TEMA 19: LA PROTECCION DE LOS ESPACIOS NATURALES.

REGIMEN GENERAL Y ESPECÍFICO DE LA COMUNIDAD

AUTONOMA DE CANARIAS.

1. Distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.

Los Espacios Naturales Protegidos son aquellas circunscripciones territoriales

que ostentan elementos de valor natural, científicos, biológicos, etc. que
merecen una especial protección por el ordenamiento jurídico.

Tradicionalmente lo regulaba la legislación forestal por ejemplo la Legislación de

Montes de 1957, pero esta no regulaba los Espacios Naturales Protegidos
solamente.

Años más tarde estos Espacios Naturales Protegidos tendrán subjetividad propia
mediante la ley de 2 de mayo de 1975 de Espacios Naturales Protegidos.

La Constitución no regula específicamente estos lugares (en los arts. 148 y149 no
se mencionan los Espacios Naturales Protegidos).

Los estatutos de autonomía recogen en algunos casos como competencia exclusiva

los Espacios Naturales Protegidos art. 30.16º del Estatuto de autonomía de
Canarias.

El Tribunal Constitucional (STC 26/06 / 1995) el Estado puede también dictar

normas sobre los Espacios Naturales Protegidos si bien son las Comunidades
Autonómicas las que adquieren el protagonismo a la hora de declarar los Espacios
Naturales Protegidos y en ejercicio de estas competencias (art1 123 y 45). Ley
básica que han de respetar las Comunidades Autonómicas.

 Competencias de las Comunidades Autonómicas

Art. 21 ley 4/1989 de 27 de marzo las Comunidades Autónomas pueden

declarar y gestionar los Espacios Naturales Protegidos y además podrán
establecer otras figuras no previstas en la legislación estatal siempre y cuando
tengan competencia absoluta.
 Competencias del Estado

Competencia para declarar los Parques Nacionales, ley 5/2007 de 3 de abril, ley
de Red de Parques Nacionales, art. 10 estos son declarados por ley de cortes
generales y co-gestionados las Comunidades Autonómicas STC 4/11/2004 se
declaro inconstitucional que la gestión de los Parque Nacionales participe también
el Estado.

Tiene funciones sobre coordinación y colaboración (facilitar recursos técnicos,

ayudas económicas, etc.)

Una formula es crear organismos específicos como por ejemplo el consejo de

Parques Nacionales (art. 6) órgano colegiado y de carácter consultivo en el que
participan el Estado y las Comunidades Autónomas para gestionar los Espacios
Naturales Protegidos.

También se creó la comisión de protección de la naturaleza órgano de consulta

encargado de canalizar la cooperación entre el Estado y las Comunidades
Autonómicas, consta de dos consejos.

2. Espacios naturales protegidos: concepto, características y clases

Concepto:

Art. 10 ley 27/03/1989  son aquellas áreas del territorio Nacional incluidas las
aguas terrestres y marítimas que abarcan además todo lo que comprenda la
jurisdicción internacional (plataforma continental) siempre que contengan
elementos y sistemas naturales de interés o sistemas de interés sobresalientes.

Características:

1. Concepto amplio (aguas continentales aguas marítimas y tierra).

Concepto que gira en torno al especial valor que ostentan los elementos,
comunidades biológicas, etc. (concepto jurídico indeterminado).

2. Para hablar de Espacios Naturales Protegidos es necesario que se produzca

una declaración formal del poder público.

3. Debe suponer una limitación para el uso y aprovechamiento de los terrenos

 destinados a proteger dicho Espacio Natural Protegido.

Finalidad de la declaración de Espacio Natural Protegido:

1. Crear una red representativa de los principales espacios, ecosistemas y

regiones naturales existentes en el país.

2. Proteger estas regiones, comunidades o elementos biológicos porque presentan

características singulares de carácter biológico, científico, paisajístico, etc.

3. Contribuir a la supervivencia de animales y vegetales necesitados de

protección por medios de los habitas.

4. Colaborar con los programas internacionales sede conservación de Espacios

Naturales Protegidos y medio ambiente de las que España sea parte.

Clases:

1. Parques: son áreas naturales poco transformadas por la actividad o presencia

humana donde existan valores singulares de carácter ecológico, estético,
educativo, etc.

Hay dos clases de parques (Art. 48 Decreto- Legislativo 1/2000):

Naturales: tienen como característica que se protege todo lo que está en el

excluyendo las actividades agrícolas, ganaderas y pesqueras.

Rurales se caracterizan porque en ellas es compatible con la conservación el

desarrollo de actividades agrícolas, ganaderas y pesqueras.41

Tienen especial consideración los que tienen la categoría de Parque Nacionales

(son declarados por el Estado) son especiales al poseer características generales
que deben ser protegidas por su importancia ecológica, biológica, etc.

2. Reservas: tienen por objeto reservar, es decir, conservar determinadas

comunidades ecológicas por su importancia.

La ley canaria establece las reservas integrales (protegen todo lo que en ella se
encuentra) y las reservas especiales (solo protegen habitas singulares, animales
determinados, etc.)
3. Monumentos: aquellos que tengan un ámbito territorial más limitado.

Contienen formaciones geológicas de interés nacional o yacimientos

paleontológicos.

4. Paisajes: protegidos por tener valores estéticos y culturales que merezcan una
especial protección, por ejemplo: Tafira, La Isleta y Las Cumbres son paisajes
protegidos en Canarias.

5. Sitios de interés científico: lugares aislados de reducida dimensión donde

existen elementos naturales que tengan interés científico, por ejemplo:
comunidades animales (art. 48 decreto legislativo 1/2000).

Esta clasificación ha de hacerse de acuerdo con una declaración formal (art. 240
texto refundido (decreto-legislativo) de 2000).

Las Comunidades Autonómicas pueden añadir nuevas categorías (ejemplos: País

Vasco - biotopos, Canarias- sitios de interés científico (art. 48).

3. La declaración de espacio natural.

Declaración formal del poder público. Esta declaración puede producirse por ley
(ejemplo Barranco de Venegera ley 6 marzo 2003), o que la dicte el poder
ejecutivo (ejemplo Monumento natural del Barranco del Draguillo decreto
10/02/2003).

Esta declaración genera discusión ya que supone una limitación para el uso y
aprovechamiento de esos terrenos.

Cuando se declara por ley las posibilidades de recurrir se reducen. Si es por

decreto se recurren mediante decreto administrativo.

Algunos autores opinan que es mejor que se declaren por decreto para proteger
los intereses individuales y otros que por ley para proteger los intereses
colectivos.

El ordenamiento jurídico (art. 240 texto refundido 08/05/2000) establece que

los parques y reservas son declarados por el parlamento de canarias mediante
ley, el resto de espacios (monumentos, paisajes y sitios de interés científico)
serán por decreto previos informes pertinentes en el que debe estar el del
patronato de Espacios Naturales Protegidos.

El art. 15 de la ley de 27 de mayo de 1999 dice que debe existir un plan previo
para proteger los elementos de los Espacios Naturales Protegidos.

Requisitos para la declaración de los Espacios Naturales Protegidos:

Art. 240.4 texto refundido de 2000:

1. Mención de los presupuestos que justifiquen esa declaración.

2. Declaración literal de los límites.
3. Su señalamiento cartográfico.

Descalificación de un territorio como Espacio Natural Protegido.

Art. 242 decreto legislativo de la comunidad autónoma de Canarias: la

descalificación solo puede hacerse por una norma de igual o superior rango y es
necesario seguir el procedimiento para su declaración.

También dice que cuando la descalificación sea competencia del Gobierno solo
podrá hacerse si hubieran desaparecido los elementos que llevaron a su
declaración, que estos no se puedan recuperar y además cuando la desaparición
de los elementos no fuera intencionada en estos casos se prohíbe la
descalificación de Espacio Natural Protegido que hubiese sido devastado por un
incendio (art. 243CP).

Procedimiento de declaración de Espacios Naturales Protegidos:

Art. 241 decreto legislativo: se puede dictar medidas cautelares para proteger la
futura declaración: durante la tramitación de la declaración no podrán realizarse
actos que supongan la transformación de la realidad física o geológica, ni podrán
otorgarse licencias, permisos, autorizaciones, etc. sin informe previo y favorable
de la consejería competente y las propiedades afectadas deberán facilitar la
información y el acceso a los representantes de la administración para asegurar
que no hay elementos que perjudiquen la declaración.

Art. 9 ley estatal  el suelo destinado a fines agrícolas, forestales y ganaderos

deberá fomentar el mantenimiento del potencial biológico y respetar a los
ecosistemas.
Art. 18 ley estatal y 247 del decreto legislativo canario: posibilidad de
establecer las llamadas áreas de influencia socio-económica (circunscripciones
que pueden abarcar uno o varios municipios en los que se aplica una política
destinada a proteger la conservación de estos Espacios Naturales Protegidos).

Una vez realizada la declaración se producen efectos iso facto que suponen la
configuración de un estatuto jurídico privilegiado y excepcional a favor de unos
lugares determinados y una limitación al derecho patrimonial de los afectados,
efectos:

1. Utilidad pública, interés social expropiación forzosa.

2. Se le reconoce a la administración la facultad para ejercer el tanteo y el

retracto en caso de transmisiones onerosas intervivos de terrenos incluidos en
los Espacios Naturales Protegidos.

3. Imposición de servidumbre sobre los predios y fincas existentes en los

Espacios Naturales Protegidos.

4. Señalamiento de áreas de influencia socio-económicas para compensar la

pérdida de beneficios (ejemplo TamadabaArtenara, Agaete y San Nicolás de
Tolentino).

Art. 78 decreto legislativo establece un fondo de compensación territorial y

ambiental que tiene entre sus fines la financiación y mejora de los Espacios
Naturales Protegidos.

4. Instrumentos de ordenación.

Las administraciones públicas aprueban una serie de instrumentos llamados

planes para la protección de los Espacios Naturales Protegidos.

El plan que se aplica al Espacio Natural Protegido participa del carácter de

cualquier plan:

Determinar una situación y pronosticar que pasara en el futuro adoptando unos

objetivos y se adoptan medidas para obtener estos objetivos.

Ley 27/03/1989: directrices de ordenación de los recursos naturales aprobadas

por el gobierno y los planes de ordenación art. 4 y siguientes de la ley.
Comunidad Autonómica decreto legislativo 1/2000 de 8 de mayo art. 21 prevé los
distintos instrumentos de ordenación de recursos que para la ordenación de
recursos que para la ordenación de los Espacios Naturales Protegidos prevé 4
tipos de planes (art. 21):

1. Planes rectores de uso y gestión destinados a los Parques Nacionales, rurales y

naturales.

2. Planes directores que se aplican a las reservas sean integrales o especiales.

3. Planes especiales que se aplican a los paisajes protegidos.

4. Normas de conservación que se aplican a los monumentos naturales y sitios de

interés científico.

Desde el punto de vista técnico- jurídico se pueden diferenciar 3 tipos de

previsiones:

1. Normas vinculantes.

2. Normas directivas (fijan objetivos dejando a la administración libertad para

obtenerlos).

3. Criterios orientativos.

Art. 24.3 estas normas son aprobadas por la comisión de ordenación del
territorio y medioambiente de canarias.

Estas normas deben respetar rigurosamente tanto las directivas como los planes
insulares de ordenación y prevalecen sobre el resto de instrumentos de
ordenación urbanística y territorial (art. 22.5): los planes que incluyan estos
reglamentos se impondrán a cualquier otro tipo de plan que apruebe la
administración.

Procedimiento:

El TS ha declarado en varias sentencias (STS 25/02/2009 y STS 04/03/2003)

la aprobación corresponde a las Comunidades Autonómicas pero es necesario que
exista un trámite de información pública, audiencia a los interesados y consulta a
otras administraciones públicas que estén afectadas.
Naturaleza jurídica de los planes:

TS (STS 25/02/2003) tienen la naturaleza de normas reglamentarias. Estos

planes tendrán un periodo de vigencia.

5. El régimen de protección.

El ordenamiento jurídico para salvaguardar los valores ecológicos de los Espacios

Naturales Protegidos diseña un conjunto de mecanismos necesarios para proteger
los Espacios Naturales Protegidos.

1. Art. 244 decreto legislativo 1/2000: zonas periféricas de protección. Podrán

establecerse para evitar impactos ecológicos o paisajísticos negativos este tipo
de zonas y en los monumentos naturales que sean subterráneos se establecerá la
protección también en la proyección vertical y en todas las áreas que sean
afectadas.

2. Establecimiento de áreas de sensibilidad ecológica (art. 245). Los parques,

reservas, monumentos y sitios de interés científico tendrán la consideración de
áreas de sensibilidad ecológica a efectos de evaluación de impacto ambiental, los
paisajes la tendrán cuando así lo se contemple en los reglamentos que los
declaran.

3. Art. 243.2  imponer servidumbre forzosa tanto para poner señales

informativas como para que la administración puede ejercer su protección.

4. Expropiación forzosa (art. 246.2) del justiprecio correspondiente que haya que
abonarle al propietario se reducirá el coste de restauración del Espacio Natural
Protegido que sea consecuencia de una infracción producida por su titulas.

5. Disposición adicional 2ª decreto legislativo 1/2000  registro de la red

canaria de Espacios Naturales Protegidos: se incluye en este todos los Espacios
Naturales Protegidos del archipiélago para que la administración los conozca y
proteja debidamente.

6. Sometimiento a instrumentos de organización.

Los planes de los diferentes Espacios Naturales Protegidos pueden prever

distintas zonas que tienen diferentes formas de aprovechamiento (zonificación,
art. 22.4) los instrumentos de organización pueden establecer zonas
diferenciadas, por ejemplo:

1. Zonas de exclusión o acceso prohibido (acceso reservado para fines científicos

o de protección).

2. Zonas de uso restringido: permiten un aprovechamiento por medios pedestres

pero sin que en ellos pueda implantarse instalaciones o infraestructuras
modernas.

3. Zonas de uso moderado: compatibilidad de la conservación con actividades

educativas.

4. Zonas de uso tradicional: permite un aprovechamiento agrícola, forestal o

ganadero compatible con la conservación.

5. Zona de uso general: tienen menor calidad biológica y permiten mayor cantidad
de visitantes y la instalación de infraestructuras (restaurantes, etc.).

6. Zona de uso especial: la conservación es compatible con los asentamientos

rurales o agrícolas y urbanos e infraestructuras y equipamientos.

Usos prohibidos, usos permitidos y usos autorizables: la ley estatal no los regula
como tal. Art. 13.2 y 14.2 previsiones que aluden a los usos prohibidos
(prohibición de exceder los limites de aprovechamiento establecidos por la
administración [art. 13.2], se prohíbe la recolección de material biológico salvo en
casos de investigación científica lo permitan, asimismo también prohíbe maltratar
a los animales que en ella existan [art. 14.2]).

Los usos prohibidos: son aquellos incompatibles con los Espacios Naturales
Protegidos.

Los usos permitidos: si se pueden aprovechar los recursos conforme a las

estipulaciones en los planes.

Usos autorizables: en principio están prohibidos pero mediante autorización de la

administración se permiten.

6. La organización administrativa.
Hay que diferenciar entre el ámbito nacional y el autonómico.

En la esfera estatal nos encontramos con el Consejo de la red de parques

nacionales, la comisión nacional de protección de la naturaleza (órgano colegiado
de cooperación en el que participan el Estado y las Comunidades Autonómicas),
consejo asesor del medioambiente.

En el autonómico: consejo asesor del medio ambiente y ordenación del territorio

(art. 225), la comisión de ordenación del territorio y medioambiente canario (art.
226 aprueba todos los planes de los Espacios Naturales Protegidos de canarias,
organización de carácter consultivo pero también tiene potestad decisoria), la
agencia de protección del medio urbano y natural (ente consorcial al que se
adhieren organizaciones públicas con finalidad esencial para que se apliquen las
normas rigurosamente tiene competencia para abrir expedientes sancionadores,
etc.), el patronato insular de los Espacios Naturales Protegidos (art. 230 órgano
adscrito al cabildo), consejo de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (art.
235), conjunto cartográfico de Canarias y el director- conservador que se
nombra para parques naturales y reservas (art. 232) y la oficina de gestión de los
parques rurales (art. 233).

TEMA 20. EL PATRIMONIO CULTURAL

1. El patrimonio histórico-artístico. Evolución histórica y regulación actual.

Competencias y organización administrativa.

Patrimonio Histórico Artístico está integrado por un conjunto de bienes de

naturaleza mueble o inmueble cuya protección, acrecentamiento y transmisión se
endereza a garantizar la existencia del Patrimonio Cultural que se regula por ley
estatal y autonómica.

Ley 25/junio/1985 de Patrimonio Histórico Español, ley 15/03/1999.

Se ha sólido entender que estos bienes cuando son de titularidad privada con
interés público.

En la actualidad el concepto que se ha establecido: el Patrimonio Histórico

Artístico hace referencia al conjunto de bienes que representan la historia de la
humanidad.

Desde el punto de vista histórico la legislación más reciente (siglo pasado) es la

ley de monumentos arquitectónicos 4/mayo/1915, Real decreto ley de 9/
agosto/1926, ley 13 /mayo/1933 y su reglamento de 16/abril/1936, aprobada la
constitución se aprueba la ley de 25/ junio/ 1985 esta parte de la base prevista
en lo previsto en la CE tanto en la protección del Patrimonio Histórico Español
(art.46) y en las diferentes competencias entre Estado y Comunidad Autónoma
(art. 198.1.15, 148.1.16 y 149.1.28) los poderes públicos favorecerán la
conservación.

La protección que se tiene es menos fuerte que la de otros derechos

fundamentales.

Conclusiones:

1. El legislador se basa en el criterio del interés.

2. Compete al Estado la protección y defensa contra la exportación y explotación.

STC17/1991 de 31 de enero: hay previsiones de la ley que son inconstitucionales
considerando que la competencia para declarar los bienes patrimonio cultural es
de la Comunidad Autonómica.

Hay casos excepcionales en los que es el Estado quien ostenta esta competencia:

1. Bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la administración del

Estado.

2. Bienes que formen parte del patrimonio nacional.

Los estatutos de autonomía recogen competencias sobre patrimonio cultural, en

el canario (art. 30.9) dice que la Comunidad Autónoma de Canarias tiene
competencias exclusivas para cultura, patrimonio histórico, artístico,
monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de la
competencia del Estado para la defensa de dicho patrimonio contra la
exportación y la expoliación. Archivos, bibliotecas y museos que no sean de
titularidad estatal.

De acuerdo con esta legislación se crea una división de competencias entre

Estado, Comunidades Autónomas y corporaciones locales:
Comunidades Autónomas: ley canaria art. 6  declarar bienes de interés cultural,
llevar un registro de bienes de esta clase y procurar y ejecutar las leyes sobre el
patrimonio.

Cabildos insulares:

art. 7: ejercen competencias transferidas, emiten informes, preceptivos y

vinculantes, cuando se van a aplicar planes especiales de protección, incoan y
tramitan expedientes de declaración con remisión posterior al Gobierno de
Canarias, ejercen derechos de tanteo y retracto, potestad expropiatoria, etc.

Ayuntamientos: elaboración del plan de protección, colaborar con los organismos

competentes y disponer de una serie de disciplinas que tienen funciones para
inspeccionar vulneraciones cometidas contra el patrimonio cultural y sancionarlas.

La ley estatal recoge distintas juntas que tienen como finalidad elaborar un
informe técnico de si un patrimonio tiene carácter cultural o no.

Ley autonómica art. 14 consejo canario de patrimonio histórico, comisiones

insulares de patrimonio histórico (cabildos), consejos del patrimonio histórico
(ayuntamientos).

2. Clases y bienes que lo integran.

Los bienes que pueden incluirse son tanto muebles como inmuebles que tengan
valor histórico, artístico, paleontológico, arquitectónico, arqueológico o
endográfico e incluso lo denominado por la ley como patrimonio documental o
bibliográfico.

Categorías:

1. Bienes declarados de interés cultural (mayor protección).

2. Bienes del inventario general (menor protección que la anterior).

3. Los demás bienes que no formando parte de las categorías anteriores integran
el patrimonio histórico artístico.

Para ser declarado como bien cultural o intégralo en el inventario general

desnecesario un procedimiento administrativo con una serie de trámites y entre
estos es fundamental recabar el informe del consejo de patrimonio histórico y de
las entidades competentes para elaborar estos informes.

Características del procedimiento: incluso antes de acabar se somete al bien que

se pretende declarar o incluir en el inventario a una regulación jurídica estricta,
eso significa que cuando se abre el procedimiento de declaración la
administración y los ayuntamientos deberán suspender el otorgamiento de
licencias o suspender los efectos de las que ya concedidas (art. 19 ley canaria),
además durante la tramitación solo se podrán realizar obras sobre el bien en
caso de fuerza mayor.

La ley estatal establece diferentes conceptos (arts. 14.2 y 27 ley patrimonio

histórico, ley canarias 15/03/1989 art.18):

1. Monumento histórico: es un bien que supone la realización de una obra

arquitectónica o de ingeniería que a juicio de los expertos merece protección
(bien jurídico indeterminado).

2. Conjunto histórico: agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de

asentamiento de carácter urbano o rural continuo o discontinuo que representa
un determinado estilo arquitectónico o un determinado tipo cultural.

3. Jardín histórico: es un espacio delimitado producto de la ordenación del

hombre que contiene elementos o valores naturales que merecen protección.

4. Sitio histórico: lugar o paraje en el que se haya producido un acontecimiento

de naturaleza histórica que también merece una particular protección.

5. Zona arqueológica: lugar o paraje natural donde existen bienes muebles o

inmuebles representativo de antiguas culturas.

La ley canaria establece también otras categorías (art. 18) añadiendo 2

categorías:

1. Zona paleontológica: aquel lugar que contiene vestigios fosilizados o restos

arqueológicos.

2. Sitio enológico: lugar que contiene bienes muebles o inmuebles representativos

de los valores propios de la cultura tradicional.
Procedimiento: tiene un plazo de 12 meses y será el Gobierno de Canarias que
mediante decreto declara el bien como de interés cultural (art. 22 y siguientes
ley 4/1999).

Después el bien debe inscribirse en el registro de bienes y si tiene carácter de

inmueble debe registrase en el registro de la propiedad.

Además en aquellos casos de inmuebles que contengan colecciones, bienes o

fondos de bienes muebles ligados a la historia del mismo se procederán a
relacionarlas simultáneamente para que también les alcance la protección.

Se consideraran que son inseparables del inmueble y cualquier operación que se

realice debe contar con estos.

Efectos de la declaración de bien de interés cultural:

Supone:

1. La inclusión en el registro del inventario general.

2. El nacimiento para los propietarios y titulares de derechos de esos bienes de

obligaciones tanto de consérvalos como de permitir el uso público con ciertas
limitaciones.

Se tratan de bienes inmuebles que tengan un entorno que necesite ser protegido
también se exige autorización administrativa para realizar obras en esos
inmuebles y se limita o prohíbe la señalización de publicidad.

3. En particular, los bienes de interés cultural. Efectos.

Bienes muebles la declaración de estos como de interés cultural implica que son
cosas fuera del comercio de los hombres (art. 28 ley patrimonial “res extra
comerci”).

Si son bienes pertenecientes a la iglesia católica solo podrán ser enajenados o

transmitidos a otras organizaciones eclesiásticas o a organizaciones públicas
pero nunca a entidades con ánimo de lucro.

En el caso de conjunto histórico, sitios históricos y zonas arqueológicas se obliga

a la aprobación de un plan especial por el ayuntamiento competente para
establecer normas para sí conservación con informe preceptivo y vinculante del
Cabildo Insular mientras este plan no se apruebe el otorgamiento de licencias
requerirá una resolución de la administración competente.

La descalificación:

Es posible siguiendo un procedimiento administrativo en el que se acredite que no

es necesaria la protección de es bien cultural.

Se requiere el informe del Consejero canario del patrimonio histórico y al menos

de dos instituciones consultivas que digan que no necesita protección (art.25 ley
4/1999) la declaración y la descalificación son simples decretos y por tanto
recurribles.

4. El régimen de los bienes muebles. Exportación e importación. Los deberes

de exhibición y conservación.

Cuando se incluyen en el inventario estos bienes están sujetos a un régimen

jurídico particular:

La administración puede inspeccionar el estado de conservación en que se

encuentra y verificar si los propietarios o poseedores actúan conforme al objeto
de la conservación.

Los propietarios y demás titulares de derechos están obligados a cooperar con la

administración para la confección del inventario.

Los propietarios deben permitir el estudio de esos bienes a los investigadores y

prestarles los bienes con las debidas garantías para las posibles exposiciones.

Cualquier tipo de transmisión debe comunicarse a la administración para que esta

lo anote en el inventario.

Aquellos bienes muebles que estén incluidos en la categoría de bienes de interés

cultural e incluidos en el registro no se pueden exportar, si simplemente están
inscritos en el inventario o tengan antigüedad superior a 100 años se pueden
exportar con autorización de la administración (art. 5 ley patrimonio histórico).

Si se incumplen estas normas el Estado podrá confiscar esos bienes y una vez
confiscados quedan en poder del Estado, el propietario solo podrá recuperarlos si
acredita la pérdida o sustracción del bien antes de que este fuera ilegalmente
exportado.

Ley de patrimonio histórico español: para la exportación de cualquier bien mueble

también admite la salida temporal para exhibiciones, convecciones, etc.

Favorece la importación de estos bienes y la permuta de estos con bienes de igual

valor (art. 32 y siguientes).

Es obligatorio que se comunique a la administración los cambios de dueño para que

esta ejerza su derecho de tanteo y retracto (art. 41 ley canaria de patrimonio
histórico).

Además las entidades o personas que se dediquen a la exportación e importación

deberán llevar un libro de registro de las transacciones.

Cuando estos bienes muebles fueran de la iglesia católica no podrán ser

traspasados, enajenado o cedidos a entidades mercantiles.

Normativa estricta que se traduce en la imposición de un conjunto de deberes

que implican una sanción por su incumplimiento, ejemplo:

Deber de exhibición si se incumple (art. 96.1 ley canaria de patrimonio histórico)

se comete una infracción leve que apareja sanción.

Deber de conservación, mantenimiento y custodia, los titulares de estos bienes

los deberán mantener en las condiciones adecuadas utilizando los medios
necesarios para ello, si se incumple se comete una infracción grave (art. 41 ley
canaria de patrimonio artístico), la administración puede también ejecutar la
ejecución subsidiaria ( la administración se encarga de este deber de
conservación, pero los costes del mismo los paga el propietario del bien), la
declaración de interés social para ejercer la potestad expropiatoria.

5. Las potestades administrativas: policía y fomento.

El ordenamiento jurídico da potestades a la administración para que conserve el

patrimonio histórico español:
Potestad expropiatoria: no solamente para asegurar el deber de conservación
sino también para evitar el deterioro o se puede edificios cercanos que
perturben su contemplación (art. 37 ley patrimonio histórico: los mismos
municipios podrán expropiar notificando a la administración competente).

Potestad sancionadora, dos vertientes: administrativa y penal.

Potestad de ejecución subsidiaria: la administración se encarga de este deber de

conservación, mantenimiento y custodia pero los costes del mismo los paga el
propietario del bien.

Potestad de ejercer el derecho de tanteo y retracto: cuando se quiera enajenar

estos bienes se deberá informar a la administración del precio y condiciones de
venta y los subastadores deberán notificar las condiciones de la subasta.

La administración tras ser informada tiene un plazo de 2 meses para ejercer el

derecho de tanteo y adquirir el bien.

Si el vendedor no informa de la venta del bien la administración ejercerá el

retracto con un plazo de 6 meses desde que se tiene conocimiento fehaciente de
la enajenación.

Cuando se traten de bienes que pueden ser adquiridos para museos, bibliotecas
de titularidad estatal la administración tendrá preferencia para adquirirlos.

Se establece la obligación de que los registradores de la propiedad y mercantiles

de no inscribir estas operaciones hasta que no se acredite que se cumplen todos
los requisitos.

Medidas de fomento se incentiva la protección de estos bienes:

Estímulos fiscales en la práctica totalidad de tributos.

Acceso preferente al crédito oficial para obras de mantenimiento o recuperación

de estos bienes.

El 1% de los presupuestos para obras públicas financiadas directa o

indirectamente por el Estado será destinado al mantenimiento o recuperación de
bienes de interés cultural.
Conjunto de beneficios fiscales: (art. 69-73) exención de caso todos los
impuestos locales, deducciones del 15% del impuesto del IRPF (no puede exceder
del 10% de la base imponible).

Pueden pagarse los impuestos con bienes de interés cultural. Posibilidad de

ayudas, subvenciones, etc.

6. El patrimonio arqueológico y el patrimonio documental

Patrimonio arqueológico:

Es un conjunto de bienes muebles o inmuebles que se encuentran en la superficie

o en el subsuelo, mar territorial o plataforma continental susceptible de ser
estudiado por metodología arqueológica (art. 40 ley patrimonio histórico español).

Debido a la importancia de estos bienes para el estudio de la civilización del

hombre se convierten inmediatamente de dominio público.

Puede darse que en unas determinadas zonas se de la existencia de mucho

patrimonio arqueológico (ley canaria de patrimonio histórico Art. 63-65 
parques arqueológicos y endográfico).

Para las perforaciones u obras necesarias la ley impone la necesidad de

autorización administrativa para llevarlas a cabo.

Cuando se descubre un bien arqueológico sin licencia el descubridor está obligado

comunicarlo en el plazo de 30 días a la administración competente, si lo descubre
por casualidad debe informar inmediatamente.

Mientras no se informe a la administración se cumplirán las normas del depósito

legal del código civil.

En los supuestos de descubrimiento se le reconoce al descubridor o al propietario

del bien a perseguir la mitad del valor tasado por un perito competente.

Patrimonio documental:

Son elementos que sirven para el conocimiento o estudio de nuestra civilización.

Art. 41: el patrimonio documental está constituida por bienes

_______________________ y forman un patrimonio especial.

Un documento es cualquier expresión en lenguaje convencional o no y en cualquier

soporté (escrito en papel, foto, ordenador, etc.).

Forman parte del patrimonio documental todos aquellos generados y mantenidos

por el Estado o por cualquier institución ligada a él.

Los documentos con una antigüedad superior a 40 años pertenecientes a

sindicatos, empresarios, asociaciones, etc.

Los documentos de más de 100 años generados y conservados por cualquier

persona.

La ley reconoce al Gobierno la posibilidad de que declara como patrimonio

documental aquellos supuestos que no cumpliendo los requisitos anteriores ayudan
al conocimiento de la civilización.

Patrimonio bibliográfico

Se entiende por patrimonio bibliográfico aquellas obras artísticas de titularidad

pública y las obras literarias, históricas y científicas de carácter unitario o
seriado en letra impresa o manuscrita de los que no consten más de tres
ejemplares en bibliotecas públicas.

Año 1958 se dispuso la obligación legal de depositar al menos tres ejemplares

de cada obra.

Se da un concepto amplio que no solamente incluye libros y revistas sino también

películas, cd´s, fotografías y materiales audiovisuales que puedan ser
patrimonio bibliográfico.

Art. 46 CE es Estado se encuentra obligado a conservar y acrecentar este tipo

de bienes.

Se crea el censo de los bienes del patrimonio documental y el catalogo del

patrimonio documental.

Documentos de un particular interés (ley art. 51 y 53) serán incluidos en una

sección especial en el inventario de patrimonios de bienes del Estado.
Tanto el Estado como los poseedores de estos bienes tienen la obligación de
conservar y mantenerlos en los lugares y condiciones adecuados, sino podrán ser
expropiados.

También deben los propietarios permitir el acceso a estos a los investigadores y

a la administración para que verifique que se cumple con el deber de
conservación y mantenimiento.

Todos los documentos que puedan afectar a la intimidad personal y familiar de

la persona están protegidos por el art. 18 CE.

Los propietarios o poseedores de estos documentos los pueden depositar de

forma temporal en los archivos y bibliotecas públicas.

Junto al deber de conservación existe el deber de dejar estos bienes a los

investigadores con ciertos límites:

1. La intimidad de la persona.

2. Ley de secretos oficiales.

3. Poder averiguar los delitos y delincuentes (documentos de valor crucial).

4. Aquellas materias que afecten a la seguridad y defensa del Estado.

Los documentos que afecten a la intimidad están protegidos por sanciones a

aquellas que los divulguen (ejemplo: médicos, abogados, procuradores, las
autoridades y funcionarios públicos art. 417 CP)

La ley dice que estos documentos con datos privados no podrán publicarse sin
consentimiento del afectado o en un plazo de 25 años desde su muerte o 50
años desde la fecha del documento.

Todos los archivos, bibliotecas y museos de titularidad Estatal y los inmuebles

en los que se encuentren ubicados tienen el carácter de interés cultural, además
se permite la declaración de utilidad pública para la expropiación de edificios
contiguos con el fin de proteger estos archivos (art. 64 ley patrimonio
histórico).
La exportación e importación está sujeta a los mismos límites de los bienes
muebles y en todo caso se consideran inexportables. Si se permite la salida
temporal de España a efectos de exposición de estos documentos (art. 31 y 34
ley del patrimonio histórico).

La Comisión superior calificadora de documentos se encargara de estudiar

todo lo relativo a la conservación y mantenimiento de estos documentos.

Art. 20 y 21 ley de memoria histórica, crea el archivo general de memoria

histórica con sede en Salamanca y el archivo de la Guerra Civil.

V. DERECHO URBANISTICO

TEMA 21: INTRODUCCION AL DERECHO URBANISTICO

1. El urbanismo como problema. Concepto y naturaleza.

Sector de la actividad pública que se extiende no solamente a la esfera jurídica

sino también a los ámbitos económicos sociales y medio ambientales.
STC 20 marzo 1997: disciplina jurídica de hecho social o colectivo de los
asentamientos de población sobre el espacio físico.

El contenido del urbanismo se reduce en la fijación de las políticas de ordenación

de la ciudad en tanto en cuanto que a través de ellas se establece el cómo,
cuando y donde deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos y que
servicios desarrollar para ello.

Tomás Ramón Tomás Morales: el urbanismo alude a una perfecta, global e

integradora de toso lo que se refiera a la relación del hombre con el medio en el
que este se desenvuelve, a cómo aprovechar o utilizar el suelo esto significa que
el urbanismo tiene gran importancia económica.

La clasificación del suelo tiene gran importancia.

En el urbanismo no solo confluyen intereses públicos (necesidad del Estado de

uso racional y equilibrado del suelo respetando entre los que son poderosos y los
que no lo son) e intereses privados (derechos del propietarios de inmuebles).
El derecho urbanístico intenta equilibrar estos intereses.

Concepto de derecho urbanístico

Es aquel conjunto de normas, instituciones y técnicas que bien por sí mismas o a

través del planeamiento regula el régimen urbano de la propiedad del suelo y la
ordenación urbana así como la actividad administrativa encaminada al uso del
suelo, a la urbanización y edificación.

Naturaleza del derecho urbanístico

La doctrina y jurisprudencia afirman que es derecho público y en concreto de

derecho administrativo.

Bazol Coma  las técnicas urbanísticas nacen, germinan y desarrollan en el

derecho público.

Antonio Canciller Fernándezla naturaleza del derecho urbanístico es la de

derecho administrativo y que pueda afectar al derecho propiedad no es relevante
para ello.

Características del derecho urbanístico

1. Es derecho administrativo.

2. Todas las controversias que pueden suscitarse serán conocidas por la

jurisdicción contencioso-administrativa.

3. Opera no solamente a través de normas, sino también de los planes.

2. El Derecho urbanístico en España: evolución histórica. En particular, la

Ley del Suelo de 1956 y la reforma de 1975.

En el antiguo régimen se dictaron las leyes de Indias por Felipe II en ellas se

contenían leyes urbanísticas de cómo se ordenaría el territorio.

Para el derecho urbanístico moderno hay que esperar a la Revolución Industrial

para romper con los límites de la ciudad antigua la cual es cerrada para
protegerla de agresiones externas.
Este tipo de ciudad cerrada se mantiene hasta el siglo XIX hasta el desmesurado
incremento de población y la Revolución Industrial.

Para resolver los problemas se aprueba una normativa para ensanchar la cuidad y
son estas normas como surge en sentido moderno lo que conocemos como derecho
urbanístico.

En este contexto histórico se crean leyes por ejemplo ley 29 junio 1874
(favorecen la edificación extramuros con normas que permiten la expropiación
forzosa para hacer las calles e infraestructuras necesarias disponiéndose que
para la corporaciones locales reciban la contribución correspondiente durante 25
años).

En este marco se aprueban un conjunto de planes de ensanche, ejemplo plan

Castro Madrid 1860 y plan Serdá Barcelona 1860 que reordenan conforme a las
nuevas técnicas estas ciudades.

En 1876 se dicta la ley de ensanche de poblados y la ley de 26 junio 1892

pensada exclusivamente para Madrid y Barcelona paro luego se extendió a otras
ciudades.

El propósito de todas estas leyes es ensanchar las ciudades.

La perspectiva de la reforma interior de las poblaciones: reformar las ciudades

antiguas que no tenían las infraestructuras necesarias para el aumento de la
población.

Estas se encuentran la ley de expropiación forzosa 10 enero 1879 y 18 marzo

1895 que regulan el saneamiento y reforma interior de los pueblos.

También establecen un conjunto de medidas para llevarlo a cabo:

- Las zonas laterales o paralelas a las vías públicas puedan ser expropiadas hasta
50 metros.

Se establece un sistema en el que serán los concesionarios privados los que

ejercen estas obras.

Perspectiva sanitaria, se pretende que las ciudades que han visto incrementado
su población reúnan los requisitos que sean necesarios para que la vida sea buena
en ellas.

Conjunto de normas para ello: 1804 Gran instrucción sanitaria y 1910 Reglamento
de higiene pública (serie de exigencias que deben cumplir los edificios, otras
medidas para mejorar los servicios del edificio).

Real Orden de 3/01/1923, conjunto de medidas para edificios más pequeños.

En la época de Primo de Rivera, Calvo Sotelo dicta el reglamento de obras y

servicios de bienes municipales de 1924 que junto al Estatuto municipal impone
normas jurídico-sanitarias que importancia para el desarrollo positivo del
derecho urbanístico.

Establecen la zonificación de los municipios lo que supone que todo municipio

debe distribuir zonas más o menos aptas para la residencia, el comercio, la
industria, etc.

Se establecen estándares urbanísticos que son índices numéricos que imponen la

necesidad de que por cada equis metros urbanizables existan zonas verdes,
infraestructuras, etc.

Exigencia de licencia municipal para la transformación del suelo.

También establece figuras tributarias nuevas para desarrollar el urbanismo,

ejemplo contribuciones especiales o arbitrios sobre el incremento del valor del
suelo.

Establece la necesidad de que todos los municipios elaboren un plan general de

ensanchamiento.

Ley de 12 de mayo de 1956, por primera vez tiene una regulación global y
completa del derecho urbanístico en España.

Luciano Parrojo y García Enterría: esta ley es el acta de nacimiento del derecho
urbanístico español.

Esta ley es la causa de la complejidad del derecho urbanístico español por la gran
cantidad de técnicas que en ella se encuentran.
Novedades de esta ley:
1. Reclamo por primera vez para los poderes públicos la entera responsabilidad en
lo que concierne a la ordenación urbanística.

2. El urbanismo quedo determinado como función pública indeclinable (los poderes

públicos están obligados a ordenar las ciudades conforme a intereses publico).

3. Nuevo Estatuto del derecho de propiedad del suelo, el derecho a edificar pasa
a ser una atribución expresa del plan (ius edificandi). Santiago Muños Machado.

4. Fijación de un cuadro de valores objetivos para cada clase de suelos calculado

en base a su calificación urbanística.

5. Ordenación y uso del suelo se debe llevar a cabo con los planes urbanísticos en
vigor y para aplicar esta norma la ley establece un conjunto de planes que van a
definir en concreto como va a aprovecharse el suelo en España.

A finales de los 70 solo el 7,5% del territorio español estaba planificado.

Este fracaso es debido a la escasez de recursos y porque el propio legislador no

fue coherente con los objetivos que tenía la ley.

Ley 21/julio/1962, con objeto de facilitar la planificación general de la vivienda

permitió actuaciones fuera o contra al planeamiento.

El Decreto-ley 27/junio/1970 y el 3º plan de desarrollo se permite actuaciones

administrativas contrarias al plan.

Se permitió una figura nueva el urbanismo concertado los poderes públicos

renunciaron a controlar y dirigir la política del suelo trasladándola a los
empresarios.

La consecuencia fue que pasados 20 años hubo que modificar la ley del suelo del
56 porque era insuficiente.

La reforma da lugar a la ley 02/mayo/1965 partiendo de la ley anterior modifica

algunos aspectos de la ley del 56, cambios:

- Flexibiliza los planes permitiendo combinar la acción y la planificación

urbanística.
- Nueva figura del planeamiento planes directores de coordinación.

- Establece nuevos estándares urbanísticos en orden de asegurar condiciones

físicas adecuadas.

- Profundiza en el régimen de cesiones obligatorias y gratuitas que deben hacer

los propietarios como consecuencia de las plusvalías urbanísticas generadas por la
acción de los poderes públicos.

- Regula con mayor celeridad los elementos de sanciones de la ordenación.

Estas no surten los efectos que pretende el legislador y esto da lugar al texto
refundido de 9/abril/1976 también establece que deben ser desarrollados por
normas reglamentarias. En el 78 se aprueban 3 reglamentos:

Reglamento del Planeamiento Real Decreto 23 junio.

Reglamento de disciplina urbanística 23 junio.
Reglamento de gestión urbanística 25 agosto.

Con lo que se incrementa la complicada regulación urbanística y se complica el

régimen jurídico urbanístico.

Pero atendiendo al contexto en el se aprueba (la transición) estas solo son

modificaciones, años más tarde se aprueba el Real Decreto ley de 14/marzo/1980
sobre la creación del suelo y agilización de la gestión urbanística que
incluyo__________________________________ porque hay un
encarecimiento del suelo.

Real Decreto ley de 16 octubre de 1981 de adaptación de los planes generales de

ordenación urbana, adaptan los planes de ordenación urbanística a la nueva
situación administrativa con la creación de las Comunidades Autonómicas.

3. El nuevo marco constitucional: la distribución de competencias en materia

de ordenación del territorio y urbanismo. EL papel de las Administraciones
Públicas.

El año 1978 supone la transformación sustancial del ordenamiento jurídico ya que

será la Constitución la que lo regule. Afecta en dos aspectos:

1. Determinar el alcance y contenido del derecho de propiedad.

2. Concretar la distribución de competencias no solo entre Estado y Comunidades
Autónomas sino también entre el Estado las Comunidades Autónomas y las
corporaciones locales y que la Constitución garantiza la autonomía de estas
últimas.

Art. 33 CE: se reconoce el derecho de propiedad y herencia y la función social

limitara el contenido de esos derechos.

Nadie podrá ser privado de ese derecho sino por utilidad pública o interés social
y será compensado de acuerdo a lo que disponga las leyes.

STC de 23 marzo de 1987: afecta a la ley de reforma agraria de Andalucía,

declaro expresamente que la Constitución declara el derecho a la propiedad que
se configura y protege con un as de facultades individuales sobre las cosas pero
también con un conjunto de deberes y obligaciones establecidas de acuerdo con
las leyes en atención a valores e interésese la colectividad.

El art. 33 impide la confiscación pero permite determinadas limitaciones así

como el retorno de las plusvalías urbanísticas a la comunidad porque hay valores
de la colectividad que también protege y estos son:

- Art. 47:

1. Los poderes públicos asumen la responsabilidad de regular el suelo de acuerdo

a intereses colectivos.

2. Mandato de evitar la especulación.

3. Permitir la participación de la comunidad en las plusvalías.

- Art. 43: proteger la salud pública. No se puede permitir una instalación

industrial en cualquier sitio.

- Art. 128: la riqueza del país está subordinada al interés colectivo.

- Art. 45: los poderes públicos deben asegurar la utilización racional de todos los
recursos naturales. Las limitaciones que comporta el medio ambiente.

- Art. 46: patrimonio histórico español. Se interpreta en base al art. 9.2CE. Esto
no solo sucede en España, ejemplo Reino Unido ley de 1975, obligación a adquirir
suelo durante 10 años.

Esta obligación de los poderes públicos de actuar para preservar estos valores no
solo se da en el ordenamiento jurídico español, también se dé en los países de
nuestro entorno.

La distribución de competencias

Conforme a la ley del 56 la aprobación de los planes corresponde a la

administración del Estado (régimen centralista en el que los entes locales
carecen de competencias).

Esto supondrá que el legislador de la época creó una organización administrativa

fuertemente centralizada y como el urbanismo afectaba y afecta a diferentes
áreas o sectores de la administración pública se establecieron organismos como
la comisión nacional y la comisión central de urbanismo y las comisiones
provinciales, órganos colegiados que representan a los grupos ministeriales.

Pero el legislador no fue coherente con lo que pretendía porque en el año 1957
con el ministerio de la vivienda estas competencias fueron acogidas por este
ministerio por lo que la función de estas comisiones quedo en papel mojado.

Con la reforma por la ley de 2 mayo de 1975 se trata de recuperar la posición de

la comisión central de urbanismo otorgándole funciones consultivas.

Se crean el instituto nacional de urbanismo (función: adquirir suelo urbanizable

por expropiación forzosa) y el instituto nacional de la vivienda (objeto creación
de vivienda de protección oficial) para facilitar la gestión. La Constitución cambia
este régimen centralista:

- Art. 148.1.3 CE: las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias sobre
la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

Los distintos estatutos de autonomía repiten la misma configuración.

El urbanismo y la ordenación del territorio como competencia exclusiva.

El estatuto autonómico de Canarias art. 30.15 la Comunidad Autonómica de

Canarias tiene competencias exclusiva en materia de ordenación del territorio y
del litoral, urbanismo y vivienda.
A pesar de la declaración de competencia exclusiva no es del todo cierto porque
el urbanismo y la ordenación del territorio no se pueden considerar competencia
exclusiva sino más bien competencia compartida.

STC 20/03/1997(IMPORTANTE): asigna una gran competencia sobre urbanismo

a las Comunidades Autónomas.

Transformación del derecho urbanístico español porque muchas de las

competencias del Estado son asignadas a las Comunidades Autónomas.
STC 11/junio/2001:

Distribuye las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas así:

1. Sobre la base del art. 149.1.1 CE al Estado le corresponde la regulación de las

condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad porque es al Estado al
que compete la definición del contenido primario de este derecho, es decir,
define las posiciones jurídicas de este derecho.

2. Al Estado sobre la base del esta competencia le corresponde determinar las

clases de suelo, el contenido urbanístico susceptible de adquisición y los
principios sobre los produce la equidistribución de beneficios y cargas.

3. Regular las garantías generales de la expropiación y el sistema de

responsabilidad extracontractual (art. 149.1.18) y en tal concepto establecer
normas sobre el derecho de consulta y la participación de los ciudadanos.

4. Regular el régimen de valoraciones del suelo sobre la base del art. 149.1.18
porque al sufrir la expropiación forzosa puedan ver valorados sus terrenos de
igual forma en todo el territorio español.

5. Valoración de los aspectos regístrales y demás cuestiones de legislación civil,

art. 149.1.18.

6. Otras competencias: competencia para dictar la legislación básica sobre medio

ambiente, art. 149.1.23 y competencia para ejecutar obras que afecten a mas de
una Comunidad Autónoma.

El resto de competencias son para las comunidades Autónomas:

1. Tiene la posibilidad de diseñar su propio modelo de ordenación territorial y por

ende fijar sus propias políticas sobre ordenación del la ciudad, más
concretamente las Comunidades Autónomas en relación al derecho de propiedad
pueden completar los criterios básicos que lo conforman, y así establecer
diferentes categorías de suelo, fijar deberes y cesiones complementarias, etc.

2. En el planeamiento las competencias de las Comunidades Autónomas son todas

(función, clases, etc.).

3. Sobre equidistribución las comunidades autónomas pueden fijar ámbitos,

criterios y técnicas respecto a los beneficios y cargas que tienen los
propietarios.

4. Gestión de los usos del suelo. Pueden diseñar su modelo de gestión del
planeamiento, mecanismos de cumplimiento de los plazos, etc.

5. También sobre la intervención y disciplina urbanística.

6. Regular la causa expropiandi y los supuestos específicos de responsabilidad

patrimonial de la administración.

Los municipios tradicionalmente tenían competencias urbanísticas, ahora los art.

137, 140 y 141 CE y los art. 25.2 de la ley 2/abril/1995: competencia
_________________ ley de régimen de bases locales.

STC 5/junio/2001 ha declarado que no es necesario declarar que entre los

asuntos que interesan a los municipios se encuentra el urbanismo.

Estos municipios deben tener atribuidas unas funciones que aseguren su

intervención en los siguientes extremos:

- Aprobación inicial y provisional de los planes urbanísticos.

- Aprobación de las obras de transformación del suelo que no sean de interés

general.

- Otorgar las licencias urbanísticas.

- Aplicar toso lo concerniente a la disciplina urbanística.

Los Cabildos tienen competencia:

- Para subrogarse en la posición de los municipios.

- Aprobar los planes de urbanismo insular.

En el año 90 se aprobó la ley 25/julio/1990 que estableció el mandato al Gobierno

para que formule un texto refundido: Texto Refundido 1/1992 de 26 junio (ley
del 90 y texto refundido de 1970), supuso un régimen jurídico más rígido.

Las facultades de los propietarios sobre su terreno se enlazaron rígidamente con

el cumplimiento de unos deberes que debe cumplir este propietario de acuerdo
con la ley y los planes, si los incumplían entraban en juego las sanciones y la
expropiación forzosa dando lugar a la acción llamada sanción-expropiación.

También esta reforma merma las funciones que tenían las comunidades
autónomas, por lo que la STC 20/03/1997 echo abajo la práctica totalidad de lo
establecido por el texto refundido 1/1992.

Real decreto ley 7/junio/1996 que venía a acabar con el encarecimiento del suelo
y favorecer el acceso a la vivienda introduciendo cambios.

El real decreto ley 7/junio/1996 incorporo modificaciones al real decreto del 92,
modificaciones:

- Eliminación de las diferencias del suelo programado y no programado para el

aumentar el precio del suelo y _______________________.

- Incrementos de los porcentajes de aprovechamiento que se le reconocen a los

propietarios, pasan del 85% al 90 %, el deber de cesión de propietario al Estado
es menor del 15% se pasa al 10%.

- Elaboración, plazos y competencias para elaborar el planeamiento modifica art.

21.1m, 22.2c y 47.3 _____________________ para agilizar este procedimiento
y otorgarle al alcalde competencias.

El real decreto ley poco después paso a ser ley: ley 14/abril/1997 ley de medidas
liberalizadoras del suelo y de colegios profesionales.

STC 20/marzo/1997  anula el 80% del testo refundido del 92.

Ley 6/1998 de 13 abril sobre régimen del suelo y valoraciones: se adapta a la

doctrina del TC, regula las pocas competencias que la STC de 1997 le deja al
Estado. Regula:

El contenido básico del derecho de propiedad para asegurar la igualdad en el

ejercicio de este derecho en todo el territorio.

Las expropiaciones, las valoraciones y los supuestos de indemnizatorios.

Paralelamente a esta ley hay que manejar la ley del 98, el texto refundido de
1976 y algunos art. del real decreto ley del 92 y además la legislación autonómica.

Tomas Ramón Fernández Rodríguez, García de Enterría y otros autores

reclamaban una reforma del ordenamiento urbanístico.

4. La regulación vigente: el Texto Refundido de 20 de junio de 2008.

La ley 8/2007de 28 mayo se refunde con los pocos art. Del texto refundido del
92 dando lugar al real decreto legislativo 2/2008 de 20 junio: se prescinde de
regular las técnicas urbanísticas como la clase del suelo o los planes.

Su objetivo es establecer las bases económicas y medio ambientales del régimen

jurídico del suelo al ser este un recurso económico escaso y no renovable.

Aportaciones del real decreto legislativo de 2008:

1. Se establece un estatuto jurídico de derechos y deberes de los sujetos

afectados y así establece el estatuto jurídico de la ciudadanía en general.

2. El estatuto jurídico de la iniciativa privada para actuación urbanística

entendiendo que esta afecta a los propietarios y a los empresarios
constructores.

3.Estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria definido conforma a un conjunto

de facultades y deberes que están en poder de los propietarios.

Además asegura unos estándares mínimos de transparencia y participación de los

ciudadanos en los procedimientos de urbanísticos.

Art. 4  participación en la aprobación y procedimientos de los planes.

Establecimiento de una reserva del suelo para construir viviendas de protección
oficial.

Esta previsión ha sido recurrida por las comunidades autónomas.

4. Régimen urbanístico del suelo que diferencia situación y actividad, estado y

proceso y por ello ya no se habla de clases de suelo sino de situaciones en las que
se puede encontrar el suelo (art. 12 texto refundido 2000):

Situación del suelo urbanizado.

Situación del suelo rural.

5. Regula las valoraciones y las garantías de la integridad patrimonial como son las
expropiaciones forzosas y la responsabilidad patrimonial de la administración de
la misma forma que la ley del 98.

6. Función de normas relativas a la función social del suelo, establece normas

sobre venta o sustitución forzosa, sobre los patrimonios públicas del suelo y el
derecho de superficie.

También establece normas del texto refundido del 92: materia del ministerio
fiscal, acciones y recursos y serie de normas del registro de la propiedad.

5. La legislación canaria.

La ley de ordenación del territorio de 20 mayo de 1999 que junto a la

ley_____________ da lugar al decreto legislativo 1/2000 de 8 mayo.

Se basa en los art. 148.1.13 CE y art. 30.15, 30.16 y 32.12 del Estatuto de
autonomía de canarias. Aportaciones del decreto legislativo 1/2000:

Regula conjuntamente la ordenación del territorio, el urbanismo y los recursos y

espacios naturales protegidos.

Incorpora como instrumentos de relevancia para la ordenación del territorio y

urbanismo las directrices de ordenación y los planes insulares de ordenación.

Por debajo de ellos se encuentran todos los planes que se aprueban en la

comunidad autónoma de canarias.

Criterios para regular los distintos tipos de suelo basándose en la disposición

adicional 4ª de la ley de 13 abril de 1998 que daba una distinción a la comunidad
autónoma de canarias debido a sus características.

Regula todo lo relativo al urbanismo conforme a lo que ha venido siendo

____________________ que se responsabiliza a la administración en la cultura
urbanística que se apoya en el plan urbanístico y responsabilidad de la
administración.

Ley complicada de difícil aplicación. Este ha sido modificado en varias ocasiones:

- Año 2003 ley 14/abril.

- Ley 6/2009 de 6 mayo (de medidas urgentes en materia de ordenación

territorial) y ley 7/2009 de 6 mayo (modifica sobre la declaración y ordenación
de áreas urbanas en el litoral canario).

Modificaciones que aportan las leyes de 6 mayo:

Adaptar la planificación a los principio de desarrollo sostenible manteniendo la

contención del territorio.

Cambio en las normas de procedimiento para aprobar las directrices de

ordenación agilizando este así como para la aprobación de las llamadas
calificaciones territoriales y proyectos.

Usos turísticos, promoción de la actividad agropecuaria y se flexibiliza la

prohibición de clasificar nuevos suelos urbanizables con destino turístico.
TEMA 22: LA PROPIEDAD DEL SUELO: TIPOLOGIA Y REGIMEN
JURIDICO

1. El derecho de propiedad inmobiliaria en la Constitución Española: art. 33.

El derecho a la propiedad privada que prevé el CC se caracteriza por ser de

talante liberal, individualista, absolutista y agrario.

El propietario lo es hasta lo más alto del cielo y lo más profundo de la tierra.

Art. 781-785 CC reconocen la plena libertad comercial con respecto a esa

propiedad y que las obras y plantaciones pertenecen al propietario.

Derecho conectado al derecho de propiedad del código de Napoleón y el derecho

romano lo que le reconoce al propietario plenas facultades sobre la cosa.

Este derecho no tiene que ver con el derecho de propiedad de la ley del 56
porque aquí está limitado por su función social.

Así lo vemos en el texto refundido de 1992, ley de 1998 o el vigente texto

refundido de 20/junio/2008 que establece en el art. 7.1 que el derecho de
propiedad es estatuario y que resulta de la vinculación a concreto destinos en los
términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

El art. 7.2 la patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente por su

realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de los deberes y al
levantamiento de propias que correspondan.

Esto conecta con la función social del art. 33 CC.

Art. 8 y ss. Texto refundido de 2008  facultades inherentes al derecho de

propiedad, facultades de uso, disfrute, explotación, disposición, establecimiento
de instalaciones y obras que no tengan el carácter legal de edificación y el
derecho a edificar respetando los requisitos y condiciones del correspondiente
plan.

El derecho de propiedad del suelo abarca el cielo y el subsuelo hasta los límites
que establezcan los planes y las limitaciones que regulan las servidumbres
publicas de los dominios privados.
Esto comporta que el que el papel central de la ordenación urbanística lo tiene el
plan, que ordenación de la ciudad, calificaciones del suelo y también crea las
expectativas económicas de las propiedad.

Pero estas facultades del plan no tienen derecho a indemnización art. 3 texto
refundido 2008, art. 35 indemnización en los casos de alteración de las
condiciones del ejercicio de la edificación, modificación o extinción de la eficacia
de las licencias, etc.

Son los planes urbanísticos los que delimitan la función social de la propiedad,
esto se hace así porque la ordenación del suelo es una función pública, es decir, el
Estado le atribuye a la administración pública la ordenación del suelo por ser un
bien escaso, art. 3 texto refundido 2008.

Este art. 3 también establece que el ejercicio de la potestad de ordenación

territorial y urbanística deberá ser motivado con adecuación al interés social,
función pública de la ordenación urbanística.

Alcance de la función social de la propiedad

El Tribunal Constitucional en diferentes sentencias ha ido desarrollando una

doctrina de las que se concluye que la función social:

1. Es la finalidad o utilidad pública de una categoría de bienes.

2. Debe estar delimitada por ley y no por reglamento.

3. Es un elemento estructural del derecho de propiedad.

4. Se traduce en un conjunto de deberes y obligaciones que recaen sobre el

titular del bien y que incluso pueden dar lugar a la prohibición de actuación o a la
exigencia de un rendimiento mínimo.

5. Las cargas que implica la función social en ningún caso pueden ser
indemnizadas.

La función social debe basarse en motivos jurídicamente relevantes:

- Art. 33 CE.
- Art. 45 CE utilización racional de los recursos.

- Art. 46 CE promover el enriquecimiento del patrimonio histórico.

- Art. 43 CE.

Preceptos constitucionales que apoyan a la función social del suelo. Es necesario

para determinar el alcance de la misma observar tres criterio:

Razonabilidad.

Proporcionalidad.

Respeto del contenido de los preceptos constitucionales del art. 56 CE

Las limitaciones deben ser razonadas y proporcionadas a lo que se quiere

proteger respetando el contenido esencial de esos derechos.

El TC considera una serie de materias que deben ser reguladas por ley:

- Clases de suelo.

- Facultades y cargas urbanísticas.

- Mecanismos de equidistribución.

- Los planes.

- Sistemas de ejercicio.

- Potestades de intervención para otorgar licencias.

2. Las situaciones del suelo.

Ha sido el texto refundido de 2008 el que ha comenzado a hablar de situaciones

del suelo porque antes solamente existía una clasificación que diferenciaba:

- Suelo urbano.
- Suelo urbanizable.

- Suelo no urbanizable.

Debido a que las técnicas urbanísticas están reservadas al legislador autonómico

el Estado no puede regular dichas técnicas y como las clases de suelo es una
cuestión urbanística lo que hace es eludir su clasificación y lo que hace es hablar
de unas situaciones del suelo para determinar las valoraciones del mismo.

Solo se puede valorar el suelo atendiendo a dos posibilidades: situación de suelo

rural y situación de suelo urbano.

El suelo urbanizable es responsable de la inflación de los precios del suelo.

De forma que une el suelo urbanizable con el suelo rural, así que todo el suelo que
no es urbano es suelo rural.

Se parten de dos situaciones diferenciadas porque el legislador le interesa

atender exclusivamente a la situación del suelo actualmente haciendo extracción
de lo que diga el planeamiento de lo que puede llegar a ser.

Las comunidades autónomas pueden continuar con la clasificación recogida en la

anterior ley.

Definición de estas dos situaciones:

Art. 12 suelo rural: es aquel preservado de las transformaciones por urbanización

y en todo caso se incluyen los siguientes terrenos:

1. Terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección del

dominio público y patrimonios de interés cultural.

2. Los que deban quedar sujetos a dicha regulación por los valores que en ellos
concurran como los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales o paisajísticos.

3. Aquellos con riesgos naturales o tecnológicos incluidos los de inundaciones y

otros accidentes graves y aquellos que prevea la legislación.

4. El suelo respecto del cual los instrumentos de ordenación urbanística prevean

o autoricen su paso a la situación de suelo urbanizado hasta que finalice la
actuación de urbanización.

El art. 12.2 establece un concepto de suelo rural en virtud del cual se puede
distinguir:

- Un suelo que no puede ser transformado bajo ningún concepto del que lo puede
ser cuando los planes lo permitan.

- Se ha criticado el concepto de suelo ganadero y agrícola que tiene el legislador

y que no atiende a los cambios que han tenido lugar para la obtención de fuentes
renovables.

El legislador diferencia el suelo rural que no puede ser transformado del duelo
rural urbanizable.

Derechos de los propietarios de este tipo de suelos art. 13 decreto legislativo

20 junio 2008:

- El suelo puede ser utilizado conforme a la naturaleza del mismo.

- En principio se prohíben las parcelaciones urbanísticas pero cabe la posibilidad

de que puedan legitimarse actos o usos específicos de interés público social que
permitan el establecimiento de infraestructuras de colegios, hospitales, cárceles,
etc. que no puedan ponerse en suelo urbano.

En el art. 12.3 se define la situación de suelo urbanizado: es el integrado de

forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos
urbanos.

Cuando las parcelas estén edificadas o no si estas cuentan con las dotaciones
previstas por la ordenación urbanística o estén sin necesidad de obras que no
sean de conexión.

Al establecer las dotaciones y servicios la legislación urbanística podrá

considerar las peculiaridades de los núcleos tradicionales legalmente asentados
en el medio rural. De este art. Se desprende:

1. Hace una definición abierta de lo que es suelo urbano y se diferencia de otros

preceptos de la legislación anterior.
2. Deja en una zona de incertidumbre conforme a la clasificación tradicional so
los suelos son siempre suelos urbanizables, lo que significa que para entender
cuáles son las dotaciones y servicios habrá acudir a la doctrina del TS.

El que ha señalado que para considerar un suelo como urbanizable es preciso que
tenga una urbanización básica que consiste en disponer de vías perimetrales
(calles, vías, etc.) perfectamente sentadas, servicios de abastecimiento de agua
potable, suministro de energía, y evacuación de aguas residuales y además estar
situado en un entramado urbanístico. STS 2 abril de 2002.

Se puede diferenciar suelo urbano consolidado (el que tiene urbanizaciones) del
no consolidado.

La doctrina considera que sea cual sea su tipo es urbanizable, otros autores como
por ejemplo Ramón Parada por ejemplo estiman que el suelo urbano consolidado
es el que se inserta en el art. 12 porque él no consolidado al no disponer de esas
dotaciones y servicios no estaría en la situación que refiere dicho art.

Las clasificaciones tradicionales de nuestro ordenamiento jurídico al ser una

cuestión estrictamente urbana son las comunidades autónomas las que pueden
seguir manteniendo esta clasificación, de hecho lo hacen.

Así que estas situaciones del suelo rigen en las valoraciones.

Clasificación del suelo: ley del 56 se diferencia el suelo urbano, no urbanizable o

rustico y urbanizable atendiendo a su funcionalidad:

- Suelo rural: agrícola, ganadero y forestal.

- Suelo urbano: cuidad.

- Suelo urbanizable: de acuerdo con el plan será urbano.

Esta es una clasificación numerus clausus.

Junto con la clasificación hay otra operación:

La calificación: es la subdivisión que se hace dentro de las clases de suelo

señalado zonas características con específicos contenidos o aprovechamientos
urbanísticos, por ejemplo se puede destinar a suelo urbano, suelo comercial, suelo
industrial, etc.

Esta calificación es un numerus apertus.

La clasificación y calificación del suelo la hace el correspondiente plan

urbanístico y singularmente el plan general de ordenación urbana y donde este no
exista las normas subsidiarias.

Debido a la libertad del planificador a la hora de hacer el plan en cuanto a la

calificación el TS ha desarrollado que la calificación supone un caso en el que la
discrecionalidad administrativa es máxima lo que no significa que el legislador no
tenga limites, en primer lugar los límites de la racionalidad.

Pero además el art. 9.3 CE que establece la interdicción de la discrecionalidad de

los poderes públicos lo que establece que no se pueden hacer determinaciones
arbitrarias de la calificación.

La clasificación y calificación tiene efectos relevantes desde el punto de vista

económico, social fiscal.

Operación hecha por los poderes públicos.

Art. 6 ley 20 junio de 2008: el derecho de iniciativa de los particulares, sean o no

propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad
de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la
propia Administración competente.

La habilitación a particulares, para el desarrollo de esta actividad deberá

atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios
de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en
las plusvalías derivadas de las actuaciones urbanísticas, en las condiciones
dispuestas por la legislación aplicable, sin perjuicio de las peculiaridades o
excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.

Esta urbanización debe garantizar la participación de la comunidad en las

plusvalías urbanísticas (zonas verdes, colegios, etc.)

Esto significa que los poderes públicos a la hora de clasificar y calificar el suelo
pueden añadir ventajas o desventajas en los propietarios.
El profesor Tomas Ramón Fernández Rodríguez opina que se añaden unos
contenidos artificiales que no se encuentran en el suelo rustico, especie de
donación modal que implica que los propietarios deben cumplir unos deberes y
cargas para que pueda ser unánime, art. 9 Texto Refundido 20/ junio /2008:

El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y

edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren,

Los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación

territorial y urbanística.

Conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en

todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente
exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde
alcance el deber legal de conservación.

Este deber constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los
propietarios, cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o
culturales, corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para
obtener mejoras de interés general.

Esto significa que el derecho de propiedad de hoy día es un derecho delimitado

por su función social, por lo que el derecho de propiedad clásico se desnaturaliza
ya que los contenidos urbanísticos son intercambiables y de hecho se
intercambian por las técnicas de distribución de beneficios y cargas.

El derecho de propiedad inmobiliaria se ha cambiado y habrá que atender al plan

urbanístico para saber los derechos y deberes que se tiene.

En las clasificaciones y calificaciones se pueden dar situaciones de desigualdad o

injusticia, el legislador las trata de resolver mediante dos técnicas:

- Establecer el aprovechamiento urbano medio: art. 60 Texto Refundido 2008, el

plan establecerá el aprovechamiento global y medio en función de los usos.

- Reparcelación: solo puede aplicarse en aquellos sectores vírgenes.

En estas clasificaciones y calificaciones no cabe indemnización, art. 3 Texto

refundido 2008, pero excepcionalmente caben supuestos de indemnización art.
35 Texto Refundido 20 junio 2008:

1. Cuando se produzca un cambio en la ordenación del territorio o urbana antes de

los plazos establecidos o transcurridos estos si la ejecución no se hubiese llevado
a cabo por causas imputables a la administración.

2. Cuando se establezcan vinculaciones singulares que excedan los deberes

normales de todos los propietarios o cuando se restringa la edificabilidad.

3. Modificación de títulos determinados por el cambio de plan.

4. Anulación de títulos o demora o denegación improcedente en su otorgamiento.

3. Régimen jurídico del suelo rústico.

El suelo rustico es una clase de suelo en la que se quieren preservar terrenos por
su valor ecológico, agrícola o ganaderos y para ello se prohíbe su transformación.

Desde el año 1956 la legislación urbana establece un primer nivel de protección

impidiendo las parcelaciones y su edificación.

Consecuencia de la evolución social y del aumento del valor del medio ambiente,
ese primer grado de protección ha sido incrementada y es común protegerlo
singularmente al medio ambiente y establecer medidas muy estrictas de
conservación y protección del suelo rural.

En España hay un conjunto de normas y técnicas que protegen los espacios

naturales protegidos y dentro de estos destacamos que hay unos planes que se
aplican sobre estos espacios y constituyen un incremento de la protección del
suelo rustico (art. 8 Texto Refundido 2008).

Las determinaciones de estos planes son de obligada observancia para los planes
urbanísticos y de ordenación del territorio, art. 21 texto refundido 1/2000:

El planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos, que incluirá los usos del
territorio en toda su extensión, podrá adoptar la forma de:

- Planes Rectores de Uso y Gestión de Parques Nacionales, Naturales y

Rurales,
 - Planes Directores de Reservas Naturales integrales y especiales.

- Planes Especiales de los Paisajes Protegidos.

- Normas de Conservación de Monumentos Naturales y Sitios de Interés

Científico.

- La elaboración y contenido de los Planes Rectores de Uso y Gestión de los

Parques Nacionales se regirán por su normativa específica.

Art. 22.5 Texto Refundido 1/2000: todas las determinaciones de los Planes y
Normas de Espacios Naturales Protegidos deben ser conformes con las que sobre
su ámbito territorial establezcan las Directrices de Ordenación y el respectivo
Plan Insular de Ordenación y, a su vez, prevalecerán sobre el resto de
instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

A tales efectos, los planes territoriales y urbanísticos habrán de recoger las

determinaciones que hubieran establecido los Planes y Normas de Espacios
Naturales Protegidos, y desarrollarlas si así lo hubieran establecido éstos.

Este nivel de protección afectara a los planes urbanísticos que se apliquen y que a
la clasificación del suelo rustico deberán respetarlos.

El suelo rustico se establece en el caso de la legislación canaria en el art. 54 y

siguientes del Texto Refundido 1/2000 pero algunos han sido modificados por la
ley de 6 mayo 2009:

- Art. 51: Suelo rústico:

Categorías: dentro del suelo que se clasifique como rústico el planeamiento, de

conformidad y en aplicación de los criterios que se fijen reglamentariamente,
establecerá todas o algunas de las siguientes categorías (art.55 Texto Refundido
1/2000):

a) Cuando en los terrenos se hallen presentes valores naturales o culturales

precisados de protección ambiental:

1. Suelo rústico de protección natural, para la preservación de valores naturales o

ecológicos.
2. Suelo rústico de protección paisajística, para la conservación del valor
paisajístico, natural o antropizado, y de las características fisiográficas de los
terrenos.

3. Suelo rústico de protección cultural, para la preservación de yacimientos

arqueológicos y de edificios, conjuntos o infraestructuras de valor histórico,
artístico o etnográfico así como su entorno inmediato.

4. Suelo rústico de protección de entornos, para la preservación de perspectivas

o procesos ecológicos, diferenciando los entornos de Espacios Naturales
Protegidos, de núcleos de población y de itinerarios.

5. Suelo rústico de protección costera, para la ordenación del dominio público

marítimo terrestre y de las zonas de servidumbre de tránsito y protección
cuando no sean clasificados como urbano o urbanizable.

La adscripción a esta categoría específica será compatible con cualquiera otra de

las enumeradas en este artículo.

b) Cuando los terrenos precisen de protección de sus valores económicos, por ser
idóneos, al menos potencialmente, para aprovechamientos agrarios, pecuarios,
forestales, hidrológicos o extractivos y para el establecimiento de
infraestructuras:

1. Suelo rústico de protección agraria, para la ordenación del aprovechamiento o

del potencial agrícola, ganadero y piscícola.

2. Suelo rústico de protección forestal, para la ordenación de los

aprovechamientos de este carácter o el fomento de la repoblación con tal fin.

3. Suelo rústico de protección hidrológica, para la protección de las cuencas,

evitar los procesos erosivos e incrementar y racionalizar el uso de los recursos
hídricos, tanto en el suelo como en el subsuelo.

4. Suelo rústico de protección minera, para la ordenación de la explotación de

recursos minerales.

5. Suelo rústico de protección de infraestructuras y de equipamientos, para el

establecimiento de zonas de protección y de reserva que garanticen la
funcionalidad de las infraestructuras viarias, de telecomunicaciones, energéticas,
hidrológicas, de abastecimiento, saneamiento y análogas, así como para la
implantación de los equipamientos y dotaciones en suelo rústico.

Esta categoría será compatible con cualquier otra de las previstas en este
artículo.

c) Cuando en los terrenos existan formas tradicionales de poblamiento rural y de

acuerdo con los criterios de reconocimiento y delimitación que para cada comarca
establezca el planeamiento insular:

1. Suelo rústico de asentamiento rural:

Referida a entidades de población existentes con mayor o menor grado de

concentración, generalmente sin vinculación actual con actividades primarias,
cuyas características no justifiquen su clasificación y tratamiento como suelo
urbano, de acuerdo con los criterios que establezcan las Normas Técnicas del
Planeamiento Urbanístico.

2. Suelo rústico de asentamiento agrícola:

Referida a áreas de explotación agropecuaria en las que haya tenido lugar un

proceso de edificación residencial relacionado con dicha explotación, para la
ordenación, con la debida proporción, entre la edificación y la actividad
agropecuaria correspondiente.

d) Suelo rústico de protección territorial:

Para la preservación del modelo territorial, sus peculiaridades esenciales y

específicas y el valor del medio rural no ocupado, así como la salvaguarda del
ecosistema insular y su capacidad de sustentación de desarrollo urbanístico.

Lo normal es que el suelo rural tenga un uso agrícola, ganadero, forestal o

cinegético.

Con los avances de las tecnologías puede darse el caso de que ese suelo rustico
pueda ser usado para la explotación de nuevas energías renovables.

De acuerdo con la legislación canaria los propietarios del suelo tienes unos
derechos y deberes:
Derechos:

1. Art. 62 Texto Refundido 1/2000  usar, disfrutar y disponer.

2. Art. 62.1 Texto Refundido 1/2000  Derecho a la realización de los actos

propios.

3. Derecho a realizar actuaciones de interés público de acuerdo a la legislación y

a la autorización que se lo haya permitido.

Deberes:

1. Destinar el suelo a fines agrícolas, ganaderos, forestales o cinegéticos.

2. Realizar los usos respetando la legislación y planes establecidos.

3. Contar con todas las autorizaciones y licencias a efectos de explotación del

suelo. En la comunidad autónoma canaria son dos:

- Clasificaciones territoriales.

- Proyectos de actuación territorial.

4. Se prohíben las parcelaciones urbanísticas en el suelo rustico.

El legislador canario hace una catalogación del suelo rustico, en el art. 55 decreto
legislativo 1/2000.

El uso y aprovechamiento necesitara un titulo jurídico que en el caso de la

comunidad autónoma de canarias se llama:

1. Clasificación territorial.

2. Proyecto de actuación territorial.

Villas Rojas entiende que la clasificación territorial es una simple autorización

administrativa.

Otros autores opinan que el carácter que prima en estos títulos es el de

instrumento de ordenación: si es una autorización la administración ve reducida si
discrecionalidad para conceder o denegarlas, si es un instrumento de ordenación
la administración tiene mayor discrecionalidad y el particular goza de menos
posibilidades a la hora de la denegación de ese título.

En el suelo rustico rústico en el que se permitan construcciones accesorias a los

usos permitidos, art. 66.1 y 66.2 Texto Refundido 1/2000:

1. En suelo rústico, los usos, actividades y construcciones permisibles serán los

de carácter agrícola, ganadero, forestal, extractivo y de infraestructuras.

Excepcionalmente podrán permitirse los usos industriales, residenciales,

turísticos y de equipamiento y servicios que se integren en actuaciones de
interés general.

2. En los usos, actividades y construcciones a que se refiere el número anterior,

se entenderán siempre incluidos los de carácter accesorio o complementario que
sean necesarios de acuerdo con la legislación sectorial que sea de aplicación.

También es posible el uso residencial, art. 66.7 Texto Refundido 1/2000: El uso
residencial comprenderá las construcciones e instalaciones fijas, móviles o
desmontables destinadas a vivienda unifamiliar, que deberán cumplir los
siguientes requisitos:

a) Situarse en terrenos calificados como asentamientos rurales o agrícolas, salvo

las excepciones que se establezcan reglamentariamente para posibilitar la
adecuada vigilancia en los Espacios Naturales Protegidos o de instalaciones
legitimadas mediante Proyectos de Actuación Territorial.

Cuando se trate de viviendas situadas en asentamientos agrícolas, estar

directamente vinculadas a las correspondientes explotaciones agrícolas
efectivas.

Su primera ocupación sólo será posible previa acreditación de la puesta en

explotación agrícola de los correspondientes terrenos o de la acreditación del
mantenimiento de la actividad agraria de la finca.

b) Constituir la finca que les otorgue soporte, una unidad apta para la edificación,
quedando en su integridad vinculada legalmente a la vivienda autorizada.

En principio las construcciones residenciales que se permitan deberán tener en

cuenta el plan o en su defecto el art. 65.1 e del Texto Refundido 1/2000:

Todo acto de aprovechamiento y uso del suelo rústico deberá respetar las
siguientes reglas:

a) En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo o en las

perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos históricos, típicos o
tradicionales y en las inmediaciones de carreteras y caminos de carácter
pintoresco.

No se permitirá la construcción de cerramientos, edificaciones u otros elementos

cuya situación o dimensiones limiten el campo visual o desfiguren sensiblemente
las perspectivas de los espacios abiertos terrestres, marítimos, costeros o de los
conjuntos históricos o tradicionales.

b) No podrá realizarse construcción alguna que presente características

tipológicas o soluciones estéticas propias de las zonas urbanas y, en particular,
las viviendas colectivas, los edificios integrados por salón en planta baja y
vivienda en la alta, y los que presenten paredes medianeras vistas, salvo en los
asentamientos rurales que admitan esta tipología.

c) Las construcciones o edificaciones deberán situarse en el lugar de la finca

menos fértil o idóneo para el cultivo, salvo cuando provoquen un mayor efecto
negativo ambiental o paisajístico.

d) No será posible la colocación y el mantenimiento de anuncios, carteles, vallas

publicitarias o instalaciones de características similares, pudiendo autorizarse
exclusivamente los carteles indicativos o informativos con las características que
fije, en cada caso, la Administración competente.

e) Ninguna edificación podrá superar las dos plantas por cualquiera de sus
fachadas.

f) Todas las construcciones deberán estar en armonía con las tradicionales en el

medio rural canario y, en su caso, con los edificios de valor etnográfico o
arquitectónico que existieran en su entorno cercano.

g) Las edificaciones deberán presentar todos sus paramentos exteriores y

cubiertas totalmente terminados, empleando las formas, materiales y colores que
favorezcan una mejor integración en el entorno inmediato y en el paisaje.
Además se permiten las construcciones o instalaciones de interés general, art.
67 Texto Refundido 1/2000.

En el suelo rustico se permite la rehabilitación incluso de edificaciones fuera del

planeamiento.

Debido a las particularidades del suelo rustico se impone a los que van a realizar
actuaciones de transformación del suelo el pago de un canon cuya fijación
corresponde al ayuntamiento con un mínimo de imposición del 5% y un máximo del
10% sobre el presupuesto de las obras de transformación.

Esto ha cambiado por la ley 6/2009 de 6 mayo de medidas urgentes en materia

de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del
turismo, en la que se intenta quitar obstáculos y trabas administrativas para el
aprovechamiento agrícola y ganadero del suelo rustico.

Art. 63 Texto Refundido 1/2000: la nueva letra c del 2º apartado dice que en el
suelo rustico caracterizado como de protección agraria siempre que lo permita el
plan correspondiese, pueden levantar edificaciones y construcciones sin
necesidad de obtener la previa clasificación territorial cuando tengan por
finalidad la mejora de las condiciones técnico-económicas, ganaderas y
agropecuarias.

Y se justifique la vinculación de la construcción con la actividad agrícola,

ganadera o pesquera, por lo que solo será necesario la licencia municipal, ejemplo:

- Limpieza de terrenos.

- Restauración de instituciones agropecuarias y ganaderas.

- Muros de contención siempre que no superen 1 metro de altura.

- Cuartos de aperos menores de 25 metros cuadrados.

- Etc.

El legislador permite la construcción de bodegas individuales y regula la

regularización y registro de instalaciones ganaderas que no estuvieran
legalizadas, art. 5 ley 6/2009 de 6 mayo.
4. Régimen jurídico de suelo urbanizable.

Antes de la reforma del 96 se diferenciaba el suelo urbano programado del suelo

no programado, lo que fue criticado porque reducía la transformación urbana al
suelo urbano programado.

Esta eliminación la mantiene la ley del 98 de 3 abril, y la actual ley no regula la

clasificación del suelo.

El legislador canario habla de suelo urbanizable, art. 52.1 Texto Refundido

1/2000: integrarán el suelo urbanizable los terrenos que el planeamiento general
urbanístico adscriba, mediante su clasificación, a esta clase de suelo por ser
susceptibles de transformación, mediante su urbanización, en las condiciones y
los términos que dicho planeamiento determine.

El art. 52.2 establece además que este suelo debe ser clasificado en superficies
contiguas y deberá comprender la extensión suficiente para atender los
crecimientos previstos en materia comercial, etc.

La ley del 58 elimina la diferenciación de suelo programado y no programado para

aumentar la oferta de suelo, la legislación canaria la recupera: suelo urbanizable
sectorizado (ordenado o no ordenado) y suelo urbanizable no sectorizado.

Derechos y deberes del suelo urbanizable, art.68 Texto Refundido 1/2000:

1. Disponer, explotar y aprovechar conforme a la naturaleza rustica del suelo

hasta su urbanización.

2. Los demás derechos y deberes de Texto Refundido 1/2000 dependiendo de la

categoría del suelo.

3. Consultar a la administración pública: lo pueden pedir los propietarios del suelo

urbanizado no sectorizado, art. 69.2 Texto Refundido 1/2000.

Conecta con el derecho de todo ciudadano de hacer consultas a las

administraciones públicas, art. 30 g ley 30/1992.

4. Plan parcial sobre el suelo correspondiente a los terrenos clasificados como

suelo urbanizable no ordenado.
Cuando el suelo urbanizable fuera sectorizado y ordenado hay mayor defensa de
los derechos y deberes, art. 71.2 Texto Refundido 1/2000:

Derechos:

1. Al aprovechamiento del 90% de los terrenos dejando el restante 10% a la

administración.

2. A proceder a la transformación del suelo mediante obras de urbanización.

3. A participar en la gestión urbanística.

4. A percibir el correspondiente justiprecio en caso de expropiación forzosa por

no participar en la gestión urbanística.

5. A participar en la distribución equitativa de beneficios y cargas del plan.

6. A edificar y a utilizar esta edificación una vez finalizada.

Deberes:

1. Cesión de terrenos para viales, zonas verdes, espacios libres, ejecución de

sistemas generales (ej. Redes ferroviarias), etc.

2. Ceder los terrenos que corresponda al ayuntamiento, el 10% del

aprovechamiento.

3. Participación de la comunidad en las plusvalías.

4. Participación en las cargas.

5. Solicitar todas las licencias y autorizaciones necesarias para la transformación

urbana.

6. Costear la urbanización así como las obras de conexión con las redes de
abastecimiento de agua, energía, etc.

7. Edificar en plazos.

8. Conservar la edificación en condiciones adecuadas para su uso.

La nueva ley de 20 junio 2008 exige que el 30% de la edificabilidad residencial
deba estar destinada a viviendas de régimen de protección pública, art. 10.

Suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado

El art. 53 Texto Refundido lo define como:

1. El suelo urbanizable se dividirá en sectorizado y no sectorizado, según se haya

o no producido la delimitación de sectores.

2. El suelo sectorizado será ordenado cuando se haya producido directamente la

ordenación pormenorizada que legitime la actividad de ejecución de los usos de
carácter residencial no turísticos, industrial o terciario no estratégicos.

Mientras esta ordenación no se hubiere producido, el suelo sectorizado quedará

como no ordenado.

3. El suelo urbanizable no sectorizado podrá adoptar alguna de las categorías

siguientes:

a) Suelo urbanizable turístico, aquel para el que el planeamiento disponga ese uso.

b) Suelo urbanizable estratégico, el reservado por el planeamiento para la

localización o el ejercicio de actividades industriales o del sector terciario
relevantes para el desarrollo económico o social insular o autonómico.

c) Suelo urbanizable diferido, integrado por el restante suelo urbanizable no

sectorizado.

Art. 69.3 Texto Refundido 1/2000: La categoría de suelo urbanizable diferido no

habilita por sí sola la transformación mediante la urbanización, cuya legitimación
requerirá ser acreditada por nueva apreciación de la sostenibilidad del desarrollo
urbanístico municipal.

La reclasificación de este suelo a urbanizable sectorizado para uso principal

residencial, industrial o terciario no estratégicos:

Deberá producirse mediante modificación del planeamiento general, si ya

estuviera aprobada la totalidad del planeamiento de desarrollo del suelo
previamente clasificado como urbanizable sectorizado para los usos previstos en
el suelo a clasificar, o revisión en los restantes casos.

Requerirá, asimismo, la tramitación simultánea del Plan Parcial, que establezca su

ordenación pormenorizada.

El legislador cuando regula el suelo no sectorizado regula los terrenos no

estrictamente municipales, por eso dice la ley que para proceder a si
transformación mediante urbanización se necesita comprobar su adecuación a los
intereses municipales.

Medio técnicos se requerirá informe favorable del Cabildo Insular que

competente que nos dirá si se puede o no.

Se es favorable se requiere el cumplimiento de otros requisitos como lo son la

delimitación del sector y de las unidades de actuación pertinentes y el desarrollo
de ordenación pormenorizada de ese sector.

5. Régimen jurídico del suelo urbano.

El suelo urbano es aquel que comprendido por una serie de terrenos urbanizados.

El art. 50 Texto Refundido nos dice que debe entenderse desde el punto de vista
técnico jurídico como suelo urbano y para ello utiliza dos criterios, art. 50:

Integrarán el suelo urbano:

a) Los terrenos que, por estar integrados o ser susceptibles de integrarse en la

trama urbana, el planeamiento general incluya en esta clase legal de suelo,
mediante su clasificación, por concurrir en él alguna de las condiciones siguientes:

1. Estar ya transformados por la urbanización por contar con acceso rodado,

abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía
eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto a las edificaciones preexistentes
como a las que se hayan de construir.

2. Estar ya consolidados por la edificación por ocupar la misma al menos dos

terceras partes de los espacios aptos para la misma, de acuerdo con la
ordenación que con el planeamiento general se establezca.
b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento urbanístico hayan sido
efectivamente urbanizados de conformidad con sus determinaciones.

- Criterio material: estar ya transformados por la urbanización por contar con

acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y
suministro de energía eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto a las
edificaciones preexistentes como a las que se hayan de construir.

- Criterio formal: estar ya consolidados por la edificación por ocupar la misma al

menos dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, de acuerdo con la
ordenación que con el planeamiento general se establezca.

Los terrenos que en ejecución del planeamiento urbanístico hayan sido

efectivamente urbanizados de conformidad con sus determinaciones.

La jurisprudencia del TS señala que el criterio material es un criterio que se le

impone al planificador, es decir, este suelo urbano tiene carácter reglado y no
discrecional, STS 21 septiembre 1987, STS 20 noviembre 1992 y STS 22 marzo
1995.

En cambio existe más dificultad con el criterio forma, porque hay mayor
ambigüedad con este criterio al discutirse lo que se incluye en las 2/3 partes.

La mayoría de la doctrina considera que no deben incluirse las zonas verdes,

viales, etc.

No plantea dificultad en el requisito de que hayan sido efectivamente

urbanizados los terrenos conforme al planeamiento pues en este si hay
discrecionalidad para el legislador.

El Texto Refundido 1/2000 diferencia:

Suelo urbano consolidado: el que tiene las características del art. 50.a y además
cuente con estas condiciones:

- Pavimento de la calzada.

- Encintado de las aceras.

- Alumbrado público.
Suelo urbano no consolidado: es el resto, el que no reúne estas características,
pero está clasificado como suelo urbano.

El planeamiento determina las características del suelo, y sea cual sea si

categoría el art. 51.2 dice que se puede prever el suelo de interés cultural (ej.
Iglesia).

El suelo de renovación o rehabilitación urbana que quedara sujeto a operaciones

de transformación.

Los efectos del suelo urbano consolidado o no consolidad es determinar derechos

y deberes:

- No consolidado: derechos y deberes casi idénticos al del suelo urbanizable

sectorizado ordenado art. 72 Texto Refundido 1/2000.

- Consolidado: el propietario tiene menores deberes.

Art. 73: solo se exige el deber de completar la urbanización a su costa ya que la

clasificación con suelo urbano consolidado habilita para ejecutar las obras en
virtud de las cuales el suelo adquiere condiciones de solar requisito para edificar.

Utilizar esta edificación para el fin determinado en el plan (residencial,

comercial, etc.).

El propietario deberá solicitar las licencias y autorizaciones necesarias para las

obras.

Hay suelos que sin ser consolidados el legislador permite al propietario la

edificación de parcelas basándose en condiciones, art. 72.4 Texto Refundido
1/2000:

Podrá autorizarse la edificación de parcelas incluidas en suelo urbano no

consolidado que aún no tengan la condición de solar, siempre que se cumplan los
siguientes requisitos:

a. Firmeza en vía administrativa del instrumento de distribución entre los

propietarios de la unidad de actuación de los beneficios y las cargas derivados
del planeamiento.
b. Aprobación definitiva del pertinente proyecto de urbanización de la unidad de
actuación.

c. Estado real de ejecución de las obras de urbanización, en el momento de la

presentación de la solicitud de licencia, del que resulte razonablemente previsible
la dotación efectiva de la parcela, al tiempo de terminación de la edificación, con
los servicios precisos para que adquiera la condición de solar.

d. Prestación de garantía en cuantía suficiente para cubrir el coste de ejecución

de las obras de urbanización comprometidas.

La diferenciación entre consolidado y no consolidad se manifiesta en sus

derechos y deberes.

6. Técnicas de redistribución de los beneficios y cargas derivados del

planeamiento.

El planeamiento es una función pública y con las clasificaciones u calificaciones

del suelo puede dar o quitar las expectativas de beneficios de los propietarios.

Art. 60 Texto Refundido 1/2000: Aprovechamiento urbanístico medio:

1. En los sectores de suelo urbanizable y en los ámbitos de suelo urbano, el

planeamiento establecerá los aprovechamientos urbanísticos global y medio en
función de los usos, intensidades, tipologías edificatorias y circunstancias
urbanísticas de los terrenos que no estén destinados a viales, zonas verdes y
demás dotaciones.

2. El Plan General establecerá un coeficiente que exprese el valor que atribuye a

cada uso y tipología edificatoria en relación con los demás.

También podrá establecer un coeficiente para cada sector o ámbito, en función

de su situación dentro de la estructura territorial.

Los Planes Parciales fijarán la ponderación relativa de los usos y tipologías

edificatorias resultantes de su ordenación detallada, así como la que refleje las
diferencias de situación y características urbanísticas dentro del ámbito
ordenado.
El coeficiente de homogeneización de cada área geográfica y funcional
diferenciada se determinará por ponderación de los anteriores coeficientes,
ajustando el resultado, si fuera preciso, con objeto de conseguir una más
adecuada valoración relativa.

3. El aprovechamiento urbanístico de cada área diferenciada será el resultado de

multiplicar la superficie de las parcelas lucrativas de la misma por la
edificabilidad correspondiente, expresada en metros cuadrados edificables por
cada metro cuadrado de suelo, y por el coeficiente de homogeneización,
expresándose el resultado en unidades de aprovechamiento.

El aprovechamiento urbanístico de un sector o ámbito será la suma de los

aprovechamientos que correspondan a todas sus áreas diferenciadas.

La asignación de coeficientes a los distintos usos y tipologías edificatorias,

sectores, ámbitos y áreas diferenciadas deberá ser razonada, exponiendo las
motivaciones que han dado lugar a su determinación.

4. El aprovechamiento urbanístico medio de cada sector o ámbito se obtendrá

dividiendo su aprovechamiento urbanístico por su superficie total, incluida la de
los sistemas generales comprendidos o adscritos al mismo.

5. El resultado se expresará en unidades de aprovechamiento por metro

cuadrado.

La expresión de estas cifras no puede ser arbitraria dice la ley que los
coeficientes deberán razonarse y justificarse adecuadamente.

5. Las Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico desarrollarán los criterios

para el cálculo de los aprovechamientos y los coeficientes de homogeneización.

7. El régimen de valoraciones del suelo.

Regulado por normativa estatal ya que de acuerdo con el TC los art. 149.1.8 y
149.1.18 son los que le atribuyen esta competencia al Estado.

La valoración del suelo es una de las cuestiones más complicadas y peor

reguladas, el legislador ha fracasado a la hora de establecer una valoración del
suelo adecuada, primero por lo complicado de la valoración y segundo porque esas
valoraciones no han reflejado el valor real del suelo.

La Ley de 1956 prevé cuatro valoraciones:

- Valor inicial para el suelo rustico.

- Valor expectante para el suelo de reserva urbana.

- Valor urbanístico para el suelo urbano.

- Valor comercial para el suelo que haya adquirido la consideración de solar.

La legislación del 76 lo rectifica reduciéndose a dos los valores que deben

considerarse:

- Valor inicial para el suelo rustico o no urbano.

- Valor urbanístico para el suelo urbano y urbanizable.

También fue un fracaso.

En el 98 la ley de 13 abril opto por eliminar estas clasificaciones y se centra en el

valor del mercado, esto también fue criticado por ser muy liberal.

La nueva ley de 20 junio de 2008 también regula dos situaciones del suelo y dice
que una de las razones por las que se ha encarecido el mercado del suelo es por
estas clasificaciones anteriores del suelo.

Art. 21 a 28 ley 2008. Se atiende a la situación actual del suelo y dice que el
suelo se debe valorar en base a su clasificación como rural o urbano:

- Artículo 21. Ámbito del régimen de valoraciones.

1. Las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y

los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, se rigen por lo dispuesto
en esta Ley cuando tengan por objeto:

a. La verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras

precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la
valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios
del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos
afectados.

b. La fijación del justiprecio en la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de

ésta y la legislación que la motive.

c. La fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas.

d. La determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración

Pública.

2. Las valoraciones se entienden referidas:

a. Cuando se trate de las operaciones contempladas en la letra a del apartado

anterior, a la fecha de iniciación del procedimiento de aprobación del instrumento
que las motive.

b. Cuando se aplique la expropiación forzosa, al momento de iniciación del

expediente de justiprecio individualizado o de exposición al público del proyecto
de expropiación si se sigue el procedimiento de tasación conjunta.

c. Cuando se trate de la venta o sustitución forzosas, al momento de la iniciación

del procedimiento de declaración del incumplimiento del deber que la motive.

d. Cuando la valoración sea necesaria a los efectos de determinar la

indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, al
momento de la entrada en vigor de la disposición o del comienzo de la eficacia del
acto causante de la lesión.

- Artículo 22. Criterios generales para la valoración de inmuebles.

1. El valor del suelo corresponde a su pleno dominio, libre de toda carga,

gravamen o derecho limitativo de la propiedad.

2. El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su

situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal
que la motive.

Este criterio será también de aplicación a los suelos destinados a

infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si
estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de
nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los
terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto
en esta Ley.

3. Las edificaciones, construcciones e instalaciones, los sembrados y las

plantaciones en el suelo rural, se tasarán con independencia de los terrenos
siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración, sean compatibles
con el uso o rendimiento considerado en la valoración del suelo y no hayan sido
tenidos en cuenta en dicha valoración por su carácter de mejoras permanentes.

En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se

ajusten a la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo en la forma prevista
en el apartado 2 del artículo 24.

Se entiende que las edificaciones, construcciones e instalaciones se ajustan a la

legalidad al tiempo de su valoración cuando se realizaron de conformidad con la
ordenación urbanística y el acto administrativo legitimante que requiriesen, o han
sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación
urbanística.

La valoración de las edificaciones o construcciones tendrá en cuenta su

antigüedad y su estado de conservación.

Si han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se

reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil.

5. La valoración de las concesiones administrativas y de los derechos reales sobre

inmuebles, a los efectos de su constitución, modificación o extinción, se
efectuará con arreglo a las disposiciones sobre expropiación que específicamente
determinen el justiprecio de los mismos; y subsidiariamente, según las normas del
derecho administrativo, civil o fiscal que resulten de aplicación.

Al expropiar una finca gravada con cargas, la Administración que la efectúe

podrá elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los derechos que concurren
con el dominio, para distribuirlo entre los titulares de cada uno de ellos, o bien
valorar el inmueble en su conjunto y consignar su importe en poder del órgano
judicial, para que éste fije y distribuya, por el trámite de los incidentes, la
proporción que corresponda a los respectivos interesados.
- Artículo 23. Valoración en el suelo rural.

1. Cuando el suelo sea rural a los efectos de esta Ley:

a. Los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o

potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al
que deba entenderse referida la valoración.

La renta potencial se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o

explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que
les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción.

Incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se
otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo y se
descontarán los costes necesarios para la explotación considerada.

El valor del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza hasta un máximo
del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a
núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en
entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación
habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo
ello en los términos que reglamentariamente se establezcan.

b. Las edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse con

independencia del suelo, se tasarán por el método de coste de reposición según
su estado y antigüedad en el momento al que deba entenderse referida la
valoración.

c. Las plantaciones y los sembrados preexistentes, así como las indemnizaciones

por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a
los criterios de las Leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos Rústicos.

2. En ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse

expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la
ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados.

- Artículo 24. Valoración en el suelo urbanizado.

1. Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la

edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en
situación de ruina física:

a. Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la

parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a
algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o
alquiler.

Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación

urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el
ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística
los haya incluido.

b. Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso

correspondiente, determinado por el método residual estático.

c. De la cantidad resultante de la letra anterior se descontará, en su caso, el

valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad
prevista.

2. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la

tasación será el superior de los siguientes:

a. El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente

que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado
exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya
realizada.

b. El determinado por el método residual del apartado 1 de este artículo, aplicado

exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la
construcción ya realizada.

3. Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o

renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados
anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en
su situación de origen.

- Artículo 25. Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva

urbanización.

1. Procederá valorar la facultad de participar en la ejecución de una actuación de

nueva urbanización cuando concurran los siguientes requisitos:

a. Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la

actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo
correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia.

b. Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el

ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando
los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

c. Que la disposición, el acto o el hecho a que se refiere la letra anterior surtan

efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos
establecidos para dicho ejercicio, o después si la ejecución no se hubiera llevado
a cabo por causas imputables a la Administración.

d. Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes

al ejercicio de la facultad.

2. La indemnización por impedir el ejercicio de la facultad de participar en la

actuación o alterar sus condiciones será el resultado de aplicar el mismo
porcentaje que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística
para la participación de la comunidad en las plusvalías de conformidad con lo
previsto en la letra b del apartado primero del artículo 16 de esta Ley:

a. A la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que

le correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando se impida el
ejercicio de esta facultad.

b. A la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera

terminada la actuación, cuando se alteren las condiciones de ejercicio de la
facultad.

- Artículo 26. Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de

urbanización o de edificación.

1. Cuando devengan inútiles para quien haya incurrido en ellos por efecto de la
disposición, del acto o del hecho que motive la valoración, los siguientes gastos y
costes se tasarán por su importe incrementado por la tasa libre de riesgo y la
prima de riesgo:
a. Aquéllos en que se haya incurrido para la elaboración del proyecto o proyectos
técnicos de los instrumentos de ordenación y ejecución que, conforme a la
legislación de la ordenación territorial y urbanística, sean necesarios para
legitimar una actuación de urbanización, de edificación, o de conservación o
rehabilitación de la edificación.

b. Los de las obras acometidas y los de financiación, gestión y promoción precisos

para la ejecución de la actuación.

c. Las indemnizaciones pagadas.

2. Una vez iniciadas, las actuaciones de urbanización se valorarán en la forma

prevista en el apartado anterior o en proporción al grado alcanzado en su
ejecución, lo que sea superior, siempre que dicha ejecución se desarrolle de
conformidad con los instrumentos que la legitimen y no se hayan incumplido los
plazos en ellos establecidos.

Para ello, al grado de ejecución se le asignará un valor entre 0 y 1, que se

multiplicará:

a. Por la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que
le correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando la disposición, el
acto o hecho que motiva la valoración impida su terminación.

b. Por la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera

terminada la actuación, cuando sólo se alteren las condiciones de su ejecución, sin
impedir su terminación.

La indemnización obtenida por el método establecido en este apartado nunca será

inferior a la establecida en el artículo anterior y se distribuirá
proporcionalmente entre los adjudicatarios de parcelas resultantes de la
actuación.

3. Cuando el promotor de la actuación no sea retribuido mediante adjudicación de

parcelas resultantes, su indemnización se descontará de la de los propietarios y
se calculará aplicando la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo a la parte
dejada de percibir de la retribución que tuviere establecida.

4. Los propietarios del suelo que no estuviesen al día en el cumplimiento de sus

deberes y obligaciones, serán indemnizados por los gastos y costes a que se
refiere el apartado 1, que se tasarán en el importe efectivamente incurrido.

- Artículo 27. Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y

cargas.

1. Cuando, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados, deban

valorarse las aportaciones de suelo de los propietarios partícipes en una
actuación de urbanización en ejercicio de la facultad establecida en la letra c del
apartado 1 del artículo 8, para ponderarlas entre sí o con las aportaciones del
promotor o de la Administración, a los efectos del reparto de los beneficios y
cargas y la adjudicación de parcelas resultantes, el suelo se tasará por el valor
que le correspondería si estuviera terminada la actuación.

2. En el caso de propietarios que no puedan participar en la adjudicación de

parcelas resultantes de una actuación de urbanización por causa de la
insuficiencia de su aportación, el suelo se tasará por el valor que le
correspondería si estuviera terminada la actuación, descontados los gastos de
urbanización correspondientes incrementados por la tasa libre de riesgo y la
prima de riesgo.

- Artículo 28. Régimen de la valoración.

La valoración se realiza, en todo lo no dispuesto en esta Ley:

a. Conforme a los criterios que determinen las Leyes de la ordenación territorial

y urbanística, cuando tenga por objeto la verificación de las operaciones precisas
para la ejecución de la ordenación urbanística y, en especial, la distribución de los
beneficios y las cargas de ella derivadas.

b. Con arreglo a los criterios de la legislación general de expropiación forzosa y

de responsabilidad de las Administraciones Públicas, según proceda, en los
restantes casos.

Lo que no está previsto en los art. De 21 a 27 de la ley se aplicara lo dispuesto en

la normativa específica y los criterios de la expropiación forzosa.

Se ha tratado de acotar las valoraciones. Lo que se persigue es abaratar las

expropiaciones.
TEMA 23: LA ORDENACION URBANÍSTICA: SISTEMA DE
PLANEAMIENTO

1. El Plan en el Urbanismo: concepto, características y naturaleza jurídica.

De acuerdo con la ley del 56 el plan se define como la pieza fundamental para
toda ordenación urbana.

Esto no significa que el plan sea una aportación novedosa de esta ley, si se analiza
la evolución histórica se observa la existencia de la planificación anteriormente.

En el urbanismo empieza a definirse los planes a partir de los planes de ensanche.

Pero estos planes, según Enterría y otros autores, no son los que establecen la
ley del 56 porque estos se toman en préstamo de la ingeniería y la arquitectura y
así el plan solo prevé obras y no asigna derechos y deberes.

Martín Bazol Comas dice que la ley del 56 produce un cambio fundamental porque
la concepción que tiene el plan es diferente a la propia de un plan de obras,
porque conforme a la ley el plan urbanístico no solo prevé las obras, sino que
también establece usos y destinos y prevé la extensión y alcance de los derechos
y deberes de los propietarios.

Por eso Tomas Ramón Fernández Rodríguez dice que el plan es el que va delimitar
el derecho de la propiedad inmobiliaria y es el que prefigura y anticipa lo que será
la ciudad o en concreto el espacio territorial.

Un plan urbanístico se puede definir como un instrumento de ordenación que

como todo plan hace un diagnostico, formula un pronóstico, fija unos objetivos y
además adopta unas medidas para alcanzar estos objetivos.

La finalidad del plan de acuerdo a los art. 33, 2, 3, 45,46 y 47 CE es propiciar el

uso racional del suelo como recurso escaso que debe ser tutelado por el Estado.

Por lo que se habilita a la administración para que apruebe planes con esta
finalidad.

Esto significa que el plan afectara al derecho de propiedad ya que este es el que
asignara el ius edificandi.

La doctrina habla de una configuración bifásica de la ordenación urbana

señalando la importancia del plan.

Art. 2.3 Texto refundido 1/2000: La ordenación territorial y urbanística

implicará el ejercicio de las siguientes potestades por la Administración pública
competente:

a. La formulación y aprobación de instrumentos de planeamiento.

b. La determinación de la forma de gestión de la actividad.

c. La dirección y, en su caso, la ejecución del planeamiento.

d. La intervención para el cumplimiento del régimen urbanístico de la propiedad

del suelo.

e. La intervención en el mercado del suelo a través de los mecanismos previstos

en este texto refundido.

f. El control de la edificación y del uso del suelo.

g. La protección de la legalidad y sanción de las infracciones.

h. Cualesquiera otras que sean necesarias para la efectividad de los fines de la

ordenación territorial y urbanística.

Art. 4.2 texto refundido 1/2000: los principios que informan y presiden toda la
actuación pública y privada en relación con la ordenación de los recursos
naturales, territorial y urbanística, son los siguientes:

- El de cooperación interadministrativa para alcanzar la coordinación de las

diversas actuaciones sobre el territorio.

- El de sometimiento de cualquier actuación pública a los diferentes planes e

instrumentos de ordenación que han de conformar un sistema de planeamiento
integrado.

- El de subordinación, en los Espacios Naturales Protegidos, de los ordenamientos

sectoriales a la finalidad de conservación.

- El de la función social de la propiedad urbana.

- El de la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística como

función pública.

- El de utilización del suelo con arreglo al interés general.

- El de utilización racional de todos los recursos naturales.

- El de utilización del suelo y la edificación conforme a la ordenación de los

recursos naturales, territorial y urbanística.

- El de jerarquía del sistema de planeamiento.

- El de especialidad en el sistema de planeamiento.

- El de adecuada ponderación de la totalidad de los intereses implicados en la

ejecución de la ordenación.

- El de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la actividad

urbanística de los entes públicos.

- El de equidistribución de beneficios y cargas derivados de la ejecución del

planeamiento.

- El de proporcionalidad de beneficios y cargas derivados de la ejecución del

planeamiento.

- El de vigencia indefinida del planeamiento de ordenación.

- El de publicidad de los instrumentos de planeamiento y ejecución de la

ordenación.

- El de participación pública en la formulación, tramitación y gestión del

planeamiento y otras figuras urbanísticas.

- El de libre acceso a la consulta de los instrumentos de planeamiento y ejecución

urbanísticos.
- El de preservación del suelo rústico del proceso urbanizador.

- El de restauración del ordenamiento jurídico urbanístico infringido.

-El de ejecutividad y obligatoriedad del planeamiento.

- El de no indemnizabilidad por la ordenación urbanística.

- El de responsabilidad administrativa por cambios en el planeamiento.

- El deber de respetar y conservar los Espacios Naturales y de reparar el daño

que se cause a los mismos.

- El de asegurar el mantenimiento y conservación de los recursos naturales, con

independencia de su titularidad o régimen jurídico, garantizando que la gestión de
aquéllos se produzca sin merma de su potencialidad y compatibilidad con los fines
de protección.

Las determinaciones de los planes son importantes para el ejercicio del derecho
de propiedad inmobiliaria.

El planificador tiene una amplia discrecionalidad por eso el texto refundido de

2008 en su art. 3.1 exige que motive las clasificaciones y calificaciones que se
establezcan.

Características del plan:

1. Instrumento de ordenación.

2. Instrumento en el que hay perspectiva prospectiva (de futuro definiendo lo

que va ha ser las cuidad).

3. Se aprueba por el Estado en sentido amplio (poder público).

4. Elemento esencial para la definición de los límites y usos de la propiedad

privada inmobiliaria siendo de obligado cumplimiento para los poderes públicos y
para los particulares (art. 44 texto refundido 1/2000).

El hecho de que el plan se apruebe por un ayuntamiento o comunidad autónoma lo

hace de obligado cumplimiento.

Esto se conecta con el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.

Naturaleza jurídica

Cuestión discutida la determinación de la naturaleza jurídica de los planes.

Una tesis doctrinal considera que los planes venían a ser un acto administrativo y
por tanto debía sujetarse a las normas de estos.

Otra considera que es una especie de acto mixto en que se podían dar actos
administrativo y actos de propios del reglamento.

La tesis más aceptada es la que considera que son normas reglamentarias.

STS 24 abril 1989: los planes son normas jurídicas de carácter reglamentario en
cuanto es subordinada a la ley de la que traen causa.

El consejo de Estado y la doctrina científica aceptan como unánime esta tesis.

Características del carácter reglamentario:

1. Obligan a poderes públicos y a particulares por igual, art. 44.1.b Texto

Refundido 1/2000.

2. Se somete al principio de jerarquía normativa, art. 4.2 y 9.2.

3. Deben ser publicadas para su entrada en vigor art. 70.2 ley reguladora de las
bases de régimen local y art. 44.2 texto refundido 1/2000.

4. Tienen vigencia indefinida, art. 44.3 texto refundido 1/2000 y art. 45 texto
refundido ley del suelo de 9 abril de 1976 (derecho supletorio).

El plan se aplica a un determinado territorio que está en permanente cambio lo

que significa que los planes aunque tengan vigencia indefinida se modifican
regularmente.

5. El plan tiene eficacia erga omnes aunque reducida a un determinado territorio,

se aplica el principio de establecer que no se pueden prever reservas de
dispensación, art. 44.1.b texto refundido 1/2000 (establecer reservas a ciertas
personas) principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, art. 52.2 ley
30/98.

6. El plan puede ser impugnado por los recursos directos o indirectos como un
reglamento.

2. Disposiciones legales materiales de ordenación: las normas de directa

aplicación y los estándares urbanísticos.

Cuando se aprobó la ley del 56 se dio gran discrecionalidad a los legisladores a la

hora de clasificar y calificar el suelo, el legislador no estaba limitado.

Esto trajo como consecuencia que se fabricasen edificaciones sin las condiciones
adecuadas para la calidad de vida.

En la reforma del 76 se le impuso al planificador unas normas y criterios para

asegurar unas condiciones que den calidad de vida para la población (zonas
verdes, deportivas, sanitarias, etc.).

En este contexto se aplican los denominados estándares urbanísticos cuyo olvido

conlleva la nulidad de los planes.

Texto refundido 76 establece que todos los planes generales

________________ contendrán condiciones para que el territorio tenga zonas
verdes, espacios libres, dotaciones sanitarias, culturales, deportivas y de
esparcimiento y en general todas las instalaciones necesarias para la calidad de
vida.

Lo vuelve a repetir el texto refundido del 92 y ahora las comunidades autónomas

que son las que tienen competencia tienen unos estándares que varían de una
comunidad autónoma a otra.

La razón de estos estándares es la de permitir un uso racional del suelo y limitar

la discrecionalidad administrativa.

Desde el punto de vista técnico se definen como índices numéricos que deben ser
respetados por los planes urbanísticas.

La comunidad autónoma de canarias están reguladas por el texto refundido

1/2000 y han sido modificadas por la ley de directrices de 19/2003 de 14 abril.
Estándares de la comunidad autónoma de canarias:

1. Los planes respecto al suelo urbano consolidado no podrán establecer un

incremento de la edificabilidad media.

Se establece una prohibición de incrementar la edificabilidad en zonas o áreas en

las que existan más de 400 habitantes por hectárea o de 12000m2 de
edificación residencial o turística, esto implica la opción de edificaciones más
verticales.

En los planes parciales se establecen los siguientes estándares:

1. Para suelo residencial no podrá incrementarse la edificabilidad en aquellas

áreas o sectores de más de 400 habitantes por hectárea.

2. En los suelos de renovación o rehabilitación se permiten 500 habitantes por

hectárea además una edificabilidad bruta de 12000m por cada m2 que podrá
aumentar a 15000m2 en suelos de renovación o rehabilitación.

3. De cada 100m2 destinados a edificación 40m2 deben ser adscritos a espacios

libres, dotaciones y equipamientos.

Además se debe prever una plaza de aparcamiento fuera de la red viaria por
casa.

4. En los suelos de uso turísticos los estándares cambian, art. 36 texto refundido
1/2000, se deberán prever 50m2 por cada 100m2 para zonas verdes, etc.

5. En suelo residencial los planes parciales los porcentajes cambian, y solo se

exige el 10% de su superficie total para espacios libres, zonas verdes, etc.

Art. 36 texto refundido 1/2000.

6. Estas reservas de espacios son independientes de las reservas de sistemas

generales previstas en el plan, art. 36.d.

Conclusión: también el legislador canario ha impuesto estándares.

El decreto de 22 enero 2001 regula unos estándares jurídicos para aquellos

municipios con una predominante actividad turística.

También hay que tener en cuenta las normas de directa aplicación.

No solo hay que contar con estos estándares, art. Texto refundido 1998: las
construcciones y edificaciones previstas en el plan no podrán levantarse en
lugares próximos a las vías de comunicación y deberán adaptarse a las
condiciones físicas del espacio en el que van a ser implantadas.

Nos remite a la ordenación sectorial. Ejemplos:

1. Ley de carreteras de 29 de junio de 1978 distingue diferentes zonas que van a

operar como límite para el legislador:

- Zona de dominio público: se impide la realización de cualquier edificación o acto

de

- Zona de servidumbre: transformación del suelo sin la aprobación del ministerio

- Zona de ascensión: competente del Estado.

- Línea límite de la edificación: se cuenta a partir de la lista exterior de la

explanada.

2. Ley de régimen del patrimonio histórico de 25 junio 1985, art. 21.3: la

conservación de los conjuntos históricos declarados de interés cultural comporta
el mantenimiento de la estructura urbana u arquitectónica.

3. Ley de espacios naturales protegidos, art. 19 y art. 22 del texto refundido

1/2000: se impondrá la legislación de los espacios naturales protegidos ante que
la urbana.

4. Ley de costas del 1998: regula servidumbres que limitan la discrecionalidad del
legislador:

- Servidumbre de protección: extensión de 100 a 200 m en los que se prohíbe la

edificación.

- Servidumbre de transito: espacio de terreno al lado del espacio marítimo que

debe estar habilitado para el paso de coches de policía, sanitario, etc.
- Servidumbre de acceso público y gratuito al mar.

- La llamada zona de influencia: 500 m2 en los cuales es necesario prever

aparcamiento y evitar la formación de pantallas arquitectónicas y la acumulación
de volúmenes de manera que el volumen de los edificios que existan no deberá ser
superior a la media del suelo urbanístico programado (sectorizado en nuestro
caso).

5. Ley de montes: art. 39 necesidad de solicitar un informe a la administración

forestal cuando afecte a montes.

6. Ley de telecomunicaciones de 3/nov./2003: respetar la misma cuando se vayan

a establecer determinaciones urbanísticas que afecten a las telecomunicaciones.

Esto se impondrá a los planes y aquellos que no lo contemplen serán nulos de pleno
derecho.

Son elementos esenciales para la reducción de la discrecionalidad de los

planificadores porque su incumplimiento será causa de nulidad del plan.

3. Clases de planes: normas e instrucciones técnicas de planeamiento, planes

generales, parciales y especiales, los programas de actuación urbanística y
los estudios de detalle. En particular, Ordenanzas municipales de edificación
y urbanización. Otros instrumentos complementarios.

Después de la STC de 20 marzo 1997 la competencia para regular todo lo relativo

a la función de denominación, contenido y clases de planes es de la comunidad
autónoma, por lo tanto no es el Estado el que regula estos extremos.

Lo que significa que es la comunidad autónoma canaria la que regula el sistema de

planeamiento y así lo hace en el texto refundido 1/2000 que implanta el sistema
de planeamiento territorial y urbanístico de canarias.

De acuerdo con la exposición de motivos estos instrumentos abarcan la

ordenación de los recursos naturales del territorio y el urbanismo y a la cabeza
del sistema se sitúan las directrices de ordenación y los planes insulares de
ordenación, de forma que los demás instrumentos del planeamiento se someten a
estos dos por virtud de la aplicación del principio de jerarquía del planeamiento,
art. 4 Texto Refundido 1/2000.

Clasificación que hace el texto refundido 1/2000:

1. Art. 14: instrumentos de ordenación de los recursos naturales y del territorio:

- Las directrices de ordenación.

- Planes insulares de ordenación.

2. Instrumentos de ordenación territorial exclusivamente: planes territoriales de

ordenación (pueden ser parciales o especiales), los proyectos de actuación
territorial y las clasificaciones territoriales.

3. Art. 28: instrumentos de ordenación urbanística: se distinguen:

- Las normas e instrucciones técnicas del planeamiento: son una necesidad que el
legislador ha reconocido para aclarar la información de los planes.

- Normas técnicas: art. 29 texto refundido 1/2000, y art. 76 y ss.

Del reglamento de procedimientos de los instrumentos de ordenación del 9 mayo

2006: son aquellos reglamentos que tiene por objeto la determinación de los
requisitos mínimos de calidad, sustantivos y documentales de los instrumentos
del planeamiento.

Además pueden prever normas para la ordenación del espacio litoral,

determinación de los conceptos de consolidación de la urbanización, edificación y
perímetro humano.

También pueden establecer las condiciones que deben otras determinaciones:

elevación de los estándares urbanísticos, establecer las condiciones que deben
respetar los proyectos de actuación territorial para ejecutar obras en suelo
rustico, etc.

Su naturaleza es reglamentara ya que se tramita de la siguiente manera: la

consejería competente las aprueba inicialmente, se abre periodo de información
pública, se recaba un informe a la comisión de la ordenación territorial y medio
ambiente de canarias, y se aprueban por el gobierno. Ej. Los estándares
turísticos del texto refundido 10/2001 de 22 enero.
- Instrucciones técnicas: son aprobadas por el consejero después de los trámites
de información pública, audiencia de organizaciones interesadas e informe
preceptivo de la comisión de ordenación del territorio y medio ambiente de
canarias.

Estas instrucciones sirven para:

1. Establecer criterios orientativos y prioridades que deben ser seguidos por los
instrumentos del planeamiento.

2. Aportan soluciones tipo para resolver las cuestiones más usuales que en la
práctica se vayan planteando.

3. Establecen modelos de regulación de las diferentes zonas urbanísticas

señalando incluso topologías edificatorias en función o destino del carácter del
suelo.

4. Establecen soluciones para la ejecución y diseño de las obras de urbanización.

Desde el punto de vista jurídico no tiene carácter reglamentario, son meras
orientaciones que pueden o no ser seguidas por el planificador.

 Los planes urbanísticos: hay que distinguir los planes generales de ordenación
de los planes de detalle.

- Planes generales de ordenación: constituyen la figura estelar de la ordenación

urbana.

Son instrumentos de ordenación urbanística, en canarias de ámbito municipal, que

respetando a los planes de rango jerárquico superior establecen la ordenación
urbanística y organiza la gestión en su concreto ámbito territorial.

Características definitorias, art. 31 texto refundido 1/2000:

1. Plan urbanístico: por tanto no es un plan de ordenación del territorio ni de los

espacios naturales.

2. En canarias y algunas comunidades autonómicas tiene ámbito municipal. En

Cantabria, Aragón, Andalucía por ejemplo no tiene ámbito municipal (abarcan
varios municipios), art. 10 texto refundido 9 abril 1976.
3. Está sometido a los instrumentos y planes de rango jerárquico superior de
manera que si vulneran el principio de jerarquía tiene como consecuencia la
nulidad del plan.

Son superiores las directrices de ordenación y los planes insulares de ordenación.

Algunos autores como García de Enterría hablan de que estos planes se

caracterizan por cuatro notas:

1. Son planes originarios porque no necesitan que se aprueben otros planes para
existir.

2. Son planes necesarios ya que debido a como regula la ley del suelo el urbanismo
no se entendería sin ellos.

3. Son planes de ordenación integral lo que comporta que ordenan

urbanísticamente todo el municipio o varios municipios.

4. Son planes operativos y no directivos lo que significa que son planes cuya
ejecución habilita para realizar las obras de transformación del suelo.

El art. 31 texto refundido 1/2000: el plan general establecerá la ordenación

estructural y pormenorizada de todos los municipios.

- Ordenación estructural: ordenación que hace el plan en virtud de la cual se

establece el tipo de municipio y modelo de
ocupación_____________________________________________________
_.

Características de la ordenación estructural:

1. El plan debe fijar la ocupación del territorio y el desarrollo urbano.

2. Establece las clasificaciones del suelo y las categorías del suelo y además en el
caso del suelo urbano o consolidado la limitación de los ámbitos para el
aprovechamiento de planes parciales y especiales.

3. Prever las medidas de protección de los bienes de dominio público.

4. Regulación de las condiciones que deben cumplir para autorizar proyectos de
actuación territorial.

5. Prever las redes, sistemas generales y vías públicas (parques, jardines, vías
públicas, etc.).

6. Prever las reservas del suelo para viviendas de protección pública.

Esto plantea el problema de que es su art. 10.b se dice por el legislador estatal
que se debe establecer en los instrumentos de ordenación un mínimo del 30%de
la edificabilidad de la ordenación urbanística, es decir el 30% debe estar
destinado a viviendas de protección pública.

Ordenación pormenorizada: ordenaciones que desarrollan la ordenación

estructural en los términos legítimos que determinan la actuación de ejecución
del planeamiento.

Ordenanzas completa: con el mismo plan de detalle como si fuera un plan parcial
para el suelo urbano y suelo urbanizable ordenado.

El plan general cuando afecta a estos tipos de suelo es como si fuera un plan
parcial.

Debe dividir en ámbitos o sectores señalando la normativa que se aplica,

señalando también el aprovechamiento del suelo urbanizable ordenado.

Regular la organización de la ordenación de la gestión de la ejecución pública.

Prever terrenos que constituyan reserva para infraestructuras e instituciones

públicas y la delimitación si procede de la unidades de actuación indicando cuando
se opta por una gestión integrada.

Procedimiento de elaboración y aprobación del suelo urbano

Art. 42 y ss. TR 1/2000 y 78 y ss. Reglamento del sistema del planeamiento: se

comienza con la realización de unos estudios y actuaciones previas para la
elaborar un criterio sobre lo que se pretende planificar.

Luego el avance, plasmar en un documento el plan, debe realizarse siempre que se

vaya a redactar el plan por 1º vez y en las revisiones pero no en las
modificaciones, al avance se incorpora la evaluación ambiental (ley 28 abril 2006
y TR 1/2000 art. 15).

Se pasa luego a consulta de las administraciones interesadas y el ayuntamiento

dicta el acuerdo de iniciación que debe tener el cronograma de plazos que deben
ser cumplidos e indicar el servicio o departamento al que se les confiera la
tramitación del plan (art.78 Reglamento del sistema de planeamiento).

En el acuerdo de iniciación se puede acordar la suspensión de licencias y de la

tramitación de los procedimientos de desarrollo y esta obliga a señalar los
ámbitos territoriales en los que se lleva a cabo esta suspensión.

Luego sigue la información pública y la información a otras administraciones, art.

4e TR 1/2000, regula dentro de los derechos de los ciudadanos el de formular
alegaciones, argumentaciones, quejas, etc. que consideren pertinentes.

La administración no está obligada (STS 10 diciembre 1996) a observar el

criterio que estos ciudadanos expongan.

También es necesario recabar una serie de informes de la conserjería de turismo

(cuando afecten a previsiones turísticas), comisión general del Estado (cuando
afecten a la defensa), conserjería competente (por ej. cuando afecte a materia
de puertos).

La aprobación provisional también la hace el ayuntamiento, y una vez que se

aprueba provisionalmente se remite el expediente a la comisión de ordenación del
territorio y medio ambiente de canarias, esta comisión pedirá un informe al
Cabildo para que se pronuncie sobre cómo afecta este al plan insular de
ordenación.

Una vez que se practican estos trámites es la comisión de ordenación del

territorio y medio ambiente de canarias la que aprueba el plan.

Se le permite cierta intervención al municipio para aprobar el plan, se le permite

aprobar las limitaciones, modificaciones de ordenación pormenorizada, previo
informe positivo de la comisión de ordenación del territorio y medio ambiente de
canarias.

Los procedimientos de elaboración y aprobación han levantado muchas críticas:

1. Procedimiento complicado.

2. En canarias y restos de CCAA quien aprueba el plan no es el ayuntamiento, o

es la CCAA o es un órgano como la comisión de ordenación del territorio y
medio ambiente de canarias.

Esto se podría criticar ya que es en los ayuntamientos donde se tiene mayor

corrupción urbanística.

Documentación necesaria

El reglamento de canarias no dice cual es la documentación necesaria pero

generalmente suele ser:

1. Memoria justificativa: documento en el que el planificador razona y justifica

sus decisiones.

Tuvo un papel poco relevante pero debido a la discrecionalidad del urbanismo el

TS le ha ido dando relevancia para controlar la discrecionalidad legislativa.

2. Planos de información y ordenación.

3. Estudio económico financiero, la jurisprudencia le confiere gran importancia.

4. Normas urbanísticas y también programas de actuación.

La ley canaria además prevé el llamado plan operativo: aquellos municipios con más
de 10.000 habitantes o igual número de plazas alojativas turísticas así como
aquellos que tengan capacidad de gestión económica financiera para abordar este
plan deberá elaborar el plan operativo para concretar y facilitar o desglosar la
ordenación pormenorizada.

Debe actualizarse cada 4 años de conformidad con lo previsto para elaborar los
planes parciales.

- Normas subsidiarias: Esta figura es una figura en la ley del suelo del 56 como
alternativa a la aprobación de los planes urbanísticos.

Cuando no se aprueba el plan el legislador ha reconocido el papel de las normas

subsidiarias.
Estas operan como mini planes que establecen una calificación y clasificación del
suelo mínima para poder operar en la práctica.

TR 9 abril 1976, también es una norma subsidiaria. Tiene la misma naturaleza

jurídica que los planes (reglamentaria).

La ley del suelo prevé que pueden tener carácter municipal o provincial.

- Los planes parciales: Figura regulada en los art. 35 y 36 TR 1/2000 y en el art.

83 del reglamento del sistema de planeamiento.

Figura de planeamiento que desarrolla el plan general de ordenación urbana

estableciendo la ordenación pormenorizada precisa para ejecutar el
planeamiento.

Su ámbito propio es el del suelo urbanizable y el suelo urbano no consolidado.

Desarrollo tan detallado que permita la ejecución de las obras de transformación

del suelo.

Puede prever coeficientes de aprovechamiento del suelo, características de las

parcelas, alturas, etc.

Características

1. Plan derivado: estrechamente conectado con el plan general.

2. Plan que afecta al suelo urbano no consolidado y el suelo urbanizable.

3. Puede ser formulado por la administración y también por los particulares.

4. Se aprueban definitivamente por el ayuntamiento.

Procedimiento

Supone que es el ayuntamiento el que impulsa y aprueba el plan previo informe no

vinculante de los Cabildos y de la comisión de ordenación del territorio y medio
ambiente de canarias.
Destacar que cuando el plan parcial sea de iniciativa privada (particulares) se
deberá dar audiencia expresa por plazo simultáneo al de la información pública a
todos los titulares de derechos afectados.

Cuando sean de iniciativa privada y la administración no responda rige el silencio

administrativo positivo a los 6 meses desde la presentación en el registro
municipal.

Debe respetar los estándares urbanísticos y las normas de directa aplicación.

- Los planes especiales: Art. 37 TR 1/2000 y 84 del Reglamento del sistema de

planeamiento, los planes especiales persiguen establecer una normativa específica
para un asunto concreto (ej. mejorar el medio urbano: plan de embellecimiento de
la cuidad).

Pueden existir muchos objetos que el ayuntamiento considere pertinente de

estos tipos de planes.

También están vinculados al plan general de ordenación al cual están sujetos.

A diferencia de lo que sucede con el plan parcial se permite por la ley que por
resolución motivada pueda modificar algunas de las determinaciones de
ordenación pormenorizada por el plan general.

La jurisprudencia ha permitido su existencia de forma autónoma. El TR 1/2000 no

se pronuncia sobre este caso.

Art. 37.5: plan especial que se refiere al patrimonio cultural y dice que este se
elabora y aprueba como un plan parcial, pero se requerirá informe favorable del
cabildo correspondiente que se entenderá evacuado positivamente una vez
transcurridos 3 meses desde su solicitud (art. 32 ley 15 marzo 1999 y art. 20 ley
estatal del patrimonio histórico y artístico).

- Estudio de desarrollo: Art. 38 TR 1/2000 y 87 reglamento del sistema del

planeamiento surge por una práctica praeter legem (fuera de la ley) que ha sido
asumida por la jurisprudencia y por los legisladores.

Tiene por objeto completar o reajustar en manzanas o unidades equivalentes las

alineaciones y rasantes y los volúmenes.
Todo lo demás les está vetado. Algunos autores dicen que todas las ordenaciones
relevantes están fuera de los estudios de detalle.

No pueden establecer normas sobre destino urbanístico, ni aprovechamientos

urbanísticos, ni prever apertura de calles, ni reducir zonas verdes y espacios
libres, ni aumentar la densidad de población, etc.

Los formula el ayuntamiento y particulares y una vez formulados se lleva a cabo

un procedimiento de información pública y audiencia a los interesados y son
aprobados definitivamente por el ayuntamiento.

Su naturaleza jurídica es la de reglamento, según la jurisprudencia del TS y su

impugnación deberá ser como las de los reglamentos (recurso directo o recurso
indirecto y cuestión de inconstitucionalidad).

- Ordenanzas municipales de edificación y urbanización: art. 40 TR 1/2000, gozan

de gran arraigo en el derecho urbanístico español.

Regulan cuestiones relativas a la estética y aspectos morfológicos de las

edificaciones.

Estas ordenanzas deben prever todos los requisitos y condiciones relativas a la

salubridad, calidad y seguridad de las construcciones y prever lo establecido en
la legislación sectorial (código técnico de edificación exigencias de seguridad,
accesibilidad, etc.).

Señalar todos los aspectos que se refieran a la proyección, ejecución material,

recepción y mantenimiento de las obras y de los servicios de tal manera que a la
hora de aprobar una licencia el ayuntamiento determinara las condiciones que
debe respetar el constructor.

Deberán respetar la legislación y los demás instrumentos de ordenación y estos

no podrán establecer determinaciones propias de las ordenanzas.

Son reglas desde el punto de vista técnico jurídico.

Procedimiento de elaboración y aprobación (art. 49 ley reguladora de las bases

de régimen local)

Aprobación inicial por el pleno del ayuntamiento, información pública y audiencia a

los interesados y aprobación definitiva, y el último requisito es la comunicación a
la comisión de ordenación del territorio y medio ambiente de canarias y al Cabildo
(art. 40 TR 1/2000).

- Instrumentos necesarios para la ejecución material del urbanismo: proyectos

de ejecución de sistemas y los catálogos.

Instrumentos auxiliares de carácter normativo art. 41 TR 1/2000 y 67 y ss. del

reglamento del sistema de planificación:

Proyectos de ejecución: simples proyectos de obra cuya finalidad es la de

transformación del suelo estableciendo las determinaciones de los planes
especiales.

Debe establecer lo que dispongan los planes y lo que establezcan las ordenanzas
municipales de edificación y urbanización y si los contradicen son nulos.

Tienen un modesto papel que no puede afectar al aprovechamiento y al destino

urbanístico.

Se debe formular por el técnico competente son el suficiente grado de detalle y

de explicaciones como para que otro técnico que no lo redacto lo pueda ejecutar.

Debe contener una documentación que variara en función de la obra que se vaya a
ejecutar pero son necesarios:

 Planos de situación.
 Mediciones.
 Presupuestos.
 Pliegos de las condiciones de las obras.

La tramitación y aprobación corresponde al ayuntamiento según procedimiento de

otorgamiento de licencias de obras.

La iniciativa puede ser pública o privada. Lo normal es que sean los particulares
quienes presenten la documentación salvo que sea una obra pública.

* Los catálogos: art. 39 TR 1/2000 y 88 del reglamento del sistema de

planeamiento.
Son relaciones de bienes inmuebles formuladas y actualizadas por los
ayuntamientos en las que figuran aquellos objetos con valor histórico, artístico,
etc.

Reciben una protección especial por su valor.

Además se establecerá el grado de protección y tipos de intervención de la

administración tenga con los mismos.

Instrumentos auxiliares no normativos que se elaboran cuando se vaya a aprobar

un plan o se elaboren autónomamente, en este caso deben seguirse las normas
para tramitar y aprobar los planes parciales.

Y además (art. 88 reglamento del sistema de planeamiento) cuando comprendan

bienes situados en un ámbito superior al de un municipio se aprobaran y
tramitaran conforme a las normas de aprobación y tramitación de planes
territoriales especiales.

4. Instrumentos de ordenación de los recursos naturales (remisión) y el

territorio: las directrices de ordenación y los planes insulares de ordenación.

Los instrumentos de ordenación territorial tienen una perspectiva más amplia que
los de urbanismo porque combinan la ordenación del territorio y el desarrollo
económico.

Estos instrumentos participan de la noción que la carta Europea de ordenación

del territorio de 20 mayo 1983, apartado 8: se entiende por ordenación
territorial la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y
ecológicas de toda la sociedad.

Concepto amplio.

TR 1/2000 art. 14: relaciona los instrumentos de ordenación:

1. Directrices de ordenación: Instrumento que se regula con carácter novedoso

en el TR 1/2000.

Se define como aquel instrumento de alcance supra insular que tiene por objeto
establecer las determinaciones sobre el territorio y recursos naturales de
canarias.

Se trata de un instrumento de ordenación del territorio y no de ordenación

urbanística.

Alcance supra insular que coincide con el ámbito de la CCAA. Ocupa la cúspide del
sistema de planeamiento de canarias (los demás instrumentos se someterán a las
determinaciones en estas previstas).

Jiménez Cisneros: las directrices de ordenación al igual que los planes directos
de ordenación tratan de integrar lo que es la planificación sectorial con la
ordenación del territorio.

Se regulan por 1º vez en los art. 15 y 16 TR 1/2000 aunque unos años antes la ley
de 13 mayo 1997 establecía en su art. 25 la posibilidad de que se dictasen
directrices para ordenar el territorio de canarias.

Este TR 1/2000 ha sido modificado por la ley de 6/2009 de 6 mayo y modifica

estos arts. Art 61 y 62 reglamento del sistema del planeamiento del año 2006.

- Ámbito territorial y ámbito material de las directrices:

 Ámbito territorial: comprende todo el archipiélago si bien también se

admite por el art. 3 decreto 127/2001que afecten a un ámbito menor.
Constituye un instrumento de planeamiento diferente a los de ámbito
municipal o insular.

 Ámbito material se refieren a objetivos medioambientales, territoriales

y socioeconómicos.

- Carácter o naturaleza jurídica: conforme a los art. 15 y 16 en relación con el 4.2

de TR1/2000.

Ocupan el 1º lugar en la cúspide del sistema de planeamiento y vincula a los demás

instrumentos. Tiene carácter normativo. El legislador canario diferencia:

1. Las normas de aplicación directa: normas que se aplican directamente sin

posterior desarrollo.
2. Las directivas: son también de obligado cumplimiento pero estas si necesitan
un posterior desarrollo normativo por los planes insulares de ordenación y de los
planes territoriales.

3. Las recomendaciones: se limitan a dar instrucciones a la administración y

particulares.

Tienen menor vinculación pero también obligan, cuando no sean asumidas deberán
ser objeto de una expresa justificación por parte de la administración pública.

Procedimiento para elaborar y aprobar las directrices de ordenación

Diferenciar entre el procedimiento de elaboración y aprobación de las

directrices generales y sectoriales porque el art. 16 contiene novedades.

La iniciativa corresponde al gobierno de canarias que aprueba un acuerdo de

iniciación a propuesta de la comisión de ordenación del territorio y medio
ambiente de canarias y este acuerdo contendrá la iniciación del procedimiento y
la posibilidad de acordar medidas cautelares (suspensión de los procedimientos
de ordenación).

Una vez aprobado el acuerdo de iniciación se formula un avance de las directrices

donde se consignan los criterios y determinaciones que se pretendan aprobar,
este avance deberá ser sometido a votación por las diferentes administraciones
y a la información pública (30 días desde su publicación en el BOCA).

También es necesario someter las directrices a la evaluación ambiental

estratégica para determinar qué consecuencias ambientales tiene la posible
aprobación de las directrices.

Una vez hechas todos estos procedimientos se procede a la aprobación inicial de

las directrices que la hace el gobierno de canarias.

En esta se aprueba inicialmente se produce la suspensión del otorgamiento de

licencias y la tramitación de procedimientos.

Aprobado inicialmente es importante recabar una serie de informes de las

diferentes administraciones públicas sobre urbanismo, costas, carreteras, etc. y
el informe de la comisión de ordenación del territorio y medio ambiente de
canarias.
Con esta documentación se remite el expediente al parlamento de canarias, el
cual lo estudiara y formulara las propuestas que considere oportunas.

Con estas propuestas el expediente pasa de nuevo al gobierno de canarias quien

estudiara las propuestas del parlamento y una vez finalizado se enviara
nuevamente al parlamento como proyecto de ley (art. 16 a) 7 TR1/2000).

Cuando las directrices se aprueban tienen rango de ley.

La ley 6/2009 ha matizado que las directivas de ámbito sectorial se aprueban por
el gobierno (art. 16 b)2): terminado el trámite de información pública
corresponderá al gobierno su aprobación definitiva.

Los documentos que integran las directrices son similares a los de los planes.

Algunos autores opinan que se combinan tramites de planes y tramites de

propuestas de ley:

1) Memoria.
2) Planos de información y ordenación.
3) Normas.

Una vez aprobadas las directrices vinculan a todo el ordenamiento.

2. Planes insulares de ordenación: art. 14.

Son aquellos instrumentos de planificación de ámbito insular que contienen las

previsiones adecuadas para fijar el modelo de utilización y ordenación del
territorio y la utilización de los recursos naturales.

Su primera regulación fue hecha por la ley 13 marzo 1987. Luego se regula por el
TR 1/2000 siguiendo el perfil que regulo la ley del 87 que es derogada por el TR
1/2000.

Instrumento que se regula por el legislador canario el uso de las competencia que
este tiene atribuidas por la CE y el estatuto.

Características de los planes insulares de ordenación

  Planes de ordenación propiamente dichos.

 Planes de ámbito insular, no tienen ámbito autonómico, comarcal o

municipal.

 Planes vinculantes: sus determinaciones son obligatorias para las

administraciones publicas como para los particulares.

Esta naturaleza vinculante se deriva de su rango reglamentario (naturaleza

jurídica: reglamentaria) lo que los diferencia de las directrices de ordenación.

 Comprende una ordenación del territorio, de los recursos naturales e

incluso una ordenación estrictamente urbanística.

Se han planteado conflictos: muchos municipios no estaban conformes con lo

establecido en relación con el urbanismo, argumentaban que el plan insular de
ordenación no pueda entrar en la ordenación de urbanística porque está
reservado a los planes generales.

STS 20 febrero 2003: los planes insulares de ordenación si pueden contener

ordenación urbanística cuando los intereses insulares así lo aconsejen.

 Se someten al principio de jerarquía normativa del sistema de

planificación, art. 4.2 y 17 TR 1/2000 lo que significa que deben someterse
a las directrices de ordenación

Procedimiento de elaboración y aprobación

Regulado en el TR 1/2000y el art. 63-66 reglamento del sistema de planeamiento

de 9 mayo 2006:

Comienza con la aprobación del acuerdo de iniciación realizados los estudios

previos el Cabildo insular aprueba este acuerdo de iniciación.

Este acuerdo debe fijar el cronograma de plazos o el servicio que tenga la

competencia para tramitar dicho plan.

También es necesaria la realización del avance cuando se vaya a realizar por 1º

vez el plan o cuando se vaya a revisar pero no cuando se vaya a modificar, art. 28,
57 y 58 reglamento del sistema de planeamiento.
Incorporarse también la evolución medioambiental estratégica (para cumplir con
la ley 28/abril/2006).

Con todos estos documentos se aprueba el plan inicial y provisionalmente por el

Cabildo pudiendo haber una subrogación por el Gobierno cuando el Cabildo no
cumpla con los plazos previstos (art. 66 reglamento del sistema de planeamiento).

Después se somete a información pública y a votación de todas las

administraciones de la isla y de las conserjerías afectadas.

El plazo es de 2 meses y practicado este trámite de somete al informe de la

comisión de ordenación del territorio y medio ambiente de canarias y a las
conserjerías competentes, y es el Gobierno de canarias el que aprueba el plan
definitivamente.

Hay casos en os que la aprobación definitiva corresponde a la comisión de

ordenación del territorio y medio ambiente de canarias, cuando la modificación
del plan se refiere a normas directivas que afecten al suelo, no afecten a actos
para usos turísticos o estratégicos y cuando sean recomendaciones, art. 20.3

Plazo de aprobación 6 meses desde el día siguiente a la remisión del expediente

completo al Gobierno de canarias si no lo aprueba se aplica el silencio
administrativo negativo.

Contenido de los planes insulares de ordenación

Afectan a la ordenación del territorio, recursos naturales y puede prever

ordenación urbana.

Art. 18 TR1/2000: el plan insular de ordenación tiene un contenido necesario y un

contenido facultativo;

 Necesario: debe preverse en todo plan insular. Art. 18 tres grandes
apartados:

 Ordenación de recursos naturales determinan que la legislación vigente

tenga

prevista para estos y el plan insular de ordenación procederá a una evaluación y

descripción de los recursos naturales de las islas, su conservación y posible
evolución futura. También contendrá los criterios que deban servir para la
mejora de los espacios naturales, patrimonio histórico, etc.

 Ordenación del territorio: tendrá un conjunto de determinaciones que tiene

por objeto fijar el modelo de ocupación y utilización de la isla.

Puede establecer un esquema de distribución y priorización de los usos y

actividades que pueden ser desarrolladas en el territorio y establecer criterios
que deban ser respetados por los planes urbanísticos ya que puede prever
limitaciones a los usos del suelo sobre todo del que debe preservarse de la
edificación y urbanización, aquel suelo que debe destinarse al sector primario o al
sector turístico estableciendo áreas en las que se prohíbe nuevos usos turísticos.

El plan insular de ordenación establece normas de distinto alcance al igual de las

directrices:

1) Las normas de aplicación directa: normas que se aplican directamente sin

posterior desarrollo.

2) Las directivas: son también de obligado cumplimiento pero estas si

necesitan un posterior desarrollo normativo por los planes insulares de
ordenación y de los planes territoriales.

3) Las recomendaciones: se limitan a dar instrucciones a la administración y

particulares.

Tienen menor vinculación pero también obligan, cuando no sean asumidas

deberán ser objeto de una expresa justificación por parte de la
administración pública.

 Cuando el plan insular de ordenación regule cuestiones de urbanización la ley

dice que deberán tener el carácter de normas de aplicación directa:

Calificación y clasificación de suelo rustico, clasificación suelo urbano y las

directivas de desarrollo territorial.

 Facultativo: se establece para hacer efectivas las determinaciones del

contenido necesario.
Art. 19 asegurar el contenido necesario: 3 conceptos:

 Los planes insulares de ordenación pueden establecer áreas o zonas

destinadas al desarrollo económico y social en las que el plan insular
establezca el plan estratégico.

 Los planes insulares de ordenación pueden reclasificarse como suelo rustico o

urbanizable cuando así lo aconseje el desarrollo sostenible y el modelo territorial.

 Los planes insulares de ordenación pueden atribuir nuevas categorías al suelo

rustico planeado en vigor.

5. Otros instrumentos de ordenación territorial (planes territoriales,

proyectos de actuación territorial y calificaciones territoriales).

Planes territoriales de ordenación: se dividen en planes parciales y planes

especiales.

Regulados en el art. 68 reglamento del sistema de planeamiento.

 Planes parciales: tienen por objeto la ordenación integrada de parte del

territorio y solo podrán formularse en desarrollo de los planes insulares de
ordenación para espacios litorales, áreas metropolitanas, etc.

 Planes especiales: pueden tener ámbito insular, comarcal o regional y su

objetivo es regularizar extremos concretos (dotaciones turísticas, un
determinado sector, etc.).

Ambos planes se sujetan a las directrices y a los planes insulares de ordenación

en aplicación del principio de jerarquía.

Pueden desarrollar como sucede con los planes territoriales especiales normas
directivas de las directrices de ordenación.

Su razón es la de habilitar actuaciones sobre el territorio.

Los planes territoriales que no desarrollan el plan insular de ordenación no

dependen jerárquicamente de estos y sus determinaciones de naturaleza
territorial serán simples recomendaciones para los restantes instrumentos del
planeamiento.

Ley 14 abril 2003 en la disposición adicional 1º creo unos planes territoriales

especiales de ordenación turística que tienen carácter excepcional porque tienen
fuerza suficiente para alterar las determinaciones de los planes insulares de
ordenación que contradigan lo en el dispuesto.

Procedimiento de elaboración y aprobación de los planes territoriales

La iniciativa esta atribuida a los cabildos insulares o a la conserjería de

ordenación del territorio del gobierno de canarias, cuando así lo disponga el plan
insular de ordenación (art. 68.1 reglamento del sistema de planeamiento).

Si son planes territoriales con ámbito regional, corresponderá a la administración

competente por razón de materia, y además el cabildo puede ser sustituido por el
gobierno (art. 16 ley 6/2009).

El siguiente paso es la tramitación del procedimiento: información pública,

solicitud de informes, etc.

Plazo de 2 meses y una vez hechos todos estos trámites se aprueba

definitivamente el plan por la comisión de ordenación del territorio y medio
ambiente de canarias.

Salvo en 2 supuestos en los que es:

- El gobierno: cuando son planes especiales de ámbito regional.

- O el cabildo insular competente planes especiales que desarrollan el plan insular

de ordenación.

Proyectos de actuación territorial y Calificaciones territoriales: ley 6/2009 ha

dejado sin contenido los art. 25, 26 y 27 del TR 1/2000 y en concreto lo hace
para tratar de flexibilizar el uso del suelo rustico.

Art. 62 ter, cuater y quiquies: regula los proyectos de actuación territorial y

calificaciones territoriales.

 Proyectos de actuación territorial: art. 62 ter, el Proyectos de actuación

territorial es un instrumento que permite con carácter excepcional y por
 razones de interés público o social la previsión y aprobación de obras,
instalaciones, etc. en suelo rustico no clasificado como de protección
ambiental, siempre que estos no puedan ser ubicados en suelo urbano o
urbanizable o sean incompatibles con este.

Clases de Proyectos de actuación territorial

1. Los de gran transcendencia territorial o estratégicos que contengan las

previsiones de las obras necesarias y estén sometidos a la evaluación de
impacto ambiental.

2. Los de pequeña dimensión o escasa transcendencia. Tienen un procedimiento

diferente.

Estos planes pueden establecer condicione so requisitos para garantizar la

adecuación del procedimiento de actuación territorial al que ellos prevén, art.
32.2.6 TR 1/2000 y art. 29 (normas e instrucciones técnicas de ordenación, estas
podrán contener requisitos sobre los proyectos de actuación territorial).

La aprobación de los proyectos de actuación territorial habilita para la ejecución

de la obra y aprovechamiento urbanístico correspondiente.

Procedimiento para otorgar los proyectos de actuación territorial

Art 62 cuater remisión al reglamento (que aun no se ha aprobado):

La iniciativa puede ser de los particulares o de la administración se materializa en

una solicitud ante la comisión de ordenación territorial y medio ambiental de
canarias con los requisitos que se establezcan y con la documentación técnica en
la que se formaliza el proyecto, estudio de impacto ambiental, el documento en el
que el promotor del proyecto asegure el correcto funcionamiento de las
instalaciones que se pretenden realizar y un documento en el que se asuma los
compromisos establecidos en la legislación y en el plan urbanístico aplicable
relativo a los deberes y cesiones que procedan y aquellos compromisos asumidos
voluntariamente.

Debe justificarse la prestación de garantía ante la conserjería de la comunidad

autonómica de canarias del 10% del coste de las obras % que se puede elevar
hasta el 20% si los perjuicios pueden ser mayores según la administración.
También debe acreditarse la identidad del promotor y la titularidad de los
derechos subjetivos sobre la propiedad de los territorios.

Después se pasa a la información pública y audiencia de los interesados donde los

propietarios y colindantes tienen mucho que decir, e información a los demás
ayuntamientos y otras administraciones.

Hecha estos trámites la conserjería estudia y resuelve aprobándola cuando

encuentre interés público y social de la actuación que se pretende ejercer.

Aprobación razonada. Plazo de 5 meses desde la fecha de solicitud, sino resuelve

la administración en plazo rige el silencio administrativo negativo.

Los proyectos de actuación territorial de pequeña significación deben seguir un

procedimiento que se inicia con la iniciativa del promotor que debe justificar
porque considera que este es de pequeña significación.

La conserjería tiene 2 meses para determinar si es o no de pequeña significación,

si es de pequeña trascendencia por ordenación de una orden departamental lo
dispone y remite el expediente al cabildo insular correspondiente para tramitar y
resolver el proyecto.

Si no resuelve en ese plazo se entenderá que el proyecto es de pequeña

trascendencia.

Cuando se reenvía al cabildo este realiza una serie de trámites (evaluación de

impacto ecológico, información pública y resolución).

Plazo de 4 meses desde la recepción del expediente.

Aprobado el proyectos de actuación territorial los titulares deberán abonar un

canon del 5% del valor de las obras con destino al patrimonio municipal del suelo
sin perjuicio de otros pagos que se deban realizar.

En los proyectos de actuación territorial de pequeña entidad rige el silencio

administrativo positivo.

 Clasificación territorial art. 62 quinquies. Es un acto administrativo que

legitima para en un concreto terreno el ejercicio de un proyecto de
 ejecución de obras o uso del suelo en suelos rustico.

Antes de la reforma era un instrumento de ordenación lo que le daba al legislador

mayor discrecionalidad.

Si es un acto se parte de la base de la existencia de un derecho del promotor y si

se deniega se puede impugnar.

No será necesaria la Clasificación territorial cuando el proyecto en suelo rustico

de asentamiento rural o agrícola siempre que el planeamiento haya establecido
para ellos la ordenación pormenorizada.

Procedimiento de otorgamiento de la Clasificación territorial

Se presenta una solicitud por parte del interesado con una documentación que
acredite la titularidad del promotor sobre los terrenos, además de todas las
justificaciones que sean precisas para garantizar la viabilidad del proyecto y su
impacto medio ambiental.

El procedimiento tiene 2 fases:

1º Fase inicial municipal: informar si las obras que se pretenden ejecutar son
conformes al planeamiento urbanístico, si se ajusta el expediente pasa a la

2º Fase del Cabildo: que realizara todos los tramites y resolverá aprobando o
denegando la solicitud.

La aprobación es en el plazo de 5 meses si se exige información pública o de 3

meses si no se exige este desde el registro en el cabildo insular del
procedimiento.

El silencio administrativo es positivo.

También prevé la caducidad de las calificaciones en el plazo de 1 año desde su

otorgamiento sin que se haya pedido licencia municipal, además por no comenzar o
terminar las obras en plazo de 2 años o 4 años respectivamente, sin perjuicio de
que la licencia establezca otra cosa.

6. Formación y aprobación de los planes. En particular, la aprobación

definitiva.
La formación y aprobación de los planes la hemos visto en la explicación de los
diferentes planes (remisión).

El procedimiento se resume en:

 Actuaciones previas de estudio para obtener criterios para el desarrollo y
aprobación de estos.

 Formulación del avance (solo cuando sea la 1º redacción del plan o su revisión).

 Evaluación ambiental.

 Aprobación inicial.

 Información pública.

 Informes.

 Aprobación provisional.

 Aprobación definitiva.

El silencia que rige es negativo salvo para la aprobación de los planes parciales y
los estudios de detalle.

La aprobación definitiva tiene matizaciones: art. 43 TR 1/2000: cuando el órgano

que tenga esta competencia la vaya a ejercer tiene estas posibilidades:

1. Si detecta el incumplimiento de trámites reglamentarios devuelve el plan a la

entidad que lo haya tramitado.

2. Aprobar definitivamente el plan en los términos en los que viniera estipulado.

3. Aprobar definitivamente el plan con advertencia de que se subsanen los

defectos leves encontrados.

4. Aprobar de modo parcial el plan.

5. Suspender definitivamente la aprobación definitiva o denegar esta cuando hay

defectos que no se puedan permitir o graves.
7. Efectos de la aprobación de los planes.

Al tener carácter normativo una vez publicado y aprobado entra en vigor con
vigencia indefinida lo que implica unos efectos, art. 44 TR 1/2000:

1. Vinculación de las construcciones, edificaciones, infraestructuras, etc. a los

usos previstos por el plan.

2. Obligatoriedad de las determinaciones del plan para las administraciones y los

particulares, siendo nulas las llamadas reservas de dispensación.

3. Ejecutabilidad de las determinaciones del plan pudiendo utilizar la

administración cualquier medio de ejecución forzosa.

4. Declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los terrenos,

edificaciones, etc. cuando delimiten unidades de actuación que deben ser
ejecutadas por expropiación forzosa.

5. Publicidad del contenido teniendo derecho cualquier persona a acceder a los

documentos integradores del plan urbanístico, art. 70.2 obligación de
publicar los planes urbanísticos.

STS 3 diciembre 2001 no basta con publicar el acuerdo de aprobación también

es necesario publicar las normas urbanísticas y otros extremos de obligado
cumplimiento por parte de los particulares.

El nuevo TR de 20 junio 2008 exige en el art. 70 ter que se deben tener para
facilitar a los ciudadanos copias no solamente de los instrumentos de ordenación
sino también de los de gestión y de los convenios urbanísticos.

La publicación en medios telemáticos del contenido actualizado de esos

documentos.

Una vez aprobado definitivamente y publicados pueden ser impugnados por los
medios de impugnación de los reglamentos.

¿Una vez publicados el plan las construcciones y edificaciones anteriores a este

quedan fuera del planeamiento?:
1. Habrá que atender a lo que digan las normas e instrucciones técnicas de
ordenación y lo que disponga el plan.

2. Cuando no se disponga nada en estos, con carácter general se podrán realizar

obras de reparación y rehabilitación del edificio y excepcionalmente obras
parciales de consolidación siempre que no estuviera prevista la expropiación
forzosa o la demolición en el plazo de 5 años.

8. Vigencia, revisión y modificación de los planes.

La vigencia es indefinida en principio, como sucede con toda norma reglamentaria.

La revisión y la modificación suponen la alteración del contenido de los planes. Si

bien la revisión y la modificación son diferentes:

 La revisión alude a un cambio de modelo de ocupación del territorio. En esta la

administración no está vinculada por las determinaciones del plan que
pret4enda revisar.

 La modificación tiene un alcance menor a la alteración porque solo se

introducen

Pequeñas modificaciones que no alteran las bases del modelo.

Son una exigencia de la evolución del territorio.

El legislador exige que cuando se elabore la revisión se formule un avance peno no

lo requiere para la modificación.

La iniciativa de revisión o modificación corresponde a la administración

competente pero también se admite que por razones de urgencia o excepcional
interés público sea el gobierno quien los revise o modifique con el siguiente
procedimiento:

 La iniciativa la puede tomar el consejero o un cabildo y se requiere

audiencia de los municipios interesados, informe de la comisión de
ordenación territorial y medio ambiente de canarias, y señalamiento de
plazos y otras medidas que el gobierno considere necesarias.
Si la administración interesad no cumple cabe la subrogación de esta por parte
del gobierno, esta debe cumplir los requisitos del art. 60 de la ley de bases de
régimen local, art 45 TR 1/2000 y art. 60 del reglamento de 2006.

Art. 46 TR 1/2000 procede la revisión en 4 supuestos:

1. Cuando se produzca el cumplimiento de las condiciones previstas en el

planeamiento y en concreto el agotamiento del suelo urbanizable diferido.

2. Cuando se produzca una modificación de modelo territorial y en concreto de

los elementos básicos del mismo.

3. Cuando se produzca una alteración de cualquiera de los elementos de

ordenación estructural, solo en los planes de ordenación urbana.

4. Cuando se pretenda la recalificación de los suelos rústicos como urbanizables.

En la revisión no hay limitación porque la administración no está condicionada por

el plan que pretende revisar.

Las alteraciones que no son subsumibles en la revisión son modificaciones, art. 46

TR 1/2000y 59 del reglamento del planeamiento.

Las modificaciones pueden hacerse en cualquier momento pero respetando las

siguientes reglas:

1. Si el procedimiento se inicia antes de una año desde que se haya aprobado el

plan o la última revisión, la modificación no alterara la clasificación del suelo ni
a las clasificaciones de las dotaciones salvo que sea en base a una sentencia
judicial firme.

2. Expirado el plazo para la revisión no podrá iniciarse ningún procedimiento de

modificación salvo los motivados por sentencia judicial firme.

El art 59 del reglamento del sistema del planeamiento diferencia:

 Las modificaciones cualificadas: afectan a espacios verdes, zonas libres y

al incremento de la edificabilidad del terreno.

Son aprobadas por la comisión de ordenación del territorio y medio ambiente de

canarias.

Para evitar que por las modificaciones puedan reducirse los terrenos necesarios
para este fin (zonas verdes, espacios libres, etc.) estas modificaciones deben
asegurar el mantenimiento de las superficies adscritas a estos incluidas su
accesibilidad y topografía.

Las que supongan el incremento de la edificabilidad siempre que supongan un

aumento de la población, se aumentara el sistema general de espacios en razón de
5 metros cuadrados por habitante o plaza alojativas.

 Las modificaciones ordinarias.

TEMA 24: LA GESTION DEL URBANISMO: LA EJECUCION DEL
PLANEAMIENTO

1. Presupuestos jurídicos de la ejecución del planeamiento.

Una vez elaborados los planes se deben ejecutar, esto consiste en poner en
práctica sus determinaciones lo que supone la realización de una serie de
operaciones de transformación del suelo que originan la urbanización y la
edificación.

La urbanización es una operación que consiste en establecer las infraestructuras

necesarias para la posterior edificación.

Son dos operaciones diferentes, paro estrechamente ligados, la urbanización

suele ser una actividad pública y la edificación suele ser privada.

TR 1/2000 y TR de 1976 establece que el Estado, comunidades autónomas y

entes locales tienen la competencia para ejecutar los planes, art. 14 TR 1976y 92
TR 1/2000.

Que las comunidades autónomas y entes locales tengan competencia no dice o

deja que se tengan formas urbanizativas autónomas: entes locales, consorcios,
sociedades anónimas, etc. art. 3.4 reglamento de gestión y ejecución del sistema
de planeamiento de 21 diciembre de 2004 prevé la utilización de todas las formas
y modalidades admitidas por la legislación de contratos del sector público y de
régimen local (concesiones administrativas, el consorcio, la sociedad anónima, la
entidad urbanística colaboradora, etc.).

Presupuestos jurídicos para la ejecución del plan

1. Se exige la aprobación del correspondiente plan de desarrollo. Art. 88 TR

1/2000y 5 reglamento de 21/diciembre 2004 será necesario la aprobación
del plan parcial en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable.

2. Delimitación de las unidades de ejecución.

Puede estar previsto en el plan urbanístico o no, si no está previsto se hace

mediante un procedimiento especifico en el que hay que practicar los tramites de
la aprobación inicial, información pública y aprobación definitiva.
3. Elección del sistema de ejecución, art. 88.4 TR 1/2000, en nuestro
ordenamiento jurídico se ha evolucionado:

 Con la ley del 56 se dejaba completa libertad a la administración para que

eligiera el que considerase más oportuno, la practica definió una situación en
la que siempre se optaba por el sistema de compensación.

 La reforma del 76 opta por los sistemas privados.

 El TR del 92 le dio completa libertad para elegir nuevamente.

 La ley del 98 opta (art.4) por asignar la tarea y beneficios de la

transformación del suelo a los propietarios.

 Y la nueva ley del TR de 2008 consagra el derecho de los particulares para

participar en la ejecución del planeamiento sean o no propietarios.

La ley canaria dice que se debe elegir este sistema en función de los objetivos
que se pretendan alcanzar.

2. Sistemas de actuación de los planes: privados y públicos.

Tres sistemas privados y tres públicos:

 Privados:

1. Concierto.
2. Compensación.
3. Ejecución empresarial.

 Públicos:

1. Cooperación.
2. Ejecución forzosa.
3. Expropiación forzosa.

La elección del sistema de ejecución debe ser motivada.

Art. 97 TR 1/2000 reglas para la decisión del sistema:

 En suelo urbano y urbanizable preferencia de los sistemas de ejecución
privada y solo se usara los públicos cuando exista interés público.

 En suelo rustico preferencia por los de ejecución pública con posibilidad de la

imposición de contribuciones especiales para la adquisición del suelo preciso.

 Dentro de los sistemas públicos hay preferencia por la cooperación, siendo

usad la expropiación forzosa por motivos excepcionales.

El legislador puede cambiar el sistema de ejecución cuando ya había elegido uno

siempre que motive ese cambio, no considerándose este cambio del sistema
modificación del planeamiento.

Podemos señalar que el legislador prefiere que se opte por los sistemas privados
y dentro de estos los que estén promovidos por los propietarios que por los
empresarios (art.100 y 101 TR 1/2000).

Dentro de los promovidos por los propietarios se preferirán los sistemas

convencionales en los que deben participar todos los afectados sobre los
unilaterales (art. 97 y ss. TR 1/2000).

3. Sistemas privados: concierto, compensación y ejecución empresarial

Concierto

Art. 107 y ss. TR 1/2000: es un sistema privado consistente en que un propietario

único o todos los propietarios conjuntamente asumirán la entera actividad de
ejecución del planeamiento conforme a las condiciones libremente pactadas por
ellos en un convenio urbanístico, aprobado por el ayuntamiento.

Requisitos para que pueda aplicarse este sistema:

 Propietario único o todos los propietarios conjuntamente.

 Es necesario un convenio urbanístico.

 Aprobación del convenio urbanístico por el ayuntamiento.

Decididos por este sistema la gestión puede hacerse por la constitución de una
entidad administrativa o de una sociedad mercantil en la que también pueden
participar 3º personas empresarias, que asuman la financiación y realización de
las obras.

La administración no pierde de vista el desarrollo de este sistema por eso la ley

prevé que en la entidad administrativa o la sociedad mercantil creada debe
participar un representante de la administración como consejero o administrador
que tiene derecho de veto suspensivo durante 1 mes.

El convenio urbanístico este regulado en los art.109 y 236-2309 TR 1/2000

documento en el que se asumen los compromisos, de carácter jurídico-
administrativo lo que significa que las controversias que surjan sobre su
interpretación y aplicación son conocidas por la jurisprudencia contenciosa-
administrativa (art. 29 ley 30/98).

Además este debe formalizarse en escritura pública e inscribirse en el registro

de la propiedad.

Su contenido refleja los compromisos que asumen las partes que como es lógico
deben respetar el ordenamiento jurídico y los planes.

Art.109.4 detalla su contenido, alude a las bases de actuación incluida la

programación temporal de la urbanización y edificación.

También debe contener los estatutos de la entidad administrativa o de la

sociedad mercantil, las garantías ofrecidas que no pueden ser inferiores al 15%
del coste de las obras de urbanización pudiendo estar afectadas a esta garantía
las fincas originarias afectadas por el convenio, la distribución de beneficios y
cargas, el procedimiento de liquidación, la forma de conservación de la
urbanización y las previsiones y compromisos relativos a la edificación y otros que
puedan considerar oportunos los que firman el convenio.

Compensación

Es el más importante de los sistemas privados.

Se trata de un sistema en el que los propietarios asumen la gestión de la

ejecución del planeamiento con solidaridad de beneficios y cargas, pero a
diferencia del concierto no todos los propietarios tienen que participar.

Art. 111-116 TR 1/2000y 82-89 reglamento de gestión de 21 de diciembre de

2004 y TR 1976 (derecho supletorio).

Es un sistema de gran tradición en nuestro ordenamiento jurídico.

Lo que lo caracteriza es que son los propietarios los que asumen todo el
protagonismo para ejecutar el plan. Siguen el régimen jurídico salvo por:

1. El % mínimo de superficie del sector, ámbito o unidad que representan los

propietarios es rebajado del 60% al 50% (art.102 TR 1/2000).

2. El plazo para incorporarse es de 2 meses y no de 1 mes, contados desde la

resolución municipal que establezca el sistema y atribuya su ejecución.

Los propietarios que no se adhieran serán expropiados, expropiación que realiza

el ayuntamiento y no la junta de compensación que resulta beneficiada de esta
expropiación (art. 115 TR 1/2000).

En el sistema de compensación hay 2 condiciones fundamentales para que este

funcione:

1. Constitución de una junta de compensación.

2. Formación de un proyecto de compensación en orden de distribución de los

beneficios y cargas.

 Junta de compensación: se define como una corporación de derecho público

con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines.

La junta de compensación adquiere personalidad cuando se inscribe en el registro

de entidades urbanísticas colaboradoras (art 86 reglamento 21/dic./2004),
inscripción de carácter constitutivo y no declarativo.

Esta junta es responsable directamente frente a la administración de toda la

actividad de urbanización de los terrenos y en su caso de la edificación en los
términos establecidos en el correspondiente plan.

Esta junta constituye un ejemplo de lo que se conoce como administración

corporativa (se le aplica derecho público [cuando actúe en función pública
derecho administrativo] y derecho privado [cuando actué en función privada 
derecho civil] conjuntamente). Características:

1. Entidad con personalidad jurídica propia diferente a la del ayuntamiento.

2. No tiene potestad expropiatoria pero puede resultar beneficiada por esta.

3. Las juntas ejercen algunas potestades publicas sometidas al derecho

administrativo (art. 113: vía de apremio sobre las cantidades adeudadas
por sus dueños o por otras de carácter pecuniario).

4. Están sometidas a la tutela de la administración a cargo (control que

ejerce el ayuntamiento sobre la junta con la posibilidad de imponer los
recursos de alzada impropios [recurso contra otra administración] sobre
los actos de la junta).

5. No caben interdictos contra la actividad de la junta.

6. La junta se rige por unos estatutos que regulan todo lo concerniente a su

funcionamiento y organización de la misma.

La junta está compuesta por los propietarios de los terrenos afectados por la
ejecución del plan, por un representante de la administración que carece de
derecho de veto suspensivo, y de las empresas urbanizadoras que vayan a
participar en la ejecución del plan (no son propietarios).

La condición de miembro de la junta tiene carácter om rem (no depende de las

facultades personales, sino de la titularidad de los terrenos).

Los propietarios no traspasan la titularidad de sus bienes a la junta de

compensación, sino que se trasmite la titularidad fiduciaria, que permite a la
junta en sustitución de sus miembros actuar y disponer de los terrenos para el
cumplimiento de sus fines institucionales.

Hay casos en los que se puede trasmitir la titularidad de los bienes.

Los miembros deben cumplir con todas las obligaciones y deberes previstos en los
estatutos y en el proyecto de compensación, y si no cumplen con ellos esto
habilita al ayuntamiento para que pueda expropiar estos derechos a favor de la
junta (art. 106 TR 1/2000).
Los estatutos y bases de actuación de la junta son aprobados por el ayuntamiento
competente, lo que demuestra la vinculación entre el ayuntamiento y la junta para
que el ayuntamiento controle la ejecución del plan urbanístico.

 Proyecto de compensación: art. 87 reglamento de gestión urbanística de 21

diciembre 2004: la Junta de Compensación deberá formular el correspondiente
Proyecto de Compensación para la distribución equitativa de los beneficios y
cargas derivados del planeamiento, con sujeción a lo establecido en las Bases de
actuación y en este Reglamento.

El Proyecto de Compensación contendrá las determinaciones establecidas para las

operaciones de reparcelación, según lo dispuesto en los artículos 33 y siguientes
de este Reglamento. Además de estas determinaciones, podrá establecer
también:

a) Superficies o parcelas que la propia Junta se reserve, en su caso, para

enajenarlas directamente, con el fin de sufragar los gastos previstos para las
obras de urbanización y otros gastos derivados de la gestión.

b) Compensaciones en metálico, si fuesen procedentes por diferencias en las

adjudicaciones.

Para la definición de los derechos aportados, valoración de las fincas resultantes,

reglas de adjudicación, aprobación, efectos del acuerdo aprobatorio e inscripción
del mencionado proyecto se estará a lo dispuesto para las operaciones de
reparcelación.

No obstante lo anterior, por acuerdo unánime de todos los afectados, pueden

adoptarse criterios diferentes siempre que no sean contrarios a la ley o al
planeamiento aplicable ni lesivos para el interés general o de terceros.

La aprobación del Proyecto de Compensación producirá la transmisión al

Ayuntamiento, por ministerio de la Ley, y libres de cargas y gravámenes, de todos
los terrenos de cesión obligatoria y gratuita

El proyecto de compensación sustituye a la reparcelación siéndole aplicable lo

dispuesto en la ley con relación a los derechos aportados (art. 116.2TR 1/2000).

Ejecución empresarial
Consecuencia de reconocer que es necesario introducir criterios empresariales
en la gestión urbanística, art. 6 a, 8 y 14 TR 20 junio de 2000.

La aportación de esta posibilidad la hizo la ley valenciana de 1994 que reconoció

la figura del agente urbanizador.

También ha sido recogida por otras leyes autonómicas, por ej. la ley canaria con
el nombre de ejecución empresarial.

Art. 117 TR 1/2000 ejecución empresarial es aquel sistema de ejecución del

planeamiento promovido por un 3º no propietario o por los propietarios
minoritarios de un ámbito, sector o unidad.

Este empresario si es el que resulta beneficiado debe respetar lo dispuesto en la

ley 30 octubre de 2007 de contratos del sector público (art. 43) sólo podrán
contratar con el sector público las personas naturales o jurídicas, españolas o
extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, no estén incursas en una
prohibición de contratar, y acrediten su solvencia económica, financiera y técnica
o profesional o, en los casos en que así lo exija esta Ley, se encuentren
debidamente clasificadas.

Los empresarios deberán contar, asimismo, con la habilitación empresarial o

profesional que, en su caso, sea exigible para la realización de la actividad o
prestación que constituya el objeto del contrato.

En los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17 de esta Ley, el

contratista deberá acreditar su solvencia y no podrá estar incurso en la
prohibición de contratar a que se refiere la letra a del apartado 1 del artículo 49.

El beneficiario de este sistema deberá suscribir un convenio urbanístico con la

administración actuante y luego presentar una oferta a los propietarios.

Este beneficiario puede ejecutar el sistema de dos formas:

 Directamente.

 Constituyendo una sociedad mercantil en la que pueden participar también

los propietarios en proporción a sus propiedades (art. 118 TR 1/2000).

No es obligatorio esta adhesión, sino se incorporan al beneficiario le queda la

opción de formular una oferta de compra, si los propietarios no la aceptan la ley
prevé el inicio del procedimiento expropiatorio, pudiendo estos propietarios
adherirse en un momento posterior a la sociedad mercantil.

La ley canaria da 3 posibilidades para la gestión de las propiedades mientras se

ejecuta la expropiación:

1. Considerar que se gestiona como fiduciario a titulo administrativo con

anotación marginal en el registro de la propiedad.

2. Gestión como administrador de una sociedad ad hoc de mera tenencia del

bienes

3. Gestionar estos bienes en concepto de beneficiario de estos.

Se firmara un convenio urbanístico (art. 119 TR 1/2000), cuyo contenido es el

mismo que es del convenio de concierto.

4. Sistemas públicos: cooperación, expropiación y ejecución forzosa. En

particular, otras funciones de la expropiación.

Cooperación

Sistema público que consiste en que los propietarios aportan el suelo de cesión
obligatoria y gratuita a la administración y esta asume toda la responsabilidad
para ejecutar el planeamiento (art. 120 TR 1/2000).

En este sistema es indispensable la reparcelación que en su caso puede hacerse

de manera forzosa para la justa distribución de los beneficios y cargas contando
los gastos o costes de la urbanización y la gestión del sistema, este último no
podrá superar el 10% de los costes totales de urbanización excepto en 2
supuesto:

 Que los terrenos pertenezcan a un único propietario en el que basta la

subscrición de un convenio.

 Que se constituya una sociedad mercantil en la que participe al menos el

50% de los propietarios, en este caso los propietarios que no se adhieren
serán expropiados aplicándose el procedimiento de tasación conjunta y
siendo beneficiaria la sociedad.
La reparcelación es un concepto técnico urbanístico que consiste en una
operación mediante la cual se agrupan las fincas comprendidas en una misma
unidad de ejecución para su posterior distribución conforme al plan urbanístico.

Su objeto es regularizar las fincas, distribuir mejor los beneficios y cargas

derivados del planeamiento, así como permitir que la adjudicación de las fincas se
haga en terrenos más apropiados para la edificación.

También para ceder a la administración el porcentaje de terreno que le

corresponde.

Esta debe hacerse mediante el proyecto de reparcelación.

Este puede ser formulado por el ayuntamiento o por los propietarios que
representen al menos el 50% de la superficie de los terrenos.

Si es el ayuntamiento lo puede hacer de oficio o a instancia de parte.

Luego este proyecto pasa a información pública, y después se aprobara

definitivamente.

La responsabilidad la asume el ayuntamiento que es quien promueve y aprueba la

reparcelación, el que realiza la urbanización y el que distribuye las fincas ya
urbanizadas, lo que puede hacer mediante todas las formas de ejecución
reconocidas en el art. 85 de la ley reguladora de las bases de régimen local (art.
121 TR 1/2000).

Se llama cooperación porque se canaliza por una asociación administrativa que se

crea por el ayuntamiento o por los propietarios, que se rige por unos estatutos,
está inscrita en el registro de entidades urbanísticas cooperadoras y es de
participación voluntaria.

Esta asociación administrativa colaborara con el ayuntamiento en la ejecución del

plan facilitando información, fiscalizando la gestión de las obras, haciendo
valoraciones que estimen convenientes, etc. es decir tienen una labor de ayuda.

Mientras que no se apruebe la reparcelación con carácter firme no se pueden

conceder licencias de edificación (art. 122.2 TR 1/2000).´
Expropiación

Art. 97 TR 1/2000 este sistema público tiene carácter excepcional.

Solo procederá cuando se decida para ejecutar sistemas generales o para la

adquisición de suelo para dotaciones públicas.

Su regulación art. 29 y 30 TR de 20 junio de 2008, art. 123-130 TR 1/2000, y

con carácter supletorio el TR 1976 y la ley de expropiación forzosa.

García Enterría y otros autores opinan que más que un sistema de ejecución lo
que existe es una expropiación normal lo que aplicada al urbanismo.

Es evidente que debe concurrir la causa expropiandi, justa causa de naturaleza

urbanística que se concreta en la adquisición de suelo para uso general o
dotaciones públicas.

Puede aplicar este sistema individualmente o en tasación conjunta.

En cualquier caso es indispensable que se delimite el ámbito de actuación.

Una vez hecho se formula una relación de todas los propietarios y de las
características de cada uno de estos bienes. Esta relación pasa luego a
información pública durante 15 días.

Si la administración resuelve seguir el procedimiento individualmente se aplica la

ley de expropiación forzosa en base a la valoración urbanística.

Si se decide por la tasación conjunta será necesario formular un proyecto de

expropiación que deberá exponerse al público y notificarse a los interesados y
dar información a los ayuntamientos si no fuera este quien lo inicia y luego se
aprueba definitivamente.

Este acuerdo aprobatorio dispone la urgente ocupación, y una vez realizados los
pagos se ocuparan estos territorios. Se pospone el justiprecio para un momento
posterior.

Los intereses legales que se deben abonar se producen después de 6 meses

contados desde que se ocupa el bien.
Se debe suscribir un acta de ocupación en la que se reflejaran las condiciones del
bien y los datos pertinentes y se inscribirán en el registro de la propiedad.

Pagadas las indemnizaciones el expropiado puede o no aceptarlas, si considera que

la cantidad que se le debe abonar no es la adecuada puede reclamar ante la
comisión de valoraciones de canarias (art. 220 TR1/2000) que está adscrita a la
conserjería de hacienda de canarias.

La reclamación no suspende la ejecución de la expropiación en basa al principio de

ejecutividad.

El sujeto expropiado tiene la posibilidad de solicitar la liberación de algunos

bienes y derechos con la imposición de determinadas condiciones urbanísticas,
(art. 228) puede alegar que hay bienes que no se necesitan para ejecutar el
planeamiento.

La administración tramitara un procedimiento en el que abrirá información

pública durante 20 días y luego resuelve, aceptando o no esa liberación.

En cualquier caso la administración nunca pueda acordar la liberación si la

expropiación está motivada por el incumplimiento de deberes urbanísticos
(art.228.3).

La ejecución también es aplicada para crear patrimonio público de suelo, crear

suelo de dominio público, construir viviendas de protección oficial, conservar
bienes de patrimonio histórico (art.159 TR 1/2000).

Ejecución forzosa

Art. 131-136 TR 1/2000 y 121-127 reglamento de gestión del sistema de

planeamiento de 21/ diciembre/2004.

Es aquel sistema que se usa cuando se constata que hay un bloqueo o que se
paraliza el sistema de compensación u otro sistema privado (art. 121 reglamento
21/12/2004).

Es un sistema que sustituye cuando se observe que los sistemas privados no se

realizan.

Algunos autores prefieren llamarlo ejecución subsidiaria.

Especie de compensación corregida para superarse los bloqueos y paralizaciones
en la ejecución del planeamiento.

La primera ley que lo introduce es la ley Navarra de 1989 que luego fue copiada
por otras leyes autonómicas entre ellas la canaria.

Características y procedimiento para aplicar la ejecución forzosa

Para que la administración pueda acordar la ejecución forzosa se debe abrir un

procedimiento administrativo de oficio o a instancia de parte donde se
determinen los incumplimientos de las condiciones o plazos de cualquiera de los
sistemas.

La iniciación del procedimiento será inscrita en el registro de la propiedad y

realizados los trámites correspondientes el ayuntamiento resolverá
motivadamente y especificando los incumplimientos comprobados, que obras
están pendientes de ejecutar y cuál es el suelo que es edificable necesario para
pagar los costes del sistema.

Con esta resolución el ayuntamiento encomienda a una sociedad la asunción de la

ejecución del planeamiento, sociedad que contratara a los empresarios privados
para la realización de las obras.

La ejecución forzosa se aplica cuando han fracasado otros sistemas privados.

Una vez realizadas las obras se procede a la liquidación por parte de la sociedad
gestora y la distribución de las fincas correspondientes a cada propietario.

5. Los convenios urbanísticos.

La actividad de ejecución del planeamiento es complicada no solo porque resultan

afectados poderes públicos y particulares, sino también porque es preciso
realizar operaciones urbanizadoras y edificadoras en este contexto ha surgido el
convenio urbanístico que no es un sistema de ejecución, pero ayuda a agilizar o
facilitar la ejecución del plan.

Ha sido la practica quien ha creado el convenio urbanístico pero en la actualidad

lo reconoce (art. 88).
La legislación canaria los regula en los art. 236 y ss. TR1/2000 y 243 y ss.
reglamento de 21/12/2004.

Se define como un negocio jurídico que tiene por objeto la preparación de toda
clase de actos y resoluciones en procedimientos instruidos en el ámbito de
aplicación del TR 1/2000.

Las partes que firman el convenio urbanístico son la administración y los

particulares. La presencia de la administración es necesaria. Los convenios que se
celebren entre particulares serán privados.

Los convenios urbanísticos se rigen por el principio de publicidad y transparencia

y deberán someterse a información pública durante 20 días con anuncio en el
boletín oficial correspondiente y en uno de los periódicos de mayor difusión de la
provincia.

El convenio urbanístico debe someterse a las leyes, reglamentos y planes

urbanísticos, así cualquier estipulación o compromiso que los contravengan hacen
nulo al convenio urbanístico, y además en el convenio urbanístico no puede haber
ninguna limitación al ejercicio de las competencias que tengan las
administraciones publicas implicadas.

Celebrado el convenio urbanístico para que entre en vigor tiene que ser firmado y
ratificado por el consejo del gobierno de la comunidad autónoma, previo informe
de la comisión del territorio y medio ambiente de canarias, salvo que sean
suscritos por la agencia del medio urbano y natural o por los cabildos.

Una vez firmado entra en vigor y sus clausulas son obligatorias para los sujetos
intervinientes.

El convenio urbanístico tiene carácter jurídico-administrativo (art.239) lo que

supone que las controversias que se susciten corresponderán a la jurisdicción
contencioso-administrativa.

Los convenios urbanísticos se registraran por la administración que los haya

firmado, todos los particulares tienen derecho a consultar, pedir anotaciones,
etc. previo pago de los precios correspondientes estos convenios urbanísticos.

Art. 70 ter ley reguladora de las bases de régimen local obliga no solamente a
tener copias completas de los convenios urbanísticos, sino también a colgarlos en
la página web correspondiente para su fácil acceso.

6. Mecanismos de regulación del mercado del suelo: Derechos de tanteo y

retracto. El Patrimonio Público del Suelo.

Debido al encarecimiento del suelo y para evitar la especulación el legislador a

tratado de establecer un conjunto de mecanismos de regulación del mercado para
primero tratar de establecer las condiciones de vida adecuadas y permitir el
acceso a la vivienda a los sectores más desfavorecidos y frágiles. Mecanismos:

1. Calificación del suelo con destino a la construcción de viviendas con

régimen de protección pública una parte del suelo urbano o urbanizable se
destina a la protección pública, art. 10.1b TR 20/junio/2008: si no se contiene un
porcentaje especifico en la legislación autonómica este será del 30% según la
legislación estatal.

2. Creación de patrimonio público de suelo art. 38 y 39 TR 20/junio/2008 y

232 y ss. reglamento de 21/12/2004, art. 74-77 TR 1/2000.

Estos serán creados por la comunidad autónoma, cabildos y ayuntamientos y su

finalidad es facilitar una serie de actuaciones urbanísticas y de interés social.

Se necesita un acuerdo formal de creación del patrimonio que constituye una

obligación para la administración porque incluso los particulares pueden
reclamárselo a la administración mediante la acción pública.

La necesidad de constituir este tipo de suelo es la de la CCAA y el cabildo.

Obligación legal de la administración, esta impuesto por ley, sino lo constituye la
administración los pueden exigir los ciudadanos mediante la acción pública (art.
48), se quitan los límites de la legitimación activa.

Su razón de ser es regular el mercado del suelo, y permitir o favorecer la

ejecución de actuación urbanística para la ejecución del planeamiento (art.39.2
TR 2008).

El destino de estos bienes es el de constituir viviendas sujetas a protección

pública o a usos de interés social.

Naturaleza jurídica patrimonio separado, la administración debe tener un

destino especifico para estos y estos son de carácter patrimonial y no demanial
(dentro de los bienes de la administración se distinguen bienes demaniales o de
dominio público con un régimen jurídico mas protector).

Formación de dominio público del suelo se integran dependiendo del título

jurídico que ha servido para adquirir el bien patrimonial, art. 64 TR 1/2008: por
adscripción de bienes patrimoniales de la administración, por cesión de
aprovechamiento a la administración del correspondiente porcentaje, por las
cesiones voluntarias asuman los interesados mediante convenios urbanísticos, por
expropiación forzosa, por el ejercicio del derecho de tanteo y retracto y también
por otros títulos previstos en el derecho privado (donaciones, o el canon que
deben abonar los propietarios de suelo rustico para edificar).

La gestión de estos patrimonios la hace la administración para lo que debe crear

un registro de explotación (art. 74.2) en el que se inscriban todos los bienes
integrantes del patrimonio. Su gestión la hace la administración y la audiencia de
cuentas del canarias.

Cabe la enajenación de este tipo de suelo por contrato y cuando sea otorgado a
particulares requiere concurso público, por permuta y por cesión gratuita u
onerosa.

Medida que recoge la ley para regularizar el mercado del suelo, el impacto que
tiene en la reducción del precio del suelo es poca.

3. Ejercicio de los derechos de tanteo y retracto: art 79 TR 1/2000, art. 50

ley patrimonio histórico canario y art. 236 del reglamento.

Derechos reales limitados a favor de la administración para que esta adquiera

bienes destinados a realizar actuaciones urbanísticas o bienes de interés
cultural, ecológico, cultural, etc.

Se debe comunicar a la administración que se va a enajenar el bien y las

condiciones y el precio para que la administración decida (tiene 3 meses desde la
notificación o inscripción en el registro de la propiedad) derecho de tanteo.

Si no se le comunica tiene la administración derecho de retracto en el plazo de 1ª

año desde que la administración tiene noticia de la venta.

Los planes urbanísticos delimitaran los ámbitos o sectores sujetos al derecho de

tanteo y retracto.

4. Cesión de terrenos mediante la constitución del derecho de superficie: art.

40 y 41 de TR 20 junio 2008.

Derecho de superficie derecho real limitado que consiste en la facultad de

tener y retener en suelo ajeno una edificación por un periodo de tiempo limitado.

Se regula supletoriamente por la legislación civil (art. 1611 y ss.) y por la ley
hipotecaria.

Necesita escritura pública e inscripción en el registro de la propiedad. En la

escritura pública debe establecerse el plazo por el que se constituye el derecho
de superficie.

Formas: a titulo oneroso o gratuito:

 Subasta pública.
 Adjudicación directa.
 Expropiación parcial.

Consiste en la ocupación y derecho de edificación por un plazo determinado:

límite de 99 años entre particulares y 75 años entre entidades públicas.

Es trasmisible y susceptible de gravamen y además el llamado superficiario podrá

constituir ese derecho en régimen de propiedad horizontal.

El superficiario tiene pleno derecho de disfrutar y enajenar ese derecho, pero

transcurrido el plazo debe devolver la edificación al propietario sin que este le
tenga que indemnizar nada /por ej. mejoras hechas en el edificio).
TEMA 25: EL CONTROL DE USO Y LA EDIFICACION DEL SUELO. LA
DISCIPLINA URBANISTICA

1. La licencia urbanística: alcance, naturaleza y procedimiento.

Desde hace tiempo se exige para cualquier acto de uso y transformación del
suelo intervención administrativa, que tiene su razón de ser en que cuando un
particular transforma y usa el suelo no sólo le afecta a él, sino a la colectividad
en general.

Es en este contexto, (afecta a toda la sociedad) en el que la intervención

administrativa se hace a través del otorgamiento de licencias previas.

El artículo 84. 1.b de la LRBRL dice que la administración intervendrá en la

actividad de los ciudadanos sometiendo a previa licencia sus actividades,
regulación que también ha sido seguida por las CCAA.

¿Qué es una licencia desde el punto de vista técnico-jurídico?

Es un acto administrativo favorable, amplía la esfera jurídica del particular que

solicita la licencia y se puede definir como aquella declaración de voluntad que
hace la administración municipal mediante la cual se comprueba si se respetan las
condiciones y requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico o los planes
jurídicos aplicables al caso.

Si se obtiene la licencia se puede ejercer el derecho de acuerdo con los

requisitos que establezca la propia licencia.

Naturaleza jurídica de la licencia urbanística:

Pertenece al género de las autorizaciones y se caracteriza por ser:

Una autorización simple, ya que su único cometido es el de comprobar que el acto

o el uso que pretende el solicitante de la licencia se ajusta al ordenamiento
jurídico.

Autorización llamada "por operación" que no crea un vínculo permanente entre la

administración y el sujeto. Hay otras autorizaciones que si crean vínculos entre la
administración y los particulares como por ejemplo la de abrir un restaurante de
tal forma que la administración podrá hacer inspecciones periódicas para ver si
cumple con los requisitos de la licencia.

Es una autorización de carácter real porque lo que va a valorar la administración

municipal no son las condiciones personales del que la pide, sino las condiciones
del terreno.

Es una autorización de naturaleza reglada ya que se parte de la base de que el

particular tiene un derecho reconocido por ley y lo único que hace la
administración es remover ese obstáculo (si se ajusta, obligatoriamente tiene que
conceder la licencia). De forma que toda denegación de licencia debe estar
motivada).

Las licencias las otorga el ayuntamiento salvo el derecho propiedad y sin perjuicio
de terceros.

Cuando al ayuntamiento se le presenta una nueva solicitud, que la otorgue no

significa que prejuzgue la titularidad del propietario del terreno, sino que el
ayuntamiento presupone que es propietario y no es válido como prueba para
demostrar que eres propietario del terreno.

Las licencias deben fijar los plazos durante los cuales se pueden realizar los usos
o actuaciones que permiten, sino se mencionan los plazos, el ordenamiento
jurídico y concretamente el artículo 169 del DLC establece que para los plazos de
licencia de ejecución de obras se entenderán otorgados en el plazo legal de un
año para iniciarse las obras y dos años para terminarlas.

La licencia urbanística no exime de la obligación de solicitar otras licencias

oportunas. (Por ejemplo para abrir un restaurante necesita la licencia urbanística
pero también la licencia de esta actividad).

Las licencias no pueden someterse a ninguna condición que no esté

específicamente prevista por los planes. (No supeditarse a pago de
indemnizaciones o contribuciones especiales). Sólo se debe observar si cumple los
requisitos, pero que no haya pagado la contribución, no significa que la
administración haya de vengarse y no otorgarle la licencia.

Toda licencia urbanística lleva aparejada el pago de una tasa.

Las licencias urbanísticas pueden ser de distintas clases:

Licencias de ocupación, edificación, parcelación, de obras.., hay distintos tipos en
función de la actividad que legitime su otorgamiento, pero siempre deben
respetar las condicione impuestas por la ley y los planes.

Alcance del otorgamiento de licencias:

 Alcance material: ¿Qué actos deben ser sometidos a licencia? El

texto refundido de la ley del suelo de 1998 establecía que con carácter general
deberá someterse a licencia todos los actos de edificación y uso del suelo.

El artículo 242. 1 del texto refundido de 1992 lo repite "todo acto de edificación
requiere la licencia municipal". Imponiéndose un deber general a los particulares
que quieran modificar el suelo.

Las legislaciones autonómicas han ampliado este deber y enumeran los actos que
deben someterse a licencia urbanística.

El DLC establece los actos que deben someterse a licencia incluso cuando se van a
realizar en terreno de dominio público.

El artículo 162.2 dice textualmente "están también sujetos los actos de

construcción de edificaciones y usos del suelo que se realicen en terrenos de
dominio público". Por lo demás el artículo 216 enumera un conjunto de actos que
necesariamente requieren licencia urbanística:

- Parcelaciones, segregaciones o modificaciones del suelo.

- Las construcciones que vayan a afectar a las estructuras internas de un

edificio.

- Obras de construcción.

- El primer uso de un edificio.

- Obras de movimiento de tierra (por supuesto no las que realizan los

agricultores en su actividad).

- Acumulación de vertidos, cerramiento de fincas, invernaderos, tala de

árboles, construcción de embalses…

¿Esta enumeración detallada es enunciativa o cerrada?

Es enunciativa por que incluso puede exigirse pedir licencia urbanística para
realizar actos no recogidos en estos artículos, incluso los planes urbanísticos
pueden señalar otras actuaciones que requieran licencia urbanística.

 Alcance subjetivo: ¿Qué individuos deben pedirla? Hay que decir que
tanto particulares como administraciones públicas pueden solicitar y obtener
licencias urbanísticas.

Hay casos en los que la legislación sectorial exime de esta obligación a las
administraciones públicas porque esas actuaciones que van a realizar tienen un
interés público tan evidente que es innecesario pedirlas y por lo tanto el
ayuntamiento no podría tampoco denegarlas.

Por ejemplo se establece que se pueden realizar obras sin necesidad de pedir
licencias en los siguientes casos: la ley de puertos en el artículo 19 establece que
se pueden realizar actuaciones en los puertos, la ley de carreteras permite
ejecutar obras, la ley de ordenación de transportes terrestres en relación con
las vías de los ferrocarriles, la ley de aguas permite ejecutar obras hidráulicas
de interés general…

¿Por qué? Porque se insertan estas materias en la ordenación del territorio y son
materias que no pueden ser controladas por el municipio.

En nuestra Comunidad Autónoma el artículo 167 alude a que quedan también

excluidos del deber de solicitar licencias los proyectos de obras y servicios
promovidos por la CA y los cabildos insulares de acuerdo con lo previsto por el
artículo 11.1 de la ley.

En definitiva de lo que se trata es de que en un principio tanto particulares como

la administración pública deben pedir las licencias urbanísticas pero
posteriormente la legislación sectorial puede eximir de la solicitud a las
administraciones públicas.

Procedimiento para obtener la licencia urbanística: Deberá ser regulado

reglamentariamente, en Canarias se encuentra en el reglamento de 21 de
diciembre 2004 que en su artículo 219 regula el procedimiento para otorgar las
licencias urbanísticas.

El primer trámite es presentar una solicitud ante el registro general del

ayuntamiento firmada por el promotor de la obra. Lo normal es que estén ya
confeccionadas las solicitudes, solicitudes que deben ir acompañadas de un
proyecto básico o de ejecución con tantas copias como organismos a los que se
tenga que presentar (de la CA o Cabildo).

Como regla general el particular no sabe a qué organismos tiene que presentarlo,
pero, como el proyecto técnico debe ser firmado por un técnico, generalmente un
arquitecto, éste debe saber el número de copias que debe presentar.

Se requiere visado del colegio de profesionales correspondiente (generalmente

del colegio de arquitectos) en caso de que el arquitecto sea funcionario de la
administración basta con la intervención de la oficina de supervisión del proyecto.

Una vez que el particular hace esto, la administración comprueba si la

documentación que se presenta es la correcta.

Si la administración detecta algún fallo, requiere al solicitante para que en el

plazo de 10 días subsane esos defectos, días que se pueden incrementar a 5 más.

En el supuesto de que el particular no los subsane, se entenderá por desistido en

su petición.

Junto con la posibilidad de subsanación cabe también la posibilidad de recabar

informes y otras autorizaciones previas de otras administraciones así como
informes de otros órganos municipales a fin de verificar el cumplimiento de lo
establecido en los planes urbanísticos.

Una vez practicados todos estos trámites el ayuntamiento resolverá de forma

motivada, o se le concede la licencia o se le deniega.

El plazo del ayuntamiento para resolverlo es de 3 meses a contar desde el

registro de la solicitud. Si pasan tres meses y no se resuelve surge la figura del
silencio administrativo positivo, pero con la obligación del particular de comunicar
el comienzo de las obras con al menos 10 días de antelación.

En la práctica el silencio puede suponer inseguridad por parte de la persona que

quiere obtener la licencia ya que la ley dice que no se darán por silencio positivo
licencias de obras que vayan en contra de la ordenación de los recursos naturales
territoriales y urbanísticos, por esta razón lo normal es que se reciba
formalmente la licencia.
Los acuerdos de concesión de licencias que se refieran a la autorización de
alojamientos turísticos deben ser comunicados a los cabildos insulares en 15 días.
Esto es así porque el cabildo insular tiene una serie de funciones relativas al
turismo.

Competencia para otorgar las licencias: es una competencia del ayuntamiento,

pero dentro del ayuntamiento hay distintos órganos por lo tanto es el órgano que
establezca el reglamento orgánico el que establecerá que órgano tiene la
competencia, o en su defecto si en el reglamento orgánico no se establece el
órgano será el alcalde el que tenga competencia para otorgar licencias.

No obstante hay que señalar que debido a la modificación de la LRBRL se

estableció que la junta de gobierno local es la competente para otorgar licencias
urbanísticas en los municipios de grandes ciudades.

No podrán obtenerse licencias cuando estén sujetas al previo informe o

autorización de la administración autonómica.

Era tradicional que para la ejecución de construcciones en suelo rústico el

director general de urbanismo diera su autorización, ahora si alguien pretende
establecer una edificación en suelo rústico se necesita la calificación territorial
(lo otorga cabildo) y los proyecto de actuación territoriales (lo otorga la
COTMAC). Si no se obtienen los permisos anteriores la licencia es inválida.

Eficacia de las licencias: Durarán el período de tiempo establecido en la misma.

No obstante rige el principio de la irrevocabilidad de los actos favorables y la
licencia urbanística al ser un acto que amplía la esfera de actuación de los
particulares es más difícil de revocar.

Por lo tanto una vez que el particular obtiene la licencia está legitimado para
hacer los usos y actividades que le de cobertura dicha licencia. Pero puede
ocurrir que una vez otorgada la licencia esta sea disconforme con lo que
establece el plan urbanístico si éste ha sido modificado tras otorgar la licencia.

En este caso el ayuntamiento podrá declarar motivadamente la no conformidad

de la licencia con el plan y acordar la suspensión de la licencia. En el supuesto de
que el ayuntamiento no ejerza esta competencia puede subrogarse el cabildo
insular correspondiente.

En segundo término el ayuntamiento podrá revocar total o parcialmente la

licencia previa audiencia del interesado pronunciándose sobre los términos y
condiciones de las obras y también acerca de la indemnización por los daños y
perjuicios producidos al particular en el caso de que haya iniciado las obras.

La revocación pues, se produce por motivos de oportunidad, ya que primeramente

la licencia era un acto válido conforme al plan.

Por lo que se refiere a la eficacia temporal, el ayuntamiento debe en principio

fijar el plazo que dura la licencia (169 DLC y 222 del reglamento del 21 del 12 de
2004). Si el plazo no es establecido por el ayuntamiento, se entenderán
otorgadas bajo la condición legal de un año para iniciar las obras y dos años para
terminarlas.

En lo que se refiere a otro tipo de licencias que no sean de obras el artículo

222.3 del reglamento establece que se entenderán los plazos de dos meses para
iniciar la actividad y 6 meses para terminarla.

¿Qué ocurre si el interesado no cumple con los plazos? La licencia caduca ya que
es la propia empresa la que no cumple con lo previsto en la licencia (artículo 223
del reglamento).

Para declarar la caducidad de la licencia el ayuntamiento debe seguir un

procedimiento donde se le debe dar audiencia al interesado, una vez tramitado el
procedimiento se declara la caducidad. La ley de 14 de marzo de 2003 sobre
alojamientos turísticos estableció que para estos alojamientos la caducidad será
automática sin necesidad de procedimiento ni audiencia a los interesados.

¿Qué ocurre si el ayuntamiento no declara la caducidad? Se subroga la

administración superior.

Es decir el cabildo puede requerir al ayuntamiento para que declare la caducidad

y si en 10 días el ayuntamiento no inicia el procedimiento para declararla o pasan
tres meses se subrogará el cabildo. No obstante a pesar de que las licencias
tienen un plazo son susceptibles de ser prorrogables (artículo 169.2 DLC).

Hay supuestos en los que para otorgar la licencia se necesita el proyecto de

actuación territorial y las calificaciones territoriales que habilitan para los usos
del suelo rústico, una vez obtenidas éstas el interesado dispone de un plazo de
seis meses para solicitar la licencia urbanística.
En conclusión la licencia urbanística para que habilite la ejecución de actos y
transformación del suelo tiene que ser válida y eficaz y de hecho el ordenamiento
jurídico les da mucha importancia debido a que puedan haber corrupciones, por
ejemplo la ley exige que las compañías suministradoras como la del agua, teléfono,
electricidad,.. están obligadas a exigir para la contratación provisional, la
acreditación de las licencias y el contrato que suscriban no podrá superar al
tiempo de las licencias otorgadas.

También las empresas suministradoras exigirán para la contratación definitiva la

calificación definitiva si son viviendas de protección oficial, las cédulas de
habitabilidad si no son de protección oficial o las licencias de primera ocupación
en el resto de los casos.

Si la contratación es en suelo rústico se exigirá también el proyecto o

calificación territorial.

Por último los notarios y registradores de la propiedad exigirán para suscribir e

inscribir las obras nuevas que se haya obtenido licencia urbanística. (Todo esto
recalca la importancia de que las licencias sean válidas y eficaces).

2. El deber de conservación y sus límites: la declaración de ruina.

Una vez otorgada la licencia se plantea el deber de conservar y restaurar la

edificación o construcción.

Conforme a los artículos 245 del texto refundido de la ley de suelo de 1992 y el
artículo 19 de LRSV los propietarios deben destinar su edificación a los usos
previsto por los planes y las licencias y también deben conservar sus terrenos y
construcciones y mantenerlos en adecuadas condiciones de seguridad salubridad
y ornato público.

También deberán someterse a las normas protectoras del patrimonio histórico-

artístico y medioambientales (por ejemplo si quiero abrir un restaurante debo de
respetar el número de baños).

La legislación Canaria en el artículo 71 del DLC obliga a los propietarios del suelo
urbanizable sectorizado a conservar la edificación y los artículos 151 y siguientes
establecen que son los ayuntamientos los que tienen el deber de conservar la
urbanización y son los propietarios los que tiene el deber de conservar la
edificación.
¿Qué sucede cuando el propietario incumple el deber de conservar previsto en la
ley? (Artículo 157 DLC y 8 4.1.c LRBRL).

El ordenamiento jurídico habilita a la administración el ejercicio de sus

potestades administrativas y en concreto los ayuntamientos pueden dictar las
llamadas "órdenes de ejecución" que consisten en que el ayuntamiento, al ver el
deterioro, obligue a su propietario a hacer las obras necesarias para reparar o
rehabilitar el edificio o terreno, e incluso obligarle a retirar antenas, carteles
publicitarios, vallas, señales, cables…

¿Qué sucede si los propietarios no cumplen esta orden? En este caso se sigue
avanzando en el ejercicio de las facultades administrativas y se realiza la
ejecución subsidiaria, que significa que será la propia administración la que
ejecutará materialmente esas obras a costa del propietario.

La segunda posibilidad es la de dictar las multas coercitivas, puede el

ayuntamiento dictar hasta 10 con periodicidad mensual y que supongan un 10% del
importe del valor estimado de la obra.

La cantidad de dinero que debe abonar el propietario por la multa coercitiva se

afecta a la ejecución subsidiaria y así se cierra el sistema de conservación.

Esto ha planteado problemática jurídica y hay mucha jurisprudencia del Tribunal

Supremo que establece que:

1. La órdenes de ejecución deben ser lo más precisas posibles.

2. Proporcionales al fin que se pretende conseguir.

3. Las órdenes de ejecución son fiscalizables ante la jurisdicción

contencioso administrativa.

Para los edificios catalogados como bienes históricos-artísticos el artículo 154

del DLC impone revisiones periódicas efectuadas por técnicos idóneos cada 10
años y el resultado de esas revisiones debe presentarse al ayuntamiento
correspondiente.

Pero inversamente a este deber de conservación existe el deber de demolición en

los casos en donde se produzca la declaración de ruina del edificio y
construcciones que estén en este estado, debido al riesgo que pueden producir
para las personas. Artículo 3 89 CC.

El concepto "ruina" es un concepto jurídico urbanístico, delimitado en alcance y

contenido por la legislación.

Ha sido común diferenciar distintos términos de ruina:

1. Ruina física: si se debe a elementos estructurales.

2. Ruina económica: se produce cuando las cantidades que debe pagar el

propietario para rehabilitarlo superan el 50% del precio de una
construcción igual.

3. Ruina urbanística: cuando los edificios sean contrarios a lo que disponga el

plan.

4. Reina inminente: casos en los que hay que actuar inmediatamente por
razones de seguridad.

El legislador canario establece una legislación de ruina económica y dice que se

procederá a la declaración de ruina en los siguientes casos:

1. Cuando las obras de preparación, conservación y rehabilitación

necesarias para mantener un edificio deteriorado superen el 50% del
valor estimado de un edificio de nueva planta con la misma superficie y
características.

Es lo que se llama el deber normal de conservación.

2. Cuando el propietario acredite el cumplimiento puntual y adecuado de

todas las recomendaciones técnicas y por tanto ha realizado todos los
trabajos propuestos en ese informe y la cantidad gastada en esos
trabajos y la cantidad que tiene que gastar en un futuro incremente el
límite del deber normal de conservación (el 50% anterior) es mejor
proceder a la declaración de ruina.

Para esa declaración de ruina es necesario abrir un procedimiento administrativo

de declaración de ruina en donde se dará audiencia a los afectados, inquilinos,
usufructuarios, organismos públicos con competencia en patrimonio histórico
artístico (si es un bien declarado patrimonio histórico artístico)… llegando a una
resolución que establecerá si hay declaración de ruina o no, siempre
motivadamente.

Si se declara la ruina el ayuntamiento (que es el competente para resolver)

señalará cuáles son las medidas necesarias para evitar daños y perjuicio a
personas y bienes (desalojo, apuntalamiento,…) y además indicará de forma
razonada si se ha cumplido o no por parte del titular del inmueble el deber de
conservación del mismo.

Quedará exonerado de responsabilidad cuando haya habido fuerza mayor, caso

fortuito, culpa de terceros o cuando se compruebe que el propietario ha actuado
de forma diligente en el deber de conservación.

En cuanto la situación del propietario, el DLC en el artículo 155. 3indica cuáles

son las responsabilidades y establece que el propietario debe proceder a su
elección a la demolición del inmueble o la restauración o rehabilitación del mismo.

La demolición sólo es posible si no es un bien histórico artístico o no se ha

abierto procedimiento para su declaración.

Pero si el propietario elige la rehabilitación o restauración, puede llegar a un

convenio con el ayuntamiento para tomar las medidas que se precisen para su
rehabilitación (el ayuntamiento puede aportar medios económicos o técnicos para
la ejecución de las obras).

La declaración del ayuntamiento es un acto administrativo y por lo tanto puede

ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa como cualquier
acto administrativo.

Por último está la llamada “ruina inminente” que debido a su naturaleza (urgente y
grave peligro) no es posible el trámite administrativo debido a su lentitud,
obligando al ayuntamiento a dictar medidas urgentes para proteger a las
personas y a los bienes.

El ayuntamiento puede decretar medidas de apuntalamiento, desalojo,

demolición…

Si se trata de medidas que afecten a inmuebles de carácter histórico artístico

se precisa un informe favorable del organismo competente en este patrimonio.
Todas estas medidas y los perjuicios que producen, las indemnizaciones por daños
y perjuicios, las asume el ayuntamiento pero luego los puede repetir por vía
administrativa al titular del inmueble hasta el límite del deber normal de
conservación.

3. Las medidas de fomento de la edificación y la edificación forzosa.

El ordenamiento urbanístico desde sus inicios tiene normas encaminadas a

fomentar la edificación e incluso a veces la edificación forzosa.

Pero estas exigencias han sido calificadas de poco realistas y no han logrado los
objetivos que se pretendían, por eso la actual normativa es más práctica, por
ejemplo la LRSV de 1998 se limita simplemente en sus artículos 14 a 18 a
enumerar de entre los deberes de los propietarios el deber de edificar en los
plazos previstos en el planeamiento urbanístico en los suelos urbano y
urbanizable.

Pero aparte de estas medidas, hay otras (que ya las hemos visto en el tema 24)
como la creación del patrimonio público del suelo, derecho de tanteo y retracto,
derecho de superficie…y también facilita ayudas de distintos tipos a los
propietarios para que ejecuten las obras de edificación.

Pero desde el punto de vista práctico la medida más eficaz es la de establecer

que los planes urbanísticos adscriban suelo urbano o urbanizable para que se
puedan realizar viviendas de protección pública ya sea oficial, con precio final de
venta limitado o viviendas de autoconstrucción.

4. La protección de la legalidad urbanística.

Todo el sistema urbanístico quebraría sino se dispusiera de un conjunto de

normas encaminadas a proteger la legalidad urbanística.

En Canarias están reguladas en los artículo 176 a 186 del DLC, de acuerdo con
esta regulación se establecen unos procedimientos según sea el supuesto:

En caso de que sean actos ilegales en curso de ejecución (sin licencia):

Como parcelaciones, construcciones o usos del suelo y del subsuelo sin tener
licencia previa. ¿Que se hace en estos casos?
La ley dice que primero se suspenden automáticamente las obras, suspensión que
debe ser aprobada por el ayuntamiento o bien por la agencia de protección del
medio ambiente urbano y natural.

Esa declaración de suspensión de obras debe ser notificada debidamente al

propietario, promotores, técnicos directores o a cualquier persona que esté en el
lugar en donde se ejecuten las obras.

Acto seguido se precintan las obras y el ayuntamiento o la agencia darán órdenes

a las empresas suministradoras de agua, electricidad, teléfono…que suspendan
dichos suministros.

Una vez suspendidas las obras caben tres posibilidades:

1. La restauración de la cosa a su estado original.

2. Cabe la legalización si se comprueba que cumple los requisitos, el

propietario tiene tres meses para pedirla, prorrogable otros tres meses
más, esto sin perjuicio de la responsabilidad administrativa en que
concurrió.

3. Reparcelación forzosa en caso de parcelaciones ilegales en suelo rústico.

Actos ilegales ya ejecutados (sin licencia):

El ayuntamiento tiene un plazo de cuatro años para promover las actuaciones

encaminadas a su demolición, legalización…o medida que quiera adoptar.

Actos ilegales practicados en zonas verdes y espacios libres (sin licencia):

Aquí no hay limitación temporal porque se parte de la base de que esas

actuaciones son nulas de pleno derecho. El DLC en el artículo 180.2 no sólo dice
que no hay límite temporal en espacios verdes sino también en los siguientes
casos:

1. Parcelaciones en suelo rústico protegido o sometido a régimen de espacios

naturales protegidos.

2. Obras hechas en terreno de dominio público o en sus zonas de

servidumbres o protección.
 3. Obras que afecten a bienes declarados o catalogados como bienes de
interés cultural.

4. Tampoco cuando las obras afecten a áreas de edificación privadas que sean
compatibles con establecimientos de centros turísticos.

En estos casos se podría demoler la construcción y sancionar al autor de estos

hechos.

El Código Penal en los artículos 319 y 320 alude a los delitos en materia de
ordenación del territorio (intervención criticada ya que pertenece al derecho
administrativo y además produjo inseguridad jurídica ya que originó muchas leyes
penales en blanco).

El CP sanciona con penas privativas de libertada a los autores que ejecuten

edificios en suelo no urbanizable y también sanciona a la autoridad o funcionario
que haya informado positivamente la concesión de una licencia de ejecución de
urbanización contraria al ordenamiento jurídico.

Actuaciones ilegales pero con licencias:

Aquí el constructor tiene licencia, lo que ocurre es que esa licencia es ilegal
siendo una infracción urbanística muy grave.

También en este sentido hay que diferenciar las actuaciones en curso de

ejecución o las actuaciones ya finalizadas.

Si están en curso de ejecución el alcalde decretará la suspensión de los efectos

de la licencia y paralizará las obras que se estén ejecutando.

Una vez esto pasa el expediente a la jurisdicción contencioso-administrativa

según el artículo 127 de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa y será entonces ésta la encargada de pronunciarse sobre el
levantamiento y continuación de las obras o si se mantiene la suspensión.

¿Qué sucede si el alcalde no actúa? el ordenamiento jurídico prevé la subrogación

(artículo 184.2 DLC) del presidente del cabildo para adoptar las medidas de
paralización y suspensión de las obras.

En cuanto a las actuaciones que ya han sido ejecutadas procede la revisión de las
licencias para ver si hay vicios de nulidad o anulabilidad de actos administrativos.

Si los actos son nulos el ayuntamiento no tiene limitación temporal para revisar
esas licencias, en el caso de que los actos sean anulables el ayuntamiento tiene
cuatro años para la revisión de los actos, todo ello sin perjuicio de la
responsabilidad patrimonial en que recurre el ayuntamiento por haber dado una
licencia ilegal, debiendo indemnizar a la empresa por los daños y perjuicios que le
causó.

5. El Derecho sancionador.

En el ámbito urbanístico se consideran infracciones urbanísticas todas aquellas

acciones u omisiones dolosas o imprudentes que vayan en contra del ordenamiento
urbanístico.

Si se produce una infracción se abre un procedimiento sancionador con los

trámites previstos por la ley, terminando en una resolución que puede ser dictada
según los casos por:

1. El alcalde, si las infracciones son por incumplimiento de normas municipales

o de ordenación urbanística.

2. Presidente del cabildo, si el cabildo no se consorcio en la agencia o cuando

el alcalde no sea competente.

3. La agencia de protección del medio ambiente urbano y natural si

previamente se consorció el cabildo o el ayuntamiento.

El expediente debe instruirse cumpliendo todos los trámite y cuando se impongan

a distintos responsables sanciones, éstas tendrán entre sí carácter
independiente y cuando se comentan infracciones urbanísticas y haya entre ellas
relaciones de causa y efecto se impondrá la sanción por la infracción más grave.

Además la ley canaria reitera esto en el sentido en el que la sanción pecuniaria

puede resultar más beneficiosa que el cumplimiento de las normas.

Prescripción de las sanciones e infracciones:

 Leves: un año.
 Graves: dos años.
  Muy graves: cuatro años para las infracciones y tres años para las
sanciones.

Junto con la medida típica (multa) el legislador establece sanciones accesorias

que a veces son más efectivas que las pecuniarias.

Por ejemplo: imponer a un infractor la imposibilidad de pedir subvenciones a la

administración pública o impedir a las empresas que asuman la iniciativa para la
ejecución de sistemas de planeamiento.

6. Responsabilidad civil y penal derivada del urbanismo.

Responsabilidad penal: el código penal de 1995 estableció un conjunto de delitos

relativos a la ordenación del territorio y protección del patrimonio histórico
artístico.

Estos preceptos permiten imponer penas privativas de libertad que pueden llegar
hasta los tres años tanto a los constructores, promotores, técnico-directores y
funcionarios.

¿Qué ocurre si la infracción tiene características administrativas y a la vez es

una infracción penal? se paraliza el procedimiento administrativo y se le da
prioridad al proceso penal aplicando así el principio “non bis in idem” que prohíbe
dos sanciones a un mismo sujeto por el mismo hecho.

En este caso la administración no sancionaría pero puede ocurrir que en el ámbito

penal la persona o la empresa quede libre de pena procediendo entonces la
administración a sancionar administrativamente. Además los hechos acreditados
en un proceso penal vinculan a la administración.

Responsabilidad civil: junto con la responsabilidad penal también puede ocurrir

que exista responsabilidad civil, teniendo que ser esta resuelta ante la
jurisdicción civil. Esta responsabilidad se manifiesta en dos vertientes:

1. Interponer una acción pidiendo la indemnización por daños y perjuicios.

2. Interponer la acción de demolición que va afectar a las obras o

instalaciones que vulneren lo establecido respecto a las normas de
vecindad, como son la distancia mínima de los pozos, fosas…
En el ámbito del derecho urbanístico rige principio de la acción pública (artículo
304 de la ley del suelo de 1992 y artículo 249 DLC) que permite que sin reunir los
requisitos de legitimación procesal, cualquier persona pueda denunciar
infracciones urbanísticas (siempre que no suponga abuso el derecho).

I. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA GENERAL

TEMA 1: LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA: NOCIONES

GENERALES

1. Organización y Derecho: las normas sobre organización administrativa.

El derecho administrativo comprende al conjunto de órganos e instituciones que

forman la administración pública y su organización.

Pero no siempre se consideró que las normas de organización fueran normas de

derecho administrativo, en un principio se consideraba que eran solo derecho
administrativo las normas que regulaban las relaciones entre la administración y
los particulares.

Pero esta idea fue superada tras la doctrina de Santi Romano? que reivindicaba
el carácter jurídico de las normas de organización, llegando hoy en día a ser
pacífica por parte del derecho positivo y la doctrina la idea de que las normas de
organización son parte del derecho administrativo, además hay que destacar que
son una parte muy importante ya que regulan las relaciones entre las CCAA, el
Estado, Corporaciones Locales…

Además si observamos al ordenamiento jurídico vemos que esas normas son parte
del mismo:

Por ejemplo cuando se establece que son actos nulos los actos dictados por los
órganos sin competencia por razón de materia o territorio, o los actos dictados
prescindiendo de las normas de formación de la voluntad de los órganos
colegiados…

En definitiva su importancia es evidente en un estado descentralizado como el

actual, en donde hay 17 CCAA y muchos organismos e instituciones públicas que
necesitan relacionarse entre sí.
Debido a esto, algún autor ha tratado de establecer una categoría que supere a la
categoría que diferencia entre derecho público y derecho privado por la
categoría de derecho individual y derecho de grupo u organizaciones.

Esto autores se han basado en la similitud existente en cuanto a la organización,

entre las organizaciones públicas y las organizaciones privadas cuyo paradigma
son las sociedades anónimas.

Pero estas tesis han quebrado por qué es patente que no se pueden equiparar a
las sociedades privadas con los organismos públicos ya que sus objetivos y
finalidades son distintos (lo organismos públicos intentan conseguir fines
públicos, al contrario que las sociedades que sólo persiguen su ánimo de lucro).

Además las organizaciones públicas sobre todo las más importantes como el
estado o la comunidad autónoma se caracterizan por tener un elemento
territorial y otro poblacional, de modo que tampoco podrían asimilarse
organizaciones públicas y privadas en este sentido.

2. La potestad organizatoria: requisitos y límites.

Esta potestad es una potestad administrativa como cualquier otra, es un poder

que el ordenamiento jurídico le atribuye a la administración para que pueda crear,
modificar o suprimir su organización administrativa.

En el Antiguo Régimen el poder del monarca abarcaba la capacidad para suprimir

funcionarios reales confundiéndose con la capacidad para suprimir puestos
administrativos.

Tras las constituciones esta situación cambia porque la creación, modificación o

extinción de órganos requiere que se siga un procedimiento legalmente
establecido.

Se puede destacar que en el ámbito de cualquier constitución hay una regulación

de los distintos órganos institucionales con mayor o menor amplitud, lo que va
suponer una garantía para la preservación tanto del órgano como de sus
funciones.

En la CE de 27 de diciembre de 1978 se prevé que para constituir las CCAA es

necesaria la aprobación previa a de sus estatutos de autonomía. El artículo 141
también dice que para la alteración de los términos provinciales se necesita una
ley orgánica.

La constitución también establece órganos para preservar la constitucionalidad

como por ejemplo el Consejo de Estado o el propio Gobierno, estableciendo en el
artículo 98 que es un órgano del Estado español que se organizará conforme a la
ley.

Pero esto no significa que los únicos órganos que se puedan crear son los que
establezca la Constitución, también existen otros órganos que aunque no estén
establecidos en ella se han creado a través de la ley como es el caso del Banco de
España.

A un nivel inferior pueden existir otros órganos. Por ejemplo el artículo 103. 2
pensando en la administración general del estado establece que se podrán crear
en ella órganos regidos y coordinados siempre de acuerdo con la ley, lo que
significa que el legislador debe respetar la CE aunque tenga libertad para crear
los órganos de la administración del estado que crea conveniente.

Administración general del estado:

La LOFAGE establece las normas para la creación, modificación y supresión en la

Administración general del estado de sus órganos.

En cuanto a la creación, modificación y supresión de Ministerios y Secretarías de

Estado: La LOFAGE en el artículo 8. 2 dice que se crearán, modificarán o
suprimirán por real decreto del Presidente del Gobierno ya que se parte de la
base de que la configuración del Gobierno es presidencialista.

Una ley ya derogada exigía que se aprobasen a través de una ley normal, es decir
acudir al parlamento para su aprobación, pero en 1985 se deslegalizó la materia y
las leyes presupuestarias autorizaron al Presidente del Gobierno para crear,
modificar y suprimir Ministerios según su criterio.

En cuanto a la creación, modificación y supresión de Subsecretarías, Secretarías

Generales Técnicas, Secretarías Generales, Direcciones Generales y
Subdirecciones Generales: Necesitan Real Decreto, pero no del Presidente
del Gobierno, sino del Consejo de Ministros, según establece el artículo 10.1 de la
LOFAGE.

Se aprueba a iniciativa del ministerio interesado y a propuesta del ministerio de

administraciones públicas.

Los órganos que tengan un nivel inferior a las subdirecciones se crearán,

modificarán y suprimirán por simple orden ministerial dictada por el
correspondiente ministro previa aprobación del ministerio de administraciones
públicas.

Esta ley establece que para la creación de organismos autónomos y entidades

públicas empresariales es necesaria ley del parlamento, y para la creación de
sociedades mercantiles basta con un acuerdo del Consejo de Ministros para la
autorización de la creación de esa sociedad mercantil.

Administraciones autonómicas:

Hay que atender primero a lo que establezcan los EEAA y las leyes que regulan la
organización de las CCAA.

Estas leyes son prácticamente iguales a la regulación de la administración general

del estado y también hay que destacar que suelen ser muy iguales entre sí.

Creación, modificación y supresión de las Consejerías: Son el equivalente a los

Ministerios y por lo tanto se crean por Decreto del Presidente del Gobierno de la
Comunidad Autónoma.

En Canarias el artículo 28 de la ley reguladora del régimen jurídico de

administraciones públicas permite al presidente establecer el número, las
competencias y denominación de las consejerías.

En algunas CCAA hay un matiz (sobre todo las que sus estatutos y leyes se
aprobaron más tarde) que establece un límite en cuanto al número de consejerías,
no pudiendo exceder el número de consejerías o de miembros del gobierno de 11.

Esta fue así por temor a que se crearan administraciones muy grandes y
aumentara el gasto público.

Con respecto a los otros órganos de la administración autonómica se adopta lo

mismo que para la administración estatal, es decir a través de un decreto del
gobierno que establezca la estructura de la administración autonómica.

Administraciones locales:
Se difieren en este caso de las anteriores administraciones porque su situación
no es la misma, en estas administraciones lo que prima son los principios
democráticos y participativos.

Consecuencias: en la esfera local nos encontramos con que la LRBRL establece la

organización básica que debe existir en todas las administraciones locales
españolas.

Prevé los plenos, diputaciones, alcaldes, juntas de gobierno local… que son
organismos locales de carácter básico que deben existir en todas las
administraciones locales.

Por otro lado también se permite a las administraciones locales y a los entes
locales crear nuevos órganos complementarios de los anteriores, es decir,
respetando lo que dice la LRBRL pueden crearse, modificarse o suprimirse otros
órganos cuya existencia no es obligatoria, como por ejemplo en Tenerife La Junta
de Portavoces.

En definitiva la potestad organizatoria puede ejercerse para el establecimiento

de la estructura administrativa de cada administración.

Pero esta potestad organizatoria también tiene sus límites ya que su objetivo es
perseguir fines públicos.

Límites de la potestad organizatoria:

Principios constitucionales recogidos en el artículo 103.1 de la CE: "la

administración pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación con sometimiento pleno la ley y al derecho".

Estos principios van a limitar el ejercicio de la potestad organizatoria, pero la

legislación ordinaria establece también otros límites que matizan a estos límites
constitucionales, como es el de economía y simplicidad recogidos en la LOFAGE.

Un ejemplo de esto es que el estatuto de autonomía de canarias establece que la

organización debe respetar el hecho insular.

El artículo 11.3 de la ley 30/1992, que dice que no se pueden crear nuevos
órganos administrativos que supongan una duplicación de otros ya existentes sino
se suprimen o restringen anteriormente las competencias de estos.

En esta misma ley en el artículo 11. 2 se establece que para la creación de

cualquier órgano administrativo se exigirá el cumplimiento de estos tres
requisitos:

Determinación de la forma de integración de ese órgano y dependencia

jerárquica.

Delimitación de sus funciones y competencias que va a ejercer.

Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

3. Los órganos administrativos: elementos. Creación, modificación y extinción

de órganos.

La administración pública como organización instrumental persigue intereses

generales, de forma que necesita unos elementos personales y materiales para
poder conseguir sus fines y ejercer sus funciones. Pero necesita también una
división del trabajo y es en este contexto en donde aparece la figura del órgano
administrativo.

El órgano administrativo se podría definir como una estructura administrativa

que disponiendo de unos elementos personales y materiales ejerce unas concretas
funciones públicas.

La teoría del órgano administrativo es una de las cuestiones más difíciles del
derecho público porque se relaciona con la teoría de la personalidad jurídica del
estado que si partimos de la base de que el estado tiene personalidad jurídica,
éste estaría integrado por un conjunto de órganos y para estos autores la
administración pública carecería de personalidad jurídica estando integrada como
un órgano del estado. (Tesis minoritaria).

Frente a esta hay otra teoría que niega la personalidad jurídica del estado.
García de Enterría es un defensor de esta teoría y para él no es posible mantener
la tesis de la personalidad jurídica del estado salvo en el ámbito de las relaciones
internacionales en donde el estado actúa como un sujeto. En cambio para esta
teoría la administración pública sí tendría personalidad jurídica.
El derecho positivo opta por reconocerle personalidad jurídica a la
administración, la ley 30/92 en el artículo 3.4 establece que "cada una de las
administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única".

Pero en definitiva lo que interesa destacar es que la administración pública esta

integrada por un conjunto de órganos, tanto la administración general del estado,
las administraciones autonómicas y locales están configuradas así.

Por lo tanto, ¿por qué surge la necesidad de organizarla a través de órganos

administrativos? Primero por la necesidad material de división del trabajo y
segundo para determinar el mecanismo de imputación a la administración pública.

Es decir, cuando la administración dicta actos puede incurrir en responsabilidad y

hay que saber a qué órganos se le imputa dicha responsabilidad. Por ello
históricamente la teoría del los órganos se ha desarrollado para establecer
formalmente la imputación a la administración pública.

Para ello se han elaborado distintas tesis:

1. En un principio para aplicar la imputación se dijo que los órganos

representaban al estado de alguna manera y se trató de explicar por medio
de la teoría de la representación las consecuencias jurídicas que trae la
misma.

Lo que ocurrió es que fue insuficiente, por la razón de que si se analiza el régimen
jurídico de la representación en el derecho privado y en el ámbito parlamentario
se observa que es muy distinto al régimen jurídico existente en los órganos
administrativos.

2. Frente a la deficiencia de esta primera teoría y para superarla surge la

tesis organicista patrocinada por Girk (1877). Esta teoría suprime las
diferencias entre representante y representado.

Para esta teoría cuando un funcionario dicta un acto no representa al estado sino
que el estado actúa a través de él, como si fuera el estado mismo. Esta tesis es la
más seguida en Europa y en España pero no significa que el estado siempre vaya a
responder por los funcionarios, hay ciertos límites a la imputación:

a. Por falta personal.

 b. Cuando la persona que actúa en nombre de la administración no
pertenece realmente a la misma. Se les conoce como funcionarios de
hecho. (Por no haber sido nombrados correctamente o estar
jubilados).

Por consiguiente la teoría organicista es la que mejor ha logrado explicar la

importancia de la responsabilidad de las administraciones públicas.

Pero si vamos al derecho positivo hay contradicciones acerca de lo que es un

órgano administrativo.

Por ejemplo la LOFAGE en cuanto a la administración general del estado

diferencia entre órganos y unidades administrativas, los órganos son para la
LOFAGE lo que ella misma establece como órganos superiores y directivos y el
artículo 5. 2 establece que tienen la consideración de órganos aquellas unidades
administrativas a las cuales se les reconoce funciones que tengan efectos frente
terceros o que su actuación tenga carácter preceptivo.

Si esto es así las unidades administrativas que no tengan las características

anteriores no serán órganos, limitando el número de órganos. En cambio se ha
entendido como órgano cualquier unidad administrativa que tenga esa naturaleza
tenga o no efectos frente terceros. (En definitiva es un lío).

No obstante de esto se pueden sacar unas ideas:

1. Se puede entender por órgano a una unidad o varias unidades

administrativas que dispongan de elementos personales y materiales. Por
ejemplo pleno, ayuntamiento, alcalde…

2. La persona física que temporalmente se encarga de la función es el titular

del órgano.

3. Ese órgano debe ejercer unas competencias. Por ejemplo el alcalde tiene
competencia en representar al ayuntamiento.

4. El órgano administrativo debe estar integrado en una administración

pública.
4. Clases de órganos. En particular, los órganos colegiados.

La clasificación de los órganos obedece a criterios pedagógicos porque no

siempre es tan rígida:

1. Clasificación según su origen normativo: órganos constitucionales y órganos

no constitucionales.

a. Órganos constitucionales: están previstos en la norma fundamental.

Consejo estado, el gobierno, el tribunal de cuentas…

b. Órganos no constitucionales: no están previstos en la constitución.

2. Por la posibilidad de originar relaciones subjetivas (efectos frente a

terceros) se distinguen entre órganos internos y externos.

a. Órganos externos: pueden originar relaciones intersubjetivas, es

decir actos con efectos frente a terceros. Ministros, alcaldes…

b. Órganos internos: aquel que agota los efectos de su actuación

internamente, no afecta directamente a terceros aunque sí
indirectamente.

3. Según sus titulares sean elegidos o no con carácter democrático:

a. Órganos representativos: Titulares elegidos democráticamente, a

través de elecciones formalmente establecidas.

b. Órganos no representativos: órganos nombrados y relevados

libremente por el órgano superior. Por ejemplo el director general
por el gobierno.

4. Según sus competencias se extiendan a todo el territorio nacional o a una

demarcación territorial concreta:

a. Órganos centrales: con competencia en todo el territorio. Ministros.

b. Órganos regionales: competencia en un ámbito circunscrito.
c. Órganos locales: competencia en ámbito municipal, Provincial…

5. Por la posibilidad de desarrollar competencias generales o sectoriales:

 a. Órganos generales: competencias generales sobre muchas materias.

b. Órganos con competencia sectorial: desarrollan su actividad en un

ámbito o sector de la administración pública. Ministro de justicia.

6. Por las funciones que ejercen:

a. Administración activa: significa que pueden dictar actos

administrativos hacer contratos…

b. Administración consultiva: elaborar informes o dictámenes a

petición de otros órganos o obligatoriamente por la ley.

c. Órganos de control o fiscalización de la actividad de la

administración como por ejemplo el tribunal de cuentas o la
inspección de servicios.

7. Según el número de titulares que la integran:

a. Órganos unipersonales: lo desempeña una sola persona, el alcalde, el

ministro…

b. Órganos colegiados: aquellos formados por una pluralidad de

individuos que deban seguir unas normas específicas para la
convocatoria, formación de voluntad y adopción de actos y acuerdos.

Los ámbitos en que se desarrollan los órganos anteriores son distintos, los
órganos unipersonales suelen actuar en el ámbito de la administración activa
(contratos, sanciones…) en cambio lo órganos colegiados tienen su encaje en la
administración consultiva y en la administración local.

Esto así debido a lo establecido por Napoleón, decía que la ejecución es función
de uno solo y la deliberación función de muchos.

La ley 30/92 en los artículos 22 a 27 establece una regulación más detallada que
la ley de 1958, ley que no tenía una regulación detallada de los órganos colegiados
porque en su momento de aprobación los órganos unipersonales eran los más
importantes ya que nos encontrábamos en la época del franquismo.

La ley 30/92 es tan detallada en cuanto a los órganos colegiados que incluso fue
recurrida ante el TC por las Comunidades Autónomas ya que no podían desarrollar
la materia y establecer sus propias normas.

La STC de 6 de abril de 1999 declaró pues inconstitucionales unos preceptos

porque impedían a las Comunidades desarrollar normas en ese ámbito por lo
pormenorizado de algunos artículos de la ley.

De acuerdo con el derecho vigente, tras esa sentencia, los órganos colegiados son
aquellos integrados por una pluralidad de sujetos.

En el ámbito de la administración general del estado la LOFAGE en el artículo 38

y siguientes regula estos órganos y considera órganos colegiados a los que se
creen formalmente y tengan tres o más miembros (pero sólo en el ámbito de la
administración general del estado).

Además el funcionamiento de ese órgano colegiado se regulará en sus propias

normas específicas con la peculiaridad de que lo órganos del artículo 22.2
(formado por integrantes de otras administraciones) se rigen por su propia
regulación y podrán concretar sus propia normas de funcionamiento.

Tienen características especiales porque de lo que se tratar con estos órganos es

de recabar la participación de otro órganos administrativos.

De forma que el propio precepto dice que estos órganos colegiados quedarán
integrados en la administración pública aunque sin participación en la estructura
jerárquica de estas, salvo que lo establezcan sus normas de creación o se
desprenda de su naturaleza o función que desarrollen.

En cuanto a los integrantes de los órganos colegiados nos encontramos con el

presidente o director, el secretario y el resto de los miembros.

Presidente: aunque lo que dice el artículo 23 es inconstitucional, es cierto porque

en la práctica se da.

El presidente es el que representa al órgano colegiado, ordenará la convocatoria

de las sesiones del órgano aunque el secretario las notifique, mantiene el orden
en las sesiones, obliga el cumplimiento de las leyes en las sesiones, levanta
también las mismas y es el que en su caso visa las actas y certificaciones que
adopte el órgano colegiado.
 En caso de vacante, ausencia o enfermedad, lo sustituye el vicepresidente (si
hay) o el miembro que atribuya la normativa del órgano.

Secretario: es también otra figura indispensable en los órganos colegiados.

El artículo 25 establece que los órganos colegiados tendrán un secretario que

podrá ser un miembro del órgano o una persona al servicio de la administración
pública que corresponda.

Por lo tanto abre la posibilidad de que sean secretarios no sólo miembros de

pleno derecho sino funcionarios, por ejemplo, si bien en este último caso ese
secretario carece del derecho a debatir y votar acuerdos que adopte el órgano.

Por lo demás realiza funciones típicas: levanta actas, prepara el despacho de los
asuntos, recibe actos de comunicación y petición de datos, notifica las
convocatorias que efectúe el presidente, expide certificaciones de los actos
adoptados por el órgano…

El resto de los miembros: serán miembros de pleno derecho que tienen una serie
de prerrogativas recogidas en el ordenamiento jurídico. Por ejemplo tienen
derecho a ser notificados de las convocatorias, a conocer el orden del día, a
conocer toda la información necesaria para adoptar acuerdos →estos son
elementos indispensables para la válida constitución del órgano.

Se les debe avisar con antelación de 48 horas de las convocatorias y además

tienen derecho a participar en todas las sesiones del órgano. Ningún miembro del
órgano colegiado puede atribuirse funciones representativas del propio órgano
salvo que sea atribuida expresamente.

Para que el órgano colegiado pueda funcionar, deben convocarse formalmente las
sesiones. El artículo 26 nos dice que los órganos podrán establecer su propio
régimen de convocatoria.

Si no se establece en sus propias normas, pueden ellos mismos establecer su

régimen de convocatorias previendo una segunda convocatoria y especificando
para ésta el número de miembros necesarios para que el órgano se de por
válidamente constituido, es decir que exista quórum.

El hecho de que las convocatorias las establezcan sus normas o ellos mismos, no
significa que sean totalmente libres. Por ejemplo la convocatoria se debe
notificar a los miembros con antelación suficiente, se debe de establecer con
antelación el orden del día, la información necesaria para que sean capaces de
debatir los asuntos por eso el artículo 26.3 dice que no podrán ser objeto de
deliberación o acuerdo ningún asunto que no esté en el orden del día, salvo que
estén presentes todos los miembros y sea declarada la urgencia del asunto por
mayoría de votos.

Es decir se requieren dos condiciones si se quiere debatir un asunto que no se

encuentra en el orden del día:

1. Que estén todos los miembros del órgano.

2. Que el asunto sea declarado urgente por la mayoría de los miembros.

También deben estar obligatoriamente presentes para que sea válida la

convocatoria el presidente y el secretario o los que los representen válidamente
y además al menos la mitad de los miembros, salvo cuando sean órganos del
artículo 22.2, cuando se trate de estos órganos, basta con que estén presentes
los representantes que tengan la condición de portavoces.

El problema surge a la hora de determinar si para llegar al quórum el presidente y

el secretario tienen que estar presentes o bastaría nada más que la mayoría
establecida.

Una vez que está el órgano válidamente constituido el órgano se circunscribe a la

orden del día, pero ¿qué se necesita para llegar a un acuerdo? La mayoría simple
de sí sobre no, sin contar las abstenciones y si las normas que regulan ese órgano
no establecen otra cosa.

Una vez que se adopten los acuerdos estos surtan efectos conforme al derecho
que proceda. El artículo 26.5 establece que quienes ostenten la titularidad de un
interés legítimo podrán dirigirse al secretario para que expida un certificado del
acuerdo.

Redacción del acta: el secretario del órgano colegiado levantará el acta de cada
sesión que contendrá las especificaciones contenidas en el artículo 27. 1, son:

1. Relacionar, establecer los asistentes.

2. Reflejar el orden del día.

 3. Circunstancias de lugar y tiempo.

4. Puntos principales de las deliberaciones.

5. Contenidos de los acuerdos adoptados. Es perfectamente posible que uno

de los miembros o varios formulen votos particulares.

Esto se encontraba en el artículo 27 que fue declarado inconstitucional por

pormenorizar demasiado aunque en la práctica se da.

El acta viene a ser como la pequeña historia que discurre en la sesión del órgano
colegiado.

Pero el acta también plantea unas cuestiones como por ejemplo su naturaleza
jurídica o cuando se debe aprobar.

En cuanto a su naturaleza jurídica es un acto de trámite y no hay discusión sobre

esto, es decir no se puede impugnar el acta sino el acuerdo recogido en el acta.

En cuanto a la aprobación, lo normal es que las normas de los órganos establezcan

que se aprueben las actas en la misma convocatoria, si se aprueban en la misma
convocatoria no hay problema ya que lo acordado surte efecto a partir de ese
momento, pero sí surge un problema cuando no se aprueba el acta en la misma
sesión si no en la siguiente sesión (pueden pasar meses entre una y otra) y surge
la duda de los efectos jurídicos que tendrán los acuerdos tomados en esa sesión.
Para solucionar esto se han planteado varias tesis:

1. Los acuerdos no tienen en principio eficacia hasta que no se apruebe el

acta.

2. Los acuerdos son eficaces en un principio pero sujetos a condición

resolutoria de no aprobación del acta. Si no se aprueba el acta el acuerdo
pierde efectos.

3. Los acuerdos son en principio eficaces pero los responsables de que se

aprueben las actas son el presidente y el secretario y deberán responder
ante la falta de la aprobación.

Por último, tener en cuenta que hay que votar para tomar acuerdos, acuerdos que
pueden ser ilegales o incluso delictivos. Por ello la ley establece una norma a
efectos de determinar la responsabilidad: “cuando los miembros del órgano voten
en contra o se abstengan quedarán exentos de responsabilidad que pueda
derivarse de esos acuerdos”.
TEMA 2: RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y RELACIONES
INTERORGANICAS

1. Relaciones interadministrativas: la descentralización y la delegación

interadministrativa.

La descentralización es un concepto elemental y básico dentro del derecho de

organización que se relaciona directamente con el modelo de organización

territorial que se establece en u estado en concreto, de forma que se podrá

hablar de estados centralizados o descentralizados.

La descentralización es un principio que se vincula a opciones políticas, de forma

que la decisión de que sea de una forma u otra será apreciada por los creadores

de la Constitución o como en nuestro caso en los Estatutos de Autonomía.

La descentralización se relaciona con la capacidad que para intervenir en asuntos

públicos tengan las demarcaciones territoriales de un determinado estado, por

ejemplo: en España las Comunidades Autónomas, las Regiones y las Entidades

Locales.

Dependiendo de la relación existente entre los órganos centrales y las

demarcaciones territoriales estaremos ante un estado descentralizado o

centralizado.

Estamos ante un estado descentralizado si la demarcación territorial tiene

capacidad para dictar normas, actos, contratos, es decir tiene decisión propia
como ocurre en España.

En los estados en que esas demarcaciones estén supeditadas a lo órganos

centrales hay centralización ya que la capacidad de decisión está reservada a los

órganos centrales.

También hay que destacar que el grado de descentralización no siempre es igual.

Por ejemplo España es uno de los más descentralizados del mundo, pero esto

depende como he dicho de la decisión política.

La descentralización tiene una serie notas comunes que la caracterizan:

1. La descentralización implica la capacidad de decidir y tener

responsabilidades propias.

Lo cual en términos técnico-jurídicos se traduce en un conjunto de competencias

que tienen las demarcaciones territoriales que les sirven para intervenir en

múltiples materias.

2. En la mayoría de los casos se necesita que el ente descentralizador tenga

personalidad jurídica propia distinta al estado.

3. La descentralización es compatible con un control jurídico pero no con un

control de oportunidad.

El control de legalidad es aquel que va a fiscaliza el cumplimiento de las leyes.

El control de oportunidad es aquél que va a decidir si es oportuna o conveniente

una decisión política, que es incompatible con la descentralización en sí misma.

La descentralización se ha definido en los últimos años en España, llegando a ser

uno de los países más descentralizados del mundo.

Las consecuencias de esto es que se han producido por ello un incremento en las

relaciones interadministrativas si lo comparamos con el régimen anterior.

Con la creación de las Comunidades Autónomas y el reconocimiento y garantía de

las entidades locales empiezan a surgir relaciones entre estos organismos con el

estado.

Al tener más competencia, más capacidad de decisión propia, aumentan las

relaciones administrativas, relaciones que se establecerán en un ámbito de

igualdad.

La ley 30/92 en su exposición de motivos expresa que es obligado una

intensificación en las relaciones de cooperación mediante la asistencia recíproca

y el intercambio de información.

Y por eso, los artículos del 4 al 10, ambos inclusive, regulan las relaciones

interadministrativas existentes en España. Hasta ese momento la regulación era

deficiente, ¿por qué?

1. Porque la ley del 58 se dictó durante el régimen de Franco, el cual implantó

un estado centralizado en donde no existían apenas relaciones

interadministrativas.
 2. Una vez que se establecieron las Comunidades Autónomas a principio de los

años 80 las normas de relaciones interadministrativas se encontraban en

leyes sectoriales y en los decretos de traspaso. Por eso la ley 30/92 tiene

mérito porque regula de forma general estas relaciones,

De acuerdo con la ley 30/92 (artículos del 4 al 10) hay que diferenciar el

principio general de colaboración que implanta el artículo 4 de los instrumentos

de colaboración.

Principio general de colaboración: Debido a la existencia de una pluralidad de

administraciones la colaboración se hace indispensable y el propio TC en una

sentencia de 4 de mayo de 1982 dice que el deber de colaboración es un deber

inherente a la forma del estado que establece la CE. Es un principio que fue

copiado de un principio ya típico en Alemania y Austria, que son estados

federales en donde la colaboración es esencial.

El principio de colaboración tiene dos dimensiones, una negativa y otra positiva:

Dimensión negativa: significa que las administraciones públicas en el desarrollo de

sus actividades y relaciones recíprocas deben respetar el desarrollo legítimo de

las competencias de otras administraciones y ponderar en el ejercicio de las

propias la totalidad de los intereses públicos implicados.

Es decir, las administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones no deben

entorpecer, interferir en las funciones de otras administraciones.

Dimensión positiva: se pide una colaboración activa, un auxilio. El artículo 4. 1 de

la ley 30/92 en sus letras c) y d) establece que las administraciones deberán

facilitar a otras administraciones la información que precisen para desarrollar

sus actividades, junto con una cooperación y asistencia activas que la otras

administraciones pudieran recabar para ejercer su competencias. En definitiva se

refiere a:

a) Suministro de información.

b) Requerir la asistencia económica, jurídica y técnica.

Por ejemplo un ayuntamiento para elaborar correctamente un padrón municipal

podrá pedir al cabildo insular la colaboración de técnicos del cabildo.

En cuanto el deber de suministrar información el artículo 4.2 dice que las

administraciones podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios

probatorios tenga el ente al que va dirigida la solicitud.

Pero esta posibilidad no confiere a la administración que lo pide el derecho

absoluto a recibirlo.

Sólo se puede ejercer el derecho de información para el ejercicio de

competencias propias y no de competencias ajenas, es decir en cada caso hay que

contextualizar cuando se puede ejercer el deber de información.

Pero además el deber de información implica que deben respetar se derechos

constitucionales como el derecho a la intimidad.

El artículo 18.1 de la CE junto con las STC de 19 de junio de 1988 y de 20 de julio

de 1980 establecen que el objeto de la información no puede ser abierto ni

genérico, sino que debe ser específico y no puede convertir en un medio para el

control de la actividad de la otra administración.

El artículo 4 también reconoce el deber de asistencia activa para colaborar con

otras administraciones.

a) Asistencia económica: subvenciones que da el estado a corporaciones locales

(en materia de turismo, inmigración…)

b) Asistencia técnica: prestar funcionarios de una administración a otra…

c) Asistencia jurídica: solicitar la posibilidad de que letrados de otras

administraciones defiendan a esa administración en cuestión.

¿Cómo se hace en la práctica esta colaboración? El deber de información se

concreta a través de la fórmula del requerimiento “una administración requiera

otra para que le preste información”.

El requerimiento es el mecanismo que establece la ley 30/92 para que con

carácter normal u ordinario se haga efectivo el deber de auxilio recíproco de

información.

La ley no expresan más, por ejemplo no expresa el órgano, si puede delegarse,…

pero en la práctica suele ser el consejo o gobierno de la comunidad autónoma el

que solicita la información o asistencia técnica, económica y jurídica.

Pero también es posible delegar en órganos inferiores para requerir a otra

administración, e incluso es admisible que se suscriba un convenio con otras

administraciones con arreglo a los cuales pueda determinarse que órgano

concreto formula el requerimiento.

En principio la administración que requiere tiene derecho a que se le preste la

colaboración y por ende la administración a la que se le pide la información tiene

el deber de suministrarlo.

Es un deber legalmente establecido. Esta asistencia debe limitarse y el artículo

4.3 de la ley 30/92 dice que la asistencia sólo podrá denegarse en 3 supuestos:

1. Cuando el ente al que se le solicita no esté facultado para prestarla.

2. Cuando se pueda producir por prestar información un perjuicio grave al ente al

que se le pide la colaboración.

3. Perjudique al cumplimiento de sus propias funciones o competencias.

Esta denegación debe motivarse y además debe interpretarse restringidamente

de forma que también es admisibles que si la administración que requiere no

recibe la información se lleve a los tribunales a la administración que no la presta.

Pero hay que tener en cuenta que la petición debe ser proporcional a la capacidad

de la administración.
Por ejemplo la Tesorería General de la Seguridad Social solicitó información a un

ayuntamiento para comprobar un gran número de expedientes de recaudación y el

ayuntamiento se negó a dar esa información debido a la gran cantidad de tiempo

que le ocuparía otorgarla. Por lo tanto en este caso según una sentencia de 7 de

junio en 2002 del TS el ayuntamiento tenía razón porque éste deber no tiene

carácter absoluto ya que debe resultar proporcional a la capacidad de la

administración dando la razón al ayuntamiento.

Por otra parte el deber de colaboración implica a todas las administraciones

públicas (universidades, entidades locales…).

Instrumentos o mecanismos para materializar la colaboración.

Los artículos 5 a 8 de la ley 30/92 establecen los siguientes instrumentos:

a) Conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación (artículo 5).

b) Convenios de colaboración (artículo 6).

c) Los planes y programas conjuntos y los consorcios (artículo 7).

Esta numeración no es cerrada, no hay límites, tanto el estado como las

comunidades autónomas pueden crear otros instrumentos distintos para

colaborar si se consideran más convenientes. (Además hay que tener en cuenta

también que estos artículos no están tan bien articulados como deberían).
Conferencias sectoriales: Es el primero de los instrumentos que pone la ley en el

artículo 5.

Incluido por influencia de otros sistemas jurídicos como por ejemplo el alemán, el

italiano, el suizo, el austriaco…donde son habituales porque reúnen a los distintos

ministros de los estados miembros y la federación para analizar conjuntamente

temas que preocupan a los mismos (sanidad, educación…).

La ley orgánica de 22 de septiembre de 1980 (LOFCA) implantó este mecanismo

por primera vez con el consejo de política fiscal y financiero en el que participan

el ministro de administraciones públicas y el ministerio de economía y hacienda

por parte del estado y los consejero competentes en economía y hacienda por

parte de cada comunidad autónoma.

Luego el TC en una sentencia 5 agosto de 1983 vino a confirmar la legalidad de

esta conferencia sectorial siendo más tarde por tanto recogida por el legislador

en el articulo 4 de la ley de Procesos Autonómicos de 14 de octubre de 1983 y el

artículo 5 de la ley 30/92.

Conforme a estos preceptos hoy su uso es normal en cuanto modo de análisis de

problemas del estado y CCAA.

Concepto: Se puede definir como un órgano de encuentro de tipo mixto en el cual

se examinan y discuten problemas comunes para adoptar criterios y líneas de

actuación para resolverlos.

Según el profesor Alberti Rovira hay tres tipos de conferencias sectoriales con
arreglo a sus funciones:

1. Conferencias sectoriales de coordinación.

2. Conferencias sectoriales de participación.

3. Conferencias sectoriales con funciones meramente consultivas o

deliberantes.

Para este profesor en España son del tercer tipo ya que fundamentalmente

operan en el plano político, cuando un ministro convoca la conferencia, los

consejeros no están obligados a acudir, no hay sanción por su ausencia. En este

sentido se califican a estos órganos como órganos políticos y no administrativos.

Características.

1. Se trata de órganos colegiados de naturaleza política porque se dan cita

tanto ministros como consejeros (administración estatal como autonómica).

2. Son órganos que constituyen una manifestación de colaboración vertical y

no horizontal. (Entre el estado y las comunidades autónomas, si fuera

horizontal sería entre las comunidades autónomas y sería en plano de

igualdad).

3. Se trata de órganos pero no de entes, carecen de personalidad jurídica.

 4. Sus miembros ocupan el máximo nivel de sus respectivas organizaciones.

(5.3)

Constitución y funcionamiento.

Al intervenir el Estado y las CCAA es el ministro o ministros competentes los que

convocan la celebración de la conferencia sectorial, convocatoria que debe

hacerse con antelación suficiente (la ley no dice cuánto tiempo) fijando el orden

del día y adjuntándose con la convocatoria la documentación precisa para la

preparación previa de la materia (5.4).

La ley no dice quién debe presidirla, pero como en nuestro ordenamiento jurídico

la convocatoria va unida a la presidencia suele ser el ministro el que preside.

La doctrina considera que es posible la convocatoria urgente siempre y cuando

recoja los requisitos necesarios para su celebración aunque la ley no establezca

nada al respecto.

Por último, tampoco establece la ley 30/92 en el art. 5 el número de veces que se

puede reunir a año, aunque la ley de procesos autonómicos en el art. 4 permite

que se puedan reunir 2 veces al año sin perjuicio de que puedan existir

convocatorias extraordinarias (la ley 30/92 por su carácter básico debe ser

complementada por el art. 4 de la ley de procesos autonómicos).

El artículo 5.5 de la ley 30/92 establece que las conferencias sectoriales pueden

adoptar acuerdos que serán firmados por los titulares de los ministerios y

consejerías autonómicas competentes (aunque no siempre se llega a un acuerdo).

Carácter de los acuerdos.

¿Lo acuerdos adoptados, obligan o sus efectos son exclusivamente políticos? El

artículo 8. 2 de la ley 30/92 lo resuelve: “los convenios adoptados en las

conferencias sectoriales y de colaboración obligarán a las partes desde el

momento de su firma”.

Pero se refiere sólo a acuerdos que se concretan, que se formalizan en

conferencias sectoriales (convenios), ¿qué ocurre por tanto, qué efectos

jurídicos tienen los acuerdos que no se formalizan en una conferencia sectorial?

La doctrina y la jurisprudencia dicen que tienen efectos políticos y el TS en una

sentencia de 8 de octubre de 2003 declaró que los acuerdos adoptados en las

conferencias sectoriales no son vinculantes a menos que se formalicen en un

convenio de conferencia sectorial, por ello éstos obligarán a las partes y si no se

cumplen se pueden presentar la demanda ante la justicia, al contrario, los

acuerdos que no han sido formalizados en conferencia sectorial no son

vinculantes y su falta de cumplimento no puede ser llevada ante la justicia.

La ley 30/92 establece que caben otros órganos distintos a las conferencias

sectoriales de cooperación. El artículo 5 dice que la administración estatal y las

CCAA pueden crear órganos de cooperación de carácter bilateral o multilateral.

Será bilateral cuando la cooperación sea entre el estado y una CA, y será

multilateral cuando la colaboración sea entre el estado y todas las CCAA. La

colaboración también podrá ser general, que abarque todas las materias de las

administraciones públicas, o sectorial, que se circunscriba aún solo sector

(sanidad).

El artículo 5. 2 alude a las comisiones bilaterales de cooperación: “los órganos de

cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a miembros

del gobierno, en representación de la administración general del estado, y a

miembros del consejo de gobierno, en representación de la administración de la

respectiva comunidad autónoma, se denominan comisiones bilaterales de

cooperación.

Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determinan los elementos

esenciales de su régimen.”

Los órganos de colaboración que más han proliferado en España son los órganos

bilaterales.

En otros países descentralizados esto no es necesariamente así, por ejemplo en

Estados Unidos, Alemania, Austria… la mayoría de comisiones son multilaterales y

rara vez hay comisiones bilaterales. La primera conferencia celebrada en España

fue el 28 de octubre de 2004 algo que suele ser muy común en otros países

descentralizados.

Por otra parte el artículo 5. 8 admite a otros órganos de colaboración y prevé

como novedad la posibilidad de invitar a aquella asociación de entidades locales

de ámbito nacional con mayor implantación, nos referimos a la “federación

española de municipios y provincias”. Hay que destacar que “invitar” no significa

que sea un miembro de pleno derecho.

Convenios de colaboración: Junto con el organismo anterior también recoge la ley

los “convenios de colaboración”.

Están regulados en el artículo 6 y 8 de la ley 30/92, artículos que permiten a la

administración del estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes

celebrar convenios con administraciones autonómicas.

Estos convenios recogen una colaboración vertical entre el estado y las CCAA.

Esta normativa es novedosa ya que con anterioridad la posibilidad de celebrar

convenios de colaboración sólo se admitía en normas sectoriales, con la ley 30/92

ser admiten con carácter general estos convenios.

Concepto y naturaleza: Lo convenios de colaboración se caracterizan por

celebrarse entre dos administraciones públicas distintas, por ejemplo la estatal y

la autonómica.

Por tanto es una consecuencia lógica de la personalidad que cada una de ellas

tiene y que le permite concertar acuerdos y ser plenamente responsable de los

mismos.

Visto así el convenio de colaboración es un negocio jurídico que crea derechos y

obligaciones relativos al ejercicio de las competencias de los sujetos

intervinientes.

El convenio de colaboración participa del concepto o la idea de contrato. Si esto

es así, el siguiente paso es saber su naturaleza. Hay que destacar que la ley de

contratos de administraciones públicas del año 2000 excluye en el artículo 3.1 a

los convenios de colaboración, por ello para esta ley no son contratos

administrativos.

Por otra parte los convenios no son tampoco contratos civiles, ni mercantiles, ni

normas reglamentarias, ni actos administrativos, entonces, ¿qué son?

“Un acuerdo entre sujetos derecho público que se someten al derecho

público. Los conflictos de interpretación y cumplimiento serán conocidos por la

jurisdicción contencioso-administrativa y en su caso por el TC”.

Sujetos: Los sujetos son las administraciones que deben actuar dentro del

ámbito de sus competencias y además estas administraciones estarán limitadas

por el principio de indisponibilidad de las competencias recogido en el artículo 8.1

de la ley 30/92, ¿qué significa este principio? significa que las administraciones

cuando celebren este convenio no pueden en ningún caso renunciar a las

competencias que les otorga el ordenamiento jurídico. (Tampoco en los convenios

de las conferencias sectoriales). ¿Por qué? Porque como dice el articulo 12. 1 las

competencias son irrenunciables y se ejercerán por el órgano que las tenga

atribuidas como propias.

Objeto: ¿Para que se suscriben? Pueden consistir en distintas actividades:

1. Acordar ejecución de obras.

2. Prestación de servicios.

3. La utilización de seres.

4. Asumir compromisos para aprobar programas de colaboración o normas

jurídicas…
El objeto puede ser muy variado y se celebran cientos al año, es el más usado por

las administraciones.

Forma: Se concreta en dos aspectos, el primero es el procedimiento de

formación de la voluntad de la administración, y el segundo como se formaliza

externamente el convenio.

1. Procedimiento de formación de voluntad de la administración: hay que

estar a lo que establezca la respectiva administración. La administración

general del estado: hay una ley que establece que trámites hay que seguir

para formar la voluntad.

La disposición adicional decimotercera de la ley 30/92 dice que los ministros y

los directores o presidentes de los organismos públicos podrán celebrar

convenios de colaboración siempre que se respete la normativa presupuestaria y

empleen los demás trámites establecidos reglamentariamente entre los cuales

figurarán los informes de la administración competente.

Al decir que se respeten las normas presupuestarias se refiere a que como el

convenio genera una responsabilidad económica para la administración del estado,

la ley general presupuestaria impone unos trámites como es el informe del

interventor.

2. En cuento a la formalización externa: el artículo 6.2 establece que los

instrumentos en que se formalicen los convenios deberán especificar los

siguientes puntos.
 a. Órganos que celebran el convenio y capacidad jurídica con que actúan.

b. La competencia que ejerce cada administración.

c. La financiación.

d. Si es o no necesario establecer una organización para su gestión.

e. Actuaciones que sean necesarias llevar a cabo para conseguir su

finalidad.

f. Diligencias.

g. Extinción por distintas causas a la expiración del plazo.

¿Qué naturaleza tienen estos requisitos, son de validez o no? La doctrina dice

que de acuerdo con los términos de la ley en el artículo 6.2 se concluye que son

requisitos de validez, es decir para que el convenio de colaboración sea válido

deben incluirse todo estos puntos (teoría más aceptada).

Otros autores por el contrario dicen que serán válidos siempre y cuando figuren

las partes, el objeto y la firma de las administraciones que los han suscrito.

Por lo demás la ley impone dos requisitos más que son la comunicación al senado y

la publicación en el BOE y en el diario oficial de la comunidad autónoma

respectiva.

Estos últimos requisitos, ¿son de validez o eficacia? El asunto es menos discutido

que la cuestión exterior ya que es opinión general que las dos comunicaciones son

requisitos de eficacia y no de validez porque el artículo 6.2 habla tajantemente

que “son válidos desde el momento de su firma” por lo tanto las comunicaciones

son requisitos sólo de eficacia y deben cumplirse a efectos de consecuencias

jurídicas frente a terceros.

Clases de convenios conforme a la ley 30/92. Criterios:

1. Una primera clasificación es la que diferencia convenios de conferencia

sectorial de convenios de colaboración. Los primeros se adoptan en una

conferencia sectorial y los segundos no.

2. Convenios de colaboración y los Protocolos Generales. Los primeros son

entre administraciones en cambio, en los protocolos generales se

establecen pautas de orientación política y metodológica para el

desarrollo de colaboración en un área de interrelación competencial o en

asuntos de mutuo interés (artículo 6.4 de la ley 30/92) por ello no tienen

los mismos efectos jurídicos que los convenios de colaboración porque

carecen de efectos obligacionales, son solo compromisos políticos.

3. Los convenios que tienen por objeto constituir un órgano mixto de

vigilancia y control y los convenios que no los establecen. (Para evitar

acudir a los tribunales de justicia se crean esos órganos de interpretación

y control)

4. Los convenios para cuya gestión es necesario la creación de una

organización común y los que no la necesitan. (6.2 y 6.5) Por ejemplo la

creación de un consorcio.

Control de los convenios: Los convenios obligan desde su firma y los compromisos

que se adoptan debe ser cumplidos por los que intervienen en él.

El problema surge cuando hay dudas sobre la interpretación o aplicación de los

convenios, y para solucionar este problema la ley establece que el control de los

convenios de colaboración interadministrativa puede ser de tres tipos:

1. El que realizan los tribunales contencioso-administrativos.

2. Control realizado por el TC, que procede cuando resulten afectadas

disposiciones o principios constitucionales.

3. Control que realiza el órgano creado con tal finalidad. Este órgano se

encuentra en el artículo 6.2 de la ley 30/92, es un órgano mixto de

vigilancia y control y se encargará de resolver los problemas de

interpretación y cumplimiento de los convenios.

Los controles anteriores son compatibles entre sí, aunque pueden surgir

problemas entre el control del órgano mixto y la jurisdicción contencioso

administrativa, pero para esto la ley no propuesto ninguna articulación.

Consorcio: Está previsto en el artículo 5 de la ley 30/92 y se puede definir como

un ente en el que se agrupan distintas administraciones públicas para la gestión

de servicios y realización de obras.

Este consorcio tiene personalidad jurídica propia, distinta a las de las

administraciones que se agrupan y plena capacidad para cumplir sus funciones sin

afectar a las competencias propias de las administraciones que lo agrupan, aunque

el consorcio puede utilizar cualquiera de las formas de gestión de servicios

previstos para las administraciones consorciadas como los contratos, asociarse…

El consorcio se rige por los estatutos que determinarán los fines, así como las

particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero.

La ley también dice que los órganos de decisión del consorcio deben estar

integrados por los representantes de todas las entidades consorciadas. Esta

figura también se encuentra regulada en la LRBRL de 1985 en el artículo 57.

Los planes y programas conjuntos: Están previstos en el artículo 7 de la ley de 13

de enero de 1997. Es un instrumento de colaboración que permite armonizar y

dar coherencia a determinadas actuaciones administrativas.

Es un instrumento que permite la racionalización de una actividad para conseguir

una finalidad.

El profesor Francisco González Navarro dice que los planes o programas son

equivalentes, que no hay gran diferencia entre ambos, pero si hubiera que

diferenciarlos se entiende que el plan se refiere a un proyecto a largo plazo

mientras que los programas se refiere más a corto plazo.

Naturaleza jurídica del plan: La ley en el artículo 7 no menciona su naturaleza

jurídica estableciendo el profesor Francisco González Navarro tres tipos de

planes:

1. Planes que se adopten en forma de ley (Planes Generales del Estado).

2. Planes que tienen carácter reglamentario (urbanísticos).

 3. Y otros planes que simplemente tienen carácter administrativo.

En definitiva los planes no tienen naturaleza única.

Clases de planes:

1. Por su contenido:

a. Planes generales: abarcan un conjunto de sectores de la más variada

naturaleza (planes económicos).

b. Planes sectoriales: sólo afectan a un concreto sector como por

ejemplo los planes de carretera.

2. Por el ámbito territorial de los planes:

a. Planes nacionales: afectan a toda España como es el plan hidrológico

nacional.

b. Planes regionales: afectan a la respectiva región (Canarias,

Andalucía…).

c. Planes locales: afectan a un municipio o isla correspondiente (el plan

general de ordenación urbana).

3. Por su eficacia:
 a. Planes indicativos: contiene orientaciones que pueden o no ser

cumplidas.

b. Planes vinculantes: obligan en sus propios términos a los

destinatarios de los mismos.

c. Mixtos: participan de las dos características anteriores. Son

indicativos para los ciudadanos y obligatorios para la administración

pública.

Sujetos que intervienen en un plan o programa conjunto: La ley dice que son las

conferencias sectoriales las que tienen la iniciativa para realizarlos y las

administraciones que intervienen en las conferencias sectoriales son la

administración general del estado por un lado y las administraciones autonómicas

por otro, y por lo tanto son las que intervendrán en la formulación del plan.

Procedimiento para la elaboración del plan: La ley no dice mucho acerca del tema,

pero la iniciativa corresponde a la conferencia sectorial y después se acude a la

práctica, es decir, a estudios, estadísticas, documentos… que sirvan para su

posterior elaboración.

Una vez hecho plan es aprobado la conferencia sectorial.

Contenido del acuerdo aprobatorio del plan: Según el artículo 7.3 y 7.2 de la ley

30/92 deben contener los siguientes extremos:

1. Objetivos de interés común que se tratan de cumplir.

 2. Actuaciones que deban ejecutar las administraciones correspondientes.

3. Las aportaciones de medios personales y materiales.

4. Los compromisos de aportaciones financieras.

5. Duración y mecanismo de seguimiento, evaluación y modificación.

Una vez aprobado es vinculante para las partes que lo han firmado y además el

acuerdo de aprobación (no el plan) debe ser publicado. También el acuerdo

aprobatorio puede ser complementado mediante convenios de colaboración entre

las administraciones.

Los anteriores convenios de colaboración no quiere decir que sean los únicos, las

administraciones públicas pueden crear otros nuevos y aplicarlos.

La delegación interadministrativa: Es una fórmula que permite trasladar el

ejercicio de la competencia de un ente a otro ente (no confundir con delegación

interorgánica).

Se traslada el ejercicio de la competencia (no la titularidad) a un ente inferior.

Está prevista en la ley de procesos autonómicos de 14 de octubre de 1983 porque

era en ese momento cuando se concibió esta delegación como una buena fórmula

para que las CCAA no fueran tan grandes y delegaran a diputaciones provinciales

y cabildos ciertas competencias. La LRBRL en el artículo 7 .3, 27 y 37 regula a

este tipo de administración y se diferencia de las leyes autonómicas que también

permiten esta delegación. Por ejemplo la ley de cabildos.

Características:
1. Se trata de trasladar el ejercicio de la titularidad de la competencia (la

transferencia es la que se refiere al traslado de la titularidad).

2. No puede confundirse con delegaciones interorgánicas ni legislativas.

3. La operación de delegación necesita una previa decisión habilitante del

parlamento y otra posterior del ejecutivo en forma de decreto que

establezca el alcance, el contenido, las condiciones y la duración de la

delegación.

4. La delegación no supone una alteración del orden normativo delimitador de

las competencias, quiere decir que la titularidad de la competencia sigue en

el ente delegante.

5. Una vez que se delegan esas competencias, la administración delegada las

integra en su esfera propia de actuación y deben desarrollar las

competencias respetando las condiciones de desarrollo.

6. Para que sea válida la delegación debe comportar una traslación de medios

personales, materiales y económicos (principio de cobertura financiera

suficiente).

7. La delegación interadministrativa en Canarias debe ejecutarse con

carácter general a todos los cabildos del archipiélago. Pero en el caso de

las diputaciones provinciales no tiene por qué ser así.

 8. La delegación supone un control mucho más riguroso que la transferencia

porque supone el traslado del ejercicio y esto tiene unas consecuencias

relevantes a efectos de control, porque la administración delegante podrá

hacer una serie de controles como es el de conocer los recursos de alzada

que se interpongan contra la administración por el ejercicio de esa

competencia (que no irían contra la administración delegada sino contra la

delegante) es lo que se llama el “recurso de alzada impropio” revisando las

actuaciones de la administración delegada.

En Canarias el artículo 54 dice que el gobierno tiene entre otras cosas la

potestad reglamentaria interna, la alta inspección de los oficios y el conocimiento

de los recursos de alzada.

Por último la delegación interadministrativa tiene un periodo de duración, en

Canarias son de 10 años, aunque pueden ser otros períodos, puede prorrogarse y

también si la administración delegada no cumple se revoca la delegación.

La delegación interadministrativa de competencia tiene su marco en materias

compartidas donde hay intereses supralocales.

2. La tutela.

La palabra tutela, que viene del derecho privado, designa al control que se puede

realizar por una administración sobre otros organismos u administraciones. El

control debe estar específicamente previsto por el ordenamiento jurídico y

permite verificar la legalidad y oportunidad de la actuación administrativa.

El ordenamiento jurídico que sigue al régimen anterior, procura evitar usar la

expresión tutela o control y LRBRL usa el término “relaciones

interadministrativas”.

En cualquier caso hay que destacar que tras la CE un gran número de controles

fueron declarados inconstitucionales por el TC.

Por ejemplo, no se podía fiscalizar a los entes locales tan intensamente sino que

la autonomía local implica el reconocimiento de una responsabilidad propia de la

entidad que impide controles generales a entes locales.

Por lo que se refiere a las CCAA sólo se les puede hacer controles previstos en la

constitución, en los artículos 150 y 153, adscritos a la legalidad y nunca serán

controles de oportunidad.

Los controles han disminuido considerablemente porque no se puede vulnerar la

autonomía que tienen las instituciones.

Tipos de controles

1. Control de legalidad: fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico.

Control que se hace normalmente a través de interposición de recursos

administrativos o jurisdiccionales.

2. Control de oportunidad: se trata de fiscalizar la conveniencia política de

las actuaciones administrativas.

Este control al disminuido considerablemente en los últimos años por la

incompatibilidad con la autonomía, y sólo se admite en casos escasos como en el

de las competencias delegadas.

3. Control orgánico: el que aplican unos órganos sobre otros, por ejemplo: un

ministro sobre el secretario (normalmente órganos superiores sobre

inferiores y se resuelve, aplicando el principio de jerarquía normativa).

Otros controles:

4. De eficacia: que trata de verificar la relación existente entre los medios

empleados y objetivos conseguidos.

5. Preventivo: que realizan los interventores. Si la administración va a hacer

un acto se asegura de que haya fondos.

6. Sucesivo: lo hacen los tribunales de justicia o de cuentas, es posterior a la

actuación.

7. Permanente: son los controles que se realizan siempre. Por ejemplo el del

interventor o inspección de servicios.

8. Esporádico: se producen con ocasión de un recurso que se interponga.

3. La coordinación.

Es una de las técnicas administrativas más complejas ya que no hay acuerdo ni

entre la doctrina ni en la legislación sobre la misma.

Existen dos grandes tesis, una que entiende que la coordinación tiene un carácter

formal que establece métodos de trabajo entre las administraciones pero que no

implicaría que una administración tuviera poder directivo sobre la otra y otra

tesis que considera que no tiene contenido formal, sino carácter material porque

comporta una cierta superioridad del ente coordinador sobre el ente coordinado.

La legislación tampoco ha delimitado el concepto, y se habla a veces de

cooperación (que no es exactamente así) no existiendo por tanto una claridad

conceptual ya que es un concepto reciente (nace en la década de los 80).

El TC en una sentencia de 27 de febrero de 1987 ha dicho que la coordinación

implica la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la

información recíproca y la homogeneidad técnica en determinados asuntos para

asegurar la acción conjunta entre las administraciones.

Dos años más tarde en una sentencia de 21 de diciembre de 1989 dijo que la

coordinación implica un poder directivo en virtud del cual el ente coordinador

ostenta cierta superioridad sobre el ente coordinado, sentencia que clarificó más

el asunto recogiendo la tesis material antes explicada. De todo esto se puede

deducir:

La coordinación implica la fijación de medios y técnicas para coordinar.

La coordinación tiene un contenido material (cierto poder directivo).

La coordinación puede llevarse a cabo dentro de una misma administración o

también aplicarse en relación con otras administraciones.

Clases de coordinación:

1. Coordinación interorgánica: Es la que se desarrolla entre órganos

administrativos, pero dentro de una misma administración (por ejemplo la

administración general del estado).

No plantea ningún problema jurídico serio porque la facultad para coordinar que

tienen los órganos superiores sobre los inferiores es inherente a la organización

y jerarquía normativa.

No obstante el ordenamiento jurídico prevé distintas técnicas a través de las

cuales se manifiesta la coordinación interorgánica. A veces se establecen órganos

que tienen por competencia la coordinación y en otros casos se fijan reglas que

tienen por finalidad la coordinación. Supuesto:

Técnicas orgánicas de coordinación: Órganos que tienen por competencia

coordinar la actuación administrativa: La CE en el artículo 98.2 atribuye al

Presidente del gobierno la facultad para coordinar al resto de los miembros del

gobierno.

Existen comisiones delegadas del gobierno que están integradas por

representantes de distintos ministerios cuya misión es coordinar la acción de los

distintos ministerios para conseguir fines comunes.

Delegados del gobierno en las CCAA: son figuras que se encuentra en el artículo

154 de la CE y que también tienen por competencia la de coordinar todos los

servicios y dependencias del estado en la comunidad autónoma.

Subdelegados del gobierno: En cada provincia tienen la misión de coordinar todos

los servicios y dependencias de la administración general del estado. Comisión

territorial de asistencia formada por delegado el gobierno que está integrada por

el delegado del gobierno y el subdelegado

Técnicas funcionales de coordinación: Estas técnicas lo que establecen son

normas de comportamiento, de actuación que persiguen la coordinación: por

ejemplo: Obligación de reuniones periódicas de representantes que dirigen los

órganos administrativos.

Normas que resuelven los conflictos de atribuciones entre los distintos

ministerios. La planificación económica. La intervención de los distintos

ministerios o consejerías en procesos administrativos con la finalidad de

armonizar los criterios de los ministerios o consejerías.

Por ejemplo para regular los criterios de sus reglamentos o procedimientos para

elaborar planes.

2. Coordinación del estado y las comunidades autónomas sobre entidades locales:

En una coordinación que ha sufrido un cambio tras la CE que reconoce y garantiza

la autonomía local de los municipios, provincias e islas.

Si esto así, significa que el estado y las comunidades autónomas no pueden

practicar una coordinación que vulnere es autonomía, por eso LRBRL en el artículo

7.2,55,58 se muestra prudente a la hora de permitir la coordinación, porque el

legislador es consciente de que se puede vulnerar esa autonomía.

Requisitos para que pueda procederse esa coordinación: Que exista causa

legitimadora que justifique la coordinación: debe procurarse una actuación lógica

de las administraciones públicas y se establece para ello entre las

administraciones colaboraciones y préstamos de información y asistencia.

Da la posibilidad a las administraciones a colaborar a través de técnicas de

colaboración, por ejemplo el consorcio, pero si no se consigue la colaboración

entre administraciones públicas a través de estas técnicas entra en juego,

entonces sí, la coordinación.

Por eso la LRBRL exige que para que el estado o CCAA puedan coordinar a los

entes locales se exige nada menos que la existencia de una ley que lo prevea

expresamente, pero además esta ley que puede ser estatal o autonómica ha de

establecer con detalle las condiciones de la coordinación, los límites y las

modalidades de control que se reserve para sí el parlamento autonómico o

estatal, (según sea la ley que lo habilite) y esa ley además debe establecer para

que materias, servicios o competencias concretamente se hace la coordinación.

Una sentencia del TC de 27 de febrero de 1987 establece que la coordinación

sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley, fuera

de la ley no es posible que se coordinen a las entidades locales.

Por ejemplo existe en Canarias una ley de 4 de julio de 1997 de “coordinación de

policías locales”que se dictó para que la policía local tuviera unos criterios

unitarios en cuanto a su acceso, uniforme…

La coordinación se hace a través de planes sectoriales. Una vez dictada y

publicada la ley y el plan correspondiente, las entidad locales deberán desarrollar

su competencia según las condiciones y requisitos para la coordinación.

Además de esto, para coordinar a las entidades locales se pueden crear órganos

consultivos o deliberatorios y también la constitución de la comisión de

administración local cuyo objeto es coordinar la política de inversión y prestación

de servicios locales.

3. Coordinación del estado sobre las CCAA: La primera pregunta que surge es si

se permite esta coordinación, la respuesta, desde el punto de vista jurídico es

“sí” porque lo dicho el TC que en distintas sentencias dice que es posible por los

siguientes motivos:

 Porque la gestión de recursos económicos aconseja la coordinación.

 Para unificar criterios se precisa la coordinación y también porque la

propia CE en distintos preceptos prevé la posibilidad de coordinación

del estado sobre las CCAA.

¿Cómo se lleva a cabo esta actividad de coordinación? ¿Qué mecanismos tiene el

estado para coordinar? Delegados del gobierno en las comunidades autónomas,

aludiendo a su facultad de coordinar la administración del estado con la

administración de las CCAA.

La planificación económica prevista en el artículo 131 y 149.1.3 de la CE permite

ejercer al estado cierto poder directivo sobre las CCA. También puede coordinar
la competencia financiera autonómica (artículo 156. 1) también puede planificar y

coordinar la sanidad y la actividad científica y técnica (artículo 149. 1. 15 y 16

CE). Pudiendo aprobar planes nacionales para este último fin.

El TC en un recurso que ha resuelto sobre esta materia ha trazado una línea para

diferenciar las competencias para dictar leyes básicas y competencias de

coordinación a través de esta planificación.

Dictar leyes básicas significa dictar leyes para establecer una normativa común

en el estado y cuando hablamos de coordinación hablamos de una técnica que

permite la adopción de un conjunto de medidas para establecer criterios

generales, por lo tanto es distinto competencia para dictar legislación básica a la

competencia para dictar planes de coordinación.

Alta inspección: se aplica en materia educativa y sanitaria. La alta inspección

planteo problemas al inicio del estado autonómico porque las CCAA no estaban de

acuerdo con que se presentasen inspectores de la administración del estado para

verificar si se respetaban los derechos fundamentales.

Finalmente, una sentencia 22 de febrero de 1982 del TC dijo que la alta

inspección era utilizable para que los órganos del estado pudieran comprobar si

las CCAA respetaban los derechos proclamados en la Constitución.

Posteriormente las leyes de sanidad y educación empezaron a prever la alta

inspección para que funcionarios del estado pudieran comprobar el respeto de

esos derechos.
Por ejemplo se permite comprobar el contenido de los libros de texto, el control

de las subvenciones del estado al la sanidad…

El artículo 150.3 de la CE establece la posibilidad de dictar leyes de armonización

por parte del estado incluso cuando estas leyes puedan afectar a materias o

competencias propias de las CCAA.

La posibilidad de crear órganos colegiados que tengan por misión la coordinación

de las CCAA en materia de función pública, por ejemplo se crearon las comisiones

de coordinación de la función pública.

Instrumentos que puede utilizar el estado para coordinar: El estado también

puede dictar normas de carácter técnicos sanitarios como la ley general de

sanidad (artículo 40) y ley para la defensa de los consumidores y usuario (articulo

39. 1) que permitan una mejor coordinación del estado sobre las CCAA, en este

sentido podría ser para establecer mediciones uniformes en toda la nación en

relación a estas materias.

También puede coordinar a través de distintos planes y programas como el plan

hidrológico nacional, emitir informes preceptivos y vinculantes como el que

establece el artículo 12 de la ley de costas o imponer trámites de autorización

previa estatal para la realización de determinada actuaciones (como puede ser

emitir deuda pública).

4. Conflictos entre Administraciones.

En nuestro ordenamiento jurídico podemos encontrar distintos tipos de

conflictos: conflictos entre órganos constitucionales, conflictos entre juzgados y

tribunales contra la administración (conflictos de jurisdicción) y por último

conflictos entre administraciones.

Los últimos conflictos han aumentado en los últimos 25 años por el

reconocimiento de la autonomía de las comunidades autónomas, municipios y

entidades locales. Este conflicto surge cuando una administración reivindica su

actuación.

Se encuentra regulado en los artículos 62 a 70 de LOTC y se establece que

pueden ser de dos tipos, positivos y negativos.

Conflictos positivos: Surgen con relación a una norma, a un acto administrativo o

una resolución administrativa que no puede ser dictada por otra administración.

Procedimiento: primero se requiera al órgano del ente presuntamente invasor

para que derogue la norma o acto en el plazo de dos meses a partir de la

publicación de la norma o de la notificación de la resolución administrativa o acto.

En este plazo la administración que recibe el requerimiento debe o anular la

norma o mantener su posición, transcurridos los dos meses si no se resuelve se

puede plantear un conflicto ante el TC que resolverá en 20 días oídas ambas

administraciones.

Si el conflicto lo fuera por requerimiento de la administración estatal o

autonómica se aplica el artículo 161.2 de la CE que permite la suspensión de la

norma.
Conflicto negativo: Surge cuando se produce una omisión, cuando hay un acto que

se considera que debe ser dictado.

Procedimiento: se produce cuando no hay acto norma que debe dictar la

administración.

Normalmente el procedimiento se inicia porque un particular se dirige a una

administración para solicitar algo y ésta se declara incompetente.

El particular entonces debe agotar la vía administrativa y luego acudir a la otra

administración que le ha sido señalada como competente para dictar el acto, si

ésta también se declara incompetente, la única salida es presentar una demanda

ante el TC para que previa audiencia de las partes implicadas resuelva la

competencia.

Normalmente lo instan los particulares aunque el artículo 71 de LOTC establece

que también puede instar un conflicto negativo la administración del estado si una

comunidad autónoma se declara incompetente.

Conflictos entre entidades locales: Regulado en el artículo 50.2 de LRBRL y

222.2 del reglamento de organización y funcionamiento de las entidades locales.

Los conflictos entre entes locales los resuelve o la administración autonómica

cuando las entidades pertenezca a una misma administración autonómica o la

administración del estado si pertenecen a distintas comunidades autonómicas. La

resolución del conflicto puede ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-

administrativa.

5. Relaciones interorgánicas: la jerarquía y la competencia.

Las relaciones interorgánicas son las existentes entre los órganos de una misma

administración, por ejemplo la de un ministro con el director general de su

ministerio.

Dentro de las relaciones interorgánicas hay dos aspectos que son fundamentales

para entenderlas: la jerarquía y la competencia.

Jerarquía: Es un principio de organización administrativa de los más tradicionales

en nuestro ordenamiento jurídico y está tanto en el artículo 103.1 de la CE como

en la legislación ordinaria, por ejemplo en la LOFAGE se encuentra en el artículo

2 .2 y 3. 1a).

Para que pueda hablarse de jerarquía es necesaria la concurrencia de dos

condiciones:

1. Que exista una pluralidad de órganos administrativos con competencia

material coincidente y escalonados jerárquicamente.

2. Que el órgano jurídico establezca un conjunto de poderes o facultades que

permitan la prevalencia de la voluntad del órgano jerárquicamente

superior. Estas facultades o poderes son:

 a. Los órganos superiores tienen poder de impulso y dirección de la

actuación de los órganos inferiores, poder que se produce a través

de circulares, instrucciones y órdenes de servicio. Ley 30/92

artículo 21.

Pero además también puede conseguirse a través de la programación que hacen

los órganos superiores sobre los inferiores sobre su actuación.

b. Otro poder ínsito a la jerarquía es el de control y vigilancia del

órgano inferior que se puede ejercer de oficio o instancia de parte.

Por ejemplo si hay infracción de plazos. Artículo 79 de la ley 30/92.

c. Facultad de anular los actos y resoluciones administrativas del

órgano inferior (Artículo 114) a través del recurso alzada o bien de

oficio por el procedimiento de revisión de oficio.

d. Poder disciplinario que se puede actuar sobre inferiores.

e. Delegar o avocar competencias. Artículos 13 y 14 30/92.

f. Posibilidad de los superiores jerárquicos de resolver conflictos de

atribuciones que se produzcan entre inferiores. Artículo 20 de la ley

30/92 y posición adicional 14 de la LOFAGE.

g. Facultad de hacerse obedecer, los inferiores deben obedecer sus

órdenes e instrucciones.
Problema, ¿hasta dónde llega el deber de obediencia? El artículo 20.7 del código

penal establece como causa eximente de responsabilidad criminal el obrar en

cumplimiento de un deber o ejercicio legítimo de un derecho, pero este artículo

hay interpretarlo conforme a cada caso y valorarlo adecuadamente, nunca se

eximirá que se mate a una persona.

En el ámbito de la administración general del estado y de la administración

autonómica lo normal es que la estructura sea jerárquica, pero no sucede lo

mismo en cuanto a la administración local ni en el ámbito consultivo donde la

jerarquía está mucho más reducida.

Por ello la LRBRL en su artículo 6 cuando nombra los principios de actuación de

los entes locales no nombra el principio de jerarquía porque en el ámbito local las

relaciones están condicionadas por otro principio, el de la colegialidad y en cuanto

a los órganos consultivos éstos no pueden estar sometidos al poder jerárquico por

razones evidentes.

En el caso de los tribunales económicos administrativos tampoco existe esta

jerarquía porque son órganos cuasi-jurisdiccionales para que tengan cierta

autonomía, ocurriendo lo mismo con los juzgados provinciales de expropiación y

los tribunales que resuelven las oposiciones y concursos.

Competencia: Es definida como la medida de la capacidad que tiene un

órgano de una administración concreta.

También se puede calificar como el conjunto de potestades o funciones que el

ordenamiento jurídico atribuye a un órgano administrativo.

La LOFAGE atribuye competencias, pero también hay otras leyes que atribuyen

competencias como puede ser la ley de costas, de aguas, que atribuyen a

distintos órganos administrativos distintas funciones para la consecución de sus

objetivos.

Pueden existir casos en los cuales el legislador no establezca cual es el órgano

competente para ejercer una competencia y se entenderá que son los órganos

inferiores por razón de materia y territorio los que tramitarán y resolverán los

expedientes.

Características de la competencia:

1. Según nuestro ordenamiento jurídico y el artículo 12 de la ley 30/92 la

competencia es un principio esencial de organización administrativa y hay

algunos autores que critican que el artículo 103 de la CE no lo nombre como

tal.

2. La competencia está ligada al sometimiento de la administración a la ley y

al derecho. Una sentencia del TC de enero de 1981 establece que la

competencia surge cuando la habilitación para actuar ha sido conferida por

el ordenamiento jurídico.

3. La competencia es vinculante y se ejercerá por lo órganos administrativos

que la tengan atribuida como propia salvo los casos de delegación y

revocación. Articulo 12.1.

 4. Debe ser atribuida de forma precisa y coherente. Una sentencia de 19 de

marzo de 1989 del TC establece que “las reglas de distribución de

competencia deben ser precisas y concretas”.

5. La competencia es una cuestión de orden público. Cuando un tribunal vaya a

revisar la legalidad de un acto administrativo lo primero que tiene que

comprobar es la competencia que ha dictado ese acto administrativo.

El Tribunal Supremo declaró que el vicio de incompetencia debe ser estimado con

carácter previo al estudio del fondo el asunto.

6. La competencia tiene carácter debido. Tienen la obligación de actuar los

órganos que la tengan.

Clases de competencia: Existen tres criterios que la clasifican:

1. Competencia por razón de la jerarquía: normalmente las leyes atribuyen a

órganos superiores jerárquicos las competencias más relevantes y a los

inferiores las menos relevante.

El artículo 12.3 de la ley 30/92 establece que cuando la ley no indique cual el

órgano competente se entenderá que son los inferiores lo que instruirán y

resolverán los expedientes.

2. Competencia por razón del territorio: el órgano puede ser competente en

todo el territorio español, (ministro), competentes en una comunidad

 autónoma (delegado de gobierno) y otros con competencia en el ámbito

local como puede ser el presidente del cabildo.

3. Competencia por razón de la materia: competencia objetiva, el

ordenamiento jurídico divide varias áreas o sectores de la acción pública

otorgando competencias a órganos determinados sobre cada materia.

No obstante esta clasificación no explica los repartos competenciales que se han

llevado a cabo en España tras la CE. Por eso la mayoría de la doctrina la ve

insuficiente y que necesita ser complementada por otras clasificaciones.

Por ejemplo en el ámbito de las CCAA se habla de competencias exclusivas,

compartidas o concurrentes o también competencias sobre las bases o sobre el

desarrollo.

En relación a las entidades locales es necesario hablar de competencias propias,

delegadas, compartidas y encomendadas.

También existen las “competencias indistintas” como son las competencias sobre

deportes, cultura, servicios asistenciales… que no son ejercidas sólo por una

administración sino que actúan sobre ella varías administraciones y en caso de

que surjan entre ellas problemas se resuelven a través de convenios.

También existen las “competencias alternativas”, son una forma de competencia

que se produce cuando se atribuye competencia a 2 o más órganos de modo

conjunto pero excluyente, es decir si no lo realiza una administración se subroga

en su lugar otra administración.

Por ejemplo si el alcalde no declara la caducidad de las licencias urbanísticas se

subrogará el presidente del cabildo.

Efectos de los vicios competenciales: El artículo 62 de la ley 30/92 dice que son

nulos de pleno derecho los actos dictados por órganos incompetentes por razón

de materia y territorio.

Si la incompetencia es por razón de jerarquía el ordenamiento jurídico es más

comprensivo y el artículo 62.3 dice que si el vicio es por incompetencia no

determinante de nulidad (es decir materia y territorio) la convalidación podrá

hacerse por órganos competentes cuando sea superior jerárquico.

En conclusión la incompetencia jerárquica no genera necesariamente la nulidad del

acto y se puede convalidar.

6. La desconcentración.

Es una técnica prevista en el ordenamiento jurídico en el articulo 103.1 de la CE,

el artículo 12.2 de la ley 30/92 y artículo 6 de la LRBRL, aunque su regulación ya

existía antes de la constitución en la ley del régimen jurídico de la administración

del estado del año 57.

A través de esta técnica se traslada la titularidad del ejercicio o competencia

con carácter definitivo en órganos dependientes de aquellos que la trasladan por

lo tanto es en el ámbito de una misma administración.

La desconcentración se diferencia de la delegación porque se traslada sólo el

ejercicio y no la titularidad y por otro lado se diferencia también de la

transferencia de competencias porque esta última se desenvuelve en el ámbito de

varias administraciones.

Es una fórmula que su usó mucho en el régimen anterior como sucedáneo de la

descentralización, por eso no ha tenido mucha aceptación aunque desde el punto

de vista técnico sirve para muchas cosas:

1. Descongestionar el trabajo en órganos inferiores.

2. Incrementa la responsabilidad de los órganos inferiores.

3. En el ámbito local sirve para promover la participación de los ciudadanos a

través del “órgano de gestión desconcentrada” recogido en el artículo 24

de la LRBRL.

7. La delegación, la avocación, la sustitución y la suplencia.

Delegación interorgánica: Es aquella técnica que permite trasladar el ejercicio

de la competencia de un órgano administrativo a otro dentro de una misma

administración.

Se diferencia de la delegación interadministrativa porque se produce como ya

dije dentro de una misma administración, de la delegación legislativa porque no

persigue la aprobación de decretos y de la desconcentración por qué en la

desconcentración lo que se produce es el traslado de la titularidad y el ejercicio

con carácter permanente mientras que con la delegación interorgánica se

traslada sólo el ejercicio y además tiene carácter temporal, en cualquier

momento puede ser revocada.

Antes de la ley 30/92 se exigía para poder delegar entre órganos que una ley lo

permitiese específicamente pero con la aprobación de esta ley se flexibilizó el

régimen en la medida en que esa delegación regulada en el artículo 13 lo único que

exige a la administración para delegar es dictar una resolución en virtud de la

cual se delegue dicha competencia.

La delegación también puede hacerse por motivos de oportunidad. La ley 30/92

hablaba de que sólo se podía delegar por circunstancias técnicas, pero con la

reforma del 99 de esta ley se suprimió esa circunstancia pudiéndose delegar a

partir de ahí por motivos de oportunidad no siendo necesario seguir unos motivos

rigurosos de oportunidad, no obstante en casi todas las resoluciones que delegan

se suele poner como causa la necesidad de descongestionar de trabajo a los

órganos superiores y facilitar la gestión administrativa.

La delegación interorgánica que regula el artículo 13 se puede hacer en favor de

órganos inferiores o no, se permite la delegación entre órganos aunque no sean

jerárquicamente dependientes.

Además hay que destacar que la delegación se hace con independencia de los

expedientes administrativos que se estén tramitando en esos momentos en el

ministerio.

Requisitos de la delegación interorgánica: Del artículo 13 de la ley 30/92 se

pueden señalar:
 1. Que la delegación y su revocación deberá publicarse en el boletín oficial

correspondiente.

2. Todas las resoluciones administrativas que se dicten por delegación y

indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por

el órgano delegante.

3. La delegación se puede hacer por motivos de oportunidad, pero la ley en el

artículo 13 no exige la motivación de la delegación (en el ámbito estatal,

porque hay leyes autonómicas que sí exigen la motivación en la práctica se

motiva siempre).

4. La delegación al trasladar exclusivamente el ejercicio de la competencia es

esencialmente revocable y temporal. Artículo 13.6.

Cuando quien delegue sea un órgano colegiado se deberá respetar el quórum

especial para poder autorizar la delegación (artículo 13.7).

El órgano colegiado que va a delegar por tanto debe respetar la mayoría, pero no

dice que la delegación deba hacerse en otro órgano colegiado y por tanto se

podrá hacer en favor de un órgano unipersonal.

Esta circunstancia ha sido criticada por algunos autores, ya que la delegación de

una competencia de órganos colegiados sobre uno unipersonal significa que habrá

menos control sobre competencias en las que se pretendía que hubiera más

control.
La delegación se puede hacer por motivos de oportunidad, pero existen unas

prohibiciones que establece la ley no siendo posible la delegación (artículo

13.2ª.1) “en ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias

relativas a los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura del

Estado, con la Presidencia del Gobierno, con las Cortes Generales, con la

Presidencia de los Gobiernos Autonómicos y con la Asamblea Legislativa de las

CCAA”. Tampoco se podrá delegar:

1. La adopción de disposiciones de carácter general (capacidad para dictar

reglamentos).

2. La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan

dictado los actos objeto de recurso.

3. Tampoco son delegables las materias en que así se determine por normas

con rango de ley. Por ejemplo la LRBRL en los artículos 21.3, 34.2 y 124.5

establecen competencias que no se pueden delegar como es la del alcalde

y su competencia para dictar bandos.

La ley del gobierno en el artículo 20.3 recoge casos en los que no se podrán

delegar competencias atribuidas por la Constitución o las competencias para

nombrar y separar altos cargos por parte del Consejo de Ministros.

Aparte de esto el artículo 13.5 establece que “salvo autorización expresa de una

ley no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación”.

Este artículo también establece que no es obstáculo para delegar una

competencia si en el procedimiento se exige un acto o informe y también que no

podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que se

haya emitido un informe o dictamen acerca del mismo.

La inicial redacción de la ley 30/92 establece en el artículo 127.2 la imposibilidad

de delegar el ejercicio de la potestad sancionadora, pero tras la reforma del 99

esta circunstancia cambia y dice que no hay impedimento para la delegación de

esta potestad.

Por último no se pueden delegar ni las competencias futuras ni las competencias

en bloque.

Formas: La posibilidad de delegar es flexible, basta que exista oportunidad y no

es necesaria motivación, basta con una resolución para permitir esa delegación.

No obstante la LOFAGE en la disposición adicional 13 establece la necesidad de

autorización para poder delegar entre órganos de la administración general del

estado competencias, pero la exige sólo en determinados casos.

Efectos:

1. Se traslada exclusivamente el ejercicio de la competencia.

2. La resolución, el acto que se dicte deberá ser informada, a los particulares

también se les debe comunicar la existencia de la delegación y se

considerará dictada por el órgano delegante.

 3. Es temporal y revocable.

4. La resolución de delegación es perfectamente impugnable.

Avocación (artículo 14 de la ley 30/92): Es la faculta que tiene un órgano

superior para recabar las competencias que tiene un órgano inferior.

Esta técnica no es nueva, ya estaba en la ley de procedimiento administrativo (ya

derogada) y la ley del suelo, por lo tanto es tradicional en nuestro derecho. La

actual ley 30/92 dice que los órganos superiores podrán avocar para si el

conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda por delegación a los

órganos inferiores.

Causa habilitante: El artículo 14 dice que por motivos de oportunidad se puede

producir la avocación, y en los supuestos de delegación de competencias a favor

de órganos no sometidos jerárquicamente la avocación sólo podrá hacerla el

órgano delegante.

Requisitos:

1. La avocación debe ser motivada.

2. La avocación deberá ser acordada por el órgano superior salvo la

delegación de órganos no jerárquicos entre sí.

3. La avocación debe ser notificada a los interesados en un procedimiento

administrativo antes de la resolución final del mismo.

 4. Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse

en el recurso que se podrá interponer contra la resolución final del

procedimiento alegando vicios o defectos de la avocación.

En la práctica es menos importante que la delegación interorgánica, además se da

mucho menos.

La suplencia: Mediante esta técnica se va a cubrir temporalmente el puesto

vacante que ha dejado el titular de un órgano administrativo.

El artículo 17 establece que en supuestos de vacante, ausencia y enfermedad el

nombramiento de suplentes se hará normalmente por el órgano administrativo

competente para nombrar al titular.

Pero si no se designa suplente la competencia del órgano administrativo se

ejercerá por quien designe el órgano inmediato de quien dependa.

La suplencia no implica la alteración de la competencia.

Delegación de firma. Artículo 16 de la ley 30/92: Los titulares de los órganos

administrativos podrán delegar su firma en titulares de órganos de ellas

dependientes.

Eso sí, debe cumplir con los requisitos del artículo 13 de la ley 30/92 que se

refieren a la delegación interorgánica, pero a diferencia de ésta, la delegación de

firma no necesita para su validez ser publicada y además no supondrá en ningún

caso la alteración de la competencia que tenga atribuida el órgano.

Límite: no se podrá delegar la firma en las resoluciones sancionadoras y además

cuando se delega la firma siempre se deberá citar la autoridad que la ha

delegado.

Encomienda de gestión interorgánica de servicios. Artículo 15 de la ley

30/92.: Es una fórmula a través de la cual se manda a otro órgano administrativo

la realización de actividades técnicas o materiales sin que suponga el traslado de

la titularidad ni de los elementos esenciales del ejercicio de la competencia.

El órgano que lo recibe debe simplemente hacer ese mando y por ello se

diferencia de la delegación interorgánica, ya que esta última va más allá de esa

simple actuación material.

Todas las resoluciones y actos administrativos son dictados por el órgano

encomendante. Se resuelve en la práctica en el principio de jerarquía.

Sustitución: También se denomina subrogación y tiene su razón de ser en la

necesidad de asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico de forma que

cuando una entidad no cumple con su obligación constitucional y legalmente

establecida, otra entidad se puede subrogar en su posición para cumplir con esas

obligaciones. Es un mecanismo que sustituye al titular que ejerce la competencia.

Esta es una institución que debe interpretarse restrictivamente porque podría

vulnerar la competencia y autonomía de las entidades locales, además sólo puede

producirse por causas justificadas que habrá que probar y observando las

garantías formales que el ordenamiento jurídico impone.

 Supuestos: reconocidas específicamente en el derecho positivo, por ejemplo:

1. El artículo 155 de la CE prevé un control muy intenso sobre las CCAA, este

artículo establece que si no cumplen con sus obligaciones impuestas por la

constitución, la ley o actúan atentando gravemente el interés general de

España, el Presidente del Gobierno requerirá al presidente del gobierno de

la CA para que cumpla, y si no obedece, previa aprobación por mayoría

absoluta en el Senado podrá adoptar las medidas necesarias para hacer

cumplir las obligaciones de la CA incluso sustituyendo al presidente de la

CA.

2. Otro supuesto se encuentra en LRBRL que alude el artículo 60 al

incumplimiento de obligaciones por parte de la entidad local que afecten a

competencias del estado o CA, en este supuesto se deberá recordar al

ente local el cumplimiento de estas obligaciones y concederle un plazo (no

inferior a un mes) para que la entidad local cumpla con esas obligaciones, si

no cumple el estado o la CA podrá subrogarse adoptando las medidas

necesarias para cumplir esas obligaciones, pero siempre con los medios

económicos de los que dispone la entidad local para evitar encubrir

corruptelas por parte del ente local ya que se puede ver sin medios

económicos y utilizar esta técnica para no dejar de cumplir sus funciones

dejando que pague el ente superior.

Otros casos se dan en la legislación urbanística, en el DLC se observan los

siguientes supuestos (hay que interpretarlos restrictivamente para estos casos):

 3. El artículo 45.3 permite la subrogación de la consejería autonómica

correspondiente cuando el municipio no lleva a cabo la revisión o

modificación del plan general de ordenación urbana en el plazo establecido.

4. El artículo 169.4 es el que permite la declaración de caducidad de la

licencia por el cabildo cuando no lo haga el ayuntamiento.

5. El artículo 164.1 establece para la suspensión de licencias y paralización de

obras que el presidente del cabildo sustituirá al alcalde cuando éste deja

transcurrir el plazo (no inferior a 20 días).

6. El artículo 191.1.2 alude a supuestos en que cometiendo infracciones graves

o muy graves tanto el alcalde como el cabildo no inician el procedimiento

sancionador, la agencia de protección del medio ambiente urbano y natural

es la que se subroga e impulsa el expediente sancionador para preservar la

legalidad.

8. Conflictos entre órganos.

Están previsto en el artículo 20 da ley 30/92 y disposición adicional 14 de la

LOFAGE, conforme estos preceptos se puede decir que los conflictos entre

órganos son aquellos que se producen entre distintas unidades administrativas u

órganos de una mina administración.

Estos conflictos se pueden iniciar por intervención de un particular o por decisión

del propio órgano.

Los conflictos pueden ser positivos como negativos.

Conflictos positivos: Se producen cuando lo que está en conflicto es la

competencia para intervenir a la hora de dictar un acto.

En el conflicto positivo si es un interesado el que lo suscita puede dirigirse o al

órgano que esté conociendo del asunto para que decline la competencia y se dirija

al órgano competente, por otro lado el interesado se puede dirigir también al

competente para que se dirija al incompetente para que se inhiba.

Si es el propio órgano el que lo inicia, el órgano que se considera competente

requerirá de inhibición al que crea incompetente quien suspenderá la tramitación

del acto por un plazo de 10 días y estudiará el asunto, si concluye que es

competente elevará el expediente al superior jerárquico común que resolverá y si

se declara incompetente finalizará el conflicto.

Conflicto negativo: Se produce cuando dos órganos no creen que tengan

competencia para dictar un acto.

El órgano que se cree incompetente remite las actuaciones al que estima

competente y éste en 10 días puede llegar a 2 soluciones, si se declare

competente, fin del conflicto, en cambio si se declara incompetente elevará el

expediente al superior común que resuelve sin que quepa recurso ante su decisión.

¿Qué ocurre cuando surgen conflictos entre órganos de distintos ministerios? Es

el presidente del gobierno previo dictamen del consejo de estado el que resuelve

ese conflicto (artículo 27 de la ley orgánica del consejo estado)

Los conflictos entre órganos de las CCAA tienen un sistema de resolución

parecido y los que surjan entre los organismos locales son resueltos bien por el

pleno o por el presidente de las corporaciones.

El artículo 50 de la LRBRL establece que el pleno resuelve conflictos entre

órganos colegiados, miembros del órgano colegiado y entidades locales menores,

en el resto de los casos es el presidente de la corporación local (cabildo,

alcalde…)

9. El control interno (Intervención e Inspecciones)

La administración pública puede ser controlada externamente pero también

internamente a través de órganos específicos que tienen por función fiscalizar la

actuación administrativa. Con independencia del la potestad de revisión de oficio

hay que nombrar dos organismos:

1. La intervención general de la administración del estado que realiza un

control interno de tipo fiscal regulado en la ley general presupuestaria.

Este control versa sobre la gestión económica y financiera del estado y se

hace de forma independiente de los órganos fiscalizados.

El artículo 150 de la ley general presupuestaria dice que los modos de

intervención son dos, formal (se limita a verificar el cumplimiento de la ley por

los órganos de la administración del estado) y material (que controla la correcta

aplicación de los fondos públicos).

Por lo tanto todo acuerdo o convenio que suscriba el estado debe ser intervenido.

2. Inspección de servicios: que comprueba si los servicios administrativos

cumplen la ley y al mismo tiempo si son eficaces, es decir control de

legalidad y oportunidad.

Con independencia de las inspecciones de órganos superior a inferiores (principio

de jerarquía) hay casos en que el ordenamiento jurídico crea órganos específicos

como es la inspección, que depende de la subsecretaría y que la LOFAGE en el

artículo 15 señala que los puestos de inspectores se cubren a través de dos

procedimientos:

a. Curso oposición que tienen que superar.

b. Por nombramiento discrecional entre funcionarios que tengan más

categoría y antigüedad.

Una vez creado el cuerpo de inspectores su finalidad es fiscalizar los servicios

administrativos que se hacen tanto en la administración general del estado como

autonómica a través de los actos de inspección e informes (que son las dos

técnicas que usan) que llevarán a los órganos superiores para que los comprueben.