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Formación

del Derecho
Electoral
en México
Aportaciones
Institucionales
342.07 Formación del derecho electoral en México :
F647f Aportaciones institucionales. — México : El Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005.

334 p.

ISBN 970-671-212-7

1. Derecho electoral - México. 2. Función electoral.


3. Autoridades Electorales. 4. Ciudadanía. 5. Proceso
electoral. 6. Jurisprudencia electoral. 7. Nulidad de
elecciones.

Edición 2005

D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.


Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacán, Delegación
Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480, tels. 5728-2300 y 5728-2400.

Edición: Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico


Diseño de interiores y formación: Miguel Ángel Ortiz Buendía
Diseño de portada: Ariadne Apodaca Sánchez

ISBN 970-671-212-7

Impreso en México
Contenido

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Capítulo I
La función electoral: naturaleza, principios rectores,
autoridades y régimen disciplinario . . . . . . . . . . . . . . 13
JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

Capítulo II
Ciudadanía e integración de los órganos
de elección popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
FERMÍN PÉREZ MONTES

Capítulo III
El proceso electoral. Las fuentes alternas
del derecho electoral en el proceso . . . . . . . . . . . . . 167
RODOLFO DUARTE RIVAS

Capítulo IV
Criterios jurisprudenciales sobre medios
de impugnación y régimen de nulidades
en materia electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
J. JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ
JUAN C ARLOS SILVA ADAYA
Presentación

Inscrito en el marco de su Proyecto Editorial Especial 2004-


2005 y con el propósito de cumplir con atribuciones que
tiene conferidas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) desarrolló, a través de prestigiados es-
pecialistas, el libro Formación del Derecho Electoral en Méxi-
co Aportaciones Institucionales.
Instituido en la Constitución General de la República
como la máxima autoridad jurisdiccional sobre asuntos elec-
torales, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad
en la materia —de las cuales conoce la Suprema Corte de
Justicia de la Nación—, el TEPJF tiene entre sus atribucio-
nes, previstas en el artículo 186 de la Ley Orgánica del Po-
der Judicial de la Federación, la de “fijar jurisprudencia en
los términos de los artículos 232 al 235 de esta ley...”.
Como resultado del ejercicio de sus respectivas atribu-
ciones, la Suprema Corte y el Tribunal han emitido diversas
tesis de jurisprudencia, y éste último tesis relevantes, que
en conjunto recogen los criterios que en forma reiterada o
trascendente ha sustentado la Sala Superior. En el caso de
las tesis de jurisprudencia se han notificado en los términos
de la legislación vigente, a las autoridades electorales, fe-
derales y locales, para las cuales son de observancia obli-
gatoria. Asimismo, dichas tesis, y las relevantes, se han
hecho del conocimiento público, tanto a través de la revista
Justicia Electoral y otros órganos de difusión, como de
compilaciones especializadas, de manera que permitan una

7
8 Presentación

consulta accesible para todos aquellos involucrados en la


materia electoral.
Considerada como fuente formal de derecho, la juris-
prudencia del Tribunal en sus tres épocas constituye ya un
acervo de gran valía, que ha venido enriqueciendo la cons-
trucción del derecho electoral en México, más allá de la le-
gislación propiamente dicha.
En tanto que el Código Federal de Instituciones y Proce-
dimientos Electorales (Cofipe), le atribuye la aplicación de
sus normas al IFE, así como al TEPJF y a la Cámara de
Diputados, en sus respectivos ámbitos de competencia,
también los reglamentos y acuerdos adoptados por el Con-
sejo General del propio Instituto contribuyen a regular
administrativamente el ejercicio de la función electoral. Algo
similar puede afirmarse respecto de la Ley General del Sis-
tema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
(LGSMIME), la cual dispone en su artículo 4 que le corres-
ponde a los órganos del IFE conocer y resolver el recurso
de revisión y al TEPJF los demás medios de impugnación
previstos en el artículo referido en la forma y términos es-
tablecidos por esta ley.
De ahí que los reglamentos y otros ordenamientos ex-
pedidos por la autoridad administrativa a cargo de las elec-
ciones federales, también coadyuven al proceso permanente
orientado a desarrollar la normatividad en la materia.
Es por ello que, adicionalmente a los esfuerzos hasta aho-
ra realizados tanto por el Tribunal como por el IFE, se edita
este libro de ensayos, agrupados temáticamente conforme a
la Constitución General de la República, el Cofipe y la LGSMIME,
sobre la integración del derecho electoral mexicano, a partir
de la reseña y análisis pormenorizado de los asuntos sobre
los cuales se han ocupado la Corte, así como las autoridades
administrativas y jurisdiccionales en la materia.
Presentación 9

El objetivo general de la obra es presentar en forma siste-


mática y con propósito de divulgación entre amplios sectores
de opinión, la coadyuvancia de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración y el Instituto Federal Electoral a la construcción del de-
recho electoral en México, a partir del análisis y desarrollo de
la resolución de acciones de inconstitucionalidad, la jurispru-
dencia, las tesis relevantes, los reglamentos y los acuerdos
emitidos según el agrupamiento temático que se corresponda
con los contenidos de la legislación en la materia.
Asimismo, los objetivos específicos del libro son: contri-
buir a la difusión de las tareas a cargo del TEPJF; presentar
de manera sistematizada y comprensiva el nuevo derecho
electoral integrado por la Corte y las autoridades adminis-
trativas y jurisdiccionales competentes, facilitando su con-
sulta a otras instancias electorales federales y locales, a los
partidos políticos y a los ciudadanos en general; servir de
texto de apoyo para las actividades de capacitación y for-
mación profesional que desarrolla el Tribunal para sí mismo,
además de formar parte de la bibliografía de consulta para
profesores y estudiantes del derecho electoral en las institu-
ciones de educación superior del país.

Magistrado Leonel Castillo González


Presidente del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación
CAPÍTULO I

La función electoral: naturaleza,


principios rectores, autoridades
y régimen disciplinario
La función electoral: naturaleza,
principios rectores, autoridades
y régimen disciplinario1
Agradezco al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y
a los Coordinadores de este estudio la distinción de haberme invita-
do para participar en él, desarrollando el Capítulo Primero, que
interesa a La función electoral: naturaleza, principios rectores, au-
toridades y régimen disciplinario administrativo. Conforme a lo
establecido en la metodología diseñada para el Estudio, para cada
uno de los temas que abordaré se abrirán sendos apartados relati-
vos: al marco jurídico; a las aportaciones más sobresalientes que
las instituciones electorales y la Suprema Corte de Justicia de la
Nación han hecho al derecho electoral y que resulten pertinentes al
tema desarrollado, y a una evaluación sobre dichas aportaciones.

José Fernando F RANCO GONZÁLEZ SALAS

SU M A R I O : Tema 1. Naturaleza de la función electoral:


1.a. Marco Jurídico; Tema 2. Los principios rectores de la
función electoral: 2.a. Marco Jurídico; 2.b. Aportaciones
administrativas y jurisdiccionales al Derecho Electoral;
2.c. Evaluación de la evolución de los principios rectores y
aportaciones institucionales; Tema 3. Las autoridades
electorales: 3.a. Marco Jurídico; 3.b. Aportaciones a la
formación del derecho electoral; 3.c. Evaluación de la
evolución de las autoridades electorales y aportaciones
institucionales.; Tema 4. De las faltas administrativas y
las sanciones: 4.a. Marco Jurídico; 4.b. Aportaciones
administrativas y jurisdiccionales al Derecho Electoral;
4.c. Evaluación de la evolución del régimen disciplinario y
aportaciones institucionales.

13
14 José Fernando Franco González Salas

Tema 1. Naturaleza de la función electoral


1.a. Marco Jurídico

Parecería un tema menor el que ahora se aborda, de


verse simplemente como un elemento circunstancial del de-
recho electoral; sin embargo, ello sería un grave error en el
análisis. Este concepto resulta ser uno de los basamentos
para la construcción del marco normativo constitucional que
rige al régimen electoral. 2 Como veremos, ha sido motivo
de debate y confrontación doctrinal y legal en nuestro país,
dado que implica la definición de a quién le compete la or-
ganización de los procesos electorales federales.3
El concepto función electoral podría enfrentarse con dos
enfoques: el primero desde el ángulo de las atribuciones o
cometidos del Estado; el segundo, como ejercicio de ese co-
metido. La primera cuestión interesa a la esencia misma del
poder estatal, 4 es decir, lo que por derivación de ese poder y
en ejercicio de su soberanía5 se reserva el Estado como una
atribución que le corresponde de manera directa e inmediata
(al margen de que pueda concitar para el ejercicio de tal atri-
bución la participación de otros sujetos individual o colectiva-
mente considerados). El segundo enfoque refiere, por su parte,
la forma en que se ejerce una atribución específica.
Es evidente que en nuestro sistema legal, se ha conside-
rado casi en todos los casos que la regulación de las eleccio-
nes para la renovación periódica de los poderes públicos es
una atribución que compete al Estado. Sin embargo, tene-
mos una historia rica en experiencias constitucionales, aun-
que sea solamente desde el punto de vista formal, dado que
en muchos períodos la realidad impidió la regularidad en la
aplicación de nuestras leyes y en el funcionamiento de nues-
tras instituciones.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 15

Por lo anterior, en este primer apartado haremos una


reseña histórica que nos parece indispensable para entender
cabalmente el alcance de muchos de los aspectos críticos de
los temas que habremos de abordar, no solamente el referi-
do a la naturaleza de la función electoral, sino también a los
de los principios, autoridades y régimen disciplinario.
Desde nuestra primera Constitución Federal de 1824 se
reconoció como forma de gobierno para el Estado mexica-
no la de una república representativa,6 lo que conllevaba la
necesidad de realizar procesos comiciales periódicos para
elegir a los individuos que habrían de integrar los órganos de
gobierno. De igual manera, desde esa fecha y hasta 1993
rigió el principio de calificación política de las elecciones de
diputados y senadores (con un sistema de autocalificación
mediante colegios electorales, cuya integración sólo tuvo
algunas modalidades a lo largo del tiempo) y hasta 1996
para la de Presidente de la República (mediante un sistema
de heterocalificacción por medio de la Cámara de Diputados
erigida en colegio electoral), lo cual generaba que dichos ór-
ganos fuesen los que resolviesen, en última instancia, las
dudas o conflictos sobre las elecciones federales.
Curiosamente el ordenamiento citado en el párrafo an-
terior no disponía que existiesen leyes electorales ni regla
alguna respecto de los ciudadanos; fue en las Leyes cen-
tralistas de 1836 en las que por primera ocasión se define
la categoría de mexicano y ciudadano mexicano, como ca-
lidades necesarias para ejercer el derecho al sufragio activo
y pasivo, así como la posibilidad de las leyes en que se
establecerían las cualidades que debían llenar los ciudada-
nos para ser votados.7
Encontramos la primera referencia expresa a ley de carác-
ter electoral en el proyecto de Constitución de 1840, y única-
mente para la elección de diputados, en los términos siguientes:
16 José Fernando Franco González Salas

“Artículo 27. La ley prefijará los demás días, modo y forma de


las elecciones, y el número y cualidades de los electores”.8
Posteriormente en el primer proyecto de Constitución de
1842 se habla de los “Colegios Electorales” como figura autó-
noma (un cuarto Poder), en donde se establecen bases muy
interesantes como el reconocimiento en su artículo 27 de que:
“La facultad y libertad de elegir a sus representantes es un
derecho inherente al pueblo y un atributo inseparable de su
soberanía. Este poder lo ejerce de derecho por medio de sus
Colegios electorales en las épocas fijas y casos que designa
esta Constitución”.9 En el segundo proyecto de Constitución
del mismo año se refuerza la idea de su antecesor, al proponer
un Poder Electoral autónomo en que se descarga el ejercicio
del poder electoral en los ciudadanos designados electores pri-
marios o secundarios quienes integrarían las asambleas res-
pectivas para la elección de los representantes populares.10
Estos proyectos no tuvieron vigencia pero influyeron de
manera fundamental en los promotores de las Bases Orgá-
nicas de la República Mexicana de 1843 encabezados por el
ínclito Antonio López de Santa Anna, quienes sí introduje-
ron el Poder Electoral en ese cuerpo constitucional, que a
pesar de su vida turbulenta estuvo vigente en México para
las elecciones de diputados, dos tercios de los senadores11
y Presidente, así como de los miembros de la Suprema
Corte; pero curiosamente no conservaron en el texto fun-
damental la definición que proponían los proyectos de 1842
de depositar en los ciudadanos la facultad y libertad de ele-
gir a sus representantes como un derecho inherente al pue-
blo y un atributo inseparable de su soberanía.12
Las Bases diseñadas para la dictadura de quien se
autonombró alteza serenísima se aplicaron de manera acciden-
tada y vieron el principio de su fin con la llegada del Plan de Ayutla
en 1854, con el que también se logró la muerte política definitiva
La función electoral: naturaleza, principios rectores 17

de Santa Anna (en agosto de 1855); y prepararon el restableci-


miento definitivo del federalismo, con la Constitución de 1857.
Sin duda la Constitución del 57 retomó de la de 24 el
sistema de gobierno, y de manera principal el régimen fede-
ral.13 En el tema que nos ocupa, la Carta de la segunda
mitad del siglo XIX prescindió, por supuesto, de aludir al po-
der electoral de los ciudadanos y regresó al esquema de
organización de elecciones conforme a las reglas dictadas
por el Estado. No solamente eliminó cualquier referencia a
aquel concepto, fue más clara que las anteriores al hacer
referencia expresa a la existencia de un ordenamiento electo-
ral; señalaba, en cada caso, que las elecciones de diputados,
senadores, Presidente de la República y los ministros de la
Suprema Corte de Justicia, se realizarían “en los términos
que disponga la ley electoral”.14 La ley Orgánica Electoral se
expidió el 12 de febrero de 1857 y tuvo una larga existencia,
pues fue abrogada casi cinco décadas después, por la ley de
18 de diciembre de 1901. Durante su vida tuvo cuatro refor-
mas importantes, de las cuales destacamos la de 15 de di-
ciembre de 1874, que se generó por la reinstauración del
Senado en ese año y la consecuente necesidad de regular
las elecciones de sus miembros.
También debe hacerse referencia al hecho de que por
reforma de junio de 1898 se introdujo en el artículo 5º de
la Constitución el mandato de que: “En cuanto a los servi-
cios públicos, solo podrán ser en los términos que esta-
blezcan las leyes respectivas ... obligatorias y gratuitas las
funciones electorales ...” Lo que confirmaba el carácter de
la función electoral, como atribución del Estado.
Posteriormente, como lo anunciamos, vendría a sustituir
a la ley de 1874 un ordenamiento todavía porfirista de 1901;
para después dar paso a la maderista del 19 de diciembre de
1911 que fue reformada en mayo de 1912 para establecer
18 José Fernando Franco González Salas

elecciones directas de diputados y senadores. También de-


bemos considerar el ordenamiento expedido en 1916 para
integrar el Constituyente. En todos estos cuerpos legislati-
vos se mantenía la rectoría estatal sobre el ejercicio de la
función electoral.
La Constitución de 1917 fue receptáculo de, entre otras
reivindicaciones del movimiento revolucionario, las normas
para definir el sufragio directo y la no reelección. No hubo
cambio en la posición sobre la función electoral como res-
ponsabilidad del Estado. A partir de esta Carta Fundamen-
tal se han tenido diversas reformas constitucionales en
materia político-electoral15 y siete leyes reglamentarias.16
De entre las leyes resultan de especial importancia para
este trabajo recordar las siguientes:
1. La Ley Electoral Federal del 7 de enero de 1946 que
en su artículo 4º estableció una especie de corresponsabilidad
electoral al señalar: “La pureza y efectividad del sufragio
constituye la base del régimen representativo democrático
federal, y por lo tanto, la responsabilidad en la vigilancia y
desarrollo del proceso electoral corresponde por igual al
Estado y a los ciudadanos mexicanos, en la forma y térmi-
nos que establece la presente ley”;17
2. La Ley Electoral Federal de 4 de diciembre de 1951
adicionó a la definición de la abrogada ley de 46, en su
artículo 6º, a los partidos políticos, en los términos siguien-
tes: “La efectividad del sufragio constituye la base del régi-
men representativo democrático federal, y por lo tanto, la
responsabilidad en la vigilancia y desarrollo del proceso elec-
toral corresponde por igual al Estado, a los partidos políti-
cos legalmente registrados y a los ciudadanos mexicanos,
en la forma y términos que establece la presente ley;
3. La Ley Federal Electoral del 5 de enero de 1973 cambió
un tanto la redacción, pero mantuvo el mismo sentido que
La función electoral: naturaleza, principios rectores 19

sus antecesoras, de la manera siguiente: “El sufragio expresa


la voluntad soberana del pueblo. Es responsabilidad de todos
los ciudadanos, de los partidos políticos nacionales que éstos
integran y18 del Estado, como forma de la organización políti-
ca de la Nación, velar por su ejercicio y efectividad, en la pre-
paración, desarrollo y vigilancia del proceso electoral”;
4. La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Proce-
sos Electorales del 28 de diciembre de 1977 (producto de
la reforma constitucional del 6 de diciembre de 1976),19
conforme al texto de su artículo 2º, regresó a un esquema
de ejercicio de la función electoral estatal, en los siguientes
términos: “Las autoridades competentes y los organismos
político-electorales, tendrán a su cargo velar por el libre
desarrollo de las actividades de las organizaciones y garan-
tizarán la efectividad del sufragio y la autenticidad e impar-
cialidad de las elecciones en los términos de esta ley”.
5. Con la reforma constitucional de 11 de diciembre de
1986 se retomó el tema de la corresponsabilidad.20 En el
artículo 60 del texto fundamental, tercer párrafo, se dispu-
so: “Corresponde al Gobierno Federal la preparación, de-
sarrollo y vigilancia de los procesos electorales. La ley
determinará los organismos que tendrán a su cargo esa
función y la debida corresponsabilidad de los partidos polí-
ticos y de los ciudadanos...”; por ello, el Código Federal
Electoral, de febrero de 1987, se orientó en ese sentido.
6. No duró mucho esa definición. El resultado de la elec-
ción de 1988 obligó a una nueva reforma de gran calado, por
la cual se redefinió de nueva cuenta el papel del Estado res-
pecto de la función electoral. Las modificaciones a la Constitu-
ción de 5 de mayo de 1990 desaparecieron la redacción que
en 1986 se había introducido en el artículo 60 constitucional
y, en su lugar, en el 41, séptimo párrafo, del mismo texto
fundamental se señaló: “La organización de las elecciones
20 José Fernando Franco González Salas

federales es una función que se ejerce por los Poderes Legisla-


tivo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos
políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la
ley. Esta función se realizará a través de un organismo público
(Instituto Federal Electoral) dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propios. La certeza, legalidad, imparcialidad, objeti-
vidad y profesionalismo serán principios rectores en el ejercicio
de esa función estatal.” 21 El Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (Cofipe) de octubre de 1990 se
redactaría con esa orientación político-constitucional.
7. En 1994, ya iniciado el proceso federal electoral para
renovar los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, los
acontecimientos hicieron necesaria una reforma más en abril
de ese año.22 Con esta reforma se mantuvo la definición de
la función electoral con carácter de estatal y la responsabili-
dad directa de su ejercicio por medio del organismo público
en el que concurren los Poderes Legislativo y Ejecutivo, los
partidos políticos y los ciudadanos en los términos de ley.
Adicionalmente por esta reforma se precisaron las bases de
organización y funcionamiento del organismo y se detalla-
ron las actividades a su cargo.23 El Cofipe se ajustó a los
términos de esas adecuaciones constitucionales.
8. La muy trascendente y última reforma político-elec-
toral que hemos tenido de gran profundidad, de 1996, rati-
ficó los presupuestos de la función estatal electoral. Lo
fundamental de esta reforma para nuestro tema consiste
en que con ella se dio la exclusión del Poder Ejecutivo de
cualquier participación en la integración y funcionamiento
de los órganos electorales federales, con lo que se preten-
dió profundizar la autonomía e independencia del organis-
mo público que tiene a su cargo el ejercicio de dicha función.24
Como se puede apreciar del anterior recorrido históri-
co-jurídico, la definición palmaria hoy, de nuestro régimen
La función electoral: naturaleza, principios rectores 21

electoral, es en el sentido de que la atribución, el cometido,


de organizar elecciones libres, auténticas y periódicas le co-
rresponde al Estado, el cual ejerce dicha función a través
de un órgano constitucional autónomo, en cuya integra-
ción participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos
políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que
ordena la ley. Este esquema ha sido adoptado en todas las
constituciones de los Estados miembros de la Federación
mexicana y en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
No pudimos encontrar ningún precedente jurisdiccional
o administrativo que aborde directamente este tema. Pa-
recería que por el momento es materia resuelta, no sujeta
a debate.25

Tema 2. Los principios rectores de la función


electoral
2.a. Marco Jurídico

Para efectos de centrar el tema que ahora se aborda


debemos distinguir entre dos clases de principios: una pri-
mera clase consiste en el conjunto que se encuentran im-
plícitos en la forma de Estado y de Gobierno que se ha
adoptado para la Nación mexicana por las decisiones de los
Constituyentes;26 la segunda clase son principios explícitos
que se han incorporado a partir de la última década del siglo
XX para regir la función estatal electoral. En este trabajo,
conforme nos fue requerido, nos concretaremos al análisis
de éstos últimos sin por ello dejar de hacer algunas refe-
rencias metodológicas a los primeros.
Debe establecerse como un presupuesto básico para
este análisis que a diferencia de los principios implícitos res-
pecto de los cuales se puede jugar con diversos elementos
para su concreción normativa en las leyes, en los explícitos
22 José Fernando Franco González Salas

encontramos un carácter esencial normativo que condiciona


y obliga al legislador secundario a ceñirse a ellos cuando ela-
bora las leyes y a las autoridades electorales cuando adop-
tan una resolución o acto; dicho de otra forma, en los
implícitos el legislador secundario puede determinar con
mayor libertad los referentes legislativos (piénsese en los
principios que derivan de una determinación inicial única y
aislada de que se trata de un régimen democrático: ¿qué
sistema electoral debe utilizarse?, ¿cómo se organizan las
elecciones? Todas ellas serían definiciones que podría hacer
con una amplia discrecionalidad el legislador);27 en los se-
gundos, en cambio, el mismo legislador (o, en su caso, la
autoridad electoral) debe necesariamente establecer nor-
mas que garanticen la concreción de los principios ya dados
por el constituyente (considérese que la norma fundamen-
tal indica detalladamente, como es el caso mexicano hoy
día, además de un régimen democrático, los tiempos, siste-
mas y principios electorales, así como modo de organiza-
ción de la elección; o, adicionalmente, establece para el
ejercicio de la función estatal electoral como principios rec-
tores los de: certeza, legalidad, independencia, imparciali-
dad y objetividad).28 Esto tiene la mayor relevancia en el
sistema jurídico mexicano, dado que existe por orden de la
Constitución un sistema de medios de impugnación que debe
garantizar que toda norma general, resolución o acto se
sujete a los principios de constitucionalidad y legalidad.29 En
este sentido, el principio de constitucionalidad es el principio
de principios electorales, el cual precede y arropa a todos
los demás señalados en la propia Carta Magna, incluyendo al
de legalidad en sentido estricto.30
Con este contexto referencial, los próximos párrafos
serán dedicados a analizar el marco jurídico-normativo es-
pecífico del principio de constitucionalidad y el de los princi-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 23

pios explícitos de certeza, legalidad, independencia, impar-


cialidad y objetividad que rigen el ejercicio de la función es-
tatal electoral establecidos, el primero, en el apartado IV, y
los otros cinco en el primer párrafo del apartado III, ambos
del artículo 41 de nuestra Constitución.31
Definimos al principio de constitucionalidad como el pri-
mero de todos los principios electorales, en tanto que aquél
implica que todo acto o resolución en esta materia debe
quedar sujeto a lo dispuesto en la Constitución; plantea-
miento que como en otros casos que hemos mencionado,
a primera vista, suena de perogrullo y circular; sin embar-
go, analizada con más detenimiento, la supuesta redun-
dancia argumentativa, cobra sentido y valor diferente al
que produce el primer contacto.
Producto de nuestra evolución histórico-político-electo-
ral el control constitucional en esta materia, por órganos
diferentes a los del propio Congreso de la Unión (las Cáma-
ras), existió de manera temporal y precaria durante unos
años del tercer cuarto del siglo XIX,32 muy parcialmente
entre 1977 y 1986,33 y no fue sino hasta hace menos de
una década que se estableció de manera general y perma-
nente con la consolidación del sistema de justicia electoral
en 1996; aunque, existe el problema derivado de una re-
solución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN),
que ha provocado una nueva laguna en el control constitu-
cional electoral. 34
La reforma de 1996 tuvo como uno de sus logros el
establecer un sistema de justicia electoral integral —de nin-
guna manera perfecto pero sí completo— por primera oca-
sión en nuestro país. Este sistema cubre prácticamente todo
el universo de leyes, actos y resoluciones electorales, tan-
to federales como locales, desde el doble ángulo de legali-
dad y constitucionalidad. El primero estaba ya ampliamente
24 José Fernando Franco González Salas

explorado a partir de 1987 con la creación del primer tribu-


nal electoral, mientras que el segundo nacía hace apenas
nueve años a la vida jurídica mexicana. La importancia de
este trascendental paso radica en que se establecían las ba-
ses para lograr la unidad del orden jurídico en materia elec-
toral a través de todos los mecanismos de control para hacer
prevalecer la Constitución como articuladora primigenia de
esa unidad.35
Consecuentemente, el principio de constitucionalidad se
coloca por encima del de simple legalidad, y representa la
unidad del orden jurídico electoral alrededor de la norma
fundamental.
De esta manera, el Constituyente, a través de los me-
dios de impugnación y en los términos establecidos por la
propia Carta Magna y las leyes correspondientes, encargó
el control constitucional de las normas generales (leyes)
electorales, federales y locales, a la SCJN, conforme a lo
dispuesto en la fracción II del artículo 105 de ese ordena-
miento; mientras que la función de control constitucional
de los actos y resoluciones, tanto federales como locales,
la confió al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción en términos del artículo 99 de la Constitución.
Si se aceptan las anteriores premisas, se puede com-
probar entonces que en ejercicio de la facultad de vigilar el
acatamiento del principio de constitucionalidad, el Tribunal
Electoral puede revisar el cumplimiento de los demás prin-
cipios por parte de los órganos electorales que organizan,
desarrollan y vigilan los procesos electorales federales y
locales, cuando le es planteado al órgano jurisdiccional un
medio de impugnación, en forma y tiempo según lo esta-
blece la propia Constitución y las leyes relativas, en contra
de los actos o resoluciones de aquellos. Esta es la relevan-
cia que tiene ese primer y más importante principio de cons-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 25

titucionalidad: todas las autoridades están obligadas a su-


jetarse estrictamente a él; de no hacerlo así, existen los
medios de impugnación y las instancias para obligarlas a
ceñirse a lo que dispone la Constitución.36
Brevemente apuntaremos otro aspecto sustancial, con-
secuencia de la aplicación del principio de constitucionalidad.
En tanto la Constitución puede no ser lo suficientemente
clara o totalmente omnímoda respecto de los actos o he-
chos que se pueden presentar en la realidad, surge la nece-
sidad para los órganos límite —en el caso, para la SCJN y el
TEPJF en sus respectivas órbitas de competencias— de ha-
cer uso de la función de interpretación para determinar si
en el caso concreto la autoridad respectiva se ciñó al texto
constitucional; por lo que en este ámbito, al desentrañarse
el sentido y alcance de una norma en un caso particular, se
actualiza también el desiderátum de que todo acto o reso-
lución quede sujeto a ese principio fundamental. Al existir
dos instancias que podrían pronunciarse de distinta manera
sobre el sentido en que debe interpretarse un mismo pre-
cepto legal a la luz de la Constitución, se estableció una
válvula de seguridad para asegurar la unidad en la interpre-
tación constitucional, mediante la fórmula de la resolución
por la SCJN, de manera definitiva, en contradicción de cri-
terios, sobre cuál de ellos debe prevalecer. Es decir, en es-
tos casos el máximo tribunal del país determina cómo se
actualiza el principio de constitucionalidad en ese o esos
casos de contradicción en la interpretación de un precepto
del texto fundamental, con efectos siempre a futuro.37
Abordado el tema del principio de constitucionalidad, aho-
ra se tratará lo relativo a los cinco principios explícitos que
señala la fracción III del artículo 41 de nuestra Constitución.
Los principios de certeza, legalidad, imparcialidad y ob-
jetividad se introdujeron en la Constitución con la reforma
26 José Fernando Franco González Salas

de 1990;38 mientras que el de independencia lo fue hasta


1994. No existen antecedentes directos de esos principios
rectores en ningún texto constitucional mexicano anterior
a las fechas antes señaladas; en algunas leyes reglamenta-
rias hubo referencias a los relacionados con la efectividad
del sufragio 39 y con la autenticidad e imparcialidad de las
elecciones.40

2.b. Aportaciones administrativas y jurisdiccionales


al Derecho Electoral

Es difícil encontrar desarrollos de los principios electorales.


En la inmensa mayoría de los casos se dan por entendidos y
se invocan tanto en las resoluciones del IFE como de la SCJN
y del TEPJF como conceptos “dados”,41 con la salvedad del
principio de legalidad que tiene un desarrollo vastísimo en nues-
tra doctrina y derecho constitucional, en particular en el cam-
po del derecho de Amparo, lo que lógicamente ha influido de
manera determinante en el Derecho Electoral. 42
Es muy interesante que el IFE establezca en su “página
web” definiciones de los principios rectores de la función
electoral, de la siguiente manera:
“1. CERTEZA. Alude a la necesidad de que todas las
acciones que desempeñe el Instituto Federal Electoral
estén dotadas de veracidad, certidumbre y apego a los
hechos, esto es, que los resultados de sus actividades
sean completamente verificables, fidedignos y confiables.
“2. LEGALIDAD. Implica que en todo momento y bajo
cualquier circunstancia, en el ejercicio de las atribuciones
y el desempeño de las funciones que tiene encomendadas
el Instituto Federal Electoral, se debe observar, escrupu-
losamente, el mandato constitucional que las delimita y
las disposiciones legales que las reglamentan.”
La función electoral: naturaleza, principios rectores 27

“3. INDEPENDENCIA. Hace referencia a las garantías y


atributos de que disponen los órganos y autoridades que
conforman la institución para que sus procesos de delibera-
ción y toma de decisiones se den con absoluta libertad y
respondan única y exclusivamente al imperio de la ley, afir-
mándose su total independencia respecto a cualquier poder
establecido.”
“4. IMPARCIALIDAD. Significa que en el desarrollo de sus
actividades, todos los integrantes del Instituto Federal Elec-
toral deben reconocer y velar permanentemente por el in-
terés de la sociedad y por los valores fundamentales de la
democracia, supeditando a éstos, de manera irrestricta,
cualquier interés personal o preferencia política.”
“5. OBJETIVIDAD. Implica un quehacer institucional y
personal fundado en el reconocimiento global, coherente
y razonado de la realidad sobre la que se actúa y, conse-
cuentemente, la obligación de percibir e interpretar los
hechos por encima de visiones y opiniones parciales o uni-
laterales, máxime si éstas pueden alterar la expresión o
consecuencia del quehacer institucional.”4 3
Por su parte, el TEPJF se ha pronunciado por que los
principios que deben cumplirse para que una elección se con-
sidere democrática como producto “del ejercicio popular de
la soberanía”, conforme a la Carta Magna y las legislaciones
electorales estatales son, entre otros, los siguientes: el de
elecciones libres, auténticas y periódicas; el de sufragio uni-
versal, libre, secreto y directo; el de financiamiento de los
partidos políticos y de campaña con equidad; los de certeza,
legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en el pro-
ceso electoral; el de condiciones de equidad para el acceso
de los partidos políticos a los medios de comunicación so-
cial; y los de control de la constitucionalidad y legalidad de
los actos y resoluciones electorales.44
28 José Fernando Franco González Salas

2.c. Evaluación de la evolución de los principios


rectores y aportaciones institucionales

Es evidente que en menos de quince años los proce-


sos electorales federales se han convertido en verdaderas
vías democráticas que legitiman a las autoridades que
emergen de ellos, con el apoyo de la voluntad mayoritaria
del electorado. En esto, sin desconocer la importancia de
otros factores políticos y sociales en nuestro país, cobra
un especial papel la orientación, forma y términos que las
instituciones electorales han dado a los principios que ri-
gen la función electoral y, en particular, el TEPJF. Tan rele-
vante resulta su concreción que fue precisamente en ellos
en los que se apoyó el Tribunal para llegar a anular por la
vía judicial, por primera vez en la historia nacional moder-
na, una elección de Gobernador. 45 En el ya célebre caso
de Tabasco, la Sala Superior del TEPJF creó la figura de la
nulidad abstracta para anular una elección, basada en el
argumento de que si los principios electorales fundamen-
tales o uno de ellos se afecta de manera grave y generali-
zada, se provoca que la elección correspondiente carezca
de sustento constitucional y, por ende, esté afectada de
nulidad.46 Al margen de las consideraciones sobre la deno-
minación que se dio a la causa de nulidad y las bases de
los casos concretos, lo cierto es que con ello el Tribunal
sentó un doble precedente toral en un Estado de Demo-
crático de Derecho: nadie debe quedar impune si viola la
Constitución o las leyes; y los órganos jurisdiccionales lí-
mite, en el ámbito de sus competencias, pueden sancio-
nar con el mayor rigor que el marco normativo permite
las violaciones graves y trascendentes.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 29

Tema 3. Las autoridades electorales


3.a. Marco Jurídico

A diferencia del tema anterior, en el que ahora se abor-


da contamos con una amplísima gama de antecedentes
legislativos y administrativos. Por ello se presentará una
muy apretada síntesis que solamente tocarán los aspectos
de la evolución institucional más importantes, para poder
entender nuestro marco vigente.
Para efectos de esquematizar y facilitar su compren-
sión, se podrían dividir a las autoridades electorales que
hemos tenido en el país en tipos y etapas claramente iden-
tificadas, de la manera siguiente:

a) Etapa de autocalificación de las elecciones de diputados


y senadores, por colegios electorales, de 1824 a 1993.

Todas nuestras Constituciones Federales desde 182447


adoptaron el sistema previsto en la Constitución norteame-
ricana de 1776, por el cual correspondía a cada Cámara del
Congreso de la Unión calificar las elecciones de sus miem-
bros, resolviendo las dudas que surgieran sobre ellas de
manera definitiva e inatacable.48 A lo largo del tiempo los
colegios electorales tuvieron distintas composiciones, pero
en esencia el sistema operó sin sujetar a los colegios elec-
torales a un proceso verdaderamente de derecho; actuaban
prácticamente de manera libérrima hasta 1990, dado que
con las reformas de ese año se dieron las primeras reglas
para acotarlos jurídicamente.49
Después de la compleja y muy impugnada elección de 1988
los colegios electorales fueron sostenidos a pesar de muchas
voces en contra. En la elección intermedia de 1991 hubo un
vuelco notable en los resultados electorales, con una recupera-
30 José Fernando Franco González Salas

ción verdaderamente sorprendente del PRI; y a pesar de que


no se argumentó ni impugnó lo mismo que en la de 1988, las
críticas se centraron, básicamente, en las condiciones inequita-
tivas de las contiendas electorales y, en menor grado pero con
insistencia, en la actuación parcial de los colegios electorales.
Ello generó que en la reforma constitucional y legal de 1993 se
hicieran ajustes importantes en el primer tema y se tomara la
decisión de desaparecer los colegios electorales en las eleccio-
nes de diputados y senadores, encargando dicha función en
primera instancia al IFE y, en caso de impugnación, de manera
definitiva e inatacable al Tribunal Federal Electoral.
La elección de 1994, primera en la historia constitucio-
nal mexicana sin colegios electorales para los integrantes
de la Cámaras del Congreso de la Unión, demostró lo in-
fundado de los temores que existían y, por consecuencia,
las bondades de un sistema mixto administrativo-jurisdic-
cional, sin calificación política.

b) Etapa de heterocalificación política de la elección de Pre-


sidente de la República por la Cámara de Diputados eri-
gida en colegio electoral, de 1824 a 1996.

En 1993 no se quiso dar el paso de desaparecer tam-


bién la calificación de la elección de Presidente de la Repúbli-
ca. Muchos fueron los argumentos para sostener que era
conveniente que siguiera en manos de la Cámara de Dipu-
tados dicha trascendente función. Lo cierto es que después
de la de 1988, la jornada electoral de 1994 (a pesar de las
verdaderamente dramáticas circunstancias que la prece-
dieron o, quizás, por eso mismo) se desarrolló sin mayo-
res contratiempos y si bien hubo algunas impugnaciones,
nadie cuestionó seriamente el triunfo del ganador. No obs-
tante ello, desde su toma de posesión el Presidente entran-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 31

te se manifestó inconforme con las condiciones de equidad


que habían regido en su propia elección y convocó a las
fuerzas políticas para llevar a cabo, de nueva cuenta, refor-
mas político-electorales. En 1996, año en que finalmente
se concretaron dichas reformas, entre otros aspectos muy
importantes, se decidió la desaparición de la calificación pre-
sidencial por la Cámara de Diputados, “judicializando” dicha
función, al otorgársela al TEPJF de manera directa e inte-
gral, a diferencia del esquema adoptado para diputados y
senadores en el que primero define el IFE y solamente por
impugnación interviene el Tribunal.
Esta reforma se puso a prueba en la elección del año
2000 habiéndose acreditado, por los resultados obtenidos
en esa primera ocasión, que fue acertada la decisión.50

c) Etapa de autoridades federales y locales coadyuvando


en la organización de las elecciones de 1824 a 1946.

Para muchos es totalmente desconocido que entre 1824


y 1917 tuvimos regímenes de elecciones indirectas, con la
más variada gama de sistemas electorales; aunque no des-
conocemos que los procesos comiciales, desde el inicio de
nuestra vida independiente en el siglo XIX y durante parte del
XX (con muy pocas excepciones) fueron simples fórmulas
para dar apariencia de regularidad democrática a nuestra
vida nacional. 51
Así, entre 1824 y 1946, la organización de las elecciones
se hacía con el apoyo de las autoridades locales y municipa-
les. Resultan muy ilustrativos los siguientes tres ejemplos
prototípicos:
• Las Bases de 1823 para elegir al Congreso Constituyente,
de 17 de junio de 1823, señalaban que por cada 50,000
almas o fracción de más de la mitad de dicha cantidad se
32 José Fernando Franco González Salas

elegiría un diputado; y que para las elecciones de los dipu-


tados se celebrarían juntas primarias (presididas por el jefe
político), secundarias (presididas por el jefe político o alcal-
de primero de la cabeza de partido) y de provincia (presidi-
da por el jefe político), así mismo disponía que serían las
diputaciones permanentes o, en su defecto, los ayunta-
mientos quienes tendrían el carácter de juntas preparato-
rias, teniendo a su cargo la función de dar “las instrucciones
necesarias para la ejecución de este decreto señalando
particularmente el censo de las provincias y el número de
sus diputados conforme a los artículos 3, 4 y 5”5 2 ;
• Las Reglas para las Elecciones de Diputados y Ayunta-
mientos del Distrito Federal y Territorios del 12 de julio de
1830 establecían, en cambio, un sistema indirecto me-
diante elecciones primarias (se hacía por manzana o sec-
ción) y secundarias (en junta electoral, la cual era presidida
en su primera reunión por el gobernador o jefe político, a
efecto de que eligiera su presidente),5 3 correspondiendo
a los ayuntamientos la responsabilidad de acordar las me-
didas que por su parte le corresponden;
• La Ley Orgánica Electoral de 12 de febrero de 1857 (que
sirvió de modelo a todas las que le siguieron) 5 4 estableció un
modelo de elecciones indirectas en segundo grado encar-
gando a los gobernadores de los Estados, el del Distrito Fe-
deral y de los Territorios la división de las demarcaciones a
su respectivo mando y en su articulado transitorio ordenó
que por esta vez los gobernadores de los Estados, con pre-
sencia de las circunstancias de cada localidad, dictarán las
medidas coercitivas y las disposiciones que juzguen conve-
nientes para que los ciudadanos pongan en ejercicio el de-
recho de sufragio activo, que les otorga la Constitución. 5 5
Por reforma de mayo de 1871 el Congreso asumió direc-
tamente la facultad de determinar el número de diputados a
La función electoral: naturaleza, principios rectores 33

elegir en cada Estado, Distrito Federal o Territorios con base


en el último censo de población, conforme lo dispuesto en la
Constitución, pero mantenía la obligación de la autoridades
locales de coadyuvar en los procesos comiciales; 56 con moti-
vo de la restauración del Senado en 1874, la ley electoral de
1857 sufrió adiciones para determinar que los integrantes de
esa Cámara serían electos también mediante una elección
indirecta de segundo grado en la cual los colegios electorales
(junta electoral de distrito) eran de primer grado y las Legisla-
turas de los Estados hacían la computación que permitía a los
senadores arribar a las juntas preparatorias de la Cámara. 57
Las leyes de diciembre de 1901 y de 19 de diciembre de
1911 siguieron un patrón de elecciones indirectas, primarias
y por distrito, con la participación activa de las autoridades
locales en su desarrollo.58 Por último en este recorrido, men-
ción especial merecen las reformas que impulsó Madero a su
ley de 1911, que promulgó el 22 de mayo de 1912, para
establecer un sistema de elecciones directas por primera vez
en nuestro país.59
A pesar de que en la Constitución de 1917 se recogerían
las banderas de Madero sobre el sufragio efectivo (eleccio-
nes directas) y la no reelección, la primera ley electoral re-
glamentaria de la Constitución de 1917 expedida por
Venustiano Carranza en cumplimiento del artículo 9º transi-
torio de la Carta Magna, de 6 de febrero de 1917 y la que le
siguió, Ley para la Elección de los Poderes Federales de 2 de
julio de 1918 que estuvo en vigor hasta enero de 1946,
mantenían un esquema de coadyuvancia y participación
directa de las autoridades locales (particularmente de las
municipales) en la organización, desarrollo y vigilancia de
los procesos electorales federales, y en la coordinación de los
ciudadanos, partidos políticos y candidatos en las tareas
que la ley les asignaba.60
34 José Fernando Franco González Salas

d) Etapa de la federalización de las autoridades electora-


les encargadas de la organización, desarrollo y vigilan-
cia de los procesos federales.61

La Ley Electoral Federal del 7 de enero de 1946 fue la


que introdujo un cambio de ciento ochenta grados en va-
rios de los aspectos regulados por sus antecesoras, muy
en especial en lo que se refiere al tema que se aborda so-
bre las instancias encargadas de la organización, desarrollo
y vigilancia de los procesos electorales. Con esta ley se
creó la llamada Comisión Federal de Vigilancia Electoral, los
consejos locales electorales, los comités distritales electo-
rales y las mesas directivas de casilla, al igual que el Conse-
jo del Padrón Electoral.
La Comisión se integraba con el Secretario de Goberna-
ción que la presidía y otro miembro del Gabinete, con dos
miembros del Poder Legislativo (un senador y un diputado),
y con dos comisionados de partidos políticos nacionales;
fungía como secretario de la Comisión el Notario Público
más antiguo del Distrito Federal; las comisiones locales (con
sede en la capital de cada Estado, Territorios y en el D.F.) se
integraban con tres ciudadanos62 (de entre los cuales la
Comisión Federal nombraba al presidente) y dos comisio-
nados de los partidos políticos nacionales, actuando como
secretario un Notario Público de la localidad; los comités
distritales electorales (con residencia en cada una de las
cabeceras de los distritos electorales federales) se integra-
ban de manera similar a las comisiones, aunque la designa-
ción del secretario no necesariamente debía recaer en un
Notario; las mesas directivas de casilla integradas por pre-
sidente, secretario y escrutadores de entre los ciudadanos
que debían proponer de común acuerdo los partidos políti-
cos y, en caso contrario, por los designados por los comités
La función electoral: naturaleza, principios rectores 35

electorales distritales; finalmente, el Consejo del Padrón Elec-


toral se integraba con el Director General de Estadística, el
Director General de Población y el Director General de Co-
rreos, presidiéndolo el primero de ellos.
Este modelo de organización con algunos cambios en la
integración de los órganos electorales y con modalidades
en sus funciones, permaneció hasta 1990.
En el año 1951, con la nueva ley electoral, el órgano
superior se denominó Comisión Federal Electoral (única-
mente se agregó un comisionado más de los partidos polí-
ticos nacionales en su integración,63 y el Consejo del Padrón
Electoral se transformó en el Registro Nacional de Electo-
res, órgano técnico dependiente de la Comisión Federal Elec-
toral pero con autonomía administrativa.
En la Ley Federal Electoral de 1973 se definió a la Comi-
sión Federal Electoral como el organismo autónomo, de ca-
rácter permanente, con personalidad jurídica propia, encargado
de la coordinación, preparación, desarrollo y vigilancia de los
procesos electorales federales en toda la República; 64 cambió
su integración al eliminar al segundo comisionado del Eje-
cutivo e introducir un comisionado por cada partido políti-
co nacional, y el secretario debía ser Notario Público, pero
no necesariamente el decano de ese gremio; las comisiones
locales electorales se integraban con tres comisionados (de
entre los cuales la Comisión Federal designaba al Presidente y
los partidos políticos al secretario) designados por la Comi-
sión Federal Electoral y un comisionado por cada partido polí-
tico nacional; los comités distritales electorales se integraban
con el mismo número de personas y de la misma manera que
las comisiones locales, pero la Comisión Federal nombraba
los tres comisionados de entre las propuestas del comité
distrital respectivo, su presidente y secretario se debían de-
signar en la misma forma que los de las comisiones locales.
36 José Fernando Franco González Salas

La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos


Electorales de 1977 conservó la integración de la Comisión
Federal Electoral igual que su antecesora, pero, siendo el
secretario de la Comisión un Notario de entre los que en
terna le presentase el Colegio de Notarios del Distrito Fede-
ral, esta ley le asignó adicionalmente un secretario técnico y
los comisionados de los partidos políticos con registro con-
dicionado solamente tenían voz pero no voto;65 en cambio,
este ordenamiento introdujo cambios muy interesantes en
la integración de las comisiones locales y los comités distritales,
consistentes en que las primeras se integrarían con cuatro
comisionados designados mediante insaculación por la Co-
misión Federal Electoral de las listas de ciudadanos que pre-
paraba el Registro Nacional de Electores (presidiéndolas el
que nombraba la propia Comisión Federal de entre los
insaculados) y con comisionados de los partidos políticos
nacionales los que tenían voz pero no voto; los comités de
cada uno de los 300 distritos electorales uninominales66 se
integraban, en número y forma, de la misma manera que las
comisiones locales.
El Código Federal Electoral de febrero de 1987 experi-
mentaría una nueva fórmula para integrar los organismos
electorales que resultaría fallida; después de grandes deba-
tes en la Cámara de Diputados se aprobó (lo que pasó tam-
bién en la Cámara de Senadores) que la Comisión Federal
Electoral se integraría con un comisionado del Poder Ejecuti-
vo que lo seguiría siendo el Secretario de Gobernación quien
la presidiría, dos comisionados del Poder Legislativo (un dipu-
tado y un senador), y con comisionados de los partidos po-
líticos con registro nacional conforme a su última votación
obtenida en la elección inmediata anterior (así, todos tenían
derecho a contar con un comisionado si habían obtenido por
lo menos el 3% de la votación; uno adicional si hubiesen ob-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 37

tenido entre el 3 y el 6%; y uno más por cada 3% que su


votación hubiese excedido el porcentaje de 6% sin que ningu-
no pudiese tener más de 16 en total), además desapareció la
figura del secretario Notario y se dejó al secretario técnico;
en cuanto a las comisiones estatales y los comités distritales
se integraban con un presidente, un secretario y por comi-
sionados de los partidos políticos en igual número que para
la Comisión Federal, y por si esto no fuera poco, se dejaba
como facultad exclusiva del presidente de la Comisión Fede-
ral (Secretario de Gobernación) la designación de los presi-
dentes y secretarios. Esta sería la última reglamentación de
la Comisión Federal Electoral, pues en la elección para reno-
var los Poderes Legislativo y Ejecutivo en 1988 cavaría su
propia tumba.67

e) Etapa del inicio de la jurisdicción especializada en mate-


ria electoral: el recurso de reclamación ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (1977-1986); y el Tribu-
nal de lo Contencioso Electoral: primer tribunal mexica-
no especializado en materia electoral (1987–1990).

Con la reforma de 1977 se estableció por primera oca-


sión en la Constitución, expresamente, la intervención del
Poder Judicial en materia electoral, mediante el llamado re-
curso de reclamación que los partidos políticos podían in-
terponer ante la SCJN en contra de las decisiones del colegio
electoral de la Cámara de Diputados. Este recurso fue su-
mamente cuestionado desde su creación, dado que —se
argumentaba— dejaba a la SCJN en una situación disminui-
da por no ser sus resoluciones, en este caso, vinculativas
para la Cámara. Lo cierto es que durante la etapa de su vi-
gencia, que abarcó las elecciones de 1979, 1982 y 1985,
ninguno de los recursos presentados fue resuelto en el fondo.
38 José Fernando Franco González Salas

Lo anterior ocasionó que con la reforma de 1986 se


instaurara por mandato de la Constitución, al año siguiente y
por las disposiciones reglamentarias del Código Federal Elec-
toral, el primer tribunal especializado en la materia: el Tribu-
nal de lo Contencioso Electoral. Sin embargo, el diseño de
dicho órgano jurisdiccional fue muy limitado; primeramente
fue calificado como tribunal administrativo y dependiente
presupuestal y administrativamente de la Secretaría de Go-
bernación; segundamente, fue dotado de muy poca capaci-
dad resolutoria, a pesar de que la Constitución, en su artículo
60 reformado, señalaba que sus resoluciones serían obliga-
torias. La elección de 1988 fue una prueba demasiado dura
para un Tribunal prácticamente inerme frente a una realidad
que lo desbordó en su capacidad; muy a pesar de lo cual, si
se analiza con objetividad su actuación en ese complicadísimo
e impugnadísimo proceso electoral, se tendrá que concluir
que realizó una función relevante al canalizar, con los pocos
elementos con que contaba, jurídicamente las impugnaciones.
El Tribunal ayudó a distensionar la situación, puesto que la
Comisión Federal Electoral con base en las resoluciones del
Tribunal pudo dejar de otorgar constancias, lo que coadyuvó
para que no se desbordara el conflicto antes de que se llega-
ra a los colegios electorales.

f) Organismos electorales autónomos: el Instituto Fede-


ral Electoral de 1990 a la fecha; y el Tribunal Federal
Electoral de 1990 a 1996.

La elección de 1988 puso de manifiesto, independien-


temente de muchos otros aspectos que tenían que cam-
biar, que no se podía seguir manteniendo un esquema como
el que se diseñó en la legislación de 1986-1987. La Comi-
sión Federal Electoral, como ya se reseñó, quedó total-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 39

mente satanizada, con razón, por su última composición y


actuación; el tribunal electoral tampoco podía sostenerse de
la manera en que había sido diseñado. 1989 y 1990 fueron
años de discusión e intercambios de opiniones entre gobier-
no, partidos políticos, académicos, especialistas, que prece-
dieron la creación del nuevo modelo de organización electoral.
Mediante un diseño totalmente novedoso e ingenioso
nace el organismo autónomo encargado del ejercicio de la
función estatal electoral68 que en la ley reglamentaria
(Cofipe) se denominaría Instituto Federal Electoral. En su
primera etapa (1990-1994), su órgano superior de deci-
sión (Consejo General) se integraba con consejeros magis-
trados,69 consejeros del Congreso de la Unión, representantes
de los partidos políticos conforme a su porcentaje de vota-
ción pero con un límite máximo de cuatro para cada partido
político, y el Secretario de Gobernación con el carácter de
Presidente del Consejo;70 así mismo, desde su creación se
determinó que contaría con un servicio profesional electo-
ral para formar sus órganos ejecutivos y técnicos. En su
segunda etapa (1994-1996) se modificó la composición
de su Consejo General para sustituir la figura de los conse-
jeros magistrados por la de consejeros ciudadanos,71 quie-
nes serían electos en los mismos términos previstos
anteriormente salvo por la propuesta, que pasó del titular
del Poder Ejecutivo Federal a los grupos parlamentarios en
la Cámara de Diputados. La tercera etapa inició con la re-
forma de 1996 y se mantiene sin cambios al día de hoy,
por lo que debe estarse al sistema vigente.
Esta última reforma tuvo como uno de sus ejes funda-
mentales, en lo que se refiere al IFE, el excluir al Presidente
de la República de la integración y funcionamiento de los
órganos internos, en especial, del Consejo General, órgano
que quedó integrado por: un Consejero Presidente y ocho
40 José Fernando Franco González Salas

Consejeros Electorales, quienes tienen la facultad exclusiva


de voz y voto; por consejeros de las Cámaras (uno por
cada Grupo Parlamentario con representación en las Cá-
maras del Congreso);72 por representantes de los partidos
políticos nacionales (uno por cada uno de ellos); y un Se-
cretario Ejecutivo (que también es el Secretario General
del IFE); todos estos integrantes con voz pero sin voto.
Adicionalmente, conforme a las bases constitucionales es-
tablecidas en el artículo 41 se dotó al IFE de mayores facul-
tades para realizar sus funciones y tareas; en especial en el
campo de la fiscalización del origen y destino de los recur-
sos de los partidos políticos.
Adicional a lo antes descrito, debe ponderarse que el IFE
fue diseñado desde su origen con una estructura orgánica
inteligentemente pensada para poder desempeñarse
autónomamente: órganos de dirección, ejecutivos, técnicos
y de vigilancia, además de las mesas directivas de casilla; 73
estructura sustentada en un servicio profesional electoral (in-
tegrado con dos Cuerpos: el de la Función Directiva y el de la
Función Técnica, organizados por niveles o rangos propios
diferenciados de los cargos o puestos); y regulado ese Servi-
cio Profesional Electoral por un Estatuto que debe expedir el
Consejo General. 74 Así, el Constituyente de 1996 estableció
un régimen de relación laboral excepcional para los servidores
del IFE para preservar la imparcialidad, objetividad en su com-
portamiento, pero también la lealtad hacia la institución; por
ello, estos miembros del servicio electoral quedan excluidos
de la aplicación del artículo 123 constitucional, en sus dos
apartados, y de las Leyes reglamentarias, con excepción de
lo que se refiere al régimen de seguridad social, pues por dis-
posición expresa del C ofipe se puede, mediante convenio con
el ISSSTE, incorporar a los servidores del IFE a ese régimen
previsto en el apartado B del artículo 123 citado.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 41

Se puede afirmar categóricamente que en 1996 se confir-


mó la naturaleza del IFE como: órgano constitucional autó-
nomo depositario de la función estatal electoral, y, por tanto,
autoridad en la materia, con personalidad y patrimonio pro-
pios e independiente en sus decisiones y funcionamiento.

g) Etapas de incorporación de la función jurisdiccional electo-


ral al Poder Judicial de la Federación: SCJN de manera indi-
recta vía juicio de amparo: 1872 a 1878; de manera
directa: 1977 a 1986; y de 1996 a la fecha en materia de
inconstitucionalidad de leyes electorales; Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación de 1996 a la fecha.

Ya hemos comentado que en el tránsito de la séptima a


la octava década del sigo XIX se formó un criterio jurisdic-
cional por el cual el Poder Judicial vía el juicio de amparo,
particularmente cuando se objetaba la competencia de un
órgano, podía revisar la legitimidad del nombramiento o de
la elección (la llamada tesis de la incompetencia de origen)
de las autoridades involucradas y cómo poco después esa
tesis fue descartada.
Ese intento efímero propició un larga tradición, que se
convirtió en jurisprudencia y en 1936 norma de improce-
dencia del juicio de amparo, por la cual el Poder Judicial
asumió competencia en conflictos político-electorales sólo
en los casos en que la violación electoral conllevara tam-
bién violación de garantías individuales, lo que evidentemente
era difícil por nuestra visión jurídica que ha separado los
derechos individuales de los políticos. El resultado final fue
que el Poder Judicial intervino en escasísimos asuntos de
orden político electoral. Ni siquiera con la reforma de 1977
que estableció formalmente el recurso de reclamación que
resolvería la Corte Suprema se tuvo una intervención ma-
42 José Fernando Franco González Salas

yor del Poder Judicial, como ya lo hemos señalado antes en


este trabajo.
Con todas sus deficiencias, el Tribunal de lo Contencioso
Electoral fue el primer intento sustantivo para establecer una
jurisdicción especializada en materia electoral. Sin duda el
Tribunal Federal Electoral cumplió la misión de consolidar una
judicatura electoral profesional y respetable, que fuera la pla-
taforma para que se pudiera dar el gran paso a un sistema
de justicia electoral integral que cubriera el control de constitu-
cionalidad y de legalidad de toda norma general, acto o resolu-
ción, federal o local, en el ámbito del orden jurídico electoral
del país.
Este sistema integral se logró con la reforma constitu-
cional y legal de 1996. Por la misma, a la SCJN se le remo-
vió el impedimento que se había señalado en la fracción II
del artículo 105 del texto fundamental, por lo que quedó
habilitada jurídicamente para resolver las acciones de
inconstitucionalidad respecto de normas generales electo-
rales; y al Tribunal Electoral (que fue incorporado al Poder
Judicial de la Federación; por tanto, cuando ejerce las fa-
cultades que constitucional y legalmente tiene asignadas lo
hace en su carácter del Poder de la Federación) 75 se le
facultó para resolver conforme a los principios de
constitucionalidad y legalidad los conflictos:
a) En la elección presidencial, en la cual, además, tiene las
funciones de realizar el cómputo nacional, declarar la vali-
dez de la elección, y la de hacer la declaración de Presi-
dente electo;
b) En las elecciones federales de diputados y senadores, una
vez que los órganos distritales o locales, según corres-
ponda, han otorgado las constancias respectivas, deci-
diendo entonces el resultado de las elecciones de manera
definitiva e inatacable;
La función electoral: naturaleza, principios rectores 43

c) También los que se susciten por cualquier otro acto o


resolución de las autoridades electorales federales distin-
tos a los antes señalados;
d) Por los resultados de las elecciones locales, mediante la
interposición del juicio de revisión constitucional, cuando
se impugnen actos o resoluciones definitivos y firmes que
puedan resultar determinantes para el desarrollo del pro-
ceso electoral respectivo o para el resultado final de las
elecciones;
e) Por violaciones a los derechos político electorales de los
ciudadanos de votar, ser votados y de afiliación libre y
pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del
país, y
f) En materia de relaciones laborales entre el IFE y sus servi-
dores o el propio Tribunal y sus servidores. Adicionalmente,
al Tribunal Electoral se le facultó para imponer sanciones.7 6
Con la reforma constitucional de 1996, al haberse incor-
porado como órgano del Poder Judicial, el Tribunal Electoral
es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral,
salvo en lo que atañe a la acción de inconstitucionalidad de
normas generales que es competencia de la Suprema Corte
de Justicia, y en el ejercicio de sus funciones constituciona-
les actúa con el carácter de Poder de la Federación.77

h) Autoridades electorales de las entidades federativas.

Siempre ha existido una tendencia en nuestro sistema a


que las fórmulas legales e institucionales que se adoptan
a nivel federal se repliquen a nivel estatal. En su momento,
la estructura organizacional y legal introducida en la Ley
Electoral Federal de 1946 (Comisión Electoral, comisiones
locales y comités distritales) fue copiada por los Estados
con las adecuaciones necesarias a su propia realidad local y
44 José Fernando Franco González Salas

municipal. Pero ello obedecía a la costumbre más que a una


condicionante legal.
Esto cambió en 1996, cuando con la reforma de ese año
se establecieron de manera obligatoria para las entidades
federativas: principios, bases y reglas similares a los que
existen en el orden federal, en los artículos 116, fracción
IV (para los Estados), y 122, Base Primera, fracción V, inciso
f) (para el Distrito Federal), ambos de la Constitución.78 Por
otra parte, al haberse establecido en el artículo 99 de la pro-
pia Constitución un medio de impugnación por el cual el TEPJF
puede revisar los actos o resoluciones definitivos y firmes de
las autoridades competentes de las entidades federativas
para organizar y calificar los comicios o resolver las contro-
versias que surjan durante los mismos, que puedan resultar
determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o
el resultado final de las elecciones; y al haberse eliminado el
obstáculo que existía en el artículo 105, fracción II, para que
la SCJN conociera de acciones de inconstitucionalidad de le-
yes electorales, las autoridades locales quedaron obligadas
no solamente a crear sus instituciones y procedimientos a la
luz de esos principios, bases y reglas de los artículos 116 y
122 constitucionales, sino también quedaron sujetas al con-
trol de la constitucionalidad y legalidad por parte de los órga-
nos jurisdiccionales federales respecto a sus leyes, actos y
resoluciones.

3.b. Aportaciones a la formación del derecho


electoral

El diseño orgánico y funcional de las autoridades electo-


rales mexicanas es, en sí mismo, una gran aportación al
Derecho Electoral. El haber concebido una forma absoluta-
mente novedosa para crear el organismo encargado de or-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 45

ganizar, desarrollar y vigilar los procesos electorales, some-


terlo a principios y reglas cada vez más rigurosos hasta con-
vertirlo mediante sucesivas reformas constitucionales y
legales en una instancia no solamente efectiva para realizar
sus altas tareas sino en una institución confiable y reconoci-
da por todos los actores políticos y la sociedad en su con-
junto; y, por otra parte, el haber establecido un sistema
integral de justicia electoral por el cual son justiciables desde
el punto de vista constitucional y legal todas las leyes, los
actos y resoluciones, sean de carácter federal o locales, ha
permitido transitar a un régimen político electoral democrá-
tico, si bien todavía hay ámbitos en que se tiene que avan-
zar y mejorar.
Sin duda el hecho de que a nivel de las entidades federa-
tivas se tenga que replicar en sus aspectos más sensibles y
trascendentes el marco de valores, principios y reglas elec-
torales fundamentales, por supuesto con las variantes con-
venientes que permite el propio esquema constitucional, ha
contribuido en gran medida a la erradicación de malas prácti-
cas, desviaciones y abusos; pero no podría desconocerse
que lo que más ha influido en un cambio de actitud es el
hecho de que hoy los actores políticos y las autoridades
electorales se saben vigilados y sujetos de un control juris-
diccional externo de constitucionalidad y legalidad, que pue-
de poner en duda su actuación o, inclusive, revertir sus
decisiones. Todavía falta mucho por avanzar en este campo,
pero lo logrado es verdaderamente relevante.
En este ámbito existe una profusa actividad jurisdiccio-
nal tanto de la SCJN como del TEPJF, a través de la cual se
han venido consolidando y en algunos casos decantando
los alcances de los mandamientos constitucionales y lega-
les en la materia. En este contexto se han fijado criterios o
grupos de criterios que resultan de particular importancia
46 José Fernando Franco González Salas

por su trascendencia, entre ellos podemos citar los tres


siguientes:
1. Por el que se definen que las autoridades electorales
deben ser independientes en sus decisiones por ser ello una
garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los
partidos políticos, así como la plena imparcialidad sin tenerse
que someter a indicaciones, instrucciones, sugerencias o in-
sinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros
Poderes del Estado o incluso, de personas con las que pue-
dan existir relaciones afectivas política, social o cultural. 79
2. Los que definen como autoridades electorales suje-
tas a la jurisdicción del TEPJF a los órganos legislativos (Con-
gresos locales) cuando realizan funciones electorales (entre
otros el famoso caso Yucatán) 80 o, inclusive, a los órganos
jurisdiccionales (Tribunales Superiores de Justicia de los Es-
tados) cuando nombran magistrados electorales de mane-
ra indebida (también Yucatán).81
3. Los que otorgan carácter de autoridad hacendaria y
fiscal al IFE cuando actúa en ejercicio de sus facultades
fiscalizadoras, lo que implica que no le son oponibles el se-
creto bancario y fiduciario y, por esa misma calidad de au-
toridad, tampoco le es oponible el secreto ministerial en
cualquiera de sus vertientes.82
Existe no obstante una decisión de la SCJN sobre las fa-
cultades del TEPJF, que merece comentario especial por sus
efectos delicados en el sistema de justicia electoral. La Supre-
ma Corte de Justicia ha resuelto en un procedimiento de con-
tradicción de tesis 2/2000-PL, que tomó como base un
proceso por inconstitucionalidad de varios artículos de la ley
electoral del Estado de Quintana Roo y una resolución dictada
por el TEPJF en el juicio de revisión constitucional 209/99
sobre la interpretación del artículo 54 constitucional, en resu-
men: por una parte, que el Tribunal Electoral carece de fa-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 47

cultades para declarar la inconstitucionalidad de una ley (lo


que nadie discute) y, por la otra, determinó la obligación del
TEPJF para acatar la jurisprudencia de la SCJN (lo que nadie
ha cuestionado o puesto en duda), pero además, se pronun-
ció en el sentido de que el TEPJF no puede hacer una diferen-
cia entre la invalidez e inconstitucionalidad de una norma y la
inaplicabilidad de la misma, dado que ello únicamente le com-
pete a la propia Corte.83 Esta tesis se puede estimar altamen-
te discutible a la luz del texto del artículo 99 de la Constitución,
pero sobre todo, impide que se siga construyendo un régi-
men en el que ningún acto o resolución inconstitucional o ile-
gal quede fuera de la posibilidad de ser juzgado y sancionado.
Otro aspecto que se puso en evidencia con el caso
Yucatán es el de las facultades y medios otorgados al TEPJF
para ejecutar y hacer cumplir sus resoluciones. Aunque no
se ha vuelto a repetir un conato de desacato respecto de
las resoluciones del Tribunal Electoral, ello no significa que el
problema ha sido resuelto de manera definitiva.

3.c. Evaluación de la evolución de las autoridades


electorales y aportaciones institucionales

Si hay un campo en el que se ha avanzado de manera


espectacular en México, ese es el de las autoridades elec-
torales. No solamente el diseño normativo transformó la
realidad en menos de quince años; la acción administrativa
mediante la colaboración institucional (convenios y acuer-
dos, formales e informales), y la acción jurídica mediante la
intervención de los órganos jurisdiccionales han sido factor
determinante en la evolución y consolidación positiva que
hemos experimentado a nivel federal y local.
Hoy día las autoridades que ejercen atribuciones o faculta-
des relacionadas con la función electoral y los mismos órga-
48 José Fernando Franco González Salas

nos electorales se saben vigilados.84 La acción de control no


se detiene en el límite formal electoral, pasa también por los
órganos de los poderes legislativos y judiciales cuando realizan
una función con ese carácter electoral, abarcando así todo el
espectro organizacional tanto verticalmente como horizontal-
mente, desde los máximos órganos de dirección electoral hasta
las mesas directivas de casilla, así como los órganos de los
Poderes en tanto realizan una función electoral. 85
En el campo administrativo-electoral y jurisdiccional-elec-
toral se ha tenido que innovar para hacer frente a nuevas
realidades en materia político-electoral; la cada vez mayor
necesidad de regular situaciones inéditas tan disímbolas como
pueden ser las precampañas o las elecciones por usos y cos-
tumbres en las comunidades y pueblos indígenas, han obliga-
do a las instituciones a, dentro del marco jurídico vigente,
buscar soluciones que en ocasiones no tienen una base nor-
mativa expresa. Estas situaciones las colocan, por momen-
tos, en una posición difícil dado que sus actos y resoluciones
pueden ser sujetas de control jurisdiccional. Ello ha creado una
dialéctica inédita en el campo del derecho electoral mexicano.
No debe perderse de vista que el IFE es un órgano cons-
titucional autónomo dotado de facultades administrativas,
materialmente legislativas y cuasijurisdiccionales en el ám-
bito de competencias que le señala la propia Constitución; 86
en tanto la SCJN y el TEPJF son cada uno y por separado
Poder del Estado cuando ejercen sus atribuciones de con-
trol constitucional y de legalidad.
Una reflexión final sería que no obstante los innegables
notables avances aún hay terreno por recorrer en este ámbi-
to; uno de los grandes retos de nuestra democracia-electoral
es y será el de la consolidación de las autoridades electorales;
que se les reconozca permanentemente ambas calidades de
las instituciones de excelencia: autoritas y potestas.87 Podría
La función electoral: naturaleza, principios rectores 49

afirmarse que dado que su legitimidad se centra en el recono-


cimiento y confianza que de ellas tengan la sociedad y los
actores políticos, su viabilidad debe refrendarse día a día con
su correcto accionar y su recto proceder.

Tema 4. De las faltas administrativas y las sanciones


4.a. Marco Jurídico

Este es uno de los ámbitos en los que por décadas no se


legisló, pero que más ha evolucionado en los últimos años.
Podrían identificarse cuatro etapas en esta materia:
1ª 1824-1911, muy pocas normas sancionadoras de carácter
penal o administrativo;
2ª 1911-1946, se incluyeron varias normas de carácter penal
con sanción administrativa de multa, en diversos precep-
tos a lo largo de las leyes electorales;
3ª 1946-1990 se incorporó un apartado específico en las le-
yes electorales en que se concentraron las sanciones tanto
penales como algunas administrativas, y
4ª 1990 a la fecha, se estableció un sistema de sanciones
administrativas en el Código Electoral y se remitieron los
delitos electorales al Código Penal.
Se encuentran antecedentes esporádicos y al tiempo in-
teresantes tan temprano como los de 1836, cuando la ley
estableció, para diferentes hipótesis que adelante se especifi-
can, sanciones consistentes en multas, arresto o, eventual-
mente, otras penas privativas de la libertad, o una combinación
de ellas, a saber:
a) Para quienes no cumpliesen con el desempeño de los car-
gos electorales como comisionados (personas designadas
por los ayuntamientos o autoridades municipales para for-
mar los padrones por secciones o para presidir las juntas
electorales que eran en ese entonces el equivalente de
50 José Fernando Franco González Salas

nuestras mesas de casilla), o como otro miembro para la


integración de la junta electoral;
b) Por faltas al orden o cometidas en contra de la autoridad
del presidente de la junta electoral o en contra de la liber-
tad del sufragio;
c) por presentar boletas falsificadas, o por empadronarse o
presentarse a votar en otra manzana o sección de la que
le correspondiese al ciudadano, o por haber alterado la
regulación justa de los votos;
d) Por portar armas el día de la votación (aún siendo militar);
e) O, por cohecho o soborno para inducir la votación en fa-
vor de alguno de los candidatos.8 8
Este mismo esquema, con algunas modalidades, perdu-
ró hasta principios del siglo XX. Así en 1841 se agregó a las
conductas sancionables el uso de la violencia para inducir el
voto en un sentido determinado 89 lo que se copió en las
leyes posteriores. En 1871 (por reformas a la ley de febrero
de 1857) se otorgó la facultad de imponer las multas a los
empadronadores por no fijar las listas de votantes, no en-
tregar las boletas con la debida anticipación o no expedirla
maliciosamente a algún ciudadano, a la autoridad política del
lugar en lugar de a la autoridad judicial como lo ordenaban las
leyes anteriores; de igual manera, la reforma de 1871 esta-
bleció la posibilidad de sancionar a cualquiera de los funciona-
rios públicos que tendrían que intervenir en los procesos
electorales y que no cumpliesen con lo ordenado en la ley y,
específicamente: “..cometen un delito oficial tolerando o disi-
mulando la violencia de la fuerza armada, el cohecho ó sobor-
no, el fraude o los abusos que sus subalternos cometieren
contra la libertad electoral, en las elecciones de los funciona-
rios federales. La tolerancia o disimulo constituirán un delito
oficial calificado, si los mencionados abusos fueren cometidos
por las fuerzas armadas, por sus oficiales ó jefes”.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 51

La ley del período maderista de diciembre de 1911 es


particularmente prolija en normas que establecían sancio-
nes, en lo particular, se abundó en considerar sancionables
las conductas que violaren las normas en materia:
a) De padrón electoral, estableciendo multas, suspensión e
los cargos y reclusiones simples o calificadas según la gra-
vedad de la conducta; en algunos casos la sanción la
imponía la autoridad política y en otros el juez con carác-
ter de definitiva e inatacable;
b) Cumplimiento de las obligaciones y ejercicio de los dere-
chos ciudadanos conforme a la ley, señalando una sanción
genérica para cualquier violación a las disposiciones lega-
les en esas materias que no tuviese sanción o pena singu-
larizada, consistente en una suspensión de diez días a un
mes de suspensión en el cargo si se tratase de funciona-
rios o empleados públicos o multa de cinco a cien pesos si
se tratase de particulares, a los cuales se les podía impo-
ner por el juez la pena de privación de voto activo y pasi-
vo hasta por dos años;
c) Funcionarios electorales, instaladores, integrantes de ca-
sillas, por no cumplir con sus obligaciones, en lo particular
presentarse a la instalación;
d) Legalidad, orden y disciplina en las votaciones;
e) Legalidad y orden en los colegios municipales (órganos que
realizaban la elección secundarias de diputados), estable-
ciendo también una norma general para sancionar cualquier
violación que no tuviese señalada una sanción individualizada.
La Ley para elegir a los Constituyentes de septiembre de
1916 tiene como peculiaridad que, recogiendo la práctica de su
antecesora de 1911 en el sentido de crear normas que esta-
blecían una sanción general para cualquier violación a las nor-
mas de determinadas partes de la ley, estableció una norma
general para cualquier violación a las normas que integraban
52 José Fernando Franco González Salas

la ley y no solamente partes de la misma. Así, en su artículo


57 ordenó: “Las infracciones que en esta ley no tuvieren es-
tablecida pena especial, y que tampoco la tuvieren en el Códi-
go Penal del Distrito Federal, serán castigadas con seis meses
a dos años de reclusión y multa de doscientos a mil pesos, o
con ambas penas, según la gravedad del hecho”.90
La primera ley electoral posterior a la Constitución de 1917,
expedida por Venustiano Carranza en febrero de 1916 en
cumplimiento del artículo 2º transitorio de ese ordenamiento
para poder integrar los Poderes Federales, no tiene cambios
sustantivos respecto de sus antecesoras. En cambio la Ley
para la Elección de los Poderes Federales de julio de 1918,
además de señalar a lo largo de su cuerpo normativo diver-
sas sanciones para:
• Los ciudadanos que no cumpliesen con sus obligaciones;
• En materia de padrón electoral;
• Las credenciales para votar de los electores y boletas
electorales;
• Legalidad y orden en las votaciones;
• Integración, legalidad y orden en los cómputos en las jun-
tas computadoras de los distritos.
Estableció por primera vez un Capítulo íntegramente des-
tinado a disposiciones penales. Formado por 14 artículos,
este Capítulo establecía sanciones todas penales que po-
dían abarcar multa (de 20 hasta 2000 pesos) y privación
de la libertad (hasta de tres años), destitución e inhabilita-
ción hasta por cinco años, así como privación de derechos
políticos por el mismo tiempo.91
La ley de 1946, que abrogó a la de 1918, prácticamente
desapareció del cuerpo normativo las referencias a sanciones
para concentrarlas en un último Capítulo denominado “De las
sanciones” en el cual se penalizó el derecho electoral dado
que todas las conductas punibles tendrían que ser determina-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 53

das por juez y traerían aparejadas, necesariamente, sanción


privativa de la libertad (con excepción de la de injerencia de un
extranjero, la cual era sancionada con la expulsión del país),
independientemente de que según el caso, el juez impusiera
también multa, destitución, inhabilitación o pérdida de dere-
chos políticos. La Ley Electoral Federal de diciembre de 1951
y sus reformas de enero 1954, diciembre de 1963 y enero de
1970;92 la Ley Federal Electoral de 1973,93 la Ley Federal
de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de diciem-
bre de 1977 y sus reformas de enero de 1982,94 y el Código
Federal Electoral de febrero de 1987 y sus reformas de
enero de 1988,95 siguieron, con algunas modalidades irrele-
vantes, el mismo esquema sancionador diseñado desde 1946.
1990 y la expedición del Código Federal de Instituciones
Políticas y Procedimientos Electorales (Cofipe) marcaron un
cambio trascendente, aunque insuficiente, en la materia de
faltas y sanciones electorales. Por una parte, todos los tipos
penales electorales se incorporaron en el Código Penal y vie-
ron agravadas sus penas; por la otra, por primera vez se
reguló un régimen de sanciones administrativo-electorales
en los artículos 338 al 343, bajo el Título 3º denominado:
“De las faltas administrativas y de las sanciones”. El Código
disponía que el Instituto Federal Electoral, en primera instan-
cia, tenía que:
1. Sancionar con amonestación, suspensión, destitu-
ción o multa de hasta cien días de salario mínimo a los
funcionarios electorales que violasen las normas legales;
2. Poner en conocimiento del superior jerárquico las irre-
gularidades en materia electoral en que hubiese incurrido cual-
quier servidor público para su sanción, con la obligación de
ese superior de informar al IFE de las medidas adoptadas;
3. Conocer y denunciar las faltas de los notarios públi-
cos al Colegio o autoridad competente, para su sanción,
54 José Fernando Franco González Salas

con igual obligación de que se informara al IFE de las medi-


das tomadas;
4. denunciar ante la Secretaría de Gobernación, o a la
de Relaciones Exteriores si se encontrasen fuera del país, a
los extranjeros que se inmiscuyesen en los asuntos políti-
cos de México;
5. denunciar ante la Secretaría de Gobernación los
casos de conductas ilegales en materia electoral de mi-
nistros de cultos religiosos; y, para hacer del conocimiento
del Tribunal Federal Electoral (Sala Central) las violacio-
nes o irregularidades en que hubiese incurrido un partido
político a efecto de que se le impusiese una multa de 50
a 5000 veces el salario mínimo en el D.F., la Sala Central
del Tribunal tenía que emplazar al partido político a efec-
to de respetar su garantía de audiencia y de defensa para,
considerando las circunstancias y gravedad de la falta,
fijarle el monto de la multa, de forma definitiva e inataca-
ble. Las multas así determinadas tenían que ser pagadas
en la Tesorería de la Federación en un plazo máximo de
15 días.
Las reformas al C ofipe,96 derivadas de las constituciona-
les de 1993, dieron un gran avance en la materia al reforzar el
esquema de sanciones. Lo más importante consistió en:
I. Abrir el catálogo de conductas sancionables, al determi-
nar que los partidos podían serlo por:
1. Incumplir cualquiera de las obligaciones previstas en el
artículo 38 (muy similar al hoy vigente);
2. Incumplir con las resoluciones o acuerdos del IFE o del TFE;
3. Aceptar donativos o aportaciones no permitidos por la ley,
o por solicitar crédito a la banca de desarrollo;
4. Aceptar los donativos o aportaciones en cantidades que
excedieran los límites legales;
5. No presentar los informes anuales o de campaña;
La función electoral: naturaleza, principios rectores 55

6. Por sobrepasar los gastos de campaña autorizados; o la ge-


nérica de incurrir en cualquier otra falta prevista en el Código.
II. Establecer en adición a la sanción de multa a los parti-
dos políticos, las de:
1. Reducción temporal de hasta 50% de sus ministraciones
por financiamiento público;
2. Supresión total temporal de dichas ministraciones;
3. suspensión o cancelación de su registro como partidos
políticos;
4. Para quien violara los límites o restricciones para las apor-
taciones privadas se le podría multar hasta con el doble
del monto aportado indebidamente y, en caso de reinci-
dencia, hasta en dos tantos más.

El procedimiento para la imposición de las sanciones era


el mismo que se estableció desde 1990, con la salvedad de
que los partidos políticos contaban con cinco días para con-
testar lo que a su derecho conviniera y podían aportar otras
pruebas que no fueran documentales y, por otra parte, que,
en el caso de omisión o retraso de los partidos o de los
demás obligados en el pago de las multas, se podía recurrir
al procedimiento económico-coactivo.
En 1996 el sistema sancionador mantuvo el esquema es-
tablecido en 1993 con algunos ajustes, pero tuvo un cambio
sustancial en cuanto a la instancia que aplica las sanciones a
los partidos políticos. En el Cofipe, a la luz de la norma del
artículo 41 constitucional (modificado en 1996) por la cual se
ordenó: “La ley fijará los criterios para determinar los límites a
las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas elec-
torales; establecerá los montos máximos que tendrán las apor-
taciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos
para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recur-
sos con los que cuenten y, asimismo, señalará las sanciones
56 José Fernando Franco González Salas

que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposi-


ciones”, se introdujo en el Título Quinto, “De las faltas admi-
nistrativas y de las sanciones” (artículos 264 al 272) del C ofipe,
la modalidad consistente en que sería, a partir de entonces, el
IFE el que impusiera las sanciones a los partidos políticos en
términos del procedimiento establecido en el artículo 270 de
ese ordenamiento; y el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación conocería de las posibles impugnaciones en
contra las decisiones de aquél en la materia.
En concordancia con la definición constitucional, adicional-
mente a las modificaciones que se hicieron al Título Quinto del
Código, en la parte relativa a las prerrogativas de los partidos
políticos (en los artículos 49 párrafo 6, 49 A y 49 B del Códi-
go) se estableció que el IFE contaría con una Comisión de
Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones
Políticas, encargada de revisar los informes anuales y de cam-
paña, de funcionamiento permanente y con atribuciones cla-
ramente definidas; para lo cual, en los artículos citados del
Cofipe, se regularon los plazos, condiciones y procedimientos
para la rendición de los informes, su revisión, su dictamen por
la Comisión de Fiscalización y, en su caso, aprobación de este
último por el Consejo General con la consiguiente determina-
ción de sanciones en caso de irregularidades. En el sistema
electoral vigente, además de la fiscalización que el IFE debe
hacer de oficio por conducto de la Comisión, existe también la
posibilidad de recibir quejas sobre el origen y la aplicación de
los recursos de las organizaciones políticas con registro, que
deben ser turnadas a la Comisión de marras para su atención
y, por disposición del último párrafo del artículo 49 B, las mis-
mas deben ser analizadas antes de que la Comisión rinda su
dictamen.
Este es el esquema vigente, mismo que ha sido alta-
mente debatido a la luz de sucesos generados en los últi-
La función electoral: naturaleza, principios rectores 57

mos comicios federales, en particular los del año 2000, que


generaron la imposición de las mayores penas pecuniarias
que hasta ahora se hayan determinado, probablemente en
el mundo, por violación a las disposiciones de la ley electo-
ral en materia de origen y destino de recursos monetarios
por parte de los partidos políticos.

4.b. Aportaciones administrativas y jurisdiccionales


al Derecho Electoral

Este es otro, sin duda, de los ámbitos en que mayores


y más relevantes aportaciones han hecho el IFE y el TEPJF.
La SCJN prácticamente no ha resuelto asuntos que tengan
una implicación directa en la materia.
Una de las aportaciones más loables y de mayor alcance
en este tema radica en la construcción de una base norma-
tiva que otorga certeza y objetividad a las organizaciones
políticas en materia de faltas y sanciones. Desde 1997 el IFE
adoptó disposiciones reglamentarias y lineamientos genera-
les para la imposición de sanciones por faltas administrati-
vas. Entre los ordenamientos más importantes se encuentran:
el Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para
el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Ad-
ministrativas, establecidas en el Título Quinto del Libro Quin-
to del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales aprobado el 12 de diciembre de 2001;97 los vi-
gentes Lineamientos para el Conocimiento de las Faltas Ad-
ministrativas y de las Sanciones previstas en el Título Quinto
del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Proce-
dimientos Electorales del 18 de enero de 2002;98 los
Lineamientos Aplicables a la Integración de los Expedientes y
la Sustanciación del Procedimiento para la Atención de Que-
jas sobre el Origen y las Aplicaciones de los Recursos deriva-
58 José Fernando Franco González Salas

dos del Financiamiento de los Partidos Políticos; y el Regla-


mento que establece los Lineamientos, Formato, Instructi-
vo, Catálogo de Cuentas y Guías Contabilizadoras aplicables
a los Partidos Políticos Nacionales en el registro de sus In-
gresos y Egresos y en la Presentación de sus Informes.99
Los ordenamientos antes citados constituyen una es-
tructura procedimental verdaderamente detallada que ade-
más del propósito de dar certeza y objetividad, como lo
hemos señalado, es un sistema de seguridad para paulati-
namente ir cerrando el paso a las desviaciones en las que
con frecuencia incurren las organizaciones políticas en aras
de ganar los espacios políticos y de poder, particularmente
en las épocas electorales. Apreciados en su conjunto estos
ordenamientos administrativos revelan una importante de-
finición: normar de manera detallada en aras de la mayor
seguridad jurídica, aún cuando en ocasiones se haga esto
sacrificando sencillez y celeridad.
De ahí que el andamiaje construido para tramitar y re-
solver las quejas, denuncias o los procedimientos de oficio
por faltas cometidas en contra de las disposiciones legales,
en los términos del Cofipe, se ha diseñado tratando de cui-
dar que exista una buena técnica, conforme a la teoría ge-
neral del proceso, con elementos evidentemente tomados
del ámbito del derecho penal. Especialmente notable resul-
ta que en el Reglamento para la Tramitación de los Procedi-
mientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de
Sanciones Administrativas, establecidas en el Título Quinto
del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales, se desarrolle con enorme detalle y
pulcritud uno de los dos tipos de procedimientos que regu-
la. El procedimiento al que nos referimos está diseñado para
sustanciar las quejas que tienen que ver con faltas de los
partidos, agrupaciones, observadores y las organizaciones
La función electoral: naturaleza, principios rectores 59

a las que puedan pertenecer, el cual se constituye en un


verdadero código procesal; 100 existen varias especificidades
en el cuerpo de normas que regulan este procedimiento
que derivan de la experiencia del IFE en esta materia. Una
que llama la atención consiste en que se haya creado una
Comisión de Proyectos de Resolución o Devolución del Con-
sejo General del Instituto Federal Electoral, como instancia
intermedia entre la máxima autoridad de dirección y la Jun-
ta General Ejecutiva, cuando por ley corresponde a esta
última la integración de los expedientes relativos a los ca-
sos de quejas administrativas y, en su caso, los de imposi-
ción de sanciones conforme lo determina el Cofipe.101
Por su parte los Lineamientos para el Conocimiento de
las Faltas Administrativas y de las Sanciones previstas en
el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Ins-
tituciones y Procedimientos Electorales del 18 de enero
de 2002, constituye un cuerpo de normas complementa-
rias que facilitan el cumplimiento del Reglamento corres-
pondiente, en tanto precisan el trámite que debe seguirse
por los funcionarios del IFE en sus órganos desconcentrados
locales y distritales para la tramitación y sustanciación de
las faltas administrativas.102 Se podría decir que, en senti-
do estricto, tiene carácter de reglamento interior, al otor-
gar competencias en materia de tramitación de instancias
de oficio o por queja de irregularidades, a los servidores
públicos de las Juntas Locales y Distritales y a sus respec-
tivos Vocales Ejecutivos.
En el trascendente terreno de la creación interpretativa,
el IFE ha construido una serie de criterios en la materia que
han ido evolucionando de manera sustancial. Los primeros
criterios relevantes fijados desde 1997 se centraron en irre-
gularidades en materia de propaganda respecto de la cual
ha definido, por ejemplo:
60 José Fernando Franco González Salas

1. Que está prohibido por el C ofipe el uso de manifestacio-


nes denigrantes para el adversario, por tanto se debe sancio-
nar a los partidos políticos (eventualmente a las agrupaciones
también) que las utilicen.103 Este criterio fue complementado
por otro del año 2000, mediante el cual el IFE consideró que el
límite objetivo a las manifestaciones denigrantes se encontra-
ban en lo señalado por el artículo 6º constitucional, por lo que
los partidos políticos deben abstenerse de hacer expresiones
que impliquen diatriba, calumnia, infamia o difamación que de-
nigre a ciudadanos, instituciones públicas, otros partidos o can-
didatos, si con ello se tiene intención (animus injurandi) de
atacar a la moral, los derechos de terceros, provocar un delito
o perturbar el orden público.104
2. Los partidos políticos solamente pueden utilizar los
lugares comunes que se hayan convenido con las autorida-
des locales competentes.105
3. En un primer criterio el IFE estableció que la utiliza-
ción de símbolos o alusiones religiosas en cualquier tiempo,
sea o no durante las campañas políticas, está prohibida
legalmente y de ocurrir debe ser sancionada.
En un segundo criterio matizó la prohibición al estable-
cer dos circunstancias a tomar en cuenta:
a) Siempre que existiese una forma de comunicación persua-
siva para inducir a otros a actuar de cierta manera, y
b) Ello mediante textos o mensajes sobre la religión o los que
la profesan que expresen creencias o dogmas divinos o
religiosos.1 0 6
Y en un tercer criterio determinado con posterioridad, se
definió que debe entenderse por símbolo religioso todo me-
dio que representa o identifica una determinada religión.107
4. Que los mensajes en medios masivos de comunica-
ción social favorecedores de un partido o sus candidatos
son imputables a los partidos políticos aún y cuando no
La función electoral: naturaleza, principios rectores 61

haya participación directa en la autoría de ellos por parte de


la organización política aludida.108
5. Los partidos políticos no pueden participar o desarrollar
programas oficiales de beneficio social ni tampoco pueden
aparecer en ellos el emblema o logotipo de un partido , dado
que además de resultar desleal e inequitativo, generaría con-
fusión en el electorado al hacérsele creer que el programa
gubernamental de beneficio social es del partido político.109
6. Los actos de precampaña no se encuentran regula-
dos en el Cofipe, dado que no se consideran en las etapas
de los procesos electorales y, por tanto, no son suscepti-
bles de ser supervisados y, en su caso, sancionadas las
posibles irregularidades por la propaganda desplegada du-
rante ellas.110
Otros tipos de criterios en materia disciplinaria igual de
importantes serían, entre otros, los siguientes:
1. La definición sobre el uso exclusivo para revisión de
los padrones y listas nominales de electores, por lo que
cualquier otro distinto que se les diera (incluyendo el uso
interno de los partidos para elegir a sus dirigencias o para
postular sus candidatos) sería violatorio del Cofipe y, por
tanto, susceptible de ser sancionado.111
2. Los actos de los militantes y candidatos en un proce-
so interno obligan al partido político, por lo que las faltas en
que incurran a aquellos le serán imputables a éste;112 rela-
cionado con el anterior criterio se encuentra el que deter-
mina que los actos de militantes y simpatizantes son
imputables al partido político que les paga o cuando existe
prueba de que tenían una relación de dependencia con al-
guna persona que tenía un cargo dentro de la estructura
del partido 113 y, también, otro por el cual las agresiones
físicas o verbales de los militantes o simpatizantes de un
partido político le son imputables a este último.114
62 José Fernando Franco González Salas

3. Las violaciones estatutarias de los partidos políticos


cuando conllevan violaciones que afectan a la colectividad
son sancionables y se puede instaurar el procedimiento dis-
ciplinario genérico aún cuando el denunciante carezca de
legitimación activa por no acreditar su pertenencia o
militancia al partido político.115
4. Los partidos políticos pueden ser sancionados por violar
sus estatutos en lo relativo a la postulación de candidatos a
las elecciones, internas o externas, por lo que en esta obliga-
ción se incluye lo relativo a la renovación de sus dirigencias.116
En materia de admisión de quejas, un criterio que pare-
cería menor pero que resulta de enorme trascendencia es
el adoptado muy tempranamente para determinar que a
las quejas anónimas no se les dará trámite. Con este crite-
rio el IFE ha impedido que a través del ocultamiento per-
verso de la identidad del denunciante se generen situaciones
altamente nocivas y, muy frecuentemente si no es que en
todos los casos, injustas, que provocan una situación de
indefensión para los denunciados, que en el mejor de los
casos, después de mucho tiempo logran acreditar la false-
dad de la imputación, mientras que el denunciante goza de
absoluta impunidad, haya conseguido o no su propósito.117
Por otra parte, el TEPJF ha establecido que una queja
para ser procedente debe, primero, sostenerse en hechos
que configuren ilícitos sancionables; segundo, describir las
circunstancias de modo, tiempo y lugar que hagan verosí-
mil la versión de los hechos afirmados y; tercero, aportar
elementos de prueba suficientes para extraer indicios sobre
la credibilidad de los hechos materia de la queja.118
Como consecuencia de la actuación del IFE y, en varios
casos, de la interposición de los medios de impugnación
que establecen la Constitución y la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME),
La función electoral: naturaleza, principios rectores 63

el TEPJF ha definido un número muy estimable de criterios


en la materia de faltas administrativas y sanciones, lo que
hace imposible por la naturaleza de este trabajo hacer un
examen exhaustivo de ellos, de los cuales solamente abor-
daremos algunos que estimamos los más importantes.
Estos criterios seleccionados son:
1. Tres criterios sobre la individualización de las penas
por los cuales el Tribunal determinó que:
A. Para fijar e individualizar una sanción debe tomar en
cuenta los elementos objetivos como son la gravedad de
los hechos y sus consecuencias, el tiempo, modo y lugar
de ejecución, los subjetivos como son la intención, negli-
gencia y reincidencia del autor de la falta; acreditada la falta
y el autor determinar si la primera fue levísima, leve o gra-
ve, para después precisar si la gravedad fue ordinaria, es-
pecial o mayor para calificarla como particularmente grave
y si se trata de una falta recurrente o sistemática; y, así,
fijar la sanción que corresponda conforme al Cofipe y gra-
duarla, en su caso, entre el mínimo y máximo legal. 119
B. El que señaló que el Consejo General al imponer una
sanción debe tomar en cuenta las circunstancias y la gra-
vedad de la falta, por lo que dentro de los márgenes de
discrecionalidad que el legislador le otorgó a la autoridad
administrativa para imponer las medidas disciplinarias, ésta
debe hacerlo con los límites antes señalados, analizando
cada caso concreto.120
C. Vinculado con los anteriores criterios, el que señala
que cuando se incurre en una falta de las sancionables por
el Cofipe, la demostración de la falta amerita la imposición
de la sanción mínima señalada, sin que se tenga derecho a
que en automático se establezca una diferente aún y cuan-
do ésta sea entre el mínimo y máximos autorizados por la
norma, lo que no obsta para que si partiendo del mínimo
64 José Fernando Franco González Salas

las circunstancias del infractor y las de modo, tiempo y


lugar justifican un agravamiento en la sanción, se pueda
escalar esta última a una más severa.121
2. Otro criterio sumamente relevante es en el que el
Tribunal ratifica que los principios del derecho penal (ius
puniendi) son aplicables en materia de sanciones electora-
les siempre que sean compatibles con la naturaleza de los
ilícitos administrativos y sus sanciones.122
3. Relacionado con lo anterior el criterio de que los prin-
cipios jurídicos de:
a) Reserva legal;
b) El supuesto normativo y la sanción deben constar en ley
previa;
c) Deben constar por escrito falta y sanción, y
d) Las normas disciplinarias requieren una interpretación y
aplicación estricta, son aplicables en el procedimiento elec-
toral sancionador. 1 2 3
4. El criterio que define que la Junta General Ejecutiva
tiene la facultad y la obligación de investigar faltas aún so-
bre la base de indicios, por lo que debe hacerlo mediando
queja o de oficio; y no hacerlo puede significar una respon-
sabilidad para el Secretario Ejecutivo,124 y
5. El criterio por el que determinó que cuando un partido
político viola los derechos político-electorales de un ciudada-
no, no solamente debe ser dicha organización sancionada
sino que debe también el IFE restituir al quejoso el uso y goce
de su derecho violado.125
Existen diversos criterios sobre la materia disciplinaria que,
como se expresó al principio del desarrollo de este tema,
por razones de espacio, no se abordan.126
A partir del año 2000 la equidad en la contienda, particu-
larmente lo relativo al financiamiento y los gastos de los
partidos políticos, se convertiría en el gran tema en materia
La función electoral: naturaleza, principios rectores 65

de régimen disciplinario electoral (por supuesto, involucrando


de manera importante también el acceso a los medios de
comunicación y el gasto que ello conlleva). De esta manera,
el IFE con el acompañamiento del TEPJF, fue decantando los
criterios que han regido el trámite y las más severas sancio-
nes que en materia de régimen disciplinario electoral se ha-
yan aplicado. En el camino recorrido se han fijado criterios
determinantes.
De los varios criterios que ha definido el TEPJF en este
ámbito, que en muchos de los casos ratifican los original-
mente determinados por el IFE, citamos los siguientes:
1. Respecto a la naturaleza y validez del régimen admi-
nistrativo para imponer sanciones:
A. La ratificación de que el régimen previsto en el Cofipe
y la reglamentación que ha hecho el IFE se apegan a los
principios constitucionales de legalidad y certeza dado que
son normas de carácter general y abstracto expedidas con
anterioridad a los hechos que contienen: las faltas; las san-
ciones que se pueden imponer, y la forma o reglas en que
deben imponerse dichas sanciones.127
B. El criterio por el que se determinó que existen dos
procedimientos distintos para conocer de las faltas de los
partidos políticos, uno denominado (según el Tribunal) “gené-
rico” establecido en el artículo 270 que lo caracteriza que el
órgano sustanciador es la Junta General Ejecutiva y que se
puede iniciar por cualquier tipo de falta, y otro procedimiento
“específico” previsto en el artículo 49 A en el que el órgano
sustanciador es la Comisión de Fiscalización de los Partidos y
Agrupaciones Políticas y el cual se inicia a partir de los infor-
mes anuales y de campaña que deben rendir dichas organi-
zaciones conforme lo ordena el Cofipe.128
C. La definición de que el procedimiento administrativo
sancionador es esencialmente inquisitivo, por lo que corres-
66 José Fernando Franco González Salas

ponde a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los


Partidos y Agrupaciones Políticas, por medio de su secreta-
rio técnico, agotar todas las medidas necesarias para el
esclarecimiento de los hechos planteados.129
D. Finalmente, en este apartado se aborda un criterio
verdaderamente trascendente de protección a la persona
respecto de los actos de investigación del secretario técnico
de la Comisión de Fiscalización del IFE. Este criterio estable-
ce que frente a las amplias facultades que la ley le otorga a
ese funcionario para realizar su función, se oponen los dere-
chos fundamentales que la Constitución otorga al individuo
que garantizan la libertad, dignidad, y privacidad en su per-
sona, derechos y posesiones, por lo que debe molestárseles
lo menos posible y siempre fundando y motivando cualquier
acto que conlleve esa situación de afectación al individuo.
Consecuentemente debe antes de inferir cargas a los par-
ticulares recurrirse a las autoridades e instancias oficiales
que pudiesen aportar los elementos que se buscan.130
2. En materia de régimen probatorio los criterios son
abundantes y de enorme trascendencia pues se ha deter-
minado:
A. Las pruebas que se pueden aportar en el procedi-
miento administrativo sancionador sólo pueden ser docu-
mentales públicas y privadas, técnicas, pericial contable,
presuncionales e instrumental de actuaciones.131
B. Las pruebas indirectas son idóneas para acreditar los
hechos de actividades ilícitas pues dichas pruebas están pre-
vistas en tanto se reconocen las presuncionales que son un
proceso racional deductivo o inductivo que hace posible co-
nocer la verdad de los hechos, por lo que la presuncional lleva
implícita la procedencia e idoneidad de la prueba de indicios.132
C. El secreto bancario, el secreto fiduciario, y el secreto
ministerial establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría
La función electoral: naturaleza, principios rectores 67

General de la República, en la Ley Federal contra la Delin-


cuencia Organizada o en la Ley de Instituciones de Crédito,
son inoponibles al IFE dado que debe considerarse una auto-
ridad hacendaria y fiscal cuando realiza tareas de fiscaliza-
ción o investigación del uso y destino de los recursos de las
organizaciones políticas y, por lo tanto, las autoridades com-
petentes están obligadas a proporcionar la documentación e
información que ese organismo les solicite independiente-
mente y según se trate de recursos públicos o privados.133
D. Las averiguaciones previas pueden ser solicitadas por
la Comisión de Fiscalización del IFE por ser una autoridad
inquisitiva, y recibidas como medios de prueba en el proce-
dimiento de fiscalización de los partidos políticos en tanto
merecen ser consideradas como pruebas indiciarias que
pueden ser tomadas en cuenta para acreditar los hechos.134
E. La función de investigación en la fiscalización del ori-
gen, monto y destino de los recursos de los partidos políti-
cos debe realizarse sin abusos o excesos en la actuación
de la autoridad, por lo que ésta, en la obtención de pruebas
debe sujetarse a los criterios de: idoneidad (lo objetiva-
mente indispensable para conseguir el fin que se persigue);
necesidad o intervención mínima (elegir las actuaciones o
diligencias que afecten en menor grado los derechos de los
involucrados), y proporcionalidad (justificación real para in-
ferir actos de molestia que se causa en los derechos de
alguien con el fin de preservar otro valor).135
3. En materia de multas, resultan interesantes los si-
guientes criterios:
A. Cuando los partidos políticos utilizan ilícitamente di-
nero en efectivo implica necesariamente la agravación de la
falta cometida, dado que con su conducta pretenden obs-
taculizar el trabajo de fiscalización de la autoridad respecto
del monto y origen de los recursos con que cuenta, pues el
68 José Fernando Franco González Salas

dinero en efectivo permite realizar todo tipo de actividades


sin que quede rastro de ellas.136
B. La multa, cuando es producto o resultado de un ilícito
en que el autor obtiene como resultado directo de su acto un
beneficio económico, debe además tener la función similar o
equivalente al decomiso, en el sentido de que todos los obje-
tos en los que recayó el ilícito así como los que derivaron de su
comisión deben ser sustraídos del patrimonio del autor de la
conducta punible, con el fin de evitar el fraude a la ley y que se
sigan cometiendo ese tipo de actos ilícitos (lo cual es válido
en virtud de que el derecho penal y el derecho administrativo
sancionador tienen la misma finalidad represiva de ilícitos).137

4.c. Evaluación de la evolución del régimen


disciplinario y aportaciones institucionales

A pesar de las opiniones encontradas sobre la eficacia


del sistema sancionador actual, no puede dudarse de los
muy apreciables avances de la última década en esta ma-
teria. El esfuerzo de las instituciones electorales por erradi-
car o al menos detener la comisión de faltas e ilícitos por
parte de los actores políticos es realmente loable.
Diversas quejas y denuncias, en especial los dos asuntos
más importantes en este ámbito, llamados “Pemexgate” y
“Amigos de Fox”, pusieron de manifiesto diversas lagunas le-
gales que habría que llenar; pero también hicieron que se de-
finieran una serie de criterios que no por polémicos pierden su
valor. El IFE y el TEPJF han abierto una línea de reflexión jurídi-
ca en materia de ius puniendi que seguramente generará por
mucho tiempo análisis y estudios. Lo cierto es que establecie-
ron precedentes muy importantes para sancionar ejemplar-
mente las que a su juicio fueron conductas punibles graves y,
con ello, prevenir o disuadir conductas similares en el futuro.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 69

Lo que pone de manifiesto la nutrida experiencia de los


últimos años es que debería revisarse profundamente al
menos:
a) Si el actual sistema es realmente efectivo para detener
las conductas indebidas y, en su caso, si el esquema de
sanciones es el adecuado; y
b) Si debe seguir siendo el IFE, particularmente su Comisión
de Fiscalización y el Consejo General, el órgano que inves-
tigue las irregularidades e ilícitos de esta naturaleza e im-
ponga las sanciones correspondientes.
Respecto del primer cuestionamiento, parecería que a
pesar de los muy importantes montos económicos de algu-
nas de las sanciones impuestas ello no ha servido para dete-
ner las conductas indebidas. En el otro aspecto, es evidente
que el Consejo General y en este caso, los consejeros indivi-
dualmente, al investigar las faltas e imponer las sanciones
sufren un desgaste que llega a erosionar seriamente su posi-
ción frente a los partidos políticos y la sociedad.
70 José Fernando Franco González Salas

Notas
1 Dos consideraciones metodológicas sobre el desarrollo del estudio: primera,
se inicia cada tema con una breve recapitulación de la evolución jurídico-histórica
de las figuras abordadas, por estimar que resulta indispensable para la cabal
comprensión de la regulación vigente y su interpretación por parte de las
instituciones electorales; y segunda, debe tomarse en cuenta que la extensión señalada
para el Estudio impide un desarrollo exhaustivo, lo que obliga a realizar una tarea
de selección y discriminación importante, respecto de la multitud de resoluciones o
actos de los órganos administrativos y jurisdiccionales, hoy día existentes, que tienen
relación con los temas asignados para estudio. El autor se disculpa de antemano por
la omisión en que haya incurrido, si no señaló algún precedente que resultase
importante para alguna de las autoridades electorales o para otro interesado.
2 Utilizamos el concepto “régimen electoral” para connotar la estructura
completa de la materia, a diferencia del de “sistema electoral” que, en su caso,
tendría en nuestro estudio el significado de “fórmula para transformar votos en
puestos de elección popular”.
3 Existían y siguen existiendo tres corrientes: hay personas que plantean que la
función debería ser totalmente ciudadana; otras que consideran que debe ser una
corresponsabilidad entre el Estado, los partidos políticos y los ciudadanos; y algunas
que aún reivindican la necesidad de la presencia del Ejecutivo en la integración y
funcionamiento de los órganos electorales.
4 Ver: Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, UNAM, p. 302; Fraga,
Gabino, Derecho Administrativo, Edit. Porrúa, México, 1989, p. 13 y ss.; y Melo,
Artemio Luis, Compendio de Ciencia Política, Edit. Depalma, Buenos Aires, Argentina,
1983, Tomo II, pp. 85 y 86.
5 En el sentido que lo expresa Jellinek: “concepto del derecho material de
soberanía”; ver: Jellinek, Georg, Teoría General del Estado, Edit. Albatros, Buenos
Aires, Argentina, 1978, p. 453.
6 Aún las constituciones centralistas mantuvieron esta definición; y entre 1824
y 1867 solamente se interrumpió, en los hechos, esa forma de gobierno, con la
intromisión de Maximiliano y su fallido intento de convertirse en Emperador de
México.
7 Ni la Constitución de 1824 ni las Leyes de 1836 aludían expresamente a leyes
electorales; en los artículos transitorios del segundo ordenamiento mencionado
se establecieron las reglas para que el Congreso llevara a cabo elecciones de
diputados, senadores y Presidente, y el gobierno las de miembros del Supremo
Poder Conservador. También recuérdese que durante todo el siglo XIX y hasta
1917 las elecciones fueron indirectas, si bien varió de una constitución a otra la
forma de celebrarlas.
8 Ver, Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México, Edit. Porrúa, México,
1998, p. 259.
9 Ídem, p. 313.
10 Ídem, pp. 352 y 353.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 71

11 Téngase presente que las Bases Orgánicas establecieron un Senado clasista que se
integraba con dos tercios de senadores electos por las asambleas departamentales, y el
otro tercio por la Cámara de Diputados, el Presidente de la República y la Suprema
Corte, de entre individuos pertenecientes a las clases: agricultores, mineros, propietarios
o comerciantes, y fabricantes, con una renta anual notoria (artículos 32 y 42).
12 Tena Ramírez, Felipe, op. cit. p. 430.
13 Pero hoy día en que hemos superado, o al menos debemos tratar de hacerlo,
las fobias extremas, también se debe reconocer que ese ordenamiento constitucional
se nutrió en muchos aspectos de sus predecesoras centralistas (por ejemplo:
declaración de derechos del hombre; definición de mexicano y ciudadano mexicano
con sus derechos y obligaciones; facultades del Congreso, exclusivas de cada
Cámara y de las que pueden ejercer una sin intervención de la otra; entre otras).
14 Ver los artículos: 55 para diputados (recuérdese que este texto constitucional
estableció un sistema unicameral al repudiar el Senado clasista del tiempo de los
ordenamientos centralistas); 76 para Presidente; y 92 para ministros de la SCJN, en
Tena Ramírez, Felipe, op. cit. pp. 615, 620 y 622, respectivamente. Con estas bases
constitucionales se expidió la que fue propiamente la primera ley electoral mexicana
el 12 de febrero de 1857 llamada “Ley Orgánica Electoral”. Por supuesto, antes
existieron multitud de ordenamientos electorales, algunos con la denominación de
ley, pero que no respondían a las condiciones de verdadera generalidad y abstracción
debido a que eran expedidos con el fin de regular eventos electorales específicos.
Ver la espléndida recopilación de ordenamientos en: García Orozco, Antonio,
Legislación Electoral Mexicana 1812-1988, Adeo Editores, México, 1989.
15 Las reformas constitucionales más importantes han sido: 1. Reforma a la
fracción VI del artículo 73, de 14 de agosto de 1928, por la que desaparecieron las
municipalidades y ayuntamientos en el Distrito Federal, y se encargó el gobierno
de esta entidad al Presidente de la República, quién lo ejercería por conducto del
órgano u órganos determinados en la ley; 2. reformas al artículo 83, del 15 de
enero de 1927, por la que se permitía la reelección del Presidente de la República
y se ampliaba el término del encargo a seis años; 3. reforma del 29 de marzo de
1933, por la que se reestablece la prohibición absoluta de la reelección del
Presidente; 4. reformas al artículo 56, del 29 de marzo de 1933, por la que se amplió
el término del período de los senadores a seis años, renovándose en su totalidad la
Cámara; 5. adición de un párrafo segundo a la fracción I, del artículo 115, de 31 de
diciembre de 1946, por la cual se decretó que: “En las elecciones municipales
participarán las mujeres, en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho
de votar y ser votadas; 6. la reforma al artículo 34, del 13 de octubre de 1953, por la
cual se le concedió, sin restricciones, la ciudadanía y consecuentemente, los derechos
pasivo y activo del voto a la mujer; 7. reforma al artículo 54, de 20 de junio de 1963,
por la cual se introdujo la elección de diputados de partido; 8. reforma a la fracción
I del artículo 34, del 19 de diciembre de 1969, por la que se estableció la ciudadanía
a los 18 años; 9. reformas a la fracción II del artículo 55 y el artículo 58, de fecha 9 de
febrero de 1972, por la que se disminuyeron las edades necesarias para ser diputado
de 25 a 21 años y para ser senador de 35 a 30 años; 10. reformas a los artículos 6°, 41,
51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 105, de 2 de diciembre de 1977, por
72 José Fernando Franco González Salas

la que se constitucionalizaron los partidos políticos y se les definió con el carácter


de entidades de interés público y por primera vez se establecieron en el texto
fundamental sus prerrogativas, y se introdujo, entre otras importantes figuras, el
sistema de representación proporcional para la integración de la Cámara de
Diputados (por lo cual se compondría con 300 diputados electos por el principio
de mayoría relativa y 100 por representación proporcional por el sistema de listas
votadas hasta en cinco circunscripciones plurinominales), así como el recurso de
reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para impugnar las
decisiones del Colegio Electoral de dicha Cámara. De esta reforma interesa resaltar,
en forma especial, el otorgamiento del derecho a los “partidos políticos nacionales”
para participar en las elecciones locales y municipales; 11. reformas a los artículos
52, 53, 54, 56, 60, 77 y decimoctavo transitorio, del 11 de diciembre de 1986, por lo
que, entre otras cuestiones, se aumentó a 500 el número total de diputados (300
electos por el principio de mayoría relativa y 200 por el de representación
proporcional mediante el sistema de listas votadas en cinco circunscripciones
plurinominales); cambió la fórmula de asignación de los diputados de representación
proporcional; y se instituyó el tribunal electoral (después llamado en el Código
Federal Electoral Tribunal de lo Contencioso Electoral), por lo que desapareció el
recurso de reclamación ante la Suprema Corte. Por estas reformas también se
estableció nuevamente la renovación por mitades del Senado de la República (reforma
que se aplicó parcialmente debido a una modificación posterior. Ver la reforma de
septiembre de 1993); 12. reformas de 5 de abril de 1990 a los artículos 5°, 35 fracción
III, 36 fracción I, 41, 54, 60 y 73 fracción VI, Base 3ª, por las que se establecía la
excepción a la obligación de prestar servicios gratuitos en las funciones electorales;
se instituía el Registro Nacional de Ciudadanos; se caracterizaba la función estatal
de organizar las elecciones, encargándola a un organismo autónomo con
personalidad y patrimonio propios (cabe señalar que con esta reforma se mantenía
el principio de que correspondía a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión,
con la participación de partidos políticos y ciudadanos, el ejercicio de la función
electoral); se estableció la integración del órgano superior de dirección del IFE con
consejeros de los Poderes de la Unión (presidido por el Secretario de Gobernación),
con consejeros magistrados, y con representantes de los partidos políticos, según el
porcentaje de votación que hubiesen obtenido en la última elección, pero con un
límite máximo de cuatro; se creó el Tribunal Federal Electoral; se normó la actuación
de los Colegios Electorales, para los cuales resultaban vinculativas las resoluciones
del Tribunal y sólo podían modificarlas en los casos expresamente señalados en el
texto constitucional; se modificaron las fórmulas de asignación de los diputados
electos por el principio de representación proporcional y se estableció un límite
constitucional por el cual un partido político no podía tener más de 350 diputados
por ambos principios; y se hicieron ajustes para la integración de la Asamblea de
representantes, y se derogaron los artículos 17, 18 y 19 transitorios originales de la
Constitución; 12. reforma de 3 de septiembre de 1993 a los artículos 41, 54, 56, 60,
63 primer párrafo, 65, 74 fracción I y 100; entre los aspectos más relevantes se
pueden citar: la definición del Tribunal Federal Electoral como la máxima autoridad
jurisdiccional en la materia, con facultades para resolver en forma definitiva e
La función electoral: naturaleza, principios rectores 73

inatacable sobre las elecciones de diputados y senadores al desaparecer los colegios


electorales, para lo cual se reestructuró con una Sala de Segunda Instancia y Salas
Regionales y se amplió el sistema recursal; una nueva fórmula de asignación de
los diputados electos por el principio de representación proporcional y se estableció
que ningún partido político podía tener más de 300 diputados por ambos principios;
una nueva integración de la Cámara de Senadores con 128 legisladores, cuatro
electos en cada Estado y en el Distrito Federal, de los cuales tres de ellos se elegirían
por mayoría relativa y el cuarto sería asignado a la primera minoría, regresando a la
renovación total de la Cámara cada seis años (lo que generó que nunca operara
completamente la reforma de 1986 que establecía la renovación por mitades cada
tres años); la modificación del quórum de instalación de la Cámara de Senadores y
las fechas de los periodos legislativos; así como una nueva redacción de la fracción
I del artículo 74, sobre la calificación de la elección presidencial por parte de la
Cámara de Diputados erigida en Colegio Electoral; 13. reforma del 18 de abril de
1994 a los párrafos octavo, noveno, decimoséptimo y decimoctavo del artículo 41;
14. la última reforma del 21 de agosto de 1996 a los artículos 36, 36, 41, 54, 56, 60, 74,
94, 99, 101, 105, 108, 110, 111, 116 y 122; se adicionaron los artículos 98, 105 y 116; y se
derogaron la fracción VI del artículo 73 y el segundo párrafo del artículo tercero de
los Artículos Transitorios del Decreto de reformas constitucionales de fecha 2 de
septiembre de 1993. También deben considerarse las reformas a los artículos 115 y
116 constitucionales, por las que: se estableció el período máximo de seis años para
los gobernadores (D.O. del 8 de enero de 1943); se introdujeron los diputados de
minoría en las legislaturas locales y el sistema de representación proporcional en
los Ayuntamientos de más de 300,000 habitantes (D.O. del 6 de diciembre de 1977);
se eliminó el límite de 300,000 habitantes (D.O. del 17 de marzo de 1987); se instituyó
el principio de representación proporcional para la integración de las legislaturas
locales (D.O. del 22 de agosto de 1996); se creó la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal (D.O. del 10 de agosto de 1987). Asimismo, las relativas al artículo
122 por las que se establecieron, entre otras cuestiones, la transformación de la
Asamblea en órgano legislativo y la elección directa del Jefe de Gobierno, y para el
año 2000, las elecciones directas de los titulares de los órganos político-administrativos
del Distrito Federal (D.O. del 25 de octubre de 1993 y 22 de agosto de 1996).
16 Estas leyes han sido: 1. Ley para la Elección de los Poderes Federales del 2 de
julio de 1918 (reformas de 7 de julio de 1920, 24 de diciembre de 1918, 24 de
noviembre de 1931, 19 de enero de 1942 y 4 de enero de 1943); 2. Ley Electoral
Federal de 7 de enero de 1946 (reformas de 21 de febrero de 1949); 3. Ley Electoral
Federal de 4 de diciembre de 1951 (reformas de 7 de enero de 1954, 28 de diciembre
de 1963 y 29 de enero de 1970); 4. Ley Federal Electoral de 5 de enero de 1973; 5. Ley
Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 28 de diciembre de
1977 (reformas de 6 de enero de 1982); 6. Código Federal Electoral de 12 de febrero
de 1987 (reformas y adiciones del 6 de enero de 1988); 7. Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales del 15 de agosto de 1990 (reformas de 3
de enero de 1991, 17 de julio de 1992, 24 de septiembre de 1993, 23 de diciembre de
1993, 18 de mayo de 1994, 3 de junio de 1994, 31 de octubre de 1996, 22 de noviembre
de 1996, 24 de junio de 2002 y 31 de diciembre de 2003).
74 José Fernando Franco González Salas

17 No se olvide que esta ley creó la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y


las comisiones locales y comités distritales electorales con lo que se federalizaba
la organización de los procesos electorales; Comisión que se transformaría en la
Ley de 1951 en la Comisión Federal Electoral.
18 Lo anterior lo confirmaba esta ley, en el artículo 17, al señalar la
corresponsabilidad de los partidos políticos en la organización y vigilancia de los
procesos electorales.
19 Por estas reformas se modificaron los artículos 6°, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61,
65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 105 de la Constitución. Entre los aspectos más relevantes
se cuentan también: la constitucionalización de los partidos políticos como entidades
de interés público; por primera vez se establecieron en el texto fundamental sus
prerrogativas, y se introdujo, entre otras importantes figuras, el sistema de
representación proporcional para la integración de la Cámara de Diputados (por
lo cual se compondría con 300 diputados electos por el principio de mayoría relativa
y 100 por representación proporcional por el sistema de listas votadas hasta en
cinco circunscripciones plurinominales), y el recurso de reclamación ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para impugnar las decisiones del Colegio
Electoral de dicha Cámara.
20 Reformas a los artículos 52, 53, 54, 56, 60, 77 y decimoctavo transitorio, del 11
de diciembre de 1986, por lo que, entre otras cuestiones, se aumentó a 500 el
número total de diputados (300 electos por el principio de mayoría relativa y 200
por el de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en
cinco circunscripciones plurinominales); cambió la fórmula de asignación de los
diputados de representación proporcional; y se instituyó el tribunal electoral
(después llamado en el Código Federal Electoral Tribunal de lo Contencioso
Electoral), por lo que desapareció el recurso de reclamación ante la Suprema Corte.
Por estas reformas también se estableció nuevamente la renovación por mitades
del Senado de la República (reforma que se aplicó parcialmente debido a una
modificación posterior. Ver la reforma de septiembre de 1993).
21 El resultado de esa reforma fueron las modificaciones a los artículos 5°,
35 fracción III, 36 fracción I, 41, 54, 60 y 73 fracción VI, Base 3ª. Con ellas se
establecía la excepción a la obligación de prestar servicios gratuitos en las
funciones electorales; se instituía el Registro Nacional de Ciudadanos; se
caracterizaba la función estatal de organizar las elecciones, encargándola a un
organismo autónomo con personalidad y patrimonio propios (cabe señalar
que con esta reforma se mantenía el principio de que correspondía a los Poderes
Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de partidos políticos y
ciudadanos, el ejercicio de la función electoral); se estableció la integración del
órgano superior de dirección del IFE con consejeros de los Poderes de la Unión
(presidido por el Secretario de Gobernación), con consejeros magistrados, y
con representantes de los partidos políticos, según el porcentaje de votación
que hubiesen obtenido en la última elección, pero con un límite máximo de
cuatro; se creó el Tribunal Federal Electoral; se normó la actuación de los
Colegios Electorales, para los cuales resultaban vinculativas las resoluciones
del Tribunal y sólo podían modificarlas en los casos expresamente señalados
La función electoral: naturaleza, principios rectores 75

en el texto constitucional; se modificaron las fórmulas de asignación de los


diputados electos por el principio de representación proporcional y se estableció
un límite constitucional por el cual un partido político no podía tener más de
350 diputados por ambos principios; y se hicieron ajustes para la integración
de la Asamblea de Representantes.
22 Diario Oficial de la Federación del 19 de abril de 1994. A principios del año de
1994 se sucedieron una serie de hechos lamentables que cambiaron drásticamente
la situación política del país. Entre ellos destacan la aparición del EZLN el 1º de
enero, la determinación del gobierno de abrir un espacio de negociación, y el
asesinato del candidato presidencial del PRI, Lic. Luis Donaldo Colosio Murrieta,
en marzo de ese año electoral.
23 Esta reforma se centró, fundamentalmente, en dar mayor certeza a la
organización de las elecciones, por lo que la figura de los consejeros magistrados
fue sustituida por la de consejeros ciudadanos, lo que obligó a la renovación del
Consejo General del IFE; y se agregó a los ya existentes, como principio rector de
la función electoral, el de independencia. Esta reforma requirió se hicieran los
ajustes necesarios en la legislación secundaria; aquélla fue aprobada por el
Congreso de la Unión en mayo, y éstos en junio del mismo año. Diario Oficial de la
Federación de 18 de mayo y 3 de junio de 1994.
24 Por esta última reforma político-electoral que hemos tenido se reformaron
total o parcialmente los artículos 35, 36, 41, 54, 56, 60, 74, 94, 99, 101, 105, 108, 110,
111, 116 y 122; se adicionaron los artículos 98, 105 y 116; y se derogaron la fracción
VI del artículo 73 y el segundo párrafo del artículo tercero de los Artículos
Transitorios del Decreto de reformas constitucionales de fecha 2 de septiembre de
1993 en el ámbito federal; de entre ellos mencionamos que se modificó la fracción
III del artículo 36, con el objeto de eliminar la referencia al voto en el distrito
electoral correspondiente al ciudadano, con lo que se abre la posibilidad del voto
de los mexicanos en el extranjero; se reformó integralmente el artículo 41 con el
objeto de establecer reglas más claras sobre el financiamiento, acceso a medios de
comunicación y gastos de campaña de los partidos políticos, así como su control y
supervisión; reestructuró al IFE —particularmente su Consejo General— de tal
manera que por primera vez en la historia electoral el Poder Ejecutivo Federal no
tiene participación en la designación de los miembros que integran el órgano
superior de dirección ni cuenta con representación alguna en el mismo, al tiempo
que los consejeros ciudadanos se transformaron en consejeros electorales; precisó
el régimen laboral y de responsabilidades de los servidores del Instituto; y,
finalmente, estableció que todo acto o resolución electoral deben quedar sujetos a
los principios de constitucionalidad y de legalidad.
25 Algunos asuntos tienen una relación indirecta con la materia; entre ellos se
puede citar los siguientes precedentes del TEPJF: Tesis S3EL 094/2002, bajo el
rubro: “INSTITUTOS U ORGANISMOS ELECTORALES. GOZAN DE PLENA
AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL”; y tesis S3EL 018/2003, bajo el rubro:
PLEBISCITO Y OTROS INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA. PROCEDE
SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
ELECTORAL.
76 José Fernando Franco González Salas

NOTA. Todas las tesis del Tribunal que se citarán en este trabajo se pueden
consultar en Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002 del
TEPJF, salvo referencia expresa diferente.
26 La primera clase de principios han existido desde nuestros primeros
ordenamientos constitucionales (desde el momento que se declaró para la nación
mexicana la adopción de una forma de gobierno de república representativa
popular federal en el Acta Constitutiva de la Federación de 1823, lo que se
recogió tal cual en la constitución federal de 1824), y hasta el vigente artículo 40
de nuestro texto vigente a partir de 1917 —el cual no ha sido reformado desde
entonces (que hoy nos define como una República representativa, democrática,
federal).
27 Por ejemplo, en nuestra Constitución de 1824 eran mínimos las bases y
principios que se señalaban para las elecciones de diputados, senadores y Presidente;
se establecía que deberían ser indirectas pero no se señalaba sistema ni principio
de elección; tampoco formas ni instancias para la organización, desarrollo y
vigilancia de los procesos electorales, todo lo cual quedaba a criterio del legislador
secundario.
28 Podemos enunciar que además de esos principios rectores de la función electoral,
nuestra Constitución establece, en la materia específicamente electoral los siguientes:
principio de renovación de poderes mediante elecciones libres, auténticas y periódicas
(artículo 41, párrafo segundo); principio del sufragio universal, libre, secreto y directo
(artículo 41, apartado I, segundo párrafo); y principio de definitividad de las distintas
etapas del proceso electoral (artículo 41 apartado IV), el cual ha sido motivo de vasta
y profunda interpretación por parte del TEPJF. Ejemplo de ello son la multitud de
resoluciones y tesis que ha pronunciado, entre las que se pueden citar: Tesis S3EL 040/
99, bajo el rubro: “PROCESO ELECTORAL. SUPUESTO EN QUE EL PRINCIPIO DE
DEFINITIVIDAD DE CADA UNA DE LAS ETAPAS PROPICIA LA IRREPARABILIDAD
DE LAS PRETENDIDAS VIOLACIONES COMETIDAS EN UNA ETAPA ANTERIOR
(Legislación del Estado de Tamaulipas y similares); Tesis S3El 16/2001, bajo el rubro:
“MEDIO DE IMPUGNACIÓN ORDINARIO Y OTRO EXTRAORDINARIO. CUANDO
AMBOS SON ADMISIBLES PERO SE PROMUEVEN SIMULTÁNEAMENTE, DEBE
DESECHARSE EL SEGUNDO”; Tesis S3ElJ 001/2002, bajo el rubro: “PROCESO
ELECTORAL. CONCLUYE HASTA QUE EL ÚLTIMO ACTO O RESOLUCIÓN DE LA
ETAPA DE RESULTADOS ADQUIERE DEFINITIVIDAD (Legislación del Estado de
México y similares)”; Tesis S3El 008/2002, bajo el rubro: “AMPLIACIÓN DE
DEMANDA. CASOS EN QUE SE ADMITE POR NO AFECTAR A LOS PRINCIPIOS DE
DEFINITIVIDAD Y PRECLUSIÓN”; Tesis S3EL 112/2002, bajo el rubro:
“PREPARACIÓN DE LA ELECCIÓN. SUS ACTOS PUEDEN REPARARSE MIENTRAS
NO INICIE LA ETAPA DE LA JORNADA ELECTORAL”; Tesis S3EL 112/2002, bajo el
rubro: “JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. INOBSERVANCIA
DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD”; Tesis S3ELJ 01/2004, bajo el rubro: “ACTOS
PROCEDIMENTALES EN EL CONTENCIOSO ELECTORAL. SOLO PUEDEN SER
COMBATIDOS EN EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, A
TRAVES DE LA IMPUGNACIÓN A LA SENTENCIA DEFINITIVA O RESOLUCIÓN
QUE PONGA FIN AL PROCEDIMIENTO”; Tesis S3EL 112/2002, entre otros.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 77

29 Si bien en ambas clases de principios se puede aceptar que existirá siempre


un grado de interpretación y apreciación del sentido y alcance de la norma, el
margen se reduce cuando estamos frente a principios explícitos.
30 En este tema cobra especial interés la muy debatible resolución de la SCJN
en contradicción de criterios, por la cual cercenó la facultad del Tribunal Electoral
de declarar en ciertos casos a través del juicio de revisión constitucional la
inaplicación de normas por ser contrarias a la Constitución.
31 Nótese que con esta distinción el Constituyente estableció una diferencia
fundamental de jerarquía, al hablar que deben garantizarse los principios de legalidad
y constitucionalidad de todo acto o resolución electoral, reforzando lo dispuesto en
el artículo 16 constitucional; y al hablar del sistema de medios de impugnación,
debe hoy día entenderse todo el esquema, incluyendo el control de constitucionalidad
sobre las leyes que por disposición del artículo 105 le corresponde a la SCJN.
32 Es muy conocido el período en que con base en la creación del juicio de
amparo y su introducción en nuestro sistema jurídico, integrantes del Poder Judicial
dieron cabida a la posibilidad de que a través de las solicitudes de amparo sobre
falta de competencia de las autoridades, pudiesen los jueces y ministros revisar la
legalidad original del nombramiento o elección de los funcionarios; la tesis fue
llevada a su desarrollo más acabado por el gran jurista don José María Iglesias
como presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al haber consolidado
la tesis de la incompetencia de origen. Sin embargo, la desaseada elección de 1876
y la participación en ella de don José María provocaron su salida del país, la
llegada de Porfirio Díaz al poder y con él, poco después, el arribo de uno de
nuestros más grandes jurisconsultos a la presidencia de la Suprema Corte: don
Ignacio L. Vallarta. Don Ignacio se pronunció en contra de la tesis de la
incompetencia de origen, la cual fue desechada totalmente, situación que daría
lugar a que el Poder Judicial sostuviera la posición de que no debería interven ir
en conflictos político-electorales, salvo cuando conllevaran violación de garantías
individuales; lo que era muy difícil de que se pudiese acreditar, puesto que en
México, hasta hoy, los derechos políticos se consideran diferentes a las mencionadas
garantías. De ahí que hasta 1997 prácticamente no hubo intervención de los
tribunales en estas cuestiones.
33 En 1977 se introdujo un nuevo intento de participación del Poder Judicial en
los conflictos político-electorales con la creación del llamado recurso de reclamación
que podían intentar los partidos políticos ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en contra de las decisiones del colegio electoral de la Cámara de Diputados.
Aunque la Corte no resolvió en el fondo ninguno de los recursos que se interpusieron
en las elecciones de 1979, 1982 y 1985, lo cierto es que si lo hubiese hecho hubiese
podido, sin duda, examinar cuestiones de inconstitucionalidad. El recurso desapareció
con la reforma de 1986 y la creación del primer tribunal especializado en materia
electoral, mismo que careció de facultades en materia de control constitucional.
34 Este tema se volverá a abordar en este trabajo en el apartado de las
Autoridades, p. 33.
35 En palabras del maestro italiano Zagrebelsky sobre el principio de
constitucionalidad: “El objetivo es condicionar y, por tanto, contener, orientándolos,
78 José Fernando Franco González Salas

los desarrollos contradictorios de la producción del derecho, generados por la


heterogeneidad y ocasionalidad de las presiones sociales que se ejercen sobre el
mismo”. ...“Como la unidad del ordenamiento ya no es un dato del que pueda
simplemente tomarse nota, sino que se ha convertido en un difícil problema, la
antigua exigencia de someter la actividad del ejecutivo y de los jueces a reglas
generales y estables se extiende hasta alcanzar a la propia actividad del legislador.
He aquí, entonces, la oportunidad de cifrar dicha unidad en un conjunto de
principios y valores constitucionales superiores sobre los que, a pesar de todo,
existe un consenso social lo suficientemente amplio”. ... “La ley, un tiempo medida
de todas las cosas en el campo del derecho, cede así paso a la Constitución y se
convierte ella misma en objeto de medición.”... “En la nueva situación, el principio
de constitucionalidad es el que debe asegurar la consecución de ese objetivo de
unidad”. Sagrebelsky, Gustavo, El Derecho Dúctil, Edit. Trotta, España, Tercera
Edición, 1999, p. 39.
36 Reiteramos que esta afirmación no conlleva una opinión en el sentido de
que el sistema de medios de impugnación sea perfecto, habrían muchos aspectos
que revisar y mejorar, pero el primer paso dado en 1996 es evidentemente positivo.
37 Aquí la resolución de la SCJN no afecta los asuntos ya resueltos que motivaron
la controversia ni aquellos iguales que estuviesen ya fallados de manera definitiva,
aplicándose su criterio a los casos futuros que llegaren a presentarse.
38 Estos principios nacieron para la materia electoral, junto con el de legalidad
y el llamado “de profesionalismo” en 1990 (este último eliminado, con razón, en
1993 por no tener realmente ese carácter de principio).
Respecto del de legalidad se puede afirmar que existía de manera general y por
tanto aplicable a las autoridades electorales desde la segunda mitad del siglo XIX
en nuestra Constitución de 1857; solamente que por estar la materia electoral
fuera del alcance del juicio de amparo como antes se señaló, su exigencia jurídica
únicamente era posible ante los órganos electorales a través de recursos
administrativo-electorales o ante los colegios electorales, autoridades que eran
frecuentemente acusadas de parcialidad y precisamente de violar en sus
actuaciones, frecuentemente, ese principio.
39 A partir de 1946 las leyes electorales hablaban, con modalidades, de: “La
pureza y efectividad del sufragio constituyen la base del régimen representativo,
democrático federal...” (artículo 4º, Ley Electoral Federal del 7 de enero de 1946).
40 Artículo 2º de la Ley Federal de Partidos Políticos y Procesos Electorales de
1977; y 3º del Código Federal Electoral de 1987.
41 Entendemos aquí la connotación del concepto “dado” en su sentido de
presupuesto sobreentendido y aceptado como válido de manera general.
42 Desde los inicios del Tribunal Federal Electoral se estableció que el órgano
jurisdiccional debía vigilar que el Consejo General del IFE al interpretar la ley se
sujetara al principio de legalidad. Ver: Tesis relevante: “TRIBUNAL FEDERAL
ELECTORAL. FUNCIÓN DE GARANTIZAR LA VIGENCIA DEL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD”, Memoria del Tribunal Federal Electoral, 1991, p. 252.; y en el mismo
sentido: Tesis relevante, “TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL: GARANTE DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD”, Memoria del Tribunal Federal Electoral, 1994, p. 729.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 79

Como otros ejemplos de la forma en que se aceptan e interpretan los principios


electorales pueden verse las resoluciones de la SCJN: Acción de Inconstitucionalidad
37/2000 y sus acumulados 37/2000, 38/2000, 39/2000 y 40/2000; Acción de
inconstitucionalidad 16/2002; y Acción de inconstitucionalidad 31/2002. Del TEPJF:
Tesis S3EL 44/2002, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO DE ESCRUTINIO Y
CÓMPUTO. SUS FORMALIDADES DOTAN DE CERTEZA AL RESULTADO DE LA
VOTACIÓN”.; Tesis S3EL 041/97, bajo el rubro: “NULIDAD DE ELECCIÓN.
VIOLACIONES SUSTANCIALES QUE SON DETERMINANTES PARA EL
RESULTADO DE LA ELECCIÓN (Legislación del Estado de San Luis)”; Tesis S3ELJ
21/2001, bajo el rubro: “PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL”: Tesis S3EL
008/2004, bajo el rubro: “INTERÉS JURÍDICO. LO TIENEN LOS PARTIDOS
POLÍTICOS PARA IMPUGNAR ACUERDOS DEL CONSEJO GENERAL DEL IFE
QUE AUN Y CUANDO NO ESTÉN DIRECTAMENTE RELACIONADOS CON EL
PROCESO ELECTORAL PUEDAN TRASCENDER EN ÉL”.; Tesis S3EL 031/2004,
bajo el rubro: “NULIDAD DE ELECCIÓN. FACTORES CUALITAT I V O Y
CUANTITATIVO DEL CARÁCTER DETERMINANTE DE LA VIOLACIÓN O
IRREGULARIDAD”
43 La página de internet del IFE se puede consultar en la dirección www.
ife.org.mx (si bien debe decirse que desafortunadamente se encuentra muy
desactualizada).
44 Tesis S3EL 010/2001, bajo el rubro: “ELECCIONES. PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN OBSERVAR PARA CUALQUIER
TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA”.
45 Situación reiterada, aunque bajo argumentos distintos, con la anulación de
la elección de Gobernador en Colima.
46 Tesis S3ELJ 23/2004, bajo el rubro: “NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA
ABSTRACTA” (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE TABASCO Y SIMILARES).
47 Así lo ordenaba el artículo 35 de la Constitución de 1824, muy parecido a los
que se incorporaron en los ordenamientos de 1857 y 1917.
48 En las leyes centralistas de 1836 se establecieron modalidades: las elecciones
de senadores las calificaba el llamado Supremo Poder Conservador; las de
diputados eran calificadas por el senado y la de Presidente por el Congreso.
49 El desprestigio de los colegios electorales creció significativamente en la
elección para renovar los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión de 1988; en
ese evento marcaron su etapa final; era cosa de tiempo su desaparición.
50 Por supuesto que se asume que todavía falta por probar este sistema en una
elección con márgenes cerrados entre los partidos políticos y sus candidatos; aunque
consideramos que aún en esas circunstancias resulta un esquema más confiable
que el del colegio electoral político.
51 Ya Mariano Otero se quejaba acremente, en 1847, del sistema indirecto de
elecciones que se tenía entonces. En su voto particular en contra del proyecto
de Constitución, Otero es elocuente en sus comentarios sobre el sistema
electoral y los procesos comiciales de la época. Se puede ver en: Tena Ramírez,
Felipe, op. cit. p. 443.
52 Ver: García Orozco, Antonio, op. cit. p. 157.
80 José Fernando Franco González Salas

53 Ídem, p. 159.
54 Debe recordarse que en 1857 se estableció un esquema de Poder Legislativo
depositado en una sola asamblea y que fue hasta 1874 cuando se reinstauró el
Senado de la República.
55 Ídem, p. 192.
56 Ídem, p. 201.
57 Ídem, p. 202.
58 Ídem, p. 204 a 215.
59 Madero reformó la Constitución en sus artículos 78 y 109 para establecer, entre
otras cosas, la no reelección de Presidente, Vicepresidente y gobernadores de los
Estados. La promulgación de dicha reforma fue de fecha 28 de noviembre de 1911.
60 Desde el siglo XIX y más depuradamente a partir de la Constitución de 1917,
los organismos que se integraban para la formación de los padrones electorales y
las listas (vgr. Consejos de listas electorales se integraban con ciudadanos, pero bajo
la supervisión del presidente del Ayuntamiento respectivo), los consejos de distrito
electoral (eran presididos por el Presidente municipal y dos de los competidores),
los consejos municipales (presididos por el Síndico del Ayuntamiento), por ejemplo,
quedaban bajo el control directo o indirecto de las autoridades municipales o del
gobierno del Estado; y, por supuesto, estas últimas bajo el control férreo y la
supervisión del Gobierno Federal a través de la Secretaría de Gobernación.
61 El término “federalización” se utiliza aquí en el sentido de que una función
que realizaba una autoridades u órgano local, se otorga a otro de carácter federal.
62 Los ciudadanos eran propuestos en una primera instancia por los partidos
políticos nacionales de común acuerdo, de no existir éste, La Comisión Federal
hacía las designaciones correspondientes.
63 Nombre que mantuvo sin modificación hasta 1990 cuando desapareció la
figura de la Comisión.
64 Esta misma definición se usó para determinar la función de las comisiones
locales, los comités distritales y las mesas directivas de casilla, con la sola distinción
de la determinación del ámbito territorial que, respectivamente, les correspondía;
es decir, el estatal para las primeras, el distrital para los segundos y el seccional
para las terceras.
65 Esta Ley incorporó la figura de registro condicionado junto con el tradicional
registro, a efecto de facilitar a algunas organizaciones su registro y consecuentemente,
su participación en la vida política institucionalizada del país.
66 No se olvide que esta Ley reglamentó la reforma constitucional por la cual
se introdujo el sistema electoral mixto con predominante mayoritario (300
diputados electos por el principio de mayoría relativa en distritos uninominales y
100 electos por el principio de representación proporcional, mediante el sistema
de listas plurinominales votadas en hasta cinco circunscripciones).
67 En la muy controvertida elección de 1988 un factor que gravitó de manera
sustancial en las impugnaciones que se hicieron desde el inicio del proceso electoral,
fue precisamente la integración de la Comisión, dado que conforme a los resultados
del proceso intermedio de 1985 y la composición del sistema de partidos en esa
elección el PRI, por sí mismo, tenía 16 comisionados y, en frente, el gobierno y toda
La función electoral: naturaleza, principios rectores 81

la oposición sumada tenían 15 comisionados, lo que le daba la mayoría en la Comisión


Federal Electoral a ese partido político. Esta situación resultaba insostenible.
68 En la Constitución se rescató como vimos el principio de función estatal, por
lo que se estableció que la misma se ejercería por los Poderes Legislativo y Ejecutivo,
con la participación de los partidos políticos y de los ciudadanos, realizándose la
función a través de un organismo público dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propios.
69 Electos por la Cámara de Diputados a propuesta del Ejecutivo Federal, por
una mayoría calificada de las dos terceras partes de los votos de los diputados
presentes; y de no lograrse esa mayoría, por insaculación.
70 La integración, es decir, el número de los consejeros magistrados, número y
calidad de consejeros del Poder Legislativo y del Ejecutivo, así como el número de
representantes de los partidos políticos, la Constitución los remitió para su
definición a la ley reglamentaria.
71 Este cambio conllevó, entre otras cosas, que no se exigiera que los consejeros
cumplieran el requisito de tener título de licenciado en derecho y también que no
tuviese que dedicarse de tiempo completo y de manera exclusiva al desempeño
del cargo.
72 En el artículo 74 del Cofipe se estableció dicha fórmula, por lo que cada
partido político, aunque cuente con grupo parlamentario en ambas Cámaras,
únicamente contará con un consejero ante el Consejo General del IFE; fórmula que
partidizó la representación del Poder Legislativo.
73 El órgano máximo de dirección es el Consejo General, también lo son las
comisiones del propio consejo, los consejos locales y distritales (artículo 41, apartado
III, de la Constitución; y artículos 73 al 84 del Cofipe para el Consejo General; artículos
102 al 108 del Cofipe para los consejos locales; y 113 al 117 del Cofipe para los consejos
distritales); entre los órganos ejecutivos más importantes se encuentran la Junta General
Ejecutiva y las Juntas Locales y Distritales (artículos 85 y 86 del Cofipe para la Junta
General; 99 al 101 del Cofipe para las Juntas Locales; y 109 al 112 para Juntas Distritales),
la Secretaría Ejecutiva (artículos 87 al 89 del Cofipe) y las Direcciones Generales
Ejecutivas con todas sus estructuras (artículos del Cofipe: 92 para la Dirección Ejecutiva
del Registro Federal de Electores; 93 para la de Prerrogativas y Partidos Políticos; 94
para la de Organización Electoral; 96 para la de Capacitación Electoral y Educación
Cívica; y 97 para la de Administración, —aunque algunos de estos órganos podrían
considerarse también técnicos como es el caso del Registro Federal de Electores—), y
las mesas directivas de casilla (artículos 118 al 124 del Cofipe); entre los técnicos se
pueden señalar los de apoyo jurídico, de logística, y técnicos del padrón electoral
(grupo técnico); entre los de vigilancia se encuentran las Comisiones Nacional, locales
y distritales de vigilancia del padrón electoral. Según la Memoria del Proceso Electoral
Federal 2000, IFE, 2001, Tomo II, p. 574, en el año 2000 el personal permanente del IFE
ascendió a un total de 11,232 (de los cuales 9,352 tenían plaza presupuestal y 1880
estaban contratados por honorarios); adicionalmente se contrataron 60,113 plazas
eventuales para hacer frente al proceso electoral de ese año.
74 El Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del IFE vigente,
fue aprobado por el Consejo General el 16 de marzo de 1999.
82 José Fernando Franco González Salas

75 Esto se corrobora con la determinación del artículo 94 de la Constitución que


señala que: “Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en un Tribunal Electoral, en Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito, en Juzgados de Distrito, y en un Consejo de la
Judicatura Federal”.
76 Las funciones y procedimientos que debe desahogar el TEPJF quedaron regulados
además de en los artículos 94, 99 y 101 de la Constitución, en la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (principalmente en el Título Décimo Primero, artículos 184 al
241) y en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
77 En este contexto son absolutamente válidos y valederos los criterios de
jurisprudencia sostenidos por el TEPJF en su tesis S3ELJ 24/2001, bajo el rubro:
“TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. ESTÁ
FACULTADO LEGALMENTE PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE TODAS SUS
RESOLUCIONES”; S3ELJ 31/2002, bajo el rubro: “EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
ELECTORALES. LAS AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS,
INDEPENDIENTEMENTE DE QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE
RESPONSABLES, CUANDO POR SUS FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS
PARA SU CUMPLIMIENTO; S3ELJ 19/2004, bajo el rubro: “SENTENCIAS DEL
TEPJF, SOLO ESTÉ ESTÁ FACULTADO PARA DETERMINAR QUE SON
INEJECUTABLES”; y S3ELJ 22/2002, bajo el rubro: “COMPETENCIA DE LA SALA
SUPERIOR DEL TEPJF. LA TIENE PARA CONOCER DE POSIBLES VIOLACIONES
A NORMAS CONSTITUCIONALES NO ELECTORALES”.
78 Hoy día todas las entidades cuentan con un Instituto Electoral a imagen y
semejanza del IFE, si bien en materia de órganos jurisdiccionales existen distintos
esquemas. Por ejemplo: el Distrito Federal y Oaxaca cuentan con un Tribunal
Electoral que goza de plena autonomía; en cambio, en Veracruz el Tribunal Estatal
de Elecciones es un órgano autónomo especializado del Poder Judicial, y en Tlaxcala
el Tribunal Electoral es un órgano investido de legalidad y depende jurisdiccional
y administrativamente del Tribunal Superior de Justicia.
79 Tesis S3EL 118/2001, bajo el rubro: “AUTORIDADES ELECTORALES. LA
INDEPENDENCIA EN SUS DECISIONES ES UNA GARANTÍA CONSTITUCIONAL”;
en un caso distinto la SCJN ratifica el criterio de la autonomía de los organismos
electorales al resolver como inconstitucional un artículo del Código Electoral del
Estado de México por el cual se pretendía someter al Instituto Electoral a la decisión
de redistritación, acordada por las dos terceras partes de los miembros presentes del
Congreso Local; ver la acción inconstitucionalidad 8/2002; en similar sentido ver:
acciones de inconstitucionalidad 18/2002 y 18/2003.
80 Caso Yucatán: Juicios de revisión constitucional SUP-JRC-391/2000, SUP-
JRC-440/2000, SUP-JRC-445/2000 resueltos por el TEPJF; y Acción de
Inconstitucionalidad 18/2001 y acumulados 19/2001 y 20/2001 resuelta por la
SCJN; otros casos similares resueltos por el TEPJF: SUP-JDC-037/99; SUP-JRC-
460/2000; SUP-JRC-529/2000; SUP-JRC-004/2001, SUP-JRC-006/2001.
81 Resolución del TEPJF en los juicios de revisión constitucional SUP-JRC-424/
2000 y SUP-JRC-425/2000. La SCJN declaró inconstitucionales parte de los artículos
22, 27 y 38 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de San Luis Potosí, por
La función electoral: naturaleza, principios rectores 83

establecer modalidades no comprendidas en la Constitución del Estado para el


nombramiento de magistrados electorales; ver: acción de inconstitucionalidad
17/2002.
82 Ver: Tesis S3ELJ 01/2003, bajo el rubro: “SECRETO BANCARIO. ES
INOPONIBLE AL IFE EN EJERCICIO DE SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN;
Tesis S3ELJ 02/2003, bajo el rubro: “SECRETO FIDUCIARIO. ES INOPONIBLE AL
IFE EN EJERCICIO DE SUS FACULTADES FISCALIZADORAS; Tesis: S3ELJ 164/
2002, bajo el rubro: “SECRETO BANCARIO. EL IFE PUEDE REQUERIR
INFORMACIÓN CONFIDENCIAL CUANDO LA INVESTIGACIÓN SE
RELACIONE CON RECURSOS PRIVADOS DE LOS PARTIDOS; Tesis S3EL 167/
2002, bajo el rubro: “SECRETO FISCAL. ES INAPLICABLE AL IFE EN EJERCICIO
DE SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN; Tesis S3 EL 043/2004, bajo el rubro:
“SECRETO MINISTERIAL. EL ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 9º DE LA LEY
FEDERAL CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA ES INOPONIBLE AL
IFE; Tesis S3 EL 044/2004, bajo el rubro: “SECRETO MINISTERIAL GENÉRICO. ES
INOPONIBLE AL IFE CUANDO ACTÚA EN EJERCICIO DE FACULTADES DE
FISCALIZACIÓN”.
83 Como lo he señalado anteriormente: “Considero que la resolución de la
Corte es absolutamente debatible en este último aspecto. Me sumo sin reservas
a la argumentación del Dr. José Ramón Cossío en su artículo “El indebido
monopolio constitucional electoral de la Suprema Corte de Justicia” publicado
en la revista Este País del mes de octubre de 2002. La propia Corte en la resolución
que comento señaló textualmente: “... debe señalarse que no existe duda alguna
para esta Suprema Corte de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación tiene la elevada encomienda constitucional de salvaguardar el respeto
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con actos
y resoluciones en materia electoral; pero tampoco existe duda de que
precisamente por su alto encargo debe actuar rigurosamente dentro de las
facultades que la propia Constitución atribuye, entre las cuales no está la relativa
al examen de la constitucionalidad de leyes electorales”. José Ramón Cossío se
ha encargado de dar razones técnicas para considerar cuestionable dicha tesis de
la Corte, yo sólo añadiría dos cuestiones importantes: 1º ¿Qué sentido tendría el
párrafo quinto del artículo 99 de la Constitución, que a la letra dice: “Cuando
una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad
de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta
Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las
Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia ...”, si el Tribunal Electoral no
puede determinar que la ley en que se basa el acto o resolución deviene
inaplicable, sin por supuesto pronunciarse sobre su inconstitucionalidad?; y 2º
¿Cómo se podrá corregir una situación concreta, acto o resolución, que, teniendo
un fundamento legal, deriva de una norma abierta, clara, indubitablemente
inconstitucional convenida por las fuerzas políticas y que no se sometió al
escrutinio de la Suprema Corte en su oportunidad, si el Tribunal Electoral no
puede pronunciarse sobre ello? Valdría la pena que la SCJN revisara el criterio
de jurisprudencia que fijó en esa ocasión, puesto que con él abrió un espacio de
84 José Fernando Franco González Salas

impunidad que ni siquiera la propia SCJN puede solventar.”; Franco González


Salas, José Fernando, “Un Testimonio de la Conquista del Control Judicial en
Materia Electoral y de su Institucionalización”, en Testimonios sobre el Desempeño
del TEPJF y su contribución al desarrollo político democrático de México, TEPJF, 2003,
pp. 149 y 150.
84 La SCJN en su sesión del jueves 18 de marzo de 2005 declaró inconstitucional
es las modificaciones realizadas al Código Electoral del Estado de Veracruz,
mediante las cuales se permitía que el Instituto Electoral del Estado se integrara,
durante los períodos no electorales, con representantes partidistas y no por
ciudadanos. La Corte estimó que dicha reforma legal viola los principios de
imparcialidad e independencia que señala el artículo 116, fracción IV, para el
ejercicio de la función electoral.
85 Otros precedentes importantes son los contenidos en las Tesis: S3EL 034/97,
bajo el rubro: “PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSTITUCIONAL ELECTORAL. ESTÁ
VIGENTE PARA TODOS LOS ESTADOS, DESDE EL 23 DE AGOSTO DE 1996; S3EL
027/2003, bajo el rubro: “RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACION. MODALIDADES EN SUS EFECTOS PARA
PRESERVAR EL INTERÉS GENERAL”; S3ELJ 37/2002, bajo el rubro: “MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN ELECTORALES. LAS CONDICIONES DE PROCEDIBILIDAD
ESTABLECIDAS EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 99 CONSTITUCIONAL
SON GENERALES; S3ELJ 10/2004, BAJO EL RUBRO: “INSTALACIÓN DE LOS
ORGANOS Y TOMA DE POSESIÓN DE LOS FUNCIONARIOS ELEGIDOS. SOLO SI
SON DEFINITIVAS DETERMINAN LA IMPROCEDENCIA DE LOS MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL“; S3ELJ 02/2001, BAJO EL RUBRO:
“ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS DE ORGANIZACIÓN O
CALIFICACIÓN DE COMICIOS LOCALES. SON IMPUGNABLES ANTE EL TEPJF”;
S3ELJ 3172002, bajo el rubro: “EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES. LAS
AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDE PENDIENTEMENTE
DE QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS
FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIENTO; S3EL 106/
2001, BAJO EL RUBRO: “MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ELECTORALES
ESTABLECIDOS EN LAS LEYES LOCALES. DEBE PRIVILEGIARSE UNA
INTERPRETACIÓN QUE PERMITA UNA VÍA LOCAL ORDINARIA DE CONTROL
JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD; S3ELJ 43/2002, BAJO EL RUBRO:
“PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD. LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN
OBSERVARLO EN LAS RESOLUCIONES QUE EMITAN”; S3EL 057/2001, BAJO EL
RUBRO: “PLENITUD DE JURISDICCIÓN. LOS TRIBUNALES ELECTORALES
UNIINSTANCIALES GOZAN DE ESTA FACULTAD (Legislación del Estado de
Colima); S3ELJ 06/2003, BAJO EL RUBRO: “VOTACIÓN CALIFICADA PARA LA
DESIGNACIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS ELECTORALES. FORMA DE
ALCANZAR LOS PORCENTAJES O FRACCIONES MÍNIMOS EXIGIDOS POR LA
LEY”; S3EL 035/2001, BAJO EL RUBRO: “PRESIDENTE DE CASILLA. MIENTRA NO
HAYA SIDO SUSTITUIDO DEBE ASUMIR SU CARGO Y FUNCIONES, AUNQUE SE
PRESENTE TARDÍAMENTE (Legislación del Estado de Zacatecas); s3el 101/2002,
bajo el rubro: “MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA. LA ASAMBLEA GENERAL DEL
La función electoral: naturaleza, principios rectores 85

INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE CHIHUAHUA ESTÁ FACULTADA PARA


DICTAR ACUERDOS RELATIVOS A SU INTEGRACIÓN”; S3EL 017/2001, BAJO EL
RUBRO: “CANDIDATOS. NO PUEDEN SER FUNCIONARIOS DE CASILLA
(Legislación del Estado Veracruz-Llave) ”; S3EL 139/2002, bajo el rubro:
“SUSTITUCIÓN DE FUNCIONARIOS. ES ILEGAL SI LOS CIUDADANOS
PREVIAMENTE DESIGNADOS ESTÁN PRESENTES EN LA INSTALACIÓN DE LA
CASILLA (Legislación del Estado de Chiapas y similares)”. También vale la pena
ver la polémica Tesis S3ELJ 13/2002, bajo el rubro: “RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN
POR PERSONAS U ORGANISMOS DISTINTOS A LOS LEGALMENTE FACULTADOS.
LA INTEGRACIÓN DE LA MESA DIRECTIVA DE CASILLA CON UNA PERSONA
NO DESIGNADA NI PERTENECIENTE A LA SECCIÓN ELECTORAL, ACTUALIZA
LA CAUSAL DE NULIDAD DE VOTACIÓN (Legislación del Estado de Baja
California Sur y similares).
86 El IFE está facultado para expedir reglamentos, instructivos y el Estatuto del
Servicio Profesional Electoral; así también para resolver medios de impugnación
y en el procedimiento sancionatorio desarrollar una función similar.
87 Es decir, reconocimiento no solamente formal por sus facultades legales
sino también por su autoridad moral, por sus cualidades y calidades.
88 Artículos 12, 26, 47, 48, 49 y 50 de la Ley Sobre elecciones de Diputados para
el Congreso General, y de los individuos que compongan las Juntas
Departamentales de 30 de noviembre de 1836. García Orozco, Antonio, op. cit. pp.
161 a 163.
89 Convocatoria al Congreso Constituyente de 10 de diciembre de 1840, artículo
66; ver García Orozco, op. cit. p. 168.
90 García Orozco, op. cit. p. 219.
91 Ídem, p. 234.
92 La cual por reforma de 1963 incluyó, adicionalmente a lo ya existente, la
posibilidad de que la Secretaría de Gobernación sancionara con la suspensión o
pérdida de su registro a los partidos políticos que acordaren que sus diputados
o senadores electos no se presentaren a desempeñar el cargo y/o, a estos últimos,
suspenderles judicialmente sus derechos políticos hasta por seis años.
93 Ley que estableció como únicas novedades en esta materia la sanción penal
a los ministros de cultos religiosos que hiciesen proselitismo público y supuestos
adicionales para sancionar con la suspensión o cancelación del registro a los partidos
políticos por no participar en la Comisión Federal Electoral o se abstuvieran de
acudir a dos o más sesiones de los órganos electorales.
94 Esta Ley matizó considerablemente el régimen penal electoral, en especial
hacia los ministros de culto a los cuales los sancionaba solamente con multa. Lo
curioso es que esta ley regulaba la reforma constitucional por la que se reconocían
constitucionalmente a los partidos políticos como entidades de interés público y,
consecuentemente, su derecho a gozar de prerrogativas otorgadas por el Estado
y, no obstante ello, no se previó ninguna estructura de sanciones administrativas.
95 Código que como única novedad incorporó como sujetos sancionables con
la pérdida de su patente a los notarios públicos que no cumplieran con las
obligaciones que les imponía la ley electoral.
86 José Fernando Franco González Salas

96Diario Oficial de 24 de septiembre de 1993.


97El Reglamento se publicó en el D.O. del 12 de febrero de 2002; a partir de esa
fecha ha sufrido modificaciones, algunas derivadas de sentencias del Tribunal
Electoral; estas reformas son las generadas por la resolución SUP-RA-003/2002 del
17 de mayo de 2002, que produjo la modificación al artículo 18 en su párrafo 1,
según lo publicado en el Diario Oficial de la Federación del 16 de agosto de 2002; y la
modificación a sus artículos 45 y 47 por resolución del TEPJF SUP-RAP-015/2003,
según acuerdo del Consejo General del 30 de abril de 2003 y publicación en el D.O:
el 23 de mayo de ese mismo año; adicionalmente está una importante adecuación
realizada por el Consejo General a varios artículos del Reglamento, según acuerdo
del 28 de febrero de 2003, publicado en el D.O. del 10 de marzo de 2003, que
implicó la modificación de los Lineamientos respectivos.
98 Lineamientos originalmente llamados Lineamientos Generales, publicados
en el Diario Oficial del 19 de junio de 1977; y modificados en su versión original
según publicación en el propio D.O. del 20 de marzo de 2000. Este ordenamiento
original fue sustituido por los vigentes Lineamientos, mismos que se han
reformado por acuerdo de 24 de marzo de 2003 publicado en el D.O. del 3 de abril
de 2003 (como consecuencia de las reformas reglamentarias que se señalan en la
nota de pie de página anterior); y en su artículo 16 por acuerdo del 20 de mayo de
2003 publicado en el D.O. del 29 de mayo del mismo año.
99 Existe un Reglamento con la misma denominación, con excepción de que es
para las Agrupaciones Políticas.
100 El Reglamento se compone de 63 artículos sustantivos, distribuidos en tres
Títulos: el primero de disposiciones preliminares se integra con los 6 primeros artículos;
el segundo que se refiere al primero de los procedimientos consta de los artículos 7º
al 54, mismos que se distribuyen en capítulos que contienen, respectivamente, reglas
para: determinar la Improcedencia y el Sobreseimiento, la Acumulación, las Pruebas,
la Investigación, los Proyectos de Resolución o Acuerdos de Devolución, los efectos
de los proyectos o acuerdos citados inmediatamente antes, las votaciones, las sanciones
y las notificaciones; el segundo procedimiento diseñado para atender las quejas o
faltas de las autoridades federales, estatales o municipales, notarios públicos,
extranjeros o ministros de culto religioso, como es lógico está regulado de manera
mucho más sencilla en el tercer Título del Reglamento en solamente nueve artículos.
Quizás lo que llama la atención en estos últimos casos es que le corresponde de
manera exclusiva al Secretario del IFE el tramitar y sustanciar los expedientes en estos
casos y el Presidente del Consejo interviene en caso de incumplimiento por parte de
las autoridades que recibieron la comunicación del Secretario y no informen de las
medidas adoptadas para sancionar a los involucrados. En este caso no interviene ni la
Junta General Ejecutiva ni la Comisión especial creada por el Reglamento. El Secretario
tiene obligación de informar al Consejo General al respecto.
101 Artículo 86, párrafo 1, inciso l) del Cofipe.
102 El Cofipe establece esta forma de organización en el párrafo 3 del artículo
69; y señala en su artículo 71 que para estos efectos cuenta con 32 delegaciones y
300 subdelegaciones, además de que podrá contar con oficinas municipales (las
cuales no existen hoy día).
La función electoral: naturaleza, principios rectores 87

103 Este fue el primer criterio identificado como 001/97 que fijó el Consejo
General el 3 de junio de 1997.
104 Este criterio se fijó por resolución del Consejo General del 31 de mayo de
2000 y se identifica bajo el número 001/2000.
105 Criterio 002/1997, por sendas resoluciones del Consejo General recaídas a
una queja del PRI resuelta el 27 de junio de 1997 y otra del PRD resuelta el 30 de
enero de 1998.
106 Ambos criterios, identificados como 003/1999 y 004/1999 respectivamente,
fueron producto de la resolución del Consejo General recaída a la queja del PRI
tramitada en el expediente JGE/QPRI/CG/015/99.
107 Criterio fijado por resolución del Consejo General del 23 de agosto de 2000
en el expediente JGE/QGLVM/139/2000 y reiterado en la queja resuelta por el
Consejo General el 9 de agosto de 2001 en el expediente JGE/QPRI/JL/AGS/194/
2000.
108 Este criterio se fijó mediante resolución del Consejo General del 6 de abril
de 2001, por la queja interpuesta contra el PRI por una asociación política en
Oaxaca que se tramitó en el expediente JGE/QAPM/JD04/OAX/2000.
109 Criterio fijado mediante resolución del Consejo General del 6 de abril de
2001, recaída a las quejas en contra del PRI, en los expedientes JGE/QAPM/JL/
ZAC/128/2000 y JGE/QAPM/CG/188/2000.
110 Este criterio se fijó por dos quejas en contra del PRI por el Consejo General
mediante resoluciones de 31 de mayo de 2000, en los expedientes JGE/QAMP/JL/
DGO/047/2000 y JGE/QAMP/JD/08/SIN/054/2000; por la queja en contra de
Alianza por México resuelta el 23 de junio de 2000 en el expediente GE/QPRI/
JD01/TAM /039/ 2000; y las tres quejas resueltas el 23 de agosto de 2000 en los
expedientes JGE/QAMP/JD14/MEX/057/2000, JGE/QPRI/JL/MICH/085/2000 y
JGE/QAMP/JD12/MICH/109/2000, la primera en contra del PRI y las dos restantes
en contra de Alianza por México.
111 Criterio establecido por el Consejo General al resolver el 16 de diciembre
de 1998 los expedientes acumulados JGE/QPAN/CG/007/98 y JGE/QPAN/JL/
008/98. Este criterio fue confirmado por el TEPJF al fallar sobre el expediente SUP-
RAP/002/99.
112 Este criterio se fijó al resolver la queja presentada en contra del PAN,
tramitada en el expediente JGE/QPRI/CG/015/99.
113 Quejas presentadas contra el PRI JGE/QAPM/JL/PUE/045/2000 resuelta
finalmente el 23 de agosto de 2000 y JGE/QJD33/153/2000 resuelta por el Consejo
General el 9 de agosto de 2001. El criterio fue confirmado por el TEPJF en el
expediente SUP-RAP-049/2001 el 25 de octubre de 2001.
114 Expediente iniciado por queja en contra del PAN JGE/JD03/NL/157/2000,
resuelto el 31 de enero de 2001.
115 Resolución del Consejo General del 17 de abril de 2002 en el expediente
JGE/CG/025/2001. Este criterio deriva de otro del TEPJF y fue confirmado en el
expediente SUP-RAP-014/2002.
116 Resolución del Consejo General del 28 de enero de 2003 en el expediente
JGE/QAAR/CG/021/2002. El TEPJF resolvió el 1º de septiembre de 2000 en el
88 José Fernando Franco González Salas

expediente SUP-RAP-033/200, de manera genérica, que el Consejo General tiene


atribuciones para imponer sanciones a los partidos políticos que violen sus estatutos
en materia de elecciones internas.
117 Hemos resaltado este criterio dado que por desgracia no se aplica en todos
los órdenes; en el Ejecutivo Federal, la Secretaría de la Función Pública ha favorecido
el criterio contrario, lo que ha generado un enorme grado de injusticia, además de
parálisis en el funcionamiento de la administración pública; de igual manera, el
IFAI en materia de acceso a la información pública así lo ha decidido, y a pesar de
que tiene consecuencias menos graves que en el caso de denuncias en contra
de funcionarios públicos, no deja de ser cuestionable. Habría que pensar que el
denunciado tiene derecho a saber quién lo acusa y porqué se le acusa; este también
es un derecho humano que debe ser respetado.
118 Tesis S3ELJ 67/2002, bajo el rubro: “QUEJAS SOBRE EL ORIGEN Y
APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS
PARTIDOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS. REQUISITOS DE ADMISIÓN DE LA
DENUNCIA.
119 Tesis S3ELJ 24/2003, bajo el rubro: “SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN
MATERIA ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN.
120 Tesis S3ELJ09/2003, bajo el rubro: “ARBITRIO PARA LA IMPOSICIÓN DE
SANCIONES, LO TIENE EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL
ELECTORAL.
121 Tesis S3EL 028/2003, bajo el rubro: “SANCIÓN. CON LA DEMOSTRACIÓN
DE LA FALTA PROCEDE LA MÍNIMA QUE CORRESPONDA Y PUEDE
AUMENTAR SEGÚN LAS CIRCUNSTANCIAS CONCURRENTES.
122 Tesis S3EL 045/2002, bajo el rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS
PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.
123 Tesis S3EL 055/98, bajo el rubro: “RéGIMEN ELECTORAL DISCIPLINARIO.
PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES.
124 Tesis S3/ELJ 16/2004, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. LA JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL IFE TIENE
FACULTADES INVESTIGADORAS Y DEBE EJERCERLAS CUANDO EXISTAN
INDICIOS DE POSIBLES FALTAS; y en el mismo sentido: Tesis S3ELJ 17/2004, bajo
el rubro: “PROCEDIMIENTO ADNINISTRATIVO SANCIONADOR GENéRICO
EN MATERIA ELECTORAL. LA INVESTIGACIÓN DEBE INICIARSE CUANDO
UN ÓRGANO DEL IFE TIENE CONOCIMIENTO DE ALGUNA VIOLACIÓN. Y
Tesis S3EL 021/2003, bajo el rubro: ” PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. LOS CIUDADANOS ESTÁN LEGITIMADOS PARA
PRESENTAR QUEJA O DENUNCIA DE HECHOS (Legislación del Estado de Baja
California).
125 Tesis S3EL 007/2001, bajo el rubro: “DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES.
SU VIOLACIÓN POR PARTE DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO SOLO FACULTA
AL CONSEJO GENERAL DEL IFE A IMPONER LA SANCIÓN CORRESPONDIENTE,
SINO QUE LO CONSTRIÑE TAMBIÉN A RESTITUIR AL AFECTADO EN EL GOCE
DEL DERECHO VIOLADO.
La función electoral: naturaleza, principios rectores 89

126 Entre otros de los criterios del TEPJF que pueden resultar relevantes para el
lector se encuentran: Tesis S3ELJ 17/2004, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR GENÉRICO EN MATERIA ELECTORAL. LA
INVESTIGACIÓN DEBE INICIARSE CUANDO UN ÓRGANO DEL IFE TIENE
CONOCIMIENTO DE ALGUNA VIOLACIÓN; Tesis S3EL040/2001, bajo el rubro:
“Tesis S3EL040/2001, bajo el rubro: “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL APLICABLE A LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL
MANEJO DE SUS RECURSOS. SE APEGA A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
DE CERTEZA Y LEGALIDAD; Tesis S3ELJ 09/2003, bajo el rubro: “ARBITRIO PARA
LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. LO TIENE EL CONSEJO GENERAL DEL IFE”;
Tesis S3EL 012/2003, bajo el rubro: “INFORMES DE INGRESO Y GASTOS DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS. EL INCUMPLIMIENTO DE LAS FORMALIDADES
ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN, DA LUGAR A ORDENAR SU
REPOSICIÓN; Tesis S3EL 025/2002, bajo el rubro: “COALICIONES. LAS FALTAS
COMETIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS COALIGADOS DEBEN
SANCIONARSE INDIVIDUALMENTE”; Tesis S3EL 098/2001, bajo el rubro:
“ELECCIONES INTERNAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL CONSEJO
GENERAL DEL IFE TIENE ATRIBUCIONES PARA CONOCER DE INFRACCIONES
A LOS ESTATUTOS E IMPONER LAS SANCIONES RESPECTIVAS”; Tesis S3EL047/
2001, bajo el rubro: “COMPETENCIA DEL IFE. LE CORRESPONDE VIGILAR Y
APLICAR LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO ELECTORAL FEDERAL, RESPECTO
DE LA PARTICIPACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN
ELECCIONES LOCALES”.
127 Tesis S3EL 040/2001, bajo el rubro: “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. APLICABLE A LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL
MANEJO DE SUS RECURSOS. SE APEGA A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
DE CERTEZA Y LEGALIDAD.
128 Tesis S3EL 060/98, bajo el rubro: “SANCIONES A LOS PARTIDOS Y
AGRUPACIONES POLÍTICAS POR INFRACCIONES A LAS REGLAS INHERENTES
AL FINANCIAMIENTO.
129 Tesis S3ELJ 64/2002, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. PARA LA ATENCIÓN DE QUEJAS SOBRE EL
ORIGEN Y LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL
FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ES ESENCIALMENTE
INQUISITIVO.
130 Tesis S3ELJ 63/2002, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. DEBEN PRIVILEGIARSE LAS DILIGENCIAS QUE
NO AFECTEN A LOS GOBERNADOS.
131 Tesis S3EL 013/2004, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. LA APORTACIÓN DE PRUEBAS SE RIGE POR
LOS ARTÍCULOS 270, PÁRRAFO 2, Y 271, PÁRRAFO 1, DEL CÓDIGO FEDERAL
ELECTORAL.
132 Tesis S3EL 037/2004, bajo el rubro: “PRUEBAS INDIRECTAS. SON IDÓNEAS
PARA ACREDITAR ACTIVIDADES ILÍCITAS REALIZADAS POR LOS PARTIDOS
POLÍTICOS.
90 José Fernando Franco González Salas

133 Tesis: S3ELJ 01/2003 bajo el rubro: “SECRETO BANCARIO. ES INOPONIBLE


AL IFE EN EJERCICIO DE SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN; Tesis: S3ELJ
02/2003, bajo el rubro: “SECRETO FIDUCIARIO. ES INOPONIBLE AL IFE EN
EJERCICIO DE SUS FACULTADES FISCALIZADORAS; Tesis: S3ELJ 164/2002, bajo
el rubro: “SECRETO BANCARIO. EL IFE PUEDE REQUERIR INFORMACIÓN
CONFIDENCIAL CUANDO LA INVESTIGACIÓN SE RELACIONE CON
RECURSOS PRIVADOS DE LOS PARTIDOS; Tesis S3EL 167/2002, bajo el rubro:
“SECRETO FISCAL. ES INAPLICABLE AL IFE EN EJERCICIO DE SUS FACULTADES
DE FISCALIZACIÓN; Tesis S3EL 043/2004, bajo el rubro: “SECRETO MINISTERIAL.
EL ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 9º DE LA LEY FEDERAL CONTRA LA
DELINCUENCIA ORGANIZADA ES INOPONIBLE AL IFE; Tesis S3 EL 044/2004,
bajo el rubro: “SECRETO MINISTERIAL GENÉRICO. ES INOPONIBLE AL IFE
CUANDO ACTÚA EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN.
134 Tesis S3EL 002/2004, bajo el rubro: “AVERIGUACIÓN PREVIA. SUS
ACTUACIONES SON ADMISIBLES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. POR LO MENOS COMO FUENTES DE INDICIOS.
135 Tesis S3ELJ 62/2002, bajo el rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. DEBE REALIZARSE CONFORME A LOS
CRITERIOS DE IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD.
136 Tesis S3EL 020/2004, bajo el rubro: “DINERO EN EFECTIVO. SU INGRESO
A UN PARTIDO POLÍTICO DE MANERA ILÍCITA AGRAVA LA INFRACCIÓN.
137 Tesis S3EL 012/2004, bajo el rubro: “MULTA IMPUESTA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. SI LA
INFRACCIÓN ES DE CARÁCTER PATRIMONIAL DEBE CUMPLIR UNA
FUNCIÓN SIMILAR O EQUIVALENTE AL DECOMISO.”
CAPÍTULO II

Ciudadanía e integración
de los órganos
de elección popular
Ciudadanía e integración de los órganos
de elección popular

Fermín PÉREZ MONTES

SUMARIO : 1. Introducción; 2. Derechos y obligaciones político-


electorales de los ciudadanos; 3. El registro de los electores;
4. Integración de los órganos de representación popular de la
Federación y las entidades federativas. (Sistemas Electorales);
5. Conclusiones.

1. Introducción

En la dinámica propia de la transición democrática y el


abandono de las formas autoritarias de gobierno, proceso en
el que se encuentra inmerso nuestro país desde hace varios
lustros, uno de los elementos característicos y más aprecia-
bles de modernización política es el de la solución de los con-
flictos de índole electoral por la vía de procedimientos de
derecho previamente establecidos y claramente regulados, a
cargo de operadores institucionales especializados, autóno-
mos e imparciales, que garantizan al cuerpo ciudadano y a los
actores político partidistas, el apego a la ley de todos los par-
ticipantes en los procesos electorales en cumplimiento de las
reglas del Estado de derecho para el juego político y la convi-
vencia social.
De tal forma, uno de los mejores indicadores de la acep-
tación y viabilidad institucional de los órganos responsables

93
94 Fermín Pérez Montes

del ejercicio de la función electoral, tanto en su vertiente


operativo administrativa, como en la jurisdiccional, lo consti-
tuye el hecho de que la actuación de la autoridad electoral se
ha venido estableciendo, por un lado, como una importante
base de legitimidad y gobernabilidad de los órganos elegi-
dos; y por el otro, como una fuente real en la generación del
nuevo derecho electoral mexicano, cuando por la calidad de
sus acuerdos o resoluciones y la definitividad e inobjetabilidad
de sus fallos, se han ido integrando una serie de tesis, crite-
rios y precedentes de obligada referencia para las autorida-
des en la materia y las organizaciones políticas; así como
también, de manera cada vez más constante, en obligados
elementos de argumentación y motivación para la puesta al
día de los ordenamientos legales, mediante la presentación
de iniciativas de reformas electorales en los órdenes federal
y de las entidades federativas por parte de los cuerpos legis-
lativos competentes.
Es en ese contexto, que independientemente de la con-
cepción de la jurisprudencia como fuente formal del derecho
en nuestro sistema jurídico nacional, es claramente distinguible
la influencia que el pensamiento jurídico de las autoridades
electorales, principalmente las jurisdiccionales, ha venido co-
brando en el marco de los procesos legislativos para la for-
mación o modificación de las leyes electorales, ya sea en
forma indirecta, cuando las consideraciones en que se basan
las resoluciones relevantes de los juzgadores son acatadas
por las partes y posteriormente adoptadas por los legislado-
res y otros actores institucionales para promover las refor-
mas conducentes;1 o bien de manera directa, cuando los
órganos legislativos involucrados en alguna reforma o deba-
te en materia comicial, solicitan la opinión de las autoridades
electorales o de especialistas en la materia, para mejor pro-
veer al cumplimiento de sus atribuciones y facultades.2
Integración de los órganos de elección popular 95

El diseño constitucional mexicano, vigente desde 1996,


que establece a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(SCJN) y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración (TEPJF) como los órganos jurisdiccionales cimeros
responsables de la impartición de justicia electoral, 3 reviste
cuanta mayor importancia por la posición que ambas insti-
tuciones han asumido como entidades límite en el comple-
jo de órganos de poder establecidos en los órdenes jurídicos
nacional y local. Lo anterior, en el contexto del fenómeno
ya conocido como “Judicialización de la Política”,4 hace do-
blemente importante el análisis de los contenidos de las
resoluciones de índole jurisdiccional que dirimen conflictos,
en el marco del Estado de derecho, entre los poderes públi-
cos, los organismos rectores y las organizaciones políticas,
en los diferentes órdenes de gobierno.
En el caso específico de nuestro país, el papel de las
autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia
electoral, ha venido creciendo en importancia, a partir de
un esquema centralizado en el ejercicio de la función elec-
toral, vigente hasta 1990, significado por el control absolu-
to de la autoridad electoral por parte del entonces partido
hegemónico y los gobiernos de él emanados, sobre la base
de la solución política de los conflictos electorales, en última
y definitiva instancia, por mecanismos de autocalificación o
heterocalificación por órgano político (los colegios electo-
rales). En este proceso continuado de consolidación de las
instituciones y procedimientos de la justicia electoral como
garantes de la constitucionalidad y legalidad en los proce-
sos electorales, es claramente identificable el tránsito
institucional seguido por el hoy Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, surgido de las reformas constitu-
cionales y legales de agosto, octubre y noviembre de 1996,
cuyo germen lo encontramos en el Tribunal de lo Conten-
96 Fermín Pérez Montes

cioso Electoral (Tricoel), establecido en el Código Federal


Electoral de 1986; que se transformó, en virtud de las re-
formas constitucionales y expedición del Cofipe en 1990,
en el Tribunal Federal Electoral (Trife), con sus correspon-
dientes modificaciones durante las reformas de 1993 y 1994.
En la reforma del artículo 41 constitucional, en 1996, se
dispuso, en su fracción IV, que: Para garantizar los princi-
pios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resolu-
ciones electorales, se establecerá un sistema de medios de
impugnación en los términos que señalen esta Constitución
y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas eta-
pas de los procesos electorales y garantizará la protección
de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser
votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de
esta Constitución. En el artículo 99 de la Carta Magna, bajo
la nueva concepción del Tribunal Electoral como parte inte-
grante del Poder Judicial de la Federación, se le define como
“La máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano
especializado del Poder Judicial de la Federación”, con ex-
cepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de
esta Constitución, que se refiere a la competencia de la
Suprema Corte de Justicia como órgano de control consti-
tucional competente para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad “que tengan por objeto plantear la po-
sible contradicción entre una norma de carácter general y
esta Constitución”. De igual manera, con la reforma legal
de 1996, se consolidó en forma definitiva el sistema de
justicia electoral al expedirse un cuerpo normativo especial,
de carácter general, la llamada Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME),
que respondió al nuevo diseño constitucional de la materia,
en el que se incorporaron dos medios de impugnación, el
juicio de revisión constitucional electoral y el juicio para la
Integración de los órganos de elección popular 97

defensa de los derechos político-electorales del ciudadano,


con los que se amplió de manera exponencial la presencia
de la autoridad jurisdiccional electoral en el ámbito nacional
y de los partidos políticos.
En lo que tiene que ver con el Instituto Federal Electoral,
desde la expedición del Cofipe, se estableció en su artículo
3°, como una de las facultades de la autoridad electoral
administrativa, la de aplicar, en unión de otras instancias
como el Tribunal Electoral y la Cámara de Diputados, en sus
respectivos ámbitos de competencia, las normas electora-
les. En el párrafo 2 del mismo dispositivo, se dispuso ade-
más, que la interpretación del ordenamiento electoral se
hará conforme a los criterios gramatical, sistemático y fun-
cional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del
artículo 14 de la Constitución. La anterior facultad se refuerza
con el señalamiento del artículo 73 del Cofipe, en el sentido
de que el Consejo General es el órgano superior de direc-
ción del Instituto Federal Electoral (IFE), responsable de
vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales
y legales en materia electoral, así como de velar por que
los principios de certeza, legalidad, independencia, impar-
cialidad y objetividad guíen todas las actividades del Institu-
to. En ese mismo sentido, el artículo 82 del multicitado
Código le asigna al Consejo General del IFE, diversas facul-
tades de orden normativo mediante cuyo ejercicio, a lo
largo de los últimos años, dicho órgano ha ido integrando
un abundante acervo normativo electoral de orden regla-
mentario, que complementa la legislación en la materia y el
acervo jurisprudencial logrado por la SCJN y el Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación.
Con los antecedentes reseñados, conforme al Título y
objetivo del presente ensayo, el análisis y reflexiones sobre
la actuación de los órganos administrativos y jurisdicciona-
98 Fermín Pérez Montes

les responsables en el orden federal mexicano de garanti-


zar la organización, adecuado desarrollo y legalidad de los
comicios para la integración de la representación popular,
se circunscribirán, por un lado, a la temática relacionada
con los derechos y obligaciones de los ciudadanos mexica-
nos en materia político-electoral, y con los instrumentos
relativos al padrón de los electores; y por el otro, en lo
relativo a los sistemas electorales, entendidos de la mane-
ra como se integran, precisamente a partir de la conver-
sión de sufragios en cargos o escaños, los órganos de
representación popular en los distintos órdenes de gobier-
no conforme a las reglas establecidas por el marco consti-
tucional y legal de nuestro país.
A efecto de lo anterior, siempre teniendo como referen-
cia las tesis, resoluciones y acuerdos de las autoridades com-
petentes, se analizará en primer término el tema de los
derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos,
a partir de su conceptualización y la identificación del marco
jurídico constitucional y legal que los tutela, para posterior-
mente entrar de lleno a explorar la forma en que, a través
de los instrumentos jurídicos al alcance de los máximos ór-
ganos de autoridad jurisdiccionales y administrativos en el
orden federal, es decir, la Suprema Corte de Justicia de Na-
ción, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y
el Instituto Federal Electoral, a lo largo de los últimos 15
años, en sus diferentes etapas y modalidades, han concurri-
do en el ejercicio de la función electoral que corresponde al
Estado, a salvaguardar los derechos político-electorales de
los ciudadanos y las organizaciones políticas, de lo que da
cumplida cuenta la abundante producción de tesis, criterios,
ejecutorias, resoluciones y acuerdos expedidos por los dife-
rentes órganos jurisdiccionales y administrativos, en el ám-
bito de sus respectivas atribuciones y competencias.5
Integración de los órganos de elección popular 99

En segundo lugar se analizará, en el mismo contexto de


revisión y análisis de la actividad relativa de las autoridades
federales jurisdiccionales y administrativas, la función del Re-
gistro Federal de Electores, en tanto elemento insustituible
en la ecuación democrática población-voto-elección, y que en
nuestro nuevo orden legal y democrático concentra los me-
canismos instrumentales para el sufragio de los electores,
en tanto individuos facultados constitucional y legalmente para
concurrir, de manera activa y pasiva, mediante el ejercicio de
los derechos de votar y ser votado, a la integración de los
órganos de representación popular y de gobierno mediante
el sistema electoral determinado por la ley en los diferentes
órdenes de gobierno. De esa manera, se parte del hecho de
que, hoy por hoy en nuestro país, el moderno registro de los
electores no es sólo un elemento indispensable para garanti-
zar la credibilidad de los resultados electorales en el proceso
de transición democrática, sino también instrumento privile-
giado de la organización electoral en tanto que es utilizado
por las autoridades comiciales federales y locales como un
eje articulador de tareas tan diversas y complejas en materia
de capacitación y organización electoral, como la integra-
ción de las mesas ciudadanas receptoras del voto, la formu-
lación de estudios y proyectos para la permanente actualización
de la geografía electoral como el reseccionamiento, la
redistritación y la determinación de las circunscripciones elec-
torales, entre los más relevantes usos.
En tercer lugar, se analizarán las resoluciones de tipo ju-
risdiccional, en este tema fundamentalmente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, que tienen que ver con la
regulación y desarrollo del sistema electoral que establece
la Constitución General de la República en el orden federal, y
las constituciones de los estados de la Federación y sus co-
rrespondientes leyes electorales, en el orden local, a fin de
100 Fermín Pérez Montes

identificar la forma en que la actuación del máximo Tribunal


de la Nación ha ido perfilando, aclarando y depurando de
manera consistente el diseño y la funcionalidad de los co-
rrespondientes sistemas electorales en las entidades federa-
tivas. Así, en el contexto de la transición democrática6
mexicana, identificada convencionalmente para los efectos
de este estudio como el proceso de transformación institu-
cional y modernización política que se sucede en nuestro
país a partir de la reforma político-electoral de 1977, la suce-
siva revisión del sistema electoral mexicano para dar paso a
la pluralidad político-ideológica en los órganos de la repre-
sentación popular depositada en el Congreso de la Unión, y
la correlativa y paulatina modificación de las legislaciones es-
tatales y del Distrito Federal que norman la integración de los
órganos de representación popular en el ámbito local y mu-
nicipal, se ha correspondido también con una intensa activi-
dad, principalmente de orden jurisdiccional, por la cual la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ejercicio de la
función de control constitucional que le es inherente, por un
lado; y por el otro el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación,7 mediante los respectivos instrumentos de con-
trol de la constitucionalidad y de la legalidad de su competen-
cia, han ido fijando con rigor técnico y jurídico, los parámetros
políticos que deben observarse en el diseño y correcta apli-
cación de las fórmulas jurídicas para la asignación de esca-
ños legislativos a los partidos políticos que intervienen en los
comicios federales y locales.
A fin de identificar con relativa claridad las aportaciones
relevantes que en cada uno de los temas reseñados deri-
ven de las tesis relevantes o jurisprudencias de la Suprema
Corte de Justicia y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación y de los acuerdos y resoluciones del Instituto
Federal Electoral, en cada caso se realizará el análisis de las
Integración de los órganos de elección popular 101

principales tesis y ejecutorias del Pleno de la Suprema Cor-


te de Justicia al resolver las acciones de inconstitucionalidad
en materia electoral que le han sido planteadas desde 1996
a la fecha;8 posteriormente se revisarán las tesis de juris-
prudencia y criterios más relevantes emitidas por el Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial; 9 y finalmente los acuerdos y
resoluciones emitidos por el Consejo General del Instituto
Federal Electoral desde 1990 a la fecha.
Es pertinente resaltar aquí, que de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las
fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional:
“Las razones contenidas en los considerandos que fun-
den los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuan-
do menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas,
tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de
distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden
común de los Estados y del Distrito Federal, y administra-
tivos y del trabajo, sean éstos federales o locales.”
Lo anterior, significa que aún cuando no exista una tesis de
jurisprudencia específica publicada respecto de una determi-
nada acción de inconstitucionalidad por la cual se haya decla-
rado la invalidez de una norma general, al haber sido aprobada
su resolución por al menos ocho votos, los razonamientos
insertos en las consideraciones de las ejecutorias, tienen el
mismo valor que las tesis formalmente emitidas.
Una vez efectuada la revisión de cada uno de los tres
temas precedentes tomando como referencia, en su caso,
los acuerdos, ejecutorias, tesis y criterios de los órganos ju-
risdiccionales y administrativos de mayor relevancia e interés
jurídico o político, y teniendo a la vista también los diferentes
momentos coyunturales en el proceso de modernización
institucional, jurídica y democrática del país, se realizará, a
manera de conclusiones, una evaluación general sobre las
102 Fermín Pérez Montes

aportaciones realizadas por los diferentes órganos jurisdiccio-


nales y administrativos de la autoridad electoral federal en la
formación del nuevo derecho electoral en el país.

2. Derechos y obligaciones político-electorales


de los ciudadanos

Si bien las reformas constitucionales de 1977 a 1988


tuvieron por objeto principal promover la apertura del siste-
ma político a la pluralidad ideológica y el fortalecimiento del
sistema nacional de partidos a partir del reconocimiento de
una severa crisis de legitimidad del régimen político imperante,
además de poner al día las instituciones del poder público en
México, no fue sino hasta la reforma constitucional de abril
de 199010 y la expedición del Código Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Federales el 15 de agosto del mismo
año, con la creación del Instituto Federal Electoral y del en-
tonces Tribunal Federal Electoral (en sustitución del pionero
Tribunal de lo Contencioso Electoral), y el establecimiento de
un verdadero sistema de tutela jurisdiccional, cuando se ini-
cia en nuestro país un proceso renovador de largo alcance
para reconocer y desarrollar en la Constitución y las leyes
los derechos de corte estrictamente político-electoral inhe-
rentes a los individuos, a partir del desarrollo de la garantía
individual de libre asociación en el contexto de las contiendas
electorales. A la fecha, con los lógicos matices derivados de
la coyuntura, propios y extraños no dudan en reconocer que
el juego político partidista en México se ha modificado dra-
máticamente y que el sistema de partidos garantiza efecti-
vamente la funcionalidad democrática y la alternancia en el
ejercicio del poder público, sobre todo con base en un ele-
mento consustancial al juego democrático: la incertidumbre
real sobre los resultados electorales.
Integración de los órganos de elección popular 103

En ese orden de ideas, el legislador de 1990, con la ex-


pedición del Código Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales, dio paso al proceso conocido como de
“ciudadanización” de los órganos de autoridad electoral, ade-
más de “despartidizar” la integración de entidades funda-
mentales en la normalidad democrática, como son las mesas
receptoras del voto ciudadano y los órganos colegiados de
toma de decisiones en la autoridad electoral, los consejos
General, locales y distritales del IFE. En la misma línea se
inscribió le decisión de integrar un cuerpo civil de carrera, el
Servicio Profesional Electoral, fuera del ámbito de influencia
de los partidos políticos, encargado de las actividades técni-
co operativas para la organización de los comicios, las ta-
reas de empadronamiento, la capacitación ciudadana y la
vigilancia de las actividades de los propios partidos políticos.
Finalmente, se optó por dotar al organismo electoral de una
estructura desconcentrada, permanente en todo el territorio
nacional, sobre la base de delegaciones estatales y subdele-
gaciones en los distritos electorales federales uninominales.
De igual manera, en las sucesivas reformas a la legisla-
ción electoral federal la participación de entidades guberna-
mentales en los órganos de autoridad electoral se fue
haciendo paulatinamente más discreta, hasta desaparecer
cuando se eliminó la representación del Poder Ejecutivo en
el Consejo General del IFE, a la par que también el protago-
nismo de los partidos políticos en los órganos colegiados
del IFE fue disminuyendo hasta tener un carácter casi testi-
monial. En sentido opuesto, la participación ciudadana en el
contexto de la función electoral que corresponde al Estado
se ha ido fortaleciendo de manera consistente, como se
evidencia con la integración de los órganos colegiados de la
autoridad electoral con un componente mayoritario de ciu-
dadanos sin filiación ni compromisos partidistas y la inte-
104 Fermín Pérez Montes

gración aleatoria de las mesas directivas de casilla a partir


del listado de electores, además de la cada vez más impor-
tante participación de ciudadanos en organizaciones de ob-
servadores electorales ajenas a los partidos políticos, o
inclusive en el contexto de agrupaciones políticas naciona-
les, cuyos objetivos de acción y participación política pue-
den ser diversos de las organizaciones partidistas.
No obstante ello, los derechos político-electorales de los
ciudadanos, vistos de forma independiente a su ejercicio al
interior de los partidos políticos, no habían sido estimados
prioritarios por el legislador sino hasta la reforma electoral
de 1990, cuando se empieza a reconocer que en el contex-
to del juego democrático y frente a una permanente crisis
de clase política y de partidos, y de cara al fenómeno de
emergencia de la llamada “sociedad civil” a partir de 1985,
resultaba necesario establecer una serie de instrumentos al
servicio de los ciudadanos para garantizarles el adecuado e
irrestricto ejercicio de los derechos políticos de libre asocia-
ción y participación política en la vida nacional, incluso fuera
del contexto de los partidos políticos organizados. En cuan-
to a la salvaguarda y protección de los derechos político-
electorales de los ciudadanos, en tanto individuos, hasta antes
del proceso legislativo del que surgieron las reformas consti-
tucionales de 1996, no existía en la práctica un sistema de
control de la constitucionalidad en materia electoral; de ma-
nera expresa, la Ley de Amparo, Reglamentaria del Artículo
103 de la Constitución y la jurisprudencia del Poder Judicial
de la Federación habían establecido la improcedencia del jui-
cio de garantías para la tutela y protección de los derechos
político-electorales de los ciudadanos. Ahora, uno de los ob-
jetivos fundamentales de la reforma fue el establecimiento
de un sistema integral de justicia en materia electoral, que
garantizara el control constitucional de actos y resoluciones
Integración de los órganos de elección popular 105

de las autoridades electorales federales y de las entidades


federativas; además de la protección de los derechos políti-
co-electorales de los ciudadanos de votar, ser votados y de
asociación para tomar parte en los asuntos políticos del país.
En esta dinámica, es que se ha establecido un medio de
defensa específico al alcance de los ciudadanos, que es el
juicio para la protección de los derechos político-electorales
de los ciudadanos, incorporado en 1996 a la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
(LGSMIME), y que corresponde desahogar en única instan-
cia a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación para impartir justicia a los ciudadanos que
vean violentados sus derechos político-electorales, por cua-
lesquiera autoridad en la materia, ya sea de índole federal o
local en los estados de la República y el Distrito Federal. Así,
conforme al artículo 3º párrafo II, de la LGSMIME, el sistema
de medios de impugnación se integra, entre otros, por el
juicio para la protección de los derechos político-electorales
de los ciudadanos, al cual define, en su artículo 79, como el
medio de defensa procedente:
“Cuando el ciudadano por sí mismo y en forma indivi-
dual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de
votar y ser votado en las elecciones populares, de aso-
ciarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e indivi-
dualmente a los partidos políticos.”
A partir de lo anterior, desde su instauración en 1996 a la
fecha, el juicio para la defensa de los derechos político-elec-
torales de los ciudadanos se ha constituido indudablemente
en una extraordinaria herramienta ciudadana para hacer frente
a las inconsistencias en la actuación de las autoridades elec-
torales, como a las tentaciones autoritarias al interior de los
partidos políticos en un entramado cada vez más complejo
106 Fermín Pérez Montes

de relaciones jurídico políticas. Esta dinámica de reconoci-


miento de los derechos político-electorales de los ciudada-
nos fuera del entorno exclusivo de los partidos políticos y
más allá del solo ejercicio del sufragio activo y pasivo, se
corresponde también con un movimiento internacional a fa-
vor de los derechos humanos y su expresión en el ámbito
político, identificado con la paulatina caída de los regímenes
totalitarios y la conclusión de la “guerra fría”, que incluyó, en
la gran mayoría de los países del mundo, el reconocimiento
de los derechos político-electorales como parte de los dere-
chos humanos de los individuos,11 y como condición sine
qua non de la democracia participativa.
La concepción moderna de los derechos político-elec-
torales en el país, parte de distinguir entre el género, “dere-
chos políticos”, y la especie, “derechos electorales” (todo
derecho electoral es político, pero no todo derecho político
es electoral); es decir, debe distinguirse entre las cuestio-
nes políticas en general, entendidas como la capacidad de
participación de los ciudadanos en las actividades relativas
a la organización y funcionamiento de los poderes públicos
del Estado, así como la integración de sus órganos. En ese
contexto, los derechos políticos serían aquellos de orden
subjetivo que detentan los ciudadanos en sus relaciones con
el Estado, reconocidos constitucionalmente.
Por lo que se refiere al concepto de “Normas Generales
en Materia Electoral”, el Pleno de la Corte las ha definido
como:
“Aquellas que establecen el régimen conforme al cual
se logra la selección o nombramiento, a través del voto de
los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de
las personas que han de fungir como titulares de órganos
de poder representativos del pueblo, a nivel federal, esta-
tal, municipal, o del Distrito Federal.”12
Integración de los órganos de elección popular 107

Para efectos de la mejor comprensión de la expresión


“Materia Electoral”, podemos acudir a la tesis jurisprudencial
número P./J. 25/99, “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIEN-
TO RELATIVO” se define con claridad el concepto a partir de la
interpretación armónica y sistemática, así como teleológica
de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación
con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51,
56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e
inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la
propia Constitución, por la cual:
“Se llega al convencimiento de que las normas genera-
les electorales no sólo son las que establecen el régimen
normativo de los procesos electorales propiamente dichos,
sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos
distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan
aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos
procesos o que deban influir en ellos de una manera o de
otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, crea-
ción de órganos administrativos para fines electorales, or-
ganización de las elecciones, financiamiento público,
comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones
y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas admi-
nistrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pue-
den impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad
y, por regla general, debe instruirse el procedimiento co-
rrespondiente y resolverse conforme a las disposiciones es-
pecíficas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria
de la materia, pues al no existir disposición expresa o ante-
cedente constitucional o legal alguno que permita diferen-
ciarlas por razón de su contenido o de la materia específica
que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas
genéricas para unas y las específicas para otras.”
108 Fermín Pérez Montes

Como es de verse de la tesis transcrita, el Máximo Tri-


bunal del país establece que la acepción de la expresión
“materia electoral” excede el ámbito formal o estrictamen-
te normativo en que se expresan los ordenamientos elec-
torales sustantivos, para interpretar el más amplio sentido
constitucional y definir como tales incluso aquellos que sin
tener naturaleza o rango de ley electoral, son emitidos por
los órganos legislativos competentes.13 Lo anterior resulta
cuanto más interesante porque los incisos a) al f) de la
fracción II del artículo 105 constitucional, que enlista a los
distintos sujetos habilitados para interponer las acciones de
inconstitucionalidad, se refieren de manera expresa a “le-
yes” de carácter federal, estatal o del Distrito Federal expe-
didas por el Congreso de la Unión o las legislaturas locales;
o bien tratados internacionales celebrados por el Estado
mexicano.14 La relevancia de la tesis de referencia consiste
entonces en estimar como normas generales algunos
“ordenamientos distintos a una ley o código electoral sus-
tantivo”15 emanados de los órganos legislativos, pero que
tengan relación indudable con el proceso electoral, como
podrían ser, de manera ejemplificativa, acuerdos sobre
distritación, designación de autoridades electorales, o cues-
tiones relacionadas con el régimen de partidos políticos.
En la misma línea de definir con claridad el contenido
electoral de los actos o normas emanadas de los órganos
legislativos, es pertinente mencionar la tesis relevante emi-
tida por la Sala Superior del TEPJF, bajo el rubro:
DECRETO LEGISLATIVO DE NATURALEZA ADMINISTRA-
TIVO-ELECTORAL. LOS CIUDADANOS ESTÁN LEGITIMADOS
PARA IMPUGNARLO.16
En ella, el TEPJF admite la procedencia del juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudada-
no, cuando el acto electoral impugnado provenga del Con-
Integración de los órganos de elección popular 109

greso de algún Estado y no tenga el carácter de ley. Dicha


procedencia se establece a partir de que ni la Constitución
ni la Ley de Medios de Impugnación excluyen de manera
expresa los actos de naturaleza electoral de los órganos
legislativos, sin establecer la naturaleza de los órganos que
puedan violentar los derechos político-electorales de los ciu-
dadanos de votar, ser votado y de libre afiliación.
Abunda la Sala Superior en la tesis de referencia, que:
“debe reconocerse el derecho de acceder a los ciuda-
danos de una comunidad en contra de un decreto legisla-
tivo, si se considera que la controversia constitucional, en
términos de lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, de
la Constitución federal, sólo es posible que se suscite, en
lo que ahora atañe, entre autoridades constituidas de un
Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad
de sus actos, y de ella están excluidas las que versen
sobre la materia electoral, entonces debe admitirse que
los ciudadanos individualmente considerados están legiti-
mados para acudir en nombre de su comunidad, porque si
se procediera de una manera distinta se dejaría en com-
pleto estado de indefensión a los ciudadanos de un muni-
cipio, máxime si se tiene presente que sólo los ciudadanos
están legitimados para promover el juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano.”
Tratándose de tesis jurisprudenciales emitidas por la
Suprema Corte, en relación con derechos político-electora-
les de los ciudadanos, vale la pena referirse a alguno de los
casos de mayor relevancia, atendido de manera excepcio-
nal por el máximo Tribunal de la Nación.
A raíz de la reforma constitucional de agosto de 1996,
en la que, entre otras cuestiones se transformó de manera
radical la estructura política y administrativa del Distrito Fe-
deral, el ex Jefe del Departamento del Distrito Federal, Lic.
110 Fermín Pérez Montes

Manuel Camacho Solís, presentó una demanda de Amparo


ante el Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Administrativa
en el Distrito Federal, reclamando la presunta violación de
sus garantías constitucionales consignadas en los artículos
1°, 14, 16 y 17, en relación con los numerales 49, 50, 71,
72 y 135 de la Constitución Política, señalando como actos
reclamados la aprobación de dichas reformas por parte del
Constituyente Permanente y su promulgación por el Ejecuti-
vo Federal, argumentando que, por virtud de la reforma alu-
dida, se le habían disminuido sus derechos como ciudadano,
al privársele, en forma retroactiva, de la posibilidad de pre-
sentarse como candidato al gobierno del Distrito Federal,
limitándose asimismo, los derechos que la ciudadanía tiene
para elegir a sus gobernantes.17
Al valorar el cumplimiento de los requisitos formales de la
demanda presentada, la Jueza del caso determinó desechar
la demanda de garantías antes mencionada, por “notoria-
mente improcedente” con fundamento en los artículos 145 18
y 73, fracción XVIII, 19 ambos de la Ley de Amparo, bajo el
argumento de que el juicio de garantías no es procedente en
contra de reformas a la propia Constitución General de la Re-
pública, además de que le resultaba “inadmisible analizar la
constitucionalidad de los actos que tienen lugar durante la se-
cuela de ese procedimiento”. En esa circunstancia, el quejoso
interpuso el recurso de revisión, que correspondió al Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en turno,
a la vez que solicitó a la Suprema Corte que ejerciera la facul-
tad de atracción para conocer y resolver de la revisión. Una
vez obsequiada la petición, el Pleno de la Corte resolvió, el 3
de febrero de 1997, revocar el auto por el que había desecha-
do la demanda y devolver los autos a la Jueza de origen a
efecto de que proveyese nuevamente sobre la admisión, o
no, de la demanda. Una vez que la Jueza admitió la demanda
Integración de los órganos de elección popular 111

y sustanció el procedimiento respectivo, en sentencia dictada


el 29 de agosto de 1997 y engrosada el 27 de octubre si-
guiente, determinó sobreseer en el juicio, bajo el razonamien-
to de que a la fecha en que finalmente dictó su resolución, ya
se habían celebrado las elecciones del 6 de julio de ese año,
por las que se eligió al Jefe de Gobierno del Distrito Federal
para el período 1997-2000 20 y, por lo tanto, ya no era posible
obtener los efectos del juicio de garantías, consistentes en la
restitución de los derechos presuntamente violentados, al ha-
berse consumado los hechos de modo irreparable.
Nuevamente inconforme con el resolutivo de la Jueza, el
quejoso acudió en revisión ante la Suprema Corte, concu-
rriendo también, por el procedimiento de revisión adhesiva,
el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal. En la resolu-
ción final, dictada hasta el 9 de septiembre de 1999, la Corte
resolvió revocar la sentencia recurrida que decretó el sobre-
seimiento en el juicio y, ante la ineficacia de los conceptos de
violación del quejoso, determinó negarle el amparo respecto
de los actos reclamados relacionados con el proceso de re-
forma constitucional. 21
Independientemente del resultado final del juicio de am-
paro intentado por el recurrente, y del largo proceso (más
de tres años) que hubo de seguirse desde la demanda ini-
cial hasta su final resolución, queda clara su relevante im-
portancia en el contexto de la defensa de los derechos
político-electorales de los ciudadanos. De hecho, del asun-
to reseñado emanaron las tesis jurisprudenciales en mate-
ria político-electoral que a continuación se transcriben:
REFORMA CONSTITUCIONAL, AMPARO CONTRA SU PRO-
CESO DE CREACIÓN. PROCEDE POR VIOLACIÓN A DERE-
CHOS POLÍTICOS ASOCIADOS CON GARANTÍAS
INDIVIDUALES. La interpretación del contenido del artícu-
lo 73, fracción VII (de la Ley de Amparo), en relación con
112 Fermín Pérez Montes

jurisprudencias sustentadas por el Pleno de la Suprema


Corte de Justicia de la Nación, lleva a determinar que, por
regla general, el juicio de amparo en que se pretendan
deducir derechos de naturaleza política es improcedente,
siendo excepción a lo anterior la circunstancia de que el
acto reclamado, además de tener una connotación de ín-
dole política, también entrañe la violación de derechos
subjetivos públicos consagrados en la propia Carta Mag-
na. Por tanto, tratándose de ordenamientos de carácter
general con contenido político-electoral, incluidos los pro-
cesos de reforma a la Constitución, para la procedencia
del amparo se requiere necesariamente que la litis verse
sobre violación a garantías individuales, y no solamente
respecto de transgresión a derechos políticos, los cuales
no son reparables mediante el juicio de garantías.22
En cuanto al argumento del sobreseimento por razón
de la irreparabilidad del daño que había aducido la Jueza de
la causa, la Corte revisora estableció lo siguiente:
REFORMA CONSTITUCIONAL, AMPARO CONTRA SU PRO-
CESO DE CREACIÓN. LA CELEBRACIÓN DE ELECCIONES AL
CARGO DE JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL NO
GENERA LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO, SI SUBSISTE EL IM-
PEDIMENTO DEL QUEJOSO PARA CONTENDER EN FUTUROS
PROCESOS ELECTORALES. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha establecido que se actualiza la causa de improce-
dencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación
con el 80, ambos de la Ley de Amparo, cuando exista imposi-
bilidad de lograr los efectos restitutorios propios de la senten-
cia que, eventualmente, llegara a conceder el amparo al
quejoso. Ahora bien, cuando se impugna el proceso de refor-
ma constitucional con motivo del efecto que produce su con-
tenido, consistente en el impedimento para postularse y
registrarse como candidato para contender en elecciones al
Integración de los órganos de elección popular 113

cargo de jefe de Gobierno del Distrito Federal, el hecho de


que, el seis de julio de mil novecientos noventa y siete, hubie-
sen tenido verificativo las elecciones relativas, no produce la
actualización de la citada causa de improcedencia, porque
como las consecuencias del proceso de reforma son la pro-
ducción de un ordenamiento de carácter general, dada la
incorporación, al texto de la Carta Magna, de las adiciones,
supresiones y modificaciones al contenido de los artículos que
son motivo de la reforma, que sólo se extingue cuando el
propio órgano, conforme al procedimiento y formalidades pre-
vistas para el caso, dicte otro para derogar o modificar la
norma preexistente, es de concluirse que en tanto esto no
suceda, subsistirá la imposibilidad para que el quejoso pueda
participar en futuras elecciones, de lo que resulta que, de
llegar a otorgársele el amparo, es posible restituirle en los
derechos que considera transgredidos. 23
En otro tema, el de la suspensión de los derechos o prerro-
gativas políticos de los ciudadanos, derivada de lo establecido
por los artículos 35 y 38 de la Constitución, encontramos di-
versas tesis de la SCJN y del TEPJF que se refieren a los distin-
tos supuestos, de las que destacan las siguientes:
SUSPENSIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS Y CIVILES DEL
SENTENCIADO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.
La suspensión de los derechos políticos del sentencia-
do, a que se refiere el numeral 35 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, durante la extinción de
una sanción privativa de libertad, no requiere la petición ex-
presa por parte del Ministerio Público de la Federación, por
ser aquélla una consecuencia necesaria de la pena de prisión
impuesta en la sentencia condenatoria; sin embargo, por lo
que hace a la suspensión de los “derechos civiles” de aquél,
esto es, cuando la condena no se refiere sólo a los dere-
chos que de manera limitativa enumera el artículo 46 del
114 Fermín Pérez Montes

Código Penal Federal, 24 es necesario que concurran dos


aspectos para que proceda la suspensión de ellos: el pri-
mero, que la representación social lo solicite expresamen-
te, y el otro, que ello esté en función con el ilícito cometido
y la necesidad de que sea suspendido al haber sido que-
brantada la confianza filial o legal que fue generada, ello por
no encontrarse contemplada esta sanción en esos térmi-
nos, en alguna de las hipótesis previstas en el precepto
legal de referencia.25
De igual forma, el TEPJF se ha pronunciado respecto de
la hipótesis de la suspensión de derechos político-electorales
de los ciudadanos establecida por el artículo 38 de la Consti-
tución en su fracción II, que indica la procedencia de dicha
suspensión por la sujeción a proceso criminal por delito que
merezca pena corporal. En la tesis relevante dictada por la
Sala Superior, bajo el rubro DERECHOS POLÍTICO-ELECTO-
RALES DEL CIUDADANO. LA SUSPENSIÓN DERIVADA DE LA
HIPÓTESIS PREVISTA EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 38
CONSTITUCIONAL OPERA DE MANERA INMEDIATA,26 se indi-
ca, en primer término, que la suspensión derivada de dicha
hipótesis se actualiza en forma automática desde el mo-
mento mismo en que el ciudadano se coloca en el supuesto
previsto por la norma constitucional, en cuya razón la auto-
ridad electoral, una vez informada del caso y sin necesidad
de declaración previa de otra autoridad, está facultada para
impedirle ejercer el derecho al sufragio activo. En ese orden
de ideas, la autoridad responsable de la actualización del Re-
gistro Federal de Electores no vulnera los derechos políticos
de los ciudadanos que, colocados en el supuesto constitu-
cional, son excluidos de la lista nominal de electores y, por
tanto, del ejercicio del derecho de votar.
Existe también una interesante tesis del Pleno de la Corte,
relacionada con el derecho a la información, en su doble ver-
Integración de los órganos de elección popular 115

tiente de derecho político y garantía individual, que vale la


pena reseñar en el contexto de la tutela de los derechos polí-
tico-electorales.
DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE IN-
TERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITU-
CIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS,
AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARAN-
TÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFOR-
MAR VERAZMENTE.27
Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho
a la información instituido en el último párrafo del artículo 6o.
constitucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 de
diciembre de 1977, estaba limitado por la iniciativa de refor-
mas y los dictámenes legislativos correspondientes, a consti-
tuir solamente una garantía electoral subsumida dentro de la
reforma política de esa época, que obligaba al Estado a per-
mitir que los partidos políticos expusieran ordinariamente sus
programas, idearios, plataformas y demás características in-
herentes a tales agrupaciones, a través de los medios masi-
vos de comunicación. Posteriormente, la SCJN amplió los
alcances de la referida garantía al establecer que el derecho a
la información, estrechamente vinculado con el derecho a co-
nocer la verdad, exige que las autoridades se abstengan de
dar a la comunidad información manipulada, incompleta o fal-
sa, so pena de incurrir en violación grave a las garantías indivi-
duales en términos del artículo 97 constitucional. A través de
otros casos, resueltos tanto en la Segunda Sala (AR. 2137/
93, fallado el 10 de enero de 1997), como en el Pleno (AR.
3137/98, fallado el 2 de diciembre de 1999), la Suprema
Corte ha ampliado la comprensión de ese derecho entendién-
dolo, también, como garantía individual, limitada como es ló-
gico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, así
como por el respeto a los derechos de tercero.
116 Fermín Pérez Montes

En el mismo tema de transparencia y derecho a la in-


formación, es de obligada referencia la tesis de jurispru-
dencia formada por la Sala Superior del TEPJF, bajo el rubro:
DERECHO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA POLÍTICO-
ELECTORAL. ALCANCES JURÍDICOS DE LA PRERROGATIVA
DE LOS CIUDADANOS PARA CONOCER DATOS QUE OBREN
EN LOS REGISTROS PÚBLICOS RELATIVOS A LOS PARTI-
DOS POLÍTICOS.28
De manera sucinta el juzgador dispone que los ciudada-
nos mexicanos, dentro del derecho de asociación política,
específicamente el de afiliación político-electoral, tienen la
capacidad de acceder a la información contenida en los re-
gistros públicos relativos a los partidos políticos, incluido lo
relacionado con el registro de sus órganos directivos en
todo el país, además de toda la información y documenta-
ción que soporte dichos registros. La determinación ante-
rior surge, por un lado, de la obligación del Estado a garantizar
el derecho a la información; y por el otro, de la naturaleza
pública de los registros a cargo del IFE (con excepción de los
datos del padrón electoral),29 derivados de la correlativa
obligación de los partidos, entidades de interés público, de
informar a la autoridad diversos eventos de su vida interna;
y finalmente del hecho de que los ciudadanos deben contar
con información básica de los partidos políticos, como
prerrequisito para ejercer de manera plena su libertad de
asociación política y, en particular, de afiliación político-elec-
toral, de optar por afiliarse o no a un partido, o bien separar-
se o ratificar su afiliación. Acota el juzgador, que en modo
alguno se podría estimar que la información relativa a los
partidos políticos podría caer dentro de las limitaciones cons-
titucionales a la información, sustancialmente las referidas a
la protección de la seguridad nacional y en el respeto a los
intereses de la sociedad a los derechos de terceros; no obs-
Integración de los órganos de elección popular 117

tante, reconoce que alguna información de los propios parti-


dos, como la relativa a los datos personales de sus miem-
bros o afiliados podría afectar los derechos de terceros. En
consecuencia, concluye la tesis reseñada, “en principio, la
información acerca de los partidos políticos debe ser pública,
salvo la información que se considere confidencial o restrin-
gida, así como la que pueda vulnerar derechos de tercero”.
En otro tema de interés relevante en materia de dere-
chos político-electorales, la Sala Superior del TEPJF dispo-
ne, en la tesis de Jurisprudencia dictada bajo el rubro:
DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-
ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA APLICA-
CIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA,30 que en tanto que los
derechos de votar, ser votado, de asociación y de afiliación
tienen como principal fundamento promover la democracia
representativa no pueden ser sujetos de restricción alguna
cuando son sometidos a reglas interpretativas; sino todo
lo contrario, ampliados en sus alcances jurídicos para po-
tenciar su ejercicio, sin que ello implique, por supuesto, sos-
tener que los derechos fundamentales de carácter político
sean derechos absolutos o ilimitados.
En la misma línea de argumentación, se encuentra la
tesis de jurisprudencia identificada con el rubro:
JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS PO-
LÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CUAN-
DO SE ADUZCAN VIOLACIONES A DIVERSOS DERECHOS
FUNDAMENTALES VINCULADOS CON LOS DERECHOS DE
VOTAR, SER VOTADO, DE ASOCIACIÓN Y DE AFILIACIÓN. 31
En ella, la Sala Superior, en un ejercicio de interpretación
extensiva, define el ámbito tutelar del juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales, estableciendo su
procedencia más allá de los derechos político-electorales re-
lacionados expresamente en los artículos 35 y 41 de la Cons-
118 Fermín Pérez Montes

titución (votar y ser votado en las elecciones populares;


asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos del país; y afiliarse libre e
individualmente a los partidos políticos), para considerar tam-
bién en ese complejo jurídico político a otros derechos fun-
damentales vinculados de forma estrecha con el ejercicio de
los derechos político-electorales “básicos”, como podrían ser
los derechos de petición, de información, de reunión o de
libre expresión y difusión de las ideas, cuya tutela deba ha-
cerse extensiva para garantizar plena y eficazmente el dere-
cho constitucional a la impartición de justicia.
En cuanto al debate sobre la diferenciación del derecho
político de asociación versus los derechos de asociación po-
lítico-electorales, es muy ilustrativa la tesis de jurisprudencia
identificada bajo el rubro: DERECHO DE ASOCIACIÓN. SUS
DIFERENCIAS ESPECÍFICAS EN MATERIA POLÍTICA Y POLÍTI-
CO-ELECTORAL,32 donde la Sala Superior, en ocasión de la
naturaleza y fines de las agrupaciones políticas nacionales,
razona que del derecho “genérico” de asociación, consagra-
do como garantía por el artículo 9° de la Carta Magna, deri-
van como especies “autónomas e independientes”: por un
lado, el derecho de asociación política consagrado en la frac-
ción III del artículo 35; y por la otra, el derecho de asociación
político electoral, consagrado a su vez en el artículo 41, frac-
ción III, octavo párrafo, de la Carta Magna. En el primer
caso, se identifica una libertad general de asociación pacífica
con fines políticos, mientras que en el segundo supuesto,
que se desarrolla en los artículos 33 a 35 del Cofipe, se
refiere al derecho de los ciudadanos para integrar una clase
especial de asociación política, las agrupaciones políticas na-
cionales, “a través de la cual se propende al establecimiento
de mejores condiciones jurídicas y materiales para garanti-
zar a los ciudadanos el ejercicio real y pleno de sus derechos
Integración de los órganos de elección popular 119

políticos”. Para el juzgador, esta subespecie de derecho de


asociación política, se satisface a plenitud precisamente con
la afiliación y militancia de los individuos en una determinada
agrupación política, y con ello se colma el derecho de aso-
ciación, de modo que la afiliación simultánea a diferentes
agrupaciones de esta clase, no está respaldada por la pre-
rrogativa ciudadana expresada en el citado artículo 9o. De
esto concluye que no ha lugar a confundir al género con sus
especies.
En la diversa tesis de jurisprudencia DERECHO DE AFI-
LIACIÓN EN MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL. CONTENIDO
Y ALCANCES,33 el TEPJF analiza a profundidad las particula-
ridades del derecho de afiliación en materia político-electo-
ral y sus diferencias específicas con los derechos de
asociación y de asociación en materia política. En tal senti-
do, se indica que el derecho de afiliación político-electoral
establecido en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(“sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmen-
te a los partidos políticos”), en relación con lo dispuesto en
el artículo 5o., párrafos 1 y 3, del Cofipe (relativos al dere-
cho a constituir partidos y agrupaciones políticas y afiliarse
a ellos; y a fungir como observadores electorales, respec-
tivamente), es un derecho con un contenido normativo más
específico que el derecho de asociación en materia política.
Conviene precisar que la diferenciación que establece la
jurisprudencia reseñada no es sólo semántica o de matiz, en
tanto que de la conceptuación específica a que se llega en la
definición del derecho de afiliación político-electoral como una
subespecie del derecho de asociación y de asociación políti-
ca, se derivan consecuencias de orden fáctico claramente
identificables en la esfera facultativa de los individuos en su
relación directa y cotidiana con las organizaciones políticas
120 Fermín Pérez Montes

de las cuales forman parte como integrantes afiliados y que


les permite ejercer derechos específicos inherentes a su
condición, a la vez que ser centro de imputación de debe-
res y obligaciones en la propia organización política, todo
ello garantizado por un sistema jurídico de tutela a tales
derechos.
En la misma línea de razonamiento se orientan las tesis de
jurisprudencia complementarias, redactadas bajo los rubros:
DERECHO DE ASOCIACIÓN POLÍTICO-ELECTORAL. SU
EJERCICIO NO ADMITE LA AFILIACIÓN SIMULTÁNEA A DOS
O MÁS ENTES POLÍTICOS;34 y DERECHO DE ASOCIACIÓN
POLÍTICO-ELECTORAL. SE COLMA AL AFILIARSE A UN PAR-
TIDO O AGRUPACIÓN POLÍTICA.35
En ambas tesis, la sala Superior del TEPJF realiza un ejer-
cicio exhaustivo de interpretación sistemática y funcional de
los dispositivos constitucionales y legales sobre el derecho
de asociación política, y concluye que éste debe ser ejercido
en condiciones de igualdad entre los individuos, en cuya ra-
zón los ciudadanos no pueden asociarse en forma simultá-
nea a dos o más organizaciones o asociaciones políticas que
pretendan obtener su registro como partido político o agru-
pación política nacional. Lo anterior, sobre la base de que la
afiliación múltiple incumple con los objetivos de participación
real de los ciudadanos en las organizaciones políticas y des-
equilibra las condiciones de equidad entre las propias agru-
paciones y los ciudadanos que las integran. Se argumenta
también en el sentido de que el derecho de asociación políti-
ca electoral que se ejerce por medio de la afiliación a agru-
paciones o partidos políticos, sobre la base de la identificación
de los individuos con una determinada ideología, valores y
principios que sustentan las organizaciones afiliantes y que
las diferencia de otras, lo que imprime cohesión de grupo y
genera compromisos comunes entre los afiliados, que por
Integración de los órganos de elección popular 121

ese hecho adquieren también una serie de deberes con su


organización, los cuales se estaría en dificultades para cum-
plir de permitirse la afiliación múltiple. Concluye la Sala Supe-
rior que en tanto el legislador diseña las normas sobre
hipótesis comunes, no de orden extraordinario, debe tener-
se que si no se prohibió de manera expresa la afiliación a dos
o más organizaciones, ello fue en razón de que debe enten-
derse como satisfecho el derecho de asociación político-elec-
toral con la afiliación a cuando menos una organización, sin
que tal restricción repercuta en modo alguno sobre el dere-
cho genérico de asociación.
Finalmente, en consecuencia de lo anterior, tenemos tam-
bién la tesis de jurisprudencia DERECHO DE ASOCIACIÓN EN
MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL. BASE DE LA FORMACIÓN
DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS,36
donde se establece que el mencionado derecho, consagrado
en el artículo 35, fracción III, de la Constitución, encuentra su
origen y razón de ser en la libertad de asociación en materia
política prevista en el artículo 9o. constitucional. No obstan-
te, dicha libertad está sujeta a que su ejercicio sea pacífico y
con un objeto lícito y reservada en forma exclusiva a los
ciudadanos mexicanos. De otra parte, si el ejercicio de la
libertad política de asociación se concreta y expresa a través
de los partidos políticos, según se prevé en el artículo 41,
fracción I, constitucional, entonces debe cumplirse con las
formas específicas que se regulen legalmente para permitir
su intervención en el proceso electoral. Por lo tanto, conclu-
ye el Tribunal, “el derecho de asociación en materia político-
electoral está en la base de la formación de los partidos
políticos y asociaciones políticas”.
En lo que se refiere al análisis jurisprudencial del derecho
al sufragio activo y pasivo, la Sala Superior del TEPJF se ha
pronunciado en el siguiente sentido:
122 Fermín Pérez Montes

DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA


Y ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN. 37
En dicha tesis de jurisprudencia, el Tribunal establece que,
en el caso del sufragio pasivo, el derecho de ser votado no
significa únicamente la capacidad del ciudadano para ser pos-
tulado candidato y desarrollar una campaña electoral u ob-
tener la constancia que lo proclame como triunfador en los
comicios, sino que abarca además el derecho de ocupar el
cargo que los electores le asignaron. De esa forma, razona
el TEPJF, el derecho de votar y ser votado no puede diso-
ciarse o entenderse como derechos aislados, sino que cons-
tituyen la misma institución democrática cuyas dos vertientes,
el voto activo y pasivo, confluyen en un solo individuo elec-
to, que concurre a la legítima integración de los poderes
públicos. En esa doble tesitura, el derecho al sufragio es sus-
ceptible de tutela jurídica, a través del juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano, “pues
su afectación no sólo se resiente en el derecho a ser votado
en la persona del candidato, sino en el derecho de votar de
los ciudadanos que lo eligieron como representante y ello
también incluye el derecho de ocupar el cargo”.
Otro tema de indudable interés e importancia para el de-
bate sobre la naturaleza, contenido y alcances de los dere-
chos políticos electorales de los ciudadanos, en el sentido de
su tutela por parte de los órganos jurisdiccionales, es el que
se refiere a las candidaturas ciudadanas surgidas en forma
independiente de los partidos políticos, a partir de la impre-
sión generalizada de que sólo los partidos políticos detentan
en forma exclusiva el derecho de postular candidatos a los
cargos de elección popular en los distintos órdenes de gobier-
no, disposición expresamente contenida en los artículos 36,
inciso d),38 y 175, párrafo 1,39 del Cofipe, y en una buena
parte de las legislaciones electorales locales.
Integración de los órganos de elección popular 123

Al efecto, es importante reseñar en primer lugar, la tesis


relevante de la Sala Superior del TEPJF, expresada bajo el
rubro:
CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LA NEGATIVA DE RE-
GISTRO CON BASE EN UNA DISPOSICIÓN LEGAL QUE ES-
TABLECE QUE SÓLO LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN
DERECHO A POSTULAR CANDIDATOS, NO VIOLA LA CONS-
TITUCIÓN FEDERAL NI LOS TRATADOS INTERNACIONALES
(Legislación del Estado de Michoacán).40
En dicha tesis, el juzgador federal, a partir de la interpreta-
ción sistemática de la Constitución General de la República, en
relación con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
cos, y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
concluye que el derecho de los ciudadanos a ser votados no
es de carácter absoluto, por lo cual no resulta inconstitucional
ni violatoria del derecho internacional el que las leyes locales en
las entidades federativas establezcan (en el caso específico, la
Constitución Política del Estado de Michoacán) como derecho
exclusivo de los partidos políticos, el de postular candidatos a
los cargos de elección popular. En la tesis de referencia, se
acepta que tales disposiciones de exclusividad para los parti-
dos políticos, constituyen obvias limitaciones y condicionantes
para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de ser
votados; sin embargo, se argumenta que tales limitaciones
no vulneran, per se las normas y principios constitucionales o
los tratados internacionales suscritos por nuestro país en la
materia, “ya que estos ordenamientos no prohíben las limita-
ciones o restricciones legales a los derechos político-electora-
les ni a los derechos fundamentales o humanos en general,
sino que lo que prohíben es que tales limitaciones o restriccio-
nes sean irracionales, injustificadas, desproporcionadas o que
se traduzcan en privar de su esencia a cualquier derecho, fin,
principio o valor constitucional o electoral fundamental”.
124 Fermín Pérez Montes

En el mismo sentido, la Sala Superior ha sostenido que,


por lo que se refiere a la Constitución General de la Repúbli-
ca, no se contiene en ella ninguna disposición que garantice
o reserve para los partidos políticos la exclusividad del de-
recho de registrar candidatos a los cargos de elección po-
pular. En la tesis de referencia, identificada con el rubro:
CANDIDATOS. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL NO ESTABLECE
LA EXCLUSIVIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARA SU
POSTULACIÓN,41 se argumenta que en ninguna parte del
artículo 41 constitucional, donde se regula la naturaleza y
fines de los partidos políticos, se contienen expresiones de
las que se deduzca el derecho exclusivo de los partidos
para la postulación de candidatos a cargos de elección po-
pular; o bien por el contrario, la exclusión expresa de per-
sonas físicas o morales distintas a los partidos, para los
mismos efectos. En ese tenor, la presunta exclusividad de
los partidos para la postulación de candidaturas no puede
en modo alguno inferirse del hecho de que los partidos ten-
gan como uno de sus fines “el hacer posible el acceso de
los ciudadanos al ejercicio del poder público”. Así, no obs-
tante que la postulación de candidatos se encuentre dentro
de los fines de los partidos políticos, ello sólo constituye la
expresión de ese hecho, pero en modo alguno conlleva la
exclusión del ejercicio de tal derecho a otras entidades.
En nuestro país, el tema de las candidaturas indepen-
dientes, especialmente en el caso de la Presidencia de la
República, las gubernaturas y presidencias municipales, con-
tinúa siendo objeto de un amplio debate por parte de los
analistas y los actores políticos. No debe perderse de vista
que nuestro sistema político electoral tiene como base a
los partidos políticos, y que muchas de las reformas electo-
rales de las últimas décadas, en el contexto de la transición
a la democracia, han sido orientadas precisamente al forta-
Integración de los órganos de elección popular 125

lecimiento del sistema de partidos. No obstante ello, por


diversas circunstancias los partidos y los políticos profesio-
nales enfrentan en su conjunto una crisis de credibilidad que
ha ido propiciando una apertura cada vez mayor de las
organizaciones partidistas a lo que en la práctica se conoce
como candidaturas “externas”, “adhesivas”, o “populares”,
para postular como candidatos a ciudadanos no afiliados
formalmente a una organización partidista, posibilidades in-
sertas de una u otra forma en los documentos básicos de
los partidos, como una forma de respuesta a la presión por
la aceptación de las candidaturas independientes en sentido
estricto.42
En otro orden de ideas, cuando existen legislaciones que
incluyen la figura de las candidaturas independientes, como
es el caso del Estado de Tlaxcala, la Sala Superior ha soste-
nido el criterio de estimar a los candidatos como sujetos
legitimados para actuar por sí mismos en la defensa de sus
derechos político-electorales, especialmente cuando no exis-
te un partido político legitimado para interponer los recur-
sos que correspondan y ello pudiera colocar en estado de
indefensión a los candidatos independientes al no poder ejer-
cer su garantía constitucional de acceder a la justicia, ade-
más de propiciarse la existencia de actos de autoridad no
susceptibles de revisión jurisdiccional. Lo anterior, se deriva
de la tesis relevante CANDIDATOS INDEPENDIENTES. ES-
TÁN LEGITIMADOS PARA PROMOVER EL JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO PARA IMPUGNAR LOS RESULTADOS DE LA
ELECCIÓN EN LA QUE PARTICIPEN.43 En ella se razona que,
no obstante que el juicio de protección de los derechos
político-electorales del ciudadano no es el medio para de-
mandar las nulidades de votación o de una elección, ello
solo es aplicable para el caso de candidatos postulados por
126 Fermín Pérez Montes

un partido político, que sería el sujeto legitimado para invo-


car las mencionadas nulidades mediante los recursos ordi-
narios y, en última instancia, a través del juicio de revisión
constitucional electoral.
En otro orden de ideas, resulta conveniente analizar, en
el contexto de la tutela de los derechos político-electorales
de los ciudadanos realizada por el TEPJF, una interesante
tesis de jurisprudencia expresada en el rubro:
ACCIÓN DECLARATIVA. ES PROCEDENTE EN EL JUICIO
PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELEC-
TORALES DEL CIUDADANO.44
En ese sentido, al interpretar extensivamente el artículo
79 de la LGSMIME, la Sala Superior concluye la posibilidad de
que los ciudadanos, por la vía del juicio para la protección de
los derechos político-electorales, puedan deducir “acciones
declarativas, o pretensión de declaración”, cuando una si-
tuación de hecho produzca incertidumbre en algún posible
derecho político electoral y exista la posibilidad seria de que
con esa situación se afecte o perjudique en cualquier modo
el derecho. Al razonar que las acciones declarativas están
reconocidas por el derecho mexicano, que en los Códigos de
Procedimientos Civiles Federal y del Distrito Federal, se esta-
blece la admisibilidad, no sólo de las acciones que persigan
una condena, sino también de aquellas que sólo busquen
una declaración judicial con fuerza vinculante, que elimine las
dudas sobre una situación jurídica determinada, la Sala Su-
perior dedujo que el artículo 79 de la LGSMIME, al indicar la
procedencia del juicio relativo, incluso por la presunta viola-
ción de derechos de orden político electoral, debe entender-
se el derecho de los ciudadanos de pedir al juzgador que se
pronuncie sobre una cuestión incierta o dudosa que pudiese,
por esa sola razón, generar la afectación de un derecho sub-
jetivo del interesado.
Integración de los órganos de elección popular 127

Un tema que ha cobrado importancia en el derecho elec-


toral mexicano a partir del proceso electoral de 1994, mar-
cado por el levantamiento indígena en Chiapas y la aparición
del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, y de la refor-
ma constitucional en materia de derechos y cultura indíge-
na, es la necesidad de garantizar, en las regiones con
población predominantemente indígena, el cumplimiento
cabal de las leyes electorales, a la vez que conciliar los usos
y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas, con
la práctica de elecciones bajo los principios rectores de la
función electoral y el voto universal, libre y secreto. Si bien
la ley electoral federal no establece ninguna modalidad de
elecciones bajo el sistema de usos y costumbres, en enti-
dades con altos porcentajes de población indígena, como
es el caso del Estado de Oaxaca, por ejemplo, la legislación
ha incorporado la posibilidad de que las comunidades indí-
genas elijan a sus autoridades municipales por esta moda-
lidad. De igual manera, diversos partidos políticos han
insertado en sus documentos básicos el sistema de usos y
costumbres dentro de los mecanismos posibles de selec-
ción de candidatos o dirigentes.
A partir de lo anterior, el TEPJF ha entrado en conocimien-
to, ya sea por la vía de juicios de revisión constitucional elec-
toral, o de juicios para la protección de derechos
político-electorales de los ciudadanos, de diversas contro-
versias suscitadas en esta materia, y dictado algunas tesis
relevantes, tal como la señalada bajo el rubro:
USOS Y COSTUMBRES. ELECCIONES EFECTUADAS BAJO
ESTE RÉGIMEN PUEDEN SER AFECTADAS SI VULNERAN EL
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO.45
Se razona en dicha tesis, que no obstante que las elec-
ciones por usos y costumbres indígenas no contravienen el
principio constitucional de igualdad, no serán válidas cuando
128 Fermín Pérez Montes

impliquen actividades que violenten la universalidad del voto,


en tanto se vulnera la esencia misma del sistema democrá-
tico. En esa virtud, las situaciones violatorias de derechos
fundamentales, independientemente de que puedan ser te-
nidas como usos y costumbres indígenas, quedan excluidas
del ámbito de reconocimiento y tutela de los derechos de
los pueblos y comunidades indígenas previstos por la Cons-
titución de la República.
En lo que se refiere a los instrumentos de orden nor-
mativo y reglamentario producidos por el Instituto Federal
Electoral desde 1990 a la fecha, el Consejo General del
IFE, órgano superior de dirección de la autoridad electoral
administrativa, ha emitido diversos dispositivos normati-
vos en ejercicio de sus facultades, orientados principalmente
a dar funcionalidad, transparencia y certeza al accionar de
la propia autoridad electoral en materias como la regula-
ción y funcionamiento de sus órganos colegiados y comi-
siones; la operación del Servicio Profesional Electoral; las
relaciones interinstitucionales con otras autoridades y or-
ganismos electorales o entidades de la administración pú-
blica; la regulación de las obligaciones de información a que
están sujetos los partidos y las agrupaciones políticas na-
cionales en materia de gasto-financiamiento; y a la organi-
zación y desarrollo de las actividades relativas al proceso
electoral.
En esa tesitura, encontramos ordenamientos de carác-
ter permanente o bien disposiciones que aplican sólo de
manera temporal para procedimientos específicos o para
cada proceso electoral, como son los lineamientos en ma-
teria de encuestas, o para el registro de observadores elec-
torales o visitantes extranjeros, o bien los mecanismos para
el registro de partidos o agrupaciones políticas nacionales;
en fin, existe una rica variedad de disposiciones que de ma-
Integración de los órganos de elección popular 129

nera constante el Consejo General del IFE ha ido perfeccio-


nando, o ajustando.
De los instrumentos señalados, que tienen que ver con
los temas materia de este ensayo, específicamente en
cuanto a los derechos político-electorales de los ciudada-
nos en la vertiente de derecho a la información en materia
electoral, tenemos el Reglamento del Instituto Federal Elec-
toral en Materia de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción, que deriva directamente de lo dispuesto por el artículo
6° de la Constitución en materia de derecho a la informa-
ción, las resoluciones jurisdiccionales ya reseñadas, y de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 11 de junio de 2002, por los cuales el IFE
está obligado a garantizar a toda persona el derecho de
acceder a la información en poder del organismo, en los
términos señalados por la ley.46
El Reglamento de referencia, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 9 de junio de 2003, consta de 47 artícu-
los sustantivos, divididos en cinco títulos, y siete artículos
transitorios, donde se establecen con precisión las categorías
de la información disponible, así como los criterios para la
clasificación (en reservada o confidencial), desclasificación y
conservación de la información por parte del IFE. De igual
manera, se dispone la estructura y facultades de los órganos
y unidades institucionales responsables del manejo de la in-
formación, así como los procedimientos y plazos para la so-
licitud y entrega de la misma a los solicitantes, además de
los medios de impugnación (revisión y reconsideración)
oponibles contra las violaciones al reglamento, y las respon-
sabilidades consecuentes.
Otro conjunto de disposiciones de orden reglamentario
emitidas por el Consejo General del IFE, que tienen que ver
130 Fermín Pérez Montes

con el aseguramiento de los derechos político-electorales de


los ciudadanos, es el Reglamento para la tramitación de los
Procedimientos para el conocimiento de las Faltas y Aplicación
de Sanciones Administrativas establecidas en el Título Quinto
del Libro Quinto del Cofipe, por el cual se establecen los
procedimientos para el conocimiento de las faltas y aplicación
de sanciones administrativas cometidas por partidos políticos,
agrupaciones políticas nacionales, observadores electorales y
organizaciones a las que pertenezcan los observadores; asi-
mismo, se regula el procedimiento para el conocimiento de las
presuntas faltas cometidas por autoridades federales, estata-
les y municipales, notarios públicos, extranjeros, ministros de
culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier reli-
gión o secta. En cuanto a las infracciones a las disposiciones
del Código que cometan los funcionarios electorales del Insti-
tuto, se tramitarán en los términos que señale el Estatuto del
Servicio Profesional Electoral, con independencia de lo estable-
cido en otros ordenamientos legales aplicables.
El Reglamento que nos ocupa fue publicado originalmen-
te en el Diario Oficial de la Federación el 12 de febrero de
2002, y modificado por acuerdo del propio Consejo Gene-
ral el 17 de mayo del mismo año, en cumplimiento de la
sentencia recaída al recurso de apelación SUP-RAP-003/
2002, dictada por la Sala Superior del TEPJF. Posteriormen-
te, el 10 de marzo de 2003 se publicó en el DOF un nuevo
Acuerdo del Consejo General, por el que se aprobaron di-
versas modificaciones al Reglamento para la Tramitación
de los Procedimientos para el conocimiento de Faltas y Apli-
caciones de Sanciones Administrativas, y que finalmente
fue modificado de nueva cuenta en acatamiento de la Sen-
tencia SUP-RAP-015/2003 dictada por el Trife, respecto de
los artículos 45 y 47 del citado Reglamento. Del análisis
de las consideraciones que constan en el Acuerdo expedi-
Integración de los órganos de elección popular 131

do, se constata con claridad la dinámica que ha tenido en el


Instituto Federal Electoral el tratamiento de las quejas y
denuncias por presuntas irregularidades o violaciones de
orden administrativo a las disposiciones del Cofipe, presen-
tadas tanto por partidos políticos, como por ciudadanos,
en lo individual. De igual forma, es de resaltar la interactividad
lograda entre el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Elec-
toral, lo cual queda plenamente demostrado con la decisión
jurisdiccional de ampliar el ámbito de protección de los de-
rechos político-electorales de los ciudadanos.
En ese tenor, un paso fundamental para la eficacia
institucional en la tutela de los derechos político-electorales
de los ciudadanos, lo dio la Sala Superior del TEPJF, al resol-
ver la procedencia del juicio para la protección de los dere-
chos político-electorales inclusive contra actos de los
partidos políticos, al estimar que éstos no pueden conside-
rarse ajenos ni ser exceptuados, en sus relaciones con los
ciudadanos, del derecho a la jurisdicción que establecen el
artículo 17 de la Constitución y los tratados internacionales
suscritos por nuestro país en materia de derechos huma-
nos. En ese sentido, por medio de la tesis JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS
E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS,47 el juz-
gador concluye que ese medio de defensa exclusivo de los
ciudadanos puede ser válidamente utilizado contra actos o
resoluciones definitivas de los partidos políticos que sean
susceptibles de vulnerar irreparablemente los derechos po-
lítico-electorales, no sólo de sus militantes, sino inclusive
de otros ciudadanos vinculados directamente con ellos,
“cuando no existan medios específicos para conseguir la
restitución oportuna y directa de esos derechos, a través
de la impugnación de algún acto o resolución concretos de
132 Fermín Pérez Montes

una autoridad electoral”. Se reitera además, que el sistema


de medios de impugnación a que se refiere la fracción IV del
artículo 41 de la Carta Magna, tiene entre sus finalidades la
de garantizar los derechos políticos de votar, ser votado y
asociación, “sin limitar esa protección respecto de los ac-
tos de los partidos políticos”. Finalmente, para reivindicar la
jurisdicción del Tribunal Electoral en esta materia, se argu-
menta que el cuarto párrafo del artículo 99 constitucional,
en su fracción V, referida específicamente al juicio para la
protección de los derechos político-electorales, establece
su procedencia para impugnar actos o resoluciones, sin pre-
cisar sujeto o entidad alguno, que violen los derechos polí-
tico-electorales, lo que hace suponer válidamente que
también deben estimarse como tales, a los partidos políti-
cos en cuanto puedan vulnerar tales derechos. Tampoco el
artículo 79 de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, que reglamenta el dispo-
sitivo constitucional señalado, hace mención expresa o res-
trictiva de los sujetos o entidades posibles contra los cuales
proceda el juicio de referencia por actos que vulneren los
multicitados derechos ciudadanos.
Con la anterior interpretación, la Sala Superior dio un giro
total a la prevaleciente hasta ese momento, que sostenía
que la protección de derechos político-electorales derivada
de actos de los partidos políticos, debía realizarse a través
del procedimiento administrativo sancionador previsto en el
artículo 270 del Cofipe. Esa variación de criterio tuvo tam-
bién un sentido de pragmatismo funcional, ya que al irse
estableciendo y consolidando en la cultura cívico política de
los ciudadanos la convicción de que el juicio para la protec-
ción de los derecho político-electorales constituye una eficaz
y expedita herramienta de defensa en su relación con los
partidos políticos, especialmente útil para combatir altera-
Integración de los órganos de elección popular 133

ciones en la vida democrática partidista, como es lo relacio-


nado con los procesos internos de selección de dirigencias y
candidatos, de pronto la autoridad administrativa se vio ates-
tada de quejas y denuncias de ciudadanos y militantes, sin
contar con la capacidad suficiente para desahogarlas en la
forma expedita que requiere la materia electoral. En ese or-
den de ideas, la Sala Superior determinó la interrupción de la
tesis de jurisprudencia número S3ELJ 15/2001, publicada en
la obra Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Rele-
vantes 1997-2002, pp. 118-119, que había sido emitida
con el rubro:
“JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS PO-
LÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDEN-
TE CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS.”

3. El registro de los electores

Quizá una de las decisiones fundamentales del legislador


de 1990, que aseguraron la viabilidad de la nueva autoridad
electoral representada por el Instituto Federal Electoral, fue
la de otorgarle al Registro Federal de los Electores la máxi-
ma importancia en el contexto de las actividades de la nueva
autoridad electoral, sustrayendo a este servicio de la esfera
competencial de la Secretaría de Gobernación. Desde su pri-
mera versión publicada en agosto de 1990, el Cofipe esta-
blece al Registro Federal de Electores, en su artículo 135,
como un servicio de carácter permanente e interés público,
que “Tiene por objeto cumplir con lo previsto en el artículo
41 constitucional sobre el Padrón Electoral”. La única men-
ción que hoy se hace en la Constitución de la República so-
bre el “Padrón”, es en el artículo 41, fracción III, último párrafo,
donde textualmente se indica que: “El Instituto Federal Elec-
toral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además
134 Fermín Pérez Montes

de las que le determine la ley, las actividades relativas a la


capacitación y educación cívica, geografía electoral, los de-
rechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos
políticos, al padrón y lista de electores, ... ”.48
Dispone también el numeral citado, que los documen-
tos, datos e informes que los ciudadanos proporcionen al
Registro Federal de Electores, en cumplimiento de las obli-
gaciones que les impone la Constitución y este Código, se-
rán estrictamente confidenciales y no podrán comunicarse
o darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios, recur-
sos o procedimientos en que el Instituto Federal Electoral
fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por
este Código en materia electoral y por la Ley General de
Población en lo referente al Registro Nacional Ciudadano o
por mandato del juez competente. Finalmente, se indica en
el párrafo 4 del propio artículo 135, que “Los miembros de
los Consejos General, Locales y Distritales, así como de las
Comisiones de Vigilancia, tendrán acceso a la información
que conforma el padrón electoral, exclusivamente para el
cumplimiento de sus funciones y no podrán darle o desti-
narla a finalidad u objeto distinto al de la revisión de padrón
electoral y las listas nominales”.
A partir del marco jurídico constitucional y legal reseñado,
los instrumentos del Registro Federal de Electores ha sido ob-
jeto de una especial atención de los órganos de justicia y ad-
ministración electoral, especialmente dedicada a establecer con
toda precisión su naturaleza y funciones, además de delimitar
con claridad los alcances de las facultades de las autoridades
para su integración, uso y modificación; así como las de
los partidos políticos en cuanto a sus responsabilidades legales
para su custodia y utilización en el marco de sus propias activi-
dades. Especialmente ha sido el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación la instancia que ha generado un ma-
Integración de los órganos de elección popular 135

yor número de tesis relevantes y de jurisprudencia para clarifi-


car diversas cuestiones relacionadas con la naturaleza, usos y
funciones del Registro Federal de Electores y sus instrumentos
fundamentales, el Padrón de Electores, las Listas Nominales
de Electores y la Credencial Para Votar con Fotografía. Cuanto
más relevancia tiene la intervención de la autoridad jurisdiccio-
nal para establecer criterios jurídicos sobre los instrumentos
del Padrón Electoral, en función de la amplia aceptación de los
instrumentos y servicios prestados por el Instituto Federal Elec-
toral en materia de Registro Federal de Electores, que aparte
de las aplicaciones establecidas por ley para su utilización en
las distintas etapas de los procesos comiciales federales o para
los procesos de formación de partidos y agrupaciones políti-
cas nacionales, son utilizados también, por la vía de convenios
de colaboración, en la organización de procesos electorales
locales; además de su utilización por parte de los partidos y
agrupaciones políticas en sus procesos democráticos inter-
nos; o como medio privilegiado para la identificación de los
ciudadanos en multiplicidad de trámites y gestiones ante ins-
tancias de orden público y privado.
No obstante su importancia fundamental en el marco
de los procesos electorales de la Federación y las entidades
federativas, y la multiplicidad de usos de los instrumentos
del Registro Federal de Electores, son relativamente pocos
los casos en que las autoridades jurisdiccionales o adminis-
trativas hayan tenido necesidad de resolver controversias
suscitadas por la aplicación de la normatividad que regula
tales instrumentos.49 De lo anterior cabe desprender que,
por un lado, la exhaustiva regulación legal y administrativa
de que ha sido objeto el Registro Federal de Electores y los
órganos técnicos y de vigilancia, responsables de su con-
trol y funcionamiento, y los altos estándares de calidad y
cobertura obtenidos; y por el otro, su centralización en la
136 Fermín Pérez Montes

autoridad federal, derivada de los convenios de colabora-


ción del IFE con autoridades electorales locales, han propi-
ciado que no se constituya en objeto de impugnaciones
generalizadas de orden jurídico o político.
En esa circunstancia, podemos identificar algunos casos
en que la autoridad electoral, fundamentalmente el Tribunal
Electoral, ha debido intervenir para dilucidar algunas con-
troversias, lo que se expresa en las diversas tesis que a
continuación se mencionan.
En un primer caso, el Tribunal Electoral estableció la
procedencia técnica y legal de que la regulación integral del
Registro Federal de Electores no esté incluido en una Ley
reglamentaria especial y sí en un ordenamiento diverso de
carácter general como es el Cofipe. En la tesis dictada con
el rubro: ARTÍCULO 38 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
LA FALTA DE UN ORDENAMIENTO QUE LO REGLAMENTE,
NO IMPIDE SU PLENA APLICACIÓN,50 se aduce que lo an-
terior es así porque una disposición constitucional puede
ser clarificada o regulada en un ordenamiento diverso de
carácter general, sin que ello implique su inaplicabilidad. Lo
anterior, bajo el supuesto de que, como es el caso de la ley
electoral secundaria, se contengan los mecanismos con-
cretos para que los ciudadanos ejerzan el derecho al voto,
o bien se impida hacerlo a quienes estén legalmente
inhabilitados para ello.
En cuanto a la práctica inicial de algunos partidos de
darle a los listados nominales de electores que el IFE les
proporciona para efectos de su revisión y observaciones,
un uso distinto, el TEPJF dictó la tesis con el rubro:
PADRÓN ELECTORAL FEDERAL. LA UTILIZACIÓN DE LOS
LISTADOS NOMINALES EN LOS PROCESOS INTERNOS DE
SELECCIÓN DE CANDIDATOS NO CONSTITUYE UN PROCE-
DIMIENTO IDÓNEO Y VÁLIDO PARA SU REVISIÓN. 51
Integración de los órganos de elección popular 137

En dicha tesis, se concluye que los partidos políticos, so


pretexto de “revisar los listados nominales”, no deben utili-
zarlos para actividades propias de sus procesos de selec-
ción de candidatos o dirigentes, máxime cuando ello se realice
fuera de los plazos y mecanismos claramente establecidos
por la ley electoral o los acuerdos y convenios correspon-
dientes. Además, las prácticas anteriores atentan contra el
principio de confidencialidad y exclusividad del uso de los
instrumentos electorales, que establece de manera riguro-
sa la ley, lo que podría conducir a la ineficacia de la propia
norma y la desconfianza en los instrumentos del servicio
del Registro Federal de Electores.
De la importancia relativa que tienen los instrumentos
del Registro Federal de Electores para la constitución de
partidos políticos y agrupaciones electorales, da cuenta la
tesis de jurisprudencia:
AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES. LA RESOLU-
CIÓN QUE NIEGUE EL REGISTRO DEBE IDENTIFICAR A LOS
ASOCIADOS CUYO NOMBRE NO APAREZCA EN EL PADRÓN
ELECTORAL. 52
En ella, el TEPJF reconoce el valor intrínseco del Regis-
tro Federal de Electores al disponer que, para garantizar el
derecho de libre asociación, la autoridad electoral que revi-
se las solicitudes para la constitución y registro de partidos
o agrupaciones políticas nacionales, con base en el propio
Registro, está obligada a informar a las organizaciones so-
licitantes la identidad de sus ciudadanos afiliados que, en su
concepto, no están inscritos en el padrón electoral. “Lo con-
trario implicaría una conculcación de los principios de legali-
dad, objetividad y certeza, que generaría un estado de
inseguridad jurídica, ya que el hecho de que no se identifi-
que individualmente qué ciudadano afiliado no está inscrito
en el padrón electoral, implica una indebida e insuficiente
138 Fermín Pérez Montes

motivación y la privación a la interesada del derecho de


defensa, toda vez que la asociación perjudicada con esa
determinación no estaría en aptitud de controvertir la su-
puesta no inscripción en el de todos y cada uno de sus
miembros, ni mucho menos de aportar pruebas tendientes
a acreditar el válido registro de sus afiliados...”.
En otra tesis referente a la utilización de los instrumen-
tos electorales para el registro de organizaciones políticas,
relacionada con el texto: REGISTRO DE AGRUPACIONES
POLÍTICAS NACIONALES. ES LEGAL LA EXIGENCIA DE PRO-
PORCIONAR LA CLAVE DE ELECTOR EN LOS DOCUMENTOS
REQUERIDOS CON LA SOLICITUD,53 el juzgador dispone que
la exigencia formulada por la autoridad electoral del requisito
referente a la anotación de la clave de elector en las listas de
asociados y en las manifestaciones formales de asociación,
a fin de determinar la calidad jurídica de los integrantes de
una asociación que pretenda su registro de agrupación políti-
ca nacional, es apegada a derecho en tanto las asociaciones
solicitantes de registro como agrupaciones políticas, tienen
la carga de demostrar que sus integrantes son ciudadanos
en pleno ejercicio de sus derechos político-electorales.
Por lo que hace a la credencial para votar, otro de los
instrumentos esenciales del Registro Federal de Electores,
el TEPJF emitió la tesis con el rubro:
CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. SU EXIS-
TENCIA POR SÍ MISMA NO ACREDITA LA INCLUSIÓN EN EL
PADRÓN ELECTORAL DE UN CIUDADANO.54
Donde concluye que, independientemente de que existen
diversos supuestos fácticos y jurídicos en que un ciudadano,
titular o no, conserven en su poder credenciales para votar con
fotografía, como son, por ejemplo los casos de baja del pa-
drón por pérdida o suspensión de derechos político-electorales
o por renuncia de nacionalidad, por fallecimiento o por no com-
Integración de los órganos de elección popular 139

pletar los trámites de reposición o cambio de domicilio, los


registros en el Padrón se encuentran cancelados. En esa cir-
cunstancia, es obvio que la sola tenencia de credencial para
votar no implica en forma automática que su titular esté dado
de alta en el Padrón Electoral y lista nominal de electores.
Otra tesis relevante, relacionada con la credencial para
votar, en cuanto mecanismo de identificación y demostración
de los requisitos de elegibilidad para los cargos de elección
popular, fue expresada con el rubro:
CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. HACE
PRUEBA PLENA DE LA INSCRIPCIÓN DE SU TITULAR EN EL
PADRÓN ELECTORAL. 55
En ella, se razona que el requisito de elegibilidad para
ocupar cargos de elección popular, consistente en la previa
inscripción en el padrón electoral, queda debidamente cum-
plimentado con la presentación por parte del interesado de
su credencial para votar con fotografía, expedida por el IFE,
precisamente en función de que la expedición de dicho docu-
mento es producto final de un elaborado proceso, uno de
cuyos supuestos imprescindibles, es que el ciudadano esté
previamente inscrito en el padrón, en cuya razón carece de
todo sustento lógico y jurídico la exigencia de cualquier otro
documento, distinto a la misma, para tener por acreditada la
mencionada inscripción.
Finalmente, el TEPJF abunda en la importancia de la cre-
dencial para votar como instrumento para el ejercicio del de-
recho político electoral de votar y ser votado, en una extensa
tesis cuyo rubro indica:
CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA VIGENTE.
CONSTITUYE UN REQUISITO PARA OBTENER REGISTRO
COMO CANDIDATO Y SER VOTADO, CUYO INCUMPLIMIEN-
TO ACARREA INELEGIBILIDAD (Legislación del Estado de
México y similares).56
140 Fermín Pérez Montes

En ella se establece que cuando una legislación determi-


nada disponga como requisito de registro y elegibilidad, con-
tar con credencial para votar con fotografía vigente, dicho
requisito debe entenderse como asociado con la capacidad
legal de ser votado, y que su incumplimiento supone la im-
posibilidad jurídica para que válidamente sea electo. En con-
secuencia, de esa exigencia legal no basta que un ciudadano
presente una credencial para votar con fotografía corres-
pondiente a algún domicilio anterior, sino que su vigencia se
acredita al corresponder con el registro de la misma en el
padrón electoral.
En otra tesis de relevancia, el TEPJF estableció la natu-
raleza y funciones de las comisiones de vigilancia del Regis-
tro Federal de Electores, identificándolas exclusivamente
como actividades de asistencia, supervisión o control res-
pecto de actos que competen a la Dirección Ejecutiva del
Registro Federal de Electores. En ese sentido se emitió la
tesis: COMISIÓN NACIONAL DE VIGILANCIA DEL REGISTRO
FEDERAL DE ELECTORES DEL INSTITUTO FEDERAL ELEC-
TORAL. SUS DETERMINACIONES CARECEN, POR REGLA
GENERAL, DE EFECTOS VINCULATORIOS,57 donde se con-
firma que la Comisión Nacional de Vigilancia del RFE tiene el
carácter general de un órgano especializado de supervi-
sión, asistencia y propuesta y, por otro, se advierte que
algunas de las determinaciones de la misma son de carác-
ter propositivo, instrumental o de índole técnica, y consti-
tuyen uno de los elementos necesarios para la conformación
o configuración de un acto distinto, que se produce ordina-
riamente a través de un proceso de participación conjunta
con otros órganos del IFE, en cuya razón sus acuerdos y
determinaciones no pueden tener efectos vinculatorios.
Integración de los órganos de elección popular 141

4. Integración de los órganos de representación


popular de la Federación y las entidades
federativas. (Sistemas Electorales)

A partir de la reforma político-electoral del 1977, identifi-


cada como uno de los puntos de arranque de la transición
democrática mexicana, se produjo la transformación total
del sistema electoral58 para la integración de los órganos de
representación popular en el Congreso de la Unión y las le-
gislaturas de los estados, pasando de un sistema de mayo-
ría a un sistema mixto de mayoría relativa y representación
proporcional con predominante mayoritario. En el orden cons-
titucional, el sistema electoral para la integración del Poder
Legislativo Federal, se encuentra establecido en los artículos
51 al 60; mientras que para los estados, en el artículo 116,
fracción II, se disponen las reglas generales para la integra-
ción de sus respectivos poderes legislativos.59 En el caso del
Distrito Federal, las reglas básicas del sistema electoral para
la integración de la Asamblea Legislativa de esta entidad, se
contienen en el artículo 122, párrafos Tercero 60 y Sexto,
Apartado C, Base Primera, Fracciones I a III. 61 Las anterio-
res disposiciones se desarrollan, respectivamente, en el Có-
digo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;
en las constituciones y leyes electorales de cada uno de los
estados de la Federación; y en el Estatuto de Gobierno y el
Código Electoral del Distrito Federal.
De conformidad con el complejo normativo antes des-
crito y conforme al nuevo arreglo constitucional resultante
de las reformas electorales de 1996, especialmente las que
habilitan a la Suprema Corte para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad en materia electoral para revisar el ape-
go de las normas generales de la Federación y los Estados a
la propia Constitución, y al Tribunal Electoral del Poder Judi-
142 Fermín Pérez Montes

cial de la Federación para revisar la constitucionalidad de los


actos de las autoridades locales en materia electoral, ambos
órganos de control de la constitucionalidad, cada cual en
ejercicio de sus competencias, han ido produciendo un abun-
dante acervo de tesis jurisprudenciales y criterios relevantes
sobre la adecuada interpretación constitucional de las nor-
mas secundarias, sobre el diseño y aplicación de las normas
que regulan los sistemas electorales en cada una de las enti-
dades federativas. De manera específica, en tanto de mane-
ra progresiva las entidades federativas se fueron adecuando
a la reforma de la Constitución General de la República en
materia de representación proporcional, a la SCJN le ha co-
rrespondido pronunciarse sobre el apego de esas reformas
al diseño constitucional; mientras que el TEPJF se ha ocupa-
do básicamente en resolver controversias derivadas funda-
mentalmente de la interpretación y aplicación de las normas
locales sobre sistemas electorales derivadas de los distintos
procesos electorales en que se han ido aplicando.
Al resolver sobre la Acción de Inconstitucionalidad 6/98,
planteada por el Partido de la Revolución Democrática, en
contra de la VIII Legislatura del Congreso Estado de Quinta-
na Roo por la reforma que se hizo al artículo 229 del Código
de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de
Quintana Roo, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno
de ese mismo Estado el 10 de julio de 1998, la Suprema
Corte estableció diversas tesis de jurisprudencia y fijó crite-
rios fundamentales para el correcto entendimiento de la na-
turaleza, contenidos y alcances del sistema electoral y del
principio de representación proporcional. Cabe señalar que
dichas tesis, criterios y consideraciones son las que de ma-
nera reiterada han orientado las resoluciones de la Corte en
las diversas acciones de inconstitucionalidad que en la mate-
ria le han sido planteadas.
Integración de los órganos de elección popular 143

En la tesis señalada como “MATERIA ELECTORAL. BA-


SES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PRO-
PORCIONAL, 62 la Corte reconoce de entrada, que la
diversidad de modelos y criterios doctrinarios para desa-
rrollar el principio de representación dificultan la definición
de cómo las legislaturas locales deben desarrollar dicho prin-
cipio en sus leyes electorales. No obstante ello —indica la
Corte— en la Constitución General de la República se con-
tienen las bases generales que tienen que atender las Le-
gislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento
del principio de proporcionalidad electoral.
De manera enunciativa, las bases que identifica la Corte
como de cumplimiento ineludible por las legislaturas locales
en el diseño de los sistemas electorales son:
Primera. Condicionamiento del registro de la lista de can-
didatos plurinominales a que el partido participe con candida-
tos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos
uninominales que la ley señale.
Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de
la votación estatal para la asignación de diputados.
Tercera. Asignación de diputados independientes y
adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que
hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo
con su votación.
Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candi-
datos que aparezcan en las listas correspondientes.
Quinta. El tope máximo de diputados por ambos princi-
pios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al núme-
ro de distritos electorales.
Sexta. Establecimiento de un límite a la sobrerrepre-
sentación.
Séptima. Establecimiento de las reglas para la asigna-
ción de diputados conforme a los resultados de la votación.
144 Fermín Pérez Montes

A partir de las bases anteriores, para la SCJN, el princi-


pio de representación proporcional como garante del plura-
lismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:
• La participación de todos los partidos políticos en la
integración del órgano legislativo, siempre que tengan
cierta representatividad.
• Que cada partido alcance en el seno del Congreso o
legislatura correspondiente una representación aproxi-
mada al porcentaje de su votación total.
• Evitar un alto grado de sobrerrepresentación de los par-
tidos dominantes.
Derivado de la misma Acción de Inconstitucionalidad, la
SCJN aprobó la tesis enunciada como:
MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTA-
CIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR
LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS
LEGISLATIVOS.63
En ella, la SCJN indica que el principio de representación
proporcional forma parte de un sistema compuesto por ba-
ses generales tendientes a garantizar de manera efectiva la
pluralidad en la integración de los órganos legislativos, posibi-
litando la participación en ellos de candidatos de los partidos
minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos domi-
nantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación, lo
que explica el porqué de que en algunos casos, se premia o
estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías.
A partir de las anteriores bases y principios, a partir de la
misma acción de inconstitucionalidad, el juzgador emitió la
siguiente tesis:
MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 229, FRACCIÓN II,
DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELEC-
TORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE PREVÉ LA
ASIGNACIÓN DE UN DIPUTADO AL PARTIDO POLÍTICO QUE
Integración de los órganos de elección popular 145

CUENTE, CUANDO MENOS, CON UN PORCENTAJE MÍNIMO


DE LA VOTACIÓN ESTATAL EMITIDA, NO CONTRAVIENE EL
PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. 64
En ella concluye que las disposiciones para garantizar
una mínima representación a los partidos políticos en con-
gresos locales, sobre la base de un mínimo de votación,
son acordes con la base general derivada del artículo 54,
fracción II, de la Constitución General de la República, que
impone como requisito para la asignación de diputados por
dicho principio, la obtención de un porcentaje mínimo de la
votación estatal para la asignación de diputados. En segun-
do lugar, establece que esa disposición es sólo una regla
específica en el contexto de un sistema general para lograr
la representación proporcional y que es precisamente el
permitir que los partidos minoritarios que alcancen cierto
porcentaje de representatividad puedan tener acceso a las
diputaciones.
De igual forma, de la misma ejecutoria se derivó otra
tesis, ésta bajo el rubro:
MATERIA ELECTORAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO
229 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS
ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, AL PREVER
LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS EN FUNCIÓN DEL NÚMERO
DE CONSTANCIAS DE MAYORÍA OBTENIDAS POR EL PARTI-
DO POLÍTICO Y DE LA OBTENCIÓN DE UN PORCENTAJE
DETERMINADO DE LA VOTACIÓN TOTAL DE LA ELECCIÓN
DE DIPUTADOS, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRE-
SENTACIÓN PROPORCIONAL. 65
En ella se aduce que, al establecerse en el artículo impug-
nado que “al partido que hubiere obtenido la mitad o más de
las constancias de mayoría relativa y el 40% de la votación
total de la elección de diputados, se le asignarán diputaciones
por el principio de representación proporcional, hasta acce-
146 Fermín Pérez Montes

der al 52% del total de diputados que integran el Congreso


del Estado”, es violatoria de la base general derivada de la
fracción III del artículo 54 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, por cuanto en ésta se exige que
la obtención de diputaciones por el aludido principio será in-
dependiente y adicionalmente a las constancias de mayoría,
“y en la disposición impugnada se instituye, primero, una con-
dición para asignación de diputados por el principio de repre-
sentación proporcional, consistente en contar con un número
determinado de las constancias obtenidas por el principio de
mayoría relativa, además de un porcentaje de la votación
estatal; y, segundo, impone, como consecuencia, un factor
para la asignación de diputaciones de representación propor-
cional que depende precisamente de las constancias de ma-
yoría relativa obtenidas (la mitad o más), para dotar del
número de diputaciones necesarias hasta acceder al 52%
del total de diputados que integren el Congreso Estatal”. Por
lo anterior, se llega a la conclusión de que la legislación secun-
daria viola los lineamientos generales dados por la fracción III
del artículo 54 de la Constitución Política, por cuanto fija un
número mínimo de constancias de mayoría como condición y
factor para la asignación de diputados de representación pro-
porcional, y establece un porcentaje determinado del 40% de
la votación total de la elección de diputados, que no atiende
a la votación total obtenida por cada partido, lo cual no es
acorde con la representatividad que cada uno tiene y que pue-
de producir la sobrerrepresentación del partido mayoritario.
En la misma causa, se dictó la tesis que señala:
MATERIA ELECTORAL. LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO
229 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS
ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE ORDE-
NA DEDUCIR DE LA VOTACIÓN EFECTIVA LA VOTACIÓN DEL
PARTIDO QUE OBTUVO LAS DOS TERCERAS PARTES O MÁS
Integración de los órganos de elección popular 147

DE LAS CONSTANCIAS DE MAYORÍA RELATIVA, CONTRA-


VIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. 66
En esta tesis, también se declara la inconstitucionalidad
del artículo 229, fracción III, del código electoral quintana-
rroense, cuando establece que las diputaciones restantes
se asignarán aplicando la fórmula correspondiente, “en la
que se deducirá de la votación efectiva del partido que ob-
tuvo las dos terceras partes o más de las constancias de
mayoría relativa”, de lo que se deduce que en dicho dispo-
sitivo determina la asignación de diputaciones por el princi-
pio de representación proporcional considerando como
factor de la fórmula respectiva, las constancias de mayoría
relativa, cuando la base constitucional establece que las
asignaciones por el principio de representación proporcio-
nal deberán hacerse independiente y adicionalmente a di-
chas constancias de mayoría.
Finalmente, en la citada ejecutoria se dictó también la
tesis expresada como:
CONGRESO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO.
SOBRERREPRESENTACIÓN. EL ARTÍCULO 229, PENÚLTIMO
PÁRRAFO, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDI-
MIENTOS ELECTORALES DE DICHO ESTADO, AL PREVER
COMO LÍMITE UN PORCENTAJE DE 16%, NO VIOLA EL AR-
TÍCULO 54, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. 67
Entre las bases generales establecidas en el artículo 54
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
se encuentra la relativa a que el tope máximo de diputados
por los principios de mayoría relativa y de representación
proporcional que puede alcanzar un partido político, debe
ser igual al número de distritos electorales. En ese sentido, al
establecer el artículo 229, penúltimo párrafo, del Código de
Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quin-
tana Roo que, en ningún caso, un partido político podrá con-
148 Fermín Pérez Montes

tar con un número de diputados por ambos principios, que


representen un porcentaje del total del Congreso Local que
exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación es-
tatal emitida, no viola lo previsto en la fracción V del mencio-
nado precepto constitucional, porque con ello se evita que
los partidos dominantes alcancen una sobrerrepresentación
al estar sujetos a dicha limitante; sin que tal porcentaje pue-
da considerarse excesivo por el hecho de no coincidir con el
8% que establece el citado precepto constitucional, ya que
con su aplicación ningún partido obtendría un número de
curules mayor al permitido, ni se menoscaba la participación
política de las minorías en el seno del Congreso Local, con lo
cual se garantiza la representatividad y pluralidad política de
ese órgano legislativo.
Es de suma importancia destacar también, que de la
acción de inconstitucionalidad 6/98, se derivó la Contradic-
ción de tesis señalada con la clave 2/2000-PL,68 entre las
sustentadas por la Suprema Corte en la Ejecutoria de refe-
rencia, y la Sala Superior del TEPJF, al resolver el juicio de
revisión constitucional electoral 209/99 en el marco de la
legislación electoral del Estado de Guerrero. De la contra-
dicción de tesis mencionada, derivaron a su vez, cuatro
tesis de jurisprudencia, donde el máximo Tribunal de la Na-
ción reivindica su exclusividad como órgano de control de
la constitucionalidad en México, que por su relevancia se
transcriben a continuación.69
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FE-
DERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIAR-
SE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.70
CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE
ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELEC-
TORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JU-
RISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
Integración de los órganos de elección popular 149

NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD


O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES.71
LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNAR-
LAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. 72
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FE-
DERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITU-
CIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE
UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SU-
PREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A
LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL,
INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRAC-
CIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUN-
DO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. 73
En materia de sobrerrepresentación, otro tema en el que
la SCJN se ha pronunciado en repetidas ocasiones, encon-
tramos la tesis dictada con el rubro:
CONGRESOS LOCALES. SOBRERREPRESENTACIÓN. NO
ESTÁN OBLIGADOS A CONSIDERAR COMO LÍMITE EL 8%
QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 54, FRACCIÓN V, DE LA CONSTI-
TUCIÓN FEDERAL. 74
En ella se establece que la SCJN ha sostenido el criterio
de que la integración de las Legislaturas Locales, según los
principios de mayoría relativa y de representación propor-
cional, no puede alejarse significativamente de los porcen-
tajes establecidos en la Constitución Federal; sin embargo,
en cuanto al tema de la sobrerrepresentación, dichas legis-
laturas no se encuentran obligadas a considerar como lími-
te de ella el 8% que prevé el artículo 54, fracción V, de la
Constitución General de la República, sino únicamente vigilar
que el porcentaje que establezcan no se contraponga con
los fines y objetivos que se persiguen con el principio de
representación proporcional y el valor del pluralismo político,
150 Fermín Pérez Montes

flexibilidad que encuentra su razón en la circunstancia de que


la conformación del Congreso Federal difiere sustancialmente
de aquélla de los Congresos Locales.
Se pronunció también la SCJN acerca de la validez de
las normas legales en materia de sistemas electorales, se-
gún se establezcan en las constituciones locales o en las
leyes secundarias. En la tesis de rubro MAYORÍA RELATIVA
Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL HECHO DE QUE
ESOS PRINCIPIOS SE PREVEAN EN UNA LEY SECUNDARIA
NO TRANSGREDE EL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL,75
se dice que si bien es cierto que sería jurídicamente correc-
to que las cuestiones inherentes a los principios de mayoría
relativa y de representación proporcional se establecieran
en las Constituciones de los Estados, también lo es que el
hecho de que aquéllas se señalen en una ley secundaria no
transgrede el orden jurídico constitucional. Ello es así por-
que de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las
Legislaturas Estatales se integran con diputados elegidos
según los principios de mayoría relativa y de representa-
ción proporcional “en los términos que señalen sus leyes”,
por lo que debe entenderse que se deja abierta la posibili-
dad para que las aludidas cuestiones puedan preverse en
las Constituciones o leyes de los Estados.
De la misma forma, se dictó la tesis MAYORÍA RELATIVA
Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL PORCENTAJE QUE
DEBE CORRESPONDER A CADA UNO DE ESOS PRINCIPIOS,
NO DEBE ALEJARSE SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES
GENERALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDE-
RAL,76 bajo el argumento de que ante la falta de disposi-
ción constitucional expresa que imponga a las entidades
federativas reglas específicas o porcentajes preestablecidos
para combinar los sistemas de mayoría relativa y de repre-
Integración de los órganos de elección popular 151

sentación proporcional, debe tomarse como referencia el


que establece la Constitución de la República en su artículo
52 para la integración de la Cámara de Diputados federal,
es decir, en un sesenta y cuarenta por ciento, respectiva-
mente. Con ese referente, las Legislaturas locales, en ejer-
cicio de las soberanías de los estados, podrán establecer el
número de diputados pertinente, con base en los citados
principios, según sus propias necesidades y circunstancias
políticas, pero sin alejarse significativamente de las bases
generales previstas en la Ley Fundamental, a fin de evitar la
sobrerrepresentación de las mayorías y la subrepresentación
de las minorías, o viceversa.
Otra muy importante determinación jurisprudencial de la
Suprema Corte, es la que consta en la tesis CLÁUSULA DE
GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASE-
GURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNA-
BILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO,
FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE
REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLI-
DAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA
DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GE-
NERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MA-
YORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN
TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52,
54 Y 116 CONSTITUCIONALES).77 En esta tesis, la SCJN hace
un sucinto repaso de la evolución histórica y política del siste-
ma electoral mexicano, a partir de las reformas de 1963, que
establecieron los llamados “diputados de partido”, y su poste-
rior evolución al sistema de representación proporcional y el
pluralismo político en el Congreso de la Unión. Se menciona
que, en ese estado de evolución subsistía aún la llamada “cláu-
sula de gobernabilidad” que consistía, básicamente, en otor-
gar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta
152 Fermín Pérez Montes

y uno por ciento de los escaños, los representantes necesa-


rios para asegurar esta mayoría, “resultando así un sistema
de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno
del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el
partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triun-
fo de sus iniciativas, dictámenes y mociones”. La cláusula de
gobernabilidad fue modificada en 1993, y en nuestros días
“ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla ge-
neral del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que
privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tan-
to mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que
pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos
son los valores que, según se deduce, resguardan las men-
cionadas reformas constitucionales, conforme a su interpre-
tación teleológica”.
En cuanto al sistema electoral del Distrito Federal, des-
taca el pronunciamiento de la SCJN en la tesis redactada
bajo el rubro:
DISTRITO FEDERAL. EL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL, QUE PARA LA ELECCIÓN DE LOS DIPUTA-
DOS A SU ASAMBLEA LEGISLATIVA PREVÉ EL ARTÍCULO 11
DEL CÓDIGO ELECTORAL DE LA ENTIDAD, CONTRAVIENE
EL PRINCIPIO DE CERTEZA CONSAGRADO EN LOS ARTÍCU-
LOS 122, APARTADO C, BASE PRIMERA, FRACCIONES I Y V,
INCISO F), DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL, Y EL 37 DEL
ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. 78
El mencionado artículo 11 del Código Electoral del Distri-
to Federal, facultaba a los partidos políticos para optar por
un registro previo en el que se definían los nombres de los
candidatos, o se optaba por los mejores porcentajes de sus
candidatos uninominales que no obtuvieron el triunfo en su
distrito; o, incluso, por un sistema que conjugase los dos
anteriores, integrándose la lista, en este último caso, con la
Integración de los órganos de elección popular 153

mitad de las opciones antes mencionadas, de forma alterna-


tiva, comenzando con los candidatos de las listas previa-
mente registradas. Al efecto, la Corte determinó que esa
compleja fórmula no se ajustaba a las bases establecidas en
los artículos 122, apartado C, base primera, fracciones I y V,
inciso f), de la Constitución Federal, y 37 del Estatuto de
Gobierno del Distrito Federal, pues posibilitaba la definición
de las listas de los diputados de los partidos políticos hasta
después de concluida la jornada electoral, lo que significaría
elegir diputados a través de las listas no votadas, dándole a
los partidos políticos la inaceptable facultad de integrar de
forma arbitraria y unilateral la representación popular a base
de listas no votadas, lo que atenta en forma evidente contra
los principios de certeza y definitividad que debe tener el
registro de las candidaturas de los partidos políticos y contra
la voluntad de los votantes.

5. Conclusiones

De la revisión sumaria que se ha intentado en páginas


anteriores respecto de la gestión institucional de las principa-
les autoridades del país en materia electoral, es decir, la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación y el Instituto Federal Electo-
ral, específicamente en la temática relativa a los derechos
político-electorales de los ciudadanos, el registro federal de
los electores y los sistemas electorales, en sus respectivos
ámbitos de competencia, se puede concluir sin lugar a du-
das, que el saldo resultante de más de dos décadas de ince-
sante transformación jurídica, es por completo favorable para
el país, en el marco de una exitosa transición democrática.
Como en ningún otro caso, es claramente apreciable en
las distintas etapas de la evolución y consolidación del com-
154 Fermín Pérez Montes

plejo jurídico normativo e institucional de la función electo-


ral en todos los órdenes de gobierno desde 1990 a la fe-
cha, la positiva influencia que han ejercido para la
permanente transformación del Derecho Electoral mexica-
no, los criterios y razonamientos derivados de los diversos
instrumentos de orden jurídico normativo en que se ha tra-
ducido la gestión de los órganos jurisdiccionales y de auto-
ridad electoral, tanto por su calidad como por su volumen
relativo, lo que ha significado una de las aportaciones
institucionales más sólidas y verificables al proceso de de-
mocratización en México y a la prevalencia del Estado de
Derecho, tanto en el desarrollo de la función electoral y la
solución de los conflictos derivados de los procesos electo-
rales, como en el ámbito más general del ejercicio de los
derechos político-electorales de los mexicanos.
En el plano estrictamente jurisdiccional, es evidente el
acierto del legislador constitucional de 1996 en el diseño del
nuevo marco estructural de la justicia electoral en México, al
ratificar y ampliar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en su calidad de órgano máximo de control de la constitu-
cionalidad para resolver acciones de inconstitucionalidad so-
bre normas de carácter general en materia electoral, y al
considerar también como sujetos legitimados para plantear
este medio de control a las dirigencias nacionales de los par-
tidos políticos.
De la misma forma, el haber incorporado al Tribunal Elec-
toral como parte del Poder Judicial de la Federación y ratifi-
carlo como máximo órgano jurisdiccional de control de la
legalidad en materia comicial, dotándolo de nuevas faculta-
des para operar como última instancia en el ámbito de los
procesos electorales en las entidades federativas, a través
del juicio de revisión constitucional electoral; así como para
garantizar a los ciudadanos la salvaguarda de sus derechos
Integración de los órganos de elección popular 155

político-electorales por vía del juicio para la protección de los


mismos, se ha constituido en una verdadera historia de éxi-
to, en tanto que se ha consolidado la práctica democrática
de solución de los conflictos políticos por la vía judicial, ade-
más de haber incidido de manera fundamental en el fortale-
cimiento de la cultura de la legalidad en el ejercicio del respeto
a los derechos de los ciudadanos y militantes, especialmente
en la vida interna de los partidos políticos.
En el caso de la autoridad que ejerce el Instituto Federal
Electoral en la organización y desarrollo de los procesos elec-
torales y vigilancia y control de las actividades de las agrupa-
ciones y partidos políticos nacionales, es también un hecho
que la permanente normalización de la vida institucional y de
los diversos procedimientos y acciones que le competen,
lograda a través del ejercicio de su facultad reglamentaria y
de la expedición de una serie de instrumentos normativos,
además de las aportaciones que implican las resoluciones
jurisdiccionales, han ido llenando poco a poco los espacios
oscuros o difusos en la legislación electoral, especialmente
en lo relativo a la gestión de los partidos políticos en mate-
rias tan sensibles como el control del gasto-financiamiento,
el desarrollo de las campañas, la rendición de informes y la
operación en el marco de los propios procesos electorales.
En suma, del conjunto normativo y jurisprudencial que
se ha revisado, así como de las consideraciones y razona-
mientos insertos en las ejecutorias correspondientes de los
órganos jurisdiccionales y en los acuerdos y resoluciones de
carácter administrativo, se ha constituido, por una parte, un
vasto acervo normativo, complementario de las leyes elec-
torales; y por el otro, una importante fuente de recursos
teórico doctrinarios para la actualización y revisión de los
propios ordenamientos electorales, tanto en el orden federal
como en las entidades federativas.
156 Fermín Pérez Montes

Finalmente, no debe perderse de vista que una situación


política tan compleja como la que vive actualmente el país
de cara al proceso electoral federal del 2006 y en un am-
biente sobretensionado como el que impera entre diversos
actores en el ámbito del sistema de partidos, y en las fre-
cuentes fricciones en las relaciones entre poderes y órdenes
de gobierno, impone una mayor carga de responsabilidad
institucional a los órganos que por su propia naturaleza y
vocación jurídica son identificados como los árbitros en di-
chas controversias y contiendas; es decir, los órganos juris-
diccionales representados por la Suprema Corte y el Tribunal
Electoral y, en su caso, el Instituto Federal Electoral.
Integración de los órganos de elección popular 157

Notas
1 Baste señalar que en la actual LIX Legislatura del Congreso de la Unión (2003-
2006), se han presentado en ambas Cámaras, entre septiembre de 2003 y febrero de
2005, 80 diferentes iniciativas de leyes y decretos en materia electoral, por parte de
los diversos sujetos legitimados (Presidente de la República, legisladores federales
y congresos locales) que tienen que ver con reformas a la Constitución o a leyes
secundarias, las cuales, en un alto porcentaje, se refieren a temas como el control
del financiamiento, derechos y obligaciones de los partidos, regulación de
campañas y precampañas, integración y facultades de la autoridad electoral, etc.,
que de diversa manera tienen como origen identificable, expresa o implícitamente,
recomendaciones, acuerdos o resoluciones de los órganos superiores de autoridad
electoral, administrativos y jurisdiccionales. Fuente: Gacetas parlamentarias de la
Cámara de Diputados y del Senado de la República; LIX Legislatura, septiembre
de 2003 a febrero 2005.
2 Claro ejemplo de ello es el Acuerdo aprobado por unanimidad del Senado
de la República el 24 de febrero de 2005, a propuesta de la senadora Silvia
Hernández, por el cual dicho órgano legislativo, en ocasión de la minuta de
reformas aprobadas en la Cámara de Diputados sobre voto en el extranjero, el
día 22 del mismo mes, cita a comparecer al Secretario de Relaciones Exteriores,
Luis Ernesto Derbez Bautista, para conocer el punto de vista de la Cancillería
sobre la aprobación en la Cámara de Diputados Federal, del dictamen con
proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos y un libro noveno
al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales “y se invita a
los presidentes del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Luis Carlos Ugalde y Eloy Fuentes Cerda, a reunirse
con las Comisiones de estudio para el mismo objeto”. Senado de la República,
Gaceta Parlamentaria, N° 93, Año 2005.
3 En palabras del Magistrado José de Jesús Orozco Henríquez: Por “justicia
electoral”, en sentido técnico o estricto, cabe entender los diversos medios jurídico-
técnicos de impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos
y procedimientos electorales, ya sea que se substancien ante un órgano de
naturaleza administrativa, jurisdiccional y/o política, para garantizar la regularidad
de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, esto es, a los principios de
constitucionalidad y/o legalidad, resolviendo los diversos conflictos o
controversias electorales y corrigiendo eventuales errores o infracciones a la
normativa correspondiente. La finalidad esencial de los sistemas de justicia
electoral ha sido la protección auténtica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser
elegido para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a
los participantes (partidos políticos e, incluso, funcionarios electorales, así como,
según el caso en los distintos regímenes electorales, ciudadanos y candidatos) a efectos
de impedir que pueda violarse la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la
constitucionalidad y/o legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad,
transparencia y, en general, justicia de los comicios. Diccionario Electoral IIDH-
Capel, IIJ-UNAM, TEPJF, IFE, pp. 752 y 753, México, 2003.
158 Fermín Pérez Montes

4Tratadistas como el doctor Héctor Fix, identifican el inicio del proceso de


judicialización de la política en México, a partir de la reforma de 1977, cuando se
atribuye a la Suprema Corte de Justicia la resolución del llamado “recurso de
reclamación”. Fix-Zamudio, Héctor. “Justicia Constitucional y Judicialización
de la Política”, en Sistemas de Justicia Electoral: Evaluación y Perspectivas. Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, et al. México, 1999, p. 36.
5 Vale la pena aclarar que en este apartado se analizará solamente lo relativo al
ejercicio de los derechos político-electorales del ciudadano de manera general, sin
el abordaje de la tutela de los derechos políticos al interior de las organizaciones
partidistas, en su vinculación directa con el derecho de asociación y afiliación de
los ciudadanos a los institutos políticos, en tanto que esta vertiente, por su especial
relevancia en el contexto del sistema nacional de partidos políticos, es analizada
en otra publicación de esta serie editorial, específicamente orientada a explorar el
fenómeno de la formación del Derecho de los Partidos Políticos en México por la
vía de la actuación de las autoridades electorales jurisdiccionales y administrativas.
6 Para Rosario Espinal, (Diccionario Electoral, Centro de Asesoría y Promoción
Electoral, Capel, México, 2003, p. 1220) citando a su vez a O´Donnell y Schmitter,
en Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions, habría tres signos
distintivos de los procesos de transición a la democracia, entendidos como “el
intervalo entre un régimen político y otro”: en primer lugar, cuando los regímenes
autoritarios empiezan a modificar sus propias reglas del juego y otorgan mayores
garantías de los derechos políticos individuales y colectivos; segundo, el hecho de
que en el curso del proceso transicional las reglas del juego se encuentran en
constante cambio y fluidez, y tercero, una intensa lucha entre los actores políticos
por redefinir reglas del juego que les beneficien en lo inmediato y en el futuro.
7 Por disposición del artículo 99, párrafo sexto, de la Constitución General de la
República, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene competencia
para fijar criterios de jurisprudencia obligatorios en materia electoral, remitiendo a la
ley secundaria el desarrollo de los mecanismos orientados a ese fin. De su parte, en l os
artículos 232 al 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se regulan
la formación, interrupción y obligatoriedad de los mencionados criterios de
jurisprudencia electoral.
8 Hay que recordar que no es sino hasta la reforma constitucional de agosto de
1996, cuando se modifica la fracción II del artículo 105, para, en primer lugar, permitir
el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad respecto de normas electorales de
la federación o los estados (esa prohibición se mantiene de manera expresa en el caso
de las controversias constitucionales); y en segundo, para incorporar a los partidos
políticos nacionales como sujetos legitimados para interponer, por conducto de sus
dirigencias nacionales, las acciones de inconstitucionalidad en esta materia.
9 También en el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
debe acotarse que la principal etapa de producción de tesis y jurisprudencias en los
temas que nos ocupan en este ensayo, se refieren a la conocida como Tercera época;
es decir, la que corresponde al actual TEPJF, a partir de la reforma de 1996, en que se
le incorpora el Poder Judicial de la Federación con su actual estructura y se crea la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Integración de los órganos de elección popular 159

10 Decreto por el que se reforman los artículos 5°, 35, fracción III; 36, fracción I;
41; 54; 60; y 73, fracción VII, base 3ª y se derogan los artículos transitorios Diecisiete,
Dieciocho y Diecinueve, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1990 (el
artículo Diecisiete Transitorio, fue nuevamente adicionado a la Constitución por
el Decreto publicado en el DOF el 28 de enero de 1992, por virtud de la reforma en
materia de iglesias y cultos religiosos).
11 La moderna concepción y protección de los derechos políticos en nuestro
país, ya no se inscribe sólo en el ámbito constitucional mexicano, sino que abarca
el orden internacional, en función de diversos instrumentos, convenios o acuerdos
de los que México es parte, como son: a) El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, suscrito en Nueva York, el 19 de diciembre de 1966, ratificado
por nuestro país el 24 de marzo de 1981; b) La Convención Americana sobre
Derechos Humanos, adoptada en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de
1969 y ratificada por nuestro país el 24 de marzo de 1981; c) La Convención sobre
los Derechos Políticos de la Mujer, adoptada en Nueva York, el 31 de marzo de
1953 y ratificada por nuestro país el 23 de marzo de 1981; d) La Convención
Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos de la Mujer, adoptada
en Bogotá, Colombia, el 2 de mayo de 1948 y ratificada por nuestro país el 24 de
marzo de 1981.
12 Tesis P. CXXVI/95, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
época, t. II, diciembre de 1995, p. 237.
13 Recordemos que las acciones de inconstitucionalidad sólo proceden contra
actos legislativos que constituyan “normas de carácter general” que contradigan a
la Constitución.
14 Según el artículo 133 constitucional, la propia Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella, y todos los tratados que estén de
acuerdo con la misma, y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.
15 En el caso que nos ocupa, el ordenamiento combatido como inconstitucional,
fue la expedición de la Ley del Servicio Profesional Electoral del Estado de Nuevo
León por parte del Congreso de esa entidad.
16 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
SUP-JDC- 037/99. —Herminio Quiñónez Osorio y otro. —10 de febrero de 2000.
—Unanimidad de votos. —Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez. —
Secretario: Juan Carlos Silva Adaya. Revista Justicia Electoral 2003, Tercera Época,
suplemento 6, pp. 116 y 117, Sala Superior, tesis S3EL 041/2002.
17 El artículo Noveno Transitorio del Decreto de reformas constitucionales
publicado el 22 de agosto de 1996 en el Diario Oficial de la Federación establecía
textualmente que: “El requisito a que se refiere el párrafo segundo de la fracción I
de la base segunda, del apartado C del artículo 122, que prohíbe acceder a Jefe de
Gobierno si se hubiere desempeñado tal cargo con cualquier carácter, debe
entenderse aplicable a todo ciudadano que haya sido titular de dicho órgano,
aunque lo haya desempeñado bajo distinta denominación”.
160 Fermín Pérez Montes

18Artículo 145. El juez de Distrito examinará, ante todo, el escrito de demanda;


y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de
plano, sin suspender el acto reclamado.
19 Artículo 173. El juicio de amparo es improcedente... XVIII.- En los demás
casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley.
20 En las elecciones mencionadas se eligió por primera vez al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal con base en el Decreto de reformas de agosto de 1996, en cuyo
artículo séptimo transitorio se dispuso que el Jefe de Gobierno electo en 1997,
ejercería un mandato trianual, por esa única vez, hasta el 4 de diciembre de 2000.
21 Como resulta evidente, los largos plazos dentro del procedimiento del
juicio de garantías, hacen que en la práctica, además de las complejidades inherentes
al proceso, sea mucho más expedito y accesible el nuevo Juicio para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano.
22 Amparo en revisión 1334/98. Manuel Camacho Solís. 9 de septiembre de
1999. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez
Camacho. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada el 9 de septiembre de
1999, aprobó, con el número LXIII/1999, la tesis aislada de referencia; y determinó
que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial.
23 Amparo en revisión 1334/98. Manuel Camacho Solís. 9 de septiembre de
1999. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez
Camacho. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada el nueve de septiembre
en curso, aprobó, con el número LXI/1999, la tesis aislada que antecede; y determinó
que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial.
24 Artículo 46.- La pena de prisión produce la suspensión de los derechos
políticos y los de tutela, curatela, ser apoderado, defensor, albacea, perito,
depositario o interventor judicial, síndico o interventor en quiebras, árbitro,
arbitrador o representante de ausentes. La suspensión comenzará desde que
cause ejecutoria la sentencia respectiva y durará todo el timpo de la condena.
25 Tesis I.9o.P. J/1. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI,
noviembre de 2002, p. 1101.
26 Revista Justicia Electoral 2000, Tercera Época, suplemento 3, pp. 42 y 43, Sala
Superior, tesis S3EL 003/99.
27 Tesis XLV/2000. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, p. 72.
28 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 17-19, Sala Superior, tesis
S3ELJ 58/2002.
29 El párrafo 3 del artículo 135 del Cofipe señala textualmente, que los
documentos, datos e informes que los ciudadanos proporcionen al Registro Federal
de Electores, en cumplimiento de las obligaciones que les impone la Constitución
y este Código, serán estrictamente confidenciales y no podrán comunicarse o
darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en que
el Instituto Federal Electoral fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas
por este Código en materia electoral y por la Ley General de Población en lo
referente al Registro Nacional Ciudadano o por mandato del juez competente.
30 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 27-28, Sala Superior, tesis
S3ELJ 29/2002.
Integración de los órganos de elección popular 161

31 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 40 y 41, Sala Superior, tesis
S3ELJ 36/2002.
32 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, p. 25, Sala Superior, tesis S3ELJ.
61/2002.
33 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, p.p. 19 y 20, Sala Superior, tesis
S3ELJ 24/2002.
34 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 23 y 24, Sala Superior, tesis
S3ELJ 60/2002.
35 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 22 y 23, Sala Superior, tesis
S3ELJ 59/2002.
36 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 21 y 22, Sala Superior, tesis
S3ELJ 25/2002.
37 Sala Superior, S3ELJ 27/2002. Nota: Esta tesis se publica nuevamente por
aclaración del texto derivado de la resolución pronunciada en el SUP-JDC-572/
2003, del 29 de septiembre de 2003.
38 Artículo 36. Son derechos de los partidos políticos nacionales; inciso d)
Postular candidatos en las elecciones federales en los términos de este Código.
39 Artículo 175, párrafo 1. Corresponde exclusivamente a los partidos políticos
nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.
40 Revista Justicia Electoral 2003, Tercera Época, suplemento 6, pp. 94 y 95, Sala
Superior, tesis S3EL 048/2002.
41Revista Justicia Electoral 2003, Tercera Época, suplemento 6, pp. 92 y 93, Sala
Superior, tesis S3EL 081/2002.
42 Existen argumentaciones muy atendibles sobre la eficacia real de gobiernos
surgidos de candidaturas independientes, especialmente a la vista de diversas
experiencias nacionales e internacionales sobre la funcionalidad y viabilidad de
los gobiernos encabezados por candidatos sin partido, surgidos de movimientos
populares o coaliciones de fuerzas políticas alrededor de personajes carismáticos,
que una vez en el gobierno no logran conservar las alianzas políticas previas, o
bien no cuentan con las mayorías parlamentarias suficientes para asegurar la
gobernabilidad y la eficacia de su gestión pública.
43 Revista Justicia Electoral 2003, Tercera Época, suplemento 6, pp. 91 y 92, Sala
Superior, tesis S3EL 015/2002.
44 Revista Justicia Electoral 2004, suplemento 7, pp. 5 y 6, Sala Superior, tesis
S3ELJ 07/2003.
45 Revista Justicia Electoral 2003, Tercera Época, suplemento 6, pp. 207 y 208, Sala
Superior, tesis S3EL 151/2002.
46 Como antes se reseñó, también la Sala Superior del TEPJF se pronunció en
esta materia al resolver diversos juicios para la protección de los derechos político-
electorales de los ciudadanos, principalmente enderezados por militantes del
Partido Verde Ecologista de México en contra de autoridades del Instituto Federal
Electoral que les habían denegado el acceso a información sobre el PVEM, de lo
que derivó la ya comentada tesis S3ELJ 58/2002. DERECHO A LA INFORMACIÓN
EN MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL. ALCANCES JURÍDICOS DE LA
PRERROGATIVA DE LOS CIUDADANOS PARA CONOCER DATOS QUE OBREN
162 Fermín Pérez Montes

EN LOS REGISTROS PÚBLICOS RELATIVOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS. Revista


Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 17-19.
47 Revista Justicia Electoral 2004, suplemento 7, pp. 18-20, Sala Superior, tesis
S3ELJ 03/2003.
48 Por la reforma constitucional de abril de 1990, en la fracción I del artículo 36,
relativo a las obligaciones del ciudadano, se sustituyó la expresión “padrones
electorales”, por las de “Registro Nacional de Ciudadanos” y se adicionó un
segundo párrafo a dicha fracción, estableciendo que “La organización y el
funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición
del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público,
y por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los
términos que establezca la ley”.
49 Cabe hacer mención que, a raíz de la reforma electoral de 1993, se estableció,
en el artículo 151, párrafo 6, del Cofipe, un recurso de apelación a favor de los
ciudadanos en contra de las resoluciones del IFE que declarasen improcedente la
solicitud de expedición de la credencial para votar, de rectificación de datos en el
padrón o listas nominales de electores, o la falta de respuesta en tiempo. Conforme
a dicho recurso, en el proceso electoral federal de 1993-1994, se interpusieron un
total de 80,023 recursos de apelación por parte de ciudadanos, de los cuales se
derivó la resolución del TEPJF para que los ciudadanos que obtuvieran resolución
favorable a su demanda y que aún no contasen con su credencial, pudieran votar
en las elecciones del 21 de agosto de 1994 sólo mostrando copia de la resolución
correspondiente a su recurso de apelación. Hoy, ese medio de impugnación se ha
subsumido en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano en la LGSMIME.
50 Revista Justicia Electoral 2000, Tercera Época, suplemento 3, p. 29, Sala Superior,
tesis S3EL 002/99.
51 Revista Justicia Electoral 2000, Tercera Época, suplemento 3, pp. 57 y 58, Sala
Superior, tesis S3EL 034/99.
52 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 9 y 10, Sala Superior, tesis
S3ELJ 19/2002.
53 Revista Justicia Electoral 2004, suplemento 7, pp. 26 y 27, Sala Superior, tesis
S3ELJ 22/2003.
54 Revista Justicia Electoral 2004, suplemento 7, pp. 11 y 12, Sala Superior, tesis
S3ELJ 13/2003.
55 Revista Justicia Electoral 2002, Tercera Época, suplemento 5, pp. 51 y 52, Sala
Superior, tesis S3EL 093/2001.
56 Revista Justicia Electoral 2004, suplemento 7, pp. 12-14, Sala Superior, tesis
S3ELJ 05/2003.
57 Revista Justicia Electoral 2000, Tercera Época, suplemento 3, pp. 37 y 38, Sala
Superior, tesis S3EL 016/99.
58 Para Dieter Nohlen, por Sistema Electoral, se entiende el modo según el cual el
elector manifiesta a través del voto el partido o el candidato de su preferencia y según
el cual esos votos se convierten en escaños. Los sistemas electorales regulan ese proceso
mediante el establecimiento de las circunscripciones (districting), de la forma de
Integración de los órganos de elección popular 163

candidatura, del modo de votación y del método de la conversión de los votos en


escaños. Nohlen, Dieter. Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos Políticos ,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral,
Fundación Friedrich Naumann, México, 1999.
59 Artículo 116, fracción II.- El número de representantes en las legislaturas de
los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no
podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400
mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no
llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a
esta última cifra.
Los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el
período inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en
ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de suplentes.
Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los
principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos
que señalen sus leyes.
60 Artículo 122, párrafo tercero. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal
se integrará con el número de diputados electos según los principios de mayoría
relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas
en una circunscripción plurinominal, en los términos que señalen esta Constitución
y el Estatuto de Gobierno.
61 Párrafo Sexto: La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión
y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:
... C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
BASE PRIMERA.- Respecto a la Asamblea Legislativa: I. Los Diputados a la Asamblea
Legislativa serán elegidos cada tres años por voto universal, libre, directo y secreto
en los términos que disponga la Ley, la cual deberá tomar en cuenta, para la
organización de las elecciones, la expedición de constancias y los medios de
impugnación en la materia, lo dispuesto en los artículos 41, 60 y 99 de esta
Constitución; II. Los requisitos para ser diputado a la Asamblea no podrán ser
menores a los que se exigen para ser diputado federal. Serán aplicables a la Asamblea
Legislativa y a sus miembros en lo que sean compatibles, las disposiciones contenidas
en los artículos 51, 59, 61, 62, 64 y 77, fracción IV, de esta Constitución; III. Al partido
político que obtenga por sí mismo el mayor número de constancias de mayoría y
por lo menos el treinta por ciento de la votación en el Distrito Federal, le será
asignado el número de diputados de representación proporcional suficiente para
alcanzar la mayoría absoluta de la Asamblea.
62 Tesis P./J. 69/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época,
Tomo VIII, noviembre de 1998, p. 189.
63 Tesis P./J. 70/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.
Tomo VIII, noviembre de 1998, p. 191.
64 Tesis: P./J. 71/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época.
Tomo VIII, noviembre de 1998, p. 190.
164 Fermín Pérez Montes

65 Tesis: P./J. 72/98. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época.


Tomo VIII, noviembre de 1998, p. 192.
66 Tesis: P./J. 73/98. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época,
Tomo VIII, noviembre de 1998, p. 193.
67 Tesis: P./J. 75/98. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII,
diciembre de 2003, p. 532.
68 La posible contradicción de tesis fue planteada por el entonces Magistrado
Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, don José Luis de la Peza Muñoz Cano. En el juicio de revisión
constitucional SUP/JRC/209/99.
69 Para el cabal entendimiento del caso que nos ocupa, véase el ensayo publicado
por el hoy Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Ramón
Cossío, bajo el título “El indebido monopolio constitucional-electoral de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, Revista Este País, núm. 139, octubre 2002, pp. 35-39.
México.
70 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio
de 2002, p. 82, tesis por contradicción P./J. 23/2002 de rubro.
71 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio
de 2002, p. 5, tesis por contradicción P./J. 24/2002 de rubro.
72 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio
de 2002, p. 81, tesis por contradicción P./J. 25/2002 de rubro.
73 Tesis por contradicción P./J. 26/2002. Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio de 2002, p. 83.
74 Tesis P./J. 77/2003. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XVIII,
diciembre de 2003, p. 533.
75 Tesis P./J. 76/2003. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII,
diciembre de 2003, p. 535.
76 Tesis: P./J. 74/2003. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII,
diciembre de 2003, p. 535.
77 Tesis: P./J. 73/2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII,
mayo de 2001, p. 625.
78 Tesis: P./J. 55/99. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X,
agosto de 1999, p. 554.
CAPÍTULO III

El proceso electoral.
Las fuentes alternas del derecho
electoral en el proceso
El proceso electoral.
Las fuentes alternas del derecho
electoral en el proceso

Rodolfo DUARTE RIVAS

SUMARIO : I. Introducción; II. Control judicial y jurisprudencia;


III. La interpretación como control de la legalidad y como
fuente de derecho; IV. La acción de inconstitucionalidad;
V. La jurisprudencia electoral; VI. Principio de legalidad en
materia electoral; VII. Consideraciones finales.

I. Introducción

El acto paradigmático de una elección es el depósito del


voto, en el día y durante el horario prefijado, que hace el
ciudadano en la urna. Pero este momento culminante supone
un espacio temporal a través del cual se van cumpliendo re-
quisitos y condicionantes, integrando así el ensamblaje de
una estructura que será soporte de una organización encar-
gada de las diversas operaciones y la secuencia de actos que
hacen posible, a la postre, la decisión del votante; la designa-
ción y formación de una jerarquía de funcionarios responsa-
bles de las diversas diligencias, así como la erección de un
sistema contencioso que garantice, en su caso, la autentici-
dad del voto a través del resarcimiento del derecho violado.

167
168 Rodolfo Duarte Rivas

El proceso electoral constituye una secuencia de formali-


dades, de diligencias y actos que se ejecutan a través de un
itinerario cuyo objeto es la elección de representantes o go-
bernantes. Es el medio o la vía legal a través de la cual se hace
posible la representación popular en un régimen democrático.
El proceso electoral describe una tendencia histórica y una
exigencia democrática. La adopción de la forma proceso en la
actividad electoral, según Walter Antillón,1 potencializa el con-
tenido democrático de ésta y constituye, una vez consolida-
da dicha forma, un factor de reforzamiento de la conciencia
democrática de los ciudadanos.
No todos los analistas y tratadistas poseen un enfoque
del proceso electoral en forma dinámica y se fijan más bien
en su dimensión estructural y orgánica; ello no permite
considerar las derivaciones de una actividad estatal en mo-
vimiento, sujeta a términos y a plazos, a períodos, tiem-
pos e intervalos. En este tránsito, en el que la operación
electoral va cumpliendo etapas y volviéndolas definitivas,
hasta llegar a un punto de llegada, su cumplimiento cons-
tituye la medida de la legitimidad de una elección. Se sigue
una regla pues, con lo que, entonces, se consuma satisfac-
toriamente un resultado.
Nuestro Código Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales (Cofipe) contiene la siguiente definición en su
artículo 173: “El proceso electoral es el conjunto de actos
ordenados por la Constitución y este Código, realizados por
las autoridades electorales, los partidos políticos nacionales
y los ciudadanos que tienen por objeto la renovación perió-
dica de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo
de la Unión”. Como se observa, la norma convierte en acto-
res de los procesos electorales tanto a los poderes públicos
y a los partidos políticos, como a los ciudadanos. Todos ellos
convergen en los diversos actos necesarios para instaurar la
El proceso electoral 169

infraestructura necesaria y su adecuada funcionalidad para


que sea posible el ejercicio del sufragio.
Las diversas instancias que participan, cumplen con un
principio fundamental: organizar las elecciones es una fun-
ción estatal por excelencia. Las transformaciones que se
dieron en México en los últimos años restaron al Poder
Ejecutivo el elevado papel protagónico que tenía en el pro-
ceso electoral y, en cambio, se dio a los poderes Legislativo
y Judicial un rol más decisorio. Los partidos políticos, por su
parte, fueron adquiriendo un peso basado en la libertad y
en la equidad electorales, a través de reglas y de su propia
dinámica como animadores de la vida política y a ello con-
tribuyó su capacidad de controlar la postulación de las can-
didaturas. Los función de los ciudadanos, como sabemos,
es la de integrar la base de la pirámide electoral, que son
las mesas receptoras del voto, las cuales se encargan de
recibir de manera individualizada el voto de los ciudadanos el
día de la jornada electoral, de realizar su escrutinio y cómpu-
to, y se responsabilizan de hacerlos llegar a los órganos in-
termedios que tienen a su cargo su recopilación y cómputo
agregado.
De esta participación colectiva y del cumplimiento de
los procedimientos establecidos resulta la legitimidad de las
elecciones, la sincerité electoral, según la peculiar expre-
sión francesa.
La intervención de las autoridades, partidos políticos y
ciudadanos se realiza en las diversas fases del proceso elec-
toral, cada uno con apoyo en sus atribuciones y cumplien-
do las obligaciones conferidas. Se supone que un buen
sistema electoral tiene la fórmula y los medios para que en
el desarrollo de sus etapas, el proceso se apegue a la lega-
lidad o, de otra manera, por hacer los ajustes para restau-
rar las violaciones en que se incurre.
170 Rodolfo Duarte Rivas

Ningún país posee un sistema electoral ajeno a patolo-


gías ni tampoco uno que pueda considerarse paradigmático.
En el nuestro fueron muchas las reformas que debieron
emprenderse hasta llegar a un grado en que pudo calificarse
de genuino y auténtico, aunque se le siguen señalando im-
perfecciones. Si observamos lo que acontece en otras lati-
tudes, tuvieron que pasar dos elecciones presidenciales en
Estados Unidos para que la comunidad internacional advir-
tiera las grandes deficiencias que su sistema arropa en su
seno, no sólo por sus defectos institucionales y estructura-
les, sino, también, por el grado de inmoralidad con que se
realiza el trasiego del voto. Muchos países del norte de
Europa están inconformes con la forma como eligen go-
bernantes, pero los poderes fácticos no están interesados
en una renovación que pueda afectar sus intereses.
En el artículo 174 del Cofipe se establece: “El proceso
electoral ordinario se inicia en el mes de octubre del año
previo al de la elección y concluye con el dictamen y decla-
ración de validez de la elección de Presidente de los Esta-
dos Unidos Mexicanos”.
Siguiendo la aportación italiana para el procedimiento
administrativo, según Walter Antillón, se distinguen tres eta-
pas del proceso electoral:
1. La etapa preparatoria se inicia con la convocatoria
que hace el Tribunal Supremo de Elecciones para la celebra-
ción de los comicios y comprende dos fases: La inscripción de
los partidos y candidatos, y la campaña política.3
La campaña política, al decir del autor, es la fase más
importante del proceso electoral, pues sirve para brindar a los
ciudadanos la oportunidad de conocer a los candidatos,
los programas de sus partidos y sus perspectivas futuras. El
momento de la campaña electoral debe ser el punto más
alto de la dialéctica del proceso electoral y uno de los rasgos
El proceso electoral 171

que caracterizan mejor a éste como proceso. En conse-


cuencia, es el momento en que los órganos estatales adscri-
tos al proceso deben hacer el mayor esfuerzo por garantizar
a todos los candidatos una presencia equivalente en la pa-
lestra electoral, con igualdad de recursos propagandísticos y
un acceso paritario a los medios de comunicación.4
2. En la etapa constitutiva tienen lugar, sigue diciendo el
autor referido, las etapas decisivas del proceso electoral, a
saber:
a) La manifestación del cuerpo electoral que es el su-
fragio, y
b) La cuantificación y valoración de dicha voluntad por el
Tribunal Supremo de Elecciones, para traducirla en re-
sultados concretos, contenidos en una declaración
formal.
La secuencia procesal de la etapa constitutiva incluye
tres fases: votación, escrutinio y declaración del resultado.
3. La etapa integrativa de eficacia. Es la expresión de la
voluntad del cuerpo electoral por medio de los votos, fenó-
meno fundamental de todas las elecciones que, según
Antillón, no se produce mientras no exista un acto sucesivo
de publicidad idóneo para comunicar al público los resulta-
dos conseguidos. Llegados a este punto, el proceso electo-
ral alcanza el objetivo asignado a la función electoral por el
ordenamiento jurídico: la renovación periódica del manda-
to conferido a los titulares de los órganos del Estado.

II. Control judicial y jurisprudencia

Por lo que hace a nuestro país, la materia electoral hasta


épocas recientes no estuvo sujeta a ningún tipo de control
jurisdiccional. Varias razones lo explican, la primera de ellas
obedecía a una constante que se dio en la vida jurídica de la
172 Rodolfo Duarte Rivas

Nación —la esencia de la polémica Vallarta-Iglesias— en la que


predominó la tesis sobre los inconvenientes de mezclar a los
tribunales con la política: las cuestiones electorales no esta-
ban sujetas a revisión jurisdiccional, y que se mantuvo hasta
hace pocos años; la segunda, vinculada con la primera, con
la vigencia de un antiquísimo principio que dominó el desa-
rrollo de los parlamentos en que, para afirmar su suprema-
cía, no podía ni la Corona —luego el Ejecutivo— ni la
magistratura, juzgar los actos parlamentarios, entre ellos el
de la validez o legalidad de la elección de sus miembros;
eran solo sus pares, integrantes de los propios parlamentos,
los que podían valorar y resolver sobre las dudas que exis-
tieran en dichas elecciones. Por eso la judicialización de la
materia electoral constituye una disciplina joven.
De ello deriva el no sometimiento de las cuestiones elec-
torales al juicio de garantías —pese a su carácter protector de
derechos individuales y colectivos— y que se mantiene hasta
la fecha; el amparo mantuvo la improcedencia cuando los
actos reclamados fueran las elecciones, pese los insistentes
criterios de los juristas, que vieron en la autocalificación un
serio impedimento para la autenticidad de la representación
de las Cámaras de Diputados y Senadores y congresos loca-
les, sin que existiera ni vía ni autoridad que resolviera sobre
irregularidades y violaciones en los procesos electorales. Afor-
tunadamente, a partir de 1979, se fueron introduciendo di-
versos mecanismos constitucionales para que la jurisdicción
del Estado interviniera en la solución de las controversias en
torno a los comicios y se redujeran las facultades omnímodas
de los colegios de las Cámaras y, luego de una serie de refor-
mas que parecían interminables, se creó una jurisdicción es-
pecializada, a base de un tribunal electoral de nivel constitucional
y una ley específica para dirimir las impugnaciones y los recur-
sos. Cada vez se ha avanzado más en esta vía, de manera
El proceso electoral 173

que, salvo temas excepcionales, no existe acto de la autori-


dad electoral o relativo a temas electorales que no pueda ser
recurrido ante las diversas instancias del tribunal.

III. La interpretación como control de la legalidad


y como fuente de derecho

Respecto del papel que ha arraigado la interpretación judi-


cial, es interesante recoger lo que dice Christopher Wolfe, res-
pecto de la interpretación constitucional en los Estados Unidos
de América:
“La tesis de este libro (La transformación de la inter-
pretación judicial) es que se ha producido un cambio gra-
dual, pero de enorme importancia, en el carácter del control
judicial. Lo que un día fue un poder eminentemente judi-
cial, esencialmente distinto del poder legislativo, se ha
convertido en una variante del poder legislativo. En ver-
dad, no sería exagerado afirmar que la aparición del dere-
cho constitucional hecho por el juez ha sido la característica
más llamativa de nuestros tribunales federales desde fina-
les del siglo pasado”.5
El desarrollo de la interpretación judicial como método
para producir derecho no legislado es producto de la activi-
dad del juzgador ante problemas y normas concretos, con
el fin de dar solución a los problemas que la legislación formal
genera ante una norma oscura, ambigua, imprecisa o cuyo
contenido no alcanza a explicar los supuestos que pretende
regular. Siendo el derecho electoral una materia de amplios
alcances técnicos y de particularidades propias de la discipli-
na, se requerirá del especialista que extraiga el significado de
la norma.
Las aportaciones no legislativas a la formación del dere-
cho electoral en México parten de tres fuentes: la jurisdic-
174 Rodolfo Duarte Rivas

cional, que se deriva de las resoluciones de la Suprema


Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de
inconstitucionalidad en la materia y de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; la otra
se nutre de las decisiones que se plasman en los reglamen-
tos, criterios y acuerdos del Instituto Federal Electoral.

IV. La acción de inconstitucionalidad

La reforma a la Constitución General de la República


publicada en 1996, además de contener disposiciones de
mayores alcances, establece que la Suprema Corte de Jus-
ticia conocerá, en los términos que señale la ley reglamen-
taria, de los asuntos siguientes:
I. ...
II. De la acciones de inconstitucionalidad, que tengan
por objeto plantear la posible contradicción entre una nor-
ma de carácter general y la propia Constitución.
“Las referidas reformas tuvieron la trascendencia, se-
gún algunos tratadistas, de convertir a la Suprema Corte
de Justicia en un verdadero tribunal constitucional, al am-
pliar las atribuciones constitucionales de dicho órgano al
abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes
de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las legislatu-
ras locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal o, en su caso, el Procurador General de la Repúbli-
ca, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitu-
cionalidad de las leyes, previéndose que las resoluciones
puedan anular con efectos generales, la norma declarada
inconstitucional. ”6
La reforma vino a otorgar fuerza constitucional y política
a nuestro máximo tribunal, pues somete a su jurisdicción
El proceso electoral 175

toda clase de ordenamiento jurídico que se expida en nues-


tro país. Los sujetos procesales facultados para su interpo-
sición son las minorías políticas en las Cámaras Federal y
estatales, así como las dirigencias de los partidos políticos.
Con esto se vino a superar el tabú que existió a lo largo de
nuestra historia, que evitaba someter a los órganos judicia-
les los asuntos de carácter político.
Posteriormente, mediante las reformas constitucionales
publicadas el 22 de agosto de 1996, que modificaron los
alcances de la acción de inconstitucionalidad, nuestro siste-
ma protector de la constitucionalidad vino a adquirir una nue-
va dimensión, ya que la reforma de 1994 no comprendió,
dentro de la competencia de la Suprema Corte de Justicia
conocer de la constitucionalidad de la ley electoral. Por ello,
se adicionó el inciso f) a la fracción II, de tal manera que se
legitima a los partidos políticos y los dirigentes de los partidos
políticos, para promover la acción de inconstitucionalidad úni-
camente cuando se trate de leyes en materia electoral, en
estos términos:
f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto
Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacio-
nales, en contra de las leyes electorales federales o loca-
les; y los partidos políticos con registro estatal, a través
de sus dirigencias, exclusivamente contra leyes electora-
les expedidas por el órgano legislativo del Estado que les
otorgó el registro.
La única vía para plantear la no conformidad de las le-
yes electorales a la Constitución es la prevista en este
artículo.
Las leyes electorales y locales deberán promulgarse y
publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el
proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante
el mismo no podrá haber modificaciones legales sustantivas.
176 Rodolfo Duarte Rivas

Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia solo


podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas,
siempre que sean votadas a favor por una mayoría de
cuando menos ocho votos.
La más destacable de las innovaciones de la acción de
inconstitucionalidad es que sus sentencias tienen efectos
generales, erga omnes, en virtud que un fallo favorable a la
inconstitucionalidad invalida una ley federal o estatal o un
tratado internacional. Con ello se dio un vuelco parcial a la
“fórmula Otero”, que rigió más de siglo y medio en nuestra
vida jurídica y que impuso la relatividad de las sentencias del
juicio de amparo. Declarada procedente y fundada la acción
de inconstitucionalidad, su efecto respecto de las leyes elec-
torales es erga omnes. Para que pueda darse este supuesto
es necesario cumplir con el requisito de que la sentencia en el
Pleno cuente con una mayoría calificada, es decir que, por lo
menos, voten a favor de ella ocho de los ministros presen-
tes; de lo contrario, de no reunirse los ocho votos, el fallo no
tendrá la fuerza para declarar inválida la norma impugnada.
Considerando el texto constitucional y la Ley Reglamen-
taria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,
las resoluciones de las acciones de inconstitucionalidad de-
ben cumplir los siguientes supuestos:
a) Los efectos de la resolución general no podrán ser
retroactivos, con excepción de la materia penal;
b) La anulación de una norma legislativa conlleva la pri-
vación de los efectos de las normas inferiores que se
funden en aquélla, es decir, las resoluciones deberán
extenderse a todas aquellas normas cuya validez de-
penda de la propia norma invalidada, además que la
declaración de invalidez de las sentencias no tendrán
efectos retroactivos, salvo, como ya se indicó, en ma-
teria penal;
El proceso electoral 177

c) Cuando se declare la invalidez de la sentencia, el Pre-


sidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ordenará, además, su inserción en el Diario Oficial de
la Federación y en el órgano oficial en que la norma se
hubiera publicado;
d) Cuando la acción de inconstitucionalidad se interpon-
ga contra una ley electoral, el ministro instructor po-
drá solicitar opinión a la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación;
e) Hasta antes de dictarse sentencia, el ministro instruc-
tor podrá solicitar a las partes, o quien juzgue conve-
niente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten
convenientes para la mejor solución del asunto;
f) La única vía para plantear la no conformidad de las
leyes electorales a la Constitución es la acción de
inconstitucionalidad, es decir, la reforma sigue mante-
niendo la improcedencia del amparo contra la materia
electoral, y
g) En la acción de inconstitucionalidad rige la suplencia
de la queja, que consiste en las atribuciones que se
confieren al juez constitucional para que resuelva con
base en las pruebas que acrediten la existencia del
acto reclamado y su inconstitucionalidad.
De las acciones de inconstitucionalidad de las que ha
conocido la Suprema Corte de Justicia encontramos las si-
guientes referidas a la facultad de la división del territorio
por los órganos de los estados en distritos electorales al
interpretar su propia legislación:
La acción de inconstitucionalidad 3/98, establece que
sólo el Consejo Electoral del Estado de Zacatecas tiene fa-
cultades para revisar, aprobar y expedir el decreto que aprue-
be la distritación electoral y no puede ser modificado por la
Legislatura Estatal.
178 Rodolfo Duarte Rivas

Según lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad


12/99, relativa a la legislación electoral del Estado de
Campeche, el órgano electoral agrupa en forma integral y
directa las funciones electorales, razón por la cual la Legis-
latura del Estado no tiene facultades para llevar a cabo la
distritación.
La división geográfica en distritos en Veracruz es facul-
tad del Congreso, con base en los estudios que realice el
órgano electoral local. (Referencia que se hace en la Acción
de Inconstitucionalidad 31/200).

V. La jurisprudencia electoral

La justificación histórica de la calificación de las eleccio-


nes por las propias Cámaras estaba fundada en el dominio
del principio de autocalificación, conforme al cual la decisión
única e inatacable correspondía a los propios órganos legis-
lativos, a los cuales les competía verificar la regularidad y la
elegibilidad de diputados y senadores, sin la intervención de
ningún otro órgano; la calificación de la elección de Presi-
dente de la República era facultad de la Cámara de Diputa-
dos, que supuestamente encarnaba la representación
popular.
Son órganos con competencia para establecer jurispru-
dencia electoral los que a continuación se enuncian:
a) El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en tanto tiene a su cargo resolver la contradicción de
tesis que sean emitidas por las Salas del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación y las Salas o
el propio Pleno, de acuerdo con los artículos 99 cons-
titucional, y 10, fracción VII, 236 y 237 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
El proceso electoral 179

b) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación


es fuente creadora de jurisprudencia en términos del
artículo 99 de la Constitución General de la República,
precepto que, además, define su organización, atribu-
ción y funciones,7 y le otorga el rango de máxima
autoridad en la materia y órgano especializado del Po-
der Judicial de la Federación.
El Tribunal funciona con una Sala Superior así como
con salas regionales con facultades, ambas, para emi-
tir jurisprudencia. La Sala Superior se integrará por
siete magistrados y durarán en su encargo diez años
improrrogables. El Presidente del Tribunal será electo,
por cuatro años, por la Sala Superior de entre sus
miembros. Las Salas del Tribunal se integran cada una
por tres magistrados electorales y su sede será la ciu-
dad designada como cabecera de cada una de las
cinco circunscripciones electorales.
La organización del Tribunal, la competencia de las
salas, los procedimientos para la resolución de los asun-
tos, así como los mecanismos para fijar criterios de
jurisprudencia obligatorios en la materia, aparecen con-
tenidos en los artículos 99, 100 y 101 de la Constitu-
ción General de la República y la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación.
De manera paulatina, como ya se dijo, la calificación
de las elecciones, a partir de la Reforma Política en
1977, que introdujo el recurso de reclamación ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se fue mati-
zando, hasta crear una jurisdicción autónoma, luego
de la creación en 1989 del Tribunal Federal Electoral.
La llamada heterocalificación evolucionó mediante su-
cesivas reformas, no sin antes derogar la facultad que
al respecto tenían las Cámaras del Congreso a través
180 Rodolfo Duarte Rivas

de los colegios electorales; convertido en Tribunal Elec-


toral, encuadrado en el Poder Judicial de la Federa-
ción, dicho órgano se transformó en la máxima autoridad
electoral y las resoluciones de su Sala Superior adqui-
rieron el carácter de definitivas e inatacables, salvo
los casos de inconstitucionalidades, que seguirían siendo
facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia.
La facultad de dictar jurisprudencia, conferida al
Tribunal Electoral desde la reforma constitucional de
1989, se ha venido perfeccionando y ha sido de enor-
me utilidad para el desarrollo del derecho electoral.
Sus fallos son relevantes para la comprensión de
una normatividad que en ocasiones ha tenido difi-
cultades en su aplicación, interpretación o integra-
ción, en ocasiones por causas intrínsecas a la norma,
otras, por las características del caso concreto que
se ventila.
c) Cuentan, también, con facultades para emitir disposi-
ciones legales con carácter general y obligatorio, como
reglamentos, acuerdos y criterios, aquellas autorida-
des pertenecientes a la esfera electoral o con inci-
dencia sobre la materia electoral.

1. Noción

En términos generales, la doctrina considera a la juris-


prudencia como fuente del derecho; la Suprema Corte de
Justicia le ha conferido ese carácter partiendo del supuesto
que ella emerge de la fuente viva que implica el análisis
reiterado de las disposiciones legales vigentes, en función
de su aplicación, a los casos concretos analizados, y preci-
samente por considerársele como fuente de derecho, di-
mana su obligatoriedad.8
El proceso electoral 181

El derecho electoral es materia de reciente cuño en nues-


tro país. A pesar haber contado históricamente con ordena-
mientos jurídicos destinados a regular la verificación de
nuestros procesos electorales, sólo en las tres últimas dé-
cadas surgió el interés por desarrollar de manera sistemáti-
ca y metódica una disciplina que permitiera contar con las
normas adecuadas para la nueva democracia política que
se estaba gestando, el nacimiento y la formación de un sis-
tema de partidos, los términos de la nueva competencia,
así como un contencioso que dirimiera los conflictos. Por
otra parte, el estudio comparativo de otras democracias
ayudó a forjar un conjunto de normas que fue sistemati-
zándose por iniciativa de los últimos gobiernos y de los par-
tidos políticos urgidos de contar con procesos viables. De
los órganos constitucionales surgidos de las diversas refor-
mas electorales afloraron y tuvieron concreción propuestas
convertidas en iniciativas con ese objetivo. Contribuyeron,
también, la academia y los analistas, así como los medios
de comunicación.

2. Obligatoriedad

La jurisprudencia electoral constituye una fuente formal


cuando por mandato legal, es imperativa para el intérprete
por razón de la autoridad de la que proviene. En nuestro
país, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
es, por disposición del artículo 99 de nuestra Constitución
Política, máxima autoridad jurisdiccional en la materia elec-
toral, con facultades para establecer jurisprudencia en los
términos que lo refiere el artículo 232 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, sujetándose a lo siguiente:
I. Cuando la Sala Superior, en tres sentencias no inte-
rrumpidas por otra en contrario, sostenga el mismo
182 Rodolfo Duarte Rivas

criterio de aplicación, interpretación o integración de


una norma;
II. Cuando las Salas Regionales, en cinco sentencias no
interrumpidas por otra en contrario, sostengan el mis-
mo criterio de aplicación, interpretación, integración de
una norma superior y que la Sala Superior lo ratifique, y
III. Cuando la Sala Superior resuelva en contradicción de
criterios sostenidos en dos o más Salas Regionales o
entre éstas y la propia Sala Superior.
La misma Ley Orgánica establece, en todos los supues-
tos, para que el criterio de jurisprudencia resulte obligatorio,
se requiere de la declaración formal de la Sala Superior, hecho
lo cual se notificará la jurisprudencia a las Salas Regionales, al
Instituto Federal Electoral y, en su caso, a las autoridades
electorales, federales y locales, y las publicará en el órgano de
difusión del Tribunal.
Además, el artículo 233 del citado ordenamiento sostiene
que la jurisprudencia del tribunal electoral será obligatoria en
todos los casos para las Salas y el Instituto Federal Electoral;
asimismo, lo será obligatoria para las autoridades locales elec-
torales, cuando se declare jurisprudencia en asuntos relativos
a derechos político -electorales de los ciudadanos o en aque-
llos en que se hayan impugnado actos o resoluciones de esas
autoridades, en los términos previstos por la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes respecti-
vas, y el artículo 234, por su parte, establece que la jurispru-
dencia del referido Tribunal se interrumpirá y dejará de tener
carácter obligatorio, siempre y cuando haya un pronuncia-
miento en contrario por mayoría de cinco votos de los miem-
bros de la Sala Superior; en la resolución respectiva se
expresarán las razones en que se funde el cambio de criterio,
el cual constituirá jurisprudencia. Finalmente, el artículo 235
asevera que la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte
El proceso electoral 183

de Justicia de la Nación será obligatoria para el Tribunal Elec-


toral, cuando se refiera a la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Política y en los casos en que
resulte exactamente aplicable.
Para el caso de contradicción de tesis, el artículo 99 de la
Constitución Federal sostiene:
“Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una
tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolu-
ción o sobre la interpretación de un precepto de esta
Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con
una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia, cualquiera de los ministros, las Salas o las
partes, podrán denunciar la contradicción en los términos
que señale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis
debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este
supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos.”
Al reglamentar el precepto constitucional aludido, el ar-
tículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Fede-
ración, dispuso:
“De conformidad con lo previsto por el párrafo quinto del
artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y la fracción VIII del artículo 10 de esta ley,
cuando en forma directa o al resolver en contradicción de
criterios una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis
sobre la inconstitucionalidad de un acto o resolución o sobre
la interpretación de un precepto de la propia Constitución, y
dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por
las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cual-
quiera de los ministros, de las Salas o las partes, podrán
denunciar la contradicción para que el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia, en un plazo no mayor a tres días, decida
en definitiva cuál es la tesis que debe prevalecer.”
184 Rodolfo Duarte Rivas

Con el propósito de regular con más detalle la materia,


fue expedido el Acuerdo del Pleno publicado en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 24 de septiembre de 1997, a través
del cual se dan a conocer las reglas para la elaboración, en-
vío y publicación de las tesis relevantes y de jurisprudencia
que emitan las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación. En el artículo 2º del mencionado Acuerdo
se dispone que en la elaboración de tesis debe observarse lo
siguiente:
I. La tesis relevante es la expresión por escrito, en for-
ma abstracta, de un criterio jurídico establecido al apli-
car, interpretar o integrar una norma al caso concreto
y se compone de rubro y texto;
II. La tesis de jurisprudencia por reiteración se integra
con las tesis relevantes que contienen el mismo crite-
rio de aplicación, interpretación o integración de una
norma y han sido sostenidas en forma no interrumpida
por otra en contrario en el número de sentencias que
corresponda según la Sala del Tribunal Electoral, de
conformidad, y
III. La tesis de jurisprudencia por unificación se integra
con el criterio adoptado al resolver una contradicción
de tesis.

3. Trascendencia

Respecto de la importancia cuantitativa de la jurispruden-


cia electoral, Felipe González Roura dice que su caudal, en
comparación de otras ramas jurídicas, es reducido y ello se
debe a que el derecho electoral no tiene en México la antigüe-
dad de esas disciplinas. Por ello, dice, los litigios electorales
son inferiores en número a las que se generan en el ámbito de
aquéllas otras divisiones del derecho. Asimismo, las repetidas
El proceso electoral 185

interrupciones de la vida institucional producidas en el siglo XX


en muchos países latinoamericanos por hechos de fuerza,
con sus a menudo prolongados períodos de parálisis electo-
ral, así como las reiteradas modificaciones de leyes y siste-
mas electorales y las numerosas reestructuraciones de los
organismos encargados de aplicarlas, obstaculizaron, por re-
gla general, hasta principios de la década de los ochenta, la
continuidad en la elaboración y en la consolidación de una
jurisprudencia electoral y constituyen otro factor que contri-
buyó al escaso volumen relativo de los precedentes electora-
les en Iberoamérica. Por iguales razones, los organismos
específicos encargados de interpretar y aplicar el derecho elec-
toral y generadores primarios de la jurisprudencia electoral
son de creación reciente (en su mayoría, bien entrado el siglo
XX), lo que explica también la característica señalada.
En nuestro país, dado que hasta hace pocos años las elec-
ciones no eran “judiciables”, carecimos por muchos años de
criterios interpretativos sobre la materia. El maestro José Luis
de la Peza sostenía que, hasta épocas recientes, la adopción
de una concreta normatividad electoral correspondía a cues-
tiones o decisiones casi puramente políticas, sujetas, por tan-
to, al principio de mayorías; de esa manera, la juridificación de
esa materia se tradujo en el mero principio de legalidad ordina-
ria, puesto que la mayoría establecía su sistema electoral en
cuanto a la determinación de sus contenidos. Hoy en día, la
paulatina constitucionalización de los tópicos electorales ha su-
puesto una fuerza expansiva del principio de constitucionalidad
en este campo para el legislador ordinario, ya que queda obli-
gado a respetar los principios consagrados por la ley funda-
mental al momento de expresar su voluntad y crear derecho,
dentro del proceso político a través de la cual la sociedad se
autodirige, por lo que la interpretación que los órganos legisla-
tivos hacen del texto constitucional, así como la que efectúan
186 Rodolfo Duarte Rivas

los órganos encargados de revisar dicho contenido es, funda-


mentalmente, una interpretación de límites, en donde la trans-
gresión a éstos puede ser sancionada no sólo políticamente
por el electorado, sino también jurídicamente, con la invalida-
ción de las normas electorales producidas o con la invalidación
de los actos que se fundamenten en las mismas.9
“Como toda norma secundaria, según De la Peza, aclara
el sentido de la norma primaria, el intérprete que tiene que
aplicar ésta, judicial o jurisdiccionalmente, opera planteán-
dose la legitimidad y validez de la norma subcons-
titucional que hace a la norma primaria subconstitucional,
no tratando de averiguar su sentido como examinando a su
luz las hipotéticas normas subconstitucionales posibles para
ver cuál de entre ellas es la que más se ajusta a la norma
primaria, o bien, revisando, si el contenido legislado cumple
con el parámetro establecido en la norma fundamental.”
En suma, la constitucionalidad y la legalidad brindan un
carácter legitimador en el moderno Estado constitucional
democrático, por ello, en tratándose de la interpretación de
derechos fundamentales, la misma debe estar encaminada
a hacer más efectivo su ejercicio y a brindar soluciones jus-
tas y razonables en los casos de colisión de derechos políti-
co-electorales entre sí o con cualquier otro derecho de rango
constitucional.

4. La jurisprudencia y el proceso electoral

El propósito de este trabajo es la jurisprudencia dictada


sobre el tema específico del proceso electoral. Se trata de
valorar el grado de cómo por la vía de la jurisdicción electoral
ha existido un enriquecimiento al derecho electoral en su par-
te relativa y cómo la acción del legislador ha sido completada
por el juez. Con esta finalidad se agrupan las tesis jurispru-
El proceso electoral 187

denciales emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de


la Federación respecto de las diversas fases de dicho proce-
so. Sin embargo, queremos abordar primariamente el tema
de principio de legalidad que ha sido materia de la jurispruden-
cia electoral, en términos estrictos no guarda pertenencia con
el proceso electoral propiamente dicho; pero, por su influen-
cia genérica haremos referencia al mismo.

VI. Principio de legalidad en materia electoral

La legalidad electoral es uno de los principios que guían la


función estatal de llevar a cabo la organización de las elec-
ciones y a ella debe apegarse invariablemente el Instituto
Federal Electoral en el ejercicio de sus funciones. La legisla-
ción de la materia, el Cofipe y la Ley del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral, contienen toda una
serie de disposiciones para hacer que prevalezca el referido
principio, sancionando con la nulidad de los actos realizados
contrariando la ley e imponiendo sanciones para ello a los
participantes en los procesos; el Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federación es el garante jurisdiccional de
la legalidad. La jurisprudencia del TEPJF ha reiterado la vi-
gencia del principio referido en la tesis que lleva como rubro:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL, cuyo texto sostiene
que al aprobarse los artículos 41, fracción IV; 99, párrafo
cuarto; 105, fracción II y 116, fracción IV, incisos b) y d),
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como en términos de los artículos 186 y 189 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 3o. de la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, quedó establecido un sistema integral de
justicia en materia electoral cuya trascendencia radica en
que por primera vez en el orden jurídico mexicano se prevén
188 Rodolfo Duarte Rivas

los mecanismos para que todas las leyes, actos y resolucio-


nes electorales se sujeten invariablemente a lo previsto en la
Constitución federal y, en su caso, las disposiciones legales apli-
cables, tanto para proteger los derechos político-electorales
de los ciudadanos mexicanos como para efectuar la revi-
sión de la constitucionalidad o, en su caso, legalidad de los
actos y resoluciones definitivos de las autoridades electo-
rales federales y locales.10
El principio de legalidad consigna, así mismo, el derecho
de los partidos para la salvaguarda de sus derechos a tra-
vés de un sistema de medios de impugnación que se dirimen
a través de los propios órganos electorales y el Tribunal
Electoral. Dicha legitimación de los partidos políticos, para
impugnar válidamente los actos que afecten su esfera jurí-
dica, está reconocida conforme al criterio que estableció la
Sala Superior en la tesis relevante PARTIDOS POLÍTICOS.
INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LOS ACTOS DE LA ETA-
PA DE PREPARACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL.11 Por una
parte, dice el texto de la jurisprudencia citada, porque di-
chas personas morales no solo actúan como titulares de
su acervo jurídico propio, sino como entidades de interés
público con el objeto de preservar las prerrogativas de la
ciudadanía, de manera que las acciones que deduzcan no
son puramente individuales, sino que gozan, en buena me-
dida, de las características reconocidas a las llamadas ac-
ciones de interés público o colectivas, dentro de las cuales
se suelen ubicar las acciones de clase o de grupo que exis-
ten en otros países y que se comienzan a dar en México, o
las dirigidas a tutelar los derechos difusos de las comunida-
des indeterminadas o amorfas, acciones que se ejercen a
favor de todos los integrantes de cierto grupo, clase o so-
ciedad, que tienen en común cierta situación jurídica o
estatus, sobre el que recaen los actos impugnados.
El proceso electoral 189

Sobre el mismo tema, el reconocimiento de los derechos


de los partidos para intervenir durante la etapa preparato-
ria de los comicios en defensa de sus derechos ha quedado
sentado que la misma debe hacerse a través del medio idó-
neo de impugnación. Así lo resolvió la Sala Superior del IFE en
el criterio jurisprudencial RECURSO DE INCONFORMIDAD. NO
ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE LA
ETAPA DE PREPARACIÓN DE LA ELECCIÓN.12 De esta mane-
ra, el criterio sustentado determina que por la vía del recurso
de inconformidad sólo es posible combatir :
a) Los resultados consignados en las actas de cómputo
distrital de la elección presidencial, por nulidad de la
votación recibida en una casilla;
b) La declaratoria de validez de la elección de diputados
por el principio de mayoría relativa y, por consecuen-
cia, el otorgamiento de la respectiva constancia de
mayoría o de validez, por las causas de nulidad esta-
blecidas en la ley;
c) La declaración de validez de la elección de senadores
y, por consecuencia, el otorgamiento de las respecti-
vas constancias de mayoría o de validez o de asigna-
ción de primera minoría, por las causas de nulidad
consignadas en el Código, y
d) Los cómputos distritales de la elección presidencial y
de diputados de mayoría relativa, los cómputos de en-
tidad federativa de la elección de senadores y los cóm-
putos de circunscripción plurinominal, por error
aritmético.
En acatamiento del principio de legalidad, todos los actos
que configuran el procedimiento electoral deben estar presi-
didos por el derecho de audiencia, para salvaguardar las ga-
rantías de quienes puedan ser afectados por la autoridad
electoral en ejercicio de sus funciones administrativas. Así lo
190 Rodolfo Duarte Rivas

ha resuelto la jurisprudencia del Tribunal Electoral del Poder


Judicial de la Federación:
AUDIENCIA. ELEMENTOS QUE CONFIGURAN TAL GARAN-
TÍA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVISTO
EN EL ARTÍCULO 49-A, PÁRRAFO 2, DEL CÓDIGO FEDERAL
DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.1 3
Forma parte del principio de legalidad electoral la
fundamentación y motivación de los actos de la autoridad
electoral cuando éstos son expedidos en ejercicio de la fa-
cultad reglamentaria que le es reconocida, tal como lo de-
termina la jurisprudencia electoral del propio TEPJF, de acuerdo
con el siguiente criterio:
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACUERDOS
DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE SE EMITEN EN
EJERCICIO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA.
Esta tesis precisa que la fundamentación y la motivación
de los acuerdos expedidos por el Instituto Federal Electoral,
en ejercicio de su facultad reglamentaria, es entendible que no
se exprese en términos similares que las de otros actos de
autoridad. De ahí que para que un reglamento se considere
fundado basta que la facultad reglamentaria de la autoridad
que lo expide se encuentre prevista en la ley. Por otra parte, la
motivación se cumple, cuando el reglamento emitido sobre
la base de esa facultad reglamentaria, se refiere a relaciones
sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.14
En términos de la jurisprudencia genérica dictada por el
TEPJF, las autoridades encargadas de la designación de los
órganos administrativos o jurisdiccionales de carácter local,
tienen el carácter de autoridad responsable y, por tanto, es-
tán sujetas a los principios que guían la función electoral. Tal
es el caso de la designación de consejeros electorales o de
magistrados de los tribunales electorales de los Estados en
que el nombramiento suele provenir a propuesta del Ejecuti-
El proceso electoral 191

vo del Estado y ser convalidados o ratificados por los Congre-


sos Locales. Así lo ha llegado a establecer la jurisprudencia del
propio TEPJF, de la manera siguiente:
AUTORIDAD RESPONSABLE. TIENE TAL CARÁCTER AQUÉ-
LLA QUE EN EJERCICIO DE UNA ATRIBUCIÓN PREVISTA EN
LA LEY, DESIGNA A LOS INTEGRANTES DE UN ÓRGANO
ELECTORAL LOCAL, DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO O JU-
RISDICCIONAL.
Tanto la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federa-
ción como la doctrina, reconocen que los poderes públicos
realizan actos que pueden ser considerados desde el punto
de vista formal y material. El primero —el formal— atiende a
la naturaleza propia del órgano que emite el acto; en tanto
que el segundo —el material— a la naturaleza intrínseca del
propio acto, a efecto de considerarlo administrativo, legisla-
tivo o jurisdiccional. Por tales razones, el nombramiento de
los integrantes de un órgano competente para organizar o
calificar los comicios en una determinada entidad federativa,
constituye un acto materialmente administrativo electoral,
a través del cual se ejerce una atribución prevista en una
ley, por lo que, con independencia de la naturaleza del órga-
no emisor de tal acto, exclusivamente respecto de éste,
debe ser considerado como autoridad responsable para efec-
tos del juicio de revisión constitucional electoral y, como
consecuencia, ese acto es susceptible de ser objeto de co-
nocimiento de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federación.15
Un principio toral que anima al derecho electoral es la
validez de los actos públicos celebrados, que derivan de
una interpretación sistemática y funcional de diversos pre-
ceptos constitucionales y legales, conforme a la cual rige
la presunción de que los actos de autoridad, en este caso la
electoral, fueron válidamente celebrados y así deben man-
192 Rodolfo Duarte Rivas

tenerse, salvo que jurídicamente se demuestre que los mis-


mos están afectos por una causa de nulidad debidamente
comprobada. La tesis de jurisprudencia que recoge este prin-
cipio exige que la nulidad de una casilla o determinado cóm-
puto, sólo puede actualizarse cuando se hayan acreditado
plenamente los extremos o supuestos de alguna causal
prevista taxativamente y siempre y cuando los vicios sean
determinantes para el resultado de la votación o elección;
además, la nulidad no debe extenderse más allá de la vota-
ción o elección en que se actualice la causal, de manera que
se dañen derechos de ciudadanos que emitieron su voto
válidamente, por irregularidades menores cometidas por un
órgano no especializado conformado por individuos elegidos
al azar. Se pretende como dice la jurisprudencia que lo útil
no debe ser viciado por lo inútil. El rubro de la jurisprudencia
dice: PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PÚBLI-
COS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA
DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN,
CÓMPUTO O ELECCIÓN. Esta temática, como se ha dicho,
tiene una enorme trascendencia, dado que es aplicable a la
generalidad de la materia electoral y no sólo a la parte pro-
cesal, por lo que su repercusión debe analizarse respecto de
la totalidad del entorno que le resulta aplicable:
La misma importancia reviste un giro que ha tomado el
derecho electoral a través de la jurisprudencia, en cuanto
reconoce la acción de los partidos políticos para deducir
acciones “tuitivas” (que guarda, ampara y defiende: Dic-
cionario de la Real Academia Española) cuando se afecten
intereses difusos con motivo de actos cometidos durante
la etapa preparatoria del proceso electoral y se lesionen
derechos colectivos y que sin embargo no se confieran ac-
ciones personales y directas a sus integrantes para comba-
tir tales actos, siempre y cuando la ley dé las bases generales
El proceso electoral 193

indispensables para su ejercicio, y no contenga normas o


principios que obstaculicen su interposición. La legislación
electoral federal mexicana sólo exige que los actores ten-
gan un interés jurídico, como se advierte, por ejemplo, en
el artículo 40, apartado 1, inciso b), de la primera ley cita-
da, en cuanto establece el derecho de un partido político
para pedir al Consejo General del IFE que se investiguen las
actividades de otros partidos o agrupaciones políticas cuando
incumplan sus obligaciones de manera grave o sistemática,
pero no se requiere que este interés derive de un derecho
subjetivo o que el promovente resienta un perjuicio perso-
nal y directo en su acervo puramente individual. Sin embar-
go, esta disposición requiere de un despliegue que dé
sustento pleno a la doctrina de defensa de derechos difu-
sos. Dicha jurisprudencia aparece referida a los actos de
autoridad ejercitados en la etapa preparatoria del proceso
electoral, aunque por extensión puede referirse a toda la
duración del mismo y se enuncia con el rubro: PARTIDOS
POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES
TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE
PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES.16

1. Vecindad y residencia

Los precedentes que existen sobre esta materia abor-


dan diversos tópicos, todos ellos tendientes a reafirmar la
intención del legislador, en tanto constituyen importantes re-
quisitos de elegibilidad. La base constitucional está contenida
en los artículos 54, fracción I; 55, 56, 58 y 82 de nuestra
Carta Magna, de acuerdo con los cuales se garantiza el de-
recho de todo individuo a residir dentro del territorio nacio-
nal, concediendo al ciudadano mexicano la prerrogativa para
ubicarse libremente dentro de este supuesto de elegibilidad
194 Rodolfo Duarte Rivas

como más le convenga, poder residir donde desee gobernar


o poder gobernar donde desee residir. 17
El Acuerdo núm. CG/177/99, del Consejo General del IFE,
publicado en el DOF de 7 de enero de 2000, dispone que al
registrar a los candidatos podrá presentarse copia simple de
su acta de nacimiento y de su credencial para votar con foto-
grafía, para cumplir con el precepto que se comenta, hacien-
do dicha credencial las veces de constancia de residencia,
salvo cuando el domicilio del candidato no corresponda con
el asentado en este documento, en cuyo caso se deberá
presentar la correspondiente constancia de residencia ex-
pedida por la autoridad competente.18
Con anterioridad, la Sala Regional Durango del Trife ha-
bía sostenido la tesis relevante VECINDAD Y TIEMPO DE
RESIDENCIA. LA CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRA-
FÍA NO ES PRUEBA SUFICIENTE PARA ACREDITAR LA. Tal
como aparecía resuelto en el expediente SD-RIN-118/94 y
acumulados, interpuestos por el PRD el 21 de septiembre
de 1994, que señala que: La credencial para votar con fo-
tografía no resulta eficaz por sí misma para tener por cierta
la vecindad, ni el tiempo de residencia que como requisitos
de elegibilidad exige el artículo 55, fracción III, de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ello debe
probarse con otros medios que produzcan convicción.19
Aplicable al tema de la elegibilidad, dado que se trata de un
requisito para ser diputado o senador exigible al momento de
registrarse como candidato, opera la tesis relevante de la Sala
Superior del TEPJF cuyo rubro expresa: INELEGIBILIDAD. El
EVENTUAL ROBO O EXTRAVÍO DE LA CREDENCIAL PARA VO-
TAR CON FOTOGRAFÍA DE UN CANDIDATO REGISTRADO NO
PRODUCE.20
En materia de vecindad, la Sala Superior del TEPJF emitió
la tesis relevante DIPUTADOS “SER VECINO DEL ESTADO EN
El proceso electoral 195

QUE SE HAGA LA ELECCIÓN CON RESIDENCIA EFECTIVA DE


MÁS DE SEIS MESES ANTERIORES A LA FECHA DE ELLA”
INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE ELEGIBILIDAD, recaída
sobre el expediente SI-REC-001/94 y acumulados, interpues-
to por el Partido Revolucionario Institucional, resuelto el 19
de octubre que considera: La vecindad como requisito para
ser diputado federal fue establecida en la Constitución de
1917, el igual que en la de 1857, como la calidad que obtie-
ne una persona por el hecho de residir en un lugar durante
un tiempo determinado, de modo que cuando el artículo 55,
fracción III, de la Constitución exige ser vecino del Estado
con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la
elección, significa que el ciudadano aspirante a la diputación
debió vivir en la entidad correspondiente, de manera cons-
tante, real y no aparente, durante el tiempo referido.
Respecto de este mismo tema se trae a colación la
tesis relevante que emitió la Sala Regional Durango del TEPJF,
que agrega un matiz a los anteriores criterios, VECINDAD Y
RESIDENCIA. ELEMENTOS QUE DEBEN ACREDITARSE PARA
TENER POR CUMPLIDOS LOS REQUISITOS DE ELEGIBILI-
DAD: La vecindad y la residencia no se prueban sólo con la
existencia de domicilio, ya que también se deben acreditar
el tiempo y la efectividad de las mismas, toda vez que el
concepto de vecindad implica elementos de fijeza y perma-
nencia que consisten en mantener casa, familia e intereses
en una comunidad social determinada. Es decir, para esti-
mar que se han acreditado jurídicamente los requisitos de
vecindad y residencia exigidos por la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, no basta con tener
inmuebles en propiedad en un lugar específico, sino habitarlos
de manera ininterrumpida y permanente.
En el juicio de revisión constitucional SUP-JRC-029/97
y otros, promovido por el Partido Acción Nacional, con fe-
196 Rodolfo Duarte Rivas

cha 4 de agosto de 1997, la Sala Superior estableció ju-


risprudencia con el rubro ELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS,
OPORTUNIDAD PARA SU ANÁLISIS E IMPUGNACIÓN, de ma-
nera que no obstante que un candidato hubiere obtenido el
registro, ello no significa que sea inamovible, pues si con
posterioridad se advierten irregularidades o falta de algún
requisito, existe la posibilidad de impugnar la elegibilidad ante
el órgano jurisdiccional electoral. Es criterio reiterado por la
Sala Superior del TEPJF, que el análisis de la elegibilidad de los
candidatos puede hacerse en dos momentos: el primero,
cuando se lleva a cabo el registro de los candidatos ante la
autoridad electoral; y la segunda en forma definitiva e inata-
cable, ante la autoridad jurisdiccional; ya que, al referirse la
elegibilidad a cuestiones referentes a la persona de los con-
tendientes a ocupar el cargo para los cuales fueron propues-
tos e incluso indispensables para el ejercicio del mismo, no
basta que al momento en que se realice el registro de una
candidatura para contender en un proceso electoral se haga
la calificación, sino que también resulta trascendente el exa-
men que de nueva cuenta realice la autoridad electoral al
momento de realizarse el cómputo final.
Sobre el mismo tema, la Sala Superior del TEPJF emitió
la tesis relevante, ELEGIBILIDAD. SU EXAMEN PUEDE HA-
CERSE EN EL MOMENTO EN QUE SE EFECTÚE EL CÓMPUTO
FINAL Y SE DECLARE LA VALIDEZ DE LA ELECCIÓN Y DE
GOBERNADOR (LEGISLACIÓN DE COLIMA).21

2. Integración e instalación de las casillas

Mediante Acuerdo del Consejo General del IFE número


CG/145/99, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 10 de diciembre de 1999, fue aprobada la estrategia de
capacitación electoral y otras disposiciones tendientes a
El proceso electoral 197

garantizar la oportuna instalación de las casillas con motivo


del proceso electoral 1999-2000.
Por su parte, en diverso Acuerdo número CG/126/2000
publicado en el DOF el 30 de junio de 2000, el Consejo
General del IFE se fijó el procedimiento de sustituciones
para cubrir vacantes en las mesas directivas de casilla que,
por causa justificada, cuenten con menos de cuatro funcio-
narios en su integración, durante el período del 24 al 30 de
junio del año 2000.
Las diversas condiciones que se enumeran en el artículo
215 para tener como causa justificada la instalación de una
casilla en un lugar distinto al señalado, han sido materia de
interpretación por la jurisprudencia. En la Segunda Época
la Sala Superior emitió la siguiente: INSTALAR LA CASILLA,
SIN CAUSA JUSTIFICADA, EN LUGAR DISTINTO AL SEÑA-
LADO POR EL CONSEJO DISTRITAL CORRESPONDIENTE.
ELEMENTOS PROBATORIOS QUE DEBEN TOMARSE EN
CUENTA PARA LOS EFECTOS DE LA CAUSA DE NULIDAD.22
Así se precisa: “Aún cuando no coincida la ubicación e in-
tegración de casillas con el domicilio asentado en las actas
de la jornada electoral, tal discrepancia no constituye prue-
ba plena para declarar la nulidad de la votación recibida en
casillas, con fundamento en lo dispuesto por el artículo
287, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales (artículo 75, párrafo I,
inciso a) de la LGSMIME), salvo que la publicación que con-
tiene dicho encarte se encuentre adminiculada con el acta
circunstanciada de la sesión del Consejo Distrital”.
Anteriormente, desde la Primera Época la Sala Supe-
rior del TRIBUNAL había emitido jurisprudencia sobre este
mismo tema: INSTALACIÓN DE LA CASILLA SIN CAUSA
JUSTIFICADA EN LUGAR DISTINTO DEL SEÑALADO POR LA
JUNTA (ACTUALMENTE CONSEJO) DISTRITAL CORRESPON-
198 Rodolfo Duarte Rivas

DIENTE. INTERPRETACIÓN PARA LOS EFECTOS DE LA CAU-


SA DE NULIDAD.
En posteriores criterios jurisprudenciales, el TEPJF ha
mantenido dicha posición en la que racionaliza y matiza la
obligación de instalar la casilla exactamente en el sitio prefi-
jado, bastando sólo que sea un sitio identificable para el
votante de la sección electoral correspondiente, INSTALA-
CIÓN DE CASILLA EN LUGAR DISTINTO. NO BASTA QUE LA
DESCRIPCIÓN EN EL ACTA NO COINCIDA CON LA DEL EN-
CARTE, PARA ACTUALIZAR LA CAUSA DE NULIDAD. El texto
define el concepto de lugar de ubicación de la casilla, “ha
sido criterio reiterado de este órgano jurisdiccional, con ex-
presiones gramaticales distintas, que su concepto no se
refiere rigurosa y necesariamente a un punto geográfico
preciso, que sólo se pueda localizar mediante trabajos téc-
nicos de ingeniería o cálculos matemáticos, o con los ele-
mentos de la nomenclatura de una población, sino que es
suficiente la referencia a un área más o menos localizable y
conocida en el ámbito social en que se encuentre, mediante
la mención de los elementos que puedan ser útiles para tal
objetivo, por lo que se pueden proporcionar diversos signos
externos del lugar, que sean suficientes para evitar confusio-
nes al electorado”.23
La no operabilidad en términos absolutos de la nulidad
con motivo de la instalación de las casillas, se reitera en los
términos del diverso criterio de la Sala Superior del TEPJF
en este sentido: INSTALAR LA CASILLA, SIN CAUSA JUSTIFI-
CADA, EN LUGAR DISTINTO AL SEÑALADO POR EL CONSEJO
DISTRITAL, CORRESPONDIENTE. ELEMENTOS PROBATORIOS
QUE DEBEN TOMARSE EN CUENTA PARA LOS EFECTOS DE
LA CAUSAL DE NULIDAD, al resolver el recurso de inconfor-
midad SC-I-RIN-233/94 y otros, interpuesto por el PRD y
resuelto el 5 de octubre de 1994, que en su parte relativa
El proceso electoral 199

expresa: Aún cuando no coincida el domicilio señalado en el


encarte que contiene la lista de la ubicación e integración de
casillas con el domicilio asentado en las actas de la jornada
electoral, tal discrepancia no constituye prueba plena para
declarar la nulidad de la votación recibida en casilla, con
fundamento en lo dispuesto por el artículo 287, párrafo 1,
inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales (artículo 75, párrafo 1, inciso a), de la
LGSMIME), salvo que la publicación que contenga dicho en-
carte se encuentre adminiculada con el acta circunstancia-
da de la sesión del Consejo Distrital en la que se hubiera la
ubicación definitiva de las casillas y que exista coincidencia
entre los domicilios respectivos.
La Sala Superior del TEPJF emitió el criterio de jurispru-
dencia, respecto de la impugnabilidad de la integración de
mesa directiva de las casillas, existe criterio con el rubro:
MESA DIRECTIVA DE CASILLA. EL PROCEDIMIENTO PARA
SU INTEGRACIÓN NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL RE-
CURSO DE INCONFORMIDAD,24 cuyo texto en su parte con-
ducente expresa: Cuando un partido político impugna a
través del recurso de inconformidad la integración de las
mesas directivas de casilla, en virtud de que en su concepto
alguno o algunos de los miembros no cumple con lo que
establece el artículo 120 del Código Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales, resulta inconcuso que el
partido político está impugnando fuera de tiempo y, por lo
tanto, su derecho ha precluido, pues si en su opinión las
personas seleccionadas no cubrían plenamente los requisi-
tos que establece el Código de la materia, debió impugnar
la designación en el momento procesal oportuno a través
del recurso de revisión y, eventualmente, el de apelación.
También se ha relativizado la obligación que deriva de
los preceptos legales aplicables que establecen el procedi-
200 Rodolfo Duarte Rivas

miento para la integración de las mesas directivas de casilla.


En caso de que los funcionarios que integran estos órganos
pudieran ser distintos a los seleccionados originalmente, se-
gún lo establecido por el TEPJF, no implica causa de nulidad
de acuerdo con el siguiente criterio jurisprudencial:
RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN POR PERSONAS U ORGA-
NISMOS DISTINTOS A LOS FACULTADOS POR EL CÓDIGO
FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELEC-
TORALES, LA ACTUACIÓN DE FUNCIONARIOS SUPLENTES
EN LAS MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA EN CARGOS DIS-
TINTOS PARA LOS QUE ORIGINALMENTE FUERON DESIG-
NADOS NO ACTUALIZA LA CAUSA DE NULIDAD RESPECTIVA
Y RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN POR PERSONAS U ORGA-
NISMOS DISTINTOS A LOS FACULTADOS POR EL CÓDIGO
FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELEC-
TORALES. CUANDO NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE NU-
LIDAD, al resolver los expedientes SC/I/RIN 106, 239 y
241, así como 100, 069, 095, 115, 183, 198, 205, 068,
098, 113, 182 y 206, promovidos por el Partido de la
Revolución Democrática y el Partido Acción Nacional con
fecha 29 de septiembre de 1994, como quedó expresado:
“Cuando una mesa directiva de casilla en ausencia de
funcionarios propietarios se integra por los suplentes aún
en cargos distintos para los que originalmente fueron de-
signados, ello no actualiza la causal de nulidad prevista
en el artículo 287, párrafo 1, inciso e) del Código Federal
de Procedimientos Electorales (artículo 75, párrafo 1, in-
ciso e) de la LGSMIME) toda vez que éstos últimos fueron
seleccionados mediante el procedimiento de la doble in-
saculación y capacitados por la autoridad electoral co-
rrespondiente, lo cual garantiza el cumplimiento de los
principios de certeza y legalidad durante el desarrollo de
la jornada electoral.”
El proceso electoral 201

Dicha tesis es aplicable aunque exista una notoria dis-


crepancia entre los nombres de las personas que aparecen
en la lista oficial de integración de casillas y los de las per-
sonas que actuaron durante la jornada, pero consta en el
acta de incidentes que los funcionarios faltantes fueron
sustituidos por ciudadanos que se encontraban en la casi-
lla para emitir su voto, debe entenderse, según la hora en
la que se haya instalado la casilla, que las sustituciones fueron
realizadas en los términos del artículo 213 del Cofipe, no se
actualiza, en consecuencia, la causal de nulidad prevista en el
artículo 287, párrafo 1, inciso e), del referido ordenamiento
legal (artículo 75, párrafo 1, inciso e) de la LGSMIME).25
La propia Sala Superior del TEPJF ha complementado el
alcance de esta tesis con una diversa, cuyo rubro expresa,
SUSTITUCIÓN DE FUNCIONARIOS EN CASILLAS, DEBE HA-
CERSE CON PERSONAS INSCRITAS EN LA LISTA NOMINAL,
al resolverse el recurso de reconsideración SUP-REC-011/
97 interpuesto por el PRI con fecha 16 de agosto de 1997.
Sobre el tema, la jurisprudencia ha emitido un criterio
específico respecto de los escrutadores, dada la función
que desempeñan en la contabilización de los votos,
ESCRUTADORES. SU AUSENCIA TOTAL DURANTE LA FASE
DE RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN, ES MOTIVO SUFICIENTE
PARA CONSIDERAR QUE LA MESA DIRECTIVA DE CASILLA
SE INTEGRÓ INDEBIDAMENTE.— Cuando de las constan-
cias que obran en autos se acredita fehacientemente que,
ante la ausencia de los dos escrutadores, el presidente de la
mesa directiva de casilla no designó a las personas que
fungirían en dichos cargos, en términos del artículo 213, pá-
rrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales, y que además, la mesa directiva
de casilla funcionó durante la fase de recepción de la vota-
ción con la mitad de los funcionarios que la debieron haber
202 Rodolfo Duarte Rivas

integrado, debe concluirse que lo anterior es razón sufi-


ciente para considerar que el referido organismo electoral
no se integró debidamente y, consecuentemente, se ac-
tualiza la causal de nulidad de votación recibida en casilla
prevista en el artículo 75, párrafo 1, inciso e), de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral. 26

3. Falta de rendición de protesta constitucional


por parte de los funcionarios de casilla

La obligación de los funcionarios de casilla de rendir la


protesta constitucional y que reitera el artículo 125 del Cofipe,
parte de considerar que los referidos funcionarios, durante el
desarrollo de sus atribuciones, tienen la calidad de agentes
del estado. Sin embargo, la falta de dicha protesta no trae
aparejada nulidad de ninguna especie, dado que se trata de
una omisión que se subsana por el hecho mismo del nom-
bramiento, así como por la asunción de las atribuciones
correspondientes, de esta manera aparece establecido el
criterio de la Sala Superior: PROTESTA CONSTITUCIONAL.
EFECTOS JURÍDICOS DE LA FALTA DE.27

4. Expulsión de representantes de los partidos

En la Tercera Época la Sala Superior del TEPJF emitió el


criterio jurisprudencial IMPEDIR EL ACCESO A LOS REPRE-
SENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS O EXPULSARLOS
SIN CAUSA JUSTIFICADA. CUANDO NO SE ACTUALIZA LA
CAUSAL DE NULIDAD.28 Dicho criterio, en cuanto permite
constatar que de la documentación respectiva que los re-
presentantes de los partidos firmaron desde la instalación de
la casilla hasta su clausura se puede desvirtuar la imputación
El proceso electoral 203

de una expulsión ilegal de los mismos, tal como se expresa


en los siguientes términos: Si del análisis integral de las cons-
tancias que obran en el expediente como son las copias cer-
tificadas del acta de jornada electoral y de las hojas de
incidentes, se desprende que el representante del partido
político recurrente firmó los apartados correspondientes des-
de que se instaló la casilla y hasta que se cerró la votación, y
que su rúbrica también figura en la parte relativa del acta de
escrutinio y cómputo, aún bajo protesta y sin expresar el
motivo de la misma, se debe concluir que no se actualiza la
causa de nulidad prevista en el artículo 287, párrafo 1, inciso
h) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-
torales (artículo 75, párrafo 1, inciso h) de la LGSMIME),
toda vez que a tal representante no se le impidió el acceso a
la casilla ni tampoco se le expulsó de ella.

5. Validez del escrito de protesta

El escrito de protesta no es propiamente un recurso de


carácter electoral, sino un medio preparatorio para esta-
blecer presuntas violaciones durante la jornada electoral; en
términos del artículo 51, párrafos 1 y 2, de la LGSMIME se
trata de un requisito de procedibilidad cuando se hagan valer
las presuntas violaciones para la interposición del juicio de
inconformidad a fin de solicitar la nulidad de una votación a
que se refiere el artículo 75 del referido ordenamiento.
En los términos del artículo 200, inciso d) del Cofipe, los
representantes de los partidos políticos en las casillas tienen
el derecho de presentar al término del escrutinio y cómputo
escritos de protesta. Sobre ello, la Sala Superior ha emitido
criterio jurisprudencial en diversos casos: ESCRITOS DE PRO-
TESTA. NO ES NECESARIO QUE SE LE IDENTIFIQUE CON TAL
DENOMINACIÓN PARA TENER POR CUMPLIDO EL REQUISI-
204 Rodolfo Duarte Rivas

TO DE PROCEDIBILIDAD DEL RECURSO DE INCONFORMI-


DAD.29 Al efecto, el criterio relativo expresa: las Salas del
Tribunal Federal Electoral deben considerar efectivamente
cumplido el requisito de procedibilidad establecido en dicho
precepto jurídico, ya que no obsta para lo anterior el hecho
de que el recurrente califique con otra denominación a sus
escritos o se abstenga de hacerlo, pues todo documento
debe ser estudiado en forma integral al contenido y la natu-
raleza del mismo.
Considerando el interés público ínsito en los principios de
legalidad y seguridad jurídica, la Sala Superior del TEPJF ha
establecido el criterio que, de existir violación en la jornada
electoral, ésta deberá declararse aunque los representantes
de los partidos no hubieran impugnado los incidentes ocurri-
dos durante la jornada; así quedó establecido en el criterio
jurisprudencial ACTAS, LA FIRMA SIN PROTESTA DE LOS RE-
PRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO IMPLICA
LA CONVALIDACIÓN DE VIOLACIONES LEGALES.30 A la letra
dice en su parte relativa: A pesar de que ninguno de los repre-
sentantes de los partidos políticos que actuaron en una casilla
firmen las actas electorales sin hacer protesta alguna, ello no
quiere decir que se convaliden las violaciones cometidas a la
normatividad electoral por el aparente consentimiento de los
representantes de los partidos políticos y el de los funciona-
rios actuantes en la casilla, así tales violaciones sean mínimas,
máxime cuando claramente se infringe alguna disposición del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
toda vez que se trata de normas de interés público.
El criterio se reitera en la Tercera Época por la Sala Su-
perior a través de la tesis relevante: CAUSALES DE NULI-
DAD DE LA VOTACIÓN. LA FALTA DE OPOSICIÓN DE LOS
REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO LAS
CONVALIDA (LEGISLACIÓN DE QUERÉTARO), proveniente
El proceso electoral 205

del juicio de revisión constitucional SUP-JRC-030/97, inter-


puesto por el PRI, con fecha 4 de agosto de 1997.
En estrecha relación con los criterios anteriores, en la Ter-
cera Época, la Sala Superior del TEPJF emitió la tesis de juris-
prudencia: ESCRITOS DE PROTESTA Y DE INCIDENTES,
CUANDO CARECEN DE VALOR PROBATORIO, procedente del
juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-001/96, in-
terpuesto por el PRI, de fecha 23 de septiembre de 1996, de
la que se extraen requisitos sustantivos para poder tener al
escrito de protesta como tal, el enunciar elementos probato-
rios que pueden generar convicción en el ánimo del juzgador
federal electoral, como a continuación se precisa: La presun-
ción que se pudiera derivar de los diversos escritos o de inci-
dentes presentados por un partido político, se desvanece
cuando en las pruebas documentales públicas consistentes
en las copias certificadas de las actas respectivas y de las
hojas de incidentes, no se desprende cuestión alguna que tenga
relación con lo consignado en aquellos escritos, máxime que
no se precisan las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
La Sala Superior, en su Tercera Época, redondea su enfo-
que con la tesis relevante: PROTESTA, ESCRITO DE. EL JUZ-
GADOR NO DEBE EXIGIRLO AL IMPUGNANTE SI YA OBRA EN
AUTOS. ESTÁ OBLIGADO A CONSIDERARLO CUANDO FORME
PARTE DE LAS CONSTANCIAS QUE INTEGRA UN EXPEDIENTE,
AÚN CUANDO NO SE OFREZCA COMO PRUEBA (LEGISLA-
CIÓN DE GUANAJUATO), derivada del juicio de revisión cons-
titucional electoral SUP-JRC-045/97, promovido por el PRD,
con fecha 5 de septiembre de 1997, en los términos siguien-
tes: El escrito de protesta no es un documento que deba ser
exhibido ante la autoridad jurisdiccional que conoce del recur-
so de revisión, pues constituyendo un requisito de procedibildad
para tal medio impugnativo en la legislación electoral del Esta-
do de Guanajuato, su presentación debe llevarse a cabo ante
206 Rodolfo Duarte Rivas

la mesa directiva de casilla al término del escrutinio y cómpu-


to, o ante el consejo municipal antes de la celebración del
cómputo respectivo. Por tanto, si dicho escrito fue exhibido
oportunamente ante las autoridades administrativas de méri-
to y obra en autos, no existe justificación legal alguna para
exigir que el promovente presente copia del mismo o de-
muestre su exhibición al interponer la revisión, ya que for-
mando parte de la instrumental de actuaciones, el juzgador
está obligado a considerarlo aún cuando no se ofrezca como
prueba. Magistrado Eloy Fuentes Cerda.
Y los criterios sobre el tema siguieron floreciendo, así en la
Tercera Época, la Sala Superior emitió la tesis relevante: PRO-
TESTA ESCRITO DE. ES INNECESARIO PARA DEMANDAR LA
NULIDAD DE UNA ELECCIÓN POR INELEGIBILIDAD DE UN CAN-
DIDATO (LEGISLACIÓN DE SONORA), derivada del juicio de
revisión constitucional electoral SUP-JRC-080/97, promovido
por el PAN y resuelto el 5 de septiembre de 1997, la cual
abunda acerca de la naturaleza del escrito de protesta, para
considerarlo como medio indiciario de prueba y como requisi-
to de procedibilidad del recurso de queja, a la luz de la legisla-
ción de Sonora, como a continuación se lee: El objeto
perseguido por la ley con el escrito de protesta lo define direc-
tamente la disposición en estudio, en el sentido de que es el
medio para establecer la existencia de presuntas violaciones
durante el día de la jornada electoral y requisito de procedibilidad
del recurso de queja. En el texto se observa que el escrito de
protesta se relaciona única y exclusivamente con los actos u
omisiones emanados de la jornada electoral, por lo que se
robustece con el texto del punto III de los requisitos que debe
tener el documento. De igual manera se advierte que, sin
mediar pausa alguna representada por algún signo de puntua-
ción, como podría ser una coma, un punto y coma, etcétera,
se agrega inmediatamente con la copulativa “y” que el escrito
El proceso electoral 207

de protesta es requisito de procedibilidad del recurso de que-


ja, lo que hace patente que la calidad de medio para estable-
cer la existencia de presuntas violaciones durante el día de la
jornada electoral, no se desvincula de la calidad de requisito
de procedibilidad que se le concede a este escrito.
Por obra de la jurisprudencia, la interposición del escrito
de protesta tiene un carácter obligatorio u optativo según
la legislación electoral que se interprete. Analizando el re-
curso de apelación en la legislación de Querétaro, la Sala
Superior arribó esta conclusión durante la Tercera Época, al
formular la tesis relevante: PROTESTA ESCRITO DE. NO ES
REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD Y SU PRESENTACIÓN ES
OPTATIVA (LEGISLACIÓN DE QUERÉTARO), proveniente de
los juicios de revisión constitucional SUP-JRC-030/97 y su
SUP-JRC-074/97, interpuesto por el PRI, y resueltos el 4
de agosto y 11 septiembre de 1994.
El siguiente criterio fue sostenido por la Sala Superior
del TEPJF, en su Segunda Época, en las siguientes tesis re-
levantes: ESCRITO DE PROTESTA. LA FIRMA DEL REPRESEN-
TANTE DEL PARTIDO POLÍTICO. ES REQUISITO ESENCIAL,
derivada de los recursos de inconformidad SC-I-RIN-218/94
y SC-I-RIN-164/94, interpuestos por el PRD, con fecha de
resolución del 14 y 21 de octubre de 1994, en el siguiente
tenor: Es de explorado derecho que la firma es la manifesta-
ción de la voluntad de quien suscribe un documento, por
tanto, su ausencia impide tener por requisito de procedi-
bilidad correspondiente, pues no hay forma de verificar la
existencia de la voluntad de presentar los escritos de pro-
testa respectivos por algún representante partidario debi-
damente legitimado como lo exige el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, en consecuen-
cia, los escritos de protesta que no se encuentren firmados
debe ser desestimados.
208 Rodolfo Duarte Rivas

Es claro que donde la legislación electoral establece la


obligatoriedad del escrito de protesta, el apelante no puede
subsanar la deficiencia que originalmente tuvieron los referi-
dos escritos de protesta presentados ante la autoridad res-
ponsable, pues resulta claro y evidente que si en los mismos
se omitió cubrir alguno de los requisitos antes de su presen-
tación ante el Consejo Distrital competente, precluyó el de-
recho del partido recurrente para satisfacerlos. Pretender que
el partido político impugnante subsane sus escritos de pro-
testa con posterioridad al momento procesal oportuno, iría
contra los principios de preclusión y consumación que rigen
los procesos jurisdiccionales, ESCRITO DE PROTESTA. EL
PARTIDO POLÍTICO RECURRENTE NO PUEDE SUBSANAR ANTE
EL TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL LA OMISIÓN EN EL CUM-
PLIMIENTO DE LOS REQUISITOS FORMALES DEL.
De igual manera, la jurisprudencia, con el afán de salva-
guardar el principio de conservación de los actos legalmente
válidos, le ha quitado rigidez a la aplicación de disposiciones
que guían el proceso electoral, de manera que las operacio-
nes electorales mantengan su validez y así, determinadas
omisiones no conduzcan necesariamente a la nulidad. Tene-
mos el caso de los siguientes criterios jurisprudenciales:
ACTAS ELECTORALES. LA FIRMA SIN PROTESTA DE LOS
REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO
CONVALIDA VIOLACIÓN LEGAL ALGUNA.— El hecho de que
los representantes de los partidos políticos ante las mesas
directivas de casilla firmen las actas electorales, sin formu-
lar protesta alguna, no se traduce en el consentimiento de
las irregularidades que se hubiesen cometido durante la jor-
nada electoral, en tanto que tratándose de una norma de
orden público, la estricta observancia de la misma, no pue-
de quedar al arbitrio de éstos.31
El proceso electoral 209

6. Omisiones en las actas durante la jornada


electoral

La intervención de un número sustancioso de ciudadanos


que son nombrados para desempeñar funciones electorales
durante el proceso electoral y sujetos a una capacitación que,
por la premura de la misma o por fallas en el aprendizaje del
funcionario correspondiente, además de la dinámica de la jor-
nada electoral y las condiciones donde se realizan las tareas
respectivas, ha llevado a establecer por la vía de la jurispru-
dencia cierta permisividad en la realización de las distintas ope-
raciones y, específicamente, en el llenado de las distintas actas.
Determinadas deficiencias que responden a los motivos
expresados no llevan necesariamente a sancionar con la nuli-
dad. Por ejemplo, la falta de la firma de un funcionario de
casilla no conduce, por sí sola, a la presunción de que el mis-
mo no estuvo presente durante el desarrollo de la contienda
electoral, ya que de acuerdo con las reglas de la lógica y las
máximas de la experiencia, existen un sinnúmero de causas
por las que el acta mencionada no pudo ser firmada, por
ejemplo un simple olvido, la negativa a firmarla o la falsa creen-
cia de ya había sido firmada, ante la multitud de papeles que
deben firmarse; entonces, la falta de firma no puede tener
como causa única y ordinaria, la de que el funcionario haya
estado ausente. En ocasiones contribuye a desvirtuar la pre-
tendida presunción, la circunstancia de que existan otras ac-
tas electorales inherentes a la propia casilla en las que sí consta
la firma del funcionario que omitió signar el acta de escrutinio
y cómputo en cuestión. Ello ha sido recogido en la tesis
S3ELJ01/2001 de la Sala Superior, contenida en la Revista
Justicia Electoral, suplemento 5, pp. 5-6.
Por otra parte, se ha considerado que el valor probatorio
del acta de escrutinio y cómputo disminuye en proporción a la
210 Rodolfo Duarte Rivas

importancia de los datos discordantes o faltantes, como com-


plemento de la tesis anterior, ha sido recogida, de igual mane-
ra en la tesis S3ELJ16/2002 de la Sala Superior, aparecida en
la Revista Justicia Electoral, suplemento 6, pp. 6-7. Según el
rubro respectivo, el ACTA DE ESCRUTINIO Y CÓMPUTO. SU
VALOR PROBATORIO DISMINUYE EN PROPORCIÓN A LA IM-
PORTANCIA DE LOS DATOS DISCORDANTES O FALTANTES,
cuyo texto expresa:
Cuando en contravención al deber ser, existe discor-
dancia entre rubros del acta de escrutinio y cómputo,
esto merma su poder de convicción en proporción a la
importancia del o los datos que no cuadren con los demás.
Así, si el número de ciudadanos que votó conforme a la
lista nominal es mayor que los otros dos datos fundamen-
tales: boletas extraídas de la urna y votación total emiti-
da, el valor probatorio del acta disminuye en forma mínima,
en cuanto encuentra explicación de lo que posiblemente
pudo ocurrir en el desarrollo de la jornada electoral, con-
sistente en que algunos electores pueden asistir al centro
de votación, registrarse en la casilla, recibir su boleta y
luego retirarse con ella o destruirla sin depositarla en la
urna, de tal manera que el indicio sobre posibles irregulari-
dades en el escrutinio resulta realmente insignificante; la
falta de armonía entre el número de boletas recibidas y el
número de boletas sobrantes e inutilizadas con cualquiera
de las otras anotaciones, tiene una fuerza escasa, pero
mayor que la anterior, para poner en duda la regularidad
del escrutinio y cómputo, en tanto que en el campo de las
posibilidades también puede deberse a un hecho distinto
al cómputo mismo, como es que se haya realizado un conteo
incorrecto de las boletas sobrantes, que se hayan traspa-
pelado o perdido algunas, pero no depositado en la urna
de esa casilla, u otras similares. Las discrepancias entre el
El proceso electoral 211

número de personas que votaron conforme a la lista nomi-


nal con cualquiera de los otros datos fundamentales, cuan-
do alguno de éstos, o los dos, resulte mayor que la primera,
se considera generalmente error grave, porque permite pre-
sumir que el escrutinio y cómputo no se llevó a cabo ade-
cuadamente con transparencia y certeza. Empero, como el
acto electoral en comento se realiza por ciudadanos a los
que se proporciona una instrucción muy elemental y en
ocasiones ninguna, cuando se designa a personas de la fila
de la casilla o sección, ante la ausencia de los designados
originalmente, existe la conciencia, en el ánimo general, de
la posibilidad de que existan anotaciones incorrectas en el
acta, que sólo sean producto de descuido o distracción al
momento de llenar el documento, o de la falta de compren-
sión de lo exigido por la autoridad electoral en los formatos,
sin corresponder al resultado de los actos llevados a cabo
que ahí se pretenden representar; por esto, en la interpre-
tación de los tribunales electorales ha surgido y se ha acre-
centado la tendencia a considerar que, cuando un solo
dato esencial de las actas de escrutinio y cómputo se aparte
de los demás, y éstos encuentren plena coincidencia y ar-
monía sustancial entrelazados de distintas maneras, auna-
do a la inexistencia de manifestaciones o elementos
demostrativos de que el escrutinio y cómputo enfrentó si-
tuaciones que pudieran poner en duda su desarrollo pacífi-
co y normal, se debe considerar válido, lógica y jurídicamente,
calificar la discordancia como un mero producto de error
en la anotación y no en el acto electoral, y enfrentar por
tanto la impugnación que se haga de la votación recibida
en esa casilla por la causal de error en el cómputo, con los
demás datos sustancialmente coincidentes.”3 2
ACTA DE JORNADA ELECTORAL. LA OMISIÓN DE FIRMA
DE FUNCIONARIOS DE CASILLA NO IMPLICA NECESARIA-
212 Rodolfo Duarte Rivas

MENTE SU AUSENCIA.— Si en el acta de la jornada electoral,


en la parte correspondiente a los nombres y firmas de los
integrantes de la mesa directiva de casilla, únicamente se
observa el nombre y firma de ciertos funcionarios, faltando
algún otro, esa sola omisión no implica necesariamente que
no estuvo presente este último, toda vez que el acta de la
jornada electoral de casilla contiene el apartado de instala-
ción de casilla, el de cierre de votación y el de escrutinio y
cómputo de la votación recibida en casilla, lo que revela que
tal documento es un todo que incluye subdivisiones de las
diferentes etapas de la jornada electoral, de lo que se puede
concluir válidamente que la ausencia de firma en la parte
relativa del acta se debió a una simple omisión de dicho fun-
cionario integrante de la casilla, pero que por sí sola no pue-
de dar lugar a la nulidad de la votación recibida en esa casilla,
máxime si en los demás apartados de la propia acta y en
otras constancias levantadas en casilla, aparece el nombre y
firma de dicho funcionario.33
Respecto de la documentación y la papelería electoral se
han emitido diversas tesis relevantes, como la que lleva el
rubro: BOLETAS CON TALÓN DE FOLIO ADHERIDO. NO CONS-
TITUYEN POR SÍ MISMAS UNA IRREGULARIDAD GRAVE QUE
ACTUALICE LA NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN UNA
CASILLA y que se sostiene en el recurso de reconsideración
SUP-REC-041/97, promovido por el PAN, sin que por la cla-
ridad de su rubro sea necesaria su transcripción.
Y sobre las casillas especiales rige el criterio jurisprudencial
establecido por la Sala Superior: CASILLAS ESPECIALES. CASO
EN EL QUE LA FALTA DE BOLETAS NO CONTRAVIENE LA LEY,
derivada de los recursos de inconformidad SC-I-050/94, SC-
I-RIN-042/94 y otros, interpuestos por el PRD, con fecha de
resolución del 29 de septiembre y 21 de octubre 1994, que
dice: Si de autos se desprende que en una casilla especial
El proceso electoral 213

efectivamente faltaron boletas para las elecciones federales


realizadas en la jornada electoral, las Salas del Tribunal Fe-
deral Electoral deben considerar que esta situación no deriva
de una actitud ilegal de los Presidentes y demás integrantes
de los Consejos Distritales, sino que tiene su origen en el
acatamiento puntual del Acuerdo del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, por el cual se determinó el núme-
ro de boletas a entregarse a las mesa directivas de casilla
que se instalaron el día de los comicios, en el entendido de
que del cabal cumplimiento de una disposición emitida por el
Consejo General del Instituto en el ejercicio de las atribucio-
nes que le confiere el artículo 207, párrafo 2, inciso d) en
relación con el 82, párrafo 1, inciso c) en relación con el 82,
párrafo 1, inciso y), del Código de la materia, es claro que no
puede derivar agravio alguno para el recurrente, por lo que
debe desestimarse el mismo, máxime cuando consta en
autos que en dicha casilla se recibió el número de boletas
que fue autorizada.

7. Recepción de la votación

La Sala Superior del IFE ha incursionado en torno a


la validez de la recepción de la votación en fecha distinta a la
establecida por la ley, de acuerdo con el criterio jurisprudencial:
RECIBIR LA VOTACIÓN EN FECHA DISTINTA A LA SEÑALADA
PARA LA CELEBRACIÓN DE LA ELECCIÓN, SU INTERPRETA-
CIÓN PARA EFECTOS DE LA CAUSAL DE NULIDAD,34 en los
términos siguientes:
Para interpretar el alcance del artículo 287, párrafo 1,
inciso d) del Código Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales (artículo 75, párrafo1, inciso D) LGSMIME),
es importante definir lo que se entiende por “fecha”, de
acuerdo con el criterio de interpretación gramatical previs-
214 Rodolfo Duarte Rivas

to por el artículo 3, párrafo 2, del citado ordenamiento le-


gal. Conforme al Diccionario de la Real Academia de la Len-
gua Española, por “fecha” debe entenderse “data o indicación
del lugar y tiempo en que se hace o sucede una cosa”; por
otra parte, con fundamento en lo dispuesto por el artículo
174, párrafo 4 del Código de la materia, la etapa de la jorna-
da electoral se inicia a las 8:00 horas del día señalado para
tal efecto, y concluye con la clausura de la casilla, además
de que el artículo 212, en sus párrafos 1 y 2, establece la
forma en que la casilla debe instalarse, de lo que se infiere
por “fecha” para efectos de la causal de nulidad respectiva,
debe entenderse no sólo el día de la realización de la vota-
ción, sino también el horario en el que se desenvuelve la
misma, esto es, entre el lapso de las 8:00 y de las 18:00
horas del día señalado para la jornada electoral, salvo los
casos de excepción previstos por el propio ordenamiento
electoral.

8. Ubicación y operación de las casillas y cambios


de funcionarios

La discusión en torno del emplazamiento de la casilla,


la propia Sala Superior ha dictado sentencia en los expe-
dientes SUP-REC-008/97 y SUP-REC-010/97, en las que
define la ubicación de la casilla: Por lugar de ubicación no
debe entenderse únicamente una dirección, sino la exis-
tencia de un conjunto de signos externos que garanticen
su plena identificación.
Para efectos del artículo 213 del Cofipe, que regula la
sustitución de funcionarios de casilla, tal como el mismo pre-
cepto determina, en el supuesto de darse dicha sustitución
de manera anticipada a la hora en que concluya su función,
no necesariamente conduce a actualizar una nulidad; así se
El proceso electoral 215

determinó en el criterio jurisprudencial SUSTITUCIÓN DE


FUNCIONARIOS DE CASILLA EN FORMA ANTICIPADA O NO
ASENTADA EN LA HOJA DE INCIDENTES. NO DETERMINA FA-
TALMENTE LA NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA, al que
se hace referencia en el artículo 119, párrafo 1. En ese mis-
mo sentido se pronunció la Sala Superior al dictar sentencia
relevante sobre el recurso de reconsideración SUP-REC-011/
97, resuelto el 16 de agosto de 1997, en términos del si-
guiente texto: “la sustitución de alguno o algunos de los
integrantes de la mesa directiva de casilla, sin hacerla cons-
tar en la hoja de incidentes, en el acta de jornada electoral, o
realizada antes de las ocho quince horas, no constituye ne-
cesariamente causa de nulidad de la votación recibida”.
En ese mismo sentido, la propia Sala Superior, en el expe-
diente SUP-JRC-089/97, no consideró trascendente la inob-
servancia del orden definido para la sustitución de funcionarios
electorales. El no cumplimiento en la prelación de la sustitu-
ción de funcionarios de casilla propietarios por los suplentes
prevista en la ley, no puede considerarse como una irregula-
ridad que traiga como consecuencia la nulidad de la votación
emitida, ya que si en la sustitución no se siguió el orden esta-
blecido, ello no afecta en nada los valores tutelados.
En el supuesto de que la sustitución de funcionarios se
realice por electores, en los diversos casos, ella debe efec-
tuarse con personas inscritas en la casilla donde los referi-
dos electores deban emitir su voto y cuyo nombre figure
en la lista nominal respectiva; así se ha considerado por la
Sala Superior en la Tercera Época, en la tesis relevante:
SUSTITUCIÓN DE FUNCIONARIOS EN CASILLAS. DEBE HA-
CERSE CON PERSONAS INSCRITAS EN LA LISTA NOMINAL.
De igual forma, en cuanto a la firma de los funcionarios
de casilla, la Sala Superior del TEPJF emitió una tesis rele-
vante, en el expediente SUP-REC- 065/97, promovido por
216 Rodolfo Duarte Rivas

el Partido de la Revolución Democrática, con fecha de reso-


lución 19 de agosto de 1997, para el supuesto de la ausen-
cia de las firmas respectivas en las actas: “Si en el acta se
encuentra el nombre de los funcionarios de casillas con le-
tra que no esté impresa sino escrita a mano, ello basta
para tener lo escrito como firma”.

9. Consecuencias de la interrupción de la votación

La suspensión o interrupción de la votación sin causa


justificada, puede implicar presión sobre los electores, como
lo consideró en la Tercera Época la Sala Superior del TEPJF
en la tesis relevante: PRESIÓN SOBRE EL ELECTORADO, LA
INTERRUPCIÓN DE LA RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN SIN
CAUSA JUSTIFICADA PODRÍA EQUIVALER (LEGISLACIÓN DE
QUERÉTARO), derivada del juicio de revisión constitucional
electoral SUP-JRC-030/97, iniciado por el PRI con fecha 4
de agosto de 1997.
El hecho de que se haya parado o interrumpido la re-
cepción de votación en una casilla sin causa justificada, cons-
tituye una irregularidad… podría llegar a actualizar la causa
de nulidad prevista en el artículo 244, fracción VII, de la Ley
Electoral aplicable, que alude a ejercer violencia física o pre-
sión sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o
sobre los electores, si ello es determinante para el resulta-
do de la votación, toda vez que por presión sobre los elec-
tores, atendiendo a la normatividad vigente en el Estado de
Querétaro, cabe entender no sólo aquellos actos por los
cuales se pretende influir para que el electorado emita su
voto en determinado sentido sino también aquellos que ten-
gan por efecto, sin causa justificada, limitar o inhibir al elec-
torado en su derecho a decidir libremente el momento de
emitir su voto dentro del horario normalmente previsto.
El proceso electoral 217

Conforme a lo que antecede, cuando se interrumpa la re-


cepción de la votación sin causa justificada se podría tener
por acreditado el primer extremo de la causal de mérito,
quedando pendiente de analizar si la irregularidad señalada
es determinante para el resultado de la votación.

10. Incidencias respecto de la credencial para votar

Ha sido prolija la interpretación que el Tribunal Electoral


del Poder Judicial de la Federación ha realizado en torno a
la validez del sufragio y su relación con la credencial para
votar, en la Primera Época la Sala Superior del Tribunal emi-
tió la jurisprudencia: SUFRAGAR SIN CREDENCIAL PARA
VOTAR O SIN APARECER EN LA LISTA NOMINAL DE ELEC-
TORES Y SIEMPRE Y CUANDO ELLO SEA DETERMINANTE
PARA EL RESULTADO DE LA VOTACIÓN. CUANDO NO SE
ACTUALIZA LA CAUSA DE NULIDAD35 . Al efecto:
De las suposiciones que contiene el Código Federal de Ins-
tituciones y Procedimientos Electorales, se infiere claramente
que a fin de que los ciudadanos puedan ejercer el derecho de
voto, es requisito indispensable presenten la respectiva Cre-
dencial para Votar con fotografía y que se encuentren inscri-
tos en la lista nominal de electores correspondiente a la sección
de su domicilio, salvo los casos de excepción previstos en los
artículos 218, párrafo 5 y 233 del citado ordenamiento legal,
que se refieren, respectivamente, al voto de los representan-
tes de los partidos políticos acreditados ante las mesas direc-
tivas de casilla y al voto de los ciudadanos en las casillas
especiales. Sin embargo, a tales situaciones especiales se debe
agregar el caso de los ciudadanos que cuenten con resolucio-
nes favorables del Tribunal Federal Electoral, recaídas a recur-
sos de apelación interpuestos por ellos y en virtud de las cuales
la autoridad electoral es responsable y está obligada a expedir
218 Rodolfo Duarte Rivas

las credenciales para votar e incluir a los ciudadanos en los


listados respectivos, previéndose que, en caso de incumpli-
miento, por parte de dicha autoridad, la copia certificada de
los puntos resolutivos de las resoluciones emitidas por el Tri-
bunal, conjuntamente con una identificación, deben permitir a
los ciudadanos el ejercicio del derecho de voto en la jornada
electoral, haciendo dichos documentos las veces de creden-
cial para votar con fotografía y de listado nominal de electo-
res, y precisándose además que en caso de que se presente
a votar algún ciudadano con la copia certificada de referencia,
el Presidente de la mesa directiva de casilla de la sección co-
rrespondiente debe acatar la resolución respectiva y permitir-
le sufragar, reteniendo dicho documento y anotando esta
circunstancia en el apartado de incidentes del acta de la jorna-
da electoral. En consecuencia, resulta incuestionable que la
votación emitida en tales circunstancias, no puede configurar
la causal de nulidad prevista en el artículo 287, párrafo I, inciso
g) del Código de materia. (artículo 75, párrafo 1, inciso g,
LGSMIME).36

11. Del escrutinio y cómputo de la casilla

El escrutinio y cómputo no constituyen sólo la sumatoria


de la votación recibida por los candidatos o los partidos
políticos, candidatos no registrados o los votos nulos, sino
que al regir el principio de definitividad de las diversas eta-
pas del proceso electoral, dotan de certidumbre al mismo.
La definición de un ganador, aún cuando la elección sea
impugnada y aunque a la postre los resultados se revier-
tan, proporciona la estabilidad necesaria a las contiendas,
misma que se ve afectada cuando se mantienen en sus-
penso los resultados. La Jurisprudencia del TEPJF sostiene
al respecto: PROCEDIMIENTO DE ESCRUTINIO Y CÓMPU-
El proceso electoral 219

TO. SUS FORMALIDADES DOTAN DE CERTEZA AL RESULTA-


DO DE LA VOTACIÓN.— El procedimiento de escrutinio y
cómputo de la votación recibida en casilla está compuesto
de reglas específicas, que se llevan a cabo de manera siste-
mática, y se conforma de etapas sucesivas que se desa-
rrollan de manera continua y ordenada, sin intervalos entre
una y otra; en cada etapa intervienen destacadamente uno
o varios funcionarios de la mesa directiva de casilla, siem-
pre con la presencia de los representantes de los partidos
políticos, y sus actividades concluyen en la obtención de
varios datos que se asientan en los distintos rubros del
acta de escrutinio y cómputo, cuyo objeto común es obte-
ner y constatar los votos recibidos en la casilla. Lo anterior
constituye una forma de control de la actividad de cada
uno de los funcionarios de casilla entre sí, así como de la
actuación de todos estos por los representantes de los par-
tidos políticos que se encuentran presentes, y un sistema
de evaluación sobre la certeza, eficacia y transparencia de
sus actos, que se ve acreditado con la concordancia de los
datos obtenidos en cada fase, una vez hechas las operacio-
nes aritméticas necesarias; por lo que la armonía entre los
resultados consignados en el acta de escrutinio y cómputo
sirve como prueba preconstituida de que esa actuación elec-
toral se llevó a cabo adecuadamente.37
El escrutinio y cómputo de los votos que se realiza en la
casilla, una vez concluida la votación, ha sido materia de
otras tesis relevantes emitidas por la Sala Superior del TEPJF.
De esta manera es factible que el escrutinio y cómputo
puedan realizarse en lugar distinto a aquel en que se ubica
la casilla, como lo ha estimado dicho órgano en su Tercera
Época: ESCRUTINIO Y CÓMPUTO CUANDO JUSTIFICA SU
REALIZACIÓN EN LOCAL DIFERENTE AL AUTORIZADO, deri-
vada del recurso de reconsideración SUP-REC-034/97, in-
220 Rodolfo Duarte Rivas

terpuesto por el PRI con fecha 16 de agosto de 1997, que


reza: “la hoja de incidentes que se anexa al escrutinio y
cómputo, por estar signada por los funcionarios electora-
les, es una documental pública y al adminicularse con el
acta de escrutinio y cómputo mencionada se da entre ellos
una relación lógica que produce convicción para otorgarle
valor probatorio pleno. Una vez asentado lo anterior, se
debe analizar el contenido de la hoja de incidentes,
específicamente si la causa es porque se realizó el escruti-
nio y cómputo en lugar diferente al que originalmente se
había instalado la casilla, para de ahí concluir si este cambio
fue o no justificado, elemento que configura una casual de
nulidad, puesto que para que proceda decretarla, es nece-
sario no sólo demostrar el cambio, sino que es indispensa-
ble probar el segundo supuesto. Al respecto, cabe destacar
que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, no contiene disposición alguna que prevea las
causas justificadas por las que los funcionarios de las mesas
directivas de casilla puedan realizar el escrutinio y cómputo
en local diferente al determinado por el Consejo Distrital para
instalar la casilla, por lo que en acatamiento a lo dispuesto
en el artículo 2 in fine, de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, se procederá a
integrar la norma electoral conforme al método analógico
considerado como principio aceptado para conformar los va-
cíos de la ley. De la revisión de las disposiciones de la
normatividad electoral se puede encontrar una similitud en-
tre esta situación y la prevista por el propio artículo 75, en el
párrafo 1, inciso a) que dice al instalar la casilla, sin causa
justificada, en lugar distinto al ordenado por el Consejo Distrital
correspondiente. Y en cuyo caso sí se encuentra prevista la
justificación para instalar, sin causa justificada, en lugar dis-
tinto al originalmente señalado y que son cuando: Se consi-
El proceso electoral 221

dera que existe causa justificada para la instalación de una


casilla en lugar distinto al señalado, cuando:
a) No exista el local indicado en las publicaciones res-
pectivas;
b) El local se encuentre cerrado o clausurado y no se
pueda realizar la instalación;
c) Se advierta, el momento de la instalación de la casilla,
que ésta se pretende realizar en lugar prohibido por la ley;
d) Las condiciones del local no permitan asegurar la liber-
tad y el secreto del voto o el fácil y libre acceso de los
electores en forma normal. En este caso, será nece-
sario que los funcionarios y representantes tomen la
determinación de común acuerdo, y
e) El Consejo Distrital así lo disponga por causa de fuerza
mayor o caso fortuito y se le notifique al Presidente de
la casilla.
Para los casos señalados en el párrafo anterior la casilla
deberá quedar instalada en la misma sección y en el lugar
adecuado más próximo, debiendo dejar aviso de la nueva
ubicación en el exterior del lugar que no reunió los requisitos.
Este criterio jurisprudencial viene a matizar y atenuar el
rigor que con antelación había sostenido el Trife, en la Pri-
mera Época, en la tesis jurisprudencial: ESCRUTINIO Y
CÓMPUTO EN LOCAL DIFERENTE AL DETERMINADO POR EL
CONSEJO DISTRITAL RESPECTIVO. CUANDO SE CONSIDERA
CAUSA JUSTIFICADA PARA ELLO, la cual limitaba como cau-
sa justificada el caso fortuito o fuerza mayor, como dice:
“El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-
torales no contiene disposición alguna que prevea las cau-
sas justificadas por las que los integrantes de las mesas
directivas de casilla puedan realizar el escrutinio o cómputo
en local diferente al determinado por el Consejo Distrital
respectivo para instalar la casilla, por lo que, conforme al
222 Rodolfo Duarte Rivas

criterio de jurisprudencia sistemática en relación con lo dis-


puesto en el párrafo 5 del artículo 238 del Código de la
materia, se infiere que sólo por caso fortuito o fuerza ma-
yor se podrá considerar que existe causa justificada para
realizar el escrutinio y cómputo en local diferente al deter-
minado por el Consejo Distrital”.

12.Paquetes electorales

Al interpretar el artículo 238 del Cofipe, en su Tercera


Época, la Sala Superior emitió la tesis jurisprudencial PAQUE-
TES ELECTORALES. EL PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
DE CASILLA ESTÁ OBLIGADO A HACERLO LLEGAR BAJO SU
RESPONSABILIDAD A LA AUTORIDAD COMPETENTE (LEGIS-
LACIÓN DE SONORA), derivado del Juicio de Revisión Cons-
titucional Electoral SUP-REC-085/97, promovido por el PAN,
con fecha de 5 de septiembre de 1997, que expresa:
Conforme al artículo 161 del Código de Instituciones y
Procedimientos Electorales para el Estado de Sonora, los
presidentes de las mesas directivas, bajo su responsabili-
dad deben hacer llegar al Consejo Municipal los paquetes
electorales y las actas a que se refiere el artículo 156 del
mismo ordenamiento… Cuando el presidente de la mesa
directiva respectiva incumple con esta trascendente obli-
gación, da lugar a que se actualice la causa de nulidad
prevista en el artículo 195, fracción VI, del Código Electo-
ral para el Estado de Sonora.
Incluso, la propia Sala ha llegado a sostener, 38 que si el
presidente de la mesa directiva de casilla abandona el pa-
quete electoral, significa una conducta cuya gravedad es
igual o superior a la entrega de paquetes electorales fuera
de los plazos legales; independientemente de que las cau-
sas sean motivadas o ajenas a su voluntad.
El proceso electoral 223

En diversas tesis, la Sala precisa el concepto de inme-


diatez a que se refiere el artículo 238, fracción 1, del Cofipe
en la jurisprudencia JD 2/97, de 5 de septiembre de 1997,
Justicia Electoral, Suplemento num. 1, año 1997, p. 27, como
a continuación se expresa en el rubro: PAQUETES ELECTO-
RALES. QUÉ DEBE ENTENDERSE POR ENTREGA INMEDIATA
DE LOS. Y cuyo texto apunta: “El Tribunal Federal Electoral
considera la expresión inmediatamente contenida en el ar-
tículo 238, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Insti-
tuciones y Procedimientos Electorales debe entenderse en
el sentido de que, entre la clausura y la entrega de los pa-
quetes y expedientes, solamente transcurra el tiempo nece-
sario para el traslado del lugar en que estuvo instalada la
casilla al domicilio del Consejo Distrital, atendiendo a las
características de la localidad, los medios de transporte y
las condiciones particulares del momento y del lugar”.
Para entonces, el Tribunal ya había definido el concepto
de extemporaneidad en términos del criterio jurisprudencial:
PAQUETES ELECTORALES. EXTEMPORANEIDAD EN LA EN-
TREGA DE LOS. DEBE EXISTIR CAUSA JUSTIFICADA PARA
ELLO. que establece: No basta que las partes que intervie-
nen en el procedimiento contencioso electoral afirmen de
una manera abstracta la existencia de una causa justifica-
da, de caso fortuito o fuerza mayor, para la entrega
extemporánea de los paquetes electorales, sino que es in-
dispensable que se describa y compruebe el hecho real al
que se atribuye tal calificación y será responsabilidad del
juzgador determinar según los elementos de juicio que se
proporcionen, si se actualiza o no el supuesto que justifique
la demora prevista en el artículo 238, párrafo 5, del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Respecto del destino de los paquetes electorales, en la
Tercera Época, la Sala Superior del TEPJF consideró que los
224 Rodolfo Duarte Rivas

paquetes electorales deben ser abiertos únicamente por las


causas que estrictamente tengan que ver con el proceso
electoral, tan es así que deberán destruirse a la conclusión
del proceso, además de darles un uso distinto por terceros
ajenos a los órganos que integran el IFE. La tesis correspon-
diente dice: INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, CARECE DE
FACULTADES PARA ORDENAR ESTUDIOS SOBRE DOCUMEN-
TACIÓN CONTENIDA EN LOS PAQUETES ELECTORALES, DI-
VERSOS DE LOS LEGALMENTE PERMITIDOS,39 tal como se
transcribe: Al Instituto Federal Electoral le está vedado esta-
blecer procedimientos diversos a los contemplados por el
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-
les. El ordenar la práctica de estudios e investigaciones, a
realizarse por terceros ajenos a los órganos que integran
ese Instituto, así como por su propio personal, involucrando
un manejo diverso marcado por la ley, de la documentación
contenida en los paquetes electorales y de la información
contenida en la documentación electoral y de la información
consignada en la documentación electoral que los conforma,
constituye un proceso viciado de origen, por la ausencia de
facultades en tal sentido. En efecto, el artículo 234 de la
citada legislación manda resguardar escrupulosamente el
material existente en los paquetes electorales hasta su des-
trucción, que se ordena una vez concluido el proceso electo-
ral; el numeral 247 del propio código permite la apertura de
tales paquetes, en las hipótesis taxativamente previstas para
ello; en su párrafo 4, consignan la posibilidad, de manera
implícita, para proceder a la constatación de que, en las lis-
tas nominales de electores utilizadas el día de la jornada
electoral, son idénticas a las que fueron entregadas en su
oportunidad a los partidos políticos, mediante un análisis
muestral en aquellas casillas que determine el Consejo Ge-
neral, así como para el cercioramiento de que el líquido inde-
El proceso electoral 225

leble utilizado el día de los comicios, es idéntico al aprobado


por dicho Consejo, a través de recolección del sobrante de
aquellas casillas que se determinen al final de la elección,
para ser analizado muestralmente por la institución que al
efecto se autorice. Consecuentemente, los órganos del Ins-
tituto Federal Electoral carecen de atribuciones expresas o
implícitas que les permitan llevar a cabo el desarrollo de es-
tudios de corte académico o investigativo no previsto en las
normas aplicables.

13. Garantías para la jornada electoral

La jurisprudencia ha venido a fortalecer las disposicio-


nes relativas al orden que debe prevalecer durante la jorna-
da electoral, en referencia directa a los artículos 239 y
demás relativos del Código de la materia. La Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación ha dictado jurisprudencia en este
sentido: EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. SI BIEN PUE-
DEN PARTICIPAR EN ACCIONES CIVILES A FAVOR DE LA
SEGURIDAD PÚBLICA, EN SITUACIONES EN QUE NO SE RE-
QUIERA SUSPENDER LAS GARANTÍAS, ELLO DEBE OBEDE-
CER A LA SOLICITUD EXPRESA DE LAS AUTORIDADES
CIVILES A LAS QUE DEBERÁN ESTAR SUJETAS Y CON
ESCTRICTO ACATAMIENTO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS
LEYES. Acción de Inconstitucionalidad 1/96, promovida por
Leonel Godoy Rangel, en representación del PRD.
En diverso criterio, derivado de la interpretación del
artículo 240 del Cofipe, la Sala Superior estableció la si-
guiente tesis relevante: HECHOS O ACTOS ACONTECIDOS
DURANTE LA JORNADA ELECTORAL. LOS AGENTES DEL MI-
NISTERIO PÚBLICO DEL FUERO COMÚN CARECEN DE FA-
CULTADES PARA DAR FE DE ELLOS, CUANDO ESTE LES SEA
SOLICITADO POR CIUDADANOS O REPRESENTANTES DE LOS
226 Rodolfo Duarte Rivas

PARTIDOS POLÍTICOS (LEGISLACIÓN DE GUERRERO), emi-


tida el 11 de noviembre de 1999, que reza: “Los agentes
del Ministerio Público del fuero común del Estado de Guerre-
ro carecen de facultades para dar fe de hechos o actos acon-
tecidos durante la jornada electoral cuando esto les sea
solicitado por los ciudadanos y los representantes de los
partidos políticos, toda vez que de conformidad con lo dis-
puesto por el artículo 213, último párrafo, del código electo-
ral local, a los Ministerios Públicos sólo les corresponde
proporcionar, a requerimiento de los órganos electorales
competentes, información que obre en su poder, relaciona-
da con la jornada electoral; las certificaciones de los hechos
que les consten o de los documentos que existan en los
archivos a su cargo, relacionados con el proceso electoral;
el apoyo necesario para practicar las diligencias que les sean
demandados para fines electorales y la información de los
hechos que puedan influir o alterar los resultados de las elec-
ciones; sin que esté dentro de sus atribuciones legales, el
certificar hechos a petición de los representantes de los par-
tidos políticos; en cambio, atento a lo que dispone el diverso
numeral 214 del ordenamiento antes invocado, los notarios
públicos son los facultados para atender las peticiones que al
respecto les formulen los funcionarios de casilla, los ciudada-
nos y los representantes de los partidos políticos, dando fe
de hechos o certificando documentos concernientes a la elec-
ción. Por tanto, las certificaciones expedidas por autoridades
sobre cuestiones diversas a sus funciones y que no les han
sido expresamente conferidas, no tienen ningún valor jurídi-
co para acreditar los hechos que en las mismas se hacen
constar”.
Es trascendente la tesis dictada por la Sala Superior al
analizar el artículo 253 del Cofipe al regular el procedimien-
to a seguir por el Consejo Distrital, en el supuesto que se
El proceso electoral 227

hubiere interpuesto medio de impugnación y el expediente


sea remitido al órgano superior para su desahogo, en su
Tercera Época: DILIGENCIAS PARA MEJOR PROVEER PRO-
CEDE REALIZARLAS CUANDO EN AUTOS NO EXISTAN ELE-
MENTOS SUFICIENTES PARA RESOLVER. 40 Al efecto:
“Cuando la controversia planteada en un medio de impug-
nación en materia electoral, verse sobre nulidad de la vota-
ción recibida en ciertas casillas, en virtud de irregularidades,
verbigracia, espacios en blanco o datos incongruentes en
las actas que deben levantarse con motivo de los actos
que conforman la jornada electoral; con el objeto de deter-
minar si las deficiencias destacadas son violatorias de los
principios de certeza o legalidad, determinantes para el re-
sultado final de la votación y, por ende, si efectivamente se
actualiza alguna causal de nulidad, resulta necesario anali-
zarlas a la luz de los acontecimientos reales que concurrie-
ron durante tal jornada, a través de un estudio pormenorizado
del mayor número posible de constancias en que se haya
consignado información, naturalmente, relacionadas con las
circunstancias que mediaron en la recepción del sufragio y la
contabilización de los votos respectivos. Por ello, si en los
autos no se cuenta con los elementos suficientemente ilus-
trativos para definir la contienda, la autoridad sentenciadora
del medio de impugnación relativo, debe, mediante diligen-
cias para mejor proveer, recabar aquellos documentos que
la autoridad que figure como responsable, omitió allegarle y
pudieran ministrar información que amplíe el campo de aná-
lisis de los hechos controvertidos, por ejemplo, los encar-
tes, las actas de los Consejos Distritales o municipales en
que se hayan designado funcionarios de casillas, los paque-
tes electorales, relacionados con las casillas cuya votación
se cuestiona, así como cualquier otro documento que re-
sulte valioso para tal fin, siempre y cuando la realización de
228 Rodolfo Duarte Rivas

tal quehacer no represente una dilación que haga jurídica o


materialmente irreparable la violación reclamada, o se con-
vierta en obstáculo para resolver dentro de los plazos esta-
blecidos por la ley.

14.Libertad y seguridad en las elecciones

Conforme a la interpretación de la legislación del Estado


de Colima, la Sala Superior estableció AUTORIDADES DE
MANDO SUPERIOR. SU PRESENCIA EN LA CASILLA COMO
FUNCIONARIO O REPRESENTANTE GENERA PRESUNCIÓN
DE PRESIÓN SOBRE LOS ELECTORES, con el texto: “el le-
gislador ordinario local, con la prohibición establecida en los
artículos 48, fracción IV, y 182, segundo párrafo, del Códi-
go Electoral del Estado de Colima, propende a proteger y
garantizar la libertad plena de los electores en el momento
de sufragar en la casilla correspondiente a su sección elec-
toral, ante la sola posibilidad de que las autoridades enu-
meradas puedan inhibir esa libertad hasta con su mera
presencia, y con más razón con su permanencia, en el cen-
tro de votación, como vigilantes de las actividades de la
mesa directiva y de los electores, en consideración al poder
material y jurídico que detentan frente a todos los vecinos
de la localidad, con los cuales entablan múltiples relaciones
necesarias. En efecto, si se teme una posible represalia de
parte de la autoridad, es factible que el elector se sienta
coaccionado o inhibido y que esta circunstancia lo orille a
cambiar el sentido de su voto, si se sienten amenazados
velada o supuestamente, pues aunque esto no debería ocu-
rrir, en la realidad se puede dar en el ánimo interno del ciu-
dadano, sin que el deber ser lo pueda impedir o remediar,
por virtud a la posición de cierta subordinación que le co-
rresponde en la relación con la autoridad; es decir, resulta
El proceso electoral 229

lógico que el elector pueda tomar la presencia de la autori-


dad como una fiscalización de la actividad electoral, con la
tendencia a inclinar el resultado a favor del partido político o
candidato de sus preferencias, que son generalmente co-
nocidas en razón del partido gobernante”.41

15. Conclusión del proceso electoral

De acuerdo con el artículo 174 del Cofipe, el proceso


electoral federal se inicia en el mes de octubre del año pre-
vio al de la elección y concluye con el dictamen y declara-
ción de validez de la elección de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, misma que tiene el carácter de definitiva
e inatacable. En las demás elecciones, senadores, diputa-
dos, la conclusión se fija hasta que se haya resuelto el últi-
mo de los medios de impugnación que se hubiera interpuesto
o se tenga conocimiento que no se presentó ninguno. La
jurisprudencia emitida por el Tribunal resultaba necesaria
toda vez que algunas legislaciones estatales no tienen fe-
chas tan categóricas como la federal, por lo que era nece-
sario precisarlo: PROCESO ELECTORAL. CONCLUYE HASTA
QUE EL ÚLTIMO ACTO O RESOLUCIÓN DE LA ETAPA DE RE-
SULTADOS ADQUIERE DEFINITIVIDAD (Legislación del Esta-
do de México y similares).—El proceso electoral de una
entidad federativa concluye hasta que la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resuel-
ve el último de los juicios de revisión constitucional electo-
ral o para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano, promovidos para impugnar los actos o re-
soluciones de las autoridades electorales, emitidos al final
de la etapa de resultados, en virtud de que las ejecutorias
que se dictan en los referidos juicios son las que proporcio-
nan realmente la certeza de que dichos actos impugnados
230 Rodolfo Duarte Rivas

han adquirido definitividad. En efecto, según lo previsto en


los artículos 140 y 143 del Código Electoral del Estado de
México, el límite que se toma en cuenta para la conclusión
de la etapa de resultados y declaración de validez de las
elecciones de diputados y ayuntamientos, que es la última
fase del proceso de tales elecciones, se encuentra consti-
tuido con los cómputos y declaraciones que realicen los
consejos del instituto, o bien, con las resoluciones que, en
su caso, pronuncie en última instancia el tribunal local. 42

VII. Consideraciones finales

A medida que la jurisprudencia vaya adquiriendo un pa-


pel más relevante en el desarrollo de la normativa electo-
ral, desentrañando el significado de las normas electorales,
descifrando su contenido cuando éste no sea claro e inte-
grando lagunas, es decir creando derecho, el marco que
regula las elecciones seguirá contado con un instrumento
que lo perfecciona y enriquece. Esperamos que el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación siga aportando
soluciones y desenlaces que no estuvieron al alcance del
legislador ordinario; que lo logrado hasta esta etapa sea
parte de una evolución para que los jueces electorales con-
tinúen nutriendo y dando vitalidad a una materia que aún
mantiene la insipiencia propia de un régimen político que no
ha llegado a su consolidación.
Sin embargo, debe encontrarse un límite a cualquier ex-
ceso que se pretenda por los actores políticos del ejercicio
de la facultad interpretatoria del Tribunal, como es el caso
de la invocación de la nulidad de una elección, apoyada en
la causal “abstracta” o “genérica”, cuyo despliegue se ha
acrecentado y ha sobrecargado el trabajo de la Sala Supe-
rior, lo mismo que ha venido a multiplicar problemas de
El proceso electoral 231

incertidumbre poselectorales, hasta entonces no se emite


la resolución definitiva.
De la misma manera, el trámite del juicio de protección
de los derechos político-electorales consagrado en el Libro
Tercero de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación
para defender los derechos de los militantes frente a las
decisiones internas de sus propios partidos, ciertamente ha
contribuido a abatir la ley de hierro que domina en forma
natural, en el seno de las jerarquías partidarias. En cuanto
implica una intrusión en la vida interna de los partidos, debe
ejercitarse con prudencia y sólo ante la manifiesta violación
de los derechos de afiliados y militantes para evitar la rigi-
dez y la espontaneidad de una vida partidaria interna
sobrerregulada.
Estamos convencidos que habrá asuntos susceptibles
de ser resueltos por la actividad reflexiva y mesurada de la
magistratura, independiente de cualquier militancia política
y actuando dentro de los márgenes que les permite sus
facultades de control y de interpretación. Habrá otros ca-
sos en que la reforma legal sea indispensable y que sólo el
legislador tenga los atributos para definir su recto sentido,
y su aplicabilidad pueda realizarse con toda certidumbre.
232 Rodolfo Duarte Rivas

Notas
1 Diccionario Electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 3a edición, 2003, p. 1026.
2 Así lo califica Walter Antillón.
3 En la anterior legislación federal mexicana se acostumbraba “convocar” a
elecciones para cada proceso electoral, práctica que algunas entidades federativas
conservan; sin esa convocatoria el proceso no se iniciaba; actualmente, las fechas
para el ejercicio de los derechos están definidas en la ley y no existe necesidad de
que se expida una convocatoria ex profeso.
4 Antillón, obra citada, p. 541.
5 Wolfe Christopher, La transformación de la interpretación judicial, Civitas, 1a
edición, p. 15.
6 Así lo establece la exposición de motivos de la Reforma Constitucional referida,
propuesta por el Ejecutivo Federal el 5 de diciembre de 1994, al Constituyente
Permanente.
7 Con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta
Constitución, que ya vimos otorga sólo competencia a la Suprema Corte de Justicia
para conocer de las acciones de inconstitucionalidad.
8 Javier Patiño Camarena, Derecho Electoral Mexicano, Editorial Constitucionalista,
séptima edición, p. 598.
9 José Luis de la Peza, Diccionario de Derecho Electoral, Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, Tomo II, pp. 725 y 726.
10 Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5, pp. 24 y 25, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época, 21/2001.
11 Recaída sobre el recurso de apelación SUP-RAP-009/97, interpuesto por el
Partido Revolucionario Institucional con fecha 18 de abril de 1997.
12 Al resolver los expedientes SC/I/RIN 166 y acumulados interpuestos por
el PRI, con fecha de resolución 29 de septiembre de 1994.
13 Sala Superior, Tesis S3ELJ 02/2002.
14 Revista Justicia Electoral 2001, suplemento 4, pp. 16 y 17, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época, 01/2000.
15 Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5, pp. 7 y 8, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época. 03/2001.
16 Revista Justicia Electoral 2001, suplemento 4, pp. 23-25, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época, 15/2000.
17 Comentario al artículo 178 del Cofipe, en el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales comentado. Editado por la Secretaría Ejecutiva del Instituto
Federal Electoral, primera edición, febrero de 2003; pp. 453 y 454.
18 Véase el anterior Cofipe comentado.
19 Ibidem, p. 454.
20 Recaída al Recurso de Reconsideración SUP-REC-018/97 interpuesto por el
Partido de la Revolución Democrática, con fecha de resolución 16 de agosto de 1997.
21 Recaída sobre el Juicio de Revisión Constitucional SUP-JRC-029/97,
interpuesto por el Partido Acción Nacional resuelta el 10 de noviembre de 1997.
El proceso electoral 233

22 Derivada de los recursos de inconformidad SC-I-233/94, SC-I-RIN-217/94 y


SC-I-RIN 217/94, los dos primeros promovidos por el PRD y el PAN, con fechas de
5 y 14 de octubre de 1994 y 21 de octubre de 1994.
23 Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5, pp. 18 y 19, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época. 14/2001.
24 Recaído al recurso de inconformidad SC-RIN-050/94 y otros, promovido
por el PRD y resuelto el 29 de septiembre de 1994.
25 Cfr. Cofipe comentado, p. 479.
26 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 31 y 32, Sala Superior, tesis
S3ELJ, Tercera Época, 32/2002.
27 Recaído sobre el recurso de inconformidad SC-I-RI-056/91 y otros interpuestos
por el PAN, de fecha 30 de septiembre de 1991.
28 Derivado de los recursos de inconformidad SC-I-RIN-095/94 y otros, el
presente promovido por el PRD, resuelto el 5 de octubre de 1994.
29 Derivados de los recursos de inconformidad SC-I-RIN-062/94 y acumulados,
entre otros, interpuestos por el PRD, resueltos el 29 de septiembre de 1994.
30 Derivado de los recursos de inconformidad SC-I-RIN-039/94, entre otros,
interpuesto por el PRD, resuelto el 5 de octubre de 1994.
31 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, p. 8, Sala Superior, Tesis S3ELJ,
Tercera Época. 18/2002.
32 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 6 y 7, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época, 16/2002.
33 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 7 y 8, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época. 7/2002.
34 Derivado del recurso de inconformidad SC-I-RIN-143/94, promovido por el
PRD, resuelto el 29 de septiembre de 1994, para precisar el concepto de fecha a que
se refiere la causal de nulidad establecida actualmente en la LGSMIME por
incumplimiento de la disposición que se comenta (Cofipe comentado, p. 512).
35 Derivado de los recursos de inconformidad SC-I-RIN-024/94, SC-I-RIN-199-
/94, SC-I-RIN-241/94, SC-I-RIN-023/94, SC-I-RIN-190/94 y SC-I-RIN-231/94,
promovidos por el PRD y por el PAN, con fechas 6 de octubre de 1994 el cuarto y
14 de octubre de 1994.
36 Cofipe comentado, pp. 526 y 527.
37 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 55 y 56, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época, 44/2002.
38 Expediente SUP-JRC-053/97.
39 Derivada del recurso de apelación SUP-RAP-004/98.
40 Derivada de los juicios de revisión constitucional electoral SUP-JRC-046/97,
SUP-JRC-061/97 y SUP-JRC-082/97, promovidos respectivamente por el PRD y el
PVEM y el PRD, todos de fecha 25 de septiembre de 1997.
41 Sala Superior, S3ELJ. Tercera Época. 03/2004.
42 Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, pp. 56 y 57, Sala Superior, Tesis
S3ELJ, Tercera Época. 01/2002.
CAPÍTULO IV

Criterios jurisprudenciales
sobre medios de impugnación
y régimen de nulidades
en materia electoral
Criterios jurisprudenciales sobre medios
de impugnación y régimen de nulidades
en materia electoral

J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ*


Juan Carlos SILVA ADAYA**

SUMARIO : I. Introducción; II. Sistema federal de medios de


impugnación: 1. Objeto y medios que integran al sistema;
2. Competencia; 3. Procedencia; 4. Plazos y términos;
5. Requisitos relativos al escrito inicial del recurso o juicio;
6. Partes, legitimación y personería; 7. Pruebas;
8. Notificaciones; 9. Procedimiento; 10. Resoluciones y
sentencias; III. Régimen federal de nulidades de resultados
electorales: 1. Características básicas; 2. Nulidad de un voto;
3. Nulidad de una votación; 4. Nulidad de una elección;
IV. Numeralia.

I. Introducción

El objeto del presente trabajo es proporcionar un pano-


rama sobre las principales aportaciones del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación en la formación del
Derecho Electoral en México, especialmente en el ámbito
del sistema federal de medios de impugnación y del régi-
men de nulidades en materia electoral, destacando al efec-
to las más importantes tesis relevantes y de jurisprudencia

237
238 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

que dicho órgano jurisdiccional ha establecido sobre el


particular.
Con el propósito de garantizar la constitucionalidad y le-
galidad de los actos y resoluciones electorales, así como que
los integrantes de los órganos públicos representativos (le-
gislativo y ejecutivo) sean producto de elecciones libres y
auténticas, el derecho electoral federal mexicano vigente, de
manera similar a lo que ocurre en otros países, establece un
sistema de medios de impugnación, así como diversas cau-
sas de nulidad (como una “sanción” a la violación de la nor-
mativa comicial) que pueden ser decretadas por las diversas
salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
con motivo de la resolución de los medios de impugnación
que se promuevan en contra de los resultados electorales.
El objetivo primordial es asegurar la vigencia de los principios
y valores democráticos, los cuales exigen que sólo los votos
válidamente emitidos por los ciudadanos sean susceptibles
de generar a los órganos públicos representativos y, en con-
secuencia, se evite que la causa eficiente o factor determi-
nante de que éstos hubiesen obtenido el triunfo derive de
votos espurios o votaciones irregulares.
Ciertamente, el orden jurídico mexicano garantiza la
regularidad electoral o el cumplimiento de sus normas no
sólo a través del sistema de medios de impugnación en ma-
teria electoral, que tiene propiamente un carácter correctivo
(puesto que revoca o modifica el acto de autoridad irregular
a fin de reparar la violación cometida y, en su caso, restituir
al promovente en el uso o goce del derecho político-electo-
ral que le hubiere sido violado) y, en esa medida, se trata de
un control directo de la juridicidad (constitucionalidad y lega-
lidad) o regularidad electoral, sino mediante un régimen de
responsabilidades en materia electoral, conformado por el
conjunto de sanciones aplicables a los sujetos responsables
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 239

(autoridades, partidos políticos y ciudadanos, entre otros)


de las infracciones administrativas, delitos o causas de juicio
político relacionados con la materia comicial, por lo que este
régimen tiene predominantemente un carácter represivo (en
tanto que no corrige o priva de efectos a la irregularidad
electoral sino, por lo general, castiga al sujeto infractor) y,
por tanto, implica un control indirecto de la juridicidad o re-
gularidad electoral. 1
Como se desprende del título del presente trabajo y se
puntualiza en el primer párrafo, el objeto del mismo es pro-
porcionar un panorama sobre los principales criterios
jurisprudenciales y relevantes establecidos por la Sala Supe-
rior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
respecto de las características básicas del sistema federal de
medios de impugnación en materia electoral y del régimen
federal mexicano de nulidades relacionadas con los resulta-
dos electorales, las cuales son susceptibles de ser decreta-
das por las salas competentes del propio órgano jurisdiccional
con motivo de la resolución de los correspondientes medios
de impugnación bajo su conocimiento.
Al respecto, cabe sostener, parafraseando a Hans Kelsen,
que el auténtico control o la garantía principal o más efectiva
de la regularidad electoral, que permite hablar propiamente de
una justicia (constitucional) electoral, es la anulabilidad o nu-
lidad de aquellos actos irregulares o contraventores de la nor-
mativa (constitucional o legal) electoral. 2

II. Sistema federal de medios de impugnación


1. Objeto y medios que integran al sistema

Con base en lo dispuesto en los artículos 41, párrafo


segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos (en lo sucesivo, Constitución federal
240 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

o sólo constitucional), así como 3° de la Ley General del


Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
(en el futuro, ley procesal electoral), el sistema federal de
medios de impugnación en materia electoral tiene por ob-
jeto garantizar:
a) Que todos los actos y resoluciones electorales se suje-
ten invariablemente a los principios de constitucionalidad
y legalidad, y
b) La definitividad de los distintos actos y etapas de los
procesos electorales.
El sistema de medios de impugnación contra los actos y
resoluciones electorales, regulado en la ley procesal electo-
ral y bajo la competencia, según el caso, de ciertos órga-
nos del Instituto Federal Electoral (en el futuro, IFE) y las
diversas salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (en lo sucesivo, Tribunal Electoral o TEPJF) —el
cual se complementa con la acción de inconstitucionalidad
contra leyes electorales bajo la competencia exclusiva de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación—, se integra por:
i) El recurso de revisión, el cual se puede promover para
impugnar los actos y resoluciones del Secretario Eje-
cutivo, así como de los órganos colegiados del IFE a
nivel distrital y local (juntas y consejos) que no sean
de vigilancia. Este recurso es de naturaleza adminis-
trativa, pues por regla general es resuelto por el pro-
pio IFE;
ii) El recurso de apelación, para impugnar las resolucio-
nes que recaigan al recurso de revisión; los actos de
los órganos del IFE que no sean susceptibles de
impugnarse a través del recurso de revisión; los actos
y resoluciones de los órganos centrales del IFE (Con-
sejo General, Consejero Presidente y Junta General
Ejecutiva); el informe que, respecto de los listados
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 241

nominales de electores, rinda la Dirección Ejecutiva


del Registro Federal de Electores a la Comisión Nacio-
nal de Vigilancia y al Consejo General del IFE, así como
la determinación y aplicación de sanciones;
iii) El juicio de inconformidad, mediante el cual puede
impugnarse, de las autoridades electorales federales y
en relación con las elecciones de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos o de diputados o senadores
al Congreso de la Unión, lo siguiente:
• Los resultados consignados en las actas de cómputo
distrital de las elecciones de Presidente de la Repúbli-
ca o de diputados de representación proporcional, o
los resultados asentados en las actas de cómputo de
entidad federativa de las elecciones de senadores de
representación proporcional, ya sea porque existan
errores aritméticos en los citados resultados electora-
les, o porque se considere que los mismos deben ajus-
tarse en razón de que simultáneamente en el mismo
juicio de inconformidad se está solicitando se declare
nula la votación recibida en una o varias casillas por
haberse actualizado alguna de las causas de nulidad
correspondientes.3
• Los resultados consignados en las actas de cómputo
distrital de la elección de diputado de mayoría relativa,
o en las actas de entidad federativa correspondiente a
la elección de los senadores de mayoría relativa y de
primera minoría, así como la declaración de validez de
las citadas elecciones, cuando se estime actualizada
alguna de las causas de nulidad de estas elecciones.
• Las determinaciones relativas al otorgamiento de las
constancias de mayoría de diputados o senadores de
mayoría relativa, o de las constancias de asignación
de senadores de primera minoría, cuando, por ejem-
242 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

plo, se considere que las citadas constancias deban


ser revocadas por inelegibilidad de los candidatos o
por ser nula la elección, o bien, deban ser revocadas
y reexpedidas, pero ahora en favor de una diversa
fórmula de candidatos.
iv) El recurso de reconsideración, que podrá promoverse
en contra de sentencias de fondo recaídas a los jui-
cios de inconformidad relativos a las elecciones de
diputados y senadores de mayoría relativa, así como
en contra las asignaciones de diputados y senadores
electos por el principio de representación proporcional
que efectúe el Consejo General del IFE;4
v) El juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, que podrá promoverse con-
tra las violaciones a los derechos del ciudadano de
votar, ser votado, asociación para tomar parte en
los asuntos políticos y afiliación libre e individual a los
partidos políticos;5
vi) El juicio de revisión constitucional electoral, para im-
pugnar actos, resoluciones o sentencias definitivas y
firmes de las autoridades de los Estados y el Distrito
Federal, competentes para organizar y calificar los
comicios locales o resolver las controversias que sur-
jan durante los mismos, siempre que la actuación re-
clamada sea inconstitucional y determinante para el
desarrollo del proceso electoral respectivo o el resul-
tado final de las elecciones,6 y
vii) El juicio para dirimir los conflictos o diferencias labora-
les entre el Instituto Federal Electoral y sus servido-
res, que estos últimos podrán interponer cuando
hubieren sido sancionados o destituidos de su cargo o
consideren haber sido afectados en sus derechos y
prestaciones laborales.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 243

2. Competencia

El Tribunal Electoral (a través de su Sala Superior o al-


guna de sus cinco salas regionales) es el órgano compe-
tente para conocer y resolver los medios de impugnación
arriba listados, con excepción del recurso de revisión que
corresponde resolver al IFE.
a) El recurso de revisión corresponde resolverlo a la junta
o consejo del IFE, jerárquicamente superior al órgano
que haya dictado el acto o resolución impugnado. Como
caso de excepción, la ley prevé que los recursos de
revisión interpuestos dentro de los cinco días anterio-
res al de la elección, serán enviados a la sala compe-
tente del Tribunal Electoral para que sean resueltos
junto con el juicio de inconformidad con el que guarden
relación;
b) A la Sala Superior del TEPJF corresponde resolver los
recursos de apelación promovidos en contra de los ac-
tos o resoluciones de los órganos centrales del IFE, o
en contra del informe de la Dirección Ejecutiva del Re-
gistro Federal de Electores, así como los demás recur-
sos de apelación que no sean competencia de las salas
regionales del propio TEPJF; los juicios para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano
que no sean competencia de las salas regionales del
TEPJF; los juicios de revisión constitucional electoral;
los juicios de inconformidad relacionados con la elec-
ción presidencial; los recursos de reconsideración, y los
juicios para dirimir los conflictos o diferencias entre el
Instituto Federal Electoral y sus servidores, y
c) A las salas regionales del TEPJF, sólo durante los pro-
cesos electorales federales ordinarios o los extraordi-
narios que ocurran en el territorio de su respectiva
244 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

jurisdicción, corresponde resolver los recursos de ape-


lación promovidos en contra de actos y resoluciones
de los órganos colegiados, distritales y locales, del
IFE; los juicios para la protección de los derechos po-
lítico-electorales del ciudadano, pero sólo los promo-
vidos por violaciones a los derechos de votar que
provengan de autoridades electorales federales y es-
tén relacionados con la credencial para votar con fo-
tografía y la lista nominal de electores, y los juicios de
inconformidad promovidos en relación con las eleccio-
nes de diputados y senadores al Congreso de la Unión.

3. Procedencia

Como se advierte de lo anterior, determinar cuál de los


diversos recursos o juicios previstos en la ley procesal electo-
ral es el procedente para impugnar una determinada conducta
implica, entre otros aspectos, identificar si el acto o resolución
impugnado proviene de un órgano central, delegacional o dis-
trital de la autoridad administrativa electoral federal, se trata
de una sentencia de una sala regional federal o fue emitido por
una autoridad electoral local, ya sea administrativa o jurisdic-
cional, o bien, emana de algún partido político nacional o, en su
caso, estatal; si la conducta controvertida ocurrió en el perío-
do que transcurre entre dos procesos electorales federales
ordinarios, en la etapa de preparación de la elección, durante la
jornada electoral o en la etapa de resultados electorales; si el
acto o resolución impugnado es o no definitivo o firme, si se
agotaron o no las instancias previas o, en su caso, intraparti-
darias, y si la violación combatida es o no determinante para el
resultado de la elección; si la actuación de la autoridad o, en su
caso, partido político, implica o no la violación de un derecho
político-electoral del ciudadano, etcétera.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 245

Las referidas complejidades en la selección de la vía o


medio de impugnación electoral procedente, sin embargo,
no se han convertido en un obstáculo para el acceso a la
justicia en la materia, ya que el Tribunal Electoral ha estable-
cido el criterio de jurisprudencia en el sentido de que el error
en la elección o designación de la vía no determina necesa-
riamente su improcedencia, porque al escrito respectivo debe
dársele el trámite que corresponda al medio de impugnación
que en realidad proceda si, entre otras condiciones, se iden-
tifica en forma patente el acto, resolución o sentencia que se
impugna y aparece manifestada con claridad la voluntad del
inconforme de oponerse a dicho acto y no aceptarlo.7
En la ley se prevén en forma taxativa las causas de im-
procedencia que dan lugar al desechamiento de los recursos
o demandas, o bien, al sobreseimiento en los juicios o recur-
sos. Sobre dichas causas de improcedencia, el Tribunal Elec-
toral ha considerado que deben efectuarse interpretaciones
restrictivas y ha estimado que deben estar plenamente acre-
ditadas, a fin de facilitar el acceso a la justicia electoral. 8
Ejemplos de causas de improcedencia que son aplicables
en todos los medios de impugnación, son que el acto o reso-
lución impugnado hubiere sido consentido expresamente, a
través de manifestaciones de voluntad que entrañen ese con-
sentimiento; que no se haya interpuesto el medio de impug-
nación dentro del plazo legal correspondiente, que el
promovente carezca de interés jurídico o que no se hayan
agotado las instancias previas establecidas en la ley para com-
batir los actos o resoluciones electorales y en virtud de los
cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado.
Igualmente, cabe destacar que entre las causas que dan
lugar al sobreseimiento está la que se origina cuando el
ciudadano fallece o es suspendido de sus derechos político-
electorales.
246 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

En algunos medios de impugnación existen requisitos


especiales de procedencia cuya exigencia se justifica por el
tipo de actos de autoridad que son objeto del correspon-
diente medio de impugnación, o bien, por el momento del
proceso electoral en que se interponen o presentan, a fin
de garantizar su oportuna resolución. En este sentido des-
taca el caso del juicio de revisión constitucional electoral,
para cuya procedencia la Constitución y la ley exigen que el
acto o resolución impugnado de la autoridad electoral local
sea definitivo y firme; viole algún precepto de la Constitu-
ción; 9 sea determinante para el desarrollo del proceso elec-
toral respectivo o el resultado final de las elecciones; que la
reparación solicitada sea material y jurídicamente posible
dentro de los plazos electorales y resulte factible antes de la
fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación
de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios
elegidos, y que se hayan agotado en tiempo y forma todos
los recursos o medios de defensa establecidos en las leyes
locales, en virtud de los cuales se pudieron haber modificado,
revocado o anulado los actos o resoluciones impugnados.

4. Plazos y términos

El plazo general para la presentación o interposición de


los medios de impugnación es de cuatro días contados a
partir del día siguiente a aquel en que se tenga conocimien-
to del acto, resolución o sentencia impugnado.
Sin embargo, en el caso de ciertos medios de impugna-
ción, como sucede con el juicio de inconformidad, el plazo,
que sigue siendo de cuatro días, comienza a correr a partir
del día siguiente a la conclusión del cómputo cuyo resultado
se impugne; en el recurso de reconsideración, el plazo es de
tres días contados desde la notificación de la sentencia de
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 247

fondo impugnada, o de cuarenta y ocho horas contadas a


partir de la conclusión de la respectiva sesión del Consejo
General del IFE, cuando lo que se impugna es la asignación
de diputados o senadores por el principio de representación
proporcional; finalmente, en el juicio para dirimir los conflic-
tos o diferencias laborales de los servidores del Instituto Fe-
deral Electoral, es de quince días hábiles siguientes a aquel
en que se notifique la determinación del Instituto Federal Elec-
toral al interesado.10
Durante los procesos electorales, federal y locales, to-
dos los días y horas son hábiles, para el efecto de la trami-
tación, sustanciación y resolución o sentencia de los medios
de impugnación, así como, en su caso, ejecución de las
sentencias o resoluciones. El establecimiento de esta regla
para el cómputo de los plazos, permite la oportuna decisión
de los juicios o recursos electorales con la antelación sufi-
ciente a la instalación de los órganos representativos de go-
bierno o la toma de posesión de los representantes de elección
popular, así como el que los medios de impugnación se tra-
miten en forma pronta y la administración o impartición de
justicia sea expedita.
Respecto de los medios de impugnación que no se in-
terponen durante el desarrollo de un proceso electoral fe-
deral o local, en el cómputo de los plazos sólo se consideran
los días hábiles; es decir, se cuentan todos los días, hecha
excepción de los sábados, domingos y días festivos.
Los medios de impugnación en materia electoral tienen una
tramitación, sustanciación y resolución o sentencia pronta y
expedita, puesto que sus plazos y términos son sumamente
breves, ya que la gran mayoría de los recursos o juicios esca-
samente duran tres semanas, considerando el momento en
que se interpone el recurso o presenta la demanda hasta aquel
otro en que se dicta la sentencia por el órgano respectivo.
248 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

5. Requisitos relativos al escrito inicial


del recurso o juicio

La mayoría de los escritos de demanda o recursos en


materia electoral deben presentarse ante la autoridad res-
ponsable, autora del acto impugnado, como sucede con el
recurso de revisión, el recurso de apelación, el juicio de in-
conformidad, el recurso de reconsideración, el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudada-
no y el juicio de revisión constitucional electoral, salvo que
se trate del juicio para dirimir los conflictos o diferencias la-
borales de los servidores del Instituto Federal Electoral, ya
que, en este último caso, la demanda debe presentarse ante
el órgano jurisdiccional competente para resolver (Sala Su-
perior del TEPJF).
Todo escrito inicial o demanda, mediante el cual se pro-
mueva algún medio de impugnación electoral, debe incluir el
nombre del actor; el señalamiento del domicilio para recibir
notificaciones; en su caso, la designación de la persona au-
torizada para oír y recibir notificaciones; los documentos
que sean necesarios para acreditar la personería del
promovente; la identificación del acto, resolución o senten-
cia impugnado y de la autoridad responsable; la mención
clara y expresa de los hechos en que se basa la impugna-
ción, los agravios que cause el acto, resolución o sentencia
impugnado y los preceptos violados; el ofrecimiento y apor-
tación de pruebas, así como el nombre y la firma autógrafa
del promovente.
Cabe aclarar que el incumplimiento de los referidos re-
quisitos formales relativos al contenido del escrito inicial o
demanda, no necesariamente acarrea la improcedencia del
medio de impugnación (salvo la falta de firma), ya que,
por ejemplo, cuando no se señala domicilio para oír y reci-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 249

bir notificaciones o éste no resulta cierto, ello sólo provo-


ca que se requiera al promovente para que señale un do-
micilio que se ubique en el lugar en que tenga su sede la
sala competente para resolver y, si aquél omite cumplir
con el requerimiento, las notificaciones se hacen por
estrados, con excepción de los casos a las sentencias re-
caídas a los juicios de revisión constitucional electoral, en
cuyo caso serán notificadas por correo certificado. Similar
situación ocurre cuando no se autoriza a cierta persona
para recibir notificaciones, ya que las notificaciones perso-
nales se pueden hacer con la persona que se encuentre
presente en el domicilio respectivo.
Si no se acompaña el documento para acreditar la
personería, la autoridad jurisdiccional competente debe
formular un requerimiento para que el promovente exhiba
la documentación respectiva y sólo ante su incumplimien-
to se puede hacer efectivo el apercibimiento legal respecti-
vo para que se tenga por no presentada la demanda; sin
embargo, aun ante el incumplimiento de dicho requerimien-
to, se puede tener por acreditada la personería si en el
expediente existen otros medios legales por los cuales quede
demostrado que se está autorizado para actuar en el pro-
ceso, sin importar que dichos elementos provengan de los
demás sujetos del proceso, en observancia del principio
procesal de adquisición procesal. 11
Además de los requisitos ya mencionados, se establecen
algunos otros que van en función del medio de impugnación
y los actos que son materia de decisión o del proceso; por
ejemplo, en el juicio de inconformidad existen requisitos re-
lativos a la precisión de la elección que se impugna; la men-
ción del acta de cómputo respectiva que se impugna; en su
caso, la mención individualizada de las casillas cuya votación
se solicita anular y la causal correspondiente, o bien, si se
250 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

impugna por error aritmético, así como la conexidad con


otro medio, y la presentación de un solo escrito cuando se
impugne la elección de diputados o senadores por ambos
principios (mayoría relativa y representación proporcional).
En general, el Tribunal Electoral ha establecido diversas
tesis de jurisprudencia y criterios relevantes, en los que se
han evitado interpretaciones rígidas de los diversos requisi-
tos de procedencia de los medios de impugnación electoral,
a efecto de garantizar el acceso a la jurisdicción y al proceso
judicial electoral. Como ejemplos de esto, cabe citar que el
Tribunal Electoral ha sostenido que en los medios de impug-
nación no se debe exigir el cumplimiento de alguna formali-
dad o solemnidad, pues es suficiente con que se exponga un
argumento o razonamiento que esté dirigido a demostrar la
ilegalidad o inconstitucionalidad del acto de autoridad para
que se entre al estudio del asunto; que el juzgador debe
interpretar los escritos obscuros, deficientes o equívocos,
leyéndolos detenida y cuidadosamente para determinar con
exactitud la intención del promovente y realizar su correcta
comprensión, de tal manera que si el promovente no identi-
fica adecuadamente el acto impugnado o a la autoridad res-
ponsable, es dable que a través de la suplencia respectiva y,
de acuerdo con los hechos que se expongan en la demanda
o medio de impugnación, tales identificaciones sean hechas
por la autoridad jurisdiccional, sin que haya lugar a la impro-
cedencia del medio de impugnación.
En cuanto a la aportación de pruebas, en la ley se esta-
blece que si la violación reclamada versa exclusivamente so-
bre puntos de derecho, desde luego no es necesario exhibir
alguna probanza. Además, se pueden aportar las pruebas
durante todo el plazo que se tiene para presentar el medio
de impugnación, si es el caso de que se hubiere interpuesto
con antelación la demanda o recurso. Las pruebas que el
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 251

promovente hubiera solicitado oportunamente y por escrito


al órgano competente, sin que éste se las hubiere entrega-
do, podrán ser requeridas por el Tribunal Electoral. Lo ante-
rior con independencia de las obligaciones y cargas procesales
que la ley establece a cargo de la autoridad responsable, así
como de las facultades directivas sobre el proceso judicial
que corresponden al Tribunal Electoral.
Finalmente, cabe destacar que en todos los medios de
impugnación en materia electoral existe la suplencia de la
omisión o cita equivocada del derecho, además de que en
todos ellos, con excepción del recurso de reconsideración y
el juicio de revisión constitucional electoral, la suplencia se
extiende a la deficiencia en la argumentación de los agra-
vios, siempre que éstos puedan deducirse claramente de
los hechos expuestos en la demanda o recurso.

6. Partes, legitimación y personería

La relación procesal en materia contencioso electoral


federal está articulada básicamente por el actor (quien está
legitimado para presentar o interponer el medio de impug-
nación, por sí o a través de su legítimo representante); la
autoridad responsable (la cual es la que emite el acto, re-
solución o sentencia impugnado) y, en su caso, el tercero
interesado (aquel sujeto que tiene un interés legítimo en la
causa, derivado de un derecho incompatible con el que pre-
tende el actor), así como el órgano de decisión del medio
de impugnación (el órgano competente del Instituto Fede-
ral Electoral o alguna sala del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación).
A los anteriores sujetos procesales cabe agregar al
coadyuvante, que podrá serlo el candidato que interviene
en el medio de impugnación, realizando manifestaciones
252 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

que apoyan o refuerzan la posición que en el respectivo


juicio o recurso tiene el partido político que lo registró, pero
sin que el coadyuvante pueda introducir conceptos que
amplíen o modifiquen la controversia planteada.
Existe un amplio acceso a la protección judicial en la
materia electoral, ya que en el sistema jurídico mexicano
se le ha reconocido a un numeroso grupo de sujetos un
interés legítimo para promover o presentar las demandas;
es decir, se les ha permitido figurar en el proceso como
actores, por tener el reconocimiento legal suficiente para
deducir una acción en materia contencioso electoral ante el
IFE o el TEPJF, según corresponda.
Efectivamente, en los términos que se establecen en la
Constitución federal y las demás leyes, están legitimados
para presentar o interponer los medios de impugnación en
contra de los actos, resoluciones o sentencias electorales,
según el caso, los siguientes sujetos: partidos políticos;
agrupaciones políticas; ciudadanos; candidatos; organiza-
ciones de ciudadanos; aquellas personas físicas o morales
que hubieren sido sancionadas; servidores electorales del
Instituto Federal Electoral, y servidores electorales del Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
El Tribunal Electoral ha determinado que los partidos
políticos, por su carácter de entidades de interés público,
pueden deducir o ejercer cierto tipo de acciones procesales
que gozan de las características de las de interés público o
colectivas, o bien, de clase o de grupo, por las cuales se
tutelan los derechos difusos de las comunidades indetermi-
nadas y amorfas, y se ejercen en favor de los integrantes
de cierto grupo, clase o sociedad.12
Por su parte, como resultado de una interpretación
sistemática y funcional, entre otros, de los artículos 17 y
41, párrafo segundo, fracción IV, constitucional, así como
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 253

12, párrafo 1, inciso b), de la ley procesal electoral, se


determinó que los partidos políticos podían ser sujetos
pasivos o parte demandada en el juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano,
por lo que éste es jurídicamente procedente contra ac-
tos definitivos y firmes de los partidos políticos que sean
susceptibles de vulnerar irreparablemente los derechos
político-electorales de sus afiliados.13
También es importante destacar que en la ley adjetiva
federal de la materia se prevé el derecho de comparecer en
juicio o al proceso al tercero interesado, es decir, aquel sujeto
que tenga interés legítimo en la causa, derivado de un dere-
cho incompatible con el que pretende el actor, además de que
el Tribunal Electoral ha sostenido que si en las leyes estatales
electorales no se prevé la intervención en el juicio de lo que
tradicionalmente sería un tercero interesado, de cualquier modo
a éste se le debe dar la oportunidad de comparecer y alegar
en el juicio, atendiendo a la garantía de audiencia o principio
contradictorio previsto constitucionalmente.
En el recurso de revisión, el recurso de apelación, el
juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración, se
reconoce la posibilidad de que los candidatos participen como
coadyuvantes del partido político que los registró. En el jui-
cio de inconformidad y en el recurso de reconsideración, al
candidato inclusive se le reconoce una capacidad procesal
plena para promover como actor, siempre que la impugna-
ción sea planteada por motivos de inelegibilidad. La misma
situación se da en el juicio para la protección de los dere-
chos político-electorales del ciudadano, ya que también se
reconoce legitimación procesal a los candidatos, para pro-
mover como actores, cuando se aduzcan motivos de
inelegibilidad en los procesos electorales de los Estados o
del Distrito Federal.
254 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

Las reglas en materia de personería o representación


procesal, aplicables a los partidos políticos, establecen que
a nombre de éstos pueden promover sus propios repre-
sentantes registrados ante el órgano electoral responsable
que hubiere dictado el acto, resolución o sentencia impug-
nado; los integrantes de los órganos directivos del respec-
tivo partido a nivel nacional, estatal, distrital o municipal, así
como los que tengan facultades de representación confor-
me con los estatutos del partido político o mediante poder
otorgado en escritura pública por los funcionarios del parti-
do facultados para ello. Los ciudadanos y los candidatos
deben actuar por sí mismos, en tanto que las organizacio-
nes y agrupaciones políticas o de ciudadanos a través de
sus representantes legítimos, de acuerdo con sus estatu-
tos o en términos de lo dispuesto en la legislación electoral
o civil aplicable. En el caso de coaliciones, la representación
será ostentada por aquella persona que designen los parti-
dos políticos coaligados en el convenio respectivo.
Además de las reglas generales en materia de perso-
nería, en la ley se establecen disposiciones específicas para
el recurso de reconsideración y el juicio de revisión consti-
tucional electoral. Por ejemplo, en el primer caso, en nom-
bre de un partido político nacional, debe interponer el
recurso de reconsideración cualquiera de los siguientes
sujetos:
i) El representante que hubiere promovido el juicio de
inconformidad cuya sentencia se impugne;
ii) El representante que hubiere comparecido como ter-
cero interesado en el juicio de inconformidad cuya sen-
tencia se impugne;
iii) Los representantes ante los consejos locales del Ins-
tituto Federal Electoral que correspondan a la sede de
la sala regional cuya sentencia se impugna, y
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 255

iv) Los representantes ante el Consejo General del Insti-


tuto Federal Electoral, para impugnar la asignación de
diputados y senadores según el principio de represen-
tación proporcional.
Por lo que atañe al juicio de revisión constitucional elec-
toral, debe presentarse a través de cualquiera de los siguien-
tes representantes de un partido político:
i) Los registrados formalmente ante el órgano electoral
responsable que hubiere dictado el acto o resolución
impugnado;
ii) Los que hayan interpuesto el medio de impugnación
jurisdiccional al que le hubiere recaído la resolución
impugnada;
iii) Los que hubieren comparecido con el carácter de ter-
cero interesado en el medio de impugnación jurisdic-
cional al que le hubiere recaído la resolución impugnada,
y
iv) Los que tengan facultades de representación, de acuer-
do con los estatutos del partido político respectivo.
Asimismo, relacionado con la personería o representación,
la Sala Superior ha establecido diversos criterios que están
dirigidos a facilitar el acceso a la jurisdicción del Estado. Por
ejemplo, si en un mismo escrito dos o más promoventes se
ostentan como representantes de un mismo partido político,
basta con que uno de ellos acredite fehaciente, legal e
idóneamente su personería, para que se considere debida-
mente satisfecho el requisito respectivo. En otros casos, igual-
mente con el propósito de dar eficacia al control jurisdiccional
de la constitucionalidad de actos y resoluciones electorales y
no restringir el acceso a la tutela jurisdiccional, mediante una
interpretación extensiva, se ha considerado que cuando el
candidato presenta un medio de impugnación en el Estado y
está facultado en la ley local para hacerlo en representación
256 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

del partido político que lo registró, si posteriormente promue-


ve el juicio de revisión constitucional electoral, opera la pre-
sunción iuris tantum (salvo prueba en contrario) de que
impugna en representación del partido político que lo postuló.
Por último, la propia Sala Superior ha estimado que a los
ciudadanos integrantes de los pueblos indígenas, por cuanto
a los órganos representativos de sus comunidades por el
sistema de usos y costumbres, se les debe garantizar el
efectivo acceso a la jurisdicción del Estado, por lo que se
debe dispensar una justicia en la que se puedan defender sin
que se interpongan impedimentos procesales.14
Adicionalmente, la Sala Superior ha considerado que tie-
nen personería para presentar el juicio de revisión constitu-
cional electoral no solamente la persona física que signó el
escrito que originó el medio ordinario de impugnación, sino
las personas que sucedieron a aquélla en la realización de
los actos y promociones en el proceso respectivo si dentro
de éste les fue reconocida personería como representan-
tes del partido político impugnante.

7. Pruebas

El catálogo de pruebas que pueden ser ofrecidas y ad-


mitidas en los medios de impugnación es amplio, ya que
figuran las documentales públicas, las documentales priva-
das, las técnicas (en general, todo elemento aportado por
los descubrimientos de la ciencia), las presuncionales lega-
les y humanas, y la instrumental de actuaciones. Además,
bajo ciertos requisitos, las confesionales y las testimonia-
les, así como la pericial. Todas las pruebas se deben ofrecer
en los plazos legales para la presentación o interposición
del medio de impugnación, salvo las pruebas supervenientes.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 257

Además, legalmente se han reconocido ciertas faculta-


des directivas en favor del Tribunal Electoral para que, bajo
ciertas condiciones, requiera cualquier informe o documento
a las autoridades, partidos políticos, agrupaciones u organi-
zaciones políticas o de particulares, siempre que éste sea
necesario para la sustanciación o resolución de los expe-
dientes, u ordenar que se realice alguna diligencia para mejor
proveer, o bien, se desahogue o perfeccione alguna prueba,
como son el reconocimiento o inspecciones judiciales, así
como la pericial.
De dichas atribuciones se ha hecho un uso frecuente
por el órgano jurisdiccional cuando existen dudas razona-
bles en cuanto a la verdad material de los hechos objeto
del proceso impugnativo. Por ejemplo, en ciertos casos en
que en el expediente no se cuenta con elementos suficien-
temente ilustrativos para dirimir la contienda, la autoridad
jurisdiccional ha dictado diligencias para mejor proveer, a
fin de recabar documentos que la autoridad responsable
omitió allegar al proceso y que pudieran contener informa-
ción valiosa para la fijación de los hechos controvertidos
(encartes, actas de los consejos en que se hubieren desig-
nado los integrantes de las mesas directivas de casilla, pa-
quetes electorales relacionados con las casillas cuya votación
se cuestiona, etcétera); igualmente, en dichas diligencias
para mejor proveer se ha procedido a abrir los paquetes
electorales a fin verificar la votación en la casilla conducen-
te, a efecto de subsanar datos que en las actas de escruti-
nio y cómputo aparecen en blanco o ilegibles para privilegiar
la conservación de la votación válidamente emitida y recibi-
da, o bien, determinar si se acredita una causa de nulidad
de la votación recibida en la casilla respectiva.
En materia electoral, el sistema de valoración de las
pruebas es mixto, ya que en principio las probanzas deben
258 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

valorarse atendiendo a las reglas de la lógica y la sana críti-


ca, así como las máximas de la experiencia, considerando
los diversos elementos que obren en el expediente, las afir-
maciones de las partes, la verdad conocida y el recto racio-
cinio de la relación que guarden entre sí las probanzas,
aunque también hay reglas específicas para la valoración
de determinadas pruebas, por ejemplo, las documentales
públicas, que tendrán valor probatorio pleno salvo prueba
en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad
de los hechos que refieran.

8. Notificaciones

Las notificaciones en los procesos relativos a los me-


dios de impugnación electoral deben hacerse, a más tardar,
el día siguiente a aquel en que se emitió el acto o dictó la
resolución o sentencia, y pueden hacerse en cualquier día y
hora, a fin de garantizar la oportuna comunicación de los
actos y determinaciones judiciales. Además, las mismas
pueden hacerse personalmente, por estrados, oficio, co-
rreo certificado o telegrama, e inclusive por fax, según se
requiera para la eficacia del acto, resolución o sentencia a
notificar. 15
Si bien en la legislación electoral federal se establece el
contenido de las notificaciones que se hacen por estrados,
el Tribunal Electoral, en asuntos relacionados con leyes elec-
torales de los Estados, ha considerado la necesidad de que
se fije copia o se transcriba la resolución que se debe noti-
ficar, de acuerdo con los principios de certeza y seguridad
jurídica, para que la parte interesada tenga la percepción
real y verdadera de la determinación judicial que se le co-
munica y esté en aptitud legal de proceder a la defensa de
sus derechos, en la forma y términos pertinentes.16
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 259

9. Procedimiento

La tramitación de un medio de impugnación se inicia


con la presentación de éste ante la autoridad electoral res-
ponsable, la cual procede a integrar el expediente con los
elementos que ella posea y considere necesarios para re-
solver el asunto, así como a dar publicidad al escrito de
demanda por el que inicia el juicio. Esta etapa de tramita-
ción, en términos de ley, cuando más, comprende noventa
y seis horas, contadas desde el momento en que se pre-
sente la demanda y hasta que el expediente integrado se
remite al órgano competente para resolverlo.
La fase de sustanciación o instrucción tiene lugar ante el
órgano resolutor del IFE o la sala competente del TEPJF. Esta
etapa comienza cuando el expediente remitido por la autori-
dad responsable es recibido por dicho órgano o sala y conclu-
ye con el total desahogo de las pruebas correspondientes.
Posteriormente a la sustanciación, se da paso a la fase
de resolución en que se dicta la resolución o sentencia por
el órgano superior jerárquico del IFE que corresponda o los
magistrados integrantes de la sala competente.
En los medios de impugnación electoral relacionados con
elecciones de las autoridades de las entidades federativas,
la Sala Superior del Tribunal Electoral debe dictar sentencia
antes de que se instale el órgano colegiado de gobierno o
que tome posesión el funcionario respectivo, mientras que
en el resto de los juicios se deben respetar las fechas límite
para resolver cada medio de impugnación, de acuerdo con
las distintas etapas de los procesos electorales, por lo que
constitucional y legalmente no se puede prolongar indefi-
nidamente la decisión de un medio de impugnación.
En general, puede decirse que los medios de impugna-
ción en materia electoral, para las partes (los partidos polí-
260 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

ticos, agrupaciones políticas, ciudadanos, candidatos, or-


ganizaciones de ciudadanos, servidores electorales, o bien,
aquellas personas físicas o morales que hubieren sido san-
cionados), tienen una tramitación sencilla, ya que es sufi-
ciente con la presentación del recurso o demanda ante la
autoridad responsable, para que esta misma dé inicio al pro-
cedimiento e integre el expediente respectivo, haciéndolo
llegar a la autoridad decisoria correspondiente. Desde el mo-
mento en que se presenta el medio de impugnación y hasta
que se resuelve, sólo de manera excepcional se llega a re-
querir alguna documentación al actor o promovente, o a
imponerle a éste alguna otra carga procesal.
En los medios de impugnación en materia electoral a cargo
del Tribunal Electoral, en términos de lo dispuesto en la Consti-
tución federal y la ley, se ha establecido un proceso jurisdiccio-
nal ante un tribunal independiente e imparcial, previamente
establecido en la ley, en el cual se respetan las formalidades
esenciales de todo debido proceso jurisdiccional (bilateralidad
o principio de contradicción, posibilidad de ofrecer pruebas y
que éstas se desahoguen; formular alegatos, etcétera).
En los procesos jurisdiccionales electorales existe un
claro principio de publicidad porque, por ejemplo:
i) Existe la obligación legal a cargo de la autoridad res-
ponsable para que dé una amplia publicidad a la simple
presentación de la demanda o interposición del recur-
so, a fin de que comparezcan al proceso aquellos que
tuvieren un legítimo interés en la causa;
ii) De todo auto, acuerdo o sentencia que se dicte en los
procesos jurisdiccionales electorales se fija una copia
en los estrados del Tribunal Electoral para efectos de
mera publicidad, independientemente de que se hubiere
notificado personalmente, por correo, telégrafo, oficio
o fax a las partes;
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 261

iii) Todas las sesiones de resolución de las distintas salas


del Tribunal Electoral son públicas,
iv) Las sesiones públicas de la Sala Superior del Tribunal
Electoral se transmiten, en tiempo real, a través de
internet;
v) Inmediatamente de la sesión pública de la Sala Supe-
rior se pueden consultar, a través de la página web,
los resolutivos de los medios de impugnación allí re-
sueltos y dentro de las veinticuatro horas siguientes
el texto íntegro de las sentencias respectivas, y
vi) Cualquier persona que lo desee puede consultar los
expedientes resueltos por las salas del Tribunal Elec-
toral o solicitar copia de los mismos, de acuerdo con lo
que se prevé en el Reglamento Interno.

10. Resoluciones y sentencias

Como ocurre con todo acto de autoridad, los autos,


resoluciones y sentencias que dicte el Tribunal Electoral
deben estar fundados y motivados, resolviendo de acuer-
do con los hechos que se hubieren probado en el proce-
so jurisdiccional (principio de congruencia) y estar referidos
a todos y cada uno de los planteamientos que formulen
las partes (principio de exhaustividad). Lo anterior impli-
ca que la decisión debe estar apoyada en la normativa
vigente y su interpretación gramatical, sistemática o fun-
cional, en el entendido de que, a falta de disposición ex-
presamente aplicable, puede fundarse en los principios
generales del derecho.
Las sentencias del Tribunal Electoral pueden ser en el
sentido de revocar, modificar o confirmar el acto de autori-
dad impugnado, teniendo efectos definitivos e inatacables.
Además, en virtud de que este Tribunal tiene una jurisdic-
262 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

ción plena, el mismo puede incluso sustituir a la autoridad


responsable y ordenar lo necesario para lograr la completa
reparación de la violación constitucional cometida, e igual-
mente posee atribuciones para disponer cualquier medida
que sea necesaria a fin de restituir a los ciudadanos, candi-
datos, organizaciones de ciudadanos, agrupaciones políti-
cas y partidos políticos en el disfrute de sus derechos
político-electorales.
En virtud del carácter de máxima autoridad jurisdiccional
en la materia que se establece en favor del Tribunal Electoral,
y la especialización que se le reconoce como integrante del
Poder Judicial de la Federación para el control de la constitu-
cionalidad y legalidad de los actos, resoluciones y sentencias
en esa materia, es que el Tribunal Electoral dispone de todo
lo necesario para garantizar la plena ejecución de sus reso-
luciones,17 así como para remover todos los obstáculos que
la impidan18 e, incluso, sustituir al efecto a la autoridad res-
ponsable cuando ésta injustificadamente rehúse ejecutarlas,
en aplicación directa de lo previsto en el artículo 17, tercer
párrafo, constitucional.

III. Régimen federal de nulidades


de resultados electorales

La previsión de las causas de nulidad de los resultados


electorales, que se hacen valer a través del juicio de incon-
formidad y, en su momento, del recurso de reconsideración
[según se prescribe en los artículos 50, párrafo 1, incisos a),
b), fracciones I y II, c), fracción I, d) fracciones I y II, y e),
fracción I, así como 62, párrafo 1, incisos a) y b), fracción II,
de la ley procesal electoral], deben conceptuarse como una
parte sustantiva del sistema de medios de impugnación que,
por una parte, asegura la sujeción a los principios de consti-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 263

tucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electora-


les, y, por la otra, da definitividad a las distintas etapas de los
procesos electorales, en términos de lo dispuesto en los ar-
tículos 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución
federal, y 3°, párrafo 1, de la ley procesal electoral.
En general, con base en el principio de legalidad electo-
ral, establecido en los artículos 41, párrafo segundo, frac-
ciones III y IV, así como 116, fracción IV, incisos b) y d), de
la Constitución federal, todo acto que la autoridad electoral
realice al margen de la propia Constitución y/o la ley carece
de fundamento jurídico y, por tanto, es susceptible de ser
considerado ineficaz, esto es, nulo o anulable.19
Por lo que se refiere a las diversas causas de nulidad de
los resultados electorales, es posible distinguir entre la nuli-
dad de un voto, la nulidad de una votación y la nulidad de
una elección,20 en el entendido de que en materia electoral,
como en cualquier otro campo del derecho público, no toda
violación de una norma legal electoral produce los mismos
efectos (en tanto cabe, por ejemplo, la posibilidad de irre-
gularidades no invalidantes) sino que, para determinar el
grado de éstos, habrá que atender a las consecuencias pre-
vistas constitucional y/o legalmente respecto de los actos
irregulares susceptibles de ser anulados.
En el régimen federal electoral mexicano, por nulidad de
un voto se entiende la invalidez de un voto individualmente
considerado; por su parte, la nulidad de una votación impli-
ca invalidar todos los votos emitidos en una determinada
casilla respecto de alguna elección, ya se trate de la presi-
dencial, la de diputados por el principio de mayoría relativa
y/o por el de representación proporcional, o bien, la de
senadores por el principio de mayoría relativa y/o por el
de representación proporcional; finalmente, la nulidad de
una elección equivale a dejar sin validez jurídica los resul-
264 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

tados electorales, esto es, todos los votos emitidos en el


universo de casillas que corresponden, por ejemplo, a un
distrito o entidad federativa, según se trate, respectiva-
mente, de la elección de un diputado o un senador, con la
consecuente revocación de las constancias otorgadas a
los presuntos candidatos ganadores.

1. Características básicas

Antes de abordar las diversas causas de nulidad previs-


tas en el régimen electoral federal mexicano, se estima con-
veniente señalar algunas de las características básicas que
el mismo establece.

a) Presunción de validez de los resultados


electorales

Al analizar la posible nulidad de un acto electoral debe


partirse del presupuesto de que los actos y resoluciones de
las autoridades electorales, en particular los relacionados con
los resultados electorales, se presumen válidos y ajustados
a los principios de constitucionalidad y legalidad, por lo que
quien pretenda controvertir determinado resultado electoral
tendrá la carga procesal de demostrar o acreditar plena-
mente lo contrario, según se desprende de los siguientes
postulados de la doctrina científica, así como principios y re-
glas que conforman el derecho electoral federal mexicano:
i) De acuerdo con un ampliamente compartido punto de
vista entre la doctrina científica iusadministrativista,
en el derecho público impera la presunción de validez
de los actos administrativos, la cual se traduce en un
principio favorable a la conservación de los mismos
(favor acti) y la consecuente admisión de irregularida-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 265

des no invalidantes, así como la regla de la incomuni-


cación de invalidez a actos independientes del decla-
rado nulo, en aplicación del principio recogido en el
brocardo latino utile per inutile non vitiatur (“lo útil no
debe ser viciado por lo inútil”).2 1 Lo anterior se ha
considerado, en esencia, aplicable en el derecho elec-
toral federal mexicano, según lo ha sostenido la Sala
Superior del Tribunal Electoral, por ejemplo, al declarar
obligatorio el criterio sustentado por la Sala Central
del entonces Tribunal Federal Electoral y que se en-
cuentra recogido en la tesis de jurisprudencia bajo el
rubro “PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS
PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN
EN LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O
ELECCIÓN”;2 2
ii) En términos de lo prescrito en los artículos 41, frac-
ción III, y 128 de la Constitución federal, así como 69,
párrafo 2, y 125 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (en lo sucesivo, código elec-
toral), que establecen al principio de legalidad como
rector de la función estatal de organizar las eleccio-
nes federales y de la actuación de todos los integran-
tes de los órganos del Instituto Federal Electoral, así
como la obligación de los correspondientes servidores
del propio Instituto de rendir la protesta de guardar la
Constitución y las leyes que de ella emanen;
iii) La vigencia del principio de definitividad de las diversas
etapas del proceso electoral, según lo dispuesto en los
artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, constitucional
y 3° de la ley procesal electoral, y el carácter complejo
del acto electoral, particularmente del resultado electo-
ral, en tanto derivado de una serie de actos y las co-
rrespondientes etapas que conforman el llamado proceso
266 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

electoral o procedimiento comicial, de acuerdo con lo


cual los actos de las autoridades electorales que tengan
lugar en determinada etapa del proceso electoral federal
(preparación de la elección o, en su caso, jornada elec-
toral) se van consumando o clausurando de manera irre-
versible y van adquiriendo firmeza durante el proceso,
protegiéndolos con dicha presunción acerca de su vali-
dez y sirviendo de apoyo al resultado electoral (vota-
ción, cómputo o elección) que, en su oportunidad, realice
o apruebe la autoridad electoral, 2 3 y
iv) Con base en lo dispuesto en los artículos 15, párrafo
2, y 78 de la ley procesal electoral, los cuales prescri-
ben que quien afirma está obligado a probar y que
para declarar la nulidad de una elección de diputados
o senadores, entre otros requisitos, deben estar “ple-
namente acreditadas” las violaciones sustanciales co-
metidas en forma generalizada en la jornada electoral.
De la presunción de validez de los resultados electora-
les, se deriva que el partido político nacional o coalición y,
en su caso, los candidatos que consideren que algún espe-
cífico resultado electoral aprobado por la autoridad admi-
nistrativa electoral adolece de ilegalidad e inconstitucionalidad
por violar la normativa electoral, tienen la carga procesal
de acreditarlo plenamente en el correspondiente juicio de
inconformidad o, en su caso, recurso de reconsideración, a
fin de destruir esa presunción que opera respecto del pro-
pio acto (resultado) emanado de la autoridad electoral.

b) Definitividad de los resultados electorales no


impugnados oportunamente

En concordancia con el mencionado principio de definitivi-


dad de las etapas de los procesos electorales previsto en los
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 267

artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución


federal, y 3° de la ley procesal electoral, así como por razo-
nes de seguridad jurídica, el artículo 72 de este último ordena-
miento establece que las elecciones cuyos cómputos,
constancias de validez y mayoría o de asignación no sean
impugnadas en tiempo y forma, se consideran válidas, defini-
tivas e inatacables, en el entendido de que la eventual interpo-
sición de la impugnación no suspende los efectos (así sean
provisionales) de la resolución o acto impugnado relacionado
con determinado resultado electoral.

c) Preclusión para impugnar actos de autoridad


correspondientes a la etapa de preparación de
la elección

Como una consecuencia más del invocado principio de


definitividad de las etapas del proceso electoral, cada acto
o resolución de autoridad que corresponda a una etapa
anterior a la jornada electoral federal (como es la de pre-
paración de la elección), no podrá ser objeto del juicio de
inconformidad y, en su caso, del recurso de reconsideración;
como se apuntó, cada etapa del proceso electoral federal y
los actos de autoridad correspondientes que ahí tengan
verificativo, se van consumando o clausurando de manera
irreversible, no así los actos de los particulares o, en su
caso, de los partidos políticos que no hayan sido suscepti-
bles de combatir a través del sistema de medios de impug-
nación electoral, los cuales podrían ser considerados para
tener por actualizados los extremos normativos de una
hipótesis de nulidad electoral, como se estableció en el jui-
cio de revisión constitucional electoral con número de ex-
pediente SUP-JRC-487/2000, el cual fue resuelto el 29 de
diciembre de 2000 por la Sala Superior.
268 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

Igualmente, es necesario considerar que si bien el análi-


sis de la elegibilidad de los candidatos puede realizarse tan-
to en el momento de su registro ante la autoridad electoral
como en el momento en que se califica la elección respecti-
va,24 ello no implica que en ambos momentos pueda ser
impugnada la elegibilidad por las mismas causas, de tal for-
ma que si la supuesta inelegibilidad de un candidato ya fue
objeto de estudio y pronunciamiento al resolver un medio
de impugnación interpuesto con motivo del registro, no es
admisible que las causas invocadas para sustentar la pre-
tendida inelegibilidad vuelvan a ser planteadas en un ulterior
medio de impugnación interpuesto con motivo de la califi-
cación de la elección, máxime si la resolución dictada en el
primero ya adquirió la calidad de definitiva e inatacable, pues
no se trata de dos distintas oportunidades para combatir la
elegibilidad por las mismas razones, toda vez que ello aten-
taría en contra de los principios de certeza y seguridad jurí-
dica, además del citado principio de definitividad, en términos
de lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, frac-
ciones III, primer párrafo, y IV, de la Constitución federal. 25

d) Sólo puede declararse la nulidad de una


votación o elección por las causas
previstas en la ley

Las salas del Tribunal Electoral, de acuerdo con el princi-


pio de legalidad electoral constitucionalmente previsto y
según la jurisprudencia que ha establecido, sólo pueden de-
clarar la nulidad de la votación recibida en una o varias casi-
llas o la nulidad de alguna elección, previa instancia de parte26
y cuando se hayan acreditado plenamente los extremos o
supuestos de alguna causa de nulidad limitativamente con-
templada en las disposiciones constitucionales y legales apli-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 269

cables, ya sea en forma específica, genérica o, según se


verá más adelante, abstracta.27 En efecto, la nulidad elec-
toral es una “sanción” por el incumplimiento de lo previsto
en disposiciones jurídicas federales en la materia electoral,
la cual sólo puede decretarse cuando se viole el valor o bien
jurídico tutelado en la Constitución federal o la ley.

e) Imposibilidad de invocar nulidades provocadas


por los propios denunciantes

La nulidad no puede ser invocada por quien haya dado


causa a la misma, según otro principio general de derecho
que establece que nadie puede alegar en su beneficio los
actos de su propia torpeza, plasmado en el brocardo latino
nemo admittitur aut auditur propriam turpitudinem allegans,
en tanto que el artículo 74 de la ley procesal electoral esta-
blece que los partidos políticos y los candidatos no podrán
invocar en su favor, en medio de impugnación alguno, cau-
sas de nulidad, hechos o circunstancias que ellos mismos
hayan provocado.

f) Las nulidades sólo comprenden conductas


calificadas como graves

En el sistema de nulidad electoral sólo están comprendi-


das determinadas conductas que tácita o expresamente y
manera invariable son graves, en tanto tienen el carácter de
violaciones sustanciales, puesto que involucran la privación
de efectos jurídicos a los derechos político-electorales de
voto activo y de voto pasivo que no pueden ser invalidados
por irregularidades o imperfecciones menores y que, como
se verá más adelante, deriva del principio de conservación
de los actos de autoridad válidamente celebrados.28
270 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

g) Los hechos constitutivos de la nulidad deben


quedar plenamente acreditados

La nulidad de la votación recibida en alguna casilla y/o


de determinado cómputo y, en su caso, de cierta elección,
sólo puede actualizarse cuando se hayan acreditado plena-
mente los extremos o supuestos de alguna causal prevista
taxativamente en las disposiciones constitucionales y legales
aplicables (ya sea de manera específica o genérica, o bien, en
su caso, abstracta), según se prevé en el artículo 15, párrafo
2, y, en su caso, en el 78 de la ley procesal electoral.

h) Imposibilidad jurídica de que los efectos


de la nulidad trasciendan a otras votaciones,
cómputos o elección distintos

La nulidad respectiva no debe extender sus efectos


más allá de la votación, cómputo o elección en que se
actualice la causal,29 a fin de evitar que se dañen los de-
rechos de terceros, en este caso, el ejercicio del derecho
de voto activo de la mayoría de los electores que expre-
saron válidamente su voto. Es decir, las causales tienen
un efecto relativo, porque no se pueden comunicar los
efectos de una nulidad hecha valer para una específica
votación, cómputo o elección a otra distinta. Por ejem-
plo, la nulidad de votación recibida en casilla para la elec-
ción de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos por
la indebida integración de la casilla no puede trascender
para las respectivas votaciones de diputados o senado-
res, en tanto que en el correspondiente juicio de incon-
formidad no se hayan impugnado estas votaciones y con
independencia de que la misma casilla hubiere recibido
los tres tipos de votaciones.30
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 271

i) Votaciones y elecciones federales susceptibles


de anularse.

Como se advierte de lo previsto en los artículos 73 y 75


a 78 de la ley procesal electoral, las elecciones y votacio-
nes susceptibles de anularse son:
• La votación recibida en casilla, para cualquier tipo de
elección de diputado federal, senador o Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos. En este caso, el
efecto de la nulidad será que se modifique el cómpu-
to (distrital) de la elección de que se trate al reducir-
le la votación recibida en la casilla respectiva y, si no
se altera el lugar que hubieren alcanzado los candida-
tos de cada uno de los partidos políticos (particular-
mente el de los ganadores), se confirmará el triunfo y
sólo se recompondrá el cómputo; en caso contrario,
también se revocará el otorgamiento de la constancia
de mayoría para otorgársela a quien hubiere ganado
como consecuencia de la modificación del cómputo. El
hecho de que se llegue a verificar la nulidad de la vota-
ción recibida en casilla en un porcentaje equivalente al
veinte por ciento de las casillas instaladas en el distri-
to, tratándose de la elección de diputados, o bien, de
la entidad federativa, tratándose de la elección de se-
nadores, puede dar lugar a la nulidad de la elección por
el principio de mayoría relativa de que se trate.
• Cualquier elección de diputados por el principio de ma-
yoría relativa, por inelegibilidad de los dos candidatos
integrantes de la fórmula electoral ganadora. En la
elección de senadores por el principio de mayoría rela-
tiva, si fueren inelegibles los dos candidatos integran-
tes de una fórmula, la nulidad afectará sólo a la fórmula
o fórmulas de candidatos que resultaren inelegibles
272 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

(en el caso de la elección de diputados o senadores


por el principio de representación proporcional, si un
candidato resultare inelegible éste será sustituido por
otro de la misma lista registrada por el partido político,
sin que dicha inelegibilidad sea causa de nulidad de la
elección).
• Cualquier elección de diputados y de senadores por el
principio de mayoría relativa. La nulidad de la elección
puede decretarse respecto de cualquiera de las 300
elecciones (una por distrito) de diputados de mayoría
relativa, ó de las 32 elecciones (una por entidad
federativa) de senadores de mayoría relativa (incluida
la correlativa asignación de senador de primera mino-
ría), por las causas de nulidad que se analizan más
adelante.
En el caso de la elección de diputados o senadores de
representación proporcional, así como de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, no está prevista en forma lite-
ral o explícita la posibilidad de declarar la nulidad de la elec-
ción de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, como
tampoco la de las correspondientes cinco circunscripciones
plurinominales de la República en cada una de las cuales se
elige a 40 diputados de representación proporcional, hasta
completar un total de 200, ni la de declarar la nulidad de la
elección que en todo el territorio del país se celebra para
elegir a los 32 senadores de representación proporcional.
Hasta la fecha no se ha presentado caso alguno con moti-
vo del cual la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación haya debido pronunciarse respec-
to de si una interpretación sistemática y/o funcional del or-
den comicial mexicano puede fundamentar una nulidad de
elección en estos casos, en lo que sería una causa abstrac-
ta o no específica.31
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 273

j) Sólo irregularidades determinantes pueden


causar la nulidad de la votación o de la elección

Las elecciones convocan a todos los ciudadanos para


realizar concertadamente, en un solo día y con apego es-
tricto en la ley, diversas conductas —ya sean como elector,
funcionario de casilla, representante de partido político, ob-
servador o autoridad—, todas las cuales deben desembo-
car en la expresión de la auténtica y libre voluntad general
que habrá de trascender y constituirse en gobierno repre-
sentativo. Esto es, las votaciones y elecciones son actos
colectivos y complejos, de trascendencia pública, y por esta
razón en el derecho positivo de diversos países del mundo
se establece que la nulidad de los citados actos jurídicos
electorales podrá ser declarada, no cuando se incumpla cual-
quiera de las muy diversas normas jurídicas que inciden en
la realización de los comicios sino sólo cuando se incumplan
determinadas normas electorales cuya inobservancia vul-
nere de manera determinante o trascendente aspectos
esenciales de la votación o la elección.
En España,32 por ejemplo, en la ley electoral, se establece
en términos genéricos que la nulidad de votación y de elec-
ción deberá ser declarada, no cuando ocurra cualquier irregu-
laridad sino sólo cuando ocurran “irregularidades invalidantes”.
México también recoge el principio de que la nulidad de vota-
ciones y elecciones sólo puede declararse por irregularidades
determinantes para el resultado respectivo, sin embargo, en
nuestro país la ley establece no sólo una fórmula genérica,
como en España, sino una lista de irregularidades que, al ocu-
rrir en determinados casos, son consideradas por el legisla-
dor como determinantes para el resultado electoral.
Al respecto, como se mencionó, la Sala Superior del
Tribunal Electoral declaró obligatoria la tesis de jurispruden-
274 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

cia emitida bajo el rubro “PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN


DE LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS, SU
APLICACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE
CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN”, 33 que gira en
torno al principio general de derecho de conservación de
los actos de derecho público válidamente celebrados, reco-
gido en el aforismo latino utile per inutile non vitiatur (“lo
útil no debe ser viciado por lo inútil”), el cual tiene especial
relevancia en el derecho electoral mexicano, de manera
similar a lo que ocurre en otros sistemas jurídicos (como
Costa Rica y España, donde también lo han reconocido
jurisprudencialmente), caracterizándose por los siguientes
aspectos fundamentales:
i) La nulidad de la votación recibida en alguna casilla y/o
de determinado cómputo y, en su caso, de cierta elec-
ción, sólo puede actualizarse cuando los errores,
inconsistencias, vicios de procedimiento o irregulari-
dades detectados sean determinantes para el resulta-
do de la votación o elección, y
ii) El ejercicio del derecho de voto activo de la mayoría
de los electores que expresaron válidamente su voto,
no debe ser viciado por las irregularidades e imper-
fecciones menores ordinariamente cometidas por los
funcionarios integrantes de la mesa directiva de ca-
silla (la cual es un órgano electoral no especializado
ni profesional, conformado por ciudadanos escogidos
al azar y que, después de ser capacitados, son se-
leccionados como funcionarios a través de una nue-
va insaculación), máxime cuando tales irregularidades
o imperfecciones menores, al no ser determinantes
para el resultado de la votación o elección, efectiva-
mente son insuficientes para acarrear la sanción
anulatoria correspondiente.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 275

En efecto, pretender que cualquier infracción de la nor-


mativa jurídico electoral diera lugar a la nulidad de la vota-
ción o elección, haría nugatorio el ejercicio de la prerrogativa
ciudadana de votar en las elecciones populares y propicia-
ría la comisión de todo tipo de faltas a la ley, dirigidas a
impedir la participación efectiva del pueblo en la vida de-
mocrática, la integración de la representación nacional y el
acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
Asimismo, en cuanto al carácter de “determinante” que
debe tener cierta irregularidad como requisito para anular
una votación o elección, es importante formular algunas
precisiones:
En cada uno de los incisos f), g), i), j) y k) del artículo 75
de la ley procesal electoral, se describe una conducta irregular
que será causa de nulidad de la votación recibida en la casilla
respectiva, siempre y cuando, además, “sea determinante
para el resultado de la votación”. En cambio, en los incisos a),
b), c), d), e) y h) no se menciona expresamente lo “determi-
nante” como requisito para que las específicas irregularidades
descritas en tales incisos puedan derivar en nulidad de la
votación.34 Del mismo modo, en cuanto a las causas de
nulidad de la elección de diputados y senadores, mientras
que los artículos 76 y 77 de la propia ley no hacen referencia
expresa al carácter “determinante para el resultado de la
elección”, el 78 del mismo ordenamiento sí lo contempla.35
Sobre este particular, cabe tener presente que, con fun-
damento en la antes citada tesis de jurisprudencia sobre el
principio de conservación de los actos de derecho público, así
como en otra importante tesis de jurisprudencia del propio
Tribunal Electoral,36 ninguno de los vicios o irregularidades
previstos en los artículos 75 al 78 de la ley procesal electoral
podrá motivar la nulidad de una votación o elección, a menos
que se demuestre que aquellos fueron determinantes para el
276 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

resultado de la respectiva votación o elección. Esto es, la


interpretación sistemática de las disposiciones aplicables lleva
a la conclusión de que todas las causas de nulidad exigen, en
forma explícita o implícita, que la irregularidad correspondien-
te sea “determinante” para el resultado electoral respectivo
y, por lo tanto, debe entenderse que la diferencia entre las
causas de nulidad que omiten el texto relativo al carácter
“determinante” y las que expresamente hacen referencia a
tal elemento, repercute únicamente en la carga de la prueba.
En este sentido, cuando el supuesto legal cita en forma ex-
presa dicho elemento, quien invoque la causa de nulidad debe,
además de acreditar la actualización del vicio o irregularidad
previsto en la hipótesis normativa, demostrar que ese vicio o
irregularidad fue determinante para el resultado de la vota-
ción o elección. En cambio, cuando la ley omite mencionar el
requisito, la omisión significa que, dada la magnitud del vicio o
irregularidad, o la dificultad de su prueba, existe la presunción
iuris tantum de que tal vicio o irregularidad es determinante
para el resultado; sin embargo, si en el expediente se en-
cuentran elementos que acreditan o demuestran que el vicio
o irregularidad alegados no son determinantes para el resul-
tado de la votación o elección, no podrá declararse la nulidad
correspondiente.
Otra precisión relevante sobre el carácter de “determi-
nante para el resultado” es que el mismo puede establecer-
se o demostrarse de manera “cuantitativa”, a través de
operaciones aritméticas, o bien, “cualitativa”, cuando se
aprecia en qué medida un específico vicio o irregularidad
vulnera la percepción de autenticidad, integridad y validez
que debe tenerse respecto de los valores electorales
tutelados por la norma jurídica quebrantada.37
El carácter “determinante”, atendiendo al criterio “cuan-
titativo”, se establece o demuestra, por ejemplo, cuando el
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 277

número de votos irregularmente producidos, omitidos o


computados, constituye una cifra mayor que la diferencia
de votos que exista entre los partidos que obtuvieron el
primero y segundo lugares de votación en la respectiva
casilla. Así, por ejemplo, si los votos irregulares son veinte
y entre el primero y segundo lugares de votación en la
casilla hay una diferencia de diez votos, entonces, la referi-
da irregularidad sí será determinante en este caso, pero no
lo sería si la diferencia de votos entre los partidos indicados
hubiera sido de treinta votos.
Una modalidad del criterio anterior, establecida por la
mayoría de la Sala Superior del Tribunal Electoral, consiste
en tener por acreditado el carácter de determinante para
el resultado de la votación en una casilla y, por tanto, por
actualizada la causa de nulidad de la votación recibida en
la misma, cuando el número de votos irregularmente pro-
ducidos, omitidos o computados en una sola casilla, indi-
vidualmente considerada y por sí misma, es susceptible
de traer como consecuencia un cambio de ganador en la
elección aun cuando la irregularidad, en principio, no diese
lugar a un cambio de ganador en la propia casilla, en tanto
que, por mayoría de razón, si una anomalía o ilicitud afec-
ta al todo se entiende que también afecta a la parte.38 Lo
anterior, en el entendido de que, en ningún momento, a
través de este criterio se anulan votos en lo individual ni el
carácter de determinante para el resultado de la votación
recibida en una casilla se establece en función de irregula-
ridades suscitadas en otras que, en su conjunto, presun-
tamente dieran lugar a un cambio de ganador en la elección
de que se trate. Es decir, no se acumulan presuntas irre-
gularidades verificadas en distintas casillas, ni se comuni-
can los efectos de la nulidad decretada en una sola casilla
con alguna otra.
278 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

Aun cuando el Tribunal Electoral, generalmente, utiliza los


criterios de carácter aritmético para establecer, demostrar o
deducir cuándo cierta irregularidad es determinante o no para
el resultado de la votación recibida en una casilla o de una
elección, es necesario advertir que esos no son los únicos
viables sino que se puede válidamente acudir también a otros
criterios, como en efecto lo ha hecho así en otras ocasio-
nes; por ejemplo, cuando analiza si se han conculcado o no
de manera significativa, por los propios funcionarios electo-
rales, uno o más de los principios constitucionales rectores
de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objeti-
vidad, o bien, atendiendo a la finalidad de la norma, la grave-
dad de la falta, el vicio o la irregularidad y las circunstancias
en que los mismos se cometieron, particularmente cuando
éstos se realizaron por servidores públicos con el objeto de
favorecer al partido político que, en buena medida, por tales
irregularidades, resultó vencedor en una específica casilla o
determinada elección, rompiendo con los principios de equi-
dad en el acceso a los medios de comunicación y de igualdad
de condiciones para acceder a los cargos públicos, o bien,
cuando se vulnera el principio constitucional de separación
de las iglesias y el Estado, por utilizarse símbolos religiosos
en la propaganda electoral, como se detalla más adelante
[infra, el inciso c) del numeral 5 de este apartado].39

2. Nulidad de un voto

En México, como en prácticamente todos los países de-


mocráticos, se establecen legalmente los supuestos confor-
me con los cuales el voto, individualmente considerado, se
estima nulo.
En términos generales, se considera nulo cualquier voto
emitido en forma distinta a la prevista legalmente.40 Esto
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 279

es, el artículo 230, párrafo 1, del Código Federal de Institu-


ciones y Procedimientos Electorales establece que “Se con-
tará un voto válido por la marca que haga el elector en un
solo cuadro en el que se contenga el emblema de un parti-
do político, el de una coalición o el de los emblemas de los
partidos coaligados” y “Se contará como nulo cualquier otro
voto emitido en forma distinta a la señalada”;41 por su par-
te, el artículo 227, párrafo 2, del propio ordenamiento pre-
vé que “Se entiende por voto nulo aquel expresado por un
elector en una boleta que depositó en la urna, pero que no
marcó en un solo cuadro en el que se contenga el emblema
de un partido político, el de una coalición o el de los emble-
mas de los partidos coaligados”.
En este sentido, de acuerdo con el derecho electoral fe-
deral mexicano, se considera voto nulo tanto el llamado voto
en blanco como aquel en que no pueda establecerse de ma-
nera inequívoca en favor de qué opción política registrada
sufragó el elector. 42 En principio, la nulidad bajo estudio sólo
se aplica al voto individual de un elector particular, por lo que
no afecta a la votación recibida en la mesa directiva de casi-
lla, ni a la elección que resulte de dicha votación.43
La Sala Superior, por mayoría de sus integrantes, ha con-
siderado que los votos emitidos en favor de candidatos no
registrados son inválidos e ineficaces, tal y como lo estable-
ció en los juicios para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano con números de expediente
SUP-JDC-149/2000, SUP-JDC-037/2001 y SUP-JDC-713/
2004. En este último asunto, relacionado con una elección
municipal en Veracruz, la mayoría de la Sala Superior del
Tribunal Electoral sostuvo que los votos emitidos en favor
de candidatos no registrados no son jurídicamente válidos ni
eficaces a fin de que, en el caso de obtener el mayor número
de votos, se les expidan las constancias respectivas, pues el
280 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

efecto de tales sufragios se reduce a permitir que la autori-


dad electoral ejerza sus atribuciones relativas a la estadísti-
ca electoral y a respetar el derecho a la libre manifestación
de las ideas, teniendo en consideración que, constitucional-
mente, votar en las elecciones populares constituye una obli-
gación de los ciudadanos de la República. Lo anterior, toda
vez que uno de los requisitos indispensables para que a un
grupo de ciudadanos se les otorgue la constancia de mayo-
ría correspondiente a una elección de ayuntamiento, en con-
formidad con el orden jurídico electoral veracruzano, es que
tales ciudadanos hayan sido previamente registrados como
candidatos en la etapa de preparación de la propia elección,
pues sólo de esa manera las autoridades electorales admi-
nistrativas y, en su caso, jurisdiccionales competentes esta-
rán en aptitud de comprobar que la celebración de la elección
de mérito fue libre y auténtica, en la medida en que se hubie-
se ajustado a los principios y reglas constitucionales y lega-
les aplicables, como, por ejemplo, el origen lícito de los
recursos utilizados por los candidatos y que éstos no se
hubiesen excedido de los límites fijados, máxime que en di-
cha entidad federativa, incluso, agrupaciones municipales de
ciudadanos tienen derecho a postular candidatos a integrar
los respectivos ayuntamientos.
En general, se reserva a las correspondientes mesas
directivas de casilla la competencia para apreciar y deter-
minar la nulidad de un voto individual, lo cual se decide du-
rante el acto de escrutinio y cómputo de la votación recibida
en la casilla respectiva.44
Es conveniente mencionar que mientras en varios países,
de acuerdo con el principio de preclusión, el escrutinio llevado
a cabo en la mesa, junta, jurado o casilla es un acto irrepeti-
ble, por lo que no cabe realizar algún recuento (Bolivia y Perú),
en algunos es posible llevarlo a cabo bajo ciertos parámetros
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 281

legales; por ejemplo, en México, durante el cómputo distrital,


si los resultados del acta de escrutinio contenida en el expe-
diente de casilla no coincide con los del acta en poder del
Presidente del Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral,
hubieren errores o alteraciones evidentes en las actas que
generen duda fundada sobre el resultado de la votación en
casilla, o bien, no existiere el acta de escrutinio y cómputo de
la casilla, se procederá a realizar un nuevo escrutinio y
cómputo (artículo 247 del código electoral federal). Al res-
pecto, cabe advertir que el recuento no está previsto ex-
presamente que puedan llevarlo a cabo las salas del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, si bien en ca-
sos excepcionales las mismas, en ejercicio de las atribu-
ciones para ordenar diligencias para mejor proveer, han
dispuesto que se “verifique” o compruebe si el escrutinio y
cómputo llevado a cabo en determinada casilla fue co-
rrecto, particularmente cuando se aduce error aritmético
en el cómputo (distrital) correspondiente, al haberse re-
husado indebidamente el consejo (distrital) respectivo a
realizar el nuevo escrutinio y cómputo en los supuestos
legales previstos.45 En los anteriores casos, tanto la reali-
zación del nuevo escrutinio y cómputo por parte del órgano
electoral administrativo como la verificación o comproba-
ción del mismo por el órgano jurisdiccional competente, puede
conducir a una modificación de la determinación sobre la
validez o nulidad de los votos realizada originalmente por la
mesa directiva de casilla y, por tanto, a la sustitución del acta
de escrutinio y cómputo de la votación recibida en la casilla
respectiva y, como consecuencia, la modificación o recom-
posición del cómputo (distrital) de la elección, lo cual even-
tualmente podría conducir también a un cambio de ganador. 46
Los casos mencionados parecieran diferenciarse de
aquellos otros en los que el órgano jurisdiccional compe-
282 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

tente también realiza alguna diligencia judicial extraordina-


ria de apertura de paquete electoral de casilla, ante la im-
pugnación de los resultados consignados en alguna acta de
cómputo distrital por nulidad de la votación recibida en una
o varias casillas (mas no por error aritmético en dicho cómpu-
to), en cuya hipótesis, si como resultado de la referida diligen-
cia se acredita que hubo un error en el cómputo y escrutinio
de los votos y que el mismo fue determinante para el resul-
tado de la votación en tal casilla, debe decretarse la nulidad
de la votación respectiva, en congruencia con la pretensión
del actor, procediéndose a la modificación de los resultados
consignados en el acta de cómputo distrital (excluyendo
del mismo la votación anulada) y las demás consecuencias
que ello acarree; sin embargo, en el supuesto en que el
error en el cómputo de los votos no fuese determinante en
el resultado de la votación recibida en la casilla, cabría sos-
tener que no se actualiza la causa de nulidad alegada y, por
tanto, debe confirmarse el resultado que consta en el acta
correspondiente.

3. Nulidad de una votación

El presente supuesto se refiere a la nulidad de la vota-


ción recibida en una mesa o casilla electoral, cuyas causales
se encuentran previstas en el artículo 75 de la LGSMIME. Al
respecto, es posible clasificar las diversas causas de nulidad
de votación en mesa o casilla en los siguientes tres grupos:
Irregularidades en la constitución de la mesa o casilla elec-
toral; irregularidades en el desarrollo de la votación, o bien,
irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas y
la entrega de los paquetes electorales.47
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 283

a) Irregularidades en la constitución de la mesa o


casilla electoral48

Por lo que se refiere al derecho electoral federal mexi-


cano, cabe incluir aquí las siguientes causas de nulidad:

i) Instalar la casilla, sin causa justificada, en lugar dis-


tinto al señalado por el consejo distrital correspon-
diente [inciso a) del artículo 75 de la ley procesal
electoral]:

Esta causal se actualiza cuando se acreditan los dos


elementos que la misma contiene:
a) La instalación de la casilla en un lugar distinto al seña-
lado por el consejo distrital, y
b) El cambio de ubicación sin justificación.
En relación con el lugar de ubicación de las casillas, como
ya se apuntó en el capítulo anterior, los consejos distritales
aprueban los lugares en donde el día de la elección los funcio-
narios integrantes de las mesas directivas deben instalar las
casillas. Estos lugares deben reunir los siguientes requisitos
que se exigen en los artículos 194 y 195 del código electoral:
Ser de fácil acceso para los electores; propiciar la instalación
de canceles o elementos modulares que garanticen el secreto
en la emisión del voto; no ser casas habitadas por servidores
públicos de confianza o candidatos de la elección de que se
trate; no ser establecimientos fabriles, templos o locales des-
tinados al culto, o locales de partidos políticos, ni ser locales
ocupados por cantinas, centros de vicio o similares.
Son causas justificadas para variar el lugar de instalación de
una casilla, las precisadas en el numeral 215 del código electo-
ral, esto es, que: No exista el local indicado en las publicaciones
respectivas; el local se encuentre cerrado o clausurado y no se
284 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

pueda realizar la instalación; se advierta, al momento de la


instalación de la casilla, que ésta se pretende realizar en lugar
prohibido en la ley; las condiciones del local no permitan asegu-
rar la libertad o el secreto del voto o el fácil y libre acceso de los
electores, o bien, no garanticen la realización de las operacio-
nes electorales en forma normal. En este caso, es necesario
que los funcionarios y representantes de partidos políticos pre-
sentes tomen la determinación de común acuerdo, y que el
consejo distrital así lo disponga por causa de fuerza mayor o
caso fortuito y se lo notifique al presidente de la casilla.
Siempre que una casilla cambie justificadamente el lugar
de su ubicación, debe quedar instalada en la misma sección y
en el lugar adecuado más próximo, debiéndose dejar aviso
de la nueva ubicación en el exterior del lugar original que no
reunió los requisitos.
Cabe mencionar que no es extraño que esta causal sea
invocada para solicitar se anule la votación recibida en una
casilla, cuando en las actas llenadas en la respectiva casilla se
hubiere asentado un domicilio que no coincide exactamente
con el que el consejo distrital respectivo aprobó y ordenó
publicar en los periódicos de mayor circulación (a esta publi-
cación se le suele denominar “encarte”); no obstante lo ante-
rior, la nulidad no es decretada por el Tribunal Electoral cuando
de las constancias que obran en el juicio se desprende que, el
lugar de instalación de casilla no varió sino que, en realidad, la
dirección o datos de identificación del local fueron asentados
de manera equivocada o incompleta. 49
Debe destacarse que la intención de fijar un lugar para
la ubicación de las casillas, responde al cumplimiento del
principio de certeza respecto del lugar al que deben acudir
no sólo los ciudadanos para votar, sino también los fun-
cionarios de casilla para instalar debidamente la mesa di-
rectiva y recibir la votación, así como los representantes
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 285

de los partidos políticos para realizar sus funciones de vi-


gilancia de los comicios.
Considerando lo anterior, así como el antes referido prin-
cipio de conservación de los actos públicos válidamente ce-
lebrados, cabe decir que “si una casilla electoral se instala sin
causa justificada en lugar distinto al autorizado por el referi-
do Consejo (Distrital), pero del análisis de las constancias
que obran en autos se advierte que la mesa directiva de
casilla se integró debidamente con los funcionarios designa-
dos por la propia autoridad electoral administrativa, estando
presentes los representantes de los partidos políticos y coa-
liciones y, además, fue considerable la participación de los
electores inscritos en la lista nominal (lo cual puede ponderarse
a partir de la cercanía del porcentaje de participación en la
casilla respectiva con el promedio de participación de las de-
más casillas correspondientes de la propia circunscripción elec-
toral), puede concluirse que no se actualiza la causal de nulidad
antes referida, en virtud de que no existió desorientación o
confusión en los electores, funcionarios electorales y represen-
tantes de los partidos políticos y coaliciones, respecto del lugar
donde debían ejercer sus respectivas funciones, por lo que no
se vulnera el bien jurídico de certeza, tutelado por el artículo
75, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Me-
dios de Impugnación en Materia Electoral”. 50

ii) Recibir la votación personas u órganos distintos a los


facultados por el código electoral [inciso e) del artí-
culo 75 de la ley procesal electoral]:

Aun cuando el tipo hace referencia a “recibir la votación”


se estima pertinente incluir la citada causal en el presente apar-
tado pues está íntimamente vinculada con la constitución de
la mesa directiva de casilla. Conforme con los artículos 118,
286 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

119 y 120 del código electoral federal, las mesas directivas


de casilla, que son los órganos electorales encargados de re-
cibir la votación, se conforman con un presidente, un secreta-
rio, dos escrutadores y tres suplentes generales; todos ellos
ciudadanos, designados conforme con el procedimiento pre-
visto en el artículo 193 del propio código, quienes deben sa-
tisfacer los siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano residente en la sección electoral que
comprenda a la casilla;
b) Estar inscrito en el Registro Federal de Electores;
c) Contar con credencial para votar;
d) Estar en ejercicio de sus derechos políticos;
e) Tener un modo honesto de vivir;
f) Haber participado en el curso de capacitación elec-
toral impartido por la junta distrital ejecutiva corres-
pondiente;
g) No ser servidor público de confianza con mando supe-
rior, 5 1 ni tener cargo de dirección partidista de cual-
quier jerarquía, y
h) Saber leer y escribir, y no tener más de 70 años al día
de la elección.5 2
La presente causa de nulidad se actualiza cuando la vota-
ción en una casilla es recibida por algún órgano o personas
diversos a los ciudadanos funcionarios de casilla previamente
designados por el IFE en los términos del párrafo anterior, o
bien, distintos a los que el código electoral federal autoriza para
intervenir en la recepción de la votación, en aquellos casos en
que no se presenten los ciudadanos previamente designados.
Al respecto, el artículo 213 del código electoral federal
establece que si para las 8:15 del día de la jornada electoral
no se han presentado todos los ciudadanos designados como
funcionarios propietarios de la respectiva mesa directiva de
casilla, entonces, se estará a lo siguiente:
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 287

a) Si se encuentra en la casilla el presidente, designará a


los funcionarios necesarios para su integración, reco-
rriendo, en primer término y en su caso, el orden para
ocupar los cargos de los funcionarios ausentes con los
propietarios presentes y habilitando a los suplentes
presentes para los faltantes y, en ausencia de los fun-
cionarios designados, de entre los electores que se
encuentren en la casilla;
b) Si no estuviera el presidente, pero sí el secretario,
éste asumirá las funciones de aquél y procederá a
integrar la casilla en los términos anteriores;
c) Si no estuviera funcionario alguno de los dos mencio-
nados, pero sí alguno de los escrutadores, uno de ellos
asumirá las funciones de presidente y procederá de
acuerdo con lo preestablecido;
d) Si sólo estuvieran los suplentes, uno asumirá las fun-
ciones de presidente, los otros las de secretario y
primer escrutador, en tanto que el primero nombrará
de entre los electores a los funcionarios necesarios y
se procederá a instalar la casilla;
e) Si no asistiera funcionario de casilla alguno, el consejo
distrital tomará las medidas requeridas para la instala-
ción de la casilla. En este último caso, cuando por
razones de distancia o de dificultad de las comunica-
ciones, den las 10:00 sin que haya intervenido el per-
sonal del Instituto Federal Electoral, entonces, los
representantes de los partidos políticos ante las me-
sas directivas de casilla designarán, por mayoría, de
entre los electores presentes, a los funcionarios ne-
cesarios para integrarlas, en presencia de un juez o
notario público, y a falta de éstos, los representantes
designarán, de común acuerdo, a los miembros de la
mesa directiva. Los nombramientos que se hagan de-
288 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

berán recaer en electores que se encuentren en la


casilla para emitir su voto y en ningún caso podrán
recaer en los representantes de los partidos políticos.
En relación con esta causa de nulidad, el Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación ha establecido diversos
criterios que, en general, podrían resumirse de la siguiente
manera.
Esta causal quedará acreditada:
a) Cuando la mesa directiva de casilla se instale inclu-
yendo a personas diversas a los funcionarios propieta-
rios y suplentes publicados en el encarte, y cualquiera
de esas personas sea representante o funcionario par-
tidista; servidor público de confianza con mando su-
perior, o ciudadano que no sea elector inscrito en el
listado nominal de la sección a la que corresponde la
respectiva casilla, y
b) Cuando la mesa directiva de casilla sea instalada in-
completa, faltándole el presidente, el secretario o am-
bos escrutadores.5 3
Esta causal no se acreditará, por ejemplo:
a) Cuando la mesa directiva de casilla se instale incom-
pleta, faltándole sólo un escrutador;
b) Cuando la mesa directiva de casilla se instale exclusi-
vamente con los propietarios y suplentes generales,
no obstante que las vacantes de funcionarios ausen-
tes hubieran sido cubiertas en orden diverso al pre-
visto en el artículo 213 del código electoral federal,
ya que en todo caso los funcionarios que reciban la
votación serán precisamente los designados y capa-
citados por la autoridad con la vigilancia de los parti-
dos políticos;
c) Cuando la mesa directiva de casilla se instale incluyen-
do a ciudadanos electores de la respectiva sección,
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 289

excepto cuando con tal sustitución se hubiere excluido


a algún funcionario de la casilla que se hubiere presen-
tado en tiempo y que no hubiere renunciado al desem-
peño de su encargo, y
d) Cuando alguno de los funcionarios de casilla omita fir-
mar el acta de la jornada electoral en alguno de sus
apartados.5 4

iii) Haber impedido el acceso de los representantes de


los partidos políticos o haberlos expulsado, sin causa
justificada [inciso h) del artículo 75 de la ley procesal
electoral]:

De conformidad con el inciso b) del párrafo 3 del nume-


ral 219 del código electoral federal, los representantes de
los partidos políticos acreditados en los términos de la pro-
pia ley tienen derecho de acceso a las casillas, los cuales
también tienen derecho a realizar las diversas funciones de
vigilancia que la ley les encomienda.
El artículo 198 del propio código precisa que los parti-
dos políticos, una vez registrados sus candidatos, fórmulas
y listas, a más tardar trece días antes del día de la elección,
tienen derecho a nombrar dos representantes propietarios
y un suplente ante cada mesa directiva de casilla, y en cada
uno de los distritos electorales uninominales, representan-
tes generales propietarios, uno por cada diez casillas elec-
torales ubicadas en zonas urbanas y uno por cada cinco
casillas rurales.
Los representantes de los partidos políticos ante las me-
sas directivas de casilla tienen los siguientes derechos: Parti-
cipar en la instalación de la casilla y contribuir al buen desarrollo
de sus actividades hasta su clausura; observar y vigilar el
desarrollo de la elección; recibir copia legible de las actas de
290 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

instalación, cierre de votación y final de escrutinio elabora-


das en la casilla; presentar escritos relacionados con inci-
dentes ocurridos durante la votación; presentar al término
del escrutinio y del cómputo escritos de protesta, así como
acompañar al presidente de la mesa directiva de casilla al
consejo distrital correspondiente, para hacer entrega de la
documentación y el expediente electoral (artículo 200 del
Cofipe).
Los representantes generales, por su parte, deben sujetar
su actuación a las normas siguientes: Ejercer su cargo exclu-
sivamente ante las mesas directivas de casillas instaladas en
el distrito electoral para el que fueron acreditados; actuar indi-
vidualmente y, en ningún caso, presentarse al mismo tiempo
en las casillas más de un representante general de un mismo
partido político; abstenerse de sustituir en sus funciones a los
representantes de los partidos políticos ante las mesas direc-
tivas de casilla; sin embargo, pueden coadyuvar en sus fun-
ciones y en el ejercicio de los derechos de éstos ante las
propias mesas directivas de casilla; abstenerse de ejercer o
asumir las funciones de los integrantes de las mesas directi-
vas de casillas; abstenerse de obstaculizar el desarrollo nor-
mal de la votación en las casillas en las que se presenten; en
cualquier tiempo, presentar escritos de incidentes que se sus-
citen durante el desarrollo de la jornada electoral y, sólo al
término del escrutinio y cómputo cuando el representante de
su partido político ante la mesa directiva de casilla estuviere
ausente, presentar escritos de protesta; asimismo, compro-
bar la presencia de los representantes de su partido político
en las mesas directivas de casilla y recibir de ellos los informes
relativos a su desempeño (artículo 199 del Cofipe).
El acceso de los representantes de los partidos a las
casillas podrá ser negado por el presidente de la respecti-
va casilla, cuando aquéllos no se identifiquen o se presen-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 291

ten intoxicados, bajo el influjo de enervantes, embozados


o armados. Asimismo, el presidente, en ejercicio de la au-
toridad que le corresponde para preservar el orden, a fin
de asegurar el libre acceso de los electores, garantizar en
todo tiempo el secreto del voto y mantener la estricta
observancia del código electoral, podrá conminar al orden
e, incluso, expulsar a los representantes que pretendan
asumir las funciones propias de los integrantes de la mesa
directiva, dejen de cumplir su función, coaccionen a los
electores o en cualquier forma afecten el desarrollo nor-
mal de la votación (artículos 219 y 220 del Cofipe).

b) Irregularidades en el desarrollo de la votación

En el presente apartado, cabe incluir las siguientes cau-


sas de nulidad previstas en el régimen electoral federal
mexicano:55

i) Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para


la celebración de la elección [inciso d) del artículo 75
de la ley procesal electoral]:

Conforme con el artículo 174, párrafo 4, del código sus-


tantivo, la jornada electoral se inicia a las 8:00 horas del
primer domingo de julio y concluye con la clausura de casi-
lla. Asimismo, el numeral 224, párrafo 1, del propio código
dispone que la votación se cerrará a las 18:00 horas, aun-
que podría cerrarse antes cuando el presidente y el secre-
tario certifiquen que hubieren votado todos los electores
incluidos en la lista nominal correspondiente, o bien, la casi-
lla debería permanecer abierta después de esa hora sólo
cuando aún se encuentren electores formados para votar,
cerrándose una vez que éstos hubiesen emitido su sufragio.
292 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

Cabe advertir que la hora de instalación de la casilla


asentada en la respectiva acta no debe asimilarse con la
hora en que inició la recepción de los votos. De conformi-
dad con el artículo 216, párrafo 1, del código electoral
federal, la recepción de los votos inicia con el anuncio que
al respecto hace el presidente de la mesa directiva de ca-
silla, una vez que ha sido llenada y firmada el acta de la
jornada electoral en el apartado correspondiente, de tal
manera que la recepción de la votación necesariamente
inicia después de haber concluido la instalación de la casilla.
Igualmente, la instalación de la mesa directiva de casilla en
un horario anticipado al previsto legalmente pero en el mis-
mo día que se dispone en la ley no puede considerarse
como instalación en fecha distinta a la señalada para la
celebración de la elección.56

ii) Permitir a ciudadanos sufragar sin credencial para votar


o cuyo nombre no aparezca en la lista nominal de
electores y siempre que ello sea determinante para el
resultado de la votación, salvo los casos de excepción
previstos legalmente, o bien, impedir, sin causa justi-
ficada, el ejercicio del derecho de voto a los ciudada-
nos y esto sea determinante para el resultado de la
votación [incisos g) y j) del artículo 75 de la ley pro-
cesal electoral]:

Todo ciudadano que satisfaga tanto los requisitos cons-


titucionales como legales tiene derecho a emitir su sufragio
el día de la elección; por tanto, los funcionarios integrantes
de las mesas directivas de casilla no podrán obstaculizar o
impedir ese ejercicio. Al propio tiempo, no se debe permitir
que sufrague cualquier persona que no sea ciudadano y
cumpla los demás requisitos para votar.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 293

Para tener derecho a votar se requiere ser ciudadano, ade-


más de presentar la credencial para votar con fotografía y que
los datos de ésta correspondan con los inscritos en la lista
nominal de electores correspondiente a la sección del domicilio
del elector. También se permite que los representantes de los
partidos políticos puedan sufragar en la casilla en que están
debidamente acreditados, debiendo anotar al final de la lista
nominal respectiva el nombre completo y la clave de la creden-
cial para votar de los representantes que votaron. De igual
manera, el artículo 223 del código prevé la situación de los
electores que se encuentren transitoriamente fuera de su sec-
ción, los que podrán votar en las casillas especiales, las cuales
no cuentan con lista nominal de electores sino con acta de
electores en tránsito y, por ello, el presidente de la casilla sólo
requerirá al ciudadano que exhiba su credencial para votar con
fotografía y que muestre su pulgar derecho para constatar que
no ha votado en otra casilla. Además, a estos supuestos de
excepción debe agregarse el caso de los ciudadanos que en
lugar de credencial para votar cuenten con resoluciones favo-
rables del Tribunal Electoral, en los términos del artículo 85 de la
ley procesal electoral.
Podrá impedírsele votar a quienes no sean ciudadanos
o, siéndolo, no cumplan con los demás requisitos anterior-
mente señalados, así como a las personas que se encuen-
tren privadas de sus facultades mentales, intoxicadas, bajo
el influjo de enervantes, embozadas o armadas.
Cerrar anticipadamente una casilla electoral antes de
que hubieren votado todos los ciudadanos inscritos en la
lista nominal de la misma, se equipara a haber impedido el
ejercicio del voto a quien tiene derecho a ejercerlo.57
Para que la nulidad pueda ser decretada, no es suficiente
que se acredite que se impidió votar a un determinado nú-
mero de ciudadanos con derecho, o que se permitió votar a
294 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

un determinado número de personas que no lo tenían, sino


que además es requisito indispensable que tal irregularidad
sea determinante para el resultado de la votación.

iii) Ejercer violencia física o presión sobre los miembros


de la mesa directiva de casilla o sobre los electores y
siempre que esos hechos sean determinantes para el
resultado de la votación [inciso i) del artículo 75 de la
ley procesal electoral]:

Tres son los elementos que requiere esta causal para su


comprobación:
a) Que se ejerció violencia física o presión;
b) Sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o
sobre los electores, y
c) Que tal violencia física o presión sea determinante para
el resultado de la votación.
De acuerdo con el criterio que se ha sostenido en mate-
ria electoral, por “violencia física” se entienden aquellos ac-
tos materiales que afectan la integridad física de las personas
y la “presión” implica ejercer apremio o coacción moral so-
bre las personas, siendo la finalidad en ambos casos el pro-
ducir determinada conducta que se vea reflejada de manera
decisiva en los resultados obtenidos en la votación.58
Para que se acredite la causal no es suficiente que se ale-
guen hechos que guarden relación con actos de violencia o
presión sobre el electorado o los integrantes de la mesa di-
rectiva de casilla sino que, además, es necesario precisar cir-
cunstancias de modo, lugar y tiempo que permitan deducir y,
en su caso, comprobar, si los actos de violencia o presión
aducidos son determinantes para el resultado de la votación. 59
La Sala Superior del Tribunal Electoral ha considerado
que una forma como se puede ejercer presión sobre los
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 295

electores ocurre cuando la mesa directiva de casilla está


integrada por servidores públicos de confianza con mando
superior, contrariamente a lo que se prevé en el artículo
120, párrafo 1, inciso g), del Código Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales, o bien, cuando aquellos
fungen como representantes de algún partido político, por-
que se vulnera la libertad plena de los electores en el mo-
mento de sufragar en la casilla correspondiente a su sección
electoral e, incluso, ante una casilla especial, ante la posibi-
lidad de que dichos servidores públicos puedan inhibir la vo-
tación con su mera presencia o permanencia en el centro
de votación.60

iv) Existir irregularidades graves, plenamente acredita-


das y no reparables durante la jornada electoral o en
las actas de escrutinio y cómputo que, en forma evi-
dente, pongan en duda la certeza de la votación y
sean determinantes para el resultado de la misma
[inciso k) del artículo 75 de la ley procesal electoral]:

Esta causa de nulidad es la más reciente de todas las pre-


vistas en la ley, ya que fue incorporada a partir de la reforma
electoral de noviembre de 1996.
Dicho supuesto abre la posibilidad de invocar como cau-
sa de nulidad de la votación en casilla, a cualquier otra
irregularidad “invalidante” (por usar la terminología espa-
ñola), diversa a las contempladas en las restantes causas
de nulidad, pero que debido a su gravedad fue recogida en
esta hipótesis, ya que puede afectar igual o más el resul-
tado y certeza de una votación.
No se descarta que, a partir de su desarrollo jurisprudencial,
esta causa de nulidad gradualmente reoriente todo el sistema
de nulidades electorales de votación, para pasar de uno de
296 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

conductas taxativamente dispuestas, a otro en donde el juz-


gador tenga un mayor margen de arbitrio para calificar como
determinante para el resultado de la votación a cualquier irre-
gularidad grave. Entre los elementos de la causal de nulidad
votación recibida en la casilla están:
• La existencia de irregularidades graves;
• La acreditación plena de dichas irregularidades;
• La irreparabilidad de esas irregularidades durante la
jornada electoral;
• La evidencia de que esas irregularidades ponen en duda
la certeza de la votación, y
• El carácter determinante de las irregularidades para el
resultado de la votación. 6 1

c) Irregularidades en el escrutinio o en las actas


respectivas y la entrega de los paquetes
electorales

Por lo que se refiere al escrutinio de la votación62 y la


entrega de los paquetes electorales, cabe mencionar las
siguientes causas de nulidad previstas en el ámbito federal:

i) Realizar, sin causa justificada, el escrutinio y cómpu-


to en local diferente al determinado por el consejo
respectivo [inciso c) del artículo 75 de la ley procesal
electoral]:

El artículo 226, párrafo 1, del Código Federal de Institu-


ciones y Procedimientos Electorales, dispone que, una vez
cerrada la votación y llenado y firmado el apartado corres-
pondiente del acta de la jornada electoral, los integrantes de
la mesa directiva procederán al escrutinio y cómputo de los
votos emitidos en la casilla.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 297

La ley electoral no determina expresamente en qué lu-


gar debe practicarse el escrutinio y cómputo; sin embargo,
de la anterior disposición se puede colegir que dicho proce-
dimiento debe realizarse en el mismo en que se recibió la
votación, dado que se trata de dos operaciones efectuadas
por el mismo órgano electoral (funcionarios de la mesa
directiva de casilla), en la misma etapa del proceso electo-
ral federal (la jornada electoral).
El código electoral federal tampoco contiene disposi-
ción alguna que prevea las causas justificadas por las que
los integrantes de las mesas directivas de casilla puedan
realizar el escrutinio y cómputo en local diferente al de-
terminado por el consejo distrital respectivo para instalar
la casilla; sin embargo, respecto de este punto el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación ha considera-
do que en este caso resultan analógicamente aplicables
las causas justificadas que la ley prevé para variar el lu-
gar de instalación de una casilla. Tanto la instalación de la
casilla como el escrutinio y cómputo son “operaciones
que realiza el mismo órgano electoral, y las realiza en la
misma etapa de proceso electoral, son tareas que deben
realizarse en el local señalado por el Consejo Distrital y
sólo cuando exista causa justificada podrá en su caso
instalarse la casilla en lugar distinto al legalmente señala-
do, o podrá realizarse el escrutinio y cómputo en otro
local. Al existir situaciones jurídicas análogas, se deben
aplicar las causas de justificación que contiene el artículo
215 del Código Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales. Así, este artículo, en su párrafo 1, inciso
d), permite el cambio cuando las condiciones del mismo
no permitan la realización de las operaciones en forma
normal”.63
298 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

ii) Haber mediado dolo o error en la computación de los


votos y siempre que ello sea determinante para el
resultado de la votación [inciso f) del artículo 75 de la
ley procesal electoral]:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 227 del


código electoral federal, “la ley establece que el cómputo
de los votos no sólo se circunscriba a contar los votos
emitidos a favor de cada contendiente político, sino que
además en el procedimiento del escrutinio y cómputo que
se lleva a cabo en la casilla, deberán también establecerse
y asentarse en el acta de escrutinio y cómputo de casilla,
las cifras correspondientes a los ciudadanos que votaron,
los votos nulos y las boletas sobrantes; además de que el
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-
les, en su artículo 212, establece que en el acta de la jorna-
da electoral correspondiente a la respectiva casilla, también
se asiente el número de boletas recibidas para cada elec-
ción. Lo anterior, evidentemente, con el propósito de que
los cómputos electorales desemboquen no sólo en una ci-
fra de votos con fundamento en la cual se declare el triunfo
de los candidatos ganadores, sino que además también pre-
cisen otras diversas cifras que en conjunto consolidan la
certeza, objetividad y transparencia en torno al resultado
de la votación en cada casilla, así como el resultado final de
la elección”. 64
Esta causa de nulidad de la votación recibida en casilla
debe considerarse actualizada cuando se cumplan los si-
guientes supuestos:
a) La existencia de error o dolo en la computación de los
votos, y
b) El carácter determinante de tal error o dolo para el
resultado de la votación.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 299

Por “error” debe entenderse cualquier idea o expre-


sión no conforme con la verdad o que tenga diferencia
con el valor exacto que corresponda; sin embargo, para
los efectos de esta causal sólo se considerará como error
en el cómputo la inconsistencia aritmética no subsana-
ble, entre las siguientes cifras:
a) Votación emitida;
b) Ciudadanos que votaron conforme con la lista nominal;
c) Votos encontrados en la urna, y
d) Boletas recibidas menos boletas sobrantes e inutilizadas.
El error será determinante para el resultado de la vota-
ción, cuando sea aritméticamente igual o mayor a la dife-
rencia numérica de los votos obtenidos por los partidos
políticos que ocuparon el primero y segundo lugares de la
votación en la respectiva casilla. Sin embargo, el criterio
numérico, como ya se mencionó anteriormente, no es el
único posible, pues también el carácter “determinante para
el resultado de la votación” puede actualizarse a partir de
otras valoraciones (como podría estimarse, por ejemplo,
ante un “desaseo generalizado”).
En relación con esta causa de nulidad, es importante tener
presente la jurisprudencia J.08/97 del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro es el siguiente:
“ERROR EN LA COMPUTACIÓN DE LOS VOTOS. EL HECHO DE
QUE DETERMINADOS RUBROS DEL ACTA DE ESCRUTINIO Y
CÓMPUTO APAREZCAN EN BLANCO O ILEGIBLES, O EL NÚ-
MERO CONSIGNADO EN UN APARTADO NO COINCIDA CON
OTROS DE SIMILAR NATURALEZA, NO ES CAUSA SUFICIENTE
PARA ANULAR LA VOTACIÓN”. 65
300 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

iii) Entregar, sin causa justificada, el paquete que con-


tenga los expedientes electorales al consejo distrital,
fuera de los plazos que el código electoral establece
[inciso b) del artículo 75 de la ley procesal electoral]:

En el artículo 238, párrafo 1, del código electoral fede-


ral, se dispone que una vez que sea clausurada la casilla, el
presidente de la mesa directiva, bajo su responsabilidad,
hará llegar al consejo distrital respectivo el paquete y los
expedientes de casilla dentro de los siguientes plazos, con-
tados a partir de la hora de clausura:
a) Inmediatamente cuando se trate de casillas ubicadas
en la cabecera del distrito;
b) Hasta 12 horas cuando se trate de casillas urbanas
ubicadas fuera de la cabecera de distrito, y
c) Hasta 24 horas cuando se trate de casillas rurales.
En el caso del inciso a) anterior, la expresión “inmediata-
mente” debe entenderse en el sentido de que, entre la clausu-
ra de la casilla y la entrega de los paquetes y expedientes,
sólo transcurra el tiempo suficiente para trasladarse del lugar
en que se instaló la casilla al domicilio del consejo distrital
correspondiente, considerando las características de la locali-
dad, los medios de transporte y las condiciones particulares
del momento y del lugar. Igualmente, en los demás casos
debe entenderse que el transporte de los paquetes debe ha-
cerse con una continuidad sin interrupciones injustificadas que
pongan en riesgo la integridad física del paquete, de tal mane-
ra que, por ejemplo, no está autorizado que el presidente de
la casilla se retire a dormir para luego entregar el paquete a la
mañana siguiente, aunque esto lo pueda hacer dentro del pla-
zo establecido en la ley. 66
En relación con el supuesto de causa justificada que re-
fiere la causal, en el mismo artículo 238, párrafo 5, se pre-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 301

vé al caso fortuito o fuerza mayor. Para acreditar esta cau-


sa justificada, no basta con afirmar de una manera abs-
tracta que la misma ocurrió sino que es menester que se
describa y acredite el hecho real al que se atribuye la califi-
cación de caso fortuito o fuerza mayor; en caso contrario,
procederá a declarar la nulidad de la votación recibida en la
casilla.
Finalmente, resulta especialmente importante referirse
a los efectos que puede tener la nulidad de una votación.
En principio, los casos de nulidad de la votación recibida en
una mesa o casilla electoral sólo afecta la votación respec-
tiva y, por tanto, no necesariamente afecta la elección o el
proceso electoral; el efecto inmediato de la nulidad de una
votación es que deben excluirse los votos de esa mesa o
casilla del cómputo general de los votos emitidos en la elec-
ción de que se trate, siendo frecuente que la recomposición
del cómputo no dé lugar siquiera a un cambio de ganador.
Sin embargo, puede darse el supuesto de que la nulidad de
la votación en una o varias mesas o casillas tenga influencia
en la elección,67 ya sea por actualizarse la causa de nulidad
de la elección respectiva (por ejemplo, al acreditarse la nu-
lidad de la votación en el porcentaje de casillas o secciones
previsto legalmente como causa de nulidad de la elección
de diputados o senadores por mayoría relativa, como se
analiza en seguida, en cuyo caso, además de declararse la
nulidad de la elección, se revoca la constancia de mayoría y
validez originalmente otorgada y, en su oportunidad, se
convoca a una elección extraordinaria), o porque la recom-
posición del cómputo da lugar a un cambio de candidato o
fórmula de candidatos ganadora o a un cambio en el nú-
mero de asignaciones por representación proporcional (en
cuyo supuesto procede, por ejemplo, la revocación de la
constancia expedida en favor de la respectiva fórmula de
302 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

candidatos a diputado o senador, así como el otorgamiento


de tal constancia a la fórmula de candidatos que efectiva-
mente resultó ganadora como consecuencia de la recom-
posición del cómputo por la anulación de la votación emitida
en una o varias casillas).68

4. Nulidad de una elección

Conforme con el derecho electoral federal mexicano, es


posible distinguir tres tipos de causas de nulidad de una elec-
ción: Como consecuencia de la nulidad de la votación recibi-
da en diversas mesas o casillas, o bien, por la no instalación
de cierto número de éstas; por razones de inelegibilidad de
un candidato o fórmula de candidatos, y cuando la elección
no estuvo revestida de las garantías necesarias.

a) Como consecuencia de la nulidad de votación


en diversas casillas o la no instalación de cierto
número de éstas

Es el caso a que se hacía referencia al final de la sec-


ción anterior, con relación al cual los artículos 76, párrafo
1, inciso a), y 77, párrafo 1, inciso a), de la ley procesal
electoral establecen como causa de nulidad de una elec-
ción de diputado de mayoría relativa en un distrito electo-
ral uninominal cuando alguna o algunas de las causas de
nulidad de la votación recibida en casilla se acrediten en,
por lo menos, el veinte por ciento de las casillas en el
correspondiente distrito y, tratándose de la elección de
senadores en una entidad federativa, cuando tales causales
se acrediten, al menos, en el veinte por ciento de las sec-
ciones en la entidad respectiva.69
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 303

Asimismo, los correspondientes incisos b) de los párra-


fos 1 de los preceptos invocados prevén como causa de
nulidad, por lo que se refiere a la elección de diputados por
mayoría relativa, cuando no se instalen las casillas en el vein-
te por ciento de las secciones en el distrito de que se trate y,
en cuanto a la elección de senadores en una entidad
federativa, cuando no se instalen las casillas en el veinte por
ciento de las secciones en la entidad respectiva, sin que en
las mismas, por lo tanto, la votación hubiere sido recibida.
En relación con este último supuesto, la mayoría de los
integrantes de la Sala Superior, en el juicio de revisión cons-
titucional electoral con número de expediente SUP-JRC-525/
2004, el cual fue resuelto en su sesión del 30 de diciembre
de 2004, consideró que para decretar la nulidad de una elec-
ción es necesario que la irregularidad, además de reunir y
estar plenamente acreditados los elementos normativos que,
en su caso, se prevean en la legislación electoral, debe ser
invariablemente determinante para el resultado de la elec-
ción, con independencia de que de manera expresa o implíci-
ta así se disponga en la hipótesis jurídica respectiva. Esta
última circunstancia tiene importancia en cuanto a la distri-
bución de la carga de la prueba, en forma tal que si en el
supuesto normativo se establece que el vicio o irregularidad
debe ser determinante para el resultado de la elección, en-
tonces, quien invoque la causal respectiva tiene la obligación
procesal de demostrar ese carácter de las irregularidades,
en tanto que si no aparece en la prescripción legal de la
causa de nulidad de la elección dicha referencia, es claro que
existe la presunción iuris tantum de que la irregularidad po-
see ese efecto determinante. De esta forma, si en la hipóte-
sis jurídica se establece que una elección podrá declararse
nula cuando, por ejemplo, no se instalen las casillas en el
veinte por ciento de las secciones de la demarcación corres-
304 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

pondiente y, en consecuencia, la votación no hubiere sido


recibida, es claro que la simple y llana no instalación de casi-
llas en dicho porcentaje o, inclusive, en uno mayor, no nece-
sariamente tiene por consecuencia la nulidad de la elección,
puesto que no se trata de una situación “automática”, por-
que puede demostrarse y evidenciarse que esa circunstancia
no es determinante, a través de razonamientos lógico-jurí-
dicos que tengan como base datos ciertos, objetivos y em-
píricamente verificables, como puede ser a través de ciertas
proyecciones aritméticas con las cuales se evidencie que pre-
sentándose o no dicha irregularidad, de cualquier forma el
ganador en la elección hubiera sido el mismo partido político
o coalición.70

b) Por razones de inelegibilidad de un candidato


o fórmula de candidatos

Los incisos c) de los párrafos 1 de los artículos 76 y 77 de


la ley procesal electoral prevén como causa de nulidad tanto de
una elección de diputado de mayoría relativa en un distrito elec-
toral uninominal como de una elección de senadores en una
entidad federativa, cuando los dos integrantes de la fórmula de
candidatos que hubieren obtenido constancia de mayoría fue-
ren inelegibles, en el entendido de que tratándose de la elección
de senadores la nulidad afectará a la elección únicamente por
lo que hace a la fórmula o fórmulas de candidatos que resulta-
ren inelegibles.71 En cuanto a los efectos de la nulidad de la
elección de diputados por mayoría relativa en un distrito unino-
minal, resulta aplicable lo expresado al final de la sección ante-
rior, en tanto que (además de la revocación de la constancia
expedida en favor de la fórmula de candidatos originalmente
ganadora) procede la expedición de una convocatoria y la ce-
lebración de una elección extraordinaria.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 305

Es conveniente mencionar que, según criterio reiterado de


la Sala Superior del Tribunal Electoral, los requisitos de elegibi-
lidad no sólo cabe examinarlos al momento del registro de
candidatos (aun cuando el registro hubiere quedado firme por
no haberse impugnado, el alcance de tal circunstancia es que
a los candidatos registrados ya no se les puede privar de su
carácter de candidatos para contender en la elección) sino al
efectuar la calificación de la elección, esto es, al momento de
realizar el cómputo final y declarar la validez de la elección
(donde se analizan las cualidades que debe reunir una perso-
na para el ejercicio mismo del cargo),72 en el entendido de
que ello no implica que en ambos momentos pueda ser im-
pugnada la elegibilidad por las mismas causas; es decir, el
objeto de estudio y pronunciamiento al resolver el medio de
impugnación interpuesto con motivo del registro, no es admi-
sible que sea planteado como causa para sustentar la preten-
dida inelegibilidad en un ulterior medio de impugnación.73
Asimismo, por lo que se refiere a las causas de inelegibilidad
que derivan de lo dispuesto en el artículo 38 constitucional,
como suspensión de los derechos del ciudadano, la Sala Su-
perior del Tribunal Electoral ha considerado que la inexistencia
de una ley reglamentaria de dicho precepto jurídico de ningu-
na manera impide su plena aplicación porque las disposiciones
constitucionales bien pueden ser clarificadas o reguladas en
un ordenamiento diverso de carácter general, encomendán-
dose su aplicación a cierta autoridad electoral, o también son
susceptibles de ser aplicadas en forma directa e inmediata por
la autoridad electoral, debido a la supremacía constitucional y
jerarquía normativa de dicho precepto.74 Por otra parte, la
causa de inelegibilidad por estar prófugo de la justicia, desde
que se dicte la orden de aprehensión hasta que prescriba la
acción penal, prevista en el artículo 38, fracción V, constitucio-
nal, la propia sala del Tribunal Electoral ha sostenido que si no
306 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

se encuentra demostrado que el candidato indiciado o proce-


sado haya intentado huir, fugarse o sustraerse de la justicia,
cabe considerar que coloquial y jurídicamente no se encuen-
tra “prófugo de la justicia” y, por tanto, no se actualiza la
referida causa de inelegibilidad, aunque se acredite que un juez
libró la orden de aprehensión en su contra y la acción penal se
encuentre viva. 75 En lo que respecta a la causa de suspensión
de derechos porque el ciudadano esté sujeto a un proceso
por delito que merezca pena privativa de la libertad, en térmi-
nos de lo dispuesto en el artículo 38, fracción II, constitucio-
nal, la misma sala ha considerado que no cabe la suspensión
si se dicta auto de sujeción a proceso;76 por lo que se refiere
a lo previsto en las fracciones III y VI del mismo precepto
constitucional, cabe mencionar el criterio relevante que lleva
por rubro “INELEGIBILIDIDAD. EL PERDÓN DE LA PENA OTOR-
GADO POR EL EJECUTIVO ES INSUFICIENTE PARA DEJAR SIN
EFECTO LA CAUSA DE (Legislación del Estado de Chiapas),”
el cual limita los alcances del indulto.77
En cuanto a la separación absoluta de cierto cargo como
requisito de elegibilidad, la Sala Superior ha considerado que
para satisfacer dicho requisito basta con que se obtenga una
licencia sin goce de sueldo, sin que se tenga que renunciar al
cargo para considerar que se separó absolutamente de éste,
ya que lo que está proscrito en legislaciones similares a la del
Estado de Nuevo León (artículo 82, fracción III, de la Consti-
tución local), es el ejercicio o desempeño del cargo y no la
sola calidad de servidor o funcionario público.78

c) Cuando la elección no estuvo revestida de las


garantías necesarias.

Finalmente, el artículo 78 de la ley procesal electoral


contempla la llamada “causa genérica de nulidad de elec-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 307

ción” al disponer que “Las Salas del Tribunal Electoral po-


drán decretar la nulidad de una elección de diputados o se-
nadores cuando se hayan cometido en forma generalizada
violaciones sustanciales en la jornada electoral, en el distri-
to o entidad de que se trate, se encuentren plenamente
acreditadas y se demuestre que las mismas fueron deter-
minantes para el resultado de la elección, salvo que las irre-
gularidades sean imputables a los partidos promoventes o
sus candidatos”. 79
Como puede observarse, la actualización de la citada
“causa genérica de nulidad de elección” exige la cabal satis-
facción de los siguientes requisitos:
a) Que se hayan cometido violaciones sustanciales;
b) Que tales violaciones sustanciales se hayan cometido
en forma generalizada en el distrito o entidad de que
se trate;
c) Que esas violaciones sustanciales se hayan cometido
en la jornada electoral;
d) Que la comisión de tales violaciones sustanciales se
encuentre plenamente acreditada;
e) Que se demuestre que esas violaciones sustanciales fue-
ron determinantes para el resultado de la elección, y
f) Que las respectivas violaciones sustanciales no sean
imputables a los partidos originalmente demandantes
o sus candidatos.
Cabe advertir que los anteriores supuestos contemplan
diversos conceptos jurídicos indeterminados (por ejemplo,
“en forma generalizada”, “violaciones sustanciales”, “deter-
minantes para el resultado de la elección”), que no dan
origen a la discrecionalidad (en cuanto a la potestad de
decidir libre y prudencialmente) sino al arbitrio del órgano
jurisdiccional electoral (entendido como la apreciación cir-
cunstancial dentro del parámetro legal), lo cual requiere la
308 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

aplicación técnica de los llamados conceptos jurídicos inde-


terminados que exigen precisión del supuesto previsto en
la norma, por parte del órgano decisorio, con su respectiva
calificación jurídica, la prueba para tomar una decisión y su
adecuación al fin perseguido en la norma.80
Al respecto, por ejemplo, la Sala Superior del Tribunal
Electoral, en la sentencia recaída en el expediente SUP-REC-
057/97, relativa a la elección de diputados por el principio
de mayoría relativa celebrada en 1997 en el distrito electo-
ral federal con sede en Ocosingo, Estado de Chiapas, resol-
vió, por mayoría de votos, que para tener por acreditada la
“causa genérica de nulidad de elección” no es posible apli-
car indistintamente el umbral del veinte por ciento respecto
de la acreditación de las causas nulidad de la votación reci-
bida en casillas y sobre la no instalación de las mismas en
las secciones de un distrito electoral, que son categorías o
supuestos jurídicos independientes previstos en diversos
incisos del artículo 76 de la ley procesal electoral, a una
hipótesis normativa distinta como lo es la del artículo 78
del propio ordenamiento, para tener por acreditado, por
ese solo aspecto, el elemento de que ciertas irregularidades
fueron determinantes para el resultado de la elección en un
distrito, pues implicaría confundir sus diversos y muy espe-
cíficos ámbitos personales, espaciales, materiales y tem-
porales de validez, además de que conduciría indebidamente
a inutilizar en la práctica los supuestos jurídicos contempla-
dos en el primero de los preceptos; esto es, si conforme
con el artículo 78 supuestamente bastara acreditar que en
el veinte por ciento de las casillas o secciones de un distrito
electoral no se hubieran instalado aquéllas o en las mismas
se hubiera decretado la nulidad de la votación recibida en
casilla para declarar la nulidad de la elección, entonces, ca-
recería de sentido y posibilidad fáctica de aplicación lo pre-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 309

visto en los incisos a) y b) del artículo 76, los cuales exigen,


por separado, que se cubra el umbral del veinte por ciento
en cada una de las hipótesis.81 No obstante lo anterior,
desde la perspectiva de quienes esto escriben, no habría
impedimento jurídico alguno para decretar la nulidad de una
elección con base en el artículo 78 invocado, si se encon-
trara plenamente acreditado un número significativo aun
cuando inferior al 20% de casillas no instaladas y otro tan-
to de casillas cuya nulidad de votación se hubiese anulado,
siempre y cuando estuviese demostrado que tales irregula-
ridades, en su conjunto, efectivamente fueron determinan-
tes para el resultado de la elección.82
Por otra parte, cabe mencionar en este apartado, si bien
los precedentes se refieren a elecciones locales, a la llamada
“causa abstracta de nulidad de elección”, misma que se ac-
tualiza cuando determinada elección no se ajusta a ciertos
principios fundamentales previstos constitucionalmente para
garantizar la libertad de sufragio y la celebración de una elec-
ción libre y auténtica, en relación con lo dispuesto también
en otras disposiciones legales electorales, según lo resuelto
por la mayoría de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, en la sentencia recaída a los
expedientes SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-
489/2000, con motivo de la elección de gobernador del Es-
tado de Tabasco.83 En efecto, se ha considerado que en la
Constitución federal (y en las locales), se establecen princi-
pios fundamentales como la celebración de elecciones libres,
auténticas y periódicas; el sufragio universal, libre, secreto y
directo; la organización de las elecciones a través de un or-
ganismo público y autónomo; la certeza, legalidad, indepen-
dencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores
del proceso electoral; el establecimiento de condiciones de
equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios
310 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

de comunicación social; el control de la constitucionalidad y


legalidad de los actos y resoluciones electorales a través de
un sistema de medios de impugnación, así como que en el
financiamiento de los partidos políticos y sus campañas elec-
torales debe prevalecer el principio de equidad; en este sen-
tido, la violación importante y generalizada de estos principios
constitucionales que rigen en la materia electoral lleva a con-
siderar que las elecciones no son propias de un régimen de-
mocrático, porque se pone en duda fundada la credibilidad o
la legitimidad de los comicios y de quienes resultan electos,
por lo que no puede surtir efectos legales y, por tanto, pro-
cede estimar actualizada la causa de nulidad de la elección
de tipo abstracto, derivada de la normativa constitucional. 84
Igualmente, la misma Sala Superior ha concluido que la
conculcación de los principios constitucionales rectores de
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad u objetivi-
dad, por parte de las propias autoridades encargadas de
preparar, desarrollar y vigilar los comicios, o bien, la indebi-
da intervención de una autoridad gubernamental para fa-
vorecer facciosamente a un partido político, equivalen a
una violación sustancial que puede ser determinante para el
resultado de la elección y dar lugar a decretar la nulidad de
la misma, como ocurrió con la elección municipal de Santa
Catarina, San Luis Potosí, en 1997;85 gobernador de Tabasco
en 2000;86 municipal de Ciudad Juárez en 2001;87 gober-
nador de Colima (donde se sostuvo, incluso, que la prohibi-
ción al gobernador de hacer manifestaciones a favor o en
contra de un candidato no era violatoria de la libertad de
expresión establecida constitucionalmente),88 y diputado
federal de Torreón,89 ambas en 2003.
Asimismo, se ha establecido que la utilización de propa-
ganda con símbolos religiosos por parte de un partido políti-
co o su candidato durante una campaña electoral, también
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 311

constituye una violación sustancial que, de darse en forma


generalizada y ser determinante para el resultado de la elec-
ción, podría acarrear la nulidad de la elección correspondien-
te, como ocurrió, por ejemplo, con la elección de miembros
del ayuntamiento del municipio de Tepotzotlán, Estado de
México,90 y de diputado federal en Zamora, Michoacán, am-
bas en 2003;91 previamente, atendiendo a lo dispuesto en
el artículo 271 del Código Electoral del Estado de Tlaxcala, la
propia Sala Superior confirmó la nulidad de la elección de
ayuntamiento del municipio de Muñoz de Sotelo, Tlaxcala, al
haberse acreditado la realización de propaganda en favor del
candidato que obtuvo la constancia de mayoría, a través de
agrupaciones o instituciones religiosas.92
La propia Sala Superior, al resolver los recursos de
reconsideración SUP-REC-009/2003 y SUP-REC-010/2003
acumulados, así como SUP-REC-034/2003, todos ellos
en su sesión del 18 de agosto de 2003, y decretar la
nulidad de la elección de diputados federales por el princi-
pio de mayoría relativa en los distritos 6° de Torreón,
Coahuila, y 5° de Zamora, Michoacán,93 sostuvo que los
principios constitucionales tutelados a través de la referida
“causa abstracta de nulidad de elección” se encuentran
protegidos propiamente mediante la denominada “causa
genérica de nulidad de elección” prevista en el artículo 78
de la ley procesal electoral para las elecciones legislativas
federales, en tanto que la eventual conculcación de los
invocados principios constitucionales que rigen el proceso
electoral equivaldría a la comisión de violaciones sustan-
ciales a que se refiere tal precepto, haciendo la precisión
de que la exigencia de que las violaciones sustanciales sean
cometidas en la jornada electoral para la actualización de
dicha causa de nulidad no sólo abarca aquellas irregulari-
dades que se cometan exclusivamente en esa etapa sino
312 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

también las que inician su comisión durante la preparación


de la elección pero surten sus efectos el día de la jornada
electoral.

IV. Numeralia

Aun cuando la forma idónea de evaluar el desempeño


institucional de las diversas salas del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación es a través del análisis de
sus respectivas sentencias, con el objeto de proporcionar
algunos elementos que contribuyan a ilustrarlo, a continua-
ción se hace referencia a ciertos datos estadísticos.94
Ciertamente, lo deseable es que los medios procesa-
les de impugnación electoral sean utilizados excepcional-
mente y, si bien se podría señalar que, en comparación
con regímenes democráticos más consolidados, en el sis-
tema de justicia electoral mexicano se aprecia un mayor
grado de litigiosidad, lo realmente trascendente es que ge-
neralmente los actores políticos han privilegiado la vía
institucional para la prevención y solución de los conflictos
electorales, en el entendido de que, una vez que, en su
caso, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación emite una resolución definitiva e in-
atacable, ésta ha sido regularmente acatada y observada
por los destinatarios.
Durante el período comprendido entre noviembre de 1996,
en que se instalaron las respectivas salas del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, y el 14 de marzo de 2005,
en que se concluyó el presente estudio, el propio órgano ju-
risdiccional ha conocido de 17,172 medios de impugnación,
de los cuales ha resuelto 17,141. De los referidos medios de
impugnación, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha conoci-
do de 7,918 medios de impugnación, de los cuales ha resuel-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 313

to 7,887, es decir, el 99.61%. 95 Si se considera que se en-


cuentran en sustanciación tan solo alrededor del 0.39% de
los asuntos recibidos, se puede concluir que prácticamente es
inexistente el rezago en la resolución de los medios de impug-
nación de los que conoce el referido tribunal.
Atendiendo al actor en los medios de impugnación pro-
movidos ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, por
lo que hace únicamente a los tres partidos políticos na-
cionales con mayor fuerza electoral en el país (Partido
Acción Nacional-PAN, Partido Revolucionario Institucional-
PRI y Partido de la Revolución Democrática-PRD), cabe
mencionar que a cada uno de ellos se les ha dado la razón
en forma total o parcial (en cuanto a que sus correspon-
dientes medios de impugnación hayan sido declarados fun-
dados o parcialmente fundados) en un porcentaje equivalente
de ocasiones respecto de las veces en que han ocurrido a la
propia Sala Superior. En efecto, el Partido Acción Nacional ha
promovido un total de 802 medios de impugnación, de los
cuales en 166 (aproximadamente 21%) se le ha concedido
la razón; el Partido Revolucionario Institucional ha pro-
movido 831 impugnaciones, habiendo resultado fundadas
o parcialmente fundadas 169 (aproximadamente 20%), y
el Partido de la Revolución Democrática 856, de los cuales
en 193 (aproximadamente 23%) obtuvo la revocación o
modificación del acto o resolución combatido.
Por su parte, si se tiene en cuenta, por ejemplo, el uni-
verso de los acuerdos y resoluciones tomados por el Con-
sejo General del Instituto Federal Electoral a partir de la
plena autonomía del organismo e independencia de los
miembros de su órgano superior de dirección, del 31 de
octubre de 1996 al 14 de marzo de 2005 (período en el
que se emitieron 1,461 acuerdos),96 cabe apreciar que
aproximadamente tres quintas partes lograron obtener el
314 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

consenso correspondiente (habiéndose aprobado casi to-


dos ellos por la unanimidad de sus miembros con derecho
a voto), en tanto que de aquellos 1,461 sólo el 41.95%
fueron impugnados (es decir, 613 acuerdos; 397 a través
del recurso de apelación y 216 mediante el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudada-
no), de lo que se desprende que el 58.05% de tales acuer-
dos contó con la aceptación plena de todos y cada uno de
los partidos, agrupaciones políticas y ciudadanos interesa-
dos, en el entendido de que del total de impugnaciones sólo
154 fueron declaradas fundadas o parcialmente fundadas
y, en consecuencia, propiciaron la revocación o modifica-
ción de estos acuerdos o resoluciones, razón por la cual se
puede afirmar que casi el 90% de los acuerdos original-
mente emitidos por el Consejo General del Instituto Fede-
ral Electoral se han ajustado invariablemente a los principios
de constitucionalidad y legalidad electoral. Lo anterior es un
indicador —en opinión de quienes esto escriben— del es-
tricto apego al marco jurídico electoral en vigor que gene-
ralmente han tenido los acuerdos y resoluciones del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, así como de la acep-
tación que habitualmente han tenido sus actos por parte de
los diversos protagonistas políticos, constituyéndose en un
factor importante de prevención de conflictos.
Por lo que hace a los juicios o recursos en los que se ha
visto involucrada la nulidad de una elección, la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha
decretado la nulidad de 18 elecciones (2 de gobernador, 2 de
diputados federales, 12 de ayuntamientos, 1 de diputados
locales y 1 de concejales); confirmado la nulidad de 13 elec-
ciones previamente decretadas por tribunales electorales lo-
cales (12 de ayuntamientos y 1 de delegado municipal), así
como revocado la nulidad de 17 elecciones (15 de ayunta-
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 315

mientos, 1 de Jefe Delegacional del Distrito Federal y 1 de


diputados federales). Cabe destacar, nuevamente, que los tres
partidos políticos con mayor fuerza electoral a nivel nacional
han planteado eventualmente la nulidad de alguna elección
(o, en su caso, la respectiva revocación) ante la Sala Superior
del Tribunal Electoral y, a todos y cada uno de ellos, se les ha
llegado a dar la razón cuando, atendiendo a los méritos del
caso respectivo, la han jurídicamente tenido.
Como ha podido observarse, el régimen federal mexi-
cano de nulidades en materia electoral y su adjudicación a
través del sistema de medios de impugnación bajo la com-
petencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, han contribuido a garantizar la regularidad constitucional
y legal de los actos y resultados electorales, así como que
los integrantes de los órganos representativos sean pro-
ducto de elecciones libres y auténticas, exigencia primordial
de todo Estado constitucional democrático de derecho.
316 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

Notas
* Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.
** Secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación.
1 Vid., ARENAS, Carlos, y OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús, Derecho Electoral,
en Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, Editorial Porrúa-UNAM, vol. IX, 2002, pp.
235-239 y 312; asimismo, OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús, y SILVA ADAYA, Juan
Carlos, “El régimen represivo electoral (con especial referencia a las infracciones
administrativas)”, en Revista Mexicana de Justicia, Sexta Época, México, 2002, núm.
3, pp. 373 ss.
2 Cfr., lo que sostiene Hans Kelsen sobre la justicia constitucional, en “La
garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)”, tr. de Rolando
Tamayo y Salmorán, Anuario Jurídico, núm. I, México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1974, pp. 484 y 489.
3 Al respecto, de manera analógica, vid., tesis relevante bajo el rubro: REGIDORES
POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LA MODIFICACIÓN
DE SU ASIGNACIÓN SIN PETICIÓN EXPRESA EN EL MEDIO IMPUGNATIVO
QUE SE PROMUEVA, ES UNA CONSECUENCIA LEGAL DE LA ANULACIÓN DE
LA VOTACIÓN EN CASILLA (Legislación de Michoacán), en Jurisprudencia y tesis
relevantes 1997-2005. Compilación oficial. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, TEPJF, México, 2005, volumen Tesis relevantes, p. 870.
4 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: RECONSIDERACIÓN. CONCEPTO
SENTENCIA DE FONDO, PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO, en
Jurisprudencia, volumen Jurisprudencia, pp. 260 y 261.
5 Vid., tesis de jurisprudencia bajo los rubros: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE
CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
y JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA, en Jurisprudencia,
volumen Jurisprudencia, pp.161-164 y 166-168.; así como la tesis relevante bajo el
rubro: DERECHO DE AFILIACIÓN DE LOS CIUDADANOS A LOS PARTIDOS
POLÍTICOS. ALCANCES, en Jurisprudencia, volumen Tesis relevantes, pp. 490 y 491.
6 Vid., tesis relevante bajo el rubro: JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
ELECTORAL. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA EL REQUISITO DE
PROCEDENCIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO C), DE LA
LEY GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA
ELECTORAL, en Jurisprudencia, volumen Tesis relevantes, pp. 666 y 667.
7 Cfr., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: MEDIO DE IMPUGNACIÓN. EL
ERROR EN LA ELECCIÓN O DESIGNACIÓN DE LA VÍA NO DETERMINA
NECESARIAMENTE SU IMPROCEDENCIA, en Jurisprudencia ..., volumen
Jurisprudencia, pp. 171 y 172.
8 Vid., tesis relevante bajo el rubro: DESECHAMIENTO DE PLANO DE LOS
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL, SI EL ACTO
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 317

RECLAMADO SE EMITIÓ EN CUMPLIMIENTO DE UNA EJECUTORIA


PRONUNCIADA POR LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN., en Jurisprudencia..., volumen Tesis
relevantes, pp. 493 y 494.
9 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: JUICIO DE REVISIÓN
CONSTITUCIONAL ELECTORAL. INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE
PROCEDENCIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO B), DE LA
LEY DE LA MATERIA, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 155-157.
10 Vid., tesis de jurisprudencia bajo los rubros: CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN.
DIFERENCIAS; ACCIONES DE LOS SERVIDORES DEL INSTITUTO FEDERAL
ELECTORAL. EL PLAZO PARA EJERCITARLAS ES DE CADUCIDAD, y
CADUCIDAD EN MATERIA LABORAL. CARGA DE LA PRUEBA, en
Jurisprudencia... volumen Jurisprudencia, pp. 42,6 y 41, respectivamente.
11 Vid., tesis relevante bajo el rubro: PERSONERÍA. SE DEBE TENER POR
ACREDITADA, AUNQUE LA PRUEBA PROVENGA DE PARTE DISTINTA A LA
INTERESADA, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 768 y 769.
12 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: PARTIDOS POLÍTICOS
NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES
DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES, en
Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 215 – 217.
13 Vid., tesis de jurisprudencia: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA
ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, en
Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 161-164.
14 Vid. , tesis relevante bajo el rubro: PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE
GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO
ACCESO A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL, en Jurisprudencia..., volumen Tesis
relevantes, pp. 838 y 839
15 Vid., tesis relevante bajo el rubro: NOTIFICACIÓN POR FAX. REQUISITOS
PARA SU VALIDEZ, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 714-716.
16 Vid ., de manera analógica, tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS. REQUISITOS PARA SU VALIDEZ (Legislación
de Coahuila), en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 198 y 199.
17 Vid., tesis de jurisprudencia bajo los rubros: SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, SÓLO ÉSTE ESTÁ
FACULTADO PARA DETERMINAR QUE SON INEJECUTABLES, y TRIBUNAL
ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. ESTÁ FACULTADO
CONSTITUCIONALMENTE PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE TODAS SUS
RESOLUCIONES, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 300-301 y 308-309.
18Vid., Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Ejecución de
Sentencias en los Juicios de Revisión Constitucional Electoral: Caso Yucatán 2000-
2001, TEPJF, México, 2002, (Colección Sentencias Relevantes; 3).
19 La teoría clásica de la ineficacia de los actos jurídicos, de origen francés y
recogida en el derecho civil mexicano, es patrimonio común de la ciencia jurídica
y distingue entre la invalidez y la inexistencia del acto; en cuanto al primer aspecto,
318 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

a su vez, se distinguen dos categorías: la nulidad absoluta o de pleno derecho


(cuando la ineficacia del acto es intrínseca y, por ello, carece ab initio de efectos
jurídicos sin necesidad de previa impugnación; es decir, la ineficacia del acto es de
orden público e inmediata, ipso iure, y tiene un carácter general o erga omnes, sin
que pueda ser saneada o convalidada por confirmación, caducidad o prescripción,
pudiendo hacerla valer cualquier interesado y apreciarla ex officio el juez por propia
iniciativa) y la nulidad relativa o anulabilidad (cuando sólo los afectados pueden
—y deben— pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo; el inejercicio
de la acción o el consentimiento expreso o tácito de quien puede ejercerla producen
el efecto saneatorio del acto, en tanto que el vicio de nulidad queda purgado o
convalidado); a las anteriores cabe agregar la inexistencia del acto, cuyo
reconocimiento es causa de polémica, pero que hace referencia a aquellos casos en
que la ausencia de ciertos requisitos necesarios impide que sea considerado como
un acto propiamente dicho. Sin embargo, la referida doctrina de derecho común, de
origen privatista, no puede ser aplicada tajantemente al derecho público, donde
opera la presunción de validez de las actuaciones administrativas y la consecuente
admisión de irregularidades no invalidantes. Véase García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, 9ª ed., Madrid, Civitas, t.
I, pp. 599-656, ni mucho menos al derecho electoral, que cuenta con características
específicas que hacen necesario sistematizarlo de manera particular.
20 Vid., Brewer Carías, Allan, “La nulidad de los actos electorales: Una perspectiva
constitucional comparada”, en Transición democrática en América Latina; reflexiones sobre
el debate actual, Memoria del III Curso Anual Interamericano de Elecciones, San José,
Costa Rica, IIDH/Capel, 1990, pp. 92-106. Cabe advertir que en algunos países se
prevé también la posibilidad de que se declare la nulidad general de las elecciones,
por ejemplo, cuando las mismas se llevaron a cabo sin previa convocatoria del órgano
competente (Panamá y Venezuela) o en un día distinto (El Salvador), o bien, cuando
hayan ocurrido actos de violencia o coacción suficientes para alterar el resultado de
las elecciones o éstas se hayan realizado sin las garantías debidas (Panamá); al respecto,
cfr., Orozco Henríquez, J. Jesús, “Las causas de nulidad electoral en América Latina”,
en Justicia electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de
Derecho Electoral, Tomo III, Orozco Henríquez (comp.), México, 1999, TEPJF, IFE,
UNAM, UQR y PNUD, p. 1193. En México, por el contrario, el artículo 71, párrafo 2, de
la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral establece:
“Los efectos de las nulidades decretadas por el Tribunal Electoral respecto de la
votación emitida en una o varias casillas o de una elección en un distrito electoral
uninominal o en una entidad federativa, se contraen exclusivamente a la votación o
elección para la que expresamente se haya hecho valer el juicio de inconformidad”.
Sin embargo, como una peculiaridad, cabe mencionar el caso de la Ley Electoral del
Estado de Nayarit, cuyo artículo 241 literalmente contempla como causa de nulidad
de la elección de gobernador del Estado cuando se hubiere decretado la nulidad en,
cuando menos, la mitad más una de las elecciones de ayuntamientos o de las elecciones
de diputados por el principio de mayoría relativa.
21 Vid., García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás Ramón, op. cit. (supra.
nota 19), pp. 599-656.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 319

22 Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 228–230.


23 Vid, al respecto, la tesis de jurisprudencia que tiene por rubro: RESIDENCIA.
SU ACREDITACIÓN NO IMPUGNADA EN EL REGISTRO DE LA CANDIDATURA
GENERA PRESUNCIÓN DE TENERLA, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia,
pp. 291 y 293. De dicha tesis deriva que los requisitos de elegibilidad que no son
impugnados al momento del registro adquieren la categoría de presunción legal,
puesto que la autoridad competente del registro de la candidatura consideró que
se reunían los requisitos respectivos, lo cual da firmeza al acto durante el proceso
y lo protege con dicha presunción de validez. Esta razón exige que para desvirtuar
esa presunción de validez del acto sea necesaria la prueba plena del hecho contrario
que la soporta.
24 Vid. , la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: ELEGIBILIDAD DE
CANDIDATOS. OPORTUNIDAD PARA SU ANÁLISIS E IMPUGNACIÓN., en
Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 107 y 108.
25 Vid., la tesis de jurisprudencia con el rubro: ELEGIBILIDAD. LOS MOMENTOS
PARA SU IMPUGNACIÓN NO IMPLICAN DOBLE OPORTUNIDAD PARA
CONTROVERTIR POR LAS MISMAS CAUSAS, en Jurisprudencia..., volumen
Jurisprudencia, p. 109.
26 Lo señalado es así con independencia de que, según lo previsto en el artículo
57, párrafo 2, de la ley procesal electoral, cuando en la sección de ejecución, por
efecto de la acumulación de las sentencias recaídas en los medios de impugnación,
se actualicen los supuestos de nulidad de elección previstos en la ley, la sala
competente del Tribunal Electoral decretará lo conducente, aun cuando no se haya
solicitado expresamente en ninguno de los juicios resueltos individualmente.
Vinculado con lo apuntado, conviene también aludir aquí a la atribución del propio
Tribunal Electoral para suplir en algunos medios de impugnación la deficiencia u
omisión en los agravios cuando los mismos puedan deducirse claramente de los
hechos expuestos (artículo 23 de la ley procesal electoral). No obstante lo apuntado,
la regla es que las resoluciones jurisdiccionales sean congruentes con las cuestiones
debatidas, sin que puedan abordar nulidades distintas a las demandadas, de acuerdo
con los principios generales de derecho de que el juez no puede proceder de oficio
(Ne procedat judex ex officio) y de que la intervención judicial requiere de un actor
que ponga en movimiento la administración de justicia (Nemo judex sine actore), así
como los que establecen que la intervención del juez y la definición del material
relativo a cada juicio está limitada por los planteamientos de las partes (Ne eat
judex ultra petita partium y Sentencia debet ese conforms libellum); vid., Chiovenda, G.,
Principios de derecho procesal civil, tomo II, Madrid, 1977, pp. 185 ss., citado por
Peza, José Luis de la, “Justicia y jurisprudencia en materia electoral”, en Justicia
Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral , vol. II, número 2, 1989, p. 9.
Finalmente, es pertinente señalar que si bien en la gran mayoría de los
ordenamientos electorales de Latinoamérica se establece (en forma explícita, como
en Costa Rica, o implícita) el carácter público y gratuito de la acción de nulidad,
por lo que no se obliga a quien la interpone al rendimiento de depósito o fianza
alguna, es el caso de que en Perú, para ser admitido el recurso respectivo, se exige
que éste se acompañe de un certificado de depósito del Banco de la Nación (por
320 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

cien mil nuevos soles), mismo que se devolverá si es declarada fundada la nulidad
planteada o, de lo contrario, incrementará los fondos electorales.
27 En diversos ordenamientos latinoamericanos se prevé en forma explícita
que la nulidad sólo puede ser decretada por las causales expresamente previstas
en la ley (por ejemplo, Bolivia y El Salvador), si bien hay algunos regímenes que
otorgan cierto arbitrio al correspondiente órgano jurisdiccional electoral para
decretar alguna nulidad, en tanto que se permite, por ejemplo, “protestar una
elección y solicitar su anulación por actos que la hubieren viciado”, siempre y
cuando los “hechos, defectos o irregularidades ... influyan en los resultados generales
de la elección” (Uruguay), o bien, después de regular en forma enunciativa diversas
causales de nulidad de votación en alguna mesa, junta o casilla, entre éstas se
incluye “cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el resultado
de la votación” (Guatemala). Este mayor arbitrio judicial en México se aprecia, por
ejemplo, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 75, párrafo 1, inciso k), y 78 de
la LGSMIME, referidos, respectivamente, a los supuestos de nulidad de la votación
recibida en casilla y de nulidad de elección.
28 Vid., la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: SISTEMA DE NULIDADES.
SOLAMENTE COMPRENDE CONDUCTAS CALIFICADAS COMO GRAVES, en
Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, p. 303.
29 Como se prevé en el artículo 71, párrafo 2, de la ley procesal electoral.
30 Vid., la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: SISTEMA DE ANULACIÓN DE
LA VOTACIÓN RECIBIDA EN UNA CASILLA, OPERA DE MANERA
INDIVIDUAL, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, p. 302.
31 Vid., la tesis relevante que tiene por rubro: ELECCIONES. PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN OBSERVAR PARA QUE
CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA, en Jurisprudencia...,
volumen Tesis relevantes, pp. 525-527, así como la tesis de jurisprudencia que aparece
con el rubro: NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA (Legislación de Tabasco
y similares), en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 200 y 201.
32 Vid., artículo 113, párrafo 2, de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral
General de España. Por lo general, como se explica más adelante, la nulidad sólo
puede ser declarada cuando la misma sea determinante para el resultado de la
elección o cause perjuicio evidente (Chile, México, Panamá, Paraguay, Uruguay y
Venezuela).
33 El texto de la tesis de jurisprudencia puede consultarse en Jurisprudencia...,
volumen Jurisprudencia, pp. 231-233.
34 El artículo 75, párrafo 1, de la ley procesal electoral establece: “La votación
recibida en una casilla será nula cuando se acredite cualesquiera de las siguientes
causales: a) Instalar la casilla, sin causa justificada, en lugar distinto al señalado
por el Consejo Distrital correspondiente; b) Entregar, sin causa justificada, el paquete
que contenga los expedientes electorales al Consejo Distrital, fuera de los plazos
que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señale; c)
Realizar, sin causa justificada, el escrutinio y cómputo en local diferente al
determinado por el Consejo respectivo; d) Recibir la votación en fecha distinta a la
señalada para la celebración de la elección; e) Recibir la votación personas u órganos
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 321

distintos a los facultados por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos


Electorales; f) Haber mediado dolo o error en la computación de los votos y
siempre que ello sea determinante para el resultado de la votación; g) Permitir a
ciudadanos sufragar sin Credencial para Votar o cuyo nombre no aparezca en la
lista nominal de electores y siempre que ello sea determinante para el resultado
de la votación, salvo los casos de excepción señalados en el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales y en el artículo 85 de esta ley; h) Haber
impedido el acceso a los representantes de los partidos políticos o haberlos
expulsado, sin causa justificada; i) Ejercer violencia física o presión sobre los
miembros de la mesa directiva de casilla o sobre los electores y siempre que esos
hechos sean determinantes para el resultado de la votación; j) Impedir, sin causa
justificada, el ejercicio del derecho de voto a los ciudadanos y esto sea determinante
para el resultado de la votación; k) Existir irregularidades graves, plenamente
acreditadas y no reparables durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio
y cómputo que, en forma evidente, pongan en duda la certeza de la votación y sean
determinantes para el resultado de la misma”.
35 El artículo 76 de la ley procesal electoral prevé que “Son causales de nulidad de
una elección de diputado de mayoría relativa en un distrito electoral uninominal,
cualesquiera de las siguientes: a) Cuando alguna o algunas de las causales de nulidad
de la votación recibida en casilla se acrediten en por lo menos el veinte por ciento de
las casillas en el distrito de que se trate, o b) Cuando no se instalen las casillas en el
veinte por ciento de las secciones en el distrito de que se trate y consecuentemente la
votación no hubiere sido recibida, o c) Cuando los dos integrantes de la fórmula de
candidatos que hubieren obtenido constancia de mayoría sean inelegibles”. Por su
parte, el artículo 77 establece que “Son causales de nulidad de una elección de senadores
en una entidad federativa, cualquiera de las siguientes: a) Cuando alguna o algunas de
las causales de nulidad previstas en el párrafo 1 del artículo 75 de la ley, se acrediten en
por lo menos el veinte por ciento de las secciones en la entidad de que se trate, o b)
Cuando no se instalen las casillas en el veinte por ciento de las secciones en la entidad
de que se trate y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida, o c) Cuando
los dos integrantes de la fórmula de candidatos que hubieren obtenido constancia de
mayoría fueren inelegibles. En este caso, la nulidad afectará a la elección únicamente
por lo que hace a la fórmula o fórmulas de candidatos que resultaren inelegibles”.
Finalmente, el artículo 78 dispone que Las Salas del Tribunal Electoral podrán decretar
la nulidad de una elección de diputados o senadores cuando se hayan cometido en
forma generalizada violaciones sustanciales en la jornada electoral, en el distrito o
entidad de que se trate, se encuentren plenamente acreditadas y se demuestre que las
mismas fueron determinantes para el resultado de la elección, salvo que las
irregularidades sean imputables a los partidos promoventes o sus candidatos”.
36 Vid., la jurisprudencia bajo el rubro: NULIDAD DE SUFRAGIOS RECIBIDOS
EN UNA CASILLA. LA IRREGULARIDAD EN QUE SE SUSTENTE SIEMPRE DEBE
SER DETERMINANTE PARA EL RESULTADO DE LA VOTACIÓN, AUN CUANDO
EN LA HIPÓTESIS RESPECTIVA, TAL ELEMENTO NO SE MENCIONE
EXPRESAMENTE (Legislación del Estado de México y similares), en Jurisprudencia...,
volumen Jurisprudencia, pp. 202 y 203.
322 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

37
Vid., la tesis relevante con el rubro: NULIDAD DE ELECCIÓN. FACTORES
CUALITATIVO Y CUANTITATIVO DEL CARÁCTER DETERMINANTE DE LA
VIOLACIÓN O IRREGULARIDAD, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes,
pp. 725 y 726.
38 Vid., la tesis relevante con el rubro: DETERMINANCIA COMO REQUISITO
DE NULIDAD DE VOTACIÓN DE UNA CASILLA, SE CUMPLE SI LA
IRREGULARIDAD TRAE COMO CONSECUENCIA EL CAMBIO DE GANADOR
EN LA ELECCIÓN, AUNQUE NO SUCEDA EN LA CASILLA (Legislación de
Guerrero y similares), en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 497 y 498.
39 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: NULIDAD DE ELECCIÓN O DE LA
VOTACIÓN RECIBIDA EN UNA CASILLA. CRITERIOS PARA ESTABLECER
CUÁNDO UNA IRREGULARIDAD ES DETERMINANTE PARA SU RESULTADO,
en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 201 y 202; así como las diversas tesis
relevantes: PROPAGANDA RELIGIOSA. ESTÁ PROSCRITA DE LA LEGISLACIÓN
ELECTORAL, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 822-823; LIBERTAD
DE EXPRESIÓN. NO SE VIOLA CON LA PROHIBICIÓN AL GOBERNADOR DE
HACER MANIFESTACIONES A FAVOR O EN CONTRA DE UN CANDIDATO
(Legislación de Colima), en ibidem, pp. 682-684, y SÍMBOLOS RELIGIOSOS. SU
INCLUSIÓN EN LA PROPAGANADA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS CONSTITUYE
UNA VIOLACIÓN GRAVE A DISPOSICIONES JURÍDICAS DE ORDEN E INTERÉS
PÚBLICO (Legislación del Estado de México y similares), en ibidem, pp. 935-937;
PROPAGANDA ELECTORAL. LA PROHIBICIÓN DE UTILIZAR SÍMBOLOS,
EXPRESIONES, ALUSIONES O FUNDAMENTACIONES DE CARÁCTER RELIGIOSO,
ES GENERAL, en ibidem, pp. 816-817, y PROPAGANDA ELECTORAL. PARA QUE SE
CONFIGURE LA CAUSAL DE NULIDAD, NO SE REQUIERE EL REGISTRO ANTE
LA AUTORIDAD COMPETENTE DE LAS AGRUPACIONES O INSTITUCIONES
RELIGIOSAS QUE LA REALICEN, en ibídem, pp. 820 y 821.
40 Al respecto, varios países enuncian las distintas hipótesis de nulidad de un
voto que pueden presentarse, por ejemplo, utilización de boletas o papeletas no
oficializadas, no entregadas o, en su caso, no firmadas por la mesa (o su presidente),
junta, jurado o casilla de votación respectiva (Argentina, Bolivia, Perú y Venezuela);
destrucción parcial, mutilación, alteración o tachaduras en las boletas (Argentina,
Bolivia y Venezuela); marcaciones para más de un candidato o lista (Bolivia, Chile,
Perú y Venezuela), o bien, la existencia de más de dos boletas de distinto partido
para un mismo cargo (Argentina) o la pretensión de depositar en el sobre dos o más
papeletas para un mismo cargo (Colombia) o una papeleta distinta a la entregada
(Bolivia); marcaciones distintas en las boletas, al agregar o repetir nombres (Argentina
y Perú), que la misma sea ilegible (Colombia) o incluir la palabra nulo (Bolivia);
asimismo, por muerte o falta de reemplazo oportuno del candidato (Chile) o falta
de aceptación oportuna del candidato (Colombia) y cuando el elector exhiba su voto
o haga alguna manifestación que viole la secrecía (Bolivia), como el firmar las
boletas o incluir algún dato que permita identificar al elector (Perú).
41 Cabe mencionar, aun cuando referida a una elección local, correspondiente a
la de presidente de la comunidad de Panzacola, Estado de Tlaxcala, la sentencia de la
Sala Superior del Tribunal Electoral recaída en el expediente SUP-JDC-1001/2004, en
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 323

la cual se consideró válido un voto emitido por un elector donde, además de marcar
su boleta para precisar el cuadro relativo a un candidato y el partido político que lo
registró, inscribió en la boleta una leyenda que se estimó no llevaba a la anulación
del voto, porque era manifiesta la intención del elector en cuanto al partido político
de su preferencia, sin que se generara confusión respecto del sentido de su voluntad.
42 En algunos países se diferencia entre los votos nulos y los casos en que no se
marcan las boletas, los cuales se consideran como votos en blanco (distinción que
puede tener relevancia en aquellos sistemas que prevén algún umbral para que los
partidos políticos conserven su registro, o bien, tengan acceso a la representación
proporcional o al financiamiento público).
43 Sin embargo, algunos ordenamientos vinculan de manera expresa el número
elevado de votos nulos con la posibilidad de nulidad de una votación o, incluso,
una elección; por ejemplo, si hay más votos nulos que votos válidos en determinada
mesa o casilla electoral (El Salvador) o si el número de los votos nulos afecta a más
de la mitad de los votos de la respectiva elección (Brasil, requiriéndose de una
nueva elección, y El Salvador) o si dos terceras partes de los votos emitidos son
nulos o en blanco (Perú).
44 En algunos países se presentan los llamados votos impugnados, recurridos
u observados para referirse a los casos en que existe duda sobre la calidad o
identidad del sufragante (poniéndose en un sobre el voto correspondiente),
resolviendo el órgano electoral superior jerárquico (Argentina y Uruguay).
45 Vid., la tesis de jurisprudencia que tiene el rubro: PAQUETES ELECTORALES.
SÓLO EN CASOS EXTRAORDINARIOS SE JUSTIFICA SU APERTURA ANTE EL
ÓRGANO JURISDICCIONAL, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 211
y 212.
46 Así ocurrió, por ejemplo, tratándose de elecciones locales, en el caso de la
elección municipal de 2000 en Papalotla, Estado de México, donde en la sentencia
recaída en el juicio de revisión constitucional electoral (expediente SUP-JRC-221/
2000) la Sala Superior del TEPJF revocó la nulidad de la elección decretada por el
órgano jurisdiccional responsable y, sustituyéndose al mismo que, a su vez, debió
sustituir al consejo municipal en la realización de un nuevo escrutinio y cómputo,
como resultado de la diligencia judicial extraordinaria de apertura del paquete
electoral respectivo por parte de la propia Sala Superior, modificó los resultados
consignados en el acta de escrutinio y cómputo de casilla y, como consecuencia,
modificó el cómputo municipal y, en virtud de que ello dio lugar a un cambio de
ganador, revocó la constancia de mayoría y validez originalmente expedida y
ordenó otorgársela al efectivamente triunfador.
47 Así las clasifica Brewer-Carías, op. cit., supra, nota 1, pp. 92-106.
48 En general, en los países de América Latina es causa de nulidad la constitución
ilegal de la mesa o junta receptora de votos (Brasil, Chile, Panamá y Venezuela).
Al respecto, se puede distinguir también entre la indebida integración de la junta
(Costa Rica, si bien legalmente es válida la votación recibida por una junta aunque
alguno de sus miembros no reúna los requisitos), y aquellos casos en que la mesa
se ha instalado en lugar distinto al autorizado, sin causa justificada (Brasil, Costa
Rica, Perú y Venezuela).
324 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

49Vid., la tesis de jurisprudencia que tiene por rubro: INSTALACIÓN DE


CASILLA EN LUGAR DISTINTO. NO BASTA QUE LA DESCRIPCIÓN EN EL ACTA
NO COINCIDA CON LA DEL ENCARTE, PARA ACTUALIZAR LA CAUSA DE
NULIDAD, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 148-150.
50 Vid., tesis de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral, bajo el
rubro: CASILLA. CUÁNDO SU INSTALACIÓN SIN CAUSA JUSTIFICADA EN
LUGAR DISTINTO AL SEÑALADO POR EL CONSEJO DISTRITAL NO ACTUALIZA
LA CAUSAL DE NULIDAD DE VOTACIÓN RECIBIDA EN ELLA, en Jurisprudencia
y tesis relevantes, Compilación de la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística
Judicial, México, TEPJF, 2000, p. c.SR.4.
51 Al respecto, debe tenerse presente que la Sala Superior ha considerado que
la vulneración de este requisito puede provocar situaciones en que se presuma
presión sobre los electores, como se puede corroborar en la tesis de jurisprudencia
que tiene el rubro de AUTORIDADES DE MANDO SUPERIOR. SU PRESENCIA EN
LA CASILLA COMO FUNCIONARIO O REPRESENTANTE GENERA
PRESUNCIÓN DE PRESIÓN SOBRE LOS ELECTORES (Legislación de Colima y
similares), en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 34-36.
52 Como una peculiaridad de los requisitos previstos en algunas entidades
federativas para ser funcionario de casilla, cabe mencionar que en el Distrito
Federal, el Estado de México y Puebla se exige no tener parentesco en línea directa
(segundo grado) con los candidatos a elegir, en tanto que en Baja California se
prevé como requisito no haber sido ministro de culto religioso tres años antes.
53 Vid., las tesis de jurisprudencia publicadas bajo los rubros: ESCRUTADORES.
SU AUSENCIA TOTAL DURANTE LA FASE DE RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN,
ES MOTIVO SUFICIENTE PARA CONSIDERAR QUE LA MESA DIRECTIVA DE
CASILLA SE INTEGRÓ INDEBIDAMENTE, y recepción de la votación por personas
u organismos distintos a los legalmente facultados. la INTEGRACIÓN de la mesa
directiva de casilla con una persona no designada ni perteneciente a la sección
electoral, actualiza la causal de NULIDAD de votación (Legislación de Baja California
Sur y similares) en Jurisprudencia… volumen Jurisprudencia, pp. 117 y 118 y pp. 259
y 260, respectivamente, así como la tesis relevante: SUSTITUCIÓN DE
FUNCIONARIOS. ES ILEGAL SI LOS CIUDADANOS PREVIAMENTE DESIGNADOS
ESTÁN PRESENTES EN LA INSTALACIÓN DE LA CASILLA (Legislación de Chiapas
y similares) en, Jurisprudencia… volumen Tesis relevantes, pp.944 y 945.
54 Vid., la tesis de jurisprudencia con el rubro: personas autorizadas para integrar
emergentemente las mesas directivas de casilla. Deben estar en la lista nominal de
la sección y no sólo vivir en ella, en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia pp.
220 y 221, así como las tesis relevantes con los rubros: FUNCIONARIOS DE
CASILLA. LA FALTA DEL PRESIDENTE, DE UNO O DOS ESCRUTADORES,
PROVOCA SITUACIONES DISTINTAS RESPECTO A LA VALIDEZ DE LA VOTACIÓN,
en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 593 y 594; FUNCIONARIOS DE
CASILLA. SU PREFERENCIA ELECTORAL NO ACTUALIZA CAUSAL DE NULIDAD
ALGUNA, p. 595; presidente de casilla. Mientras no haya sido sustituido debe
asumir su cargo y funciones aunque se presente tardíamente (Legislación de
Zacatecas), ibidem, pp. 786-787; PRESIDENTE DE CASILLA. SU AUSENCIA
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 325

DURANTE LA JORNADA ELECTORAL ES UNA IRREGULARIDAD GRAVE PERO


NO NECESARIAMENTE PRODUCE LA INVALIDEZ DE LA VOTACIÓN RECIBIDA,
Ibidem, pp. 787 y 788, y sustitución de funcionarios en casillas. Debe hacerse con
personas inscritas en la lista nominal, ibidem, p. 944.
55 Entre las causas de nulidad previstas en otros ordenamientos latinoamericanos
por irregularidades durante la votación, cabe destacar las siguientes: Cuando el
registro electoral de la mesa resulte falso, apócrifo o alterado (Colombia y Ecuador);
existan errores en las boletas con relación a los nombres de los candidatos
(Colombia) o los emblemas de los partidos (El Salvador y Chile, si bien en este
último sólo si se confundió al electorado o influyó en el resultado); se haya impedido
votar a quien tiene derecho (Perú); se haya permitido votar a quien no aparece en
el padrón (Paraguay) o sin verificar la identidad del elector (Brasil), o bien, se haya
admitido el sufragio múltiple (Paraguay) o se haya impedido la fiscalización a los
representantes de los partidos políticos (Brasil, sólo si se protestó en ese momento,
y Paraguay). Además, cuando se hubieren ejercido por la mesa actos de coacción
contra los electores de manera que los hubiesen obligado a abstenerse de votar o
a votar en contra de su voluntad o sin las garantías legales (Venezuela); violencia
sobre los miembros de la mesa o casilla durante la votación (Colombia, Guatemala,
Panamá y Paraguay, así como Venezuela cuando ello altere el resultado de la
votación); violencia, coacción o amenaza contra los electores (Bolivia, Brasil,
Guatemala y Paraguay, así como El Salvador cuando ello sea determinante para el
resultado de la votación); fraude, cohecho, soborno, intimidación o violencia en
favor de algún candidato (Chile y Perú); violencia generalizada que impida la
libre y pacífica emisión del voto (Paraguay); violación de la secrecía del voto
(Brasil y Paraguay); vicios por falsedad, fraude o coacción (Brasil y Chile);
realización de propaganda o captación de sufragios vedados legalmente (Brasil);
interferencia económica o abuso de poder de la autoridad contra la libertad del
voto (Brasil); cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el
resultado de la votación (Guatemala). Asimismo, cuando la votación se hubiere
realizado en fecha distinta a la señalada por los órganos electorales competentes
(Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay y Venezuela), o bien, antes de
las siete de la mañana o después de las cinco de la tarde (Ecuador) o en horas
distintas a las previstas salvo caso fortuito o fuerza mayor (El Salvador); cuando se
hubiere producido una apertura tardía o una clausura anticipada de la votación de
la mesa, privándose maliciosamente a los electores del derecho de votar
(Argentina); cuando se hubiere iniciado la votación después de las trece horas sin
causa justificada o habiendo impedido el libre ejercicio del sufragio (Perú), después
de las catorce horas y hubiere votado menos del 50% del electorado (Panamá), o
bien, cerrado la votación antes de las diecisiete horas (Brasil); cuando la votación
se hubiere practicado en lugar distinto al autorizado (Brasil, Colombia, Costa
Rica, Paraguay y Venezuela). Igualmente, cuando la votación se hubiere recibido
por personas no autorizadas (Paraguay y Perú).
56 Vid., la tesis relevante con el rubro: INSTALACIÓN ANTICIPADA DE
CASILLA, DEBE SER DETERMINANTE PARA PRODUCIR LA NULIDAD DE LA
VOTACIÓN, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 652-653.
326 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

57
Vid., tesis relevante bajo el rubro: PRESIÓN SOBRE EL ELECTORADO. LA
INTERRUPCIÓN DE LA RECEPCIÓN DE LA VOTACIÓN SIN CAUSA
JUSTIFICADA PODRÍA EQUIVALER (Legislación de Querétaro), en Jurisprudencia...,
volumen Tesis relevantes, p. 789.
58 Vid.., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: VIOLENCIA FÍSICA O PRESIÓN
SOBRE LOS MIEMBROS DE LA MESA DIRECTIVA DE CASILLA O LOS ELECTORES
COMO CAUSAL DE NULIDAD. CONCEPTO DE (Legislación de Guerrero y
similares), en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, pp. 312 y 313.
59 En relación con este último concepto, un criterio orientador es el sustentado
por la Sala Central del entonces Tribunal Federal Electoral, en la jurisprudencia
No. 87, cuyo rubro y texto establecen: “PRESIÓN SOBRE LOS ELECTORES.
CUANDO ES DETERMINANTE PARA EL RESULTADO DE LA VOTACIÓN. A fin
de que se pueda evaluar de manera objetiva que de no haberse ejercido presión
sobre los electores, otro partido podría haber alcanzado la votación más alta, es
necesario que se acredite que la presión se haya ejercido sobre determinado número
de electores, o bien, durante la mayor parte de la jornada electoral, ya que en el
primer caso, al conocerse el número de electores que votó bajo presión a favor de
determinado partido que alcanzó la votación más alta, y deducidos a dicho partido
el número de votos correspondiente, otro ocuparía el primer lugar de la votación,
en cuyo caso resultaría evidente que dicha irregularidad fue determinante para el
resultado de la votación; y en el segundo caso, al comprobarse que durante la
mayor parte de la jornada electoral se ejerció presión sobre los electores para que
votaran en favor de algún partido y en caso de que éste obtenga la votación más
alta, existiría la presunción de que dicha presión se ejerció sobre la mayoría de los
electores y consecuentemente se inferiría que ello fue determinante para el resultado
de la votación”.
60 Vid., la tesis de jurisprudencia que está publicada con el rubro: AUTORIDADES
DE MANDO SUPERIOR. SU PRESENCIA EN LA CASILLA COMO FUNCIONARIO
O REPRESENTANTE GENERA PRESUNCIÓN DE PRESIÓN SOBRE LOS
ELECTORES (Legislación de Estado de Colima y similares), en Jurisprudencia...,
volumen Jurisprudencia, pp. 34-36.
61 Vid., la tesis relevante que aparece con el rubro: NULIDAD DE VOTACIÓN
RECIBIDA EN CASILLA. ELEMENTOS PARA LA ACTUALIZACIÓN DE LA CAUSA
GENÉRICA (Legislación del Estado de México y similares), en Jurisprudencia...,
volumen Tesis relevantes, pp. 730 y 731.
62 Los demás ordenamientos electorales latinoamericanos prevén los siguientes
tipos de causas de nulidad sobre el particular: La realización de escrutinios en
lugar distinto al autorizado (Bolivia, Ecuador, Panamá y Paraguay, en tanto que
en Colombia se admite que el cambio haya sido por alguna causa justificada, y en
Chile tal situación sólo genera presunción de fraude); cuando se hubiere ejercido
violencia sobre los miembros de la mesa en la realización del escrutinio, al extremo
de haberse afectado el resultado de la votación (Venezuela); diferencia de cinco o
más entre número de sufragantes y número de sobres utilizados (Argentina), un
número de sufragantes mayor que número de electores (Colombia), más votos
nulos que votos válidos (El Salvador) o si el número de boletas utilizadas supera
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 327

ostensiblemente al padrón de la junta (El Salvador); error en la aplicación de la


fórmula electoral (Colombia y Perú); vicios en el escrutinio (Chile), así como
errores (aritméticos) o alteraciones en el cómputo (Colombia, México y Panamá).
Cabe advertir que, en algunos países, cuando aparece mayor número de votos que
electores, en la propia mesa receptora de votos al momento del escrutinio se
escogen al azar los sobrantes y se destruyen (por ejemplo, en Perú). Asimismo,
son causas de nulidad la elaboración o firma de actas por personas no autorizadas
(Bolivia y Panamá) o la utilización de formularios no autorizados (Bolivia y
Ecuador), así como la alteración o falsedad de las actas (Panamá y Paraguay); la
ausencia, destrucción o desaparición de documentación electoral (Brasil, Colombia
y Paraguay); la falta de firma de por lo menos tres jurados o la del presidente y del
secretario (Bolivia, admitiéndose huella digital, y Ecuador), o bien, la falta de
firma del presidente (Argentina), así como la violación de la llamada bolsa electoral
(Guatemala). De igual modo, la entrega extemporánea de los paquetes, pliegos o
bolsas electorales (Colombia, salvo caso fortuito, violencia o fuerza mayor), en
tanto que el depósito extemporáneo del acta de escrutinio en el correo hace
presumir que sea fraudulenta (Chile).
63 Vid., tesis relevantes bajo los rubros: ESCRUTINIO Y CÓMPUTO. CUANDO
SE JUSTIFICA SU REALIZACIÓN EN LOCAL DIFERENTE AL AUTORIZADO, así
como ESCRUTINIO Y CÓMPUTO EN LUGAR AL DISTINTO AL AUTORIZADO.
EL REALIZADO EL DÍA DE LA JORNADA ELECTORAL POR UN CONSEJO
ELECTORAL, ACTUALIZA LA CAUSA DE NULIDAD (Legislación de Yucatán),
en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 551–553 y 556, respectivamente.
64 Vid., tesis de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral, bajo el
rubro: ERROR EN LA COMPUTACIÓN DE LOS VOTOS. TUTELA LA CERTEZA
NO SÓLO DE LA CIFRA DE VOTOS CON FUNDAMENTO EN LA CUAL SE
DECLARA EL TRIUNFO DE LOS CANDIDATOS GANADORES, SINO LA
CONSISTENCIA ENTRE LAS DIVERSAS CIFRAS QUE ARROJA EL ESCRUTINIO
Y CÓMPUTO, en Jurisprudencia y tesis relevantes, Compilación de la Coordinación
de Jurisprudencia y Estadística Judicial, México, TEPJF, 2000, p. e.SR.6
65 “Al advertir el órgano jurisdiccional en las actas de escrutinio y cómputo la
existencia de datos en blanco, ilegibles o discordancia entre apartados que deberían
consignar las mismas cantidades, en aras de privilegiar la recepción de la votación
emitida y la conservación de los actos de las autoridades electorales válidamente
celebrados, se imponen las siguientes soluciones: a) En principio, cabe revisar el
contenido de las demás actas y documentación que obra en el expediente, a fin de
obtener o subsanar el dato faltante o ilegible, o bien, si del análisis que se realice
de los datos obtenidos se deduce que no existe error o que él no es determinante
para el resultado de la votación, en razón de que determinados rubros, como son
“TOTAL DE CIUDADANOS QUE VOTARON CONFORME A LA LISTA
NOMINAL”, “TOTAL DE BOLETAS EXTRAÍDAS DE LA URNA” y “VOTACIÓN
EMITIDA Y DEPOSITADA EN LA URNA”, están estrechamente vinculados,
debiendo existir congruencia y racionalidad entre ellos, porque en condiciones
normales el número de electores que acuden a sufragar en determinada casilla
debe ser la misma cantidad de votos que aparezcan en ella; por tanto, las variables
328 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

mencionadas deben tener un valor idéntico o equivalente. Por ejemplo: si el


apartado “TOTAL DE CIUDADANOS QUE VOTARON CONFORME A LA LISTA
NOMINAL” aparece en blanco o es ilegible, él puede ser subsanado con el total de
boletas extraídas de la urna o votación total emitida (ésta concebida como la suma
de la votación obtenida por los partidos políticos y de los votos nulos, incluidos,
en su caso, los votos de los candidatos no registrados), entre otros, y si de su
comparación no se aprecian errores o éstos no son determinantes, debe conservarse
la validez de la votación recibida; b) Sin embargo, en determinados casos lo
precisado en el inciso anterior en sí mismo no es criterio suficiente para concluir que
no existe error en los correspondientes escrutinios y cómputos, en razón de que, a
fin de determinar que no hubo irregularidades en los votos depositados en las
urnas, resulta necesario relacionar los rubros “TOTAL DE CIUDADANOS QUE
VOTARON CONFORME A LA LISTA NOMINAL”, “TOTAL DE BOLETAS
EXTRAÍDAS DE LA URNA”, “VOTACIÓN EMITIDA Y DEPOSITADA EN LA
URNA”, según corresponda, con el de “NÚMERO DE BOLETAS SOBRANTES”,
para confrontar su resultado final con el número de boletas entregadas y,
consecuentemente, concluir si se acredita que el error sea determinante para el
resultado de la votación. Ello es así, porque la simple omisión del llenado de un
apartado del acta del escrutinio y cómputo, no obstante que constituye un indicio,
no es prueba suficiente para acreditar fehacientemente los extremos del supuesto
contenido en el artículo 75, párrafo 1, inciso f), de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral; c) Por las razones señaladas en el
inciso a), en el acta de escrutinio y cómputo los rubros de total de ciudadanos que
votaron conforme a la lista nominal, total de boletas extraídas de la urna y votación
emitida y depositada en la urna, deben consignar valores idénticos o equivalentes,
por lo que, al plasmarse en uno de ellos una cantidad de cero o inmensamente
inferior a los valores consignados u obtenidos en los otros dos apartados, sin que
medie ninguna explicación racional, el dato no congruente debe estimarse que no
deriva propiamente de un error en el cómputo de los votos, sino como un error
involuntario e independiente de aquél, que no afecta la validez de la votación
recibida, teniendo como consecuencia la simple rectificación del dato. Máxime
cuando se aprecia una identidad entre las demás variables, o bien, la diferencia
entre ellas no es determinante para actualizar los extremos de la causal prevista en
el artículo mencionado. Inclusive, el criterio anterior se puede reforzar llevando a
cabo la diligencia para mejor proveer, en los términos del inciso siguiente; d)
Cuando de las constancias que obren en autos no sea posible conocer los valores
de los datos faltantes o controvertidos, es conveniente acudir, mediante diligencia
para mejor proveer y siempre que los plazos electorales lo permitan, a las fuentes
originales de donde se obtuvieron las cifras correspondientes, con la finalidad de que
la impartición de justicia electoral tome en cuenta los mayores elementos para
conocer la verdad material, ya que, como órgano jurisdiccional garante de los
principios de constitucionalidad y legalidad, ante el cuestionamiento de
irregularidades derivadas de la omisión de asentamiento de un dato o de la discrepancia
entre los valores de diversos apartados, debe determinarse indubitablemente si
existen o no las irregularidades invocadas. Por ejemplo: si la controversia es
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 329

respecto al rubro “TOTAL DE CIUDADANOS QUE VOTARON CONFORME A


LA LISTA NOMINAL” deben requerirse las listas nominales de electores
correspondientes utilizadas el día de la jornada electoral, en que conste el número
de electores que sufragaron, o bien, si el dato alude a los votos extraídos de la
urna, puede ordenarse el recuento de la votación en las casillas conducentes,
entre otros supuestos”, tesis de jurisprudencia bajo el rubro: ERROR EN LA
COMPUTACIÓN DE LOS VOTOS. EL HECHO DE QUE DETERMINADOS
RUBROS DEL ACTA DE ESCRUTINIO Y CÓMPUTO APAREZCAN EN BLANCO
O ILEGIBLES, O EL NÚMERO CONSIGNADO EN UN APARTADO NO
COINCIDA CON OTROS DE SIMILAR NATURALEZA, NO ES CAUSA
SUFICIENTE PARA ANULAR LA VOTACIÓN, en Jurisprudencia..., volumen
Jurisprudencia, pp. 113-116.
66 Vid., la tesis de jurisprudencia que tiene el rubro: PAQUETES ELECTORALES.
QUÉ DEBE ENTENDERSE POR ENTREGA INMEDIATA DE LOS, en Jurisprudencia...,
volumen Jurisprudencia, p. 210, así como la tesis relevante que tiene el acápite:
PAQUETES ELECTORALES. LOS PLAZOS ESTABLECIDOS PARA SU ENTREGA,
DEBEN ENTENDERSE REFERIDOS AL CENTRO DE ACOPIO Y NO A LOS PROPIOS
CONSEJOS (Legislación de Guanajuato), Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes,
pp. 740 y 741, respectivamente.
67 Algunos ordenamientos latinoamericanos establecen el principio en forma
negativa, al prescribir que no habrá lugar a nuevas elecciones si se evidencia que
la nueva votación (en la mesa en concreto) no tendría influencia sobre el resultado
general de la elección (Uruguay y Venezuela), en tanto que otras lo formulan en
sentido positivo, al establecer que debe haber una nueva elección si las votaciones
anuladas pueden alterar o ser determinantes para el resultado de la elección (Brasil,
Chile, Ecuador, Nicaragua y Panamá), o bien, suficientes para decidir la subsistencia
legal de un partido (Panamá). En estos supuestos, es frecuente que en los
ordenamientos (o jurisprudencialmente) se prevean presunciones para definir
cuándo debe considerarse determinante la nulidad de la votación en una mesa o
casilla respecto de una elección, en cuyo caso se requiere convocar a una nueva
elección: Si la nulidad de las votaciones afecta a más de la mitad de las mesas o
casillas (Argentina y Guatemala), o bien, si las nulidades de votación afectan a más
de la mitad de los votos (Brasil) o representan un tercio de la votación nacional
válida (Perú). Al respecto, es conveniente señalar que mientras varios países admiten
la posibilidad de que la nueva elección se realice únicamente en las mesas cuya
votación haya sido anulada (o, incluso, cuando en alguna mesa no se haya celebrado
la elección), dando lugar a elecciones parciales (Chile, Panamá, Uruguay y
Venezuela), algunos establecen que deberán llevarse a cabo nuevas elecciones,
según el caso, en todo el distrito o entidad (como en México).
68 Al respecto, es conveniente señalar que mientras varios países admiten la
posibilidad de que la nueva elección se realice únicamente en las mesas cuya
votación haya sido anulada (o, incluso, cuando en alguna mesa no se haya celebrado
la elección), dando lugar a elecciones parciales (Chile, Panamá, Uruguay y
Venezuela), algunos establecen que deberán llevarse a cabo nuevas elecciones,
según el caso, en todo el distrito o entidad (como en México). Igualmente, deben
330 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

diferenciarse los casos de nulidad de votación que anteceden del supuesto previsto
en Colombia con respecto a que participen cónyuges o parientes de los candidatos
hasta el segundo grado en los jurados de votación o las comisiones escrutadoras,
en cuyo supuesto no se anula toda la votación de la mesa o jurado sino tan sólo los
votos emitidos en favor del candidato respectivo. Por último, conviene advertir
que algunos países contemplan expresamente la posibilidad de que oficiosamente,
por parte del órgano electoral competente, bajo ciertos parámetros legales, se
hagan valer algunas causales de nulidad de votación recibida en alguna mesa,
casilla o junta, o bien, de determinada elección [Argentina, Guatemala, Nicaragua
y República Dominicana; la razón de tal atribución es el interés público (superior
al de las partes procesales) inherente a los procedimientos electorales, del cual es
garante el órgano electoral competente (también conocido como interés en
beneficio de la ley, esto es, asegurar que los actos y procedimientos electorales se
sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad y/o legalidad].
69 En otros países latinoamericanos se prevén como causas de nulidad de
elección, por ejemplo, cuando la nulidad de las votaciones afecta a más de la mitad
de las mesas o casillas (Argentina y Guatemala), más de la mitad de los votos
(Brasil) o un tercio de la votación nacional válida (Perú), o bien, el 20% de las
casillas (Paraguay). Cabe mencionar que en el Estado de Oaxaca, el porcentaje
requerido varía según la dimensión demográfica electoral: Así, por ejemplo, si se
conforma sólo hasta con 5 secciones, se exige el 50% de las casillas; hasta con 10
secciones, se exige el 40%; hasta con 30 secciones, se exige el 30%, y si se conforma
con más de 30 secciones, se exige el 20% de las casillas. Por otra parte, la Sala
Superior del TEPJF ha sostenido que al decretarse la nulidad de la votación recibida
en el 50% de las secciones del ámbito de la elección de ayuntamiento, se surte, por
sí sola, la calidad de determinante para el resultado de dicha elección (vid., tesis
relevante bajo el rubro: NULIDAD DE ELECCIÓN. VIOLACIÓN DETERMINANTE
PARA ACTUALIZAR LA CAUSAL (Legislación de Sonora), en Jurisprudencia...,
volumen Tesis relevantes, p. 729.
70 Vid. , las sentencias recaídas en los expedientes SUP-REC-021/97 y su
acumulado, SUP-JRC-127/99 y sus acumulados, así como SUP-REC-021/2000 y su
acumulado, fallados, respectivamente, el diecinueve de agosto de mil novecientos
noventa y siete, el nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, así
como el diecisiete de agosto de dos mil, por la Sala Superior.
71 Prácticamente todos los ordenamientos latinoamericanos prevén como causa
de nulidad de elección que el candidato o, en su caso, los integrantes de la fórmula
de candidatos no reúnan los requisitos de elegibilidad o las cualidades que exija la
ley (Colombia, Costa Rica, Honduras y Venezuela), o bien, el candidato respectivo
hubiere falseado los requisitos legales (Nicaragua y Venezuela). En cuanto a las
entidades federativas de México, en Nuevo León y Tlaxcala se prevé como causa
de nulidad de elección si el candidato era ministro de culto religioso; asimismo,
por lo que se refiere a las elecciones municipales de ayuntamientos, se establece
como causa de nulidad de elección cuando la mayoría de la planilla es inelegible
(por ejemplo, en Baja California Sur, Durango y Tamaulipas); finalmente, como
una peculiaridad, en Zacatecas se prevé que si el candidato a gobernador que
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 331

obtuvo el triunfo es inelegible, no se decreta la nulidad de la elección sino que


ocupará su lugar quien le siga en orden decreciente.
72 Vid., la tesis relevante con el rubro: INELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS A
DIPUTADOS. LOS CONSEJOS DISTRITALES DEBEN DECIDIR SOBRE LAS CAUSAS
QUE SE HAGAN VALER, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, p. 621.
73 Vid., tesis relevante bajo el rubro: ELEGIBILIDAD. SU EXAMEN PUEDE
HACERSE EN EL MOMENTO EN QUE SE EFECTÚE EL CÓMPUTO FINAL Y SE
DECLARE LA VALIDEZ DE LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR (Legislación de
Colima), en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 536-537, así como la
tesis de jurisprudencia con el rubro: ELEGIBILIDAD DE CANDIDATOS. LOS DOS
MOMENTOS PARA SU ANÁLISIS E IMPUGNACIÓN NO IMPLICAN UNA DOBLE
OPORTUNIDAD PARA CONTROVERTIRLA POR LAS MISMAS CAUSAS, en
Jurisprudencia.., volumen Jurisprudencia, p. 109.
74 Vid., la tesis relevante con el rubro: ARTÍCULO 38 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL. LA FALTA DE UN ORDENAMIENTO QUE LO REGLAMENTE. NO
IMPIDE SU PLENA APLICACIÓN, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevante
pp. 357 y 358.
75 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: PRÓFUGO DE LA JUSTICIA.
ELEMENTOS DEL CONCEPTO, COMO CAUSA DE INELEGIBILIDAD, en
Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia, p. 249. Por otra parte, la misma sala
aprobó la tesis relevante bajo el rubro: INELEGIBILIDAD. EL PERDÓN DE LA
PENA OTORGADO POR EL EJECUTIVO, ES INSUFICIENTE PARA DEJAR SIN
EFECTO LA CAUSA DE (Legislación de Chiapas), en Jurisprudencia..., volumen
Tesis relevantes, p. 630.
76 Vid., la tesis relevante: INELEGIBILIDAD. EL AUTO DE SUJECIÓN A PROCESO
NO LA CAUSA (Legislación de Veracruz-Llave), en Jurisprudencia..., volumen Tesis
relevantes, pp. 626-628.
77 Vid., Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, p. 630.
78 Vid., la tesis relevante con el rubro: ELEGIBILIDAD. LA SEPARACIÓN
ABSOLUTA DEL DESEMPEÑO DE UN CARGO PÚBLICO SE CUMPLE, MEDIANTE
LICENCIA SIN GOCE DE SUELDO (Legislación de Nuevo León y similares), en
Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, p. 533.
79 Por lo que se refiere a otros países latinoamericanos, es causa de nulidad de
la elección cuando hayan ocurrido actos de violencia o coacción suficientes para
alterar el resultado, así como la celebración de ellas sin las garantías requeridas
(Panamá); la realización de actos que hubieren viciado la elección, siempre y
cuando influyan en los resultados generales (Uruguay); la distorsión generalizada
de los escrutinios por error, dolo o violencia (Paraguay); error o fraude en el
cómputo de los votos, si ello decidiere el resultado de la elección (Honduras);
fraude, cohecho, soborno o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios,
y dichos vicios alteren el resultado de la elección (Venezuela), o bien, cuando se
comprueben graves irregularidades que, a juicio del órgano jurisdiccional competente,
hubiesen modificado los resultados de la votación (Perú). En cuanto a las entidades
federativas de México, es causa de nulidad de elección, por ejemplo, la violencia
generalizada (Coahuila, Colima, Jalisco y Sonora); las violaciones sustanciales
332 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

(Chiapas, Jalisco, Puebla, Sonora y Tlaxcala); cuando un candidato hubiese sido


objeto de propaganda por agrupaciones o instituciones religiosas (Tlaxcala), y
cuando el partido político que obtenga la mayoría de votos sobrepase los topes de
gastos de campaña (Distrito Federal), lo cual fue considerado por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ajustado al principio de legalidad electoral previsto
constitucionalmente, según la ejecutoria recaída a la acción de inconstitucionalidad
5/99, vid., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX,
marzo de 199, pp. 469-857).
80 Cfr. Brewer-Carías, op. cit., supra, nota 1, p. 103.
81 Por otra parte, la propia Sala Superior del Tribunal Electoral ha sostenido
que “la locución ‘preparación y desarrollo de la elección’, contenida en el artículo
181, fracción II, en relación con los diversos dispositivos sobre el proceso electoral
establecidos en la Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí, no equivale a “jornada
electoral” sino, más bien, a todos los actos, actividades, tareas y resoluciones que
tienen lugar a lo largo del proceso electoral y, por ende, la sesión de cómputo
municipal y las posibles violaciones que ocurran en ella se dan durante la
preparación y desarrollo de la elección, pudiendo, según sus características,
convertirse en violaciones sustanciales que motiven la nulidad de la elección”
(tesis relevante publicada en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, p. 727.
82 Supuesto este último que en el referido caso de Ocosingo la mayoría de la
Sala Superior estimó que no se encontraba demostrado, pues el conjunto de esas
irregularidades, según diversos ejercicios, no fueron determinantes para el
resultado de esa elección.
83 La mayoría de la Sala Superior del Tribunal Electoral consideró que, con
base en la interpretación sistemática y funcional de lo dispuesto, entre otros
preceptos, en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución federal, en
relación con el 278 y 329, fracción IV, del Código de Instituciones y Procedimientos
Electorales del Estado de Tabasco, se encontraba prevista la nulidad de la elección
de gobernador y, a fin de establecer si ciertas irregularidades podrían ser
determinantes para el resultado de la elección, cabría contemplar actos realizados
durante la etapa de preparación de la elección que afecten los elementos
fundamentales de las elecciones democráticas, como es la libertad del sufragio, y
que puedan producir su nulidad, siempre y cuando tales actos no sean imputables
a las autoridades electorales (y, por tanto, no hayan sido susceptibles de ser
combatidos a través del sistema de medios de impugnación en materia electoral),
sin que ello sea contrario al principio de definitividad de las etapas del proceso
electoral, toda vez que este principio sólo opera con relación a los actos emitidos
por las autoridades electorales, mas no con respecto de actos de personas o entidades
distintas, como pueden ser los de los ciudadanos, los partidos políticos y otras
autoridades distintas a las que organizan y llevan a cabo los comicios.
84 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-487/2000 y acumulado, que
dio lugar al siguiente criterio establecido por la mayoría de la Sala Superior:
ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN
OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA
VÁLIDA, en Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 525-527.
Criterios jurisprudenciales sobre medios de impugnación 333

85 Vid., tesis relevante: NULIDAD DE ELECCIÓN. VIOLACIONES


SUSTANCIALES QUE SON DETERMINANTES PARA EL RESULTADO DE LA
ELECCIÓN (Legislación de San Luis Potosí), en Jurisprudencia..., volumen Tesis
relevantes, pp. 729 y 730.
86 Vid., tesis de jurisprudencia: NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA
(Legislación de Tabasco y similares), en Jurisprudencia..., volumen Jurisprudencia,
pp. 200 y 201.
87 Sobre esta última elección, vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-
JRC-196/2001.
88 Vid., la tesis relevante: LIBERTAD DE EXPRESIÓN. NO SE VIOLA CON LA
PROHIBICIÓN AL GOBERNADOR DE HACER MANIFESTACIONES A FAVOR O
EN CONTRA DE UN CANDIDATO (Legislación del Estado de Colima), en
Jurisprudencia..., volumen Tesis relevantes, pp. 682-684.
89 Vid., sentencia recaída en los expedientes SUP-REC-009/2003 y SUP-REC-
010/2003, acumulados, del 19 de agosto de 2003.
90 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-069/2003, aprobada el 26 de
junio de 2003.
91 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-REC-034/2003, aprobada el 19
de agosto de 2003.
92 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-005/2002, aprobada el 13 de
enero de 2002.
93 Otros dos casos en los que la Sala Superior decretó la nulidad de elección por
actualizarse la causa “genérica” fueron los correspondientes a los juicios de revisión
constitucional electoral con número de expediente SUP-JRC-196/2001 (municipio
de Juárez, Estado de Chihuahua) y SUP-JRC-069/2003 (municipio de Tepotzotlán,
Estado de México), porque aquélla estimó que se actualizaban los correspondientes
supuestos legales que son similares al previsto en el artículo 78 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
94 Al respecto, es importante tener presente la relatividad de los datos
estadísticos, en particular si se trata de evaluar el desempeño de un tribunal, ya
que cada caso tiene sus propias características y debe juzgarse en sus respectivos
méritos (atendiendo a si el acto de la autoridad electoral impugnado efectivamente
se ajustó o no al marco constitucional y legal; si el medio de impugnación fue
promovido o no por quien tenía interés legítimo y si satisfizo o no los requisitos
generales y específicos de procedencia; si los agravios formulados y las pruebas
aportadas fueron o no suficientes y eficaces para acreditar la violación reclamada,
y si en el medio de impugnación utilizado operaba o no la suplencia de la deficiencia
en la argumentación de los agravios, entre otros aspectos), por lo que, estrictamente,
toda opinión fundada sobre el funcionamiento del Tribunal Electoral debe basarse
en el estudio y análisis técnico, objetivo y profesional de las razones jurídicas
expuestas por el órgano jurisdiccional para sustentar cada una de sus sentencias,
mismas que pueden ser consultadas por cualquier interesado en la página web
www.trife.org.mx, en tanto que los respectivos expedientes también pueden
consultarse por cualquier persona en el Archivo Judicial del propio Tribunal
Electoral.
334 J. Jesús Orozco y Juan Carlos Silva

95
Información proporcionada por la Coordinación de Jurisprudencia y
Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al
igual que la que se menciona a continuación y hace referencia al trabajo
jurisdiccional del propio tribunal.
96 Información proporcionada por la Dirección Jurídica del Instituto Federal
Electoral.
Esta obra se imprimió en octubre de 2005
en la Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
ubicada en el edificio ‘Anexo’ de Carlota Armero núm. 5000,
Col. CTM Culhuacán, C.P. 04480, México, D.F.

Su tiraje fue de 1,000 ejemplares