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Francisco Serrán Pagan

CULTURA ESPAÑOLA Y AUTONOMIAS

PREMIO CULTUR A Y COMUNICACION 1979

CULTURA

Y

COMUNICACION

8

COLECCIO N

«CULTUR A

CULTURA ESPAÑOLA

Y

COMUNICACION »

Y AUTONOMIAS

MINISTERI O

D E

SECRETARÍA

GENERAL

CULTUR A

TÉCNICA

Autor: Francisco Serrán

Pagan

Editado por:

Secretaría General Técnica

Gabinete de Estudios y Coordinación

Servicio de

Publicaciones

INDICE

 

Págs.

Presentación

 

5

CAPITULO

Concepto

I

 

de la cultura

 

7

CAPITULO II La cultura española

13

CAPITULO III Las culturas de

las

nacionalidades

y regiones autónomas

 

15

CAPITULO

IV

Las Constituciones

extranjeras

 

17

La Constitución

de

la

República

portuguesa

de

2

de

abril

de

 

1976

17

La

Constitución

de

la

República

italiana

de

27

de diciembre

de 1947

19

La Ley

Fundamental de

Bonn

de

23

de

mayo de

1949

 

20

 

de

Bulgaria

de

18

de

La Constitución de la República Popular mayo de 1971

dé 24

de febrero de

1976

 

21

23

La Constitución cubana La Ley Fundamental de

la

Unión de

Repúblicas Socialistas

So-

 

viéticas,

aprobada

en

la

Séptima

Sesión

Extraordinaria

del

Soviet Supremo

de

la URSS de la Novena

Legislatura el 7 de

 

octubre de

1977

 

24

CAPITULO V

 

La cultura en las Constituciones españolas anteriores a la de 1978.

29

El Estatuto de Cataluña

35

El Estatuto del

País Vasco

 

37

CAPITULO

VI

Análisis

de

 

los

preceptos

de

la

vigente

Constitución

española

 

relativos al

hecho

cultural

 

41

El artículo 27 de la Constitución

 

42

Examen del

artículo 44

de

la

Constitución

 

48

3

 

Págs.

 

El artículo 46 de

la Constitución

 

51

El artículo 48 de la Constitución

55

El artícul o

148 de la Constitució n

58

El artícul o

149 de la Constitució n

61

CAPITULO

VII

 

La cultura española y las autonomías bajo el prisma de la Cons-

 

titución española de

1978

71

Introducción

71

Características con las que aparece regulada la cultura en la

 

Constitución

Española

 

72

Principios que deben regular la distribución de las compe-

y Comunidades

Autónomas en materia

tencias entre Estado de cultura

Relaciones existentes entre las autonomías y diversas facetas

76

del

fenómeno

 

cultural

 

99

CAPITULO VIII

 

La

cultura en

el

Proyecto

de

Estatuto

de

Autonomía

del

País

Vasc o

 

115

Introducción

115

Las

referencias

 

a

la

cultura

contenidas

en

el

articulado

del

Proyecto

de Autonomí a

del País Vasc o

 

116

CAPITULO

IX

.

El Proyecto

de

Estatuto de Autonomí a d e Cataluñ a

 

149

 

Introducció n

 

149

Análisis de los distintos artículos del Proyecto de Estatuto

 

de

Autonomía

catalán, que

regulan materias relativas a la

cultur a

 

151

Valoración del contenido del Proyecto de Estatuto de Autonomía

 

de

Cataluñ a en el áre a cultural

 

177

CAPITULO X

 

El Proyecto

de Estatuto de Autonomí a d e Galici a

 

179

 

Introducción

 

179

Análisis

de

las

distintas

referencias

al

hecho

cultural

conte-

 

nidas

en

e l

articulad o del

Proyecto

 

180

Valoración

de

la

regulación

cultural

contenida en

el

Proyecto

 

de Estatuto de Autonomí a de

Galici a

 

192

CAPITULO XI

 

Las competencia s

d e lo s ente s locale s

e n materi a de cultur a

 

195

CAPITULO XII Conclusione s finale s

 

201

Bibliografía

217

 

4

 

_

_

PRESENTACION

que

nace de la idea de contribuir al enriquecimiento del acervo doctrinal y experimental, dentro de unos con- ceptos actualizados más dinámicos y creadores de la

nú-

entre

cultura

meros anteriores diversos textos seleccionados

publicaciones de la UNESCO y del Consejo de Europa.

La

colección

-CULTURA

y

COMUNICACION»

y la comunicación,

ha ofrecido

en los siete

Este

número

presenta

el

trabajo

que,

bajo

el

título

-CULTURA

ESPAÑOLA

Y AUTONOMIAS»

fue

seleccio-

nado

en

el

primer

concurso

convocado

sobre

temas

culturales por el Ministerio

de

Cultura

en

1979 al

ob-

jeto

de

promocionar

y

dar

la

máxima

difusión

a

los

estudios, investigaciones

y

experiencias

de

todos

aquellos que dedican

especial

atención

a

los

temas

culturales

en nuestro

país,

tratando

de

esta

forma

de

estimular

la

investigación

 

sobre

la

realidad

cultural

española

y sus posibilidades

 

de

desarrollo.

 

Se considera que estos trabajos pueden contribuir a completar nuestra biografía respecto de una materia de primera importancia en la sociedad actual. Cons-

tituyen un conjunto de experiencias e investigaciones sobre temas culturales que merecen hacerse asequi-

bles a los interesados

y al público en general me-

diante su más amplia difusión.

5

CAPITULO I

CONCEPTO

DE LA CULTURA

Cultura es palabra de clara estirpe latina; el actual tér- mino lo heredamos de expresión tal como «agri cultura» (cultivo del campo), que fue en el siglo XVI trastocada me- tafóricamente por el ilustre humanista Juan Luis Vives en «cultura animi» (cultivo del espíritu).

Si bien la etimología del vocablo resulta fácil de precisar,

la determinación del concepto plantea notables dificultades,

siendo la literatura destinada a ofrecernos una definición

o definiciones de la cultura inmensa.

hasta 164 definicio-

nes

Una primera aproximación al concepto requiere deslin- darlo de otro término con el que reiteradamente se le ha confundido: la civilización. Los alemanes distinguen rigu- rosamente la Kultur (cultura), es decir, los valores vitales

que cobran expresión en la religión, la ciencia, la filosofía, el arte y otras formas refinadas de vida que suponen reali- zación en el plano del espíritu, y la civilización, o sea la conquista inteligente que el hombre hace de la naturaleza

a través de la técnica. En el polo opuesto los norteameri-

canos los confunden. En lo que Spengler y otros pensado- res coinciden es en que una civilización determinada puede ser el ciclo final o última fase de una cultura.

En la cultura, Oswaldo Spengler ve, en cierto modo, como

En la civilización,

Kroebe r y Kluckohn han inventariado

diferentes.

una

buena

parte

del

vitalismo,

«alma».

7

vislumbra «intelecto» espíritu ametafísico. En la vida de los Estados, civilización significa imperialismo, detención de la vida política, inmovilidad social; cuando la civilizacón apa- rece ya tiene que habérselas con formas muertas en plena disolución. Con la civilización desaparece la lucha por las ideas y surge la lucha por razones económicas. Al mundo de Don Quijote le sustituye el mundo de Sancho Panza. Cada cultura tiene, según Spengler, su alma y su símbolo primario. Su creación espiritual toda es imagen de esta alma y de este símbolo. Cuando el arte entra en la fase de civilización, se anquilosa, se tecnifica, es pura imitación, infantilismo, falsedad, impotencia, producción para el mer- cado.

Thomas Mann entendió que cultura equivale a auténtica espiritualidad, en tanto que la civilización implicaba meca- nización.

Apuntadas las diferencias existentes entre ambos con- ceptos, debemos profundizar en la definición del objeto de nuestro estudio.

¿Qué es cultura? La definición de la cultura puede abor- darse desde diversas perspectivas:

a) Desde un punto de vista antropológico; así la cultura

la constituirían el conjunto de artefactos y modos pautados de vida de un grupo; en este sentido puede destacarse la definición de Tylor que considera cultura: «el complejo del saber, las creencias, la moral, las leyes, los usos y las cos- tumbres, así como las facultades y hábitos de cualquier tipo adquiridos por el hombre».

b) Desde un punto de vista refinado y elitista:

Matthew

Arnold entiende

como cultura el logro de la perfección en

el individuo.

c) Desde un punto de vista simbólico: Daniel Bell, si-

guiendo a Ernst Cassirev, considera cultura el ámbito de las formas simbólicas, el campo del simbolismo expresivo;

8

es

decir, los esfuerzos en la pintura, la poesía y la ficción,

o

en las formas religiosas de letanías, liturgias y rituales,

que tratan de explorar y expresar los sentidos de la exis- tencia humana en alguna forma imaginativa. La cultura para una sociedad, un grupo o una persona es un proceso de sustentación de una identidad mediante la coherencia lo-

grada por un consistente punto de vista estático, una con- cepción moral del yo y un estilo de vida que exhibe esas concepciones en los objetos que adornan a nuestro hogar y

a nosotros mismos, y en el gusto que expresa esos puntos

de vista. La cultura es, por ende, el ámbito de la sensibi- lidad, la emoción y la índole moral, y el de la inteligencia, que trata de poner orden en esos sentimientos.

d) Desde un punto de vista personalista y subjetivo:

para Hourdin la cultura reúne la parte de asimilación de las técnicas existentes en una civilización determinada que cada uno de los hombres que agrupa puede asumir.

e) Desde un punto de vista espiritual y creativo: Ortega

define la cultura como «labor, producción de las cosas hu-

manas; es hacer ciencia, hacer moral, hacer arte. Cuando hablamos de mayor o menor cultura queremos decir mayor

o menor capacidad de producir cosas humanas». Implica,

por tanto, el mejoramiento de las facultades físicas, inte- lectuales y morales del hombre. Es cifra y compendio de la experiencia individual. Cultura es lo que el hombre añade

a

su propia naturaleza, lo que en él es libre y consciente,

lo

que supone un reflejo de espíritu.

f)

Finalmente, desde un punto de vista trascendente a

la

voluntad del hombre, Leo Frobenius afirma que no es la

voluntad del hombre la que produce las culturas sino que la cultura vive sobre el hombre, atraviesa al hombre, la cultura está ligada, según sus formas, a territorios determi- nados, los círculos culturales; las formas se transmutan en el trasplante y originan al emparejarse nuevas formas. La cultura, en suma, puede concebirse como un ser vi- viente.

9

La precisión del concepto cultura no sólo ha sido abor- dada por historiadores, antropólogos, sociólogos y filósofos, sino incluso por organismos internacionales:

— La UNESCO, desde un punto de vista antropológico,

considera que el concepto cultura engloba las estruc- turas, modos y condiciones de vida de una sociedad,

y

las diferentes formas en que el individuo se expresa

y

se realiza en una sociedad.

— El Consejo de Europa, con una perspectiva subjetivis- ta, considera cultural todo lo que permite al individuo situarse con respecto al mundo, a la sociedad y al patrimonio cultural, todo lo que le permite compren- der mejor su situación para poder eventualmente ac- tuar para modificarlo.

La multiplicidad de definiciones existentes en torno a la cultura y de aproximaciones científicas a dicho concepto realizados desde las perspectivas más diversas impiden que pueda formularse una definición única de la misma; no obs- tante, existe en la cultura una característica que conviene destacar, su dinamismo; como ha señalado Ortega y Gasset, «la cultura nace del fondo viviente del sujeto y es vida sen- suestricto, espontaneidad, subjetividad. Poco a poco, la ciencia, la ética, el arte, la fe religiosa y la norma jurídica se van desprendiendo del sujeto y adquiriendo consistencia propia, valor independiente, autoridad. Llega un momento en que la vida misma se inclina ante ello, se rinde ante su obra y se pone a su servicio. La cultura se ha objetivado. La cultura sólo pervive mientras sigue recibiendo constante influjo vital de los sujetos. Cuando esta transfusión se in- terrumpe y la cultura se aleja, no tarda en secarse e hiera- tizarse. Tiene pues la cultura una hora de nacimiento y otra de anquilosamiento. Hay una cultura germinal y una cultura ya hecha».

En el tiempo en que vivimos, la cultura ha adquirido im- portancia suprema por dos razones complementarias. En

10

primer término, la cultura se ha convertido en el compo-

nuestra civilización, superando has-

ta al dinamismo de la tecnología. Hay actualmente en el arte un impulso dominante hacia lo nuevo y original, una búsqueda consciente de formas y sensaciones futuras. En segundo término, en los últimos cincuenta años, aproxima- damente, se ha producido la legitimación de este impulso cultural. La sociedad ahora acepta este papel de la imagi- nación, en lugar de considerar, como en el pasado, que la cultura establece una norma y afirma una tradición filosófi- co-moral con relación a las cuales lo nuevo puede ser me- dido y censurado. Nuestra cultura tiene una misión sin pre- cedentes: es una búsqueda oficial e incesante de una nueva sensibilidad.

nente más dinámico de

11

CAPITULO II

LA CULTURA ESPAÑOLA

Durante mucho tiempo se ha creído en el monismo cul- tural, es decir, en la idea de que sólo existe una cultura de la cual habían ido surgiendo diversas culturas nacionales. Hoy se ha vuelto ya de esa creencia, pues cada cultura tiene un origen, una formación diferente.

Fue Leo Frobenius quien introdujo el concepto de los ám- bitos culturales, según el cual cada elemento etnográfico deja de ser algo independiente para convertirse en atributo de una cultura.

España es desde los íberos y los celtas, y tras la coloni- zación fenicia, pasando por la griega y la cartaginesa y el dominio romano, a la posterior dominación árabe y las in- vasiones bárbaras del siglo V, una amplia plataforma penin- sular en la que el paso de cada pueblo deja su impronta artística y cultural, con rasgos muy diferenciados.

La conciencia de estar realizándose como españoles, ob- serva Américo Castro, ha sido sentida como un continuado presente desde el comienzo de la Reconquista hasta nues- tros días.

La existencia de una comunidad nacional española autén- tica, que no ha sido construida artificialmente sino gestada a través de un lento proceso histórico de unificación nacio- nal, determina que exista una cultura española y que la manera de ser y comportarse de la nación española se ex-

13

plique en virtud de esa cultura, de tal manera que si en algún momento de la historia la comunidad nacional deja de ser fiel a su cultura o se produce una quiebra en su sis- tema de ideas por relajación interior o influencia exterior, tal comunidad deja de existir o se declara insolidaria con su pasado.

Esa cultura española, que trasciende y rebasa las cultu- ras regionales, que se enriquece con ellas pero que no cons- tituye una mera suma de las mismas, tiene una entidad propia y un prestigio y difusión peculiares; cultura espa- ñola que si bien por los condicionamientos históricos de los azares de la vida nacional de los siglos XVII a XIX que- dó ausente de la revolución científica y técnica moderna iniciada en Europa en dicho período, como contrapartida, afirma Salvador de Madariaga, se ha creado la lengua más hermosa de Europa, al menos en su perfil, volumen, color, nobleza y armonía, y sobre la base de esa lengua, una de las literaturas más vigorosas, más realistas y más ricas del mundo, expresiones ambas (lengua y literatura) las más directas del carácter de un pueblo.

La existencia de esta cultura nacional española determi- na que el Estado deba asumir la defensa de este patrimonio cultural nacional y establecer las condiciones adecuadas para la difusión de la misma y su progreso.

14

CAPITULO

III

LAS CULTURAS

DE LAS NACIONALIDADES

Y REGIONES AUTONOMAS

La Constitución Española, ratificada en el Referéndum de

6 de diciembre de 1978, reconoce y garantiza en su artícu-

de las nacionalidades y

lo

regiones que integran la nación española.

2 °

el

derecho

a

la autonomía

En su artículo 143, párrafo 1, establece que las provin- cias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provin- cias con entidad regional histórica podrán acceder a su au- togobierno y constituirse en comunidades autónomas.

de

culturas

A este reconocimiento tan amplio y generoso se ha llega-

do por superación de un concepto patrimonial de la cultura,

a través de un proceso de democratización cultural. En

épocas anteriores, el Estado intentaba levantar el nivel cul- tural de las masas, pero el contenido de la cultura no se prestaba a discusión; una élite social definía, preservaba

y enriquecía el patrimonio cultural que había que difundir.

Reconoce,

pues,

nuestra

Constitución la

existencia

regionales

con rasgos propios sustantivos.

La aparición dei concepto «democracia cultural» implica

que

En este sentido, la misión de los poderes públicos no es otra que hacer a cada uno beneficiario de la cultura adqui-

la masa debe

definir

por sí misma

la

cultura.

15

rida y posibilitar a todos los ciudadanos el acceso a la definición de esa cultura entendida en un aspecto totalmen- te dinámico.

La democracia cultural implica, pues, la potenciación de las formas de cultura viva existentes en los distintos gru- pos de la sociedad.

La tarea del Estado consistirá no sólo en crear un am- biente en el que los miembros de la comunidad nacional accedan a la cultura española en sus ámbitos de conoci- miento y definición, sino también en el establecimiento de las condiciones necesarias para que las culturas regionales se desarrollen y coexistan armónicamente entre sí y con la cultura nacional, a la que enriquecerán con sus aportes.

El reconocimiento por parte del Estado de las culturas de las nacionalidades y regiones autónomas plantea el proble- ma de cuáles son las competencias del mismo relativas a la cultura nacional española y a las distintas culturas re- gionales autónomas, así como cuáles sean las competencias de las distintas comunidades autónomas en relación con la cultura nacional y la regional, competencias que examinare- mos en capítulos ulteriores, para lo cual abordaremos pri- mero el estudio del derecho constitucional histórico espa- ñol, para concluir con el examen de la Constitución española de 1978 y de los proyectos de estatutos vasco, catalán y gallego.

16

CAPITULO IV

LAS CONSTITUCIONES EXTRANJERAS

De las constituciones vigentes actualmente en las na- ciones nos interesa estudiar únicamente aquellas en las que la protección de la cultura está especialmente recogida y que pertenezcan a países que, a su vez, reconozcan au- tonomía administrativa a los estados, regiones o naciona- lidades que los integren.

Por ello no aludiremos a las Constituciones de los Esta- dos Unidos de América, ni a la de México de 5 de febrero de 1917 que, pese a regular el funcionamiento de Estados Federales, no contienen declaración alguna sobre la cultu- ra. Tampoco estudiaremos la pluralidad de normas que pue- den considerarse integran el ordenamiento constitucional británico y el francés, ya que en los mismos la cultura no es objeto de especial atención.

Hecha esta salvedad, abordaremos el estudio de diversas Constituciones, destacando las declaraciones programáti- cas que contengan respecto de la cultura, así como anali- zando la regulación de competencias que en la normación de las mismas se establecen.

A. La Constitución de la República Portuguesa de 2 de abril de 1976

La Constitución portuguesa, en su artículo 6.°, tras pro- clamar que el Estado es unitario, establece que en su orga-

17

nización respetará los principios de autonomía de las enti- dades locales y de descentralización democrática de la

Administración

Pública.

En su artículo 42 regula la libertad de creación cultural, estableciendo en su párrafo primero que será libre la crea- ción intelectual, artística y científica. Aclarando en su pá- rrafo segundo que dicha libertad comprende el derecho a la invención, producción y divulgación de obras científicas, li- terarias o artísticas, incluyendo la protección legal de los derechos de autor.

Tras establecer este principio de libertad, respecto del aspecto dinámico y creativo de la cultura, aborda la Cons- titución del vecino país la regulación del aspecto estático de la cultura, esto es, de la cultura como valor establecido. En este sentido, el artículo 73 de la Constitución expresa en su párrafo primero que todos los ciudadanos tendrán derecho a la educación y a la cultura, añadiendo en su pá- rrafo tercero que el Estado promoverá la democratización de la cultura, estimulando y asegurando el acceso de todos los ciudadanos, en especial de los trabajadores, al goce de

la cultura y a la creación cultural, a través de organizacio-

nes populares básicas, colectividades de cultura y recreo, medios de comunicación social y otros medios adecuados.

Junto a estas competencias la Constitución asigna al Es-

tado portugués la misión de estimular y proteger la creación

e

investigación

científic a (art.

77)

y

la

preservación , defensa

y

aprovechamiento del patrimonio cultural del pueblo por-

tugués (art.

78).

El examen global de estos preceptos lleva a la conclusión de que la cultura es un derecho fundamental de la persona humana, y como tal se regula en la parte I: «De los dere- chos y deberes fundamentales», título III, asignándosele al Estado la obligación de su promoción, estímulo, difusión y defensa. En este sentido la Constitución establece un ám- bito de competencia estatal exclusiva, toda vez que el

18

artículo 167, apartado c), dispone que será competencia exclusiva de la Asamblea de la República legislar sobre

derechos, libertades y garantías. Por ello, el artículo 229,

al regular los poderes de las Regiones Autónomas, les per-

mite legislar en materias de interés específico para la re- gión que no estén reservados a la competencia propia de los órganos de soberanía.

¿Cuáles son entonces

las competencias

de

las

regiones

autónomas en materia de cultura?

Del apartado 4) del artículo 229 de la Constitución parece deducirse que se limitarán a supervisar los servicios e ins- tituciones públicas que ejerzan su actividad exclusivamente en la región. Igualmente, de conformidad con lo prevenido en el artículo 231, los órganos de gobierno regional serán oídos siempre por los órganos de soberanía nacional en las cuestiones que se refieran específicamente a las regiones autónomas.

De este breve análisis de la Constitución portuguesa de 1976 podemos concluir que, en la misma, la cultura se tipi- fica como un derecho fundamental de la persona, cuya pro- tección, promoción y defensa corresponde fundamentalmen- te al Estado, y respecto del cual las regiones autónomas únicamente tienen competencias de carácter secundario.

B.

La Constitución de

diciembre de

1947

la

República Italiana de 27

de

la italia-

na, en su artículo 5° , establece que la República, una e in-

divisible,

De modo

análogo a la Constitución portuguesa,

y promueve las autonomías

reconoce

locales.

En su artículo 9.° establece que

el

y técnica.

artístico de la nación.

desarrollo de

la

cultura y de

paisaje y

Tutelará

el

la

el

la República

investigación

patrimonio

promoverá

científica

y

histórico

19

El artículo 33 dispone que el arte y la ciencia son libres, así como también su enseñanza. Igualmente, añade que las instituciones de alta Cultura, Universidades y Academias tienen derecho a su propios ordenamientos autónomos, den- tro de ios límites establecidos por las leyes del Estado.

Al regular las competencias de las regiones, el artícu- lo 117 establece que la región dictará normas legislativas en los límites de los principios fundamentales establecidos por las leyes del Estado, siempre que dichas normas no se opongan a los intereses nacionales y a los de las otras regiones; entre otras materias podrán legislar en relación con los museos y bibliotecas de las Corporaciones locales.

El artícul o 118 establece que corresponder á a la regió n

la gestión administrativa de las materias enumeradas en el

artículo 117, salvo las de interés exclusivamente local que

las leyes de la República podrán atribuir a las provincias,

a los municipios y a otras corporaciones locales. Añade el

precepto que el Estado, mediante ley, podrá delegar en las regiones el ejercicio de otras funciones administrativas.

La Constitución italiana, pues, reconoce en principio que

la cultura es casi exclusivamente competencia estatal; úni-

camente los museos y bibliotecas de las corporaciones lo- cales, en principio, serían competencia de las regiones. El Estado, sin embargo, podrá delegar en las regiones otras competencias en materia de cultura.

C. La Ley Fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949

La Constitución de la República Federal Alemana procla- ma en su artículo 5.°, párrafo tercero, qué el arte, la cien- cia, la investigación y la enseñanza son libres.

La cultura no es aludida expresamente en la Constitución sino marginalmente, al establecer el artículo 2 ° que el te- rritorio de la Federación será reorganizado por ley federal, teniéndose en cuenta los factores históricos y culturales, entre otros.

20

Por otra parte, al establecer el artículo 73 las materias sobre las que la Federación tiene competencia legislativa exclusiva, las únicas materias con incidencia cultural que se mencionan son los derechos de autor y de edición.

en

las que los Estados y la Federación tienen competencias

concurrentes en el párrafo 5, recoge expresamente la de-

fensa del patrimonio al extranjero.

De estos principios se deduce que en la Constitución alemana las materias culturales no son competencia exclu- siva de la Federación, sino que pueden ser asumidas indis- tintamente por los Estados o por la propia Federación; úni- camente cabe destacar que, a tenor de lo prevenido en el artículo 75 de dicha Constitución, la Federación tiene el derecho de dictar normas básicas en materia de los prin- cipios generales de la enseñanza superior y del régimen jurídico de la prensa y el cine. Esta legislación, a tenor de lo prevenido en el artículo 31 de la Constitución, privaría sobre el derecho de los Estados.

la emigración

Sin embargo, el artículo 74, al enumerar

cultural

alemán contra

las materias

D. La Constitución de la República Popular de Bulgaria de 18 de mayo de 1971

La República Popular de Bulgaria se divide administrati-

109

de

cunscripciones se lleva a cabo por los Consejos Populares

en dichas cir-

vamente en municipios y distritos , a tenor del artícul o

su

Constitución; la

autogestión popular

Municipales y de

Distrito.

El artículo 3.° de la Constitución establece que el Estado está al servicio del pueblo y crea condiciones para el me- joramiento constante del bienestar, la enseñanza y la pro- tección de la salud del pueblo, así como para el desarrollo, en todos los dominios, de la ciencia y la cultura.

se recoge

El protagonismo del Estado en el área cultural

igualmente

en el artículo 26:

21

El Estado protege los derechos de autor sobre obras

científicas, literarias y artísticas, así como las de los inven- tores y racionalizadores.

«1)

2) El Estado y las organizaciones cooperativas y socia- les establecen las condiciones necesarias para el desplie- gue de la actividad creadora y la utilización de las obras de los autores, inventores y racionalizadores en beneficio del desarrollo económico y cultural de la sociedad.

Los autores, inventores y racionalizadores no pueden

disfrutar de sus derechos en detrimento del interés social.»

3)

A su vez, el artículo 46 establece:

«1) La creación en el dominio de la ciencia, el arte y la cultura sirve al pueblo y se desarrolla en el espíritu co- munista.

2) El Estado dedica cuidados particulares al desarrollo de la ciencia, el arte y la cultura, creando centros docentes superiores, institutos de investigación científica, editoria- les, bibliotecas, museos, galerías de pintura, teatros, cines, radio y televisión.»

el artícul o 114

establece, que en los municipios y distritos los Consejos Populares dirigen el desarrollo de la actividad cultural-edu- cativa, realizándose ésta mediante la justa armonización de los intereses generales del Estado y los locales.

Debe destacarse que si bien los Consejos Populares cons- titucionalmente pueden dirigir la actividad cultural, los mi- nistros estatales, tal como previene el artícul o 107 de la Constitución, pueden dejar en suspenso la ejecución de los actos de los Comités Ejecutivos de los Consejos Populares, y si el Comité Ejecutivo no deroga el acto en suspenso, el litigio se resuelve por el Consejo de Ministros.

la Constitución

búlgara es un sistema de competencias concurrentes, pero

Sin perjuicio de este protagonismo estatal,

En

principio,

el

panorama

que

delinea

22

la tutela administrativa ejercitada por los ministros y el Consejo de Ministros conlleva a que el protagonismo esta- tal en el área cultural sea análogo al del sistema soviético, que luego estudiaremos.

E. La Constitución Cubana de 24 de febrero de 1976

La República de Cuba se divide provincias y municipios.

Las competencias del Estado en materia de cultura se desarrolla en los artículos 8.° y 38 de la Constitución. El primero de ellos establece que el Estado socialista realiza la voluntad del pueblo trabajador y asegura el avance edu- cacional, científico, técnico y cultural del país y, como poder del pueblo en servicio del propio pueblo, garantiza que no haya persona que no tenga acceso al estudio, la cultura y el deporte. El segundo de los preceptos citados expresa que el Estado orienta, fomenta y promueve la educación, la cultura y las ciencias en todas sus manifestaciones; añade el precepto que en su política educativa y cultural se atiene, entre otros, a los siguientes postulados:

administrativamente

en

Fundamenta

— su

política educacional y cultural

en la

concepción

científica del

mundo, establecida y desa-

rrollada por el

marxismo-leninismo.

— Es libre la creación artística y las formas de expre- sión en el arte, siempre que su contenido no sea con- trario a la Revolución.

— El Estado, a fin de elevar la cultura del pueblo, se ocupa de fomentar la educación artística, la vocación para la creación y el cultivo del arte y la capacidad para apreciarlo.

— El Estado orienta, fomenta y promueve la cultura físi- ca y el deporte en todas sus manifestaciones como medio de educación y contribución a la formación in- tegral de los ciudadanos.

23

— El Estado vela por la conservación del patrimonio cul- tural y la riqueza artística e histórica de la nación. Protege los monumentos nacionales y los lugares no- tables por la belleza natural o por su reconocido va- lor artístico o histórico.

la participación de los ciudadanos

a través de las organizaciones sociales y de masas del país en la realización de su política educacional y cul- tural.

En el ámbito de las provincias y municipios el artícu- lo 102 de la Constitució n establec e que las Asamblea s Lo-

cales del Poder Popular están investidas de la más alta auto- ridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas. Para ello, en cuanto las con- ciernen, ejercen gobierno, y a través de los órganos que constituyen, dirigen entidades económicas de producción

y de servicios, que les están directamente subordinadas, y

desarrollan las actividades requeridas para satisfacer nece- sidades asistenciales, económicas, culturales, educacionales

y recreativas de la colectividad del territorio a que se ex-

tiende la jurisdicción de cada una.

De este breve examen del panorama de la cultura en la Constitución cubana debe destacarse: por una parte, la enorme preocupación por el desarrollo de la cultura pre- sente en la misma y, por otra, el protagonismo exclusivo del Estado en esta misión, toda vez que las Asambleas So- ciales del Poder Popular no son otra cosa que los órganos superiores locales del Poder del Estado.

— El Estado promueve

F. La Ley Fundamental de la Unión de Repúblicas Socia- listas Soviéticas aprobada en la séptima sesión extra- ordinaria del Soviet Supremo de la URSS de la novena legislatura el 7 de octubre de 1977

La vigente Constitución soviética dedica su capítulo ter- cero al «desarrollo social y cultura». Dentro de este capí- tulo son fundamentales los artículos 22 y 25 a 27.

24

Ei primero de ellos dispone que «En la URSS se reali- un programa de transformación del trabajo agrícola

en una variedad del trabajo industrial, de ampliación de la

en las

za

red de instituciones de enseñanza, cultura, sanidad zonas rurales.»

Los artículos 25 a 27, no circunscribiéndose a la difusión cultural en las zonas rurales, establecen los siguientes prin- cipios:

a) En la URSS existe y se perfecciona un sistema único

de instrucción pública que asegura la formación cultural y la capacitación profesional de los ciudadanos, sirve a la educación comunista y al desarrollo espiritual y físico de la juventud, preparándola para el trabajo y la actividad social.

la

ciencia y preparación de cuadros

c) El Estado vela por la protección, multiplicación y am-

plia utilización de los valores espirituales para la educación

moral y estética de los soviéticos y para elevar su nivel cultural.

d) En la URSS se estimula por todos los medios el desa-

b) El

Estado

asegura

el

desarrollo

sistemático

de

científicos.

rrollo del

arte profesional y del arte

vocacional.

El artículo

los ciudadanos

nios de la vida económica, política, social y cultural.»

que

34

dispone

de

«La

igualdad de

derechos

los

de

domi-

la URSS se asegura

en todos

Más adelante, al regular el capítulo 7, los derechos, liber- tades y deberes fundamentales de los ciudadanos de la URSS, el artículo 41 establece que «Los ciudadanos de la URSS tienen derecho a la instrucción.»

Asegura este derecho la gratuidad de todos los tipos de instrucción, la implantación con carácter general de la en- señanza secundaria obligatoria de la juventud y ei amplio desarrollo de la instrucción profesional y técnica, secun-

25

daria, especializada y superior sobre la base de vincular la enseñanza con la vida y la producción; el desarrollo de

la enseñanza vespertina y a distancia; la concesión por el

Estado de becas y ventajas a los alumnos y estudiantes;

la entrega gratuita de manuales escolares; la posibilidad de

estudiar en la escuela en la lengua materna, y la creación de posibilidades para la formación autodidacta.

Por su parte, el artículo 46, con criterio progresista, di- ferencia netamente la cultura de la educación, y tras esta- blecer que «Los ciudadanos de la URSS tienen derecho a disfrutar de los adelantos de la cultura», añade que «Este derecho se asegura mediante la asequibilidad de los valo- res de la cultura propia y universal que se encuentran en los fondos estatales y sociales; mediante el desarrollo y la distribución proporcional y educativa en el territorio del país, el fomento de la televisión y la radio, de la labor editorial y de la prensa periódica, de la red de bibliotecas gratuitas, así como la ampliación del intercambio cultural con los Estados extranjeros.»

Examinada la regulación de la cultura como derecho, in-

teresa estudiar las competencias en materia de cultura.

A este respecto es fundamental el artículo 73 de la Cons-

titución, que establece las competencias exclusivas de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, entre las que se cuenta aplicar una política socioeconómica única, elaboran- do el plan estatal de desarrollo económico y social.

El artículo 76, al establecer las competencias de las re- públicas federadas, dispone que ejercen «autónomamente el poder del Estado en su territorio con excepción de lo esta- blecido en el artículo 73»; se trata, pues, no del ejercicio de competencias propias, sino de competencias delegadas.

En este sentido de centralismo administrativo, debe des- tacarse el Consejo de Ministros, órgano de máxima potes- tad ejecutiva y administrativa del país, tal y como establece e l artícul o 131 d e la Constitución , asegur a la direcció n d e

26

la edificación socio-cultural; elabora y aplica medidas para asegurar el ascenso del bienestar y del nivel cultural del pueblo, para fomentar la ciencia y la técnica. En el uso de estas facultades el artícul o 134 les faculta para dejar en suspenso el cumplimiento de las disposiciones y órdenes de los Consejos de Ministros de las República Federadas, así como anular las órdenes de los Ministerios de la URSS, de los comités estatales y de otros organismos de su com- petencia.

Del examen global de estos preceptos se desprende que la cultura es una competencia exclusiva de la Unión de Re- públicas Socialistas Soviéticas, estando centralizado su con- trol en el Consejo de Ministros, que orienta la labor de los ministerios federales y federales republicanos, en este área.

Del examen conjunto de estas Constituciones, resulta que los sistemas de articular las competencias en materia de cultura pueden encuadrarse en los siguientes grupos:

Unión Soviética, Bul-

garia y Cuba.

2. Sistemas en que las entidades regionales autónomas

tienen competencias de carácter secundario: Portugal.

3. Sistemas en los que correspondiendo al Estado la ge-

neralidad de las competencias, pueden delegarse facultades en los entes regionales a los que inicialmente corresponden sólo competencias limitadas en el área cultural: Italia.

1. Sistemas de monopolio estatal:

4. Sistemas de competencias concurrentes entre

regionales y Estado: Alemania.

entes

27

CAPITULO V

LA CULTURA

EN LAS CONSTITUCIONES

ESPAÑOLAS

ANTERIORES

A

LA DE

1978

En los comienzos del constitucionalismo español, son dos las normas fundamentales que se destacan: la Consti- tución de Bayona de 1808 y la Constitución de Cádiz de 1812. La primera de ellas no contiene referencia alguna a la cul- tura. La segunda aborda el problema cultural en diversos artículos . Así , el artícul o 321 establecí a que estaría n a car- go de los Ayuntamientos las escuelas de primeras letras. El artículo 335 disponía que tocaba a las Diputaciones pro- mover la educación de la juventud conforme a los planes aprobados.

El Título IX de la Constitución del año 1812 abordaba el tema de la «Instrucción Pública», disponiendo el artículo 366 que «en todos los pueblos de la Monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los niños a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religión católica. La preocupación cultural asoma igualmente en el artículo 367, que establecía que «asimismo se arreglará y creará el número competente de universidades y de otros establecimientos de instrucción que se juzguen convenien- tes para la enseñanza de todas las ciencias, literatura y bellas artes».

29

El centralismo, en materia de instrucción pública, lo es- tablecía el artículo 370 de la Constitución, al disponer que las Cortes, por medio de planes y estatutos especiales, arre- glarán cuanto pertenezca al importante objeto de la instruc- ción pública.

Las características básicas de esta Constitución son pues, en primer lugar, no considerar la cultura como un concepto autónomo, sino como integrada junto con la edu- cación en la idea de Instrucción Pública; en segundo tér- mino, establece un acusado centralismo en materia de Ins- trucción Pública, toda vez que las Diputaciones sólo pro- mueven la educación de la juventud conforme al plan apro- bado por las Cortes, y la única competencia cultural asu- mida por los Ayuntamientos es la vigilancia de las escuelas de primeras letras.

— II

Las Constituciones de los períodos absolutista, liberal e

isabelino (Estatuto Real de 10 de abril de 1834, Constitución de 18 de junio de 1837, Constitución de 23 de mayo de 1845

y Constitución no promulgada de 1856) no abordan el pro-

blema de la instrucción pública, y se limitan a establecer la organización político-administrativa del Estado.

— III

La Constitución revolucionaria de 1 de junio de 1869, en

su artículo 24, establece que «Todo español podrá fundar

y mantener establecimientos de instrucción o educación sin

previa licencia, salvo la inspección de la autoridad compe- tente por razones de higiene y moralidad.»

Esta Constitución establece un sistema de libertad de enseñanza total en el que el Estado no asume protagonismo

— 30

alguno, y que en el Manifiesto Provisional de 25 de octubre

de 1868 se fundaba del siguiente

enseñanza es otra de las reformas cardinales que la revo- lución ha reclamado y que el Gobierno provisional se ha

apresurado a satisfacer sin pérdida de tiempo. Los excesos cometidos en estos últimos años por la reacción desenfre- nada y ciega contra las espontáneas manifestaciones del entendimiento humano, arrojando de la cátedra sin respeto

a los derechos legal y legítimamente adquiridos y persegui-

dos hasta en el santuario del hogar y de la conciencia; esa

inquisición tenebrosa ejercida incesantemente contra el pen- samiento profesional, condenado a perpetuar servidumbre o

a vergonzoso castigo por Gobiernos convertidos en auxilia-

res sumidos de oscuros e irresponsables poderes; ese esta- do de descomposición a que había llegado la instrucción pública en España, merced a planes monstruosos impuestos no por las necesidades de la ciencia, sino por las estrictas miras de partido y de secta; ese desconcierto, esa confu- sión, en fin, cuyas consecuencias hubieran sido funestísi- mas a no llegar tan oportunamente el remedio, han dado al

Gobierno provisional la norma para resolver la cuestión de la enseñanza, de manera que la ilustración, en vez de ser buscada, vaya a buscar al pueblo, y no vuelva a verse el predominio absorbente de escuelas y sistemas más amigos del monopolio que de la controversia.»

modo: «La libertad de

— IV

El proyecto de Constitución Federal de la República Es- pañola del año 1873, establecía en su artículo 14 los Estados que componían la Nación española. En su artículo 19 esta- blecía que ningún español podía ser privado de emitir libre- mente sus ideas y opiniones, ya de palabra, ya por escrito, valiéndose de la imprenta o de otro procedimiento semejan- te. Por otra parte, el artículo 26 establecía, al igual que el artículo 24 de la Constitución de 1869, el derecho de todo

— 31

español de fundar establecimientos de instrucción o de edu- cación, sin previa licencia, salvo la inspección de la auto- ridad competente por razones de higiene o moralidad.

Sin embargo, a diferencia del abstencionismo cultural es- tatal de la Constitución de 1869, el Proyecto consignó como facultad de los poderes públicos de la Federación en el tí- tulo V «el establecimiento de la Universidad Federal y de cuatro escuelas normales superiores de agricultura, artes y oficios en los cuatro puntos de la Federación que se deter- minen por una ley».

Al regular las competencias de los Estados, el artículo 96 del Proyecto establecía que «regirán su política propia, su industria, su hacienda, sus obras públicas, sus caminos re- gionales, su beneficencia, su instrucción y todos los asuntos civiles y sociales que no hayan sido por esta Constitución remitidos al Poder Federal».

En suma, el Proyecto establecía la libertad de enseñanza

e instrucción y, en consecuencia, las competencias de Fe-

deración y Estados en materia cultural tendrían carácter concurrente. Debe destacarse, sin embargo, que pese a la autonomía de cada Estado, que podía fundar las Universi- dades y escuelas especiales que estimasen convenientes, el artículo 98 del Proyecto establecía la «obligación de cada Estado de conservar un instituto de segunda enseñan- za por cada una de las actuales provincias».

V

La Constitución de la Monarquía española de 30 de junio

de 1876 establecía , en su artículo 12, que «Todo español

podrá fundar y sostener establecimientos de educación con arreglo a las leyes.

de instrucción o

Al Estado corresponde expedir los títulos profesionales

y establecer las condiciones de los que pretendan obtener-

los, y la forma

en que han de probar

su

aptitud.

32

Una ley especial determinará los deberes de los profe- sores y las reglas a que ha de someterse la enseñanza en los establecimientos de instrucción pública costeados por el Estado, las provincias y los pueblos.*

De estas declaraciones se infiere, en primer lugar, que la cultura sigue sin tener un tratamiento autónomo, y en segundo término, que el sistema de libertad de enseñanza se ve muy reducido, toda vez que por medio de ley el Es- tado establece las reglas de enseñanza.

— VI

La Constitución de la República española de 9 de diciem- bre de 1931 proclama en su artículo primero que «La Repú- blica constituye un Estado integral, compatible con la auto- nomía de los municipios y de las regiones.»

Las funciones del Estado en relación con la cultura se establecen fundamentalmente en los artículos 45, 48 y 50 de la Constitución. El primero de ellos expresa «toda la ri- queza artística e histórica del país, sea quien fuere su due- ño, constituye el tesoro cultural de la Nación y estará bajo la salvaguardia del Estado, que podrá prohibir su exporta- ción y enajenación y decretar las expropiaciones legales que estimase oportunas para su defensa. El Estado organi- zará un registro de la riqueza artística e histórica, asegu- rará su celosa custodia y atenderá a su perfecta conserva- ción».

El artículo 48 disponía: «El Servicio de la cultura es atri- bución esencial del Estado, y lo prestará mediante insti- tuciones educativas enlazadas por el sistema de escuela unificado.»

Finalmente, el artículo 50 establecía: «Las regiones autó- nomas podrán organizar la enseñanza en sus lenguas res- pectivas de acuerdo con las facultades que se concedan en

— 33

sus Estatutos. Es obligatorio el estudio de la lengua cas- tellana y ésta se usará también como instrumento de ense- ñanza en todos los centros de instrucción primaria y se- cundaria de las regiones autónomas. El Estado podrá man- tener o crear en ellas instituciones docentes en todos los grados, en el idioma oficial de la República.

El Estado ejercitará la suprema inspección en todo el te- rritorio nacional para asegurar el cumplimiento de las dis- posiciones contenidas en este artículo y en los dos ante- riores. (El artículo 49 establecía que la expedición de títulos académicos correspondía al Estado, que establecería las pruebas y requisitos necesarios para obtenerlos, aun en los casos en que los certificados de estudios procedieran de centros de enseñanza de las regiones autónomas.)

El Estado atenderá a la expansión cultural de España, es- tableciendo delegaciones y centros de estudio y enseñanza en el extranjero y especialmente en los países hispanoame- ricanos.»

El sistema que parece desprenderse de estos preceptos, supondría que el Estado tendría competencias exclusivas en materia de protecció n y defensa del patrimonio cultural na- cional, y competencias concurrentes con las regiones autó- nomas en materia de enseñanza, ejerciendo, sin embargo, la suprema inspección sobre éstas en esta materia. En cam- bio, el artículo 14 de la Constitución, al establecer las com- petencias legislativas y ejecutivas que incumben con exclu- sividad al Estado, no enumera ninguna materia relativa a la cultura. El artículo 15, al establecer aquellas materias en las que al Estado corresponde únicamente la legislación con exclusividad y a las regiones autónomas la ejecución, incluya la legislación sobre propiedad intelectual e indus- trial, régimen de prensa y espectáculos públicos y radiodi- fusión. Por lo tanto, para determinar qué competencias pue- den corresponder a las regiones autónomas con exclusivo derecho a legislar sobre ellas y a ejecutar las normas dic- tadas, tiene vital importancia lo prevenido en el artículo 16

34

de la Constitución, precepto que establecía que «En las ma- terias no comprendidas en los dos artículos anteriores po- drán corresponder a la competencia de las regiones autóno-

mas la legislación exclusiva y la ejecución directa, conforme

a lo que dispongan los respectivos Estatutos aprobados por las Cortes.» Del tenor de este precepto se desprende que

ni siquiera la defensa del patrimonio cultural histórico será competencia exclusiva del Estado, sino que habrá que aten- der a los distintos Estatutos para determinar quién tenga competencia exclusiva en aquellos ámbitos culturales que no sean propiedad intelectual, prensa, espectáculos públicos

y radiodifusión; debiendo tenerse en cuenta que el artícu-

lo 18 de la Constitución establecía que «Todas las mate- rias que no estén explícitamente reconocidas en su Esta- tuto a la región autónoma se reputarán propias de la com- petencia del Estado; pero ésta podrá distribuir o transmitir las facultades por medio de una ley.»

Como conclusión, podemos destacar que la Constitución española de 1931 es particularmente confusa al establecer las competencias culturales de Estado y regiones autóno- mas, por lo que en definitiva los Estatutos tienen una im- portancia excepcional para clarificar las atribuciones de las mismas; por ello abordaremos el examen de los Estatutos aprobados conforme al artículo 11 de la Constitución.

A) El Estatuto de Cataluña (Ley de 15 de septiembre de 1932)

El Estatuto catalán de 1932, al enumerar en su artícu- lo 12 las materias en las que correspondía a la Generalidad

de Cataluña la legislación exclusiva y la ejecución directa, no menciona en absoluto competencia cultural alguna. Por el contrario, al enumerar las materias en las que la Gene- ralidad se limita a ejecutar la legislación del Estado, el artículo 5.° alude al Régimen de Prensa, Asociaciones, re-

uniones

sin perjuicio del derecho del Estado a coordinar los medios

y espectáculos públicos, así como a la radiodfusión,

35

de comunicación en todo el país, y del derecho del mismo

a instalar en Cataluña servicios propios de radiodifusión,

y de ejercer la inspección de los que funcionen por con- cesión de la Generalidad.

que la Generalidad

de Cataluña podrá crear y sostener los centros de ense- ñanza en todos los grados y órdenes que estime oportuno, siempre con arreglo a lo dispuesto en el artículo 50 de la

Constitución (siendo obligatorio el estudio de la lengua cas- tellana y el uso de ésta como instrumento de enseñanza), con independencia de las instituciones docentes y cultu-

la Hacienda de la

rales del Estado y con los recursos de Generalidad, dotada por este Estatuto.

El artículo

7 ° del Estatuto establece

Al amparo de la autorización contenida en los artículos 11

y 18 de la Constitución de 1931, la Generalidad asume, a

tenor de

servicios de Bellas Artes, Museos, Bibliotecas, Conserva- ción y Monumentos y Archivos, salvo el de la Corona de Aragón.

lo prevenido en el artículo 7.° del Estatuto, los

Termina el artículo 7.° del Estatuto estableciendo que si la «Generalidad lo propone, el Gobierno de la República po- drá otorgar a la Universidad de Barcelona un régimen de autonomía; en tal caso, ésta se organizará como Universi- dad única regida por un patronato que ofrezca a las len- guas y a las culturas castellana y catalana, las garantías recíprocas de convivencia, en igualdad de derechos, para profesores y alumnos.

Las pruebas y requisitos que con arreglo al artículo 49 de la Constitución establezca el Estado para la expedición de títulos, regirán con carácter general para todos los alum- nos procedentes de los establecimientos docentes del Es- tado y de la Generalidad.»

No contiene el Estatuto otros pronunciamientos sobre ma- terias culturales, por lo que los restantes sectores del área

36

cultural serán competencia del Estado, de conformidad con lo prevenido en el artículo 18 de la Constitución.

El sistema, pues, de competencias culturales, que se des- prende de la interpretación armónica del Estatuto catalán y de la Constitución es el siguiente:

1. Existe un sistema de competencias concurrentes en

materia de enseñanza, sin perjuicio de la superior supervi- sión del Estado y control de títulos académicos (arts. 49 y 50 de la Constitución y 7.° del Estatuto).

2. Existen competencias que legislativamente corres-

ponden al Estado, y ejecutivamente a la Generalidad (ar- tículo 15 de la Constitución y 5.° del Estatuto), tal y como el Régimen de Prensa, Asociaciones, Reuniones y Espectácu- los y Radioflifusión.

3. Existen competencias exclusivas de la Generalidad le-

gislativas y ejecutivas en materia de servicios, de Bellas Artes, Museos, Bibliotecas, Conservación y Monumentos y Archivos, salvo el de la Corona de Aragón (art. 16 de la Constitución y 7.° del Estatuto).

4. Finalmente, las restantes competencias sobre las ma-

terias culturales corresponden al Estado (art. 18 de la Cons- titución), pero éste podrá distribuir o transmitir las faculta- des por medio de una ley.

B) El Estatuto del País Vasco de 4 de octubre de 1936

El Estatuto del País Vasco, aprobado por la Ley de 4 de octubre de 1936, con una sistemática análoga al Estatuto catalán de 1932, en el cual se inspira claramente, establece en su artículo 2.° las materias en las que de conformidad con los artículos 16 y 17 de la Constitución de la República, corresponde al País Vasco la legislación exclusiva y la ejecución directa; entre ellos no existe materia cultural alguna.

37

Análogamente al Estatuto catalán, en el artículo 8.° del Estatuto del País Vasco, se enuncian las materias en las que le incumbe la función ejecutiva de la legislación del Estado, comprendiendo entre ellas el Régimen de Prensa, Asociaciones, Reuniones y Espectáculos Públicos y la Ra- diodifusión, salvo el derecho del Estado a coordinar los medios de comunicación en todo el país, y el derecho del Estado a instalar servicios propios de radiodifusión e ins- peccionar los que funcionan por concesión de las autorida- des del País Vasco.

El artículo 4.° del Estatuto del País Vasco es análogo

al 7.° del Estatuto catalán. En sus apartados uno y dos abor-

da la regulación de la enseñanza, estableciendo: «Conforme

a lo preceptuado en el artículo 56 de la Constitución, se

reconoce al País Vasco la facultad de crear y sostener cen-

tros docentes de todas las especialidades y grados, incluso

el universitario, siempre que su orientación y métodos se

ciñan a lo imperiosamente establecido en el artículo 48

de la propia Ley Fundamental. El Estado podrá mantener los centros de enseñanza ya existentes, y crear otros nuevos en el País Vasco si lo considera necesario, en servicio de

la cultura general.

Para la colación de títulos académicos y profesionales, en tanto no se dicte una ley que regule lo prevenido en el artículo 49 de la Constitución, se establecerá una prueba final de Estado en la Universidad, se crea, y en los demás centros de enseñanza sostenidos por la región autónoma, con arreglo a las normas y requisitos que señale al Gobierno de la República.»

El párrafo tercero del

precepto, encarga

el País Vasco

la

gestión de los Servicios de Bellas Artes, Archivos,

Museos,

Bibliotecas

y Tesoro

Artístico.

En consecuencia, la articulación de competencias

es idén-

tica a

la que

se configura

en el Estatuto catalán:

38

— Competencias

concurrentes

en

materia

de

enseñan-

za

(arts. 49

y

50

de

la

Constitución

y

4.°

del

Esta-

tuto).

— Competencias legislativas del Estado en materia de Prensa, Asociaciones, Reuniones y Espectáculos y Ra- diodifusión, correspondiendo la ejecución de las leyes a las autoridades del País Vasco (art. 15 de la Cons- titución y 8.° del Estatuto).

— Competencia^ exclusivas legislativas y ejecutivas del País Vasco en materia de Bellas Artes, Archivos, Mu- seos, Bibliotecas y Tesoro Artístico (art. 16 de la Constitución y 4.° del Estatuto).

— Las restantes competencias culturales corresponderán al Estado español (art. 18 de la Constitución).

— Vil

Las normas fundamentales del período franquista nen escasas referencias a las materias culturales.

contie-

1938, en su artículo 13, creaba

el Ministerio de Educación Nacional, que comprendía los servicios de Enseñanza Superior y Media, Primera Enseñan- za, Enseñanza Profesional y Técnica y Bellas Artes.

La Ley

de 30

de enero de

El Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945, en su artículo 5.°, establecía que «todos los españoles tienen de- recho a recibir educación e instrucción y el deber de adqui- rirlas, bien en el seno de su familia o en centros privados o públicos, a su libre elección. El Estado velará para que ningún talento se malogre por falta de medios económicos. En su artículo 23 establecía que «Los padres están obliga- dos a alimentar, educar e instruir a sus hijos. El Estado suspenderá el ejercicio de la patria potestad o privará de ella a los que no la ejerzan dignamente, y transferirá la

— 39

guarda y educación de los menores a quienes por Ley co- rresponda.»

La Ley Orgánica del Estado Español de 1 de enero de 1967, en su artículo 3.°, consideraba fin fundamental del Estado:

la salvaguardia del patrimonio espiritual y material de los españoles.

Las referencias a materias culturales en este período se agotan con lo dispuesto en la Ley Constitutiva de las Cor- tes de 17 de julio de 1942, cuyo artículo 10, apartado e), disponía que las Cortes conocerán en pleno, de los actos o leyes que tengan por objeto los planes nacionales de en- señanza.

De estas escasas disposicones, se infiere que durante el período franquista la cultura no recibía un tratamiento au- tónomo, sino, al igual que en las épocas precedentes, sub- sumido en el de la educación e instrucción. Esta educación se consideraba un derecho fundamental de los españoles, derecho cuya provisión incumbía en primer término a la fa- milia y subsidiariamente ai Estado, quien los prestaría de acuerdo con las estructuras centralizadas; los entes regio- nales carecían de competencia, y el protagonismo del Es- tado en este área era pleno.

40

CAPITULO VI

ANALISIS

VIGENTE CONSTITUCION ESPAÑOLA RELATIVA AL HECHO CULTURAL

DE LOS PRECEPTOS DE LA

La Constitución española de 1978 fue el fruto de un largo período constituyente que arranca del 15 de junio

de 1977, fecha en la que se celebraron elecciones generales legislativas para Cortes, con facultades de Constituyentes

y cuyos hitos fundamentales

pueden considerarse:

— El 2 de agosto de 1977, fecha en la que se eligieron los siete miembros que formarían la Ponencia Consti- tucional encargada de redactar el borrador de la nueva Constitución española.

— El 5 de enero de

1978, fecha en la que el Boletín Ofi-

cial de las Cortes publicó el Anteproyecto de Constitu- ción, junto con los votos particulares de los distintos grupos parlamentarios representados en la Ponencia.

— El 4 de julio de 1978, fecha en la que comenzaron en el Pleno del Congreso de los Diputados las discusio- nes del Proyecto Constitucional, que se aprueba el 21 de julio de 1978.

— El 9 de agosto de 1978, fecha en la que inicia sus tra- bajos la Ponencia Constitucional del Senado.

— El 5 de octubre de 1978, fecha en la que el Senado aprobó el proyecto de Constitución.

41

El 6 de diciembre de 1978, fecha en la que se celebró el referéndum que aprobó el texto constitucional que habría de regir la vida de la nación española.

La Constitución española aborda el tratamiento de la cul- tura y de las competencias culturales de las autonomías a lo largo de diversos artículos, tales como el 27, 44, 46, 48, 148 y 149, cuyo estudio abordaremos separadamente.

A) El artículo 27 de la Constitución

Dispone este precepto:

«1)

Todos tienen

derecho

a la educación, se reconoce

la

libertad de enseñanza.

2) La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de

la

personalidad humana en el respeto de los principios de-

mocráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

3) Los poderes públicos garantizan el derecho que asis- te a los padres para que sus hijos reciban la formación re- ligiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convic- ciones.

4)

La enseñanza básica es obligatoria y

gratuita.

5)

Los poderes públicos garantizan el derecho de todos

a la educación, mediante una programación general de la

enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.

6] Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la liber- tad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales.

7) Los profesores, los padres y en su caso los alumnos, intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos con la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca.

42

8) Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán

el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de

las leyes.

9)

Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes

que reúnan los requisitos que la ley establezca.

10)

S e

reconoce

la autonomí a de

las Universidade s

en

los términos que la ley establezca.»

Como ha señalado Oscar Alzaga en su obra La Constitu- ción española de 1978 (comentario sistemático), éste es uno de los preceptos más polémicos de la Constitución. Probablemente, sobre ningún otro se han escrito más artícu- los de prensa durante el período constituyente, porque el debate sobre el precepto se desbordó por las calles.

Las numerosas enmiendas vertidas sobre este precepto (aunque las del Senado no fueran operativas, puesto que en dicha Cámara, como consecuencia del «consenso» alcan- zado en la Cámara Baja, no se varió una coma del mismo) explican lo prolijo del artículo 27, cuyas precisiones no eran propias de un texto constitucional.

Dado el contenido plural del precepto, su encuadre sis- temático en la sección primera del capítulo segundo del tí-

tulo I es discutible, toda vez que si la libertad de enseñanza es una libertad pública y corresponde su inclusión en la mencionada sección, el derecho a la educación, como acertadamente precisa Oscar Alzaga en la obra antes citada, no es, desde luego, ninguna libertad pública y se debió haber consagrado en la sección segunda, o incluso en el capítulo tercero. La cuestión no es estéril, sino que acarrea consecuencias normativas en cuanto a la «reserva de Ley Orgánica» a que se refiere el artículo 81.1 y en lo relativo a su protección ante el Tribunal Constitucional (arts. 53.2

y

161).

Dado lo prolijo

del artículo, examinaremos

separadamen-

te

sus diversos

apartados.

 

43

a) Apartado primero: La Constitución configura a España

como un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.°). La concreción jurídica, social y democrática del Estado en el campo del saber de la enseñanza y de la cultura es el «Estado de Cultura», por ello el artículo 27, en su párrafo primero, comienza por afirmar solemnemente que «todos tie- nen derecho a la educación»; ello evidencia, como ha formu- lado Ekkehart Stein (Derecho Político, Ed. Aguilar, Madrid, 1973), que para el Estado moderno la cultura no es un lujo, es una cuestión existencial. El fomento de la ciencia y la educación no es sólo una cuestión financiera. Mayor impor- tancia que sus aspectos económicos tiene la creación de los presupuestos para el desarrollo óptimo de todas las ma- nifestaciones culturales, según sus propias peculiaridades. Esta meta constituye el contenido de la libertad de cultura. El Estado que logre en la medida de lo posible este obje- tivo, puede llamarse un Estado culto.

b) Apartado segundo: En este apartado se fijan los obje-

tivos de la enseñanza: «el pleno desarrollo de la persona- lidad humana», característica esencial de todos los dere- chos y libertades básica y fundamento del orden político y de la paz social; «respeto de los principios democráticos de la convivencia» que aparecen en el título preliminar «y de los demás derechos y libertades». En efecto, los dere- chos y libertades fundamentales forman un sistema, se apo- yan unos en otros. Existe congruencia entre ellos; por ejem- plo, la libertad de enseñanza conecta con la de cátedra (ar- tículo 20.1, c).

Este apartado de nuestra Constitución proviene del artícu- lo 13.1 del «Pacto Internacional de los Derechos Económi- cos, Sociales y Culturales» aprobado por las Naciones Uni- das el 16 de diciembre de 1966, firmado por España el 28 de septiembre de 1976 y ratificado el 13 de abril de 1977. En este pacto, además, los Estados firmantes convienen que «la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe

44

fortalecer el respeto de los Derechos Humanos y las Liber-

en

cuenta toda vez que, de conformidad con lo prevenido en el párrafo 2 ° del artículo 10 de nuestra Constitución: «las normas relativas a los derechos fundamentales y a las liber- tades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Unversal de Derechos Hu- manos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias, ratificados por España».

tades Fundamentales». Esta normativa debe ser tenida

c) Apartado tercero: El párrafo 3.° del artículo 27 coin-

cide con diversos pactos internacionales: «Declaración Uni- versal de los Derechos del Hombre», de 10 de diciembre de 1948 (art. 26.3), que confía a los padres el derecho pre- ferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 13.3), que permite a los padres «hacer que sus hijos o pupilos reciban la formación reli- giosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convic- ciones»; el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Po- líticos, suscrito en Nueva York el 16 de diciembre de 1966

(artículo 18.4), y la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza, adoptada el 16 de diciembre de 1960, por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, adoptada por España el 20 de agos- to de 1969 (BOE de 1 de noviembre de 1969).

Todos éstos reconocen el derecho de los padres y de

los tutores para elegir establecimientos de enseñanza dis-

tintos

d) Apartado cuarto: En este precepto se eleva al rango

constitucional, una realidad legislativa que en España se remonta a varios decenios, y que ya con el mismo rango había sido establecida en el artículo 48 de la Constitución republicana de 9 de diciembre de 1931.

e) Apartado quinto: Como ha señalado Oscar Alzaga,

éste es uno de los apartados menos felizmente redactado

de los mantenidos por los poderes públicos.

45 —

del precepto comentado. El apartado es inútil en sí mismo considerado, toda vez que constitucionalizado en el núme- ro 1 del artículo, el derecho que todos tienen en la educa- ción, constituye una redundancia volver a afirmar que «los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la edu- cación».

Por otra parte, como destacó la senadora doña Gloria Be- gué Cantón, en su intervención ante la Comisión de Consti- tución del Senado el 25 de agosto de 1978, al comentar el último inciso de este apartado: «La mera creación de cen- tros docentes no garantiza en modo alguno el derecho de todos a la educación. Falta un elemento esencial: la cali- dad de la enseñanza, sin la cual el derecho a la educación

queda vaciado del contenido, y los objetivos, principios y valores contenidos en el apartado 2, reducidos a meras de- claraciones utópicas. La creación de centros docentes, en

una enseñanza de calidad, supondría

a todos los niveles un auténtico fraude a la sociedad, y en los niveles superiores, acentuaría el deterioro del prestigio de nuestras titulaciones académicas, ya bastante menosca-

bado con todas sus consecuencias en el orden nacional e internacional.»

los que no se garantiza

f) Apartado sexto: Coherentemente con el apartado ter-

cero, el sexto reconoce tanto a las personas físicas como jurídicas la libertad de creación de centros docentes. La inclusión del término personas jurídicas permite a la Igle- sia Católica, y a otras confesiones o entidades laicas, el establecimiento de tales centros, siempre que se respeten los principios constitucionales; esto es, los valores procla- mados en el artículo 1.1, y los que se deducen del texto constitucional, y particularmente del artículo 10.

g) Apartado séptimo: Interpreta Oscar Alzaga este apar-

tado en el sentido de que la participación de profesores, padres y alumnos en el control de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos se limita a un control de la buena gestión económica, pero no a la direc-

46

lo que atentaría

contra la libertad de enseñanza.

h) Apartado octavo: Como establece Ortiz Díaz (La edu-

cación en el Proyecto Constitucional. «Estudios sobre el pro- yecto de Constitución», Ed. Curso de Estudios Constitucio- nales, Madrid, 1978), la homologación por los poderes pú- blicos del sistema educativo «debe producirse automática- mente, siempre que los centros no estatales cumplan las condiciones de carácter técnico establecidas por la Ley».

ción

e

inspiración ideológica del

centro,

Esta posición, interpretada a la luz de lo dispuesto en el párrafo 2.° del artículo 10 de la Constitución, debe pros- perar, como señala Oscar Alzaga, toda vez que el artícu- lo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, So- ciales y Culturales de las Naciones Unidas, de 16 de di- ciembre de 1966, suscrito y ratificado por España, en sus apartados 3.° y 4.° dispone: «Los Estados partes en el pre- sente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa-moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir institu- ciones de enseñanza a condición de que se respeten los principios enumerados en el apartado 1.°, y de que la edu- cación en estas instituciones se ajusta a las normas míni- mas que prescribe el Estado.»

i) Apartado noveno: Este apartado es un modelo de im-

precisión, ¿qué centros deberán ser ayudados por los po- deres públicos? Estima Juan María Lumbreras Meabe que, evidentemente, deberán ser ayudados todos los centros de nivel obligatorio por su condición de gratuitos, así como

47

cualesquiera otros centros cuya determinación es dejada por la Constitución a ulteriores leyes de desarrollo.

Con este apartado España se integra en el grupo de paí- ses occidentales que, a excepción de Italia (cuya Constitu- ción, en su artículo 33, dispone que «las entidades y los particulares tienen derecho a establecer escuelas, estable- cimientos docentes, sin gravámenes para el Estado), sub- vencionan la enseñanza no estatal.

j) Apartado décimo: Este último párrafo reconoce la au-

tonomía de las Universidades en los términos que la ley establece. La Ley General de Educación, en su artículo 64, párrafo 1, reconoció en nuestro ordenamiento la autonomía de las Universidades.

B)

Examen del artículo 44 de la Constitución

Textualmente, el precepto dice:

«1.

Los poderes

públicos promoverán y tutelarán el ac-

ceso a la cultura a la que todos tienen

derecho.

2. Los poderes públicos promoverán la ciencia y la in-

vestigación científica y técnica en beneficio del interés general.»

En el Anteproyecto de Constitución, publicado

en

el

Bo-

letín

Oficial de las

Cortes

el

5

de

enero de

1978,

este ar-

tículo, con el número 37, establecía: «Los poderes

públicos

promoverán

y tutelarán

el

acceso de todos

a la cultura.

Los poderes

públicos promoverán la ciencia, la

ción y la técnica en beneficio del interés

general.»

investiga-

El grupo parlamentario socialista formuló voto particular de sustitución de ese texto por otro del siguiente tenor:

«Se reconoce y garantiza el derecho de todos a la cultura y a la ciencia y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten.»

48

En el Informe de la Ponencia Constitucional, publicado en

el Boletín Oficial de las Cortes de 17 de abril de 1978, este

artículo del Anteproyecto pasa a ser el artículo 40, alterán- dose sus apartados. En relación con el apartado 1, se ex- presa en el Informe que conforme a la enmienda número 613 del grupo vasco, la Ponencia da una nueva redacción a este apartado, considerando en parte aceptada la enmienda número 490 del grupo mixto. En cuanto a la enmienda nú- mero 383 del grupo socialista del Congreso, la Ponencia, por mayoría, no acepta las precisiones contenidas en la enmienda, que, por otra parte, entiende recogida en otros preceptos constitucionales. En cuanto a la enmienda núme-

ro 25 del señor Jarabo Paya, se considera recogida en otros

preceptos constitucionales. La redacción que dio la Ponen- cia se corresponde con la actual redacción del párrafo 1.° del artículo 44.

2.°, la Ponencia aceptó la en-

mienda número 1.139

tando también en parte la idea fundamental de la enmienda número 740 del señor Mayor Zaragoza. Se desestim ó ia enmienda número 383 del grupo socialista del Congreso y se dio al precepto su actual redacción.

del grupo de la minoría catalana, acep-

En relación con el apartado

En el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucio- nales y Libertades Públicas sobre el Anteproyecto de Cons-

titución (Boletín Oficial de las Cortes de 1 de julio de 1978),

el artículo que comentamos mantenía el número y la redac-

ción asignadas en el informe de la Ponencia.

El Senado propuso una modificación al párrafo 1de l pre- cepto comentado, que pasaba a ser el artículo 44 y esta-

blecía: «Se reconoce el derecho de la persona a la cultura

y compete a los poderes públicos el promoverlo y facili-

tarlo.»

Esta modificación no se recogió en el Dictamen de la Cimisión Mixta Congreso-Senado sobre el Proyecto de Cons- titución (Boletín Oficial de las Cortes de 28 de octubre

49

de 1978), en el cual, y ya con el número 44, figuraba el artículo comentado con su actual redacción.

Este precepto se inspira directamente en los artículos 9.°, párrafo 1 de la Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947 y 73 de la portuguesa de 2 de abril de 1976, pre- ceptos que han sido transcritos en otro capítulo de este estudio. Su precedente constitucional en nuestro país lo constituye el artículo 48 de la Constitución de 9 de diciem- bre de 1931.

Merece, como señala Oscar Alzaga, un juicio realmente positivo el que nuestra Constitución se haya hecho eco del mundo de la cultura y del de la ciencia; por ello, si bien el precepto tiene un significado político afortunado, no debe soslayarse que desde una perspectiva técnica adolece de dos graves defectos:

a) Por una parte, establecer que los poderes públicos

promoverán y tutelarán el acceso a la cultura es reiterar en parte algo que se encuentra constitucional izado en el

artículo 27, párrafo primero, de nuestra Constitución, que

la educación», ya que

dispone que «todos tienen derecho a

no cabe concebir una educación que no implique acceso a

la cultura por parte de quien la recibe.

b) Por otra parte, la cultura no se concibe en el texto

constitucional como uno de los derechos fundamentales re- conocidos en el capítulo segundo de la Constitución, sino como uno de los principios rectores de la política social y económica, con la grave consecuencia de que la cultura, como derecho del individuo, no goza de la protección que supone el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucio-

nal (art. 53, párr. 2.°) y el recurso de inconstitucionalidad

contra las

leyes que lo violen (art. 161) y sólo tiene el al-

cance que establece el párrafo 3.° del artículo 53, esto es, «informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos». Por lo que el derecho

a la cultura sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción or-

50

diñaría, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.

Por otra parte, debe destacarse que el artículo 44 reite- ra lo dispuesto en el Preámbulo de la Constitución, en el que se establece que la Nación española «proclama su vo-

promover el progreso de la cultura y de la

economía para asegurar a todos una digna calidad de vida»

y

se dispone que corresponde a los poderes públicos «facili- tar la participación de todos los ciudadanos en la vida polí- tica, económica, cultural y social».

la misma, en el que

luntad de

en

el

párrafo 2.° del artículo 9 °

de

Pese a los defectos y reiteraciones en que incurre este

artículo 44, sería muy loable, como ha expresado Oscar Al-

zaga, que

cultural a realizar en los próximos lustros, toda vez que si la magna obra de llevar la cultura a todos los ciudadanos tiene la servidumbre de la lentitud, ello no debe servir de excusa, sino de acicate para llevar a buen puerto esta obra de magna trascendencia por todos los medios que tienen

a su alcance los poderes públicos.

sirviese de motor para una auténtica evolución

Por lo que se refiere al párrafo 2 ° de este artículo, rei- tera, innecesariamente, afirmaciones ya contenidas, explí- cita o implícitamente, en el artículo 27. Tiene el precepto el valor, sin embargo, de apuntar a una socialización de la ciencia, de la investigación y de la cultura que esquive su burocratización, evitando su empleo para empresas triun- falistas y desarrollando los objetivos de un auténtico Es- tado social y democrático de Derecho.

C) El artículo 46 de la Constitución

Dispone este precepto: «Los poderes públicos garantiza- rán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que la integran, cualquiera que sea

51

su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.»

Este precepto en el Borrador del Texto Constitucional, publicado en la prensa diaria española el 25 de noviembre

de 1977, estaba encuadrado en el párrafo 4.° del artículo 28 con la siguiente redacción: «Los poderes públicos salva-

guardarán la conservación y promoverán el

del legado histórico, artístico y cultural de los pueblos de España y de los bienes que lo integran sitos en su terri- torio, cualquiera que sea el régimen jurídico y su titulari- dad. La ley penal sancionará cualquier atentado a este pa- trimonio.»

enriquecimiento

En el Anteproyecto del Texto Constitucional elaborado por la Ponencia y publicado en el Boletín Oficial de las Cor- tes de 5 de enero de 1978, el precepto con el número 39 disponía: «Los poderes públicos salvaguardan la conserva- ción y promueven el enriquecimiento del legado histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bie- nes que la integran sitos en su territorio, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal san- cionará los atentados contra este patrimonio.»

Esta redacción no fue objeto de ningún voto particular y el informe de la Ponencia sobre las enmiendas presentadas al Anteproyecto, publicado en el Boletín Oficial de las Cor- tes de 17 de abril de 1978, se hacía constar que de acuerdo con la enmienda número 779 del grupo de la Unión de Cen- tro Democrático, se daba una nueva redacción de este ar- tículo, que giraba ahora bajo el número 42, se aceptaba también en parte la enmienda número 492 del grupo mixto, en cuanto a la sustitución de la palabra «salvaguarda» por «garantizan». No aceptó la Ponencia las enmiendas núme- ro 2 del señor Carro Martínez , número 386 del grupo socia- lista del Congreso por mayoría; la redacción propuesta era:

«Artículo 42: Los poderes públicos garantizan y promueven el enriquecimiento del legado histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran,

52

cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.»

Este artículo, en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, relativo al Antepro- yecto de Constitución publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 1 de julio de 1978, vio alterada su redacción en el siguiente sentido: «Los poderes públicos garantizan la conservación y promueven el enriquecimiento del legado histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que la integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.» Con esta misma redacción fue aprobado el artículo en el Pleno del Congreso de los Dipu- tados en su sesión del día 21 de julio de 1978.

En el Dictamen de la Comisión de Constitución del Se- nado, sobre el Proyecto de Constitución, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 6 de octubre de 1978, el artículo 42 pasó a ser el 46, se modifican los verbos «ga- rantizan» y «promueven», que pasan a un tiempo impera- tivo con la redacción «garantizarán y promoverán»; además se añadió un párrafo 2.°, que establecía: «El Patrimonio Na- cional es una unidad indivisible cuyos bienes serán inalie- nables e imprescriptibles. Su régimen y administración se- rán objeto de una ley.»

Esta redacción fue aprobada en el Pleno del Senado ce- lebrado el 9 de octubre de 1978; sin embargo, en el Dicta- mente de la Comisión Mixta Congreso-Senado, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes de 28 de octubre de 1978, fue suprimido el párrafo 2.° del precepto, quedando redac- tado en la forma expresada al iniciar este apartado, en la redacción del Texto Oficial de la Constitución publicada en el Boletín Oficial del Estado de 29 de diciembre de 1978.

En nuestro Derecho Constitucional Histórico, el artícu- lo 45 de la Constitución de la República española de 9 de diciembre de 1931 ya establecía que «la riqueza artística

53

e histórica del tesoro cultural del Estado».

país, sea quien fuere su dueño, constituye

de

la salvaguardia

la Nación y estará bajo

En el marco del Derecho Constitucional comparado, el pá- rrafo segundo de la Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947, dispone que la República «Tutelará el paisaje y el patrimonio histórico y artístico de la Nación», y el artícu- lo 78 de la Constitución portuguesa de 2 de abril de 1976 establece la obligación del Estado de «preservar y aprove- char el patrimonio cultural del pueblo portugués».

La inclusión del artículo 46 en la Constitución sigue la pauta marcada por el constitucionalismo más moderno y es digno de aplauso. A diferencia de otras Constituciones, no se asigna al Estado una mera acción protectora del patri- monio histórico, cultural y artístico, sino que, junto a la acción conservadora y administradora de las manifestacio- nes artísticas de valor permanente, ha de adentrarse en la labor de promoción y apoyo a cuantos individuos y grupos tengan inquietudes innovadoras.

Otra característica muy acusada del tenor del artículo 46 consiste en la no utilización del vocablo «Estado», sino la palabra «Poderes Públicos», a diferencia de la Constitución de 1931; con ello se permite que la defensa y desarrollo del patrimonio histórico, artístico y cultural pueda ser desa- rrollada por los órganos de las entidades autónomas, dipu- taciones y municipios, acción que recoge la Constitución en los apartados 14 a 18 del artículo 148.

Como contrapartida, debe resaltarse que el artículo 46 de la vigente Constitución es menos amplío en su conte- nido que el artículo 45 de la Constitución de 1931, en el cual, junto a la función de salvaguardia de la riqueza artís- tica e histórica nacional, se permitía al Estado prohibir la exportación y enajenación de la misma y se le facultaba para decretar las expropiaciones legales que estimara opor- tunas para su defensa. Igualmente, en dicho precepto se

54

encomendaba al Estado la misión de confeccionar un regis- tro de la riqueza artística e histórica, de asegurar su celosa custodia y de atender a su perfecta conservación; si bien, como acertadamente matiza Oscar Alzaga, las cautelas in- troducidas en la Constitución de la Segunda República es- tán hoy en vigor junto con otras varias, en virtud de lo dispuesto por la legislación ordinaria, que es sin duda la que debe descender a normar en su detalle esta proble- mática.

D) El artículo 48 de la vigente Constitución

Dispone este artículo:

«Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.»

Este precepto, uno de los que menos polémica suscitó en el período de génesis de la vigente Constitución, inicial- mente en el artículo 42 del Borrador Constitucional, figu- raba con la misma redacción, pero junto con un párrafo se- gundo que añadía:

«Con este fin, fomentarán las organizaciones los jóvenes.»

propias

de

En el Anteproyecto del Texto Constitucional, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, perdió su párrafo segundo y pasó a constituir el artículo 41 del mismo.

En el informe de la Ponencia sobre las enmiendas pre- sentadas al Anteproyecto, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 17 de abril de 1978, se mantuvo el Texto de Anteproyecto, variándose sólo la numeración del artícu- lo, que pasó a ser el número 44. Con este texto y numera- ción, fue aprobado el precepto por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del día 21 de julio de 1978.

55

En el Dictamen de la Comisión de Constitución del Sena- do, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 6 de octubre de 1978, pasó a ser el artículo número 48, con su actual redacción.

Este precepto carece de antecedentes históricos en nues- tro derecho constitucional histórico, y se inspira en el con- tenido del artículo 70 de la Constitución portuguesa de 2 de abril de 1976, que bajo la rúbrica «De la juventud» dispone:

«1. Los jóvenes, sobre todo los jóvenes trabajadores, go- zarán de protección especial para hacer efectivos sus de- rechos económicos, sociales y culturales, principalmente:

a) El acceso a la enseñanza, a la cultura y al trabajo.

b) La formación y promoción

profesional.

c) La educación física, el deporte y el aprovechamiento

del tiempo libre.

2. La política de la juventud deberá tener como objeti-

vos prioritarios el desarrollo de la personalidad de los jó- venes, el gusto por la creación libre y el sentido de servi-

cio a

la

comunidad.

3. El Estado, en colaboración con los colegios, las em-

presas, las organizaciones populares básicas y las colecti- vidades de cultura y recreo, fomentará y auxiliará las orga- nizaciones juveniles en la consecución de aquellos objetivos, así como todas las formas de intercambio internacional de la juventud.»

Como se evidencia de la simple lectura del precepto, los párrafos 1.° y 3.° del mismo inspiraban claramente los párra- fos 1.° y 2.° del artículo 42 del Borrador Constitucional. Des- aparecido este párrafo 2.°, la influencia del texto portugués sigue latiendo en el párrafo 1.° del actual artículo 48 de nuestra Constitución, si bien menos demagógica que la por-

56

tuguesa, no establece la nuestra especialidad alguna en fa- vor de la juventud trabajadora, ya que ello vulneraría el imperativo del artículo 14 de nuestra Constitución, que esta- blece que «Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de naci- miento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condi- ción o circunstancia personal o social.»

Este artículo 48 resulta en principio superfluo, toda vez que los jóvenes, como cualquier ciudadano español, ya tie- nen reconocido en el artículo 23, párrafo 1.°, «el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones perió-

dicas por sufragio universal», por una parte, y por otra, como todo ciudadano, ya tenía reconocido su derecho al acceso

a la cultura en el artículo 44 de la Constitución, derecho

que los poderes públicos debían promover y tutelar, según

el tenor del mismo

precepto.

No se trata en el artículo 48, de reconocer a la juventud unos mayores derechos sobre los que ostentan la genera- lidad de los ciudadanos, pues ello atentaría gravemente

contra la igualdad ante la ley preconizada en el artículo 14 de la Constitución; sino de reconocer los mismos derechos,

si bien los cauces de ejercicio de los mismos deberán ser

especialmente adecuados a la juventud; de aquí que tenga especial importancia el vocablo «condiciones»; se trata, pues, de articular una política imaginativa y realista que cree los cauces de participación de los jóvenes en el desa- rrollo político, social, económico y cultural de nuestro país.

Finalmente, debe observarse que, al igual que en el caso de los artículos 44 y 46, la Constitución, en su artículo 48, emplea la locución «poderes públicos» y no la palabra Es- tado, lo que da pie a que las Comunidades Autónomas pue- dan igualmente colaborar en la creación de cauces de par-

ticipación juvenil en el desarrollo político, social, económico

y cultural.

57

E) El artícul o 148 de la Constitució n

Esta norma constitucional establece, en su párrafo pri- mero, las materias en que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias; en lo que afecta al objeto de nuestro estudio, tienen particular importancia los siguientes apartados:

14)

«Artesanía» .

15)

«Museos , Bibliotecas y Conservatorio s de

Músic a de

interés para la Comunidad Autónoma».

16)

«Patrimoni o

monumental

de

interé s de

la Comuni -

dad Autónoma».

 

17)

«El fomento

de la cultura, de la investigació n y, en

su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Au- tónoma».

no es rígida, toda vez que el

párrafo segundo de este artículo dispone:

«Transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sus competencias dentro del marco establecido en el artícu- lo 149.»

La enumeración de materias

Este artículo, que no estaba incluido en el Anteproyecto Constitucional, fue introducido en el Informe de la Ponencia sobre las enmiendas presentadas al Anteproyecto en la for- ma de una «Disposición adicional nueva», en cuyos apar- tados m) a o) se incluían los actuales números 14 a 17 del artículo 148.

En el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucio- nales y Libertades Públicas, relativo al Anteproyecto de Constitución, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 1 de julio de 1978, la «Disposición adicional» anterior se integra en el artículo 141; con esta misma numeración y contenido fue aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 21 de julio de 1978.

58

La Comisión de Constitución del Senado varió la numera- ción del precepto, que pasó a ser el 146, sin alteración de su contenido en las materias que nos interesan. Debe des- tacarse que don Fernando Chueca Goitia formuló un voto particular al apartado ñ), hoy 15, proponiendo la siguiente redacción alternativa: *ñ) Museos, bibliotecas, archivos, conservatorios de música fundados o que puedan erigirse por una Corporación regional, provincial o municipal.»

El Pleno del Senado, en las modificaciones que propuso al artículo 146, no varió los apartados objeto de nuestro estudio.

de la Comisión Mixta Congreso-Senado,

sobre el proyecto de Constitución, este artículo pasó a ser el artículo 148, manteniendo su actual redacción.

En

el

Dictamen

Este artícul o est á inspirado por el artícul o 117 de la Cons- titución italiana, que establece las materias sobre las que las regiones dictarán normas legislativas, si bien, en el área cultural a que se circunscribe nuestro estudio, es más amplio el artícul o 148 españo l que el artícul o 117 italiano, toda vez que en éste las únicas competencias culturales asumidas por las regiones son las relativas a «museos y bibliotecas de Corporaciones Locales».

La relación de materias que contiene el precepto comen- tado no supone que las mismas se atribuyan *in toto» a la Comunidad Autónoma de que se trate, sino que cada Co- munidad Autónoma podrá discrecionalmente asumir total o parcialmente las competencias sobre las materias enume-

radas en el artículo 148. Ello implica que la mayor parte de

148 puedan ser objeto

las materias que enumera el artícul o

de «competencias compartidas entre los órganos de las Comunidades Autónomas y los órganos de la Administración Central, e incluso de la Administración Periférica del Es- tado».

contiene

son las que puedan considerarse «competencias mínimas»,

Las

competencias

que

el

precepto

comentado

59

toda vez que la generalidad de las regiones podrán asumir, transcurridos cinco años desde la aprobación de sus Esta- tutos, otras competencias de las no enumeradas en el artícul o 149 de la Constitución , asunció n de competencias complementaria que tal y como establece la disposición transitoria segunda de la Constitución podrá ser realizada de inmediato por los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Au- tonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse la Constitu- ción, con regímenes provisionales de autonomía, siempre que así lo acuerden, por mayoría absoluta, sus órganos pre- autonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Go- bierno y elaborando el proyecto de Estatuto de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.

Com o señal a Osca r Alzaga , el párraf o 2.° del artícul o 148 es una cautela que adopta el legislador consciente del trau- matismo que puede provocar la transformación, de la noche a la mañana, del viejo Estado unitario español en un Estado ampliamente regionalizado; la experiencia italiana aconseja que se digiera tan amplia transformación administrativa por etapas, pues a la postre, el que algunas Comunidades Au- tónomas tengan que esperar cinco años, no significa ningún desafuero, mientras que un caos en la gestión de la «res pu- blica» podría traer graves consecuencias para los particu- lares y para el interés general; aboga también por esta solución la experiencia recogida en el período preauto- nómico.

Por otr a parte , deb e considerars e que el artícul o 151 de la Constitución establece que «No será preciso dejar trans- currir el plazo de cinco años a que se refiere el apartado 2) del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómi- co sea acordada dentro del plazo del artículo 143, 2 (en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones Locales inte- resadas), además de por las Diputaciones o los órganos

60

interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada me- diante remeréndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, en los términos que establezca una ley orgánica.»

Finalmente, debe formularse una precisión técnica a la redacción del artículo; el precepto destaca que las Comu- nidades Autónomas podrán asumir competencias en deter- minadas materias, pero en este particular la Constitución adolece de cierta ambigüedad; habla indeterminadamente

de «competencias» sin especificar el carácter ejecutivo-ad- ministrativo o legislativo de las mismas. La circunstancia

de que el artícul o 152 de la Constitució n

ganización institucional autónoma se base en una Asamblea Legislativa y el tenor del artículo 150, párrafo 1, que prevé que las Cortes Generales en materia de competencia esta- tal puedan «atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directri- ces fijados por una ley estatal», parecen indicar que la Constitución no se muestra contraria a una asunción de competencias legislativas en estas materias. Ello no impli- ca riesgo alguno, toda vez que el párrafo tercero del ar- tícul o 150 de la Constitución , prev é que «El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a la com- petencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.»

prevea que la or-

F) El artícul o 149 de la Constitución

Este interesante precepto complementario del artículo anterior establece, en su párrafo primero, aquellas materias

61

en las que el Estado tiene competencia exclusiva. En el área objeto de nuestro estudio tienen singular interés los siguientes apartados del párrafo primero:

«9.°

Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

15.

Fomento

y coordinación general

de la investigación

científica y técnica.

27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y te-

levisión y, en general, de todos los medios de comunicación

social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo

y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monu-

mental español, contra la exportación y la expoliación; mu- seos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Au- tónomas, y

30. Regulación de las condiciones de obtención, expedi-

ción y homologación de títulos académicos y profesionales

y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la

Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.»

El interesante párrafo segundo de este artículo establece:

«Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio

de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará

la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas

de acuerdo con ellas.»

Finalmente, el párrafo tercero del precepto establece que:

«Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución, podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La com- petencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas

62

normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido

a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades

Autónomas.»

Este artículo, y sobre todo el número 28 del párrafo 1

y el párrafo 2 del mismo, padeció una complicada génesis

en el período constituyente; inicialmente integraba el ar-

Borrador Constitucional , en el que tan sólo

se consignaba como competencia exclusiva del Estado di- rectamente relacionada con la cultura: «El fomento de la cultura española en el exterior y protección del patrimonio cultural español, por lo que se refiere a la exportación» (apartado 30). Esta redacción suponía que, en la práctica, el Estado quedaba desprovisto de competencias culturales di- rectas en el territorio nacional, competencias que lógica- mente serían asumidas por las Comunidades Autónomas.

tícul o

143

del

En el Anteproyecto del Texto Constitucional, el actual

artículo 149, excepto en lo que se refiere estaba recogido en los artículo s 137 y 138,

lo 138 omití a toda referencia al actual contenido del nú-

mero 28 del

artícul o 138 del Anteproyecto , el Grupo Parlamentario So- cialista del Congreso formuló un voto particular de susti- tución de su texto, proponiendo, entre otros puntos, que el Estado tan sólo tuviera competencia exclusiva en relación con la protección del patrimonio cultural español contra la exportación; que existieran competencias compartidas entre Administración Central y Territorios Autónomos en materia de «museos, bibliotecas, archivos, academias y patrimonio artístico y monumental dependiente de la Administración Central, y que finalmente, a los Territorios Autónomos les correspondiese la legislación exclusiva y la ejecución en materia de cultura, museos, bibliotecas, archivos, acade- mias y patrimonio artístico y monumental dependiente del ordenamiento autónomo».

a su párrafo 2° , si bien el artícu-

artícul o 149 de la vigente Constitución . A este

63

En el Informe de la Ponencia sobre las enmiendas pre- sentadas al Anteproyecto, el precepto pasó a constituir el artículo 141, estando ausente todavía el contenido del nú- mero 28 del actual artículo 149. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso retocó levemente este precepto y lo numeró como 143; con esta numeración y con un contenido análogo, fue aprobado el texto en el Pleno del Congreso.

El texto aprobado por el Congreso negaba al Estado prác- ticamente competencias culturales inmediatas en el terri- torio nacional.

Fue en el Senado, donde se introdujeron modificaciones más sustanciosas. Así en el Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado, relativo al proyecto de Constitu- ción, se añadieron al artículo que comentamos numerado con el 148, un párrafo tercero idéntico al actual, y un pá- rrafo segundo que establecía: «Sin perjuicio de las compe- tencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el artículo 146, compete al Estado por sí o con- juntamente con ellas la protección y fomento del patrimonio cultural común y de la comunicación cultural entre todos, para lo cual el Estado podrá establecer en todo el territorio las instituciones educativas y culturales pertinentes.»

Este párrafo proviene de una enmienda defendida por el señor De la Cierva en la Comisión de Constitución del Senado. El citado senador adujo en favor de la incorpora- ción de este apartado: «Los problemas de la cultura, des- cuidados de forma flagrante por parte del Estado desde fi- nes del siglo XVIII (con fugaces excepciones en la Primera Restauración y en la Segunda República, en cuya legisla- ción cultural se inspira expresamente esta enmienda), han sido considerados insuficientemente por el Congreso en el Proyecto de Constitución, al que sin olvidar sus méritos

no puede calificarse, por desgracia, como proyecto cultural. No nos hemos librado aún de esta inercia arrastrada por la

indiferencia ya bisecular del Estado hacia la cultura. (

)

64

«La cultura es una realidad profunda y trascendente, cuyo fomento no puede atribuirse en exclusividad ni al Estado

ni a las Comunidades Autónomas, porque la dialéctica, vital

para la convivencia política entre el Estado y las Comuni- dades Autónomas, debe inscribirse plenamente, expresa-

mente, en el plano de la cultura. (

«Claro que las Comunidades Autónomas van a desempe-

ñar un papel relevante en el terreno cultural, pero ese papel no tiene que ser exclusivo, porque nada hay en una comu- nidad de convergencias históricas, como es España, menos exclusivo que la cultura, que es peculiar y común dentro de cada una de nuestras comunidades históricas y reales, que debe ser común incluso en su peculiaridad variable, dentro de una Constitución que considera el pluralismo y

a la vez la convergencia de lenguas y culturas, no como un problema sino como un tesoro.»

«Una interpretación de la cultura como exclusiva del Es- tado sería recaer en las aberraciones contracultura les del pasado próximo; una exclusión del Estado podría introducir involuntariamente, sin duda, un remedo subrepticio de una soberanía cultural, cuando la única soberanía que la Cons- titución reconoce es la del pueblo español.»

«Como ante la experiencia histórica disponible y ante las perspectivas sociológicas actuales, las Comunidades Autó- nomas estarán lógicamente más interesadas en fomentar los aspectos peculiares de su cultura, conviene reservar expresamente al Estado, que no es una sombra ajena, sino una realidad común, la posibilidad de establecer y mante- ner iniciativas e instituciones culturales que aseguren la

intercomunicación cultural por dos vías: primero, el fomen-

to y defensa del patrimonio cultural común; después, el co-

nocimiento activo de la cultura de cada Comunidad Autó- noma, en el ámbito territorial y espiritual de todos los demás.»

tam-

bién las Comunidades Autónomas, pero conviene asegurar

«En tan

altos fines estarían, sin duda, interesadas

65

constitucionalmente, tanto por motivos políticos como cul- turales, la acción subsidiaria del Estado en tan delicadísimo terreno.»

«José Ortega y Gasset, en el primero de sus escritos

conocidos, que data de 1907, declaraba ya: 'El Estado tiene

un deber primero:

la cultura'.»

«No se presenta esta enmienda, señoras y señores sena- dores, por desconfianza y recelo ante la actividad cultural de las Comunidades Autónomas; que tales sentimientos nacen de la incomunicación y ésta es una enmienda para la comunicación cultural.»

El Pleno del Senado propuso como modificación cultural fundamental la inclusión del apartado 28 del artículo 148, redactado de la siguiente forma: «Museos , bibliotecas, ar- chivos y patrimonio artístico y monumental de interés para el Estado, defensa del patrimonio cultural español contra la exportación.»

Igualmente, en dicho Pleno se propuso la inclusión de los párrafos 2.° y 3.° del artículo 148, con la redacción que ac- tualmente tiene en el artículo 149.

En el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado, sobre el Proyecto de Constitución, el precepto recibió su actual numeración y redacción definitiva.

El comentario de este precepto debe destacar tres extre- mos fundamentales:

Primero.—En el apartado primero del artículo se mencio- nan determinadas competencias que el Estado se reserva con carácter «exclusivo» y que, por tanto, en principio, no podrían ser recabadas por las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, tal «exclusividad» es muy relativa. En efec- to, por una parte, de las 32 competencias que se reserva el Estado, en la práctica más de la mitad pueden resultar competencias concurrentes, bien porque la competencia estatal se enuncia como tal pero a continuación se haga

66

la salvedad expresa de que «sin perjuicio de ello» las Comunidades Autónomas pueden asumir determinadas com- petencias (apartados 8, 17, 23, 27, 28 y 29), bien porque

la competencia del Estado se limite a fijar las «bases» (13, 16, 17, 18, 23 y 25). Por otra parte, debe destacarse que la propia Constitución, en su artículo 150, prevé que las Cortes Generales en materias de competencia estatal, po- drán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autó-

, añadiendo el párrafo 2.° que el Estado podrá igualmente transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, me- diante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

nomas la facultad de dictar para sí normas legislativas

Segundo.—La inclusión por el Senado del apartado se- gundo, apartado omitido en las fases previas de redacción del proyecto constitucional, llevados a cabo en el seno del Congreso, consagra la presencia del Estado en el marco del fenómeno cultural, siendo la cultura atribución «esencial del mismo», lo que le confiere un protagonismo activo en su protección y promoción, protagonismo que el texto Cons- titucional le atribuye no con el carácter de derecho, sino con el de deber.

Por otra

parte,

en dicho párrafo segundo, con carácter •

concurrente, se impone al Estado la misión de facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas de acuerdo con ellas. La defensa de la atribución al Estado de la función de promover el intercambio cultural interre- gional parte de entender que la atribución de competencias en materia cultural a las regiones no debe dar lugar a compartimentos culturales estancos. El desarrollo cultural, el crecimiento de la cultura a través de aportaciones enri- quecedoras, exige una apertura al exterior, un contacto con otros elementos renovadores que enriquezcan la cultura preexistente. Si este principio es operativo en el intercam- bio cultural internacional, con mayor razón debe serlo en

67

el marco de los intercambios ¡nterregionales, intercambios cuya fluidez es notoriamente superior al no existir barreras idiomáticas interpuestas.

El atribuir al Estado la realización del intercambio cultu- ral regional no significa sino un deseo de facilitar este in- tercambio, mediante la creación de canales que permitan el contacto cultural entre todas las regiones de España, in- cluso entre aquellas más distantes geográfica o tradicional- mente. Sin perjuicio de que las regiones creen sus propios canales de intercambio y contacto cultural.

Finalmente, debe destacarse que esta misión conferida al Estado de facilitar la comunicación cultural entre las Co- munidades Autónomas, impone el texto Constitucional que se realice «de acuerdo con ellas», lo que en la práctica puede conducir a que las Comunidades Autónomas puedan vetar alguna iniciativa cultural del Estado en este campo de la intercomunicación cultural.

Tercero.—El

apartado tercero del artícul o 149 de la Cons-

de vital im-

titución, aborda tres portancia.

cuestiones fundamentales

A) La primera cuestión es la relativa a las competen-

cias residuales: los Estados Federales, al abordar esta cues- tión, optan por una de las dos siguientes soluciones:

1. Las competencias residuales corresponden a los Es-

tados miembros (USA, Alemania Federal, Suiza).

2. Las competencias residuales corresponden al Estado

Federal (Canadá, India, Venezuela).

La Constitución de la Segunda República Española del año 1931, en su artículo 18, seguía este segundo sistema:

«Todas las materias que no estén explícitamente recono- cidas en su Estatuto a la región autónoma, se reputarán propias de la competencia del Estado.»

establece un

sistema algo más complicado; como señala Oscar Alzaga,

El artícul o 149

de la Constitució n de

1978

68

existen unas competencias inicialmente residuales (todas

149), y

otras «definitivamente residuales» (aquellas otras que no estando comprendidas en el número 1 del artículo 149, no hayan sido tampoco asumidas por la Comunidad Autónoma en su Estatuto).

las no atribuidas al Estado en el núm. 1 del art.

B) La segunda cuestión que se plantea es la solución

de los conflictos normativos entre normas del Estado y normas dictadas por las Comunidades Autónomas, en todo lo que no sea competencia «exclusiva» de éstas. La formu- lación del planteamiento de los conflictos de normas está poco lograda, pues en principio parecería que pueden exis- tir competencias «exclusivas» de las Comunidades Autóno- mas, siendo así que, como claramente establece el párrafo tercero del artículo 150, la intervención del Estado por ra- zones de interés general no puede ser excluida aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de las Co- munidades Autónomas.

El error en que incurre la Constitución en este extremo deriva de haberse copiado literalmente el artículo 21 de la Constitución de 1931 (que establecía que «El derecho del Estado español prevalece sobre el de las regiones au- tónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas en sus respectivos Estatutos»), sin tener en cuenta que éste era congruente con el artículo 16

de la propia Constitución de 1931, que admitía que pudieran corresponder a las regiones autónomas en las materias que no fueran competencia del Estado «la legislación exclusiva

y la ejecución directa».

Para resolver estos conflictos, se establece la primacía de las normas estatales, primacía cuya apreciación corres- ponderá declararla al Tribunal Constitucional (art. 161.1 c).

C) Finalmente, la última declaración que contiene este

párrafo tercero es la proclamación del carácter supletorio del Derecho Estatal respecto del Derecho Comunitario Au-

69

tonómico, carácter supletorio que es una consecuencia ló- gica de la consideración de los Estatutos de Autonomía como una parte integrante del ordenamiento jurídico del

Estado , que s e contien e en de la Constitución.

el

apartado 1 del

artícul o

147

70

CAPITULO VII

LA CULTURA Y LAS AUTONOMIAS BAJO EL PRISMA DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978

I.

Introducción

Examinados en capítulos anteriores los principios cons- titucionales del derecho comparado e histórico español re- lativos al hecho cultural, y analizados en el capítulo ante- rior aquellos artículos de nuestra Constitución más directa- mente vinculados con el fenómeno cultural, estamos en condiciones de abordar en el presente capítulo el tema cen- tral de nuestro estudio.

Para ello, distinguiremos tres problemas

fundamentales:

— En primer lugar abordaremos las características con

en la Constitución

las que aparece regulada la cultura española.

— En segundo término, estudiaremos los principios que deben regular la distribución de las competencias en- tre el Estado y las Comunidades Autónomas en ma- teria de cultura.

— Finalmente, a la vista de las conclusiones que se formulen en el apartado anterior, analizaremos las relaciones que existen entre determinados temas cul- turales y las autonomías.

71

II.

Característica s con las que aparece regulada la cul- tura en la Constitución Española

Toda sociedad necesita para reproducirse como tal, no sólo asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas, sino también garantizar, por medio de una organización eficaz, la transmisión de su herencia cultural; esta función de transmisión cultural se lleva a cabo a través de diversos medios, históricamente variables o relacionados con el sis- tema económico y político vigentes, de tal forma que la alteración de los contenidos culturales de una sociedad pue- de considerarse, a su vez, como fuente de cambios sociales. Constituyen, entre otros medios, instituciones o sujetos que contribuyen a la creación y a la transmisión cultural, la comunicación individual, los actos de masas, el arte, la fa- milia, las instituciones religiosas, la ciencia, el lenguaje, los medios de comunicación de masas y las instituciones de enseñanza.

A partir de estos conceptos, y como ha expresado Jesús Prieto de Pedro («Consideraciones sobre la enseñanza en la Constitución», Lecturas sobre la Constitución española, tom o II, Faculta d de Derecho , Universida d Naciona l d e Edu- cación a distancia, Madrid, 1978), resulta fácil comprender que el Estado contemporáneo haya asumido como uno de los objetivos de su actividad la intervención en la cultura. Cualquier Constitución histórica europea nos puede servir para constatar este hecho.

Sin embargo, si comparamos los textos constitucionales de principios del siglo XIX (algunos de los cuales fueron expuestos en el capítulo V) con otros posteriores y actua- les (como los estudiados en el capítulo IV), se observa, como ha precisado el autor antes citado, una profunda evo- lución que se detecta:

1)

Por la cantidad de medios o mecanismos culturales,

cuya regulación se incluye.

72

2) Por la presencia o ausencia del término «cultura», como síntesis globalizadora sobre la que se efectúa esa intervención, y por la misma extensión que el legislador da a dicho concepto, y

3) Por la naturaleza e intensidad de las técnicas de intervención que se emplean, las cuales definen la posición del Estado ante la cultura.

Basta, a título de ejemplo, comparar la Constitución es- pañola de 1812, en la que sólo se regulan como aspectos relacionados con la cultura, la instrucción pública y la liber- tad de imprenta (artículos 366 a 371), con la de la Segunda República de 1931, en donde, como se detalla en el capí- tulo V de este estudio, se regula extensamente la cultura y, finalmente, con la constitución vigente, para apreciar el incremento de la acción estatal sobre la Cultura.

Nuestra

Constitución regula

pectivas distintas:

la cultura

desde dos pers-

a) En un sentido global, considerando la cultura como

sistema cultural. Esta acepción supone una novedad cuali- tativa respecto a cualquier texto anterior. Así, frente a la trilogía de categorías básicas de expresión de la vida hu- mana (la política, la economía y la sociedad) que aparecían en textos precedentes, en esta Constitución se ha amplia-

do a cuatro; así, el artículo 9.°, en su párrafo 2.°, establece

que «Corresponde a los poderes públicos

facilitar la par-

ticipación de todos los ciudadanos en la vida política, eco- nómica, cultural y social.» En el mismo sentido, el artícu- lo 48 dispone que «Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juven- tud en el desarrollo político, social, económico y cultural.»

En este mismo sentido global, el Preámbulo de la Cons-

titución establece que «La nación española

voluntad de

economía para asegurar a todos una digna calidad de vida

proclama su

promover el progreso de la cultura y de la

73

Otras referencias a la cultura, también en su sentido glo- bal, se contienen en los siguientes artículos:

— Artículo 44, párrafo 1: «Los poderes públicos promo- verán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho.»

de

prisión que estuviere cumpliendo la misma en todo

al

— Artículo 25, párrafo 2: «

al

e l

condenado

a

la

a

pena

y

caso tendrá derecho

acceso

cultura

desarrollo integral de su personalidad.»

— Artículo 50: Los poderes públicos promoverán el bien-

estar de la tercera edad mediante un «sistema de ser- vicios sociales que atenderán sus problemas específi-

cos de salud, vivienda,

cultura y ocio».

Artículo

149,

2: «El Estado considerará el servicio

de

la cultura como deber y atribución

esencial.»

b)

En el ámbito de los distintos aspectos concretos que

inciden sobre la cultura, esto es, los medios, instrumentos

y sujetos que tienen relevancia en la creación, depósito y transmisión de la misma, la regulación es también consi- derablemente extensa.

Así observamos

que

la Constitución:

1) Regula en su artículo 3.°, párrafo 3 «La riqueza de

las distintas modalidades lingüísticas de España», estable- ciendo que «es un patrimonio cultural que será objeto de

especial

respeto y protección.»

2)

Reconoce

en

el

artículo 20

los derechos

de

libertad

de

expresión

por

cualquier

medio

de

reproducción, de

li-

bertad de cátedra

y

la comunicación

o recepción

libre

de

información veraz por cualquier medio de difusión.

 
 

3)

Regula

los medios de comunicación social (art.

20,

3)

disponiendo

que

la sociedad

y

de las diversas

respetarán el pluralismo de lenguas de España.

 
 

74

4) Trata en el artículo 27, detenidamente, de la ense- ñanza, medio fundamental para el progreso y la transmisión cultural.

cultural,

obligándose a los poderes públicos a su conservación (ar- tículo 45).

Este cambio cuantitativo y cualitativo en el tratamiento de la cultura que se observa en las Constituciones moder- nas y entre ellas en la española, implica un desarrollo del fenómeno cultural tan intenso que ha conducido a que algu- nos autores como Legaz Lacambra, hayan utilizado el con- cepto Estado de Cultura referido al Estado Moderno. Según este autor, la cultura iría sustituyendo con el progreso de los tiempos a la religión, y de este modo el Estado dejaría de ser un Estado de poder para convertirse en un Estado de cultura. El desarrollo de la cultura constituiría, la nueva ética del Estado secularizado, que desde esta nueva pers- pectiva se ofrece como cauce a todos los modos de expre- sión cultural de los individuos y de los grupos sociales (regiones autónomas incluidas), ya que la cultura constituye la característica más genuina de la sociedad.

Este Estado de la Cultura, así caracterizado, debe respon- der a dos principios fundamentales:

1) El de libertad cultural: ya que los límites de la cul- tura son más amplios que los del mismo Estado, toda vez que el Estado-Cultural es un resultado de la evolución his- tórica de la cultura misma.

2) El desarrollo de la cultura: que supone no sólo que el Estado tutela las diversas manifestaciones culturales de la sociedad, sino que obligase a contribuir al enriquecimien- to cultural, poniendo a disposición de aquélla los medios ma- teriales y personales adecuados para que ese progreso se realice.

Ambos principios están reconocidos por nuestra Consti- tución: el de libertad cultural en artículos tales como el 3,

5)

Regula

el

patrimonio

histórico, artístico y

75

20; el de desarrollo

párrafos 2, 44, 46, 48 y 149, entre otros.

de

la cultura

late en los artículos 9,

Ahora bien, e| reconocimiento que realiza nuestra Cons- titución, en su artículo 2.°, al derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la nación espa- ñola, plantea el problema de determinar qué competencias corresponderán al Estado y cuáles a las entidades autóno- mas en la labor común de proteger y desarrollar la cultura.

III. Principios que deben regular la distribución de las competencias entre Estado y Comunidades Autóno- mas en materia de cultura

1)

Introducción

El «consenso» que existió dentro de la Ponencia Consti- tucional ha establecido con rango de forma fundamental un sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que ha causado insatisfacción

general; no responde a ningún esquema teórico tradicional,

y

ni siquiera coincide con el propio de un sistema federal

o

regional. Se trata de un sistema artificioso y complicado,

cuyos mecanismos, altamente sofisticados, se revelan inca- paces de garantizar unas relaciones armónicas entre los su- jetos cuyas competencias trata de regular.

La imprecisión de los preceptos constitucionales que tra-

tan de establecer las competencias respectivas del Estado

y de las Comunidades Autónomas, no es sino una mera con-

secuencia de la imprecisión genérica de todo el título VIII de la Constitución, que regula la «organización territorial del Estado». Este título, como ha señalado Oscar Alzaga, en sus «Comentarios a la Constitución Española de 1978», es el más polémico de la Constitución, si bien «lo rocam- bolesco de la sistemática y la perplejidad que ofrecen al- gunas de las soluciones técnicas a que se llegó no obe- dece a ignorancia de los constituyentes, sino al hecho inne-

76

gable de que para alcanzar un consenso mínimo en esta materia hubo que hacer auténticos malabarismos».

Este título es el resultado no sólo de intentar hacer fren- te a la necesidad de lograr un compromiso sobre el tema de todas las fuerzas políticas en presencia, sino también es fruto de la convicción de que había que establecer una normativa flexible para hacer frente a una problemática plural y, sin embargo, tratando a la vez de evitar en el reparto de competencias la creación de privilegios a favor de determinadas regiones.

No era la misma problemática la de los pueblos vasco y catalán, que ya en su día habían sido titulares de Estatutos de Autonomía, que el de las restantes regiones, cuya vo- cación autonomista tenía matices peculiares.

El único dato firme era que la idea del Estado centrali-

zado carecía de partidarios en absoluto, aunque las fuerzas políticas discrepasen en la forma de regionalizar el Estado.

Aunque políticamente era necesaria una regionalización del Estado, no se podía partir del supuesto de que el Es- tado centralizado sea negativo. La demagogia y el oportu- nismo político vinculaban las ideas del autogobierno con la de desarrollo económico, lo que supone una grave distor- sión de la verdad. Como comenta Oscar Alzaga, basta pen- sar en la situación de desarrollo económico alcanzada por Sicilia o Baviera, en comparación con las restantes zonas geográficas que integran los Estados en que se encuentran inmersos, para comprender que, en buena teoría, ni las au- tonomías tienen nada que ver con el desarrollo económico ni el centralismo político-administrativo es un invento del franquismo.

A la vista de todos los factores en liza, las Cortes Cons-

tituyentes como solución política trataron de establecer un título VIII capaz de albergar el Estatuto solicitado por las fuerzas políticas catalanas, hábil para permitir al País Vasco elevadas cuotas de autogobierno, y a la vez suficiente para

77 —

permitir que las zonas de nuestra geografía que en el pasa- do no había caminado por la senda autonómica y desearan recorrerla en el presente lo hicieran razonablemente y con lentitud, de la mano del poder central del que siempre se habían sentido partícipes.

ecléctica

permite comprender la defectuosa técnica jurídica emplea-

da

próximo, como señala

Oscar Alzaga a la cuadratura del círculo.

La

en

complejidad

de

articular

una

solución tan

la solución de

un problema

2)

Los criterios

constitucionales

de distribución

de

competencias

Para Oscar Alzaga el sofisticado mecanismo de distribu- ción de competencias que establece la Constitución, direc-

tamente en los artículo s 148 y 149, y colateralmente en los artículo s 150 a 152, exige distinguir los siguientes su -

puestos:

a) Competencias exclusivas del Estado: se subdividen

a su vez en transferibles e intransferibles y en delegables

o indelegables.

b) Competencias que en principio corresponden al Es-

tado, pero que pueden ser objeto de delegación o transfe- rencia: se trata de facultades relacionadas en el artícu- lo 149, párrafo 1, que, como establece el párrafo 2.° del artículo 150, «por su propia naturaleza son susceptibles de transferencia o delegación». La transferencia o delegación se efectuaría mediante ley orgánica, ley en la que se pre- verán las formas de control que se reserve el Estado.

c) Competencias mínimas que puedan asumir las Comu-

nidades Autónomas: están enumeradas en la relación de materias del artículo 148, párrafo 1, y son competencias compartidas o compartibles con el Estado.

d) Nivel medio de competencias en el que pueden mo-

verse las Comunidades Autónomas: viene dado por la suma de:

78

Las competencias mínimas del artículo 148, párrafo 1.

La ampliación de las competencias anteriores trans- curridos cinco años y mediante una reforma estatu- taria (art. 148, páf. 2), o bien sin transcurrir dicho plazo, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 151, párrafo 1.

Las competencias remanentes no atribuidas expresa- mente al Estado en el párrafo 1 del artículo 165, y que pueden ser mencionadas en los respectivos Es- tatutos, de conformidad con lo previsto en el mismo artículo 149, párrafo 3.

Las competencias legislativas que el Estado delegue a las Comunidades Autónomas (art. 150, par. 1).

e)

Nivel máximo de competencias alcanzable por las Co-

munidades Autónomas, mediante un Estatuto aprobado por el procedimiento previsto en el artículo 151, párrafo 2; las competencias alcanzables serán:

— Las competencias jurisdiccionales implícitas en la re- dacción de los párrafos segundo y tercero del artícu- lo 152, 1.

ar-

— La totalidad

de

las competencias descritas en el

tículo

148.

— La totalidad

tículo 149, 3.

de las competencias

remanentes

del ar-

— Las competencias legislativas que atribuyen las leyes marco previstas en el artículo 150, párrafo 1.

— Cuantas competencias de titularidad estatal sean de- legables o transferibles «por su propia naturaleza», lo que no es recogible directamente por el Estatuto de Autonomía, sino a través de ley orgánica espe- cífica (art. 150, par. 2].

Como señala Oscar Alzaga, este nivel máximo de auto- nomía en la práctica es difícilmente alcanzable por los

79

territorios a los que no afecte la disposición transitoria segunda, ya que el mecanismo del párrafo primero del ar- tícul o 151 (Acorda r la iniciativ a de l proces o autonómic o la s Diputaciones, las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, en el breve plazo previsto en el artícul o 143 y ratificació n por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, en referéndum de acuerdo con los tér- minos establecidos en una ley orgánica) es muy rígido.

El profesor Tomás Ramón Fernández («El sistema de dis- tribución de competencias entre el Estado y las Comuni- dades Autónomas», Lecturas sobre la Constitución Espa- ñola, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Educa- ción a Distancia, Madrid, 1978), ha planteado la interesante cuestión de si existen o no las competencias compartidas o concurrentes que Oscar Alzaga admite en su exposición. En principio, opina el citado autor que dado el esquema de distribución de competencias que la Constitución establece, la respuesta debería ser negativa, abstracción hecha de lo dispuesto en los números 1 y 3 del artículo 150.

Se funda dicho autor en que la Constitución ha huido del esquema habitual de reparto de competencias que se utiliza en los Estados de estructura pluralista, federales o regionales, consistente en delimitar tres campos distintos:

— Competencias propias del Estado.

Competencias

— exclusivas

de

las

Comunidades

infra-

estatales.

Competencias

— concurrentes.

En lugar de este esquema, nuestra vigente Constitución ha delimitado un ámbito de competencias exclusivas del Estado, enumeradas en el párrafo 1, permitiendo que los Estatutos de las Comunidades Autónomas, inmediata o su- cesivamente, recaben todas las demás; ello supone que a

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partir de la promulgación de los Estatutos todas las mate- rias estarán distribuidas entre el Estado y las Comunidades y asignadas a aquél o a éstas con carácter exclusivo, cua- lesquiera que sean los términos del reparto.

Teóricamente, no quedarían vacíos entre ambas zonas, es decir, no existiría una zona común al Estado y a las Comu- nidades Autónomas, puesto que la propia Constitución dis- pone que las competencias residuales (las no mencionadas en el artículo 149, párrafo 1 y no recabadas expresamente por los Estatutos), serán estatales (art. 149, par. 3.°).

¿Cómo se entiende entonces el principio que se formula en el artículo 149, párrafo 3.°, de la prevalencia del Derecho Estatal sobre el Derecho Comunitario en caso de conflicto? En realidad, no tiene por qué haber conflicto de normas, porque los ámbitos materiales están separados y, por tan- to, en pura teoría no tienen por qué concurrir normas de origen diferente sobre un mismo punto.

Cabría pensar, en principio, opina Tomás Fernández Ro- dríguez, que la regla de prevalencia del Derecho Estatal juega en relación con las eventuales zonas de concurrencia que pueden crearse al amparo del artículo 150, pero no parece una interpretación lógica, porque el concepto mismo de Ley marca que dicho precepto maneja, presupone la su- perioridad de la ley estatal, a cuyos principios debe ajus- tarse la ley regional, lo cual hace innecesario reiterar la regla; en segundo lugar, debe tenerse presente que la regla en cuestió n est á situada en el artícul o 149 y que, por tanto, su juego propio habrá de desenvolverse en el ámbito de dicho precepto y no fuera de él.

Tampoco se explica la regla de prevalencia estatal en relación a los conflictos fronterizos, dado que en ellos no hay concurrencia de normas sino invasión por una de ellas del ámbito de aplicación correspondiente a otra. Existirá aquí un problema de inconstitucionalidad de la norma in- vasora que dilucidará el Tribunal Constitucional.

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Concluye el profesor Tomás R. Fernández que hay que concluir que existe una zona de concurrencia, de compe- tencias compartidas que resultan del propio texto consti- tucional, aunque no hayan sido deslindadas formal y expre- samente como tales por el mismo. Como ejemplo de estas competencias incluye dicho autor la cultura, «campo en el que el artículo 149, 2, recoge competencia el Estado, sin perjuicio de que ésta sea una materia típicamente regional» (art. 148, 1, 17).

Sigue afirmando el autor citado que la consagración indi- recta y no frontal de una zona de competencias concurren- tes «se ha traducido en la falta de mecanismos adecuados de ensamblaje entre la Ley Estatal y la Ley Regional, y en concreto de una definición general de los respectivos ni- veles de normación».

Esta ausencia de principios generales para ordenar la concurrencia del tipo de las establecida s en el artícul o 117 de la Constitución italiana (en ella el Estado establece en sus leyes los principios fundamentales de cada materia; la región, la regulación de detalle «siempre que no se opon- gan a los intereses nacionales y a los de las otras regio- nes»), o en el artículo 72 de la Ley Fundamental de Bonn:

(1. En el plano de la legislación concurrente, los Esta-

dos tienen la facultad de legislar, en tanto y en cuanto la

Federación

no

haga

uso de

su facultad

legislativa.

2. En este plano, la Federación tiene la facultad de le-

gislar cuando exista la necesidad de reglamentación por ley federal en los siguientes casos:

1)

Cuando un asunto no pudiese ser regulado satisfac-

toriamente

por la legislación de los Estados.

2) Cuando la regulación de un asunto por ley de Estado pudiere afectar a los intereses de otros Estados y los in- tereses generales.

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3) Cuando lo requiera el mantenimiento de la unidad ju-

rídica o económica, especialmente el mantenimiento de con- diciones uniformes más allá del territorio de un Estado),

obliga a analizar

campo

competencial es común al Estado y a las Comunidades Au- tónomas.

materias

caso por caso todas y cada una de las

en las que según el artículo 149,