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LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO

INTRODUCCIÓN
La confirmación de la hegemonía porteña sobre el resto del territorio nacional argentino
no significó la resolución del problema de la institucionalización poder que el país venía
arrastrando prácticamente desde el momento mismo de su independencia. La "revolución
liberal” requería la centralización e institucionalización del poder estatal en el nuevo gobierno
nacional surgido después de Pavón. El triunfo de Pavón creaba una situación sin precedentes
en la historia institucional del país. A partir de entonces, la lucha política se entabló desde
posiciones diferentes. De un conflicto «horizontal", entre pares se pasó a una confrontación
"vertical", entre desiguales.
Convengamos al menos que el centro de la escena política fue ocupado por una
coalición de fracciones de una burguesía en formación, implantada fundamentalmente en las
actividades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todavía rústica aunque
pujante economía bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y
heterogéneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional de
la provincia porteña, constituía una auténtica clase política; y 2) por lazos comerciales,
diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban
crecientemente promovidos a través de esta asociación.
A lo largo de ese período, también se irían consolidando los atributos materiales del
Estado, es decir, un sistema institucional con alcances nacionales.

AMBITOS DE ACTUACION Y FORMAS DE PENETRACION DEL ESTADO


Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de hecho al arreglo institucional
vigente antes de su creación. La construcción del Estado suponía enajenar a estas
instituciones parte de sus facultades, apropiando ámbitos funcionales que constituían en el
futuro su legítimo dominio. A su vez, esta apropiación implicaba una profunda transformación
del marco de referencia de la actividad social.
En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de intervención social
reservadas, hasta ese momento, a la jurisdicción de las provincias, aun cuando su por éstas
contraviniera expresas disposiciones institucionales. En parte, también, de una invasión el
Estado nacional de ámbitos de propios "particulares", convirtiendo sus intereses en objeto de
atención e interés público. En parte, finalmente, de la delimitación de nuevos ámbitos
operativos que ningún otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, sea por la
naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras palabras, la
existencia del Estado nacional exigía replantear los arreglos institucionales preexistentes,
desplazando el marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un
ámbito nacional-público. Pero al mismo tiempo, esa misma existencia del Estado implicaba
una concentración de recursos materiales y de poder a partir de los cuales resultaba posible
resolver —mediante novedosas formas de intervención— algunos de los desafíos que
planteaba el incipiente proceso de desarrollo capitalista que tenía lugar paralelamente.
Disuelta la Confederación Argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron a
constituirse en el núcleo del ejército nacional. Formalmente, Mitre organizó un ejército regular
en 1864. Sin embargo, transcurrirían todavía muchos años hasta que la institución militar
consiguiera organizarse sobre bases más o menos establecidos. No obstante, transformarlos
en una institución implicó desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de las
aduanas interiores que aún se hallaban en manos de las provincias, deslindar de hecho las
jurisdicciones impositivas de la nación y las provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria
de los gobiernos provinciales, organizar y uniformar los organismos de recaudación y control,
y activar la búsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingresos corrientes.
No menores fueron los obstáculos que halló la creación de otras instituciones
destinadas a normativizar y/o ejercer sobre las demás áreas que el gobierno nacional
comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en el caso del ejercito
y la aduana, en algunas áreas se trataba de que las provincias consideraban en transferir a la
nación algunas de sus prerrogativas, tales como la emisión de moneda o la administración de
justicia de última instancia. Se trataba de apropiar y concentrar atribuciones, ejerciéndolas a
través de mecanismos generalmente creados ex aovo.
Otras veces, en cambio, la provincia cedería prestamente la iniciativa, como en el caso
de los esfuerzos por extender la frontera con el indio. Pero conquistar el orden también
suponía para el gobierno nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulación social
hasta entonces impuestos por la tradición, lega- dos por la colonia o asumidos por
instituciones como la Iglesia. Su centralización en el Estado permitiría aumentar el de
previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prácticas, acabar con la improvisación,
crear nuevas pautas de interacción social.
Las heterogéneas disposiciones, costumbres, instituciones y prácticas socialmente
aceptadas fueron lentamente sustituidos por modernos códigos. Estos códigos anticiparon y
regularon minuciosamente los más diversos aspectos de la vida civil y la actividad económica.
La apropiación implicó la invasión de ancestrales. Por ejemplo, cuando años más tarde el
Estado tomó a su cargo el registro de las personas, la celebración del matrimonio civil o la
administración de cementerios, la educación, tradicionalmente asumidas por la Iglesia. En
general, el Estado se apropió de las actividades hasta ahora mencionadas sustituyendo en su
ejecución a otros agentes sociales, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a
reforzar los atributos que lo definían como sistema de dominación
Pero si bien la apropiación y creación de ámbitos operativos comenzó a llenar de
contenido la formal existencia del Estado, también dio vida a una nueva instancia que sacudía
en sus rafees formas tradicionales de organización social y ejercicio del poder político. Al
mismo señalaba que hallándose la sede gobierno nacional en Buenos Aires y siendo ésta
centro de todos los recursos. Fue la rápida movilización de su ejército el argumento más
contundente para "ganar la adhesión" de las provincias. La centralización del poder y los
recursos resultaban insuficientes. Para Ser efectiva, debía ir acompañada por una
descentralización del control, es decir, por una "presencia” institucional permanente que fuera
anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la suprema autoridad del Estado
nacional.
Por eso, la legitimidad del Estado asumía ahora un carácter diferente. Si la represión —
su faz coercitiva— aparecía como condición necesaria para lograr el monopolio de la violencia
y el control territorial, la creación de bases consensuales de dominación también como
atributo esencial de la "estatidad".
Modalidades de penetración:
1) Modalidad represiva, supuso la organización de una fuerza militar unificada y
distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteración del
orden impuesto por el Estado nacional.
2) Modalidad cooptativa, incluyó la captación de apoyos entre los sectores dominantes y
gobiernos del interior, a través de la formación de alianzas y coaliciones basadas en
compromisos y prestaciones recíprocas.
3) Modalidad material, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a
través de la localización en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones
indispensables para su progreso económico.
4) Modalidad ideológica, consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de
valores, conocimientos y símbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían
a legitimar el sistema de dominación establecido.

PENETRACION REPRESIVA
Esta modalidad implica la aplicación de violencia física o amenaza de coerción,
tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual
resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el
Estado para imponer esta firma de control coercitivo file la institucionalización de un *cito
nacional.
Hubo sin duda ejércitos: expedicionarios, libertadores, de línea, custodios de fronteras
interiores, pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso periodo de guerras civiles, la
conducción del aparato represivo un atributo compartido por el gobierno nacional y las
provincias.
Ya he señalado que correspondió a la organización de un ejército regular, cuando
transcurría el segundo año de su presidencia. Al comienzo, los problemas más acuciantes a
resolver 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un
permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de
profesionalización, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia de reglamentos,
etc. El nuevo ejército nacional debió afrontar de inmediato la defensa de línea de frontera el
indio.
El gobierno también debió afrontar el problema de la homogeneización de los cuadros
militares, ya que. 1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las
provincias; y. 2) no existía una adecuada distribución jerárquica entre los diversos rangos.
Durante más de una década, que abarcó prácticamente las presidencias de Mitre y Sarmiento,
el gobierno nacional debió enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por
poderosas fuerzas militares de las provincias. En estas rebeliones estuvieron inspiradas por
motivación común: la defensa de las autonomías provinciales, amenazadas por la creciente
centralización del poder en un Estado nacional que, a los del interior, encarnaba el proyecto
hegemónico de Buenos Aires.
Ei simultáneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o
en la frontera interior exigió el despegue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la
toma de decisiones y cuantiosos recursos Ello se evidenció en el número de acciones
militares, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de gastos realizados.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvió —como hemos visto— de importante refuerzo del
ejército regular indicaba que todas las provincias se hallaban "representadas" en el ejército
nacional, ponía de manifiesto dos circunstancias: 1) Que el Estado nacional había conseguido
ganar o imponer el apoyo de las provincias, pero 2) que aún no había podido establecer una
fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de los
gobiernos locales para el mantenimiento del aparato represivo nacional.
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuaría siendo movilizada, no sólo para
custodiar las fronteras interiores sino además para sofocar nuevas rebeliones. Desde 1876, al
decretarse el licenciamiento de la Guardia Nacional, había asumido la exclusiva
responsabilidad de la actividad militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas
voluntariamente. Nuevos institutos militares apoyaban la creación y perfeccionamiento de los
cuadros. Una fuerza que había conseguido deshacer la Unión del Norte, prevenir los intentos
cesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levantamientos de Cuyo, las
montoneras las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una fuerza, en fin,
que Avellaneda concentraría en "solución final” del problema indígena, lo cual equivalía a
ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporación al sistema productivo. El
afianzamiento del control sobre las situaciones provinciales exigía formar y distribuir cuerpos
de ejércitos en diversos puntos estratégicos.
El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la actividad del aparato
represivo, puede también constatarse —y hasta cierto punto medirse— a través de la
comparación de los gastos presupuestados con los ejecutados. A su vez, el florecimiento de
los negocios, al amparo de un "orden* que tendía a desligar el ámbito de la producción y el
comercio de la lucha armada, a provocaba un continuo aumento de las rentas estatales. De
este se consiguió activar un poderoso mecanismo de absorción de recursos con el que
pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.

PENETRACION COOPTATIVA
Como he señalado, la penetración cooptativa se refiere a la captación de apoyos entre
los sectores dominantes locales y gobiernos provinciales, a través de alianzas y coaliciones
basadas en - compromisos y prestaciones recíprocas tendientes a preservar y consolidar el
sistema de dominación impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite
a las reglas más elementales del juego político: debilitar al adversario y las propias bases
sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes
consideraciones: I) la estrecha relación entre cooptación y otras formas de penetración
estatal, que en experiencias históricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y
2) la variedad de tácticas y recursos puestos en juego, cuyo examen puede iluminar algunos
aspectos todavía no suficientemente aclarados del proceso de constitución de la dominación
estatal.
Hemos Visto que ni las clases dominantes porteñas constituían un bloque homogéneo ni
el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Como fundamental factor
de cohesión política, Urquiza representó la continuidad de una práctica de dominación
personalista que al no contar con el sustento de una alianza política estable ni haber impuesto
la estructura formal de la constitución, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz a la acción
disolvente de Buenos Aires.
Desde el punto de vista de la modalidad que aquí nos preocupa, se trataba de
incorporar a los sectores dominantes del interior, no tanto como representantes de intereses
regionales o locales sino más bien como componentes de un nuevo pacto de dominación a
nacional. En medio de gobiernos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la
poderosa provincia porteña no resignada a perder sus privilegios, por otro, el Estado nacional
jugó sus cartas a dos puntas: a usando la fuerza y los de Buenos Aires para someter a las
provincias interiores; otras, valiéndose de pactos y Con las burguesías provinciales, para
contrarrestar la influencia sobre el gobierno nacional por burguesía porteña.
En principio, se estableció una distinción entre “auxilios" y "subsidios", es decir, entre
contribuciones motivadas por acontecimientos que amenazaban la viabilidad financiera de una
provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento. Por lo tanto, la súbita
suspensión de las subvenciones a provincias cuyas situaciones no eran o el refuerzo de
partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adictos gobierno nacional,
constituía un instrumento de acción política que, hábilmente manejado, permitía consolidar las
posiciones de sus aliados en el interior. La declinación de las economías del interior,
acentuada con escasas excepciones a partir de la organización nacional, convirtió al empleo
público en un importante factor compensador, pero a la vez en un preciado instrumento para
la captación de apoyos al gobierno nacional.
Señala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se convirtieron en pilares
de la estabilidad política de un interior donde los “doctores" desplazaban definitivamente a los
militares y caudillos. Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este
mecanismo la da el veloz crecimiento del número de empleados públicos nacionales
radicados en el interior.
Si bien gran parte de este personal era militar, también la dotación civil (y el clero, a
cambio del gobierno central) era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos
Aires Un último mecanismo, quizás el más evidente y el que más atención ha recibido por
parte de la literatura especializada, file el de la intervención federal. este recurso le permitía
intervenir en los asuntos provinciales a fin de "restablecer la forma republicana de gobierno
cuando ésta se hallare amenazada".
La intervención federal no fue un mecanismo destinado únicamente a restablecer el
orden o "asegurar la forma republicana de gobierno', como lo quería la Constitución. Durante
ese extenso periodo, el término "partido" se utilizó en el sentido de “parcialidad", de corriente
aglutinadora de intereses relativamente inmediatos y coyunturales de un segmento de
sociedad, antes que en su moderno sentido corporativo. Su acción se manifestó mediante una
amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades
patrióticas, clubes políticos y hasta salones literarios y periódicos de opinión. Persistieron
ciertas visiones doctrinarias (federalismo, liberalismo) que sirvieron como símbolo de
identificación antes que como efectiva guía para la acción o base para la conformación de un
mecanismo partidario.
Esto resulto en un juego político abierto en todos aquellos casos en que potenciales
aliados podían llegar a controlar la escena política provincial, acudiendo en su auxilio —y
cerrando el juego— cuando las circunstancias resultaban desfavorables. La incompleta
decantación de una fórmula política, en circunstancias contextuales particularmente
desfavorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su sucesor. Esto
correspondería a Avellaneda.

PENETRACION MATERIAL
En esta denominación incluiré aquellas formas de avance del Estado nacional sobre el
interior, expresadas en obras, servicios, regulaciones y recompensas destinados
fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo largo del
territorio nacional al circuito dinámico de la economía pampeana. Esta incorporación producía
dos tipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando así las
oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extendía la base social de la alianza que
sustentaba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores económicos del interior
beneficiados dicha incorporación. La penetración del Estado se hacía efectiva en la medida en
que los movilizados permitían la articulación de actividad e intereses, confirmando nuevas
modalidades de relación social. ¿pero en qué circunstancias y a través de qué mecanismos se
manifestaba su presencia?
El país se reducía a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un
vasto territorio. Su frontera era objeto de constante lucha y negociación, y los límites
provinciales se expandían o estrechaban con función de los resultados de esa lucha.
En el interior, las producciones locales no consumidas dentro del ámbito geográfico
inmediato eran dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que permitían acceder las
antiguas y precarias rutas coloniales. A su vez, la producción del Litoral pampeano fue
acentuando su orientación hacia mercados ultramarinos. Por eso la Constitución Nacional
dictada en esos años no adjudicó al Estado nacional un rol abstracto ni una misión utópica,
sino un programa muy concreto, avalado en situaciones comparables por resonantes éxitos.
Aunque el país era pródigo en tierras, su ocupación efectiva y puesta en producción
exigía trabajo y capitales. Hasta tanto los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los
campos, poblar las ciudades y construir la infraestructura física que ligara las distintas etapas
del proceso económico, la sociedad argentina no rompería su cerrado localismo ni emergería
de su tradicional y mediocre nivel de existencia material.
¿En qué sentido fue el Estado argentino un factor de articulación social? Es indudable
que, a partir de 1862, el Estado nacional tuvo un papel preponderante en la creación de
oportunidades, la generación de intereses y la satisfacción de necesidades que beneficiaron a
regiones, sectores y grupos sociales cada vez más amplios.
No olvidamos, sin embargo, que la penetración material fue sólo una de las formas con
que el Estado intentó extender su control sobre la sociedad. En este sentido, la penetración
material comparte con la cooptativa y la ideológica un común fundamento consensual, aun
cuando este consenso tiene en cada caso referentes distintos: el interés material, el afán de
poder o la convicción ideológica. En cambio, la penetración represiva implica la aplicación de
violencia física o amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de
quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad
Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetración estatal que
denomino materiales, y que, junto a la represión, la cooptación y la manipulación ideológica
contribuyeron a crear un nuevo orden. El desorden también visto como producto de la miseria
y, si el progreso requería orden, también el orden requería progreso. Es decir, el progreso era
un factor legitimante del orden, por lo que la acción del Estado debía anticiparse a resolver un
amplio espectro de necesidades insatisfechas que "agitaban los espíritus" y amenazaban
destruir una unidad tan duramente conseguida.
Lo cierto es que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucionalizador
produjeron una intensa movilización de empresarios, intermediarios, políticos (o "influyentes')
y unidades estatales, dispuestos a explorar y explotar las oportunidades creadas por el propio
proceso, poniendo en juego todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la acción estatal, esto supuso echar mano a diversos
mecanismos: 1) la provisión de medios financieros y técnicos para la ejecución de obras o el
suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y
previsibilidad en las relaciones de producción e intercambio; 3) la concesión de beneficios y
privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados; y 4)
el acuerdo de garantías —tanto a empresarios como a usuarios— sobre la rentabilidad de los
negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la ejecución de las obras y la efectiva
prestación de los servicios.
Durante la presidencia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empresarios
privados para la construcción de caminos, la erección de puentes, el transporte de
correspondencia, la mensura de tierras, etc. Cuando los recursos financieros y técnicos de
que podía disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar ciertos proyectos; o
cuando la iniciativa privada descubría nuevas áreas de actividad económica potencialmente
lucrativas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la concesión estatal para la disposición
de bienes o la explotación de servicios. Este fue el caso de los ferrocarriles, el texto pone
como ejemplo el Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros grandes proyectos
encarados por el gobierno nacional bajo este sistema.
El impacto del ferrocarril fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador que
contrasta con el disímil papel cumplido en el interior. Los ferrocarriles crearon, sin duda, un
mercado interno nacional, pero sobre todo posibilitaron la explotación de la Pampa húmeda,
generaron un alza inédita en el precio de la tierra y contribuyeron, de este modo, a la
consolidación de los terratenientes pampeanos como clase hegemónica. Sobre todo, la
urgencia de acelerar la formación de un mercado nacional y hacer sentir, en ese mismo la
presencia articuladora del Estado.
La garantía del Estado estipulada en un contrato de concesión no se limitaba a la
asunción de un compromiso teórico ni a la eventual efectivización de compensaciones
monetarias. También el Estado se constituía en voceros de los accionistas del pais (incluido el
propio gobierno nacional) la empresa del ferrocarril, ejerciendo su representación en las
asambleas, denunciando la paralización de obras, exigiendo su continuación, planteando la
reducción de tarifas para hacer accesible el tráfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras
entregadas como condición contractual.
Puede apreciarse entonces la multiplicidad los compromisos asumidos por el Estado. Se
garantizaban los capitales en su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproducción y la
tierra en su posesión. Quisiera destacar, finalmente, que una importante consecuencia de
estas modalidades de penetración del Estado fue el papel —directo o indirecto— que
comenzó a cumplir como empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso
contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me refiero solamente al personal
directamente empleado por el Estado, sino además al constituido por asalariados y
trabajadores no permanentes indirectamente retribuidos mediante fondos públicos.

PENETRACION IDEOLOGICA
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora, la penetración ideológica
apeló a mecanismos mucho más sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando
sobre un campo de percepciones, valores, actitudes, representaciones y comportamientos
sociales claramente asociados a los sentimientos de pertenencia a nacional, tendieran a
legitimar el nuevo patrón de relaciones sociales que se venía conformando.
La penetración ideológica, junto con la cooptación y las diversas firmas de penetración
material del Estado, contribuyeron a crear la base consensual sobre la cual podía construirse
un sistema de dominación. La penetración ideológica procura crear una mediación entre
Estado y sociedad basada en el sentido de pertenencia a una nación, además de promover el
consenso social en torno a un orden capitalista, un modo de convivencia, de producción y de
organización social que aparece adornado de ciertos atributos y valores deseables, tales
como la libertad e iniciativa individual, la aparente igualdad ante la ley de empresarios y la
promesa del progreso a través del esfuerzo personal o la equidad distributiva que
eventualmente eliminará el conflicto social.
Las funciones asignadas a la educación no se limitaron a completar el proceso
socializador e integrador de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones
culturales hegemónicos. La escuela primaria cumplía un papel integrador no tanto por la
difusión de valores nacionales tradicionales —que sin duda realizaba—, sino por la
transmisión de valores seculares y pautas universalistas, una de cuyas manifestaciones fue el
laicismo. La educación se concebía más como garantía del orden que como condición del
progreso. Se privilegiaba, en cambio, la preparación de sujetos aptos para el manejo de las
funciones burocráticas —políticas y administrativas—, desalentando la formación de recursos
humanos idóneos para insertarse en las actividades productivas.
El debate en tomo a la Ley 1420 (de educación común, gratuita, laica y obligatoria) que
tuvo lugar durante el 1883, se vinculó estrechamente con el papel de la educación primaria
como instrumento de control social, siendo objeto de disputa a quién debía corresponder este
control. La política del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia una extensión del
papel del Estado, a través de la expansión del aparato educativo nacional, una creciente
centralización de las funciones reguladoras y la gradual “expropiación" de atribuciones a la
Iglesia y a otros sectores que, desde planteos “populares", le disputaban parcialmente
facultades de control.
Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su origen, a causas similares
relacionadas con el poder y autonomía relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos
clásicos, en la Argentina fueron los grupos católicos quienes, partiendo de algunas propuestas
extremas de integración institucional planteadas en 1853, en oportunidad de dictarse la
Constitución Nacional, terminaron propiciando la total separación del Estado y la Iglesia. En
cambio, durante su proceso formativo, el Estado nacional no se propuso constituir a la Iglesia
en una institución "separada" y autónoma; por el contrario, buscó sencillamente controlarla,
imaginando una fórmula de "unión" que reforzara su dependencia material, institucional e
ideológica.
La relación con la Iglesia tenía, para los sectores dominantes, un sentido
eminentemente instrumental: si la Iglesia controlaba conciencias, el Estado controlaba a la
Iglesia. Las relaciones entre Estado e Iglesia también se vieron afectadas por el proyecto
oficial que instituía el matrimonio civil.
Como última ilustración de las modalidades de penetración ideológica del Estado
nacional, me referiré a la institución del servicio militar obligatorio. El antecedente más lejano
del servicio militar obligatorio fue la "Guardia Nacional", creada después de Caseros. Hacia
fines de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante transformación de la sociedad
argentina había generado diferentes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento
político y de acción que, como en el pasado, preocupaban seriamente a los sectores
dominantes. La faz coercitiva del aparato militar se complementaba, por la vía de la
conscripción obligatoria, con un poderoso mecanismo de penetración ideológica y control
social claramente percibido por los responsables del proyecto. Concebido como un riguroso
rito de pasaje, el servicio militar venía a cumplir fines similares a los contemplados en la Ley
General de Educación y, en más de un sentido, la complementaba. La carga simbólica
internalizada durante el pasaje por las filas proceso de socialización que se deseaba uniforme,
de modo de "argentinizar” o nacionalizar más velozmente a los hijos de una población de
orígenes, lenguas y tradiciones heterogéneas. La fusión, la homogeneización, el crisol de
razas también convertiría a esos hombres en ciudadanos previsibles. Rituales y símbolos
contribuyeron a "modelar", en su sentido estricto, esas conciencias.

CRISTALIZACIONES CONSTITUCIONALES
Su aparato burocrático y normativo experimentaba permanentes transformaciones que
no hacían sino marcar el ritmo y el carácter que adquiría su intervención social. La
descentralización del control, condición inseparable de la centralización del poder, implicaba
diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones
normativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordinar e integrar la actividad
desplegada por un sistema institucional crecientemente complejo.
El Estado nacional se había convertido en el núcleo irradiador de medios de
comunicación, regulación y articulación social, cuya difusión tentacular facilitaba las
transacciones económicas, la movilidad e instalación de la fuerza de trabajo, el
desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de una conciencia nacional.
El aparato institucional que surgía en esos primeros años era, esencialmente, un
aparato militar. La burocracia estatal estaba constituida principalmente por los organismos
castrenses, el gobierno sólo contaba con un ramillete de pequeñas unidades administrativas
esparcidas a lo largo de las fronteras y en las principales poblaciones del interior. También en
las diversas poblaciones donde la actividad de sus organismos tenía por consolidar su
capacidad de extracción de recursos y control social.
Una integración poco conflictiva exigía por lo general una alta dosis de "flexibilidad" en la
aplicación de las disposiciones legales y establecidas por las autoridades centrales, lo cual
podía significar desde la aceptación de alteraciones de hecho en la observancia de los
procedimientos administrativos. La incompleta institucionalización de las unidades
administrativas nacionales en el interior también se manifestaba en su escasa especialización
y reducida legitimidad. En tales circunstancias, resulta destacable el carácter "explorador" y
"empresario" del funcionario destacado en el interior.
Asumían un claro papel mediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la
comunidad de su jurisdicción, sin olvidar naturalmente la promoción de sus propios intereses.
Estas observaciones ilustran una singular etapa de transición entre la burocracia colonial y el
modelo institucional que comenzaría a delinearse a partir de la del 80. Fue más bien a nivel
provincial donde esa herencia definió con mayor fuerza el perfil institucional de gobiernos.
Por lo tanto, en 1862, el gobierno nacional debió afrontar una situación inédita: continuar
atendiendo el funcionamiento de organismos de la Confederación y Buenos Aires. Sobre la
existencia o no de un modelo evidente que la heterogeneidad congénita del aparato estatal
permite descartar, al menos, toda hipótesis acerca de una presunta concepción global de la
burocracia ajustada a algún modelo nítidamente reconocible.
En un país nuevo, sin tradición cultural propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial
legada una España decadente, la clase dirigente argentina miró hacia Europa y los Estados
Unidos, adoptando sus modelos de organización social y funcionamiento institucional. En
cambio, en el caso argentino (y, en general, en América Latina) la adopción de conceptos y
modelos foráneos sobre los estándares apropiados del comportamiento institucional no
siempre se ajustó a las reales necesidades de la gestión estatal, teniendo en cuenta el grado
de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la época.
En cierto modo, el aparato burocrático que se concibe e intenta desarrollar en la primera
etapa de la organización nacional definitiva, constituye un armazón formal que sólo muy
gradualmente irá adquiriendo contenido.
Indudablemente, estos atributos se fueron conformando a través del involucramiento del
Estado en procesos que implicaban profunda transformación del marco de relaciones
sociales. Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de las distintas formas de
penetración ya discutidas. En primer lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro
del cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades que asumieron la conducción
del aparato represivo del Estado. En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de los
distintos mecanismos de penetración cooptativa. En tercer lugar, el Ministerio de Justicia,
Culto e Instrucción Pública, órgano fundamental de penetración ideológica en sus diversas
expresiones: el derecho, la religión y la cultura. Tres vehículos de formación de conciencias,
de internalización de nuevos valores, de legitimación de nuevos patrones de interacción
social. Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron apoyados por el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el de Hacienda, cuya misión consistía, respectivamente, en: I) la
gestión diplomática tendiente a afirmar la soberanía del Estado nacional y consolidar los
vínculos que permitieran la integración de la economía argentina a los mercados mundiales; y
2) la organización y administración de eficaz aparato de extracción y captación de recursos
internos y externos; sobre cuya base pudiera asegurarse la normal gestión del conjunto de
unidades estatales.

NUEVA DIVISION DEL TRABAJO


Los avances del Estado nacional darían lugar a que poco a poco se fuera conformando
un nuevo esquema de división social del trabajo. Es decir, los ámbitos de acción individual y
colectiva se redefinirían en función de la presencia de una nueva instancia de articulación y
control social que cuestionaba prerrogativas, competencias y prácticas establecidas, o creaba
nuevos espacios funcionales. Así, los gobiernos provinciales pronto perderían a manos del
Estado nacional el poder de reunir ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio,
administrar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar determinados gravámenes.
Quedaría reservado al gobierno nacional un ancho abanico de funciones: Es decir,
aquellos aspectos de la problemática del "orden" y el "progreso" cuya resolución difícilmente
podía quedar librada a la iniciativa o los recursos de algún sector de la sociedad civil.
Estas circunstancias contribuyeron a producir un inusitado despegue, una primera ola
expansiva, cuyos efectos pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior, los
ingresos fiscales y el gasto público. La abundancia de recursos, en gran medida producto de
la contratación de empréstitos en Londres, creó nuevas posibilidades para la promoción de los
negocios y redujo la incertidumbre del gobierno, respecto a su propia viabilidad.
Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender y garantizar las obras y
servicios públicos, sofocar las rebeliones de los últimos caudillos e, incluso, facilitar el crédito
a particulares a través de bancos oficiales. En cambio, las provincias marginadas del proceso
de expansión "hacia afuera", o aquellas que no consiguieron generar un mercado nacional
para su producción primaria hallaron mayores dificultades para recomponer sus ya débiles
finanzas y cayeron en una dependencia cada vez más estrecha de los subsidios y el empleo
proporcionados por el gobierno nacional.
El cuadro resultante podría resumirse así: 1) un Estado nacional que crecía
espasmódicamente, invadiendo nuevos ámbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que
comprometían su viabilidad política y económica, pero que al mismo tiempo le exigían
desarrollar una capacidad de extracción y asignación de recursos que robustecía su presencia
institucional y legitimación social; 2) Buenos Aires y, en menor medida, los demás estados
provinciales de la pampa húmeda, pero con capacidad de generar ingresos tributarios
suficientes para asegurar la reproducción del nuevo patrón de relaciones sociales: servicios
básicos, capacitación de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.; y 3) las
restantes provincias, con economías declinantes debido a su desvinculación de los mercados
externos y al auge del comercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustituía la
producción local.
A partir de 1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un
ámbito operativo en un medio hostil y con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de
Buenos Aires sufrían una expansión extraordinaria. Durante los gobiernos de Saavedra y
Alsina se producía una profunda transformación institucional, física, cultural y económica de la
provincia. En muchos aspectos, Buenos Aires se anticiparía en su legislación y en sus
instituciones a las que luego establecería el gobierno nacional.
La burguesía porteña se creó, de este modo, una doble base de sustentación: A través
del control de las instituciones y recursos provinciales aseguro las condiciones contextuales y
las garantías de coerción indispensables para organizar y promover una actividad productiva y
mercantil en rápida expansión y transformación. A través de su privilegiado acceso al gobierno
nacional, movilizó los recursos e instituciones que suprimirían los diversos focos de
cuestionamiento al nuevo sistema de dominación y acercarían al puerto unidades productivas
y mercados interiores creados a impulsos de una vasta actividad de promoción, garantía de la
inversión y construcción de grandes obras de infraestructura.

NACION-PROVINCIAS
El Estado se fue haciendo visible a través de un aparato burocrático y normativo
crecientemente especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los atributos de la
"estatidad".
El proceso de formación del Estado implicó la gradual sustitución del marco institucional
provincial como principal eje articulador de relaciones. De todos modos, cabe aquí reiterar una
distinción entre Buenos Aires y las demás provincias, ya que respectivas relaciones con el
Estado nacional se ajustaron a patrones diferentes.
La relación nación-provincias sufrió así diversas vicisitudes en función de las
resistencias y apoyos que el proyecto liberal, encarnado en el Estado. Por más decisiva que la
influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder que en esta instancia
compartían las burguesías del interior. La viabilidad del Estado nacional se vio condicionada
sólo por una relación de fuerzas que fijaba límites al manejo discrecional de su aparato por
parte de los sectores dominantes de Buenos Aires, sino también por exigencias inherentes a
su reproducción que resultaban a menudo contradictorias con las necesidades expansivas de
estos.
En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar
conciencia de que, si bien la "delegación" de algunas atribuciones provinciales constituía una
condición necesaria para viabilizar su propia fórmula política, también implicaba una efectiva
pérdida de poder. Esta mediatización del conflicto convirtió Estado en una arena de
negociación y enfrentamiento, pero al mismo tiempo contribuyó a constituirlo en un actor
diferenciado de las partes en pugna.
Desde esta óptica, podría afirmarse que el gobierno de Buenos Aires, y la burguesía
porteña, fueron quizá los últimos en reconocer que el Estado había desplazado
definitivamente a la provincia como centro de gravedad de la actividad social. Esto puede
sonar paradójico si se tiene en cuenta que fueron esa provincia y esa burguesía quienes
gestaron el nuevo Estado.