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7. La economía pública del liberalismo.

Orígenes y consolidación de la hacienda


y del crédito público, 1857-1911

Marcello Carmagnani*
El Colegio de México

Introducción

Los estudios históricos relativos a la hacienda pública mexicana pecan,


salvo contadas excepciones, por mostrarnos su evolución en términos
esencialmente contables y por subestimar, por tanto, sus conexiones con la
dimensión estatal, con la intermediación financiera y con el contexto inter-
nacional. De allí que el interés central de este estudio sea mostrar la rela-
ción de la hacienda pública con las instituciones del Estado nacional,
refundado con la Constitución de 1857, representadas por el gobierno y el
Congreso, con el nacimiento y el desarrollo del presupuesto federal, en
cuanto institución de referencia de la evolución del gasto y del ingreso
público mediante su implementación por parte de la Secretaría de Hacien-
da, y con el nacimiento del crédito público como resultado de la acción
realizada por la intermediación financiera nacional —bolsa, bancos y Secre-
taría de Hacienda— e internacional —bancos y bolsas de Londres, París,
Berlín y Nueva York.
Este trabajo pretende ilustrar la transformación de la hacienda federal y
el nacimiento del crédito público de México en el curso de la segunda mitad
del siglo xix y el primer decenio del xx, a la luz de los principios de la econo-
mía pública, contenidos en la economía clásica, reelaborados con la ciencia
de las finanzas por su fundador Adolf Wagner y reelaborados en México por
Emiliano Busto (1889) y por Pablo Macedo (1989). La ciencia de las finanzas
o economía pública se interroga sobre la importancia que tienen los bienes
públicos, como la instrucción, la salud y la justicia, en la reducción de las
externalidades negativas. Es así que se interroga sobre la relación que existe
entre el gasto y el ingreso hacendario y, por tanto, sobre el papel de la auto-
ridad política en la preservación y protección cultural, social y económica de
los actores sociales.

* Agradezco las sugerencias que hicieron Stephen Haber y Sandra Kuntz a la versión pre-
liminar de este ensayo.

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1. El marco institucional de las finanzas públicas

En la primera mitad del siglo xix México vivió un proceso de divergencia de


la economía internacional, no obstante la mayor apertura comercial que se
dio en aquélla entre 1820 y 1850. El aislamiento de México se derivó de la
incapacidad de los gobiernos mexicanos para honrar los préstamos obtenidos
en el mercado monetario de Londres en la década de 1820, así como de la
imposibilidad de reformar la hacienda pública para dar vida al crédito públi-
co. Este alejamiento de México de la economía internacional aconteció en un
periodo caracterizado por una fuerte difusión de las ideas liberales, que se
dejaron sentir tanto en la reflexión de los modelos del constitucionalismo
como en la adecuación de las doctrinas económicas y fiscales liberales a la
realidad mexicana (Carmagnani, 1983: 279-318).
En el debate público, los liberales de la Reforma y del Porfiriato insistie-
ron en la necesidad de establecer una nueva relación entre la ciudadanía y la
hacienda pública con el fin de que el gobierno garantizara, conjuntamente
con la seguridad y la propiedad, un mínimo de servicios públicos en parcial
restitución de los impuestos pagados por los ciudadanos. Los servicios otor-
gados por el gobierno pueden ser directos o puros, como la educación, la
higiene sanitaria o el correo, o indirectos o impuros, es decir, los ofrecidos
conjuntamente por el gobierno y los empresarios, como los ferrocarriles, las
infraestructuras portuarias, el telégrafo y más tarde el teléfono.
Gracias a la revolución liberal que culminó con la Constitución de 1857
y a la instauración del orden constitucional a partir de 1867, se difundió la
idea de que sin la implementación de las garantías constitucionales relativas
no sólo a la propiedad y la seguridad, sino también a la libertad de circula-
ción de las ideas, de los hombres y de las mercaderías, la acción del gobierno
podría fructificar únicamente a condición que se diera vida al crédito públi-
co. Por crédito público los liberales en México y en el mundo euroamericano
entendieron la necesidad de interconectar las instituciones financieras del
Estado, la hacienda federal, con las instituciones privadas, como los bancos
y el mercado accionario. La interacción entre la esfera pública y la privada
permitiría dar liquidez a los activos físicos no líquidos, representados por los
bienes de la Iglesia —desamortizados y posteriormente nacionalizados— y
los terrenos baldíos. Se alcanzaría, así, el objetivo de la inversión necesaria
para el crecimiento económico gracias a la participación conjunta de la inter-
mediación financiera privada y de los subsidios ofrecidos por la Secretaría de
Hacienda (Carmagnani, 1994: 25-55).
El momento de inflexión a partir del cual se empezó a construir un
nuevo acercamiento de México con el sistema internacional aconteció en el
decenio 1857-1867, con el nacimiento de un nuevo orden liberal y federal en
México y la derrota de la intervención extranjera. Es en esta fase que comen-

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zaron a bosquejarse las líneas directrices del orden fiscal y financiero que
permaneció hasta la Revolución de 1910.
La Constitución de 1857 contiene algunos elementos significativos rela-
cionados con el nacimiento de la moderna hacienda pública de México. Por
una parte, redefine y precisa, por vez primera en la historia del país, los vec-
tores que vinculan a México con la economía internacional, mediante la afir-
mación de la soberanía popular y las garantías constitucionales ofrecidas a
nacionales y extranjeros y, por la otra, contiene los vectores capaces de rede-
finir la interdependencia entre los órdenes institucional y fiscal, visibles en
los artículos 4, 5, 9, 10, 11, 16 y 17 que ofrecen garantías a la propiedad priva-
da, a la libertad de comerciar dentro y fuera del país, a la libertad de asocia-
ción y a la igualdad jurídica de todos los actores económicos, independiente-
mente de su nacionalidad. La Constitución propició la creación del
presupuesto por medio de la definición de la relación que debía darse entre
la iniciativa de los gastos y los ingresos federales en el Poder Ejecutivo, en la
discusión, complementación, aprobación y control final en el Poder Legisla-
tivo, y la ejecución del presupuesto por parte de la Secretaría de Hacienda
(artículos 65-72) (Carmagnani, 2005: 285-304).
La interdependencia entre los órdenes institucional y fiscal tuvo efectos
expansivos, pues la progresiva implementación del dictado constitucional
entre 1870 y 1890 conformó los derechos civil, comercial, minero y bancario
que normaron las relaciones entre los agentes económicos y el gobierno. De
esta forma, se fue definiendo una nueva relación según la cual todos los
individuos debían concurrir al sostén del Estado en función de sus ingresos
personales, medidos por medio de su capacidad de consumo, mientras que
el Estado debía restituir a la población que lo sostenía, pagando sus impues-
tos, ofreciéndole una serie de bienes públicos puros —los brindados directa-
mente por el gobierno, como la educación y la seguridad— e impuros —los
que daban en conjunto por el gobierno y la iniciativa privada, como los
ferrocarriles.
Con la implementación de la Constitución liberal a partir de 1867, los
poderes federales adquirieron progresivamente una primacía sobre los esta-
dos, lo cual hizo posible una convergencia de las dimensiones económicas y
fiscales internas y entre éstas y las internacionales. El nuevo orden institu-
cional logró dar vida a un conjunto de normas capaces de impedir que los
gobiernos federal y estatal bloquearan el ingreso de nuevos operadores en la
actividad económica, así como de impedir las exacciones arbitrarias a los
nacionales y extranjeros que habían incidido negativamente en el proceso de
formación de riqueza entre 1821 y 1867 (Carmagnani, 1993a: 135-179).
El nuevo marco institucional ofreció a todos, mexicanos y extranjeros,
las garantías necesarias a la propiedad privada, a la libertad de comercio, de
asociación y de información implementadas a partir de la igualdad jurídica

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de todas las personas. La separación de los poderes públicos, no exenta de


tensiones entre la presidencia y el Congreso, permitió la distinción entre la
acción de competencia del poder ejecutivo y la que corresponde al poder
legislativo. Se estableció, así, el principio de la concurrencia de ambos pode-
res constitucionales en la definición de la esfera hacendaría visible en la
iniciativa del presupuesto, que debía ser elaborada por el Poder Ejecutivo y
aprobada y controlada por el Poder Legislativo.
Conviene recordar la importancia que tuvo el nacimiento de la estadísti-
ca nacional para implementar el nuevo orden hacendario. La estadística,
inexistente todavía en 1867, es la que ofrece la información relativa a la
población, la riqueza del país, sus recursos productivos, comerciales y finan-
cieros, el valor de la propiedad, la evolución de los precios, de los impuestos
percibidos y de los gastos públicos. La estadística permitió la implementación
de la política económica y sobre todo sirvió para estimar los futuros ingresos
y gastos federales, así como para anticipar posibles fluctuaciones en el valor
de la moneda y su repercusión en la deuda pública, en general, y en la exter-
na, en particular.
Los nuevos derechos de propiedad consignados en la Constitución gene-
raron el nuevo derecho económico que podemos rastrear por medio de los
nuevos códigos civil, penal, mercantil, minero y bancario, y en las sentencias
del poder judicial de la federación. Si bien los nuevos derechos de propiedad
regularizaron una buena parte de las relaciones entre los individuos y el
gobierno, éstos encontraron no pocas dificultades para difundirse en el
mundo rural. A diferencia de lo ocurrido en países europeos, en México no
hubo, como tampoco lo hubo en otros países de América Latina, un derecho
agrario capaz de transformar la posesión de la tierra en propiedad titulada
susceptible de ser ofrecida en garantía del crédito bancario. No cabe duda de
que en México el peso del derecho consuetudinario en las áreas rurales fue
muy superior al que encontramos en países europeos como España, Francia
y Alemania (Carmagnani, 2005: 285-304).
Si bien no se logró anular el peso de una tradición comunitaria agraria
plurisecular, los nuevos derechos de corte individual lograron frenar el pro-
ceso de apropiación, por parte de los hacendados, de tierra, agua y bosques.
Los recursos naturales sin dueño pasaron, por derecho, a formar parte del
patrimonio estatal y permitieron generar nuevos ingresos para el gobierno
federal. Entre 1881 y 1896 el gobierno vendió 96.3 millones de hectáreas de
tierras baldías, percibiendo 173 millones de pesos por ese concepto (Car-
magnani, 1994: 256-259). Por primera vez, los gobiernos reivindicaron y
tutelaron el patrimonio estatal sobre los recursos naturales todavía sin pro-
pietario. Con todas sus limitaciones, la publicidad de la información y los
derechos económicos facilitaron las nuevas acciones económicas y financie-
ras del gobierno. En ese momento, y a diferencia de lo realizado a lo largo

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del primer medio siglo, el nuevo orden institucional ofrecía garantías a todos
los grupos de interés legítimos presentes en el mundo económico. El libera-
lismo en general y el mexicano en particular entendieron por grupos de
interés los operadores económicos —empresarios, hacendados, rancheros,
comerciantes, artesanos­— que actuaban conforme a las normas jurídicas
que ellos propugnaron mediante la representación en los poderes constitu-
cionales y que fueron implementadas por el poder público. En este contexto,
se afirma la idea de que una función esencial del Estado debe ser promover
el ingreso de los nuevos actores sociales en la actividad económica, con el
fin de que la expansión de la producción y del consumo aumente los ingre-
sos fiscales. De allí que entre 1867 y 1911 los gobiernos mexicanos estimula-
ran la iniciativa privada al ofrecer normas claras en las finanzas públicas,
certeza en los impuestos y medidas no punitivas en las transacciones comer-
ciales y financieras.

2. Presupuesto y política de presupuesto

En México, como en otros países occidentales, las condiciones necesarias


para dar vida a las finanzas liberales fueron la reorganización de las institu-
ciones económicas y la consolidación del principio de la distinción de pode-
res. Según este último principio, correspondía al Poder Ejecutivo, y en espe-
cial al presidente de la República y al secretario de Hacienda —escogido por
él—, el papel de formular el gasto, identificar las fuentes de financiamiento,
así como ejecutar los gastos y percibir los impuestos y tasas. Correspondía,
en cambio, al Poder Legislativo y, en especial al Congreso, aprobar y contro-
lar el presupuesto, además de aprobar los impuestos, tasas y empréstitos
para cubrir los gastos públicos; mientras al Senado, en cuanto representante
de los estados, le correspondía aprobar los ingresos, es decir, los impuestos,
las tasas y las rentas patrimoniales.
Hasta muy recientemente se sostuvo que este principio liberal, subya-
cente a todo presupuesto, no funcionó en la realidad mexicana porque preva-
leció el poder omnímodo del presidente, que acabó por aplastar la vida parla-
mentaria. Estudios recientes han mostrado la intensa vida parlamentaria y
las tensiones entre el Congreso y el presidente. Así, el mecanismo regulador
de la hacienda pública, el presupuesto, se formuló y se ejecutó en virtud de
una constante tensión e interacción que se registró entre la presidencia y el
Congreso.
En el cuadro 7.1 se sintetiza la compleja relación que se dio entre presi-
dencia y Congreso que originó, al igual que en otras realidades americanas y
europeas, una tendencia incremental del gasto federal, característica de la
evolución del presupuesto en ambos hemisferios a lo largo del siglo xix.

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Cuadro 7.1. Iniciativas de presupuesto del Ejecutivo


y presupuestos aprobados por el Congreso, 1868-1911 (años fiscales)1
  Porcentaje respecto al número total Porcentaje de variación
  Sin diferencia Superior Inferior Hacia arriba Hacia abajo
Total
Iniciativa vs. comisión 2.4 35.7 61.9 12.1 3.4
Iniciativa vs. Congreso 0 25 75 12.8 5.8
Comisión vs. Congreso 7.1 7.1 85.8 3.2 4.4

Dirección federal
Iniciativa vs. comisión 19.1 38.1 42.8 6.8 3.3
Iniciativa vs. Congreso 9.1 34.1 56.8 4 6.6
Comisión vs. Congreso 16.6 14.2 69.1 2.5 6.7

Justicia
Iniciativa vs. comisión 9.5 26.2 64.3 10.5 9.5
Iniciativa vs. Congreso 2.2 36.4 36.4 1.9 5.6
Comisión vs. Congreso 11.9 28.6 59.5 21.2 7.7

Potencia
Iniciativa vs. comisión 7.1 40.5 52.4 17.1 4.2
Iniciativa vs. Congreso 4.5 27.3 68.2 11.7 11.2
Comisión vs. Congreso 7.1 16.7 76.2 2.3 4.8

Administración
Iniciativa vs. comisión 7.1 35.7 57.2 8.2 6.1
Iniciativa vs. Congreso 4.5 34.2 61.3 8.2 5.9
Comisión vs. Congreso 0 26.2 73.8 4.9 11.3

Progreso
Iniciativa vs. comisión 2.4 40.5 57.1 17.9 9.5
Iniciativa vs. Congreso 4.6 38.6 56.8 17.8 9.1
Comisión vs. Congreso 0 21.4 78.6 13.3 7.3
Fuente Carmagnani (1994: 101-128).
1
He seguido la distinción elaborada por Wagner, fundador de la ciencia de las finanzas, según la cual los gastos
de dirección federal son los de los tres poderes constitucionales, los de justicia, los de la administración de
justicia, los de potencia, que defienden la soberanía nacional (fuerzas armadas y Secretaría de Relaciones
Exteriores), los de administración, que atañen la administración federal, y los de progreso, relativos a la edu-
cación, comunicaciones, sanidad, obras públicas y subsidios a las empresas privadas.

La tendencia general del periodo 1867/1868-1911/1912 fue que la inicia-


tiva de presupuesto enviada por el presidente la modificaron tanto la comi-
sión de presupuesto como el pleno del Congreso. Sólo hubo un caso en que
la iniciativa la aprobó la comisión, pero en ningún caso ésta fue aprobada sin
cambio en el pleno del Congreso. Esta información tiene una especial impor-
tancia porque pone de relieve que el presupuesto aprobado no fue una mera

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calca de la iniciativa presidencial y que el Congreso tuvo una función signi-


ficativa en interpretar e introducir reformas que respondían a las demandas
expresadas por los diferentes grupos de interés.
El cuadro 7.1 nos dice, además, que hubo un doble conflicto entre el
gobierno y el Congreso. El primero se dio entre el gobierno y la comisión de
presupuesto y, el segundo, entre éste y el pleno del Congreso. La intensidad
del conflicto entre el gobierno y la comisión de hacienda decreció desde los
gastos de dirección federal (los relativos a los poderes constitucionales) hasta
los de potencia (los relativos a las fuerzas armadas y a las relaciones exterio-
res). La menor tensión fue en la definición de los gastos de administración
federal, de fomento económico y de progreso o promoción social.
La pluralidad de los grupos de presión presentes en la lucha por los
recursos hacendarios es visible en la tensión entre el gobierno y el pleno
del Congreso. Se trata de una tensión que se desarrolló a partir de los
gastos de dirección federal y de progreso económico y social, y que alcan-
zó su punto máximo en la definición de los gastos de potencia, y su punto
mínimo en la definición de los gastos de la administración y de la justicia
federal.
El análisis de la tensión entre gobierno y Congreso nos dice también que
los gastos de la dirección federal, los del Ejecutivo y del Congreso, y de pro-
greso material (inversión pública) y de progreso cultural (educación), son los
que el Congreso expandió menos respecto a las iniciativas del gobierno. Los
de dirección federal se ampliaron en 56.8% de los casos, en circunstancias
que los gastos totales lo hicieron en 75% de los casos. En cambio, el gasto en
las fuerzas armadas y en relaciones exteriores se incrementaron mayormen-
te respecto a los propuestos por el gobierno, pues lo hicieron en 68.2% de los
casos, en tanto que los de administración pública y los de la justicia federal
aumentaron en 61.4% de los presupuestos.
Las asignaciones de justicia, administración y progreso generaron ten-
sión entre las comisiones de presupuesto y gobierno, mientras el pleno del
Congreso entró en tensión con el gobierno por las asignaciones para las fuer-
zas armadas y en menor medida por las de justicia y administración. Esta
doble tensión nos dice que los grupos de interés económicos, políticos y
regionales que actuaban directamente por medio de los diputados, senadores
y altos funcionarios del gobierno, eran muchos y estaban en constante dispu-
ta no sólo entre sí sino también con el gobierno.
La tendencia de fondo descrita en el cuadro 7.1 identifica a los actores
presentes en la política de presupuesto y su participación en la definición de
las diferentes magnitudes del presupuesto. Precisamente porque también en
México ningún grupo de interés era hegemónico, todos ellos bucaban dar
vida a coaliciones que, a diferencia del pasado, se organizaron en el Congreso
y se prolongaron tanto en la administración federal como en los estados.
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Estas coaliciones de intereses tenían la característica de modificarse en el


tiempo, como se observa en la aprobación de los presupuestos definitivos.
Armando Razo ha escrito una interesante y debatible interpretación que
denomina “dictadura limitada” o “benevolente” al gobierno de Porfirio Díaz.
A su juicio, la dictadura limitada favoreció el crecimiento económico gracias
a la concentración de la autoridad política en manos del presidente, y a su
capacidad de coordinar las instituciones públicas con la institución informal
representada por la red social empresarial. Con la articulación entre las ins-
tituciones formales —constitucionales— y las informales —la red empresa-
rial y de funcionarios públicos—, el gobierno de Díaz obtuvo una gran con-
fianza de los inversionistas y logró impulsar la actividad económica, visible
especialmente en las infraestructuras, con lo cual consiguió implementar
efectivamente derechos de propiedad como bienes privados (Razo, 2008:
6-18). En su análisis, este autor da una gran importancia a la promoción de
las inversiones por parte del gobierno que, gracias a los subsidios federales,
favoreció a algunos pero no a todos los grupos empresariales (Razo, 2008:
63-77). De gran interés es también su análisis de la interacción que se dio
entre la red de los empresarios y de los políticos (Razo, 2008: 131-165).

3. Tendencias generales de la hacienda

Uno de los rasgos más significativos de las finanzas federales de México fue
asumir una orientación convergente a la de las finanzas de los países con
políticas de corte liberal. Esta convergencia es visible en la búsqueda del
equilibrio del presupuesto, al cual los responsables de la política económica
mexicana asignaron un gran valor económico y político. En efecto, antes de
1867 —fecha del comienzo de la nueva era fiscal liberal— todos los presu-
puestos fueron deficitarios. En cambio, en los 44 años que van de 1867 a
1911, sólo 25 presupuestos (56.8%) fueron deficitarios. La tendencia mexica-
na de mantener presupuestos equilibrados fue parte de una orientación que
se dió con notable fuerza en los países líderes europeos: Gran Bretaña en este
mismo periodo (1867-1911) tuvo apenas cinco presupuestos deficitarios
(11.4%), mientras Francia tuvo 24 (54.5 por ciento).
Así, la búsqueda de presupuestos equilibrados fue una tendencia interna-
cional que interpreto como una voluntad generalizada de hacer una gestión
responsable de la hacienda publica, sin exceso en el gasto público y con ingre-
sos crecientes, capaces de favorecer el crecimiento de la economía real. Se
trata de un común denominador de las finanzas públicas tanto de los países
líderes como de los secundarios (followers), y tuvo reflejos en la evolución de
las finanzas públicas y también en la cultura económica de los responsables
de diseñar la política económica y fiscal. La relación entre el desempeño de la

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hacienda y la cultura económica fue posible por la existencia de una opinión


pública que demandaba una gestión responsable de los recursos públicos.
Un motivo en favor de la convergencia, y en especial para llegar a indi-
vidualizar en el presupuesto el mecanismo capaz de garantizarla, fue la nece-
sidad de coordinar mejor las variables internas con las internacionales, en
ausencia de instituciones internacionales. Dicho con otras palabras, al no
existir en el siglo xix una colaboración económica institucionalizada entre los
países líderes y de éstos con los países secundarios, la colaboración sólo
podía darse mediante la difusión de normas de conducta válidas para todos
los países, independientemente de su rango en la economía internacional. El
equilibrio del presupuesto fue, de esta manera, uno de los instrumentos de
colaboración y convergencia considerada fundamental en el ámbito interna-
cional porque el equilibrio presupuestal frenaba el gasto del gobierno, com-
ponente principal de la demanda agregada, evitando el endeudamiento
público que disminuía las posibilidades de crédito interno o internacional a
las empresas y a los particulares.
México, como casi todos los países secundarios antes de la crisis de 1929,
comprendió la enorme importancia de la disciplina presupuestaria. Gracias
a ella logró mejorar sus vínculos con los países industrializados mucho antes
que adoptara a comienzos del siglo xx el patrón oro, y al mismo tiempo
implementar los derechos económicos en el país. Hay que tener presente
que sólo hasta la década de 1890 las naciones líderes aceptaron que los países
secundarios europeos y latinoamericanos tuvieran regímenes monetarios
diferentes al gold standard.
Las gráficas 7.1 y 7.2 sintetizan la evolución del gasto federal a lo largo
de medio siglo. Nos muestra tres tendencias que ilustran la expansión entre
1867-1868 y 1883-1884, el estancamiento entre 1883-1884 y 1897-1898 y el
rápido crecimiento entre 1897-1898 y 1910-1911. Estas tres tendencias se
reflejan en la evolución del gasto civil, militar, de subsidios y de amortización
de la deuda pública.
En el primer periodo, 1867-1868 a 1883-1884, se observa el comienzo de
la reducción de la participación de los gastos militares en el gasto total, que
representaron hasta 1881-1882 una buena mitad del total. De allí que la esta-
bilización del gasto civil y el destinado a la deuda pública cubrió los primeros
seis años de la República Restaurada.
Entre 1883-1884 y 1897-1898 se asiste a la nueva orientación del gasto
federal caracterizado por el nacimiento del crédito público, que obligó a des-
tinar mayores sumas a la conversión de la deuda interna y externa. Fue por
esto que el gasto civil, es decir, el que atañe a la administración pública y a
los subsidios federales a las empresas de ferrocarril, tuvo una alternancia
entre incremento y contracción. Este cambio fue posible por la reducción de
la participación en el gasto federal del componente militar.

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Porcentaje Millones de pesos

0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1867-1868
1867-1868
1869-1870

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1869-1870
1871-1872
1871-1872
1873-1874
1873-1874
1875-1876
1875-1876
1877-1878
1877-1878

Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).


Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).
1879-1880
1879-1880

Civil
1881-1882 1881-1882
Civil

1883-1884 1883-1884
1885-1886 1885-1886

Militar
1887-1888 1887-1888
1889-1890 1889-1890
Militar

1891-1892 1891-1892
1893-1894 1893-1894

Subsidios
1895-1896 1895-1896

(participación porcentual en el total)


1897-1898 1897-1898
Subsidios

1899-1900 1899-1800

Deuda
1901-1902 1901-1902
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Gráfica 7.2. Gasto federal, 1867-1909 (años fiscales)


Gráfica 7.1. Gasto federal, 1867-1909 (años fiscales)

1903-1904 1903-1904
1905-1906 1905-1906

1907-1908 1907-1908

1909-1910 1909-1910

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LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO   363

La fase siguiente, que cubre el periodo entre 1897-1898 y 1910-1911, nos


ilustra una estabilización primero y una reducción después, de la participa-
ción del servicio de la deuda pública, una mayor participación del gasto civil,
un incremento de los subsidios federales a la actividad económica y una
reducción del gasto militar (véase la gráfica 7.3).

Gráfica 7.3. Ingresos federales, 1867-1909 (años fiscales)


Rentas Impuestos directos Servicios Impuestos indirectos

60

50

40
Millones de pesos

30

20

10

0
1867-1868
1869-1870
1871-1872
1873-1874
1875-1876
1877-1878
1879-1880
1881-1882
1883-1884
1885-1886
1887-1888
1889-1890
1891-1892
1893-1894
1895-1896
1897-1898
1899-1900
1901-1902
1903-1904
1905-1906
1907-1908
1909-1910
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

La capacidad de reorganización y crecimiento del gasto federal dependió


de la expansión y reorientación que conocieron los ingresos federales a lo
largo de medio siglo. Éstos, durante el primer periodo 1867/1868-1882/1883,
continuaron dependiendo de los tradicionales impuestos indirectos sobre el
comercio exterior, que eran esencialmente prohibicionistas. Sin embargo,
apareció un nuevo ingreso federal, el timbre, que gravaba la capacidad de las
personas de consumir. Al mismo tiempo aumentó la coacción fiscal, es decir,
la capacidad de la hacienda federal de recaudar más por concepto de servi-
cios públicos de correo, telégrafo, amonedación, etc., así como por la venta a
los particulares de tierras sin propietario (véase la gráfica 7.4).
A partir de 1882-1883 y hasta la década de 1890 las tasas del servicio
público se ampliaron. La nueva tasa sobre el consumo y las rentas patrimo-
niales, producto de la alienación del patrimonio inerte de la federación,
tuvieron un papel predominante. Se nota, en cambio, un estancamiento de

HEGM Secretari a de Economi a.indb 363 8/3/10 10:21:38 AM


364  de las reformas liberales a la gran depresión, 1856-1929

Gráfica 7.4. Ingresos federales, 1867-1909 (años fiscales)


(participación porcentual en el total)
Rentas Impuestos directos Servicios Impuestos indirectos

80

70

60

50
Porcentaje

40

30

20

10

0
1867-1868
1869-1870
1871-1872
1873-1874
1875-1876
1877-1878
1879-1880
1881-1882
1883-1884
1885-1886
1887-1888
1889-1890
1891-1892
1893-1894
1895-1896
1897-1898
1899-1900
1901-1902
1903-1904
1905-1906
1907-1908
1909-1910
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

los impuestos indirectos, producto de la nueva política liberal de reducción


de los derechos sobre las exportaciones.
En el último periodo, a partir de 1897-1898, fueron dos los rubros que
aumentaron los ingresos federales: la tasa sobre el consumo y los que grava-
ban los nuevos servicios públicos ofrecidos directamente por la federación o
en coparticipación con los particulares. Los impuestos indirectos afectaron en
este periodo exclusivamente a los bienes importados, pues todas las exporta-
ciones poco a poco fueron eximidas de pago. La gran novedad de este periodo
radica en que una buena mitad de los ingresos federales derivaron de fuentes
internas y afectaron indirectamente los ingresos individuales y familiares.
La evolución de los ingresos y del gasto federal (cuadro 7.2) muestra
cómo se logró que las finanzas mexicanas mejoraran su desempeño a lo largo

Cuadro 7.2. Egresos e ingresos federales de México, 1867-1910 (años fiscales)


(tasas de incremento medio anual)
  Gasto federal Ingreso federal Gasto/ingresos
1867/1868 - 1881/1882 5.1 5.6 –0.5
1881/1882 - 1895/1896 4.4 2.5 2
1895/1896 - 1910/1911 5.8 6.3 –0.3
1867/1868 - 1910/1911 5.1 4.8 –0.3
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

HEGM Secretari a de Economi a.indb 364 8/3/10 10:21:38 AM


LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO   365

de medio siglo. En efecto, el gasto federal creció en el periodo a 5.2% como


promedio anual, mientras los ingresos federales lo hicieron a 4.8% anual, lo
cual indica que el gobierno tuvo la capacidad de sostener la demanda general
y de allegarse recursos gracias a la implementación del crédito público, sos-
tenido por la capacidad recaudatoria y reformadora de los ingresos fiscales y
la credibilidad de control del gasto federal.

4. La nueva hacienda federal, 1867-1882

La hacienda federal liberal se conformó en el periodo 1867-1882 a partir de una


maniobra fiscal particularmente exitosa que estableció una correlación positiva
entre el gasto y el ingreso federal. En este periodo, dicha correlación presentó
un coeficiente altamente positivo (r = 0.968) y, por tanto, una regresión tam-
bién positiva (R=79076+0.9333). En otras palabras, ambos coeficientes indican
que se restableció —después de casi medio siglo— una correlación positiva entre
gasto e ingresos federales en virtud de la cual el incremento de cada unidad de
gasto federal dependía en 93.3% del incremento en cada unidad de ingresos.
La nueva relación entre gasto e ingresos federales se debió a una profun-
da reestructuración del gasto federal cuyo objetivo principal fue reducir y
contener el gasto corriente. En pocos años el gasto corriente se redujo de
80.3 a 42.2% del gasto total. Así se logró liberar 2.1 millones de pesos anua-
les, equivalentes a 0.6% del pib, que se destinaron al saneamiento de la deuda
pública y a crear condiciones favorables para activar los subsidios a las
empresas interesadas en modernizar las comunicaciones (ferrocarriles, puer-
tos y líneas de navegación) (véase el cuadro 7.3). Dos hechos subrayan esta
nueva tendencia: entre 1867 y 1881 la deuda pública disminuyó, pasó de 32.7
a 24.6% del pib, y los nuevos subsidios a las actividades económicas repre-
sentaron a comienzos del decenio de 1880, 1.3% del pib.
El destino del gasto federal corrió en paralelo con la reorientación en los
ingresos federales, que aumentaron a una tasa anual de 5.6% entre 1867-1868

Cuadro 7.3. Reestructuración del gasto federal, 1867-1881 (años fiscales)


(tasas de incremento medio anual)
Rubro Porcentaje
Gasto federal   3.5
Educación   7.1
Justicia   5.8
Correos y telégrafos  33
Subsidios económicos 14.4
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

HEGM Secretari a de Economi a.indb 365 8/3/10 10:21:39 AM


366  de las reformas liberales a la gran depresión, 1856-1929

y 1881-1882, en un contexto de creciente liberalización del comercio exterior.


El resultado en las exportaciones fue que progresivamente dejaron de pagar
impuestos y se empezaron a reducir los impuestos a las importaciones. Este
reequilibrio se acentuó con la reforma fiscal que dio vida al timbre, un
impuesto sobre el consumo, y la expansión de los ingresos derivados de las
rentas patrimoniales, que provenían de la venta de tierras baldías, así como
de las tasas que gravaban los nuevos servicios públicos (correos, telégrafos,
ferrocarriles y puertos) (véase el cuadro 7.4).

Cuadro 7.4. Reestructuración de los ingresos federales,


1867-1881 (años fiscales)
(tasa de incremento medio anual)
Rubro Porcentaje
Ingresos totales 5.6
Rentas patrimoniales 21.5
Rentas de servicios públicos 9
Impuestos indirectos  
  Importación 10
  Exportación -6.1
  Consumo 18
Impuestos directos 0.1
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

Como puede verse, la reestructuración de los ingresos fue el resultado de


la liberalización comercial y de la introducción de los impuestos indirectos
sobre el consumo. La liberalización comercial condujo a una reducción de los
ingresos derivados de las exportaciones, consecuencia de la progresiva elimi-
nación de los impuestos, y un incremento de los ingresos derivados de las
importaciones, resultado del efecto combinado de reducir los aranceles, dis-
minuir el contrabando, de un mejor desempeño de la producción y de una
mayor monetarización de la economía.
Es importante insistir que la progresiva introducción del impuesto al con-
sumo, denominado timbre, reflejó la nueva orientación fiscal. Su fundamento
fue que los recursos necesarios para sostener el aumento del gasto federal
debían provenir de la expansión del consumo, el cual medía indirectamente
el incremento de los ingresos. Su efecto fue dar vida al consumidor. Vale la
pena subrayar que la liberalización comercial y la nueva relación entre con-
sumo e ingreso federal constituyeron novedades significativas tanto de la
renovación hacendaria como del cambio económico que se dio en México.
Además de la transformación que tuvieron los ingresos corrientes, el
nuevo régimen fiscal valorizó los ingresos por concepto de rentas patrimonia-
les de la federación, es decir, los ingresos obtenidos de la alienación del patri-

HEGM Secretari a de Economi a.indb 366 8/3/10 10:21:39 AM


LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO   367

monio nacional de bosques, minas, aguas, etc. Su precedente fueron las expe-
riencias europeas y se presentaron con mayor fuerza en las áreas americanas,
que contaban con un consistente patrimonio estatal de recursos naturales.
Las rentas patrimoniales mexicanas crecieron a una tasa elevadísima:
21.5% anual entre 1867/1868-1881/1882, incremento que, como puede verse
en el cuadro 7.4, fue cuatro veces superior a la del ingreso total. La renta
patrimonial, en el caso mexicano, provino de tres fuentes: de la alienación
de bienes patrimoniales en manos del Estado y que no generaban ningún
ingreso monetario al gobierno federal; de la confiscación de los bienes que
pertenecían al clero secular y regular; y, finalmente, de la alienación de algu-
nos servicios públicos urbanos (tranvías y ferrocarriles urbanos).
La idea de fondo en la alienación de la propiedad federal se vincula con la
voluntad política de usar el patrimonio inerte o ilíquido que no producía nin-
gún ingreso al gobierno, para obtener recursos monetarios susceptibles de ser
utilizados para sostener y apoyar los procesos de modernización de los trans-
portes (ferrocarriles, caminos, puertos) y de las comunicaciones postales y tele-
gráficas. En el quinquenio 1881-1885, las transferencias federales a las empre-
sas de ferrocarriles, caminos y puertos representaron alrededor de 2% del pib.
La experiencia mexicana en la fase de formación de las nuevas finanzas
federales nos indica que recorrió caminos semejantes a la de los países de
Europa occidental. La cultura económica, fiscal y monetaria liberal que asi-
miló la clase empresarial y los responsables de la política financiera mexica-
na provocó que se identificara al régimen fiscal como el principal componen-
te de la estabilización de la economía y como el instrumento para favorecer
una aceleración del crecimiento económico, después de casi medio siglo de
políticas económicas y fiscales prohibicionistas y corporativas.

5. La consolidación de la hacienda federal, 1890-1911

Gracias a la reorganización de las finanzas federales mexicanas comenzó el


proceso de convergencia con los estándares fiscales y monetarios occidenta-
les, convergencia que dio sus frutos a partir de la década de 1890. En efecto,
la mayor disciplina fiscal se observa entre 1895 y 1911, periodo en el cual se
registraron tres presupuestos deficitarios durante la crisis de 1908. A partir
de 1890 se mantuvo una elevadísima relación entre el gasto y el ingreso fede-
ral dado que, como se nota en el cuadro 7.5, el incremento de cada nueva
unidad de ingreso determinó una progresión de 0.85 unidades de nuevo gas-
to público. De esta manera el equilibrio del presupuesto dependió del incre-
mento de los ingresos; de la productividad del gasto público, es decir, de la
utilidad marginal obtenida con la inversión de una unidad de gasto, y de la
productividad del crédito público, definida como la utilidad marginal obteni-

HEGM Secretari a de Economi a.indb 367 8/3/10 10:21:39 AM


368  de las reformas liberales a la gran depresión, 1856-1929

Cuadro 7.5. Tasa de crecimiento de los gastos e ingresos federales,


1896-1910 (años fiscales)1
Periodos Ingresos Gastos
1895/1896-1910/1911   5.3   6.3
1895/1896-1901/1902   4.2   4.1
1901/1902-1906/1907 11.1 11.4
1906/1907-1910/1911  –0.2   3.3
1895/1896-1899/1910   5.1 —
1896/1897-1900/1901 —   5.8
1900/1901-1904/1905   7.7 —
1902/1903-1906/1907 — 11.4
1905/1906-1909/1910   3.2 —
1907/1908-1910/1911 —   3.7
1
L as tasas de crecimiento de los diferentes periodos se calcularon utilizando la fórmula de la Secretaría de
Hacienda, según la cual las estimaciones de los ingresos se hacían a partir de la media de los ingresos del
quinquenio precedente. Hemos extendido nuestro cálculo a los gastos federales, utilizando el criterio
quinquenal de la Secretaría, y en la hipótesis de que los efectos positivos sobre el gasto federal se ven a
distancia de un año del incremento medio quinquenal de los ingresos ordinarios.
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

da por cada nueva unidad de crédito conseguida por el gobierno e invertida


en nuevo gasto federal, excluido lo que eventualmente se destinó a consoli-
dar o a canjear la deuda preexistente.
Si se acepta esta fórmula del equilibrio del presupuesto podemos intentar
verificar su validez a partir de los cálculos que se presentan en el cuadro 7.5.
Destaca que la tasa de crecimiento global del ingreso en todo el periodo
1895/1896-1910/1911, fue inferior a la del gasto federal, que fue de 6.3%
anual. Un ritmo de crecimiento diferente indica que el incremento de los
ingresos creó las condiciones de equilibrio del presupuesto, que se reforzó
gracias tanto al incremento del gasto federal como de la productividad del
mismo. El incremento de la productividad del gasto federal estimuló el cre-
cimiento de la economía privada, en especial de las empresas productivas y
comerciales que permitirán, en un segundo momento, una expansión del
ingreso federal. Los movimientos quinquenales nos dicen, de hecho, que el
efecto de la hacienda federal en la economía tuvo como detonador el aumen-
to de los ingresos que precedió la expansión del gasto federal y que propició,
en un segundo momento, la aceleración de los ingresos.
Los efectos positivos de la convergencia en las finanzas públicas mexica-
nas con los parámetros internacionales se notan en la relación positiva entre
gasto federal y pib. El coeficiente de correlación gasto federal-pib fue de 0.884,
con una desviación estándar muy baja (0.00117). Entre 1895-1896 y 1910-1911
el gasto federal per cápita pasó de 3.9 a 8.3 pesos corrientes, mientras la rela-
ción entre gasto público y pib se mantuvo constante, 4.5 por ciento.

HEGM Secretari a de Economi a.indb 368 8/3/10 10:21:40 AM


LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO   369

Si nos concentramos exclusivamente en las trasferencias federales a las


empresas privadas generadoras de servicios de utilidad pública (ferrocarriles,
transportes, puertos, correos, telégrafos y teléfonos), notamos que entre 1895 y
1900 representaron 5.8% del nuevo producto bruto generado en ese lustro (424
millones de pesos) y aumentaron entre 1905 y 1910 a 10.1% del nuevo producto
bruto generado en el lustro (827 millones de pesos). Esto significa que el princi-
pal destino del gasto público fue el sostén de la iniciativa económica, mientras
que fueron bajos los niveles de gasto en educación, justicia y protección social.
En síntesis, la convergencia mexicana con los parámetros fiscales y pre-
supuestarios internacionales permitió la estabilización de la economía en el
periodo 1867-1885 y una aceleración de la tasa de crecimiento económico del
país a partir de la década de 1890.

6. Régimen fiscal, régimen monetario y crédito público

Los elementos comunes entre la experiencia fiscal mexicana y la europea y


norteamericana coexisten con otros que señalan que la convergencia no fue
total. Uno de los principales elementos de divergencia fue la diferente rela-
ción entre fiscalidad y régimen monetario, lo que representa la existencia de
externalidades, reconducibles al sistema monetario internacional que influ-
yeron negativamente en la convergencia y en la experiencia fiscal mexicana.
Las externalidades negativas se comprenden mejor si se tiene presente que
el proceso de convergencia fiscal del decenio de 1860 se dio conjuntamente
con la liberalización comercial y el nacimiento del crédito público.
La interdependencia entre sistema fiscal y crédito público conllevó una
serie de vínculos. El nuevo crédito público se fundó en el reconocimiento
explícito de toda la deuda interna y externa acumulada a partir de la Inde-
pendencia, con excepción de la enorme deuda del Imperio de Maximiliano,
en la obligación del gobierno de servir la deuda mediante el pago de los inte-
reses y de la amortización de la misma, en la total igualdad jurídica de todos
los acreedores, independientemente de su nacionalidad, y en la aceptación
de la libertad de contratación de los títulos de la deuda, tanto por parte del
gobierno como por parte de los tenedores de los mismos. La libertad de con-
tratación implicó aceptar que el valor de los títulos sería el que le asignara el
mercado, lo cual permitió el desarrollo de un mercado monetario interno
vinculado con los internacionales.
La evolución de la deuda pública mexicana (cuadro 7.6) nos dice que la
deuda interna, la que se expresa en pesos plata, se redujo, mientras la deuda
externa, pagadera en oro, aumentó, especialmente a partir de 1895. También
se nota que a diferencia de la tendencia del ingreso y del gasto federal, la
primera maniobra de convergencia, realizada entre fines de la década de

HEGM Secretari a de Economi a.indb 369 8/3/10 10:21:40 AM


370  de las reformas liberales a la gran depresión, 1856-1929

Cuadro 7.6. Deuda pública mexicana, 1868-1910


(millones de pesos)
Años Interior Exterior Total Deuda/ingreso1
1868 75.3 67 142.3 9.4
1880 51.3 76.2 127.5 4.9
1885 81 60.1 141.1 4.9
1890 86 55 141.1 3.9
1895 65.5 87.8 153.3 5.7
1900 61.7 112.4 174.2 5.5
1905 65.8 155.2 221 4.3
1910 67.6 149.9 217.5 3.9
1
 Número de ingresos federales anuales necesarios para cubrir la deuda pública total.
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).

1860 y los primeros años de la de 1880, no fue suficiente para que la deuda
pública convergiera en los parámetros internacionales. En efecto, no obstan-
te que entre 1868 y 1880 el número de anualidades de ingresos federales
necesarios para cubrir la deuda disminuyó de 9.4 a 4.9 anualidades, en la
década de 1890 hubo una nueva y marcada divergencia. La divergencia des-
taca por el número de anualidades de ingresos federales necesarios para
cubrir la totalidad de la deuda, que aumentó de 3.9 a 5.7 anualidades entre
1890 y 1900. Sólo fue a la vuelta del siglo que se dio la segunda convergencia,
con lo cual se recuperaron valores similares a los de la década de 1880.
La convergencia de la deuda pública mexicana con las normas interna-
cionales en los años de 1860 y 1870 fue, todo sumado, relativamente fácil
porque se vio favorecida por el contexto internacional que todavía era de tipo
bimetálico, y México era uno de los principales productores mundiales de
plata. De allí que la reestructuración de la deuda pública, que tuvo que ver
exclusivamente con la deuda interna, se hizo sobre un monto nominal de
75.3 millones de pesos, pero cuyo valor de mercado no superaba los 50.7
millones de pesos. Jugando sobre la enorme diferencia entre valor nominal
y valor de mercado, la tesorería federal pudo rescatar 24.6 millones de títulos
invirtiendo alrededor de 9 millones de pesos en un arco temporal de 10 años
(Haber, 1997a).
Problema diferente fue el posterior a 1876, cuando por efecto de la rápi-
da transformación del entorno monetario internacional, en especial de la
rápida difusión del patrón oro, la convergencia preexistente fue amenazada,
en el ámbito interno, por una nueva espiral de exceso de gasto federal que
dio vida a una cuantiosa deuda flotante y, en el externo, por la rápida desmo-
netización de la plata. La relación tradicional entre una unidad de oro y las
unidades de plata, 1:15.5, se expandió rápidamente llegando a 1:22.10 en
1889 y a 1:31.57 en 1895 (Zabludovsky, 1992: 290-326).

HEGM Secretari a de Economi a.indb 370 8/3/10 10:21:40 AM


LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO   371

Como puede verse, en el curso del periodo 1885-1895 se crearon dos


condiciones favorables para un nuevo proceso de divergencia de los paráme-
tros fiscales y monetarios europeos: el resurgimiento del déficit fiscal y la
difusión del patrón oro. Sin embargo, mientras existían los instrumentos fis-
cales para corregir el déficit de presupuesto, en cambio no había los mecanis-
mos monetarios para corregir con rapidez la baja del valor de la plata, espe-
cialmente si se toma en cuenta que México no tenía un sistema monetario
bimetálico sino el monometálico plata. De allí que se pueda decir que el des-
equilibrio monetario entre México y los países industrializados y, en espe-
cial, con Gran Bretaña, era muy elevado.
La situación monetaria mexicana estaba lejos de ser anómala en el con-
texto internacional. Todavía a comienzos de 1880 existían tres patrones
monetarios: el áureo, limitado a Gran Bretaña y Portugal; el bimetálico, que
cubría gran parte de los países europeos y americanos; y, finalmente el
patrón plata, vigente en India, China, México, Bolivia, Perú, pero también en
algunos países europeos como Suiza, España y Bélgica. Hacia 1850, por temor
a la invasión del oro californiano, muchos países europeos optaron por des-
monetizar el oro. Probablemente, la persistencia en las áreas latinoamerica-
nas del patrón monometálico plata se explica también por el fracaso en refor-
zar el sistema bimetálico por parte de la Unión Latina en 1865. Así, a partir
de 1880 y en el curso del decenio de 1890, el rango monetario de México en
el sistema internacional tendió a disminuir en proporción directamente pro-
porcional a la expansión del patrón oro.
La reacción mexicana fue extremadamente lenta porque la desmonetiza-
ción de la plata en el ámbito internacional, si bien perjudicaba el ingreso de
los productores de plata, no afectó en la misma proporción ni la producción
nacional ni los ingresos federales. En efecto, la plata, por la total liberaliza-
ción comercial a partir de 1882, no pagaba ningún impuesto a la exportación
y los ingresos federales derivados de las importaciones y de los consumos no
fueron particularmente afectados, porque la disminución del poder de com-
pra del conjunto de las exportaciones mexicanas fue apenas de 0.2% anual
entre 1889 y 1896.
El deterioro del entorno monetario y la nueva espiral de déficit del pre-
supuesto repercutieron, en cambio, en la deuda pública en oro, que no fue
reestructurada en el decenio de 1870, por lo que el déficit presupuestal gene-
ró entre 45 y 50 millones de pesos de nueva deuda flotante en menos de un
decenio.
A pesar de la voluntad de buena parte de los operadores financieros y de
los responsables de la política fiscal mexicana de regresar a la convergencia,
el fracaso en la consolidación de la deuda pública de 1885 es un buen ejem-
plo. En efecto, dicha consolidación fracasó por la continua generación de
pasivos en el presupuesto. Hay que tomar en cuenta que se convirtieron 185

HEGM Secretari a de Economi a.indb 371 8/3/10 10:21:40 AM


372  de las reformas liberales a la gran depresión, 1856-1929

millones de pesos de deuda pública interna y externa a cambio de nuevos


títulos por un valor nominal de 138 millones, mientras la deuda flotante
siguió creciendo, hasta alcanzar en 1890 la suma de 78 millones de pesos. En
otras palabras, mientras la consolidación redujo la deuda pública a largo
plazo en 25.4%, es decir 47 millones de pesos, los déficits incrementaron
39.2% la deuda pública en un breve plazo, es decir, 78 millones de pesos
(Carmagnani, 1994: 279-284).
Los responsables de la política fiscal y monetaria aprendieron, de esta
forma, a otorgar la debida importancia al control del entorno monetario que
era, como se ha dicho, particularmente adverso a la experiencia mexicana.
Al mismo tiempo, el alejamiento del comportamiento monetario internacio-
nal hizo ver, en la década de 1880, la necesidad de valorar los condiciona-
mientos positivos y, en especial, el crecimiento de la producción interna y de
las exportaciones. No debemos, en efecto, olvidar que a lo largo del periodo
1877-1910 el valor en dólares de las exportaciones mexicanas creció a una
tasa de 6.9%, similar a la del aumento del volumen de las exportaciones. Hay
que especificar que las tasas de crecimiento de las exportaciones mexicanas
fueron superiores a las de otras economías secundarias con exportaciones
similares a las mexicanas.
El aprendizaje vía prueba y error y el constatar que el comercio exterior
mexicano creció y se diversificó, permitió que los responsables de la política
económica mexicana elaboraran un nuevo esquema para lograr, a mediano
plazo, una nueva y más sólida convergencia fiscal y monetaria de México a
las normas internacionales por medio del patrón oro.
La nueva convergencia mexicana resultó de una estrategia que podemos
caracterizar como flexible porque no buscó bloquear la producción de plata
ni sustituirla totalmente con el oro. Fue una estrategia que buscó, en un pri-
mer momento, crear las condiciones para superar el monometalismo plata
mediante la introducción de un bimetalismo “cojo”, en el cual el oro funcionó
como equivalente general exclusivamente para las relaciones mercantiles y
financieras con el exterior y, en un segundo momento, introdujo un sistema
áureo “cojo”, el gold exchange standard, según el cual el oro funcionó como
equivalente general de las transacciones comerciales, financieras y moneta-
rias tanto internas como externas.
El abandono del patrón plata se aceleró frente a la necesidad de minimi-
zar, entre 1895 y 1901, la aguda devaluación de la plata cuyo efecto fue pro-
vocar, a diferencia de lo que aconteció entre 1889 y 1895, un fuerte desfase
entre los ingresos y los gastos federales expresados en pesos —que crecieron
a una tasa de 4.2% y de 4.1%, respectivamente— y los expresados en dólares,
que en cambio crecieron apenas 1.6 y 1.5%, respectivamente. La búsqueda
de presupuestos equilibrados vía una mayor disciplina del gasto no bastó,
puesto que, al no existir certeza en el cambio de la moneda, la posición fiscal

HEGM Secretari a de Economi a.indb 372 8/3/10 10:21:41 AM


LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO   373

y financiera mexicana conllevaba un gran riesgo en los ámbitos nacional e


internacional. El riesgo era mayor si se tiene en cuenta que una parte consi-
derable de la deuda pública, 230 millones de pesos, estaba expresada en oro
y que buena parte de ella se contrató cuando el peso mexicano valía en oro
mucho más que a comienzos del siglo xx.
La devaluación de la plata tuvo efectos en los aspectos fiscal y financiero
sobre dos variables: la amortización e intereses de la deuda en oro, en espe-
cial la contraída en los mercados financieros europeos, que aumentó en rela-
ción directamente proporcional a la devaluación de la plata; y en los ingre-
sos, que disminuyeron debido a que todas las tasas y los impuestos se
cobraban en pesos plata. Conviene añadir que la devaluación de la plata
redujo el poder de compra externo de las exportaciones, por ser ésta el prin-
cipal producto de exportación.
La situación fiscal y la de la deuda externa amenazaban nuevamente con
alejar a México de los circuitos financieros internacionales, a menos que se
lograra neutralizar los efectos de la devaluación de la plata mediante la diver-
sificación e incremento de las exportaciones, y se estableciera una relación
positiva entre la capacidad de importación y el poder de compra de las expor-
taciones.
Entre 1895 y 1902 las exportaciones expresadas en oro aumentaron anual-
mente 6.4% y las importaciones 6.3%, lo cual nos dice que no disminuyó la
capacidad de importación ni el poder adquisitivo de las exportaciones. Otros
indicadores positivos que favorecieron la nueva convergencia fiscal y mone-
taria fueron la disminución de la participación de la plata en las exportacio-
nes totales, que se redujo de 50.6 a 35.5%; la mejora en la relación entre los
precios de las exportaciones y de las importaciones mexicanas, que registra-
ron un incremento anual de 2.7% en el periodo 1892-1908; y el hecho de que
no aumentó el servicio de la deuda exterior en oro a lo largo del periodo.
La incertidumbre del cambio y la precaria relación de México con el
sistema oro entre 1890 y 1902 explican el estancamiento de la relación entre
la deuda y su servicio, que se mantuvo a un tercio del gasto total, al tiempo
que tampoco creció la deuda externa en oro, pues apenas subió 4 millones de
dólares entre 1896 y 1903. Las medidas adoptadas para llegar a una mayor
convergencia fiscal y monetaria limitaron el acceso de México al mercado de
capitales internacionales.
La estabilización alcanzada a comienzos del siglo xx permitió dar el
siguiente paso hacia la convergencia monetaria internacional. Una vez neu-
tralizados los condicionamientos negativos, se indexaron parcialmente al oro
los ingresos federales, en especial los derivados de las importaciones. En
1903 se activó un mecanismo que permitió que los derechos de importación
se cobraran teniendo en cuenta la fluctuación entre la plata y el dólar oro, a
partir de la equivalencia de 2.2 pesos plata (1 dólar oro). La indexación del

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peso plata al dólar oro de los derechos de importación evitaba que las fluctua-
ciones cambiarias afectaran el servicio de la deuda pública y de la deuda
externa en oro.
Se trató de una decisión importante. En el primer año, 1903-1904, los
ingresos por concepto de derechos de importación fueron de 14.8 millones
de dólares, en tanto que el servicio de la deuda fue de 9.4 millones de dóla-
res. Al anclar los derechos aduaneros sobre los bienes importados se puso al
amparo de las fluctuaciones del cambio 40.2% del ingreso federal, que fue de
86.9 millones de dólares en 1903-1904. La ventaja de la estabilidad cambiaria
fue la de poder aprovechar las condiciones favorables del mercado financiero
internacional. Los banqueros y los empresarios comprendieron que el gobier-
no mexicano no se estaba sobreendeudando, pues entre 1903 y 1906 la deuda
externa pasó de 111.3 a 155.2 millones de dólares.
La convergencia financiera permitió que el sistema monetario mexicano
se homologara al patrón oro, predominante a nivel internacional. México se
incorporó a éste en 1905 al adoptar el gold exchange standard, es decir, un
patrón en el que el oro asume el papel de equivalente general mientras la
plata se desmonetiza sin quitarla completamente de la circulación.
La adopción del gold exchange standard se hizo con argumentos que ilus-
tran la adhesión de la élite política mexicana a las ideas monetarias y fiscales
liberales que circulaban en el contexto internacional. Se sostuvo que la adop-
ción del sistema áureo protegía la producción de las fluctuaciones del cambio
y facilitaba la inversión extranjera, regularizaba el comercio exterior, y daba
un instrumento adicional al gobierno para conservar el equilibrio del presu-
puesto, al tiempo que regularía las transacciones bancarias. Vale la pena
subrayar que estas consideraciones ya estaban presentes en los estudios y en
los ensayos relativos al sistema áureo, y que fueron razones que los represen-
tantes mexicanos escucharon en Nueva York en 1903, cuando trataron de
regular el precio de la plata con los financieros americanos. En última instan-
cia, la convergencia de México en el sistema oro simbolizaba su ingreso en el
concierto de las naciones civilizadas.

Algunas consideraciones finales

La reconstrucción de la experiencia fiscal y financiera mexicana a la luz de


su convergencia y divergencia de las experiencias similares en países líderes
de Europa, es un llamado de atención sobre una problemática que no ha reci-
bido la debida atención. Hago referencia al interés de los responsables de la
política económica de México, o sea, un país exportador de productos agríco-
las y de materias primas manufacturadas, por promover una mayor integra-
ción con el sistema fiscal, financiero y monetario internacional. Tenían con-

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ciencia de que la convergencia mejoraría su desempeño económico gracias,


en especial, a la baja en las tasas de interés en los mercados de capitales, por
la valoración de los títulos y bonos nacionales en las bolsas internacionales y
por la mayor confianza de los inversionistas extranjeros. Dicho de otra forma,
el buen desempeño económico no dependió exclusivamente del crecimiento
de las exportaciones, sino también de la existencia de un sólido crédito públi-
co fundado en presupuestos equilibrados (Bordo, 1999: 195-238 y 318-366).
En mi análisis contrasto las ideas tradicionales que aún se repiten en
algunos buenos textos de historia financiera internacional, donde las áreas
latinoamericanas y México aparecen como carentes de cualquier forma de
disciplina presupuestal, fiscal y monetaria. En estos textos, la supuesta indis-
ciplina se atribuye al monopolio político ejercido sobre la política económica
por los grandes propietarios agrícolas y los latifundistas de los distintos paí-
ses. De allí que olviden la gran novedad del liberalismo, es decir, la disolu-
ción de los estamentos y el nacimiento de grupos de interés modernos.
Mi argumento, por el contrario, habla del interés por parte de la clase
política, de los grupos de interés económico y financiero, y de los responsa-
bles de la política económica en reformar y potenciar los instrumentos fisca-
les y monetarios con el fin de evitar el déficit en los presupuestos. Todos
ellos cobraron conciencia de que dichos déficits no sólo afectaban el creci-
miento económico del país, sino más aún los ingresos de los operadores eco-
nómicos y del gobierno. Por esto sostengo que la convergencia fiscal y mone-
taria mexicana con los parámetros internacionales no fue un hecho formal,
sino que respondió a motivos reales y concretos. La importancia que políti-
cos y la opinión pública atribuyen al ingreso del país al concierto de las
naciones civilizadas, destaca por el peso que se concede a la integración del
sistema monetario en el gold standard.
En los países secundarios, como México, la búsqueda de una convergen-
cia no fue diferente a la que se observa en otros países, y en especial, en los
países europeos, y por tanto, las hipótesis de la falta de interés de la clase
política mexicana y latinoamericana por una auténtica disciplina fiscal y
monetaria es infundada. De allí que se pueda pensar que sea infundada la
idea de que tras la adopción del patrón oro se escondan los intereses indus-
triales, mientras los intereses agrarios y de los exportadores militen mayor-
mente a favor del bimetalismo o del patrón plata.
El desempeño económico de México entre la segunda mitad del siglo xix
y la Revolución necesitó de una estrecha correlación entre la política fiscal y
la monetaria. Ambas dieron vida a la economía financiera sin la cual la eco-
nomía real no se habría expandido. Al mismo tiempo, la nueva relación que
se construyó entre el presupuesto equilibrado y el crédito público fue funda-
mental para mejorar la participación de México en el sistema económico
internacional.

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Precisamente porque la hacienda y el crédito público fueron los articu-


ladores de la economía nacional con la internacional, se puede comprender
que la desarticulación de la hacienda pública de México aconteció por la
transformación de ambos contextos. La Revolución mexicana y la primera
Guerra Mundial mostraron los límites del liberalismo, por su incapacidad de
conjugarse con los principios de la democracia, e hizo posible la desintegra-
ción de la hacienda pública sostenida por el gold exchange standard.

Referencias y bibliografía

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