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A. 2043. XLI.

ORIGINARIO
Antonio Barillari S.A. el Buenos Aires, provin­
cia de si .acci6n declarativa de inconstitucio-
.____- "- nalidad.
_. <----.-/'
- - --

Buenos Aires, /i: e::k ..J'f-h.t--  20/2.....


Vistos los autos: "Antonio Barillari S.A. c/ Buenos Ai­

res, provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionali­

dad", de los que

Resulta:

I) A fs. 59/67, Antonio Barillari S.A. promueve la

acción prevista en el articulo 322 del Código Procesal Civil y

Comercial de la Nación contra la Provincia de Buenos Aires con

el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la re­

solución 524/04 de la Subsecretaria de Actividades Pesqueras

dependiente del Ministerio de Asuntos Agrarios, por medio de

la cual se dispuso que los pescados y mariscos que se descar­

guen en puertos bonaerenses deberán ser procesados en estable­

cimientos industriales habilitados al efecto y radicados en el

territorio provincial como condición para poder ser transpor­

tados fuera de la provincia.

Manifiesta que realiza una importante actividad

pesquera de merluza y otras especies en aguas nacionales, y

que las capturas son procesadas en establecimientos de su pro­

piedad en Mar del Plata, Comodoro Rivadavia y Caleta Olivia, y

que la decisión provincial afecta seriamente el giro normal de

su actividad comercial, al restringir ilegitimamente el tras­

lado de la mercaderia hacia otras jurisdicciones, provocando

el peligro de un desabastecimiento de materia prima en las

plantas procesadora s que se encuentran en extraña jurisdic­

ción.

-1-
Cuestiona asi dicha resoluci6n en cuanto le impide

transportar los pescados y mariscos frescos que obtiene en el

mar argentino (mas alla de las 12 millas) y desembarca en

puertos de la Provincia de Buenos Aires, pera destinados a

otras jurisdicciones -Comodoro Rivadavia y Caleta Olivia, don­

de tambien se encuentran sus plantas industriales-, imponien­

dole la carga de su procesamiento previo en los establecimien­

tos sitos en la provincia demandada.

Observa que con fundamento en la resoluci6n que im­

pugna, la Direcci6n de Fiscalizaci6n de Pesca provincial le ha

denegado -como lo acredita con el acta obrante a fs. 11/12­

las guias de transi to necesarias para el transporte de los

productos pesqueros fuera de su territorio.

Pone de resalto que la norma en cuesti6n conculca

su derecho a la libre circulaci6n de mercaderias y la libertad

de trabajar y comerciar previstos en los articulos 9°, 10, 11,

12, 14, 17, 75, inc. 13 y 18, Y 126 de la Constituci6n Nacio­

naI; como tambien los articulos 3° y 4°, de la ley federal de

pesca 24.922, al prohibir que la captura realizada por buques

con permiso nacional, en jurisdicci6n federal -mas alla de las

12 millas marinas- y descargada en puertos bonaerenses pueda

circular libremente dentro del pais.

Por ultimo, solicita la concesi6n de una medida

cautelar innovativa a fin de que se disponga la inaplicabili­

dad de la resoluci6n 524/04 y se ordene emitir las guias de

transito que posibiliten el transporte de los productos pes-

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Antonio Barillari S.A. el Buenos Aires, provin­
cia de sI acci6n declarativa de inconstitucio­
nalidad.

queros desde la Provincia de Buenos Aires hacia otras provin­

cias.

II) A fs. 72, el Tribunal declara su competencia

originaria, de acuerdo a los fundamentos y conclusiones dados

en el dietamen del senor Procurador Fiscal subrogante de fs.

70/71; corre traslado de la demanda y hace lugar a la medida

cautelar solicitada.

III) A fs. 85/93, la Provincia de Buenos Aires con­

testa demanda y solicita su rechazo.

Tras las negativas de rigor, aduce que no se confi­

guran los presupuestos para que proceda la acci6n declarativa,

en particular porque, a su juicio, no hay un estado de incer­

tidumbre en cuanto a la existencia, alcance o modalidad de la

relaci6n juridiea existente entre las partes, sine que lo que

existe es una disconformidad de la actora con la posici6n de

la Administraci6n provincial que, al aplicar una normativa que

considera razonable y constitucional, le ha denegado el otor­

gamiento de las guias de transito.

Afirma que la actora tiene certeza suficiente de

los alcances de la resoluci6n, aunque cuestiona su constitu­

cionalidad y que existen procedimientos de revisi6n estableci­

dos en la legislaci6n local para plantear su desacuerdo con el

criterio y con las decisiones adoptadas por la autoridad 10­

cal, ya sea por medio del procedimiento administrativo o bien

mediante una demanda de inconstitucionalidad que preve el

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artículo 682 del Códígo Procesal Cívil y Comercial de la Pro­

vincia de Buenos Aires.

Arguye que es erróneo el argumento esgrimido en la

demanda, en cuanto a que la resolución 524/04 es contraria a

la ley nacional 24.922 del Régimen Federal de Pesca, por cuan­

to el propósito de la primera es promover la tutela de los in­

tereses de la comunidad bonaerense, preservando los recursos

ictícolas, la mano de obra local y la equidad respecto de

otros Estados provinciales.

Discrepa acerca del sígnificado que la actora pre­

tende asignar al término "procesamiento", al fraccionarlo en

dos etapas: "adelanto de procesamiento" y "procesamíento fí­

nal" (fs. 90), para desconocer la resolución 524/04, y alega

que en cambio el concept o correcto apunta a la obtencíón de un

objetivo común. En abono de su postura ínvoca diversas resolu­

ciones del Consejo Federal Pesquero creado por el artículo 8°

de la ley 24.922 (v. fs. 90, 125 Y ss.)

Explica también que la norma provincial no vulnera

la cláusula comercial, ní restrínge la círculacíón de los re­

cursos pesqueros pues, si bien es cierto que le corresponde al

Congreso de la Nación la facultad de regular el comercio in­

terprovincial e internacional, no es menos real que di cha po­

testad no se puede confundir con el poder de policía de la

Provincia (fs. 92 vta.).

Sostiene, en consecuencia, que la resolución 524/04

fue dictada por la Provincia de Buenos Aires en uso de atribu­

ciones no delegadas, en virtud de lo previsto en el artículo

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y-

121 de Ia Constituci6n Nacional con Ia finalidad de promover

Ia industria1izaci6n y e1 progreso econ6mico en e1 territorio

provincial.

IV) Clausurado e1 periodo probatorio, 1a Provincia

de Buenos Aires present6 su alegato, por medio de1 escrito de

fs. 306/307.

V) A fs. 309/312, obra e1 dictamen de 1a seflora

Procuradora Fiscal sobre 1as cuestiones constitucionales pro­

puestas.

Considerando:

1°) Que Ia presente demanda corresponde a 1a compe­

tencia originaria de esta Corte en virtud de 10 dispuesto en

10s articu10s 116 y 117 de 1a Constituci6n Naciona1.

2°) Que en primer 1ugar se debe determinar si Ia

cuesti6n suscitada habi1ita 1a via de1 articu10 322 de1 C6digo

Procesa1 Civil y Comercia1 de 1a Naci6n.

A ese respecto, en e1 precedente "Provincia de San­

tiago de1 Estero c/ Naci6n Argentina" (Fa11os: 307:1379), el

Tribuna1 -segun 10 resue1to por Ia Corte Suprema de 10s Esta­

dos Unidos en Ia causa "Aetna Life Insurance Co. c/ Havorth,

300 U.S. 227"- defini6 10s presupuestos forma1es de admisibi­

1idad de este tipo de acci6n, a saber: a) que 1a actividad ad­

ministrativa afecte un interês 1egitimo; b) que e1 grado de

afectaci6n sea suficientemente directo; y e) que aque11a acti­

vidad tenga concreci6n bastante (conf. "E1yen S .A. c/ La Pam-

-5-
pa, Provineia de" Fallos: 328:502; y "Argenova S. A. eL Santa

Cruz, Provineia de" Fallos: 333:2367) .

3 0) Que, en el sub Ii te eabe eonsiderar reunidos

esos reeaudos, en orden a 10 estableeido por el artieulo 322

del C6digo Proeesal Civil y Comereial de la Naei6n, pues ha

mediado una aetividad explieita de la Direeei6n de Fisealiza­

ei6n de Pesea del Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provin­

eia de Buenos Aires por la que niega la emisi6n de Ias guias

eorrespondientes al permiso de transito restringido n° 419-A

n° 00802 de la firma "Antonio Baril1ari Soeiedad An6nima" del

SE. NA. SA. (v. aeta obrante a fs. 11/12) Y esta aetividad sumi6

a la aetora en un "estado de ineertidumbre sobre la existen­

eia, aleanee y modalidad de una relaei6n juridiea", entendien­

dose por tal a aquel1a que es "eonereta" al momento de dietar­

se el fallo (Fallos: 310:606; 311:421; 331:400).

En efeeto, la euesti6n suseitada no eonfigura una inda­

gaei6n meramente espeeulativa ni tiene earaeter eonsultivo,

sino que responde a un aeto en eiernes al que se atribuye ile­

gitimidad y lesi6n al regimen eonstitueional federal (Fallos:

322:678 y 1253, entre otros).

En estas eondieiones eoneurren en la espeeie, los presu­

puestos de la aeei6n meramente deelarativa, en partieular el

estado de ineertidumbre respeeto de los a1eanees de la rela­

ei6n juridiea eonereta y del interes sufieiente del aeeionan­

te, extremo que obsta a la viabilidad de la defensa intentada

por la representaei6n provineial, e impone el pronuneiamiento

del Tribunal.

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Anton!o Baril1ari S.A. c/ BuenOB Aires, provin­
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4 0) Que e1 therna decidendi consiste en determinar

si Ia disposici6n contenida en Ia reso1uci6n 524/04, de Ia

SUbsecretaria de Actividades Pesqueras -Ministerio de Asuntos

Agrarios de Ia Provincia de Buenos Aires- (v. fs. 10), resu1ta

vio1atoria de 1as normas constituciona1es invocadas; y si Ia

Provincia de Buenos Aires en ejercicio de su poder de po1icia

esta facu1tada para negar 1as guias de transito frente aI in­

cump1imiento de Ia norma referida.

5°) Que, Ia cuesti6n p1anteada concierne aI des1in­

de de competencias entre e1 Estado Naciona1 y 10s Estados pro­

vincia1es, asunto que requiere interpretar e1 a1cance de Ia

reso1uci6n en crisis con respecto a 1as facu1tades que Ia Ley

Fundamenta1 acuerda a 10s 6rganos de1 gobierno federa1, a fin

de estab1ecer si corno sostiene Ia actora, e1 Estado 10ca1 con

fundamento en e1 ejercicio de1 poder de po1icia se ha arrogado

funciones que no 1e competen, cuyo ejercicio 1esiona derechos

y garantias que 1e asisten (Fa110s: 332:66); o si dicha reso­

1uci6n encuadra en e1 ejercicio por parte de 1as provincias de

10s poderes no de1egados en Ia Naci6n (articu10 121 de Ia

Constituci6n Naciona1) .

6°) Que sabido es que e1 disefio de1 sistema federa1

en Ia Constituci6n Naciona1 reconoce Ia preexistencia de 1as

provincias y Ia reserva de todos 10s poderes que estas no

hubiesen expresamente de1egado en e1 gobierno centra1, a Ia

vez que exige ap1icar estrictamente Ia preeminencia de 10s po­

deres federa1es en 1as areas en que Ia Ley Fundamenta1 asi lo

estab1eci6.

-7-
En e1 marco de estos principios esta Corte, a1 exa­

minar e1 modo en que se rea1izan ambos p1exos de potestades ha

sostenido que 105 poderes de 1as provincias son originarios e

indefinidos y 105 de1egados a 1a Naci6n son definidos y expre­

50S, pero aque110s poderes provincia1es no pueden enervar e1

ejercicio razonab1e de 105 poderes de1egados a1 gobierno fede­

ra1, 50 pena de convertir en i1usorios 105 prop6sitos y obje­

tivos de 1as citadas facu1tades que fincan en 1a necesidad de

procurar eficazmente e1 bien comun de 1a Naci6n toda, en e1

que necesariamente se encuentran engarzadas y de1 cua1 parti­

cipan todas 1as provincias (Fallos: 304:1186; 305:1847;

312: 1437 y 332: 66) .

7°) Que 1a interpretaci6n constituciona1 debe aten­

der a1 desenvo1vimiento armonioso de 1as autoridades 10ca1es y

federa1es y no a1 choque y oposici6n entre e11as (Fa110s:

286:301; 307:360, entre otros) y que, en ese orden de ideas,

se ha dicho que 1a funci6n mas importante de 1a Corte es in­

terpretar 1a Consti tuci6n de modo ta1 que en e1 ej ercicio de

ambos 6rdenes de autoridad se evi ten interferencias 0 roces

susceptib1es de acrecentar 105 poderes de1 gobierno centra1 en

detrimento de 1as facu1tades provincia1es 0 viceversa (Fa110s:

315: 660, 2157 Y voto de1 doctor Car10s S. Fayt en Fa110s:

317:1195 y 318:2664). Por estas razones, 1a atribuci6n que

tiene e1 Tribuna1 de dec1arar inap1icab1es 1eyes 0 actos ema­

nados de otros poderes de1 Estado Naciona1 0 provincia1, a

titu10 de contrarios a 1a Constituci6n 0 a 1as 1eyes naciona­

1es, debe ejercerse con suma prudencia (Fa110s: 286:76 y "Ar­

genova S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de", Fa11os: 333:2367).

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nalidact.

SO} Que la soluci6n del caso ha de apoyarse en la

interpretaci6n de las clausulas consti tucionales y del marco

legal federal aplicable, sobre la base de la doctrina que el

Tribunal ha establecido con relaci6n al ejercicio de las fa­

cultades provinciales y su confrontaci6n con aquellas.

9°) Que, al efecto es dable transcribir la disposi­

ci6n dictada por la demandada. Por medio de la resoluci6n

524/04 la SUbsecretaria de Actividades Pesqueras dependiente

del Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos

Aires dispuso que "Los pescados y mariscos sin procesar que se

descarguen en puertos de la Provincia de Buenos Aires, no

podrAn salir de su territorio sin el previo cumplimiento de lo

dispuesto en el art. 2" (articulo 1 0); y que "Los pescados y

mariscos referidos en el articulo anterior, deberAn ser proce­

sados en cualquiera de los establecimientos industriales habi­

litados al efecto y radicados en el territorio de la Provincia

de Buenos Aires" (articulo 2°) .

Asimismo a traves del articulo 3° se estableci6 que

"Las infracciones cometidas por las personas fisicas y/o juri­

dicas por contravenci6n de lo dispuesto en el articulo primero

de la presente Resoluci6n, seran sancionadas conforme lo pre­

visto en el art. 3S de la ley Provincial de Pesca Nro. 11.477

y su Decreto Reglamentario 3237/95." (B.O. del 30 de julio de

2004) •

10) Que en el sistema de la Constituci6n Nacional,

las clAusulas referentes a la cuesti6n en debate, buscan ase­

gurar un espacio econ6mico unico, libre de trabas fundadas en

-9-
el hecho de que la circulaci6n de bienes y personas atraviese

los limites provinciales. Se procura evitar acciones de inspi­

raci6n proteccionista a favor de las actividades econ6micas

internas de las provincias y en contra de bienes y servicios

que provengan de las demas. Por dicha raz6n, tales preceptos

liberan y dan garanti as al movimiento interprovincial de per­

sonas y bienes. Asi, el articulo go de la Ley Fundamental su­

prime las aduanas interiores; el lA establece de manera expre­

sa la regla segdn la cual en el "interior de la Repüblica es

libre de derechos la circulaci6n de los efectos de producci6n

o fabricaci6n nacional"; el 11 dispone que ningün derecho

podra imponerse a los bienes y a los medios que los transpor­

tan "por el hecho de transitar el territorio" y, finalmente,

el 12, hace extensivo este regimen de libre circu1aci6n econ6­

mica a la navegaci6n interprovincial.

Se enmarcan tambiEm en estos principios de libre

circulaci6n, el prop6sito de promover el trafico interprovin­

cial y la c1ausu1a del comercio, segün la cual corresponde al

Congreso de la Naci6n reglarlo con 1as naciones extranjeras, y

las provincias entre si (articulo 75, inciso 13); preceptos

que, asimismo, se deben interpretar en armonia con la clausu1a

del progresc (articulo 75, inciso 18). Derivaci6n de elle es

que en el ejercicio de la jurisdicci6n en examen se evitaran

la concesi6n de privilegios o preferencias a un lugar sobre

otro. La libertad y concurrencia o competitividad estan asi

explicitas en el texto y en el espiritu constitucional, de tal

manera que la concepci6n econ6mica de libre comercio e indus­

tria quedara asegurada en el p1ano interno.

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11) Que la "c1ausu1a comercia1" referida es la ex­

presi6n que sintetiza la arraigada "doctrina de la corriente

del comercio", originariamente concebida en los Estados Unidos

de America por el juez Marsha11 en el caso "Gibbons v. Ogden"

(9 Wheat,l) de 1824; noci6n que la jurisprudencia precis6 al

ac1arar su a1cance y sentido, y que esta Corte ha receptado en

sus decisiones mas tempranas y de un modo constante (v. doc­

trina de Fa110s: 154: 104, Y tambien in re "Empresa Gutierrez

S.R.L.", Fallos: 316:2865; 319:998; 320:1302; 324:3048 y

327:1292, entre muchos otros).

12) Que en la noci6n organica 0 integradora del

termino "comercio" cobra virtua1idad el caso en estudio. Tal

como describi6 esta Corte en "The United River P1ate Te1ephone

Cia. Ltda. Uni6n Te1ef6nica cl Provincia de Buenos Aires" (Fa­

110s: 154:104): "El derecho de la Naci6n 0 del Congreso para

reg1amentar las comunicaciones entre las provincias es tan ex­

tenso y abso1uto, que se convierte para el Congreso en el de­

ber de vigi1ar que el intercambio entre los estados y la

transmisi6n de ideas por cua1quier c1ase de sistema, desde el

correo a caba110 hasta la te1efonia, no sea obstruida 0 es tor­

bada de un modo innecesario por la 1egis1aci6n de los estados

(Coo1ey, Derecho Constituciona1 Reg1amentario del Comercio,

päg. 60)". E110 de manera tal que esa concepci6n 10gre evitar

que las actividades econ6micas interjurisdicciona1es puedan

ser entorpecidas, comp1icadas 0 impedidas por los estados pro­

vincia1es, ya que tal estado de cosas conspiraria contra la

unidad del sistema federal y su regu1ar funcionamiento, segun

-11-
Ьа sido concebido por еl constituyente (causa "Molinos", Fa­

110S: ЗЗ2: бб) .

1З) Que cuando se trata de interpretar еl аlсапсе

de las atribuciones proyinciales еп еl Area abarcada por lа

clAusula referida debe acudirse а esa посі6п integradora de lа

actiYidad есоп6тіса еп е1 territorio пасіопаl, que fue lа base

по s610 de lа exclusiYidad de 10s poderes del Congreso еп lа

regu1aci6n del comercio interproYincial, sino tаmbіЕш de 10s

que lе competen еп forma exclusiya еп еl dictado de lа legis­

lасі6п сотйп а ser aplicada dentro de 10s territorios proYin­

ciales, por las autoridades 10cales (Fall0S: З24: З048, consi­

derando БО).

14) Que еп ese contexto саЬе examinar si lа exigen­

сіа de lа ProYincia de Buenos Aires de procesar еп su territo­

rio 10s frutos del rnar descargados еп sus puertos сото paso

preYio а su comercializaci6n, puede prosperar sin lesi6n а lа

clAusula constitucional del articul0 75, inciso 1З. La imposi­

сі6п 10саl se relaciona еп еl sub lite соп actiYidades есоп6­

micas interjurisdiccionales уа que lа actora posee -tal сото

se expuso еп 10s resultandos precedentes- plantas procesadoras

de pescado еп Comodoro Ri yadayia у еп Caleta 01і уіа, у еll0

exige establecer еп que medida, dado su contenido у finalidad

(у. articulos 20 у ЗО -sanciones- de lа resoluci6n 524/04, а

fs. 10), interfiere у obstaculiza lа actiYidad comercial que

llеуа а саЬо lа empresa demandante еп distintas jurisdicciones

у si influye еп еl libre trAnsito del producido de lа pesca.

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15) Que 10s principios de1 articu10 12 y 1a noci6n

organica asignada a 1a recordada "c1Ausu1a de1 comercio" de

10s articu10s 75, inciso 13, y 126 de 1a Constituci6n Nacio­

na1, previenen a 1as 1egis1aturas provincia1es de dictar 1eyes

que discriminen e1 comercio interior en funci6n de su origen 0

que beneficien a un Estado provincia1 respecto de otro, 0 que

se grave su desenvo1vimiento a1 extremo de dificu1tar10 0 im­

pedir10 (v. causa P.1110.XXXIX "Pescargen S.A. y otra c/ Chu­

but, Provincia de1 s/ acci6n dec1arativa de inconstituciona1i­

dad", sentencia de 1a fecha). De ta1 manera es constituciona1­

mente eXigib1e evitar regu1aciones 10ca1es "defensivas", toda

vez que admitir1as seria incongruente con e1 sistema econ6mico

interno ya recordado, cuya preservaci6n se encuentra a cargo

de1 Congreso Naciona1.

En su merito, es dab1e sostener -en forma coinci­

dente con 10s fundamentos dados en e1 dictamen de 1a sef\ora

Procuradora Fisca1 de fs. 309/312-, que 1a aplicaci6n de 1a

disposici6n 10ca1 obstacu1iza en forma efectiva 1a actividad

comercia1 de 1a empresa actora, en tanto condiciona 1a indus­

tria de 1a pesca a 1a ob1igaci6n de procesar e1 producido de

esa actividad, desernbarcado en sus puertos, en jurisdicci6n .de

1a Provincia de Buenos Aires estab1eciendo asi una "condici6n"

a1 derecho constituciona1 de comerciar y ejercer una industria

1icita, que no se concibe en e1 contexto de 1as disposiciones

examinadas. Ninguna raz6n de orden econ6mico, regiona1 0 in­

c1uso 1abora1 permite conva1idar 1a disposici6n que aqui se

impugna sin detrimento de ese concepto mucho mas amp1io de1

-13-
"comercio", cuya finalidad es hacer de toda la extensión te­

rritorial de nuestro pais una Nación.

Es preciso senalar que cabe reconocer a los Estados

provinciales la creación y el use de instrumentos adecuados de

fomenta y promoción para mejorar las condiciones de las perso­

nas para las que gobiernan, y asi lo ha reconocido esta Corte

(arg. Fallos: 7:373; 150:419 y 191:460); pero dichas faculta­

des deben encontrar su 1imite en un ejercicio razonable, cuya

ejecución no importe la clara vio1ación de normas constitucio­

na1es y de 1eyes federa1es.

16) Que en este aspecto cabe también poner de re­

sal to que ha sido la autoridad federal, en el marco de sus

atribuciones lega1es, quien ha otorgado el permiso de pesca

que aqui se hace valer, y e110 no es un dato de menor entidad

en la solución de la cuestión p1anteada.

En efecto, el otorgamiento de ese permiso importa

una concesión estatal (articu10 27, ley 24.922) que ha sido

consecuencia de una va10ración por parte de la autoridad na­

ciona1, del proyecto pesquero presentado a su consideración,

el cua1 constituye la causa, en los términos del articu10 7'

de la 1ey 19.549, del acto administrativo en cuya virtud se

emitió el permiso de pesca; y si bien sus consideraciones se

vincu1an eon el tipo de buque de que se trata y la actividad

que se rea1iza en su interior, eon el puerto base -en el que

se descargará el mayor porcentaje de sus capturas-, eon la

cuota de captura y sus zonas; ninguna de sus previsiones de­

termina -como no podia ser de otra manera- la carga 1ega1 de

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procesar el pescado en determinado terri torio como condici6n

para ejercer la actividad que realiza.

Esta es otra raz6n para privar de validez a una

disposici6n provincial que especificamente y en los hechos

pretende incidir en definitiva como causa determinante, no

prevista en la ley federal, en el permiso de pesca otorgado.

No puede concluirse de otra manera si se tiene en

cuenta que la falta de procesamiento del pescado en plantas

radicadas en el territorio de la Provincia de Buenos Aires im­

pide su circulaci6n, y por consiguiente su comercializaci6n

final.

17) Que ello lleva también a examinar la defensa

invocada por la provincia vinculada con su poder de policia y

la emisi6n de las guias de transito del producto extraido; fa­

cultades en las que pretende ampararse para justificar la

raz6n del dictado de la resoluci6n 524/04 de la Subsecretaria

de Actividades Pesqueras dependiente del Ministerio de Asuntos

Agrarios local.

18) Que esta Corte ha señalado desde antiguo que

todo aquello que involucre el peligro de limitar las autono­

mias provinciales ha de instrumentarse con la necesaria caute­

la para evitar el cercenamiento de los poderes no delegados

por las provincias. Pero también puso de resal to -en aras de

los altos fines que esta llamada a tutelar-, que aquellos po­

deres provinciales no pueden enervar el ejercicio razonable de

los poderes del Gobierno Federal, so pena de convertir en ilu-

-15-
sorios los prop6si tos y obj eti vos de las ei tadas faeul tades

que finean en la neeesidad de proeurar efieazmente el bien

eomun de la Naei6n toda, en el que neeesariamente se eneuen­

tran engarzadas y del eual partieipan todas las provineias

(Fallos: 304:1186; 305:1847, dietamen del sefior Proeurador Ge­

nera1, Dr. Mario J. L6pez, y 312:1437).

19) Que asi el Tribuna1 ha reeonoeido poderes y fa­

eultades a los Estados provineiales para el eumplimiento de

sus fines, por los que les es dable intervenir por via regla­

mentaria en el desenvolvimiento de eiertas industrias y aeti­

vidades en la medida en que 10 exijan la defensa y el afianza­

miento de la salud, el orden publieo o los intereses eeon6mi­

eos de la eomunidad.

20) Que en ese eontexto apareee el ejereieio del

poder de polieia, el que ha sido definido eomo la potestad re­

guladora del ejereieio de los dereehos y del eumplimiento de

los deberes eonstitueionales del individuo, la que para asumir

validez eonstitueiona1 debe reeonoeer un prineipio de razona­

bi1idad que disipe toda iniquidad y que re1aeione 10s medios

e1egidos eon los prop6sitos perseguidos (Fallos: 160:247;

171:349; 243:98 y 319:1934).

En el sub lite, el punto propuesto impliea tambien

determinar si la resoluei6n 524/04 en tanto dispone eomo eon­

diei6n neeesaria para la salida de peseados y mariseos que se

desearguen en puertos de la Provineia de Buenos Aires la ob1i­

gaei6n de proeesar10s en estab1eeimientos sitos en dieha ju­

risdieei6n, guarda razonabilidad eon el fin esgrimido.

-16-
A. 2043. XLI.
ORIGINARIO
Antonio Barillari S.A. cl Buenos Aires, provin­
cia de sl acci6n declarativa de inconstitucio­
nalidad.

21) Que, como se ha expuesto al confrontar la dis­

posici6n impugnada con 1a c1áusula comercial, 1a resoluci6n

referida de la Subsecretaria de Actividades Pesqueras depen­

diente de1 Ministerio de Asuntos Agrarios dispuso que 105 pes­

cados y mariscos sin procesar que se descarguen en puertos de

1a Provincia de Buenos Aires, no podrian salir de su territo­

rio sin antes ser procesados en estab1ecimientos radicados en

el territorio provincial; fijando sanciones frente a su incum­

plimiento.

22) Que la prohibici6n de salida del territorio de

la Provincia de Buenos Aires de productos icticolas que no

hayan sido procesados en él funciona en 105 hechos como un im­

pedimento para la expedici6n de las guias de tránsito, docu­

mento indispensab1e para la circulaci6n de 105 productos.

En efecto, tal como se desprende de1 instrumento

público obrante a fs. 11/12, 1a jefa de1 Sector de 1a Direc­

ci6n de Fisca1izaci6n de Pesca del Ministerio de Asuntos Agra­

rios de 1a Provincia de Buenos Aires, pretendi6 justificar la

no expedici6n de las guias en el deber de hacer cump1ir la ley

que determina e1 tipo de proceso que debe tener el pescado en

territorio de la Provincia para que puedan ser otorgadas.

23) Que es doctrina de esta Corte, que las guias

-en este caso de tránsito- tienen como prop6sito legitimar la

circulaci6n de productos, a la vez que facilitan 1a individua­

1izaci6n de sus propietarios estableciendo una presunci6n ju­

ris tantum frente al control que ejercen las autoridades

públicas durante la circulaci6n econ6mica dentro del ámbi to

-17-
local o interjurisdiccional. Por otra parte, tienen la condi­

ci6n de instrumentos publicos acreditantes de la habilitaci6n

para el tenedor o poseedor del bien durante su transito.

24) Que en esas condiciones la modalidad escogida

por la autoridad provincial al privar a la empresa de la ob­

tenci6n de dichas guias para el transporte de recursos marinos

fuera del territorio provincial, por no procesar los productos

en esa jurisdicci6n, le impide el traslado de la mercancia

hacia otros Estados provinciales, en los que cuenta tambiEm

con plantas procesadoras. Asi, excede el marco de razonabili­

dad esperado y encubre bajo esa apariencia legal una exigencia

que obra como un freno para la circulaci6n de los frutos de la

pesca. De tal manera, la conducta provincial gravita negativa­

mente sobre la industria en examen impidiendo la realizaci6n

del producto final de la actividad industrial autorizada.

25) Que las restricciones funcionan entonces

-aunque no se le acuerde tal caracter- como un derecho aduane­

ro, afectando la entrada, salida y transito de un producto

(Fallos: 163: 285; 174: 193; 280: 203) al imponerle a las merca­

derias una carga que actua como un obstaculo y prohibici6n en

raz6n de su destino (arg. Fallos: 298:341; 316:1962, conside­

rando 3°). La imposibilidad del transporte fuera del territo­

rio provincial afecta de manera efectiva la libre circulaci6n

de las mercaderias, y la libertad de ejercer en su mas amplio

y cabal sentido una industria licita, en la medida en que im­

pide el traslado a otras jurisdicciones provinciales en las

que la actora ha acreditado tener plantas procesadoras.

-18-
. "
...
ANTONIO BARlLLARI S.A. c/ BUENOS AIRES, PROVINCIA DE si acción declarativa
de inconstitucionalidad. JUICIO ORIGINARlO
S.c., A. 2043, L. XLI.

Suprema Corte:

-1-
Antonio Barillari S.A., empresa pesquera que opera buques
autorizados para la captura de merluza y otras especies en aguas nacionales,
promovió acción declarativa, en los términos del arl. 322 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, contra la Provincia de Buenos Aires, a fin de obtener que se
declare la inconstitucionalidad de la resolución 524/04 de la Subsecretaría de
Actividades Pesqueras dependiente del Ministerio de Asuntos Agrarios.
Cuestíonó dicha resolución en cuanto le impide transportar los
pescados y mariscos frescos que obtiene en el mar argentino (más allá de las 12 millas)
y desembarca en puertos de la Provincia de Buenos Aires, destinados a otras

jurisdicciones -esto es, a Comodoro Rivadavia y a Caleta Olivia, donde también se


encuentran. sus plantas industriales-, imponiéndole c"mo condición que su
procesamiento
. . debe hacerse previamente en los establecimientos industriales
habilitados:l.I efecto y radicados en el territorio de la provincia demandada.
Asimismo, señaló que, con fundamento en esa resolución
cuestionada, la Dirección de Fiscalización de Pesca de aquel Ministerio le negó la guia
.
de tránsito que necesita para transportar productos pesqueros desde la Provincia hacia
otras jurisdicciones.
Por lo tanto, indicó que el accionar de la Provincia de Buenos
Aires afecta su derecho a la libre circulación interprovincial de mercaderias y su
libertad de trabajar y comerciar, conculcando los arls. 9', 10, 11, 12, 14, 17,75, incs.
13) y 18), Y126 de la Constitución Nacional y los arts. 3' Y4' de la ley nacional 24.922
que establece el Régimen Federal de Pesca, al prohibir que la captura realizada en
jurisdicción federal, más allá de las 12 millas marinas, y descargadas en puertos
bonaerenses pueda circular libremente dentro del país.
Por último, solicitó la concesión de una medida cautelar
innovativa a fin de que se disponga la inaplicabilidad la resolución 524104 y se ordene
emitir las guias de tránsito que posibiliten el transporte de los productos pesqueros
desde la Provincia de Buenos Aires hacia otras provincias.

1
..

~II-

A fs. 72, el Tribunal declaró su competencia originaria, corrió


traslado de la demanda e hizo lugar a la medida cautelar solicitada.

-I1I-
A fs. 85/93, la Provincia de Buenos Aires contestó demanda y
solicitó su rechazo.
En primer lugar, sostuvo que no se 'configuran los
presupu'estos para que proceda la acción declarativa, en particular porque, en rigor de
verdad, no hay un estado de incertidumbre en cuanto a la existencia, alcance o

, dé la relación jurídica existente entre las partes, sino que lo que existe es
modalidad , '

una discÓnfortnidad de la'actora con la posición de la Admínistración que al aplicar


una normativa. que considera razonable y constitucional, le ha denegado el
otorgamiento delas guías <le tránsito.
, En consecuencia, señaló que la actora posee suficiente certeza de
• < ••

los alcances de la '.res91ucifm, aunque cuestiona'su constitucionalidad y que existen


procedimientos de revisión establecidos en la legislación local para plantear su
desacuerdo con el criterio y con las decisiones adoptadas por la Administración, ya
sea por medio del procedimiento administrativo o bien mediante una demanda de
inconstitucionalidad que prevé el art, 682 Yce. del Código Procesal Civil y Comercial
de la Proyincia de Buenos Aires.
Por otra parte, manifestó que es erróneo el argumento esgrimido
en la demanda, en cuanto a que la resolución 524/04 es contraria a la ley nacional
24.922 del Régimen Federal de Pesca, por cuanto el propósito de la primera es
promover la tutela de los intereses de la comunidad bonaerense, preservando los
recursos ictícolas, la mano de obra local y la equidad respecto de otros estados
provinciales.
Pnntnaliz6 que la norma cuestionada no transgrede la cláusula
comercial, ni restringe la circulación de los recursos pesqueros pues, si bien es cierto
.
que le corresponde al Congreso de la Nación la facultad de regular el comercio
interprovincial e internacional, también es real que dicha potestad no puede ser
confundida con el poder de policía de las provincias. En consecuencia, afirmó que la

2
••

S.C., A. 2043, L. XLI.

resolución 524/04 ha sido dictada por la Provincia de Buenos Aires en uso de sus
atribuciones no delegadas, en virtud de lo previsto en el arto 121 de la Constitución
Nacional con la finalidad de promover la industrialización y el progreso económico en
el territorio provincial.

-IV-
Clausurado el periodo probatorio, la Provincia de Buenos Aires
presentó su alegato, por medio del escrito de fs. 306/307.
A fs. 308, V.E. dispuso correr vista a este Ministerio Público.

-V-
Ante todo, pienso que debe examinarse la defensa de la
(ieiria:nda4~, 'en cuanto sostiene que en autos no concurren los requisitos de
i' admisibili<lad de la acción declarativa.
Al respecto, conviene recordar que la declaración de certeza, en
tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe UDa indagación meramente
especulati~a y responda a tul "caso" que busque precaver los efectos de un acto en
ciernes, arque se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal, constituye una
causa en los términos de la Ley Fundamental (Fallos: 308:2569; 310:606 y 977;
311 :421; 331 :400 entre otros).
Sobre la base de estas premisas, considero que se encuentran
reunidos los requisitos establecidos por el arto 322 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, pues ha mediado una actividad explicita de la Dirección de
Fiscalización de Pesca del Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos
Aires por la que niega la emisión de la guía de transito correspondiente al permiso de
transito restringido N° 419-A N° 00802 de la firma "Antonio Barillari Sociedad
Anónima", correspondiente al SE.NA.SA. (v. acta obrante a fs. 11112) y esta
actividad sumió a la actora
, en un "estado de incertidumbre sobre la existencia,
alcance y modalidad de una relación jurídica", entendiéndose por tal a aquella que es
"concreta" al momento de dictarse el fallo (Fallos: 310:606; 311 :421; 331 :400).

3
- - ,

Como claramente advirtió V.E. en Fallos: 310:606 (cons. 5°), la


admisión de que en la especie concurren los presupuestos de la acción merarilente
declarativa, en especial el estado de incertidumbre respecto de los alcances de la
relación juridica concreta y del interés suficiente en el accionante, constituye el primer
obstáculo a la viabilidad de la defensa intentada por la demandada.
Asimismo, no puede obviarse que la presente del1).anda
corresponde a la competencia originaria del Tribunal, como sostuvo este Ministerio
Público a fs. 70171, competencia que -por provenir de la Constitución- no puede
quedar'subordinada al cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes locales
(Fallos: 323:1206, cons. 2°, entre otros).
,
Por ·10 expuesto, considero que se encuentran reunidos los
recaudo$ fij~dospor el arto 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
para la admisibili'dad de la, acción intentada.

-VI-
Sentado lo anterior, el thema decidendi estriba en determinar si
las condiciones exigidas en la resolución 524104 de la Subsecretaria de Actividades
Pesqueras (Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires) de que
los pescados y mariscos que se descarguen en puertos de la Provincia de Buenos
Aires no podrán salir de sU territorio sin qne previamente sean procesados en plantas
radicad,,!, dentro del territorio provincial, resultan violatorias de las disposiciones de
los arts. 9°, 10, 14, 17,75 ines. 13) y 18), entre otros, de la Constitución Nacional.
Ante todo, corresponde recordat que la interpretación
constitucional debe atender al desenvolvimiento armonioso de las autoridades
locales y federales y no al choque y oposición entre ellas (Fallos: 286:301; 307:360,
entre otros) y que, en ese orden de ideas, se ha dicho que la función más importante de
la Corte es interpretar la Constitución de modo tal que en el ejercicio de ambos órdenes
de autoridad se eviten interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes
del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales o viceversa
(Fallos: 315:660, 2157 y voto del doctor Carlos S. Fayt en Fallos: 317:1195 y
?18:2664).

4
S.C., A. 2043, L. XLI.

La ·"cláusula comercial" consagrada en el arto 75, inc. 13), de


la Ley Fundamental, que se aprobó por unanimidad de los congresales según
constancias de las actas (sesión del 28 de abril de 1853), es una réplica, en lo
esencial, de la correspondiente a la Constitución federal norteamericana, aunque las
potestades reconocidas al Congreso Nacional respecto del comercio son aún más
amplias que las de su modelo del norte, desde que el inc. 13) del mismo artículo (ex
arto 67, inc. 12) lo faculta a dictar el código respectivo, extremo que no acontece en
los Estados Unidos. Pero, además, el tema se ratifica con lo dispuesto en el arto 126,
que prohibe a las provincias "expedir leyes sobre comercio o navegación interior o
exterior" (confr. díctámenes de esta Procuración en Fallos: 319:998 y 320: 1302).
V.E. también ha consagrado, como su par norteamericana, una
constante' jurisprudencia tendiente a interpretar de manera amplia los alcances de la
"cláusula comercia!". Asi pues, en Fallos: 154:104, expresó que el vocablo
"comercio:' usado por la Constitución Americana, igual al de nuestro inc. 12 del arto
67 (actual inc. 13 del arto 75), ha sido interpretado en el sentido de comprender,
,
adetnás deltráfico mercantil y la circulación de efectos visibles y tangibles para todo
el territorio de la Nación, la conducción de personas y la transmisión de telégrafos,
teléfono u otro medio, de ideas, órdenes y convenios (122 U.S., 347).
También ha dicho, en ese orden de ideas, que el control del
transporte, como elemento esencial del comercio, incluye no sólo el relativo a la
propiedad ,en cualesquiera de sus manifestaciones, tranvías, camiones, telégrafos,
teléfonos, buques, aviones, ónmibus, etc., sino también las personas y las relaciones
jurídicas derivadas del mismo transporte cuando éste tiene lugar entre habitantes de
diferentes estados (Fallos: 188:27).
La Corte, en la mIsma linea desde Fallos: 154:104 (antes
aludido), ha declarado que el derecho a reglar el comercio interjurisdiccional
asignado en forma exclusiva al Poder Legislativo de la Nación "es tan extenso y
absoluto, que se convierte para el Congreso en el deber de vigilar que el
intercambio entre los estados y la transmisión de las ideas por cualquier e/ase de
. '

sistema, desde el correo a caballo hasta la telefonía, no sea obstruída de un modo


innecesario por la legislación de los estados" (COOLEY, Derecho Constitucional,
Reglamentación del Comercio, pág. 60).

5
Todo esto implica .que deberla haber cierta uniformidad en los
reglamentos de comercio de todos los puertos, sin que por medio de leyes especiales
pueda establecerse una primacía o preeminencia de un puerto en detrimento o en
peljuicio de otro, pues es sabido que no pueden los Estados provinciales invocar la
titularidad territorial para poner trabas de índole alguna a [as actividades que, en su
esencia, se vinculan al tráfico interprovíncial e intemaciona! (confr. dictamen de esta
Procuración en Fallos: 320:1302).
En este último sentido, cabe sefialar que los principios
contenidos en el arto 12 Yel contenido amplio asignado a la cláusula del "comercio"
en el arto 75, inc. 13), de [.Constitución Nacional impiden que las leyes provinciales
ser
puedan , fri.¡to'de
. . una política que discrimine el comercio interior en función de su

origen, o! que: :ben~ficie- a 'un Estado provincial respecto de otro, o que se encarezca
su desenvolvímiento al extremo de dificultarlo o impedirlo.
,' ", BastB; sobre el punto recordar los conceptos vertidos, en
nuestro tlerecho Público,.por Juan Bautista Alberdi, para quien, según puede leerse
en sus "~lemento~"d~ ,D~echo Público Provincial" -Primera Parte, Capítulo 1-,
ninguna provincia podia tener el poder de dañar a otra estableciendo derechos
infimos de tránsito, internación o tonelaje, de modo de atraer a! extranjero. Tras
considerar a su vez el: autor de las "Bases", que el comercio exterior e
interprovincial era "el grande agente de prosperidad de la República Argentina"
sostenía ~que "no debe estar, para su arreglo y gobierno, en manos de las
autoridades de Provincia, sí en las del gobierno central" eObras Completas",
Tomo V, Buenos Aires, 1886, pág. 13, párrafos 2° y 3°).
Esta doctrina, por lo demás, era la defendida por Hamilton,
quien dejó escrito que "la competencia entre los estados en materia de comercio
sería otra fuente fecunda de contiendas, ... alimentaríanse continuas animosidades
que 'probablemente concluirían en graves perturbaciones de la tranquilidad
pública... ", así como por Madison, quien expreso que "la necesidad de una
autoridad de superintendencia sobre el comercio recíproco de los Estados
Federados, ha sido demostrada con ejemplos de otros países y del nuestro mismo"
{"El Federalista", Nros. 7 y 42, págs. 25 y 185, respectivamente, Fondo de Cultura
Económica, México, 1943).

6
.. ....
S.C., A. 2043, L. XLI.

- VIl-
Pues bien, a partir de tales principios, en su concreta aplicación
al caso de autos, considero que la empresa actora se vio obstaculizada en su
propósito de comerciar, toda vez que la r~soluci6n cuestionada condiciona el
otorgamiento de las guias de transito necesarias para el transporte de productos
pesqueros fuera del territorio provincial, al procesamiento del pescado capturado en
establecimientos industriales bonaerenses (v. acta obrante a fs. 11/12). Ello afecta,
sin lugar a dudas, la libre circulación de mercaderias y la libertad de trabajar y
comerciar, al restringir el traslado de la mercancía hacia otros estados provinciales,
:. 'en los que la actara posee plantas procesadoras.
En efecto, contrariamente a lo sostenido por la demandada,
considero que su pretensión de que los productos que ingresen en los puertos de la
~i;Qvi.nciá: Aue se comercializan en el ámbito de la Nación de aquellas empresas
pesqt.u~ras _que cuenten con permisos de pesca otorgados por la autoridad nacional,
cb~'? es: ~n el ~o trascieride los límites de la competencia provincial para
proyectarse en la regulación del comercio interprovincial, en violación a lo previsto en
el art. 75, inc. 13), de la Constitución Nacional.
En tales condiciones, la inteligencia de la cuestión suscitada, a
la ¡uzde los preceptos constitucionales enunciados, parte de consagrados principios
dehermenéutica aplicados por V.E., como aquel que sostiene que la Constitución debe
ser analizada como un conjunto armónico dentro del cual cada una de sus
disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás (Fallos:
240:311; 296:432) y que las provincias, dada la posición que ocupan dentro del
régimen constitucional, deben observar una conducta que no interfiera ni directa ni
indirectamente en el ejercicio del comercio interjurisdiccional. Las facultades de las
provincias, por importantes y respetables que sean, no justifican la prescindencia de
la solidaridad requerida por el destino común de los demás estados autónomos y de la
Nación toda (Fallos: 257:159; 263:437; 270:11).
En'tal sentido y con relación a los temas que ahora se debaten,
el Tribunal ha señalado que si bien es cierto que todo aquello que involucre el peligro
de limitar las autonomías provinciales ha de instrumentarse con la prudencia

7
' .

necesaria para evitar el cercenamiento de los poderes no delegados, no lo es menos


que el ejercicio por parte de la Nación de sus facultades propias no puede ser
enervado por aquéllas, so pena de convertir en ilusorios los propósitos y objetivos de
las citadas facultades, que radican en la necesidad de procurar eficazmente el bien
común de la Nación toda, en el que necesariamente se encuentran engarzadas y
participan las provincias (dictamen del Ministerio Público in re "Provincia de Buenos
Aires el Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires", Fallos: 305:1847).
Por lo demás, es del caso mencionar que la nonna cuestionada
no puede legitimarse en el poder de policía concedido a la autoridad provincial, ya
que aquél no constituye una fuente para ampliar las atribuciones del poder local
frente al nacioual(v. dictámenes de este Ministerio Público, in re, S. 841, L. X:XXVIl,
"Servicios
. Portuarios
. .
Integrados SA el Chubut, Provincia de si acción de amparo" y
A. 481, L. XXXIX, ¿'Argel)ova S.A. el Chubut Provincia de si acción declarativa", del
6 de abril de 2006. y.del25'de marzo de 2008, respectivamente).

- VIII-
Por ello, opino que corresponde hacer lugar a la demanda.
Buenos Aíres, j2 de noviembre de 2009.
ES COPIA LAURA M. MONTI