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Director de la obra: Francisco Javier Rivas Rodríguez

Autores: Doria del Mar Vélez Salas, Manuel Alejandro Vélez Salas, Norma Bautista
Santiago, Laura Jimena Ambrosio Jaramillo, Karen Pérez García, Jessica Lechuga Huerta,
Christian Eduardo Díaz Sosa, Yair Enrique Canizalez Madrigal, Ernesto Lavado Durand,
Juan José Rodríguez Chávez, Ileana Serapio Reyes, Vicente Hernández Elías, Víctor Manuel
Barbosa Hernández, Leonel Fernández Novelo, Javier Alejandro Corzo Téllez, Ángel Serrano
Gálvez, Ingrid Marey Silva Solano, Irasema del Carmen Guzmán Orozco, Eduardo Flores
Mendoza, Cristina Rumbo Bonfil, Raúl Calvillo Villalobos

Diseño editorial: Marbella Vianney Olmos Sánchez, Citlaly Andrade Paredes


Coordinación de producción: Martell Izquierdo

Incidencia y evolución de los delitos electorales, más allá de los partidos políticos
D.R. © OBSERVATORIO NACIONAL CIUDADANO DE SEGURIDAD, JUSTICIA Y LEGALIDAD
México, Ciudad de México, 2018 www.onc.org.mx
Primera edición, agosto de 2018

Observatorio Nacional Ciudadano de Seguridad, Justicia y Legalidad


Boulevard Adolfo López Mateos No. 261, Piso 6, Col. Los Alpes, Del.
Álvaro Obregón, 01010, México, Ciudad de México

ISBN En trámite

Queda prohibida la reproducción total o parcial de este material,


por cualquier medio, sin el previo y expreso consentimiento por
escrito del Observatorio Nacional Ciudadano de Seguridad, Justicia
y Legalidad

Esta publicación fue realizada en el marco del Fondo de Apoyo a la Observación Electoral
2018. El análisis y las conclusiones aquí expresadas no reflejan necesariamente las
opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva, ni
de sus Estados Miembros.
Índice
Presentación
Introducción
Capítulo 1 Claves teóricas y conceptuales para entender los delitos electorales 11
• Integridad electoral 12
• Justicia electoral y justicia penal electoral 14
• El proceso y los delitos electorales 17
• ¿Cómo podemos entender los delitos electorales desde una perspectiva criminológica? 24
• Motivos por los que se cometen delitos electorales y consecuencias de su incidencia 27

Capítulo 2 Evolución del marco jurídico en materia de delitos electorales 38


• Evolución histórica del marco jurídico en materia de delitos electorales 38
• Caracterización y comparación de los delitos electorales del fuero federal y común 41
• La investigación de delitos electorales en el sistema de justicia penal 47
• Justicia alternativa en materia de delitos electorales 49
• Impartición de justicia en materia de delitos electorales 51
• ¿Es necesario modificar la severidad de las sanciones por delitos electorales? 54

Capítulo 3 ¿Qué dicen los datos sobre delitos electorales? 59


• Fuentes de información 61
• Los delitos electorales en su contexto social y político 71
• ¿Quedan impunes los delitos electorales? 82
De 1997 a 2008: Los inicios de la justicia penal electoral 82
De 2009 a 2012: Crecimiento de los delitos electorales 89
De 2013 a 2017: El impacto de la LGMDE y la reforma penal 96
• Consideraciones finales 112

Capítulo 4 ¿Cómo son las capacidades y la respuesta institucional en materia


de delitos electorales? Un ejercicio de transparencia y acceso a la información pública 114
• Descripción de la técnica y aspectos conceptuales 116
• Marco metodológico 118
• Resultados obtenidos 119
• De la capacidad a la respuesta institucional: claves de interpretación 147
• Anexos 170

Capítulo 5 ¿Cuál es el estado de la violencia política y la violencia política por razón de género? 176
• La violencia política en México 178
• ¿Qué es la violencia? 180
• Antecedentes 181
• ¿Qué es la violencia política? 182
• ¿Cuáles son los incidentes o acontecimientos que se consideran como violencia política? 183
• Participación de las mujeres en la política nacional 187
• Violencia política por razón de género 189
• ¿Cuáles son los incidentes o acontecimientos que se consideran como violencia política
por razón de género? 194
• Cifras y casos de la violencia política en contra de las mujeres 196
• El proceso electoral 2018 y la violencia política 200
• Violencia política en la jornada electoral del 1 de julio 206

Anexos 208
• Violentómetro 2018 208
• Casos de violencia política cometidos en el marco del proceso electoral federal
de 2015 y los procesos locales ordinarios y extraordinarios de 2016 209

Reflexiones finales y recomendaciones generales 211

Rerferencias 218
6 delitos electorales

Presentación
La observación electoral es fundamental para fortalecer la democracia y el ejercicio
de los derechos políticos más allá del voto; contribuye a transparentar los procesos,
reconocer los avances, visibilizar problemáticas y fortalecer la participación ciuda-
dana. El rol de las y los observadores es comprender, documentar, monitorear y
evaluar el desarrollo de las actividades de las instituciones electorales y actores po-
líticos durante las distintas etapas del proceso electoral. Esta actividad se enmarca
en los principios de imparcialidad, legalidad, paridad, igualdad y no discrimina-
ción. Las acciones de observación electoral requieren fortalecerse para convertirse
en un mecanismo efectivo de rendición de cuentas.
Los ejercicios de observación electoral son una tarea de largo aliento. Estos no
terminan el día posterior a la elección ni con la emisión de constancias de mayoría
de los candidatos que resultaron electos por la ciudadanía. Es una tarea constante
que requiere el esfuerzo y la dedicación de múltiples instituciones gubernamen-
tales y no gubernamentales en temáticas diversas las cuales abarcan desde los
procesos administrativos y logísticos hasta la resolución de asuntos penales en los
órganos jurisdiccionales.
El camino de México en su consolidación democrática no ha sido fácil ni eco-
nómico. Ha implicado que se destinen miles de millones de pesos para que cada
voto cuente y que exista la mayor certeza posible sobre los ganadores una vez que
la contienda termina. Pese a los esfuerzos institucionales en la materia, todavía no
podemos afirmar que el sistema democrático electoral en México opere de manera
óptima.
En el Observatorio Nacional Ciudadano (ONC), estamos convencidos de que
lograr un México en paz requiere elecciones íntegras y seguras. Eso significa que los
ciudadanos acudan sin miedo a las urnas, que los derechos político electorales de
hombres y mujeres no se vulneren por sus intenciones de aspirar a cargos de elec-
ción popular y que la incidencia de delitos electorales sea la excepción y no la regla.
Esta investigación del ONC se realizó gracias al Fondo de Apoyo para la Ob-
servación Electoral 2018 (FAOE), administrado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y financiado por el Instituto Nacional Electoral
(INE), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y la Fiscalía
Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE). El FAOE es un me-
canismo de apoyo técnico y financiero dirigido a las Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC) mexicanas que realizan actividades de observación en las distintas eta-
pas del proceso electoral.
El reporte que se presenta constituye un ejercicio de observación electoral ex
post. Su estructura está pensada para generar recomendaciones de política espe-
cíficas que contribuyan a mejorar el marco jurídico, a fortalecer las capacidades
institucionales de prevención, procuración e impartición de justicia, a identificar y
subsanar los cuellos de botella en el sistema judicial que permiten la impunidad
7 delitos electorales

crónica y a visibilizar la violencia política en contra de las mujeres por razones de


género, entre otros aspectos.
Aunque los delitos electorales y la violencia política parezcan un tema coyuntu-
ral que se discute únicamente durante las elecciones federales y locales, es funda-
mental que comencemos a profundizar en ellos si aspiramos a mejorar la integri-
dad electoral durante los siguientes procesos. No nos deberíamos jactar de fiestas
democráticas sin antes reflexionar sobre aquellos acontecimientos que vulneran el
sentido mismo de los gobiernos democráticos.

Francisco Rivas
Director General del Observatorio Nacional Ciudadano
8 delitos electorales

Introducción
El pasado 1ro de julio, los mexicanos participaron en uno de los procesos electora-
les más representativos de los últimos años. Por un lado, después de tres intentos
por obtener la Presidencia, Andrés Manuel López Obrador ganó con un margen del
30.91% por encima de su principal competidor Ricardo Anaya. Además, los resul-
tados electorales favorecieron al proyecto impulsado por la coalición Juntos Hare-
mos Historia en el Congreso de la Unión y en seis de las nueve gubernaturas que se
disputaron. La coyuntura política derivada de los resultados del proceso electoral
2017-2018 requiere que los grupos de oposición definan los ejes que les devuelvan
su identidad en el acontecer público. Además, los cambios de la geografía electo-
ral modificarán indudablemente la correlación de fuerza políticas a nivel federal,
estatal y municipal.
Por otro lado, el proceso estuvo marcado por acontecimientos de violencia po-
lítica y de una cantidad histórica de presuntos delitos electorales que reflejan con
claridad cómo aún nos encontramos lejos de alcanzar un sistema democrático
electoral pleno e íntegro. Estamos ante conductas que el derecho penal sanciona
independientemente de los procedimientos administrativos iniciados. Este fue el
proceso electoral de mayor escala que puso a prueba la reforma de 2014, en parti-
cular, la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE).
Ambos factores estructurales, es decir, los delitos electorales y la violencia polí-
tica constituyen los objetos de estudio de la investigación más reciente del Obser-
vatorio Nacional Ciudadano (ONC). A diferencia de otras publicaciones que existen
acerca de ambos temas, este reporte se realizó con una perspectiva de política pú-
blica multidisciplinaria que abarcó desde aspectos conceptuales y teóricos, jurídi-
cos, registros estadísticos y de capacidades y respuesta institucional. Además, se
ahonda en la violencia política en contra de las mujeres por razones de género en
un apartado adicional.
El objetivo de este reporte es que las autoridades e instituciones del Estado
responsables de la promoción de los procesos electorales en México, en conjunto
con la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil, fomentemos una vida
democrática en la que todos podamos elegir a nuestros gobernantes libremente y
de manera informada. Para llevar a cabo este fin, es necesaria la realización de ejer-
cicios periódicos de observación electoral que propongan acciones claras y contun-
dentes para acelerar el proceso de consolidación democrática.
En esta perspectiva, una lectura innovadora de la evolución de los procesos de-
mocráticos en el mundo proviene de analizar la integridad electoral de los comi-
cios. Este concepto lo plantea el proyecto internacional, conocido como Electoral
Integrity Project, y encabezado por el ex secretario general de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) y recién fallecido Kofi Annan. Lo destacable del proyecto es
que funge como un termómetro de las elecciones que identifica puntualmente
factores típicos como la participación ciudadana, la polarización partidista, la falta
de resultados confiables y transparentes, pero también incorpora en sus análisis
9 delitos electorales

nuevos aspectos como la divulgación de noticias falsas, amenazas cibernéticas así


como la participación de minorías en los comicios.
Al cierre de este documento no se han publicado los resultados correspondien-
tes a las elecciones recién concluidas. Sin embargo, es notable que entre 2012 y
2018 la evaluación de los expertos sitúa a México en el 14vo lugar de 29 países de
América con un puntaje de 57 unidades del Índice de Percepción de Integridad
Electoral (PEI). El puntaje de México se ubica por debajo del registrado en Colom-
bia (60) y por encima del de Bolivia (56) en el continente americano. A nivel inter-
nacional, el puntaje es comparable a los observados en Bulgaria (58), India (59),
Marruecos (56) y Costa de Marfil (57). A la luz de los acontecimientos del proceso
electoral 2017-2018 es improbable que la siguiente medición de integridad electo-
ral mejore drásticamente.
La violencia, la corrupción y la impunidad se han normalizado en la opinión
pública durante los últimos años. Pareciera que poco impresionan ya los aconteci-
mientos en los que múltiples víctimas pierden la vida o los escándalos de corrup-
ción u otros delitos de alto impacto. En este contexto de sensibilización atenuada
es improbable que los delitos electorales, aparentemente más inofensivos que
otras conductas sancionadas penalmente, susciten un interés genuino por conocer
cuáles son los efectos a largo plazo en el desarrollo democrático del país.
Sin embargo, la percepción de que los delitos electorales importan poco reper-
cute en diversos aspectos como la valoración del voto como instrumento esencial
de la participación ciudadana y la confianza en las instituciones que organizan las
elecciones, que procuran e imparten justicia en la materia e incluso en las autorida-
des electas. En esta investigación, el ONC advierte los riesgos que corremos como
sociedad al normalizar o acostumbrarnos a elecciones en las que los delitos elec-
torales se cometan impunemente y que la muerte de un candidato sea vista como
un mero daño colateral.
En este sentido, debemos conocer la diversidad de hipótesis jurídicas previstas
en el marco legal vigente. En este, se incluyen conductas como la entrega de rega-
los como despensas, tinacos, efectivo o tarjetas prepagadas, o el condicionamiento
de apoyos sociales. Esta es la faceta más conocida de los delitos electorales y se
le llama clientelismo político. Estas conductas se deben atender sin criminalizar
la pobreza y priorizando la detección de los individuos que abusan de sus atribu-
ciones. También destaca la coacción para el voto hacia cierto candidato por parte
de servidores públicos, el proselitismo abanderado por los funcionarios en horas
de trabajo y las alteraciones al Registro Federal de Electores (RFE) derivado de es-
trategias organizadas de turismo electoral. No menos importantes son los tipos
penales que sancionan el financiamiento ilícito de las campañas. Todas estas con-
ductas deben ser investigadas y sancionadas en estricto apego a los estándares del
Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA) o prevenidas con acciones de disuasión
e inteligencia.
En el primer capítulo se presentan las claves teóricas y conceptuales para en-
tender los delitos electorales en México; en el segundo se realiza un análisis crítico
10 delitos electorales

del marco jurídico vigente; el tercero hace un análisis del contexto político y social
en el cual se insertan estos delitos, así como los resultados obtenidos en los últi-
mos años en materia de procuración e impartición de justicia; el cuarto compara
las capacidades institucionales de procuradurías, fiscalías, tribunales y organismos
autónomos que desempeñan funciones de prevención, procuración e impartición
de justicia en materia de delitos electorales a nivel federal y en las nueve entidades
que tuvieron elecciones a gobernador; y por último, se llevó a cabo un análisis de
la violencia política ejercida hacia las mujeres por razones de género en los últimos
años y cómo esta repercutió en la última elección y en la participación ciudadana.
Para las autoridades electas que asumirán los cargos en los siguientes meses, es
de una importancia toral impulsar medidas que promuevan una mejor aplicación
de la LGMDE, la aprobación de iniciativas de ley sobre violencia política en con-
tra de las mujeres por razones de género, la generación de información estadística
más puntual sobre delitos electorales y la formación de capacidades instituciona-
les en la materia que fomenten acciones de prevención así como mejoras en los
procesos de procuración e impartición de justicia que reduzcan la impunidad.
Para el ONC es un compromiso contribuir a la formación de una ciudadanía
informada, comprometida y responsable con la construcción de un Estado de De-
recho. Una democracia en la que solo cuentan los votos sin importar la aplicación
estricta de las reglas no es una democracia en el pleno sentido de la expresión.
11 delitos electorales / cap. 1

Capítulo 1

Claves teóricas y conceptuales para entender los delitos


electorales

El primero de julio de 2018 los mexicanos afirmaron su deseo de cambio en un ejer-


cicio de exigencia al Estado por el respeto a su voto y voluntad. Diversos analistas
y funcionarios expresaron que habíamos presenciado una auténtica fiesta demo-
crática, lo que se antoja exagerado o carente de un sentido profundo de realidad a
la luz de diversos factores. ¿Qué dice de una democracia que el contender por un
cargo público sea una amenaza real para la integridad física del candidato o de sus
colaboradores? ¿Aspiramos a una democracia en la que cometer delitos electorales
constituya una estrategia viable de los actores políticos para alterar los resultados?
En el ONC estamos convencidos de que menoscabar estos sucesos no fomentará
una mayor integridad electoral.
Según datos del Séptimo Informe de Violencia Política en México 2018 (análisis rea-
lizado del 8 de septiembre de 2017, al 1 de julio de 2018), en el periodo electoral
“se registró un total de 774 agresiones contra políticos y 429 contra funcionarios
no electos, es decir, funcionarios designados cuyos cargos de responsabilidad no
dependen de procesos electorales. Estas agresiones arrojaron un saldo final de
152 políticos y 371 funcionarios asesinados (523 en total). De los 152 políticos que
perdieron la vida en atentados, 48 eran precandidatos y candidatos a puestos de
elección”1; múltiples denuncias de delitos electorales y actos de violencia política
contra las mujeres, se sumaron para poner en duda la integridad del proceso elec-
toral y la respuesta de las instituciones.
La jornada se consideró como la más grande y compleja de la historia en nues-
tro país, por la cantidad de puestos de representación popular en disputa y por su
punto de toque en los tres órdenes de gobierno. En total fueron 18,2992 cargos a
elegir federales y locales. Cargos Federales (629): 1 Presidencia de la República, 500
Diputaciones, 128 Senadurías. Cargos Locales (17,670): 8 Gubernaturas y 1 jefatura
de gobierno 972 Diputaciones, 1 596 Presidencias municipales, 16 Alcaldías, 1 237
Concejales, 1 664 Sindicaturas, 1 2013 Regidurías, 19 Regidores étnicos. Juntas mu-
nicipales, 24 Presidencias 24 Síndicos 96 Regidurías.
Ante la magnitud de la jornada, los delitos electorales -que pueden parecer
menos perjudiciales en cuanto al daño físico infligido y frecuencia con la que se
presentan-, ponen en riesgo la democracia, la confianza de la sociedad ante las ins-
tituciones públicas y la deslegitimación del proceso electoral y de sus resultados.
Con el propósito de ahondar en el impacto que producen los delitos electorales,
en la democracia del país, y de contar con un marco teórico que dibuje la línea base
de responsabilidad gubernamental y la respuesta institucional ante los delitos.
Este capítulo brinda esas bases conceptuales y examina los siguientes elementos:

1
Etellekt. (2018). Séptimo Informe de Violencia Política en México 2018. 9/08/2018, de Etellekt Sitio web:
http://www.etellekt.com/reporte/septimo-informe-de-violencia-politica-en-mexico.html
12 delitos electorales / cap. 1

la integridad electoral, la justicia electoral y la justicia penal electoral, la relación


entre el proceso electoral y los delitos que se cometen, la aplicación de conceptos
criminológicos a los delitos en comento así como los motivos y consecuencias de
su incidencia.

Integridad electoral
El concepto de integridad electoral es relativamente nuevo. Nace en 2012 y pone
sobre la mesa la importancia de todas las etapas del proceso electoral, y no se
concentra únicamente en el día de la elección, “es más que la mera ausencia de
manipulación política y fraude; comprende además el compromiso de diseñar y
adaptar el marco jurídico, las normas y las prácticas electorales a los compromisos
internacionales en materia de derechos humanos y elecciones. Del mismo modo,
exige una completa dedicación a la transparencia, la inclusión, el profesionalismo,
la honestidad y el compromiso pleno y genuino con los interesados electorales cla-
ve (los participantes, el poder legislativo, los votantes, los medios de comunicación,
la sociedad civil, el sector de la seguridad, etc.) con el fin de llegar a un resultado
electoral aceptable para todos”2.
La Comisión Global sobre las Elecciones, la Democracia y la Seguridad, identi-
fica cinco aspectos que deben solventarse para llevar a cabo elecciones con inte-
gridad:

1. Se debe trabajar en la construcción de un Estado de derecho que tenga como pie-


dras angulares los derechos humanos y la justicia electoral: Los esfuerzos de las
instituciones deben ir enfocados hacia el respeto y ejercicio de los derechos
políticos, garantizando el pleno acceso a la justicia oportuna y expedita,
para la reparación del daño.
2. Se deben robustecer las instituciones electorales, para que actúen con independen-
cia en la gestión de procesos transparentes que generen confianza en la ciudada-
nía: Se debe buscar que las instituciones trabajen de manera independien-
te y cuenten con los recursos necesarios para la organización de elecciones
transparentes, que incidan en la confianza de la ciudadanía.
3. Impulsar la creación de normas e instituciones, que promuevan la competencia
multipartidaria, para fortalecer la democracia, pero que ofrezca seguridad a los
oponentes: Las instituciones deben vigilar que las campañas no se realicen
basadas en la manipulación, falsedad de información, prácticas ilegales
y/o violencia; además de impulsar el reconocimiento legítimo de los ven-
cedores y procurar la seguridad de los candidatos perdedores.
4. Impulsar la participación en igualdad de condiciones: Las instituciones deben

2
Magdy Martínez-Solimán. (2013). La integridad electoral legitima la gobernanza | Magdy Martínez-So-
limán. 09/08/2018, de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sitio web: http://www.undp.
org/content/undp/es/home/ourperspective/ourperspectivearticles/2013/10/21/sustainable-electoral-proces-
ses-for-strengthened-democracy-.html
13 delitos electorales / cap. 1

garantizar la participación de los grupos vulnerables, que por tradición han


sido excluidos y discriminados en la participación política del país; hacien-
do énfasis en la erradicación de la violencia hacia las mujeres e impulsando
su participación y empoderamiento.
5. Vigilar el financiamiento de las campañas: Debe existir una fiscalización en la
procedencia de los recursos que son utilizados en las campañas, pues ade-
más de poner a los contrincantes en desigualdad de condiciones, la fuente
de financiamiento, eventualmente, reclamará el “favor” dando paso a actos
de corrupción que impactan negativamente en la democracia del país.

Cuando se cumplen estas cinco características, la ciudadanía empieza a confiar


en la integridad de las elecciones, en el papel de las instituciones y en la actuación
de los representantes de los tres poderes de gobierno, impulsando su presencia en
el acontecer político e influyendo en la construcción de una democracia represen-
tativa.
De acuerdo con la Fundación Kofi Annan: “Para definir elecciones con integri-
dad diremos que se trata de elecciones basadas en los principios democráticos del
sufragio universal y la igualdad política, tal como se reflejan en los acuerdos y nor-
mas internacionales, caracterizadas por una preparación y gestión profesionales,
imparciales y transparentes a lo largo de todo el ciclo electoral”3.
El proceso electoral es el espacio donde se despliegan las libertades enuncia-
das, y el voto es la forma en la que el ciudadano ejerce su derecho y obligación polí-
tica en la conformación de la democracia y la legitimidad de la estructura guberna-
mental. La elección que surge del sufragio determina el proyecto político a realizar,
por lo que la compra o coacción del voto (art. 7, VII LGMDE), el impedimento de su
libre ejercicio (art. 7, XVI) o solicitar evidencia de su sentido (art. 7, VIII) son amena-
zas a este derecho político y parámetros de respuesta institucional.
Las acciones que afectan el sufragio universal y libre, repercuten en la calidad
del proceso electoral y, por ende, de la democracia representativa. El ejercicio del
voto indica el nivel de involucramiento del ciudadano con las decisiones tomadas.
Anular o no ejercer el voto es un acto de libertad, y hasta de protesta, pero el sufra-
gio efectivo promueve la consolidación del pluralismo político, el fortalecimiento
de la cultura democrática y la apropiación del espacio público, lo que permite pon-
derar la acción política y nivel de convicción ciudadana en el sistema de represen-
tación.

3
The Kofi Annan Foundation. (2017). Acceso a la Justicia e Integridad electoral. México: The Kofi Annan Foun-
dation. p. 7.
14 delitos electorales / cap. 1

Justicia electoral y justicia penal electoral


“El acceso a la justicia en sentido amplio, debe traducirse, en la aplicación transpa-
rente de las leyes y reglamentos, de tal suerte que se garantice que todas las perso-
nas, instituciones y entidades, públicas
y privadas, incluyendo al Estado mis-
mo, son responsables ante leyes justas, Es muy importante distinguir los con-
imparciales y equitativas y tienen dere- ceptos de justicia electoral y justicia
cho, sin discriminación alguna, a la pro- penal electoral. Lo que distingue al se-
tección igualitaria ante la ley” .
4
gundo concepto es que involucra úni-
La justicia electoral, es la realiza- camente la investigación y juicio de las
ción efectiva del marco constitucio- conductas previstas en la Ley General en
nal que explicita el fundamento y la Materia de Delitos Electorales y en los códi-
reglamentación de la soberanía na- gos penales estatales.
cional mexicana, en una democracia
representativa, como forma de go- En otras palabras, el uso del aparato pe-
bierno. “El acceso a la justicia en nal, es decir, del brazo fuerte del Estado
materia electoral se traduce en una se limita a aquellas conductas tipifica-
condición necesaria para promover das en los ordenamientos específicos.
los valores democráticos y los dere- Cabe destacar que un mismo hecho pue-
chos humanos, ya que garantiza el de ameritar una sanción administrativa
ejercicio de los derechos políticos y, e implicar una investigación que resulte
en caso de violaciones, un medio de en sanciones penales para quienes resul-
reparación”5. ten responsables.
A nivel federal, existen tres insti-
tuciones encargadas, en el ámbito de
sus competencias, de realizar funciones electorales: el Instituto Nacional Electoral
(INE), la Procuraduría General de la República (PGR), a través de la Fiscalía Especia-
lizada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) y el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Las atribuciones del INE son de organiza-
ción, de la FEPADE son de procuración de justicia penal y del TEPJF de impartición
de justicia. Sin embargo, cabe destacar que el TEPJF no es la institución encargada
de sancionar los delitos electorales. Esto le corresponde a los juzgados y tribunales
penales.
En el ámbito local, las instituciones encargadas de desempeñar las funciones
electorales son similares a las federales. Lo que cambia es que en lugar de que el
INE organice las elecciones, el Organismo Público Local (OPL) lo lleva a cabo. En
cuanto a la procuración de justicia penal, son las procuradurías o fiscalías estatales
las que llevan a cabo las investigaciones. Por último, la impartición de justicia elec-
toral le compete a los tribunales electorales de cada entidad.
4
Naciones Unidas. (2012). Resolución aprobada por la Asamblea General el 24 de septiembre de 2012.
9/08/2018, de Naciones Unidas Sitio web: https://undocs.org/es/A/RES/67/1
5
The Kofi Annan Foundation, op., cit. p. 18.
15 delitos electorales / cap. 1

El proceso electoral es la base macro de la justicia penal electoral, al ser el con-


junto de actos previstos por la Constitución y las leyes en la materia, que tiene por
objeto hacer posible la democracia representativa como forma de gobierno. La
operacionalización de estos actos es organizada a nivel federal por el INE, y en or-
den estatal por los OPL. Asimismo, el INE es la institución garante y administrativa
del acceso a los tiempos en radio y televisión para que los candidatos puedan pre-
sentar a la ciudadanía sus plataformas electorales.
Estas funciones administrativas llevadas a cabo por el INE y/o por los OPL son
de relevancia en términos de la jurisdicción que fijan, ya que esta se traslada a los
casos de competencia para Tribunales Electorales, pero sobre todo repercute en
la investigación de los delitos electorales por los Ministerios Públicos locales y sus
unidades especializadas, o por la PGR, a través, de la FEPADE. La ley prevé que el
INE podrá apoyar a las labores electorales de las entidades federativas y los mu-
nicipios, por lo que cualquier asunto que se derive de la cooperación es caso de
competencia federal.
La historia de la democracia en México ha demostrado la fragilidad de las ins-
tituciones públicas y la susceptibilidad de la presencia de conductas ilícitas en los
procesos electorales, por ello, en 1990 los delitos electorales fueron incorporados al
Código Penal Federal, identificando los delitos que puede cometer cualquier per-
sona, funcionarios electorales, servidores públicos y ministros de culto religioso;
las reformas de 1994 y 1996 incorporaron el artículo 412, para sancionar a los fun-
cionarios partidistas y/o organizadores de actos de campaña; y precisar las conduc-
tas delictivas que pudieran llevar a cabo los servidores públicos.
Definimos los delitos electorales como “aquellas acciones u omisiones que le-
sionan o ponen en peligro el adecuado desarrollo de la función electoral y atentan
contra las características del voto que debe ser universal, libre, directo, personal,
secreto e intransferible”6.
Los delitos electorales pueden dividirse en dos vertientes:
a. Las acciones que influyen o dañan la libertad de las personas para emitir
su voto.
b. Las acciones que atentan contra la certeza de los resultados.

Los delitos electorales han estado presentes en la vida democrática de México.


Por ejemplo, son numerosos los casos de relleno de urnas, alteración de documen-
tos oficiales y votos registrados con credenciales falsas o duplicados. En suma, la
incidencia de estos delitos violenta e inhibe la participación social de la ciudadanía
y afecta los resultados electorales lo que podría perjudicar al bienestar de las co-
munidades. A continuación se presenta un esquema que muestra cómo afectan
los delitos electorales a la integridad electoral:

6
Cfr., FEPADE. (2018). Delitos Electorales. 9/08/2018, de FEPADE Sitio web: http://www.fepade.gob.mx/
swb/fepade/Programas
16 delitos electorales / cap. 1

Esquema 1. Elaborado por el ONC

El catalizador de la sanción es la denuncia, sin embargo, estas no se realizan por


varios motivos:
1. Falta de conocimiento de la ciudadanía sobre los delitos electorales: en di-
versas entrevistas funcionarios señalaron que en ocasiones la ciudadanía
acudía a denunciar un presunto delito electoral, pero los actos descritos
no constituían delitos electorales. Incluso destaca el hecho de que en los
sistemas de atención telefónica de la FEPADE recibían llamadas por cobros
excesivos de los recibos de luz eléctrica. Esto ocurrió porque la FEPADE in-
corporó como estrategia de difusión la colocación de un anuncio en los re-
cibos mencionados.
2. Desconfianza en las instituciones de procuración de justicia: este aspecto
es transversal e impacta en la denuncia de otros delitos.
3. Falta de respuesta institucional: en ocasiones las personas acuden a de-
nunciar a la FEPADE en lugar de a las instituciones locales porque perciben
a la primera más eficiente.

Lo preocupante de lo anterior es que los delitos electorales suelen menosca-


barse y se minimiza con frecuencia el daño que infligen. Por tanto, la reducción es
fundamental para garantizar una democracia representativa.
17 delitos electorales / cap. 1

El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos menciona


las tres bases en las que opera la democracia representativa en el país: el proceso
electoral, el sufragio libre y universal, y el sistema de representación política.
Con sustento en estos tres cimientos de la democracia participativa, es posi-
ble establecer líneas de responsabilidad gubernamental respecto a los derechos y
obligaciones de las instituciones garantes de la democracia; también permite ca-
nalizar las percepciones, actitudes y nivel de confianza de los ciudadanos en torno
a dichas instituciones y hacia su propio rol en la vida política del país.
Para garantizar el acceso a la justicia penal electoral, se necesita trabajar en
cuatro elementos particulares:
a. Reconocer los derechos políticos como derechos humanos, incrementando la impor-
tancia de atender cualquier abuso o menoscabo de dichos derechos.
b. Garantizar el debido proceso y el derecho de audiencia pública y justa.
c. Explicar claramente el razonamiento detrás del juicio.
d. Conceder el acceso a un recurso legal y a la reparación efectiva.7

Cuando los elementos anteriores se suman a tratados internaciones de dere-


chos humanos y al trabajo de las organizaciones de la sociedad civil, se puede ga-
rantizar el respeto de los derechos políticos y un acercamiento hacia una verdadera
democracia participativa.
México vive un momento de cambio que puede detonar el surgimiento de una
democracia participativa, pero para que el país transite hacia esta, primero tiene
que asegurarse de reducir la incidencia de delitos electorales a través de preven-
ción y un adecuado funcionamiento del sistema de justicia penal.

El proceso y los delitos electorales


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de las Instituciones
y Procedimientos Electorales sientan las bases jurídicas sobre el desarrollo del proceso
electoral para la renovación periódica de los integrantes de los integrantes del Po-
der Legislativo y Ejecutivo Federal; así como de las entidades federativas, ayunta-
mientos -en los estados de la República- y de las alcaldías -en la Ciudad de México-. 
El INE es el organismo público autónomo encargado de la organización de las
elecciones federales, para la elección del Presidente de la República, Senadores y
Diputados. El INE, en coordinación con los OPL, también forma parte del desarro-
llo de las actividades para la elección de Gubernaturas, Jefatura de Gobierno de la
Ciudad de México, Congresos Locales, Ayuntamientos, Juntas Municipales y Alcal-
días.

7
The Kofi Annan Foundation, op. cit., p. 19.
18 delitos electorales / cap. 1

El proceso electoral es un llamado a la ciudadanía a ejercer su derecho, pero


también a cumplir sus responsabilidades, y las instituciones tienen que garantizar
que dicho proceso se desarrolle mediante elecciones libres, auténticas y periódi-
cas, basadas en la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad
como ejes rectores.
El Proceso Electoral se divide en las siguientes etapas:
a. Preparación de la elección
b. Jornada Electoral
c. Cómputo y resultados de las elecciones
d. Dictamen y declaración de validez8

Esquema 2. Elaborado por el ONC

Cabe destacar que las etapas del proceso electoral están estrechamente rela-
cionadas con los delitos electorales en la medida que el proceso marca la pauta
para cometer los ilícitos. Mientras que en la etapa de preparación se pueden reali-
zar alteraciones al Registro Federal de Electores (RFE) hasta cierta fecha, el día de
la jornada se llevan a cabo otras conductas. Por ende, comprender qué sucede en
cada etapa es fundamental.

a) Preparación de la elección
Esta primera fase da inicio formal al proceso de electoral, el párrafo 3 del artículo
225 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, señala que la etapa
de preparación de la elección se inicia con la primera sesión que el Consejo General
celebre durante la primera semana de septiembre del año previo en que deban
realizarse las elecciones federales ordinarias, y concluye al iniciarse la Jornada Elec-

8
Imagen elaborada por el Observatorio Nacional Ciudadano.
19 delitos electorales / cap. 1

toral; en el caso de los estados, la fecha de inicio tiene una variación con respecto
su Código Electoral.
A continuación, se presenta la línea de tiempo de inicio del proceso electoral en
los nueve estados para elección de la gubernatura y el proceso para la elección de
Presidente.

Esquema 3. Elaborado por el ONC


20 delitos electorales / cap. 1

A tan solo unos días de iniciado el proceso electoral, se presentaron diversas


quejas y denuncias ante la FEPADE sobre presuntos delitos electorales, según da-
tos del periódico Excélsior, en un análisis realizado de septiembre de 2017 a mayo de
2018, se contabilizaban un promedio de 3 carpetas de investigación al día, un total
de 764 expedientes por 18 distintos delitos electorales cometidos en 29 estados9.
En esta primera etapa, los sujetos activos comienzan a planear y ejecutar los
delitos electorales para movilizar votos y financiar las campañas. Conductas como
la alteración al RFE, mejor conocido como turismo electoral, se desarrollan en los
primeros meses para que quienes vayan a cambiar su distrito cuenten con la nueva
credencial a tiempo para emitir el voto pactado. Otras conductas como la compra
de votos y el condicionamiento de beneficios sociales se agudiza conforme el día
de la jornada se acerca.
Otro ejemplo es el financiamiento de las campañas con fondo ilícitos. Si bien la
Ley General de Partidos Políticos, contempla en sus artículos 53 y 56 las aportaciones
de los particulares a los partidos políticos, la realidad es que determinar si la proce-
dencia de los recursos es lícita requeriría ejecutar tareas de inteligencia financiera
con cierto grado de frecuencia.
La ejecución de delitos electorales asociados al financiamiento de campañas
puede ser vista desde una perspectiva económica ya que implica la realización de
una transacción. Esto sugiere que quienes aportan fondos recibirán alguna con-
traprestación en el futuro si el candidato al que apoyan gana. Esto se traduciría en
actos de corrupción. En este sentido, recuperamos lo mencionado por un funciona-
rio de la Fiscalía que refirió que una de las particularidades del marco jurídico que
rige los delitos electorales es que las promesas a futuro, a cambio de votos, no son
constitutivas de delito.
La industria inmobiliaria y ciertas organizaciones delictivas también han fijado
su interés por el financiamiento de ciertos grupos políticos. El objeto de este inte-
rés es para seguir actuando con la impunidad que les da el cobijo de las autorida-
des que se encuentran compradas, incluso antes de llegar a los cargos públicos. En
una entrevista a la presunta hija de Joaquín “El Chapo” Guzmán Loera, publicada
en el diario británico The Guardian10, Rosa Isela Guzmán Ortiz afirmó que su papá
financió -con dinero del narcotráfico- varias campañas políticas y que a cambio
este recibía protección; tiempo después Guzmán Ortiz volvió a los medios a des-
mentir la entrevista anterior, y algunos familiares incluso la desconocieron como
hija del capo; sin embargo, la información ya había sido difundida. José Luis Mon-
tenegro -reportero que realizó la entrevista- buscó a las autoridades para contras-
tar la versión de la supuesta hija, sin embargo, solo recibió amenazas en su contra.

9
Marcos Muedano. (2018). La Fepade inició al día 3 carpetas; promedio del proceso electoral. 09/08/2018, de
Excelsior Sitio web: https://www.excelsior.com.mx/nacional/la-fepade-inicio-al-dia-3-carpetas-prome-
dio-del-proceso-electoral/1249057
10
The Guardian in Spanish. (2016). Joaquín 'El Chapo' Guzmán entró en dos ocasiones en EEUU, mientras era
prófugo, aseguró su hija. 09/08/2018, de The Guardian in Spanish Sitio web: https://www.theguardian.com/
world/2016/mar/04/joaquin-el-chapo-guzman-entro-eeuu-mientras-profugo-hija-entrevista
21 delitos electorales / cap. 1

Otro ejemplo de corrupción vinculado a financiamientos de campañas políti-


cas es el caso Odebrecht, pues a pesar de que a la fecha no hay ningún servidor pú-
blico enjuiciado por ello, durante los gobiernos de Felipe Calderon y Peña Nieto, la
constructora obtuvo varios contratos irregulares y multimillonarios que le dejaron
ganancias por casi mil millones y medio de dólares11.
Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), publicó varios docu-
mentos que implican la participación de la Constructora en la campaña de Enrique
Peña Nieto en 2012 para ganar la presidencia, eso respondería al número de licita-
ciones ganadas durante su sexenio; sin embargo, a pesar de existir una carpeta de
investigación en la FEPADE (FEPADE FED/FEPADE/UNAI-CDMX/0001139/2017), la
realidad es que es un tema del que poco se investiga por las implicaciones políticas.
El 19 de septiembre, a muy poco de haber iniciado el proceso electoral, México
atravesó uno de los momentos más difíciles de la última década, un terremoto que
además de dejar varias zonas del país devastadas, dejó ver una cara insólita de los
delitos electorales que se pueden cometer para preservar el poder. Graco Ramírez y
su esposa Elena Cepeda fueron acusados por haber detenido camiones con víveres
que se dirigían a Michoacán, y canalizarlos a las oficinas del Sistema para el Desa-
rrollo de la Familia (DIF) de Morelos, condicionando la distribución y entrega de
dicha ayuda a cambio del voto; por lo anterior la FEPADE inició una investigación
por presuntos delitos electorales.
Así transcurrieron casi diez meses, y mientras la búsqueda de votos que ayu-
dara a los candidatos y partidos políticos a conservar o conseguir un lugar en la
esfera del poder político en México era la noticia del día; los afectados fueron los
ciudadanos, quienes además de ser susceptibles de violaciones a un derecho fun-
damental “votar libremente y en secreto”, fueron testigos del proceso electoral más
violento del que se tiene registro y de múltiples delitos electorales que demeritan
la integridad electoral.
Otro acontecimiento que marcó el proceso electoral 2017-2018 fue una nue-
va forma de cometer delitos electorales. Esto puso en evidencia una laguna en el
marco jurídico aplicable y cuestionó el papel de la FEPADE ya que existía cierta
controversia en cuanto a cómo tipificar las famosas “robollamadas” en contra de
Andrés Manuel López Obrador. En el caso de que se acreditara proselitismo o la
existencia de presión o privación de un libre voto, se podría buscar un tipo penal
de delito electoral. Sin embargo, si existiera una laguna o vacío, se utilizarían otras
leyes federales. Por ejemplo, el uso de datos personales requeriría la aplicación de
Ley Federal de Protección de Datos Personales.

Expansión. (2017). Las oscuras ganancias de Odebrecht en México suman 1,429 MDD: Investigación.
11

09/08/2018, de Expansión Sitio web: https://expansion.mx/nacional/2017/02/16/las-oscuras-ganan-


cias-de-odebrecht-en-mexico-suman-1-429-mdd-investigacion
22 delitos electorales / cap. 1

Lo anterior, no solo colocó al descubierto la necesidad de robustecer las normas


que den garantía de un proceso electoral sano, también mostró la vulnerabilidad
de los datos personales de la ciudadanía, quienes de nueva cuenta fueron los afec-
tados. ¿Quién o quiénes planearon esta estrategia? Aún no está claro, lo que se hace
evidente, es la necesidad por investigar, esclarecer y sancionar dichas acciones.

b) Jornada electoral
Dio inicio a las 8:00 horas del domingo primero de julio y concluyó con la clausura
de la última casilla12. En días anteriores la FEPADE intensificó los canales y las he-
rramientas que difundían el cómo hacer una denuncia y la importancia de ellas. Su
titular, Héctor Díaz Santana, aseguró a varios medios que el día de las elecciones
habría más de 14 644 funcionarios de la PGR desplegados por todo el territorio na-
cional para atender cualquier hecho relacionado con la violencia y/o delitos elec-
torales.
Los delitos cometidos hasta el 30 de junio abarcaron desde conductas como la
persuasión con ataques hacia los contrincantes, compra de votos, condicionamien-
to de algún programa social y/o alteración del Registro Federal de Electoral. Según
datos del periódico Excelsior, desde el inicio de las jornadas electorales hasta el día
de los comicios se presentaron 1 034 denuncias por presuntos delitos electorales.
Tan solo el día de la votación se registraron 394 denuncias; siendo Puebla el
estado que recibió más denuncias (122), seguido por la Ciudad de México (39) y el
Estado de México (38), según declaraciones del titular de la Fiscalía llevaría a cabo
la investigación pertinente de los presuntos delitos para proceder conforme a las
leyes aplicables13.
Frente al que -tentativamente- puede ser el proceso electoral con más partici-
pación ciudadana (con una tasa de participación del 63.45%); en entidades como
Puebla, el día de la jornada se vivió con poca integridad electoral. El INE confirmó
incidencias en 70 casillas del estado en las que se registraron actos de saqueo, robo,
retención y quema de urnas; y por lo cual, la FEPADE abrió una carpeta de inves-
tigación. Personal de la Policía Federal trasladó a la Fiscalía General a 62 personas

12
La reforma constitucional del 10 de febrero de 2014 fijó como fecha para la Jornada Electoral el primer do-
mingo de junio del año de la elección; sin embargo, de forma excepcional, en su transitorio Segundo, Apartado
II, inciso a), mandató que la Ley General debía regular la celebración de elecciones federales y locales el primer
domingo de julio, respecto del año 2018. Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral se hace
del conocimiento de los sujetos regulados por La Ley General De Instituciones y Procedimientos Electorales las
fechas de inicio y conclusión del Proceso Electoral Federal 2017-2018 y de los Procesos Electorales Locales
con jornada coincidente con el Proceso Electoral Federal, en cumplimiento al artículo 28, numeral 4 del Re-
glamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral
13
Marcos Muedano. (2018). Recibe Fepade mil 34 denuncias por delitos electorales. 09/08/2018, de Excel-
sior Sitio web: https://www.excelsior.com.mx/nacional/recibe-fepade-mil-34-denuncias-por-delitos-electora-
les/1249491
23 delitos electorales / cap. 1

consignadas por presuntos delitos electorales, entre los detenidos se encontraba


Israel Mancilla Amaro, magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Puebla14.
Chiapas fue otro de los estados que vivió una jornada electoral violenta, pues
se registró un enfrentamiento que dejó una persona fallecida. Además, ocurrió el
robo de papelería electoral en tres municipios del estado. Tabasco y Michoacán
también presentaron diversos delitos violentos, como el asesinato de una persona,
el robo y quema de boletas. En la Ciudad de México y en el Estado de México tu-
vieron lugar varias protestas y bloqueos por falta de boletas para las votaciones15.

c) Cómputo y resultados de las elecciones


Esta etapa inicia con la remisión de la documentación y expedientes electorales a
los consejos distritales y concluye con los cómputos y declaraciones que realicen
los consejos del Instituto, o las resoluciones que, en su caso, emita en última ins-
tancia el Tribunal Electoral. En esa etapa los delitos electorales no cesan -como lo
hemos visto en los incisos anteriores-, tal es el caso del estado de Puebla, donde al
cierre de casilla los dos candidatos punteros salieron a las calles a clamar su victo-
ria desatando acusaciones de fraude y delitos electorales. Sin embargo, la FEPADE
anunció que no se cometió ningún delito electoral, por lo cual el proceso sigue en
curso.
Lo anterior no fue el caso de Colima en 2015, donde las elecciones tuvieron que
volver a realizarse debido a la presencia de diversos delitos electorales e irregulari-
dades ocurridas en el contexto de una ola de violencia ocasionada por el enfrenta-
miento entre dos cárteles (Jalisco Nueva Generación y los Zetas) en su intento por
controlar el puerto de Manzanillo.
El artículo 41 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece tres con-
diciones que pueden causar la nulidad de las votaciones:
1. Exceder el gasto de campaña en 5% del monto total autorizado.
2. Adquirir tiempo en radio o televisión fuera de los supuestos previstos en
la ley.
3. Usar recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas.

Cuando la diferencia en la votación obtenida entre el primero y el segundo lu-


gar sea menor al 5%, entonces se convocaría a una elección extraordinaria; este fue
el caso de Colima, donde la elección extraordinaria se hizo entre dos candidatos
(PRI y PAN). Según una investigación de Reporte Índigo “el PRI llegaba al proceso
electoral con la pesada carga de ser objeto de investigación por parte de la FEPADE,

Los Angeles Times Media Group. (2018). Investigan presunto fraude electoral en el estado mexicano de Puebla.
14

09/08/2018, de Hoy Sitio web: http://www.hoylosangeles.com/efe-3673120-14370714-20180704-story.


html
15
Rubén Torres. (2018). Siete muertos en la jornada electoral. 09/08/2018, de El Economista Sitio web: https://
www.eleconomista.com.mx/politica/Siete-muertos-en-la-jornada-electoral-20180702-0020.html
24 delitos electorales / cap. 1

que realizaba una investigación a fondo sobre quien fuera el procurador general de
Justicia estatal, Marcos Santana Montes, por presunto desvío de recursos, que dio
pie a la anulación del proceso”16.

d) Dictamen y declaraciones de validez


Este proceso inicia al resolverse el último de los medios de impugnación que se hu-
biesen interpuesto en contra de esta elección o cuando se tenga constancia de que
no se presentó ninguno y concluye al aprobar la Sala Superior del Tribunal Electo-
ral, el dictamen que contenga el cómputo final y las declaraciones de validez de la
elección y de Presidente electo.
Ya no se presentan delitos electorales en esta etapa, pero cabe destacar que du-
rante este periodo se sigue trabajando en las instituciones para integrar las carpe-
tas de investigación y que todo el proceso penal continúe hasta su término. Como
se sabe, la incidencia de estos delitos tiene un impacto negativo y permanente en
la política del país, es por ello que el papel de la sociedad civil debe ser pieza clave
en los procesos de seguimiento a las investigaciones de los posibles delitos que
pudieron cometerse durante el proceso electoral 2017-2018; y con ello incidir en la
construcción de una política sana y en la erradicación de actos de corrupción.

¿Cómo podemos entender los delitos electorales desde una perspectiva


criminológica?
La literatura criminológica sobre fraudes reconoce dos tipos de perpetra-
dores: accidentales y predatorios. Para explicar cómo y por qué operan
los primeros, se utiliza con frecuencia el triángulo del fraude de Cressey17
que consta de tres elementos básicos:

Esquema 4. Elaborado por el ONC

16
J. Jesús Lemus. (2015). Colima, Elección de dos. 09/08/2018, de Reporte Indigo Sitio web: https://www.
reporteindigo.com/reporte/colima-eleccion-de-dos/
Cressey, D. R. (1953). Other people’s money: a study in the social psychology of embezzlement. Glencoe, IL:
17

The Free Press


25 delitos electorales / cap. 1

Quien comete un fraude accidental, normalmente es una persona que se rige


por las normas pero que ante una presión real o percibida (ya sea económica o per-
sonal) y ante una oportunidad, pueden cometer esta clase de actos. Tras llevarlos a
cabo, trata de justificarlos de manera racional o de idear esquemas para resarcir los
daños o explicarse a sí mismos y a los demás, los motivos de sus actos.
En contraste, los perpetradores predatorios no tienen la necesidad de racio-
nalizar sus actos, ni tienen alguna presión financiera o personal que los empuje a
cometer el delito. El único elemento del triángulo del fraude que contribuye a ex-
plicar este tipo de comportamientos es el de oportunidad. En este sentido, los de-
fraudadores predatorios buscan explotar las vulnerabilidades y debilidades en las
estructuras internas de las empresas para poder extraer alguna ganancia personal.
Por esta razón, los defraudadores predatorios tienden a estar mejor organiza-
dos, ser más hábiles en la implementación de esquemas de ocultamiento y están
mejor preparados para el escrutinio puntual de sus acciones. Asimismo, manejan
mejor las condiciones bajo estrés.
Además del triángulo del fraude el cual refiere características de la persona o
personas, Albrecht18 reconoce un segundo triángulo que refiere características del
hecho, es decir, contribuye al análisis ex post de la conducta en comento. Consta de
los siguientes elementos:

Esquema 5. Elaborado por el ONC

El primer elemento de este esquema es el acto y consiste en todas las acciones


emprendidas para ejecutar el fraude. Para caracterizar este elemento es necesa-
rio identificar las circunstancias de modo, tiempo y lugar asociadas al acto. Por su
parte, el encubrimiento se refiere a todas aquellas acciones encaminadas a ocultar
elementos del acto y desvincular a los responsables de las consecuencias de estos.

18
Albrecht, W. (Julio-Agosto 2014). Iconic Fraud Triangle endures. Fraud Magazine, págs. 1-7.
26 delitos electorales / cap. 1

Este elemento es fundamental para probar que existe intencionalidad en el acto.


Por último, la conversión implica todas aquellas acciones que tienen como objetivo
monetizar y transformar en beneficio económico las acciones llevadas a cabo.
En el contexto de los delitos electorales, consideramos que este enfoque de
análisis es útil por dos motivos: 1) contribuye a identificar un marco de referencia
para analizar las conductas y a los perpetradores, 2) permite sugerir políticas y me-
canismos de prevención específicos. Aunque no se trate de conductas similares en
términos jurídicos, el fraude y los delitos electorales se parecen en la medida que
hay múltiples formas de cometerlo y no existe una tipología acotada de estos.
En este sentido, es poco probable que los delitos electorales se encuadren bajo
el enfoque de fraudes accidentales sino que corresponde más a una dinámica pre-
datoria en la que los sujetos activos están constantemente buscando las vulnerabi-
lidades del sistema político electoral tanto en términos jurídicos como institucio-
nales así como sondeando las oportunidades habilitadas por el contexto social. A
diferencia del beneficio económico que se busca al cometer un fraude, en este caso,
ciertos delitos electorales buscan alterar los resultados electorales lo que deriva en
ganancias políticas que, en cierto plazo, se monetizan.
Lo que distingue a los defraudadores predatorios de quienes cometen deli-
tos electorales de forma recurrente es que el elemento de presión percibida está
presente en los segundos. La presión proviene de la competencia electoral en la
demarcación correspondiente. Bajo esta perspectiva, cuando varios candidatos tie-
nen posibilidades de ser electos o hay una ligera ventaja de alguno, la presión por
cometer algún delito electoral crece.
Bajo esta perspectiva, es factible recuperar la escala de fraude propuesta por
Albrecht19 la cual consta de tres elementos. El siguiente esquema lo resume:

Esquema 6. Elaborado por el ONC

19
Íbid
27 delitos electorales / cap. 1

Se mantienen los elementos de oportunidad y presión percibida del triángulo


inicial, pero ahora se sustituye la racionalización por la integridad personal enten-
diendo esta como los atributos éticos de quien comete los fraudes (o en este caso,
los delitos electorales). Cuando las oportunidades están disponibles, hay mucha
presión y poca integridad personal, entonces el riesgo de que se lleven a cabo estas
conductas aumenta. De esta suerte, entre menor sea la integridad de una persona,
más fácil será racionalizar algún acto contrario a la norma.
La integridad personal es un factor que depende tanto de la cultura política
como de la construcción de ciudadanía si nos referimos a los delitos electorales.
Resulta necesario precisar qué tipo de cultura política y qué atributos de una ciuda-
danía son los que alientan una menor integridad personal. En la siguiente sección
se precisarán estos elementos.
Otra similitud entre los defraudadores predatorios y quienes cometen deli-
tos electorales de forma recurrente es que no suelen actuar solos o al menos no
siempre. En el ámbito empresarial, los controles internos fungen como mecanis-
mos para que cada integrante del personal desempeñe funciones específicas y que
se minimice la posibilidad de que personas tomen ventaja de la concurrencia de
tareas. Por ejemplo, que quien realiza compras no tenga que realizar estados fi-
nancieros o auditarlos. La colusión entre el personal al interior de las empresas se
puede dar y generar situaciones de riesgo de fraude predatorio que perjudiquen a
la empresa.
En materia de delitos electorales, la comisión de algunas conductas requiere
la colusión entre servidores públicos, ciudadanos, funcionarios electorales y/o re-
presentantes de partido para fomentar un mayor grado de éxito. Por ejemplo, en
materia de condicionamiento de programas sociales a la emisión del voto por al-
gún candidato se requiere, por un lado, información actualizada del padrón de be-
neficiarios del programa social y por otro, sujetos que coaccionen de forma creíble
a los votantes. Otro ejemplo es el turismo electoral. Para su ejecución se requiere
la identificación de los distritos donde harían falta votos y de donde provendrían
estos.
Con base en esta perspectiva analítica se evidencian los canales a través de los
cuales las instituciones pueden prevenir, detectar y disuadir los delitos. De manera
general, se requiere reducir las oportunidades para cometerlos. Lo anterior supone
cerrar brechas que hasta ahora han permitido cometer los delitos con cierto grado
de impunidad.

Motivos por los que se cometen delitos electorales y consecuencias de su


incidencia
El periodo electoral pasado nos dejó temas que resulta necesario continuar pro-
blematizando e investigando a fin de encontrar vías para su solución. Uno de estos
temas es el de los delitos electorales. Durante varios meses y a través de diversos
medios, se presentaron guías, carteles o manuales para que la ciudadanía o los
28 delitos electorales / cap. 1

servidores públicos pudieran identificar dichas conductas que constituyen delitos,


evitaran su comisión y denunciaran dichos actos.
Sin embargo, el énfasis siempre fue puesto en el acto que constituye el delito
electoral, y que quedan condensados en textos como el que presentó el INACIPE
y la FEPADE sobre los Diez delitos electorales que debemos conocer y denunciar20. Muy
pocos han expuesto los motivos que abonan en el contexto que permite que tan-
to ciudadanos, como crimen organizado y servidores públicos actúen deliberada-
mente para cometer un delito electoral.
Rastrear y reconstruir los motivos nos obliga a voltear la mirada a la relación
que guarda la democracia con la construcción de ciudadanía, temas de profunda
complejidad que nos exigen tomar una postura crítica y comprometida en pos de
la consolidación de una sociedad con ciudadanos que ejerzan sus derechos en el
espacio público, y que con esto, fortalezcan los procesos democráticos.
Las elecciones presidenciales del 2000 generaron grandes expectativas debido
a la alternancia en el poder que traería como consecuencia, por lo menos en los
discursos de los candidatos de los partidos políticos de oposición, una transición
paulatina hacia la democracia, combate a la corrupción y a la desigualdad social21,
una mejor distribución de la riqueza, nuevas formas de participación ciudadana
en asuntos de interés público, etc. No podemos negar los cambios ocurridos desde
el fin de los gobiernos posrevolucionarios, sin embargo, se esperaba mucho más.
Adam Przerworski afirmaba que la búsqueda mundial de la democracia política
y de la racionalidad económica debía ser impulsada a través de la satisfacción de
ciertos aspectos básicos como el estar libre de hambre y de represión22.
Después de 18 años, los resultados son inciertos y llegamos a un escenario en
donde según la encuesta nacional elaborada por el INE, y titulada Informe País Sobre
la Calidad de la Ciudadanía 201423, el 53% de la ciudadanía prefiere la democracia a
otro sistema de gobierno. Las instituciones políticas y económicas atraviesan por
una crisis de legitimidad que evidencia su debilidad en varios rubros: la imparti-
ción de justicia, la defensa de los derechos humanos, la transparencia y rendición
de cuentas, y la relación con la ciudadanía, entre otras, lo cual perjudica la percep-
ción sobre la democracia y la eficiencia de las instituciones del Estado.

20
INACIPE. (2018). Diez delitos electorales que debemos conocer y denunciar. 08/08/2018, de Instituto Na-
cional de Ciencias Penales Sitio web: http://www.inacipe.gob.mx/inicio/documentos/10Delitoselectorales.pdf
21
El ejercicio del sufragio es una de las características de un proceso democrático, pero no implica necesariamen-
te que combata la corrupción ni la desigualdad social. Cfr. Hagopian, Frances y Mainwaring, Scott. (2005).
The Third Wave of Democratization in Latin America. Advances and Setbacks. Cambridge: Cambridge Univer-
sity Press.
22
Cfr. Held, David. (2007). Modelos de democracia. México: Alianza Editorial.
23
La mera posibilidad de poder castigar a los gobernantes mediante el ejercicio del voto, es capaz de prevenir la
violencia.
29 delitos electorales / cap. 1

La insatisfacción con la democracia es un fenómeno recurrente en países cu-


yas transiciones son relativamente nuevas, y comparten regularmente, un común
denominador, una ciudadanía de “baja intensidad”24. En este punto es importante
reconocer que estas democracias tienen serias deficiencias, algunas de las cuales
era muy complicado lograr.
El problema, según Adam Przeworski, radica en que se tiende a confundir “los
ideales fundadores con una descripción de las instituciones que existen en la reali-
dad”25. De tal manera que el ideario deforma nuestro entendimiento y nos impide
realizar evaluaciones correctas. Alimenta las esperanzas del ideal y nos desvía de
las posibilidades factibles. En México, la democracia se enfrenta a constantes retos
que ponen en entredicho su pertinencia, entre ellos podemos encontrar la incapa-
cidad institucional para reducir las brechas socioeconómicas; las deficiencias para
crear y consolidar una ciudadanía participativa que legitime a las instituciones; la
debilidad institucional en cuanto a la transparencia y rendición de cuentas; la in-
capacidad para que los ciudadanos se sientan representados por sus instituciones
políticas; la incapacidad para que tanto las instituciones como los ciudadanos ac-
túen de acuerdo a las leyes y reglamentos; y la incapacidad para mantener el equi-
libro entre el espacio público y el privado. Przeworski profundiza y problematiza
este punto, y lanza las siguientes preguntas:
¿Cuánta igualdad económica y social puede generar la democracia? ¿Qué tan
efectivamente puede la democracia afirmar al gobierno para que actúe en aras del
beneficio de sus ciudadanos y afirmar a los ciudadanos para controlar al gobierno?
¿Qué tan bien puede la democracia garantizar las libertades políticas y económicas
de la población? ¿Qué debemos esperar de la democracia? 26
Se puede argumentar que la democracia mexicana no ha respondido a las ex-
pectativas de los ciudadanos. No ha logrado hacer que la participación política esté
más estructurada y sea más efectiva; constantemente los gobernantes electos no
responden a las demandas ciudadanas y actualmente, varias regiones del país se
encuentran en situaciones de violencia e inseguridad, derivadas de las disputas en-
tre grupos del crimen organizado que existen gracias a las grietas abiertas en las
instituciones del Estado. Estos retos, que recurrentemente evidencian los desfases,
fallas o fracasos de la democracia, han nutrido el descontento de la ciudadanía.
Sin embargo, aquí el objetivo fundamental radica en profundizar en el análisis
del porqué del agudo malestar político. Hay diversas evidencias de la insatisfacción
de los ciudadanos para con sus gobernantes e instituciones, debido al paulatino
deterioro en los bienes públicos que regularmente se espera –realistamente o no-,
sean provistos por la democracia y las instituciones que la sostienen.

24
Cfr. Escalante, Fernando. (1992). Ciudadanos imaginarios. México: El Colegio de México. p. 18.
25
Przeworski, Adam. (2010). Democracy and the Limits of Self-Government. New York: Cambridge Studies in
the Theory of Democracy. p. 1..
26
Ibídem, pp. 1-2.
30 delitos electorales / cap. 1

Conviene detenernos un poco y plantear una definición participativa, mínima,


procedimental y normativa de la democracia27. Siguiendo la definición de Robert
Dahl, la democracia tiene dos características principales, por un lado, una ciudada-
nía arraigada y extendida entre la mayoría de los adultos, y por otro, la posibilidad
de ejercer los derechos ciudadanos para oponerse a los funcionarios de gobierno y
castigarlos mediante el sufragio28.
La imagen idealizada de la democracia no es un fenómeno nuevo, por el con-
trario, tiene un largo pasado. Fernando Escalante expone un tema interesante al
respecto, y plantea que el afán de lograr el orden cívico es un anhelo con el cual
nació la democracia mexicana bajo el supuesto de que dicho orden existía de facto
en países más civilizados como Francia y Estados Unidos, sin contemplar los vicios
estructurales de ambas naciones, tales como el autoritarismo del primero y la co-
rrupción del segundo29. En México ocurrió que, tras la alternancia en la presidencia
en el año 2000, se idealizó a la democracia desligándola de su estructura histórica
y provocando un desfase entre la idea y la realidad de lo posible. Esta imagen ahis-
tórica ha nutrido anhelos alejados de la realidad y ha impedido consolidar pro-
cesos posibles. Así, se pensó que la democracia ocasionaría varios cambios en la
estructura política, como elecciones limpias y competidas, políticos democráticos
y superación del clientelismo, entre otros vicios creados y desarrollados en regíme-
nes anteriores; y en cuanto a la estructura económica, traería una mejor distribu-
ción de la riqueza, combate a la pobreza, creación de empleos bien remunerados,
lo que redundaría en una mayor justicia social.
El problema radicó en que se perdió la perspectiva de lo posiblemente realiza-
ble. El ideal de la democracia no empató con la realidad y esto produjo un continuo
debilitamiento en la percepción del sistema político y económico, y en el apoyo de
los ciudadanos hacia la democracia. Sin duda, sería deseable eliminar prácticas y
concepciones nocivas que la limitan, pero no es realista querer que esto ocurra por
el hecho de tener una democracia normativa.
Tal vez en países como México, no sea factible eliminar estas prácticas por com-
pleto y tengamos que plantear alternativas para poder vivir con sus fallas mientras
se ejecutan acciones para mejorarla. Es necesario entonces, hacer empatar el des-
contento social con la realidad posible, sólo así se hará funcional a la democracia.
En el caso contrario, las expectativas ideales podrían derivar en efectos contrapro-
ducentes.
Un primer paso consistiría en que los ciudadanos asumiesen su responsabili-
dad en el espacio público y en que las instituciones promoviesen la construcción
de una ciudadanía alejada del ideal meramente liberal y más cercana al republi-
canismo.

27
Cfr. Held, David. (2007). Modelos de democracia. México: Alianza Editorial.
28
La mera posibilidad de poder castigar a los gobernantes mediante el ejercicio del voto, es capaz de prevenir la
violencia.
29
Cfr. Escalante, Fernando. (1992). Ciudadanos imaginarios. México: El Colegio de México. p. 18.
31 delitos electorales / cap. 1

La construcción del espacio público requiere de una ciudadanía activa y par-


ticipativa en los asuntos públicos a través del diálogo y la discusión para lograr
acuerdos coordinados. La participación en la plaza pública es la actividad que pos-
teriormente delinea el concepto de ciudadano. Con respecto a los tipos de ciuda-
danía, la de carácter republicano es la que más se ajusta a una forma incluyente de
representación y participación en el espacio público. Si la ciudadanía no se ejerce,
no se ganan las libertades y no se puede practicar el juicio en el espacio público.
De esta manera, podemos vislumbrar la íntima relación entre la ciudadanía y el
espacio público.
La ciudadanía republicana es capaz de potenciar el espacio público a través de
la creación de individuos activos y autónomos. Aunque puede considerársele in-
vasiva por exigir a los ciudadanos que participen en la vida pública, su principal
objetivo es evitar la exclusión, haciendo que los ciudadanos participen y formen
parte de los contrapesos necesarios para hacer frente a los poderes fácticos que la
mayor parte de las veces, se encuentran mejor organizados que los ciudadanos.
La relación entre espacio público y ciudadanía según el republicanismo, esta-
blece una diferenciación entre aquellos que sólo son miembros de la sociedad y los
ciudadanos, pues estos últimos abandonan voluntariamente a su esfera privada y
asumen responsabilidades u obligaciones en la esfera pública en donde pueden
influir tanto en la formación de instituciones como en la voluntad política. De esta
manera, ser ciudadano implica necesariamente ejercer la ciudadanía, característi-
ca que sirve para que, sobre ella, cobren sentido los conceptos de ciudadanía pasi-
va, activa y profunda30. La labor de sostener, mantener y desarrollar las creencias,
normas y procedimientos de la sociedad recae en el ciudadano, el cual “se hace
haciendo su ciudad; no es objeto de pertenencia de la cosa-ciudad, sino que per-
tenece a un sistema de acciones de la que él mismo es fuente”31. Entonces tenemos
que la ciudadanía es el ejercicio de la misma en el espacio público, y no meramente
de gozar de derechos y cumplir obligaciones.
Para el Estado Benefactor, el rol activo del ciudadano no era importante en prin-
cipio ya que las instituciones podían guiar la vida de los individuos y abarcaban
prácticamente la totalidad de las posibles formas de expresión de los individuos,
asimismo, el Estado mantenía los equilibrios entre los diversos actores para impe-
dir que los intereses privados se sobrepusieran a los públicos (esto, a partir de su
consolidación en la segunda mitad del siglo XX). Este escenario lo podemos visua-
lizar en un contexto en donde la “(…) mayor parte de los ciudadanos desempeña
un papel pasivo, inactivo e incluso apático, y responde únicamente a las señales
que se le lanzan. (…) la política se desarrolla entre bambalinas mediante la interac-
ción entre los gobiernos elegidos y una élite que de forma abrumadora representa
los intereses de las empresas”32. Lo cual implicaría que, a mayores derechos para

30
Cfr. Niebla, Nicolás. (2001). Entrevista a Paul Barry Clarke: El Ciudadano Profundo. 08/09/2018, de Letras
Libres Sitio web: URL=http://www.letraslibres.com/index.php?art=6697
31
Thiebaut, Carlos. (1998). Vindicación del ciudadano. Barcelona: Paidós. p. 25.
32
Crouch, Colin. (2004). Posdemocracia. Madrid: Taurus. p. 11.
32 delitos electorales / cap. 1

la gente, podría llevar a mayor pasividad, pero por el contrario, menores derechos
no hace ciudadanos más participativos. “Si la identidad humana se crea y se cons-
tituye dialógicamente, entonces el reconocimiento público de nuestra identidad
requiere una política que nos dé margen para deliberar públicamente acerca de
aquellos aspectos de nuestra identidad que compartimos o que potencialmente
podemos compartir con otros ciudadanos”33.
El debate sobre la identidad cobra vigencia en este contexto debido a que exis-
ten “muchas maneras de concebir la ciudadanía y en su discusión se juegan pro-
blemas vitales. El modo en que definimos la ciudadanía está íntimamente ligada
al tipo de sociedad y de comunidad política que queremos”34. Para Mouffe, la ciu-
dadanía moderna se encuentra entrelazada con el conflicto y el pluralismo demo-
crático. De manera tal que “(…) la ciudadanía no es sólo una entidad entre otras,
como en el liberalismo, ni es la identidad dominante que anula todas las demás,
como en el republicanismo cívico. Es, en cambio, un principio articulador que afec-
ta a las diferentes posiciones de sujetos del agente social al tiempo que permite
una pluralidad de lealtades específicas y el respeto de la libertad individual”35. Para
lograrlo, se requiere necesariamente del diálogo para entender al otro y un sistema
de incentivos para dar cauce a las demandas dentro del marco institucional36.
El centro de este argumento está en que los individuos tengan la capacidad y
la posibilidad de converger, en otras palabras, que tengan medios institucionales
que medien el disenso hasta lograr acuerdos comunes en torno a principios fun-
damentales, ya que en caso de que estas instituciones no existiesen, sería imposi-
ble la construcción de un diálogo y por lo tanto en la escisión de las comunidades
políticas, y en casos extremos, llegar hasta la guerra37. Aquí podemos apreciar la
importancia institucional que provee el Estado, y que se encuentra materializado
en leyes y normas que sirven para mediar las relaciones sociales.
La ciudadanía entendida como articuladora de la diferencia es una caracterís-
tica fundamental de la identidad política colectiva que contradice a la identidad
tradicional que no permite articular la pluralidad: “(…) es sólo en la medida en que
las diferencias democráticas se oponen a las fuerzas o discursos que niegan a todas
ellas, que esas diferencias serán sustituibles entre sí”38. Así, llegamos a un escenario
en donde la diferencia no necesariamente origina el conflicto, ya que este puede
ser superado cuando los individuos que forman la colectividad aceptan la plura-
lidad. Si bien la formación del Estado nación requería de referentes identitarios

33
Taylor, Charles. (2009). El multiculturalismo y la política del reconocimiento. México: FCE. p. 29.
34
Mouffe, Chantal (1999). El retorno de lo político. Comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical. Bar-
celona: Paidós. p. 89.
35
Ibíd., p. 120.
36
Przerworski, Adam. (1998). Democracia sustentable. Buenos Aires: Paidós. p. 158.
37
Cfr. Sartori, Giovanni. (2008). Los partidos políticos. Barcelona: Alianza. p. 48.
38
Mouffe, Chantal, (1999). op., cit.p. 121.
33 delitos electorales / cap. 1

comunes a partir de los cuales se pudiesen diferenciar las entidades soberanas na-
cientes, las circunstancias actuales distan mucho de aquellas que dieron origen al
Estado, haciendo de la heterogenización, una prioridad que articula los diálogos y
diferencias con base en la pluralidad.
El resquebrajamiento del Estado dio paso al pluralismo y a la reivindicación,
y también dio nuevas energías a la construcción de identidades que parecían no
existir más. Para Kymlicka, el desarrollo de la autonomía individual lleva a las per-
sonas a valorar “(…) su cultura nacional, ya que aporta el marco más importante
dentro del cual desarrolla y ejercita el agente su autonomía”39. Es importante men-
cionar que la construcción de la ciudadanía y de la autonomía no supone una con-
tradicción con la estructura estatal, sino que pueden llegar a complementarse.
Por otro lado, si pensamos en la aparición de numerosas identidades debido a
la falta de un marco común que diera cauce a las mismas, no significa necesaria-
mente que los individuos sean más libres, como podríamos llegar a asumir des-
pués de conocer los beneficios de la aceptación de identidades múltiples. Antes
podríamos llegar a una atomización social que derivase en la anomia40. Si bien los
marcos de referencia que dan certidumbre y cauce a las demandas comunes nunca
serán tan sólidos como lo eran antes, lo verdaderamente importante es darle sen-
tido al cambio que ya opera en el reconocimiento de la composición de nuestras
sociedades, lo que abre la puerta para poder proponer nuevas vías de articulación
entre los miembros de la sociedad.
Nuestras sociedades exigen que intentemos comprender la manera en que, la
multiplicidad de identidades pueden converger en referentes comunes41. Durante
el tiempo en el que el Estado era lo bastante fuerte como para sobreponerse a sus
posibles contrapartes, las identidades parecían gozar de estabilidad, sin embargo,
en la segunda parte del siglo XX, las formas de construcción de ciudadanía a partir
del reconocimiento de las identidades sufrieron modificaciones. Aún en el siglo
XX, el Estado permitió crear algunos marcos comunes que tenían como referente
la estabilidad y certidumbre basada en el Estado de Bienestar, y también otorgaba
una sensación de homogeneidad con base en el auge de una cultura nacional co-
mún que no tenía competencia.
Ahora las condiciones son diferentes, los contextos han cambiado y la constan-
te negación de la diversidad ya no podía sostenerse, debido a que “no hay identi-
dad sin la presencia de los otros. No hay identidad sin alteridad”42. La pluralidad
da vida a la renovación de las culturas, las cuales nunca han sido estáticas, así que

39
Kymlicka, Will. (2006). Ciudadanía multicultural. Barcelona: Paidós. p. 129.
40
Para una explicación del concepto en el marco de las sociedades complejas consúltese: Guitián Galán, Móni-
ca, y Girola, Lidia. (2005). Anomia e individualismo, Del diagnóstico de la modernidad de Durkheim al pensamiento
contemporáneo. Barcelona: Anthropos-UAM-A.
41
Heater, Derek. (2007). Ciudadanía. Una breve historia. Madrid: Alianza Editorial. p. 261.
42
Arana, Patricio, “Marc Augé: ʽHay que amar la tecnología y saber controlarlaʼ”, en La Nación, 19 de octubre
de 2010, URL=http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=714868, revisado el 19 de octubre de 2010 y
en Augé, Marc, Los no-lugares. Una antropología de la sobremodernidad, Barcelona Gedisa, 2000.
34 delitos electorales / cap. 1

la tarea consiste en asegurar que todas las culturas e identidades tengan cabida y
sean respetadas en un complejo contexto nacional y global. Al respecto, Chantal
Mouffe afirma que la vida política es el antagonismo, y el conflicto es intrínseco a
ésta. En este contexto es que se construye el nosotros como respuesta a la diversi-
dad, es decir, se construye en nosotros frente al ellos. Aunque esto no quiere decir
que los otros deban ser excluidos paralizando la política y el diálogo43.
En la actualidad, la política debe trabajar sobre entornos atomizados, a los cua-
les, las instituciones pueden dotar de marcos comunes –aunque tenues-, median-
te los cuales se generen ciertos acuerdos44. La capacidad de que los ciudadanos
generen contrapesos es un tema central de cara a los desequilibrios producidos
por la carencia de regulaciones al mercado y de los procesos de globalización. Para
Collin Crouch, se necesita una ciudadanía positiva que es aquella “en la que grupos
y organizaciones desarrollan conjuntamente unas identidades colectivas, perciben
los intereses de estas identidades y formulan de manera autónoma demandas ba-
sadas en ellos que después transmiten al sistema político”45. Para lograrlo, es ne-
cesario ir más allá de los resultados inmediatos y entender la virtud del desarrollo
individual y colectivo dentro de la esfera pública. En contra parte, la ciudadanía ne-
gativa deviene cuando los ciudadanos no están dispuestos a compartir sus deseos
y preocupaciones, de tal manera que la relación entre la ciudadanía y el sistema
político se entorpece.
La ciudadanía positiva requiere que los derechos se hagan efectivos y que la co-
munidad política permita la participación ciudadana, teniendo como fundamento
el “derecho a votar, a fundar organizaciones, a adherirse a ellas y a recibir una infor-
mación correcta”46. El goce y ejercicio de los derechos son un pilar fundamental de
una estructura más grande a la que también podemos sumar los derechos socia-
les, ya que los dos son necesarios para lograr cambios y crear contrapesos. Por este
motivo, para Bauman, “ambos derechos se necesitan para sobrevivir, y esta super-
vivencia sólo pueden lograrla conjuntamente”47.
La ciudadanía positiva brinda la posibilidad de lograr objetivos comunes, y
junto con los derechos positivos, de construir ciudadanos activos que se avocan a
mejorar su entorno, así, “el ciudadano es [en última instancia] el que se ocupa de
las cuestiones públicas y no se contenta con dedicarse a sus asuntos privados, pero

43
Mouffe, Chantal. (1999). El retorno de lo político. op. cit., p. 16.
44
Parte de la reflexión anterior se plantea también dentro de un ensayo titulado “La identidad ante un mundo
de incertidumbres” de próxima publicación, y en el siguiente capítulo.
45
Crouch, Colin. (2004). Posdemocracia. op. cit., p. 26. El activismo negativo de la culpa y la queja (o la ciuda-
danía negativa), es aquél en el que el objetivo principal de la controversia política es ver a los actores políticos
llamados a rendir cuentas, ver sus cabezas puestas en la picota y su integridad tanto pública como privada sujeta
a una rigurosa vigilancia.
46
Ídem.
47
Bauman, Zygmunt. (2008). Tiempos líquidos. Vivir en una época de incertidumbre. México: Tusquets/CONA-
CULTA. p. 96.
35 delitos electorales / cap. 1

además es quien sabe que la deliberación es el procedimiento más adecuado para


tratarlas”48. Sin embargo, nos encontramos en un contexto en donde la ciudadanía
positiva, participativa y republicana se está desvaneciendo. La ciudadanía que en-
contramos más extendida en nuestros días es permisiva, de carácter más liberal en
el sentido de que no crea comunidad, no reivindica derechos sociales y desincenti-
va la participación ciudadana en asuntos públicos49.
La lógica del mercado desmoviliza a la comunidad, fragmentándola, individua-
lizándola, y provocando que la reivindicación de los derechos ya no forme parte
del imaginario colectivo. Los reclamos por los derechos se concentran en la esfera
privada y la participación ciudadana se desvanece. Así se deja ver un escenario en
donde el proceso de individualización generado por el mercado, limita los dere-
chos sociales e intenta reducir a su mínima expresión los derechos políticos trayen-
do como consecuencia la degradación paulatina de la esfera pública50.
Pareciera que nos encontramos en una compleja situación en donde el pensar
político y la acción ciudadana no logran materializarse. Si bien el Estado nación
brindaba un espacio sólido y homogeneizante, pero se vuelve imposible su recon-
cepción en su vieja acepción, el reto actual consiste en que se encuentre un espacio
público y un espacio político plural forjado “bajo el signo de la fisonomía, un ‘vivire
civile’, un accionar político orientado hacia la creación de un espacio público y la
constitución de un pueblo de ciudadanos, transformar el poder en potencia de ac-
ción en concierto, pasar del poder sobre al poder con y entre los hombres, concibien-
do el entre como el lugar donde se gana la posibilidad de un mundo común”51. El
reto es grande, ya que los ciudadanos deben asumir la responsabilidad de hacerse
cargo de los espacios vacíos que ha dejado el Estado y que el mercado ha rechaza-
do ocupar52.
Esos espacios vacíos abandonados por el Estado, deben ser reinterpretados a
través de nuevas formas de participación y de discusión plural. La potencialidad

48
Cortina, Adela. (1997). Ciudadanos del mundo hacia una teoría de la ciudadanía. Madrid: Alianza Editorial.
p. 44.
49
En el caso de México, en la Encuesta Mundial de Valores, el firmar una petición se encuentra sobre el 20%
mientras en países como Suecia esto alcanza el 80%, lo cual nos demuestra, tal como se ha reflejado en varios
estudios, el poco interés por los asuntos públicos. Si ese 20% que participa a veces es muy notorio, es importante
ver la forma en que el mexicano, por lo menos, se comporta como alguien que espera demasiado del gobierno,
pero hace poco por participar. “El mexicano ahorita: Retrato de un liberal salvaje”, en Nexos, 01 de febrero de
2011, URL= http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2047019.
50
Cfr. Crouch, Colin, “La ampliación de la ciudadanía social y económica y la participación”, en García, Soledad
y Lukes, Steven (comps.). (1999). Ciudadanía justicia social, identidad y participación. Madrid: Siglo XXI de
España. pp. 271-272.
51
Vermeren, Patrice, “El ciudadano como personaje filosófico” en Quiroga, Hugo, Quiroga, Hugo; Villavicen-
cio, Susana y Vermeren, Patrice (Comps). (1999). Filosofías de la ciudadanía. Sujeto político y democracia. Ro-
sario: Homo Sapiens Ediciones. pp. 28-29.
52
Cfr., Strange, Susan. (1996). La retirada del Estado. Barcelona: Icaria.
36 delitos electorales / cap. 1

plural permaneció aletargada bajo la estructura del Estado que buscaba minimi-
zar las diferencias y evitar los conflictos, pero aquí podríamos cuestionarnos si la
pluralidad ya liberada de su impasse por el debilitamiento de la fuerza homogenei-
zadora del Estado, puede, o no, generar espacios viables de diversidad, fortalecien-
do y creando canales de diálogo entre sus integrantes.
Estamos ante el surgimiento del conflicto y de lo político, pero al mismo tiem-
po, ante el abandono de la política y la primacía del mercado. Surge el conflicto,
pero los actores se abstienen de la discusión ante la falta de incentivos para crear
instituciones que generen espacios en la política. El escenario es complejo, ya que
mientras los ciudadanos no logren traducir sus preocupaciones en acciones políti-
cas, el espacio público perderá su fundamento, lo que impactará limitará la posibi-
lidad de que el diálogo y el entendimiento aparezcan en la plaza pública.
Los ciudadanos son merecedores de derechos, y esto no es un regalo, sin em-
bargo, esta condición implica obligaciones y responsabilidades para realizar cier-
tos deberes. “Los asuntos comunes (los asuntos de interés general) se ‘esparcen’
también por la sociedad civil, para constituir un lugar común –un espacio públi-
co–, donde los ciudadanos que abandonan su refugio de la vida privada se reúnen
para interrogar, controlar el poder y construir vínculos sociales solidarios”53, de tal
forma, es posible entender de qué manera el espacio público puede consolidarse,
poniendo a discusión los puntos de encuentro y desencuentro de la sociedad54.
En su acepción moderna, la ciudadanía está relacionada con el reconocimiento
del Estado, no es necesario que se encuentre totalmente identificada con la esfera
estatal, ya que también se construye en espacios no institucionalizados de parti-
cipación. La ciudadanía y el espacio público implican acciones de deliberación y
participación colectiva, lo que se confirma mediante el intercambio de ideas. Colin
Crouch señala al respecto que “ciudadanos son aquellas personas que tienen un
derecho reconocido a participar en deliberaciones sobre cómo se han de resolver
los asuntos correspondientes al escenario de lo público”55.
Los ciudadanos asumen un rol activo en los asuntos públicos y no se retraen en
su individualidad. Mediante la deliberación (y no meramente la votación) resuel-
ven los problemas públicos sin llegar a la violencia56. Aquí apreciamos que un pun-
to de acuerdo entre los diversos actores consiste en el uso público de la razón y que
la expresión de ideas en el espacio público es fundamental para la ciudadanía. La

53
Quiroga, Hugo, “Democracia, ciudadanía y el sueño del orden justo” en Quiroga, Hugo; Villavicencio, Susana
y Vermeren, Patrice (Comps). (1999). Filosofías de la ciudadanía. Sujeto político y democracia. op., cit.. p. 199.
54
La ciudadanía, de hecho, puede ser un ejemplo de esas instituciones, pues de los conflictos y problemas his-
tóricos que han acompañado la construcción del concepto, se ha desprendido un desarrollo de la libertad e
igualdad política en las distintas sociedades. Cfr. Bracho, Julio, “Identidad”, en Pérez, Germán y León, Juan
(coordinadores). (2007). El léxico de la política en la globalización. Nuevas realidades, viejos referentes. Mé-
xico: Miguel Ángel Porrúa. p. 186.
55
Crouch, Colin, “La ampliación de la ciudadanía social y económica y la participación”, en García, Soledad y
Lukes, Steven (comps.). (1999)Ciudadanía justicia social, identidad y participación. op. cit.,, p. 266.
56
Cortina, Adela. (1997). Ciudadanos del mundo hacia una teoría de la ciudadanía. op. cit., p. 44.
37 delitos electorales / cap. 1

argumentación que se requiere es “aquélla que parte y se dirige a la diversidad de


doctrinas comprehensivas, a la diversidad de los ciudadanos; es una forma impar-
cial de referirse y dirigirse imparcialmente a los problemas políticos y normativos
comunes”57.
En nuestros días, conocemos que la forma más acabada del uso de la razón y di-
rección de los problemas públicos se encuentra en la democracia como una forma
de gobierno que dirige y encausa las diversas necesidades hacia un camino común.
Sin embargo, el camino hacia su consolidación aún es largo. Hemos expuesto bre-
vemente los problemas derivados de un tipio de ciudadanía de “baja intensidad”,
que redunda inmediatamente en problemas, desfases o sajaduras infranqueables
que se abren en el espacio público. Como hemos visto, la construcción de ciudada-
nía es un elemento central para el desarrollo, consolidación y arraigo de las insti-
tuciones democráticas, y más allá, la ciudadanía positiva implica la práctica de una
cultura política democrática que cobije a las instituciones del Estado.
Como vemos, la existencia de problemas en los procesos democráticos, como
la multiplicidad de prácticas consideradas como delitos electorales, sea cual sea su
origen y finalidad, no son temas desligados del fondo cultural de la sociedad. La
democracia no se hace sola, sino que la hacen los demócratas, ellos son quienes
asumen un rol activo en la sociedad y comprenden los beneficios de la democracia
por encima de cualquier otra forma de organización social, ya que consideran que
la deliberación política, la negociación y el respeto al juego democrático evita la
polarización, previene los conflictos armados, fortalece las instituciones del Estado
y da representación política tanto a las mayorías como a las minorías. Sin embar-
go, para que esto suceda, los ciudadanos deben comprender, aceptar y respetar el
juego democrático.
La construcción de una ciudadanía comprometida con los procesos democrá-
ticos (no meramente los electorales) limita la comisión de delitos electorales, así
como muchos otros problemas que atentan contra la democracia, y cuya existencia
no es fortuita, sino que es resultado de un contexto cultural que permite su presen-
cia a gran escala. La estrategia punitiva y de contención de dichos delitos no ataca
el fondo originario, no intenta transformarlo ni generar prácticas democráticas en
la ciudadanía, sólo intenta contenerlos mediante legislaciones que puntualizan
penas para quien los comete. Sin embargo, comprender cuáles son los motivos y
cuáles los efectos de dicho fenómeno, nos abre la perspectiva y nos permite con-
tinuar problematizando sobre las mejores estrategias para impulsar la construc-
ción de un tipo de ciudadanía crítica, consciente y participativa que identifique los
problemas, que evalúe y critique, y que participe junto con las instituciones en la
solución de dichos problemas.

57
Thiebaut, Carlos. (1998). Vindicación del ciudadano. op. cit., pp. 217-218.
38 delitos electorales / cap. 2

Capítulo 2

Evolución del marco jurídico en materia de delitos


electorales
¿En qué piensa la población cuando se hace referencia a un delito? Sin temor a
equivocarnos, cuando la ciudadanía escucha esta palabra seguramente piensa en
una lesión, una amenaza, un robo, un secuestro, una extorsión, un homicidio, un
feminicidio o una violación. Es probable que dicho término difícilmente nos haga
pensar en la compra del voto; en la presión que se ejerce para votar por determina-
do partido político o candidato; o, en sustraer, destruir o alterar el material electo-
ral. Esto significa que la población probablemente no identifica dichas conductas
como un ilícito o bien, que conciben a los delitos electorales lejanos a la noción
tradicional de delincuencia, debido a que, en apariencia no generan ningún tipo de
daño. No obstante, es un hecho que a partir de la comisión de este tipo de ilícitos
no solo se atenta contra el sistema electoral, sino contra la expresión de la voluntad
popular, que por medio del ejercicio de su voto opta por una u otra candidatura o
proyecto de gobierno.
Ante este ideal presente en la ciudadanía, resulta necesario definir qué son los
delitos electorales y la relevancia de que estos sean sancionados. Capel (1989) plan-
tea que acorde con el Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Dere-
chos Humanos (IIDH) este tipo de ilícitos se definen como “aquellas conductas,
acciones, incluso omisiones atentatorias contra los principios que han de regir un
sistema electoral en un Estado democrático y que por su propio carácter peculiar,
son definidas y castigadas, por lo general, no en el código penal, sino en la propia
ley electoral”. De acuerdo con Héctor Díaz Santana (2011) “estos ilícitos son instru-
mentos “necesarios para dotar de mayores garantías a los procesos electorales; y
[…] en los sistemas electorales comparados la mayoría de países contemplan estos
delitos para evitar que se cometan conductas graves que vulneren los principios
básicos de la democracia representativa”.
Si estas definiciones se reducen al principio más básico es posible mencio-
nar que los delitos electorales atentan contra las característica del voto, el cual es
universal, secreto, intransferible, libre, directo y personal. Por lo tanto, debido a lo
complejo que puede ser identificar dichas conductas es conveniente realizar una
revisión de las competencias, tipos penales, procesos y sanciones establecidas en
el marco jurídico correspondiente.

A. Evolución histórica del marco jurídico en materia de delitos electorales


Durante los últimos años, la noción de delitos electorales ha tomado relevancia
entre la población, aunque de cierta forma, representa un fenómeno relativamen-
te reciente. Sin embargo, al realizar una revisión histórica de la evolución del mar-
39 delitos electorales / cap. 2

co jurídico correspondiente se observa que estos delitos se contemplaron desde


el siglo XIX, cuando se empezó a sancionar el cohecho o soborno del voto desde
tiempos de la Constitución de Cádiz. Esto no significa que desde esa época existie-
ra el marco instrumental e institucional con el que contamos actualmente en esta
materia. ¿Cómo ha sido su evolución? Javier Patiño describe en su libro Sistema
Federal y delitos electorales que para comprender cómo ha cambiado la regulación
de las faltas administrativas, de las causales de nulidad y de los delitos electorales,
se deben considerar cinco periodos fundamentales que abarcan desde 1814 con
la promulgación de la Constitución de Apatzingán hasta la fecha. En el siguiente
esquema se describen los periodos de evolución del marco jurídico.

Esquema 7. Elaborado por el ONC

La evolución del marco jurídico en materia de delitos electorales, en términos


generales, revela que este tipo de conductas siempre han existido y que, simple-
mente, lo que ha cambiado es cómo nos hemos ocupado normativamente de su
tipificación, de las faltas administrativas y las causales de nulidad de las elecciones.
No obstante, es preciso destacar que la atención a los delitos electorales se centró
en el Código Penal Federal a partir de 1990 cuando se publicó su decreto en el Dia-
rio Oficial de la Federación (DOF). De acuerdo con Patiño Camarena, este decreto
incorporó el Título Vigésimocuarto al Código Penal Federal que era relativo a estos
delitos, lo que trajo como resultado “que las leyes electorales se ocupen de la regu-
lación de las faltas administrativas y de la causales de nulidad, en tanto que los de-
litos electorales se encuentran tipificados en el Código Penal Federal, o sea, se volvió a
desvincular las faltas administrativas de los delitos electorales, para regular las pri-
meras en la legislación electoral y los segundos en el Código Penal”. Este tratamiento
40 delitos electorales / cap. 2

no es algo menor, sino que implica situarlos bajo las premisas fundamentales del
derecho penal, es decir, que se le da entrada al Estado para sancionar dichos actos
como conductas delictivas.
Asimismo, es importante recordar que en relación al Acuerdo A/031/91 publi-
cado en el DOF se estableció que durante el proceso electoral federal de 1991, los
agentes del Ministerio Público Fderal acorde con sus competencias recibirían y
atenderían las denuncias presentadas en relación con hechos cometidos durante
dicho proceso. Patiño Camarena (2012) refiere que si se consulta la memoria de
labores correspondiente no es posible constatar que a las denuncias presentadas
por delitos electorales se les diera algún tipo de tratamiento específico, puesto que
no hay mención alguna del inicio de una averiguación previa o de algún otro tipo
de proceso.
En este sentido, es necesario tener presente que en la década de los noventa
tuvo cabida otro aspecto relevante del marco instrumental a raíz de las reformas
electorales de primera generación, puesto que tuvo lugar la creación de la FEPA-
DE como un órgano especializado en la materia. Para los especialistas en el tema,
esta fiscalía “representaba un engranaje pequeño, pero con una responsabilidad
importante, que tenía que sumar esfuerzos para castigar y, en su caso, prevenir la
comisión de conductas que afectaran principalmente al voto libre y secreto; y al
mismo tiempo, no permitir que se presentaran los mismo hechos que vulneraron
al proceso electoral federal de 1988”.
Si se toman en consideración los periodos de evolución que se presentaron en
el Esquema 1 es posible señalar que uno de los cambios más relevantes en los últi-
mos años en materia electoral penal es la reforma político electoral de 2014, la cual
culminó con la publicación de la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE).
Algunas de las modificaciones que ha conllevado la promulgación e implementa-
ción de dicho instrumento normativo son las siguientes:
1. Incorporación de más posibilidades de sujetos activos en materia de deli-
tos electorales.
2. Actualización de tipos penales en la materia.
3. Aumento de sanciones en torno a la comisión de ciertos delitos electorales.
4. Establecimiento de mecanismos de coordinación y colaboración entre los
tres niveles de gobierno.
5. Recopilación e intercambio de datos en torno a delitos electorales.
6. Creación y funcionamiento de fiscalías especializadas en delitos electora-
les dentro de las procuradurías y fiscalías de las entidades federativas.
7. Integración de un sistema nacional de procuración de justicia en la materia
encabezado por la FEPADE.
8. Incorporación del resto de autoridades locales en el sistema nacional de
procuración de justicia en la materia.

A pesar de la implementación de la (LGMDE), uno de los aspectos a enfatizar


es que el marco legal no ha tenido muchos cambios. Esto resulta un tanto para-
41 delitos electorales / cap. 2

dójico si se toma en consideración que las prácticas de competencia política han


evolucionado y que sí ha habido transformaciones tanto en materia administrativa
como jurisdiccional electoral. Si se realiza un análisis crítico de la poca evolución
del marco jurídico en materia de delitos electorales frente al contexto actual, es
posible identificar las razones por las cuales socialmente se percibe que este tipo
de conductas no son sancionadas y desincentivadas. Héctor Díaz Santana conside-
ra que, esto hace que uno posiblemente se cuestione sobre la pertinencia de que
existan los delitos electorales frente a lo cual ofrece dos respuestas, ”la primera que
los delitos electorales son necesarios para dotar de mayores garantías a los proce-
sos electorales; y la segunda, en los sistema electorales comparados la mayoría de
países contemplan estos delitos para evitar que se cometan conductas graves que
vulneren los principios básicos de la democracia representativa”.

B. Caracterización y comparación de los delitos electorales del fuero federal y


común
En las elecciones de los últimos años hemos escuchado frecuentemente la referen-
cia a la comisión de diversos delitos electorales, ya sea porque se dan a conocer los
mecanismos para denunciarlos o bien por algún caso de alto impacto. Ante esta
situación y dado el proceso de consolidación democrática del país, es pertinente
preguntarse si la ciudadanía identifica claramente qué y cuáles son este tipo de ilí-
citos, quiénes pueden cometerlos y a quiénes les corresponde investigarlos. Sin te-
mor a equivocarnos podríamos responder que si bien ha incrementado y mejorado
la noción social en torno a estas conductas delictivas, aún esta no es suficiente para
alcanzar la óptima participación de la ciudadanía para incrementar su denuncia y
desincentivarlos.

¿Cómo deben entenderse los delitos electorales?


La FEPADE los define como: “aquellas acciones u omisiones que lesionan o ponen
en peligro el adecuado desarrollo de la función electoral y atentan contra las carac-
terísticas del voto que debe ser universal, libre, directo, personal, secreto e intrans-
ferible”. Una de las principales dudas que existen en torno a los delitos electorales
versa en torno a quién le corresponde su investigación, es decir, si son ilícitos del
fuero federal o común. Es importante mencionar que acorde con el marco nor-
mativo estas conductas delictivas pueden ser tanto de competencia de la Federa-
ción como de las entidades federativas. En este sentido, cabe mencionar que no se
contraponen los tipos penales contemplados en el Código Penal Federal, en los res-
pectivos códigos penales de las entidades federativas, así como las disposiciones
de la Ley General en Materia de Delitos Electorales y de la propia Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Para diferenciar cuándo se trata de un ilícito de
competencia federal o estatal, hay que partir de que el Artículo 124 constitucio-
nal establece que “las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”. A
continuación, se presenta una tabla general en el cual se pueden apreciar las dis-
tinciones entre un delito del fuero federal y local.
42 delitos electorales / cap. 2

Fuero federal Fuero local o común


Aplica en las leyes federales y
Aplica en leyes estatales o locales y las generales.
generales.
Aplica cuando los delitos se cometen
Aplica cuando los delitos se cometen en territorio de
en territorio considerado como
alguna de las entidades federativas.
federal.

Cuando los delitos estén tipificados Cuando los delitos se contemplan en ordenamientos
en ordenamientos federales. penales de cada una de las entidades federativas.

Cuando los delitos sean cometidos


en contra o por autoridades de la
Cuando los delitos sean cometidos en contra o por auto-
Presidencia de la República, alguna
ridades del Gobierno estatal, o dependencias y/u oficinas
Secretaría del Estado Mexicano o
dependientes de cada entidad federativa.
cualquier dependencia guberna-
mental de competencias federales.
Delitos que se inicien, preparen o
cometan en el extranjero, cuando Se realizan contra el patrimonio, como robo, fraude, daño
produzcan o se pretenda que tengan a bienes jurídicos tutelados por la ley dentro del territorio
efectos en el territorio de la Repúbli- de la entidad federativa que le competa.
ca o en el extranjero.
Delitos cometidos en los consula-
dos mexicanos o en contra de su
personal.
Delitos continuos cometidos en el
Delitos continuos cometidos en una entidad federativa, y
extranjero, que se sigan cometiendo
que se continúen cometiendo en otra entidad federativa.
en la República.
Delitos cometidos en territorio
extranjero por un mexicano contra Delitos cometidos por ciudadanos mexicanos contra
mexicanos o contra extranjeros, o mexicanos y/o extranjeros.
por un extranjero contra mexicanos.

Tabla 1. Distinción entre delitos del fuero federal y común

En específico sobre los delitos electorales, en el inciso o de la fracción IV del


Artículo 116 constitucional se menciona que “De conformidad con las bases esta-
blecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones
y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que: […] Se tipifiquen los
delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por
ellos deban imponerse” cuando se relacionen con la elección de gobernador, dipu-
tados locales y miembros de los ayuntamientos. Mientras que los delitos electo-
rales federales se definen como las conductas sancionadas del Artículo 401 al 413
del Código Penal Federal, las cuales lesionan o ponen en peligro la función electoral
federal. Con el objetivo de que queden claramente diferenciadas las competencias,
se presenta una tabla con información particular entre los delitos electorales del
fuero federal y común.
43 delitos electorales / cap. 2

Delitos electorales del fuero federal Delitos electorales del fuero local o común
Sean cometidos durante un proceso
Sean cometidos durante un proceso electoral local.
electoral federal.
Se inicie, prepare o cometa en el ex-
tranjero, siempre y cuando produzca
o se pretenda que produzca efecto
Se inicie, prepare o cometa en una de las 32 entidades
en el territorio nacional, o cuando
federativas, siempre y cuando produzca o se pretenda que
se inicie, prepare o cometa en el te-
produzca dentro de sus límites de entidad federativa.
rritorio nacional, siempre y cuando
produzca o se pretenda que tengan
efectos en el extranjero.
El Ministerio Público Federal ejerza
la facultad de atracción cuando se
El Ministerio Público Local ejerza su facultad por delito
actualice los delitos del fuero común
cometido en su competencia.
tengan conexidad con delitos
federales.
Cuando el Instituto Nacional
Electoral, ejerza su facultad para Cuando el Instituto Electoral de la entidad federativa
la organización de algún proceso ejerza su facultad en el proceso electoral.
electoral local.

Tabla 2. Distinción entre delitos electorales del fuero federal y común

Como se mencionó al inicio de este apartado, no hay contraposiciones entre los


códigos penales, la Ley General en Materia de Delitos Electorales y la Constitución; ello
nos permite generar un esquema general de las conductas que constituyen este
tipo de ilícitos clasificados por posibles sujetos activos. Un rasgo a destacar es que
la mayoría de estos delitos no se consideran como delitos graves, lo cual implica
que los presuntos responsables pueden llevar el proceso en libertad a excepción
de las conductas tipificadas en los artículos 412 y 413 del Código Penal Federal. En el
Esquema 2, se aprecia la clasificación de los delitos electorales a partir de quién
comete dichos actos. Dicha información considera que si bien la tipificación abarca
la participación de los posibles sujetos activos en diversas etapas del proceso elec-
toral, se observa una definición similar en los códigos penales estatales. Este rasgo
es bastante particular, ya que en otros delitos, su tipificación gira en torno a los bie-
nes jurídicos tutelados afectados y usualmente se hace referencia a los servidores
públicos como posibles sujetos activos en términos de agravante.

¿Cuáles son las implicaciones de este tipo de clasificación de los delitos electorales?
Esta coloca mayor énfasis en quién comete la conducta en lugar de los bienes jurí-
dicos afectados y acorde con diversos especialistas, ello repercute directamente en
las consecuencias punitivas. Al respecto, Sergio García Ramírez (2002) retoma lo
que plantea Olga Islas de González Mariscal quien refiere que:
La punibilidad […] tiene como función la protección de bienes a través de la preven-
ción general; por tal razón, la punibilidad depende del valor del bien tutelado en el
tipo penal. Ante esta situación, el legislador, al establecer la punibilidad, debe tener
bien claro el bien o los bienes que pretende proteger en el tipo penal. En el caso del Tí-
tulo Vigésimocuarto (del Libro Segundo del Código Penal), el legislador no consideró
los bienes jurídicos, sino atendió, como punto central, a los sujetos activos; por ello,
las punibilidades son arbitrarias. Parificó todas las conductas reguladas en las diver-
44 delitos electorales / cap. 2

sas fracciones contenidas en un artículo; en otras palabras, hizo tabla rasa de todas
las conductas, sin tomar en cuenta la gravedad de cada una en función del valor de
los bienes jurídicos.

En relación con los bienes jurídicos tutelados afectados es preciso tener pre-
sente que estos van más allá de la adecuada función electoral federal o el debido
respeto de las instituciones republicanas y democráticas, pues abarcan un espec-
tro más amplio que va de la autenticidad y libertad del sufragio, la inviolabilidad
del secreto del voto hasta la veracidad de los resultados electorales. Por lo tanto, si
se hace una lectura un tanto crítica sobre esta característica de la tipificación de los
delitos electorales es posible expresar que, a partir de esta se comienza a dificultar
la noción en torno a los daños ocasionados por estas conductas. En este sentido,
vale la pena problematizar respecto a que socialmente no hay percepción clara
respecto a cuáles son los daños derivados de la comisión de estos ilícitos. Héctor
Díaz Santana (2011) en su artículo “Los delitos electorales en México: Protección o
disfuncionalidad para el sistema electoral” expresa que “Los delitos electorales, se
pueden contemplar en la doctrina jurídica moderna desde el ámbito de los dere-
chos difusos y colectivos, los cuales en primera instancia el acto cometido, no se
aprecia como una acción que afecta directamente al individuo, pero en el futuro,
esa conducta puede dañar seriamente a la colectividad”.
Otro aspecto sobre el cual es necesario reparar ante lo difusa que resulta la afec-
tación derivada de este tipo de ilícitos tiene que ver con el sujeto pasivo, es decir,
con la víctima. Al respecto, Sergio García Ramírez (2002) explica que Olga Islas
de González Mariscal sostiene que “la materia electoral es propia del pueblo so-
berano y no de la sociedad. Por esta razón, el pueblo soberano juega el papel de
sujeto pasivo en todos los tipos penales que describen conductas lesivas de bienes
jurídicos inherentes a la soberanía”. Esta concepción resulta bastante interesante
si se considera que los delitos electorales más comunes como la compra de votos
se ha normalizado socialmente, sin que haya una concepción del ciudadano o la
población como víctimas. La repetición periódica de esta circunstancia tiene como
resultado a largo plazo, que existan múltiples dudas sobre la legalidad de las elec-
ciones y la competencia política. No obstante, no se identifica como consecuencia
directa de la comisión de delitos electorales.
45 delitos electorales / cap. 2

Esquema 8. Elaborado por el ONC


46 delitos electorales / cap. 2

Si se trata de definir los delitos electorales desde el ámbito de la regulación,


la FEPADE considera que norman como aquellos que norman posibles compor-
tamientos y/o conductas humanas que se efectúan durante los procesos electora-
les, ya sea por parte de servidores públicos, organismos electorales, particulares,
funcionarios electorales, candidatos, organizadores de actos de campaña, minis-
tros de cultos religiosos, diputados o senadores. Aunado a ello, en el Esquema 2 se
aprecia que a partir de los tipos penales existentes se pretende sancionar las con-
ductas que impiden, transgreden y/o dificultan la libertad de sufragio, la certeza de
los resultados y la equidad en la contienda electoral. A continuación, en la Tabla 3
se presentan algunos ejemplos clasificados.

Libertad de sufragio Delitos electorales del Delitos electorales del fuero local o
fuero federal común
Que los organismos electorales,
El condicionamiento de funcionarios electorales, candida-
Manipulación fuera de
la atención al público o tos, organizadores de campaña,
la legalidad del proceso
programa social a cambio diputados, senadores, entre otros
electoral en las boletas. Por
del voto por determinado obtengan fondos de actividades ilíci-
ejemplo sustraer boletas.
partido político o candidato. tas y los ocupen para llevar a cabo el
proceso electoral de su partido.
Manipulación fuera de la
legalidad del proceso elec-
Persona alguna influye en la Hacer uso de programas sociales y
toral en documentos del
decisión del voto, ya sea por asistenciales dirigido a la sociedad
Registro Nacional Electoral,
amenazas o por pagar en desviando los servicios públicos por
por ejemplo la destruc-
especie o dinero. hacer uso ilegal de ellos.
ción, duplicar, alterar estos
documentos.
Los servidores públicos,
Expedir credenciales del
organismos electorales,
Instituto Nacional Electoral
particulares, funcionarios
(INE) fuera del marco
electorales, candidatos,
legal correspondiente, por Desviar recursos públicos y sociales
organizadores de actos
ejemplo, realizar trámites para fines del proceso electoral
de campaña, ministros de
con documentación falsa beneficiándose de estos.
cultos religiosos, diputados
y dar credencial del INE a
o senadores que atentan
menores de edad o cambiar
contra la organización y
de identidad.
procedimientos electorales.

Tabla 3. Ejemplos de delitos electorales con base en sus posibles implicaciones en el proceso electoral

Ante la coyuntura actual, las nuevas tecnologías disponibles y las nuevas for-
mas de competencia política pareciera que la tipificación de los delitos electorales
como se encuentran Concebidos en el marco jurídico no ha sido tan funcional. Esta
situación nos revela importantes áreas de oportunidad como, por ejemplo, la crea-
ción de nuevos tipos penales que tomen en cuenta el uso de nuevas tecnologías;
las promesas futuras que se realizan a partir de suponer determinados resultado
en una elección; y, sobre todo, la violencia política.
47 delitos electorales / cap. 2

C. La investigación de delitos electorales en el sistema de justicia penal


En 2008, se aprobó una reforma a nivel constitucional en la que el sistema de jus-
ticia penal en México transitó de un sistema mixto, más inquisitivo que acusatorio,
a uno basado en la oralidad. Con un periodo de implementación de ocho años, el
sistema interviniente en la procuración e impartición de justicia se tuvo que aco-
plar a los más altos estándares de actuación en materia penal que correspondieron
a cambios operativos y paradigmáticos en el quehacer de la justicia bajo principios
como lo son la reparación del daño a la víctima, la presunción de inocencia, crite-
rios de oportunidad para el desahogo ministerial y las salidas de justicia alterna-
tiva.

Esquema 9. Elaborado por el ONC

Esto despertó grandes esfuerzos normativos, institucionales y presupuesta-


rios,58 ya que suponía la mejora integra del proceso de justicia penal que sistemáti-
camente vulneraba grandes espectros de la población y que operativamente signi-
ficaba un cuello de botella que mantenía inocentes en prisión preventiva durante
años y provocaba impunidad.
El cambio implicó esfuerzos significativos, cierta voluntad política y evidenció
la presencia de la sociedad civil en el acontecer nacional. Sin embargo, a pesar de
estos supuestos que se traducen en mejores estándares de protección de derechos
humanos, el cambio se enfrentó a críticas y desestimaciones por parte de las au-
toridades públicas que le harían garante, a la ineficiencia en adoptar los cambios
paradigmáticos y operativos dentro las procuradurías y los juzgados, y también a

58
Datos disponibles en http://proyectojusticia.org/datos/public/federal.html indican que en 2014, 2015 y 2016
se invirtió $139,303,834,274 en la implementación del SJPA a nivel federal.
48 delitos electorales / cap. 2

la reticencia provocada por una cultura punitiva, generalizada en ideas –y asevera-


ciones- como la puerta giratoria.59
La reforma implicó mejores controles de legalidad y calidad para los actores
ejecutores de la investigación y el debido proceso –policías primer respondientes
e investigadoras, ministerios públicos, jueces y peritos-, por lo que se generaron
contrapartes como jueces de control, encargados de velar por los procedimientos,
derechos humanos y tiempos establecidos en la ley; y la defensoría pública, en
labor de una justicia accesible por igual. Estos controles en la investigación afec-
tan el sostenimiento de las cargas probatorias que inician desde la recepción de la
denuncia, la detención, custodia y demás diligencias ministeriales, e involucran la
capacidad del Ministerio Público en comunicar a la autoridad jurisdiccional sobre
las mismas para conformar las vinculaciones y sentencias judiciales.

Esquema 10. Elaborado por el ONC

En materia de este estudio, la investigación de los delitos electorales cambió


a partir de la implementación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA). Sin
embargo, por la complejidad de la justicia penal electoral resaltan dos caracterís-
ticas de estos delitos que dificultan las tareas de investigación. La primera es que
la persecución de los hechos delictivos se concentra en la comisión de conductas
personales sin que se analice como comportamientos cuya estructura ameritaría
un enfoque de redes. Por ejemplo, el caso del clientelismo político organizado o el
financiamiento ilegal de campañas.
Esta característica podría verse comprendida en la necesidad de no extrapolar
a nivel macro los delitos electorales, al ser aquellos que afectan el libre desarrollo
del proceso electoral, la base de la democracia mexicana. Por ende, la complejidad
de la persecución de delitos electorales se refleja, en un primer momento, en la
individualización de las investigaciones.
La segunda característica es el grado de especialización requerido en su per-
secución, vinculación y posterior sanción. Esta especialización, aunada a la com-
plejidad mencionada, se logra captar en el número de hipótesis que, en estricto

59
La puerta giratoria fue una imagen utilizada por el ex Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel
Mancera, en la que acusaba al SJPA de liberar a los delincuentes, relacionando este hecho con el aumento en la
incidencia delictiva y no con la ineficiente integración de la carpeta de investigación.
49 delitos electorales / cap. 2

sentido, son delito electoral. Antes de la entrada en vigor de la LGMDE, el Código


Penal Federal contemplaba ocho artículos sustantivos de los que emanaban 166 hi-
pótesis. Con la ampliación de supuestos que enmarca la LGMDE, los 14 artículos
que plantean las conductas tipificadas expanden las hipótesis a 600 hechos que
suponen un delito electoral.60
La especialización requerida en probar los tipos penales tiene relación direc-
ta con la capacidad del Ministerio Público en sostener la carpeta de investigación
hasta su sanción judicial, sea absolutoria, pecuniaria o privativa de la libertad. De
acuerdo con datos de Nieto y Valdéz referente al total de sentencias entre 1994 y
2017, el 94% de las condenas fallan a favor de la FEPADE.61
Se debe hacer énfasis en la capacitación sobre delitos electorales en las Fiscalías
locales y en el Poder Judicial a fin de traducir los estándares de eficiencia y coordi-
nación que impone el sistema de justicia penal acusatorio en criterios base para
la prevención y persecución efectiva de los mismos. En el ONC, creemos que los
cambios sustanciales y operativos del sistema de justicia penal acusatorio, refle-
jados en la investigación de delitos electorales, son alicientes para la promoción
de la denuncia ciudadana, la confianza institucional y la efectiva acción penal en
materia de justicia electoral.

D. Justicia alternativa en materia de delitos electorales


En el SJPA existe la posibilidad de solucionar las controversias penales sin llevar a
cabo el proceso judicial de forma estricta, esto es, mediante los mecanismos al-
ternativos de solución de controversias (MASC).62 Para que exista la posibilidad de
usar MASC, la justicia alternativa se funda bajo dos principios: 1) que ambas partes
deben hacer expresa su voluntad de participar en los MASC, bajo los supuestos
de que si una de las partes involucrados no accede o prefiere retirarse en algún
momento, estos mecanismos no son aplicables, y de que la voluntad expresa y el
diálogo consecuente entre las partes tienen un carácter de confidencialidad, y 2)
que la finalidad de los MASC son el establecimiento –y posterior cumplimiento- de
un acuerdo reparatorio surgido de dicha voluntad y diálogo.
En esta materia, la particularidad y complejidad de los delitos electorales su-
pone dos dificultades en su aplicación. La primera radica en acotar la repercusión

60
Datos obtenidos en entrevista con un alto funcionario de la FEPADE. Se mencionan de 600 a 800 hipótesis
constitutivas de delito electoral.
61
Nieto, Santiago; Valdez Méndez, Sandra. (2017). “Fepade: la historia como creadora de instituciones” en
Ugalde, Luis Carlos; Hernández, Said.(coord.) (2017). Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano.
Perspectiva federal y local. Sitio https://integralia.com.mx/fortalezasydebilidades/Capitulo29-NietoyValdez.
pdf
62
Estos son mediación, conciliación y junta restaurativa, el último siendo quizás el más ad hoc a los delitos
electorales ya que es un mecanismo que involucra a la víctima, al imputado y a la comunidad afectada; entre
quienes buscan, construyen y proponen opciones de solución que resulten en un Acuerdo cuyo propósito sea la
reintegración de la víctima e imputado a la comunidad y la recomposición del tejido social (Art. 27, Ley Nacional
de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal).
50 delitos electorales / cap. 2

de los delitos electorales a una sola víctima definida. Por ejemplo, si bien en el caso
de coacción del voto o del condicionamiento de programas sociales a cambio del
mismo, la víctima se puede identificar como la persona afectada, en casos de de-
litos como la alteración del Registro Federal de Electores, la víctima no solo es el
INE, sino también el material electoral del país. Los delitos electorales, en conjunto,
vulneran el proceso electoral y las libertades político-electorales, ambos base de la
democracia mexicana.
La segunda dificultad para el uso de los MASC radica en el sostenimiento del
acuerdo reparatorio. Identificar a la víctima tiene como consecuencia la respon-
sabilidad del diálogo y el compromiso de la conciliación. Aventurar de qué tipo
serían los acuerdos reparatorios que se dieran en el marco de los MASC resulta, de
primer momento, complejo e insuficiente. La promesa de no repetición o la com-
pensación económica del daño son componentes valiosos, pero en cuanto a delitos
electorales es, difícil de definir con respecto a qué afección. De cualquier forma, los
acuerdos reparatorios no son estrictos salvo la legalidad de las acciones acordadas
y la voluntad de las partes.
El uso de MASC en la resolución de delitos electorales queda asentado en los
Censos de Procuración e Impartición de Justicia Estatal, ambos del INEGI. En es-
tos se puede encontrar que, desde 2014, año en el que se aprobó la Ley Nacional
que permite el uso de los métodos de justicia alternativa en materia penal, se han
abierto 693 expedientes de justicia alternativa para delitos electorales63. Chiapas
destaca como el único estado que registró el uso de los mismos, con 1 caso abierto
en 2016 (es el mismo número en trámite para el cierre del periodo) y 692 en 2015
(con 25 en trámite al cierre de dicho año). Si bien la información proporcionada
en los Censos no permite conocer a detalle la firma de un acuerdo reparatorio o el
seguimiento del mismo, aprender de la experiencia chiapaneca en la resolución de
delitos electorales con justicia alternativa podría ser un insumo valioso a considerar.
En este sentido, aunque el uso de los MASC en delitos electorales resulta com-
plejo, resultaría ser un ejercicio interesante de compromiso democrático-electoral
la posible definición de un acuerdo reparatorio. Asimismo, velando el principio de
confidencialidad de los MASC también podría ser una oportunidad de inteligencia
para la investigación de redes criminales o tendencias en delitos electorales. Aun-
que ninguna de las 10 Fiscalías involucradas en el proyecto reporta el uso de MASC
para delitos electorales,64 no se debe menoscabar la justicia alternativa como una
posible apropiación ciudadana del proceso democrático e inventiva electoral por
parte de la autoridad.

63
La Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal fue publicada
en el DOF el 29 de diciembre de 2014. Los datos que se ofrecen provienen de los tabulados de justicia alternativa
para delitos electorales. Por errores con el servidor fue imposible conocer si en 2014 (Censo de PJE 2015) se
registró uso de MASC.
64
Al cierre de la edición, no tenemos respuesta de la Fepade por prórroga a la solicitud de información.
51 delitos electorales / cap. 2

E. Impartición de justicia en materia de delitos electorales


El tratamiento de los delitos electorales en el marco de las premisas del ius punendi
conlleva necesariamente la impartición de justicia en torno a estas conductas, la
cual se lleva cabo en los juzgados penales del Tribunal según sea su competencia
federal o local con la finalidad de sancionarlas. En este sentido, vale la pena traer
a colación que en el párrafo 14 del Artículo 16 del Código Nacional de Procedimientos
Penales, se establece claramente la forma de impartir justicia al momento de que
el agente del Ministerio Público solicita la judicialización de la carpeta de investi-
gación:
Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma in-
mediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias
precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judi-
cial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá
existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio
Público y demás autoridades competentes.

Durante el proceso penal para hacer efectiva la impartición de justicia antes de


la judicialización, el agente del Ministerio Público de la Federación o local al tener
conocimiento de posibles hechos que se constituyan como delitos electorales sin
detenido; tiene la obligación de abrir una carpeta de investigación e informar in-
mediatamente a la FEPADE vía correo electrónico. No obstante, es preciso señalar
que mantiene la facultad de llevar acabo las diligencias pertinentes para la reco-
lección, conservación, custodia y traslado de indicios, así como los datos de prueba
con la finalidad de cumplimentar lo ordenado en el Código Nacional de Procedimien-
tos Penales. Estas diligencias permitirán que en el proceso de impartición de justicia
se utilicen estos indicios esclareciendo los hechos a fin de sancionar al culpable
acorde a la acción u omisión tipificada como delito.
Si bien puede creerse que basta con la mera concepción de los delitos electora-
les en el marco del derecho penal para que haya claridad de las competencias de
las autoridades en el proceso de impartición de justicia, la evidencia que se presen-
ta en el capítulo 4 de este estudio refiere lo contrario. Por esta razón, es importante
hacer referencia a las disposiciones normativas en las que se establece cuáles son
las atribuciones de cada autoridad y, por ende, cuáles son las leyes que permiten
que se imparta justicia en los procesos penales por delitos electorales. En el caso de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General República, en el inciso b del artículo 4
se señala que al Ministerio Público de la Federación le corresponden las siguientes
tareas:
• Poner a disposición de la autoridad judicial a las personas detenidas dentro
de los plazos establecidos por la ley;
• Aportar las pruebas y promover las diligencias conducentes para la debida
comprobación de la existencia del delito, las circunstancias en que hubiese
sido cometido y las peculiares del imputado, de la responsabilidad penal,
52 delitos electorales / cap. 2

de la existencia de los daños y perjuicios, así como para la fijación del mon-
to de su reparación;
• Solicitar la autorización u orden correspondientes para la obtención de
cualquier elemento probatorio cuando para ello sea necesaria la interven-
ción de la autoridad judicial, para acreditar el delito y la responsabilidad
del inculpado, de conformidad con lo dispuesto en el Código Federal de Pro-
cedimientos Penales y demás disposiciones aplicables;
• Impugnar, en los términos previstos por la ley, las resoluciones judiciales;
• En general, promover lo conducente al desarrollo de los procesos y realizar
las demás atribuciones que le señalen las normas aplicables.

Asimismo, en el artículo anteriormente mencionado también se prevé el no


ejercicio de la acción penal cuando:
• Los hechos de que conozca no sean constitutivos de delito;
• Una vez agotadas todas las diligencias y los medios de prueba correspon-
dientes, no se acredite la probable responsabilidad del indiciado;
• La acción penal se hubiese extinguido en los términos de las normas apli-
cables;
• De las diligencias practicadas se desprenda plenamente la existencia de
una causa de exclusión del delito, en los términos que establecen las nor-
mas aplicables;
• Resulte imposible la prueba de la existencia de los hechos constitutivos de
delito, por obstáculo material insuperable.

Mientras que las 32 leyes orgánicas de las procuradurías y/o fiscalías de las
entidades federativas regulan la manera legal para impartir la justicia penal en el
ámbito local. En este sentido, es necesario precisar que dichas leyes se encuentran
apegadas a la Constitución.
Otro aspecto normativo que es necesario tener en cuenta es que el precepto le-
gal 21 constitucional deja claramente explicado que “el ejercicio de la acción penal
ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los ca-
sos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante autoridad judicial”.
Como se mencionó al inicio de este apartado, existen tribunales federales y locales
cuyas atribuciones establecidas en el Artículo 104 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos refieren que los de la federación conocerán:
I. De los procedimientos relacionados con delitos del orden federal;
II. De todas las controversias del orden civil o mercantil que se susciten sobre
el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados interna-
cionales celebrados por el Estado Mexicano. A elección del actor y cuando
solo se afecten intereses particulares, podrán conocer de ellas, los jueces y
tribunales del orden común.
53 delitos electorales / cap. 2

Asimismo, para determinar la competencia territorial de los órganos jurisdic-


cionales para la impartición de justicia tanto de delitos electorales como de otros
ilícitos se aplican las siguientes reglas dispuestas en el Artículo 20 del Código Nacio-
nal de Procedimientos Penales:
I. Los Órganos jurisdiccionales del fuero común tendrán competencia sobre
los hechos punibles cometidos dentro de la circunscripción judicial en la
que ejerzan sus funciones, conforme a la distribución y las disposiciones
establecidas por su Ley Orgánica, o en su defecto, conforme a los acuerdos
expedidos por el Consejo;
II. Cuando el hecho punible sea del orden federal, conocerán los Órganos ju-
risdiccionales federales;
III. Cuando el hecho punible sea del orden federal pero exista competencia
concurrente, deberán conocer los Órganos jurisdiccionales del fuero co-
mún, en los términos que dispongan las leyes;
IV. En caso de concurso de delitos, el Ministerio Público de la Federación podrá
conocer de los delitos del fuero común que tengan conexidad con delitos
federales cuando lo considere conveniente, asimismo los Órganos jurisdic-
cionales federales, en su caso, tendrán competencia para juzgarlos. Para la
aplicación de sanciones y medidas de seguridad en delitos del fuero co-
mún, se atenderá a la legislación de su fuero de origen. En tanto la Federa-
ción no ejerza dicha facultad, las autoridades estatales estarán obligadas a
asumir su competencia en términos de la fracción primera de este artículo;
V. Cuando el hecho punible haya sido cometido en los límites de dos circuns-
cripciones judiciales, será competente el Órgano jurisdiccional del fuero
común o federal, según sea el caso, que haya prevenido en el conocimiento
de la causa;
VI. Cuando el lugar de comisión del hecho punible sea desconocido, será com-
petente el Órgano jurisdiccional del fuero común o federal, según sea el
caso, de la circunscripción judicial dentro de cuyo territorio haya sido dete-
nido el imputado, a menos que haya prevenido el Órgano jurisdiccional de
la circunscripción judicial donde resida. Si, posteriormente, se descubre el
lugar de comisión del hecho punible, continuará la causa el Órgano juris-
diccional de este último lugar;
VII. Cuando el hecho punible haya iniciado su ejecución en un lugar y consu-
mado en otro, el conocimiento corresponderá al Órgano jurisdiccional de
cualquiera de los dos lugares, y
VIII. Cuando el hecho punible haya comenzado su ejecución o sea cometido en
territorio extranjero y se siga cometiendo o produzca sus efectos en territo-
rio nacional, en términos de la legislación aplicable, será competencia del
Órgano jurisdiccional federal.
54 delitos electorales / cap. 2

Una vez que haya iniciado el proceso en la instancia correspondiente, los jueces
penales aplican las disposiciones de los códigos penales en torno a las sanciones y
especificaciones de los delitos electorales. Es importante señalar que no todas las
entidades federativas contemplan los delitos electorales en sus códigos penales,
sin embargo, se rigen por la LGMDE, así como por el Código Penal Federal. Mientras
que se aplica el Código Nacional de Procedimientos Penales, en el cual se establecen las
normas que han de observarse en la investigación; el procesamiento y la sanción
de los delitos para esclarecer los hechos; proteger al inocente; procurar que el cul-
pable no quede impune; que se repare el daño; contribuir a asegurar el acceso a
la justicia mediante la aplicación del derecho; y, resolver el conflicto que surja con
motivo de la comisión del delito electoral. Por lo tanto, si se considera el marco jurí-
dico actual no existe justificación alguna para que los tribunales correspondientes
carezcan de información sobre el curso de los casos de delitos electorales que lle-
gan a ser de su competencia.
En cuanto al proceso penal para impartir justicia en torno a delitos electorales,
este es el mismo que se lleva a cabo cuando se trata de cualquier otro ilícito. Sus
principios se encuentran establecidos en el Artículo 20 constitucional, en el cual se
establece que es acusatorio y oral, así como que se rige por los principios de publi-
cidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Es necesario se-
ñalar que las fiscalías especializadas en la atención de delitos electorales tanto del
ámbito local como federal, están facultadas para intervenir en todas las etapas del
procedimiento penal; así como en el juicio constitucional o de garantías, haciendo
las funciones que determinan sus leyes y reglamentos institucionales.
Una particularidad de este proceso es que los presuntos responsables pueden
llevarlo en libertad dado que estos no son delitos graves. Esta será como lo estable-
ce el Artículo 140 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

F. ¿Es necesario modificar la severidad de las sanciones por delitos electorales?


Una de las respuestas que suele brindarse para desincentivar un delito es el incre-
mento de las penas y sanciones, pues se considera que la simple posibilidad de que
haya multas más altas o más años de reclusión si los sujetos activos son hallados
culpables basta para que las personas no cometan determinado ilícito. Este enfo-
que suele enmarcarse bajo la perspectiva del populismo penal o punitivo, el cual
va más allá del mero aumento de las sanciones. Si se realiza una revisión crítica
de dicho concepto a la luz de la propuestas teóricas de Anthony Bottoms y John
Pratt; este se puede entender acorde con Elena Larrauri (2007) bajo los siguientes
tres preceptos, “que mayores penas pueden reducir el delito; que las penas ayudan
a reforzar el consenso moral existente en la sociedad; y que hay unas ganancias
electorales producto de este uso”. 65

Laurrauri, Elena. (2007). “Populismo punitivo … y cómo resistirlo” en Revista de Estudios Criminais. Año VII.
65

Núm. 25, Porto Alegre.


55 delitos electorales / cap. 2

¿Qué sanciones se suelen imponer en este ámbito?


Acorde con la experiencia mexicana y latinoamericana, las penas por la comisión
de estos ilícitos pueder ser privativas de la libertad, privativas de derechos y pecu-
narias. ¿Cuáles son las sanciones si se cometen delitos electorales en México y aca-
so es necesario modificarlas para disminuir la incidencia de este tipo de ilícitos? En
el caso de nuestro país, las penas suelen ser privativas de la libertad y pecunarias,
pero para abordar las sanciones en esta materia, una de las primeras cuestiones
que deben ser esclarecidas son las diferencias entre los ámbitos electoral y sancio-
nador. En este sentido, Jesús Orozco puntualiza que a raíz de las últimas reformas:
“en México, la persecución de los delitos electorales de carácter federal le correspon-
de a la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales [….] en tanto
que la imposición de las penas respectivas es competencia de los juzgados de distrito
del Poder Judicial de la Federación (PJF); por su parte, la investigación de las faltas
administrativas cometidas por los partidos políticos es competencia de la Junta Ge-
neral Ejecutiva del Instituto Federal Electoral (IFE) o, por ejemplo, las relacionadas con
sus informes anuales sobre el origen y destino de sus recursos o los relativos a sus
gastos de campaña electorales es atribución de la Comisión de Fiscalización de los
Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Consejo General del propio Ins-
tituto, mientras que la imposición de las sanciones respectivas le corresponde exclu-
sivamente al mencionado Consejo General, la cual puede ser impugnada ante la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación”.66

Esta caracterización es importante tenerla presente no solo para distinguir las


atribuciones de cada institución u organismo, sino para diferenciar al derecho ad-
ministrativo sancionador del derecho penal. Ello es esencial dado que tienen su
fundamento en normativas distintas; el primero de ellos, se enmarca en la legisla-
ción electoral; y, el segundo, en códigos penales. Sin embargo, un rasgo que com-
parten es la individualización de la sanción, la cual en el caso de los delitos electo-
rales consiste en que la pena por la comisión de uno de estos ilícitos se le impone
exclusivamente al individuo o persona responsable. Esto implica que bajo ninguna
circunstancia puede ser sancionado un partido político por un delito electoral.

¿Cuáles son las penas previstas en el marco jurídico para quien comete un delito
electoral?
De acuerdo con lo que estipula el Código Penal Federal y la LGMDE, las penas por la
comisión de este tipo de ilícitos van desde multas hasta 15 años de prisión y, prin-
cipalmente, estas no solo se establecen a partir del tipo de conducta sino de sujeto
activo. Es preciso mencionar que debido a que estos no son delitos graves, los pre-
suntos responsables pueden evitar ir a prisión y acorde con el sistema de justicia

66
Orozco Enríquez, José de Jesús (2006). “Justicia electoral: prevención y resolución de conflictos”. En Justicia
Electoral y Garantismo Jurídico. México: Porrúa-IIJ / UNAM.”
56 delitos electorales / cap. 2

penal acusatorio, dichos ilícitos no ameritan prisión preventiva. Santiago Nieto


también habla de la necesidad del aumento de sanciones en torno a los delitos
electorales o que algunos de estos sean considerados como graves. Se considera
que:
“elevar las penas no trae aparejada la disminución de la incidencia delictiva […] al me-
nos manda un mensaje social de que, en el caso, los delitos electorales son conside-
rados como un tema de vital importancia, de ahí que eventualmente, deban subir las
penas. Existen conductas como el peculado electoral, el uso de recursos ilícitos en las
campañas o los actos de temor a los electorales, o recientemente los casos de violen-
cia política de género que debían ser considerados como graves, cuando involucran
redes de corrupción como medio comisivo sin que hasta el momento la normatividad
los recoja en esos términos”.67

Si conforme a lo expresado por Santiago Nieto se considera el aumento de las


sanciones como un mecanismo para dar a los delitos electorales la importancia
que ameritan; esta podría ser una medida quizá de corto alcance dado el objetivo
político que persigue mediante estos ilícitos y la poca eficacia que socialmente se
percibe en la administración de justicia.
Desde esta perspectiva, sería conveniente analizar cuáles son las penas estable-
cidas para los delitos electorales más frecuentes acorde con las estadísticas dispo-
nibles y reflexionar qué tanto se podrían desincentivar mediante el incremento de
las sanciones. Con tal finalidad en la Tabla 4 se presentan las penas de los delitos
electorales más frecuentes a partir del posible sujeto activo.

Sanción Posible sujeto activo Delito electoral


Recoja en cualquier tiempo,
10 a 100 días multa y prisión sin causa prevista por la ley,
No especificado
de 6 meses a 3 años credenciales para votar de los
ciudadanos.
Solicite votos por paga, promesa de
dinero u otra contraprestación, o
bien mediante violencia o amenaza,
presione a otro a asistir a eventos
50 a 100 días multa y
No especificado proselitistas, o a votar o abstenerse
prisión de 6 meses a 3 años
de votar por un candidato, partido
político o coalición, durante la
campaña electoral o en los tres días
previos a la misma.

Aumento de hasta un tercio


de la pena de 50 a 100 días Integrante de un organismo
multa y prisión de 6 meses de seguridad pública
a 3 años

67 Op Cit
57 delitos electorales / cap. 2

Por cualquier medio altere o


participe en la alteración del
Registro Federal de Electores, Padrón
70 a 200 días multa y
No especificado Electoral o Listado de Electores o
prisión de 3 a 7 años
participe en la expedición ilícita de
una o más credenciales para votar
con fotografía.
A quien por sí o a través de terceros
solicite, promueva, traslade,
subsidio, gestione, contrate servicios
Aumento de hasta la mitad
o bienes para que una o más
de la pena de 70 a 200 días No especificado
personas proporcionen documentos
multa y prisión de 3 a 7 años
o información falsa al Registro
Federal de Electores, Padrón
Electoral o Listado de Electores.
Condicione la prestación de un
servicio público, el cumplimiento
de programas gubernamentales,
el otorgamiento de concesiones,
permisos, licencias, autorizaciones,
franquicias, exenciones o la
realización de obras públicas, en
el ámbito de su competencia, a la
emisión del sufragio a favor de un
200 a 400 días multa y
Servidor público precandidato, candidato, partido
prisión de 1 a 9 años
político o coalición; a la abstención
del ejercicio del derecho de voto o al
compromiso de no votar a favor de
un precandidato, candidato, partido
o coalición. Si el condicionamiento
del programa gubernamental, se
realiza utilizando programas de
naturaleza social, se aumentará
hasta un tercio de la pena prevista.
Destine, utilice o permita la
utilización, de manera ilegal de
fondos, bienes o servicios que tenga
a su disposición, en virtud de su
200 a 400 días multa y cargo, al apoyo o al perjuicio de
Servidor público
prisión de 1 a 9 años un precandidato, partido político,
coalición, agrupación política o
candidato, sin perjuicio de las penas
que puedan corresponder por el
delito de peculado.

Tabla 4. Sanciones de los delitos electorales más frecuentes acorde con la Ley General en Materia de Delitos
Electorales
58 delitos electorales / cap. 2

A partir de la información de la Tabla 4 se aprecia que para los delitos electora-


les más frecuentes se encuentran establecidas tanto penas privativas de la libertad
como pecunarias, las cuales si bien no son elevadas sí podrían llegar a constituir
un desincentivo dado que las sanciones se purgan individual y no colectivamente.
No obstante, diversos especialistas y funcionarios consideran que las penas en esta
materia se quedan cortas.
“Un problema serio que tienen los delitos electorales es su insuficiente sanción, por
tal motivo, no existen condiciones que inhiban su comisión. […] Las sanciones más
fuertes impuestas se han derivado de actos de obtención de credencial de elector con
documentos apócrifos. En consecuencia no existe temor por cometer un delito elec-
toral […] [hay] una falta absoluta de temor a la sanción “por delitos electorales nadie
se va a la cárcel”. 68

En este sentido, sería pertinente realizar un análisis que permita identificar si


el poco temor de ser sancionado por una acción ilícita en contextos electorales se
debe a que se percibe que las sanciones son bajas o a la falta de eficiencia de las
autoridades para procurar e impartir justicia en la materia. Esto último es crucial,
ya que no se deben soslayar dos elementos presentes en el campo electoral: a) las
fiscalías especializadas en la materia aún no operan como deberían y b) el Poder
Judicial minimiza la comisión de delitos electorales.

68
Díaz Santana, Héctor (2011).
59 delitos electorales / cap. 3

Capítulo 3

¿Qué dicen los datos sobre delitos electorales?


Existen diversas fuentes que refieren la magnitud y comportamiento de los delitos
electorales desde su captación como conductas atestiguadas en las comunidades
hasta su solución por parte de las instituciones de impartición de justicia. La totali-
dad de los datos en esta materia corresponden a registros administrativos que lle-
va cada institución e integran a través de reportes periódicos o mediante los censos
de gobierno de procuración e impartición de justicia federal y estatal.
Al ser los delitos electorales conductas complejas en términos de su organiza-
ción, ejecución y posterior investigación, contar con datos provenientes de encues-
tas de victimización no ha sido viable. Por ende, toda lectura de los datos parte de
las fuentes institucionales a nivel procuraduría o fiscalía, institutos y organismos
electorales, juzgados y tribunales, así como de organizaciones de la sociedad civil
especializadas en la observación electoral.
Esta sección está dividida en tres apartados. El primero describe los principales
insumos de información a nivel nacional y estatal en los que se hace referencia a
algún tipo de dato cualitativo o cuantitativo. La segunda sección aporta una lectura
de los datos tomando en cuenta el contexto social y político. Por último, el tercer
apartado contiene una lectura de los datos de delitos electorales dentro del sis-
tema de justicia, es decir, desde el conocimiento de posibles conductas delictivas
hasta su sanción. A continuación, presentamos un listado de los principales resul-
tados de esta sección:

»» Se presentan cuatro fuentes de información que permiten ponderar cifras y


características sistemáticas de estos delitos, estas son: el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI); el Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública (SESNSP); la FEPADE y el Instituto Nacio-
nal Electoral (INE). Del SESNSP se obtuvieron los datos de las Carpetas de
Investigación Iniciadas (CII) tanto del fuero común como del fuero federal;
del INEGI los Censos Nacionales de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema
Penitenciario Estatales, y los Censos Nacionales de Procuración e Imparti-
ción de Justicia Estatal (en sus diferentes años de actualización); de la FE-
PADE los informes que son publicados mensualmente y comunicados de
prensa y del INE los reportes Numeralia del Proceso Electoral.
»» Como parte de la revisión de fuentes se pudo identificar que con base en los
datos publicados por el SESNSP en el apartado Cifras de Incidencia Delictiva
Federal 2012- junio 2018, no se contempló para ningún estado, ni año, las CII
que corresponden a la Ley General en Materia de Delitos Electorales la cual en-
tró en vigor en mayo de 2014. Se identificó el subtipo de delitos electorales
bajo el Código Penal Federal, no obstante, es probable que la totalidad de los
registros no hayan sido contabilizados en este apartado ya que al menos el
número total de CII de enero a junio de 2018 no corresponde con el total de
los registros presentados por la FEPADE. A diferencia de lo que ocurre con
los datos de incidencia delictiva del fuero común que suelen estar sujetos a
un mayor escrutinio, en este caso se identificaron inconsistencias derivadas
de la falta de actualización de los productos estadísticos encabezados por
el SESNSP y PGR.
60 delitos electorales / cap. 3

»» Se debe cuidar la lectura comparativa de los datos de delitos electorales a


la luz de las diferencias cualitativas del contexto social y político y de la se-
paración de competencias institucionales (fuero federal vs. fuero común).
»» Una lectura comparativa que ignore las diferencias contextuales erraría al
comparar directamente las tasas de CII por delitos electorales. Por ejem-
plo, con base en el examen de notas periodísticas se da cuenta de cómo
en Quintana Roo la incidencia de estos delitos tiende a estar asociada con
la participación de desarrolladores inmobiliarios, antreros y hoteleros. En
contraste, en otras entidades como Chiapas el mismo dato de CII puede
referir una situación de turismo electoral.
»» Por otra parte, es inadecuado ignorar las diferencias cuantitativas que re-
sultan de la separación de competencias institucionales en términos de la
apertura o iniciación de expedientes judiciales por presuntos delitos elec-
torales. Se observaron casos de entidades con registros elevados de expe-
dientes judiciales del fuero federal y bajos del fuero común. Por ejemplo,
San Luis Potosí.
»» Se analizó la actividad judicial a lo largo de todo el proceso penal desde
1997 a 2017 y se identificaron tres etapas en función del comportamien-
to de los expedientes judiciales iniciados y determinados, así como de las
sentencias pronunciadas. La primera etapa transcurre de 1997 a 2008, la
segunda de 2009 a 2012 y la tercera de 2013 a 2017.
»» La primera etapa se caracteriza por una incidencia baja y focalizada de pre-
suntos delitos electorales, predominancia del fuero común sobre el federal
y bajos niveles de sentencias condenatorias. La segunda etapa (2009-2012)
exhibió un crecimiento de expedientes judiciales iniciados y determina-
dos, así como un aumento en el porcentaje de expedientes que alcanzaron
etapas avanzadas del proceso judicial, se generalizó la incidencia a nivel
geográfico y cambió la predominancia del fuero común sobre el federal.
Por último, la tercera etapa se caracterizó por cambios normativos conside-
rables en la reforma penal y la entrada en vigor de la Ley General en Mate-
ria de Delitos Electorales (LGMDE). En este contexto, la lectura de los datos
mostró que los expedientes iniciados y determinados, así como las senten-
cias por delitos electorales del fuero federal aventajaron a los del fuero co-
mún; también se mantuvieron niveles bajos de sentencias respecto al total
de expedientes iniciados y determinados.
»» De igual forma, en diversos extractos del capítulo se analizaron otros as-
pectos puntuales como la incidencia de delitos electorales en Colima y
Chihuahua; la relación entre estos delitos y las tasas de participación ciu-
dadana en las jornadas; la desagregación de los denunciantes de delitos a
nivel federal; el perfil de los sujetos activos por sexo y edad y la clasificación
de las víctimas.
61 delitos electorales / cap. 3

Fuentes de información
De acuerdo con el documento La consolidación de los registros y estadísticas delictivas
en México publicado por el ONC en 2018: “el diseño, implementación y evaluación
exitosa de políticas públicas en materia de seguridad requiere como insumo bá-
sico una batería diversa, confiable y actualizada de estadísticas. Sin este insumo,
toda política de seguridad estará condenada el fracaso o en el mejor de los casos,
a un éxito azaroso69.” En el caso de los delitos electorales, esta afirmación también
resulta adecuada a pesar de que el interés en este tema se concentra durante las
jornadas electorales.
En las secciones previas de este documento, se abordó cómo la configuración
jurídica y política de los delitos electorales implica tanto un deterioro de la inte-
gridad democrática como afectaciones directas a las instituciones públicas. Sin
estadísticas, es difícil determinar la magnitud o el grado de estos efectos o si hay
diferencias geográficas que permitan identificar si los delitos electorales se en-
cuentran focalizados o más dispersos. De igual forma, al ser el ámbito de acción de
instituciones del sistema de justicia penal, los datos deberían permitirnos conocer
el grado de impunidad con que se han cometido estos ilícitos.
El documento previamente referido señala que en México, “existe una gran di-
versidad de proyectos estadísticos en materia de seguridad y justicia en el país en-
cabezados por el gobierno federal y organismos autónomos”70. A continuación, se
enuncian los proyectos estadísticos de seguridad y justicia, y se refiere en la cuarta
columna se especifica si tienen datos de delitos electorales o de conductas que vul-
neren los derechos políticos de la población.

Del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI):

Registros administrativos
¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Sí, incluye datos sobre
Estadísticas de los organismos hechos presuntamente
Anual 2013-2015
públicos de derechos humanos violatorios de derechos
políticos
Impartición de justicia en mate-
Anual 2014 Sí
ria penal
Judiciales en materia penal Anual 1997-2012 Sí

Tabla 5. Elaborado por el ONC

69
Observatorio Nacional Ciudadano. (2018). La consolidación de los registros y estadísticas delictivas en México.
México
70
Íbid
62 delitos electorales / cap. 3

Las estadísticas de los organismos públicos de derechos humanos no refieren la


incidencia de delitos electorales como tal, pero da cuenta de hechos presuntamen-
te violatorios de derechos políticos y de las víctimas71. Las conductas incluidas son:
• Injerencias arbitrarias para quebrantar la libertad de manifestación pública.
• Obstaculización o restricción para la participación ciudadana.
• Obstaculización o restricción para formar partidos políticos, votar o ser vo-
tado.
• Otra violación a los derechos políticos.

Las conductas previamente expuestas, en particular, la obstaculización o res-


tricción para formar partidos políticos, votar o ser votado, puede llegar a constituir
un delito electoral y por lo tanto estar sujetas a la investigaciones y sanciones.
En el caso de las estadísticas de impartición de justicia en materia penal, se in-
cluyen todos aquellos asuntos previos a 2014 atendidos en diversas etapas por los
órganos jurisdiccionales del Tribunal Superior de Justicia de cada entidad federati-
va. De acuerdo con el INEGI, los registros administrativos complementan la infor-
mación de los censos de impartición de justicia estatales. Además de presentar la
numeralia en términos de los asuntos penales atendidos, brinda información de
la cantidad y características de los delitos, víctimas, procesados y/o imputados y
sentenciados.
Por último, las estadísticas judiciales en materia penal de 1997 a 2012. Cabe
destacar que estos últimos registros corresponden a la información de juzgados
penales y mixtos de primera instancia en el fuero común y fuero federal con datos
nacionales, estatales y federales. Por desgracia, esta serie ya no se actualiza pues
fue sustituida por los censos de gobierno.

Censos y encuestas de gobierno


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Censo Nacional de Procuración
Anual 2013-2015 Sí
de Justicia Federal
Censo Nacional de Impartición
Anual 2010-2016 Sí
de Justicia Federal
Censo Nacional de Gobierno,
Seguridad Pública y Sistema Anual 2011-2017 Sí
Penitenciario Estatales
Censo Nacional de Procuración
Anual 2011-2017 Sí
de Justicia Estatal

71
Es posible desagregar por sexo de la víctima, la comisión estatal o nacional a la que se denunciaron los hechos
y la institución señalada de la presunta violación.
63 delitos electorales / cap. 3

Censo Nacional de Impartición


Anual 2011-2017 Sí
de Justicia Estatal
Censo Nacional de Gobiernos
Bianual 2011-2017 Sí
Municipales y Delegacionales
Encuesta Nacional de Gobierno,
Seguridad Pública y Justicia Anual 2009 No
Municipal
Tabla 6. Elaborado por el ONC

Los censos y encuestas de gobierno también dan cuenta de la incidencia de


los delitos electorales en los diferentes procesos del sistema de justicia, desde las
intervenciones policiacas hasta la respuesta del sistema penitenciario y la recolec-
ción de multas derivada de las sentencias condenatorias.
De la tabla anterior se desprende que es posible encontrar datos de procura-
ción de justicia por delitos electorales del fuero federal (aquellos tipificados en el
Código Penal Federal y después, en la LGMDE) y del fuero común (aquellos tipifica-
dos en los códigos penales estatales y después, en la LGMDE). Estos datos refieren
a cuántas averiguaciones previas (AP) y carpetas de investigación se iniciaron por
estos delitos, los resultados de las AP y CI en términos de su estatus, entre otros
aspectos. Los censos también tienen información de las capacidades instituciona-
les de las procuradurías y fiscalías en términos de los recursos humanos y de la
infraestructura disponible.
Los censos de impartición de justicia estatal y federal proporcionan informa-
ción de los asuntos penales que analiza el Poder Judicial a través de las institucio-
nes correspondientes. Los datos permiten distinguir entre aquellos asuntos a cargo
de los poderes judiciales locales y del federal, dependiendo de si se consulta el Cen-
so Nacional de Impartición de Justicia Estatal o el Censo Nacional de Impartición de Justicia
Federal. De igual forma, también es posible recabar información de las capacidades
institucionales de los juzgados y tribunales.
A su vez, el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario
Estatales da cuenta de la población reclusa por la comisión de delitos electorales
(egresos e ingresos), entre otros datos. El Censo Nacional de Gobiernos Municipales y
Delegacionales permite conocer la cantidad de presuntos delitos electorales regis-
trados en las intervenciones de la policía municipal. Lo anterior es de suma rele-
vancia ya que la policía suele ser el primer respondiente ante la incidencia de un
delito electoral durante la jornada democrática.
64 delitos electorales / cap. 3

Encuestas en hogares y establecimientos


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Desde
Encuesta Nacional de Seguridad el tercer
Trimestral No
Pública Urbana trimestre de
2013
Encuesta Nacional de
Victimización y Percepción sobre Anual 2011-2017 No
Seguridad Pública
Encuesta de Cohesión Social
para la Prevención de la Anual 2014 No
Violencia y la Delincuencia
Abril de 2009
Encuesta Continua sobre la a diciembre
Mensual ypor el ONC
Tabla 3. Elaborado}
Percepción de la Seguridad de 2012 / No
trimestral
Pública Marzo y junio
de 2013
Encuesta Nacional sobre
Anual 2010 No
Inseguridad
Encuesta Nacional de 2012, 2014 y
Bianual No
Victimización de Empresas 2016
Encuesta Nacional de Población
Anual 2016 No
Privada de la Libertad

Tabla 7. Elaborado por el ONC

Por su parte, de las encuestas a hogares y establecimientos sobre seguridad y


justicia que pudieran contener referencias sobre delitos electorales, ninguna apor-
ta datos sobre estas conductas. En parte, esto se podría deber a distintos factores.
Por ejemplo:
• Que los delitos son altamente especializados y estacionales.
• Que no se han impulsado proyectos estadísticos por falta de interés o por-
que la incidencia y efectos de estos delitos se perciben como menores.
• Que no se adhiere a los objetivos de los proyectos estadísticos en curso.

Esta carencia de datos en materia penal electoral contrasta con el interés del
INEGI y el INE por desarrollar herramientas como las Estadísticas Intercensales a Esca-
las Geoelectorales, las cuales presentan información de calidad sobre las elecciones
y las características sociodemográficas de la población en los distritos y secciones
del país. En este sentido, sería recomendable que se incorporara un módulo de
delitos electorales en colaboración con la FEPADE y otras fiscalías especializadas.
Esto contribuiría a generar información que coadyuve en el diseño de políticas de
prevención y disuasión.
65 delitos electorales / cap. 3

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Cifras de Incidencia Delictiva Enero 2015 a
Mensual Sí
Estatal mayo 2018
Cifras de Incidencia Delictiva Enero 2015 a
Mensual Sí
Municipal mayo 2018
Cifras de Incidencia Delictiva Mensual / Enero 2012 a

Federal Anual mayo 2018
Cifras de Víctimas del Fuero Enero 2015 a
Mensual No
Común, 2015 mayo 2018
Enero 1997
Cifras de Incidencia Delictiva
Mensual a diciembre No
Estatal, 1997- diciembre 2017
2017
Enero 1997
Cifras de Incidencia Delictiva
Mensual a diciembre No
Municipal, 1997- diciembre 2017
2017
Enero 2014
Cifras de Víctimas del fuero
Mensual a diciembre No
común, 2014- diciembre 2017
2017
Incidencia Delictiva Nacional Sin
Enero 2018 a
(presuntos delitos registrados en periodicidad No
mayo 2018
el periodo enero- mayo 2018) definida
Incidencia Delictiva Nacional
(presuntos delitos registrados en Mensual Mayo 2018 No
mayo 2018)
Base de datos del fuero federal
Sin
del Registro Nacional de Datos 1973 a 30 de
periodicidad No
de Personas Desaparecidas abril 2018
definida
(RNPED) al mes de abril
Base de datos del fuero común
Sin
del Registro Nacional de Datos 1968 a 30 de
periodicidad No
de Personas Desaparecidas abril 2018
definida
(RNPED) al mes de abril

Tabla 8. Elaborado por el ONC


66 delitos electorales / cap. 3

Del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP):


La información de incidencia delictiva del SESNSP incluye tres archivos que
contienen datos de averiguaciones previas y carpetas de investigación por delitos
electorales iniciadas, tanto por procuradurías y fiscalías estatales como por la FE-
PADE de la PGR.
De hecho, la información de los delitos electorales del fuero común se reco-
piló y clasificó en esta administración gracias a los esfuerzos emprendidos por el
Centro Nacional de Información (CNI) del SESNSP para consolidar el instrumento
CNSP/38/15. Los datos en comento se desagregan por entidad federativa y munici-
pio, y se actualizan con una frecuencia mensual.
En contraste, los registros delictivos del fuero federal iniciaron a partir de 2012
y se desagregan únicamente por entidad. La información vertida en dichos tabula-
dos también incorpora otros delitos del fuero federal como aquellos cometidos en
contra de la salud.
En materia de delitos electorales se identificó que las Cifras de Incidencia Delic-
tiva Federal no contemplan las CII relacionadas con la LGMDE. Además, al menos
en lo que va del 2018, en el subtipo de delitos electorales contemplados en el Có-
digo Penal Federal, los registros no concuerdan con los datos proporcionados por la
FEPADE.
En ambos casos, no existe mayor desagregación por subtipo o modalidad con-
forme a las fracciones o atributos comunes establecidos en los ordenamientos. En
este sentido, sería recomendable que estos delitos se desagregaran según las cate-
gorías planteadas por el INEGI:
• Cometidos por funcionarios electorales.
• Cometidos por funcionarios públicos.
• Cometidos por representantes populares.
• Cometidos por integrantes de partidos políticos.
• Cometidos por electores.
• Cometidos por terceros.
• Cometidos por ministros de culto.

De la Procuraduría General de la República (FEPADE) y las procuradurías y fiscalías


estatales:

Registros proporcionados por la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Desde enero
Informe Mensual de Actividades Mensual Sí
2015
Desde enero
Comunicados de prensa Coyuntural Sí
2018

Tabla 9. Elaborado por el ONC


67 delitos electorales / cap. 3

El informe de actividades de la FEPADE es presentado de manera mensual a la


Procuraduría General de la República con el fin de exponer los resultados cualitati-
vos y cuantitativos alcanzados durante el periodo que se informa. Este documento
hace referencia principalmente a la investigación y persecución de delitos electora-
les, así como cualquier tipo de actividad relacionada con la prevención y fomento a
la cultura de la denuncia y legalidad en materia penal-electoral.
Está dividido en tres grandes grupos:
1. Investigación y persecución de los delitos electorales.
2. Actividad Jurídico-Consultiva.
3. Prevención de delitos electorales.

La información está desagregada en función del tipo de delito cometido; acto-


res participantes en la denuncia y los denunciados; entidad federativa correspon-
diente al delito; marco legal que da sustento a la denuncia y diversas resoluciones
presentadas ante otros casos similares.
A diferencia del informe de actividades, los comunicados de prensa no tienen
una periodicidad determinada ya que tienen por objetivo informar a la ciudadanía
de eventos ocurridos durante la temporada electoral. La información presentada
busca dar un panorama general, ser breve y acotada.
A nivel nacional ambos documentos son las únicas fuentes de información con
los que la ciudadanía cuenta para conocer los tipos de delitos electorales cometi-
dos, responsables y sanciones derivadas de estos actos.

Fiscalía General de Estado de Jalisco


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
2013 a 31 de
Seguridad Map Mensual No
mayo de 2018
Sistema Estadístico sobre a 4 de julio de
Diario No
Autopsias 2018
Estadísticas de áreas especializa-
Enero 2018 a
das de la dirección de Dictami- Mensual No
mayo 2018
nación Pericial

Tabla 10. Elaborado por el ONC

Seguridad Map es una herramienta elaborada por el gobierno del estado de


Jalisco que tiene por objetivo llevar a cabo un registro, seguimiento, manejo de in-
formación y análisis de datos para todo el público. La aplicación integra bases de
datos de delitos cometidos según la Fiscalía General del Estado e información del
INEGI como delimitaciones conurbadas.
68 delitos electorales / cap. 3

Es probable que, con la finalidad de demostrar las zonas de mayor riesgo en


materia de seguridad pública, los delitos electorales no hayan sido considerados
para esta herramienta.
Por su parte, tanto el Sistema Estadístico sobre Autopsias y las Estadísticas de
áreas especializadas de la dirección de Dictaminación Pericial están a cargo del Ins-
tituto Jalisciense de Ciencias Forenses. La información está presentada de enero a
mayo de 2018 y únicamente contiene información que ha sido elaborada para dic-
támenes periciales e informes en materia de estudio necrológicos o patológicos.
Es probable que en los tres casos no se registre una desagregación de delitos
electorales por dos factores: Seguridad Map es un producto elaborado para infor-
mar incidentes en materia de seguridad pública, mientras que los dos últimos tie-
nen por objetivo ayudar a esclarecer las causas de la muerte de una persona, por lo
que no son competencia del proceso electoral.

Fiscalía General de Estado de Veracruz


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Sin
Registro Público de Personas Sin cobertura
periodicidad No
Desaparecidas definida
definida
Sin
Registro Público de Personas Sin cobertura
periodicidad No
Detenidas definida
definida
Estadísticas de áreas
Enero 2018 a
especializadas de la dirección de Mensual No
mayo 2018
Dictaminación Pericial

Tabla 11. Elaborado por el ONC

Ambos documentos conforman bases de información que ayudan a que la ciu-


dadanía conozca el listado e identificación de personas que se encuentran en cali-
dad de desaparecidas y detenidas en Veracruz.
Entre los criterios considerados para las personas desaparecidas están: nom-
bre, municipio en donde desapareció, estatura, complexión, nacionalidad y rasgos
físicos.
Por su parte, el registro de personas detenidas únicamente puede ser consulta-
do con los datos específicos del denunciante. Ante la falta de datos públicos para
consultar esta base, no se pudo determinar si hasta julio de 2018 se ha presentado
alguna detención por delitos electorales.
Cabe destacar que, aunque así fuese, el registro únicamente permanece al fina-
lizar la detención, posteriormente se borra.
69 delitos electorales / cap. 3

Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Informe Ejecutivo de las
Mensual 2014-2018 No
actividades de la PGJDF
Sin
Registro Público de Personas Sin cobertura
periodicidad No
Detenidas definida
definida
Estadísticas de áreas
Enero 2018 a
especializadas de la dirección de Mensual No
mayo 2018
Dictaminación Pericial

Tabla 12. Elaborado por el ONC

El Informe Ejecutivo de las actividades de la PGJCDMX concentra la estadística


delictiva de la CDMX para elaborar políticas en seguridad. Entre sus indicadores
contempla:
• Total de averiguaciones previas.
• Averiguaciones previas del fuero común de delitos de alto impacto social.
• Averiguaciones previas del fuero común de delitos de bajo impacto social.
• Incompetencias y hechos no delictivos.

Al ser la FEPADE el organismo en el cual se concentran los delitos electorales,


este informe únicamente busca ser informativo para el ambiente de seguridad pú-
blica en la capital.
Por su parte, el registro público de personas desaparecidas mantiene la misma
estructura que en las entidades antes descritas. En este caso tampoco se contem-
plan los delitos electorales.
En cuanto a las instituciones de procuración de justicia de Chiapas, Morelos,
Guanajuato, Puebla, Tabasco y Yucatán carecen de información pública en materia
de delitos electorales. Se presume, en este sentido, que solo remiten los datos in-
dispensables sobre esta materia al SESNSP.
70 delitos electorales / cap. 3

Del Instituto Nacional Electoral y organismos públicos electorales:

Instituto Nacional Electoral


¿Contiene datos de delitos
Cobertura electorales o de conductas
Producto Periodicidad
temporal que vulneren derechos
políticos?
Estadísticas del Padrón Electoral Sin periodici- Hasta el 30 de
No
y Lista Nominal de Electores dad definida abril de 2018
Numeralia Proceso Electoral
Semanal 2017-2018 Sí
2017-2018
Diciembre
Encuestas Electorales Mensual 2017 a mayo No
2018
1ro de julio
Programa de Resultados
Temporal de 2018- por No
Electorales Preliminares
definir
Conteos Rápidos
1ro de julio de
para los Procesos Electorales Temporal No
2018
Federal y Locales 2017-2018
1ro de julio
Cómputos Distritales 2018 Temporal de 2018- Por No
definir

Tabla 13. Elaborado por el ONC

La Numeralia del Proceso Electoral 2017-2018 es un reporte elaborado semanal-


mente por el INE, el cual tiene como objetivo informar a la ciudadanía de aspectos
coyunturales al proceso electoral. La información que se presenta considera aspec-
tos generales como calendario electoral, capacitaciones, voto en el extranjero entre
otros temas más.
En relación con los delitos electorales, este es el único documento del INE que
reporta las quejas y denuncias presentadas ante la autoridad; especifica la canti-
dad de procedimientos iniciados; quiénes promovieron las irregularidades repor-
tadas en las distintas fases del proceso; sanciones impuestas durante la precampa-
ña, después de las campañas y el día de la elección, así como un monitoreo puntual
en todas las entidades federativas que tuvieron elecciones. El detalle de los datos
permite realizar observaciones según el análisis así lo requiera.
El resto de los documentos de esta sección únicamente presentan información
acotada a una parte del proceso electoral. Por ejemplo, las encuestas electorales
tenían por objetivo estimar las preferencias de los votantes hacia algún candidato
o partido político desde diciembre de 2017 a mayo 2018. Mientras que los registros
71 delitos electorales / cap. 3

presentados en los conteos rápidos tienen información de los primeros resultados


obtenidos el 1 de julio.
Por su parte, los sitios web de los organismos públicos electorales de las nueve
entidades en las que se eligieron gobernadores no contienen información pública
sobre delitos electorales. Remiten a los informes de FEPADE.

Del Consejo de la Judicatura Federal (CJF):


Se identificó que la Dirección General de Estadística Judicial del CJF mantiene una
herramienta de consulta, análisis y pronóstico denominada el Sistema Integral de
Seguimiento de Expedientes (SISE) que permite conocer elementos de estadística ju-
dicial de los diferentes órganos jurisdiccionales en diversas especialidades como
administrativa, de amparo en materia penal, civil, laboral, mixta, procesos penales
federales, mercantil de cuantía menor y administrativas especializadas.
Si bien es factible que en esta base de datos exista evidencia de los asuntos pe-
nales electorales, dada la arquitectura de este sistema de información no es facti-
ble obtener datos precisos de estos. Al menos sin conocer el número del expedien-
te, es difícil extraer información relevante de estos delitos.

Los delitos electorales en su contexto social y político


Este documento recoge los elementos más importantes que ayudan a darle pers-
pectiva al contexto político y social de los delitos electorales en México. Para su
elaboración se consideraron distintos insumos de información como los análisis
realizados en materia del comportamiento electoral en México, los datos propor-
cionados por la FEPADE y por el SESNSP, así como notas de prensa.
Se mantendrá la misma definición de delitos electorales utilizado en el capítulo
anterior y se entenderá como clientelismo electoral al “reparto de favores, bienes
materiales, servicios o dinero a cambio de votos y/o apoyo político72. La coacción
del voto ocurre cuando el intercambio entre votantes y candidatos se realiza a tra-
vés de amenazas, chantajes, fuerza o violencia. La compra del voto ocurre cuando
este intercambio es voluntario73.
Durante el proceso de búsqueda de información se identificó que en el país se ha
escrito poco de este tema, en la mayoría de los casos únicamente se aborda desde la
perspectiva legal o en su caso únicamente abarca al clientelismo electoral, la compra
o la coacción del voto. Sin embargo, se dejan de lado prácticas como el mal uso de bo-
letas electorales, alteraciones en el Registro Federal de Electores (RFE), información
falsa en el Registro Nacional de Ciudadanos (RNC), entre otros delitos más.
Entre los análisis, está el de Santiago Nieto y Sandra Valdez que publicaron,
como parte del Reporte Electoral 2018 de Integralia Consultores, uno de los prime-

72
Schedler, A. (2004). El voto es nuestro: ¿cómo los ciudadanos mexicanos perciben el clientelismo electoral.
Revista Mexicana de Sociología, 66, pp 57-97.
73
Schroeter, B. (2010). Clientelismo: ¿Un concepto social y/o político. Revista Mexicana de Sociología, 72, pp
141-175
72 delitos electorales / cap. 3

ros trabajos en México que detalla y analiza los datos de la FEPADE desde 1988
a 201774. También el Instituto Nacional de Ciencias Penales elaboró junto con la
FEPADE un manual en el que se detalla el tipo y la forma en que se cometen los
delitos electorales y los canales de denuncia.
La prensa ha hecho un gran trabajo al respecto desde una perspectiva de he-
chos, sin embargo, poco se ha abordado como parte de un fenómeno social que
mina la integridad electoral en México. Resulta sorprendente que, a pesar de la co-
tidianeidad de los delitos electorales, no abunden explicaciones científicas y traba-
jos más especializados. Esto podría deberse a que las elecciones suelen analizarse
más desde una óptica de los resultados, es decir, por qué ganó un candidato y no
otro o por qué ganó con una ventaja amplia o pequeña, etc.
Otra hipótesis es que estos vacíos en la literatura son resultado de un fenómeno
que poco tiempo tiene en la vida política mexicana, que es la agudización de la
competitividad electoral. Es probable que antes el clientelismo o la coacción del
voto hayan sido prácticas recurrentes por los candidatos. Por citar un ejemplo, Luis
Javier Garrido en su ensayo Un partido sin militantes, hace referencia a que durante
la campaña de Cárdenas a la presidencia entre 1933 y 1934, los mecanismos socia-
les para lograr un mayor número de afiliados estaban basados en una política de
masas con mecanismos simples: cooptar grandes movimientos sociales que no tu-
vieran una afiliación consciente respecto a alguna postura política y la afiliación de
individuos mediante mecanismos coercitivos75.
En contextos donde la competencia electoral permite a dos o incluso tres can-
didatos tener aspiraciones reales a ocupar un cargo, es probable que existan incen-
tivos para que se cometan delitos electorales que puedan alterar los resultados de
la contienda y favorezcan ilícitamente a un candidato. Al existir un contendiente
con posibilidades de ganar, la práctica de estos delitos se vuelve más habitual y
extendida.
También es un hecho que los delitos electorales, en general, son difíciles de
cuantificar ya que no son denunciados y en algunos casos, se puede caer en apre-
ciaciones subjetivas o en acciones políticas que buscan favorecer al contrincante.
Por ejemplo, si consideramos el caso de compra y venta del voto, estamos ante
un caso de un delito sin víctima en el sentido criminológico del término. Quien
vende su voto solo tendrá el incentivo de denunciar a quien lo compró si la pro-
mesa de pago no se cumplió. Esto sucederá con poca frecuencia pues quien vende
el voto podría pensar que al acudir a un Ministerio Público para reportar el hecho,
podría resultar peor76. Este argumento es similar al que se plantea con la compra y
venta de drogas o de artículos de contrabando. Un consumidor no tiene incentivos
de denunciar esta transacción por lo que las tasas de reporte tienden a ser bajas.

74
Nieto S., Valdez, S. (2018). FEPADE: la historia como creadora de instituciones. junio 10, 2018, de Integralia
Consultores Sitio web: https://integralia.com.mx/fortalezasydebilidades/Capitulo29-NietoyValdez.pdf
75
Garrido, L. (1987). Un partido sin militantes. En La vida política mexicana en la crisis (pp. 41-45). México: El
Colegio de México.
73 delitos electorales / cap. 3

Mucha de esta información está dispersa en notas de prensa, pero a nivel ins-
titucional la FEPADE concentra a detalle los delitos electorales del fuero federal y
el SESNSP los del fuero común. El INE presenta actualizaciones semanales de las
denuncias presentadas.
Por su temporalidad y análisis desagregado de los informes mensuales, estas
son las únicas referencias con las que se cuenta para conocer de manera particular
los partidos políticos, estados, municipios y ciudadanía que de una u otra forma
han participado en estos delitos.
La información está presentada de manera somera y permite dimensionar el
contexto electoral mexicano. Sin embargo, ante la falta de denuncias presentadas,
la información está sesgada únicamente a las capitales o los centros urbanos y se
descartan localidades de igual o mayor relevancia.
Al respecto, hay estudios como el de Luis Carlos Ugalde y Gustavo Rivera quie-
nes consideran que al menos el funcionamiento del clientelismo político está loca-
lizado a nivel de barrio o colonia y su estructura opera principalmente en colonias
de niveles de clase media baja a clase baja77. Carlos Vilalta, autor de la publicación
Compra y Coacción del voto en México coincide y amplía el análisis al exponer que los
partidos políticos seleccionan a las localidades en función de su perfil económico.
Por ejemplo, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante las elecciones
pasadas obtuvo mejores resultados en zonas rurales, el PAN en las industrializadas
y el Partido de la Revolución Democrática en las manufactureras y CDMX.
La coacción del voto se expone a través de mecanismos similares. Igualmente
opera a nivel de barrio, pero se lleva a cabo por un intercambio de bienes, dinero,
tarjetas prepagadas u otras recompensas78. Vilalta menciona casos en los que se
coacciona al electorado mediante los programas de desarrollo social como el Pros-
pera, el Seguro Popular u Oportunidades y concluye con la promesa de una obra
pública79.
Con el objetivo de conocer cómo se comportan los delitos electorales a nivel
estatal, se realizó la siguiente matriz en donde se correlacionan los años electora-
les con expedientes judiciales iniciados (fuero federal) por cada 100 mil habitantes
con base en datos publicados por el SESNSP. Se obtuvieron los siguientes resulta-
dos:
En 2012 se registraron los incrementos más importantes de delitos electorales a
nivel nacional. Durango fue el estado con más casos registrados, seguido de Gue-

76
A pesar de que los vendedores y compradores de votos no tienen incentivos de reportar las conductas, el equi-
po del candidato rival o candidatos así como ciudadanos comprometidos con la democracia, pueden denunciar
este tipo de hechos.
77
Ugalde, L., Rivera, G. (2013). Clientelismo electoral y la compra del voto en México. julio 11, 2018, de Nexos
Sitio web: https://www.nexos.com.mx/?p=18989
78
Ídem
79
Vilalta, C. (2007). Compra y Coacción del Voto en México: Variaciones estatales y diferencias de opinión entre
beneficiarios y no beneficiarios de programas sociales. 11 de junio de 2018, de Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Sitio web: https://img1.wsimg.com/blobby/go/9b03c4d4-1f07-47b6-9654-416ff4774662/
downloads/1cd3ji277_602383.pdf
74 delitos electorales / cap. 3

Entidad CII CII CII CII CII CII Alternancia en


2012 2013 2014 2015 2016 2017 las gubernaturas
Aguascalientes 2.7 0.5 0.5 1.6 3.1 0.4 PRI PAN
Baja California 2.6 0.3 1.0 1.2 1.2 0.5 No
Baja California Sur 6.3 0.6 0.3 2.7 1.5 0.7 No
Campeche 4.0 1.2 0.2 1.0 0.9 0.4 No
Chiapas 2.5 0.3 0.9 4.1 1.1 0.8 PRDPVEM, PRI, PANAL
Chihuahua 4.6 0.6 1.7 1.0 3.0 1.6 PRI PAN
Ciudad de México 4.9 0.6 1.0 1.9 10.6 2.5 No
Coahuila 3.0 0.6 0.4 0.6 0.5 3.2 No
Colima 3.5 0.0 0.7 3.7 4.8 0.1 No
PRI PAN, PRD,
Durango 6.9 0.8 1.0 0.7 3.5 0.4
Convergencia y PT
Guanajuato 2.0 0.1 0.5 0.5 0.4 0.3 No
Guerrero 5.7 0.3 0.9 1.1 0.6 0.2 PRD  PRI
Hidalgo 2.8 0.5 1.2 1.0 3.4 0.9 No
Jalisco 1.5 0.1 1.1 1.0 0.6 0.3 PAN PRI
México 3.1 7.6 3.6 0.9 0.6 3.6 No
Michoacán 1.0 0.1 3.8 1.5 0.5 0.5 PRI PRD, PT, PANAL
Morelos 2.5 0.4 0.7 0.7 0.9 0.5 PRI IndependientePRD
Nayarit 3.5 0.8 2.0 0.9 0.8 2.8 PRI PAN, PRD, PT, PRS
Nuevo León 0.8 0.3 0.4 0.7 2.9 0.2 PRI  INDEPENDIENTE
Oaxaca 1.4 0.2 1.0 2.1 2.9 2.1 MC  PRI
Puebla 2.4 1.3 0.8 1.7 7.9 1.4 No
Querétaro 0.7 0.4 0.8 0.9 1.4 0.5 PRI PAN
Quintana Roo 3.0 12.9 2.6 8.6 24.6 23.3 PRI PAN, PRD
San Luis Potosí 0.7 0.4 0.4 0.4 0.2 0.1 No
Sinaloa 1.3 0.2 1.0 0.8 1.7 0.2 PAN  PRI
Sonora 3.2 0.5 10.9 8.1 2.3 1.8 PAN  PRI
Tabasco 2.5 0.2 0.7 1.2 3.1 0.4 PRI PRD, PT, MC
Tamaulipas 2.0 0.7 0.3 1.1 1.1 0.2 PRI PAN
Tlaxcala 3.9 0.4 0.4 0.9 8.0 1.2 NO
Veracruz 1.8 1.3 1.0 3.8 6.6 2.8 PRI PAN
Yucatán 1.5 0.5 4.9 1.4 0.5 0.0 No
Zacatecas 1.9 1.0 0.5 1.3 0.7 0.0 No
Partido de Acción Nacional (PAN)
Partido de la Revolución Democrática (PRD)
Partido del Trabajo (PT)
Año electoral para elegir Gobernador
Movimiento Ciudadano (MC)
Partido Nueva Alianza (PANAL)
Partido Verde Ecologista de México (PVEM)

Tabla 14. Elaborado por el ONC con base en información del INE y del SESNSP.
75 delitos electorales / cap. 3

rrero y Baja California Sur. Al respecto, Nieto y Valdez coinciden con estos resulta-
dos al señalar que con base en los datos proporcionados por la FEPADE se pudo
identificar que los años con elecciones presidenciales tuvieron el mayor número
de expedientes iniciados. Entre cada periodo presidencial de 1994 a 2012 hubo un
crecimiento de 345.6%80.
Según los resultados del SESNSP, los delitos se comportaron de manera distinta
por entidad federativa. Por ejemplo, Quintana Roo tiene la mayor cantidad de tasas
por delitos electorales desde el 2012, le sigue Sonora y la Ciudad de México. En el
primer estado, la tasa con mayor incremento se registró en 2016, año electoral para
elegir gobernador y en el que se presentó por primera vez alternancia en el poder
con Carlos Joaquín González de la coalición PAN/PRD.
Sin embargo, Quintana Roo tiene una larga tradición en materia de delitos elec-
torales. En el 2013, el INE detectó actividades relacionadas con el turismo electoral81
a favor del PRI, el intercambio consistía en registrarse por segunda ocasión ente el
INE con otro domicilio a cambio de dinero, hospedaje y comida. De esta manera, el
partido garantizaba votos masivos a su favor para ganar alguna candidatura.
De los 17 estados que han tenido cambio de partido en las gubernaturas, se
identificó que en la mayoría de los casos, los incrementos en las carpetas de inves-
tigación se registraron desde un año antes de la elección, como en Sonora, Oaxaca,
Michoacán, Puebla, y Veracruz. En otros, durante el mismo año de la elección tu-
vieron las mayores cifras de todo el periodo como en Sinaloa, Nayarit y Aguasca-
lientes.
San Luis Potosí (SLP), Guanajuato y Jalisco tuvieron los acumulados más bajos
de delitos electorales en el fuero federal. Incluso, el primero de estos estados regis-
tró la misma tendencia de expedientes iniciados desde el 2012.

80
Valero, M. (2018). El PRI y su turismo electoral en Quintana Roo. ¿Cómo operó?. junio 19, 2018, de e-consulta.
com Sitio web: http://www.e-veracruz.mx/nota/2018-01-23/nacion/el-pri-y-su-turismo-electoral-en-quinta-
na-roo-como-opero
81
Ídem. El turismo electoral o domicilio irregular consiste en movimientos masivos de personas de un lugar a
otro o por el cambio de identidad que hacen o pretenden hacer los ciudadanos cuando solicitan una credencial
para votar con datos diferentes a los reales.
76 delitos electorales / cap. 3

Colima, el estado de los comicios irregulares.

Colima es la entidad con la mayor cantidad de elecciones anuladas por


irregularidades en los comicios. Son dos los casos registrados y en ambos
hubo participación del gobernador en turno.
• El primero fue el 6 de julio de 2003 cuando los colimenses votaron
para gobernador, alcaldes y diputados locales. Los resultados ob-
tenidos por el INE indicaron que Gustavo Vázquez Montes del PRI
obtuvo la mayoría de los votos con 41.6% del electorado a su favor.
Sin embargo, el PAN y PRD impugnaron la elección al señalar
que, el en ese entonces, gobernador Fernando Moreno Peña rea-
lizó campañas de difusión antes y durante el proceso electoral a
favor del candidato ganador82.
Tres meses más tarde, con cuatro votos a favor y tres en contra,
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)
anuló la elección en el estado señalando que el gobernador había
incurrido en irregularidades graves que dañaron el proceso elec-
toral.
El 7 de diciembre de ese mismo año se realizaron elecciones
extraordinarias para gobernador, una vez más Vázquez Montes
obtuvo la mayoría de los votos con 51.6% de las preferencias del
electorado frente al 47.8% que obtuvo Morales de Peña candidato
del PAN- PRD.

• Derivado de las elecciones a gobernador del 7 de junio de 2015, el


TEPJF revocó por segunda ocasión los comicios en el estado. Las
causas fueron las mismas que en el 2003 pero con Mario Anguia-
no, en ese entonces gobernador.
En este último caso, José Peralta Sánchez del Partido Revolucio-
nario Institucional (PRI) obtuvo la candidatura con 43.23% de los
votos a su favor.
De acuerdo con la matriz de delitos electorales se registró una
tasa de 3.7 y 4.8 delitos electorales en 2015 y 2016, respectivamente.

Por otro lado, según las carpetas de investigación del fuero común iniciadas por
las procuradurías y fiscalías estatales y reportadas al SESNSP, la Ciudad de México,
Zacatecas, Morelos, Michoacán y San Luis Potosí tuvieron la mayor cantidad de CII
entre 2015 y 2017. A excepción de la capital, estos incrementos de delitos están re-
lacionados con los años electorales para elegir presidentes municipales.

82
Redacción. (2014). Estas son las 3 elecciones para gobernador que se han anulado en México. 20 de julio de
2018, de nación321 Sitio web: http://www.nacion321.com/elecciones/estas-son-las-3-elecciones-para-gober-
nador-que-se-han-anulado-en-mexico
77 delitos electorales / cap. 3

Los 5 estados con mayor y menor número de Carpetas de Investigación Iniciadas por
delitos electorales del fuero común

Nayarit

Coahuila de Zaragoza

Baja California Sur

Sonora

Quintana Roo

San Luis Potosí

Michoacán de Ocampo

Morelos

Zacatecas

Ciudad de México

0 1 2 3 4 5 6 7 8

TOTAL 2015 TOTAL 2016 TOTAL 2017

Gráfica 1. Elaborada por el ONC con base en las CII del SESNSP

Es decir, San Luis Potosí ha tenido una menor participación en los delitos del
fuero federal durante las votaciones para gobernador, pero ha sido más activo
cuando de elecciones a presidentes municipales se trata.
Si los registros presentados en el fuero común tuvieran más información por
municipio, podrían establecerse algunas correlaciones del comportamiento elec-
toral. Por ejemplo, se podría identificar si a mayor competencia electoral hay una
mayor frecuencia de delitos electorales en un estado o municipio; o incluso se po-
dría identificar si estos delitos se alojan con otro tipo de problemáticas sociales
como la presencia del crimen organizado.
Este último punto ha sido abordado desde dos vías. Por un lado, Eduardo Guerre-
ro explica que la participación del crimen organizado en las jornadas electorales se
da cuando el grupo intimida a los candidatos en función de sus propios intereses u
opera en contra del candidato que no les conviene. Esta línea de pensamiento coin-
cide con lo propuesto por Alesina83 quien plantea que las organizaciones criminales
pueden ejercer la violencia previa a las elecciones para eliminar candidatos opuestos,
interrumpir las campañas electorales de candidatos contrarios, intimidar a posibles
votantes y amenazar a los candidatos rivales en caso de que estos ganen.
De acuerdo con Ley (2017)84 la violencia relacionada con el crimen organizado
tiene consecuencias electorales. La investigación empírica demuestra dos resulta-

83
Alesina, A., Piccolo, S. y Pinotti, P. (2016). Organized crime, Violence and Politics. CSEF Working Papers 433.
Naples: University of Naples.
84
Ley, S. (2017). How Criminal Violence Shapes Electoral Participation. 11 de junio de 2018, de Journal of Con-
flict Resolution Sitio web: https://doi.org/10.1177/0022002717708600
78 delitos electorales / cap. 3

dos importantes: 1) que los votantes que residen en regiones donde han ocurrido
acontecimientos violentos de alto perfil y 2) en aquellas regiones donde las organi-
zaciones criminales atacaron a funcionarios de gobierno o candidatos mostraron
tasas de participación electoral más bajas.

Participación electoral y delitos electorales

En la medida en la que se va construyendo más información relacionada


con los procesos electorales en México, tanto en sus características cuali-
tativas como cuantitativas, surgen nuevos cuestionamientos que buscan
establecer correlaciones entre unos hechos y otros. En este caso y derivado
de las elecciones a gobernador de los últimos seis años, de los antecedentes
en materia de delitos electorales y de buscar respuestas relacionadas con la
confianza de los electores en las instituciones, se planteó identificar si exis-
te una correlación entre la participación electoral y estos delitos.
¿Qué correlación podríamos esperar? ¿Positiva, negativa o sin correla-
ción? ¿Qué tan fuerte sería la asociación? ¿Lineal o no lineal? Una corre-
lación negativa indicaría que los estados con tasas de participación bajas
están asociados con tasas elevadas de delitos electorales. Una correlación
positiva indicaría lo contrario, es decir, que entre mayor es la tasa de delitos
electorales, mayor será la tasa de participación.
La metodología empleada fue la siguiente: relacionar las tasas de deli-
tos electorales medidas a través de carpetas de investigación iniciadas del
fuero federal por cada 100 mil electores registradas en los meses que abar-
caron los procesos electorales a gobernador de 2013 a 2018 y las tasas de
participación a nivel estatal de cada elección.
Hasta principios de agosto de 2018, las CII relacionadas con estos delitos
durante el mes de la elección no habían sido presentadas por el SESNSP,
por lo que se decidió esperar para evaluar los datos del periodo completo.
Además, conforme a las inconsistencias registradas sería óptimo esperar
a que los datos se estabilicen para implementar una metodología más ro-
busta y contar con datos de más calidad.
Es probable que a nivel municipal estas dos variables tengan una mayor
correlación que en lo macro, ya que como anteriormente fue mencionado,
el delito suele cometerse de persona a persona y tiene mayor efecto en lo
local. Un enfoque municipal enriquecería más el análisis pues reportaría
más observaciones que contribuirían a identificar mejor las asociaciones
y la direccionalidad de estas. Los resultados podrían mantenerse en dos
vías, por un lado, identificar que, a mayor cantidad de delitos electorales,
menor participación o en caso de que los delitos relacionados con el clien-
telismo predominen, exhiba tasas de participación anormales.
79 delitos electorales / cap. 3

En este último punto y haciendo referencia al clientelismo, Françoise


Montambeault en su artículo Overcoming Clientelism Through Local Partici-
patory Institutions in Mexico: What Type of Participation?, menciona que esta
práctica ha sido utilizado como una estrategia para incrementa la partici-
pación ciudadana a través del voto y la influencia política y del poder en las
instituciones del Estado85. Montambeult también menciona que especial-
mente a nivel municipal, desde la apertura del régimen del PRI en 1980, los
políticos han usado a organizaciones políticas y sociales como puentes que
conecta a los ciudadanos, con el partido y los votos seguros.
Por su parte, Alain Rouquié distingue entre dos tipos de votos produci-
dos por el clientelismo político y que se ven reflejados en la participación
ciudadana: el primero es el “voto vendido” en el que el individuo cambia su
voto por algún tipo de “comodidad” como dinero, alcohol, crédito o algu-
na otra promesa a largo plazo. En este caso, el candidato o partido suelen
incrementar las ganancias de los votantes con el fin de inducirlos a que
participen durante las elecciones a su favor.
También está el “voto gregario” en el que los patrones buscan a través de
sus agremiados el apoyo masivo al partido o candidato a cambio regalos o
banquetes. En este caso es probable que existan amenazas en caso de que
el trabajador no vote o no lo haga por la planilla deseada86.
Para el caso mexicano, ambos autores presentan una relación entre las
prácticas clientelares y la participación ciudadana a nivel local, en especial
en los años 80 con el surgimiento de nuevas fuerzas de poder político di-
ferente al PRI.

Por otro lado, también pueden actuar como “maquinarias electorales” a través
de movilizaciones de votantes con el fin de que el candidato de su preferencia gane
la elección87. Al respecto, Ugalde y Rivera citan: “cuando esto sucede [la participa-
ción del crimen organizado durante las elecciones], provoca que municipios rela-
tivamente irrelevantes en términos económicos se conviertan en enormes botines
políticos. Esto explicaría la alta incidencia de clientelismo electoral en regiones
como la montaña guerrerense, la tierra caliente michoacana y la huasteca poto-
sina, donde la actividad económica gira en torno al cultivo y trasiego de drogas”88.

85
Montambeault, F. (Primavera 2011). Artículo de revista overcoming Clientelism Through Local Participatory
Institutions in Mexico: What Type of Participation?. Latin American Politics and Society, 53, 34.
86
Rouquié, A. (1978). (1978). Clientelist Control and Authoritarian Contexts. 11 de junio de 2018, de Elections
without choice Sitio web: https://link.springer.com/chapter/10.1007%2F978-1-349-03342-3_2
87
Guerrero, E. (2012). El crimen organizado en las elecciones. 20 de junio de 2018, de Nexos Sitio web: https://
www.nexos.com.mx/?p=14872
88
Ugalde, L., Rivera, G. (2013). Clientelismo electoral y la compra del voto en México. op., cit.
80 delitos electorales / cap. 3

Caso distinto a Benito Juárez, Quintana Roo. En este municipio, específicamen-


te en Cancún, es sabido que la mayor cantidad de delitos electorales han sido pro-
movidos a través del financiamiento de desarrolladores inmobiliarios, antreros y
hoteleros que se benefician de los gobernantes en turno. Por lo que, si un candida-
to presenta mejores propuestas para estos sectores, mayores serán sus aportacio-
nes a la campaña.
En ambos casos, “existe una relación lineal entre el gasto en clientelismo electo-
ral y dos factores: la actividad económica de la región en disputa y la competencia
electoral entre los principales partidos”89.
La aprobación de los candidatos independientes por parte de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación fue la ventana que expuso ante los medios de comunica-
ción y la ciudadanía la serie de irregularidades en materia de delitos electorales
por parte de algunos candidatos. Desde los presidenciales hasta los que aspiraban
a otro tipo de cargos de elección popular cayeron en actividades irregulares para
conseguir sus registros.
Si bien es cierto que el alterar el RFE, recoger credenciales para votar o hacer
mal uso de archivos o datos del padrón electoral son prácticas conocidas entre
cada elección, que el delito fuera provocado por los candidatos a la Presidencia con
el único fin de conseguir el registro, incitó a que la opinión pública cuestionara es-
tas candidatura90 y puso en tela de juicio el papel del TEPJF.
En datos, según el informe de abril de la FEPADE durante los primeros cuatro
meses del año, el delito más recurrente fue la alteración al RFE y los estados con
el mayor número de estas denuncias fueron el Estado de México, Quintana Roo y
Veracruz. Esto coincide parcialmente con la lógica del turismo electoral en la me-
dida que a más tardar el 31 de enero de 2018 se podía tramitar el cambio de datos
de la credencial de elector requerido para ejecutar la primera etapa del turismo
electoral.
Además de que febrero fue el último mes para recaudar las firmas que permiti-
rían el registro de los candidatos independientes, fue el mes que tuvo más carpetas
de investigación relacionadas por delitos electorales en lo que va del 2018. Fueron
los independientes, seguidos de los candidatos del PRI los que tuvieron la mayor
cantidad de carpetas de investigación iniciadas en su contra91.

89
Ídem.
90
Es factible que los resultados electorales de las candidaturas independientes se deban al comportamiento
ilícito de los candidatos que incurrieron en estas conductas perjudicando la reputación. En este contexto, es
posible plantear la hipótesis de que los requisitos de registro de las candidaturas orillaron a algunos candida-
tos a realizar estas actividades irregulares.
91
FEPADE. (2018). Informe mensual de actividades abril 2018. 11 de junio de 2018, de Procuraduría General de
la República Sitio web: http://www.fepade.gob.mx/work/models/fepade/informes/2018/Abril2018.pdf
81 delitos electorales / cap. 3

De los presidenciales, la campaña del candidato Jaime Rodríguez Calderón, El


Bronco, fue la que tuvo más irregularidades en todo el proceso de registro de firmas.
El INE dio a conocer que creó empresas fantasmas para apropiarse de recursos pú-
blicos que fueron destinados a su campaña, y de haber falsificado cientos de miles
de firmas92.
Sin embargo, después del derecho de audiencia con el que contaba cada candi-
dato ante TEPJF, El Bronco consiguió su pase a las boletas.
El 9 de abril del 2018, Héctor Díaz Santana, informó a través de una entrevista
con el periódico El Economista que el INE presentó una denuncia ante la FEPADE por
falsificación de firmas por parte de algunos candidato93.
Margarita Zavala también entregó al INE más de 700 mil firmas irregulares,
pero consiguió su pase a las boletas por 3,575 firmas extra94. Además de que a 24
aspirantes como independientes a diputados federales se les encontraron incon-
sistencias como uso de fotocopias de credenciales para votar, credenciales inváli-
das, simuladas con alteración de datos o fotografías, así como el uso de registros
piratas o sustraídos de bases de datos95.

Chihuahua y los desvíos de Duarte para el PRI


Entre los casos más mencionados en los últimos años en materia de de-
litos electorales están relacionados con la orden de aprensión que tiene
el gobernador Cesar Duarte, ex gobernador de Chihuahua por peculado
electoral96.
El exgobernador tiene en su contra dos acusaciones. La primera fue
girada por la FEPADE en junio de 2017 al ser acusado por el probable des-
vío de 79 millones de pesos de la nómina estatal para ser destinados al
Comité Directivo Estatal del PRI, durante la campaña electoral federal de
201597.
La segunda ocurrió en septiembre del 2017 cuando el ex fiscal de la
FEPADE, Santiago Nieto, declaró que de manera paralela también ha-
bía una investigación por el probable desvío de más de 200 millones de
pesos de gente vinculada al gobernador durante el proceso electoral de
201698.

92
Loaeza, S. (2018). De lo perdido, lo que aparezca. 11 de julio de 2018, de El País Sitio web: https://elpais.com/
elpais/2018/06/18/opinion/1529335186_565402.html
93
Monroy, J. (2018). No me temblará la mano investigar firmas falsas de presidenciables independientes: Fiscal.
11 de julio de 2018, de El Economista Sitio web: https://www.eleconomista.com.mx/politica/No-me-tembla-
ra-la-mano-investigar-firmas-falsas-de-presidenciables-independientes-Fiscal-20180409-0082.html
94
Delgado, A. (2018). Pese a entregar más de 700 mil firmas irregulares, Margarita Zavala celebra aprobación
de candidatura. 11 de julio de 2018, de Proceso Sitio web: https://www.proceso.com.mx/526516/pese-a-entre-
gar-mas-de-700-mil-firmas-irregulares-margarita-zavala-celebra-aprobacion-de-candidatura
95
Figueroa, H. (2018). INE citará a independientes por firmas falsas. 11 de julio de 2018, de Excelsior Sitio web:
https://www.excelsior.com.mx/nacional/2018/01/15/1213797
96
Redacción. (2018). Sepulta PGR caso contra César Duarte. 20 de junio de 2018, de Zócalo Sitio web: http://
www.zocalo.com.mx/new_site/articulo/libra-c.duarte-acusacion-por-desvio-de-union-progreso
97
Redacción. (2018). ¿De qué acusan al otro Duarte?. 19 de julio de 2018, de El Universal Sitio web: http://
www.eluniversal.com.mx/nacion/sociedad/de-que-acusan-al-otro-duarte
98
Redacción. (2017). FEPADE investiga a César Duarte por desvío de 200 mdp al PRI en elección de 2016. 20 de
junio de 2018, de segundoasegundo.com Sitio web: https://www.segundoasegundo.com/fepade-investiga-ce-
sar-duarte-desvio-200-mdp-al-pri-eleccion-2016/
82 delitos electorales / cap. 3

Al igual que ocurre con otros delitos como los homicidios, los secuestros y los
robos, estos no se materializan en el vacío. Se producen en un contexto social y
político determinado que genera variaciones en las formas de comisión del ilícito
como se ha demostrado en este apartado. Más allá de los casos particulares, es un
hecho que México, sus instituciones y la ciudadanía están atravesando por gran-
des retos en materia electoral que ayudarán, a la larga, a la construcción de una
sociedad más participativa y democrática. Los delitos electorales son tan solo una
muestra de este del largo camino que aún hace falta por recorrer.

¿Quedan impunes los delitos electorales?


Como cualquier conducta antijurídica tipificada en los ordenamientos vigentes e
investigada por las autoridades competentes, es factible conocer el grado de im-
punidad aproximado con que se cometen estos delitos con base en la estadística
judicial disponible. En la medida que no haya sanciones efectivas y acciones pre-
ventivas, se promueve la comisión de delitos electorales en detrimento de la inte-
gridad electoral.
Debemos notar que hay dos momentos importantes en términos de las modi-
ficaciones del marco jurídico directamente relacionadas con los delitos electorales,
así como reformas de gran calado. Estos son:
• 2008: La reforma penal.
• 2014: La entrada en vigor de la LGMDE como parte de la reforma político
electoral.

El primer momento es de suma importancia pues implica el cambio del siste-


ma de justicia penal inquisitivo al adversarial. Esto modifica radicalmente la forma
cómo se llevan a cabo todos los procesos de procuración e impartición de justicia,
mejora el grado de transparencia con el que se ejecutan todas las acciones e in-
cluso plantea mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Sin duda, esta
reforma incide en el quehacer cotidiano de los Ministerios Públicos federales y lo-
cales, así como en los jueces y magistrados que atienden los delitos electorales.
La relevancia del segundo momento es que la LGMDE tipifica y homologa los
distintos delitos electorales para que su observancia en las entidades no esté sujeta
a la variabilidad de las normas previstas en los códigos penales, por lo que sienta
un piso parejo en esta materia. Previo a la entrada en vigor de esta ley, solo se dis-
ponía del Código Penal Federal y los estatales.
En esta sección se presenta un análisis cuantitativo de la incidencia de estos
delitos y su trayectoria en el sistema de justicia desde 1997.

I. De 1997 a 2008: los inicios de la justicia penal electoral


Una de las variables fundamentales utilizadas para analizar cualquier delito per-
seguido por las autoridades es la cantidad de expedientes iniciados ya sean ave-
riguaciones previas (viejo sistema) o carpetas de investigación (sistema vigente).
83 delitos electorales / cap. 3

Esta primera aproximación del delito implica que las autoridades ya tienen cono-
cimiento de conductas que podrían ser constitutivas de delito99.
Las estadísticas presentadas por Nieto y Valdez (2017) señalan que entre 1997 y
2008 la FEPADE inició 7 865 averiguaciones previas en este periodo y logró que se
determinaran 9 188 averiguaciones. Por la naturaleza de la institución, estas corres-
ponden a delitos electorales del fuero federal.

Averiguaciones previas iniciadas por la FEPADE


1400
Iniciadas 1179
1155
1200 Determinadas
1174 954
1000 Consignaciones 1118 1118
848
1022
800 716
822 851 859
770 637
600 486
392 614
353
400 286 536 477
430 423 414
200 166 322 79 84 100 83 106 92
25 30 53 50

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 2. Elaborada por el ONC con datos de la FEPADE

La Gráfica 2 puede ser interpretada desde dos puntos de vista. Por un lado,
como el crecimiento de la carga de trabajo institucional asociada a las elecciones
federales. El componente de tendencia creciente se entendería como el fruto de
una mayor confianza en la institución por parte de la ciudadanía. Por otro lado, la
gráfica se interpreta como la incidencia creciente de delitos electorales del fuero
federal como parte inherente de las fricciones derivadas del proceso de transición
y consolidación democrática.
A su vez, es previsible que la serie exhiba cierta estacionalidad cada tres años
por la propia naturaleza del delito. En este periodo, el máximo de averiguaciones
previas se registró en 2006 y contrario a lo observado en elecciones federales ante-
riores, las disminuciones habituales en los años siguientes fueron más atenuadas.
En términos de la resolución de averiguaciones destacan dos elemen-
tos. El primero de estos es que la cantidad de averiguaciones determinadas100
en el periodo supera la cantidad de iniciadas. Esto podría deberse a que se incluyen
aquellos casos de averiguaciones previas del pasado que se resolvieron hasta años
después. Dichos expedientes incluso podrían ser más viejos que la misma fiscalía y

99
Sin duda, una mejor aproximación sería la de contar con cifras de victimización provenientes de encuestas.
100
La determinación de las averiguaciones previas en el sistema inquisitivo contempla diversas posibilidades
como el no ejercicio de la acción penal, el ejercicio de la acción penal, la declaración de incompetencia, la reserva
de la averiguación o su acumulación.
84 delitos electorales / cap. 3

podrían corresponder al periodo político turbulento e inestable comprendido en-


tre 1988 y 1994. El segundo elemento a destacar es que a diferencia de la serie de
averiguaciones iniciadas, las determinadas no presentan una estacionalidad tan
marcada.
Asimismo, la Gráfica 2 señala que la Fiscalía ejecutó 1771 consignaciones, de las
cuales el 60% corresponde a las logradas en 2007 y 2008. El comportamiento de
las consignaciones entre 1997 y 2006 es bastante estable pues se registraron 70 en
promedio cada año.
Por último, destaca el hecho de que hay registros de actividad judicial en todos
los años del periodo, es decir, la Fiscalía inicia y determina en todo momento expe-
dientes por presuntos delitos electorales sin importar que no se celebren eleccio-
nes federales.
Una vez que cada expediente transita por las etapas del proceso judicial en la
fiscalía, el juez determina el auto de término constitucional101 y es factible rastrear
qué sucedió con cada averiguación previa. De acuerdo con las estadísticas judicia-
les en materia penal recopilados por el INEGI destacamos los siguientes datos de
los presuntos delincuentes por delitos electorales102.
En el contexto del proyecto estadístico del cual se obtuvieron los datos, los pre-
suntos delincuentes son las personas a quienes el juez de primera instancia les ha
dictado Auto de término constitucional relativo a los delitos por los que fueron consig-
nados y corresponden, ya sea al fuero común o al fuero federal.

Presuntos delincuentes por delitos


electorales según fuero
12

10 10

8 8

4 4 4
3 3 3
2 2 2 2
1 1 1 1 1
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuero común Fuero federal

Gráfica 3. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

101
Este auto de término constitucional se refiere a cuando el juez dicta o no el auto de formal prisión. Poste-
riormente, ya se determina.
102
De 1997 a 2008 la norma estadística reconoce y desagrega cuatro tipos de delitos electorales según quien
lo comete. Estos son: por ciudadano en materia electoral, por funcionarios electorales, por representantes de
partido y por servidores públicos en materia electoral.
85 delitos electorales / cap. 3

En la gráfica anterior103 se distingue que entre 1998 y 2008, se reportaron 46 pre-


suntos delincuentes, de los cuales el 74% pertenece al fuero común y 26% al fuero
federal104. Cuando hubo elecciones presidenciales, es decir, considerando los pe-
riodos de 1999 a 2000 y de 2005 a 2006 solo se tiene registro de uno y 14 presuntos
delincuentes respectivamente.
Estos datos contrastan drásticamente con las estadísticas de averiguaciones
previas iniciadas pues representan apenas una mínima parte de estas, en concre-
to, considerando únicamente las del fuero federal105 (sin incluir el dato extremo de
Nuevo León en 1997), solo 0.01% de los expedientes alcanza esta etapa judicial106.

Distribución de los presuntos delincuentes por delitos Distribución de los presuntos delincuentes por delitos
electorales del fuero común 1998-2008 electorales del fuero federal 1998-2008

11 Por ciudadano en materia electoral


4 Por ciudadano en materia electoral
15 Por funcionarios electorales Por funcionarios electorales

Por ciudadano en materia electoral


Por representantes de partido
6 Por servidor publico en materia
electoral
Por servidor publico en materia
electoral
3

5 2

Gráfica 4. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Al considerar las clasificaciones por quien comete los delitos electorales, se ob-
serva que el 41% de los presuntos delincuentes son servidores públicos, el 37% son
ciudadanos, 11% son funcionarios electorales y 11% son representantes de partido.
Por entidad federativa se observa que Chiapas fue la que acumuló más presun-
tos delincuentes. Destaca que en esta entidad hay registro de las cuatro conductas,
es decir, de ciudadanos, funcionarios electorales, servidores públicos y represen-
tantes de partido que presuntamente cometieron delitos electorales.

103
Se omite la observación de 1997 porque generaba una visualización distorsionada. Cabe destacar que en 1997
se registraron 75 presuntos delincuentes por delitos electorales cometidos por ciudadanos. Estos se registra-
ron en Nuevo León. Los dos datos restantes corresponden a observaciones de Tabasco (delito electoral cometi-
do por funcionario electoral) y de Nuevo León (delito electoral cometido por servidor público).
104
No se considera dentro del cálculo de los porcentajes el dato extremo de 1997.
105
Estas fueron las únicas estadísticas que se pudieron obtener.
106
Este cálculo simplificado se basa en el supuesto de que las averiguaciones previas del periodo en comento
(1997-2008) se resuelven todas en el mismo tiempo. En este sentido, pudiera ser el caso de que averiguaciones
previas de 2008 alcancen la siguiente etapa judicial en el siguiente periodo, es decir, en 2009. Por lo tanto, este
porcentaje debe tomarse con cautela y solo sirve con fines ilustrativos.
86 delitos electorales / cap. 3

En ocho entidades solo hubo un presunto delincuente por delitos electorales,


en siete entidades hubo dos, en dos entidades hubo tres y en una, cuatro.
Cabe destacar que en Jalisco se reportaron conductas antijurídicas por parte de
representantes de partido, funcionarios electorales y servidores públicos. En Sina-
loa y San Luis Potosí, se reportaron conductas antijurídicas por parte de ciudada-
nos y servidores públicos. Por último, en el Estado de México solo hubo casos de
ciudadanos y funcionarios electorales.
Por su parte, en términos de las sentencias los datos son escasos. Entre 1997 y
2008 solo se tiene registro de 31 sentenciados de los cuales 84% pertenecen al fue-
ro común y 16% al fuero federal.

Presuntos delincuentes y sentenciados por delitos


electorales 1997-2008
Sentenciados Presuntos delincuentes

Michoacán
Hidalgo
Zacatecas
Veracruz
Tabasco
Distrito Federal
Coahuila
Chihuahua
Baja California
Tamaulipas
Sinaloa
San Luis Potosí
Oaxaca
Nuevo Leon
Morelos
Estado de México
Jalisco
Durango
Querétaro
Chiapas
0 2 4 6 8 10 12 14 16

Gráfica 5. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)
87 delitos electorales / cap. 3

Distribución de los sentenciados por


delitos electorales 1997-2008

Por ciudadano en materia electoral

12 12
Por funcionarios electorales

Por representantes de partido

Por servidor publico en materia


electoral

4 3

Gráfica 6. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Sentenciados por delitos electorales según fuero


6
5
5
4
4
3 3 3 3
3
2
2
1 1 1
2 2
1
1
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuero común Fuero federal

Gráfica 7. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Destaca que entre 1997 y 2002 no haya ningún sentenciado por delitos electo-
rales del fuero federal. Cuando hubo elecciones presidenciales, es decir, conside-
rando los periodos de 1999 a 2000 y de 2005 a 2006 solo se tiene registro de 3 y 7
sentenciados respectivamente.
Al considerar las clasificaciones por quien comete los delitos electorales se ob-
serva que el 39% de los sentenciados son servidores públicos, el 39% son ciudada-
nos, 13% son representantes de partido y 9% son funcionarios electorales
Por su parte, en la Gráfica 5 se muestra la cantidad de sentenciados por entidad
federativa. En suma, solo en 13 entidades hubo sentenciados por delitos electora-
les: Chiapas (6), Querétaro (6), Durango (3), San Luis Potosí (3), Nuevo León (2), Es-
tado de México (2), Hidalgo (2), Distrito Federal (2) y Baja California, Chihuahua,
Michoacán, Oaxaca y Veracruz (1 sentenciado por cada entidad). Destacan los si-
guientes casos particulares:
88 delitos electorales / cap. 3

• Michoacán presenta un sentenciado sin presunto delincuente.


• Jalisco, Morelos, Sinaloa, Tamaulipas, Coahuila, Tabasco y Zacatecas no
presentan sentenciados a pesar de que hay datos de presuntos delincuen-
tes.
• Las entidades con más presuntos delincuentes y sentenciados en este pe-
riodo son Chiapas y Querétaro.

Cabe destacar que 26 sentencias fueron condenatorias, lo que representa 84%


de los casos totales. Al distinguir por fuero se observa que el 100% de las senten-
cias por delitos electorales del fuero federal fueron dictadas en sentido condena-
torio. En contraste, este porcentaje fue de 81% para los delitos del fuero común. Al
desagregar por categoría, se observa lo siguiente:
• 100% de sentencias condenatorias por delitos electorales cometidos por
ciudadanos.
• 33% de sentencias condenatorias por delitos electorales cometidos por
funcionarios electorales.
• 75% de sentencias condenatorias por delitos electorales cometidos por re-
presentantes de partido.
• 82% de sentencias condenatorias por delitos electorales cometidos por
servidores públicos.
Los datos iniciales de los registros administrativos y de las estadísticas de FEPA-
DE reflejan las siguientes características de los delitos electorales en el sistema de
justicia:
• Una proporción mínima de expedientes iniciados por delitos electorales del
fuero federal alcanza etapas avanzadas de los procesos de procuración e im-
partición de justicia.
»» Aproximadamente 0.01% de las AP culminan en un Auto de término cons-
titucional y menos del 0.01% alcanza una sentencia.
»» Las denuncias se adelgazan en diversos procesos: determinación de la in-
vestigación, consignaciones y definición del auto de término constitucio-
nal.
• Predominancia del fuero común sobre el fuero federal en etapas avanzadas de
los procesos de procuración e impartición de justicia.
»» 3 de cada 4 presuntos delincuentes por delitos electorales del fuero común.
»» 8 de cada 10 sentenciados por delitos electorales son del fuero común.
• Incidencia focalizada.
»» En 20 entidades se registró al menos un presunto delincuente.
»» En 13 entidades se registró al menos un sentenciado.
»» 52% de los presuntos delincuentes pertenecen a las cuatro entidades pun-
teras.
»» 51% de los sentenciados pertenecen a las tres entidades punteras.
• Baja incidencia en la primera década del México democrático.
»» 46 presuntos delincuentes entre 1998 y 2008.
89 delitos electorales / cap. 3

»» 31 sentenciados entre 1997 y 2008.


»» 26 sentenciados en sentido condenatorio.

Las características enunciadas podrían ser consistentes con las siguientes hipó-
tesis:

Esquema 11. Elaborado por el ONC

II. De 2009 a 2012: crecimiento de los delitos electorales


A partir de 2009 los expedientes iniciados por la FEPADE mantienen un franco cre-
cimiento. Contrario a lo que se observa en el periodo de 1997 a 2008 en el que el
máximo se alcanza en los años con elecciones federales107, en esta gráfica se mues-
tra que el número más grande ocurrió en 2011. En suma, reúnen 7535 expedientes
en cuatro años. Respecto al periodo analizado en la sección anterior, hay una dife-

Normalmente los procesos electorales abarcan dos años y se les denomina como proceso electoral 2011-
107

2012. Sin embargo, las campañas inician hasta el segundo año.


90 delitos electorales / cap. 3

rencia de 330 casos, es decir, en menos de la mitad de años se registró una canti-
dad aproximada de averiguaciones previas y carpetas de investigación por delitos
electorales federales.

Averiguaciones previas y carpetas de investigación iniciadas por


la FEPADE
3000 Iniciadas 2631
2451
Determinadas
2500
Consignaciones
2359
2000

1359 1420
1500 1779
1576
1094
1000 1247
1118
861
500 688
Gráfica 7. Elaborada por el ONC con datos de la FEPADE
0
2009 2010 2011 2012

Gráfica 8. Elaborada por el ONC con datos de la FEPADE

En este periodo se determinaron 6805 averiguaciones previas y estas registra-


ron una tendencia creciente. De igual forma, se ejecutaron 4243 consignaciones.
Esta cantidad es 2.4 veces mayor que la registrada entre 1997 y 2008, lo que re-
presenta una mejora significativa de la capacidad de la Fiscalía en completar las
investigaciones.
En la Gráfica 7 se muestra el comportamiento de los procesados y sentenciados
por delitos electorales del fuero común (eje derecho) y federal (eje izquierdo) entre
2009 y 2012. En primer lugar, destaca que respecto al periodo analizado en la sub
sección anterior ahora predominan los delitos electorales del fuero federal tanto
en términos de sentenciados como de procesados108.
En este periodo se procesaron a 975 individuos, de los cuales 89% corresponde
al fuero federal y 11% al fuero común. Se sentenciaron a 949 individuos de los cua-
les 92% corresponde al fuero federal y 8% al fuero común. Un aspecto a notar de
la Gráfica 7 es que en algunos años, la cantidad de procesados es menor que la de
sentenciados (2009 y 2012). Esto podría explicarse por los rezagos en la determina-
ción de expedientes de años previos.

108
Por procesados nos referimos a las personas a quienes el juez de primera instancia les ha dictaminado Auto
de término constitucional relativo al (los) delito(s) por el (los) que fueron consignados y que corresponden al
fuero común o federal.
91 delitos electorales / cap. 3

Ambas series presentan diferencias en términos de la tendencia. Por ejemplo,


al considerar los datos del fuero común, estos reportaron su máximo en 2010 y el
mínimo en 2012 en tanto que los del fuero federal alcanzaron su máximo en 2011 y
el mínimo, un año antes.

Comparativo de los procesados y sentenciados por delitos electorales 2009-2012


400 50

45
350
40
300
35
250
30

Fuero común
Fuero federal

200 25

20
150
15
100
10
50
5

0 0
2009 2010 2011 2012

Procesados (FC) Sentenciados (FC) Procesados (FF) Sentenciados (FF)

Gráfica 9. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Procesados por delitos electorales 2009-2012 del fuero común y federal


0% 1%

23%
Cometidos por electores contra el sistema de elección
popular

Cometidos por funcionarios electorales

Cometidos por los servidores públicos en materia


electoral

5% Cometidos por personas ajenas al sistema de elección


popular

Cometidos por representantes populares electos


63%
8% Conductas ilícitas cometidas por integrantes de
partidos políticos

Gráfica 10. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)
92 delitos electorales / cap. 3

La clasificación de los procesados por delitos electorales disponible en los re-


gistros administrativos cambió a partir de 2009. Previamente se reconocían única-
mente cuatro tipos de personas que cometían delitos en esta materia (ciudadano,
funcionario electoral, representante de partido y servidor público), ahora hay seis
tipos. Los que se adicionaron son los cometidos por representantes populares elec-
tos y por personas ajenas al sistema de elección popular (por terceros).
Al considerar las clasificaciones por quien comete los delitos electorales se ob-
serva mayor diversidad respecto al periodo previamente analizado. En este caso, 6
de cada 10 procesados son electores o ciudadanos y 2 de cada 10 son terceros o per-
sonas ajenas del sistema de elección popular. A su vez, destaca que los integrantes
de partidos políticos, servidores públicos y funcionarios electorales procesados por
delitos electorales representen 14% del total.

Procesados por delitos electorales de 2009 a 2012 del fuero común y federal
200
Conductas ilícitas cometidas por integrantes de
partidos políticos 180

160
Cometidos por representantes populares electos
140

120
Cometidos por personas ajenas al sistema de elección
100
popular
80

Cometidos por los servidores públicos en materia 60


electoral
40

20
Cometidos por funcionarios electorales
0
Baja California…
Chihuahua

Querétaro
Distrito Federal

Chiapas

San Luis Potosí

Quintana Roo
Puebla

Durango
Nuevo León

Tamaulipas

Baja California
Guerrero

Guanajuato
México

Nayarit

Sonora
Colima
Campeche
Hidalgo
Veracruz

Oaxaca

Yucatán

Aguascalientes
Zacatecas

Jalisco

Sinaloa
Tabasco

Morelos
Tlaxcala
Michoacán
Coahuila

Cometidos por electores contra el sistema de elección


popular

Gráfica 11. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Los datos exhiben que entre 2009 y 2012 hubo procesados por delitos electo-
rales del fuero común y federal en las 32 entidades federativas. Sin embargo, la
distribución de estas es desigual. El 79% de los procesados se concentraron en las
primeras diez entidades: Distrito Federal, Tabasco, Veracruz, Estado de México,
Chihuahua, Hidalgo, Puebla, Oaxaca, Zacatecas y Guerrero. Geográficamente se
observan casos tanto en entidades norteñas como Chihuahua y Zacatecas, entida-
des del centro y del sur.
Otro aspecto a destacar es que hay entidades con una gran diversidad de su-
jetos activos y otras en las que no. Por ejemplo, a pesar de que Tabasco reporta la
segunda mayor cantidad de procesados por delitos electorales, solo corresponden
a aquellos cometidos por electores. En contraste, Veracruz reporta la tercera mayor
cantidad de procesados, pero se aprecian diversos sujetos activos como electores,
funcionarios electorales, servidores públicos, terceros e incluso representantes po-
pulares electos.
93 delitos electorales / cap. 3

La desagregación de los procesados por delitos electorales observada en la grá-


fica anterior se puede interpretar desde dos perspectivas. Por un lado, que el sis-
tema de justicia no fue capaz de procesar a sujetos activos que normalmente son
piezas clave en la comisión de estos delitos por lo que los únicos procesados son
aquellos individuos más vulnerables. Por otro lado, es razonable que hayan sujetos
activos con una participación limitada como los representantes populares electos
que solo en casos muy graves y debidamente sustentados por las autoridades po-
drían ser procesados.
En este orden de ideas, destaca que solo en cinco entidades (Guerrero, Hidalgo,
Estado de México, Michoacán y Sinaloa) hayan integrantes de partidos políticos
procesados por las conductas antijurídicas objeto de este estudio. Surgen al menos
dos hipótesis que podrían explicar lo anterior. En primer lugar, los partidos políti-
cos disponen de recursos legales que les permiten enfrentarse a las investigaciones
de la autoridad judicial de manera más favorecedora que otros sujetos activos. En
segundo lugar, a pesar de que existe una relación entre quien comete el delito y el
(los) partido(s) esta puede no ser estrictamente formal.

Sentenciados por delitos electorales 2009-2012 del fuero común y federal

22%
Cometidos por electores contra el sistema de elección
popular

Cometidos por funcionarios electorales


5%
Cometidos por los servidores públicos en materia electoral
5%

68% Cometidos por personas ajenas al sistema de elección


popular

Gráfica 12. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Al considerar la clasificación de los sentenciados, se observa que casi 7 de cada


10 son electores o ciudadanos y 2 de cada 10 son terceros o personas ajenas del
sistema de elección popular. Destaca que 1 de cada 10 son servidores públicos o
funcionarios electorales. No hubo integrantes de partidos políticos ni representan-
tes populares electos entre los sancionados.
94 delitos electorales / cap. 3

Sentenciados por delitos electorales de 2009 a 2012 del fuero común y federal
200
Conductas ilícitas cometidas por integrantes de partidos
180
políticos
160

140
Cometidos por personas ajenas al sistema de elección
popular 120

100

Cometidos por los servidores públicos en materia electoral 80

60

40
Cometidos por funcionarios electorales
20

Chihuahua

Querétaro
Distrito Federal

Quintana Roo

Chiapas
San Luis Potosí

Baja California Sur


Puebla

Durango
Nuevo León
Tamaulipas

Baja California
Guerrero

Guanajuato
México

Nayarit
Sonora
Colima
Campeche
Hidalgo

Oaxaca
Yucatán

Aguascalientes
Zacatecas
Jalisco

Sinaloa
Tabasco

Morelos
Coahuila
Veracruz

Michoacán
Cometidos por electores contra el sistema de elección
popular

Gráfica 13. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)

Los datos exhiben que entre 2009 y 2012 hubo sentenciados por delitos electo-
rales del fuero común y federal en las 31 entidades federativas (excepto Tlaxcala).
Al igual que ocurre con la distribución de los procesados, se distingue una distri-
bución desigual. El 80% de los sentenciados se concentraron en las primeras diez
entidades: Distrito Federal, Tabasco, Estado de México, Veracruz, Chihuahua, Hi-
dalgo, Puebla, Zacatecas, Jalisco y Guerrero.

Relación de sentencias condenatorias / sentencias totales


2009-2012

Colima 50%
México 58%
Nuevo León 61%
Zacatecas 74%
Morelos 75%
Aguascalientes 80%
Baja California 83%
Veracruz 87%
Chiapas 89%
Hidalgo 92%
Quintana Roo 94%
Michoacán 94%
Puebla 94%
Distrito Federal 94%
Tamaulipas 94%
Chihuahua 96%
Tabasco 98%
Nayarit 100%
Baja California Sur 100%
Sonora 100%
Querétaro 100%
Campeche 100%
Durango 100%
Guanajuato 100%
Sinaloa 100%
Yucatán 100%
Oaxaca 100%
Coahuila 100%
Guerrero 100%
Jalisco 100%
San Luis Potosí 100%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

Gráfica 14. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)
95 delitos electorales / cap. 3

De acuerdo con la información de los registros administrativos, el 89% de los


sentenciados recibieron una sentencia condenatoria entre 2009 y 2012, lo que
equivale a un total de 849 individuos. Sin embargo, el porcentaje de sentencias
condenatorias respecto al total de sentencias presenta variaciones entre entidades
federativas.
Por ejemplo, la Gráfica 13 señala que en Nayarit, Baja California Sur, Sonora,
Querétaro, Campeche, Durango, Guanajuato, Sinaloa, Yucatán, Oaxaca, Coahuila,
Guerrero, Jalisco y San Luis Potosí el 100% de las sentencias fueron condenatorias.
La proporción de sentencias condenatorias respecto al total de las entidades pre-
viamente enlistadas es de 16%.
Destaca que, en estados como Colima, Estado de México, Nuevo León y Zacate-
cas el porcentaje de sentencias condenatorias sea menor que el 75%. Cabe precisar
que los datos aquí presentados no permiten determinar la causa o motivo por el
cual las autoridades de impartición de justicia optaron por no asignar una senten-
cia condenatoria.
Entre 2009 y 2012 se sentenciaron a 596 hombres (62%) y 358 mujeres (38%)
por delitos electorales del fuero federal y común.
• 20% de las mujeres sentenciadaspertenecen al rango de 30 a 34 años.
• 18% de los hombres pertenecen al rango de 35 a 39 años.

Distribución por edad y sexo de los sentenciados por delitos electorales 2009-2012
120
109 Hombre Mujer

100
87 85

80 76
71
68

60 55
51
46
43 41
38
40 34 34
30
24
21 21
20
9 8
2 1
0
35 a 39 años

55 a 59 años
25 a 29 años

30 a 34 años

45 a 49 años
18 a 19 años

50 a 54 años
20 a 24 años

60 y más años

Edad no especificada
40 a 44 años

Gráfica 16. Elaborada por el ONC con datos del INEGI (Registros administrativos)
96 delitos electorales / cap. 3

Los datos de los registros administrativos correspondientes a este periodo refle-


jan las siguientes características de los delitos electorales en el sistema de justicia:
• Una proporción menor de expedientes iniciados por delitos electorales del
fuero federal alcanza etapas avanzadas de los procesos de procuración e im-
partición de justicia.
»» Aproximadamente 11.6% de las AP culminan en un Auto de término cons-
titucional y 11% alcanza una sentencia condenatoria.
»» El porcentaje de AP que alcanzan etapas avanzadas creció en comparación
con el periodo anterior.
»» A pesar de que en este periodo se lograron más consignaciones del fuero
federal, parte importante de los expedientes se atora en la etapa judicial.

• Predominancia del fuero federal sobre el fuero común en etapas avanzadas de


los procesos judiciales.
»» Aproximadamente 9 de cada 10 procesados por delitos electorales del fue-
ro federal.
»» 9 de cada 10 sentenciados por delitos electorales son del fuero federal.
»» Esto denota un claro contraste con la etapa previa.

• Incidencia generalizada pero concentrada en pocas entidades.


»» En las 32 entidades se registró al menos un procesado.
»» En 31 entidades se registró al menos un sentenciado.
»» 79% de los presuntos delincuentes pertenecen a las diez entidades punte-
ras.
»» 80% de los sentenciados pertenecen a las diez entidades punteras.

• Incremento de la incidencia.
»» Las averiguaciones previas iniciadas del fuero federal mantienen una ten-
dencia al alza considerable, de igual forma las averiguaciones determina-
das y las consignaciones.
»» Los procesados y los sentenciados incrementaron en este periodo.

III. De 2013 a 2017: El impacto de la LGMDE y la reforma penal

a. Fuero federal
En este periodo se promulgó la LGMDE y entró en operación el sistema de justicia
acusatorio, lo que impactó de forma considerable los procesos de procuración e
impartición de justicia en materia de delitos electorales, así como los tipos pena-
les. De acuerdo con las estadísticas de FEPADE se registraron 10605 averiguacio-
nes previas iniciadas y carpetas de investigación abiertas. La Gráfica 15 muestra el
comportamiento por año y se distingue un pico por la celebración de elecciones
intermedias en 2016.
97 delitos electorales / cap. 3

Expedientes judiciales iniciados y determinados y


consignaciones ejecutadas por la FEPADE
4500 Iniciadas
4000 3734
Determinadas
3500 Consignaciones
3000
2500
1942 2216
1800
2000 1592 1537
1261
1500
965
827 715
1000
500 62
0
2013 2014 2015 2016 2017

Gráfica 17. Elaborada por el ONC con datos de la FEPADE

Se determinaron 9833 expedientes judiciales y estos registraron una tendencia


estable con excepción del pico de 2016. De igual forma, se ejecutaron 3830 consig-
naciones. Estas últimas mostraron una variabilidad considerable considerando la
observación de 2014 con apenas 62 consignaciones. A pesar de que este periodo
comprende cinco años, la cantidad de consignaciones ejecutadas por la FEPADE
fue 10% menor que las logradas entre 2009 y 2012.
La reforma penal comenzó a operar a nivel federal a partir de 2015 de acuerdo
con las estadísticas de FEPADE. La cantidad de carpetas de investigación abiertas
fue sustituyendo gradualmente a las averiguaciones previas iniciadas en diez enti-
dades. Por ejemplo, en el primer año se abrieron 132 carpetas de investigación por
presuntos delitos electorales de las cuales 50 tuvieron su origen en Puebla, 35 en
Yucatán, 20 en Durango, siete en Zacatecas, seis en Baja California Sur, seis en San
Luis Potosí, tres en Querétaro, dos en Chiapas, dos en Guanajuato y una en Oaxaca.
Respecto al total de expedientes iniciados, las carpetas de investigación represen-
taron apenas el 7%.
En 2016, se abrieron 2598 carpetas de investigación en las 32 entidades fede-
rativas por presuntos delitos electorales. Estas carpetas representaron el 70% del
total de expedientes lo cual marca una transición acelerada del sistema de justicia.
Un factor a notar es que las cinco entidades con más carpetas abiertas reúnen 2 de
cada 3 expedientes judiciales del fuero federal. Estas son: Ciudad de México, Pue-
bla, Veracruz, Oaxaca y Quintana Roo. Tanto en Puebla, Veracruz, Oaxaca y Quin-
tana Roo hubo elecciones a gobernador y en la Ciudad de México se eligió a los
miembros de la Asamblea Constituyente.
98 delitos electorales / cap. 3

Un año después, se abrieron 1547 carpetas de investigación en las 32 entida-


des federativas. Estas carpetas representan el 100% del total de expedientes109, lo
que es indicativo del tránsito completo hacia el sistema de justicia acusatorio en
materia de delitos electorales. Las incidencias registradas en el Estado de México,
la Ciudad de México, Veracruz y Coahuila acumulan 2 de cada 3 presuntos delitos
electorales.

¿Quién denuncia los delitos electorales?


Desde un punto de vista estricto y procedimental, la base del sistema de
justicia penal es la capacidad del Ministerio Público en conocer los hechos
constitutivos de un posible ilícito así tipificado por la ley. Usualmente, el
conocimiento de la “noticia criminal” puede llegar a la autoridad ministe-
rial por denuncia o querella ciudadana, o bien por la flagrancia del ilícito.
El único criterio para que proceda la investigación del delito es el conoci-
miento formal del mismo*. En este sentido, la posibilidad de denunciar los
delitos electorales se refuerza a nivel institucional por las afecciones que
estos representan al desarrollo del proceso electoral y a la libertad del voto,
involucrando principalmente a los institutos electorales. Por ende, el análi-
sis de los denunciantes/actores políticos permite identificar las tendencias
y proporciones de la denuncia de los delitos electorales, fijando un criterio
de exigencia para la consolidación democrática en nuestro país.
A partir de la información pública disponible en los Informes Mensuales
de Actividades que rinde la FEPADE ante el INE, es posible categorizar a
los denunciantes con el fin de dar una idea de las posibles motivaciones y
limitantes de la denuncia. La estadística que se ofrece comprende de 2015
a mayo de 2018. A efectos del análisis, el origen del conocimiento ministe-
rial de la noticia criminal se engloba en cinco categorías: las autoridades
electorales, los servidores públicos, los particulares, los funcionarios parti-
distas y la actuación de oficio**.
Como se aprecia en la Gráfica 16, la mayoría de las denuncias son de ca-
rácter institucional realizadas por las autoridades electorales. Esto tiene
coherencia al ser el INE y los Organismos Públicos Locales las autoridades
que captan el mayor número de afecciones al material electoral, y su dis-
tinta naturaleza, desde el robo de boletas electorales hasta las alteraciones
al RFE del INE. Incluso, este hecho se entiende porque las autoridades elec-
torales están más familiarizadas con las conductas previstas en el LGMDE.
Incluyendo al resto de los servidores públicos, el carácter institucional de la
denuncia se eleva a un 62.37% del total.

109
Se aprecia una ligera diferencia respecto al total de expedientes judiciales que se muestra en la gráfica. Esto
se debe a la actualización de las cifras. Sin embargo, provienen de la misma fuente primaria, es decir, del sistema
de base de datos utilizado por la FEPADE.
99 delitos electorales / cap. 3

Denunciantes de delitos electorales por categoría


1.29%

6.54%

29.80%

53.47%

8.90%

AUTORIDADES ELECTORALES SERVIDORES PÚBLICOS PARTICULARES FUNCIONARIO PARTIDISTA ACTUACIÓN DE OFICIO

Gráfica 18. Elaborada por el ONC

En segundo lugar, casi un tercio de las denuncias de delitos electorales


son por parte de la ciudadanía. La cantidad de denuncias electorales res-
ponde tanto a la diversidad de canales de atención ciudadana de los que
dispone FEPADE como a su reputación. En este respecto y con base en la
respuesta a la solicitud de información pública, esta institución cuenta con
FEPADETEL, FEPADENET y FEPADEMÓVIL, y además, ha diseñado mate-
riales de difusión y campañas de comunicación para incentivar la denuncia
ciudadana.
La diversidad de los canales de denuncia contrasta con la motivación
percibida de la no denuncia. Si bien las encuestas de victimización como
la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana o la Encuesta Nacional
de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública no profundizan en
datos sobre delitos electorales, la ineficiencia y la desconfianza hacia las
autoridades ministeriales, así como la apatía, el desconocimiento y el mie-
do son inhibidores de la denuncia en general**.
En último lugar, los funcionarios partidistas conforman la categoría que
menor incidencia tiene en la denuncia. Sin embargo, sería imprudente me-
noscabarla. La lógica de la denuncia de probables hechos constitutivos de
delito se podría enmarcar en la lealtad profesa al partido político al denun-
ciar conductas ilícitas de adversarios durante la contienda. También es fac-
tible que se realicen denuncias sin fundamento para afectar la reputación
de los rivales.
100 delitos electorales / cap. 3

Denunciantes de delitos electorales por categoría


AUTORIDADES ELECTORALES SERVIDORES PÚBLICOS PARTICULARES FUNCIONARIO PARTIDISTA ACTUACIÓN DE OFICIO

300
259

250

186 184
200
150 147
150
112 112
94
100

50

OCTUBRE
NOVIEMBRE

OCTUBRE
DICIEMBRE

NOVIEMBRE

OCTUBRE
DICIEMBRE

NOVIEMBRE
DICIEMBRE
SEPTIEMBRE

SEPTIEMBRE

SEPTIEMBRE
JULIO

JULIO

JULIO
FEBRERO

JUNIO

FEBRERO

JUNIO

FEBRERO

JUNIO

FEBRERO
AGOSTO

AGOSTO

AGOSTO
MAYO

MAYO

MAYO

MAYO
ABRIL

ABRIL

ABRIL

ABRIL
ENERO

ENERO

ENERO

ENERO
MARZO

MARZO

MARZO

MARZO
2015 2016 2017 2018

Gráfica 18. Elaborada por el ONC

Desde otra perspectiva, la Gráfica 17 muestra la tendencia de las denun-


cias por tipo de actor/denunciante, resaltando la predominancia de las
autoridades electorales, a excepción del primer semestre de 2017. En este
periodo, los ciudadanos/particulares logran incluso el mayor registro de
denuncias entre 2015 y 2018. En la medida en que se difundan más y mejo-
res contenidos relacionados con los delitos electorales, y exista una ciuda-
danía con una cultura política participativa, es probable que el porcentaje
crezca. Mientras esto ocurre, las instituciones electorales deben continuar
con su labor de promoción de la denuncia.

* La declaración/testimonio es un elemento fundamental de la carpeta de investigación, aunque ya no


es prueba preponderante en el Sistema de Justicia Penal Acusatorio. Esta hipótesis fue confirmada en
entrevista con un funcionario de la FEPADE. A menos de que exista una denuncia formal, no se inicia
la investigación del delito electoral.
** En algunos casos, los Informes mencionan al INE como institución electoral, y en otros como insti-
tución federal, incluyéndole en “Instituciones del gobierno federal y estatal”. La desagregación de los
datos permitió ubicarla en la categoría de autoridades electorales. A su vez, la categoría de servidores
públicos incluye datos de los tres órdenes de gobierno para mantener congruencia metodológica en
la desagregación; la categoría de funcionarios partidistas engloba a los militantes o dirigentes de un
partido político. Los datos sobre el actuar de oficio se captan desde febrero 2017.

De igual forma, como ya se comentó en secciones anteriores la entrada en vigor


de la LGMDE supuso cambios en los tipos penales que modificaron el quehacer
de las autoridades de procuración e impartición de justicia. Estos son evidentes
al analizar las proporciones de carpetas de investigación iniciadas por tipo de
conducta presuntamente cometida. De acuerdo con los datos de la FEPADE de
las carpetas de investigación iniciadas entre 2015 y 2017, solo en 1.6% de estas se
analizaron conductas previstas en el Código Penal Federal. El 98.4% restante fue por
conductas tipificadas en la LGMDE en los artículos 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19.
A continuación se muestra una tabla que resume la frecuencia de incidencia de las
carpetas de investigación iniciadas del fuero federal por delitos electorales.
101 delitos electorales / cap. 3

Frecuencia (%) y
Artículo Fracciones Descripción de las fracciones predominantes
totales*
VII.- Solicite votos por paga, promesa de dinero
u otra contraprestación, o bien mediante
violencia o amenaza, presione a otro a asistir
46.54 (1958)
a eventos proselitistas, o a votar o abstenerse
de votar.
VII  61%
(1196)
V.- Recoja credenciales para votar de los
ciudadanos.
V  11%
(206)
XI.- Se apodere, destruya, altere, posea, use,
adquiera, venda o suministre de manera ilegal,
XI  7%
en cualquier tiempo, materiales o documentos
(146)
I, II, III, IV, V, VI, públicos electorales.
VII, VIII, IX, X,
XVI  6%
7 XI, XII, XIII, XIV, XVI.- Realice por cualquier medio algún acto
(121)
XV, XVI, XVII, que provoque temor o intimidación en el
XX y XXI electorado que atente contra la libertad del
IV  4%
sufragio, o perturbe el orden o el libre acceso
(85)
de los electores a la casilla.

Representan
IV.- Obstaculice o interfiera el desarrollo
el 90% de las
normal de las votaciones, el escrutinio y
carpetas de inves-
cómputo, o el adecuado ejercicio de las tareas
tigación por con-
de los funcionarios electorales; introduzca o
ductas previstas
sustraiga de las urnas ilícitamente una o más
en el artículo 7 de
boletas electorales, o bien, introduzca boletas
la LGMDE
falsas; obtenga o solicite declaración firmada
del elector acerca de su intención o el sentido
de su voto.
1.83 (77)

II  38%
II.- Se abstenga de cumplir, sin causa justifica- (29)
da, con las obligaciones propias de su cargo, en
perjuicio del proceso electoral. IV  19%
(15)
IV.- Altere los resultados electorales, sustraiga
I, II, III, IV, V, VI, o destruya boletas, documentos o materiales I  12%
8
VII y XI electorales. (9)

I.- Altere en cualquier forma, sustituya, Representan


destruya, comercialice o haga un uso ilícito de el 69% de las
documentos relativos al Registro Federal de carpetas de inves-
Electores, Padrón Electoral o Lista de Electores. tigación por con-
ductas previstas
en el artículo 8 de
la LGMDE.
102 delitos electorales / cap. 3

I.- Ejerza presión o induzca a los electores a


6.16 (259)
votar o abstenerse de votar por un candida-
to, partido político o coalición, el día de la
I  49%
elección o en alguno de los tres días anteriores
(127)
a la misma.

VII  25%
VII.- Se abstenga de rendir cuentas o de realizar
(64)
la comprobación o justificación de los gastos
ordinarios o gastos de eventos proselitistas de
I, II, III, IV, V, VI, VIII  15%
9 campaña de algún partido político, coalición,
VII, VIII, IX y X (38)
agrupación política nacional o candidato, una
vez que hubiese sido legalmente requerido
Representan
dentro del ámbito de sus facultades.
el 89% de las
carpetas de inves-
VIII.- Durante la etapa de preparación de la
tigación por con-
elección o en la jornada electoral, solicite votos
ductas previstas
por paga, promesa de dinero, recompensa o
en el artículo 9 de
cualquier otra contraprestación.
la LGMDE.

II.- Condicione la prestación de un servicio


público, el cumplimiento de programas guber-
namentales, el otorgamiento de concesiones,
permisos, licencias, autorizaciones, franqui-
19.73 (830)
cias, exenciones o la realización de obras
públicas, en el ámbito de su competencia, a la
II  40%
emisión del sufragio en favor de un precandi-
(335)
dato, candidato, partido político o coalición;
a la abstención del ejercicio del derecho de
III  28%
voto o al compromiso de no votar a favor de un
(231)
precandidato, candidato, partido o coalición.
I  19%
11 I, II, III, IV, V Y VI III.- Destine, utilice o permita la utilización, de
(161)
manera ilegal de fondos, bienes o servicios que
tenga a su disposición, en virtud de su cargo,
Representan
al apoyo o al perjuicio de un precandidato,
el 87% de las
partido político, coalición, agrupación política
carpetas de
o candidato, sin perjuicio de las penas que pue-
investigación por
dan corresponder por el delito de peculado.
conductas previs-
tas en el artículo
I.- Coaccione o amenace a sus subordinados
11 de la LGMDE.
para que participen en eventos proselitistas de
precampaña o campaña, para que voten o se
abstengan de votar por un candidato, partido
político o coalición.
103 delitos electorales / cap. 3

I.- Por cualquier medio altere o participe en


la alteración del Registro Federal de Electo-
res, Padrón Electoral o Listado de Electores o
participe en la expedición ilícita de una o más
credenciales para votar con fotografía.

A quien por sí o a través de terceros solicite, 24.29 (1022)


promueva, traslade, subsidie, gestione, contra-
te servicios o bienes para que una o más perso- I  96%
13 I y II nas proporcionen documentos o información (982)
falsa al Registro Federal de Electores, Padrón
Electoral o Listado de Electores. II  4%
(40)
II.- Altere, falsifique, destruya, posea, use,
adquiera, comercialice, suministre o transmita
de manera ilegal, archivos o datos de cualquier
naturaleza, relativos al Registro Federal
de Electores, Padrón Electoral o Listado de
Electores.
Aproveche fondos, bienes o servicios y destine,
utilice o permita la utilización, de manera ile-
gal de fondos, bienes o servicios que tenga a su
disposición, en virtud de su cargo, al apoyo o al
14 No aplica 0.14 (6)
perjuicio de un precandidato, partido político,
coalición, agrupación política o candidato, sin
perjuicio de las penas que puedan correspon-
der por el delito de peculado.
Realice, destine, utilice o reciba aportaciones
de dinero o en especie a favor de algún precan-
didato, candidato, partido político, coalición
15 No aplica o agrupación política cuando exista una 0.83 (35)
prohibición legal para ello, o cuando los fondos
o bienes tengan un origen ilícito, o en montos
que rebasen los permitidos por la ley.
Ministros de culto religioso que, en el desarro-
llo de actos propios de su ministerio, o a quien
en el ejercicio del culto religioso, presionen el
16 No aplica 0.26 (11)
sentido del voto o induzcan expresamente al
electorado a votar o abstenerse de votar por un
candidato, partido político o coalición.
A quien estando obligado se niegue injusti-
17 No aplica ficadamente a dar fe de hechos o certificar 0.02 (1)
documentos concernientes a la elección.
Quienes habiendo sido magistrados electora-
les, federales o locales, consejeros electorales,
nacionales o locales, secretario ejecutivo del
Instituto Nacional Electoral o cargo equivalen-
te en los organismos públicos locales electora-
les de las entidades federativas, desempeñen
18 No aplica 0.17 (7)
o sean designados en cargos públicos por los
Poderes Ejecutivo o Legislativo cuya elección
hayan calificado o participado, asuman cargos
de dirigencia partidista o sean postulados a
cargos de elección popular, dentro de los dos
años siguientes a la conclusión de su encargo.
104 delitos electorales / cap. 3

Solicite votos por paga, promesa de dinero


u otra recompensa para emitir su voto o
19 III 0.02 (1)
abstenerse de emitirlo en la consulta popular,
durante el procedimiento de consulta popular.
* En paréntesis se señala la cantidad de carpetas de investigación iniciadas entre 2015 y 2017

Tabla 16. Elaborado por el ONC con datos de la FEPADE y la LGMDE

Además de considerar la cantidad de carpetas de investigación abiertas como


indicadores de la migración al sistema acusatorio, examinamos cuántas carpetas
están concluidas. Entre 2015 y 2017 se concluyeron 2632 carpetas en las 32 entida-
des federativas. El estatus de concluido lo recibe cualquier carpeta de investigación
en la que se haya determinado el no ejercicio de la acción penal, la abstención de
investigar, acumulada, archivo temporal, incompetencia o judicializada110. Destaca
que solo en el 7% de las carpetas se alcanzó la judicialización. A continuación, se
presenta la desagregación de estas carpetas.

Desagregación de las carpetas de investigación concluidas por delitos electorales 2015-2017

832, 32% 826, 31%


Abstención de investigar
Acumulada
Archivo temporal
Incompetencia
Judicializada
No ejercicio de la acción penal

192, 7%

390, 15%

371, 14% 21, 1%

Gráfica 19. Elaborada por el ONC con datos de la FEPADE

Por su parte, al analizar la desagregación de las carpetas concluidas por entidad


federativa que alcanzaron la judicialización se observan los siguientes aspectos:
• En cinco entidades no hay carpetas de investigación judicializadas de un
total de 87 expedientes concluidos. Estas son: Campeche, Colima, Hidalgo,
Nayarit y Querétaro. Además, las carpetas determinadas de conductas co-
metidas en el extranjero no fueron judicializadas.

110
No se incluyen aquellas carpetas de investigación en trámite. En este periodo, suman 1645 expedientes.
105 delitos electorales / cap. 3

• Los porcentajes más elevados de carpetas judicializadas respecto a las con-


cluidas se dieron en Nuevo León (63%), Baja California Sur (63%), Sonora
(60%) y Tamaulipas (60%). En estas entidades, más de la mitad de las car-
petas concluidas alcanza la judicialización.
• A pesar de los porcentajes elevados de judicialización en estas entidades,
la cantidad total de carpetas judicializadas en este periodo fue de 29 que,
en términos proporcionales, equivale al 15% del total de carpetas judicia-
lizadas.
• Las cinco entidades con más carpetas concluidas reportan porcentajes de
judicialización bajos. Estos son: Ciudad de México (2%), Puebla (4%), Esta-
do de México (12%), Veracruz (9%) y Oaxaca (4%). En suma, estas entida-
des reúnen el 71% de las carpetas concluidas y en estas, una parte mínima
de las carpetas alcanza a judicializarse.

Judicialización de las carpetas de investigación por entidad federativa 2015-2017


70% 1000
925
900
60%
800

50% 700

600
40%
468 500
30%
400

20% 247 300

200
10% 114 103
77 69
47 43 48 51 56 45 54 45 100
19 15 20 10 12 24 22 31 20 21
8 10 10 8 7 0 1 2
0% 0

Porcentaje de carpetas concluidas judicializadas Total de carpeta de investigación concluidas

Gráfica 20. Elaborada por el ONC con datos de la FEPADE

Por otra parte, una vez que el Ministerio Público de la Federación (MPF) conclu-
ye las carpetas y las judicializa, pasa a la siguiente etapa del proceso penal. Sobre
este respecto recuperamos la información del Censo Nacional de Impartición de Justi-
cia Federal y recuperamos los datos de procesados e imputados111 ingresados y en
trámite por delitos electorales y en materia de registro nacional de ciudadanos112
durante periodo en comento113.

111
Se refiere a la cantidad de procesados y/o imputados registrados en causas penales ingresadas y en trámite en
materia penal en los Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito, Juzgados de Distrito y
Centros de Justicia Penal Federal.
112
El Censo no desagrega las conductas como los registros administrativos.
113
Hasta el 1 de agosto de 2018 no se contaba con los datos correspondientes a 2017.
106 delitos electorales / cap. 3

Año Ingresados En trámite Órgano Sentenciados Órgano


jurisdiccional jurisdiccional
2013 122 80 231
Juzgados de
2014 20 88 137
distrito
2015 138 60 108
Juzgados de
distrito (57%)
y Juzgados Juzgados de
2016 275 253 141 distrito
de control o
de garantías
(43%)
Principalmen-
Total 555 481 te juzgados 617
de distrito

Tabla 17. Elaborado por el ONC con datos del Censo de Impartición de Justicia Federal (INEGI)

Respecto al total de consignaciones, la cantidad de procesados e imputados in-


gresados en este periodo se reduce drásticamente como ocurre en otros periodos.
Si asumimos que las consignaciones coinciden temporalmente114 con los ingresa-
dos a los órganos jurisdiccionales correspondientes, entonces solo 17.8% del total
de consignaciones alcanzó esta etapa del proceso judicial. Hasta 2016 se observa la
participación de órganos jurisdiccionales diferentes de los juzgados de distrito, en
particular, los juzgados de control o de garantías tuvieron que atender un total de
225 procesados o imputados por delitos electorales.
Al analizar las sentencias se observa cómo el adelgazamiento de asuntos pena-
les continuó respecto al total de asuntos ingresados y en trámite a los órganos ju-
risdiccionales correspondientes. Entre 2013 y 2016 se registraron 617 sentenciados
en los juzgados de distrito. El Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal no
permite conocer el sentido de las sentencias, pero de acuerdo con lo expuesto por
Nieto y Valdez, el 94% de las ocasiones el juez falla a favor de la FEPADE, es decir,
otorga sentencias condenatorias.
Por último, de acuerdo con los datos provistos por la FEPADE a través de la soli-
citud de información pública, se registraron 9 sentencias condenatorias en 2017, de
las cuales una ocurrió en marzo, seis en agosto y dos en septiembre.

114
Esta coincidencia temporal es un supuesto muy fuerte en la medida que se desconoce el tiempo promedio esti-
mado de integración de la carpeta de investigación por tipo de conducta cometida. De acuerdo con la solicitud
de información pública realizada a la FEPADE, esta institución no cuenta con el dato de tiempo promedio de
integración por conducta.
107 delitos electorales / cap. 3

b. Fuero común
La información estadística sobre delitos electorales del fuero común resulta
más escasa. Se dispone de la información de los censos de gobierno, en particu-
lar del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal y del Censo Nacional de Impar-
tición de Justicia Estatal. A continuación se muestra el comportamiento de los
expedientes judiciales iniciados, determinados y aquellos pendientes por pre-
suntos delitos electorales115 del fuero común, es decir, representa aquellos ca-
sos investigados por las procuradurías y fiscalías estatales entre 2013 y 2016116.

Expedientes judiciales iniciados, determinados y pendientes por


delitos electorales del fuero común
600 546
476
500 436

400

300

200
71
100

0
2013 2014 2015 2016

Iniciadas Determinadas Pendientes

Gráfica 21. Elaborada por el ONC del Censo de Procuración de Justicia Estatal 2014-2017 (INGEI)

A diferencia de los expedientes judiciales del fuero federal, los del fuero común
presentan una magnitud considerablemente menor. Lo anterior corresponde con
la regularidad empírica observada desde 2008. A su vez, las estadísticas de los cen-
sos señalan que se iniciaron 822 averiguaciones previas y se abrieron 707 carpetas
de investigación por presuntos delitos electorales117. Un factor a destacar es que
en 2015 y 2016 la cantidad de expedientes correspondientes al Sistema de Justicia
Penal Acusatorio (SJPA) superó a la de averiguaciones previas, lo que demuestra
avances de la implementación del sistema.
Por otra parte, destaca que se iniciaron expedientes en todas las entidades con
excepción de Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo, Nayarit y Tlaxcala durante este
periodo. La nula apertura de expedientes judiciales por presuntos delitos electo-
rales en las entidades previamente mencionadas es poco creíble a la luz de otras
estadísticas discutidas en páginas anteriores de esta sección.

115
Cabe destacar que los censos de gobierno no desagregan los delitos electorales por sujeto activo ni permiten
filtrar la información con otras variables.
116
Otro factor a notar es que casi la totalidad de los presuntos delitos electorales son consumados y no en
grado de tentativa.
117
Hasta agosto de 2018 no se cuenta con los resultados de 2017.
108 delitos electorales / cap. 3

El comportamiento de los expedientes determinados se asemeja al de los ini-


ciados, aunque en términos de magnitud, estos representan aproximadamente
una tercera parte. Debemos recordar que es tarea de las procuradurías integrar
las carpetas de investigación y averiguaciones previas para determinar cuál será el
siguiente paso del proceso penal, es decir, solo una fracción de los expedientes de-
terminados alcanzará a judicializarse y otra fracción más pequeña alcanzará una
sentencia condenatoria o absolutoria.

Expedientes judiciales iniciados y determinados por


delitos del fuero común 2013-2016
Determinados Iniciados

BCS 1
SON 2
YUC 3
QROO 4
GRO 4
CAM 4
TAB 5
MOR 10
JAL 13
QRO 15
AGS 15
CHIH 35
SIN 44
NL 54
BC 54
CHIS 57
SLP 59
GTO 65
VER 90
ZAC 93
TAMPS 104
MICH 115
MEX 117
DF 145
OAX 164
PUE 257
0 50 100 150 200 250 300

Gráfica 22. Elaborada por el ONC con datos del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2014-2017
109 delitos electorales / cap. 3

Comparativo de sistema penal en función de


expedientes iniciados y determinados por
presuntos delitos electorales del fuero común
2013-2016

Determinadas 171 320

Iniciadas 822 707

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Sistema tradicional Sistema acusatorio

Gráfica 23. Elaborada por el ONC con datos del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2014-2017

Al comparar el grado de eficiencia del sistema penal en función de la cantidad


de expedientes iniciados y determinados, se aprecia que el SJPA reporta una mayor
cantidad de determinaciones que el sistema tradicional. 65% de los expedientes
determinados se dieron bajo el sistema penal acusatorio entre 2013 y 2016 lo que
podría suponer que, bajo los principios rectores de este, es más fácil para las autori-
dades de procuración de justicia integrar las investigaciones y tomar una determi-
nación sobre el proceso penal en curso. Sin embargo, es importante notar que estos
efectos son locales en la medida que las carpetas determinadas se concentraron en
pocas entidades durante el periodo118 en comento.
Otros aspectos a destacar de las gráficas previas se desprenden de la distribu-
ción de los expedientes iniciados y determinados por entidad federativa:
• Se observan entidades con pocas o nulas determinaciones y al mismo
tiempo, una gran cantidad de apertura de carpetas y/o averiguaciones pre-
vias. Este es el caso de Puebla, Oaxaca119, Estado de México, San Luis Potosí,
entre otros.

118
En 2013, solo hubo en Chihuahua, Morelos y Puebla. En 2014, hubo en Chihuahua, Estado de México y
Morelos. En 2015, hubo en Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Nuevo
León, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz. En 2016, hubo en Baja California, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de
México, Guanajuato, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.
119
Es poco probable que en esta entidad no haya expedientes determinados considerando la cantidad de ave-
riguaciones previas y carpetas iniciadas por presuntos delitos electorales. Es probable que este es un error de
registro porque los censos de gobierno se llenan por auto reporte. Las deficiencias de las áreas de análisis esta-
dísticos en las instituciones de procuración de justicia pueden ser la causa de esta carencia de datos.
110 delitos electorales / cap. 3

• En contraste, en entidades como Nuevo León, Ciudad de México, Chi-


huahua, Guanajuato o Zacatecas se distingue que el porcentaje de expe-
dientes determinados respecto a los iniciados es mayor que en los otros
estados.
• 52% de los expedientes iniciados se concentraron en Puebla, Oaxaca, Dis-
trito Federal, Estado de México y Michoacán.
• 68% de los expedientes determinados se concentraron en el Distrito Fede-
ral, Guanajuato, Zacatecas, Tamaulipas, Michoacán y Nuevo León.

¿Quiénes son las víctimas de los delitos electorales?


A menudo la referencia de los delitos electorales carece de un abordaje so-
bre quiénes constituyen las víctimas de este tipo de ilícitos. En principio, de-
pende de la conducta presuntamente cometida. Por ejemplo, en términos
del artículo 11 fracción II de la LGMDE que establece lo siguiente: “Condi-
cione la prestación de un servicio público, el cumplimiento de programas
gubernamentales, el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias,
autorizaciones, franquicias, exenciones o la realización de obras públicas,
en el ámbito de su competencia, a la emisión del sufragio en favor de un
precandidato, candidato, partido político o coalición; a la abstención del
ejercicio del derecho de voto o al compromiso de no votar a favor de un pre-
candidato, candidato, partido o coalición.”; la víctima más frecuente sería
una persona física.
Sin embargo, ¿qué pasaría con aquellas conductas como la establecida
en el artículo 13 fracción I primer párrafo de la LGMDE? Se prevé como deli-
to que: “Por cualquier medio altere o participe en la alteración del Registro
Federal de Electores, Padrón Electoral o Listado de Electores o participe en
la expedición ilícita de una o más credenciales para votar con fotografía. En
este caso, la víctima sería el INE.”
Los ejemplos previamente expuestos dan cuenta de la diversidad de víc-
timas que hay por la comisión de delitos electorales, no obstante, esto solo
constituye una aproximación teórica por lo que realizamos una búsqueda
en los Censos de Procuración de Justicia Estatal y encontramos que entre
2013 y 2016 hubo un total de 1578 víctimas (569 en 2013, 87 en 2014, 474
en 2015 y 448 en 2016) reportadas en las carpetas de investigación y ave-
riguaciones previas del fuero común. Los censos con datos de 2015 y 2016
permiten incluso conocer con más precisión quiénes son las víctimas. A
continuación, se muestra una gráfica que desagrega las víctimas por tipo:
111 delitos electorales / cap. 3

Desagregación de las víctimas de presuntos delitos electorales del fuero común 2015-2016
12, 1%
73, 8%

113, 12% 273, 30%

Otras + no identificadas

Sociedad

Hombres

Mujeres

Estado

Personas morales

219, 24%

232, 25%

Gráfica 24. Elaborada por el ONC

Se observa que 36% de las víctimas son personas físicas, en su mayo-


ría hombres. El segundo grupo de víctimas es el de otras y no identificadas,
y el tercero es la sociedad en su conjunto con 25%. A partir de esta gráfica
se confirma la diversidad de víctimas afectadas por la comisión de delitos
electorales.

Una vez que los ministerios públicos locales concluyen los expedientes judiciales,
pasa a la siguiente etapa del proceso penal. Sobre este respecto recuperamos la
información del Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal y recuperamos los
datos de procesados e imputados registrados en causas penales ingresadas por
delitos electorales durante periodo en coment120.

Año Procesados Imputados Otras causas Sentenciados Tipo de sistema


(Sistema (Sistema penales no penal
tradicional) acusatorio) especificadas
2013 160 Sin dato Sin dato 7
2014 20 0 262 1 Sistema
tradicional
2015 34 3 Sin dato 11

4 en sistema
2016 33 22 Sin dato 7 tradicional y 3 en
acusatorio
Total 247 25 262 26

Tabla 18. Elaborado por el ONC con datos del Censo de Impartición de Justicia Estatal 2014-2017

120
Hasta el 1 de agosto de 2018 no se contaba con los datos correspondientes a 2017.
112 delitos electorales / cap. 3

Los datos sobre procesados e imputados en causas penales ingresadas a los di-
versos órganos jurisdiccionales no aportan claridad suficiente sobre el funciona-
miento del sistema penal en 2013 y 2014 sobre los delitos electorales judicializados.
De hecho, en ambos años parecería que hay un volumen elevado de causas pena-
les ingresadas con respecto a la cantidad de expedientes determinados en años
previos.
Por otro lado, los datos de sentenciados por delitos electorales del fuero común
son destacables. De acuerdo con los censos de gobierno empleados, entre 2013 y
2016 únicamente se emitieron 26 sentencias de las cuales, la mayor parte (88%) se
realizó bajo el sistema penal anterior. Con base en los tabulados consultados no
es posible determinar el porcentaje de sentencias condenatorias por delito para
2014, 2015 y 201121. La geografía de las sentencias en este periodo indica que solo en
siete entidades hubo casos: Puebla (8), Hidalgo (6), Distrito Federal (4), Morelos (3),
Aguascalientes (2), Tabasco (2) y Tlaxcala (1).

c. Consideraciones finales
Los datos analizados en esta sección son de una naturaleza diversa y corresponden
a periodos truncados. No se cuenta con un proyecto uniforme con las estadísticas
consolidadas como los registros administrativos por lo que se utilizaron distintas
fuentes. Sin embargo, se reflejan las siguientes características generales de los de-
litos electorales en el sistema de justicia:
• Al igual que ocurre en otras etapas previamente analizadas, una proporción
menor de expedientes iniciados por delitos electorales del fuero federal y fue-
ro común, alcanza etapas avanzadas de los procesos de procuración e impar-
tición de justicia.

• Predominancia del fuero federal sobre el fuero común en etapas iniciales y


avanzadas de los procesos judiciales penales.

• Incidencia más atomizada de presuntos delitos electorales del fuero común


que del fuero federal.
»» Fuero común: solo en 26 entidades federativas hubo al menos un expe-
diente judicial iniciado.
»» Fuero federal: en las 32 entidades federativas hubo al menos un expediente
judicial.

121
Sería necesario realizar consultas directas a los microdatos. Sin embargo, es probable que de la misma manera
en la que ocurre en el fuero federal, un porcentaje elevado de las sentencias sean condenatorias. En 2013, de
las 7 sentencias solo una fue absolutoria.
113 delitos electorales / cap. 3

• Consolidación de la incidencia del fuero federal.


»» Las averiguaciones previas iniciadas y carpetas de investigación abiertas
mantienen una tendencia más estable que en el periodo anterior, pero
continúa registrando picos en ciertos años.

• Se aprecian más avances del SJPA en los delitos electorales atendidos por la
Federación que por las instituciones estatales.
114 delitos electorales / cap. 4

Capítulo 4

¿Cómo son las capacidades y la respuesta institucional


en materia de delitos electorales? Un ejercicio de
transparencia y acceso a la información pública
El presente capítulo se encuentra dividido en dos partes. La primera presenta un
análisis de la capacidad organizacional de las dependencias responsables de pre-
venir, perseguir, investigar y sancionar los delitos electorales. La temporalidad y
delimitación geográfica consideró a las nueve entidades federativas que tuvieron
elecciones a gobernador el pasado 1ro de julio de 2018.
Más adelante se analizan las capacidades institucionales de los organismos in-
volucrados en la prevención, sanción y seguimiento de los delitos electorales desde
dos aspectos: la respuesta institucional reflejada través de acciones concretas y la
respuesta institucional percibida que se refiere a cómo los ciudadanos aprecian
estas acciones.
La relevancia de examinar la capacidad institucional radica en conocer cuáles
son los recursos de los que disponen las organizaciones para desempeñarse. Al tra-
tarse de organizaciones gubernamentales, estas deben ceñirse al marco legal, por
lo que son los ordenamientos los que definen cuáles son las funciones que debe-
rán llevarse a cabo durante el proceso electoral.
De manera general, se identificó que las autoridades evaluadas se diferencian
entre unas y otras por la accesibilidad y transparencia de la información hacia los
ciudadanos. No es una cuestión de instituciones por entidad federativa, es en todo
caso, la voluntad de cada autoridad de manera independiente, por presentar infor-
mación accesible y con un lenguaje apto para todo público.
También se pudo comprobar que la promoción de una cultura de la denuncia
por delitos electorales aún está en sus primeros pasos. Tan sólo entre los institutos
electorales de cada estado y en los organismos públicos locales (OPL), es Morelos
a través del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana
(IMPEPAC), el único que diseñó material en esta materia para divulgación122. En
el resto, únicamente se menciona la LGMDE, boletines o comunicados de prensa.
En las páginas de las Fiscalías de cada estado se obtuvieron mejores resultados.
En Jalisco, se identificó el Manual para prevenir los delitos electorales en México123 el cual
describe todo el proceso electoral, el marco jurídico que los respalda y un apartado
completo de estos delitos. Por su parte, la Fiscalía de Tabasco es la única que en su

122
IMPEPAC. (2017). Conoce los delitos electorales. agosto 22, 2018, de IMPEPAC Sitio web: http://impepac.
mx/conoce-los-delitos-electorales/
123
Fiscalía General del Estado; Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Electorales. (2018). Manual para
prevenir delitos electorales. agosto 22, 2018, de Fiscalía General del Estado de Jalisco Sitio web: https://fge.
jalisco.gob.mx/sites/fge.jalisco.gob.mx/files/manual_delitos_electorales.pdf
115 delitos electorales / cap. 4

página principal asigna un espacio a la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales


(FEDE)124, la cual, a su vez, tiene un portal de atención a la ciudadanía en el que se
presentan distintos materiales que describen las funciones de la dependencia. Yu-
catán tiene un directorio de los funcionarios públicos que están a cargo del área125
y la Fiscalía General del estado de Tabasco mantiene un enlace a la página de la
Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE).
Por último, en el poder judicial, el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de
Jalisco (STJJ) es el único organismo que tiene una serie de documentos con la cate-
goría Prevención de los delitos electorales126 para todo el público.
Cabe mencionar que únicamente se consideró la información presentada en
sus páginas de internet y se descartaron los spots dirigidos por cualquier autoridad
que haya hecho mención de sus actividades a través de radio, televisión o medio
impreso. Esto tiene dos motivos: por un lado, no se identificó algún estudio que
permitiese contabilizar y acceder a estos spots, y por otro lado, se buscó mantener
evidencia de cada referencia consultada.
Las respuestas que se entregaron al ONC fueron otra fuente que permitió eva-
luar la capacidad organizacional de cada institución en sus ocho áreas. Las mejores
evaluadas por la claridad en su información fue la Fiscalía General del Estado de
Veracruz y el IMPEPAC, los cuales sustentaron a través de diversos archivos como
leyes, acuerdos, trípticos, enlaces etc., la mayor cantidad de sus respuestas. El caso
contrario fue Yucatán, en donde ninguna autoridad reaccionó ante las solicitudes
de información.

Este capítulo está dividido en los siguientes subtemas:


• Descripción técnica y aspectos conceptuales: En este apartado se desarro-
llaron las áreas principales que componen la esfera de capacidades organi-
zacionales según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro
de Investigación para el Desarrollo Internacional (CIID).
• Marco metodológico: Se expone la metodología que se utilizó para las nue-
ve entidades federativas, el Instituto Nacional Electoral (INE), la Fiscalía Es-
pecializada en Delitos Electorales (FEPADE) y el Consejo de la Judicatura
Federal (CJF).
• Resultados obtenidos: Por cada entidad se presentan los resultados y una
breve descripción con los elementos más relevantes del análisis.

124
Fiscalía General del Estado de Tabasco. (2018). Fiscalía Especializada en Delitos Electorales. https://www.
fiscaliatabasco.gob.mx/FiscaliasEspecializadas/FEDDE, de fiscalía especializada en delitos electorales sitio
web: https://www.fiscaliatabasco.gob.mx/fiscaliasespecializadas/fedde
125
Fiscalía General del Estado. (s/f). Directorio. agosto 18, 2018, de Fiscalía General del Estado Sitio web:
http://www.fge.yucatan.gob.mx/rt.php?seccion=fiscalia-general&subseccion=directorio
126
Supremo Tribunal de Justicia (STJJ). (2018). Prevención de los delitos electorales. agosto 23, 2018, de Su-
premo Tribunal de Justicia Sitio web: http://www.stjjalisco.gob.mx/pages/transparencia/delitos_electorales
116 delitos electorales / cap. 4

La segunda parte del capítulo toma como referencia los resultados presenta-
dos por la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas127 (ENCUP)
2012 y la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental128 (ENCIG) 2017,
con las que se analizó la confianza de la ciudadanía hacia los diferentes niveles de
gobierno. Por ejemplo, se identificó que, de las 22 instituciones evaluadas, los go-
biernos municipales ocupaban la posición número 14; los estatales el 18 y el federal
el 20.
Además, se realizó una descripción de los principales mecanismos implemen-
tados por las diferentes autoridades en materia electoral para disuadir la comisión
de delitos electorales. En este caso, se identificó a la Estrategia Nacional de Blindaje
Electoral, el Pre-despliegue ministerial, entre otros más,

Descripción de la técnica y aspectos conceptuales


Además de entender en qué consiste el marco legal que rige a las instituciones
electorales y qué define los tipos penales y las sanciones de estos delitos, resulta
necesario conocer cómo se desenvuelven las instituciones en el entorno y transfor-
man sus insumos para lograr diversos objetivos.
A lo largo de este capítulo, las capacidades institucionales se analizarán toman-
do en consideración la metodología creada por el BID y el CIID129. Se reconocen tres
esferas de variables que impactan en el desempeño de una organización: entorno,
capacidad organizacional y motivación organizacional.

Esquema 12. Elaboración del ONC

127
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2012). Encuesta Nacional sobre Cultura Política y
Prácticas Ciudad. Agosto 23, 2018, de INEGI Sitio web: http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/
historicas/encup/
128
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2017). Encuesta Nacional de Calidad e Impacto
Gubernamental (ENCIG). agosto 22, 2018, de INEGI Sitio web: http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/en-
chogares/regulares/encig/2017/
129
Lusthaus, C., Adrien, M., Anderson,G., Carden F. & Montalván G.. (2002). Capacidad. En Evolución Orga-
nizacional (pp 43-90). Washington, D.C.: Inter-American Development Bank.
117 delitos electorales / cap. 4

Esta metodología se aplica tanto a organizaciones del sector privado como del
sector público cada cierto tiempo para identificar alternativas de mejora, mejores
prácticas, factores de riesgo y éxito, obstáculos y amenazas130. El enfoque con el que
se realizan estos análisis se clasifica en dos: 1) interno y 2) externo. Una organiza-
ción privada puede estar interesada en identificar si su desempeño es efectivo pero
ineficiente o si su sostenibilidad financiera está en riesgo. Por otro lado, el enfoque
externo de este análisis implica que un conjunto de investigadores se adentre en
la organización para evaluarla y generar recomendaciones para mejorar su desem-
peño.
Para este proyecto, solo se analizó la esfera de capacidad organizacional. Esta
se entiende como la habilidad de una organización de utilizar sus recursos para
lograr sus objetivos131. Con el objetivo de establecer un sistema de evaluación efec-
tivo, el BID propone 8 áreas de trabajo:
1. Liderazgo estratégico.
2. Estructura organizacional.
3. Recursos humanos.
4. Administración financiera.
5. Infraestructura.
6. Gestión de programas y servicios.
7. Gestión de procesos.
8. Vínculos entre organizaciones.

Cada una de estas áreas tiene una importancia diferenciada en función del tipo
de organización del que se trate. Por ejemplo, para una central hidroeléctrica, la
infraestructura es un factor indispensable para su operación. En cambio, para una
empresa del sector de tecnologías de la información serán muy necesarios los vín-
culos con otras empresas para fomentar la difusión del conocimiento.
Podemos visualizar estas áreas de forma aislada porque representan aspec-
tos relativamente independientes, pero en conjunto permiten que las actividades
cotidianas de la organización transcurran con regularidad. Estos componentes se
analizan en función de las fortalezas y debilidades.
A su vez, cada área se divide en subelementos que deberán analizarse132. A con-
tinuación, se muestran una lista de estos:

130
Lusthaus, C., Adrien, M., Anderson, G., Carden F., Plinio, G. (2002). En Evaluación Organizacional (pp.
1-40). Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Internacional de Investigaciones para
el Desarrollo.
131
Ídem.
132
En este capítulo se presenta un resumen de los hallazgos y se contextualizan en función del acceso a la in-
formación pública. Para un análisis a profundidad de cada organización se requeriría un documento por cada
entidad.
118 delitos electorales / cap. 4

Área Subáreas
• Liderazgo
Liderazgo estratégico • Planeación estratégica
• Administración del nicho
• Estructura de gobierno
Estructura organizacional
• Estructura operativa
• Planeación
• Dotación de personal
Recursos humanos • Desarrollo de personal
• Sistema de incentivos y recompensas
• Mantenimiento de relaciones humanas efectivas
• Planeación financiera
Administración financiera
• Transparencia financiera
(presupuesto)
• Estados financieros
• Gestión de las instalaciones
Infraestructura
• Gestión de la tecnología
• Planeación
Gestión de programas y servicios
• Implementación y monitoreo de programas y proyectos
• Resolución de conflictos
• Toma de decisiones
Gestión de procesos
• Comunicaciones
• Monitoreo y evaluación
• Planeación
Vínculos entre organizaciones
• Implementación y monitoreo de redes y asociaciones

Tabla 19. Elaboración del ONC con base en la metodología de evaluación organizacional del BID

En la práctica, es difícil encontrar organizaciones que sobresalgan en cada uno


de los componentes, por lo que resulta útil dedicar suficiente cantidad de tiempo
para determinar las áreas de mejora más apremiantes.

Marco metodológico
Según los criterios establecidos por el BID y con el fin de conocer el desempeño de
las instituciones responsables en materia de delitos electorales, se diseñaron las
siguientes rutas de trabajo:
1. En las nueve entidades que tuvieron elecciones a gobernador el pasado 1ro
de julio, el ONC realizó una revisión general de la información disponible
en las páginas oficiales de cada dependencia con actividades directamente
119 delitos electorales / cap. 4

relacionadas con los delitos electorales. Esto se realizó con el objetivo de


conocer qué tan accesible son en materia de acceso a la información. Como
base se tomaron las áreas y subáreas, y los resultados fueron presentados
en una matriz.

Se descartaron aquellos documentos que tenían fecha de elaboración


posterior al 2015, y para la categoría de Administración Financiera única-
mente se consideraron los presupuestos e informes de ingresos y egresos
del 2017- 2018.
En caso de que la información fuera encontrada en otra dependencia
ajena a la del interés de este estudio, también fue descartada. Los ejemplos
más claros ocurrieron en los informes de ingresos y egresos que en algunos
casos era reportados en las páginas oficiales de cada estado, pero no por las
mismas Fiscalías o los Institutos Electorales. Este criterio fue asignado ya
que es obligación de cada dependencia, de manera independiente, rendir
cuentas y hacer accesible la información a todo el público.

2. A través del buscador de cada dependencia seleccionada se realizó un ras-


treo de toda la información relacionada con delitos electorales. Se incluye-
ron comunicados de prensa, trípticos, páginas web y todo documento que
tuviera por objetivo informar a los ciudadanos sobre los delitos electora-
les, ¿cómo pueden ser denunciados?, ¿qué autoridades están involucradas
en inhibir estos delitos?, entre otros aspectos. Los resultados también se
presentan en una matriz que indica el tipo de documento y los principales
temas que se abordan.

3. Se enviaron una serie de preguntas a través del correo institucional y me-


diante solicitudes de información a las procuradurías generales de impar-
tición de justicia, los institutos y órganos electorales, así como a los Tribu-
nales. En los anexos adjuntos de este documento se pueden consultar los
cuestionarios completos según el tipo de dependencia.
Entre las respuestas obtenidas se segmentaron aquellas que añaden
información al punto uno de esta metodología y fueron agregadas a la pri-
mera matriz.


Resultados obtenidos
A continuación, se presenta la relación de respuestas a las solicitudes realizadas a
las instituciones objeto de estudio:
120 delitos electorales / cap. 4

Solicitud Respuesta
Entidad Institutos Electorales
enviada recibida
Instituto Electoral de la Ciudad de México
CDMX 25-abr-18 12-jun-18
(IECM)
Instituto de Elecciones y Participación
CHIAPAS Ciudadana del Estado de Chiapas 25-abr-18 Sin respuesta
(IEPC Chiapas)
Instituto Electoral del Estado de
GUANAJUATO 24-abr-18 15-may-18
Guanajuato (IEEG)
Instituto Electoral y de Participación
JALISCO 24-abr-18 Sin respuesta
Ciudadana de Jalisco (IEPC Jalisco)
Instituto Morelense de Procesos Electora-
MORELOS 24-abr-18 10-may-18
les y Participación Ciudadana (IMPEPAC)
Instituto Electoral del Estado de Puebla
PUEBLA 24-abr-18 Sin respuesta
(IEE Puebla)
Instituto Electoral y de Participación
TABASCO 24-abr-18 Sin respuesta
Ciudadana de Tabasco (IEPCT)
Organismo Público Local Electoral en
VERACRUZ 24-abr-18 11-may-18
Veracruz (OPLE Veracruz)
Instituto Electoral y de Participación
YUCATÁN 25-abr-18 Sin respuesta
Ciudadana de Yucatán (IEPAC)
FEDERAL Instituto Nacional Electoral (INE) 26-abr-18 11-jun-18
Tabla 20. Elaboración del ONC
Solicitud Respuesta
Entidad Procuradurías / Fiscalías
enviada recibida
Procuraduría General de Justicia de la
CDMX 30-abr-18 11-jul-18*
CDMX (PJG CDMX)
Fiscalía General del Estado de Chiapas
CHIAPAS 30-abr-18 05-jun-18
(FGE Chiapas)
Procuraduría General de Justicia de Gua-
GUANAJUATO 30-abr-18 08-may-18
najuato (PJG Guanajuato)
Fiscalía General del Estado de Jalisco (FGE
JALISCO 30-abr-18 07-may-18
Jalisco)
Fiscalía General del Estado de Morelos
MORELOS 30-abr-18 Sin respuesta
(FGE Morelos)
Fiscalía General del Estado de Puebla
PUEBLA 30-abr-18 Sin respuesta
(FGE Puebla)
Fiscalía General del Estado de Tabasco
TABASCO 30-abr-18 Sin respuesta
(FGE Tabasco)
Fiscalía General del Estado de Veracruz
VERACRUZ 30-abr-18 04-jun-18
(FGE Veracruz)
Fiscalía General del Estado de Yucatán
YUCATÁN 30-abr-18 Sin respuesta
(FGE Chiapas)
Fiscalía Especializada para la Atención de
FEDERAL 26-abr-18 11-jun-18
Delitos Electorales (FEPADE)

Tabla 21. Elaboración del ONC


*Entrega extemporánea de información
121 delitos electorales / cap. 4

Solicitud Respuesta
Entidad Poder Judicial
enviada recibida
Tribunal Superior de Justicia de la CDMX
CDMX 26-abr 02-may-18
(TSJCDMX)
Tribunal Superior de Justicia de Chiapas
CHIAPAS 26-abr 01-jun-18
(TSJ Chiapas)
Poder Judicial del Estado de Guanajuato
GUANAJUATO 25-abr 12-may-18
(PJE Guanajuato)
Supremo Tribunal Superior de Justicia de
JALISCO 26-abr 05-jun-18
Jalisco (STJJ Jalisco)
Tribunal Superior de Justicia de Morelos
MORELOS 26-abr Sin respuesta
(TSJ Morelos)
H. Tribunal Superior de Justicia de Puebla
PUEBLA 26-abr 07-may-18
(HTSJ Tabasco)
Tribunal Superior de Justicia de Tabasco
TABASCO 26-abr 05-jun-18
(TSJ Tabasco)
Tribunal Superior de Justicia de Veracruz
VERACRUZ 26-abr 09-may-18
(TSJ Veracruz)
Tribunal Superior de Justicia de Yucatán
YUCATÁN 26-abr Sin respuesta
(TSJ Yucatán)
FEDERAL Consejo de la Judicatura Federal 26-abr Sin respuesta

Tabla 22. Elaboración del ONC

En las siguientes fichas de las instituciones de las nueve entidades federativas y


las instituciones federales, el lector podrá encontrar lo siguiente:
• Los resultados de las consultas generales se encabezan como: accesibili-
dad a la información.
• Los resultados de las solicitudes de información se encabezan como: rela-
ción de respuestas obtenidas.
122 delitos electorales / cap. 4

Ciudad de México
Instituto Electoral de la Ciudad de México Procuraduría General de Justicia de la Tribunal Superior de Justicia de
(IECM) CDMX (PGJCDMX) la CDMX (TSJCDMX)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
La información
está disponible
en el Acuerdo
Documento Programa JA127-16* Acuerdo Plan
Sección
Institucional de de la junta Se hace referencia Institucional No hace
¿Quiénes somos?
Liderazgo Promoción y Desarrollo administrativa por al Manual 2017-2018 del referencia
de la página
estratégico de los Principios Rectores el que se actualiza Administrativo de la Poder Judicial a los datos
oficial de la
de la Participación el manual de PGJCDMX de la Ciudad de requeridos
PGJCDMX
Ciudadana 2018 organización y México
funcionamiento del
instituto electoral
del distrito federal
Sección
Organigrama
de la TSJCDMX
de la página
oficial del
Se hace referencia
organismo y en
Sección Organigrama al Manual de Sección Se hace referencia
el documento
de la página oficial de Organización y Estructura al dictamen No hace
Dictamen de
Estructura la IECM y el Programa Funcionamiento orgánica de D-PGJDF-11/010518 referencia
Estructura
organizacional Institucional de Gestión del IECM http:// la página y al Manual a los datos
Orgánica y
del Servicio Profesional www.iecm.mx/ oficial de la Administrativo de la requeridos
Organigrama
Electoral Nacional transparencia/ PGJCDMX PGJCDMX
General del
site/121.html
Consejo de la
Judicatura de
la Ciudad de
México, marzo
2016

Se presentó
un desglose
Documento
detallado de las Documento
5º Informe
plazas del Servicio Se hace referencia Manual de
Documento de Labores Se hace
Profesional al dictamenD- organización,
Informe de Operación 2016-2017 referencia al
Recursos Electoral Nacional PGJDF-11/010518 junio 2017
de la Secretaría Procuraduría Catálogo de
humanos (SPEN) del IECM y al Manual y sección
Administrativa, General de Puestos del
además se hace Administrativo de la Circulares de la
noviembre 2017 Justicia de TSJCDMX
referencia al PGJCDMX página oficial
la Ciudad de
Catálogo de de la TSJCDMX
México
Cargos y Puestos
del IECM
123 delitos electorales / cap. 4

La relación
de preguntas
Documento
únicamente hace
5º Informe
referencia al
Documento de Labores
procedimiento No hace
Informe de Operación 2016-2017
Administración de planeación No hace referencia a referencia
de la Secretaría Procuraduría No identificado
financiera presupuestal los datos requeridos a los datos
Administrativa, General de
por lo que requeridos
noviembre 2017 Justicia de
la respuesta
la Ciudad de
obtenido está
México
descrita en los
anexos
Documento Programa No hace
de uso de Instrumentos No No hace referencia a referencia
Infraestructura No identificado
informáticos 2018, identificado los datos requeridos a los datos
septiembre 2017 requeridos
Se hace referencia
No hace
Gestión de Sección Prensa de la al Manual de
No No hace referencia a referencia
programas y página oficial de la Planeación No identificado
identificado los datos requeridos a los datos
servicios IECM del Instituto
requeridos
Electoral*
Se hace referencia
No hace
Sección Prensa de la al Manual de
Gestión de No No hace referencia a referencia
página oficial de la Planeación No identificado
procesos identificado los datos requeridos a los datos
IECM del Instituto
requeridos
Electoral*
Se hace referencia
a los siguientes
enlaces:
http://www.
No hace
Sección Prensa de la oppmujeres.
Vínculos entre No No hace referencia a referencia
página oficial de la cdmx.gob.mx/ No identificado
organizaciones identificado los datos requeridos a los datos
IECM
requeridos
http://www.iecm.
mx/www/sites/
redobservacion/
index.php
• No identificado: es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 23. Elaboración del ONC


124 delitos electorales / cap. 4

Dependencia Tipo de documento Contenido


El contenido varía según la
IECM Notas de prensa
coyuntura electoral.
El contenido varía según la
PGJCDMX Notas de prensa
coyuntura electoral.

TSJCDMX No identificado No identificado

Tabla 24. Elaboración del ONC

Otros documentos identificados por autoridad son:


De las tres autoridades competentes en delitos electorales, el IECM fue la auto-
ridad que cubrió la mayor cantidad de áreas en materia de capacidades organiza-
cionales. Caso contrario al TSJCDMX, que a través de su página oficial únicamente
identifica algunos elementos como el liderazgo estratégico (misión, visión etc.), el
organigrama y la estructura organizacional.
En las búsquedas relacionadas con algún documento o referencia realizada a
delitos electorales, en el IECM y la PGJCDMX se identificaron notas de prensa con
contenido variable, y en el TSJCDMX no se encontró algún documento.
Por otra parte, las respuestas de los cuestionarios permitieron confirmar y en-
grosar el catálogo de la información que ya se había obtenido de manera inde-
pendiente. Por ejemplo, en relación con los vínculos entre organizaciones, el IECM
hace referencia a la Red de Observación Electoral de la cual el instituto actúa como
coordinador y proporciona otros documentos como el Catálogo de Cargos y Puestos133
del IECM, el Manual de Organización y Funcionamiento134 del IECM y otros acuerdos
vigentes que no habían sido identificados en la búsqueda del ONC. La PGJCDMX
presentó el Manual Administrativo de la institución135 que responde a las 3 prime-
ras áreas de la matriz y el TSJCDMX contestó únicamente al rubro de recursos hu-
manos.
En este último caso, la dependencia no hizo referencia a algunos requerimien-
tos básicos que se le solicitaron como sus objetivos, su administración financie-
ra o sus vínculos con otras organizaciones. Incluso, es de destacar que, así como
lo muestra la matriz, en las tres primeras áreas sí existía información de primera
mano en su portal.

133
Instituto Electoral de la Ciudad de México (IECM). (s/f). Catálogo de Cargos y Puestos del Instituto Electoral
del Distrito Federal. agosto 22, 2018, de IECM Sitio web: http://www.iecm.mx/transparencia/art.121/121.f.29
/121.f.02/121.f.02.catalog/05.Sec.Adm/05.JDeptoPlaneacionyProspectiva.pdf
134
Instituto Electoral de la Ciudad de México (IECM). (s/f). Manual de organización y Funcionamiento Del Insti-
tuto Electoral Del Distrito Federal. agosto 22, 2018, de IECM Sitio web: http://www.iedf.org.mx/transparen-
cia/art.14/14.f.01/manuales/10MOyF.pdf
135
Manual Administrativo, PGJCDMX, 2016
125 delitos electorales / cap. 4

En general, los resultados obtenidos permitieron identificar que el IECM fue la


dependencia con mejor acceso a la información pública. Tanto en su portal como
en el contacto directo, fueron las autoridades que mostraron mayor disposición a
atender y resolver las dudas ejercidas por la ciudadanía.

Chiapas
Instituto de Elecciones y Participación Fiscalía General del Estado de Tribunal Superior de Justicia de
Ciudadana Chiapas (IEPC Chiapas) Chiapas (FGE Chiapas) Chiapas (TSJ Chiapas)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Documento Plan
General de Desarrollo No hace
No hace
Liderazgo 2018-2020 y en la No referencia
Sin respuesta referencia a los No identificado
estratégico sección Definición y fines, identificado a los datos
datos requeridos
y Misión y Visión de la requeridos
página oficial del IEPC
Sección
Documento Plan
Estructura Presentó el Sección
General de Desarrollo No hace
Orgánica, y organigrama Organigrama de
Estructura 2018-2020 y en la referencia
Sin respuesta Misión y Visión de la Fiscalía la página oficial
organizacional sección Organigrama a los datos
de la página de Delitos del gobierno de
y Estructura, de la requeridos
oficial de la Electorales Chiapas.
página oficial del IEPC
FGE
Presentó la
estructura
del personal
No hace
por área, total
Recursos No referencia
No identificado Sin respuesta del personal, No identificado
humanos identificado a los datos
sección y perfil
requeridos
de la y Fiscalía
de Delitos
Electorales.
La respuesta
indica que la
administración
Sección Consejo
financiera
Nacional de No hace
de la Fiscalía
Administración Armonización referencia
No identificado Sin respuesta de Delitos No identificado
financiera Contable de la a los datos
Electorales
página oficial requeridos
es manejada
de la FGE
y aplicada
directamente
por la FGE
La Fiscalía
No hace
de Delitos
No referencia
Infraestructura No identificado Sin respuesta Electorales No identificado
identificado a los datos
no tiene esta
requeridos
información
La respuesta
menciona que
anualmente Sección Trámites No hace
Gestión de
No se realiza un y Servicios de la referencia
programas y No identificado Sin respuesta
identificado programa página oficial a los datos
servicios
operativo que del TSJ requeridos
es presentado a
la FGE
126 delitos electorales / cap. 4

La Fiscalía
de Delitos
Electorales
mencionó que No hace
Gestión de Documento Informe de No mensualmente referencia
Sin respuesta No identificado
procesos Actividades 2017 identificado presenta a los datos
reportes requeridos
cualitativos y
cuantitativos a
la FGE
No hace
No hace
Vínculos entre No referencia
No identificado Sin respuesta referencia a los No identificado
organizaciones identificado a los datos
datos requeridos
requeridos
• No identificado: es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

*La información proporcionada hace referencia a la Fiscalía de Delitos Electorales del estado.

Tabla 25. Elaboración del ONC


Otros documentos identificados por autoridad son:
Dependencia Tipo de documento Contenido
El contenido varía según la coyun-
IEPC Comunicado
tura electoral
FGE de Chiapas No identificado No identificado

TSJ Chiapas No identificado No identificado

Tabla 26. Elaboración del ONC

Los resultados obtenidos para el estado de Chiapas indican que las tres autori-
dades de gobierno involucradas en la prevención y sanción de delitos electorales
carecen de mecanismos accesibles para la consulta de información relacionada
con los objetivos, servicios y rendición de cuentas a la ciudadanía. En específico, el
TSJ de Chiapas es la entidad con el menor número de áreas cubiertas, la FGE no tie-
ne en su portal ninguna referencia relacionada con la Fiscalía de Delitos Electorales
y el IEPC únicamente hace mención de estos delitos en comunicados.
A través de las respuestas recibidas se pudo conocer que la Fiscalía de Delitos
Electorales está compuesta por 37 funcionarios públicos que se rigen por un ma-
nual interno de organización136 y por el Protocolo de Actuación para los Procesos en
Materia de Delitos Electorales 2017-2018137. Finalmente, la autoridad indicó que el
presupuesto de la Fiscalía especializada depende en su totalidad de la FGE por lo
que no tiene autonomía administrativa.
Por su parte, el IEPC no respondió a la solicitud de información y el TSJ única-
mente contestó que no reporta ninguna causa penal bajo este tipo de delito, por lo
que no dio el total de la información solicitada.

136
Fiscalía General del Estado. (2017). Manual de procedimientos 2017. agosto 22, 2018, de FGE Sitio web: ht-
tps://www.fge.chiapas.gob.mx/informacion/marcojuridico/server/pdf_doc.ashx?id_objeto=4327F195-83D6-
480D-AE41-A729FE7A958A
137
Procuraduría General de Justicia del Estado (PJE). (2015). Acuerdo PGJE/004/2015. agosto 22, 2018|, de
PJE Sitio web: https://www.fge.chiapas.gob.mx/informacion/marcojuridico/server/pdf_doc.ashx?id_objeto=-
07B9242A-0B82-4733-9DAB-9A027B602B7F
127 delitos electorales / cap. 4

Guanajuato
Instituto Electoral del Estado de Procuraduría General de Justicia de Poder Judicial del Estado de
Guanajuato (IEEG) Guanajuato (PGJ Guanajuato) Guanajuato (PJE Guanajuato)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Con base en
las respuestas Sección
Sección
obtenidas se dio ¿Quiénes somos?
Sección Filosofía Conócenos de la No hace No hace
Liderazgo a conocer que de la página
Institucional de la página oficial referencia a los referencia a los
estratégico los manuales de oficial del Poder
página oficial del IEEG de la PGJ de datos requeridos datos requeridos
la organización Judicial de
Guanajuato
están en proceso Guanajuato
de elaboración.
Documento
Sección
derivado de Hace referencia
El IEEG presentó Obligaciones de
la solicitud de a una planeación
Sección Organigrama a través de un No hace transparencia
Estructura transparencia estratégica por
de la página oficial documento anexo referencia a los de la página
organizacional con número parte del Poder
del IEEG su estructura datos requeridos oficial del Poder
31635 y 31748 Judicial de
orgánica. Judicial de
dirigidas a la PGJ Guanajuato.
Guanajuato
de Guanajuato
Para la
evaluación
de cada
empleado esta
dependencia
Documento
Sección señala que se
Documento Auditoría El IEEG presentó derivado de
Se hace Obligaciones de cuenta con
a la administración de a través de un la solicitud de
referencia a la transparencia el programa
Recursos recursos humanos del documento anexo transparencia
Encuesta de Clima de la página Presupuesto
humanos IEEG correspondiente la relación de la con número
Laboral y Cultural oficial del Poder Basado en
al primer semestre del estructura del 31635 y 31748
Organizacional Judicial de Resultados que
ejercicio 2016 personal por área dirigidas a la PGJ
Guanajuato evalúa las metas
de Guanajuato
y objetivos,
además cuentan
con manuales de
descripción de
puesto
El IEEG cuenta
con un programa
presupuestario
E022: Confianza
en el IEEG, para
planificar y
Documentos Análisis gestionar
Funcional Económico los recursos
La respuesta
2017; Instituto necesarios para
indica que el
Electoral del Estado de los proyectos de
Documento presupuesto
Guanajuato la organización. Sección
derivado de se elabora
Reporte Global del Además, Obligaciones de
la solicitud de mediante el
Gasto del 1° de enero el control transparencia
Administración transparencia llamado ciclo
al 31 de enero de 2017 presupuestal Sin respuesta de la página
financiera con número presupuestal,
y Acuerdo mediante se lleva a cabo oficial del Poder
31635 y 31748 con el cual se
el cual se autorizan mediante el Judicial de
dirigidas a la PGJ contribuye a la
ajustes al Presupuesto sistema SAP/ Guanajuato
de Guanajuato mejora continua
de Egresos del Instituto R3. En materia
de los programas
Electoral del Estado de delitos
presupuestarios.
de Guanajuato para el electorales, la
ejercicio dos mil diecisiete dependencia
señala que no
existe ningún
presupuesto
o programa
financiero
definido
128 delitos electorales / cap. 4

La respuesta
señala que no
Documento Acuerdo existe algún
Sección
mediante el cual se documento para
Obligaciones de
autorizan ajustes al determinar si la
transparencia No hace
Presupuesto de Egresos infraestructura
Infraestructura No identificado No identificado de la página referencia a los
del Instituto Electoral del (edificios,
oficial del Poder datos requeridos
Estado de Guanajuato servicios, equipos
Judicial de
para el ejercicio dos mil de cómputo) es
Guanajuato
diecisiete adecuada para
respaldar el
desempeño
El IEEG hace
referencia
La respuesta
Documento Acuerdo al programa
Sección hace referencia
mediante el cual se presupuestario
Obligaciones de a la publicación
autorizan ajustes al E022: Confianza Se identificaron
Gestión de transparencia anual, Programa
Presupuesto de Egresos en el IEEG, los servicios
programas y No identificado de la página de Actividades
del Instituto Electoral del para planificar proporcionados
servicios oficial del Poder Académicas y
Estado de Guanajuato y gestionar por la autoridad
Judicial de los Programas
para el ejercicio dos mil los recursos
Guanajuato Operativos
diecisiete necesarios para
Anuales.
los proyectos de la
organización
Esta
dependencia
Sección
La supervisión de señala que se
Se hace Obligaciones de
Documento los programas se cuenta con
referencia a la transparencia
Gestión de Lineamientos del realiza a través el programa
No identificado Encuesta de Clima de la página
procesos Sistema de Evaluación al del Sistema de Presupuesto
Laboral y Cultural oficial del Poder
desempeño de IEEG Evaluación al Basado en
Organizacional Judicial de
Desempeño (SED) Resultados que
Guanajuato
evalúa las metas
y objetivos.
La dependencia
es parte de la
La respuesta
International
emitida por el
Organization
IEEG no presenta
Vínculos entre for Judicial
No identificado algún tipo de No identificado No identificado No identificado
organizaciones Training y de la
vínculo o red
Red de Escuelas
organizacional en
Judiciales de los
concreto.
Estados Unidos
Mexicanos
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 27. Elaboración del ONC


129 delitos electorales / cap. 4

Otros documentos identificados por autoridad son:

Dependencia Tipo de documento Contenido

Diplomado en línea en Formación Político


Convocatoria
Electoral Tercera Edición 2017

Acuerdo CGIEEG/047/2017 mediante el


cual se autoriza al Presidente del Consejo
General del Instituto Electoral del Estado
de Guanajuato, la suscripción del convenio
de apoyo colaboración interinstitucional
con la Fiscalía Especializada para la
Atención de Delitos Electorales el Tribunal
Acuerdo
Estatal Electoral de Guanajuato, para la
IEEG
constitución y operación del “Programa
de trabajo en materia de capacitación,
difusión, divulgación e intercambio de
información para prevenir la comisión
de los delitos electorales y fomentar la
participación ciudadana”

El contenido varía según la coyuntura


Comunicado
electoral.

Ley General en Materia de Delitos


Ley
Electorales.

Se presenta el logo de la FEPADE


Enlace redirigiendo al usuario a la página de esa
dependencia.
PGJ
Guanajuato
Acuerdo 1/2012 Por el que se constituye la
Acuerdo Fiscalía Especializada en Atención de Delitos
Electorales del Estado de Guanajuato.

PJE El contenido varía según la coyuntura


Comunicado
Guanajuato electoral.

Tabla 28. Elaboración del ONC


130 delitos electorales / cap. 4

En materia de capacidades organizacionales, tanto la IEEG como el PJE de Gua-


najuato, tienen al menos 7 de las 8 áreas requeridas por este rubro metodológico
según la categoría de accesibilidad de la información. Por su parte, llama la aten-
ción que, en el caso de la PJG, la información presentada en su página oficial omite
datos relacionados con la dependencia cómo resultados obtenidos en los últimos
años, presupuestos, programas y servicios, así como sus vínculos con otras organi-
zaciones.
En relación con la difusión y promoción de la denuncia por delitos electorales,
en las tres instituciones únicamente se identificaron: una convocatoria, la LGMDE,
comunicados y acuerdos en relación a la Fiscalía Especializada en Investigación de
Delitos Electorales del Estado de Guanajuato (FEIDE). Sin embargo, en ninguna de
las dependencias se encontró material dirigido a la ciudadanía en donde se ex-
plicara ¿qué son los delitos electorales?, la función de la FEIDE o el procedimiento
para levantar una demanda por este delito.
Cabe destacar que la PGJ respondió a la solicitud de transparencia de manera
parcial y ambigua, por lo que en la mayoría de las áreas fue imposible obtener la
información requerida.

Jalisco
Instituto Electoral y de Participación Fiscalía General del Estado de Supremo Tribunal de Justicia de
Ciudadana Jalisco (IEPC Jalisco) Jalisco* (FGE Jalisco) Jalisco (STJJ Jalisco)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Sección
¿Quiénes
Sección ¿Qué es el somos? de la
No hace
Liderazgo Instituto Electoral? de la No página oficial
Sin respuesta referencia a los Sin respuesta
estratégico página oficial del IEPC identificado del Supremo
datos requeridos
Jalisco Tribunal de
Justicia de
Jalisco
La respuesta Sección
Sección
hace referencia Organigrama y
Estructura de la
Sección Integración del al Reglamento Comisiones de la
página oficial
Estructura Pleno y Organigrama Interno de página oficial
Sin respuesta de la Fiscalía Sin respuesta
organizacional de la página oficial del la Fiscalía del Supremo
General del
IEPC Jalisco Especializada en Tribunal de
Estado de
Materia de Delitos Justicia de
Jalisco
Electorales. Jalisco
131 delitos electorales / cap. 4

La dependencia
Documento Manual desglosa de
Documento
de administración de manera puntual
Informe Anual
los recursos financieros, los términos para
de Labores
Recursos humanos y materiales No la contratación
Sin respuesta 2017 Supremo Sin respuesta
humanos del Instituto Electoral identificado del personal,
Tribunal de
y de Participación el número y
Justicia del
Ciudadana del Estado de perfil de los
Estado de Jalisco
Jalisco, 2015 integrantes de la
Fiscalía.
El presupuesto
Documento Manual
y gasto de Documento
de administración de
la Fiscalía Informe Anual
los recursos financieros,
Especializada de Labores
Administración humanos y materiales No
Sin respuesta en Materia 2017 Supremo Sin respuesta
financiera del Instituto Electoral identificado
de Delitos Tribunal de
y de Participación
Electorales es Justicia del
Ciudadana del Estado
competencia de Estado de Jalisco
de Jalisco
la FGE.
Documento Manual
Sección
de administración de
Obligaciones de
los recursos financieros, La Fiscalía
transparencia
humanos y materiales No señala que
Infraestructura Sin respuesta de la página Sin respuesta
del Instituto Electoral identificado no existe esta
oficial del Poder
y de Participación información.
Judicial de
Ciudadana del Estado
Guanajuato
de Jalisco
La dependencia
hace referencia
al programa
“Blindaje
Electoral”, el cual
consiste en las
acciones que
realiza la Fiscalía
con el objetivo
de prevenir y
evitar que los
Documento
recursos públicos
Sección Informe
sean utilizados a
Gestión de Programas y Anual de Labores
favor o en contra
programas y No identificado Sin respuesta Servicios de la 2017 Supremo Sin respuesta
de partidos
servicios página oficial Tribunal de
políticos o
de la FGE Justicia del
candidatos.
Estado de Jalisco
Además,
presenta una
detallada
relación de las
capacitaciones
impartidas a
funcionarios
públicos y sus
mecanismos
de atención
ciudadana.
132 delitos electorales / cap. 4

La dependencia
hace referencia a
los Manuales de Documento
Organización y Informe Anual
Procedimientos de Labores
Gestión de No
No identificado Sin respuesta (MOP) y Matriz 2017 Supremo Sin respuesta
procesos identificado
de Indicadores Tribunal de
para Resultados Justicia del
por Programa Estado de Jalisco
Presupuestario
(MIR)
La respuesta
indica que la
Vínculos entre No Fiscalía no
No identificado Sin respuesta No identificado Sin respuesta
organizaciones identificado pertenece a
ninguna red
organizacional
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

*La información proporcionada hace referencia a la Fiscalía de Delitos Electorales del estado.

Tabla 29. Elaboración del ONC

Otros documentos identificados por autoridad son:

Dependencia Tipo de documento Contenido


Se presenta el logo de la FEPADE redirigiendo
Anuncio
al usuario a la página de esa dependencia.
Ley Ley General en Materia de Delitos Electorales.
Curso “Delitos Electorales y Blindaje Electoral"
Curso
por parte de la FEPADE
IEPC Jalisco Boletines El contenido varía según la coyuntura
informativos electoral.
Notas El contenido varía según la coyuntura
informativas electoral.
El contenido varía según la coyuntura
Notas de prensa
electoral.
133 delitos electorales / cap. 4

Manual para prevenir delitos electorales está


dividido en:
• Proceso Electoral
• Etapas del proceso electoral
• Campañas electorales
FGE Jalisco Manual • El voto
• Autoridades electorales
• Quienes intervienen en el proceso
• Delitos electorales
• Denuncia
• Ley General en Materia de delitos electorales
Serie de Los documentos se dividen en las siguientes
documentos temáticas:
bajo la categoría • ¿Qué son los delitos electorales?
Prevención de los • Procedimiento para denunciar un delito
STJJ Jalisco
delitos electorales electoral
para visualización • Decálogo de servidores públicos
en formato PDF y • Denuncia delitos electorales
en línea. • Manual para prevenir delitos electorales

Tabla 30. Elaboración del ONC

De manera general, Jalisco a través de sus dependencias evaluadas presentó


uno de los mejores resultados en accesibilidad a la información, ya sea por consul-
ta en sus páginas oficiales o por las respuestas registradas en el Portal de Transpa-
rencia. Cabe mencionar que la FGE Jalisco ha desarrollado distintas herramientas
que buscan acercar a la ciudadanía al trabajo y las actividades que en esta se reali-
zan en materia de delitos electorales. Por ejemplo, tiene un manual complemen-
to138 en donde expone en qué consisten estos delitos, las autoridades electorales
involucradas, el ejercicio de la denuncia y la LGMDE.
Por su parte, el STJJ tiene un apartado dedicado a la prevención de delitos139.

138
Fiscalía General del Estado & Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Electorales. (2018). Manual para
prevenir delitos electorales. agosto 22, 2018, de FGE Sitio web: https://fge.jalisco.gob.mx/sites/fge.jalisco.gob.
mx/files/manual_delitos_electorales.pdf
139
Op. Cit STJJ, Prevención de los delitos electorales.
134 delitos electorales / cap. 4

Morelos
Instituto Morelense de Procesos Electorales
Fiscalía General del Estado de Tribunal Superior de Justicia de
y Participación Ciudadana
Morelos (FGE Morelos) Morelos (TSJ Morelos)
(IMPEPAC)
Áreas
Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Sección Sección
¿Quiénes ¿Quiénes
La dependencia somos? de la somos? de la
Liderazgo Documento Manual de presentó el página oficial página oficial
Sin respuesta Sin respuesta
estratégico Organización, 2017 Manual de de la Fiscalía del Tribunal
Organización, 2017 General del Superior de
Estado de Justicia de
Morelos Morelos
El IMPEPAC
presentó el Sección
Sección Nuestra
organigrama, ¿Quiénes somos?
Estructura Documento Manual de estructura de la
el Manual de de la página Sin respuesta Sin respuesta
organizacional Organización, 2017 página oficial
Organización y oficial de la
del TSJ
una relación del FGE
personal por área.
El IMPEPAC
presentó el
organigrama,
el Manual de Sección Cursos
Recursos Documento Manual de Organización; No y Talleres de la
Sin respuesta Sin respuesta
humanos Organización, 2017 una relación del identificado página oficial
personal por área; del TSJ
el catálogo de
cargos y puestos
del SPEN
Se hace referencia
al Proyecto Anual
de Presupuesto,
Administración se describe el No
No identificado Sin respuesta No identificado Sin respuesta
financiera procedimiento identificado
de control
presupuestal y
monitoreo
No se cuenta con
No
Infraestructura No identificado la información Sin respuesta No identificado Sin respuesta
identificado
requerida.
La respuesta
indica que
los proyectos
Secciones
y programas
Gestión de Servicios, Cursos
dependen de cada No
programas y No identificado Sin respuesta y Talleres de la Sin respuesta
área, por lo que identificado
servicios página oficial
se solicita a cada
del TSJ
una su Programa
Operativo Anual
(POA)
135 delitos electorales / cap. 4

La dependencia
contestó que las
responsabilidades
de las áreas e
individuos están
basadas en el
Catálogo de
cargos y Puestos
y el Manual de
organización. Sección
Asimismo, los ¿Qué estamos
Gestión de No
No identificado mecanismos Sin respuesta haciendo? de la Sin respuesta
procesos identificado
de evaluación página oficial
se realizan con del TSJ
base en los
Lineamientos
para la evaluación
del Desempeño
de los Miembros
del Servicio
Profesional
Electoral del
Sistema OPLE
Sección
¿Qué estamos
haciendo? de la
No hace
Vínculos entre No página oficial
No identificado referencia a los Sin respuesta Sin respuesta
organizaciones identificado del Tribunal
datos requeridos
Superior de
Justicia de
Morelos
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 31. Elaboración del ONC

Otros documentos identificados por autoridad son:

Dependencia Tipo de documento Contenido


Video Conoce los delitos electorales
IMPEPAC Ley General en Materia de Delitos
Ley
Electorales
El contenido varía según la
FGE Morelos Comunicado
coyuntura electoral.

TSJ Morelos No identificado No identificado

Tabla 32. Elaboración del ONC


136 delitos electorales / cap. 4

El IMPEPAC fue la única dependencia de Morelos que respondió a la solicitud


de información presentada por el ONC en materia de delitos electorales. Ni la Fis-
calía General del Estado, ni el Tribunal Superior de Justicia respondieron al reque-
rimiento.

Puebla
Instituto Electoral del Estado Puebla Fiscalía General del Estado de Tribunal Superior de Justicia de
(IEE Puebla) Puebla (FGE Puebla) Puebla (TSJ Puebla)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Sección ¿Quiénes somos? Sección Misión, No hace
Liderazgo de la página oficial del No Visión y Valores referencia
Sin respuesta Sin respuesta
estratégico Instituto Electoral del identificado de la página a los datos
Estado oficial del TSJ requeridos
Sección
Sección No hace
Sección Estructura Organización
Estructura Organigrama de referencia
orgánica de la página Sin respuesta de la página Sin respuesta
organizacional la página oficial a los datos
oficial del IEE oficial de la
del TSJ requeridos
FGE
No hace
Recursos No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
humanos identificado a los datos
requeridos
No hace
Administración No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta
financiera identificado a los datos
requeridos
Sección División
Territorial y
Documento Artículo 11 No hace
Relación de los
Fracc. VIII Información No referencia
Infraestructura Sin respuesta Sin respuesta Bienes Muebles e
financiera de la página identificado a los datos
Inmuebles de la
oficial del IEE requeridos
página oficial
del TSJ
Sección
Descubre la Sección
No hace
Gestión de Gestión del Actividades del
referencia
programas y No identificado Sin respuesta Ministerio Sin respuesta Tribunal a de la
a los datos
servicios Público de la página oficial
requeridos
página oficial del TSJ
de la FGE
No hace
Gestión de No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
procesos identificado a los datos
requeridos
No hace
Vínculos entre No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
organizaciones identificado a los datos
requeridos
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficinales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 33. Elaboración del ONC


137 delitos electorales / cap. 4

Otros documentos identificados por autoridad son:

Dependencia Tipo de documento Contenido


Ley General en Materia de Delitos
Ley
Electorales.
IEE Puebla
El contenido varía según la coyun-
Boletines de noticias
tura electoral
Directorio de Unidades para la Re-
Directorio cepción de Denuncias por Delitos
Electorales
FGE Puebla
En la página principal de la Fiscalía
Enlaces de interés se colocó el logo de la FEPADE con
la línea de denuncia

TSJ Puebla Sin información Sin información

Tabla 34. Elaboración del ONC

Puebla fue uno de los estados en donde el acceso a la información directa entre
el ciudadano y la dependencia tuvo como resultado la menor cantidad de respues-
tas obtenidas. Ni el IEE ni la FGE respondieron a las preguntas solicitadas a través
del Portal de Transparencia, y el Tribunal Superior de Justica respondió de manera
parcial, por lo que no fue posible cubrir con el total de las áreas que se plantearon.
En las tres dependencias no hay una clara distribución del número de funcio-
narios públicos, del presupuesto, ni del ejercicio del gasto, así como de ningún pro-
grama interno o externo que evalué los logros obtenidos. Ni en el IEE ni en la FGE
se identificó algún programa de desarrollo de actividades por institución ni área.
De manera general, la información en materia de delitos electorales está limi-
tada a comunicados de prensa y a difundir la LGMDE. De las 9 entidades, la FGE fue
la única que registra un directorio dedicado exclusivamente a denuncias por este
delito.
138 delitos electorales / cap. 4

Tabasco
Instituto Electoral y de Participación Fiscalía General del Estado de Tribunal Superior de Justicia de
Ciudadana de Tabasco (IEPCT) Tabasco (FGE Tabasco) Tabasco (TSJ Tabasco)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Sección Marco
Jurídico, Visión, Sección Misión, No hace
Sección Misión y Visión
Liderazgo Misión y Valores Objetivos y Metas referencia
de la página oficial del Sin respuesta Sin respuesta
estratégico de la página de la página a los datos
IEPCT
oficial de la oficial del TSJ requeridos
FGE
Sección
Sección No hace
Sección Estructura de Organigrama
Estructura Organización de referencia
la página oficial del Sin respuesta de la página Sin respuesta
organizacional la página oficial a los datos
IEPCT oficial de la
del TSJ requeridos
FGE
No hace
Recursos No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
humanos identificado a los datos
requeridos
No hace
Administración No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
financiera identificado a los datos
requeridos
No hace
No referencia
Infraestructura No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
identificado a los datos
requeridos
Sección No hace
Gestión de Sección Servicios
Servicios de la referencia
programas y No identificado Sin respuesta Sin respuesta de la página
página oficial a los datos
servicios oficial del TSJ
de la FGE requeridos
Sección Informe
Semestral de
No hace
Labores del
Gestión de No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta Tribunal Superior
procesos identificado a los datos
de Justicia
requeridos
del Estado de
Tabasco
No hace
Vínculos entre No referencia
No identificado Sin respuesta Sin respuesta No identificado
organizaciones identificado a los datos
requeridos
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficinales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 35. Elaboración del ONC


139 delitos electorales / cap. 4

Otros documentos identificados por autoridad son:

Dependencia Tipo de documento Contenido


Ley General en Materia de Delitos
Ley
Electorales.
IEPCT Tabasco Sección cuarta Delitos contra la
Código Penal para el autonomía del pueblo de Tabasco,
Estado de Tabasco Título Único, Capítulo Único
Delitos Electorales
Se presenta el logo de la FEDE
redirigiendo al usuario a la página
de esa dependencia. En el vínculo
se identificó:
• Información general en materia
Enlace a la Fiscalía
de delitos electorales
Especializada En Delitos
• Un tríptico y un cartel dirigida a
FGE Tabasco Electorales (FEDE)
los ciudadanos
• La Ley General en Materia de
Delitos Electorales
Además, se identificaron centros
de atención a ala ciudadanía.
El contenido varía según la
Boletín informativo
coyuntura electoral
El usuario accede a la página
TSJ Tabasco Enlace a la FEPADE
principal de la FEPADE

Tabla 36. Elaboración del ONC

En materia de capacidades organizacionales, Tabasco es uno de los casos con


menos áreas cubiertas. De las tres autoridades que se consideraron, únicamente
el TSJ cubrió tres rubros mientras que el EPCT y la Fiscalía obtuvieron dos. Estas
últimas no contestaron a la solicitud y el Tribunal optó por reservar la información.
En todas las dependencias hay vacíos respecto a la cantidad de funcionarios
públicos; los programas que definen sus actividades; su financiamiento; los crite-
rios que utilizan para medir el alcance que tienen; las herramientas con las que
cuentan para desempeñar sus funciones diarias, así como sus vínculos con otras
organizaciones del gobierno.
Entre los aspectos positivos que se encontraron es que la FGE es de las únicas
Fiscalías de las 9 entidades que presenta contenido relacionado con delitos elec-
torales. La FEDE tiene un espacio destinado a informar a la ciudadanía de sus fun-
ciones y los canales con lo que cuenta el ciudadano para realizar las denuncias me-
diante trípticos y carteles.
140 delitos electorales / cap. 4

Veracruz
Organismo Público Local Electoral en Fiscalía General del Estado de Tribunal Superior de Justicia de
Veracruz (OPLE Veracruz) Veracruz (FGE Veracruz) * Veracruz (TEEVER)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Sección
El OPLE presentó
Misión, Visión No hace
Sección Misión y el Manual de
Liderazgo y Organigrama referencia
Funciones de la página Organización No identificado
estratégico de la página a los datos
oficial del OPLE Específico de
oficial de la requeridos
Consejeros
FGE
La FGE presentó Sección
el Manual Directorio, H
Sección
La respuesta Específico de Tribunal Superior
Misión, Visión No hace
Sección Estructura hace referencia Organización, de Justicia
Estructura y Organigrama referencia
Orgánica de la página al siguiente el organigrama de la página
organizacional de la página a los datos
oficial del OPLE link: https://bit. y el número de oficial del
oficial de la requeridos
ly/2OSBDmn elementos que Poder Judicial
FGE
componen a esta del Estado de
dependencia. Veracruz
La FGE respondió
con el Manual
El OPLE Documento
Específico de No hace
proporcionó Control de
Recursos Organización referencia
No identificado al ONC una Personal y No identificado
humanos y el número de a los datos
correlación de Prestaciones
elementos que requeridos
puestos por área. Sociales, 2016.
componen a esta
dependencia.
Documento
La respuesta
Proyecto de
hace referencia
Decreto de
al siguiente
Presupuesto
Fragmento de la link: https:// Sección
de Egresos No hace
cuenta pública bit.ly/2AR6e13; Armonización La dependencia
Administración del Gobierno referencia
del Estado 2017, además Contable de la no cuenta con la
financiera del Estado de a los datos
Organismo Público Local proporcionaron página oficial información
Veracruz de requeridos
Electoral (OPLE) al ONC una de la FGE
Ignacio de la
correlación con el
Llave para el
presupuesto del
Ejercicio Fiscal
OPLE en el 2018.
2018
El OPLE indicó
que la Dirección
Ejecutiva de
Administración
a través del
Fragmento de la Sección
Departamento No hace
cuenta pública Armonización La dependencia
de Recursos referencia
Infraestructura del Estado 2017, Contable de la no cuenta con la No identificado
Materiales a los datos
Organismo Público Local página oficial información
y Servicios requeridos
Electoral (OPLE) de la FGE
Generales es la
responsable del
mantenimiento
de los activos de
la institución.
Sección No hace
Gestión de Sección Funciones de No hace La dependencia
Servicios de la referencia
programas y la página oficial del referencia a los no cuenta con la No identificado
página oficial a los datos
servicios OPLE datos requeridos información
de la FGE requeridos
141 delitos electorales / cap. 4

El OPLE informó
que se cuentan
con dos esquemas
para la gestión de
procesos:
• Programa
Operativo Anual
(POA) que No hace
La dependencia
Gestión de contempla las No referencia
No identificado no cuenta con la No identificado
procesos líneas de acción identificado a los datos
información
para el corto, requeridos
mediano y largo
plazo.
• Y el programa
Planeación
Estratégica que
está en proceso
de elaboración
Se presentaron
una serie de
No hace
acuerdos que La dependencia
Vínculos entre No referencia
No identificado hacen referencia no cuenta con la No identificado
organizaciones identificado a los datos
a los vínculos del información
requeridos
OPLE con otras
organizaciones
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada
*La información proporcionada hace referencia a la Fiscalía de Delitos Electorales del estado.

Tabla 37. Elaboración del ONC

Otros documentos identificados por autoridad son:

Dependencia Tipo de documento Contenido


Programa de trabajo específico en
materia de capacitación, difusión,
divulgación e intercambio de
información para prevenir la
OPLE Documento comisión de delitos electorales
y fomentar la participación
ciudadana, que celebran, por una
parte, la Fiscalía Especializada Para
la Atención de Delitos Electorales
El contenido varía según la
FGE de Veracruz Comunicación
coyuntura electoral
142 delitos electorales / cap. 4

El contenido varía según la


Boletines
coyuntura electoral
Información del Curso
especializado para periodistas
Curso
en materia de delitos electorales
impartido por la FEPADE
Información del Curso
Curso
Introductorio en Materia Electoral
TEEVER Autoridades Electorales en
Documento México en donde se describe el
funcionamiento de la FEPADE
Ley General en Materia de Delitos
Ley
Electorales
Información de la Firma de
convenio FEPADE, OPLE y TEV en
Convenio
Materia de Prevención de Delitos
Electorales
Tabla 38. Elaboración del ONC

La revisión realizada en las páginas oficinales de cada una de las dependencias


evaluadas en Veracruz permitió identificar que al menos el OPLE y la FGE cuentan
con la mayor cantidad de información relacionada con su capacidad organizacio-
nal. El TEEVER, por el contrario, únicamente muestra información relacionada con
su estructura interna y financiamiento, mientras que el resto de los rubros no fue-
ron identificados.
Por parte, del OPLE se identificó que tiene uno de los programas de trabajo más
robustos en materia de prevención y combate a los delitos electorales en la entidad.
Está diseñado desde diferentes ejes, por un lado, contempla desde la capacitación
del personal, las estrategias implementadas para darle difusión a la ciudadanía y
su divulgación e intercambio de información entre ciudadanía y funcionarios pú-
blicos. Es el único documento de esta naturaleza que fue identificado en la página
oficial de alguno de los Institutos Electorales u OPLEs evaluados.
143 delitos electorales / cap. 4

Yucatán
Instituto Electoral y de Participación Fiscalía General del Estado de Tribunal Superior de Justicia de
Ciudadana de Yucatán (IEPAC) Yucatán (FGE Yucatán) Yucatán (TSJ Yucatán)
Áreas Relación de Relación de Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a Accesibilidad a
respuesta respuesta respuesta
información la información la información
obtenidas obtenidas obtenidas
Sección
Filosofía
Sección Misión y Visión
Liderazgo Organizacional
de la página oficial del Sin respuesta Sin respuesta No identificado Sin respuesta
estratégico de la página
IEPAC
oficial de la
FGE

Sección Sección
Sección Organigrama Organigrama Organigrama del
Estructura
de la página oficial del Sin respuesta de la página Sin respuesta Tribunal Superior Sin respuesta
organizacional
IEPAC oficial de la de la página
FGE oficial del TSJ

Documento
Recursos No Informe Anual
No identificado Sin respuesta Sin respuesta Sin respuesta
humanos identificado de Anualidades
2017
Documento
Iniciativa de
Decreto del
Sección
Presupuesto
Transparencia,
Administración de Egresos
No identificado Sin respuesta Sin respuesta Administración Sin respuesta
financiera del Gobierno
de la página
del estado de
oficial del TSJ
Yucatán para el
ejercicio fiscal
2017
Sección
Transparencia,
No
Infraestructura No identificado Sin respuesta Sin respuesta Administración Sin respuesta
identificado
de la página
oficial del TSJ
Sección
Catálogo de
Sección
Sección Participación programas de
Gestión de Transparencia,
ciudadana y Educación bienes y servicios
programas y Sin respuesta Sin respuesta Administración Sin respuesta
Cívica de la página públicos, 2017
servicios de la página
oficial del IEPAC de la página
oficial del TSJ
oficial de la
FGE
Sección
Transparencia,
Gestión de No
No identificado Sin respuesta Sin respuesta Administración Sin respuesta
procesos identificado
de la página
oficial del TSJ
Sección Vinculación de
Vínculos entre No
la página oficial del Sin respuesta Sin respuesta No identificado Sin respuesta
organizaciones identificado
IEPAC

• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia


• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 39. Elaboración del ONC


144 delitos electorales / cap. 4

Otros documentos identificados por autoridad son:


Dependencia Tipo de documento Contenido
Ley General en Materia de Delitos
Ley
Electorales
IEPAC
El contenido varía según la coyun-
Boletines
tura electoral

Directorio Lista de servidores públicos


FGE Yucatán
El contenido varía según la coyun-
Comunicación social
tura electoral
El contenido varía según la coyun-
TSJ Yucatán Comunicado
tura electoral

Tabla 40. Elaboración del ONC

Yucatán fue la única entidad en donde ninguna de las autoridades presentó sus
respuestas ante las solicitudes emitidas a través del portal de transparencia, por
lo que hay áreas en las que no se tuvo acceso a la información. Por ejemplo, en el
IEPAC se desconoce cualquier tipo de política de contratación de personal; número
y distribución de los funcionarios públicos; el financiamiento de la institución; sus
objetivos y logros, así como el tipo de métricas que utilizan para definir sus metas
y logros. La FGE y el TSJ están en una posición similar, en ambos casos quedaron
lagunas en la información que no permitieron transparentar las funciones y los al-
cances de ambas
Además, se identificó que, así como en otras entidades, la información en ma-
teria de delitos electorales es escasa en sus páginas oficiales. La información está
limitada a presentar boletines, comunicados y la Ley General en Materia de Delitos
Electorales.
145 delitos electorales / cap. 4

Federal
Fiscalía Especializada para la
Instituto Nacional Electoral
Atención de Delitos Electorales Consejo de la Judicatura Federal
(INE)
(FEPADE)
Áreas
Relación de Accesibilidad Relación Relación de
Accesibilidad a la Accesibilidad a
respuesta a la de respuesta respuesta
información la información
obtenidas información obtenidas obtenidas
La FEPADE
Sección Misión
presento el
Sección ¿Qué es el El INE presentó y visión de la
Manual de
Liderazgo Instituto Nacional El Manual de No página oficial
Organización de Sin respuesta
estratégico Electoral? de la página organización identificado del Consejo de
la dependencia y
oficial del INE general del INE la Judicatura
de sus diferentes
Federal
direcciones
El INE presentó
el organigrama,
la estructura La solicitud fue
del personal respondida con
Sección
Sección Estructura por área y otros los Manuales de
Organización de
Estructura Instituto Nacional reglamentos No la Organización,
la Consejo de Sin respuesta
organizacional Electoral de la página que definen la identificado el organigrama
la Judicatura
oficial del INE estructura interna y el número de
Federal
de esta autoridad, empleados por
así como el Plan área.
Estratégico del
INE

El INE presentó
el organigrama,
La FEPADE
la estructura
Documento Manual de presentó el
del personal
Recursos normas administrativas organigrama y
por área y otros No identificado No identificado Sin respuesta
humanos en materia de recursos el número de
reglamentos
humanos empleados por
que definen la
área.
estructura interna
de esta autoridad.

La dependencia
presentó: El
La autoridad
Diario Oficial de
presentó el
Sección Ejercicio la Federación, la Documento
desglose del
Administración Presupuestal, Financiera No Elaboración del Estado de
presupuesto Sin respuesta
financiera y de Resultados de la identificado Programa Anual Situación
anual y algunas
página oficial del INE de Auditorias Financiera
otras referencias
y otros
en la materia
documentos
más.
El procedimiento
para la
evaluación de
instalaciones
y activos está Documento
No hace
No a cargo del Estado de
Infraestructura No identificado referencia a los Sin respuesta
identificado Reglamento de Situación
datos requeridos
Construcciones Financiera
de la CDMX
así como la ley
orgánica de la
PGR.
146 delitos electorales / cap. 4

La respuesta
señala que
la gestión de
programas está Sección
definida por el Capacitación
La FEPADE
Plan Estratégico Judicial y
refiere a los
Sección Ejercicio del INE 2016- Capacitación
Gestión de Instrumentos
Presupuestal, Financiera 2026. Los servicios No Administrativa
programas y Jurídicos de Sin respuesta
y de Resultados de la que la institución identificado de la página
servicios la sección
página oficial del INE ofrece se dan oficial del
Vinculación de
a conocer por Consejo de
su página oficial
radio, televisión, la Judicatura
redes sociales Federal
y módulos
de atención
ciudadana.
La autoridad
presentó algunos
manuales cómo:
el Manual de
Administración
inmobiliaria;
el Manual
de Normas La dependencia
Administrativas estableció el
en Materia Programa Anual
de Recursos de Evaluación de
Sección Ejercicio
Financieros; los Programas
Gestión de Presupuestal, Financiera No
el Manual Federales y de No identificado Sin respuesta
procesos y de Resultados de la identificado
Manual de los Fondos de
página oficial del INE
Procedimientos Aportaciones
en Materia Federales para
de Recursos el Ejercicio Fiscal
Financieros, 2018
entre otros
más. Además
del Servicio
Profesional
Electoral Nacional
del mismo la
misma institución
La respuesta Sección
refiere a la sección Prensa de la No hace
Vínculos entre
No identificado de Convenios Procuraduría referencia a los No identificado Sin respuesta
organizaciones
con autoridades General de la datos requeridos
electorales República
• No identificado: Es la información que no fue identificada en las páginas oficiales de la dependencia
• Sin respuesta: la dependencia no emitió alguna respuesta a la solicitud requerida
• No hace referencia a los datos requeridos: en la solicitud no se hace referencia a la información solicitada

Tabla 41. Elaboración del ONC


147 delitos electorales / cap. 4

Otros documentos identificados por autoridad son:



Dependencia Tipo de documento Contenido
La página principal del INE refiere
a la plataforma multimedia
https://centralelectoral.ine.mx
Plataforma en el que, entre otras cosas, se
INE
multimedia presentan videos, entrevistas,
folletos, audios etc. describiendo
que son los delitos electorales y el
papel de la FEPADE
Consejo de la El contenido varía según la
Comunicados
Judicatura Federal coyuntura electoral
Tabla 42. Elaboración del ONC

Uno de los mejores esfuerzos en materia de difusión para evitar y prevenir


los delitos electorales en el país es la plataforma multimedia creada por INE. Su
contenido contempla información gráfica que le permite al ciudadano conocer y
entender cuáles son estos delitos, los posibles actores involucrados en el tema, el
momento en que la población se ve inmersa en estas dinámicas y los resultados
propiciados por esta misma autoridad.

De la capacidad a la respuesta institucional: claves de interpretación
A partir de los elementos anteriores es posible contextualizar las capacidades insti-
tucionales y responder a la pregunta, ¿cómo se transforman los recursos de las or-
ganizaciones involucradas en los procesos electorales para que estas lleven a cabo
sus objetivos? Este proceso de transformación deriva en la respuesta institucional,
ya que se deben establecer sistemas confiables y efectivos que frenen los delitos y
que impulsen la participación ciudadana, así como garantizar los derechos huma-
nos y la seguridad en los procesos electorales. De igual forma, la respuesta institu-
cional a nivel global debe asegurarse de que, ante la comisión de estos ilícitos, exis-
ten sanciones suficientes que disuadan a las personas y que no saturen u ocasionen
costos judiciales excesivos.
Es importante distinguir dos aspectos de la respuesta institucional. Por un lado,
el aspecto factual se puede entender como el resultado directo de todas las accio-
nes de las instituciones. Por ejemplo, la tasa de sentencias condenatorias, el efecto
de los despliegues y pre despliegues en las jornadas electorales, la socialización de
los ilícitos durante el blindaje electoral, entre otros. Por otro lado, la respuesta ins-
titucional percibida se refiere a cómo los ciudadanos aprecian las acciones llevadas
a cabo por los órganos garantes y cómo estas modifican aspectos intangibles de las
instituciones públicas como la confianza que va configurando la cultura política.
Este segundo aspecto de la respuesta institucional tenderá a mostrar una evo-
lución de largo plazo y a su vez, impactará a los múltiples actores políticos. Por
148 delitos electorales / cap. 4

ejemplo, si los ciudadanos no perciben que la respuesta institucional del INE o


de la FEPADE o de los tribunales es adecuada en función de los delitos electora-
les cometidos durante cierta jornada, entonces quien resulte electo, sea este un
gobernador, un diputado o alcalde, asumirá el cargo con una percepción elevada
de desconfianza que repercutirá en las labores iniciales de la autoridad electa. De
esta forma, una respuesta institucional percibida como negativa se erige como un
obstáculo para la legitimidad gubernamental.

Esquema 13. Elaboración del ONC

“Cuando el electorado cree que las elecciones fueron libres y justas, éstas
pueden actuar como potentes catalizadores para mejorar la gobernabi-
lidad e incrementar la seguridad y el desarrollo humano. Sin embargo,
cuando las elecciones carecen de credibilidad, los ciudadanos no dispo-
nen de recursos que permitan un cambio político pacífico. En tales casos,
aumenta el riesgo de que surjan conflictos; la corrupción, la intimidación
y el fraude proliferan de manera incontrolada; y el sistema político en su
conjunto comienza a descomponerse lentamente desde su propio inte-
rior.”

Comisión Global sobre las Elecciones, la Democracia y la Seguridad, Deepening Democracy: A


Strategy for Improving the Integrity of Elections Worldwide, Fundación Kofi Annan, 2012, p. 3

Las creencias del electorado se pueden entender al analizar su nivel de ciuda-


danía. En México, se cuenta con dos encuestas que evidencian el nivel de confianza
de la ciudadanía hacia las autoridades públicas140. Al respecto, en 2012, la ENCUP141
arrojó un dato preocupante. A la pregunta “¿qué tanto cree usted que los gober-
nantes mexicanos cumplen la ley?”, el 73% de los encuestados contestó que poco,
seguido de nada con 17% y, por último, mucho con un 9%.

140
Estas dos encuestas son el último ejercicio de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental
(ENCIG) 2017, levantada por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), y la 5º y última entrega
de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP) 2012, realizada por la Se-
cretaría de Gobernación.
141
SEGOB. (2012). Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas. 1 de agosto de 2018, de SE-
GOB Sitio web: http://www.encup.gob.mx/en/Encup/Quinta_ENCUP_2012
149 delitos electorales / cap. 4

La creencia en la ilegalidad de quienes ostentan el poder podría reflejar que


para ocupar dichos cargos es necesario no cumplir con la ley, es decir, la activi-
dad política puede o no ceñirse a las normas. Contextualizando esta respuesta
de acuerdo con el objeto de estudio de este documento, esto podría sugerir cierta
aquiescencia general hacia los delitos electorales. Esto impacta los niveles de de-
nuncia o tasas de reporte, y en la erosión del valor del voto como instrumento de
participación ciudadana.
Sobre el nivel de confianza en las instituciones recuperamos la evidencia de EN-
CIG142, donde la respuesta situó a los gobiernos municipales en la posición 14º, los
estatales en el 18º; y el federal en el 20º de instituciones que gozan de mucha o algo
de confianza de la ciudadanía, de las 22 instituciones evaluadas en la ENCIG 2017.
Además del nivel de confianza expresado hacia los Ejecutivos de los tres niveles de
gobierno, en la Gráfica 1 se puede apreciar que las instituciones que conforman el
Congreso de la Unión quedan en el penúltimo lugar de la confianza percibida y que
los institutos electorales ocupan el lugar 13º en la percepción de confianza.

Nivel de percepción de confianza de la sociedad en instituciones o diferentes actores

Servidores públicos 38.7% Partidos Políticos 17.8%

Empresarios 38.7% Cámara de Diputados y Senadores 20.6%

Comisiones de derechos humanos 52.7% Gobierno Federal 25.5%

Instituciones religiosas 61.8% Ministerio Público 29.0%

Ejército y Marina 62.2% Gobiernos estatales 29.3%

Hospitales públicos 64.6% Policías 30.2%

Compañeros de trabajo 68.9% Sindicatos 30.2%

Vecinos 69.8% Jueces y Magistrados 31.7%

Escuelas públicas de nivel básico 74.5% Gobiernos municipales 33.3%

Universidades públicas 76.8% Institutos electorales 33.3%

Familiares 87.3% Medios de comunicación 38.7%

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0%

Gráfica 25. Porcentaje de la población al cual le inspira mucha o algo de confianza cada uno de los actores.
Fuente: ENCIG 2017, INEGI.

Por otro lado, la ENCUP 2012 demuestra que los ciudadanos consideran que
los diputados toman en cuenta mayoritariamente los intereses de su partido a la
hora de legislar (36.36% de los encuestados), seguido de sus propios intereses (el
30.69%), y al final toman en cuenta los intereses de la población (14.15%) y del
presidente (13.62%).

142
INEGI. (2017). Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental. 1 de agosto de 2018, de INEGI Sitio
web: http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/encig/2017/
150 delitos electorales / cap. 4

Contextualizando esta respuesta de acuerdo con el objeto de estudio de este


documento, estas opiniones podrían desvalorizar la participación ciudadana y fo-
mentar la mercantilización del voto.

En su opinión, al elaborar leyes, ¿qué es lo que más toman en


En su opinión,cuenta
al elaborar
losleyes, ¿qué es lo que más toman en
diputados?
cuenta los diputados?
Los intereses de sus partidos
0

0.1362 Sus propios intereses 0


13.62%
0
0.3636 36.36%
Los intereses de la población
0

0.1415 14.15% 0
Los intereses del Presidente
0
0
Todas
0
30.69%
0.3069 0
Ninguna

Gráfica 26. Distribución percentil de percepción ciudadana hacia los intereses defendidos en el Poder Legislativo.
Fuente: ENCUP 2012, SEGOB.

Los resultados arrojados en ambas encuestas sirven como indicadores de la


confianza que el ciudadano expresa hacia las autoridades e instituciones ejecuti-
vas y legislativas de los tres órdenes de gobierno, dentro de los que las altas posi-
ciones gubernamentales derivan del proceso electoral, por lo que estos resultados
parecen indicar que en México, no se cumple con las características básicas de inte-
gridad electoral. Lo anterior, dificulta el proceso de consolidación democrática del
país y repercute en detrimento de la confianza ciudadana.
Los desafíos que enfrentan las instituciones públicas en materia de confianza
ciudadana, sobre todo ante el reciente cambio de gobierno, deben ser contempla-
dos y mitigados en la implementación de mecanismos que buscan promover las
libertades político-electorales de la ciudadanía y proteger los derechos humanos,
así como para asegurar un acceso efectivo al sistema de justicia penal; por lo que se
entiende que el esfuerzo es un compromiso constante que va más allá del proceso
electoral, y que si bien compete de primera instancia a las autoridades públicas,
también involucra al ciudadano en su calidad de actor y beneficiario del mismo.
Instituciones como el INE, la FEPADE, el TEPJF, juzgados, tribunales y organi-
zaciones de la sociedad civil, deben trabajar de forma conjunta para mejorar la
respuesta institucional en el aspecto factual y perceptivo, así como promover la
confianza ciudadana ante la incidencia de los delitos electorales, lo que redundará
en una mayor capacidad de respuesta institucional.
151 delitos electorales / cap. 4

Responsabilidad gubernamental: prevención, procuración e impartición de jus-


ticia a nivel federal
La inhibición de los delitos electorales es un tema de responsabilidad guberna-
mental permanente en el quehacer de la consolidación democrática. Centrar el
análisis en las acciones y resultados de la autoridad permite valorar los obstáculos
y las dificultades en la persecución y sanción del ilícito electoral; sobre todo, pre-
tende informar a la ciudadanía de estas acciones en un ejercicio de transparencia,
rendición de cuentas y promoción de la denuncia. La siguiente sección identifi-
ca las prácticas, estrategias y los elementos técnicos usados por las instituciones
encargadas de prevenir el delito electoral, de procurar e impartir justicia y de dar
seguimiento y evaluación a estos ilícitos que coartan la realización del marco cons-
titucional en materia de justicia penal electoral. La eficacia de las intervenciones, y
el efecto consecuente de éstas en la percepción de confianza y en la calidad demo-
crática electoral, son parámetros de respuesta institucional que pueden abonar en
confianza y certeza a las disposiciones electorales.

Prevención de los delitos electorales


Para efectos del análisis, la prevención del delito es el primer eje clave de la res-
puesta institucional ya que supone la intervención del aparato gubernamental an-
tes de que se infrinja la ley o se vulneren los derechos y las libertades tutelados por
la misma. Desde la creación de la FEPADE en 1994, la función de inhibir los delitos
electorales se centraliza en los órganos garantes de la Federación, siendo dos insti-
tuciones las principales promotoras: el INE y la FEPADE.
La prevención del delito es el conjunto de iniciativas privadas y de política pú-
blica, fuera de la persecución del delito, que busca disminuir las amenazas, riesgo y
probabilidad de que el delito ocurra, identificando y eliminando causas, factores y
condiciones que provocan el ilícito, esto es, haciendo un diagnóstico de la situación
y actuando en concordancia a los hallazgos para reducir el daño ocasionado143. En
este sentido, se identifican dos estrategias para prevenir los delitos electorales: el
blindaje electoral y el pre-despliegue ministerial. En estas dos estrategias se con-
cretan una diversidad de acciones que serán abordadas en los siguientes aparta-
dos.

a. Blindaje electoral
El blindaje electoral es la inhibición de las conductas constitutivas de delito elec-
toral por parte del servicio público. La importancia del blindaje electoral radica en
la práctica del servicio público de los principios que le rigen como lo son la im-

143
Jan J.M. van Djik, Jaap de Waard. (Septiembre 1991). A two-dimensional typology of crime prevention pro-
jects; with a bibliography. En Criminal Justice Abstracts(21). Netherlands: Typology of Crime Prevention Pro-
jects y México Evalúa. (2015). ¿Qué es la prevención del delito y la violencia?. 1 de agosto de 2018, de México
Evalúa Sitio web: http://mexicoevalua.org/prevencion/conoce-el-proyecto/que-es-la-prevencion-del-delito-y-
la-violencia/
152 delitos electorales / cap. 4

parcialidad, profesionalismo, legalidad, objetividad, responsabilidad y eficiencia,


durante los comicios electorales; sobre todo, ya que la renovación y ejercicio de los
altos cargos del poder público son resultado de la celebración de los mismos. Por
lo que la capacitación y sensibilización sobre qué son los delitos electorales, cuáles
son las autoridades encargadas de atenderlos, investigarlos y sancionarlos es fun-
damental.
Debido a la magnitud y relevancia del proceso electoral 2018, por primera vez
se llevó a cabo en el país una Estrategia Nacional de Blindaje Electoral (ENBE) que
abarcó y coordinó los tres órdenes de gobierno de la Administración Pública para
prevenir el delito electoral de manera conjunta. La FEPADE fue la instancia encar-
gada de diseñar e implementar este programa cuyo objetivo era, dar a conocer a
los servidores públicos sus derechos y obligaciones relacionados con el proceso
electoral e inhibir la comisión de delitos electorales.

Esquema 14. Elaboración del ONC

La Estrategia Nacional de Blindaje Electoral se desarrolló en tres líneas de ac-


ción preventivas:
• Difusión de delitos electorales. Implicó la socialización en dependencias
gubernamentales de los lineamientos básicos en la materia, a través de
153 delitos electorales / cap. 4

materiales impresos (Cartilla Blindaje Electoral144, Guía de Servidores Públicos


para el Blindaje Electoral145), en los talones de pago (de nómina), en papel ta-
piz para computadoras y en correo electrónico.
• Compromiso por el Blindaje Electoral. Firma de una Carta Compromiso
por los titulares de los Gobiernos Estatales, de las Secretarías de Estado de
la Administración Pública Federal y en el marco de la Conferencia Nacio-
nal de Municipios de México, donde manifiestan su voluntad de cumplir
la normatividad electoral, aplicar cero tolerancia a quien infrinja la ley e
implementar acciones preventivas para evitar que los recursos públicos y
programas institucionales sean utilizados con fines políticos.
• Acciones de prevención de delitos electorales por parte del servicio público.
Resguardo de inmuebles y vehículos de las dependencias públicas durante
la jornada electoral para prevenir su uso con fines proselitistas.

De igual forma, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública (SFP),


en la Estrategia Nacional de Blindaje Electoral se incluyó como un capítulo de la
Guía de Gobierno Abierto146 2018, siendo así instrumentada en 125 unidades adminis-
trativas del gobierno federal.
La Estrategia Nacional de Blindaje Electoral es un esfuerzo sin precedentes en
el país, ya que en los procesos electorales anteriores cada dependencia, entidad
federativa y municipio definía sus propias acciones de blindaje electoral sin que
existiera un registro homologado o indicadores que permitieran medir el compro-
miso expresado por la autoridad. En este sentido, la información que se desprende
del ejercicio permitió conocer la postura del servicio público ante los delitos elec-
torales y le brinda certeza a la ciudadanía de su implementación.
Sin demeritar los esfuerzos que representan el diseño e implementación de la
Estrategia Nacional de Blindaje Electoral, en la página electrónica de la FEPADE, en
el apartado de Blindaje Electoral, se pueden encontrar datos interesantes147 respec-
to a su alcance a nivel nacional.
• A nivel de entidad federativa, solo 26 titulares de los Gobiernos Estatales
firmaron la Carta Compromiso, lo que representa 81.25% de los goberna-
dores, mientras que el 18.75% no firmaron (6: Baja California, Campeche,
Chihuahua, Oaxaca, Querétaro y San Luis Potosí).

144
FEPADE. (2018). Cartilla de Blindaje Electoral. 1 de agosto de 2018, de PGR Sitio web: http://pgrstastdgfe-
pade020.blob.core.windows.net/fepade/difusion/CartillaBlindajeElectoral.pdf
145
FEPADE. (2018). Guía de Delitos Electorales para Servidores Públicos. 1 de agosto de 2018, de PGR Sitio web:
http://pgrstastdgfepade020.blob.core.windows.net/fepade/difusion/GUIADESERVIDORESPUBLICOS.pdf
146
SFP. (2018). Guía de Gobierno Abierto 2018. 1 de agosto de 2018, de SFP Sitio web: https://www.gob.mx/cms/
uploads/attachment/file/320909/Gui_a_Gobierno_Abierto_2018.pdf
147
FEPADE. (2018). Blindaje Electoral. 1 de agosto de 2018, de FEPADE Sitio web: http://www.fepade.gob.mx/
es/fepade/Blindaje_Electoral
154 delitos electorales / cap. 4

»» En el Comunicado 679148 la FEPADE reporta la firma de 32 cartas com-


promiso con las distintas entidades del país, aunque sólo muestran 26
en la página electrónica.
• De las Secretarías de Estado de la Administración Pública Federal (APF),
sólo los titulares de 9 dependencias firmaron la Carta Compromiso, repre-
sentando 50% del total. Si se toma en cuenta el criterio de dependencias
que conforma la APF desplegado por el Gobierno Federal en su página de
internet149 falta la Carta Compromiso de los titulares de la PGR y de la Con-
sejería Jurídica del Ejecutivo Federal, reduciendo el porcentaje de firma a
45%.
• De las dependencias paraestatales de la APF, 7 titulares firmaron: Aero-
puertos y Servicios Auxiliares, Comisión Federal de Electricidad, Comisión
Nacional de Agua, Caminos y Puentes Federales, Instituto Mexicano del
Seguro Social, Lotería Nacional e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado. Tomando en cuenta que en la página ofi-
cial de gobierno se presentan 299 Entidades de la Administración Pública
Federal y empresas productivas del Estado, esto representa tan sólo 2.3%.

En la prevención del delito electoral, resalta el esfuerzo institucional de la Se-


cretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU); dependencia donde
se elaboró un Manual150 y se estableció un Comité Preventivo Central para aplicar
y vigilar la Estrategia de Protección de Recursos en Época Electoral (EPREE) 2018
con el fin de garantizar que ningún recurso público o programa institucional será
utilizado con fines distintos a los establecidos por la ley.
A partir de la difusión de los ilícitos, del compromiso expresado por los titulares
y de las acciones tomadas, la estrategia del blindaje electoral procura inhibir deli-
tos que ocurren antes de la jornada electoral como el condicionamiento de progra-
mas de desarrollo social a cambio del voto. Al respecto, la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales no establece que los programas sociales deban ser sus-
pendidos durante el proceso electoral151. Sin embargo, para evitar el uso proselitista
de los recursos públicos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial determinó que los
beneficios de programas sociales no pueden ser entregados en eventos masivos, u
otras modalidades que afecten el principio de equidad en la contienda electoral152.

148
FEPADE. (21 de junio de 2018). Comunicado 679/18, Anuncia FEPADE despliegue ministerial para el proceso
1 de agosto de 2018, de FEPADE Sitio web: http://www.fepade.gob.mx/work/models/fepade/
electoral 2018.
comunicados/Comunicado679.pdf
149
GOB.MX. (s/n). Poder Ejecutivo. 1 de agosto de 2018, de GOB.MX Sitio web: https://www.gob.mx/gobier-
no
150
SEDATU. (2018). Manual EPREE. 1 de agosto de 2018, de SEDATU Sitio web: https://www.gob.mx/cms/
uploads/attachment/file/285871/MANUAL_EPREE_2018.pdf
151
Íbidem.
152
Tesis LXXXVIII/2016. En Íbidem.
155 delitos electorales / cap. 4

Destaca que 6 entidades federativas incluyen en su normatividad local tiempos


específicos para la suspensión de programas asistenciales en los comicios electo-
rales: Coahuila, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Nuevo León y Tlaxcala153.
El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con-
templa la suspensión de la difusión de propaganda gubernamental desde el inicio
de las campañas electorales hasta la conclusión de la jornada electoral. A su vez,
la normatividad señala que se deberán resguardar los recursos públicos –como el
parque vehicular, inmuebles y demás recursos- desde 48 horas antes de la jornada
hasta el término de la misma.
Ante la complejidad y magnitud del proceso electoral 2018, la FEPADE reporta
haber capacitado a 160 mil personas incluyendo a servidores públicos, a los bene-
ficiarios de programas sociales y a miembros de la sociedad civil154. En este sentido,
se publicaron tres folletos para facilitar la socialización de los delitos electorales,
los dos primeros con un tiraje de 500 mil ejemplares, y el tercero de 40 mil, además
de las versiones electrónicas:
1. Cartilla de Atención para Cuerpos Policiacos155: Contiene información básica
para que el policía Primer Respondiente pueda atender a las víctimas y/o
querellantes de delitos electorales y recabar los elementos de prueba para
integrar la carpeta de investigación. Se les distribuyó a policías de los tres
órdenes de gobierno.
2. Cartilla de Denuncia ante FEPADE156: Contiene el procedimiento de denuncia
ciudadana con información sobre canales de atención institucionales, los
ilícitos más comunes, quiénes pueden cometer dichos ilícitos y las eviden-
cias a adjuntar.
3. Cartilla del Ministerio Público: Cuenta con información sobre la gestión de la
denuncia.

Asimismo, la FEPADE llevó a cabo cursos de socialización de los delitos electo-


rales a través de las plataformas electrónicas y TIC’s con el apoyo del Instituto Na-
cional de Ciencias Penales (INACIPE) y de Televisión Educativa. También se ofreció
atención a los grupos en situación de vulnerabilidad, definidos como Grupos Prio-
ritarios (personas adultas, indígenas, mujeres, beneficiarios de programas socia-
les, jóvenes y personas con discapacidad), esfuerzos que resultaron en la creación
de la campaña “#Diferente, no indiferente” para jóvenes universitarios y la publica-
ción de una Guía Ciudadana en Braille157.
En cuanto al fenómeno de las llamadas telefónicas masivas sobre los candida-
tos a la Presidencia, la FEPADE y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la

153
Íbidem
154
De acuerdo a la entrevista con Silvia Alonso Félix (12/06/18), Directora General de Política Criminal y Vin-
culación en Materia de Delitos Electorales de la FEPADE, se tenía prevista la capacitación de 250 mil personas
en total antes de la jornada electoral.
155
FEPADE. (2018). Cartilla para Cuerpos Policiales. 1 de agosto de 2018, de PGR Sitio web: http://pgrstastdg-
fepade020.blob.core.windows.net/fepade/difusion/CartillaCuerposPoliciales1.pdf
156
FEPADE. (2018). Procedimiento de denuncia ante FEPADE. 1 de agosto de 2018, de PGR Sitio web: http://
pgrstastdgfepade020.blob.core.windows.net/fepade/difusion/ProcedimientoDenunciaFEPADE1.pdf
157
FEPADE. (2018). Despliegue Ministerial FEPADE. 1 de agosto de 2018, de PGR Sitio web: http://pgrstastdg-
fepade020.blob.core.windows.net/fepade/difusion/DespliegueMinisterial2018.pdf
156 delitos electorales / cap. 4

Información y Protección de Datos Personales (INAI), suscribieron un acuerdo con


el que conformaron un grupo interinstitucional para atender las denuncias y dar
seguimiento a las investigaciones desde sus competencias, siendo del INAI el uso
de datos personales con fines proselitistas. A su vez, la FEPADE recibe orientación
del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) para conocer el origen de las lla-
madas y señalar las responsabilidades jurídicas del caso158.

b. Pre-despliegue ministerial
Como una estrategia novedosa159, el pre-despliegue ministerial es un ejercicio que
se lleva a cabo previo a la jornada electoral, el cual se enmarca dentro de la preven-
ción de delitos electorales por los cinco objetivos que abarca:
1. Realización de diligencias ministeriales atrasadas, continuar con procesos
de investigación abiertos y consolidar ordenes de aprehensión.
2. Refinamiento de la coordinación y de los mecanismos de comunicación
entre las distintas dependencias y entre órdenes de gobierno. Se precisa
la cooperación entre autoridades para garantizar la plena seguridad en la
jornada electoral.
3. Identificación de zonas sensibles de atención.
4. Inhibición del delito electoral a partir de la presencia institucional que re-
salte su carácter de vigilante de la transparencia y la legalidad del proceso
electoral.
5. Aumento de confianza ciudadana y socialización de los canales de denun-
cia.

Esquema 15. Elaboración del ONC

El pre-despliegue ministerial son simulaciones del ejercicio operativo de la jor-


nada electoral con el propósito de realizar tareas acordes a estos cinco objetivos
de prevención del delito. De acuerdo a la comunicación oficial de la FEPADE, en
preparación para el proceso electoral 2018 se realizaron 19 ejercicios de pre-des-

FEPADE. (18 de junio de 2018). Comunicado 669/18, INAI y FEPADE coordinan acciones. 1 de agosto de
158

2018, de FEPADE Sitio web: http://www.fepade.gob.mx/work/models/fepade/comunicados/Comunicado669.


pdf
Es la primera vez que el pre-despliegue ministerial es mencionado en los Informes de la FEPADE (marzo
159

2018), como parte del Programa Nacional de Prevención del Delito en materia electoral.
157 delitos electorales / cap. 4

pliegue ministerial en el mismo número de entidades federativas que, aunque sus


objetivos son de cobertura nacional, se focalizaron en los 9 estados con elección
de gobernador y en otros diez estados que por sus características especiales son
identificados como zonas sensibles de atención160. El pre-despliegue sirve como un
diagnóstico de la situación contextual e institucional previa a la jornada electoral.
Los criterios para ubicar las zonas sensibles de atención para el pre-despliegue mi-
nisterial son:
1. Incidencia delictiva previa.
2. Tipo de proceso que gestiona: si la elección es local, federal o concurrente.
3. Contexto de inseguridad: situaciones políticas, vulnerabilidad que deriva
de la violencia y otros problemas sociales que pueden afectar el desarrollo
de la jornada electoral.
4. Solicitud de los gobiernos de los estados.

Como parte del eje de prevención del delito, en cada pre-despliegue ministerial
se llevan a cabo pruebas de simulación consistentes en la emisión de denuncias de
hechos constitutivos de delitos electorales, que brindan información que permite
refinar las competencias y la coordinación entre los tres órdenes de gobierno para
dar respuesta institucional al ilícito.
El carácter preventivo de los pre-despliegues ministeriales radica, primero, en
el efecto disuasivo que podría tener la presencia del personal operativo de la FE-
PADE unos días antes de la jornada electoral. En segundo, a razón de preparar y
reforzar en el ámbito de sus funciones a las diversas instituciones coadyuvantes y,
en tercera, al informar a la ciudadanía sobre el ilícito electoral. En la medida en que
los análisis prospectivos mejoren, esta clase de intervenciones podrían fomentar
mejores resultados e impactar en la generación de confianza ciudadana.

Procuración de justicia
El segundo eje de la respuesta institucional es la procuración de justicia ante el
delito electoral. Este eje comprende el periodo entre el conocimiento del hecho
constitutivo de posible delito electoral, hasta la consignación de la carpeta de in-
vestigación a la autoridad jurisdiccional; proceso que compete constitucionalmen-
te a las instancias ministeriales.
A diferencia de la prevención del delito, la procuración de justicia implica la na-
turaleza reactiva de las instituciones ante los delitos que no se pudieron inhibir. La
reacción ministerial se desarrolla en dos sentidos: primero, frente a los ciudadanos
víctimas o afectados del delito, segundo, ante la probable comisión del delito en sí.
Por lo que la procuración de justicia es la acción encaminada a recibir denuncias y
perseguir el delito electoral, siendo un proceso sensible que impacta la generación
de confianza ciudadana en las instituciones garantes, al ser percibida como reflejo
de eficiencia ministerial.

160
FEPADE, Comunicado 679/18, Op. Cit.
158 delitos electorales / cap. 4

Se identifican tres líneas de acción complementarias, aunque diferenciadas a


efectos del análisis: la coordinación interinstitucional, el despliegue ministerial e
investigación de delitos electorales.

a. Coordinación interinstitucional
Por la naturaleza del proceso electoral 2018 y con base en el artículo 24 de la Ley Ge-
neral en Materia de Delitos Electorales, la coordinación interinstitucional es una obli-
gación que recae principalmente en la FEPADE, al ser su función el establecimien-
to de los mecanismos de colaboración y coordinación. La FEPADE debe diseñar la
reacción gubernamental de procuración de justicia para 1) asegurar la cobertura
nacional con el fin de recibir y atender las denuncias de la probable comisión de
delito electoral, y 2) contemplar las competencias concurrentes entre la FEPADE
y las Fiscalías locales y su distribución. Los insumos y la experiencia adquirida, re-
sultado de los pre-despliegues ministeriales son aprovechados para identificar las
zonas sensibles de atención y las fallas de coordinación en los mecanismos de co-
municación contemplados.
En aras de cumplir estos dos elementos se traza un esquema interinstitucional
de coordinación cuyo propósito es facilitar la asistencia ciudadana ante el delito
electoral, esto es, la reacción ante la vulneración de los derechos político-electo-
rales como son el sufragio libre y universal, o el desarrollo pacífico de la función
político electoral. La confianza ciudadana en las instituciones garantes tiene que
ver, de inicio, con la eficaz y expedita atención, por lo que la distribución de com-
petencias entre el fuero común y el fuero federal no puede ser limitante de la res-
puesta institucional.
Por lo mismo, en concordancia con la reforma electoral de 2014, el 6 de julio de
2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Acuerdo de Colaboración que
celebran la Procuraduría General de la República, la FEPADE y las fiscalías y procuradu-
rías estatales con el propósito de facilitar la atención de denuncias por la probable
comisión de delitos electorales161. En virtud de este elemento jurídico vinculante
mejor conocido como Acuerdo Interprocuradurías, los Ministerios Públicos locales
pueden recibir noticias y denuncias de competencia federal y viceversa, canalizán-
dolas posteriormente al fuero correspondiente bajo un criterio común de 72 horas.
En caso de ser necesaria la realización de diligencias en razón de la inmediatez del
caso, el Acuerdo prevé la acción ministerial antes de la canalización de la denun-
cia que le da origen en el marco operativo de este esquema de coordinación, en

161
Este Acuerdo da por terminado uno similar suscrito el 26 de noviembre de 1999, siendo actualizado de acuer-
do a la reforma político-electoral de 2014. DOF. (6 de julio de 2015). ACUERDO de Colaboración que celebran
por una parte la Procuraduría General de la República, la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos
Electorales, y por la otra la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y las procuradurías genera-
les de justicia o las fiscalías generales de los estados, que tiene por objeto facilitar la atención de las denuncias
que se formulen por la probable comisión de delitos electorales. 1 de agosto de 2018, de Congreso de la Unión
Sitio web: dof.gob.mx/nota_to_doc.php?codnota=5399485
159 delitos electorales / cap. 4

concordancia a los procedimientos señalados en la ley y en pleno respeto a los


derechos humanos. Para el proceso electoral 2018 se habilitó a su vez el servicio
de emergencias, el número 911, para recibir los reportes ciudadanos sobre delitos
electorales y canalizarlos a las instancias correspondientes162.
La coordinación interinstitucional amplía los canales de atención ciudadana y
aumenta la capacidad instalada de la FEPADE y de las Fiscalías locales en persecu-
ción del delito electoral. Esto, por lógica, tiene como resultado el crecimiento de
la carga de trabajo de los MPs especializados en delito electoral, particularmente
en la institución federal y, por lo tanto, de la cantidad de carpetas de investigación
iniciadas por esta instancia. Sobre todo, ya que bajo el fundamento del artículo 21
de la LGMDE, la FEPADE puede atraer todos los casos que presenten conexidad con
el fuero común.

Expedientes iniciados por presuntos delitos electorales del fuero federal

4000 3734

3500

3000
2631
2451
2500
1942
2000 1800
1597 1537
1359
1500 1155 1179 1094
954
848
1000
550 614 637
486 423 414 477
392
500 286
38 36
0
2017
1997

2007

2011
2001
2000

2014

2016
2012
1994

2004
1998

2008
1996

1999

2006

2009
2002

2015
2013
1995

2005
2003

2010

Gráfica 27. Carpetas de investigación y averiguaciones previas iniciadas, desde 1994 al 31 de julio de 2017.
Fuente: Nieto y Valdez con base en los datos de la FEPADE.

En la Gráfica 27 se puede apreciar el comportamiento al alza de las carpetas de


investigación iniciadas por delitos electorales, lo que podría significar un recrude-
cimiento en las conductas constitutivas de este tipo de ilícito y/o el aumento de la
confianza ciudadana en las instancias de procuración de justicia, reflejado en una
mayor denuncia. En este sentido, la coordinación interinstitucional promueve la
percepción de mayor y mejor vigilancia ministerial, al encontrarse intrínsecamen-

162
El Financiero. (1 de julio de 2018). 911 recibirá denuncias de delitos electorales. 1 de agosto de 2018, de
El Financiero Sitio web: http://www.elfinanciero.com.mx/elecciones-2018/911-recibira-denuncias-de-deli-
tos-electorales
160 delitos electorales / cap. 4

te relacionada con la capacidad de las instituciones de atender y reaccionar a los


delitos electorales.

b. Despliegue ministerial
El Acuerdo Interprocuradurías establece el esquema de coordinación interins-
titucional que se desarrolla de forma permanente entre los Ministerios Públicos
de la Federación y de las entidades federativas, propiciando el alcance nacional
de la diligencia ministerial especializada y permitiendo la eficaz distribución de
competencias en un esfuerzo conjunto encabezado por la FEPADE. Sin embargo,
tanto ésta como otras estrategias abordadas en la prevención del delito, son di-
rigidos con el objetivo último de prevenir los delitos durante la jornada electoral.
El despliegue ministerial es la estrategia operativa que conjunta la esencia de los
ejercicios previos, para reaccionar con la máxima capacidad ministerial durante la
celebración de los comicios electorales. Es así que, para el proceso electoral 2018,
del jueves 28 de junio al lunes 2 de julio 2018, se desplegó una fuerza operativa
encargada de facilitar los sistemas de atención ciudadana, así como de inhibir el
delito y reaccionar ante él con la presencia ministerial in situ. El despliegue mi-
nisterial es la coordinación interinstitucional llevada a la práctica en el punto más
álgido del proceso electoral.
Para el despliegue ministerial 2018, la FEPADE reporta que sostuvo 70 reunio-
nes con instituciones de seguridad pública y justicia de los tres órdenes de gobier-
no. A su vez, se aprovecharon los insumos de los 19 pre-despliegues ministeriales,
y se llevaron a cabo tres simulacros de denuncia. Esto con el fin de contar con per-
sonal capacitado y especializado para responder de forma eficaz y coordinada al
despliegue ministerial y definir sus funciones. La FEPADE no solo capacitó al perso-
nal encargado de la procuración de justicia en las agencias del Ministerio Público y
las policías, sino también a 700 representantes de medios de comunicación en 16
estados163.
Aparte de los elementos que cada entidad federativa dispone para el ejercicio
del despliegue ministerial164, la FEPADE actúa en una sola coordinación operativa
con la Policía Federal y con el apoyo de la Procuraduría General de la República
(PGR), específicamente con la Subprocuraduría de Control Regional de Procedi-
mientos Penales y Amparo (SCRPPA), la subprocuraduría con mayor personal. En
total, para el proceso electoral 2018 la FEPADE desplegó una fuerza operativa de
14, 644 elementos.
A través de comunicación oficial, la FEPADE reporta que estos elementos fueron
movilizados con un coordinador por instancia federativa en las delegaciones de la
PGR, aparte de tener presencia en 30 Consejos Electorales locales y en 32 federales.

FEPADE, Despliegue Ministerial 2018, Op. Cit.


163

Tomando en cuenta que son todos los MP del país en virtud del Acuerdo Interprocuradurías, y las policías
164

que cada estado asigna para la supervisión in situ durante la jornada electoral.
161 delitos electorales / cap. 4

Del personal de la Fiscalía Especializada, 150 operadores fueron dispuestos para


atender las llamadas que ingresen a FEPADETEL, ya sean de denuncia de delito o
para orientación electoral. A través del monitoreo de la jornada electoral, en par-
ticular en las zonas sensibles de atención, la FEPADE canaliza a sus elementos en
concordancia. Por ejemplo, varias noticias mencionaron que el mayor número de
elementos para evitar incidencias se desplegaron en el Estado de México, Veracruz,
Chiapas y Tabasco: siendo focos rojos por la inseguridad. Michoacán implementó
un operativo de seguridad por la ola de asesinatos de candidatos a Alcaldías.

Subsecretaría CRPPA 8 645


Peritos PGR 1 749
Analistas de información 400
Elementos Policías 3,500
desplegados FEPADE 350
Total 14 644

Agencias móviles de MP 93
Tabla 43. Elaboración del ONC con datos de la FEPADE

Si bien el despliegue ministerial inhibe un tipo específico de delitos electorales,


como aquellos que son susceptibles de cometerse específicamente durante la jor-
nada electoral, no se debe dejar de lado la triple funcionalidad que representa para
la prevención de otros. En primera, la presencia ministerial en las calles ayuda a
promover la confianza ciudadana y así su denuncia, sobre todo teniendo en cuenta
que la semana previa y la semana posterior a la jornada electoral es cuando existe
mayor número de reportes ciudadanos, por lo que se puede asumir que el exitoso
despliegue electoral repercute en la reducción de la cifra negra de este tipo de de-
lito. En segunda, la información obtenida en el conjunto de acciones ministeriales
que se llevan a cabo, permite refinar la investigación de los delitos electorales. Por
último, este despliegue operativo permite identificar cómo se desarrolla la jornada
electoral, lo que funge como información esencial para el INE y la FEPADE en sus
labores de posterior detección e inhibición del delito. Cualquier estrategia de coor-
dinación interinstitucional que pretenda la exitosa persecución del ilícito electoral
debe involucrar en su diseño y aplicación a las instancias garantes de este proceso.

c. Investigación de delitos electorales


Al ser la procuración de justicia, la respuesta institucional que centralizan los Mi-
nisterios Públicos y que comprende desde la recepción de la denuncia ciudadana
hasta la consignación de las carpetas de investigación a la autoridad jurisdiccional,
la investigación de delitos electorales es un elemento central que promueve la con-
fianza ciudadana en la persecución de los mismos. La investigación es un proceso
cuyo refinamiento ante la especificidad del delito electoral representa la exitosa
acción de la autoridad pública para inhibir su comisión futura. La certeza de la san-
ción y la percepción de eficacia de la autoridad pública comienzan entonces desde
la correcta integración de la diligencia ministerial.
162 delitos electorales / cap. 4

En este sentido, el Acuerdo Interprocuradurías le confiere a la FEPADE la reali-


zación de protocolos de actuación dentro de su ámbito de competencia. Se publicó
un Manual de Diligencias Básicas para la Investigación de Delitos Electorales Federales, lo
cual funge como una herramienta útil y un mecanismo homogéneo en la integra-
ción de las carpetas iniciadas por estos delitos. Este Manual es una guía que con-
tiene lineamientos para la observancia del registro apropiado del delito, la ratifi-
cación o ampliación de la denuncia ciudadana, la cadena de custodia, la puesta a
disposición de imputados, la obtención de pruebas periciales, y en el caso de estar
involucrados menores, la intervención del agente de MP especializado en menores.
Para los supuestos contemplados en la ley, tanto en el Código Penal Federal
(CPF) y la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE), el Manual con-
templa las diligencias generales y específicas que requiere la investigación de los
delitos electorales, enunciando los documentos de prueba, las declaraciones inter-
vinientes en la investigación, y otros requerimientos a instituciones para sostener
la integración de la carpeta. En el siguiente esquema, se retoman algunas diligen-
cias ministeriales básicas para la investigación de delitos electorales:
La exitosa investigación ministerial no puede tener como obstáculo en la dis-
tribución de competencias entre fueros común o federal, la falta de información
o el acaparamiento de la misma por la competencia de las instancias. Por lo que
la cláusula novena del Acuerdo Interprocuradurías contempla el intercambio de
información de los antecedentes de quienes figuren como imputados, y demás di-
ligencias ministeriales que se hayan realizado, así como datos legislativos, criterios
judiciales y otras materias relativas al delito. A su vez, la cláusula décima menciona
que se remitirán los expedientes que se hayan formado, y de haber personas dete-
nidas, objetos y/o valores, se pondrán a disposición con prontitud.
163 delitos electorales / cap. 4

Diligencias Ministeriales Básicas para la Investigación de Delitos Electorales:

Información relacionada con el padrón electoral.

Información y documentación relacionada con credenciales


para votar con fotografía.

Información y documentación relacionada con listas nominales


de electores.

Información a las comisiones de vigilancia (observador


de casilla).

Información relacionada con candidatos, candidato


independiente u observadores electorales y partidos políticos
(representantes), así como representantes de candidatos
independientes e integrantes de casillas.

Documentación y material electoral, entre otros.

Esquema 16. Elaboración del ONC Con información del Manual de Diligencias Básicas.

Por último, la cláusula décimo primera contempla el desahogo de datos en


una base que contenga información relativa al delito electoral y a su incidencia, así
como las consultas que se hagan entre los Ministerios Públicos, con miras a la “crea-
ción del centro de intercambio de información nacional de los delitos electorales”,
así como el desarrollo de un programa conjunto de información y de difusión.
Si bien, no es del conocimiento del ONC la existencia de esta base de informa-
ción, la creación y uso de la misma podría desagregar los elementos de comisión de
delitos electorales y otras características pertinentes para su persecución de forma
más detallada que lo que requiere el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional
de Seguridad Pública (SESNSP), con el fin de una mejor investigación ministerial,
generación de inteligencia e integración –y sostenimiento- de las carpetas.
Asimismo, en sentido de optimización y mejora constante de los mecanismos
de coordinación, se llevó a cabo la firma del Convenio de Colaboración que cele-
braron la Procuraduría General de la República, la Procuraduría General de Justicia
Militar y las Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia de las entidades fede-
rativas publicado el 23 de noviembre de 2012 en el Diario Oficial de la Federación.
La procuración de justicia es comprendida como el proceso donde mayor infor-
mación se obtiene sobre los delitos electorales, siendo insumo fundamental para
la investigación, así como para la eficaz impartición de justicia.
164 delitos electorales / cap. 4

Peritaje especializado en delito electoral


En la investigación ministerial de los hechos constitutivos de un posible
delito intervienen tres figuras conocidas como la tríada investigadora:
los Agentes del Ministerio Público, la Policía Investigadora y los Servicios
Periciales. Mientras que los primeros tienen la función de dirigir y coordi-
nar la investigación, y los segundos la obligación de ejecutar las acciones
investigadoras, es en la relevancia de los terceros que se pone énfasis en
esta sección.
La relevancia del peritaje emana desde una premisa sencilla. Las prue-
bas recabadas, cuya admisibilidad conforma la carpeta de investigación,
serán sostenibles ante la autoridad jurisdiccional cuando su obtención
se dé en el marco del derecho. Una vez admitidas las cargas probatorias,
estas serán juzgadas de acuerdo con su relevancia en la teoría del caso, lo
que repercute en la comprobación de la existencia de un hecho delictivo
y en la probable responsabilidad del imputado, esto es, en la procuración
e impartición de justicia. En este sentido, se le conoce como peritaje a la
parte técnica y profesional de sostener las pruebas de acuerdo a su grado
de fiabilidad y objetividad científica.
En materia de los delitos electorales, la complejidad y especialización
que les caracterizan se replican en el peritaje necesario para probar la cir-
cunstancia del ilícito, con los que se determinan los detalles de tiempo,
modo, lugar, ocasión y calidad específica del imputado –que la LGMDE
distingue por tipo de actor: ciudadano, funcionario público, funcionario
electoral, ministro de culto, notario.
La carga probatoria de los indicios se define hasta ser desahogada
frente al juez. Entre las acciones de peritaje especializado en delitos elec-
torales resaltan la inspección ocular con secuencia fotográfica, dactilos-
copia, medicina forense, psicología forense, caligrafía forense, estenogra-
fía forense e informática forense. Es de reconocer la labor de la FEPADE
en la elaboración y réplica de un Manual de Diligencias Básicas para la Inves-
tigación de Delitos Electorales Federales, y en este sentido, la Guía Práctica de
Actuación en Materia de Delitos Electorales para Fiscales, Peritos y Poli-
cías, Adscritos a la FGE para el Proceso Electoral 2017-2018, por la Fiscalía
General del Estado de Veracruz.
Por otro lado, la sofisticación del delito electoral se refiere a la evolu-
ción de los hechos delictivos electorales como pueden ser el fraude ci-
bernético de usurpación de identidad, la transmisión ilícita del padrón
electoral, la expedición de actas de nacimiento extemporáneas para que
migrantes centroamericanos obtuvieran credencial para votar, entre
otros. Los tipos penales enmarcan las acciones a realizar, por lo que la ac-
tualización de los supuestos es necesaria para la efectiva persecución del
165 delitos electorales / cap. 4

delito electoral. Un vistazo a los supuestos que concentran la mayor can-


tidad de carpetas de investigación iniciadas del fuero federal entre 2015 y
2017 brinda un panorama de la complejidad pericial.

Ranking Artículo y fracción LGMDE Proporción


(%)
7 Fracción VII
Solicite votos por paga, promesa de dinero u otra
contraprestación, o bien mediante violencia o amenaza,
1 presione a otro a asistir a eventos proselitistas, o a votar 28.4
o abstenerse de votar por un candidato, partido político
o coalición, durante la campaña electoral, el día de la
jornada electoral o en los tres días previos a la misma.
13 Fracción I
Por cualquier medio altere o participe en la alteración del
Registro Federal de Electores, Padrón Electoral o Listado
de Electores o participe en la expedición ilícita de una o
más credenciales para votar con fotografía.
2 23.3
A quien por sí o a través de terceros solicite, promueva,
traslade, subsidie, gestione, contrate servicios o bienes
para que una o más personas proporcionen documentos
o información falsa al Registro Federal de Electores,
Padrón Electoral o Listado de Electores.
11 Fracción II
Condicione la prestación de un servicio público, el
cumplimiento de programas gubernamentales, el
otorgamiento de concesiones, permisos, licencias,
autorizaciones, franquicias, exenciones o la realización
3 de obras públicas, en el ámbito de su competencia, a 7.9
la emisión del sufragio en favor de un precandidato,
candidato, partido político o coalición; a la abstención
del ejercicio del derecho de voto o al compromiso de no
votar a favor de un precandidato, candidato, partido o
coalición.

Tabla 44. Elaboración del ONC con datos de la FEPADE

El sostenimiento de las pruebas que impacta en la vinculación a pro-


ceso penal, responde a los estándares de calidad y legalidad establecidos
en el sistema de justicia penal acusatorio. Siendo el Ministerio Público la
figura encargada de asegurar los elementos probatorios y de registrar las
diligencias ministeriales en una cadena de custodia, esto es, de la lega-
lidad de la investigación, los peritos conforman la parte sustantiva de la
prueba: su labor determina la calidad de la misma. La oralidad del SJPA
conlleva la simplificación de la imputación, dándole mayor peso a la lega-
166 delitos electorales / cap. 4

lidad en la obtención de las pruebas y su rigurosidad científica para probar


el hecho penal.
La profesionalización de los servicios periciales necesita ir acompaña-
do de la coordinación con los institutos electorales para la eficaz persecu-
ción del delito. Tampoco se debe perder de vista la necesaria adaptación
del peritaje y de las diligencias ministeriales en general, a tenor de la so-
fisticación de los delitos electorales. La ley, al ser la base de la diligencia
ministerial, debe promover la adecuación de los tipos penales al contexto
mexicano, sobre todo en la modernización de los supuestos tecnológicos
involucrados en el delito electoral. En este sentido, al ser los delitos elec-
torales el detrimento del libre desarrollo del proceso electoral y la demo-
cracia mexicana, el peritaje debe ser adecuado y sus insumos facilitados
mediante la coordinación interinstitucional y la especialización jurisdic-
cional.

Impartición de justicia en delitos electorales


Esta sección abarca la acción judicial que tiene como objetivo la impartición de la
misma –esto es, la asignación de responsabilidades penales y la sanción del hecho
constitutivo de delito electoral-, tercer eje clave de la responsabilidad guberna-
mental y parte última del proceso de sistema de justicia penal. Al ser momento
final de un proceso continuo, la impartición de justicia se encuentra directamente
relacionada con los dos ejes de responsabilidad gubernamental abordados pre-
viamente.
En primer lugar, la impartición de justicia se relaciona con la prevención del de-
lito ya que la certeza de la sanción –el propósito último de los tribunales penales-,
determina el grado de certidumbre jurídica y eficacia en el que el ciudadano verá
el actuar de la autoridad pública en su conjunto, lo que impactará en la confianza y
eficiencia percibida por parte de la ciudadanía y, por lo tanto, quien busque incurrir
en una de las conductas tipificadas como delito electoral, determinará la posibili-
dad de delinquir basado en la probabilidad de ser perseguido eficazmente por la
autoridad ministerial.
En segundo lugar, la impartición de justicia es el resultado final de la persecu-
ción eficaz del ilícito dentro de los criterios de legalidad, por lo que la investigación
ministerial debe estar apegada a los elementos técnicos de calidad en las cargas
probatorias y normativos en el debido proceso y el respeto a los derechos humanos
de la víctima, imputado y demás involucrados, con el propósito de probar el hecho
constitutivo de delito y sancionarlo de acuerdo a lo previsto en la ley.
La acreditación del hecho repercute en la responsabilidad penal del imputa-
do –con su correspondiente sanción pecuniaria y/o privativa de la libertad- o en la
exoneración de la misma, por lo que la procuración de justicia afecta la impartición
de justicia en cuanto a la sostenibilidad de la diligencia ministerial y la capacidad
comunicativa del Ministerio Público ante la autoridad judicial, sobre todo en el sis-
tema de justicia penal de corte acusatorio –oral-.
En materia de delitos electorales, el alto grado de complejidad en su persecu-
ción y de especialización en los supuestos a probar, no queda aislado en los Minis-
167 delitos electorales / cap. 4

terios Públicos, sino que forzosamente deben involucrar a los jueces. La compleji-
dad y especialización de los delitos electorales son evidentes al ser supuestos de
estricta aplicación.
Por ejemplo, en el caso de la inducción expresa de votar a favor o en contra de
un candidato o partido político por parte de un ministro de culto, es un tipo penal
cuando este se lleva a cabo en el lugar de su ministerio, por lo que el lugar de ocu-
rrencia es un supuesto específico a demostrar para formar el tipo penal165. O en
caso del transporte de ciudadanos a las casillas mediante presión para inducir en el
voto, es delito electoral, sin embargo, se tiene que probar dicha presión o coacción
del voto con el fin de sancionar el tipo penal. A decir de Héctor Marcos Díaz San-
tana, titular de la FEPADE, “buena parte de los delitos electorales trazan una línea
sutil entre lo penado y lo permitido”166.
Los grados intrínsecos de dificultad que suponen los delitos electorales afec-
tan en la impartición de justicia en dos sentidos. Primero, el Poder Judicial parece
encontrarse confundido en materia penal electoral. Los Tribunales electorales son
los encargados de velar por la legalidad del proceso electoral y resolver las contro-
versias que resulten del mismo, mientras que los juzgados y tribunales penales son
los encargados de probar el ilícito y asignar responsabilidades penales. La confu-
sión entre competencias electorales y penales se puede percibir en las respuestas a
solicitud de información que realizó el ONC en razón del proyecto donde algunos
órganos jurisdiccionales refirieron que los delitos electorales167 no era de su com-
petencia.
Asimismo, existen casos como el de un juez de distrito en Quintana Roo que
consideró que la conducta atribuida al indiciado consiste en que aportó datos fal-
sos al reportar su cambio de domicilio al INE, con lo que participó en la alteración
al RFE, argumentó que no era ya competencia penal -negando con esto una orden
de aprehensión para la FEPADE- ya que se vulneraba el principio de non bis in ídem
–nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho-.
La FEPADE fiscalía interpuso recurso de apelación y logró revocar la negativa
del juez, argumentando que se trata de dos normas de distinta naturaleza, sien-
do una penal y otra administrativa, máxime que al gozar de autonomía ambas se

165
Saúl López Noriega. (1 de junio de 2018). La FEPADE ante las elecciones que vienen. 1 de agosto de 2018, de
Nexos Sitio web: https://www.nexos.com.mx/?p=37754
166
Ídem
167
En el caso del Tribunal Superior de Justicia de la CDMX, menciona que no se encuentra en su Ley Orgánica
facultad para intervenir en la sanción de delitos electorales. El TSJ de Guanajuato menciona la inexistencia de
un Tribunal especializado, pero que sí pueden conocer de estos delitos en fuero común. En el caso de Jalisco, el
TSJ turnó la solicitud al Tribunal Electoral por ser la institución que puede generar o contar con información
sobre delitos electorales. En el caso de Puebla, el TSJ menciona no haber registrado incidencia de delitos elec-
torales, pero sugiere remitir la solicitud al Tribunal Electoral del Estado. El poder judicial de Tabasco también
resolvió que no es de su competencia y remite al Tribunal Electoral por “no ser hechos propios de este poder”.
En Veracruz, el Poder Judicial también remite al Tribunal Electoral por ser el órgano encargado de la materia
electoral.
168 delitos electorales / cap. 4

pueden aplicar de manera conjunta sin que con ello se considere que se está vul-
nerando el principio de non bis in idem en términos de la estricta observancia de la
Constitución mexicana que establece la autonomía de los procesos de responsa-
bilidad168. La confusión de los Tribunales de Justicia entre materias penal, electoral
y administrativa debe ser subsanada en un esfuerzo de especialización judicial en
materia de delitos electorales.
En segundo lugar, y enmarcando el campo de acción judicial desde la consig-
nación de la carpeta de investigación por parte del Ministerio Público hasta la re-
solución judicial de la mismas, la dificultad que permea la impartición de justicia
en delitos electorales tiene que ver con las funciones judiciales tradicionales. Estas
son, sobre todo, el control de la legalidad en la intervención ministerial –siendo el
Poder Judicial el encargado de expedir órdenes de aprehensión y comparecencia-,
de las cargas probatorias –la validez en la integración y sostenimiento de la carpe-
ta de investigación y la cadena de custodia- y del debido proceso –el apego a los
tiempos, derechos y procesos establecidos en la ley-. La acción judicial determina
no sólo la vinculación a proceso de la imputación, sino también las medidas cau-
telares que se involucran en la persecución del delito, como lo puede ser la prisión
preventiva para continuar con la investigación ministerial y resolución judicial.

Esquema 17. Esquema de control de legalidad por parte del Poder Judicial. Elaboración del ONC

El Poder Judicial en el SJPA: El Juez de Control valorará las cargas probatorias


desde la perspectiva de su legalidad y relevancia en el hecho delictivo, establecien-
do los acuerdos probatorios de la acusación. En el SJPA, en esta etapa intermedia es
posible desestimar pruebas que no cumplan con los requisitos previstos en la ley.
En la etapa de juicio oral, el tribunal delibera la responsabilidad penal con la co-
rrespondiente emisión del fallo y su posibilidad de apelación, para después canali-
zar la sentencia –en dado caso, justa y en proporción al delito-, al Juez de Ejecución,
con lo que termina la impartición de justicia fáctica o institucional.

168
Santiago Nieto Castillo y Sandra Fabiola Valdez Méndez. (5 de enero de 2018). Delitos Electorales: Turismo
Electoral. 1 de agosto de 2018, de El Mundo del Abogado Sitio web: https://elmundodelabogado.com/revista/
posiciones/item/delitos-electorales-turismo-electoral
169 delitos electorales / cap. 4

Aunque los datos que obtuvo el ONC en virtud de las solicitudes de información
no explicitan acciones, estrategias o elementos técnicos focalizados en la persecu-
ción judicial del delito electoral, vale mencionar que tampoco existe información
pública que le brinde un panorama al ciudadano del actuar jurisdiccional en la ma-
teria. La creación de confianza ciudadana y la percepción de eficacia de las autori-
dades públicas se encuentran relacionadas con la efectiva persecución del delito
hasta el punto de culminación del SJPA, con la sanción y ejecución de la misma.
Una perspectiva ciudadana ingratamente orientada a resultados podría provocar
que los índices de impunidad sobrepasen la eficacia percibida de la labor judicial
y ministerial. La responsabilidad gubernamental en delitos electorales debe verse
reflejada en la impartición de justicia especializada y capaz.
170 delitos electorales / cap. 4

Anexo 1.
Solicitud de información para Órganos de procuración de Justicia Electoral (FEPA-
DE y Fiscalías especializadas estatales)

En el marco del proyecto “Incidencia y evolución de los delitos electorales, más allá
de los partidos políticos” que se desarrolla con el Fondo de Apoyo para la Observa-
ción Electoral 2017 -2018”, acudimos a solicitar la siguiente información:

1. Organización
a. Organigrama detallado
b. Estructura de personal por área: total de personal, por sección, por perfil.
c. Manuales de organización
d. Reglamentos o protocolos que normen los procesos de gestión
e. Presupuesto
f. Sistemas de Fiscalización
g. Resultados de Fiscalización de ejercicios anteriores

2. Prevención del delito


a. Programas y presupuesto implementados para la prevención de delitos
electorales
b. Normatividad relacionada con prevención del delito
c. Resultados de los programas de prevención de ejercicios anteriores

3. Atención Ciudadana
a. Sistemas de atención ciudadana
b. Estadísticas sobre atención ciudadana

4. Procuración de justicia
a. Estadísticas básicas desglosadas por año de 2015,2016, 2017 y hasta marzo
2018.
I. Número de carpetas iniciadas
II. Número de carpetas concluidas
III. Sentencias (sentido de las mismas)

5. Cultura organizacional
a. ¿Existe la posibilidad de que todos los empleados hagan sugerencias para
mejorar las organizaciones?
b. La organización cuenta con una planificación estratégica que es conocida
por todos los servidores públicos
c. ¿Cómo da a conocer la organización los servicios que ofrece?
d. ¿Cuentan con mecanismos de evaluación del desempeño?
e. ¿Cuentan con manuales que definan las responsabilidades de áreas e in-
dividuos?
171 delitos electorales / cap. 4

f. ¿Cuentan con una política de planeación de necesidades de recursos hu-


manos?
g. Cuentan con: 1) Manual de descripción de puestos; 2) Manual recluta-
miento y selección; 3) políticas sobre prevención de discriminación.
h. ¿Cuentan con políticas de capacitación y desarrollo?
i. Cuentan con: 1) sistema de incentivos y recompensas; 2) Programa de Ac-
ciones de Mejora de cada área de la organización
j. ¿Cuentan con un sistema de seguridad y salud en el trabajo? ¿Cuentan con
política para prevenir y abordar situaciones de acoso?
k. Describa el procedimiento de planeación presupuestal
l. Describa procedimientos de control presupuestal
m. Describa el sistema para el monitoreo de la información financiera
n. Existe un procedimiento para determinar si la infraestructura (edificios,
servicios, equipos cómputo) es adecuada para respaldar el desempeño.
Describirlo en su caso.
o. Las herramientas tecnológicas existentes son adecuadas para la presta-
ción del servicio. De ser el caso, describa los principales sistemas de infor-
mación utilizados.
p. Describa el procedimiento para planificar los programas y proyectos de la
organización
q. Describa los mecanismos de supervisión para los programas y proyectos
de la organización
r. Describa los mecanismos para identificación y solución de conflictos en
los proyectos y programas estratégicos de la organización
s. Existe un protocolo a seguir sobre los parámetros para seleccionar entre
cursos de acción alternativos. Las decisiones estratégicas se toman de for-
ma individual o colegiada.
t. Describa los mecanismos de comunicación interna de la organización que
aseguren que todos los miembros conozcan el progreso de los proyectos
y programas.
u. Describa los procedimientos que se implementan para el monitoreo y
evaluación de los proyectos. Existe un presupuesto asignado para este ru-
bro.
v. La organización pertenece a una o a varias redes. Describa a cuáles y con
qué propósito, en su caso.
172 delitos electorales / cap. 4

Solicitud de información para Órganos Electorales (INE y OPLES)


En el marco del proyecto “Incidencia y evolución de los delitos electorales, más allá
de los partidos políticos” que se desarrolla con el Fondo de Apoyo para la Observa-
ción Electoral 2017 -2018”, acudimos a solicitar la siguiente información:

1. Organización
a. Organigrama detallado
b. Estructura de personal por área: total de personal, por sección, por perfil.
c. Manuales de organización
d. Reglamentos o protocolos que normen los procesos de gestión
e. Presupuesto
f. Sistemas de Fiscalización
g. Resultados de Fiscalización de ejercicios anteriores

2. Atención ciudadana
a. Sistemas de atención ciudadana
b. Estadísticas sobre atención ciudadana

3. Prevención del delito


a. Programas y presupuesto implementados para la prevención de delitos
electorales
b. Normatividad relacionada con prevención del delito
c. Resultados de los programas de prevención de ejercicios anteriores

4. Procuración e impartición de justicia


a. ¿Cuál es el papel que desempeña el órgano electoral en materia de Procu-
ración e Impartición de Justicia?
b. ¿Existen protocolos sobre el particular?
c. ¿Cuentan con información estadística? De ser el caso, se solicita conocerla

5. Cultura organizacional
a. ¿Existe la posibilidad de que todos los empleados hagan sugerencias para
mejorar las organizaciones?
b. La organización cuenta con una planificación estratégica que es conocida
por todos los servidores públicos
c. ¿Cómo da a conocer la organización los servicios que ofrece?
d. ¿Cuentan con mecanismos de evaluación del desempeño?
e. ¿Cuentan con manuales que definan las responsabilidades de áreas e in-
dividuos?
f. ¿Cuentan con una política de planeación de necesidades de recursos hu-
manos?
g. Cuentan con: 1) Manual de descripción de puestos; 2) Manual recluta-
miento y selección; 3) políticas sobre prevención de discriminación.
173 delitos electorales / cap. 4

h. ¿Cuentan con políticas de capacitación y desarrollo?


i. Cuentan con: 1) sistema de incentivos y recompensas; 2) Programa de Ac-
ciones de Mejora de cada área de la organización
j. ¿Cuentan con un sistema de seguridad y salud en el trabajo? ¿Cuentan con
política para prevenir y abordar situaciones de acoso?
k. Describa el procedimiento de planeación presupuestal
l. Describa procedimientos de control presupuestal
m. Describa el sistema para el monitoreo de la información financiera
n. Existe un procedimiento para determinar si la infraestructura (edificios,
servicios, equipos cómputo) es adecuada para respaldar el desempeño.
Describirlo en su caso.
o. Las herramientas tecnológicas existentes son adecuadas para la presta-
ción del servicio. De ser el caso, describa los principales sistemas de infor-
mación utilizados.
p. Describa el procedimiento para planificar los programas y proyectos de la
organización
q. Describa los mecanismos de supervisión para los programas y proyectos
de la organización
r. Describa los mecanismos para identificación y solución de conflictos en
los proyectos y programas estratégicos de la organización
s. Existe un protocolo a seguir sobre los parámetros para seleccionar entre
cursos de acción alternativos. Las decisiones estratégicas se toman de for-
ma individual o colegiada.
t. Describa los mecanismos de comunicación interna de la organización que
aseguren que todos los miembros conozcan el progreso de los proyectos
y programas.
u. Describa los procedimientos que se implementan para el monitoreo y
evaluación de los proyectos. Existe un presupuesto asignado para este ru-
bro.
v. La organización pertenece a una o a varias redes. Describa a cuáles y con
qué propósito, en su caso.

Solicitud de información para Poder Judicial Federal y Locales


En el marco del proyecto “Incidencia y evolución de los delitos electorales, más allá
de los partidos políticos” que se desarrolla con el Fondo de Apoyo para la Observa-
ción Electoral 2017 -2018”, acudimos a solicitar la siguiente información:

1. ¿Existen tribunales especializados para conocer y resolver delitos electorales?


De ser el caso detallar:
a. Organigrama detallado
b. Estructura de personal por área: total de personal, por sección, por perfil.
c. Manuales de organización
d. Reglamentos o protocolos que normen los procesos de gestión
174 delitos electorales / cap. 4

e. Presupuesto
f. Sistemas de Fiscalización
g. Resultados de Fiscalización de ejercicios anteriores

2. Prevención del delito


a. Programas y presupuesto implementados para la prevención de delitos
electorales
b. Normatividad relacionada con prevención del delito electoral
c. Resultados de los programas de prevención de ejercicios anteriores

3. Atención Ciudadana
a. Sistemas de atención ciudadana
b. Estadísticas sobre atención ciudadana

4. Impartición de justicia – delitos electorales


a. Estadísticas básicas desglosadas por año de 2015,2016, 2017 y hasta marzo
2018.
I. Número de procesos iniciados
II. Número de carpetas concluidas
III. Número de sentencias (sentido de las mismas)

5. Cultura organizacional
a. ¿Existe la posibilidad de que todos los empleados hagan sugerencias para
mejorar las organizaciones?
b. La organización cuenta con una planificación estratégica que es conocida
por todos los servidores públicos
c. ¿Cómo da a conocer la organización los servicios que ofrece?
d. ¿Cuentan con mecanismos de evaluación del desempeño?
e. ¿Cuentan con manuales que definan las responsabilidades de áreas e in-
dividuos?
f. ¿Cuentan con una política de planeación de necesidades de recursos hu-
manos?
g. ¿Cuentan con: 1) Manual de descripción de puestos; 2) Manual recluta-
miento y selección; 3) políticas sobre prevención de discriminación.
h. ¿Cuentan con políticas de capacitación y desarrollo?
i. ¿Cuentan con: 1) sistema de incentivos y recompensas; 2) Programa de Ac-
ciones de Mejora de cada área de la organización
j. ¿Cuentan con un sistema de seguridad y salud en el trabajo? ¿Cuentan con
política para prevenir y abordar situaciones de acoso?
k. Describa el procedimiento de planeación presupuestal
l. Describa procedimientos de control presupuestal
m. Describa el sistema para el monitoreo de la información financiera
n. Existe un procedimiento para determinar si la infraestructura (edificios,
175 delitos electorales / cap. 4

servicios, equipos cómputo) es adecuada para respaldar el desempeño.


Describirlo en su caso.
o. Las herramientas tecnológicas existentes son adecuadas para la presta-
ción del servicio. De ser el caso, describa los principales sistemas de infor-
mación utilizados.
p. Describa el procedimiento para planificar los programas y proyectos de la
organización
q. Describa los mecanismos de supervisión para los programas y proyectos
de la organización
r. Describa los mecanismos para identificación y solución de conflictos en
los proyectos y programas estratégicos de la organización
s. Existe un protocolo a seguir sobre los parámetros para seleccionar entre
cursos de acción alternativos. Las decisiones estratégicas se toman de for-
ma individual o colegiada.
t. Describa los mecanismos de comunicación interna de la organización que
aseguren que todos los miembros conozcan el progreso de los proyectos
y programas.
u. Describa los procedimientos que se implementan para el monitoreo y
evaluación de los proyectos. Existe un presupuesto asignado para este ru-
bro.
v. La organización pertenece a una o a varias redes. Describa a cuáles y con
qué propósito, en su caso.
176 delitos electorales / cap. 5

Capítulo 5

¿Cuál es el estado de la violencia política y la violencia


política por razón de género?
La violencia política es un término que en la segunda década del presente siglo
ha empezado a aparecer en la agenda nacional. En términos simples este tipo de
violencia se refiere a las agresiones que atentan en contra de los derechos políti-
cos de los ciudadanos que participan en los procesos electorales. En nuestro país
sin embargo, la violencia política contra las mujeres aún no está tipificada como
delito, hecho que en el marco de las recientes elecciones representó un vacío legal
importante para atender las denuncias de las víctimas que de alguna u otra forma
vieron amenazado su derecho a participar en las decisiones de su comunidad.
Esta temática toma mayor relevancia en el contexto del proceso electoral desa-
rrollado entre 2017 y 2018, en el cual se puso en marcha la reforma constitucional
de 2014 que introdujo cambios significativos para que tanto en la Ley de Partidos
Políticos como en la Ley General de Procedimientos Electorales el principio de pa-
ridad se exigiera en los partidos políticos en las candidaturas a cargos legislativos
federales y locales. El objetivo de dicha reforma es favorecer la igualdad sustantiva
y el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres. En términos prácticos, estos
ajustes constitucionales trajeron consigo un aumento en el número de mujeres
con un cargo popular.
Esto fue lo que motivó al Observatorio Nacional Ciudadano (ONC) a incluir en
el presente estudio un capítulo que pusiera atención en el tema de la violencia polí-
tica y la violencia política por razón de género. Por lo que en seguida se exponen los
elementos necesarios –teóricos y descriptivos- para familiarizarnos con un tema
que, pese a su importancia, aún presenta ausencias significativas que impiden ga-
rantizar al cien por ciento la defensa a las víctimas de este tipo de actos violentos.
El indicador de Violencia Política diseñado por la consultoría de riesgos Etellekt para
monitorear los actos de esta naturaleza cometidos en el proceso electoral 2017-
2018, concluye que se cometieron 774 agresiones contra políticos a nivel nacional,
185 de las cuales se ejercieron en contra de mujeres. Arrojando además un saldo
mortal de 152 políticos asesinados, de los cuales 19 eran mujeres.
Ante este panorama resulta imprescindible incluir en la reflexión del reciente
proceso electoral elementos que ayuden a la ciudadanía a entender de qué manera
la violencia política aparece como un componente presente en la vida política de
nuestro país. Sobre todo cuando se hace evidente que existe una relación directa-
mente proporcional entre de dos variables: a mayor participación de las mujeres
en los asuntos político electorales, mayor es el número de actos violentos que se
ejercen contra ellas en el proceso electoral. Este capítulo pretende exponer cómo
es que se va construyendo esta situación.
177 delitos electorales / cap. 5

El Observatorio de Participación Política de las Mujeres en México (OPPMM)


reporta que tras la jornada electoral del 1 de julio de 2018 se logró en México el Pri-
mer Congreso Paritario en México195. En su sitio web, consigna que de acuerdo con
el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) del Proceso Electoral
2017-2018, la Cámara de Diputadas y Diputados se conformará por 49.2% de mu-
jeres y 50.8% de hombres, mientras que en el Senado de la República habrá 50.8%
de Senadoras y 49.2% de Senadores; en ambos casos considerando los principios
de mayoría relativa y representación proporcional.
En cuanto a la representación indígena en diputaciones federales, la integra-
ción de la próxima Cámara de Diputadas contará con la representación de cinco
mujeres y ocho hombres indígenas, como resultado del Proceso Electoral 2017-
2018, para el cual fueron emitidos los lineamientos de registro de candidaturas,
mismos que consideraron trece distritos federales con mayor población indígena,
en los cuales los partidos políticos tuvieron la obligación de postular a siete muje-
res y seis hombres.
El OPPMM detalla que en los Congresos Locales se ha registrado que el 46.7%
de curules por el principio de Mayoría Relativa, en los 27 estados que renovaron su
congreso durante el pasado proceso electoral, serán ocupadas por mujeres. Final-
mente, en los resultados del proceso electoral en el que se renovaron 1825 Ayunta-
mientos de 26 entidades, también se identifica una mayor presencia de las mujeres
que fungirán como Presidentas Municipales.
Derivado de la incipiente discusión del tema en México, es importante iniciar
la revisión con una exposición de los elementos teóricos necesarios para entender
qué es la violencia política. La primera parte de este capítulo proporciona los ele-
mentos teóricos y legales que han construido dicho concepto.
En la siguiente sección, se expone el tema de la participación de las mujeres en
la política nacional como preámbulo para entender qué significa la violencia políti-
ca por razón de género, cuál es el sustento legal de este concepto y las instituciones
encargadas de prevenir y atender la comisión de este tipo de actos violentos. Se
exponen además cifras y casos de la violencia política en contra de las mujeres en
procesos electorales anteriores.
Finalmente, se presentan los indicadores de la violencia política en el proceso
electoral desarrollado entre septiembre de 2017 y julio de 2018. Al diferenciar este
análisis por la variable del sexo de la víctima, se hace visible que la presencia de las
mujeres en este proceso electoral las ubica como blanco de agresiones que atentan
en contra de sus derechos políticos.
Para consolidar una democracia incluyente en México es fundamental incluir a
todos los grupos de población que configuran nuestra nación, pero también es ne-
cesario reflexionar los avances y ausencias institucionales que existen para atender
dicho fenómeno.

195
Primer Congreso Paritario en México. Observatorio de Participación Política de las Mujeres en México. 2018.
Sitio web: http://observatorio.inmujeres.gob.mx/proceso-electoral-2/elecciones-2018/resultados-electora-
les/
178 delitos electorales / cap. 5

La violencia política en México


El recién concluido proceso electoral en México ha sido histórico en al menos tres
aspectos: a) el número de personas que acudió a las urnas a emitir su voto, b) la
inclusión de paridad de género en las candidaturas a cargos legislativos federales y
locales y c) la violencia política presente durante las semanas en que se desarrolló
el proceso.
En las elecciones del pasado 1 de julio los mexicanos definieron quién será el
presidente de México en el periodo 2018-2024, además de que con su voto con-
figuraron la composición del próximo Congreso. Además, en nueve estados se
eligieron gobernadores; Chiapas, Ciudad de México, Guanajuato, Jalisco, Morelos,
Puebla, Tabasco, Veracruz y Yucatán.
De acuerdo con el Séptimo Informe de Violencia Política en México 2018196, en las 44
semanas del proceso electoral se reportaron 774 agresiones contra políticos, con
un saldo fatal de 152 políticos asesinados. Como parecería lógico, un proceso elec-
toral con un saldo violento de esta naturaleza, podría haber inhibido la participa-
ción ciudadana en las urnas, sin embargo, las cifras, de primera instancia, indican
que no fue así.
Cierto es que el análisis del proceso electoral apenas comienza, el resultado del
voto expresado en las urnas ha dado un vuelco al sistema de partidos en México,
mucho hay que indagar respecto a la actuación del electorado el pasado 1 de julio.
Se debe reflexionar, por ejemplo, en relación a qué factores intervinieron en el logro
de estos resultados, pero sobre todo, se deben buscar las razones de la presencia de
la violencia política durante el periodo electoral, explicación que en definitiva debe
presentar diferencias sustanciales en las variables dependientes de cada contexto
particular donde sucedieron este tipo de agresiones. No es lo mismo el contexto
político y electoral que se vive en Chiapas, en Puebla o en Jalisco. Los indicadores
muestran, sin embargo, que las agresiones políticas se presentaron en las 32 enti-
dades de la República y en 440 municipios del país.
El siguiente texto pretende abonar en el conocimiento y reflexión en torno al
tema de la violencia política, la violencia política con razón de género y la partici-
pación ciudadana. Estos temas toman relevancia dado que en nuestro país, más
allá de las coyunturas electorales, la violencia ha permeado en el campo político de
manera creciente. Además, la violencia política por razón de género se erige como
un pendiente más de la reflexión multidisciplinaria en una etapa histórica donde
la crisis de seguridad constituye uno de los grandes problemas de México, manifes-
tándose en dos ámbitos específicos: la inseguridad que vive la población, afectada
por el aumento de los delitos y la presencia explícita del organizaciones delictivas
con poder de fuego e incentivos de inmiscuirse en el ámbito público.
En este contexto es importante puntualizar que frente al incremento en el nú-
mero de delitos cometidos en contra la población, la violencia de género ha repun-
tado. En lo que va de 2018, han ocurrido 509 feminicidios en México, según reporta

196
Etellekt Consultores 2018.
179 delitos electorales / cap. 5

el Mapa de  Feminicidios Yo Te Nombro197, creado por María Salguero. Estos homicidios


pueden ser directos (cometidos por razón de género) o indirectos (trata, crimen or-
ganizado, incremento de armas). Más allá de la distinción en el tipo de feminicidio,
lo que es un hecho es que la violencia contra las mujeres es una realidad creciente
que no se debe soslayar.
Estos elementos al estar presentes en la vida nacional, han delineado contextos
de vulnerabilidad que afectan las garantías individuales de los mexicanos. En el
campo político, inhiben la participación en asuntos de la vida nacional. Particu-
larmente en el caso de las mujeres, los contextos adversos son una limitante para
involucrarse en la toma de decisiones en su casa, su colonia, su localidad o su país.
Ante este panorama, el Observatorio Nacional Ciudadano pone atención en el
seguimiento del tema de violencia política, especialmente la que se comete por
razón de género, convencidos de que, mientras se avanza en materia jurídica, es
fundamental que la ciudadanía esté informada en beneficio del ejercicio de sus
derechos, y con ello, sumar a la democratización de nuestro sistema político.
Cabe tener en cuenta como uno de los primeros ejes de reflexión que el 63.45%
del electorado salió a emitir su voto en las urnas198; es decir, 63 de cada 100 mexi-
canos con credencial de elector eligieron a las fuerzas políticas que gobernaran
el país en los próximos años. De acuerdo con los resultados recabados en cada
Instituto Electoral de las 32 entidades federativas del país, Yucatán, la Ciudad de
México, Tabasco y Campeche son los estados que registraron mayor participación
ciudadana en las elecciones, al lograr que hasta un 75% de su electorado ejerciera
su voto. Por el contrario, Sonora, Baja California Norte, Guanajuato y Nuevo León
fueron las entidades con los porcentajes más bajos de afluencia en las urnas.
Cuando ponemos atención en el número de actos violentos que se perpetraron
en el marco de este proceso electoral, es posible distinguir que en los estados de
Puebla, Guerrero, y Oaxaca199 se presentaron el mayor número de agresiones, las
cuales van desde amenazas o intimidaciones, hasta asaltos, agresiones físicas, se-
cuestros e incluso asesinatos.
Datos del Primer Informe Violencia Política contra Mujeres en México 2018, realizado
por la consultoría de riesgos Etellekt indican entre el 8 de septiembre de 2017 y el 12
de junio de 2018 se registraron 16 asesinatos de mujeres. De los homicidios dolosos
registrados, 11 fueron ejecutados por comandos armados; tres mediante torturas,
mientras que se registró un homicidio por un asesino solitario y otro a manos de
un cónyuge.

197
Salguero María, (2016) Yo Te Nombro, Mapa de Feminicidios. [En línea ], Disponible en:
https://feminicidiosmx.crowdmap.com/ Consultado el 15 de junio de 2018. Este mapa es realizado por su crea-
dora con base en el monitoreo en medios y cifras oficiales, por lo que se considera un conteo dinámico que cambia
conforme avanza el tiempo.
198
Este porcentaje de participación aunque es relevante, no rebasa el record más alto en la historia de nuestro
país, cuando en 1994, 77% de mexicanos sufragaron para elegir a su presidente.
199
Etellekt (2018) Primer Informe de Violencia Política contra Mujeres 2018. México.
180 delitos electorales / cap. 5

¿Qué es la violencia?
Para entender la lógica de la violencia que se da en el contexto electoral, es impor-
tante puntualizar algunos conceptos. Como punto de arranque es pertinente es-
tablecer que, como indica José Sanmartín200, existen términos como “agresividad”
y “violencia” que suelen emplearse como sinónimos pero no lo son. La agresividad
es una conducta innata que se despliega automáticamente ante determinados
estímulos y que, asimismo, cesa ante la presencia de inhibidores muy específicos.
Es biología pura. La violencia es agresividad alterada, principalmente, por diversos
tipos de factores (en particular socioculturales) que le quitan el carácter indelibera-
do y la vuelven una conducta intencional y dañina. Se puede decir entonces que la
violencia es cualquier conducta intencional que causa o puede causar daño.
Existe una taxonomía robusta en torno a la violencia, la cual, sirve como eje
para entender que son muchos los actores implicados. Una de las clasificaciones
más citada es la que Krug E.G201, en conjunto con otros autores realizaron para la
Organización Panamericana de la Salud (OMS). Esta clasificación pone atención
en quién perpetra la violencia y contra quién la ejecuta, así la violencia puede ser
autodirigida, interpersonal o colectiva.

• Violencia autodirigida: Cuando la víctima y el agresor coinciden (suicidio o au-


tolesiones).

• Violencia interpersonal: La perpetra un individuo o grupo reducido de indivi-


duos contra otra persona. Se divide a su vez en familiar y comunitaria.
• Familiar: Cuando ocurre entre individuos que guardan parentesco y que,
a menudo, sucede en el hogar. Puede ser perpetrada o padecida por hijos,
miembros de la pareja de padres o personas mayores.
• Comunitaria: Ocurre por lo general, fuera del hogar entre personas que no
guardan parentesco y que pueden conocerse o no.

• Violencia colectiva: Es practicada por grupos grandes como el Estado, contin-


gentes políticos organizados, tropas irregulares y organizaciones terroristas.
Puede ser, su vez, social, política o económica, según sea la motivación que la
presida.
• Social: Es la practicada por grupos grandes para favorecer intereses sociales
sectoriales. Adopta diversas formas como son, actos delictivos de odio co-
metidos por grupos organizados, acciones terroristas y violencia de masas.
• Política: Incluye la guerra y otros conflictos violentos similares, la violencia
del Estado y actos similares llevados a cabo por grupos más grandes.
• Económica: Comprende ataques perpetrados por grupos más grandes mo-
tivados por el afán de lucro.

200
Sanmartín E, Gutiérrez L, Martínez J (coordinadores) (2010) Reflexiones sobre la violencia. Siglo Veintiu-
no Editores. México.
201
Ibid.
181 delitos electorales / cap. 5

Esta clasificación, aunque no es exhaustiva, resulta un buen acercamiento para


entender que la violencia es un fenómeno multicausal que involucra diferentes ac-
tores. San martín propone involucrar otros criterios que permitirían una estructura
más fina en la distinción de los tipos de violencia. Por ejemplo la modalidad, el
tipo de daño causado, el tipo de víctima y el contexto o escenario en que ocurre la
violencia. La propuesta extendida de Sanmartín de las tipologías de la violencia202
es un llamado a tomar en cuenta la relevancia de trascender la idea que, existe
un solo tipo de violencia y que lo único que cambia son las circunstancias en que
la violencia se expresa. La citamos aquí como referencia conceptual para abrir la
discusión al respecto, sin embargo, lo que nos atañe ahora es poner atención en la
violencia política, en especial la que ocurre en contra de las mujeres por razón de
género en el más reciente proceso electoral desarrollado en México, cuyo período
comprende desde septiembre de 2017 hasta julio del 2018, mes en que se realiza-
ron comicios para elegir presidente de la República, nueve gobernadores, senado-
res, diputados y alcaldes.

Antecedentes
Luego del proceso electoral de 1988, en México se inicia una nueva era experimen-
tada por el sistema político. Como es más que sabido, el contexto en esa época
abrió camino para aquello que especialistas, políticos y politólogos han llamado el
“proceso de democratización”203; el cual se ha entendido como el empoderamiento
del pueblo a través de diferentes canales de intervención o participación política; el
más vistoso y reconocido institucionalmente: el voto. Con el paso de los años son
notorias las diferentes expresiones de participación política ejecutada por los ciu-
dadanos; ya sea movimientos sociales, organismos no gubernamentales o movi-
mientos religiosos, que han ido fortaleciendo la gobernabilidad204 en nuestro país.
En este contexto surgen dos preguntas fundamentales para el desarrollo del pre-
sente marco conceptual para monitorear la Violencia Política por Razón de Género, las
cuales se desarrollan en el siguiente apartado; primero, ¿quién es un ciudadano? y
después ¿qué se entiende por participación ciudadana o política?

202
José Sanmartín (2010) propone en su clasificación de la violencia cuatro criterios más que los que maneja la
OMC: a) De acuerdo al tipo de daño la violencia puede ser; física, psicológica, sexual y económica, b) De acuerdo
al tipo de víctima la violencia puede ser contra la mujer, contra niños, contra personas mayores, c) De acuerdo
al escenario o contexto la violencia se puede vivir en el hogar, en la escuela, en el lugar de trabajo, en la cul-
tura, en las calles, en las pantallas o en los medios de comunicación masiva, d) De acuerdo al tipo de agresor la
violencia puede ser juvenil, terrorista, psicopática, o bien, ejercida por el crimen organizado.
203
Roberth Dahl lo llamaría la “Poliarquía”, es decir, a diferencia de la Democracia como poder del pueblo, el
concepto de Dahl, se presenta más como el poder repartido en diferentes grupos que no necesariamente corres-
ponden al pueblo per se.
204
Antonio Camou plantea una definición amplia de gobernabilidad rescatando su carácter multidimensional
y relacional. Así la gobernabilidad debe ser entendida como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel
de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera
legítima y eficaz”.
182 delitos electorales / cap. 5

Por principio de cuentas es necesario hacer mención histórica de la transforma-


ción del concepto de ciudadano; bajo esta premisa destaca que lo que hoy enten-
demos por ciudadano no siempre ha sido entendido de esa forma. En siglos ante-
riores al actual, el concepto de ciudadano estaba reservado para aquellas personas
que en principio fueran consideradas como tales, es decir, los negros, las mujeres
o los niños no estaban considerados como ciudadanos en toda la extensión de la
palabra; en el caso de los negros y las mujeres no eran considerados en algunas
culturas propiamente como seres humanos.
En la actualidad, al hablar de ciudadanos, nos referimos a personas que son
poseedores de derechos inalienables por el sólo hecho de existir en tanto que for-
man parte de una colectividad y tiene vida pública en “la polis”205. En ese sentido, el
proceso democrático es el punto de referencia para considerar un nuevo concepto
de ciudadano y la adhesión de nuevos derechos, entre ellos, los derechos políticos.
Si bien es cierto que los derechos políticos varían cultural, nacional y legalmente,
existen al menos en el caso mexicano, los siguientes:

• Derecho a votar en las elecciones populares.


• Derecho a ser votado para todos los cargos de elección popular.
• Derecho a publicar, atraerse y poseer información.
• Derecho de asociarse individual y libremente para tomar parte de forma
pacífica en los asuntos políticos del país.
• Derecho a ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio
público.
• Derecho a expresarse.
• Derecho a manifestarse.

¿Qué es la violencia política?


La violencia es un factor contingente pero habitual de los conflictos sociales y polí-
ticos, en toda época y lugar. Desde tiempos de Aristóteles y Maquiavelo, la violen-
cia se situó en el centro de toda acción de gobierno como uno de los elementos im-
prescindibles de las transformaciones del Estado. De acuerdo con Arno Mayer206, la
violencia con finalidad intimidatoria aparece desde los inicios de la ciencia política
como un factor eminentemente pragmático, ya que su éxito se mide por criterios
de eficacia política que conlleva la marca de la virtù207, no por cualidades de orden
ideológico o moral.

205
Aristóteles define la polis como “comunidad de ciudadanos con una constitución”, concepto para nada re-
lacionado con la idea de Estado moderna (contrapuesta a la sociedad). El griego centra su atención en los
ciudadanos, no en la soberanía del territorio como haría el Estado.
206
Mayer Arno J. (2002) Les Furies. Violence, vengeance, terreur aux temps de la Révolution française et de la
Révolution russe, Paris, Fayard.
207
Maquiavelo rompió con la tradición moral al llevarse el concepto de «virtù» a la órbita de la «técnica» y la
«utilidad»; concretamente, de la «utilidad política». Para Maquiavelo, la virtù es un conjunto de cualidades
que le permiten al caudillo vencer los obstáculos del presente y (pues la previsión más que la prudencia es un ras-
go del virtuoso) hacer frente a cuantos tropiezos pueda depararle el futuro. La virtù está directamente asociada
con la voluntad y la inteligencia, la acción y la destreza; es conocimiento y sagacidad, pero no presunción, y es
arrojo y competencia, pero no temeridad.
183 delitos electorales / cap. 5

Es común que al hacer alusión a la violencia política en los sistemas políticos


democráticos o en vías de democratización, se piense principalmente en aquellas
acciones que giran en torno a los partidos políticos o la participación de los ciu-
dadanos. No obstante, el común denominador de este tipo de violencia es que se
da dentro de determinadas relaciones de poder sustentadas en la existencia del
Estado.
Eduardo González Calleja208 propone que la violencia política se puede definir
como el uso consciente (aunque no siempre deliberado o premeditado), o la ame-
naza del uso de la fuerza física por parte de individuos, entidades, grupos o parti-
dos que buscan el control de los espacios de poder político, la manipulación de las
decisiones en todas las instancias de gobierno y en última instancia, la conquista,
la conservación o la reforma del Estado.
Mientras tanto Jaime Talancón señala que la violencia política es una manera
de articular la relación que se da entre:
a) Gobernados y gobernantes. (rebelión, asonada, insurrección, revolución).
b) Gobernantes y gobernados. (represión, persecución, tortura, dictadura).
c) Gobernados y gobernados. (guerra civil).
d) Gobernantes y gobernantes. (conflicto interno: golpe de Estado, magnicidio,
asesinato político) y (conflicto externo: entre líderes o Jefes de Estado [guerra]).

En este sentido, la violencia política puede ser entendida:


“como todas aquellas expresiones físicas, verbales o simbólicas ejercidas por
personas, grupos o instituciones que tengan por objeto el detrimento o perjui-
cio de cualquier persona209, grupo o institución que por razones de cualquier
relación de poder político impliquen un obstáculo para el ejercicio de los plenos
derechos políticos establecidos legal y legítimamente”210.

¿Cuáles son los incidentes o acontecimientos que se consideran como violencia


política?
Debido a que la violencia política es un medio utilizado como medida de coerción
para lograr objetivos en un sistema político, es posible distinguir como incidentes
o acontecimientos de violencia política a las agresiones deliberadas de una perso-
na o un grupo de personas contra otro(s) que busquen incidir en cierta forma, en
algún objetivo político, es decir, objetivos referentes al poder legislativo, ejecutivo
o judicial.

208
Calleja González Eduardo (2010) “¿Por qué la política es escenario de violencia?” En: Reflexiones sobre la
violencia. Sección Quinta. Pp. 277- 300. Siglo Veintiuno Editores. México.
209
El autor no aplica aquí el concepto de ciudadano, para no excluir por ejemplo a niños o jóvenes.
210
Talancón Escobedo, Jaime (2008) Violencia Política, Texto de la conferencia dictada el 21 de marzo del
2008 en las Segundas Jornadas Socio jurídicas “Violencia: Visión Interdisciplinaria” en la Facultad de Dere-
cho, UNAM.
184 delitos electorales / cap. 5

Una pista fundamental en esta consideración es que, quien califica un hecho


como violencia política, son los actores sociales relacionados con el poder consti-
tuido legítimamente. Un acto de violencia política se considera como tal porque es
un delito cuyos fines son políticos y cuyos medios son violentos.
De acuerdo con Paul Wilkinson211 especialista en política y terrorismo, los acon-
tecimientos de violencia política se dan en pequeña y en gran escala, y enumera
algunos ejemplos (ver tabla 43).

Actos de violecia política en gran escala Actos de violecia política en pequeña escala
Actos aislados de sabotaje o ataque a
Revueltas y violencia callejeras
propiedades
Rebelión armada o resistencia Intento aislado de asesinato
Revolución o contrarrevolución Guerra de clanes y vendettas
Terrorismo de estado o represión Terrorismo político
Guerra civil Guerrilla local o a pequeña escala
Guerra limitada Terrorismo transnacional e internacional
Incursiones, raids, razzias o algaras de tipo
Guerra nuclear
guerrilla sobre estados extranjeros

Tabla 45: Actos de violencia política Fuente: Wilkinson Paul, 2004.

En un campo de acción particular, la violencia política suscitada en el marco de


los procesos electorales implica incidentes particulares. Aunque no existe una cla-
sificación específica, estos actos de violencia tienen que ver con las agresiones que
atentan en contra de derechos políticos de los ciudadanos, las autoridades y los
candidatos o precandidatos a puestos de elección popular. En México, la FEPADE es
la institución que procura justicia en materia penal-electoral del fuero federal. Di-
cha instancia, en su marco normativo establece que los acontecimientos violentos
en época de comicios tienen que ver con condiciones de competencia política. Es-
tos incidentes pueden ser destrucciones o atentados físicos contra objetos, institu-
ciones o personas cuyo propósito, selección de daños y víctimas, puesta en escena
y efecto poseen una significación política y tienden a modificar el comportamiento
de los protagonistas en una situación de negociación mediante una coerción con-
sumada. De acuerdo con la FEPADE los incidentes más comunes tienen que ver
con actos intimidatorios, golpes y amenazas, mismos que son denunciados princi-
palmente por los mismos partidos políticos.
El seguimiento sistemático que llevan a cabo instancias como la FEPADE o
como la consultora de riesgos Etellekt, permiten comprobar que las agresiones
como intimidación, amenazas o golpes se ha sumado un número importante de

Wilkinson, Paul (2004) “Le terrorisme dans le spectre de la violence politique”, en Les Cahiers du RMES,
211

No. 1. Juillet, 2004.


185 delitos electorales / cap. 5

asesinatos entre los actores políticos, situación que resulta un pista fundamental
para delinear las zonas donde los derechos políticos de los ciudadanos y sus auto-
ridades se encuentran en riesgo. En el reciente proceso electoral registraron alre-
dedor de ochocientas agresiones a diferentes actores políticos. El 51% de los casos
registrados a nivel nacional se concentraron en Guerrero y Oaxaca en la costa del
pacífico; Puebla y Estado de México en el centro y Veracruz en la zona del Golfo de
México. Si bien al principio del proceso electoral, se identificaron actos de violencia
en 12 estados, este tipo de acciones se disgregaron geográficamente al registrarse
casos en todos los estados del país durante junio.
Al analizar a detalle el monitoreo realizado por Etellekt es posible distinguir
que los actos de violencia política se iban agudizando conforme se acercaba el tér-
mino del proceso electoral. En el contexto de los recientes comicios, al menos 162
de las agresiones ocurrieron desde la antepenúltima semana de las campañas po-
líticas. La última semana de campañas que transcurrió del 24 al 29 de junio, fue la
más violenta del proceso electoral 2017-2018, pues en siete días se cometieron 58
agresiones de las 581 registradas. Por el tipo de víctima se distingue que el 69% de
estas agresiones se dirigieron hasta entonces contra hombres, 25% contra mujeres
y 6% contra grupos de militantes (ver gráfico 1). En lo que respecta a los 136 asesi-
natos hasta antes del 1 de julio, 119 eran hombres y 17 mujeres.

Violencia política por tipo de víctima

Grupos militantes,
6%

Mujeres, 25%

Hombres, 69%

Gráfica 28. Elaborado por ONC con datos de Etellekt Consultores, 2018.
186 delitos electorales / cap. 5

¿Es la violencia política una novedad? ¿Qué factores lo explican?


El proceso electoral 2017-2018 se caracterizó por diversos acontecimientos
violentos como homicidios, secuestros y amenazas dirigidas directamente
a candidatos a cargos de representación popular e integrantes de sus equi-
pos de campaña e incluso familiares de estos. En los medios de comunica-
ción, este tema estuvo presente cada vez que un hecho de este tipo ocurría.
Una mirada poco cuidadosa indicaría que esto es una novedad del siste-
ma democrático electoral, pero lo cierto es que casos de violencia política
están documentados desde los incipientes comienzos de la democracia en
México en 1988.
Sin embargo, sería equivocado equiparar la violencia política del perio-
do inicial con la que se observa hoy en día por al menos dos razones:
• Cambio del entorno competitivo y la geografía electoral
• Profundización de la participación de organizaciones criminales en
instituciones del gobierno

De acuerdo con Schatz* 57% de los asesinatos políticos ocurridos entre


1988 y 1994 estuvieron directamente vinculados con el partido en turno
(PRI) en contra de candidatos o integrantes del PRD. La autora concluye
que los asesinatos políticos de esta época son acciones racionales y dirigi-
das, pero no obedecen a una lógica de vacío institucional. Aduce que los
asesinatos son estrategias calculadas que tienen el objetivo de eliminar a
posibles contrincantes causados por la interacción de factores políticos, le-
gales y del sistema de justicia criminal.
Además, sugiere que estas expresiones constituyeron un ejercicio de
violencia interpersonal que involucró la participación o aquiescencia de lí-
deres políticos, la disponibilidad de asesinos a sueldo, el deseo de algunos
líderes de utilizar a los asesinos a sueldo para eliminar a los contrincantes,
las interacciones entre partidos políticos rivales y la ineficiencia del sistema
de justicia.
Por su parte, el artículo de Pérez y De Paz analiza el asesinato de 178 al-
caldes, ex alcaldes, candidatos a alcaldes a nivel municipal entre 2004 y
2018. Plantean la teoría de actividades rutinarias para explicar este fenó-
meno en función de quiénes son las víctimas, los victimarios y dónde ocu-
rren los hechos. En la discusión de sus resultados, señalan aspectos funda-
mentales a considerar si aspiramos a entender el fenómeno de la violencia
política homicida como:
• La necesidad de sistematizar mejor la información sobre este tipo
de homicidios pues hasta el momento no existe una fuente oficial
sobre esto.
187 delitos electorales / cap. 5

• Estas carencias de información no permiten diseñar estrategias de


respuesta oportunas.
• Las estrategias de contención y prevención deben distinguir si el de-
tonador de los asesinatos corresponden a factores relacionados con
el crimen organizado o con conflictos y rivalidades políticas.

*Schatz, S. (2011). Murder and Politics in Mexico. Springer: Nueva York


**Pérez, D. y De Paz, H. (2018). Mayoral Homicide in Mexico: A Situational Analysis on the Victims,
Perpetrators, and Locations of Attacks. En Rice University’s Baker Institute for Public Policy. Dispo-
nible en: https://www.bakerinstitute.org/media/files/files/27285204/mex-pub-mexmayors-053118.
pdf

Participación de las mujeres en la política nacional


La participación de las mujeres en el ámbito político nacional ha incorporado lo-
gros fundamentales que poco a poco van consolidando la presencia de la mujer en
los puestos de elección popular. Desde 1982 y a la fecha, cinco mujeres han parti-
cipado como candidatas por la presidencia; Rosario Ibarra de Piedra (1982 y 1988),
Cecilia Soto y Marcela Lombardo (1994), Patricia Mercado (2006), Josefina Vázquez
Mota (2012) y Margarita Zavala (2018). A esto se suma un número paulatinamente
creciente de mujeres gobernadoras, alcaldesas, senadoras o diputadas que son o
han sido protagonistas de la vida política de su comunidad.
Datos del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe
recopilados en 2017, señalan a México en el cuarto lugar en porcentaje de repre-
sentación política de diputadas a nivel federal, en comparación con 53 países de
América Latina y el Caribe. Bolivia se encuentra en primer lugar con 53.1%, le sigue
Cuba con 48.9% y Nicaragua con 45.7%. Antes de las elecciones del 1 de julio de
2018, México registraba el 40% de presencia femenina en las diputaciones locales
y 15% en las presidencias municipales.
Luego de los comicios del 1 de julio de 2018, la próxima Legislatura que tomará
posesión el próximo septiembre será la más paritaria de la historia. De acuerdo con
los datos arrojados por el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP)
del Instituto Nacional Electoral (INE), la Cámara de Diputados estará conformada
por 50.8% de hombres y 49.2% de mujeres, mientras que el Senado de la Repúbli-
ca estará compuesto por 51% de mujeres y 49% de hombres. Las cifras representan
un gran paso a favor de la igualdad de género y de alguna manera son represen-
tativos de la población nacional, dado que en México el 51.4% de la población son
mujeres y el 48.6 por ciento son hombres212.
En las gráficas 2 y 3 se aprecia la evolución histórica de la participación de las
mujeres en el Congreso. Tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de
Senadores, la presencia de las mujeres en los escaños parlamentarios ha ganado
terreno de manera contundente. De tal modo, que las elecciones más recientes
han configurado un contexto de igualdad de género. En la Cámara de Senadores,
incluso se aprecia un avance de dos puntos porcentuales a favor de la presencia de
las senadoras.

212
Encuesta Intercensal 2015, INEGI.
188 delitos electorales / cap. 5

Un factor determinante de este crecimiento de la presencia femenina en el que-


hacer público lo generó la sentencia de género de la Sala Superior del TEPJF en
2011, la cual se consolida con la reforma de paridad política del artículo 41 consti-
tucional en 2014. Frente a los avances en la representación paritaria de hombres y
mujeres, la violencia política que se ejerce en contra de las mujeres por razón de
género es una problemática que también ha avanzado en la vida nacional.

Paridad de género Cámara de Diputados 2002-2018

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50
2005 2007 2009 2010 2011 2012 2015 2016 2017 2018
Diputadas 118 116 140 135 139 184 199 212 213 254
Diputados 382 384 359 365 361 316 301 288 287 246

Gráfica 29. Elaborado por ONC con base en los datos del INE e INMUJERES.

Paridad de género Cámara de Senadores 1976-2018


porcentajes

Senadoras Senadores

93.8 92.2 96.9 96.9


87.5
82
69.5 72.7
65.6 51

30.5 34.4 49
27.3
18
12.5 7.8
6.3 3.1 3.1
97
94

8
06

2
0
88

4
82

91

01
1

02
0

20
-19
19

-19
-19
-19

20
20

-2

-2
-

6-
94

0-
88

91

-
82

12
76

18
97

0
0
19

19

20
19
19

19

20
20
19

20

Gráfica 30. Elaborado por ONC con base en los datos del INE e INMUJERES.
189 delitos electorales / cap. 5

Violencia política por razón de género


En el campo político, como en muchos otros, las mujeres han sido víctimas de vio-
lencia. De hecho, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
tiene su origen en la prevalencia de diversas formas de violencia de género contra
las mujeres en México. Como se menciona en líneas anteriores, las agresiones han
ido en aumento a grado tal que para abril de 2018, a trece estados de la Repúbli-
ca se les había declarado la alerta de violencia de género y en otros nueve estaba
en trámite de posible declaratoria213. El motivo es que el número de feminicidios
ha crecido en el territorio nacional. En lugares donde parecía que no ocurrían, han
aparecido con una saña inaudita. En junio del 2017, el gobierno de Guerrero emitió
la Alerta de Género para 8 de los 81 municipios del estado. La alerta se impuso en-
tonces en las ciudades de Chilpancingo, Iguala y Acapulco, luego de casi 800 asesi-
natos de mujeres y niñas registrados entre de 2009 y 2016.
La Organización Naciones Unidades (ONU Mujeres) reporta que en México se
cometen al día 7.5 feminicidios, en promedio. Apunta además que en los últimos
32 años hubo en el país un total de 52 mil 210 muertes de mujeres por homicidio214.
La violencia feminicida no sólo se expresa en las relaciones del entorno familiar o
laboral, también se manifiesta por motivos de lucha de poder político relaciona-
do con la discriminación contra las mujeres. Muestra de ello son las muertes de
algunas mujeres que aspiraban a un cargo de elección popular en el municipio de
Chilapa, en el estado de Guerrero, donde en febrero de este año fueron asesinadas
Antonia Jaimes Moctezuma y Dulce Rebaja Pedro215, precandidatas del PRD y PRI
respectivamente.
Esta situación, entre muchas otras, hace evidente la necesidad de legislar en
torno a la violencia que se practica en contra de las mujeres que deciden ejercer
sus derechos políticos y de participación ciudadana. En México, la Ley General en
Materia de Delitos Electorales aún no tipifica la violencia política de género. Como
antecedente, en 2016, gracias al esfuerzo conjunto de diversas instituciones del
Estado, organizaciones feministas y académicos, se publicó el Protocolo para la Aten-
ción de la Violencia Política contra las Mujeres en razón de Género (en adelante nombra-
do como Protocolo). Este documento resulta un referente de actuación ciudadana
e interinstitucional que busca fortalecer el ejercicio de los derechos político-electo-
rales de las mujeres en todo el territorio nacional.

213
Instituto Nacional de las Mujeres. ¿Cuántas Alertas de Violencia de Género contra las Mujeres se han de-
clarado?. [En línea], disponible en: https://www.gob.mx/inmujeres/acciones-y-programas/alerta-de-violen-
cia-de-genero-contra-las-mujeres-80739, Consultado el 18 de junio de 2018.
214
ONU, Mujeres, (2017) “La violencia feminicida en México, aproximaciones y tendencias 1985-2016”.
215
De Dios Palma, Arturo (2018). Asesinan a precandidata del PRI en Chilapa, Guerrero. Periódico El Universal,
sección Estados. 25 de febrero de 2018. Sitio web: http://www.eluniversal.com.mx/estados/asesinan-precan-
didata-del-pri-en-chilapa-guerrero
190 delitos electorales / cap. 5

Dicho documento resulta una medida emergente en el escenario político na-


cional debido a que las reformas legislativas para brindar una mejor atención,
sanción y reparación integral ante casos de violencia política contra las mujeres en
razón de género se encuentran en espera de aprobación. No obstante, representa
una herramienta de actuación que ha avanzado en el consenso interinstitucional
de la construcción, homogeneización y utilización del concepto de violencia políti-
ca contra las mujeres por razón de género.
El sustento jurídico de la violencia política por razón de género tiene como pla-
taforma, al menos, las siguientes leyes:

• Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
• Ley General de Partidos Políticos.
• Ley General en Materia de Delitos Electorales.
• Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Derivado de la discusión multidisciplinaria, institucional y de las organiza-


ciones de la sociedad civil, se logró un acuerdo en cuanto a que en este tipo de
violencia se inscribe particularmente el caso de las mujeres y su actuar político. La
transgresión de sus derechos políticos, el incumplimiento u omisión de los mis-
mos, supone la posibilidad de hablar de violencia política por razón de género, la
cual es definida como:
“todas aquellas acciones u omisiones de personas, servidoras o servidores pú-
blicos que se dirigen a una mujer por ser mujer (en razón de género), tienen
un impacto diferenciado en ellas o les afectan desproporcionadamente, con el
objeto o resultado de menoscabar o anular sus derechos político-electorales,
incluyendo el ejercicio del cargo”216

El 9 de marzo de 2017, el Senado aprobó el proyecto de decreto por el que se re-


forman diversos ordenamientos, a fin de prevenir, atender y sancionar dicho delito,
así como promover y proteger los derechos político-electorales de las mujeres. La
minuta se envió a la Cámara de Diputados para continuar su proceso legislativo y
cuyo estatus sigue pendiente.
A continuación se muestra una relación de todas las iniciativas de ley en la Cá-
mara de Diputados y Cámara de Senadores en la materia por su fecha de publica-
ción en la Gaceta Parlamentaria, partido político, proyectos de reformas a las leyes,
contenido principal, fecha de presentación al turno o a la comisión y por fecha de
aprobación.

216
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (2017) Protocolo para la atención de la violencia polí-
tica contra las mujeres en razón de género. Ciudad de México.
191 delitos electorales / cap. 5

INICIATIVAS EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS


Fecha de
Publicación Partido Proyectos de Fecha de presentación Fecha de
Contenido
en la Gaceta Político reformas a las leyes al turno o a la comisión Aprobación
Parlamentaria
Crear la figura de “Violencia
Ley General de Acceso Política”, entendida como las
de las Mujeres a acciones que causen daño a
una Vida Libre de una mujer en ejercicio de su
Violencia. representación política. Definir los
actos de violencia política.
Omitir expresiones que
constituyan actos de violencia
política en la propaganda
Ley General de electoral. Establecer las conductas
Instituciones y que constituyen infracciones para
Procedimientos partidos políticos, aspirantes a
Electorales. cargos de elección popular, los
18/11/2015 PRI dirigentes, afiliados, entre otros, 15/12/2015 Pendiente
en materia de violencia política
contra las mujeres.
Establecer como obligación de los
Ley General de partidos la de abstenerse a realizar
Partidos Políticos. todo acto de violencia política en
contra de las mujeres.
Sancionar a quien altere
documentos comprobatorios
Ley General en
de gastos de partido político o
Materia de Delitos
candidato, así como a quien realice
Electorales.
actos de violencia política en
contra de las mujeres.
Incorporar la obligación de los
partidos políticos para desarrollar
programas sobre la identificación y
Ley General de Acceso erradicación de la violencia política
de las Mujeres a contra las mujeres y sanciones a
27/01/2016 Pendiente
27/01/2016 PRI una Vida Libre de los militantes que las cometan.
Violencia. Integrar responsabilidades a
las autoridades electorales para
prevenir, sancionar, identificar y
erradicar esas conductas.
Precisar el concepto de violencia
política e incluirlo a los tipos
Ley General de Acceso de violencia contra las mujeres.
de las Mujeres a Establecer la obligación de
PRD 25/02/2016 Pendiente
11/02/2016 una Vida Libre de asegurar, en el ejercicio de sus
Violencia. funciones, el derecho de las
mujeres a una vida libre de
violencia política.

Tabla 46. Fuente: Elaborado por ONC con base en los datos del INEGI contendidos en la Recopilación anual de Información
de los Organismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos en México, 2013-2015.
192 delitos electorales / cap. 5

Ley General de Incluir y precisar el concepto de


Instituciones y “Violencia política de Género”
Procedimientos como los actos u omisiones por
Electorales. medio de los cuales se acosa,
coacciona, ridiculiza, veja,
Ley General del discrimina, amenaza, daña o priva
Sistema de Medios de la vida en razón de género,
de Impugnación en con el fin de limitar, condicionar,
Materia Electoral. excluir, impedir o anular el acceso
o el ejercicio pleno de sus derechos
PRI Pendiente
político-electorales; evitar
Ley General de
expresiones que motiven o causen
Partidos Políticos.
violencia política de género,
22/11/2016 Ley General en anular las elecciones cuando se 07/12/2016
Materia de Delitos cometan dichos actos u omisiones,
Electorales sancionar el incumplimiento por
Ley General de Acceso razones de género y establecer
de las Mujeres a como obligación de los partidos
una Vida Libre de políticos, su prevención, atención,
Violencia. sanción y erradicación.

Reformar y adicionar los artículos


Ley General en
3º, 7º, 8º y 9º para regular como
14/02/2017 MORENA Materia de Delitos 07/03/2017 Pendiente
delito electoral la violencia política
Electorales.
de género.

Tabla 46. Fuente: Elaborado por ONC con base en los datos del INEGI contendidos en la Recopilación anual de Información
de los Organismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos en México, 2013-2015.
193 delitos electorales / cap. 5

INICIATIVAS EN LA CÁMARA DE SENADORES


Fecha de
Publicación Partido Proyectos de Fecha de presentación Fecha de
Contenido
en la Gaceta Político reformas a las leyes al turno o a la comisión Aprobación
Parlamentaria
Ley General de Acceso Definir a la violencia política en
de las Mujeres a razón de género como la acción
una Vida Libre de u omisión que, en el ámbito
Violencia. político o público, tenga por
objeto o resultado limitar, anular o
Ley General de
menoscabar el ejercicio efectivo de
Instituciones y
los derechos político-electorales
Procedimientos
de una mujer, el acceso al pleno
Electorales.
ejercicio de las atribuciones
Ley General de inherentes a su cargo a su función
Partidos Políticos. del poder público. Además otorga
Ley General en al INE diversas atribuciones para:
Materia de Delitos prevenir, atender, sancionar y
Electorales. en su caso erradicar la violencia
política en razón de género;
realizar la difusión en los medios
Múltiples
de comunicación de las conductas,
acciones u omisiones que
14/03/2017 14/12/17
14/03/2017 conllevan a la violencia política en
razón de género; la prevención,
formas de denuncia y conciencia
Ley General del sobre la erradicación de ésta;
sistema de Medios capacitar al personal que labora
de Impugnación en en el INE, Organismos Públicos
Materia Electoral Locales Electorales y personas
integrantes de mesas directivas
de casillas para prevenir y en su
caso erradicar la violencia política
en razón de género; y garantizar
la igualdad sustantiva y el pleno
ejercicio de los derechos políticos
de las mujeres.

Tabla 47. Elaborado por el ONC con base en información del Congreso de la Unión y la Gaceta Parlamentaria
194 delitos electorales / cap. 5

¿Cuáles son los incidentes o acontecimientos que se consideran como violencia


política por razón de género?
De acuerdo con el Protocolo217, los siguientes cinco factores ayudan a identificar el
ejercicio de violencia política por razón de género:

1. El acto u omisión se basa en elementos de género, es decir: i. se dirija a una


mujer por ser mujer, ii. tenga un impacto diferenciado y desventajoso en
las mujeres; y/o iii. las afecte desproporcionadamente en comparación con
los hombres.
2. Tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce
y/o ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres.
3. Se dé en el marco del ejercicio de derechos político-electorales o bien en el
ejercicio de un cargo público, (sin importar el hecho de que se manifieste
en el ámbito público o privado, en la esfera política, económica, social, cul-
tural, civil, etcétera; tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o
en cualquier relación interpersonal, en la comunidad, en un partido o ins-
titución política).
4. Sea simbólico, verbal, patrimonial, económico, físico, sexual y/o psicológi-
co.
5. Sea perpetrado por cualquier persona o grupo de personas -hombres o
mujeres-, en particular: integrantes de partidos políticos, aspirantes, pre-
candidatos(as), candidatos(as) a cargos de elección popular o de protocolo
para la atención de la violencia política... dirigencia partidista; servido-
res(as) públicos(as), autoridades gubernamentales, funcionarios(as) o au-
toridades de instituciones electorales; representantes de medios de comu-
nicación; el Estado o sus agentes.

El Observatorio de Participación Política de las Mujeres en México, organización


que desde su aparición en el año 2014, trabaja en beneficio de la participación de
las mujeres en espacio de toma de decisiones en el ámbito público, distingue las
siguientes características de la violencia política contra las mujeres.
De acuerdo con las destinatarias, la violencia puede dirigirse a:
• Una o varias mujeres
• Familiares o personas cercanas a la víctima
• Un grupo de personas o la comunidad

De acuerdo con los ámbitos o lugares de incidencia, este tipo de violencia pue-
de tener lugar en cualquier esfera:
• Política, económica, social, cultural, civil
• Dentro de una familia o unidad doméstica o de cualquier relación interper-
sonal

217
Ibidem.
195 delitos electorales / cap. 5

En la comunidad en un partido o institución, política, es decir, incluye en


ámbito público y privado
Por las formas o tipos de violencia, esta puede ser:
• Física
• Psicológica
• Simbólica
• Sexual
• Patrimonio
• Económica
• Feminicida

Por la naturaleza de los perpetradores, la violencia política la ejercen:


• Cualquier persona o grupo de personas, hombres o mujeres incluidos
• Integrantes de partidos políticos
• Aspirantes, precandidatos(as), candidatos(as) a puestos de elección popular o
de dirigencia partidista
• Servidores(as) públicos(as), autoridades gubernamentales
• Servidores(as) o autoridades de instituciones electorales
• Representantes de los medios de comunicación
• El Estado y sus agentes

Por el medio de comunicación a través del que se efectúa:


• Periódicos
• Radio
• Televisión
• Las TIC´s (tecnologías de información y comunicación)
• El ciber espacio

Por el tipo de responsabilidades:


• Penales
• Civiles
• Administrativas
• Electorales
• Internacionales

En caso de sufrir violencia política las mujeres pueden acceder a las siguientes
rutas de atención institucional:
• FEPADE
• INE
• TEPJF
• CEAV: Comisión Ejecutiva para la Atención de Víctimas
196 delitos electorales / cap. 5

Cifras y casos de la violencia política en contra de las mujeres


Los indicadores que se producen respecto a la violencia política por razón de gé-
nero son numerosos, lo que se debe en gran medida a la ausencia legislativa para
considerar estas agresiones como delito. A su vez, esto trae como consecuencia
que se desdibuje la intención de las mujeres por reconocer y denunciar cuando
padecen algún agravio a sus derechos políticos por causa de su género.
En este sentido, un documento que resulta auxiliar para conocer qué conductas
pueden configurar este tipo de violencia política es el Violentómetro (ver anexo I)
realizado por el Observatorio de Participación Política de las Mujeres en México en
el marco del proceso electoral 2017-2018. Esta guía enumera al menos 38 conduc-
tas que van desde bromas hirientes o agresión verbal, pasan por la exclusión en la
toma de decisiones y la destrucción de bienes, y van escalando hasta llegar a los
golpes, las amenazas, el secuestro, la mutilación o el feminicidio.
El INEGI, durante 2013, 2014 y 2015, realizó la Recopilación de Información de los Or-
ganismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos en México, que con-
siste en una base de datos donde se registran los casos de presuntas víctimas según
entidad federativa, de hechos violatorios registrados en los expedientes calificados
con al menos un hecho violatorio que atenta contra algún derecho humano. El de-
recho político aparece en esta recopilación, mostrando los siguientes resultados.

Derecho Humano afectado y hecho violatorio, 2013 Total Mujeres


Derecho a participar en los asuntos públicos 119 30
Violaciones al derecho a la libertad de asociación y a la libertad de
34 15
reunión
Violaciones al derecho a la participación política 23 12
Otra violación sobre el derecho a participar en los asuntos públicos 62 3

Derecho Humano afectado y hecho violatorio, 2014 Total Mujeres


Derechos políticos 414 216
Violaciones al derecho a formar partidos políticos o agrupaciones
7 3
políticas a nivel local
Violaciones al derecho a ejercer el voto de manera libre y sin
13 4