el crecimiento económico y otras dimensiones del
desarrollo humano.

1.1.3 Acelerada degradación ambiental y aumento de riesgos ante eventos


naturales, sobre todo para las poblaciones rurales y urbano-marginales
Históricamente Guatemala ha sido escenario de desastres provocados por sismos, erup-
ciones volcánicas, inundaciones y deslizamientos, entre otros. Estas situaciones tienen
su origen en condiciones tales como la estructura geológica, clima y geomorfología. Los
eventos que estas condiciones generan derivan, por un lado, en un importante nivel de
peligro y riesgo, pero además en importantes niveles de vulnerabilidad para la población
que no presenta condiciones de adaptación a la fragilidad del entorno y, por consiguiente,
para sus condiciones de desarrollo.

Las posibilidades de los gobiernos para disminuir el riesgo a desastres, han sido limitadas
debido a debilidades institucionales, a la escasa disponibilidad de instrumentos y me-
canismos, así como también de información para hacer más eficientes las acciones.

1.1.3.1 Gestión ambiental

Guatemala presenta avances formales en materia de gestión ambiental. Entre ellos se


destaca el nivel constitucional con que se aborda el tema, la emisión de políticas públicas,
instrumentos, leyes ambientales y la conformación de un conjunto de instituciones con
mandatos en la materia. Se han suscrito acuerdos ambientales de carácter internacional y
diferentes arreglos que permiten la participación de los diferentes actores de la sociedad
civil, incluidas las mujeres y las poblaciones indígenas, en iniciativas ambientales. Sin em-
bargo, estas medidas no han tenido un impacto tal que garantice niveles deseables de la
gestión ambiental. No obstante los avances en materia de protección de los ecosistemas
experimentados en la década de los noventa, la falta de políticas públicas y mecanismos
efectivos de gestión ambiental hace que aún persistan zonas con graves daños a sus
recursos naturales, daños que afectarán el suministro de agua y la calidad de los suelos,
agua y otros bienes y servicios ambientales.

La gestión ambiental en Guatemala sigue siendo marginal. La institucionalidad con atri-


bución legal de rectoría en temas ambientales, el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN), aún carece de mecanismos para la coordinación, escasos recursos
Capítulo I I I

y bajo peso político para lograr transversalizar el tema a través de los organismos del
Estado, por lo que las consideraciones ambientales no están aún presentes en los planes
sectoriales y las políticas de desarrollo. En cuanto a la aplicación de la normativa ambien-
tal, además de la falta de importantes regulaciones se constata una cultura general de
impunidad enmarcada en patrones de corrupción, en intereses económicos vinculados
110
Análisis de la situación en Guatemala

al aprovechamiento de los recursos naturales, y en la falta de educación ambiental de los


ciudadanos y los funcionarios públicos.184

Un punto de partida necesario es la configuración de un fuerte liderazgo público orientado


por verdaderas políticas ambientales, un andamiaje institucional sólido y funcional que sea
capaz de orientar el accionar de todos los usuarios de los recursos naturales y las condi-
ciones ambientales en la dirección correcta.

1.1.3.2 Gestión para la reducción de riesgos

En el contexto jurídico-legal, actualmente Guatemala no cuenta con una Política Nacional


de Gestión para la Reducción de Riesgo a Desastres, la cual debería considerarse como
de urgencia nacional.

La SE-CONRED gira su programa de acción sustentado en su reglamento y en la Ley 109-


96, la cual genera el mandato institucional de prevenir, mitigar, atender y participar en la
rehabilitación y reconstrucción por los daños derivados de los efectos de los desastres,
denominándole “Coordinadora Nacional” (Art. 1).185

Tanto si se trata de políticas para reducir los índices de pobreza y promover el desarrollo,
como de iniciativas para potenciar los recursos naturales y evitar la degradación ambiental,
las estrategias deben incluir la perspectiva de género en el diseño si quieren tener posibi-
lidades de éxito. Reducir el analfabetismo en las mujeres está asociado a una mejora en la
salud de la familia; propiciar recursos en propiedad para las mujeres (tierras o negocios)
garantiza que parte de los ingresos que éstas reciban se inviertan en la familia y en la
comunidad. Este es el aspecto positivo del rol de cuidadoras asignado a las mujeres, pero,
para que éste no se convierta en una carga, ha de democratizarse la vida familiar haciendo
partícipe al hombre de la vida doméstica y los cuidados familiares.

1.2 Seguridad, gobernabilidad democrática y Estado de derecho

1.2.1 Incremento sostenido de la violencia e inseguridad ciudadana,


así como persistencia de la impunidad
La construcción de la gobernabilidad democrática implica el fortalecimiento de las capa-
cidades del Estado de dar respuesta a los problemas del desarrollo y a las demandas de la
población.Adicionalmente, en Guatemala, la conflictividad social derivada de la persistencia
de situaciones de exclusión y discriminación, requiere de una activa disposición al diálogo
y a la negociación, para conciliar intereses sectoriales, a menudo contrapuestos.

184 Análisis de la Situación del País Guatemala. Sistema de Naciones Unidas (SNU). Junio de 2004.
185 Ley 109-96 Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres.
111
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

Frente a la violencia y la inseguridad, el gran desafío es la formación y el fortalecimiento


de las capacidades del Estado para abordar eficazmente dichos fenómenos, dentro de una
visión democrática. El Gobierno de la República ha expresado su voluntad de priorizar
este eje de intervención, pero se requiere de definiciones claras en cuanto a una política
rectora en la materia, estrategias y planes acordes con los principios de la seguridad
democrática, así como el adecuado financiamiento de las mismas.

El Estado de Derecho en Guatemala es aún muy débil; y particularmente es preocupante


la falta de acceso a la justicia por parte de la población más vulnerable, las mujeres y las
poblaciones indígenas. El relator Especial sobre situación de los indígenas ha expresado
que es preciso apoyar el sistema judicial para garantizar que las víctimas de las violaciones
de los derechos humanos, y en particular las mujeres indígenas, encuentren reparación, y
que el derecho consuetudinario indígena debe ser reconocido e incorporado en el trabajo
de los tribunales. Esto significa, por una parte, mejorar el acceso a la justicia formal y, por
otra, valorar los métodos propios de resolver conflictos.

A pesar de los esfuerzos nacionales y el aporte significativo de la cooperación técnica y


financiera de las agencias internacionales, para la modernización y transformación de la
administración de justicia, las normas y mecanismos adoptados no han sido suficientes
para superar el déficit en el acceso a la justicia de las mayorías y de los grupos vulnera-
bles, y en el derecho a gozar de un juicio justo, lo que ha sido reiterado en innumerables
informes sobre la administración de justicia en Guatemala.186

Existen algunos avances, especialmente de naturaleza organizativa. Sin embargo, se percibe


la ausencia de una política estatal en materia de justicia y la falta de priorización en los
casos de violaciones de los derechos humanos y delitos de lesa humanidad ocurridos
durante el conflicto armado interno.

La inercia burocrática y la interpretación jurídica marcadamente positivista por parte de


los operadores de justicia impiden la instauración de mecanismos más ágiles en la admi-
nistración de justicia y generan impunidad. Por otra parte, el litigio malicioso y el abuso
de recursos e instituciones, tales como el amparo, obstaculizan y dilatan la administración
de justicia, sin que existan mecanismos para impedir dichos abusos, por lo que resulta
urgente realizar cambios normativos al respecto.

El funcionamiento de los procesos de selección en el caso de los magistrados a las cortes


de apelaciones y la CSJ no ha podido ser transformado, dadas las limitaciones constitu-
cionales y la politización de las elecciones de los mismos, por lo que se requiere de una
Capítulo I I I

mayor vigilancia sobre la transparencia de dichos procesos.

186 Entre otros, el informe Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia en Guatemala, de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de 2004; los informes del Relator Especial de las Naciones Unidas
para la Independencia de Magistrados y Abogados de 1999 y 2001; el informe preliminar Preocupaciones de la
Comisión Internacional de Juristas tras su visita a Guatemala, de junio de 2005 y el Informe Seguridad y justicia en
tiempos de paz, del Procurador de los Derechos Humanos, de 2006.
112
Análisis de la situación en Guatemala

Un tema que merece especial atención es el tratamiento a la víctima dentro del sistema
de justicia. Para ello se requiere una política integral de atención a la víctima que pueda
hacerse cargo de todos los efectos del delito, tanto materiales como psicológicos y sociales.
Otro problema es la debilidad del sistema de protección de testigos y sujetos procesales.
Las víctimas y testigos que colaboran con la justicia quedan expuestos a represalias, siendo
esta una de las principales causas y efectos de la impunidad.

Dentro de la modernización institucional, que se considera indispensable para garantizar


el derecho a un juicio justo, es clave el fortalecimiento de la investigación criminal. Esta es
compartida entre el Ministerio Público, la PNC y el Instituto Nacional Autónomo de Cien-
cias Forenses, y presenta deficiencias por falta de una adecuada coordinación, tecnificación
y asignación de recursos.

La modernización del sistema de justicia necesariamente pasa por el tema de pre-


supuesto. En los presupuestos nacionales se asigna al sistema de administración de
justicia y las instituciones que lo integran, cantidades significativamente menores a las
solicitadas, lo que no responde a las necesidades de funcionamiento, fortalecimiento
y modernización.

1.2.2 Falta de mecanismos y espacios para la participación política plena y


fiscalización del Gobierno conducentes a la gobernabilidad democrática y el
fortalecimiento de las instituciones del Estado

Este problema está directamente relacionado con el derecho al disfrute de las libertades
civiles y políticas, e indirectamente con los derechos económicos, sociales y culturales, en
cuanto a que el goce de éstos, puede limitar la participación ciudadana.

A este respecto, cabe tener presente que, por ejemplo, la pobreza y la pobreza extrema
condena a buena parte de la población a sufrir desnutrición, particularmente niños, niñas,
adolescentes y mujeres, lo que trunca sus oportunidades de participación sociopolítica.
Esto representa un vínculo entre exclusión en la dimensión de derechos civiles y políticos
y la exclusión económica.

El problema se relaciona, además, con el derecho a la organización y participación de los


niños, niñas y adolescentes en particular, y a ser escuchados, según la Convención de los
Derechos del Niño y la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, que reconoce
este derecho y el interés superior del niño y de la niña. Asimismo el derecho a tener un
nombre y una nacionalidad.

Se relaciona, también, con el derecho de las comunidades indígenas a conservar sus propias
formas de organización así como el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo, el derecho a ser consultado (los derechos colectivos).
113
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

Toda acción que discrimina contra la mujer por su condición de género atenta
también contra sus derechos humanos y su condición de ciudadana, limitando sus
oportunidades e impidiendo su pleno desarrollo como ser humano. La discrimina-
ción contra las mujeres, además de tener implicaciones negativas y dolorosas en sus
vidas, tiene costos negativos para el país pues limita su desarrollo e impide que se
rompa la transmisión intergeneracional de la pobreza. Se necesita mayor firmeza y
compromiso estatal y mayor inversión de recursos para implementar y mejorar las
leyes que protegen los derechos de las mujeres, eliminar la impunidad y facilitar su
acceso a la justicia y a otros recursos para su desarrollo. Un país que comprende la
importancia de la igualdad para la calidad de su democracia y su desarrollo, es uno
que promueve la participación de las mujeres en todos los niveles, además propicia
su incorporación en diversos procesos de toma de decisiones y procura, a través de
políticas públicas, la democratización de la vida doméstica.Todo ello requiere, además,
que se elimine la discriminación que persiste en el ámbito de los derechos civiles y
políticos y esto pasa, como mínimo, por partidos políticos y gobiernos paritarios. El
Estado, por tanto, debe promover procesos que conduzcan al alcance de este ideal
de igualdad y democracia.

El marco legal generado a partir de las leyes emitidas en 2002, mencionadas arriba, es-
tablece y confirma un sistema institucional diseñado para propiciar y hacer efectiva la
participación ciudadana. No obstante, al analizar sólo un aspecto de la disponibilidad de
ese sistema, puede comprobarse que el sistema de consejos de desarrollo no opera en su
totalidad, ni cuenta con los medios para funcionar adecuadamente,187 lo cual representa
que el sistema de los consejos -considerados estos como “mecanismos” o “espacios”
de participación- no están totalmente disponibles para los ciudadanos. En particular, no
están disponibles para las mujeres y para las indígenas.

Respecto a la accesibilidad ciudadana a los espacios y mecanismos de participación, más


allá de la inoperancia o inexistencia parcial del sistema de consejos de desarrollo, la po-
blación, ya sea organizada o no, encuentra dificultades para participar en el sistema de
consejos y en otros espacios debido a razones múltiples, relacionadas con su condición
económica, su educación o inclusive sus experiencias todavía no lejanas relacionadas con
el conflicto armado. Además, los espacios de participación estatales no necesariamente
corresponden a la visión o a la institucionalidad de los pueblos indígenas del país, lo cual
representa de por sí problemas de accesibilidad.

Esta última condición guarda una relación directa, además, con el nivel de adecuación de
Capítulo I I I

los mecanismos y espacios definidos por el Estado con las condiciones de la población
en general.

187 Tanto el consejo nacional, como varios de los consejos regionales, no han funcionado de manera sistémica desde la
emisión de las leyes respectivas, ni funciona la totalidad de los consejos a nivel municipal ni comunitario.
114
Análisis de la situación en Guatemala

Por último, en lo que corresponde a la sustentabilidad, es de suponerse que los mecanis-


mos y espacios estatales existentes, de operar en la realidad, deberían ser sostenidos por
el presupuesto del Estado, pero éste les asigna fondos que son insuficientes para operar
adecuadamente.

2. Causas comunes donde el SNU pueda concentrar esfuerzos


Las principales causas al problema de la impunidad en Guatemala incluyen la corrupción
generalizada en el sistema de justicia y de seguridad pública; ausencia de independencia
judicial; infiltración de poderes y estructuras ilegales en el sistema de justicia; poca con-
vicción y compromiso institucional acerca del servicio social de interés público; carencia
de una efectiva aplicación de las leyes y reglamentos vigentes, así como de los tratados
internacionales en materia de derechos humanos aprobados y ratificados por el Estado de
Guatemala y dificultades para implementación del presupuesto asignado.

3. Ventajas comparativas del SNU para abordar los problemas prioritarios


En el marco del Objetivo de Desarrollo del Milenio que se refiere al fomento de una aso-
ciación mundial para el desarrollo, Guatemala requiere formas innovadoras de colaboración
para hacer más factible el cumplimiento de las metas, las cuales incluyen sistemas más abier-
tos para los productos nacionales en el exterior; acceso a las innovaciones científicas que
puedan mejorar los niveles de vida a través de los avances de la medicina y las tecnologías
de la información; inversión productiva a la cual puedan sumarse los jóvenes trabajadores
del país, así como condiciones favorables para el financiamiento del desarrollo. Todo ello
teniendo presentes las prioridades que el propio país define y en consonancia con las
políticas de Estado y los planes de cada administración gubernamental.

Los Equipos País de las Naciones Unidas (EPNU) pueden hacer uso de una serie de ventajas
comparativas generales derivadas de su función de organismos multilaterales que rinden
cuentas a todos los Estados miembros de la ONU. Debido a una relación de confianza
originada por su presencia continuada en el país, los EPNU pueden aportar las siguientes
ventajas comparativas:

1. Legitimidad para promover y apoyar el cumplimiento de las normas internacionales,


particularmente la Declaración del Milenio, los Objetivos del Milenio, la Plataforma de
Acción de la IV Conferencia Mundial de la Mujer y los instrumentos internacionales
sobre derechos humanos;

2. Capacidad de convocatoria para movilizar y facilitar la interacción con una diversidad de


asociados nacionales e internacionales, organizaciones civiles de mujeres e indígenas;

3. Apoyo imparcial al desarrollo de capacidades a todos los niveles para lograr un proceso
de apropiación en el país;
115
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

4. Apoyo en el seguimiento y evaluación de los objetivos del marco de desarrollo


nacional;

5. Asesoría imparcial sobre políticas, basada en experiencia internacional, conocimientos


técnicos especializados y prácticas óptimas;

6. Conocimientos teóricos y experiencias prácticas sobre cómo transversalizar la pers-


pectiva de género y apoyar la formulación de políticas públicas, planes, programas y
estrategias de desarrollo, en distintos sectores, desde esta perspectiva.

Además, las Agencias, Fondos y Programas que conforman el SNU en Guatemala realizaron
un análisis interno como parte del proceso de construcción de la Evaluación Común de
País (CCA) para identificar sus ventajas comparativas.

Entre los aspectos considerados para identificar ventajas comparativas del sistema en
Guatemala se tomó en cuenta la cooperación pasada, dentro de la cual destaca su rol
de facilitación y su contribución en la firma en implementación de los Acuerdos de Paz.
La generación y difusión de conocimientos técnicos en áreas estratégicas del desarrollo
en el país, así como el desarrollo de instrumentos y metodologías de trabajo para el
desarrollo son otros criterios considerados.

Otras ventajas comparativas del SNU en Guatemala son las siguientes:

a) Capacidad del sistema para fortalecer las capacidades del gobierno y la sociedad civil
con estudios, asistencia técnica, sistematización de lecciones aprendidas, movilización
de recursos, cabildeo y abogacía en temas estratégicos del desarrollo;

b) Capacidad técnica para apoyar el desarrollo del país reconocida por las autoridades
y sociedad civil;

c) Los mandatos únicos que tienen las agencias, fondos y programas para apoyar al
país;

d) La neutralidad del sistema en la entrega del apoyo al desarrollo reconocida y valorada


en el país;

e) Capacidad para convocar a diferentes actores y facilitar el intercambio de experiencia


y conocimientos;

f) Experiencia y capacidad para impulsar la elaboración de políticas públicas y normativas


a nivel nacional;
Capítulo I I I

g) El apoyo que el sistema ha brindado al tema de la igualdad de oportunidades entre


mujeres y hombres y la experiencia acumulada a través de sus agencias en este
tema;

h) Transparencia e integridad en proporcionar ayuda para el desarrollo;


116
Análisis de la situación en Guatemala

i) Reconocimiento de la Comunidad Internacional Donante en Guatemala para facilitar


la cooperación al desarrollo; y

j) Aceptación del trabajo en materia de derechos humanos que tiene el SNU en


Guatemala.

4. Brechas de capacidades

4.1 De los portadores de obligaciones para cumplir


Las principales brechas de capacidad de los portadores de obligaciones incluyen el poco
conocimiento, información o habilidad para comunicarse sobre sus responsabilidades; limi-
tadas destrezas para cumplir sus funciones, escaso liderazgo y motivación para cumplir sus
deberes; dificultad para movilizar recursos financieros, materiales y humanos; inexistencia
de mecanismos de auditoría social que facilitan el no reconocimiento de la responsabilidad;
autoridad, mandato o voluntad para asumir los deberes poco claros y limitada capacidad
para organizarse.

El recurso humano institucional no está sensibilizado (o lo está escasamente) sobre el pro-


blema de discriminación que sufren las mujeres y, lejos de ser parte de la solución, muchas
veces son parte del problema. Los recursos del presupuesto público son limitados para
atender los problemas derivados de la desigualdad y para promover la igualdad de oportu-
nidades, a pesar de su importancia para reducir la pobreza, mejorar la salud, la educación,
el bienestar comunitario y para fortalecer la democracia.

4.1.1 Desarrollo social y pobreza


Insuficiencia de los recursos destinados al combate de la desnutrición crónica en todos
los aspectos de la intervención integral: servicios de salud, agua y saneamiento, educación,
etc. Existe duplicación, ineficiencia y descoordinación en el uso de los recursos financieros
y humanos.

Existe voluntad y autoridad para combatir el problema, pero no existe claridad en el abordaje
(falta de aplicación de lecciones aprendidas). La “voluntad política” no ha ido acompañada
de priorización de recursos económicos para el tema. Por ejemplo, el porcentaje del PIB
en inversión social es de los más bajos.

Se han definido estructuras e instituciones gubernamentales para abordar el tema de segu-


ridad alimentaria y nutricional, pero falta clarificación sobre procesos para la comunicación
y coordinación intra e interinstitucional. A pesar que la SESAN tiene el mandato de coor-
dinar a todos los sectores en el tema de seguridad alimentaria y nutrición, la existencia de
este mandato no asegura que esta coordinación sea posible. Se requiere de una visión de
coordinación interinstitucional por parte de todos los actores, presupuestos adecuados,
voluntad y liderazgo para lograrlo.
117
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

En el ámbito ministerial, también se evidencia una falta de claridad sobre las metas y
estrategias a seguir. Es difícil determinar si los ministerios han establecido sus metas
dentro del CONASAN y si éstas, al igual que sus estrategias actuales, caben dentro del
marco multisectorial para la reducción de la SAN/DC.

Otras brechas, en el abordaje de los problemas, son: poca capacidad del recurso hu-
mano para ejercer las rectorías sectoriales; baja asignación, ejecución y la calidad en el
gasto público; continuo rediseño del modelo de la prestación de los servicios de salud
y educación; infraestructura limitada para los servicios de salud y educación; agua y sa-
neamiento básico; baja capacidad del recurso humano para generación de información
y gestión social.

4.1.2 Violencia, inseguridad y persistencia de la impunidad


Brechas de capacidades en los portadores de obligaciones: escaso conocimiento y aplica-
ción de los instrumentos internacionales de derechos humanos por parte de funcionarios
de las áreas de seguridad y justicia; débiles políticas públicas en materia de seguridad y
justicia; pocas carreras profesionales sólidas en el ámbito de la seguridad y la justicia que
garanticen disponibilidad de recurso humano adecuado; escasa evaluación del desempeño
y carencia de sistemas disciplinarios que aseguren la rendición de cuentas; débil marco
jurídico que asegure el fortalecimiento del sistema de seguridad y justicia; limitadas capa-
cidades de coordinación para la investigación criminal y baja asignación del presupuesto
público para esta temática.

4.1.3 Gobernabilidad democrática y participación


Brechas de capacidades en los portadores de obligaciones: el recurso humano institucional
no tiene conocimientos y habilidades para que la planificación del desarrollo se haga con
visión de gestión del territorio; limitados recursos del presupuesto público para atender
la problemática y, entidades muy centralizadas y con poca capacidad de desconcentrarse
y descentralizarse.

4.2 De los Titulares de Derechos


Las principales causas comunes para los Titulares de Derechos incluyen escaso conoci-
miento o información sobre sus derechos y mecanismos para exigirlos; dificultad para
comunicar sus demandas; limitados mecanismos de participación ciudadana y ejercicio
Capítulo I I I

de las libertades personales, poca capacidad de influencia y dificultad de organizarse para


exigir el cumplimiento de los derechos.

Las mujeres en general y las indígenas en particular, encuentran dificultades para reco-
nocerse como portadoras de derechos y para exigir el cumplimiento de esos derechos,
sobre todo, aquellos relacionados con servicios sociales, saneamiento, educación, acceso
118
Análisis de la situación en Guatemala

a la justicia, seguridad y acceso a oportunidades para su desarrollo. La pobreza, el analfabe-


tismo, el monolingüismo, la discriminación, la desigualdad como aspecto estructural de la
sociedad, son algunas de las razones que limitan las capacidades y los niveles de información
y capacitación de las mujeres.

4.2.1 Desarrollo social y pobreza


Falta de información y reconocimiento del problema: la dificultad de comunicación del
problema de la desnutrición; el consiguiente no reconocimiento del problema provocan
la no reclamación del ejercicio del derecho: se considera que los niños son “chiquitos”,
no se percibe que existe un problema detrás de la desviación en la talla. Ello, a su vez,
implica que no hay empoderamiento de la población para formar parte de la solución
del problema, y, en general, no existe suficiente participación ciudadana, en muchas
ocasiones, la participación se diluye entre diferentes tendencias e intereses de deter-
minados sectores.

Otras brechas de capacidades en los Titulares de Derechos incluyen: bajo nivel de in-
formación y capacitación para exigir el cumplimiento de los derechos relacionados con
servicios sociales, de sanamiento básico y gestión integral de los recursos hídricos; poca
concientización y sensibilización ambiental debido a su escaso conocimiento e información;
la poca disponibilidad de recursos a nivel de hogar atenta contra el derecho a un ambiente
adecuado.

4.2.2 Violencia, inseguridad y persistencia de la impunidad


Brechas de capacidades en los Titulares de Derechos: presiones y amenazas que sufren
las personas por acceder a la justicia; escasa información y capacitación para el ejerci-
cio de los derechos a la seguridad y justicia; y escasas oportunidades y capacidades de
los titulares para participar en el control social para el buen ejercicio de la seguridad y
justicia en el país.

4.2.3 Gobernabilidad democrática y participación


Baja apropiación de los derechos políticos por parte de la ciudadanía, brechas de acceso a
los procesos de documentación por parte de las mujeres, desconocimiento acerca de los
espacios institucionales de participación; limitadas oportunidades y capacidades para ejercer
la participación ciudadana y el control social desde la gestión local del desarrollo.

5. Socios clave de gobierno y sociedad civil


En el ámbito estatal son socios clave los actores formuladores y tomadores de decisiones
de políticas públicas, así como quienes desarrollan las políticas fiscales y efectúan las asig-
naciones presupuestarias y los órganos de control de la legalidad y transparencia.
119
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

Los partidos políticos, como vínculos y canales de intermediación entre el Estado y la


sociedad civil y en su función de representación parlamentaria, desempeñan un rol fun-
damental en la formulación e implementación programática con una visión de Estado.

Los empresarios y los trabajadores son actores clave tanto en el proceso económico
como en la gestión constructiva de sus relaciones.

Por su parte, las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas son prioritarios en toda
estrategia de desarrollo humano integral como actores protagónicos de los cambios que
Guatemala necesita.

6. Áreas de cooperación
Para seleccionar las áreas de cooperación del UNDAF se tomaron en cuenta los siguien-
tes aspectos:

• El análisis de los cinco problemas prioritarios (análisis de las brechas de capacidades


para cada uno de los problemas prioritarios y causas comunes);

• Ventajas comparativas del SNU para dar respuesta a estos problemas;

• Recursos humanos y financieros del SNU; y

• Socios Clave

Vale la pena recalcar que para identificar estas áreas de cooperación, tomamos en cuenta
la optimización en el uso de los recursos existentes tanto del SNU, del gobierno, y el
crédito internacional; el aprovechar la experiencia y los programas en marcha -como
los programas conjuntos y ventanas temáticas-; con el apoyo focalizado, desencadenar la
acción sectorial sobre todo a nivel municipal y comunitario; buscar el fortalecimiento de
la institucionalidad pública y privada; movilizar la comunidad local, las municipalidades y las
organizaciones de la sociedad civil; movilizar a otros agentes de la cooperación -las ONGs
principalmente-; concentrar las acciones en las zonas rurales, indígenas y más pobres; y
la coincidencia en el interés del Estado y las agencias del sistema en el cumplimiento de
Obligaciones Internacionales y Compromisos, incluidos los ODM.

Las ÁREAS DE COOPERACIÓN preliminares identificadas son (en orden alfabético):

1. Ambiente, Gestión de Riesgo a Desastres y Gestión del Agua y Saneamiento;


Capítulo I I I

2. Desarrollo Social: Salud, Educación y Oportunidades Económicas a nivel Central y Local;

3. Gobernabilidad y Participación Ciudadana;

4. Seguridad Alimentaria y Nutrición; y

5. Seguridad Democrática, Justicia y Estado de Derecho.


120
Análisis de la situación en Guatemala

Para cada área de cooperación, se identificaron las siguientes VENTAJAS COMPARATIVAS


ESPECÍFICAS del SNU:

1. Ambiente, Gestión de Riesgo a Desastres y Gestión del Agua y


Saneamiento.

Ventajas Comparativas:

• Compromiso con el ODM 7;

• Existe un programa conjunto sobre medio ambiente y cambio climático, con fondos
hasta el 2011 y acordado con instituciones gubernamentales;

• Se tiene acceso a asistencia técnica internacional a través de PNUMA y GEF;

• Posibilidad de movilización de recursos en el área de cambio climático;

• Mandato y/o expertise para gestión de riesgo y ayuda humanitaria de varias agencias
del Sistema: PNUD, FAO, PMA, UNICEF, UNESCO, UNFPA, OPS y ONUSIDA; y

• Mandato y/o expertise para agua y saneamiento básico: UNICEF y OPS.

2. Desarrollo Social: Salud, Educación y Oportunidades económicas a nivel


Central y Local.

Ventajas Comparativas:

• Compromiso con ODM 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7;

• En el área de Salud: Mandato y/o expertise de las siguientes agencias en el país: OPS,
UNFPA, UNICEF, FAO, PMA, ONUSIDA y UNIFEM;

• Educación: Mandato y/o expertise de las siguientes agencias en el país: UNESCO,


UNICEF y UNFPA;

• Oportunidades Económicas: Mandato y/o expertise de las siguientes agencias en el país


OIT, FAO, PMA, UNIFEM, PNUD, OACNUDH;

• Herramientas, experiencia y buenas prácticas de cómo ser incluyente en las oportu-


nidades económicas;

• Acuerdo de alto nivel que promueve trabajar las oportunidades económicas (Global
Compact); y

• Posibilidad de trabajo conjunto en el marco de la ventana temática bajo el F-ODM


sobre alianzas con el sector privado.
121
Desafíos prioritarios y oportunidades para el desarrollo

3. Gobernabilidad y Participación Ciudadana

Ventajas Comparativas:

• Compromiso con todos los ODM;

• Se ha definido un marco programático consensuado con donantes;

• Conocimiento, canales institucionales de comunicación abiertos para apoyar el se-


guimiento y cumplimientos de Declaraciones, Cumbres, Convenciones y Relatores
Especiales;

• Facilitación de intercambio de experiencias exitosas y mejores prácticas en la materia


a nivel internacional;

• Proddal – Programa Regional de Desarrollo de la Democracia en América Latina –


NNUU Tiene capacidad de propuesta conceptual en este tema;

• Experiencia en fortalecimiento institucional y programas de formación;

• Expertise en empoderamiento de la sociedad civil en la utilización de mecanismos de


exigibilidad y protección de derechos humanos;

• Capacidad técnica para proveer asistencia y asesoría a instituciones responsables por


la seguridad pública;

• Experiencia en la promoción de la participación de partidos políticos, comités cívicos


y participación ciudadana;

• Experiencia en facilitación en procesos de diálogo democrático;

• Capacidad de análisis y generación de estudio especializada en el tema (INDH);

• Capacidad de convocatoria multi-sectorial;

• Neutralidad y facilitación de espacios de concertación de Estado y Sociedad Civil; y

• Experiencia y conocimiento sobre la promoción del voluntariado.

4. Seguridad Alimentaria y Nutrición

Ventajas Comparativas:
Capítulo I I I

• Compromiso con ODM 1, 2, 3, 4, 5 y 7.

• Posibilidad de acceder a fondos a través de la ventana temática infancia, seguridad


alimentaria y nutrición;

• Un Programa Conjunto firmado con el Gobierno;


122
Análisis de la situación en Guatemala

• Grupo interagencial con relaciones buenas con SESAN, MAGA y MSPAS;

• Seguridad Alimentaria mandato y/o expertise de las siguientes agencias: PMA, FAO,
UNICEF, OPS y UNFPA;

• Capacidad de Respuesta para situaciones de emergencias: PMA, FAO, UNICEF;

• Experiencia en acompañar la elaboración y operativización de la Estrategia Nacional de


Reducción de la Desnutrición Crónica: PMA, FAO, UNICEF, UNFPA y PNUD;

• Apoyo técnico para mejorar la productividad, manejo técnico postcosecha y co-


mercialización de la milpa, huertos familiares y cuidado de animales domésticos:
FAO y PMA;

• Experiencia sobre el cuidado y conservación de fuentes de agua y de fertilidad de los


suelos: FAO, PNUD, PMA y UNICEF; y

• Existencia de Programas de educación sobre el uso de alimentos y su valor nutricional:


UNICEF, FAO, OPS, PNUD y PMA.

5. Seguridad Democrática, Justicia y Estado de Derecho

Ventajas Comparativas:

• Compromiso con todos los ODM;

• Posibilidad de acceder a fondos bajo ventana temática de Construcción de la Paz y


Manejo de Conflictos.

• Experiencia de trabajo con Ministerio Público, Procuraduría General de la Nación y


Organismo Judicial;

• Experiencia de trabajo con el organismo legislativo para desarrollar normas consis-


tentes con el derecho internacional de derechos humanos: OACNUDH, UNICEF,
PNUD;

• Experiencia en el fortalecimiento del marco legislativo nacional con el enfoque de


derechos humanos (OACNUDH);

• Experiencia en el mejoramiento para la rendición de cuentas del Estado ante sus


obligaciones internacionales mediante el desarrollo de capacidades de instituciones
clave;

• Experiencia en proveer asistencia técnica y asesoría a instituciones nacionales encargadas


del combate contra el racismo y discriminación (OACNUDH); y

• Apoyo en la promoción de estándares de derechos humanos en la administración de


la justicia: OACNUDH, UNFPA, UNICEF y OPS.
123

Bibliografía

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Este libro fue impreso en los talleres gráficos de
Serviprensa, S.A. en el mes de octubre de 2009.
La edición consta de 500 ejemplares en papel
bond 80 gramos.
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ACNUR ONUDD
UNICEF OIT
PMA UNESCO
PNUD OMS
UNFPA BANCO MUNDIAL
PROGRAMA CONJUNTO DE LAS NACIONES UNIDAD SOBRE EL VIH/SIDA

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