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POLÍTICA SOCIAL.

Teoría y Práctica - I parte


Armando Gil Ospina

La verdadera política social debe generar los medios


y crear las oportunidades para que la gente alcance cada vez
mejores niveles de desarrollo social, es decir, para que cada día
haya más acumulación de humanidad.

SÍNTESIS ABSTRACT
El presente escrito tiene el propósito de reflexionar en The present text has the purpose of reflecting about
torno la Política Social considerada como un impor- the social policy considered as an important
tante instrumento que tiene el Estado para hacer instrument that the state has to intervene in the
intervención en la sociedad en perspectiva de alcanzar society in perspectiva of reaching the goals of social
metas de desarrollo social. development.

A lo largo de estas líneas de reflexión (y debate), se Along these lines of reflection (and debate) , a group
aborda un conjunto de problemas que conforman una of problems that form a big question are approached:
gran cuestión: el desarrollo social. Algunos de los más the social development. Some of the more relevant
relevantes son tratados de manera implícita al abor- topics are treated in an implicit way when
dar el tema central de la política social, como la ex- approaching the main theme about the social policy,
clusión, la desigualdad y la pobreza. such as the exclusion, the inequality and the poverty.

Para ello, se presentan algunos argumentos que dan For this, some arguments that talk, in an
cuenta, de manera aproximada, de las preocupaciones approximate way, about the concerns that the
que han tenido las distintas generaciones –y sus conno- different generations have had (-and their more
tados pensadores– sobre la desigualdad social y sus outstanding thinkers–) about the social inequality
intereses, visiones y propuestas para alcanzar el bienes- and its interest, visions and proposals to reach the
tar. Además, se esbozan unos pocos planteamientos well being are presented.
teóricos, pues se considera que son suficientes para sus-
tentar unas primeras ideas relacionadas con el tema. Finally, some preliminary conclusions of what the
social policy should be, its challenges and its scope
Finalmente, se proponen algunas conclusiones preli- in the context of the interdisciplinary are
minares de lo que debe ser la política social, sus retos proposed.
y alcances en el contexto de la interdisciplinariedad.
DESCRIPTORS:
DESCRIPTORES: Politics, Social policy, Exclusion, Inequality,
Política, Política Social, Exclusión, Desigualdad, Ciu- Citizenship, Human rights, State of well – being.
dadanía, Derechos Humanos y Estado de Bienestar.

INTRODUCCIÓN

El afán oficial de diseñar modelos, cial para publicitarlos por todos los
exhibir estadísticas y argumentar medios posibles, parece cumplir un
avances en torno al desarrollo so- propósito distinto al de transformar

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las condiciones y, en general, la cali- A pesar de lo anterior, es claro que
dad de vida de la comunidad. Tales los múltiples esfuerzos realizados en
hechos sólo permiten observar de materia de desarrollo social han pro-
manera parcial, los datos y resulta- ducido importantes logros tanto in-
dos al margen de una profunda re- telectuales como materiales; por
flexión acerca de la esencia de fe- ejemplo, en los primeros es
nómenos tan complejos como la ex- inobjetable el avance en la concep-
clusión social, la precariedad de ca- ción de política social, la cual se en-
pital humano (educación y salud), tendía inicialmente como compa-
la desigualdad en la distribución del sión y piedad hacia los más vulne-
ingreso y la riqueza y la construc- rables, posteriormente emergió el
ción de un ambiente adecuado para enfoque de las necesidades huma-
la formación de ciudadanía en sus nas, para llegar luego a una idea en
componentes civil (derechos rela- donde se piensa a los sujetos como
cionados con la libertad), político actores que pueden emanciparse de
(participación genuina en el poder las limitaciones que impone la po-
político) y social (derecho a educa- breza y la carencia de oportunida-
ción, salud, entre otros). des –condiciones émicas–. En este
contexto, se requiere aprovechar
En este sentido, se presume la estas nuevas concepciones y enfo-
intencionalidad gubernamental de ques de tal suerte que permitan
soslayar el estudio relacional de di- implementar una política de largo
chos fenómenos en sus desarro- plazo contra la pobreza y por la
llos históricos nacionales e interna- equidad como la mejor alternativa
cionales (y ahora globales). Esta si- para la construcción de ciudadanía.
tuación se evidencia a través de as-
pectos concretos como la amnesia Esta construcción de ciudadanía es
histórica del origen de los proble- la búsqueda de la vigencia de todos
mas en cuestión y sus consecuen- los derechos humanos: civiles, eco-
tes interrelaciones; el interés de pre- nómicos, políticos, sociales, cultura-
sentar los resultados alcanzados de les y colectivos. Ese es el objetivo
manera independiente para cada de ese nuevo estilo de desarrollo
país o región; la comparación de multidimensional, humano y soste-
resultados clasificados en forma de nible (Fresneda, 1998).
«ranking», para derivar beneficios
individuales o grupales; la separa- Otro avance importante en la nue-
ción de la política económica y la va visión de política social está rela-
política social. cionado con la declaración de los

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fundamentos filosóficos del Estado dades humanas, que hoy son la pie-
Social de Derecho. Justamente, en dra angular de la intervención del
éste subyace la concepción de ciu- Estado en la vida de la población.
dadanía, la cual supera el enfoque
de las necesidades y preconiza el de Si bien estos pensadores y científi-
los derechos sociales y su realización: cos sociales partieron de posturas
interés declarado por propiciar me- ideológicas diferentes y polarizadas
jores niveles de equidad social, im- en torno a la «sociedad ideal», y de
pulso a los procesos de inclusión distintas concepciones sobre cómo
social y su vinculación al mercado avanzar en su consolidación, también
por medio del empleo productivo, es cierto que dicho conjunto de va-
mayor responsabilidad política por lores le son comunes a todos ellos.
el ejercicio de los derechos sociales Esto significa entonces que la estruc-
y concepción de las personas como tura del Estado, el régimen político
actores de primer orden en dere- determinado y la política propiamen-
chos sociales hacia la expansión de te dicha están intrínsecamente inse-
ciudadanía. parables de la ética y la dignidad.

ORIGEN E HISTORIA Desde el siglo XVII y con los pensa-


DE LA POLÍTICA SOCIAL dores modernos como Hobbes y
Locke ya se preconizaba la interven-
En las páginas de sus respectivos ción del Estado en los asuntos de la
tratados, autores como Platón, vida pública y en la obligación de éste
Aristóteles, Maquiavelo, Hobbes, para servir a los ciudadanos y garan-
Locke, Rousseau, Montesquieu, tizar sus vidas, su libertad y sus me-
Kant, Hegel, Fichte, Tocqueville, jores condiciones. Máxime después
Marx, Engels y Nietzsche, entre de la Revolución Industrial del siglo
otros, se ocuparon de la manera en XIX la cual generó, entre otras co-
que una sociedad puede propiciar sas, injustas consecuencias sociales,
las condiciones necesarias para el precarias condiciones económicas y
bienestar de sus ciudadanos. En deterioro de la dignidad humana (ex-
alguna medida, todos siguen vigen- clusión, marginación, pobreza, des-
tes porque sus ideas y propuestas empleo, desplazamiento forzoso).
son actualmente la base de los dis-
tintos modelos de sociedad y, so- Con la Revolución Industrial se ex-
bre todo, porque se ocuparon de pandió ostensiblemente el capitalis-
valores como la justicia, la igualdad, mo por doquier, y si bien, los ade-
la libertad y el desarrollo de las cuali- lantos tecno-científicos de este sis-

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tema no tienen parangón con otra La historia de los últimos decenios
época de la historia, éstos no han del siglo XIX y a lo largo del siglo
propiciado un mejoramiento sustan- XX da buena cuenta del pensamien-
cial en la calidad de vida de las per- to reformista en materia social
sonas. La historia es profusa en re- como respuesta a las consecuencias
sultados sociales, económicos, am- socioeconómicas generadas a par-
bientales y humanos del liberalismo tir de la Revolución Industrial y la
que sustenta a la sociedad capitalis- economía liberal. Por ejemplo, el ale-
ta y a una de sus principales institu- mán Otto Von Bismarck conside-
ciones como es el libre mercado, a rado uno de los pioneros en la le-
lo largo de tres siglos. Estas eviden- gislación sobre la seguridad social
cias se conocen en la literatura eco- (aunque no estuvo inspirado por un
nómica como «fallos del mercado»: interés socialista), así como los bri-
alto grado de concentración de ri- tánicos J. S. Mill, W. Beveridge y R.
queza y centralización de la produc- Titmuss, constructores intelectuales
ción –monopolización–, creciente del llamado Estado de Bienestar.
brecha entre la riqueza y la pobreza,
despilfarro e ineficiencia en el uso El liberalismo ha sido sustentado
de los recursos escasos –subempleo, ideológica y científicamente por las
desempleo–, relativas situaciones de escuelas clásica y neoclásica de la
abundancia y escasez de los facto- economía. Sin embargo, desde es-
res productivos y de los bienes y tas concepciones de las ciencias eco-
servicios –ciclos económicos– con- nómicas y políticas y,
taminación, bienes públicos y específicamente, desde el enfoque
externalidades negativas, desigualdad marginalista, no se ha alcanzado la
del ingreso, inequidad en las oportu- realización simultáneamente de un
nidades, injusticia social (Gil, 2001). par de ideales que subyacen en su
Sin embargo, los apologistas del fun- base filosófica: la eficiencia econó-
cionamiento del libre mercado no mica y la equidad social. En el logro
previeron tales fallos que hoy son real- de estos dos propósitos podría cen-
mente incuestionables, debido a que trarse muy bien el compromiso de
imaginaron que en el sistema era con- la economía desde su especificidad
natural un proceso homeostático. Es en el campo de las ciencias sociales.
ahí, precisamente, donde radica la Contemporáneamente, uno de los
visión equivocada y la consiguiente primeros investigadores sociales que
necesidad de intervención del Esta- inició el «rompimiento» el credo li-
do para moderar o «corregir» dichos beral del libre mercado (pureza de
fallos del mercado. las fuerzas del mercado) ha sido,

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precisamente, un economista britá- biental, oportunidades laborales,
nico formado en la ortodoxia, J. M. derechos civiles, entre otros. No
Keynes. Con su Teoría General del huelga precisar que de acuerdo con
Empleo, el Interés y el Dinero, pos- los intereses partidistas y políticos
tulaba la intervención del Estado en del respectivo gobierno, los alcan-
la economía para propender por la ces del bienestar por la vía de la po-
estabilidad de la producción, el em- lítica social alcanzarán menor o ma-
pleo y el ingreso, así hubiese que in- yor efectividad, trátese de tenden-
currir en déficit gubernamental. La cias gubernamentales más conser-
nueva visión ya no es la igualdad vadoras y asistencialistas o tenden-
presupuestal y el equilibrio contable cias más socialdemócratas y estruc-
de las variables macroeconómicas, turales (Chamberlain, 1975) 1
sino que el presupuesto se convierte
en un medio o una herramienta para Actualmente, y a pesar del predo-
corregir los ciclos, alcanzar la estabili- minio del modelo neoliberal, es im-
dad económica y propugnar por el pensable la marginación del Esta-
bienestar social (Hessen, 1996). do y el gobierno en la búsqueda per-
manente del bienestar social y la
Esta nueva posición doctrinal que mejoría de las condiciones materia-
evidencia un importante aumento en les de la vida de la población, prin-
la conciencia social del Estado por la cipalmente ahora que se evidencia
vía del gobierno, en aras de mejorar una mayor conciencia en torno al
las condiciones de vida de la gente, Desarrollo Humano en los diferen-
sustenta el proyecto y modelo de tes ámbitos académico, político y
sociedad denominado Estado de económico.
Bienestar a mediados del siglo XX,
el cual encuentra un sorprendente ALGUNAS CONCEPCIONES
consenso desde las distintas postu- DE POLÍTICA SOCIAL
ras ideológicas y políticas.
Existen diferentes significados de
Con el Estado de Bienestar el go- política social. Una acepción busca
bierno emprende y ejecuta funda- modificar la situación real de las per-
mentales políticas sociales orienta- sonas, cuando carecen de vincula-
das a proveer y garantizar el «bien- ción al sistema económico y social
estar» de los ciudadanos en el am- o cuando ésta es precaria (informa-
plio marco de la seguridad social: lidad), por medio de la focalización
salud, educación, saneamiento am- de la exclusión y la desigualdad.
1 Citado por Ferguson y Gould. «Teoría microeconómica». Editorial FCE.

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Dentro de esa concepción, el pro- dio lugar al nacimiento de la condi-
pósito central está en la búsqueda ción social para sustentar el nuevo
de una sociedad equitativa y sin concepto de ciudadanía.
pobreza en el marco de un proyec-
to político de consolidación y Marshall plantea varias fases del desa-
profundización de la democracia; en rrollo de la ciudadanía por medio de
tanto que otra, más desde una pers- derechos, así: civiles, políticos y socia-
pectiva economicista y circunstan- les. Con éstos se puede alcanzar me-
cial propende por combatir la po- joramiento en la calidad de vida, pero
breza y la desigualdad a través de no un cambio en la estratificación
pequeños ajustes, de remedios ais- social. Este autor es calificado de op-
lados, de ejercicio público del senti- timista al pensar en el desarrollo de la
miento privado de la piedad y la ciudadanía como un proceso abierto
conmiseración. y en continua expansión en dirección
al progreso social.
El sociólogo e historiador Thomas
Marshall (1975), citado por Sar- Finalmente, Marshall considera que
miento (1996) ha diferenciado el en el contexto de una guerra se pro-
concepto de ciudadanía existente en duce la interacción dinámica entre
una sociedad premoderna al que los tres tipos de derechos: los dere-
debería prevalecer en la sociedad chos sociales no pueden afianzarse
actual. En una sociedad premoderna sin la dimensión política que emana
la ciudadanía era exclusiva de las de los derechos políticos, esto es, sin
élites y construida en privilegios que que los grupos sociales participen en
la distinguía de los restantes secto- la lucha por el poder para distribuir
res de la población. Marshall plan- recursos socialmente relevantes.
tea que la construcción de ciudada-
nía en los tiempos nuevos debe con- Sarmiento (1996) también hace alu-
tener tres elementos: lo económi- sión al trabajo de Douglas Ascot,
co, lo político y lo social, destacan- en su propósito por conocer la co-
do que sería suficiente con que los rrelación en el desarrollo del Estado
derechos sociales garantizaran la ele- de Bienestar y las instituciones; de-
vación del nivel mínimo de vida, in- muestra a lo largo de la historia que
dependientemente del nivel de ingre- un Estado con suficiente respaldo
sos que se posea, pero aduce que esta social puede adelantar una política
eventualidad fue posible tan solo a que favorezca a la población con
partir de la aparición de la clase obrera menores posibilidades. Para ello, cla-
organizada. La connotación política sificó el surgimiento del Estado de

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Bienestar en dos vías. La primera, instituciones las que proporcionan
se refiere a aquellos autores que atri- el control. Las instituciones son res-
buyen el nacimiento del Estado de tricciones sociales, normas que se
Bienestar, en algunos países, a la ejecutan de alguna manera, median-
demanda por servicios que hiciera te agencias públicas, mediante con-
la población para garantizar el ejer- trol social, mediante códigos mora-
cicio de sus derechos fundamenta- les internos o mediante expectati-
les. La segunda, a aquellos estudio- vas de ganancia neta en negocios
sos que consideran que algunos es- repetidos» Este autor argumenta
tados otorgaron la posibilidad del desde una visión histórica, las posi-
ejercicio de derechos con el ánimo bilidades de impactar favorable-
de cimentar relaciones adecuadas mente el desarrollo social, en los si-
con la población y construir un Es- guientes términos: «Un mejor co-
tado sólido que podría denominar- nocimiento acerca de cómo los sis-
se de carácter democrático. temas sociales cambian con el tiem-
po, tiene una relevancia obvia para
Los dos autores coinciden en plan- las reformas institucionales, pero en
tear que pese a las presiones exter- particular se necesita saber más acer-
nas, un Estado que tenga respaldo ca de la dinámica interna de los re-
político, puede eventualmente asu- gímenes sociales, y cómo éstos se
mir una función redistributiva. Los relacionan con los cambios en las
dos mecanismos políticos que han creencias».
hecho posible el fortalecimiento del
Estado de Bienestar a través de una Para el caso concreto de Colombia
política social respaldada por el sis- que declara constitucionalmente los
tema económico, son los partidos fundamentos filosóficos del Estado
políticos y el sindicalismo. Social de Derecho, del cual se deri-
van los principios de la democracia
Otra concepción de política social, participativa inmanentes en la Cons-
desde el enfoque institucionalista ha titución de 1991, es obligante que
empezado a emerger con gran vi- se asuma el compromiso histórico
gor. Eggertsson (1999) citado por de emprender un cambio estructu-
Gil Ospina (2003) 2 expresa su pen- ral del Estado central que genere los
samiento en el nuevo enfoque mecanismos necesarios para su ar-
neoinstitucional: «En la Nueva Eco- ticulación con los poderes locales,
nomía Institucional (NEI) son las impulse las dinámicas que garanti-
2 Citado por Gil O., Armando, en: Neoinstitucionalismo. ¿la consolidación de la economía de mercado? Documento
inédito. UCPR. 2003.

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cen una capacidad de acción esta- grupos sociales más vulnerables de
tal en los distintos niveles de go- la nación.
bierno y promueva la ciudadanía y
el desarrollo para todos. Este planteamiento merece una
aclaración conceptual. A partir de
¿QUÉ ES Y QUÉ DEBE SER las teorías de S. Kuznets y más tar-
LA POLÍTICA SOCIAL? de desarrolladas por Harrod y Do-
mar, se concibió la idea que una vez
La política social es la conjunción alcanzado un nivel alto de crecimien-
de dos términos bien distintos –la to, automáticamente vendría un
política y lo social–, que tienen sus mejoramiento en el nivel de vida de
respectivos significados, pero que la gente. Esta idea se conoce co-
una vez fusionados, adquieren un múnmente como «Desarrollo por
nuevo sentido. Entonces, ¿Qué es Derrame». Pero, dicha hipótesis dis-
la política social? ta mucho de comprobarse como
cierta. Desde esta visión, la política
En primer lugar, la política social social podría considerarse como un
debe concebirse a partir de las con- verdadero óbice a las metas de creci-
diciones objetivas que le brinda el miento económico. Por el contrario,
estado de la economía, por lo tan- y desde una perspectiva del Desa-
to, la política social depende en gran rrollo Humano, la concepción del cre-
medida de la calidad de la política cimiento económico tiene un impor-
económica. Efectivamente, se re- tante viraje, pues se considera que
quiere sobre todo que haya condi- en la medida que las personas ten-
ciones de crecimiento económico, gan más calidad de vida, mejores
de expansión de la producción y del oportunidades, mayor escolaridad y
ingreso e incremento de la riqueza salud y, en general, más desarrollo
–base material– de tal manera que social propiciado por la política so-
pueda sustentar procesos de cial, se evidenciarán importantes ni-
redistribución social por medio de la polí- veles de expansión económica.
tica social. Sin embargo, el «buen es-
tado de la economía» no es condi- Además, la efectividad de la política
ción suficiente para que se alcance social depende de manera impor-
una efectiva política social. Es fun- tante del contexto global: condicio-
damental que los hacedores de di- nes de la economía mundial, consi-
chas políticas y sus ejecutores ten- deraciones y base jurídica sobre las
gan la conciencia y la intención de que se negocia la deuda externa del
impactar en primera instancia a los país, la influencia que ejercen los gru-

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pos de presión internacional y los cial» el cual exige a su vez, modifi-
acuerdos regionales, entre otros. car esencialmente la idea que se tie-
ne de política. Sólo así se podría en-
Una buena política social debe em- tender la política como el arte de
pezar por revisar y cambiar la con- construir acuerdos en pro del bien
cepción tradicional de Política que común, con propósitos deseables y
enfatiza en las normas de los go- factibles, con compromisos compar-
biernos y los lineamientos de los tidos a través de la equidistribución
técnicos, por una en que prime la de los costos y los esfuerzos, con
construcción de acuerdos para be- criterios justos para la distribución
neficio de todos. La sociedad y el de los beneficios, con claridad en la
contexto se conciben como el con- definición de responsabilidades, con
junto de redes de relaciones que se la cultura de la transparencia en el
establecen entre todas las personas estado de los resultados y la vigilan-
y entre éstas y su entorno, enten- cia de todos (Vargas, 2003). Estas
diendo además que, así haya intere- líneas dan una idea aproximada de
ses diversos y múltiples aspiracio- lo que debe ser la nueva visión que
nes, se presentan necesidades co- se tenga de Política: Construcción
munes. Desde este nivel de pensa- de un Pacto Social Contextualizado.
miento, la política social debe con-
vertirse en un verdadero catalizador Por su parte, lo social se debe con-
de los procesos de redistribución de cebir desde el enfoque de los Dere-
la riqueza social, empezando por fa- chos de las personas. Con la mo-
vorecer a las clases de menores con- dernidad y el nuevo modelo de so-
diciones de calidad de vida, garanti- ciedad emerge la necesidad de re-
zando la cantidad y calidad de opor- conocer y legitimar los derechos de
tunidades y resultados efectivos de las personas, pero éstos no se al-
desarrollo de todas las personas, que canzarían por decreto y voluntad
asegure el crecimiento del capital so- soberana, por el contrario, deman-
cial, generando un efectivo ambien- daría grandes luchas y conquistas.
te de inclusión que potencie la diver- En efecto, con el fenómeno de la
sidad y minimice la discriminación y Revolución Francesa en 1789 se
que convierta al mercado en un jue- consagraron los Derechos del Hom-
go en el que todos ganan. bre, representados en Igualdad, Li-
bertad y Fraternidad; y posterior a
Empero, esta concepción de políti- la Segunda Guerra Mundial se pu-
ca social implica ante todo la cons- blican los Derechos Humanos en
trucción colectiva de un «Pacto So- 1947 con el siguiente postulado:

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Todos los seres humanos deben tearse que se necesita la convergen-
disfrutar de los Derechos a la Vida, cia del Desarrollo Humano con los
la Libertad y la Integridad; Derechos Derechos Humanos, como una uni-
económicos, sociales y culturales; dad sellada en sí misma pero abier-
Derechos Civiles y Políticos. ta a las múltiples posibilidades que
enriquezcan su contenido. Desde
Sin embargo, los Derechos Huma- esta perspectiva, se torna plausible
nos han pervivido como una de- la realización de los derechos huma-
claración abstracta en las distintas nos para todas las personas.
cartas constitucionales de los mo-
dernos Estados Nacionales, fieles a Para el caso de América Latina, y
los principios fundamentales del li- de Colombia en particular, una de
beralismo político desde el siglo las álgidas cuestiones que el Estado
XIX. Sólo a partir de los últimos no ha resuelto, o al menos morige-
decenios del siglo XX, tiempos rado de manera importante, tiene
opimos de reflexión acerca del de- que ver con la enorme vulnerabili-
sarrollo, surge la gran oportunidad dad social; en este sentido, la po-
de concebir los Derechos Humanos blación ha estado sometida de ma-
comprometidos intrínsecamente nera permanente a condiciones de
con el Desarrollo Humano, es de- exclusión y marginamiento,
cir, no considerados como una aña- emergiendo como consecuencia los
didura sino como una reciprocidad consabidos problemas de desem-
consustancial, dinámica y comple- pleo, subempleo, pobreza, indigen-
ja. A manera de tesis, podría plan- cia, violencia e inequidad.
Gráfica 1. Efecto Redistributivo: Porcentaje del ingreso que recibe el 10%
más rico y el 10% más pobre.

Fuente. Banco Mundial, 1999.

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En la gráfica N° 1 se aprecia una com- El siguiente relato permite corrobo-
paración del efecto redistributivo del rar estas afirmaciones. «La incidencia
ingreso entre algunos países europeos de la pobreza en Colombia entre 1978
(que no son necesariamente los más y 1995 pasó de 59% a 55% por línea
boyantes) y latinoamericanos, resul- de pobreza según información sumi-
tando los primeros más equitativos nistrada por el Departamento Nacio-
que los segundos. Es evidente la enor- nal de Planeación. No obstante esa
me inequidad al interior de cada país, disminución porcentual, el número de
sobre todo, latinoamericanos. Este pobres creció en ese período en
hecho demuestra que América Lati- 4’240.000 personas, de manera que el
na es una de las regiones del mundo total de pobres en 1975 se acercaba a
con mayor grado de inequidad en la 19’320.000 personas.
distribución del ingreso.
De acuerdo con datos de la
Presumiblemente, esta situación se Contraloría General de la República,
explica fundamentalmente por la «ley en 1994 el total de pobres bien sea
esencial» del sistema capitalista de por necesidades básicas insatisfechas
acumulación de capital, necesaria o por línea de pobreza o por ambos,
para su reproducción y ampliación; ascendía al 61.9%. Es decir la suma
vale decir, la lógica de funcionamien- de pobreza en Colombia arroja el
to del sistema se basa en la acumula- hecho manifiesto de que la mayoría
ción de ingreso y riqueza material de los colombianos se encuentran en
para su reproducción; por ello ha pre- alguna situación de privación.
valecido el modelo de crecimiento
que privilegia la política económica y Teniendo en cuenta que entre 1978 y
el énfasis en el equilibrio o estabili- 1994 el PIB per-cápita creció en un
dad macroeconómica; por tanto, el 28% y que la pobreza cayó sólo en
Estado cumple el papel de ser ga- un 4%, tenemos que sacar como con-
rante en el cumplimiento de las «le- clusión que si abandonamos la supe-
yes» del mercado, a la vez que queda ración de la pobreza únicamente a la
reducida su responsabilidad social a expansión de los beneficios del creci-
la mera asistencia - Estado miento económico, tendríamos que
asistencialista - o como lo expresan esperar alrededor de dos siglos para
los críticos de este rol gubernamen- erradicarla definitivamente.
tal, Estado paternalista. Desde esta
perspectiva, las políticas económica Lo anterior quiere decir que sin cam-
y social han sido dos propósitos se- bios importantes en la estructura de
parados y distintos. la distribución del ingreso y de los

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activos en Colombia, y sin un cam- Ahora bien, con relación a la
bio entre los precios relativos de la inequidad, los avances han sido re-
canasta de los pobres y la de los no lativamente precarios. La siguiente
pobres, es impensable una reduc- gráfica revela la situación para Amé-
ción significativa de la pobreza en rica Latina a lo largo del decenio
el mediano plazo» (Fresneda, 1998). anterior.

Gráfica N° 2. Inequidad en América Latina durante el decenio 1990-2000

Fuente. INEC, EMEDINHO. 2003.

Entre 1990 y 2000, el 10% más rico tancia» o brecha entre la distribu-
de la población concentró 10 pun- ción del ingreso efectivo de un país
tos porcentuales más del ingreso y la situación hipotética de perfecta
(pasó del 35% al 45%), en tanto que equidad, variando de 0 (de perfecta
el 10% más pobre disminuyó de distribución) y 1 (en el caso de total
1,8% a 1,1%. concentración).

El índice más utilizado en todo el Los siguientes son los valores del CG
mundo para medir la concentración para los países latinoamericanos con
del ingreso es el Coeficiente de Gini mayor crecimiento económico, como
(CG). Este coeficiente mide «la dis- son Argentina, Brasil y México:

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1990 1997 1999 cenio anterior, las tres economías
Argentina: 0.501 0.530 0.542 más desarrolladas de América La-
Brasil: 0.627 0.638 0.640 tina elevaron gradualmente este co-
México: 0.536 0.539 0.542 eficiente, es decir, agravaron los
niveles de inequidad en la distribu-
Como se observa, durante el de- ción del ingreso.

Gráfica N° 3. Progresividad del Gasto en América Latina, 1999

Fuente. Banco Mundial. 1999.

Gráfica N° 4. Progresividad del Gasto en América Latina. 1999

Fuente. Banco Mundial. 2000.

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Sin embargo, otros indicadores no nos. Los subsiguientes economistas
corren la misma suerte que el coefi- clásicos también dan buena cuenta
ciente de Gini. Efectivamente, en de este interés, por ejemplo J, S Mill.
América Latina una de las cuestio- El mismo M. Weber (1904) relacio-
nes importantes por resolver tiene nó los valores éticos y religiosos con
que ver con la inequidad y la exclu- el desarrollo del capitalismo.
sión, pues es innegable la alta vul-
nerabilidad social que viene sufrien- Más recientemente, J. Rawls (1971)3
do la población desde los años 80, manifiesta al respecto que «el esfuer-
fenómeno conocido en la historia zo por acercarnos a los hechos eco-
económica como la «década pérdi- nómicos para entender sus mecanis-
da». De esta manera, se percibe que mos y encontrar en ellos los márge-
la política social ha soslayado dos nes de libertad y los valores morales
compromisos sociales: la inequidad que nos permitan concebirlos como
y la generación de empleo produc- materia de una reflexión ética, nos
tivo; y no es temerario afirmar que, ha conducido, a través de un largo
en definitiva, la política social ha sido trayecto que va de la microeconomía
inadecuada e incompleta para com- a la teoría de la elección pública, pa-
batir problemas como el desempleo, sando por la economía del bienestar
el subempleo, la exclusión, la pobre- y la teoría económica institucional,
za y la indigencia. hasta el ámbito de la política y por
eso mismo hasta el umbral de la re-
COMPROMISO ÉTICO flexión ética».
DE LA POLÍTICA SOCIAL
Esta declaración rawalsiana lleva a
David Hume es quizá uno de los una reflexión profunda sobre el pa-
grandes pensadores pioneros que pel que debe cumplir la Política So-
estudiaron los problemas de la ética cial. En efecto, si se parte por reco-
y la economía política, consideradas nocer que la economía ortodoxa
esencia y tronco común de las mo- generó un estado deficitario con la
dernas ciencias económicas y polí- sociedad moderna en términos de
ticas. Su influencia sobre Adam justicia social, toda vez que las pos-
Smith en estas cuestiones es nota- turas tradicionales preconizaron la
ble. En este sentido es palmaria la separación del Estado y la econo-
preocupación de la moderna cien- mía a pesar de reconocer la intimi-
cia económica por los asuntos éti- dad de éstos con la ética, entonces
cos y el bienestar de los ciudada- hay «algo» que parece «intocable» y
3 Citado por Oscar Villareal. 1999

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flexión y acción no son conse-
cuentes y sincronizados, pues las
ideas, los conceptos y las teorías
pertenecen a un mundo racional
muy distinto al mundo sensible
de la práctica, las acciones y los
hechos concretos. A juicio del
autor, sólo desde la perspectiva
del Desarrollo Humano, se pue-
de avanzar en la conciencia de que
el cumplimiento de los Derechos
Humanos y el logro del Desarro-
llo Social pueden ser la base para
la construcción de una sociedad
más justa y solidaria.
que debe constituir la esencia del
sistema: la acumulación y distribución POLÍTICA ECONÓMICA
de capital (riqueza, producción, in- Y POLÍTICA SOCIAL
greso). Ciertamente, en última ins-
tancia el problema raigal del siste- En los decenios de la segunda mi-
ma capitalista es la redistribución tad del siglo XX llegó a ser incues-
de la riqueza producida socialmen- tionable la hegemonía de la econo-
te. Es aquí precisamente donde la mía sobre lo social habida cuenta
política social juega un papel de que fue la época de mayor creci-
primer orden en los procesos de miento y expansión material de
realización de los Derechos Huma- muchas economías de occidente. El
nos, el Desarrollo Social y el Desa- deter minismo económico, el
rrollo Humano. economicismo organizacional de los
mercados y de los negocios, la efi-
A manera de síntesis, es innega- ciencia y la racionalidad económi-
ble la intencionalidad y el propó- ca, el crecimiento económico y el
sito de la economía y la política ascenso al poder político de los eco-
por el bienestar social. Ahora nomistas han constituido lo que al-
bien, el hecho que su realización gunos pensadores críticos, incluso
se acerque débilmente y se sepa- profesionales de la disciplina, deno-
re fuertemente en el decurso del minan «el imperio económico». En
tiempo, lleva a entender que en este contexto, es comprensible que
la realidad, los procesos de re- la política económica sea la que pre-

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valezca en los planes de desarrollo para el análisis económico que bus-
gubernamentales. Al parecer, la po- caba justificar la eficiencia, pero que
lítica social sólo se consideraba com- era imposible derivar una sociedad
plementaria en las acciones justa a partir de estos valores que
asistencialistas del Estado. Sin em- conducían a lo máximo a una es-
bargo, en los años 80 empieza a re- tructura socioeconómica eficiente,
nacer en medio del pensamiento pero insolidaria, inestable e
neoliberal y del Estado mínimo, del inequitativa… De esta manera, el
modelo neoinstitucionalista y de la valor de la eficiencia y el de la justi-
elección pública (public choice) una cia, deseables ambos para el ordena-
importante reflexión en torno al miento social no eran compatibles
desarrollo humano. En este senti- naturalmente, y para hacerlos com-
do, a partir del decenio de los 90, el patibles era necesario dar prioridad
PNUD institucionaliza un informe a la justicia para que el resultado de la
anual que muestra detalladamente el actividad económica de la sociedad
estado, la evolución y las tendencias pudiera ser considerado justo.
del desarrollo humano a nivel mun-
dial, soportado en un arsenal estadís- Las siguientes líneas a modo de di-
tico y abundantes marcos teóricos. gresión se tornan pertinentes toda vez
que recuerdan lo que ha sido la discu-
Actualmente no se piensa que la sión teórica y epistemológica de la
política económica y la política so- eventual presencia simultánea de es-
cial sean dos mecanismos distintos tos dos valores en el seno de la eco-
de los que el gobierno puede elegir nomía capitalista de libre mercado.
uno de ellos para su aplicación y
énfasis; por el contrario, la convic- Es de aclarar que dicha armonía -
ción estatal y gubernamental de que eficiencia y bienestar- es la que justi-
estas dos políticas deben converger fica la existencia formal del equilibrio
en eficiencia económica y equidad general cuando predominan condi-
o justicia social es evidente. Este ciones de libre concurrencia. Al res-
nuevo pensamiento recupera los pecto Lopera (2000) afirma que «por
principios fundantes de la econo- esta vía de doble contenido avanza-
mía política del siglo XVIII. Estas ron los esfuerzos de la economía teó-
ideas fueron tratadas en profundi- rica y aplicada hasta que en los años
dad por el filósofo norteamericano cincuenta Arrow derrumbó las pre-
J. Rawls (1979) quien demostró que tensiones de armonía de valores que
el hombre económico egoísta, utili- sostenían los economistas».
tarista y racional podía servir de base

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«Para entender los alcances de esta cia y la rentabilidad, pero propone
desmitificación de Arrow, es nece- unas correcciones compensatorias
sario recordar que la economía se que preserven la equidad entre quie-
ha considerado un discurso liberal nes participan en el sistema econó-
por excelencia que ha deliberado mico. Los aportes de este autor
ampliamente acerca del papel del ejercen actualmente su influencia en
Estado en una sociedad mercantil, autores como Amartya Sen o Ade-
por lo cual, las formas políticas se la Cortina quienes han reflexionado
encuentran implícitamente en las específicamente sobre los valores en
formulaciones económicas, como el entorno del sistema capitalista y
ocurre sin ir muy lejos con la defen- de sus empresas.
sa del librecambio y de otros aspec-
tos económicos, lo cual se relaciona Al margen de las elucubraciones teó-
con la defensa de las libertades polí- ricas y conceptuales que se han lle-
ticas fundamentales. Y es precisa- vado a cabo en el campo de las co-
mente en este punto, cuando se vin- munidades científicas y académicas
culan las condiciones de la libre a lo largo de muchos decenios, la
competencia con las de las liberta- política pública debe caracterizarse
des políticas donde Arrow avizora por el inagotable esfuerzo de inte-
con ojo crítico una contradicción grar la política económica con la
entre dos valores: la asignación de- política social. Al decir de Vargas
mocrática de recursos y la asigna- (2003), la mejor política social es una
ción eficiente de los recursos» buena política económica y la me-
(Lopera, 2000). jor política económica es una bue-
na política social.
Pero sería con Rawls (1979) y su
Teoría de la Justicia que la filosofía LA SITUACIÓN DE
política retorna con fuerza el cam- BIENESTAR EN COLOMBIA
po normativo y a la importancia de
la razonabilidad para lograr la legiti- Por mucho tiempo se ha escucha-
midad de los asuntos públicos en- do pregonar a la clase política y a
tre los cuales se encuentran los eco- los tecnócratas colombianos que el
nómicos. Lejos de acercarse a una país se ha destacado en el ámbito
revolución de tipo socialista o co- Latinoamericano, por haber logra-
munista del sistema económico, do conciliar la estabilidad
Rawls acepta el mercado como me- macroeconómica con el crecimien-
canismo de distribución, valora su to económico sostenido; esta ima-
capacidad para asegurar la eficien- gen de país con «buen desempeño

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macroeconómico» le ha abierto las de Indigencia, el 54 % de la pobla-
puertas del crédito en los merca- ción vive en pobreza con el agravan-
dos financieros internacionales, te de que en el sector rural se llega a
pues tal estabilidad le amerita como un nivel de hasta el 70 % -con un
buen socio del la banca privada in- índice de analfabetismo en el campo
ternacional. Sin embargo, esta apre- 3.3 veces mayor que en las ciudades.
ciación fue cuestionada con mu-
cha intensidad durante el decenio Aparte de que la distribución del in-
de los noventa. greso ha sido tradicionalmente bas-
tante regresiva, a lo largo del último
Aunque el país exhibió un ritmo de decenio se observó un aumento con-
crecimiento positivo durante los úl- siderable de su concentración con-
timos tres decenios del siglo pasado, secuente con una mayor desigualdad
tal ritmo fue insuficiente para inte- en el interior de los grupos (según
grar de una forma eficiente y pro- quintiles). Así, por ejemplo, se ha pre-
ductiva a grandes masas de la pobla- senciado una mejora importante en
ción colombiana. Además, dichos los ingresos salariales de los trabaja-
procesos de crecimiento económi- dores calificados (ubicados en los
co no sustentaron una mejor base quintiles más altos) en relación con
económica o estructura productiva los de los no calificados y se ha evi-
y mucho menos, logró modificar denciado una mayor desigualdad en
sustancialmente los patrones de dis- los ingresos no laborales respecto a
tribución de los ingresos, hecho que la de los laborales en el sector rural.
incrementó ostensiblemente los ni-
veles de pobreza y de nuevos po- En cuanto al desarrollo humano, éste
bres en el país en el mismo período es considerado como teoría y meto-
considerado. dología del desarrollo económico,
político y social que pretende inte-
Según Garay, et al. (1998), la grave- grar y superar los principales enfo-
dad del problema de la distribución ques convencionales. En particular,
de ingreso y oportunidades es tal que el desarrollo no se reduce al aumen-
baste con mencionar que Colombia to de la riqueza o del ingreso per-
se distingue por ser uno de los paí- cápita sino que abarca otros valores
ses latinoamericanos con mayor des- –la equidad, la democracia, el equi-
igualdad. En términos de pobreza es librio ecológico, la justicia de gé-
de resaltar que, según estadísticas del nero, etc.- que también son esen-
DNP, el 20 % de los colombianos ciales para que los seres humanos
tienen ingresos inferiores a la Línea podamos vivir mejor (Informe

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Nacional del Desarrollo Humano ranza de vida al nacer), el grado
para Colombia, 2003). de educación o conocimiento (al-
fabetización) y el nivel de vida
El PNUD a partir del enfoque de (PIB per-cápita).
A. Sen viene construyendo y per-
feccionando una metodología para El IDH varía entre 0 y 1; mientras
elaborar el índice de desarrollo hu- más cercano a 1 mejor es el des-
mano como respuesta a las críticas empeño de un país en relación
que se habían hecho a la utilización con los indicadores mencionados,
del PIB y del PIB per-cápita, como y cuanto más chico, mejor es el
medios de medición del desarrollo nivel de bienestar (PNUD, 2001).
y de medición del avance relativo
de los países. Desde esta perspec- Colombia alcanzó los siguientes
tiva pluralista, se entiende que el valores en el IDH: 0.776 (1997);
verdadero objeto de la política pú- 0.759 (1999); 0.771 (2001). En
blica es proveer más opciones para tanto que Argentina y Chile alcan-
que el ciudadano lleve su propia zaron para el año 2000 los valores
vida de manera más y más satis- de 0.844 y 0.831 respectivamente
factoria, o sea, en una frase, que (PNUD, 2001).
«Desarrollo es Libertad».
Según Porras (1999), entre 174 paí-
Desde esta concepción en la que ses, Colombia ocupa número 57, con
el objetivo fundamental del desa- un IDH de 0.768 para 1999, consi-
rrollo es la libertad humana, ésta derándose como un país de desarro-
resulta vital para el desarrollo de llo medio cuyo rango está compren-
las capacidades y el ejercicio de los dido entre 0.500 y 0.799. En condi-
derechos. Es precisamente a tra- ciones de desarrollo medio están 94
vés de la realización de los dere- países. Es de advertir que las condi-
chos, donde se articula la Política ciones cambian con el PIB per-
Social con el Desarrollo Humano. cápita, la alfabetización de adultos, la
escolaridad y la esperanza de vida,
Para conocer el avance de los paí- máxime cuando el índice fue modi-
ses en este sentido, se puede re- ficado en 1999 en cuanto respecta al
currir al índice de Desarrollo Hu- producto per-cápita y la esperanza
mano –IDH– que mide los ade- de vida de acuerdo con las nuevas
lantos medios en tres aspectos condiciones de la población. En este
básicos del bienestar del hombre; sentido, Colombia ha progresado en
una vida larga y saludable (espe- los últimos tiempos.

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No obstante, Colombia tiene una relativa buena posición en com-
de las cifras más bajas en cuanto paración con algunos países lati-
respecta a esperanza de vida y al- noamericanos, estando el PIB
fabetización de adultos, pero en per-cápita entre los más bajos de
relación a escolaridad tiene una América Latina.

Gráfica N° 5 . Relación entre el ingreso del 10% más pobre y el 10% más rico

Fuente. Informe de Desarrollo Humano. 2002.

A MANERA
DE CONCLUSIÓN

Colombia alcanzó los siguientes con un IDH de 0.768 para 1999,


valores en el IDH: 0.776 (1997); considerándose como un país de
0.759 (1999); 0.771 (2001). En desarrollo medio cuyo rango está
tanto que Argentina y Chile alcan- comprendido entre 0.500 y 0.799.
zaron para el año 2000 los valores En condiciones de desarrollo me-
de 0.844 y 0.831 respectivamente dio están 94 países.
(PNUD, 2001).
La superación de la exclusión, la
Según Porras (1999), entre 174 paí- desigualdad y la pobreza es una ne-
ses, Colombia ocupa número 57, cesidad humana a la vez que un reto

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ético, económico, político, social y breza y una mejora manifiesta en la
ambiental que no puede abordarse distribución del ingreso. En tanto
sólo desde una perspectiva no se afecten las dinámicas de acu-
economicista, sino fundamental- mulación y distribución, de intere-
mente desde un enfoque ses particulares y de poder, no se-
interdisciplinario, sistémico y com- rán efectivas las políticas sociales, no
plejo. En este sentido, no debe re- se logrará cerrar la amplia brecha de
ducirse a una cuestión examinada ingresos, salud, educación, informa-
sólo desde el enfoque de los acadé- ción, participación social y política.
micos y los tecnócratas con autori- En este orden de ideas, tampoco
dad para elaborar las políticas públi- se logrará superar el dilema entre po-
cas, sino que es necesario que los lítica económica y política social y
mismos excluidos y pobres y, en menos aún avanzar en derechos y
general, la sociedad civil, configuren desarrollo humano con
también la visión sobre la pobreza fundamentación ética y visión de
y las características de las políticas largo plazo.
de corto y largo plazo.
La construcción colectiva de una
No es posible combatir la pobreza mejor sociedad debe implicar el es-
si no se liga fuertemente al proble- fuerzo y la responsabilidad de to-
ma de la equidad. El desarrollo so- dos –visión incluyente–. Como la
cial es mucho más que combatir la política social es un instrumento ca-
pobreza extrema, es avanzar en los talizador de este propósito, deman-
temas vitales de la construcción de da una permanente vigilancia de
ciudadanía. todos; su efectividad debe medirse
y evaluarse en término de Desarro-
La nueva concepción de política llo Social. Para ello, se requiere cons-
debe estar iluminada por vía de los truir una serie de indicadores genera-
acuerdos para beneficio de todos, les como: Vida y Seguridad –esperan-
en coherencia con la realización de za de vida y muertes evitables-, Nu-
los derechos de todos, reforzándose trición, Educación y Salud Básica,
mutuamente y entrañando un con- Acceso al Empleo –ingresos justos,
senso social o «un nuevo pacto so- recursos productivos–, Justicia,
cial contextualizado» que empiece Ambiente –entorno sano, respeto
por evidenciar la reducción de la po- por la naturaleza–.

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