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Centro Interamericano para al Desarrollo Social (CIDES)

Problemas Sociales
y Problemas de Programas
Sociales Masivos

Francisco M. Suárez
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1. Introducción puede plantear como una significtiva discrecpan-
cia entre en un estandard de deseabilidad y al guna
El presente documento tiene por objetivo situación real observada como problemática.
enmarcar a los problemas de los programas so-
ciales dentro del marco referencia! de los proble- Tercero la creencia en que es posible la solu-
mas sociales al mismo tiempo que recalcar las ción mediante la acción colectiva". Horton et al
diferencias entre un tipo y otro de problemas. plantean que se debe visualizar algún tipo de
conocimiento tecnológico disponible que per-
La mayor parte de las políticas sociales sur- mita formular un conjunto de propuestas de
gen como opciones y respuestas que pretenden solución alternativas, que probablemente encar-
resolver problemas sociales, estas opciones for- narán las visiones, creencias e intereses de los
man parte de un proceso político más amplio con diversos actores involucrados.
participación de actores que asumen posiciones
frente a ellas, dando lugar a un juego de apoyos, Cualquier situación de discriminación racial,
resistencias y negociaciones. religiosa o sexual es considerada un problema
social, en tanto cuanto en esa sociedad tiene
Las políticas se plasman en un conjunto de suficiente predicamento una visión en la cual
programas y los programas en proyectos; tanto todas las personas tengan igual oportunidad,
en las instancias de programas y proyectos se independientemente de la raza a la que perten-
mostrarán, aunque en menor escala y probable- ezcan, la religión que profesen o no profesen y su
mente con otros actores, el mencionado juego de sexo.
apoyos, resistencias y negociaciones.
Los problemas sociales se ven modificados
2. Caracterización de los problemas sociales: en el tiempo, sea porque los estándares de desea-
bilidad sean más exigentes por un crecimien to de
De acuerdo con una de las definiciones clási- la conciencia colectiva o a la inversa porque una
cas un problema social es "una condición que política deliberada o no reduzca las aspiraciones
afecta a un número significativamente consider- V expectativas.
able de personas, de un modo considerado in-
conveniente y que según se cree debe corregirse La dinámica de los problemas sociales puede
mediante la acción social colectiva3. mostrar transformaciones positivas de las condi-
ciones indeseables o las mismas pueden sufrir un
Los autores citados recalcan cuatro dimen- deterioro que agudice el problema.
siones:
Primero "una condición que afecta a un Aquello que en un momento pudo no ser
número significativo de personas". Esta dimen- considerado un problema lo puede ser más ade-
sión es la que la caracteriza como problema social lante, como sería el caso de la igualdad de opor-
y la distingue de los problemas individuales y de tunidades laborales para varones y mujeres si
los problemas grupales. El planteo de la condi- observamos la evolución del tema a partir de
ción lleva a preguntarnos qué actores que pade- comienzo de este siglo, y así se podrían citar
cen la situación, quienes la denuncian y cuales problemas que dejan de serlo y otros que apare-
tienen algún interés en que la condición no se cen por la modificación de algunos de los térmi-
modifique. nos de la relación estandard de deseabilidad y
condición de la realidad observada.
Segundo "De maneras consideradas inde-
seables". Esta condición debe ser considerada Esta dinamicidad se podría graficar de la
perjudicial "para un número considerable de siguiente manera:
personas" que puesto en otros términos y signi-
ficando otras tradiciones técnicas al respecto se

3 Horton, Paul y Leslie, Gerald. De Sociology of social problem.


Appiclon-Century-Cropts, New York, 1955

1
SITUACION PROBLEMATICA

Crecimiento de la
Standard 'conciencia colectiva.
de
deseabilidad

Formas de desmovilización
t. tratando de reducir aspira-
ciones y espectativas

Transformar la realidad para


superar el problema social.

Márgenes de tolerancia de la
Realidad
discrepancia.
Observada

Agudización de la problemática
social.

Este carácter dinámico y socio-político de los miento de la cuestión; toman posición frente a la
problemas sociales, se puede entender mejor aún misma.
si se introduce el concepto de "cuestión so-
cialmente problematizada". Una cuestión social se caracteriza por captu-
rar la atención de la población; tienen prensa y es
Como afirman Oszlak y O'Donnel, "ninguna noticia; generando preocupación pública y con-
sociedad posee ni la capacidad ni los recursos troversia, a veces lleva a la acción colectiva.
para atender omnímodamente todas las necesi-
dades y demandas de sus integrantes... solo Para que un problema se convierta en una
algunas son problema tizadas, en el sentido que cuestión social generalmente ocurre una secuen-
ciertas clases fracciones de clase, organizaciones, cia que se podría caracterizar de la siguiente
grupos o incluso individuos estratégicamente manera:
situados creen que puede y debe hacerse "algo al
respecto" y están en condiciones de promover su En primera instancia ocurre una redefinición
incorporación a la agenda de problemas so- de la situación. Ello implica que las dificultades
cialmente vigentes." 4 que se percibían aisladamente son redefinidas
como problemas compartidos, que son ocasiona-
Llamamos "cuestiones" a estos asuntos (ne- dos por la acción o inacción de grupos sociales; es
cesidades, demandas) socialmente problemati- decir que se los suele ver como series faltas a la
zados. justicia.

Toda cuestión atraviesa un ciclo vital que se En un segundo momento el descontento se


extiende desde su problematización social hasta focaliza en algunos aspectos salientes de la
su resolución. Durante su existencia, diversos problemática y en algunos puntos de la solución.
actores se ubican a favor o en contra del surgi-
En tercer lugar se logra capturar la atención
pública, generalmente a través de los medios
Oszlak, Oscar y Guillermo O'Donnell. Fstado v Políticas masivos de comunicación, mostrando la impor-
estatales en América Latina: hacia una estrategia de investi- tancia o dramaticidad del problema.
gación. CEDES, Bs. As.

2
En cuarto lugar se forman grupos de presión Bajo el nombre de problemas sociales se
que se estructuran y organizan para superar la pueden ubicar un sinnúmero de situaciones de
indiferencia y la oposición; en muchos casos, las más diversas, como pueden ser entre otras,
estos grupos se convierten en movimientos so- pobreza, desempleo, violencia familiar, droga-
ciales. s dicción, crimen, relocalización forzosa, analfabet-
ismo, explotación laboral, alienación, abandono
Cuando la tercera etapa está en vías de pasar de menores, tortura, déficit habitacional, desnu-
a la última mencionada es que se puede decir que trición infantil, etc., etc..
un problema se ha convertido en una cuestión
socialmente problematizada para la cual comen- Esta lista puede convertirse en voluminosa y
zará el debate respecto al tipo de política social a no sabríamos con seguridad qué tienen en común
formular y a los programas y proyectos a desar- si no hiciéramos un esfuerzo por intentar, en
rollarse para la superación, el control o la mini- primer lugar un esquema clasificatorio.
mización de los efectos negativos que se desea
controlar. Definir una política social requiere también el
abordaje, a partir de una tipología tan compleja
Es muy probable que los problemas sociales como la realidad misma de los problemas socia-
que se convierten en cuestiones socialmente les, sean estos percibidos o no como cuestiones
problematizadas para las cuales se formulen sociales relevantes por el conjunto de la
políticas, sigan un proceso o ciclo que pase por comunidad.
un período de gran creatividad y desarrollo,
luego por un proceso de creciente institucionali- En este sentido, cabe considerar que no
zación-profesionalización, para posteriormente siempre los niveles de conciencia política y
entrar en una etapa de burocratización, clien- comunitaria sobre la problemática social, se cor-
telismo reducido y rutinización. responden con la verdadera incidencia del tema.
Existen cuestiones socialmente relevantes, porque
A modo de síntesis podemos decir que no cuentan con una alta preocupación social y con el
todo problema social se convierte en una cues- accionar de diversas formas de presión, sobre las
tión socialmente problematizada, así como tam- estructuras decisionales y otras, igualmente
poco toda cuestión socialemnte problematizada importantes, que están marginadas de la preocu-
se traduce en una política social con una defini- pación colectiva.
ción de objetivos, un sistema legal, una estruc-
tura organizativa y un conjunto de mecanismos Así por ejemplo, la baja cobertura de las ju-
y dispositivos que establezcan con claridad los bilaciones y pensiones, asume la dimensión de
estímulos y desestímulos necesarios para inducir una cuestión social relevantre y no lo es, la mi-
los comportamientos deseados y una clara evalua- nusvaloración del anciano en la sociedad y su
ción de efectos. Por lo tanto es muy posible que creciente exclusión del medio familiar.
exista un sinúmero de problemas sociales, quizá
muy importantes a los cuales no se les presta En este marco, una tipología de los proble-
atención. mas sociales, puede formularse en los siguientes
términos:
Para que los problemas sociales atraigan la
atención de un número significativo de perso- CARENCIALIDAD
nas, algo especial debe ocurrir, sea esto una
catástrofe (como los problemas de las centrales Por problemas sociales de carencialidad esta-
atómicas), el surgimiento deun movimiento social mos definiendo a todas aquellas situaciones de
que articule la demanda de los grupos que pade- insuficiencia de satisfactores de necesidades que
cen, la situación problemática o cualquier otro pongan en peligro la supervivencia del ser
evento que conmueva la opinión pública. humano, a corto o mediano plazo, o que pro-
duzcan un condición orgánica de deterioro que
5 Esta secuencia se encuentra planteada en el libro de Michael afecte las posibilidades de un desempeño au-
Bassis, Richard J. Gells y Ann Levine. Social Problems.
Harcout Brace Jovanovich INC. New York. 1982 toválido.
En este conjunto de problemas se suele in- PARTICIPACION SOCIAL
cluir las necesidades de alimentación, vivienda,
vestimenta, atención de la salud, etc.. Nos estamos refiriendo a problemas sociales
referidos a la modalidad e intensidad de la par-
Como en la mayoría de los tipos de proble- ticipación considerada indeseable.
mas sociales, los de carencialidad no necesaria-
mente presentan una situación de congruencia La problemática en cuestión se plantea en
sino que por el contrario, se presentan en confi- relación a la naturaleza de la trama de relaciones
guraciones multidimensionales no azarosas, en sociales y a las estructuras vinculares que afectan
las que por lo tanto se pueden delinear diversos las necesidades de sociabilidad consideradas
perfiles de carencialidad, dependiendo de las deseables por un número significativo de perso-
situaciones contextúales, los desarrollos históri- nas en un momento dado.
cos específicos y las estrategias de supervivencia
de los actores que padecen el tipo de configura- El tema dominante es el de la exclusión, la
ción de carencialidad y la de aquellos que más se integración forzosa o el de la pseudo partici-
benefician con la misma. pación o el aislamiento o la marginación social.

VULNERABILIDAD Varios problemas sociales son vinculables


directa o indirectamente, como pueden ser: los
Por problemas de vulnerabilidad estamos problemas de discriminación social de los más
haciendo referencia a aquellas situaciones de diversos grupos o categorías sociales, sea por
riesgo potencial al que pueden verse expuestos roles sexuales (como el caso de la mujer), sea el de
diversos incumbentes de roles críticos, que, por grupos étnicos, religiosos, ocupacionales, etc..
razones de cambios en el -ciclo vital o de cambios
tecnológicos de la naturaleza del procesod e tra- Los problemas de aislamiento, como el de los
bajo, o de cambios recurrentes en los ciclos de la ancianos que ven debilitarse crecientemente sus
naturaleza, pueden cambiar sus condiciones de tramas vinculares, los ex-convictos o de cualquier
vida, convirtiéndolas en más desfavorables. otro grupo socialmente estigmatizado. Ej: enfer-
mos de SIDA y otras enfermedades.
En ese sentido problemas relacionados al ciclo
vital podrían ser la situación de menores abando- Los problemas de participación forzosa, como
nados, como la de los ancianos que, de ser auto- aquellos vinculables a sistemas de organización
válidos, incrementan progresivamente la posibi- laboral de tipo plantacional, o la vinculación a
lidad de adquirir crecientes grados de minusva- sistemas de priviliegio que vulneran elementales
lidez. principios de equidad o formas de participación
en instituciones totales, como los institutos de
Los cambios tecnológicos pueden ser genera- menores y sus consecuentes formas de insti-
dores de problemas típicos del desempleo tucionalización, que dificultan formas de inser-
tecnológico, ciertos roles ocupacionales están más ción laboral y familiar adultas, etc.
asociados a serios accidentes de trabajo o de
precariedad en materia de higiene laboral. PROBLEMAS SOCIALES VINCULADOS
A LA IDENTIDAD
Los cambios recurrentes de la naturaleza
pueden generar problemas vinculados a catástro- El concepto de identidad es elusivo y difícil
fes, como las inundaciones, terremotos, ciclones, de definir, a pesar de ser frecuentemente mencio-
etc.. nado para referirse a una situación que se consi-
dera comprensible por sí misma. No obstante, los
El tabaquismo o el alcoholismo es fuente de elementos más distintivos son, por un lado, los
vulnerabilidad potencial, al igual que todos los de unidad y continuidad histórica.
otros problemas señalados, en tanto y en cuanto
puedan poner en peligro las bases de super- Como problema social, no es de aquellos que
vivencia física, social o cultural. sean más frecuentemente tratados en la litera-
tura, pero no por ello carecen de existencia y c) La capacidad de captar el significado
tienen consecuencias extremadamente perjudi- de las acciones en que se va involu-
ciales para los grupos que han sido objeto de crando.
diversas formas de expropiación de la misma. d) La capacidad de poder influir en los
aspectos más significativos de las situa-
Este grupo de problemas sociales tiene rela- ciones en que los diversos actores se
ción con temas como el desarraigo* de grupos van involucrando.
migrantes, el impacto de los grandes em-
prendimientos sobre los grupos poblaciones y 2°. Otra dimensión muy relacionada a la
las consiguientes relocalizaciones poblacionales, anterior, es la posibilidad de no sólo afir-
o los problemas de aculturación forzosa ejercida mar su individualidad sino de expresar
por mayorías sobre minorías o por grupos más su personalidad; se caracteriza por un
poderosos sobre grupos con mucho menor poder retomo sobre sí mismo y una revaluación
relativo. Pero también tiene que ver con situa- de sí, y no una aceptación de conformidad
ciones familiares por ejemplo cuando en una social.
sociedad la tasa de separaciones y de consti-
tución de nuevas parejas se incrementa notable- 3o. Creatividad, que supone una apertura al
mente aparece el tema de "los tuyos, los míos y cambio y a un comportamiento
los hijos nuestros" es otra forma de manifes- espontáneo y expresivo y menos deter-
tación de los problemas vinculados a la identi- minado por reglas de conducta.
dad.
Evidentemente, no se trata de una definición
CALIDAD DE VIDA conceptual, sino la presentación de algunas
dimensiones y subdimensiones que pueden es-
El tema de la calidad de vida comienza a tar comprendidas demtro de este tipo de necesi-
plantearse de una manera más que simple, ha- dades.
ciendo refrencia básica de la superación de la
esfera cuantitativa de las necesidades humanas. Existen problemas sociales asociados al tema
de calidad de vida?. Muy probablemente no se lo
No es el tema del quantum de satisfactores o considere como una cuestión socialmente proble-
de los medios para adquirir los satisfactores que matizada; difícilmente de manera conciente,
superen la línea de la pobreza en cada una de las explícita, se formulen demandas en torno a nece-
necesidades básicas. sidades de esta naturaleza, ni se articulen movim-
ientos sociales, ni se formulen políticas o proble-
Qué es aquello diferente?. No está claramente mas sociales.
especificado si de lo que se trata es de una com-
posición adecuada y armónica de estos satisfac- No obstante los movimientos ecologistas, los
tores, o si está predicando algunas otras dimen- problemas de insatisfacción con las condiciones
siones. de trabajo y muchas formas de manifestarse la
insatisfacción laboral, no sólo hacen referencia a
Como rasgos, que a mi juicio están detrás de los problemas de desempleo y bajos salarios, sino
diversas concepciones de calidad de vida, pueden con temas más vinculados a la problemática de
encontrarse los siguientes: las diversas formas de alienación.

Io. La posibilidad de elegir alternativas que Los problemas sociales vinculados a la fa-
incluyan: milia, no sólo se refieren a la violencia familiar, al
a) Un componente de actividades in- abuso de menores. Quizá muchos problemas de
trínsecamente gratificantes en los salud mental estén asociados a la restricción de
diversos planos de la vida laboral y alternativas de expresión de la personalidad y a
extra-laboral. profundas insatisfacciones con los estilos de vida
b) Poder elegir ambientes y condiciones homogeneizantes, que se expresan tanto en las
de trabajo y vida familiar a escala de instituciones educativas como laborales, políti-
las opciones valorativas. cas, etc..
PROBLEMAS DE DESVIACION SOCIAL necesitadas que son la razón de ser de los
mismos, es decir problemas de lograr la co-
Es decir, diversas formas de transgresión de bertura adecuada en extensión y en profun-
los códigos normativos efectivamente vigentes didad. En este sentido un número importante
en las sociedades de referencia, como pueden ser de programas no llega a identificar y alcan-
formas de delincuencia y criminalidad, violencia zar a la población que potencialmente podría
urbana, incesto, corrupción, etc., frente a los cuales demandar bienes y servicios indispensables
se plantea la necesidad de implementar alguna y que por si solos no los podrían lograr. Otros,
acción colectiva por considerarlos indeseables y la mayoría tiene dificultades para ir en pro-
nocivos a nivel individual y colectivo. fundidad descendente, es decir en el orden
del mayor grado de carencialidad, vulnera-
Esta manera de agrupar los problemas socia- bilidad y marginación social, aunque la co-,
les seguramente no es ni la única ni seguramente bertura sea grande para los sectores caren-
la mejor pero probablemente nos permita discur- ciados, vulnerables pero no para los que se
rir sobre problemas que aún no han pasado a la encuentran en los niveles extremos.
agenda de cuestiones socialmente problemati-
zada y por lo tanto pueden no constituir parte de b) Problemas de rigidez o limitada capacidad
programas sociales o a veces aparecen de manera para dar respuesta a los cambios en el con-
implícita, como expresiones de deseo para las texto de aplicación, en las políticas globales, o
cuales no existen recursos asignados y tegnol- en la, población objetivo sujeto de la acción
ogías planteadas para su superación. suficientemente transformadora del pro-
grama y como se menciona en el mencionado
documento estas rigideces se vinculan a las
3. Problemas d e Programas dificultades para aprender de la experiencia
y para reflexionar a partir de las mismas.
Siguiendo la línea de razonamiento plan-
teada en la definición de problemas sociales, se c) Problemas de superposición de programas
puede considerar a los problemas de los pro- que desde distintos organismos intentan lle-
gramas como a una condición o situación de los gar a la misma población objetivo, a dar re-
programas que afecta a un número significativa- spuesta a necesidades poblacionales muy
mente considerable de personas, de un modo parecidas, sino iguales, este al igual que los
considerado inconveniente y que según se cree problemas de insuficiente cobertura pueden
debe y puede corregirse mediante la acción social vincularse a diagnósticos mal planteados, y
colectiva; puesto en los términos que anteri- por ende, por demás defectuosos, al duplicar
ormente se expresó también se puede encarar por desconocimiento actividades.
como una significativa discrepancia entre un
estándar de deseabilidad y alguna situación real d) Problemas de mala coordinación con otros
observada en el funcionamiento de los programas. programas complementarios el logro de cuyos
objetivos pueden ser secuenciales, o pueden
La diferencia entre uno y otro tipo de proble- tener espacios integrables, o sujetos a los cuales
mas, es que, en uno se trata de algún tipo de se les están proveyendo servicios sectoriales
necesidad insatisfecha de la población y en el diferenciados, pero en los que pueden inte-
otro de un beneficio menor o un perjuicio para la grarse un sinnúmero de actividades o al menos
población en su conjunto por algún aspecto de buscar formas de coordinación apropiadas
los programas que los hace menos eficaces o para evitar molestias innecesarias a la pobla-
eficientes de lo que podrían ser. ción atendida, o lograr economías de esfuer-
zos y recursos.
En el documento de base del seminario se
señalan algunos de los problemas de los pro- e) Problemas de gestión ineficiente vinculadas
gramas tales como: a la ejecución, seguimiento, control y evalua-
ción.
a) dificultades para llegar a las poblaciones mas
f) Problemas derivados de las estrategias y Para tratar de explicar este eje sobre el que
grados de centralización y descentralización hemos centrado nuestro análisis y sobre todo
de los programas. para determinar la variable: grado de vulnera-
bilidad, al que están expuestos los programas
g) Problemas relacionados con las modalidades nos referiremos a tres aspectos fundamentales: 1.
de terminación de los programas los pro- Profesionalización incompleta 2. Institucionali-
gramas sociales al igual que la mayoría de los zación precaria 3. Financiamiento discontinuo.
programas de cualquier tipo surgen con la in-
tención de existir por un tiempo determinado, h.l. Profesionalización incompleta: enten-
pero como se menciona en el documento de demos por profesionalización incompleta un
base del Seminario, existen "más allá de la insuficiente grado o nivel de conocimientos y de
permanencia de la necesidad atendida por habilidades necesarias para el desempeño de
los PSM que influye obviamente en su una tarea.6
continuidad. Hay dos procesos que se pre-
sentan reiteradamente como factores co- La explicación de esta situación en programas
adyuvantes a la permanencia indefinida de podrían explicarse por el tipo o la forma inicial de
los programas", los procesos a que se hace involucración de los miembros pertenecientes a
referencia son los de burocratización de la las asociaciones de bien público no gubernamen-
organización del programa y los procesos de tales. Generalmente la dramaticidad, la urgencia
dependencia crónica de la población objetivo, y la relevancia de la situación problemática como
lo que hace "difícil cortar esa relación con los también el número de bien público no guber-
PSM". namentales. Generalmente la dramaticidad la
urgencia y la relevancia de la situación
Estos problemas relacionados con la necesi- problemática como también el número de ac-
dad de tenninar los programas por vía de la tores involucrados en ella, pueden impactar ini-
transferencia a una organización prestadora de cialmente y conducir a enrolarse en la posibili-
servicios relativamente permanentes, o de su dad de solucionar algo para lo que no siempre se
entrega a la población objetivo, para que estos está debidamente capacitado.
programas asuma modalidades participa ti vas
de naturaleza autogestionaria, estas situaciones Asimismo, teniendo en cuenta que el foco de
nos indican la necesidad de plantear el tema de la atención del voluntariado se concentra en la situa-
participación social como un posible tipo de ción que vive el beneficiario y ante la creencia en
problemas de los programas, cuando esta es que la cercanía afectivo-emocional del mismo y
insuficiente o no adecuada a las características de es la razón de ser fundamental de su actividad
los PSM. inducen a suponer que las acciones de capaci-
tación no son demasiado necesarias y que el
Es dable destacar los problemas que hacen distanciamiento del beneficiario que ellas traerían
referencia a la vulnerabilidad del mismo pro- aparejado, son actividades de un contenido ético
grama. dudoso y técnicamente poco relevantes.

h) Problemas de vulnerabilidad si tratamos de Unido a esto, como no siempre se trata de


definir vulnerabilidad, podríamos afirmar trabajos remunerados, o al menos con una remu-
que la misma hace referencia a una debilidad neración acorde, la tasa de circulación es relativa-
constitucional en determinados puntos críti- mente alta. Estas tasas de recambio tal como
cos que afectan al desarrollo del programa hemos indicado, impiden tanto la acumulación
para cumplir con los objetivos básicos que de experiencia como su transferencia.
hacen a la razón misma de su surgimiento
como programas, o, como a su desempeño. h.2. Instucionalización precaria hablamos
Este tipo de problemas es más agudo en los de institucionalización precaria en el sentido que
programas surgidos de entidades de bien
público.
6 Suárez, Francisco M.. Diagnóstico de Instituciones de Bien
Público CIDFS-OFA, Bs. As. 1981
estas instituciones de bien público y / o los pro- las preseiones internas, comienza un proceso de
gramas emergentes de ellas poseen modos or- tranformación en que se va lentamente abando-
ganizativos que no responden a modelos tradi- nando el modelo organizativo del voluntariado
cionales pero, sobre todo, los que poseen, si bien puro para pasar hacia modos alternativos de
resultan congruentes, aparecen con un bajo grado organización.
de eficacia para desempeñar las acciones em-
prendidas. Estos modos alternativos tienen racionali-
dades contradictorias pues, tal como indicamos,
Por un lado, nos encontramos con un alto si el modelo inicial era congruente pero poco
grado de indiferenciación en el trabajo, tanto en eficaz, estos otros que se asumen posteriormente
lo que hace a su división horizontal como verti- sobreimponen a la racionalidad inicial del volun-
cal. tariado, otras que llevan a un tipo de integración
organizacional inestable.
En tanto y en cuanto haya posibles nuevos
adherentes para funciones dejadas por otros, la Dada la naturaleza de asociación voluntaria
institución prosigue aunque sus niveles de efica- que tiene la mayor parte de las instituciones de
cia y eficiencia sean menores. bien público, y por ende los problemas de distan-
cia social anteriormente descriptos, la actividad
Sin embargo, es posible detectar que tanto el reflexiva que requeriría la busqueda de modos
control social externo como el interno, producen institucionales adecuados a los objetivos y proce-
presiones que tienden a modificar el esquema sos que se dan dentro de ella, no es privilegiada
institucional. y por ello se hace muy difícil lograr un modo de
institucionalización propio y eficiente.
Por un lado, las entidades u organismos de
financiamiento al que necesariamente tienen que h.3. Financiamiento discontinuo este tema
acudir las instituciones de bién público, ya sean se encuentra directamente vinculado con los dos
estas el Estado, particulares, fundaciones u or- anteriores y los tres hacen precisamente al grado
ganismos internacionales, establecen determina- de vulnerabilidad que pueden presentar las in-
das condiciones y estándares de eficacia y efi- stituciones de bien público.
ciencia tanto para otorgar corno para mantener la .
ayuda solicitada. En otros casos, es la comunidad Con respecto al financiamiento discontinuo,
misma, la que está exigiendo mejor calidad en la es evidente que el mismo está directamente vin-
prestación brindada. culado a todas aquellas que no pertenecen al área
gubernamental, aunque, muchas veces, su su-
El control interno, está ejercido por el mismo pervivencia depende de los fondos que, a modo
beneficiario, sus familiares y, a veces, por los de subsidio, les son tranferidos por el mismo Es-
mismos voluntarios y otros miembros que pre- tado.
sionan para que la institución como tal, aumente
la eficiencia de las acciones emprendidas. En general, las instituciones de bien público
dedicadas a la acción social no generan recursos
De este modo el modelo inicial con que se por sí mismas, ni tampoco prestan servicios
manejan las instituciones cambian lentamente. rentables y, menos, cuentan con presupuesto
Ya no responde a un voluntariado puro, sino que propio y fijo como los organismo gubernamen-
se ve en la necesidad de mejorar internamente tales. Todas ellas, deben apelar a fuentes ex-
para poder satisfacer los requerimientos de que trínsecas de financiación, ya provengan del Es-
es objeto y particularmente de modificar su estruc- tado misma, de fundaciones nacionales y / o inter-
tura institucional inicial, de cierto grado de nacionales, de particulares, etc..
ambigüedad, difusividad y bajo grado de difer-
enciación. Estas financiaciones dependerán, por ende,
de la buena voluntad discrecional del que las
Es por ello que tanto por los controles ejerci- otorga, es decir de los que perciben la dramati-
dos por las fuentes de financiamiento como por cidad de la situación problemática, y de la exis-

8
tencia de fondos disponibles para ser transferi- En los primeros, los rasgos característicos son
dos. Ello conduce a que el flujo de fondos sea el sobredimensionamiento, la hipercomplejidad
discontinuo y produzca períodos que oscilan en estructural de la organización, y la sobrecober-
el continunm de "riqueza" y "pobreza". tura.

Por otra parte, muchas veces, dada la misma En los segundos, una bajísima visibilidad y la
composición de las instituciones de bien público necesidad de atender a compromisos contraidos
, se desconocen buena parte de las posibles fuen- a los que no se puede hacer frente.
tes de financiación a ser utilizadas.
Sin embargo, es importante atender a una
En general, el sistema al cual se apela es el de situación intermedia entre ambos. No se pasa
requerir fondos por diversas vías y conductos, a directamente del primero al segundo sino luego
numerosas organizaciones, tanto nacionales como de un período intermedio en el que el remanente
internacionales, privadas o públicas. La propor- de los fondos obtenidos, se puede dedicar casi
ción de éxito sería semejante a diez a uno. Es exclusivamente a mantener y alimentar la estruc-
decir, de cada diez intentos realizados uno puede tura sobredimensionada creada en el período en
resultar fructífero, aunque el monto no sea el que había fondos, en desmedro de la cobertura
siempre el acorde con lo solicitado. Por otra y de la calidad de las prestaciones que se brindan.
parte, en esta búsqueda múltiple de recursos se
produce también un desplazamiento de objeti- Si en el Ínterin, la búsqueda de fondos resulta
vos propios y se asumen otros diferentes para exitosa y aparecen nuevos recursos, la institución
cuyo cumplimiento no se encuentran capacit- resurge. Si, en cambio, estos no existen, sobrevi-
adas. ene el llamado período de "pasividad depre-
siva", que tiende a comportamientos de mayor
Así por ejemplo, si se variara la tensión del aislamiento, de desprendimiento de personal, de
objetivo X al objetivo Y; teniendo en conocimiento baja motivación y, si la situación no se normaliza
que para ello existen fondos disponibles, sin por un nuevo financiamiento, a largos períodos
tener claramente presente que un programa de de vida vegetativa y a la cristalización de un nivel
un tipo o de otro, requerirá una tecnología espe- de obsolescencia.
cial, una capacitación específica e insumos par-
ticulares. Estos financiamientos discontinuos redun-
dan también en la casi imposibilidad de man-
Tal como hemos indicado, se suceden tener personal altamente calificado, en la medida
períodos de opulencia a otros de pobreza. En los en que no se les puede asegurar continuidad en
primeros, es fácilmente perceptible un sobredi- sus remuneraciones, y, por ende, se produce la
mensionamiento institucional, con grandes difi- pérdida de recursos humanos y de experiencia
cultades de naturaleza exógena de planificación capitalizable.
por la impredictibilidad con respecto a la regu-
laridad con que pueden obtenerse los recursos. Estas dimensiones que a nuestro juicio pueden
aumentar la vulnerabilidad de las entidades de
Es decir que, además, la impredictibilidad en bien público y de los programas que de ellas
la regularidad de obtención y / o mantenimiento emergen, se las consideran como variables y no
de los fondos, afecta profundamente la posibili- como constantes al igual que todos los otros
dad de una planificación racional y adecuada, problemas.
complicada-al mismo tiempo- por esa profesion-
alización incompleta y la falta de una verdadera I) Otro tipo de problemas se los puede vin-
acción reflexiva. Todo ello, conduce a falsas cular a los grados diferenciales de obsolecencia e
apreciaciones de la realidad y a estimaciones inadecuación tecnológica de los programas so-
fantasiosas y sobredimensionadas que luego ciales masivos un punto importante a destacares
decaen. Podríamos pues hablar de "períodos de establecer la diferencia existente entre obsolecen-
euforia por un progreso ilimitado" al quesuceden cia e inadecuación.
otros de pasividad depresiva.
Si la obsolecencia hace referencia a una falta Generalmente cuando se habla de cono-
de actualización relacionanado lo existente con cimiento tecnológico se produce una referencia
el estado del arte en la materia es decir, que inmediata a las tecnologías de producción,
implica una dinámica temporal, un retraso con mediante las cuales la madera se transforma en
respecto a, la inadecuación no implica temporali- papel o una droga en un producto farmaco-
dad, modernidad o retraso, sino que para el lógico.
cumplimiento de un determinado objetivo, no se
utilizan las tecnologías más apropiadas. Es decir, Mucho más discutido y menos aceptado, por
que hablamos de innadecuación cuando para diversas razones que obviaremos es la afirma-
cumplimentar determiando objetivo no hay ción que dice que los programas sociales masivos,
concordancia entre él y la tecnología central y de requieren también tecnologías adecuadas a fin
apoyo utilizada. de lograr que las unidades focales de un pro-
grama o política social pasen de un estado de
Cuando hablamos del tipo o grado de ob- determinado grado de vulnerabilidad, carenciali-
solescencia lo estamos predicando tanto de las dad, marginalidad, o discapacidad a otro más
estructuras organizativas de las instituciones de satisfactorio en determinado tiempo y lugar.
bien público como de las tecnologías empleadas
en los programas para transformar la realidad. En toda acción social, confluyen un conjunto
de tecnologías y subtecnologías a las que
La inadecuación supone que el método utili- denominaremos tecnologías centrales y de apoyo.
zado no está de acuerdo con el objeto que se
propone transformar y, tal como se ha indicado Tecnología central es el conjunto de activida-
se predica de las tecnologías sociales, tanto de las des lógicamente interrelacionadas para el logro
centrales como de las de apoyo, utilizadas en los de determinado objetivo. La implementación de
distintos programas sociales masivos. esta tecnología central, implica un adecuado
conocimiento, sus posibilidaddes, sus limi-
El problema de la obsolescencia está direc- taciones, en lo que respecta a su poder transfor-
tamente vinculado al de la profesionalización mador, además de toda una serie de tecnologías,
incompleta, a la no actualización profesional. las de apoyo, que resultan indispensables para su
adecuado íuncionanúeñlo. Es decir, nos encon-
Hemos indicado que la inadecuación sup- tramos frente a una tecnología central que no
one, como su nombre lo indica, una falta de puede funcionar aislada de otra, la denominada
adecuación entre un objeto y el método em- de apoyo, que también deberías ser adecuadas al
pleado para su modificación, aludiendo a la objetivo a lograr.
tecnología central y a las de apoyo como a aquel-
las herramientas adecuadas para producir dicha Las tecnologías de apoyo, hacen referencia al
transformación. En este sentido, creemos opor- conjunto de modos de utilizar o administrar los
tuno tratar de definir qué entendemos por tecnol- insumos para el logro de subobjetivos parciales
ogía. indispensables para que la tecnología central
pueda lograr el fin perseguido. El problema de
Tecnologías, son todos aquellos conocimien- las tecnologías está directamente vinculado al de
tos utilizados y / o utilizables capaces de trans- los objetivos que se intentan lograr.
formar personas, elementos, materiales o simbóli-
cos en bienes y / o servicios. El conocimiento Un programa social masivo puede tener un
tecnológico es, por ende, un tipo especial de objetivo fundamental, la construcción de vivien-
conocimiento7 cuya finalidad consiste en la posi- das, por ejemplo, a través del sistema de esfuerzo
bilidad de su implementación a fin de producir propio y ayuda mutua. La tecnología central
una acción, vina modificación o una alteración adecuada a este objetivo será, pues, fundamen-
con respecto a una situación dada. talmente una tecnología constructiva pero para
que la misma pueda funcionar necesitaría de
7 Suárez-Feldman- "Tecnología y Organización- Un aporte para tecnología de apoyo, ya no constructivas, sino
el análisis de las tecnologías adminislrativas", Editorial El eminentemente sociales, que permitan cum-
Coloquio, Bs. As., 1975

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plimentar el objetivo propuesto en el menor obsolescencia y viceversa, pero, ambas, suponen
tiempo posible. conceptos diferentes.

De este modo podría graficarse la relación de Resumiendo, el punto central que interesa
la siguiente manera: destacar es que, precisamente inadecuación y
1. Objetivo fundamental:Tecnología Central obsolescencia, son ejes centrales para compren-
2. Subobjetivo a Tecnología de apoyo a der los bajos resultados obtenidos por acciones
Subobjetivo b Tecnología de apoyo b emprendidas en el área social.
Etc.
De ninguna manera se pretendió realizar una
Por otra parte, existen programas con varios enumeración exhaustiva de los problemas de los
objetivos, cada uno de los cuales supone una programas sino más bien, plantear a título ilus-
tecnología central propia y una o más tecnologías trativo algunos de los que considero importan-
de apoyo para que funcione la tecnología central, tes, pero ello no implica que de hecho sean los
en cada uno de los objetivos que implica el pro- únicos ni los más importantes; la intención ha
grama. sido brindar algunos elementos para la discusión
y reflexión y estimular la identificación de otros
Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo n problemas de programas.
tec.central 1 tec.central 2
Por último, nos resta sugerir, que al igual que
tecn. tecn. tecn. tecn. tecn. tecn. en caso de los problemas sociales, en los proble-
de de de de de de mas de los programas sociales masivos se podría
apoyo apoyo apoyo apoyo apoyo apoyo distinguir entre los problemas de los programas
1.1 1.2 l.n 2.1 2.2 2.n y las cuestiones programáticamente problemati-
zadas y por lo tanto se puede pensar que no todo
De este modo, es posible observar que, cuando problema de programa se convierte en una cues-
nos referimos a obsolescencia, estamos haciendo tión programáticamente problematizada. El
referencia a la actualización de la tecnología presente seminario intenta contribuir para que ¡a
empleada,
j. en relación con el estado del arte en la a genda pública relacionada con los deba tes referi-
materia, calificándola como moderna u obsoleta. dos a la política social incorpore no sólo los
En cambio, en lo que respecta a inadecuación de problemas sociales sino también, muchos proble-
tecnologías suponemos que las mismas, tanto las mas de los programas que dificultan alcanzar los
centrales como las de apoyo, no son las más aptas niveles de equidad y eficiencia que todos espera-
para cumplimentar con el objetivo previsto. La mos de la misma y de los programas y proyectos
inadecuación puede estar relacionada con la que la motorizan.

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