La regionalización:

balance y perspectivas del quinquenio

Luis Chirinos
Pocos consensos en el Perú son tan amplios como la necesidad y
urgencia de la regionalización. Y sin embargo, pocos disensos hay
tan profundos como el existente en torno de la estrategia a seguir.
De hecho, el debate sobre descentralización desde la década de
1960 ha estado jalonado por este tema: las propuestas de regio-
nalización transversal de Javier Pulgar Vidal y de regionalización
geopolítica de Edgardo Mercado Jarrín, alimentaron por muchos
años el debate de la Constitución de 1979, del Plan Nacional de
Regionalización (1985) y la frustrada descentralización de 19891.
La descentralización y la regionalización volvieron a aparecer
en la transición democrática y fueron –una vez más– objeto del
consenso político de partidos, instituciones y organizaciones so-
ciales, que luego se expresó en la reforma de la Constitución y la
reforma descentralista, en la que la regionalización fue –una vez
más– un componente clave. Al cabo de casi una década, si bien
hay avances en la descentralización, en materia de regionalización

1
Véase: Amat, Carlos y Bustamante, Luis. Lecturas sobre Regionalización. Lima:
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), 1981. Incluye textos
de Javier Pulgar Vidal y Edgardo Mercado Jarrín, y una diversidad de posiciones. La
versión más completa de la propuesta de Mercado Jarrín puede verse en: Chávez,
Jorge y Loayza, Francisco. «Fundamentos geopolíticos de la regionalización». En:
Jorge Chávez y Francisco Loayza, ed. Regionalización: proyecto, debate y posibilidad. Lima:
Fundación Friedrich Ebert, 1983.
62 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

arrastramos un déficit insalvable: el proceso nunca se restableció

del golpe que significó el fracaso del referéndum de 20052.
En 2006, cuando Alan García asumió la presidencia recibió
una situación crítica. Se esperaba por ello que el nuevo gobierno
tuviera propuestas para la profundización del proceso. Cinco años
después, el panorama sigue crítico: no solo no se ha avanzado en
la integración regional, sino que el gobierno no ha generado una
estrategia integral, coherente y viable de regionalización.
En el marco de esta hipótesis, este artículo evalúa algunos as-
pectos de la política de regionalización del gobierno en los últimos
cinco años. En la primera parte, se discuten algunos elementos
del marco legal de regionalización y la diversidad de sus dimen-
siones. Luego se analizarán dos áreas específicas: la asociatividad
regional y municipal, y la integración regional y el Plan Nacional
de Regionalización. Finalmente haremos un balance de la gestión
del gobierno 2006-2011 y presentaremos algunas perspectivas para
el quinquenio que se abre.
A 10 años de iniciada, el escenario de la descentralización se ha
ampliado: ya no se limita a lo que hace o deja de hacer el gobierno
nacional, sino que también abarca el accionar de los gobiernos
subnacionales y los procesos que desencadenan. Gran parte de
lo relevante del proceso ocurre hoy en las regiones a partir de las
dinámicas que impulsan los gobiernos regionales, las municipa-
lidades y la sociedad civil. Por ello, el análisis pondrá especial
énfasis en esta dimensión.

2
Para un análisis del proceso de integración de 2005 y el referéndum véase:
Chirinos, Luis. «Descentralización, integración territorial y democracia en el Perú».
Seminario: Veinte años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Bogotá:
Red de iniciativas para la gobernabilidad de la democracia y el desarrollo territorial
(RINDE), 2007.
Luis Chirinos 63

Descentralización, regionalización y desarrollo

La descentralización como reforma del Estado consiste en la re-
distribución del poder político, las funciones y competencias del
gobierno y los recursos fiscales, hacia los gobiernos subnacionales
con dos objetivos: la democratización del Estado y de sus relacio-
nes con la sociedad, y el desarrollo integral, equitativo y sostenible.
En el Perú, la descentralización y el desarrollo están ligadas a la
necesidad de reformar la organización político territorial, que no
corresponde a criterios que garanticen condiciones adecuadas:
más aún, ésta ha sido factor crucial en el atraso, la exclusión y el
centralismo. Por ello, es un amplio consenso que una descentrali-
zación que no comprenda la regionalización no tiene viabilidad3.
La reforma constitucional redefinió la división político te-
rritorial. El art. 189 dice que “el territorio de la República está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno
a nivel nacional, regional y local. El ámbito del nivel regional
son las regiones y los departamentos”. Más adelante, el art. 190
indica que “las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas
integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente,
conformando unidades geoeconómicas sostenibles”. También
estableció el procedimiento de integración: aprobación mediante
referéndum, incentivos para estimular el cambio, y la facultad de
los gobiernos regionales de crear mecanismos de coordinación
mientras dure el proceso. Esos principios fueron desarrollados por
la Ley de Bases de la Descentralización (LdBD), la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley 28274 de Incentivos a
la integración de regiones.

3
Raúl Lizárraga hace una formulación moderna de los problemas que sustentan
la regionalización en: Lizárraga, Raúl. «Nuevo modelo de Estado y conformación
de regiones: entre la esperanza y el desengaño». En: Francisco Guerra García, ed. El
proceso de regionalización en el Perú: realidades y desafíos. Lima, Centro de Estudios para
el Desarrollo y la Participación (CEDEP), 2005. Véase especialmente pp. 105-107.
64 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

La Constitución y el marco legal –hasta antes de la ley de

incentivos– definieron la organización político territorial inclu-
yendo a regiones y departamentos, asumiendo que no son anta-
gónicos y que pueden coexistir4. Progresivamente, sin embargo,
la legislación convirtió la integración regional en el prioritario
(y casi único) objetivo de la regionalización. La LdBD puso plazo
al referéndum, anunció la conformación de regiones y la integra-
ción pasó a ser obligatoria. De hecho, la importancia otorgada
a la integración regional hizo perder de vista las otras dimensiones
de la regionalización.
El proceso se inició con la instalación de los gobiernos regio-
nales en los departamentos. Ello ha sido graficado por algunos
analistas diciendo que se puso la carreta delante de los bueyes.
Una vez instalados los gobiernos regionales se desató una incon-
tenible (y legítima) demanda de funciones y recursos económicos,
que una vez transferidas, consolidó a los gobiernos regionales y
generó resistencias a la integración. Esta decisión (estipulada en la
Constitución) se explica por la necesidad del gobierno de legitimar
la transición democrática y la descentralización con un hecho po-
lítico clave: la instalación de los gobiernos regionales. ¿Era posible
una situación distinta? Teóricamente sí, pero políticamente fue
difícil por las condiciones de la transición. La ausencia de un plan
de regionalización que orientara el proceso y sustentara su legiti-
midad en el debate amplio y el consenso, fue un serio problema. Si
bien la LdBD dispuso que se hiciera un plan de regionalización, no
lo puso como condición para iniciar el proceso. En 2003, el Consejo
Nacional de la Descentralización (CND) publicó un “Plan Nacio-
nal de Organización Territorial 2004-2013”5, pero no promovió

4
El art. 24.1. de la LdBD dice que es función del Consejo Nacional de
Descentralización: “promover la integración regional y su fortalecimiento.”
5
Véase el documento en: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Plan Nacional de
Descentralización 2003-2006. Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004-2013. Lima, GPC,
2003. Ambos planes fueron elaborado por el CND sin participación de las autoridades
Luis Chirinos 65

el debate y el tema desapareció de la escena. La ausencia del plan

de regionalización hizo que el referéndum de octubre de 2005 se
llevara a cabo en base a propuestas que carecieron de orientaciones
programáticas, que debieron ser desarrollados por el plan.
La regionalización, siendo condición crucial para los objetivos
de la descentralización, es un tema complejo que abarca varias
dimensiones interconectadas entre sí. En el Perú, el tema de la
regionalización comprende: a) integración de departamentos
para convertirse en regiones; b) integración de municipalidades
provinciales y distritales; c) asociatividad intergubernamental
de gobiernos regionales y de municipalidades, como estrategia
para generar políticas de desarrollo y promover la integración
territorial; d) saneamiento de la demarcación de departamentos,
provincias y distritos; e) regímenes legales diferenciados para las
municipalidades en función de sus particularidades y heteroge-
neidad; y f) promoción de políticas de ordenamiento territorial y
zonificación ecológica económica.
Este artículo solo aborda las tres primeras dimensiones, en la
expectativa de hacer un balance del gobierno aprista.

Las promesas del gobierno aprista

El gobierno presidido por Alan García planteó sus propuestas
sobre descentralización y regionalización en el plan de gobierno,
en el discurso de toma de posesión y en el “shock descentralista”,
asumiendo en ellos varios compromisos: a) “gobernar con los
presidentes regionales”6; b) relanzamiento y democratización de
las Juntas de Coordinación Interregional (JCIR); c) impulso a la
integración regional y creación de una región piloto; y d) formular
un Plan Nacional de Regionalización (PNR).

subnacionales ni la sociedad civil. El plan fue retirado del portal web del CND por
razones que no fueron explicadas y nunca más se supo de su destino.
6
Véase el discurso de toma de posesión del 28 de julio de 2006.
66 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

“Gobernar con los presidentes regionales”

“Gobernar con los presidentes regionales” en el marco de la regio-
nalización tiene relación con una apuesta por construir una imagen
compartida de la descentralización y una efectiva coordinación
intergubernamental que la sustente. En esta lógica, era una vía
privilegiada para construir el consenso sobre la regionalización.
El presidente García se reunió hasta tres veces con los presidentes
regionales, pero los resultados fueron infructuosos pues no se llegó
a acuerdos viables. Después no hubo más reuniones y la relación
con los gobiernos regionales tendió a ser bilateral. La propuesta no
fue más que un mecanismo dilatorio para postergar las demandas
de los gobiernos regionales.
La Ley del Poder Ejecutivo (LOPE) de diciembre 2007 fue un
paso clave pues creó el Concejo de Coordinación Interguberna-
mental (CCI) como instancia de articulación de la normatividad
y la acción de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, el CCI
se reglamentó en 2009 y su formación terminó hace solo unas
semanas. Es decir, que no funcionará en este gobierno, sino en el
próximo. En ausencia de espacios de coordinación y frente a las
constantes críticas del Ejecutivo, los gobiernos regionales crearon
la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) como
instancia de representación. Si bien la ANGR está aún en proce-
so de construcción, ha presentado algunas propuestas cruciales
para avanzar en la descentralización7. Es previsible que en los
años siguientes, el rol de la ANGR será cada vez más importante

7
La propuesta más importante de la ANGR ha sido la Descentralización Fiscal
en 2007. La iniciativa no ha tenido ninguna acogida ni en el Congreso ni en el Ejecutivo.
La razón más probable es el escaso interés de ambos por revisar la legislación vigente.
Véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). La Descentralización Fiscal
en el Perú: Situación actual y propuesta de coparticipación tributaria. Lima, ANGR, 2009.
La consultoría fue apoyada por USAID y la publicación contó con apoyo del Grupo
Propuesta Ciudadana.
Luis Chirinos 67

y su capacidad de incidencia se incrementará a medida que se

consolide el CCI.
Visto en perspectiva, incumplir el compromiso presidencial
de “gobernar con los presidentes regionales” significó la impo-
sibilidad de construir un consenso político clave en torno de la
descentralización y la regionalización.

Relanzamiento y democratización
de las Juntas de Coordinación Interregional (JCIR)
El objetivo del relanzar y democratizar las JCIR fue potenciarlas
como espacios de articulación y acción conjunta, y para impulsar
la integración regional. Tras el fracaso del referéndum de 2005,
las JCIR prácticamente desaparecieron: de las 11 JCIR reconocidas
entre 2003 y 2005, solo subsistieron dos (INTERNOR y Macrosur).
Ello en parte se explica por su escaso protagonismo en el referén-
dum: solo tres presentaron expedientes técnicos para el proceso8.
La democratización de las JCIR consistió en la incorporación de las
municipalidades provinciales a fin de ganar representatividad. La
cuestión, sin embargo, es mucho más compleja que simplemente
ampliar su membrecía: la clave es abrir espacios de coordinación
entre gobiernos regionales y municipalidades provinciales, un
tema ausente en la descentralización9. La Ley 28997 incorporó
a las municipalidades provinciales en las JCIR pero no estable-
ció mecanismos ni estímulos para asegurar su cumplimiento.

8
Las tres JCIR fueron: a) Nor Centro Oriente (Áncash, Huánuco, Junín,
Lima y Pasco); b) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y c) Apurímac-Cusco. También es
preciso mencionar que solo cinco JCIR registradas tenían como objetivo explícito la
conformación de región.
9
Hay normas como las del Plan de Desarrollo Concertado y de Presupuesto
Participativo que plantean el tema de la coordinación regional-municipal, pero no
tienen ningún cumplimiento ni vigencia real.
68 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

Por ello su efecto ha sido nulo: salvo INTERNOR, ninguna JCIR

las ha incorporado10.
Esta tarea fue asumida por la Secretaría de Descentralización
de la Presidencia del Consejo de Ministros (SD-PCM), entidad
cuyo principal encargo fue la transferencia de funciones y que
carecía de poder político para ser interlocutor de los gobiernos
regionales en esta materia. A pesar de ello, la SD-PCM ha apoyado
dos JCIR: el Consejo Interregional Centro Sur –CENSUR– (Ayacucho,
Huancavelica, Ica, Huánuco, Junín, Pasco, Apurímac y Lima) y
el Consejo Interregional Amazónico –CIAM– (Amazonas, Loreto,
Madre de Dios, San Martín y Ucayali), y ha dado capacitación
y asistencia técnica a las JCIR, aunque de manera no sistemática.
Empero subsiste el problema de fondo que es la debilidad de su
orientación programática: más allá de las buenas intenciones,
la ausencia del Plan Nacional de Regionalización (PNR) ha tenido
un efecto negativo y ha reducido el impacto de la SD-PCM.
La Ley 29379 (de junio de 2009) buscó crear condiciones para
el fortalecimiento de las JCIR al incorporarlas al Sistema Nacio-
nal de Control, disponiendo además que el presupuesto incluya
las contrapartidas para financiar sus proyectos aprobados por el
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), para convertirlos
en sujetos de gasto público. Sin embargo, subsisten problemas
que dificultan la legalidad de uso de recursos para la ejecución
de proyectos.
Evidencia del escaso interés del gobierno por fortalecer las
JCIR (y las mancomunidades municipales), es que la Ley 29230 que
busca impulsar la inversión pública regional con participación del
sector privado, no las incluyó inicialmente. La Ley de Presupuesto
2010 corrigió esta situación al autorizar la ejecución de proyectos

10
En INTERNOR, las municipalidades provinciales forman un Consejo de
Concertación.
Luis Chirinos 69

de las mancomunidades municipales y las JCIR, e indica que el

reglamento de la ley regulará esta disposición11.
Más significativas han sido las iniciativas de coordinación
promovidas por los gobiernos regionales. INTERNOR y CIAM
han consolidado una sola agencia interregional de fomento de la
inversión privada. INTERNOR se ha asociado al gobierno nacional
y está financiando un tramo de IIRSA Norte, mientras que CIAM
ha creado un Fondo de Desarrollo de la Amazonía. Las JCIR han
consolidado su Secretaría Técnica y sus grupos de trabajo, y se
han articulado a instituciones de sociedad civil para la elaboración
de estudios y la generación de información estratégica12. También
hay experiencias de asociación en temas específicos: los gobiernos
regionales de Lambayeque y Cajamarca tienen un convenio para
implementar políticas comunes en los bosques húmedos que com-
parten. Quizás el aspecto más importante de estas experiencias
es que han entendido que el proceso de integración es un camino
complejo y de largo plazo. Por ello, manteniendo la integración
regional como objetivo, su prioridad ha sido construir las bases
para afrontar ese proceso13.
En 2007, los gobiernos regionales de Amazonas, San Martín
y La Libertad constituyeron una Mancomunidad Regional, y han
solicitado su registro en la SD-PCM. Si bien la propuesta no es
radicalmente diferente a la JCIR, implica la búsqueda de formas

11
Ley 29626. Vigésima disposición complementaria final.
12
Un caso ilustrativo es CIAM que ha constituido su Secretaría Técnica integrando
al Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP), que ha aportado en
la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial de la Amazonía que está
actualmente en debate público. El IIAP también ha elaborado un mapa de cadenas
productivas de la Amazonía. En el caso de CENSUR se ha formulado un mapa de
oportunidades de inversión. Para una información sistemática de lo avanzado por los
gobiernos regionales véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).
Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009).
Lima, ANGR, 2011.
13
Las páginas web de INTERNOR, CENSUR y CIAM tienen profusa información
sobre sus objetivos, actividades y productos, así como estudios e informes relevantes
para la coordinación interregional y la acción conjunta.
70 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

innovadoras de asociación que no generen resistencia, así como

de estructuras institucionales flexibles y dúctiles. Con apoyo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
las mesas técnicas han elaborado una propuesta de integración
y de acción conjunta en diversas áreas de gestión orientadas al
desarrollo interregional. Sin embargo, como sostiene la ANGR,
“la iniciativa no encuentra un marco normativo que la haga
viable”14. La propuesta parece haberse legitimado y algunas regio-
nes avanzan en ese camino. Por ejemplo, los gobiernos regionales
de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac han acordado constituir
una mancomunidad con la finalidad de elaborar proyectos y accio-
nes conjuntas15. También el gobierno regional de Arequipa aprobó
las agendas de trabajo para crear un espacio de coordinación para
la mancomunidad regional Ayacucho-Arequipa16. Los gobiernos
regionales promotores de la iniciativa han elaborado un proyecto
de ley para reconocer y legalizar esta forma asociativa.
El balance de la política gubernamental en este tema indica
que, a pesar de lo comprometido, el resultado evidencia que no
identificó el camino adecuado para avanzar en el fortalecimiento de
las JCIR. Ello contrasta con la dinámica que han impreso los gobier-
nos regionales a este proceso, a todas luces, más realista y positiva.

Mancomunidades municipales
Si bien el plan de gobierno del Partido Aprista Peruano incluyó
la mancomunidad municipal y el proyecto de ley fue presenta-
do por el Congresista Eguren (de Unidad Nacional), su antece-
dente es la multiplicidad de asociaciones de municipalidades

14
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Aportes de los gobiernos
regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima, ANGR, 2011.
15
Janampa, Tycho. «Presidentes de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac crean
Mancomunidad y exigen mayor presupuesto». Noticias SER, Lima, 15 de junio de 2011.
www.ser.gob.pe
16
Ordenanza Regional 039-2011-GRA/CR Arequipa, 02 de junio de 2011.
Luis Chirinos 71

que surgieron desde 1980. La experiencia impulsada por las

municipalidades rurales respondió a la necesidad de enfrentar
sus limitaciones a través de la asociación para la defensa de sus
intereses y la planificación del desarrollo17. Sobre esta base, la Red
de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) buscó colocar
a las mancomunidades municipales en la agenda pública.
La Ley 29029 (de mayo de 2007) definió la mancomunidad
municipal como “el acuerdo voluntario de dos o más municipa-
lidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta
de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo
local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad
de los servicios”. Para ello se requirió el acuerdo de constitución
de los concejos municipales en base a un informe técnico de
viabilidad y una organización en base a las normas del derecho
civil; con ello adquirían personería jurídica propia. La ley previó
un conjunto de incentivos que si bien no eran muy significativos,
las colocaban en la agenda pública y abrían las posibilidades de
incentivos adicionales18. Su efectividad, empero, dependía de con-
tar con mecanismos legales que permitiera a las municipalidades
aportar recursos a los proyectos. Por ello se dio al Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) un plazo de 60 días para dictar las
17
Hubo casos muy interesantes de asociación de municipalidades de dos
departamentos, como la Asociación de Municipalidades de la Cuenca de Santo Tomás
(AMSAT) que asoció municipalidades provinciales y distritales de Cusco y Apurímac.
Cabe mencionar que la experiencia de asociación municipal ha sido muy diversa y
lamentablemente no hay una sistematización de dicha experiencia.
18
Los principales incentivos eran: a) prioridad en evaluación de proyectos
por el SNIP; b) prioridad en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades; c) posibilidad de comprometer recursos para proyectos conjuntos; d)
consideración de proyectos de las mancomunidades en los presupuestos participativos
de los niveles de gobierno inmediatos superiores; e) prioridad y tasa preferencial en
adquisición de equipos y maquinarias del Equipamiento Básico Municipal (PREBAM);
f) asistencia técnica de las universidades y posibilidad que se financien con recursos de
la regalía minera y el canon; g) prioridad en proyectos de cooperación internacional a
través de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). Como se ve, por
diversas razones los incentivos no son significativos, salvo quizá, la prioridad y tasa
preferencial en adquisiciones al PREBAM.
72 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

normas “que permitan a las municipalidades comprometer sus re-

cursos para la ejecución de los proyectos u obras acordados por las
mancomunidades que conforman”. Además, la ley misma debía
reglamentarse debido a la generalidad de sus normas. El proceso
de elaboración del reglamento fue largo, complejo y conflictivo.
Hubo diversas iniciativas –entre ellas la de REMURPE– pero no
hubo resultados. En el camino se propuso un cambio legal que
introdujo modificaciones sustanciales.
El objetivo de la Ley 29341 (de abril de 2009) fue incorporar las
mancomunidades a la esfera estatal. En primer lugar, la SD-PCM
asumió la verificación de los requisitos y el registro que les otorga
personería jurídica de derecho público, por lo que se convierten
en entidades públicas sujetas al Sistema Nacional de Presupuesto
y demás sistemas administrativos del Estado. En segundo lugar,
dispuso que la SD-PCM determinará su “estructura básica”. En
tercer lugar, condicionó los incentivos al registro e incluyó otro
incentivo: la prioridad en la ponderación para el acceso a recursos
del Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local
(FONIPREL). Finalmente, estableció el mecanismo de las transfe-
rencias financieras para viabilizar el aporte de las municipalida-
des y, en su caso, de los gobiernos regionales o municipalidades
provinciales.
El reglamento de la ley19 reguló los aspectos operativos del
registro y funcionamiento, y estableció reglas de diverso tipo,
incluyendo una tipología que distingue mancomunidades pro-
vinciales y distritales, que es irrelevante pues no tiene efectos
legales. Un aspecto positivo es que les reconoció capacidad legal
para recibir la transferencia de funciones exclusivas, compartidas
y delegables de las municipalidades distritales y provinciales,
gobiernos regionales, e incluso del gobierno nacional. Ello es
importante pues les atribuye la posibilidad de ejercer funciones

19
Decreto Supremo 046-2010-PCM promulgado en abril de 2010.
Luis Chirinos 73

de un cuasi-gobierno que propicia una dinámica de coordinación

intergubernamental. Su aspecto más negativo es el detallismo
excesivo en la estructura orgánica que prácticamente las deja sin
nada adicional que añadir en el estatuto20. Finalmente, establece
un régimen económico complejo que de alguna manera busca
facilitar su funcionamiento. El art. 21 dice que la mancomunidad
“es una entidad pública de tratamiento especial, con autonomía
presupuestal (…); y está sujeta a los sistemas de administración
financiera del sector Público, acorde a sus especiales necesidades
de funcionamiento que serán considerados en las disposiciones
que emitirá el MEF”. No es una gran variación del régimen general
pero abre la puerta a un régimen excepcional. Si bien quizás las
mancomunidades tendrán dificultades al inicio, será importante
el rol de la SD-PCM en construir capacidades de gestión, lo que
además, redundará en beneficio de las municipalidades.
El régimen legal de las mancomunidades se ha orientado a
introducirlas dentro del ámbito público, limitando sus posibili-
dades de ser entidades flexibles y dinámicas, y sometiéndolas al
control del Ejecutivo. Sin embargo, hay normas que abren pers-
pectivas interesantes: la cuarta disposición del reglamento anuncia
que “las entidades rectoras de los sistemas administrativos del
Estado propondrán y/o aprobarán (…) las disposiciones que
fuesen necesarias para considerar las especiales necesidades de
funcionamiento de la mancomunidad municipal”. Un año después
no se conoce ningún caso de este tipo, pero la posibilidad por lo
menos está abierta, y plantea el reto de la iniciativa a las propias
mancomunidades. El otro problema está en relación a la pobreza

20
El reglamento regula: el órgano directivo, los miembros, el consejo permanente,
el presidente, el régimen de sesiones, convocatoria, oportunidad, quórum, gerente
general y sus funciones, y la posibilidad de establecer otros órganos cuyos fines están
predeterminados. Cabe mencionar que la SD-PCM en el afán de facilitar los procesos,
elaboró los formatos respectivos y los aprobó, con lo que la mancomunidad no tiene
sino que llenarlos. Las municipalidades socias no tienen por qué inventar o innovar
nada. Todo está predeterminado.
74 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

de los incentivos21 que suelen ser “prioridad” para conseguir al-

gún beneficio, pero que nunca es asegurado como derecho o que
nunca se reglamenta. En el Perú, aún estamos en una condición
precaria en relación al uso de incentivos como instrumentos de
cambios en los sistemas de gestión pública. Esta situación revela la
incapacidad del Estado para entender la naturaleza particular de
procesos estatales innovadores que se están generando en los go-
biernos subnacionales, así como para crear fórmulas imaginativas
que los incorporen a la legalidad, a partir de su propia naturaleza.
Actualmente hay 68 mancomunidades municipales registra-
das , 75% de las cuales son distritales; estas también predominan
22

en las mancomunidades mixtas. El otro rasgo es que se trata de

municipalidades rurales en situación de pobreza: 66.6% de man-
comunidades distritales son de Apurímac, Ayacucho, Puno, Piura,
Cusco y Huancavelica.
Cuadro Nº 1
Mancomunidades municipales
por tipo y año de constitución
Año Distrital Provincial Mixta Total

2008 23 - 3 26

2009 7 - 2 9
2010 3 - 1 4
2011 18 3 8 29
TOTAL 51 3 14 68
Fuente: SD-PCM y diario oficial El Peruano.

21
Como se menciona, los más significativos son: el acceso prioritario y con tasas
preferenciales a la adquisición de equipos y maquinarias a través del PREBAM; y la
prioridad en jerarquía y ponderación para el acceso a los recursos de FONIPREL.
22
La información oficial del registro de mancomunidades municipales en la web
de la SD-PCM solo registra 39, y su última actualización es de enero de 2011. Para
construir el registro he contado con la generosa colaboración del proyecto USAID
Pro-Descentralización y se ha hecho una revisión de las normas legales en el diario
oficial El Peruano.
Luis Chirinos 75

La evaluación del proceso indica que es el terreno donde más

se ha avanzado, pero donde el factor dinámico han sido las munici-
palidades y no el gobierno. La situación se ha caracterizado por una
tensión entre la propensión de las municipalidades distritales de las
zonas rurales a asociarse para mejorar sus condiciones de acción y
el intento del gobierno por generar un marco legal rígido que les
ocasiona costos de acceso onerosos. Una tarea del próximo gobierno
será reducir esa brecha y garantizar condiciones adecuadas para el
logro de sus objetivos, e identificar su aporte a la regionalización.

Impulso a la integración regional

y el Plan Nacional de Regionalización (PNR)
El fracaso del referéndum demostró que la regionalización es una
tarea más compleja de lo que se había pensado. El presidente García
se comprometió a impulsar la regionalización promoviendo un
marco legal que facilitara el proceso y a desarrollar una experiencia
de región piloto que permita validar el modelo y resolver en la
práctica los problemas que se fueran presentando.
La primera medida fue la Ley 28977 (de abril de 2007) que
redujo de 15% a 10% el requisito de firmas para la iniciativa
ciudadana en la formación de regiones. La norma resultó inocua
pues partió del supuesto equivocado que el monto de firmas era
una barrera de acceso a la expresión ciudadana. Su impacto por
ello ha sido nulo.
La Ley 29379 (de junio de 2009) tuvo mayor impacto por tres
razones. En primer lugar, porque estipuló que las propuestas
de integración tendrán como documento orientador al PNR, el
mismo que será elaborado por la SD-PCM en coordinación con
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), y
que será aprobado por decreto supremo23. Esta norma modificó

23
Modifica el art. 29, numeral 20.9 de la Ley de Bases de Descentralización 27783.
76 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

la LdBD que dispuso su aprobación por ley, siendo un retroceso,

porque cierra la posibilidad del debate público y abre la puerta de
su baja legitimidad. La importancia del PNR exige una discusión
amplia, democrática y abierta que sea expresión de un consenso
nacional. En segundo lugar, porque elimina el plazo fijo para la
conformación de regiones24 y establece que dos o más gobiernos
regionales miembros de una JCIR podrán solicitar la convoca-
toria a referéndum, cuando consideren conveniente. La tercera
razón es que, valorando la importancia de las JCIR, establece
que estas podrán presentar iniciativas de integración. Lo que no
queda claro es si la atribución es exclusiva de la JCIR o se man-
tiene la iniciativa de partidos políticos, ciudadanos y presidentes
regionales. También surge una duda sobre el procedimiento: si
bien se mantiene la exigencia del Expediente Técnico, ¿es posible
presentar iniciativas cuando no hay todavía PNR, siendo este por
mandato legal, el documento orientador al que deben sujetarse las
propuestas? El tema no está claro, pero por fortuna, no es urgente.
Empero, la norma no tocó un tema que si es urgente: la sujeción
de la descentralización fiscal a la conformación de regiones que
se retomó en 201025.
Las reformas legales para flexibilizar la integración regional
no atacaron los problemas centrales y han resultado inocuas.
Pero tampoco el Ejecutivo mostró mayor interés en garantizar su
cumplimiento. Más aún, ha abierto interrogantes sobre el modelo
de integración regional. En otras palabras, no aportó a construir
una política de regionalización.

24
Como establecía el marco legal de la conformación de regiones, debía haber
referéndum de integración regional en 2009 y en 2013.
25
La Ley de Presupuesto 2010 estableció la Comisión Multisectorial de
Descentralización Fiscal que ha planteado una propuesta. Sin embargo, hasta la fecha,
el Ejecutivo no ha tomado al parecer, ninguna decisión. Es recomendable que no se
repita el error anterior de aprobarlo por Decreto Legislativo. El Ejecutivo debe enviarlo
para su debate y aprobación al Congreso, y que al mismo tiempo se promueva un
debate público con participación de los gobiernos subnacionales y la sociedad civil.
Luis Chirinos 77

La otra iniciativa del Ejecutivo fue la creación de la región

piloto. El supuesto de la propuesta es que el éxito del piloto ge-
neraría un efecto de demostración que propiciaría la decisión de
los gobiernos regionales a emprender el camino de la integración.
El argumento sin embargo parece ingenuo: la región piloto ca-
recía de marco legal e implicaba riesgo de inconstitucionalidad.
A ello se agrega que viniendo del Ejecutivo, sería percibida como
una imposición y no como iniciativa de la población involucrada.
Además, los casos piloto tienen el riesgo que el Estado invierta
todos los recursos imaginables para garantizar su éxito, lo que no
puede garantizar para las eventuales réplicas, con lo que más que
un piloto se convierte en caso excepcional. En los primeros años
de gobierno se hicieron anuncios sobre el tema: se mencionaron
departamentos que estaban dispuestos (San Martín y Amazonas),
pero al cabo de cinco años, la región piloto pasó a engrosar el baúl
de las iniciativas incumplidas e inviables.
Más efectivo fue el papel de la SD-PCM apoyando las inicia-
tivas de los gobiernos regionales. Desde 2007, trabajó, en coordi-
nación con la Secretaría de Gestión Pública, en una iniciativa de
los gobiernos regionales de Áncash, Huánuco y Ucayali, dando
asistencia técnica para elaborar el expediente técnico de acuerdo
a la Ley 2827426, el mismo que ha sido entregado en marzo de
2011 y será puesto a la decisión de los Consejos Regionales y
Consejos de Coordinación Regional respectivos. Si bien no es
seguro que la iniciativa prospere, es una experiencia interesante
que debe ser sistematizada. Antes de tomar alguna medida sin
embargo, harían bien los presidentes regionales en tener mayor
claridad sobre el marco legal vigente. De otro lado, hay una cues-
tión estratégica en juego que tiene que ver con las prioridades

26
Asamblea Nacional de Gobiernos Nacionales (ANGR). Aportes de los gobiernos
regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima: ANGR, 2011. Es
importante precisar que la experiencia se inició como una propuesta de “región piloto”
encuadrándose dentro de la lógica de la iniciativa del presidente García.
78 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

de la política de regionalización. El próximo gobierno deberá de-

cidir entre priorizar la conformación de regiones o impulsar las
mancomunidades municipales y JCIR, privilegiando la remoción
de obstáculos y barreras a su accionar, especialmente en relación
a la ejecución de gasto en proyectos conjuntos. Si bien no son
opciones contradictorias, se trata de una cuestión estratégica que
definirá el curso del proceso en los próximos años.
Como hemos visto, la LdBD estipuló la elaboración de un
Plan Nacional de Regionalización y de inversión descentralizada,
pero no lo puso como referencia de las propuestas de integración
regional27. Sin embargo, hasta 2006 no se había cumplido este
mandato. La urgencia del PNR se hizo evidente tras el fracaso
del referéndum de 2005. En ese contexto, el anuncio presidencial
de un PNR fue visto como una saludable decisión de cara a los
desafíos del proceso.
Sin embargo, hasta 2009, el tema no estuvo en la agenda del
gobierno, a pesar que desde la sociedad civil, especialistas, acadé-
micos y ONG plantearon el tema con creciente insistencia28. Con
el ingreso de Yehude Simon a la PCM se retomó la iniciativa con
la contratación de Macroconsult S.A. para elaborar las bases téc-
nicas del PNR. En el proceso hubo diversas reuniones de consulta
con organismos públicos e instituciones privadas, académicas y
ONG que contribuyeron con aportes a la propuesta. El documen-
to fue presentado a la SD-PCM en 2010 y varios meses después

27
Ni la LdBD, ni la Ley 28274, ni su reglamento se refieren al PNR como condición
para el proceso de regionalización. La Directiva 003-CND-P-2004 de lineamientos
y criterios para la formulación de los expedientes técnicos tampoco lo menciona,
y más bien incluye al Plan Nacional de Descentralización (Resolución presidencial
162-CND-P2003) como norma a ser observada por los Expedientes Técnicos.
28
Es importante mencionar los aportes del Grupo Propuesta Ciudadana a través
de diversos pronunciamientos (en: www.participaperu.org.pe) ; el proyecto USAID
PERU ProDescentralización que publicó: Desafíos de la Integración Regional. Lima:
USAID, 2009, donde se incluyó el estudio Hoja de ruta: formulación participativa de una
propuesta de estrategia de regionalización. Importantes aportes también hicieron Francisco
Santa Cruz y Efraín Gonzáles de Olarte.
Luis Chirinos 79

la PCM aprobó la constitución de un grupo de trabajo multisectorial

como “espacio de diálogo y reflexión” para revisar la propuesta29.
El grupo está conformado por funcionarios ministeriales de rango
intermedio30, lo que indica que el resultado del trabajo no tendrá
peso político. Sin embargo sorprende que no haya incluido a la
Comisión de Descentralización del Congreso, cuyo presidente será
un mero invitado, ni a otras organizaciones de la sociedad civil: la
norma se limita a señalar que podrá solicitar su colaboración “de
considerarlo necesario”. Es evidente que el gobierno ha optado
explícitamente por no tomar decisión alguna en este tema.
Una nota final: en relación a la integración municipal, el Con-
greso aprobó la Ley 29021 de fusión de municipalidades distritales
(mayo 19 de 2007) en el marco de la Ley 27795 de Demarcación
Territorial. Como tantas otras, esta ley estableció incentivos que
son poco atractivos, imprecisos y de difícil acceso31, salvo algunos
de carácter económico. La norma creó un mecanismo sui generis de
mesas de diálogo de concertación y coordinación donde se toma
el acuerdo de fusión que será acompañado por un expediente
técnico sustentatorio y abre la posibilidad de que la iniciativa
provenga de los alcaldes, el gobierno regional o la población
organizada, aunque no establece mecanismos para procesarlas.
A cuatro años de la ley, no ha habido ningún caso. Al parecer, ni
la ley ni los incentivos fueron atractivos para las municipalidades,
pero tampoco para el Ejecutivo que, hasta donde se conoce, no
tomó acciones para su promoción.

29
Resolución Ministerial 361-2010-PCM de 2 de diciembre de 2010.
30
Los miembros son: Secretario de Descentralización, que la preside; Director
Ejecutivo de CEPLAN; y representantes de la Dirección General de Competitividad
Agraria (MAG), Dirección General de infraestructura hidráulica (MAG), Dirección
General de Ordenamiento Territorial (MINAM), Dirección General de Electricidad
(MEM), Dirección de Caminos y Ferrocarriles (MTC), Dirección General de Urbanismo
(MINVI) y de ANGR, AMPE Y REMURPE; y del Acuerdo Nacional.
31
El único incentivo interesante y atractivo es la percepción de 50% adicional al
monto percibido por concepto de FONCOMUN en conjunto por las municipalidades
fusionadas por 15 años, aunque bajo ciertas condiciones y con aplicación condicionada.
80 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

Elementos para un balance

La pregunta que se plantea es si el gobierno aprista ha tenido una
política de regionalización. La respuesta es que más bien puede
hablarse de acciones y medidas a menudo inconexas y carentes
de orientación programática. Más fueron las promesas que los
cumplimientos. Ello, que se ha expresado en normas y acciones
con objetivos irrealistas o de escasa importancia de cara a la re-
gionalización, o de dudoso fundamento legal, ha impedido que
se avance críticamente en este terreno. Más aún, buena parte de la
política gubernamental se ha orientado al control de las experien-
cias innovadoras de los gobiernos regionales y municipalidades,
limitando su expansión y creatividad. Al cabo de cinco años hay
muchas situaciones a medio avanzar o sobre las cuales se mantiene
pendiente una decisión: el Plan Nacional de Regionalización, las
medidas que debe tomar el MEF para remover las barreras a las
JCIR y mancomunidades, y otras.
Más importante en el período han sido los esfuerzos de los
gobiernos regionales y municipales por coordinar, articular y
promover políticas y proyectos conjuntos a través de fórmulas
imaginativas e innovadoras que están abriendo nuevas fronteras
a la descentralización. Su rol en la formación de mancomunida-
des y JCIR es muy importante, así como de sus organizaciones
representativas: ANGR, REMURPE y AMPE. Esto muestra que
la descentralización con sus problemas, aciertos y fracasos es un
proceso que va sedimentando una nueva identidad en los gobier-
nos subnacionales.
Un elemento crucial de la actual situación es que se ha de-
sarrollado una nueva visión del proceso de regionalización: la
convicción de que comprende mucho más que la integración
territorial y que es un objetivo clave, pero que su construcción
es de largo plazo y depende en gran medida de la existencia de
condiciones políticas que hoy no existen, y que es preciso construir.
Luis Chirinos 81

En ese sentido hay una mayor comprensión de la articulación de

la diversidad de temas que abarca y de su interacción. Hoy los
gobiernos subnacionales están actuando en diversos frentes en el
entendimiento que es una tarea de largo aliento y que la prioridad
no es tanto integrar territorios, sino crear las condiciones para que
las JCIR y mancomunidades generen la masa crítica de experien-
cias asociativas que permitan el surgimiento de coaliciones que
lideren la conformación de regiones.
El nuevo gobierno enfrenta grandes desafíos que deben su-
perar el marasmo de la actual situación. Quiero mencionar tres
que son cruciales. En primer lugar, la renovación del consenso
descentralista y la formación de una coalición nacional (y coa-
liciones regionales) que lideren el proceso de regionalización
articulado a la descentralización en su conjunto, y se exprese en
una nueva institucionalidad y un nuevo estilo de conducción
con participación de los tres niveles de gobierno. En segundo
lugar, el diseño de una política coherente de regionalización cuya
expresión es el Plan Nacional de Regionalización que debe ser
objeto de un amplio y democrático debate para que sea expresión
del consenso nacional. Finalmente, la necesidad de priorizar el
apoyo a las experiencias de las regiones y municipalidades que
se exprese en tres ejes:
a) Estímulo a nuevas formas de asociación intergubernamental
que sean real expresión de las exigencias del desarrollo de
las regiones y municipios, lo que implica abandonar el in-
tento de controlarlas a través de reglamentos por lo general
engorrosos y a menudo sin efectividad.
b) Remover las trabas y barreras de acceso que dificultan la
viabilidad de las JCIR y mancomunidades municipales y
regionales, de manera de garantizar mecanismos adecuados
para el manejo responsable de los recursos en los proyectos
y obras conjuntas que realicen.
82 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio

c) Avanzar críticamente en la reforma de los sistemas admi-

nistrativos nacionales que se han convertido en obstáculos
a la gestión regional y municipal, y particularmente a las
experiencias asociativas. En ese camino, el impulso al sistema
de gestión descentralizada debería incorporarse también a
estas instancias.