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Ficha bibliográfica:

González Madrid, Miguel. 2017. “Políticas públicas, intereses y derechos humanos”. En:
Juan Mendoza Pérez y José María Martinelli (coords.). Visiones críticas frente a la crisis
neoliberal. Universidad Autónoma Metropolitana – Iztapalapa, Ciudad de México. Págs.
ISBN: 978-607-28-1215-4.

Políticas públicas, intereses y derechos humanos


Miguel González Madrid*
El investigador brasileño Klaus Frey (2000) parece haber planteado de un modo sencillo
el estatuto de las políticas públicas a partir de la distinción de tres aspectos del sistema
político-estatal, los cuales podemos plantear como interrogantes: 1) ¿Cuál es la mejor
forma de gobierno que, por tanto, puede proteger y garantizar eficazmente a la socie-
dad?; 2) ¿Qué fuerzas políticas intervienen en el proceso de decisión pública?; y 3) ¿Qué
resultados produce el sistema político? En consonancia con esos aspectos, distingue tres
modos de la política, para lo cual en la lengua anglosajona se dispone de sendos vocablos,
en ese orden: polity, politics y policy. La ventaja de este planteamiento es que permite
destacar el sentido público y la fundamentación jurídica de la actividad gubernamental
en sociedades democráticas; es decir, su naturaleza valorativa-inclusiva en contextos his-
tóricos de pluralidad de intereses (que le da legitimidad y garantiza la eficacia política)
y su contenido normativo (que asegura la validez de las determinaciones generales). No
obstante, la acción pública no está hecho solamente de racionalidad, de esfuerzos políti-
cos y de una fundamentación formal, a efecto de ofrecer respuestas a grandes problemas
públicos de conglomerados indiferenciados (“del hombre en sociedad”, según Lasswell).
Esto connota una cierta consideración acerca de la dimensión humana (la dignidad
humana) por la cual cada persona importa, sin discriminación negativa alguna. Pero el
Estado y el arsenal de políticas públicas también están permanentemente asediados y
atravesados por constelaciones de intereses, y unos y otros actores buscan salir mejor be-
neficiados por encima de “intereses generalizables” incluso por la vía del mismo derecho.
Este escrito trata precisamente de ofrecer una descripción acerca de la carga eminente-
mente pública y de la exigencia de racionalidad de la actividad gubernamental, siempre
en medio de conflictos de intereses, a la vez que se pretende sugerir una reflexión sobre el
sentido profundamente social y la finalidad eminentemente humana de la política pública, si
se cumplen cinco condiciones: a) el involucramiento activo y autónomo –pero no ilimi-
tado– de los ciudadanos en el proceso de políticas públicas; b) el mantenimiento ininte-
rrumpido de los fines colectivos; c) la defensa del campo de autonomía de la autoridad
pública frente al conflicto de intereses particulares que socavan el interés público; d) el
compromiso gubernamental con los principios democráticos de igualdad y universali-

* Profesor e investigador titular de tiempo completo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.
Politólogo y Maestro en Derecho Electoral.

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zación de derechos; y e) el cumplimiento sistemático de la obligación de las autoridades


de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos a través de políticas públicas
debidamente consultadas. Después de todo, debe destacarse que las constelaciones de
intereses interfieren continuamente y de muchas maneras en las políticas públicas, pero
eso no debe ser obstáculo para que los gobiernos renuncien a fundamentarlas en una
renovada plataforma de derechos, a propósito del repunte logrado por el derecho inter-
nacional de los derechos humanos.

Introducción
Desde finales del siglo XX, el derecho internacional de los derechos humanos ejerce una
influencia relevante de resignificación de la concepción de las políticas públicas (véase
Ochoa Sotomayor, 2011: 3). Durante el nacimiento de las Ciencias de las Políticas, así
llamadas por Harold D. Lasswell, en 1951, el estudio de las políticas públicas apareció
distante de un enfoque de derechos humanos, a pesar de la monumental proyección mun-
dial de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Las políticas públicas
más bien fueron asociadas al trabajo gubernamental y a la exigencia de racionalidad de
las decisiones públicas con ayuda de los expertos académicos y de las administraciones
públicas. No obstante, con la llamada por Samuel Huntington “tercera ola democráti-
ca”, iniciada en el sur europeo (en los países del mediterráneo que habían experimenta-
do dictaduras) y la caída de regímenes autoritarios en otras partes del mundo, se abrió
una gran época de revaloración de la sociedad civil y del papel de los ciudadanos en los
asuntos públicos, además de que la cuestión de la democracia comenzó a ser repensada
a partir de una perspectiva de expansión de los derechos políticos y, en general, de los
derechos humanos individuales y sociales. Así, la cuestión de la democracia fue plantea-
da conforme a un esquema de procesos complejos y multidimensionales de transición,
consolidación y calidad, de modo que el acceso efectivo a los asuntos públicos fuera más
o menos plural, progresivo y abierto, y los ciudadanos fueran también empoderados a
través de sus organizaciones e individualmente.
Ahora bien, en gran parte del presente trabajo se reconoce el aporte de Víctor Abra-
movich (por ejemplo, 2006a y 2006b) sobre la estrecha relación que guardan las po-
líticas públicas con los derechos humanos. Es indudable que, desde que los derechos
sociales fueron puestos en estado crítico por la reconversión del Estado social en Estado
neoliberal, las políticas públicas han transitado de un modelo de racionalidad y decisión
guiada por expertos, en una época de centralización del poder político, a otro de legi-
timación político-social y decisión pública guiada por las manifestaciones de lo que las
personas requieren para vivir con dignidad. La perspectiva de derechos ha impregnado

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en las políticas públicas la preocupación por remontar las limitaciones de la racionalidad


decisional y acceder a un tipo de decisiones más próximas a la dignidad humana, a los
derechos de las personas y de grupos de iguales necesidades y carencias, y no solamente a
los derechos de los ciudadanos y de los grupos poderosos. En esos términos, cabe citar tal
cual la especificidad con la que Abramovich (2006b: 36) presenta el enfoque de políticas
públicas con base en los derechos humanos:
el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar
poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de dere-
chos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cam-
biar la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto
de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser
asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones
y conductas. Las acciones que se emprendan en este campo no son con-
sideradas solo como el cumplimiento de mandatos morales o políticos,
sino como la vía escogida para hacer efectivas las obligaciones jurídicas,
imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos.
Los derechos demandan obligaciones y las obligaciones requieren meca-
nismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento.
Por otra parte, el planteamiento del estudio y diseño de las políticas públicas desde una
perspectiva de derechos humanos empata con la aparición de la tercera ola democrática,
porque con la crisis del estado del bienestar florece la idea de que las políticas sociales no
son ya solamente una consecuencia de las acciones programadas racionalmente por los
gobiernos nacionales, en la lógica de las necesidades de realización de la ganancia para
continuar la acumulación de capital y en conexidad con los entramados de negociación
tripartita neocorporativa y centralizada, sino además, estructuralmente, una expresión
práctica de los contenidos sociales de las Constituciones formulados en términos de
derechos y una respuesta directa a las necesidades y carencias de grandes y variados sec-
tores de la población, generalmente categorizados en clases sociales desposeídas, pobres
y vulnerables. También, con las transiciones a la democracia, que operan como alterna-
tivas a los regímenes autoritarios en diversas partes del mundo, se instauran reformas
legislativas orientadas a abrir cauces a los derechos políticos y aun a crear políticas de re-
conocimiento de los derechos de minorías y de sectores tradicionalmente discriminados.
Sintomáticamente, la universalización y justiciabilidad de derechos políticos y sociales se
convierten en temas de una nueva generación de políticas. En ese contexto, las políticas
públicas se vuelven susceptibles de ser configuradas con base en los derechos humanos,
en coherencia con la generalización de reclamos políticos en el mundo occidental, con

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el principio de acceso a la justicia que rige constitucional y convencionalmente y con los


estándares establecidos desde los organismos de Naciones Unidas.
No se pasa por alto que la fundamentación de las políticas públicas en una perspec-
tiva de derechos humanos se encuentra en germen en la Declaración Universal de Dere-
chos Humanos, proclamada el 10 de diciembre de 1948 en la Resolución 217 A (III) de
la Organización de las Naciones Unidas. Y se admite por razonable la sugerencia de que
dicha fundamentación está acotada en diversos artículos, comenzando con el párrafo in
fine del preámbulo de dicho documento, que reza lo siguiente:
LA ASAMBLEA GENERAL proclama la presente DECLARACIÓN
UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS como ideal común por el
que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los
individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella,
promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos dere-
chos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacio-
nal e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos,
tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los
territorios colocados bajo su jurisdicción. 
A su vez, el artículo 1 señala los principios de igualdad, libertad y dignidad de “todos los
seres humanos”; el 2, los principios de universalización y no discriminación; el 21, los
derechos de participación en el gobierno, de modo directo o a través de representantes, de
acceso igual a la función pública y de manifestación de su voluntad en elecciones auténti-
cas, periódicas, universales y libres; el 22, el derecho a la seguridad social y a la satisfacción
de los derechos económicos, sociales y culturales, “indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad”; el 23, el derecho al trabajo y a igual salario por trabajo
igual; el 25, el derecho a “un nivel de vida adecuado” para el aseguramiento personal y
familiar de salud, bienestar, alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica, protec-
ción social y servicios sociales necesarios; y, el 26, el derecho a la educación elemental
gratuita.
Para la región americana, gran parte del contenido de la Declaración Universal de
1948 fue replicada y enriquecida con la Convención Americana sobre Derechos Huma-
nos (CADH), signada por los Estados americanos en San José de Costa Rica, entre el 7
y el 22 de noviembre de 1969. Progresivamente, durante treinta años, nuevos países se
adhirieron (véase el registro puntual en el sitio web de la Organización de Estados Ame-
ricanos). Así, fueron reconocidos derechos y principios diversos para todas las personas
sujetas a la jurisdicción de los Estados miembros, los cuales, conforme al artículo 2,
adquirieron la obligación de “adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales

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y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. En especial, la CADH
establece una serie de mecanismos para la protección y garantía de múltiples derechos
y libertades personales y colectivas, es decir, un sistema de justicia interamericana para
hacerlos efectivos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene ahí su fun-
damento y razón de ser. Pero, además, por cuanto a los derechos sociales, la CADH
establece en su artículo 26 que:
Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel
interno como mediante la cooperación internacional, especialmente eco-
nómica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre edu-
cación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la
medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios
apropiados.
Tanto en el orden interno como internacional, los derechos humanos son considerados
así como un modo de fundamentación extensa de las políticas públicas, con nuevas
posibilidades de legitimación, y se hacen exigibles o justiciables por los medios e instru-
mentos previstos en las mismas leyes fundamentales nacionales y en los instrumentos
internacionales, y más en tanto que la dignidad humana –en la que parece estar justifi-
cada normativa y éticamente la finalidad última de los Estados-Nación de posguerra–
condensa extraordinariamente la naturaleza de los derechos individuales y los derechos
sociales.1 En este sentido, de acuerdo con Víctor Abramovich (2006a: 1), en la región
latinoamericana “existe hoy un renovado impulso para una nueva generación de políti-
cas sociales concebidas como acciones positivas destinadas a superar situaciones graves
de exclusión y desigualdad estructural de vastos sectores de la población, tales como los
pueblos indígenas y los afrodescendientes. También se han encarado algunas estrategias
públicas novedosas para la inclusión social de las mujeres en la esfera política y el mer-
cado de trabajo”.

1 Agustín Salvia (2006: 1) afirma al respecto que “Las teorías del desarrollo y los principios basados en los derechos
humanos vienen ocupando desde las últimas décadas del siglo pasado un lugar cada vez más relevante en la agenda
de la comunidad internacional, compartiendo ambas corrientes de pensamiento un mismo propósito general: poder
afrontar los desafíos de la mundialización mediante instrumentos civilizatorios centrados en los idearios de la libertad,
la justicia y la dignidad humana, en tanto valores universales capaces de servir como guías para la acción. Pero a pesar
de esta común preocupación y de su encuentro en los discursos de actores políticos, académicos y sociales, ambos
paradigmas han avanzado por caminos diferentes”.

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Es indiscutible, entonces, como bien dice Graciela Dede Delfino (2008), que:
El análisis de la relación derechos humanos (DDHH), en particular los dere-
chos económicos, sociales y culturales (DESC) y las políticas públicas, es
fundamental para la concreción de los derechos, y éstos no sean solamente
contenidos de carácter meramente declarativo. El enfoque de derechos impli-
ca la distinción entre un derecho y una necesidad. Mientras las necesidades
no tienen valor de obligación y no se pueden demandar su cumplimiento por
parte del Estado, los DDHH tienen una base legal y exigible local e interna-
cionalmente. Mientras los DDHH se relacionan con el SER, las necesidades
se relacionan con el TENER, y esto implica un marco temporal acotado y no
necesariamente sustentable en el tiempo.
Puesto que tal fundamentación de las políticas públicas puede crear la apariencia de un
Estado al que le es suficiente contar con un catálogo robustecido de derechos humanos
y fundamentales, si acaso no se considera una serie de factores extralegales y extracons-
titucionales, es pertinente dar cuenta de que el mundo de las políticas públicas también
está continuamente atravesado y movido por constelaciones de intereses particulares que
difieren del interés público (cualquiera que sea el significado jurídico, político o social
que se le dé), por el brote ocasional de pretensiones que resultan de un cierto “abuso del
derecho” y por la presencia estructural de poderes de facto, concentrados en múltiples
grupos y organizaciones influyentes o dominantes y ejercidos a través de relaciones de
poder, oposiciones y resistencias en las redes de los sistemas políticos y las administracio-
nes públicas (véase la concepción pionera de Foucault, 1978: especialmente el capítulo
11). El argumento general que sustenta este trabajo consiste precisamente en que las
policy son indisociables de la politics, pero también hay factores que contrarrestan este
hecho; y que constantemente las acciones públicas están tensadas entre los derechos, el
interés público y los intereses particulares.

1. Interés público, conflicto de intereses y derechos


Por cuanto a la defensa, protección y garantía jurisdiccional, a través de los sistemas
de justicia nacionales e internacionales, cabe señalar que permea en éstos la idea de un
interés público superior congruente con la dignidad humana y la imperiosa urgencia
de asistir a los sectores más vulnerables de la población. La configuración del llama-
do “derecho de interés público” (véase Ariza Puentes y Hernández Velásquez, 2009)
tiene en ese contexto una función trascendente en la medida en que opera como un
mecanismo de transformación social, de justicia social y de promoción de los derechos
humanos. Veremos en otra parte de este trabajo que incluso es relevante el concepto de

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“intereses propios” del Estado para ese efecto, siempre que los actos de autoridad estén
plenamente justificados y se mantengan en los intersticios de garantía de los principios
democráticos, liberales y de bienestar social (véase, al respecto, Huerta Ochoa, 2007:
132 y ss.), puesto que el grado de discrecionalidad con que actúan ciertas autoridades
puede degenerar en actos autoritarios y en uso indebido de los recursos y las atribu-
ciones del Estado.
En ese tenor, cabe subrayar ahora dos aspectos: En primer lugar, la consideración del
interés público como acotamiento estructural de los derechos humanos o de personas.
En virtud de que tales derechos no son ilimitados, el Estado tiende a oponer el interés
público, pero lo hace siempre de un modo que filtra sus propios intereses (desde Hegel,
esta cuestión ya había sido advertida, y el mismo Karl Marx lo recuerda en su crítica a la
filosofía hegeliana). Esta consideración deja ver, paradójicamente, que el interés públi-
co puede ser manipulado como algo opuesto a los derechos humanos individualizados,
aunque originariamente su propio fundamento se encuentre en la idea de que no puede
haber un interés colectivo si sus consecuencias no inciden positivamente en los derechos
individuales y sociales. En segundo lugar, si bien es pertinente considerar una fundamen-
tación jurídica de las políticas públicas a partir de un enfoque de derechos humanos, debe
guardarse prudencia de que esto no puede significar la ignorancia del conflicto de intereses
ni la configuración del poder político en una perspectiva humanista. En el caso mexicano,
que será referido para ilustrar tal fundamentación, es claro que, como establece el artículo
1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), todas las au-
toridades –políticas, administrativas y jurisdiccionales– están obligadas a respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos establecidos en esta ley fundamental y los reconocidos
en los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Sin embargo, la fun-
ción protectora y garantista del Estado no puede abstraerse de los conflictos de intereses
particulares, en tanto que, al gestionar su resolución o mediación, el Estado –las clases
gobernantes, las oligarquías partidistas y toda la miríada de políticos ejercen poder del
Estado– conlleva una función de defensa de la unidad de las instituciones y de los intereses
de los mismos detentadores de poder político.
No sobra agregar, por tanto, que la fundamentación de las políticas públicas que con-
ciernen a los derechos sociales y los derechos individuales no implica la realización automá-
tica de éstos, pues ello depende de un marco multifactorial que incluye la disponibilidad
de recursos públicos, el compromiso efectivo de los gobiernos con el interés público y
con la perspectiva de derechos, la polarización en la recepción por los particulares y sus
organizaciones de las normas aplicables, la capacidad de atención efectiva a la vulneración
de derechos de diversos actores y la lucha entre elites políticas para acceder a las decisiones
finales de los órganos de poder. Sin embargo, si en la base del propósito de vincular las

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políticas públicas en la perspectiva de los derechos humanos se encuentra la constatación


de que no se trata de acciones puramente racionales de gobierno, también es conveniente
subrayar que, en tanto que la protección y garantía de los derechos humanos es una obli-
gación del Estado, de todo tipo de autoridad, las políticas públicas se encumbran como
un componente estructural del interés público y de la estrategia de justicia social que le-
gitiman a todo Estado constitucional y democrático de derecho, en tanto que a través de
ellas se distribuyen bienes públicos y éstos son entendidos como bienes disponibles para
todos en igualdad de condiciones (véase al respecto a Pérez Salazar, 2009: 264 y ss.), en un
afán de justicia y de superación de la discriminación social que daña la dignidad humana.

2. Derechos humanos y dignidad humana


Los derechos humanos son básicamente derechos subjetivos, derechos de las personas,
sean éstas tratadas individualmente o como parte de colectivos trazados jurídicamente
de diversa manera con base en condiciones de vida o de trabajo comunes. Sin embar-
go, toda vez que se constituyen como la razón última del Estado, también son una
expresión de los principios que están en la base fundacional del constitucionalismo
contemporáneo. Esta traducción de los principios en derechos es operativa –no susti-
tutiva– en el nivel en que la obligación de la autoridad consiste en tener a la vista a los
derechos como límites de todos sus actos, salvo que se aduzca que el interés público
es un límite –entre otros– a los propios derechos cuando se trata de salvaguardar el
orden social y político democrático, el sistema o las estructuras que son necesarios a
esos mismos derechos, siempre que no se incurra en un acotamiento autoritario o se
rompa con la matriz democrática-liberal que los aloja o con la constitucionalidad del
orden jurídico y político.
En definitiva, se adopta en este trabajo una concepción de los derechos que son reco-
nocidos a través de las leyes fundamentales y del derecho internacional, en tanto que los
derechos de las personas conciernen a éstas por su naturaleza y se configuran de manera
inherente a ellas, es decir, son preexistente al Estado. Junto con esto, determinar “cuáles
derechos existen”, como interroga John Tasioulas (2008: 41), depende de una cuestión
moral “que debe diferenciarse de la cuestión predominantemente institucional relativa
a la medida en que se les reconoce, respeta y observa”. Y, de hecho, aquella cuestión se
mantiene abierta y permite engrosar de vez en cuando el catálogo de derechos y los prin-
cipios mismos del derecho. Del mismo modo, puesto que la persona es lo que importa, la
dignidad humana o de la persona se convierte en el fundamento matriz de todo aquello
que existe como creación y manifestación humana. El Estado aparece, así, como una
creación estrictamente terrenal y humana, puesta como un poder común para la salva-

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guarda de un interés común, pero en virtud de que los intereses individuales originarios
así lo han acordado de algún modo. Esta concepción proviene sobre todo del contractua-
lismo clásico (principalmente del pensamiento de Thomas Hobbes, John Locke y Jean
Jacques Rousseau), pero transciende a la actualidad en tanto que permanentemente la
renovación y la legitimación del poder político, condensado en el Estado constitucional
democrático de derecho, son consecuencia de previsiones pactadas o de nuevos acuerdos
y procesos electivos democráticos que actualizan la voluntad popular.
Lejos del “humanismo liberal”, confrontado con el “humanismo socialista”2 y cues-
tionado duramente por Louis Althusser (1964) en los años de 1960, precisamente en los
años del cenit de la filosofía existencialista sartreana, debido a su supuesta ideologización
y desconexión con los problemas estructurales adjudicados al sistema capitalista, lo que
puede ser llamado ahora como “humanismo social”, y hace referencia a la dignidad
humana como principio cardinal de los derechos humanos, resulta preferible política-
mente, siempre que esté en coherencia con la hipótesis de que, en última instancia, lo
que importa en las sociedades actuales son las personas para que éstas gocen de derechos
iguales y universales en congruencia con iguales o similares necesidades básicas. Las dis-
tinciones entre personas, por tanto, no se deben a su naturaleza, sino a sus papeles sociales
y preferencias individuales.
Al contrario, la concepción iuspositivista alega que el Estado otorga y actualiza el
catálogo de derechos por acción del constituyente en una ley fundamental y, por ello,
establece medios para su garantía (véase Carpizo, 2011: 4-5). El constitucionalista
italiano Luigi Ferrajoli (1999), máximo representante en la actualidad del garantismo
iuspositivista, defiende por ello la preferencia por los “derechos fundamentales” como
el género, los cuales son visibles en las constituciones democráticas, en tanto que los
“derechos humanos” son una de las especies, la que corresponde a los derechos de las

2 Ludovico Silva (1982) incluyó en su libro Humanismo clásico y humanismo marxista un capítulo específico a la teoría
del socialismo humanista, cuyo texto fue presentado originalmente en una conferencia. En dicho capítulo, este autor
argumenta que la tesis althusseriana del “humanismo socialista”, aduce a una idea que está presente en el pensamiento
de Marx relativa a la “primacía de los hombres reales y actuantes sobre la historia y las circunstancias que los modelan”.
En ese capítulo, Ludovico Silva propone varios ejes en que, entonces, estaría sustentado el “modelo socialista”, pero
el 8° es ilustrativa de uno de los aspectos de la concepción de políticas públicas con base en un enfoque de derechos
humanos: “Los servicios sociales tendrán también que regirse de acuerdo a las necesidades individuales. En las actuales
sociedades, donde funcionan como principios socializadores cosas tales como los hospitales gratuitos, se ha observado
que los pacientes provenientes de clases superiores o adineradas son tratados con mayor dedicación por los médicos,
en tanto que los pacientes de las clases inferiores son relegados a los estudiantes. Esta preferencia no es siempre cons-
ciente, y sólo podrá desaparecer con la misma sociedad de clases”. En efecto, las políticas públicas basadas en derechos
humanos suponen la universalización de los servicios públicos y sociales, sin discriminación negativa alguna y con el
único límite (discriminación positiva) de dar más a aquellas personas cuya dignidad está más expuesta a ser lesionada
o cuya condición de vida política y/o social es un impedimento para acceder a los mismos bienes públicos.

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personas, diferentes de los derechos de los ciudadanos (los derechos políticos). Así, el
derecho es un “sistema de garantías” que, sin embargo, en la actualidad se encuentra
afectado no sólo por la “crisis de la razón jurídica” o por el “caos normativo” y “la
ilegalidad difusa” que resulta de la frecuente “incapacidad regulativa del derecho”,
sino también por la persistente crisis del Estado social y por los frecuentes recortes del
gasto social a causa de déficits crecientes de los ingresos gubernamentales, en medio
de un lento crecimiento promedio de las economías nacionales, por lo cual se dejan
insatisfechos los derechos sociales a través de prestaciones positivas, en la medida en
que se imponen medidas “discrecionales, contingentes, sustraídas a los principios de
certeza y estricta legalidad y confiadas a la intermediación burocrática y partidista”
(Ferrajoli, 1999: 16 y passim).
Si bien los derechos humanos o fundamentales pueden ser enunciados normati-
vamente como derechos únicos y generalizables (o universalizables), Alejandro Sahuí
(2008) sostiene el argumento de que los conflictos de intereses manifestados por los in-
dividuos concretos interfieren y distorsionan su realización. Al proponer vincular la idea
de derechos fundamentales a la noción de “intereses generalizables”, puesto que siempre
hay una brecha más o menos extensa entre la formalidad de las normas (y los derechos)
y la operación de la justicia en torno a los conflictos normativos y de derechos, Sahuí
(2008: 139) considera que:
en la medida en que nunca podemos saber de entrada –antes de toda
discusión– cuáles son los intereses reales compartidos por todos, sino que sólo
nos son accesibles los intereses de hecho manifestados por individuos concre-
tos, por definición hemos de suponer en cada debate la posible parcialidad
de los mismos. Como ésta es una cuestión que ha de resolverse siempre
empíricamente a partir de información limitada y ejercicios hermenéuti-
cos de autocomprensión, aunque no se pierda de vista la perspectiva
independiente de la justicia, cualquier resultado que no consiga eliminar
el conflicto de intereses no podrá entenderse por los propios participantes
sino como un mero compromiso. En el ámbito jurídico-político –que es
el que a nosotros nos interesa aquí– ésta no puede ser una solución esta-
ble. Porque dicho ámbito requiere de los individuos una motivación
suficiente como para llegar a admitir que aún en contra de sus propios
intereses (mientras no logren convencer a los demás de su justicia) deben
someterse a determinados acuerdos logrados públicamente.
Esta forma realista de aproximación a los derechos de las personas revela también que
los justiciables, portadores de intereses desiguales, mantienen una expectativa de justicia

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diferente en cada caso concreto, sea cuando se trata de procesos judiciales hasta donde son
llevados los casos de conflictos normativos, de omisiones de autoridad o de violaciones
de derechos, o cuando se trata de la implementación de programas sociales, de variadas
acciones para asignar bienes públicos o de omisiones para su asignación. Estos hechos re-
currentes permiten afirmar que las expectativas de derechos dependen en buena medida de
los intereses de los justiciables, así como de una mayor o menor confianza en las institucio-
nes proveedoras de bienes públicos o que se encargan de manera especializada de impartir
justicia. Pero también es considerable cómo los servidores públicos responsables asumen
los “intereses propios” del Estado en su afán de dar cumplimiento a sus atribuciones o, al
contrario, de apartarse de la legalidad, lo cual tiene incidencia tanto en la forma concreta
de realización de los derechos como en las expectativas interesadas de los justiciables.
Esta cuestión no es menor en el estudio de las políticas públicas al considerar su vin-
culación con los derechos humanos. La correlación entre estas dos variables no es precisa
ni directa. Si lo fuera positivamente, bastaría con confiar en todas las autoridades y evitar
la producción de normas para sancionar un sinfín de casos de responsabilidad política
o administrativa. Se desprende de esto, entonces, que los “intereses propios” del Estado
pueden jugar un doble papel según el mayor o menor compromiso con la legalidad y aun
con algún código de ética: el aprovechamiento de la función pública para potenciar la rea-
lización de derechos, en apego estricto a lo que establece el ordenamiento jurídico, o bien
el direccionamiento de esos intereses a conveniencia de los justiciables dominantes o pode-
rosos y, por tanto, en perjuicio de los justiciables vulnerables, sin recursos y sin posibilidad
de gestionar algún defensor. Inversamente, los justiciables –a la espera de la asignación de
prestaciones sociales o de bienes públicos, o bien al activar medios de defensa en el ámbito
de lo contencioso administrativo o jurisdiccional– pueden estar tentados constantemente
a influir en el sentido de las acciones o resoluciones de la autoridad. En ambos casos, el
significado de los derechos no está claro en algún momento o, en su caso, es acomodado
al juego de intereses. Así, las decisiones, los actos o las resoluciones de autoridad tienden
a ser más o menos racionales, más o menos justas, o más o menos acomodadas a los inte-
reses en juego; y, en consecuencia, la legitimidad de las autoridades dependerá de los re-
sultados producidos en un amplio abanico de beneficiarios y de su incidencia global en la
percepción de los gobernados. Esta es, por cierto, la parte central del aporte de Alejandro
Sahuí. Se trata, según él (Sahuí, 2008: 142), de atar desde inicio “la perspectiva realista de
la justicia a la concepción de legitimidad”, de modo que se pueda lograr que los derechos
pasen “a ocupar el lugar de los intereses como el presupuesto que habría que asumirse para
señalar qué es lo que estamos buscando con el procedimiento decisorio”.

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Al referirse a una de las conclusiones a la que llegó William Rehg3, en su estudio de la


relación asíntota entre discurso normativo y procedimiento decisorio, que se encuentra
presente en la ética de Habermas y en la de B. J. F. Lonergan, Alejandro Sahuí (2008:
140) subraya que aquel autor
Observa con acierto que los discursos reales solamente pueden llegar hasta
un determinado punto, después del cual, independientemente de la infor-
mación disponible y de la desaparición o no del conflicto de intereses o
valores, se requiere tomar una decisión que pueda ser admitida por todos
los sujetos que participan en dichos discursos. Su preocupación central es
cómo hallar un procedimiento que sea en sí mismo justo, de modo que sus
resultados, aunque no respondan exactamente a lo que cada participante
considera lo más justo para el caso, merezcan sin embargo ser reconocidos
por ellos mismos como obligatorios. Rehg arguye con acierto que el esta-
blecimiento de un mecanismo de decisión no elimina de ningún modo la
perspectiva de la justicia. Ni los procedimientos de azar, por usar un
ejemplo extremo, ni la regla de mayorías confirman en ningún sentido las
pretensiones de los individuos como justas.
En esa perspectiva analítica y filosófica, el diseño normativo fundamental, el de las nor-
mas regulativas y el de las mismas reglas de operación, es muy importante y trascenden-
tal para el diseño de las políticas públicas, porque, en efecto, los derechos importan para
las políticas públicas; pero, cuanta más claridad exista al respecto y más fino el sentido
de justicia que se pretende de manera generalizada, tanto más probable será que los justi-
ciables reduzcan su proyección de intereses –legítimos o no– y razonablemente formulen
el alcance de sus expectativas y pretensiones; de la misma manera, tanto más probable
será que el margen de imposición de intereses propios de los órganos de poder o las áreas
administrativas se ajuste a la legalidad y constitucionalidad. Esta hipótesis está sustenta
por Alejandro Sahuí en la idea de que los “intereses generalizables no-excluyentes”, que
connotan un esfuerzo por entender su pleno significado en el ámbito de la comunidad
político-estatal y la sociedad regida plenamente por el derecho, se mantengan incorpo-
rados a los derechos fundamentales.

3 William Rehg escribió en 2013 un interesante trabajo sobre la cuestión de la moral en B. J. F. Lonergan y Jürgen
Habermas, y discute cómo es que a través de la ética del discurso diferentes actores interesados en un tema o problema
social común exponen propuestas de utilidad práctica, bajo la exigencia del respeto a las personas y la previsión de sus
consecuencias. En esa línea, dice Rehg: “El discurso mismo, como un proceso de argumentación, implica el examen
de estas propuestas para su aceptación general. Este proceso se despliega en la medida en que los participantes aportan
sus puntos de vista particulares para influir en las propuestas, identifican las fallas, desafían supuestos de hecho sobre
[-por ejemplo-] los efectos en los fumadores pasivos, expresan sentimientos y necesidades, invocan ideas generalmente
aceptadas sobre la salud, la libertad, el respeto, y así sucesivamente. De cara a las “preguntas pertinentes adicionales”,
las propuestas se abandonan, se desarrollan, y se amplían en consecuencia” (Rehg, 2013: 32).

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Políticas públicas, intereses y derechos humanos

Esa tensión entre los justiciables y aun entre ellos, por un lado, y las autoridades,
por otro, ha sido también abordado desde la perspectiva del “abuso del derecho”, obje-
tivo o subjetivo: del abuso de los justiciables por cuanto a las pretensiones que plantean
conforme a sus propias expectativas de derechos, pero también del abuso de la facultad
de interpretación que tiene cada autoridad en su ámbito de competencia, sobre todo
cuando la autoridad de plena jurisdicción determina con alto grado de discrecionalidad
el sentido último de los derechos reclamados y los criterios que deben ser utilizados para
la “mejor” aplicación de las leyes aplicables. En ambos casos, el abuso del derecho puede
provocar daños a terceros, pero no es este el punto de interés en este trabajo.4 El punto
que debe ser subrayado concierne a la posibilidad de que los justiciables pueden exce-
derse en sus pretensiones al aducir que ciertos derechos les asisten, pero ello solamente
para reiterar una exigencia o agregar otras, extender un procedimiento o incidir en un
proceso que les implique algún fallo residual favorable o contrario a terceros, no preci-
samente un fallo sustantivo o de fondo. Tal exceso no constituye en la tradición jurídica
actual una “responsabilidad por culpa”, pero sí una responsabilidad social y procesal en
tanto que tiende a viciar la oportunidad de justicia al actuar con frivolidad y formular
pretensiones excesivas, imposibles de atender o resolver.
En la comprensión de este tema, Ernesto Rengifo García (2004) parte del significado
y la función de los principios en el derecho, los cuales son fundamentales en la eficacia
de los ordenamientos jurídicos y en el diseño y la aplicación de las normas. Los princi-
pios jurídicos son meta-criterios que cumplen funciones básicas de integración, unidad,
completitud y coherencia normativa; ayudan a la labor interpretativa a la autoridad
judicial y en la aplicación de las reglas y los procedimientos en todos los órdenes de go-
bierno; y constituyen parámetros de ejercicio responsable de los derechos de las personas
y los ciudadanos.
Entonces:
El fundamento inicial de la teoría del abuso del derecho lo podemos
denominar restrictivo en el sentido de que únicamente se abusaba del
derecho subjetivo en tanto y en cuanto existiera en su titular la intención
de dañar, esto es, cuando se ejercitaba sin utilidad o sin un interés serio y
legítimo. No podía existir abuso fuera de la intención de perjudicar. […]
Si hay concordancia [entre la regla y un principio del sistema jurídico], el

4 En su trabajo sobre el abuso del derecho, Lino Rodríguez-Arias Bustamante (1954: 32) recuerda que el concepto de
conspiracy civil representa un reflejo de la teoría del abuso en el Derecho inglés. “La Conspiracy consiste en el acuerdo
para hacer lo que es injustamente dañable a otra persona, dando lugar a una acción on the case, cuando el daño ha sido
efectivamente causado a la persona; puede presentarse bajo dos aspectos: 1°, ejecución en común de un acto ilícito; 2°,
acuerdo ilícito para alcanzar, por medios ilegales, un objeto lícito en sí mismo.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 79


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

derecho se ha ejercido correctamente; si hay discordancia, el ejercicio se


convierte en abuso y es susceptible de entrar en juego la responsabilidad
del agente. [… Y] Los elementos configurativos del abuso del derecho
serían: a) una conducta permitida por el derecho positivo en virtud de
una expresa disposición legal; b) el uso contrario a los claros fines de la
norma; c) la imputabilidad, pues se presume que se obra con discerni-
miento, intención y libertad, hasta tanto se demuestre lo contrario.
La idea de “abuso del Derecho”, desde la perspectiva de los justiciables, connota la existencia
de derechos humanos o fundamentales ilimitados. Es cierto que los derechos no pueden ser
condicionados (Tórtora Aravena, 2010) y tampoco son renunciables (Álvarez Gálvez, 2002),
pero tales derechos no son ilimitados. Y esto tiene su correlato en la limitación estructural
del poder político, del Estado. A partir de la idea de derechos iguales en cada época para
sectores específicos de la población y universales progresivamente, se puede desprender que
cada uno de los titulares de esos derechos no puede sobrepasar a los demás en su defensa y
exigencia. Tal planteamiento es justamente la base del contractualismo clásico que propuso la
sujeción de los titulares de derechos a un poder común, como poder asociado, bajo un pacto,
convenio o contrato, a fin de evitar la posibilidad de que la guerra de todos contra todos
en el estado de naturaleza (sin Estado), para la defensa de sus derechos a la propiedad y la
vida, culminara en el uso particular y desproporcionado de la fuerza, en la medida en que el
conflicto de derechos era presentado como un conflicto de expectativas desmedidas y no ob-
jetivas de sus titulares. El orden jurídico-político –en la actualidad, configurado en un bloque
de constitucionalidad y convencionalidad– representa así el límite global y el rasero pactado
para tratar los derechos individuales como iguales. Desde luego, otra cosa es el problema de
la exclusión de sectores más o menos grandes de la población del catálogo de derechos. En
concordancia, Hugo Tórtora Aravena (2010: 169) propone entender las limitaciones a los
derechos fundamentales como “aquellas restricciones al ejercicio de un determinado derecho
básico, de manera tal que toda pretensión de ejercicio del atributo respectivo que vulnere los
límites impuestos por las mismas, es por esencia antijurídica y puede derivar para el titular
infractor en las responsabilidades que para tal efecto prevea el ordenamiento jurídico positi-
vo”. Debido a que las limitaciones son necesariamente de orden constitucional, deben estar
plenamente justificadas en la ley fundamental, y la instauración de medidas restrictivas debe
correr a manos de autoridades competentes. Sin embargo, como afirma correctamente Tór-
tora Aravena (2010: 180), también existe la posibilidad de que “un derecho esencial pueda
ser comprimido o restringido a partir de criterios sociales o materiales”, como han señalado
sistemáticamente las Ciencias de las Políticas, la Economía y la Ciencia Política.

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Políticas públicas, intereses y derechos humanos

3. Ciencia Política, poder, Estado y políticas públicas


Como disciplina específica de las Ciencias Sociales de apenas un poco más de un siglo,
desde finales del XIX, se adjudica a la Ciencia Política el estudio del poder, del Estado,
de las instituciones políticas y, desde luego, de la política; aunque los fenómenos del po-
der, la decisión política y las conductas políticas ya eran objeto de estudio pre-científico
hace veinticinco siglos; se constata esto, por ejemplo, en las obras de Aristóteles y Platón.
Con Maquiavelo y Hobbes renace el interés por estudiar el origen del poder político,
sus formas y la configuración de su autonomía como orden político secularizado. La
separación estructural entre lo político-estatal y la esfera de la economía, que distinguió
al capitalismo de otras formaciones sociales, además de las variadas formas históricas y
empíricas de lo político-estatal, proporcionaron elementos para proponer el estudio sis-
temático y comparativo de una diversidad de fenómenos políticos desde una disciplina
autónoma e institucionalizada a cuya aparición, a finales del siglo XIX, contribuyeron
particularmente intelectuales norteamericanos,5 franceses6 e italianos.
En tanto que disciplina con un estatuto propio, según Gianfranco Pasquino, la
Ciencia Política aparece como producto diferenciado de múltiples “contribuciones,
reflexiones, análisis de fenómenos políticos madurados, precisamente, en el trans-
curso de la experiencia política occidental” (1995: 16), entre las cuales se puede
mencionar los estudios seminales de Vilfredo Pareto,7 Gaetano Mosca8 y Robert
Michels9 sobre las elites, los grupos dirigentes, la clase política y las oligarquías po-
líticas; las variadas investigaciones sobre pluralismo político, apoyadas en enfoques
empíricos o bien en teorías explicativas; los análisis teóricos relativos al sistema
político, sea bajo el enfoque funcional-estructuralista o el de insumo-producto; la

5 En el proceso de constitución de la Ciencia Política en Estados Unidos de América, como una disciplina autónoma,
destaca el aporte de John W. Burgess y sus colegas del Columbia College, en 1880, cuando se crea la Escuela de
Ciencia Política de Columbia, en el marco de influencia del enfoque comparativo alemán y la preocupación por la
formación cívico-política (al respecto, véase Albert Somit y Joseph Tanenhaus, 1988).
6 En París, en 1871, se creó la École Libre des Sciences Politiques (Jeréz Mir, 1999: 38).
7 Wilfredo Pareto (1848-1923), economista y sociólogo italiano, quien propuso el teorema del óptimo económico,
referido a la situación de mejoría del bienestar de una persona a costa del de otra. En su Tratado general de sociología
plantea su teoría de la existencia de elites en diversos ramos de actividades económicas, políticas y culturales.
8 Gaetano Mosca (1858-1941), jurista y teórico político italiano, quien formuló los conceptos de “clase política” y “clase
dirigente para designar la existencia a un grupo minoritario organizado que provee de cuadros gobernantes, técnicos,
administrativos, profesionales y militares a los “organismos políticos”. Véase su obra Elementos de Ciencia Política
(1896), la cual ha sido traducida como La clase política (por el FCE, México) o The Ruling Class (McGraw-Hill,
Nueva York).
9 Robert Michels, de origen alemán, identifica un tipo de concentración del poder político en los partidos políticos y,
con base en su observación del poder político organizado y del fenómeno del liderazgo, formula su célebre expresión
“ley de hierro de la oligarquía”.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 81


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

teoría de la elección racional, también llamada “teoría económica de la política”,


interesada en describir las conexiones entre el comportamiento individual y la de-
cisión pública con base en el supuesto de motivaciones maximizadoras abstractas;
los análisis sobre el fenómeno neocorporativista y el Estado social, por ejemplo a
través de los aportes de Philippe C. Schmitter y Leo Panitch, conforme a los cuales
la política económica y social deriva de negociaciones de intereses entre organizacio-
nes empresariales, organizaciones sindicales y el gobierno; los trabajos neomarxistas
–por ejemplo, de Bob Jessop y Joachim Hirsch, y aun de toda la escuela “derivacio-
nista”– sobre las estrategias estatales para enfrentar las crisis capitalistas y asegurar
la dominación de clase; y los estudios de las políticas públicas, bajo un enfoque
multidisciplinario y pragmático, centrado en los temas de racionalidad de la deci-
sión gubernamental y “los grandes problemas del hombre en sociedad”, conforme al
planteamiento que el sociólogo estadounidense Harold D. Lasswell hizo en 1951.10
El estudio de las políticas públicas, en tanto que multidisciplinario, es impulsado
cada vez más desde la Ciencia Política, la Sociología y la Administración Pública; ade-
más, otras disciplinas, como la Psicología y el Derecho, han contribuido a su desarrollo,
concretamente en lo que concierne a la consideración de las motivaciones y creencias de
los actores en los procesos de decisión pública y a los fundamentos legales de los actos
de autoridad que se relacionan con la formación de la decisión pública. La propuesta
seminal de Harold D. Lasswell de integrar las ciencias de las políticas (policy sciences), a
fin de aprovechar los distintos aportes disciplinarios, de imprimir racionalidad al trabajo
gubernamental y de enfrentar los grandes problemas sociales conjuntando esfuerzos pú-
blicos y privados, puede ser comprendida desde el campo de la Ciencia Política en tanto
que trata precisamente de los problemas de poder e influencia entre los actores y las ins-
tituciones, de la formación de la decisión pública y de las alternativas de cambio social

10 Marcelo González Tachiquín (“El estudio de las políticas públicas: un acercamiento a la disciplina”, en Quid Juris,
año 1, volumen 2, publicación del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, México, 2005, p. 100) remite al año
1887 el origen de la propuesta de ocuparse del estudio de las políticas públicas, que se encontraría en un artículo de
quien fuera Presidente demócrata de los Estados Unidos de América, Woodrow Wilson, entre 1913 y 1921: “The
study of administration”, publicado en Political Science Quartely en junio de 1887, pp. 197-222. Otros autores
remiten a la década de 1940 la aparición de algunos trabajos referidos más apropiadamente a las políticas públicas.
Sin embargo, como el mismo Marcelo González Tachiquín reconoce, se identifica a Lasswell como el autor de la pre-
sentación formal de una multidisciplina que en la actualidad goza de gran prestigio; y a él mismo se atribuye, según
Peter deLeon, el primer uso formal de la denominación “ciencias de las políticas” (policy sciences) (Peter deLeon,
1997: 5). Harold Dwight Lasswell (1902-1978), comúnmente citado como Harold D. Lasswell o, simplemente,
Harold Lasswell, se formó en el campo de la sociología y se especializó en el campo de la comunicación, pero hizo
importantes contribuciones a la Ciencia Política, por ejemplo, a través de su libro El futuro de la Ciencia Política. Una
traducción de su trabajo pionero en el estudio de las políticas públicas (“La orientación hacia las políticas”) aparece
en el volumen 1 de la Antología de Política Pública compilada por Luis F. Aguilar Villanueva (1992), El estudio de las
políticas públicas.

82 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

compatibles con el modelo democrático. Precisamente por ello, Lasswell las denomina
“ciencias de las políticas de la democracia” (Lasswell, 1992: 96).
Junto con ello, una variedad de conceptos es elaborada para dar cuenta de prácticas,
cambios y conductas de naturaleza política que inciden en el modo como los gobiernos
entienden las políticas y la incidencia de éstas en las condiciones de vida de los sectores
de población a los cuales van dirigidas. Sin duda, la mayor o menor eficiencia y honradez
con las que se usa el dinero de los contribuyentes, así como la mayor o menor claridad
acerca de los intereses y los derechos de los beneficiarios, son determinantes para el éxito
o, al contrario, el fracaso de las políticas públicas. La escasez y la merma del dinero pú-
blico, producto de un sistema tributario constitucionalizado que, sin embargo, depen-
de del comportamiento de la economía, continuamente tienen que ser contrarrestadas
mediante la inculcación de principios jurídicos, la puesta en marcha de mecanismos de
control y, en su caso, la aplicación de sanciones a los servidores públicos, justamente
para generar la convicción de que la escasez y la merma pueden ser contenidas a efecto
de dar un uso rendidor y comprobable a cada peso recaudado. Pero, ahí donde dichos
principios son vulnerados y los mecanismos de control son frágiles y las sanciones son
inexistentes, es posible que la descomposición moral y política reine en el mundo de las
administraciones públicas. Ahí, por consecuencia, se pierde el sentido del interés pú-
blico y se imponen los intereses de los particulares, en tanto que los derechos humanos
–que aparecen originalmente como justificación de múltiples programas gubernamen-
tales– terminan siendo desplazados por un esquema de prioridades y una concepción
juridicista de “primero en tiempo, primero en derecho”. Así, si bien la discriminación
negativa basada en el prejuicio, la discrecionalidad y la exclusión reiterada, es inoperante
en una sociedad democrática, la discriminación positiva basada en la proporcionalidad
y la focalización de necesidades, bajo la forma de acciones afirmativas protectoras de de-
rechos, se ve exigida a ajustarse en virtud de prioridades, necesidades básicas e intereses
dominantes.
Es claro que las políticas públicas –como acciones públicas orientadas a proteger y
garantizar el interés público y los derechos de las personas que padecen con regularidad
e intensidad los grandes problemas públicos, según el tipo de condiciones de vida social
y económica asignadas estructuralmente– coexisten continuamente con la política y, por
tanto, con las cuestiones de poder y de intereses particulares. Desde los trabajos de Max
Weber, que caracterizó a las sociedades modernas como “constelaciones de intereses”,
hasta los de Nicos Poulantzas y de Michel Foucault, que coincidieron en señalar que los
múltiples intereses que están en la base de las correlaciones de fuerza de las clases sociales
(los micropoderes) atraviesan permanentemente al Estado, es posible señalar que el perfil
del interés público está afectado profundamente por el modo como el Estado organiza

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 83


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

los intereses de los múltiples actores políticos y sociales, pero también que el paradigma
de los derechos humanos parece ser el último sustento de la pretensión colectiva para
conformar un Estado ético cuya finalidad sea precisamente la persona, la dignidad de la
persona. Y eso ya propicia la apariencia de políticas públicas con “rostro humano”, más
aún en medio del desastre social, de la corrupción generalizada, de la pérdida de opor-
tunidades ocupacionales, de la expansión de la violencia y de la deplorable situación de
los servicios sociales.
Puesto que eso que aludimos como “interés público” (o “interés general”) depende de
factores de interpretación política y jurídica, hasta crear una imagen técnicamente prepa-
rada para su aceptación social, tiene razón Jorge Correa Fontecilla (2008: 135) al decir
que las distintas disciplinas de las ciencias sociales “no pueden discernir el alcance, [los]
contenidos y [la] consecuencia del concepto de interés público, porque ello siempre
va a depender de la perspectiva y metodología con que se opere, fluctuando desde una
convicción razonada de que este es una preocupación central de esas disciplinas, hasta su
rechazo categórico por quienes ven en él una mera fachada de intereses especiales”. De
esa manera, el interés público funciona siempre como límite estructural de los derechos
fundamentales o humanos, acotando así su proclamación abusiva y previniendo sobre
su presentación en una línea anarquista; pero también suele funcionar en la dirección de
la exaltación de los derechos sociales o de los derechos individuales, si así es conveniente
al ejercicio del poder, y no precisamente para manifestar un compromiso serio con los
más necesitados o con los defensores de tales derechos. En todo caso, quienes gobiernan
o ejercen un papel en el mantenimiento del sistema político aluden con frecuencia al
interés público como parte de una estrategia para justificar genéricamente sus decisiones
y actos, incluso sus omisiones cuando se trata de evadir a los “intereses mezquinos” o
“egoístas” o los conflictos de intereses. “El interés público es, entonces, una pauta que
permite juzgar la actividad política y jurídica”, dixit Correa Fontecilla (2008: 137, ade-
más 152 y passim).
Puede observarse, por cierto, que la relación entre el interés público y los derechos
de las personas, al ser traducida en una orientación específica de las políticas públicas,
transluce el grado en que la política –la politics, eminentemente anclada en el conflicto
de intereses particulares, ideologizados y/o partidizados– pende constantemente sobre
la acción pública (la policy) y previene al gobierno, pero también a los gobernados, del
riesgo de que se produzcan conflictos de derechos o, al contrario, de la necesidad de
interpretaciones normativas por los órganos autorizados del Estado para poner fin a
conflictos tradicionales de derechos, en la línea de “nuevos derechos” o de derechos legí-
timos de ciertas minorías. Una nueva generación de políticas públicas tiene así justifica-

84 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

do su nacimiento y sirve como una vía de comprensión y reconocimiento institucional


del valor de los derechos de minorías socialmente relevantes que han logrado relanzar la
polity –al sistema político y a la misma gran comunidad política– en un entramado más
o menos regional, nacional o incluso internacional.

4. Política, políticas públicas, acción pública


Dicho lo anterior, es pertinente preguntar si la política como actividad gubernamental
es necesariamente pública o bajo qué supuestos debería serlo. Es evidente que lo es, pero
¿qué es lo que exactamente la hace de una naturaleza pública? A mediados del siglo XX,
Karl Mannheim (1974: 62) ya había señalado no la tautología, sino la necesaria adición
pública bajo la condición de que la política significara la coordinación de los intereses
privados bajo la forma de “preocupaciones públicas en una determinada sociedad”.11 En
efecto, la naturaleza de la política es eminentemente pública, ya que concierne igual-
mente al tipo de acciones que compete a los llamados “poderes públicos” y al tipo de
acciones de los ciudadanos con fines colectivos, en oposición a los fines privados. Se-
mánticamente, la palabra “pública” puede ser una añadidura innecesaria. Es necesario
proveer de elementos para justificar lo contrario, es decir, en defensa de una interpre-
tación sistemática y funcional de la expresión que, por lo demás, permite designar un
nuevo modo de articulación de la esfera gubernamental y la esfera de los ciudadanos.
En la lengua anglosajona se puede distinguir entre politic (vocablo relativo a la cua-
lidad personal de astucia y sagacidad), politics (relativo a la actividad política basada en
intereses o ligada a “partidarismo” o “corrupción” (dixit Lasswell, al distinguir entre
policy y politics, 1992: 83), polity “se refiere al orden del sistema político, delineado por
el sistema jurídico, y a la estructura institucional del sistema político-administrativo”)
(Frey, 2000: 216-217), political se utiliza para designar el aspecto sustantivo de la políti-
ca o un campo específico de la actividad humana, y policies (plural de policy) es utilizado
para “designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” o “la
configuración de los programas políticos, los problemas técnicos y el contenido material
de las decisiones políticas” (Lasswell, 1992: 83). Como observa Klaus Frey (2000: 217),
cada vocablo contribuye a designar dimensiones diversas de un mismo objeto (el sistema
político-estatal), aunque ellas están “entrelazadas y se influyen recíprocamente”.
En cambio, en el idioma español utilizamos un mismo vocablo (“política”) para de-
signar varias cosas, con la consecuente añadidura de aclaraciones semánticas: a) los ac-

11 De acuerdo con Karl Mannheim (1974: 62), los intereses privados corresponden, ante todo, al “cuerpo político”
conformado por “todos los grupos y dirigentes que desempeñan un papel activo en la organización de la sociedad”.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 85


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

tos —out put si se quiere ver así— derivados del carácter competencial de los poderes
públicos (polity) conforme a reglas comunes: actos político-administrativos revestidos de
legalidad con arreglo a fines colectivos; b) la orientación táctica que rige la actuación de
una persona o un grupo en un campo determinado de intereses particulares (politics);
y c) la actividad colectiva (policies), eminentemente cooperativa, orientada a un fin de
la misma naturaleza. Sin duda, el problema semántico es menor en comparación con
la necesidad de señalar que la actividad gubernamental, como modo concreto de la
actuación político-estatal de en sociedades que se rigen por principios democráticos y
de derecho, no puede desarrollarse sin una participación ciudadana permanente y sin
atender el principio de bien público o del interés general,12 a pesar de la restricción que
supone el modelo dominante de democracia representativa con respecto a la elección
popular periódica de los representantes, pues con ello los ciudadanos aceptan dejar en
manos de aquellos la función pública-estatal, para ocuparse entonces de sus asuntos pri-
vados. Paradójicamente, esta restricción global puede tener como resultado que algunos
ciudadanos pierdan de vista en lo sucesivo el interés colectivo y antepongan sus propios
intereses.13
J. Enrique Rivera Rodríguez (1996: 290 y 291), por su parte, sugiere utilizar la
expresión “políticas públicas” como equivalente de “ciencia de las políticas públicas”,
porque el vocablo es corto y “más fácil de utilizar para explicar su significación a aquellos
que aún no están familiarizados con él”, y connota “una mayor influencia de la comuni-
dad intelectual y científica en el sistema político”, a fin de que los encargados de tomar
“decisiones en el gobierno” “lleguen a conclusiones más informadas, más racionales y
más públicas, evitando al máximo posible caer en errores significativos en perjuicio de la
sociedad”. Evidentemente, las administraciones públicas o los gobiernos, por la propia
naturaleza de su origen y de sus competencias, no pueden actuar ex profeso en beneficio
de intereses privados, sino del interés colectivo. Seguramente se ha utilizado el vocablo
“políticas públicas”, en lugar de policy sciences o de “ciencia de las políticas públicas”, no

12 En la “tercera cara” (o tercera etapa de desarrollo) de los análisis de políticas públicas, según Douglas Torgerson,
la participación ciudadana tiene un lugar significativo. Así, a la luz de la llamada Investigación Berger (Thomas R.
Berger), en 1977, Torgerson reconoce que dicha participación es “una forma de participación del público en la vida
política” y que los expertos de políticas contribuyen a estimularla a través de mecanismos consultivos de evaluación
“del desarrollo económico, social y político”. “El análisis de políticas se contrapone entonces al proceso de decisión
política enclaustrado en el estado administrativo” (Torgerson, 1992: 227-228).
13 La no cooperación de algunas personas a la acción colectiva y la obtención de beneficios de manera gratuita, además
de la posibilidad de que éstas traten de imponer su propio interés, es aceptada entre los politólogos y los sociólogos
como una práctica habitual. A pesar de lo inverosímil de los supuestos básicos de la elección racional para describir
cómo podrían ocurrir la formación de la acción colectiva, sus defensores insisten en que, sobre la base de un com-
portamiento maximizador de las personas, es posible una agregación de preferencias. Para una revisión sinóptica del
tema, véase Hugh Ward (1997: 85-101).

86 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

por pura comodidad, sino para enfatizar los fines público-colectivos de todo acto de gobierno
o de autoridad, o bien simplemente para lograr “una mayor concreción” de la naturaleza
y los efectos de la política como acto de autoridad.14
Al respecto, el investigador francés Jean-Claude Thœnig (1997: 19) tiene la impresión
de que, como objeto de investigación, la política pública se ha caracterizado “por la aten-
ción que se presta a su estudio a un tema de gran importancia: el trabajo de las autoridades
investidas de legitimidad pública o gubernamental”, y ello connota el riesgo de incurrir en
dos reduccionismos: a) considerar la actividad gubernamental alejada de los ciudadanos,
por un lado; y b) tomar como equivalentes el ámbito gubernamental y el espacio público,
por otro. Así tomado, aclara Thœnig (1997: 22), el concepto “corre el riesgo de portar
consigo un postulado de estatocentralismo” (y aun de tecnocratismo), lo que se traduce en
la creencia equívoca de que el tratamiento de los problemas públicos constituye un campo
esencialmente reservado a las autoridades políticas y administrativas.
Aun cuando la expresión “política(s) pública(s)” alude a procesos de decisión cuyos res-
ponsables —políticos y administradores— deben actuar con certeza y profesionalismo,
éstos tienen también la obligación de resolver los conflictos de intereses que permean los
problemas colectivos en una dirección tal que represente una alternativa plausible jurídi-
ca, política y socialmente, sobre todo porque al Estado se le adjudica una naturaleza de
neutralidad, de mediación o de favorecimiento de lo colectivo, según el problema y la
circunstancia de que se trate. Puesto que “el Estado no se reduce a un escenario de juegos
de poder e influencia formalizado por instituciones y procedimientos”, sino que “produ-
ce contenidos cuya sustancia tiene repercusiones en la sociedad” y ésta se mantiene alerta
e interesada en participar en la producción de alternativas de cambio, la política pública
ha tenido que derivar en acción pública, más concretamente en un sistema de acción pú-
blica; de modo que, en efecto, “el Estado no actúa solo, sino con otros interlocutores”
(Thœnig, 1997: 28), que ya no son sólo “los científicos sociales” y “los hombres más
experimentados en la elaboración de políticas” (Lasswell, 1992: 100).

5. Las transformaciones de lo público y la publicidad


de las políticas
Es claro que la propuesta formal de Harold D. Lasswell de llevar a cabo la integración
de una multidisciplina, que conjuntara esfuerzos gubernamentales y académicos a fin de

14 Tal correlación de las políticas públicas y los actos de autoridad es destacada por I. Molina y S. Delgado, citados
por Marcelo González Tachiquín (2005: 101) al referir su libro de definiciones Conceptos fundamentales de ciencia
política, publicado por Alianza Editorial en 1998).

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 87


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

dar mayor racionalidad a la decisión pública, representó un gran aporte a la investiga-


ción social y señaló nuevos derroteros a las administraciones públicas en materia de pla-
neación social. Se ha hecho una severa crítica a este sociólogo por concentrar el objeto de
estudio (la producción de políticas públicas) en el campo de la administración pública
y omitir tanto la participación de los actores sociales —no académicos ni expertos— en
el proceso de elaboración de políticas públicas como la recurrente influencia de intereses
particulares poderosos en las decisiones y los actos de autoridad. Se puede comprender
esta doble dificultad en el contexto de la década de 1950 debido, por un lado, al fenóme-
no de fuerte intervencionismo estatal y la centralización de decisiones en los gobiernos
nacionales; y, por otro, al arraigo del postulado pluralista en las comunidades de cientis-
tas sociales relativo a la equiprobabilidad de poder e influencia de los numerosos grupos
de presión en el proceso de producción de políticas a través del sistema político.
Si bien esos cambios sustanciales no demeritaron la meta de los análisis de políticas
—consistentes, según Martin Landau (1992: 276), en “resolver problemas prácticos”—,
lograron evidenciar que las transformaciones estatales de la segunda mitad del siglo XX
requerían de políticas que propiciaran la concurrencia de los ciudadanos no sólo en el
espacio nacional, sino además en los espacios locales y en la diversidad de pequeñas co-
munidades en donde era más fácil identificar los problemas públicos y enfrentarlos con
mayor eficacia. Por otra parte, la puesta en práctica de procesos de privatización y descen-
tralización en las décadas de 1980 y 1990, que siguieron a la prevención de la incapacidad
de los gobiernos centrales para atender la creciente avalancha de demandas y necesidades
sociales, planteada por los autores del Reporte Trilateral,15 aceleró la emergencia de la glo-
balización del libre mercado a la vez que la aparición de esquemas de planeación democrá-
tica en términos de transferencia de atribuciones adicionales a los gobiernos locales y de
privatización de la producción de servicios públicos.
El uso del concepto de acción pública —o la traducción de la política pública como
una concatenación compleja de líneas de acción pública— connota una transformación
relevante en los análisis de políticas y en los espacios de articulación de los esfuerzos guber-

15 De acuerdo con Juan Oriol Prats (2003), analista del Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Cataluña,
“esta obra surgió como respuesta a la demanda de la Comisión Trilateral de un informe sobre “gobernabilidad de las
democracias””. A Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki les fue encargada la dirección de la Comisión
Trilateral, conformada en 1973, que agrupó a distintos personajes de la vida académica, política y empresarial, con
la intención de “dejar patentes los desafíos de las instituciones públicas ante la cada vez más evidente crisis del Es-
tado del Bienestar”. Uno de sus resultados revela que, hacia mediados de la década de 1970, los gobiernos estaban
sobrecargados por la creciente avalancha de demandas sociales y la movilización social, por lo que eran cada vez más
incapaces de satisfacer múltiples necesidades, con el consecuente déficit de gobernabilidad. Por la importancia que
tiene el tema de la gobernabilidad en conexión con las políticas públicas, véanse también el libro de Manuel Alcán-
tara Sáez (1995: 32-36) y el Cuaderno en edición de nueva época de Antonio Camou (2013:17).

88 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

namentales y no gubernamentales. Desde la década de 1920, la concepción liberal de lo


público —como espacio único y singular de opinión y debate— había comenzado a dejar
su lugar a una concepción de diversos y fluctuantes públicos, compatible con una sociedad
plural, abierta y compleja. En este contexto, ni el Estado es vaciado de facultades —puesto
que el abandono del modelo centralista se compensa con una redistribución de facultades
entre niveles de gobierno— ni se adopta una estrategia de “todo el poder al pueblo”.
Desde la década de 1970, la rearticulación entre, por un lado, un gobierno incapaz
de satisfacer todas las demandas sociales y, por otro, una sociedad constituida por múl-
tiples y desiguales intereses en conflicto, planteó una dificultad práctica y teórica en la
estructuración de políticas públicas, la cual fue tratada por el marxista estructuralista
Nicos Poulantzas como un problema de conceptualización de la autonomía del Estado
en el marco de una correlación compleja de fuerzas políticas desiguales y en conflicto.16
Sintomáticamente, en ese contexto entraron en crisis varias teorías políticas pioneras: la
teoría pluralista clásica, que mantuvo la hipótesis de equiprobabilidad de oportunidades
de los actores; la teoría elitista italiana —recreada luego en los trabajos de C. Wright
Mills (1956),17 y aun en los de Karl Mannheim—, que pronosticó la inevitable concen-
tración de poder en una minoría política organizada; y la teoría marxista instrumentalis-
ta, que mistificó el carácter monolítico y determinista de la clase capitalista.
En el contexto de la rearticulación de las relaciones entre los poderes públicos y la so-
ciedad, el estudio de las políticas públicas abordan la cuestión de los modos de participa-
ción ciudadana en un campo que originariamente parecía reservado a los ilustrados y los
funcionarios experimentados, lo cual revela un nuevo debate en torno a la construcción
de políticas públicas a través de espacios públicos apropiados para la libre emisión de

16 Una de las conclusiones que se desprenden de la lectura del último libro de Nicos Poulantzas (Estado, Poder y Socialis-
mo) consiste en que el Estado tiene, en efecto, un espacio propio que garantiza su especificidad y autonomía. En ese
marco de correlación de fuerzas políticas desiguales y en conflicto, el Estado puede hace valer su papel de organizador
de los intereses en conflicto e imponer sus “intereses propios”; incluso puede intervenir en el establecimiento de las
matrices de espacio y de tiempo que subyacen a los elementos característicos del sistema capitalista, “en el sentido
de que tiende a monopolizar los procedimientos de organización del espacio y del tiempo erigidos por él en redes de
dominación y de poder” (Poulantzas, 1979: 117).
17 El trabajo de C. Wright Mills (1956) representó una de las críticas más importantes al pluralismo clásico empeñado
en mantener la doble hipótesis siguiente: a) una distribución igualitaria de poder y oportunidades entre los grupos
de interés; y b) el carácter neutral del gobierno en su papel de árbitro de los diversos intereses. El neopluralismo, un
enfoque autocrítico pluralista derivado de los trabajos de James Q. Wilson (1973) y Charles E. Lindblom (1977), entre
otros, trataron de corregir esas hipótesis mediante un sesgo: a pesar de la pluralidad de intereses, hay grupos con mayor
poder e influencia en la elaboración de políticas públicas. Según Mark Evans (1998), Wilson tiene la particularidad
de considerar que, si bien unos grupos tienen dominio en un área, no lo tienen necesariamente en otras, de modo que
la desigualdad de poder e influencia no se contradice con la pluralidad de intereses. Lindblom llevó más lejos la idea
al sostener un dominio desmesurado de ciertos grupos en ciertas áreas económicas, lo cual fue considerado como un
peligroso acercamiento al elitismo, y de hecho la revisión pluralista contemporánea se coloca en ese dilema.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 89


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

opiniones, la discusión tolerante de propuestas y el acuerdo mayoritario de alternativas.


El hecho de que la comunidad política como espacio de identidad de los ciudadanos
esté erigida sobre la base de la aceptación de valores y principios comunes condensados
en las Constituciones y las Leyes, no excluye la posibilidad de que éstos porten intereses
particulares distintos y los antepongan abiertamente al interés colectivo.
Consecuentemente, el plus de publicidad que requieren las políticas orientadas a
resolver necesidades y problemas que conciernen a la colectividad no puede catalogarse
como un requisito residual. La democracia no puede añadir más a la obligación de todo
gobierno —que se rige por reglas y principios generales— a actuar conforme al interés
general como meta política y como corazón del fundamento legal y constitucional, y
por ello puede garantizar que en los espacios públicos respectivos impere la inclusión,
la pluralidad y la tolerancia. De hecho, una Constitución democrática lo es porque
“ella permite limitar efectivamente, esto es, jurídicamente, la acción del poder”, y aun,
en consecuencia, asegurar el “derecho a la revolución del pueblo” como el “derecho de
resistencia de los ciudadanos” (dixit Manuel Aragón Reyes, 2002: 11, 17 y ss.).
Se insiste en que los procesos de políticas públicas deben transmutarse en espacios
públicos que garanticen a la vez la generación de alternativas creíbles de cambio, so-
cialmente legitimadas, y el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y
los ciudadanos, como una etapa superior del desarrollo del Estado de derecho y de las
sociedades democráticas. Esto corresponde a la percepción de un déficit de la dimen-
sión pública con respecto a la exigencia normativa de una participación ciudadana
de mayor calidad, así como a la observación de una persistente colonización de los
espacios públicos y de autoridad por intereses privados, a pesar de que los actos de
autoridad deben regirse precisamente por principios constitucionales, democráticos y
de derecho.18 Las investigaciones sobre la cuestión de la publicidad subrayan que en el
pasado las autoridades reconocieron que era necesario actuar conforme al principio de
racionalidad, básicamente en términos de eficiencia económica, en tanto que descui-
daron el principio de publicidad. Esta actitud, como fue el caso mexicano analizado por
Luis F. Aguilar Villanueva (2004: 22-25), tuvo como consecuencia un corrimiento del
centro de decisiones a un área gubernamental específica encarnada en el Presidente de

18 Es pertinente ilustrar aquí la cuestión con una afirmación certera de Luis F. Aguilar Villanueva (1992: 30), de entre
otras que se encuentran en su “Estudio Introductorio” al volumen 1 de las Antologías de Política Pública (El estudio
de las políticas públicas): “Gobernar en contextos políticos plurales y autónomos de alta intensidad ciudadana y con
graves problemas sociales irresueltos, parece erigir dos requisitos fundamentales: gobernar por políticas y gobernar
con sentido público. Las estrategias de gobierno homogéneas y globales, así como los estilos de gobiernos secretos,
excluyentes y clientelares, están previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa,
al castigo electoral y a la hostilidad política”.

90 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

la República19 y la falta de certeza acerca del cumplimiento cabal de los principios de


legalidad y constitucionalidad en el proceso de decisión-acción política-administrativa.
Según Nora Rabotnikof, el déficit de dimensión pública no es equivalente a una
erosión o pérdida de ésta, pues incluso se ha ampliado y diversificado formalmente; más
bien hay una crisis de la dimensión pública en términos de erosión de la posibilidad
fáctica de iguales oportunidades de participación ciudadana y del fundamento de las
instituciones políticas, ya que la publicidad nunca sobra como garantía para el efectivo
control del arbitrio individual y de los excesos de poder. Esta autora plantea la crisis del
modo siguiente:
Falta dimensión pública porque el sistema de contrapesos y de controles
y, sobre todo, la responsabilidad pública, no se ejercen. En estas situacio-
nes no hay mecanismos de control y responsabilidad horizontal que
vuelvan “públicas” las decisiones, en el sentido de visibles y manifiestas y,
por lo tanto, controlables. Vulnerado el ejercicio del control y la respon-
sabilidad pública, la distinción entre las esferas del interés público y el
privado se vuelve borrosa (Rabotnikof, 2004: 305).
De acuerdo con Nora Rabotnikof (2004: 306-312), por un lado, se encuentra el hecho
de que, en la actualidad, los espacios públicos no alcanzan a satisfacer el ideal republicano
de integración cívica y, por tanto, de superación del mundo real caracterizado por “un te-
jido de particularismos” y “relaciones clientelares y corporativas basadas en el principio de
reciprocidad [interesada] y jerarquía”. Un ideal de tal naturaleza presupone la creación de
comunidad y la integración consensuada de alternativas de cambio. Por otro lado, se en-
cuentra una producción generosa de dispositivos jurídicos que, si bien se efectúa conforme
al principio de acceso igualitario de los ciudadanos a los procesos de políticas, no garantiza
por sí misma que las decisiones y los actos de autoridad se mantengan ajenos a las influen-
cias particulares. Por ello, de acuerdo con Pedro Medellín Torres (1997), en la formación
de los espacios públicos como “interfases” entre lo colectivo y lo gubernamental-estatal se
requiere de un orden jurídico e institucional que los fundamenten y legitimen.20

19 Según Luis F. Aguilar Villanueva (2004: 22-25), a consecuencia de la ineficiencia económica y la tergiversación de
la naturaleza pública de la decisión-acción gubernamental en México, hacia las últimas dos décadas del siglo XX el
régimen autoritario admitió la necesidad de elevar la calidad (racionalidad) de la decisión gubernamental y la recons-
trucción de su calidad pública institucional y ciudadana.
20 El politólogo francés Pierre Muller (2002: 132-133) pone en duda, sin embargo, la eficacia legitimadora de las
políticas públicas: “Las políticas públicas, al contrario de las esperanzas de algunos, no han hecho que la acción
política sea más racional. Lo que queda claro es que los actores de las políticas públicas deben modificar su estrategia
de legitimación política en la medida en que su credibilidad depende cada vez más de su capacidad para poner en
evidencia su saber-hacer como “elaboradores de políticas públicas””.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 91


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

En ambos casos se constata una realidad: la constelación de intereses en conflicto, así


como la desigual disponibilidad de recursos y capacidades individuales y organizacionales,
parece imponerse a la intención democrática de promover un derecho igual a participar y
al principio de imparcialidad de las decisiones y los actos de autoridad.21 De ahí que, de
acuerdo con una concepción constitucionalista actual, la necesidad de controlar —política
y jurisdiccionalmente—los actos de los detentadores de poder público no sea una simple
adición al reconocimiento de su limitación, pues con ello se garantiza que los gobiernos
preserven su institucionalidad y su desempeño legal-racional (Véase Huerta Ochoa, 2010).
El principio de imparcialidad de las decisiones y los actos de autoridad se conecta de
un modo especial con el de autonomía gubernamental (o estatal) que requiere la estruc-
turación de un tipo de políticas orientadas a resolver eficazmente los problemas prácti-
cos-públicos y a garantizar los fines públicos. Se ha entendido este principio en términos
diferentes: a) como neutralidad de los gobernantes, según el pluralismo político; b) como
un diseño de políticas con apego a la ley, más que a una voluntad mayoritaria, según un
enfoque juridicista; c) como ponderación de las voluntades en un contexto determinado,
según una apreciación politicista; o d) como equilibrio de los factores intervinientes, según
una posición economicista. Estas interpretaciones son inadmisibles desde un campo mul-
tidisciplinario sustentado en la proyección de metas para el futuro, porque trata precisa-
mente con problemas de elección de políticas alternativas, ante lo cual cabe esperar alguna
preferencia compatible con la interpretación abstracta del interés general.
Ahí donde Lasswell admite que, en realidad, no se trata de que los responsables de
formular, analizar y decidir políticas pierdan su capacidad valorativa para garantizar la
elección de opciones que convienen a la sociedad y, por tanto, la objetividad de las policy
sciences (Lasswell, 1992: 94-95), puesto que éstas tratan con distintas proyecciones de
futuros posibles, puede encontrarse una respuesta a la pregunta que el sociólogo alemán
Karl Mannheim formuló en Libertad, poder y planificación democrática, acerca de cómo
los gobiernos logran configurar el interés general ante una pluralidad de intereses parti-
culares.22 Por su parte, el economista estadounidense Kenneth Joseph Arrow, en 1951,

21 A pesar de la ignorancia que puede manifestar la mayoría de ciudadanos con relación a los dispositivos jurídicos que
protegen sus derechos de participación y a los medios de defensa respectivos, nada justifica el déficit de dimensión
pública a la que alude Nora Rabotnikof con respecto al orden jurídico imperante, pues en todo caso, los funcionarios
del Estado son responsables de guiar las políticas públicas con el fundamento legal y constitucional necesario, a fin
de evitar el favorecimiento de intereses particulares y el debilitamiento de las instituciones políticas.
22 En su libro, Karl Mannheim aporta un estudio interesante sobre la clase dirigente considerada como un “grupo de
hombres nuevos”, “con valores nuevos” para “nuevas instituciones”, en una sociedad —la de la primera mitad del si-
glo XX, tensionada por la aparición de una nueva forma de Estado—para la cual espera que el ejercicio de la libertad
y la necesidad de la planificación social puedan coexistir.

92 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

en su Elección social y valores individuales, planteó su célebre teorema de la imposibilidad


del equilibrio de la decisión pública en un sistema democrático, es decir, que no es posi-
ble elaborar una función de bienestar social a partir de la multiplicidad desigual de pre-
ferencias individuales, en particular cuando quienes eligen más o menos racionalmente
tienen frente a sí tres o más alternativas, cual sea el bien público de que se trate.
Finalmente, en 1970, los neomarxistas Peter Bahrach y Morton. S. Baratz, introdujeron
el concepto de “non decisión-making” (no-decisión o no determinación de decisiones) con el
cual pudieron formular la idea de que, para decidir en función del interés general, el Estado
aplica un mecanismo de “selectividad estructural” combinado con la consideración de sus
“intereses propios”, además de que se evita la confrontación directa de intereses. Esto es cohe-
rente con la idea de “segunda cara o dimensión” del poder desde la cual los intereses privados
en conflicto (primera dimensión) son relativamente superados mediante una especie de sesgo
o reacomodo, toda vez que lo que importa en el largo plazo es el interés de la colectividad o
incluso de un segmento de actores que son clave para ganar capacidad de mediación y organi-
zativa, a pesar de que tal interés es presentado de manera transfigurada y difusa a través de las
decisiones y no-decisiones del Estado, en tanto que a los segmentos incisivos, que en aparien-
cia gozan de poder, de plano se les puede negar el acceso a las decisiones. Esa formulación fue
posteriormente recogida en sendos trabajos del griego-francés Nicos Poulantzas, del alemán
Joachim Hirsh y del británico Bob Jessop, para actualizar los análisis sobre el Estado capitalista
desde la perspectiva de la autonomía relativa de lo político-estatal y del papel hegemónico de
una de las fracciones de clase dominante. Esto tuvo como consecuencia que, no obstante que
la dominación de clase no puede ser extinguida, tendencialmente se impone el papel organi-
zador del Estado con respecto a los múltiples y contradictorios intereses de las clases sociales. Y
justamente esa concepción de los “intereses propios”, la “selectividad estructural” y la “no-de-
cisión” se convierte en parte central de la lógica de un Estado con autonomía relativa, lo cual
refuerza la idea del “interés público” como una forma política y moral de contención de los
intereses privados, aunque al mismo tiempo el Estado pueda imponer sus intereses propios o
filtrarlos como eje organizativo.

6. Procesos decisorios, autonomía estatal y


direccionamiento de las políticas públicas
Como ha sido señalado al principio, desde mediados de la década de 1970, la llamada
por Samuel Huntington “tercera ola democrática”, la consecuente revalorización de la
sociedad civil, las transformaciones de la esfera pública y el agotamiento del Estado
social-intervencionista, fueron factores que permitieron abrir una nueva brecha a los
análisis de políticas públicas en términos de una consideración efectiva de la pluralidad

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 93


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

de actores en los procesos de políticas. No es que los gobiernos dejarán de ser significati-
vos, ni que los expertos dejarán de prestar sus valiosos servicios, sino que ahora diversos
actores sociales reclamaban un lugar relevante en la elaboración de políticas al lado de las
elites y las burocracias, y ya no sólo aparecer como simple telón de fondo de la actividad
gubernamental. Justamente, uno de los méritos de Lasswell consistió en proponer como
materia de estudio la articulación de la actividad pública (el gobierno) y privada (los
intelectuales), de modo coincidente —con salvedad de las diferencias epistemológicas
y teóricas— con el planteamiento del marxista italiano Antonio Gramsci de considerar
la actividad estatal como actividad no reducida a lo gubernamental y, por tanto, como
unidad del gobierno y las organizaciones privadas constitutivas de la sociedad civil.
En ese contexto, los estudios de políticas públicas comenzaron a desentrañar la forma
como se desarrollaban —bajo distintos estilos— los procesos de decisión y actuación
pública en contextos históricos con una multiplicidad de actores sociales y distribución
desigual del poder, es decir, como la politics —y aun la cultura— influía en las policies,
más allá de los juegos del saber y de las competencias jurídico-administrativas;23 así, em-
prendieron un mayor número de investigaciones empíricas de los juegos complejos de
intereses que afectan los procesos decisorios, tanto desde enfoques pluralistas y elitistas
como neomarxistas.24 Desde finales de la década de 1960, algunas investigaciones neo-
marxistas se interesaron en este campo básicamente de manera lateral y epistemológica,
lo cual se puede constatar en los trabajos de Nicos Poulantzas, que respondió sistemá-
ticamente y desde un enfoque teoricista a la provocativa propuesta del británico Ralph
Miliband de demostrar empíricamente la dominación de clase a través de la presencia
material de una pluralidad de elites en los aparatos de gobierno;25 otras investigaciones

23 Ives Meny y Jean-Claude Thœnig (1992: 229), al mencionar la importancia de los análisis comparativos en políti-
cas públicas y aun de la elaboración de políticas co-nacionales, señalan este aspecto: “El análisis comparado de las
políticas públicas ha contribuido especialmente a sacar el policy analysis del atolladero en el que tendía a hundirse,
en particular en Estados Unidos. Considerando esencialmente las políticas públicas como “procesos” sectoriales,
los primeros analistas de políticas públicas terminaron por descuidar los determinantes políticos o culturales”. “El
análisis comparado les ha devuelto toda su importancia, valorando la necesidad de restituir el contexto histórico,
político-administrativo y cultural de las políticas”.
24 Algunas evaluaciones de la progresión de los estudios de políticas públicas, hacia el último tercio del siglo XX, se
pueden leer en el volumen 1 de las Antologías de política pública, editadas por Luis F. Aguilar Villanueva (El Estudio
de las políticas públicas); véase, por ejemplo, los trabajos de David Garson (“De la ciencia de políticas al análisis de
políticas”), William Ascher (“La evolución de las ciencias de políticas: Comprender el surgimiento y evitar la caída”);
Douglas Torgerson (“Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis de políticas”); y del propio Harold D.
Lasswell (“La concepción emergente de las ciencias de políticas”).
25 El debate entre Poulantzas y Miliband (marxismo versus pluralismo-elitismo), se difundió ampliamente en varios nú-
meros de New Left Review, en la década de 1970. El libro de Miliband, El Estado en la sociedad capitalista (publicado
originalmente en inglés, en 1969, y en español un año después por Siglo XXI, México) y el libro de Poulantzas, Poder
Político y Clases Sociales en el Estado Capitalista (publicado originalmente en francés, en 1968, y en español un año
después por Siglo XXI editores, México) sirvieron de plataforma teórica a ese debate.

94 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

bajo el mismo paradigma comenzaron a explorar los temas de baja autonomía de los go-
biernos locales, de planeación urbana, de prestación de servicios públicos determinada
por la economía de mercado y de democracia participativa (al respecto, Lojkine, 1979;
y Castells, 1977).
El estudio de Robert A. Dahl (1963) sobre el caso de New Haven, en 1963, desde
una perspectiva pluralista, y el de F. Hunter (1952) sobre el caso de Atlanta, en 1952,
desde una perspectiva elitista, son emblemáticos de una discusión contemporánea sobre
la forma en que los actores toman parte en estos procesos. La diferencia de enfoques no
impidió que ambos autores, al separarse de la perspectiva estatocentralista o Top Down
(“desde arriba”) de la decisión, sentaran las bases para una perspectiva sociologista o Bot-
tom Up (“desde abajo”) y admitieran la falta de libertad o autonomía del decisor formal,
ya que múltiples actores intervienen en numerosos momentos y espacios del proceso.
La diferencia de resultados es evidente: Dahl dio cuenta de una distribución difusa y
equiprobable de poder y oportunidades entre los actores, de modo que la decisión es
co-producida socialmente; en cambio, Hunter dio cuenta de un escalonamiento del
proceso de formación de la decisión en forma piramidal, resultante de la competencia
entre grupos sociales, con lo cual reveló que la decisión pública era obra, finalmente, de
unos cuantos, de una oligarquía.
En su afán por alejarse tempranamente de la concepción del gobierno hacedor de
políticas con el apoyo de los “científicos sociales”, Dahl y Hunter perdieron de vista el
problema de cómo, en situaciones de intenso conflicto de intereses bajo la forma de un
“equilibrio inestable” (según una noción gramsciana), el gobierno puede decidir de to-
dos modos, porque el Estado no es racional debido a que se impone la voluntad de los ac-
tores, quienes sean, o es irracional si actúa en desapego a éstos. Más bien trata de actuar
con racionalidad basado en normas jurídicas que previenen situaciones generales y en
la actualización de fines comunes a través del trabajo de planeación. Robert R. Alford y
Roger Friedland (1991) señalan al respecto que, entonces, “la racionalidad y la irraciona-
lidad del Estado no pueden interpretarse exclusivamente en función de las consecuencias
de la actividad estatal para el capitalismo”, sino de las propias contradicciones internas
del Estado y las que se producen de su relación con la acumulación de capital y con las
luchas entre grupos y clases sociales.
Hay dos aspectos que Alford y Friedland (1991: 374-375) destacan en su explica-
ción de por qué el Estado logra mantener un margen de autonomía frente a los grupos
y clases sociales, a pesar de que —y precisamente porque—“está desgarrado entre la
necesidad de responder a las demandas políticamente organizadas, a la rentabilidad
como premisa política y a su propia supervivencia como conjunto de organizaciones

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 95


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

en funcionamiento”: a) Las organismos burocráticos, por medio de facciones gober-


nantes (alentados a veces por cuadros partidistas), compiten entre sí por obtener ma-
yores recursos presupuestales, por instaurar redes de influencia entre ellos mismos,
por crear una base social propia de apoyo y por dirigir los proyectos de desarrollo
nacional y local; y b) La creciente participación política y social pone en evidencia un
exceso de demandas sociales que el Estado no puede satisfacer y, ante una situación
de recursos públicos progresivamente escasos, los grupos con intereses irreductibles
entre sí buscan organizarse, crear canales de negociación directa con las burocracias y
aun corromper los mecanismos legales existentes. La película que corresponde a esto
último la describen esos autores de la manera siguiente:
Se forman más grupos cuando son mayores las necesidades percibidas
como políticamente importantes y sólo irremediables mediante la acción
del Estado. Al aumentar la participación, también lo hace el estancamien-
to, a causa de la dificultad de articular políticas viables que acomoden los
diversos intereses competitivos. Los múltiples modos de participación
democrática (audiencias, publicidad, delegaciones, manifestaciones, peti-
ciones, comités asesores, cuestionamientos legales, proyectos de ley alter-
nativos) absorben cada vez más tiempo de los ciudadanos activos, de los
líderes políticos, y de los funcionarios públicos. Dirigir el proceso de
participación pasa a ser tan importante como la elaboración y la instru-
mentación reales de las políticas públicas. Cuando la dirección se expan-
de, el efecto de participación se reduce. Los grandes públicos están
desorganizados y no están representados. La representación efectiva de los
intereses mayoritarios colectivos sufre cuando intereses grupales intensos
y focalizados se organizan para lograr la legitimidad del respaldo estatal.
Muchos ciudadanos responden con un repliegue político o, a veces, con
violaciones a las normas democráticas”.
Independientemente de su aporte global sobre la cuestión de la autonomía estatal para
tomar decisiones, algunas corrientes neomarxistas lograron, desde los años de 1980, una
notable afinidad con los defensores de modelos de democracia participativa y de un tipo
de políticas públicas tal con el que fuera posible enfrentar eficazmente los problemas
persistentes de pobreza, exclusión social y deterioro del medio ambiente natural, sea
desde una posición estatista reciclada (que suele acompañar los programas de partidos
gobernantes) o antiestatista (como el caso de John Holloway y el de la Teología de la
Liberación), aunque en muchos casos se ha dispersado la búsqueda de alternativas para

96 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

impulsar nuevas transformaciones sociales.26 La identificación de esta búsqueda se des-


prende, en la actualidad, de algunos programas y reflexiones de izquierda paramarxista
(dixit Alain Caillé, 1997) en Europa27 y América Latina.28 Evidentemente, la aparición
de nuevos espacios públicos y un nuevo régimen político permiten diversificar el debate
y las formas de participación, así como la consolidación de reglas que propician la plu-
ralidad de fuerzas políticas y la protección de los derechos fundamentales, y todo ello es
constitutivo de parámetros difícilmente eludibles para una izquierda que pretenda volcar
las transformaciones sociales en una dirección voluntarista.
El colombiano Pedro Medellín Torres (1997) pudo lograr una interesante rein-
terpretación del tema de las políticas públicas apoyado en los trabajos neomarxistas
sobre el Estado capitalista, concretamente al aportar nuevas definiciones de las políti-
cas públicas con base en la incorporación del análisis neomarxista del Estado y de la
revaloración de los conceptos de régimen político, espacio público y sistema político.
Ahí, el autor consideró que esta revaloración abría “una veta importante para el desa-
rrollo de los estudios sobre las políticas públicas”, por varias razones: en primer lugar,
se comprende mejor la conexión con el modo concreto de actuar del Estado, puesto
que los procesos de políticas públicas tienen como “referente único y concreto” la
“acción gubernativa”; en segundo lugar, se logra identificar este modo concreto con la

26 Esa dificultad es señalada —con cierto pesimismo— por James Petras (2001), del modo siguiente: “La verdad es
que no hay consenso respecto de las alternativas. Éstas recorren la gama que va desde economías controladas por y
basadas en la comunidad hasta el socialismo basado en los trabajadores y los consumidores, desde cambios en los
regímenes de propiedad hasta el regreso a la regulación pública”.
27 Véase al respecto el discurso del español Gaspar Llamazares Trigo, coordinador general de Izquierda Unida, pronun-
ciado el 11 de diciembre de 2003 (“Los desafíos de la izquierda y Europa”); el documento propositivo de Martha
Harnecker, “América Latina. La izquierda después de Seattle” (con fecha agosto de 2001), http://www.nodo50.org/;
y los estudios de gobiernos locales de izquierda compilados por Daniel Chávez y Benjamín Goldfrank (2004). A
propósito, Martha Harnecker afirma algo que es relevante para entender el sentido de la actividad de la izquierda
en la actualidad: “Para la izquierda, la política tiene que ser mucho más que la conquista de instituciones, debe ser
la capacidad de cambiar las instituciones para poder transformar la realidad. Debe ser la capacidad de crear nuevas
correlaciones de fuerzas que permitan realizar los cambios requeridos. Debe entender que no puede construir fuerza
política sin construir fuerza social”.
28 El programa del Partido de los Trabajadores, en Brasil, es un ejemplo de vinculación de los principios marxistas con
problemas prácticos de la sociedad y la necesidad de llevar a cabo una democratización radical de ésta, a través de la
aplicación del modelo “presupuesto participativo”, concretamente en Porto Alegre, desde 1989. La izquierda radical
brasileña ha criticado severamente ese programa por varias razones, entre ellas la de que dicho modelo permite ad-
ministrar sólo las “migajas” del sistema capitalista y no atiende realmente las “enormes necesidades de la población”
(cfr. Mariucha Fontana y Julio Flores, “El presupuesto participativo: en los límites del orden burgués”, en línea
http://www.marxismalive.org/marxismovivo3esp.html ). Además, pero no residualmente, hay un amplio trabajo de
comunidades de base inspirado en las reflexiones de la Teología de la Liberación que, entrado el siglo XXI, se extien-
de lentamente a distintas áreas, incluyendo acciones de instauración de un sistema de vida con el medio ambiente
natural conforme a una recuperación de una ética de la responsabilidad, para lograr “una tierra habitable” (véase, por
ejemplo, el trabajo de Leonardo Boff, 2001).

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 97


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

distribución territorial de las competencias estatales y con la institucionalización del


orden político como capacidad de “regulación y control de las tensiones y los conflic-
tos políticos, económicos, sociales”; en tercer lugar, se obtiene una “recuperación del
concepto de lo público” que, a su vez, “reafirma la naturaleza pública de las políticas
públicas” y reduce el riesgo de la afectación de éstas por el conflicto político y, sobre
todo, por la incursión furtiva de intereses privados; en cuarto lugar, se constata que
las políticas públicas “no se producen en unidades cerradas, sino en unidades abiertas
cuyos intereses, tensiones y conflictos están en permanente transformación”, lo cual
connota una dificultad al gobernante para configurar y llevar a cabo sus acciones con
cierto grado de autonomía.
En el contexto de las transformaciones del binomio Estado/Sociedad Civil (o, más con-
cretamente, gobiernos/actores) y en una lógica de pluralidad de intereses y de ascendente
participación de los actores, la investigación pluralista y elitista de políticas públicas se
mostró ineficaz para desvelar el proceso específico de la decisión pública, tal vez con el te-
mor de reconocer no la capacidad gubernamental de organizar el conflicto de los intereses
de los grupos y clases sociales en una dirección apegada a derecho y al principio de publi-
cidad, sino el hecho de que los gobiernos pueden imponer sus “intereses propios” e im-
primir una cierta dirección política e ideológica a las políticas públicas.29 Una reformulación
neomarxista de esta cuestión, como la que ofrece Pedro Medellín Torres, tiene la virtud de
romper con el mito del origen único de las políticas públicas, al que ya se habían referido
Ives Meny y Jean-Claude Thœnig (1992: 112-113) en términos de una “ilusión fatalista”.
Si bien el nacimiento de las políticas públicas tiene muchos escenarios, éstos no tienen
la misma naturaleza y ello no significa que dichas capacidades estatales-gubernamentales
para organizar ese nacimiento sean ocasionales o constituyan uno de tantos escenarios. La
inscripción de las políticas públicas en la matriz de la confluencia pública entre los gobier-
nos y los actores es destacada en los estudios recientes, desde finales del siglo XX, como
una evidencia del papel organizador del Estado y, a la vez, de la permanente presión de las
fuerzas políticas por influir en la orientación de los fines públicos.
Como “campo de posibilidades en el juego institucional” y derivada de la imposibi-
lidad de que la pluralidad de intereses en conflicto proyecte acuerdos de buena voluntad
entre los actores, la autonomía estatal encuentra efectivamente en la estructuración de
las políticas públicas un campo de “mayor especificación de la acción estatal en su fun-
ción gubernativa”. En tanto conjunto de reglas y procedimientos permanentes y estables

29 Una de los principales aportes de Pedro Medellín Torres consiste exactamente en superar la barrera pluralista y elitista
materializada en la proposición de que la política pública tiene un origen, el cual puede ser identificado con el juego
de intereses de los actores. Desde luego, gran parte de su aporte se mantiene en deuda principalmente con la obra de
Nicos Poulantzas.

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Políticas públicas, intereses y derechos humanos

que rigen el Estado de derecho, el régimen político fundamenta y da orden institucional


a la producción y estructuración de las políticas públicas, con un efecto lógico: el campo
de influencia unidireccional y extralegal de los intereses particulares tiende a reducirse a
zonas marginales y a momentos excepcionales. En definitiva, y pese a los casos acumula-
dos de corrupción de algunos actos de autoridad, ese no es un campo ordinario. Como
se ha observado, el régimen político y el carácter público de la acción gubernativa se ero-
sionan precisamente cuando tal tipo de influencia se ejerce, cuando mediante la política
pública el Estado ya no tiene capacidad para imprimir sentido normativo, contenido va-
lorativo y direccionamiento político a la sociedad (véase Medellín Torres, 1997). Cuan-
do eso ocurre, suelen aparecer problemas de seguridad nacional, de ingobernabilidad o,
incluso, de crisis del Estado, con la consecuente exigencia de nuevas transformaciones
políticas y una revisión de los dispositivos jurídicos.
La afirmación, según Poulantzas, de que los intereses de las clases [y los grupos] socia-
les están presentes en el Estado, está desprovista de una carga empirista, y revela más bien
una cierta capacidad de éste para organizarlos y dirigirlos, y aun la posibilidad de que el
conflicto de intereses atraviese de lado a lado la esfera político-estatal de dos modos: a)
provocando enfrentamientos o desacuerdos entre las distintas áreas responsables institu-
cionalmente de las políticas públicas, en torno a la definición de objetivos y uso de re-
cursos; y b) generando orientaciones contradictorias del pool de programas gubernamen-
tales, con la consecuente ausencia de una estrategia de largo plazo o la experimentación
recurrente de fracasos. Del grado de impacto del conflicto en la estructuración y operación
del sistema político-estatal depende, entonces, que la conducción de éste en una dirección
adecuada se realice eficazmente. Así, de acuerdo con Pedro Medellín Torres (1997: 7):
[en primer lugar, se acepta que] las políticas públicas dan cuenta de un
determinado grado de conflicto en la sociedad. Las políticas revelan una
particular dinámica de exclusión o de un esfuerzo de incorporación de los
gobernantes con respecto a los gobernados. Señala a quienes se orienta la
acción estatal y expone las razones, evidenciando una determinada corre-
lación de fuerzas presentes en la sociedad. Y […, en segundo lugar], se
acepta que las políticas públicas expresan el grado de control que tiene el
gobernante sobre el aparato estatal.

7. Proceso de políticas y redes de políticas


Desde los años de 1990, los estudios de políticas públicas revelan una construcción
compleja de la acción pública a través de procesos y redes: la estructuración de políticas
públicas transcurre por diversos ciclos y pasa por distintos entramados de actores, corre

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Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

el riesgo de interrumpirse o fracasar en cualquier momento, es susceptible de ser diri-


gido y coordinado según esferas competenciales del gobierno, hace confluir la “razón
colectiva” y la “razón estatal”,30 y puede entrañar un claro direccionamiento político e
ideológico de la sociedad y del Estado, es decir, una forma específica de estructuración del
propio sistema político-estatal.31 Además, como modo de confluencia de la razón colec-
tiva y la razón estatal, las políticas públicas se desarrollan como formas de mediación (al
respecto, Muller, 2002) de diversas demandas e intereses en un marco de coordinación
intergubernamental y de movilización de las fuerzas políticas y sociales.
Los estudios de caso sobre implementación y evaluación de resultados de políticas
públicas, durante el último tercio del siglo XX, permitieron formular una concepción
procesal más completa de las políticas públicas, y del mismo modo pusieron en evi-
dencia una serie de dificultades que podían aparecer entre el momento de la decisión
formal y el de la puesta en práctica de las acciones determinadas, que incluso implicaran
una franca interrupción o un fracaso del proceso. Los trabajos críticos de Joan Subirats
(1992: 101-123) y de Ives Meny y Jean-Claude Thœnig (1992: 158-193) a la concep-
ción lineal-secuencial, mono-racional y unidireccional de la decisión y la implementa-
ción, que estaba presente en muchos estudios anglosajones, contribuyen a entender que
para cualquier momento del proceso son muchas las acciones o situaciones que pueden
ocurrir y alejarnos de las previsiones y los acuerdos originarios.
Así, la idea de “proceso de las actividades gubernamentales” que sugieren Meny y Thœ-
nig (1992: 103-107) ha sido aceptada por las comunidades de estudiosos de la materia,
sobre todo porque: a) la construcción y puesta en práctica de las políticas públicas supone
un proceso relativamente abierto y susceptible de ser corregido en cualquier momento; b)
da claridad al hecho de que a cada momento (definición del problema, elección de alterna-
tivas y determinación de un programa de acciones, implementación del programa y pro-
ducción y evaluación de resultados) corresponde “un sistema de acción específico, actores
y relaciones, compromisos y estructuras sociales; y c) no excluye la posibilidad de ajustes
internos y de una sobredeterminación de cada momento por la acumulación del conflicto
o por la emergencia de dificultades técnicas, administrativas, organizacionales, culturales

30 “Vista desde el régimen político, la naturaleza pública de las políticas públicas está definida por la confluencia de dos
elementos básicos: La existencia de una razón colectiva, que se construye a partir de la existencia de las redes mínimas
de solidaridad y las pautas mínimas de organización que fundamenta la existencia de una sociedad; y la existencia de
una razón estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mínimo de territorialidad, un sentimiento
de ciudadanía y un orden institucional básico, que fundamentan la existencia de un Estado” (Medellín Torres, 1997).
31 Klaus Frey (2002: 225), por cierto, prefiere el concepto de “políticas estructuradoras de sistema” en lugar del que
propone Klaus Schubert en términos de “políticas mantenedoras de sistema”. Éste último connota una visión meca-
nicista y conservadora del modo de operar del sistema político-estatal; en cambio, aquel connota una “comprensión
dinámica”.

100 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

y jurídicas, con la consecuencia de que algunos actos se superpongan, se retroceda en el


camino, se adopten no-decisiones y se modifique el staff de responsables.
El proceso de políticas públicas así visto denota, según Joan Subirats “la complejidad
de la acción [pública] conjunta”, pues en el proceso interviene un reparto variado de
actores políticos y sociales, diversos niveles de gobierno y múltiples áreas técnicas-políti-
cas-administrativas de gobierno, que se mueven entre el conflicto como característica de
las prácticas políticas y sociales y la búsqueda de acuerdos como puntos de apoyo para la
solución de problemas públicos. Esta ampliación de la concepción de políticas públicas,
que evidentemente supera la visión tradicional de la sectorialización y secuencialidad
rutinaria de la actividad gubernamental, permite entender la múltiple combinación de
iniciativas, opiniones, recursos y responsabilidades de los actores y las instituciones in-
volucradas bajo la forma de “redes de políticas públicas”, según una propuesta seminal
de Hugh Heclo relativa a las “redes de asuntos”. En efecto, dichas redes constituyen
fácticamente un entramado complejo de procesos de políticas públicas; su análisis puede
describir una multiplicidad de actores, instituciones y acciones sobre problemas concre-
tos, y una diversidad de puntos de intersección competencial y de intereses.
La concepción de “redes de políticas públicas” —que amplía notablemente la noción
tradicional de políticas públicas, según revelan algunas investigaciones ad hoc, entre ellas
las de Sonia Fleury (2002) desde una perspectiva de “gestión de redes de políticas” y Leo-
nardo Garnier (1999) desde una perspectiva de “coordinación de planes y políticas”—,
es compatible con la idea de que, en realidad, éstas se conforman y se desarrollan en un
mundo social más amplio, en una sociedad compleja cuyo advenimiento ya anticipaba
Karl Mannheim a mediados del siglo XX, de modo que ellas siempre están en proceso
de constitución o ajuste y son objetos moldeables en los tejidos de las relaciones intergu-
bernamentales. De acuerdo con el británico Mark Evans, entonces, las políticas públicas
“no son entidades fijas ni determinadas”; el proceso mismo es indeterminado, a pesar de
que analíticamente pueda identificarse un punto de origen y un desenlace. Como hemos
visto, las políticas públicas condensan relaciones de poder, coaliciones, procesos de inter-
cambio, influencias contextuales, múltiples reglas del juego, interdependencia de metas y
valores, en una especie de espiral sin fin que, por eso mismo, es objeto de organización y
recurrentes cálculos; si, por ello, además, son susceptibles de reproducir contradicciones,
incongruencias y rupturas características de la vida social (Evans, 1998: 229-266), no sólo
es necesario un margen de autonomía en su estructuración, sino aun el sometimiento de
las actuaciones gubernamentales al escrutinio público y al control político y jurisdiccional.
Por lo demás, la concepción de “redes de políticas públicas” presenta a los actores y los
gobiernos en un escenario 3D, propio de un entramado complejo de relaciones de poder e

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 101


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

intereses en el que su horizontalidad y transversalidad dejan ver la multitud de centros de


poder más o menos relevantes. Este hecho requiere de nuevas capacidades institucionales
y de una disposición a combinar gobernabilidad (como capacidad de conducción o induc-
ción de los grandes actores políticos y sociales en una dirección de interés económico-po-
lítico de quienes gobiernan, bajo un formato que opera generalmente de arriba-abajo) y
gobernanza (como capacidad de coordinación y búsqueda de cooperación entre múltiples
actores que, además, presumen un interés legítimo variado y reclaman derechos al amparo
constitucional y convencional para formar nuevos acuerdos “con la sociedad civil” o “más
allá del gobierno”).

8. Políticas públicas y derechos humanos


Tal cambio de paisaje de las políticas públicas en redes compromete a una diversidad
de autoridades a asumir la función pública, la función del Estado, como un reparto de
papeles en distintos órdenes de gobierno o niveles territoriales dispares de las adminis-
traciones públicas. La diseminación de los portadores de derechos humanos por todas
partes, de una forma que las prioridades no parecen ya estar en las organizaciones y
sectores sociales, sino en las personas como nuevas expresiones del “poder social”, se
correlaciona con la disposición de redes de autoridades a las que se les confiere respon-
sabilidades ad hoc para proteger y garantizar los derechos de todas las personas, cada
una de ellas, sin embargo, considerada desde el punto de vista de la dignidad humana.
Lo que tradicionalmente apareció como una función pública centralizada en manos
de los titulares de poder nacional, desde los años de la globalización y la reestructura-
ción de los Estados-Nación neoliberales se reconvierte en un caudal de políticas que
involucra a múltiples actores que ya no solo reclaman en forma colectivizada derechos
individuales y sociales, al mismo tiempo que se diseminan autoridades de distinto tipo y
responsabilidad (administrativa, política, judicial) a efecto de dar eficacia a los mandatos
constitucionales, legales y convencionales, y a requerimientos tradicionales y nuevos, in-
cluidos los requerimientos tecnológicos personales, el acceso a la información “online”,
la protección de la imagen propia, etcétera. Los llamados “derechos personalísimos” (los
derechos a la vida, la libertad, el honor, la intimidad, la privacidad, la identidad, etcéte-
ra) son también revalorados, pero cada vez son reconocidos “nuevos derechos”, y todo
esto obliga a las autoridades de todos los órdenes de gobierno a reformar o adecuar sus
leyes, o a crear una normativa especializada que da la apariencia de conformar legisla-
ciones para “cada cual según sus derechos” (derechos de personas vulnerables, derechos
de personas con necesidades especiales, derechos de personas con preferencias sexuales
diferentes, entre otros).

102 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

Por cierto, a propósito de la creciente dificultad sistémica para realizar los derechos
económicos, sociales y culturales (DESC), desde que el Estado del bienestar se agotó y
entró en crisis, en los años de 1970, Agustín Squella (2002) se ha referido con precisión
a la sintomática degradación de éstos derechos en aras de nuevos derechos que escasa-
mente adicionan fuerza a la dignidad humana. En efecto, tales derechos
parecen nadar hoy contra la corriente en un mundo al parecer dominado
por esa concepción empobrecida y ramplona del liberalismo que ha gana-
do adeptos bajo la denominación de “neoliberalismo”. Una denomina-
ción, según me parece, que se relaciona ciertamente con la libertad de
iniciativa económica, con la libertad de emprender, más no necesariamen-
te con otras libertades, y que en no pocas ocasiones apenas tiene que ver
con la acumulación incesante e inclemente de riqueza por parte de perso-
nas que no quisieran tener impuestos que pagar ni controles ni penas que
cumplir cuando deciden evadirlos, y que, a la vez, propugnan y practican
la mal llamada flexibilidad en las relaciones laborales con sus empleados.
Flexibilidad, es preciso decirlo, que muchas veces se reduce a colocar
todas las bazas del lado del empleador y a dejar a los trabajadores entera-
mente desprotegidos en la posesión del único bien que tienen: el empleo.
Empleo, he dicho, y no trabajo, porque todos hemos asistido impávidos
a la degradación del trabajo en empleo, como complacientes hemos pre-
senciado también el proceso que degrada la educación en información e,
incluso, en mero acceso a la información.
Sin duda, es preocupante política y socialmente el hecho de que los DESC han quedado
a merced de la progresiva escasez de recursos públicos, al mismo tiempo que los gobier-
nos se ven a exigidos a dar prioridad a los nuevos derechos, precisamente en el contex-
to de las sociedades informatizadas, de las “sociedades red” (como las calificó Manuel
Castells) y aun de las sociedades que han dado paso a la protección del “desarrollo de la
personalidad”. Aun así, numerosas organizaciones, grupos y movimientos sociales rei-
vindican a los DESC y plantean su exigibilidad, a pesar de que el sistema no está hecho
ya para realizarlos y proveer los satisfactores reclamados, al menos no suficientemente y,
desde luego, para realizar la dignidad humana en una perspectiva de buena vida colec-
tiva o generalizada. Desde luego, la igualdad de libertades personalísimas parece haber
sido fomentada durante los últimos años en detrimento de la igualdad de condiciones
de vida social, y eso se manifiesta en la escasa solidaridad hacia millones de personas y
familias agobiadas por la incesante pobreza, si acaso la solidaridad se vuelca virtualmente
a través de las “redes sociales”. El contraste entre la pérdida o ausencia de bienestar social
universal y la colocación en el cenit de las libertades personalísimas, bajo el dominio

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 103


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

mercantilizado de las tecnologías de la información y la comunicación, distorsionan el


panorama global de los derechos, tal como lo señala Agustín Squella (2002):
Claro, porque la falta de suficiente igualdad en las condiciones materiales
de vida de las personas crea no sólo sociedades desiguales, sino sociedades
insuficientemente libres, desde el momento en que poco o ningún senti-
do pueden tener la titularidad y el ejercicio de las libertades para personas
que no consiguen comer tres veces al día, es decir, para personas que viven
en situación de pobreza extrema o de indigencia. Que no comen tres
veces al día –hemos dicho-, pero que a diario y en varios momentos del
día consumen torrentes de imágenes a través de la televisión acerca de lo
mucho que se puede comer cuando se tiene dinero, produciéndose de esta
manera lo que Martín Hopenhayn ha calificado como “compensaciones
a la desigualdad material por vía de la identificación simbólica”. En otros
términos, y volviendo a la relación entre libertad e igualdad, si en el trans-
curso de la revolución francesa, como dijo Lord Acton, “la pasión por la
igualdad hizo vana la esperanza de la libertad”, en el devenir de lo que hoy
se llama la “revolución neoliberal” habría que postular que las aspiracio-
nes por mayor libertad no caduquen los deseos también legítimos por una
sociedad más igualitaria. Esto significa que la desigualdad material no
tendría ya que ser vista como la sombra negra que proyecta inevitable-
mente el reinado de la libertad, sino como una imperfección de la propia
libertad”.

Conclusiones
A.- Una concepción de las políticas públicas como la que se ha mostrado arriba tiene la
ventaja de recuperar nuevos aportes efectuados en los campos de la sociología, el derecho
y la ciencia política. Y aquí es en donde la pertinencia del enfoque de derechos humanos
se hace visible. El carácter multidisciplinario de los estudios de políticas públicas permi-
te subrayar la idea de que las acciones públicas –como acciones de Estado– no pueden
alcanzar su nivel de completitud y calidad estando ausente de ellas una concepción de
los derechos humanos como su contenido último, incluso en la hipótesis de que per-
manentemente los intereses privados penden sobre las decisiones públicas. Porque, en
efecto, el interés público que persiguen las políticas públicas normativamente no tiene
una existencia abstracta, sino que necesariamente supone que el Estado tiene sentido
en la medida en que se constituye también como una estructura-matriz de acciones
afirmativas orientadas a hacer asequibles los derechos establecidos en el orden jurídico

104 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

constitucional y convencional. Es incluso de ese modo que, como afirman (Gil y Gil y
Ushakova, 2002), el Estado queda obligado no solamente a adoptar la “lengua de los
derechos” (o la “lingua franca ética”, como dice John Tasioulas, 2008: 41), más allá de
exhortaciones morales a los gobernantes, y todavía más allá del discurso político ordi-
nario, sino también a tomar los contenidos constitucionales como base de un nuevo
proceso de justificación del poder, siempre que los derechos sean traducidos en fines de
naturaleza universal, sean coherentes con “interese generalizables” y den contenido a una
nueva generación de políticas públicas.
B.- Ahora bien, la cuestión de la escisión de la atención a los derechos (derechos prio-
ritarios de orden individual o personalísimo y derechos sociales-colectivos) representa una
seria dificultad para la garantía de la dignidad humana, ella misma un principio cardinal
del catálogo global de los derechos humanos. Si bien los derechos son indivisibles y no
existe jerarquía entre ellos, aun cuando puedan ser tratados prioritariamente unos u otros
según los contextos y los intereses en conflicto, es frecuente hoy en día que la dignidad hu-
mana se vea escindida por efecto del desplazamiento de las políticas neoliberales a campos
propios de los derechos políticos y civiles. Puede ser, incluso, que el afán por consolidar o
por elevar la calidad de los sistemas democráticos tome un sesgo que favorezca a los dere-
chos y libertades clásicos o a los nuevos derechos marcados por el uso de tecnologías de la
información y comunicación. Pero esto puede ocurrir aun con la intención gubernamental
de re-balancear los derechos clásicos (políticos-civiles) y los DESC, toda vez que lo que
hace explosión es el reclamo de las libertades y los derechos personalísimos, mientras que
los derechos sociales son mantenidos a flote con políticas sociales que son instrumentadas
con mínimos de recursos y sucesivos recortes de programas que ponen el acento en la su-
pervivencia de sectores de población visiblemente vulnerables.
C.- El otro gran problema que se observa en las sociedades modernas es que, además
de que los DESC han quedado eclipsados por una revalorización de los derechos per-
sonalísimos (incluida la revalorización de los derechos políticos y civiles), no hay una
conexión entre el discurso general de las políticas públicas y los resultados registrados
cotidianamente. En realidad, las políticas públicas abordan superficialmente los grandes
problemas nacionales que concatenan déficits de atención en materia social, económica
y cultural, al grado de que, en países donde reina la corrupción, el autoritarismo, la po-
breza y la ausencia de control ciudadano, la implementación de políticas públicas fraca-
sa, se desvían recursos públicos, se toman decisiones operativas con alta discrecionalidad,
se omite el significado histórico de los derechos humanos, se ignora a la participación
ciudadana o se olvidan los fines sociales del Estado. Víctor Abramovich (2006a: 13)
señala al principio de uno de sus trabajos sobre estos temas que, en efecto.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 105


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

Al mismo tiempo se desarrolla un serio debate sobre la débil instituciona-


lidad de ciertas intervenciones de política social, basadas en el reconoci-
miento de beneficios particularizados y meramente asistenciales, que
excluyen el lenguaje y la lógica de los derechos. Este tipo de intervención
estatal se caracteriza por la falta de transparencia, la ausencia de mecanis-
mos de participación, responsabilidad y rendición de cuentas, y por
favorecer la manipulación de las prestaciones y la asistencia, a través de
prácticas clientelares que definen la relación entre la administración y
quienes acceden a los beneficios que se distribuyen.
Si los gobiernos nacionales –y, excepcionalmente, los gobiernos subnacionales– han re-
descubierto a los derechos humanos, a pesar de que las Constituciones de los Estados
democráticos los proclaman de algún modo y de que los Estados están permanentemente
obligados formalmente a cumplir los instrumentos internacionales desde el momento en
que los celebran, ha sido más bien una concatenación de factores la que ha puesto a la
orden del día que los Estados –y, concretamente, los gobiernos– están conmovidos por
el paradigma de los derechos humanos únicamente en el contexto del vivo recuerdo del
sufrimiento producido por millones de personas durante las dos guerras mundiales del
siglo XX, del compromiso internacional para proteger tales derechos a partir de una De-
claración Universal pactada, de una reiterada y progresiva defensa de tales derechos a través
de organizaciones no gubernamentales y del extraordinario robustecimiento del derecho
internacional de los derechos humanos, que incluye la creación de cortes internacionales,
el abundamiento de tratados especializados sobre derechos de minorías y sectores de po-
blación altamente vulnerables, la consolidación de los tribunales de constitucionalidad
y la producción de doctrina y jurisprudencia sistematizadas que ilustran el sentido de
resolución y la importancia jurídico-social de variados casos justiciables.32 De esa manera,
Abramovich (2006a: 17) señala correctamente la incidencia del derecho internacional de
los derechos humanos en los Estados nacionales, por ejemplo, en el contexto americano:
La jurisprudencia y las interpretaciones de los órganos del SIDH [Sistema
Interamericano de Derechos Humanos], tanto de la Comisión como de la
Corte, y sus puntos de vista sobre problemas de índole estructural que
afectan la vigencia de los derechos humanos en la región, han incidido en
importantes reformas en el funcionamiento y la accesibilidad de los siste-
mas de justicia, en la fijación de límites a las diversas formas de violencia
estatal, en un mayor respeto de la libertad de expresión y el acceso a la

32 Para la comprensión básica de los derechos humanos en el sistema interamericano, puede consultarse el amplísimo
texto preparado por la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-
nos, publicado por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (OACNUDH, 2012).

106 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

información pública, en la derogación de normas discriminatorias de las


mujeres, en el reconocimiento de los derechos de pueblos indígenas a sus
tierras ancestrales y a la participación política, entre otras cuestiones medu-
lares para las estrategias de desarrollo social en nuestros países6. Al mismo
tiempo, el SIDH, tanto la Comisión como la Corte, se han convertido
gradualmente en un escenario privilegiado de activismo de la sociedad civil,
que ha desplegado estrategias innovadoras para aprovechar en el ámbito
nacional la repercusión internacional de los casos y situaciones denunciadas
en las denominadas estrategias de boomerang
D.- Sobre todo porque aquí se ha insistido en la fundamentación de las políticas pú-
blicas en el bloque de derechos de fuente interna y de fuente internacional, es perti-
nente la pregunta que ha planteado Harold Hongju Koh (2013) acerca de por qué
las naciones obedecen al derecho internacional. Aunque este autor indaga los detalles
históricos y filosóficos de tal tipo de obediencia, además de ilustrar su argumentación
con casos relevantes nacionales, la respuesta global puede resumirse en lo siguiente: los
Estados-Nación encuentran en el derecho internacional una oportunidad para justificar
y fundamentar su orden jurídico, su sistema político y el despliegue de acciones públicas,
administrativas, legislativas o jurisdiccionales, orientadas a paliar los padecimientos a
causa de reclamos de justicia por déficit de bienes públicos o de ciertas violaciones a los
derechos humanos en casos concretos (véase al respecto, Abramovich, 2006b).
Así, se produce una “internalización” social, política y legislativa del derecho interna-
cional bajo la forma de una obediencia relativa, por “adhesión” casi inercial, acomodada
por tanto a cada contexto nacional y conforme a un distanciamiento entre naciones
marcado por la conveniencia de sus intereses. Incluso, tal distanciamiento, que se pro-
duce de manera distinta desde los intereses propios de cada Estado-Nación, opera como
una contradicción que hace aparecer a los gobernantes con una actitud de resistencia y
opacidad ante los derechos de sus gobernados. Entonces, como bien dice Harold Hon-
gju Koh (2013: 63):
Un actor transnacional siente la obligación moral de cumplir una norma en
[la] medida [en] que ésta constituye una obligación legal y tal status de legali-
dad es sólo alcanzado por medio de la interpretación y asimilación de la
norma en el orden jurídico interno. […] La participación en el proceso legal
transnacional crea una normatividad dinámica y constitutiva. La interpreta-
ción de las normas mundiales e internalización de éstas en la legislación
internacional se traduce en la reconstrucción de los intereses nacionales, la
identidad nacional y finalmente, el rol en la sociedad internacional.

División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 107


Visiones críticas frente a la crisis neoliberal

E.- La consideración del tema de lo público y del régimen político, en conexión con el
estudio de las políticas públicas, deja de ser recurrente o residual en tanto que los nuevos
aportes replantean el estatuto público de la acción gubernamental derivado del ejercicio
de derechos constitucionalizados de personas y del supuesto social y jurídico de que
la naturaleza de las estructuras político-estatales es eminentemente pública. Aunque la
propuesta seminal de Lasswell incluye la conjunción de esfuerzos “públicos y privados”,
la noción de lo público había quedado circunscrita al gobierno y su conexión a la “so-
ciedad” por medio de los expertos académicos. Se ha señalado aquí el riesgo de proceder
en esa dirección limitada, porque ello no garantiza una proyección y una concreción
efectivamente públicas de los actos de la autoridad política y administrativa, que son la
sustancia de los análisis de políticas.
Tal vez no sea tan evidente que la acción pública, como acción conjunta conformada
por los gobiernos y los ciudadanos en regímenes democráticos, se desarrolle en entrama-
dos complejos a través de procesos que simulan ciclos con trayectorias ordenadas y, a la
vez, fluctuantes por medio de redes que involucran a las diversas áreas del poder público
nacional, local y aun transnacional; y de acuerdo con estrategias de gestión combinada
Top Down y Bottom Up que resultan, en última instancia, en tareas de gerencia social, y
cuya coordinación requiere garantizar principios de racionalidad, de justicia y de parti-
cipación democrática.33 La percepción común está más bien centrada en objetos coti-
dianos, en actos inmediatos y en la materialización de beneficios colectivos. La revisión
de la literatura sobre la materia aquí tratada y el análisis de las nuevas formas y modos de
actuar del “Estado en concreto” permiten subsanar esa inmediatez y superar la arraigada
concepción de una racionalidad fincada en la eficiencia económica.
F.- Por último, la reformulación de la cuestión de la autonomía político-estatal y la
reinterpretación de la naturaleza pública de los actos de autoridad apegados a derecho,
permiten reconocer el valor de la mediación y la necesidad de salvaguardar la matriz del
Estado constitucional, democrático y de derecho, tan necesaria a la subsistencia de la
política pública como instrumento de control del conflicto político y social, pero, ante
todo, como instrumento para devolver al Estado su dimensión protectora y garantista de la
vida con un significado eminentemente social y en coherencia con los principios de dignidad

33 Leonardo Garnier (1999) señala al respecto que, “paradójicamente, si bien las condiciones imperantes en estas dos
décadas han incidido en un debilitamiento relativo de la vida política y, en particular, de la visión de conjunto y de
largo plazo que caracteriza a las instancias responsables de la planificación y la coordinación de las políticas públicas,
estas mismas circunstancias demandan más, y no menos capacidad política; demandan más, y no menos visión de
conjunto y de largo plazo; demandan más, y no menos coordinación entre las distintas decisiones públicas colecti-
vas, y entre estas y las decisiones privadas que inciden de manera creciente en el desarrollo económico y social. Esto
es particularmente cierto cuando se trata de enfrentar y resolver la permanente tensión entre eficiencia, equidad y
democracia” (Especialmente, véase la sección 2 “La difícil coexistencia entre la eficacia, la equidad y la democracia”).

108 UAM-Iztapalapa
Políticas públicas, intereses y derechos humanos

humana y pro persona; de ningún modo, entonces, confinado a la privatización de la


vida, bajo el pretexto de la salvaguarda de los derechos personalísimos, sino expandido
a un abanico de condiciones colectivas de vida de las personas, las familias y las diversas
comunidades de personas, sin discriminación alguna y sin menoscabo de las libertades
y la igualdad de oportunidades a que todos tienen derecho en una sociedad tan desigual
y desequilibrada frecuentemente por la competencia incesante entre unos cuantos para
acumular poder y riqueza a costa del trabajo y el sufrimiento de los demás.

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