Está en la página 1de 171

PLAN DE ACCIÓN

alapa
SOSTENIBLE

VISIÓN PARA UN
FUTURO CON SERVICIOS
EFICIENTES, UN TERRITORIO
RESILIENTE Y CUENTAS
TRANSPARENTES
Xalapa
sostenible PLAN
DE ACCIÓN

LA VISIÓN PARA UN FUTURO CON SERVICIOS EFICIENTES,


UN TERRITORIO RESILIENTE Y CUENTAS TRANSPARENTES
4 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

Índice PLAN 08 ¿POR QUÉ


XALAPA? / p.46

09
DE ACCIÓN DIAGNÓSTICO DE XALAPA
A PARTIR DE INDICADORES / p. 52

01 PRESENTACIÓN / p. 06 10 ESTUDIOS BASE DE MITIGACIÓN,


VULNERABILIDAD Y CRECIMIENTO URBANO / p. 78

02 ACERCA DE ESTE 11 DEFINICIÓN DE PRIORIDADES


PARA LA ACCIÓN / p. 126
PLAN DE ACCIÓN / p. 08

03 AGRADECIMIENTOS 12 ESTRATEGIAS
DE ACCIÓN / p. 152
Y EQUIPO DE TRABAJO / p. 10

04 INICIATIVA DE CIUDADES 13 DESCRIPCIÓN DE


INTERVENCIONES PRIORIZADAS / p. 296
EMERGENTES Y SOSTENIBLES / p. 14

05 RESUMEN
EJECUTIVO / p. 20
14 PRE INVERSIÓN Y FINANCIAMIENTO
DE LARGO PLAZO / p. 316

06 DESAFÍO DEL CAMBIO CLIMÁTICO


EN MÉXICO Y XALAPA / p. 34
15 MONITOREO
CIUDADANO / p. 334

07 METODOLOGÍA 16 BIBLIOGRAFÍA / p. 338


ICES / p. 40
6 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

01
CAPÍTULO

PRESENTACIÓN
Xalapa es un nombre que inspira. Es palabra de En la dinámica conjunta, se ha logrado
origen náhuatl que describe su asentamiento trabajar en torno a la definición de las grandes
como “Manantial en la arena”. Es una ciudad necesidades de la ciudad que quedaron
con historia, fundada como pueblo mercantil plasmadas en el desarrollo de un acucioso
precolombino y posteriormente como punto diagnóstico que ahora transita hacia un Plan
intermedio en la ruta española hacia la Ciudad de Acción para Xalapa, como un referente
de México. fundamental para su desarrollo.

Es una ciudad engalanada por la bondad Hay en este esfuerzo elementos inspiradores
de su clima y de su geografía, en una tierra y también algunos desafíos. Lo que hoy
de montaña que aún se rodea de ambiente constatamos en positivo es una vida pública
provinciano. Es el corazón de la cultura y vibrante y una ciudadanía abierta a adoptar
la academia de un estado, es el punto de nuevos tipos de pensamiento urbano.
encuentro de la cultura y la tradición, con el
esfuerzo cotidiano de una urbanidad creciente Es difícil tratar de conseguir que la gente se
que a través de la creatividad y la innovación va imagine una nueva realidad y aspire a ella
creando su futuro. sin haberla visto antes; hoy se cuenta con
la experiencia del ICES en otras ciudades
En el proceso de construir un futuro viable y emergentes y con una hoja de ruta que nos
sustentable se han entrelazado los esfuerzos entrega para caminar juntos en la construcción
locales con las acciones de respaldo recibidas de una ciudad, con un gobierno impulsor de
Lic. Américo Zúñiga Martínez por la Iniciativa de Ciudades Emergentes y sus capacidades competitivas y con agentes
Presidente Municipal de Xalapa de Enríquez, Sostenibles (ICES) del Banco Interamericano promotores ciudadanos para desarrollar
Veracruz de Desarrollo, en el propósito de diseñar los infraestructura, equipamiento urbano, movilidad
elementos básicos de crecimiento de una y desarrollo sustentable, elementos básicos
ciudad media, que es el núcleo de una zona para una ciudad dispuesta a trabajar en la
metropolitana creciente y que además es capital construcción de un mejor hábitat y una mejor
del estado de Veracruz. calidad de vida para todos.
8 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

02
CAPÍTULO

ACERCA DE ESTE
PLAN DE ACCIÓN
Este plan de acción, titulado “Xalapa Sostenible: La visión para un futuro con servicios eficientes, un territorio resiliente y cuentas transparentes”, es
el resultado de un esfuerzo conjunto entre la ciudad de Xalapa y la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) del Banco Interamericano
de Desarrollo. En el Plan se establecen las recomendaciones del Banco para que Xalapa pueda enfrentar los retos medioambientales, urbanos y fiscales
derivados de su crecimiento.

La propuesta del Banco incluye la identificación Así, este Plan de Acción pretende funcionar a nivel federal como estatal: la Secretaría
de las áreas más críticas para la sostenibilidad como una guía de política pública cuya de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la
de la ciudad. Una vez identificadas y priorizadas finalidad última consiste en hacer que Xalapa Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial
estas áreas críticas, se definen aquellos se convierta en un ejemplo de sostenibilidad y Urbano (SEDATU), el Banco Nacional de
proyectos que se deben llevar a cabo para tanto en México como en Latinoamérica. En el Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), el
atender los retos más significativos de la Banco Interamericano de Desarrollo confiamos Gobierno del Estado de Veracruz. Asimismo, es
ciudad. Con ello, se busca crear un impacto en que esta ciudad puede alcanzar las metas importante mencionar el destacado apoyo de
positivo en Xalapa y mejorar así la calidad de planteadas en este documento, y estamos la Universidad Veracruzana, particularmente el
vida de sus habitantes. dispuestos a brindar todo el apoyo que se de la Facultad de Arquitectura y del Centro de
requiera a los xalapeños en su búsqueda por Estudios de Opinión y Análisis.
Para alcanzar las metas planteadas en este Plan, tener una ciudad más respetuosa con el medio
será necesaria la participación activa de todos ambiente, más incluyente y equitativa, con Muy especialmente destaca la colaboración
los actores de la ciudad: gobierno, ciudadanía, perspectivas de crecimiento más sólidas, de de la sociedad civil xalapeña, cuyo soporte,
organizaciones civiles y el sector privado, entre manera que pueda enfrentar los retos futuros de retroalimentación y consejo fueron sumamente
otros. Esta participación incluye la forma en forma integral y responsable. valiosos durante todo el proceso. Esperamos
que estos actores se relacionan entre sí; en los que este apoyo tan importante continúe
impuestos que pagan; en el lugar y forma en Cabe destacar que para la elaboración de este durante la etapa de implementación de las
que depositan sus residuos; en el uso que hagan documento, se contó en primer lugar con el recomendaciones de este Plan de Acción,
del agua; en el trato que se le da a los peatones apoyo irrestricto del H. Ayuntamiento de Xalapa ya que será vital en la búsqueda de la
y ciclistas, y en la capacidad del gobierno local y del equipo de profesionales encabezados sostenibilidad de la ciudad. Sin el apoyo de
para gestionar sus recursos tanto financieros por el Presidente Municipal Américo Zúñiga. todas estas personas e instituciones, no hubiera
como humanos. Asimismo, merece la pena mencionar también sido posible la realización de este Plan de
la participación de distintas entidades tanto Acción y sus estudios complementarios.
10 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 11

03 AGRADECIMIENTOS
CAPÍTULO

Y EQUIPO DE TRABAJO
AGRADECIMIENTOS Fernando Francisco Velasco Montiel,
Director de Obras Públicas
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Gustavo Bureau,
Finalmente, se extiende un agradecimiento muy
especial a los cientos de personas que acudieron
Como ya hemos mencionado, la realización de Director de la Escuela de Arquitectura de la UV y apoyaron el proceso de implementación de la
este Plan de Acción no hubiera sido posible sin Zazil Reyes Contreras, Directora de Buen metodología ICES a través de su participación en
el apoyo, la voluntad y los generosos aportes Gobierno y Proyectos Especiales Claudio Castro, Coordinador General del numerosos talleres , reuniones y presentaciones.
del Gobierno Municipal, así como del Estado de Centro de Estudios de Opinión y Análisis de la También se ofrecen las más sinceras disculpas
Veracruz y las autoridades federales mexicanas, la José Alberto Robledo Landero, Asesor en Universidad Veracruzana por la posible omisión de cualquier persona
Universidad Veracruzana y diversas organizaciones Desarrollo Urbano del Presidente Municipal que haya participado en el proceso y que no
de la sociedad civil xalapeña, así como respetados Laura Mendoza, aparezca reconocida aquí, omisión que sería
ciudadanos y ciudadanas motivados por el Silverio Ávila Contreras, Académica de la Escuela de Arquitectura de la UV totalmente involuntaria.
amor a su tierra. Agradecemos especialmente la Subdirector de Protección Civil
colaboración de las siguientes personas: Arturo Velázquez, Las opiniones expresadas en esta publicación
Carlos Darío Arroyo Huesca, Académico de la Escuela de Arquitectura de la UV son exclusiva responsabilidad de los autores y
GOBIERNO MUNICIPAL DE XALAPA Director de Catastro no necesariamente reflejan la opinión del Banco
Américo Zúñiga Martínez, COMISIÓN MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y Interamericano de Desarrollo, su directorio o
Presidente Municipal Constitucional Carlos Alberto Durante Sedas, SANEAMIENTO DE XALAPA asesores técnicos.
Tesorería del Ayuntamiento Arturo Zorrilla Castañeda,
Rogelio Jesús Álvarez Arroyo, Director General de la Comisión Municipal de
Regidor I Sergio Alfredo Angón Rodríguez, Agua Potable y Saneamiento de Xalapa
Subdirección de Medio Ambiente
Heriberto Ponce Miguel, SOCIEDAD CIVIL
Regidor VI Horacio Efrén Castañeda Reyes, Miembros del Consejo de Movilidad
Coordinador de Espacios Públicos
Máximo Ramón Hernández Salas, Dr. Franklin Rendón,
Director de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente Julio César Ornelas Fernández, Ingeniero Geotecnista
Director de Servicios Municipales
Juan Carlos Flores Andrade, Urania Vázquez Guillot,
Subdirector de Desarrollo Urbano César Antonio Acosta Fernández, Coordinadora Observatorio Local Zona
y Medio Ambiente Asesor Regiduría Primera Metropolitana Xalapa
12 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 13

EQUIPO DE Maria Eugenia de la Peña,


Jefa de Equipo ICES México – Especialista de
Aplicación de la Metodología
Banco Interamericano de Desarrollo con el apoyo

TRABAJO
Agua y Saneamiento del Instituto Mexicano para la Competitividad

Gmelina Ramírez Ramírez, Encuesta de Opinión Pública


Co-Jefa de Equipo ICES México – Especialista de Universidad Veracruzana, Centro de Estudios de
El presente documento de Plan de Acción resume Cambio Climático Opinión y Análisis
los resultados de los esfuerzos y valiosos aportes de
numerosas personas dentro y al servicio del Banco Benjamín Santamaría, Estudios Base
Interamericano de Desarrollo, los cuales dan vida a Especialista Senior en Modernización del Estado IH Cantabria: Estudios de emisiones de gases
la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles. de efecto invernadero, de vulnerabilidad ante
Amado Crotte Alvarado, desastres naturales y de desarrollo urbano.
En la sede del Banco en Washington DC: Especialista Senior de Transporte
Ellis J. Juan, Estudios adicionales
Coordinador General Luís Suárez Echeverría, Gehl Architects, Estudios de Peatonabilidad
Consultor Senior Finanzas Municipales y Espacio Público
Andrés Blanco Blanco, ALG, Estudios de Movilidad Motorizada y
Coordinador Sectorial ICES Ricardo Martínez Lagunes, No Motorizada
Consultor Senior Agua y Saneamiento Ricardo Sandoval, Estudio de Agua y Saneamiento
Ricardo De Vecchi Galindo, José Luís Gil, Ayuntamiento de Santander,
Coordinador ICES – México Isabel Carreras-Baquer, España, Estudio de Residuos Sólidos
Consultora ICES – Desarrollo Urbano Manuel Dolores, Estudio Fiscal
Huáscar Eguino, Linn Hammergren, Estudio de Seguridad
Especialista Líder en Desarrollo Urbano Carolina Alcalá Juárez, Ciudadana
y Vivienda Asistente de Investigación, Agua y Saneamiento
Dirección de Arte y Diseño
Jennifer Doherty-Bigara, Autores del documento del Plan de Acción: Griselle Montejo
Consultora ICES – Cambio Climático Ricardo De Vecchi Galindo, Isabel Carreras-Baquer
Coordinador ICES – México
Avelina Ruiz-Vilar, Fotografía
Consultora ICES – Medio Ambiente Isabel Carreras-Baquer, Ramón Zamora
Consultora ICES – Desarrollo Urbano Z’leste Wanner
Brenda Estefan, Lisa Mittelberger
Consultora ICES Avelina Ruiz-Vilar,
Consultora ICES – Medio Ambiente Fecha de Publicación
En la representación del Banco en México: 22 de diciembre de 2014
Mercedes Araoz, Jennifer Doherty-Bigara,
Representante Consultora ICES – Cambio Climático Los estudios realizados y este Plan de
Acción pueden ser obtenidos visitando:
Miguel Coronado, Lisa Mittelberger, urbandashboard.org
Jefe de Operaciones Consultora Universidad Técnica de Viena
14 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

04
CAPÍTULO

INICIATIVA DE
CIUDADES EMERGENTES
Y SOSTENIBLES
En este capítulo se analizan los principales retos que enfrentan las ciudades intermedias de Latinoamérica y el Caribe ante el rápido crecimiento que han
tenido en los últimos años. Se detalla también la respuesta del Banco Interamericano de Desarrollo ante esta situación con la creación de la Iniciativa de
Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES). Posteriormente se exponen brevemenente cuáles son los objetivos básicos de la ICES, los principios que la
orientan y las dimensiones que la componen. Finalmente, se explica el proceso de diagnóstico que esta Iniciativa utiliza para identificar las áreas críticas en
las ciudades y definir propuestas específicas para promover su sostenibilidad medioambiental, urbana y fiscal.

La región de Latinoamérica y el Caribe presenta las generadoras de ideas inovadoras y en los A medida que su población aumenta y el
una de las mayores tasas de urbanización del lugares en donde se intercambian los principales territorio rural se urbaniza, las ciudades se ven
planeta. De hecho, el porcentaje de su población bienes, servicios y conocimiento. más expuestas a terremotos, inundaciones
urbana se ha duplicado desde la segunda mitad o deslizamientos. La ocurrencia de estos
del siglo XX, y ha pasado de 41% en 1950, a Esta situación ofrece ventajas para algunas fenómenos causa enormes pérdidas en vidas
79% en 2011. Más aún, para 2050 se espera que ciudades, ya que la presencia de los factores humanas y en los bienes de los habitantes locales.
alcance 89%.1 mencionados les permite contar con un marco Asimismo, estos desastres naturales afectan
más sólido para enfrentar con mayor fortaleza los el crecimiento económico de las ciudades no
Más allá del nivel de urbanización que se retos que se les presentan. solamente durante el año del fenómeno, sino
observa en cada uno de los países de la región, también en los años subsecuentes.
este fenómeno crea grandes oportunidades, Por otro lado, esta urbanización acelerada
entre las que destaca una mayor concentración presenta también desafíos significativos para las Debido a ello, las ciudades intermedias, que
económica en las ciudades, las cuales hoy ciudades: mejorar la equidad social, económica emergen en sus respectivos países con una
en día contribuyen aproximadamente con el y espacial; reducir las altas tasas de desempleo; actividad económica vibrante, que exhiben
60% del Producto Interno Bruto de la región. acabar pacíficamente con la inseguridad; eliminar buenos indicadores de desarrollo humano, donde
Esto significa que son las ciudades las que se la contaminación ambiental, manejar con más la necesidad de agua limpia la satisface con sus
han convertido en centros de desarrollo, en eficacia y eficiencia sus recursos naturales; y propios recursos hídricos, y donde el tamaño de
mejorar sus finanzas y gobernanza. la población y el balance entre lo urbano y lo rural
1  World Bank and Collins, 2013 todavía hacen posible que su administración sea
UN MUNDO URBANIZADO / ICES Y LOS PLANES
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE / MUNDO / MUNICIPALES Y TERRITORIALES
La metodología de la Iniciativa incluye el desarrollo de una serie de estudios y análisis que permiten
EUROPA ASIA conocer la realidad de cada una de las ciudades que ingresan al programa. Durante este proceso, los

MÉXICO 77% NORTE


especialistas del Banco están en constante comunicación con las autoridades locales, estatales y
CUBA 8.66 REP. DOMINICANA AMERICA
81%
73% 48% efectiva, son las ciudades en las que aún se tiene nacionales, de forma que se pueda contar con toda la información requerida para entender mejor
545.38
79%
CIUDAD 78% 291.86 oportunidad de establecer las bases para alcanzar cómo la ciudad se ha desarrollado en el pasado, qué esfuerzos está llevando a cabo en el presente
DE MÉXICO JAMAICA 55%
1.5
57%
6.01 8.22
94%
3.45
PUERTO
RICO 2064.21 un crecimiento sostenible. y cuáles son los planes que se tienen contemplados a futuro.

20.84
97.77
HAITI

51%
GUATEMALA AMÉRICA 73% AMÉRICA LATINA
CENTRAL 124.68 Y EL CARIBE
ÁFRICA De hecho, es en estas ciudades en donde es
posible mejorar los temas relacionados a la
En muchas ocasiones, la compilación de dicha información permite conocer la existencia de
planes que están relacionados con temas que son de injerencia para la Iniciativa. En el caso
TRINIDAD Y TOBAGO
8.11 54% HONDURAS 9% 80% 40% OCEANÍA
sostenibilidad local, tales como: (i) los sistemas particular de Xalapa, se encontró que la ciudad contaba con varios de estos planes, entre los
71%
4.47 0.12
495.86 455.34 27.47 de agua y saneamiento; (ii) la gestión de los cuales destacan el Plan Municipal de Desarrollo 2013-2017, el Programa de Ordenamiento
EL 66% residuos sólidos; (iii) la operación de los servicios Urbano de la Zona Conurbada Xalapa, Banderilla, Emiliano Zapata, Tlalnelhuayocan, y el Plan
4.23 58% NICARAGUA
SALVADOR 3.61
BOGOTÁ VENEZUELA de transporte urbano; (iv) la promoción de una de Acción Climática Municipal, por mencionar solamente algunos ejemplos.

COSTA RICA 76% 66% 9.56 89% huella urbana menos dispersa; (v) la operación
fiscal; y (vi) la resiliencia y mitigación de los La existencia de esos planes es muy relevante para los especialistas de la ICES. Esta
3.74 2.6 27.4 fenómenos producidos por el cambio climático. información no solamente es utilizada durante el proceso de levantamiento de indicadores,
PANAMÁ COLOMBIA sino también se toma en cuenta para definir las propuestas que contendrá el Plan de Acción
76% 99% PORCENTAJE DE POBLACIÓN URBANA
Derivado de la existencia de estas y las estrategias para llevarlas a cabo. De esta forma, el Plan de Acción no interfiere con los

ECUADOR
37.26 9.99 MILLONES DE HABITANTES
oportunidades y desafíos, el BID creó en 2011 planes existentes sino que ofrece una perspectiva distinta y provee una visión transversal

BRASIL
BELHO la ICES. Ésta es una plataforma cuyo objetivo que relaciona, por ejemplo, los temas de movilidad con los de desarrollo urbano, o los
64% HORIZONTE consiste en poner la experiencia y conocimiento de agua y saneamiento con los de gestión fiscal y todos ellos con la vulnerabilidad y la
10.15 5.67 de los especialistas del Banco al servicio de resiliencia a los efectos adversos del cambio climático. Pero, adicionalmente, la Iniciativa
PERÚ PORCENTAJE DE POBLACIÓN URBANA

85%
las autoridades municipales, la sociedad civil, propone también una priorización de temas, lo que permite que la ciudad cuente con
LIMA 78% RIO DE
>75% 50– <50%
el sector privado y todos aquellos actores una “hoja de ruta” que puede ser utilizada para ordenar, coordinar e implementar
JANEIRO
9.72 24.09 12.83
75% relacionados con las actividades locales, en aquellas acciones que le permitirán incrementar su sostenibilidad y mejorar la calidad

172.6
un esfuerzo por colaborar en el proceso de de vida para sus habitantes.
BOLIVIA consolidación de las ciudades, de manera que
68%
7.4 SÃO alcancen un crecimiento sostenido. Asimismo, la labor de la ICES en la ciudad no concluye con la publicación y entrega
Población urbana como PGY de este Plan de Acción. Para la implementación de las recomendaciones incluidas en
59% PAULO PAÍSES / REGIONES
porcentaje de la población 4.1 este documento, los especialistas del Banco proveerán de apoyo a las autoridades
total del país en 2014. CHILE 20.83 xalapeñas en el diseño y desarrollo tanto de los estudios de pre inversión como
SANTIAGO
Fuente: World Urbanization 6.47 89% ARGENTINA 3.25
95% URUGUAY en la implementación misma de los proyectos. Este apoyo puede ser técnico y/o

Prospects, 2014 Revision.


15.88 GRANDES ÁREAS URBANAS
financiero, y tiene como meta última mejorar las perspectivas de crecimiento

United Nations, Department of 92% BUENOS sostenible de Xalapa.

Economic and Social Affairs. 38.29 15.02


AIRES
18 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 19

¿QUÉ ES SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Y CAMBIO CLIMÁTICO

UNA CIUDAD
Manejo y consumo sostenible de Reducción de su vulnerabilidad
recursos naturales. frente a los peligros naturales, así
como su adaptación a los efectos del

SOSTENIBLE?
cambio climático.

Mitigación de gases de efecto Capacidad de recuperarse ante los


Una ciudad sostenible es aquella que ofrece una invernadero y otras formas de efectos negativos causados por
adecuada calidad de vida a sus habitantes, sin contaminación, junto con el uso de desastres naturales.
comprometer los activos físicos (infraestructura fuentes sostenibles de energía.
económica y social) y ambientales de las
generaciones futuras. Esta ciudad cuenta
además con una infraestructura urbana a escala DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE
humana, que minimiza sus impactos sobre
el medio natural y es capaz de adaptarse a Planificación del crecimiento y la Promoción de la competitividad y
los efectos del cambio climático; que cuenta provisión de un hábitat adecuado de un desarrollo económico local
con un gobierno local con capacidad fiscal y para sus ciudadanos. sostenible.
administrativa para mantener su crecimiento
económico y para llevar a cabo sus funciones
urbanas con una amplia participación ciudadana. Promoción de un transporte Suministro de servicios sociales de
A partir de esta definición, se entiende que urbano sostenible. calidad y niveles recomendables de
dicha ciudad debe sobresalir en las siguientes seguridad ciudadana.
tres dimensiones: i) sostenibilidad ambiental
y el cambio climático; ii) desarrollo urbano
sostenible; y iii) sostenibilidad fiscal y
gobernabilidad. SOSTENIBILIDAD FISCAL Y BUEN GOBIERNO

Una ciudad sostenible: Aplicación de mecanismos de


• Ofrece buena calidad de vida a sus gobierno modernos, eficientes y Manejo adecuado y transparente del
ciudadanos que promuevan la participación gasto público.
• Minimiza sus impactos al medio natural ciudadana.
• Preserva sus activos ambientales y físicos
• Promueve su competitividad
• Cuenta con un gobierno local con Generación de recursos propios para Gestión eficiente de la deuda pública.
capacidad fiscal y administrativa promover el desarrollo.
• Brinda a sus ciudadanos la oportunidad
de participar activamente en los
procesos de toma de decisiones locales
20 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

05 EJECUTIVO
CAPÍTULO

RESUMEN
Como ya se mencionó en el capítulo anterior, ICES tiene como meta identificar y priorizar aquellos proyectos y planes que las ciudades intermedias deberán
implementar para lograr alcanzar la sostenibilidad medioambiental, urbana y fiscal. Ello significa que una de las características más importantes de la
Iniciativa es incidir en el desarrollo acelerado de las ciudades intermedias latinoamericanas, promoviendo que el crecimiento actual no comprometa los
recursos de las generaciones futuras.

Xalapa ingresó a ICES en el año 2013 y otra dimensión a la situación de la ciudad y crecimiento medio anual de 7.5%. Gran parte de
junto con La Paz (Baja California Sur), y San obliga a pensar en Xalapa no de forma aislada, este crecimiento se ha dado de manera dispersa:
Francisco de Campeche (Campeche), es una sino como parte de una región más extensa. Ésta actualmente solo el 1% del territorio tiene una
de las tres ciudades mexicanas en las que involucra varias ciudades con problemáticas en densidad alta (más de 250 hab/Ha), mientras
se ha aplicado la metodología. Esta ciudad ocasiones comunes y en otras disímiles, pero que el 82% tiene una densidad media baja (entre
intermedia, que cuenta con un clima templado con un destino compartido. Para la realización 80 y 200 hab/Ha).
y una accidentada topografía, se distingue de este Plan de Acción se consideró el análisis
por ser la capital del estado de Veracruz y de toda la zona, de forma que las soluciones que Esta situación ha tenido repercusiones en
alberga en ella tanto los poderes municipales aquí se proponen estén realmente enfocadas a muchos niveles: en el ámbito medioambiental,
como los estatales. Asimismo, se le conoce mejorar las perspectivas de sostenibilidad de la por ejemplo, el crecimiento acelerado de la
como la “Atenas Veracruzana”, ya que cuenta ciudad y su entorno inmediato. mancha urbana ha comprometido el futuro
con centros académicos y de investigación de de los recursos naturales, entre ellos el agua
gran importancia no solo a nivel regional, sino La ciudad de Xalapa se encuentra en un punto (pese a que la ciudad se encuentra en una
también nacional. crítico de su desarrollo. Por una parte su de las zonas del país con más acceso a este
población se ha duplicado en los últimos 30 recurso), el bosque de niebla (uno de los
Otra característica de Xalapa es que forma años: en 1980 la ciudad contaba con cerca de pulmones más importantes de la ciudad), y la
parte, junto con Banderilla, Coatepec, Emiliano 210,000 habitantes, y actualmente alcanza los gran cantidad de especies animales y vegetales
Zapata y Tlalnehuayocan, de una de las 59 Zonas 460,000. En cuanto a la población de la zona ubicadas en y alrededor de la ciudad. Por otro
Metropolitanas del país.1 Esta conurbación da conurbada, ésta se incrementó también de lado, el crecimiento también ha aumentado
manera notable y durante el mismo período pasó la exposición de la zona conurbada y sus
1  Las Zonas Metropolitanas del país fueron definidas por la de 263,000 a 667,000 habitantes. Por su parte habitantes a los riesgos relacionados con los
Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), el Consejo Nacional durante ese lapso, la huella urbana de la zona efectos del cambio climático, principalmente
de Población (CONAPO) y el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI) en el documento “Delimitación de las Zonas conurbada se extendió de manera acelerada: como inundaciones o deslaves.
Metropolitanas de México 2010” y publicado en 2012. de 917 Ha a las 7,927 Ha, con una tasa de
22 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 23

En el ámbito urbano, el desarrollo desordenado local cuente con la solidez suficiente para llevar ciudad, su resiliencia y adaptabilidad a los cada Aunado a todo esto, en Xalapa se encuentra
ha propiciado la generación de una clara a cabo proyectos ya sea través de esquema de vez más intensos fenómenos climatológicos. uno de los centros de educación e investigación
segregación socio-espacial, es decir una obra pública o de asociación público-privada. más importantes a nivel nacional, la Universidad
diferencia marcada entre distintas zonas de Si bien Xalapa hasta el momento presenta un Desde el punto de vista urbano, la ciudad Veracruzana. Esta institución cuenta con una
la ciudad respecto a la calidad de la vivienda, sistema fiscal sólido, aún hay áreas de acción cuenta con un Plan Municipal de Desarrollo, planta académica que ha estudiado la ciudad
los niveles de ingresos de los habitantes y el que sería necesario fortalecer de manera que un Plan de Mejoramiento Vial y Mejora de desde todos los ámbitos relacionados con
acceso a servicios públicos. Esta segregación el desarrollo futuro de la ciudad traiga consigo la Movilidad Urbana (Movilidad 360), y un el desarrollo sostenible. Esta ventaja provee
se ha exacerbado debido a la presencia de la los mayores beneficios posibles tanto desde el Programa de Ordenamiento y Revitalización a Xalapa con un acervo de especialistas en
vía férrea, que actúa como una barrera urbana punto de vista social como económico. del Centro Histórico. Actualmente se está diversos temas que han tenido una importante
que divide la zona conurbada y propicia el desarrollando un Plan de Ordenamiento labor desarrollando estudios y análisis acerca
surgimiento de comunidades marginadas. Como se ha visto, Xalapa enfrenta retos Territorial y se cuenta con un Programa de de la ciudad y su realidad. Es por estas
Asimismo, las personas que han vivido en significativos. Sin embargo, cuenta también Ordenamiento Urbano Sustentable de la razones que el equipo del Banco invitó a esta
esta región durante los últimos 30 años han con ventajas importantes que la distinguen de Zona Conurbada de Xalapa. Este último, si institución académica a participar activamente
sido testigos del incremento en los niveles de muchas ciudades intermedias latinoamericanas bien requiere de una actualización, provee en el desarrollo de la implementación de la
tráfico. Hoy día existen demasiados vehículos y la colocan en una situación ventajosa para una línea base para el desarrollo urbano metodología ICES, lo cual permitió contar
en relación con el área geográfica y ello enfrentar los retos actuales y futuros. futuro. La metodología ICES tomó en cuenta con una perspectiva más sólida de la ciudad y
acarrea no solo problemas relacionados a los la existencia de estos documentos, de proponer intervenciones que respondieran de
movimientos dentro de la ciudad y en sus Desde el punto de vista medioambiental se información de otras fuentes y de expertos manera más completa a la realidad de la misma.
alrededores, sino que también incrementa han llevado a cabo esfuerzos para mejorar la tanto dentro del Banco como en compañías
los niveles de contaminación con mayores gestión de residuos sólidos, sobre todo en especializadas para la realización de un Otro de los puntos fuertes de Xalapa lo
emisiones de gases efecto invernadero. lo que respecta al barrido y la recolección. análisis de la mancha urbana, el cual también constituye el hecho de que la administración
El Ayuntamiento ha propuesto un plan para se dio como parte del proceso de aplicación municipal actual tiene una duración total
En el ámbito fiscal, el crecimiento poblacional enfrentar la problemática en esta área, el cual de la metodología ICES en la ciudad. de 4 años. Ello es una ventaja comparativa
obliga a llevar a cabo inversiones cada vez se comenzó a implementar en junio pasado. importante respecto a la gran mayoría de
más cuantiosas para poder cubrir la demanda Por otro lado, el municipio realizó un análisis En lo que respecta a la situación fiscal, ésta las ciudades mexicanas que generalmente
incremental de los servicios públicos. Ello obliga profundo del organismo operador de agua, de es quizá el área más sólida de Xalapa dentro tienen periodos de 3 años. Aunado a esto, la
a que, desde el punto de vista de la gestión de manera que se puedan definir opciones que de los tres pilares de ICES. La ciudad cuenta implementación de ICES en la ciudad coincidió
los recursos municipales, se tenga cada vez permitan mejorar la gestión, asegurar el acceso con una calificación crediticia alta por parte exactamente con el ingreso de esta nueva
un mayor orden tanto para el sector del gasto al recurso hídrico, aumentar el tratamiento de de Fitch y de HR Ratings. Esto es reflejo administración, lo cual permite augurar que
como del ingreso, de manera que se puedan las aguas residuales y sanear los ríos urbanos. de que el manejo adecuado de las finanzas se contará con tiempo para implementar las
utilizar los recursos públicos de forma eficiente Igualmente, la ciudad cuenta con un Plan de públicas y del cumplimiento en tiempo y medidas e intervenciones recomendadas en
y transparente. Una debilidad de este sector Acción Climática Municipal (PACMUN), en forma de sus compromisos de deuda. Si bien, este Plan de Acción. Es importante mencionar
lo representan los pasivos contingentes que al el cual se delinean medidas para mejorar la como se mencionó anteriormente, los pasivos que durante la etapa de desarrollo de las
Ayuntamiento de Xalapa le genera el organismo situación de la ciudad respecto a los eventos contingentes generados por el organismo medidas recomendadas en este Plan, se
operador de agua. Éste tiene una deuda relacionados con el cambio climático. Este operador son una amenaza latente, la ciudad continuará requiriendo de la coordinación tanto
significativa de la cual el municipio es el garante; PACMUN, junto con los estudios base llevados cuenta actualmente con una capacidad hacia dentro del Ayuntamiento, como entre el
ello puede acarrear situaciones complicadas y es a cabo en el marco de la metodología ICES importante para financiar proyectos que, Ayuntamiento y el Banco.
uno de los retos más apremiantes para mantener (Análisis de emisiones de Gases Efecto de desarrollarse y administrarse de manera
la solvencia de las finanzas municipales Invernadero (GEI) y Análisis de riesgos y adecuada y transparente, serán vitales para Sin embargo, la mayor fortaleza de Xalapa son
en el futuro. Por otro lado, para lograr la vulnerabilidades al cambio climático), podrán impulsar la sostenibilidad xalapeña en el sus habitantes. El nivel de participación que el
sostenibilidad, es necesario que el gobierno brindar una visión mucho más completa de la mediano y largo plazos. equipo ICES observó por parte de los xalapeños
24 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 25

fue vital para comprender de mejor manera comunicación constante con las autoridades
las características propias de la ciudad, definir
los sectores prioritarios y plantear las medidas
locales, las cuales proveyeron de información
documentada sobre los distintos sectores. En ESTUDIOS
ADICIONALES
que se proponen en este Plan de Acción. El cuanto a las fuentes secundarias, se buscó
contar con una ciudadanía comprometida con información de diversas instancias: Instituto
el desarrollo local de la entidad donde habitan Nacional de Estadística y Geografía (INEGI),
es definitivamente el activo más importante de Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),
cualquier ciudad del mundo y ello es un aspecto Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Durante el proceso de aplicación de la metodología, se zonas de la ciudad, entre las que destaca el Parque Juárez, Xalitic,
de Xalapa que es digno de mencionar. Urbano (SEDATU), y la Secretaría de Hacienda llevaron a cabo estudios sectoriales que permitieron Parque de los Berros y la Zona de los Lagos. Asimismo, se definió
y Crédito Público (SHCP), todas éstas a nivel profundizar el análisis de aquellos temas en los que la ciudad a nivel de detalle una intervención piloto en la Av. Dr. Rafael Lucio
A continuación se presenta una sinopsis de del gobierno federal mexicano. Asimismo, se mostraba retos significativos. Estos estudios incluyeron un y Plaza Lerdo. El propósito de esta intervención consiste, por una
los resultados que arrojó la aplicación de la revisaron estudios especializados tanto de diagnóstico de la situación y recomendaciones de acciones parte, en que la ciudadanía conozca en la práctica el propósito de
metodología ICES en Xalapa. Cabe destacar la Universidad Veracruzana como de otras para mejorar la sostenibilidad. En el caso particular de Xalapa, las intervenciones y tenga oportunidad de conocer las mejoras
que, durante todo el proceso, el equipo ICES instituciones académicas, organizaciones no se llevaron a cabo los estudios para las áreas de: que se pueden obtener a partir de su implementación y, por la
estuvo trabajando de manera cercana con gubernamentales y fundaciones. Se buscó otra, sentar los precedentes para llevar a cabo el resto de las
el Ayuntamiento local, y con autoridades a siempre que la información obtenida tuviera un • Movilidad (motorizada y no motorizada) propuestas que incluyó Gehl a nivel conceptual.
nivel estatal y federal. Ello permitió dar mayor respaldo sólido, de manera que se contara con • Agua y Saneamiento
profundidad y enfoque a este Plan de Acción. los mejores datos disponibles. • Espacios Públicos En lo que respecta a movilidad motorizada, se contrató a la
• Seguridad Ciudadana empresa ALG que, debido a que había desarrollado el plan
ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO SEMAFORIZACIÓN • Residuos Sólidos Movilidad 360, contaba con información y conocimiento
El primer paso en la aplicación de la Una vez recabados los indicadores, se • Gestión Fiscal específico acerca de la realidad de la ciudad. Esta consultoría
metodología consistió en recabar la información compararon los resultados contra los puntos de definió cinco áreas puntuales en donde se pueden llevar a cabo
para los 117 indicadores base de la ICES. Estos referencia (benchmarks) de ICES, los cuales se La información recabada de estos análisis sirvió para enfocar medidas para mejorar la circulación vial; utilizar los espacios
indicadores están agrupados en 26 temas, que establecieron tomando en cuenta la realidad de las medidas propuestas en este Plan de Acción y estimar sus cercanos a la vía férrea para restructurar el tejido urbano y
a su vez conforman las tres dimensiones básicas las ciudades latinoamericanas. La comparación costos y alcances. Ello se llevó a cabo mediante la constante promover la integración socio-espacial de la ciudad; mejorar la
de ICES (medioambiental, urbana y fiscal). Los logró mostrar los temas críticos (rojos), los participación entre las compañías consultoras y consultores semaforización, optimizar los espacios de estacionamiento para
sectores que se analizaron a través de esta que necesitaban mejoras (amarillos), y los que individuales, las autoridades locales, la sociedad civil y los los vehículos y promover la movilidad no motorizada.
batería de indicadores fueron, entre otros: mostraban valores óptimos (verdes). Para el especialistas del Banco.
vulnerabilidad y mitigación a los fenómenos caso de Xalapa, los temas que se semaforizaron Para los temas de residuos sólidos, agua y saneamiento, y
relacionados al cambio climático, calidad en rojo fueron el de movilidad y transporte y Es importante señalar que, como parte de los estudios seguridad ciudadana se contrató a consultores nacionales e
del aire, uso de suelo, agua y saneamiento, el de gestión del gasto; mientras que aquellos adicionales para espacios públicos, se contrató a la empresa internacionales de amplio prestigio con el afán de combinar
movilidad (motorizada y no motorizada), que tuvieron resultados que las ubicaron en danesa de arquitectos Gehl, quien con el apoyo de la Facultad tanto la situación de la ciudad como las mejores prácticas
residuos sólidos, energía, competitividad y amarillo fueron: agua, saneamiento y drenaje, de Arquitectura y estudiantes de la Universidad Veracruzana internacionales en el proceso de definición de medidas
empleo, seguridad ciudadana, gestión pública, gestión de los residuos sólidos; energía, calidad llevó a cabo análisis del uso del espacio público por parte de los expresamente diseñadas para la realidad política, económica
transparencia, autonomía financiera y gestión del aire, ruido; vulnerabilidad a los desastres xalapeños. Esto permitió definir a nivel conceptual una serie de y social de Xalapa.
del gasto y deuda. naturales; uso del suelo y ordenamiento corredores los cuales forman un circuito que conecta distintas
territorial; inequidad urbana; competitividad
Para recabar esta información, el equipo de la economía; empleo; educación; seguridad;
ICES utilizó fuentes tanto primarias como gestión pública participativa; gestión pública
secundarias. Respecto a las primeras, moderna; transparencia e impuestos y
se realizaron reuniones y se mantuvo
26 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 27

autonomía financiera. Finalmente, las áreas


verdes fueron las de deuda, salud; conectividad y ESTUDIOS BASE ANÁLISIS DE RIESGO
mitigación del cambio climático, energía, calidad Con el fin de obtener información básica que permita DE DESASTRES NATURALES
del aire, ruido, seguridad ciudadana y salud. complementar y profundizar las fases de diagnóstico y priorización El estudio muestra que las inundaciones y los deslizamientos son
de la metodología ICES, se elaboran tres estudios base: (i) análisis las dos principales amenazas derivadas del cambio climático. Para
PRIORIZACIÓN de emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI); (ii) análisis de reducir el primer riesgo se proponen medidas para impedir la
Tras la semaforización de los indicadores y la riesgo de desastres y vulnerabilidad a los impactos negativos del incorporación de caudales de los ríos que bordean el núcleo del centro
definición de los sectores críticos, se procedió cambio climático; y (iii) análisis de la huella urbana. Estos estudios de la ciudad, facilitar el paso de los caudales por las áreas urbanas
a tamizar estos datos a través de una serie de base tienen un carácter holístico e integrado y son de fundamental recuperando los cauces de los arroyos de mayor tamaño y acelerar
filtros, los cuales permitieron al equipo de ICES importancia en todas las fases de la metodología. La información la evacuación de las zonas de acumulación con la construcción de
ajustar la información obtenida de las fuentes generada por esto estudios permite obtener una visión global un drenaje. En cuanto a los deslizamientos, se propone implementar
primarias y secundarias y poder tener una e integrada de la ciudad, así como también de la problemática políticas de planeación orientadas a urbanizar zonas de bajo nivel
visión más clara sobre cuáles son los sectores del cambio climático y de los riesgos ante desastres naturales, de amenaza, realizar programas de reubicación de asentamientos
que se deben tratar de forma más inmediata. con el objetivo de orientar el proceso de toma de decisiones de en zonas en peligro, reforestar las áreas críticas, mejorar las redes
Como se puede inferir, este punto es crítico las autoridades locales. En el caso de Xalapa, los estudios base de abastecimiento y saneamiento de agua, desarrollar y ejecutar
durante el proceso metodológico de la Iniciativa arrojaron los siguientes resultados: normativas para la prevención de deslaves y realizar planes de
y por ello se lleva a cabo una serie de análisis concientización ciudadana sobre este tipo de riesgo.
profundos que fortalecen las conclusiones del
Plan de Acción. ANÁLISIS DE
EMISIONES GEI ANÁLISIS DE LA
Los filtros que utiliza la metodología ICES son
los siguientes: (i) Opinión Pública; (ii) Impacto Las emisiones per cápita de Xalapa al 2011, son de 3.0 toneladas HUELLA URBANA
Económico (iii) Cambio Climático; y (iv) anuales de CO2e por habitante, las cuales, si bien muestran un El estudio muestra que, entre la década de los 70s y 80s, la ciudad
Opinión de los Especialistas del Banco. Una vez crecimiento del 3% respecto a 2005, siguen siendo relativamente comenzó a crecer de manera exponencial. Este crecimiento se
aplicados, se utiliza una matriz de priorización, bajas en comparación con las del resto de México y de otras ciudades llevó a cabo de manera desordenada, permitiendo la ubicación de
la cual hace uso de la información obtenida en de Latinoamérica de tamaño similar. Según los resultados obtenidos, asentamientos informales que con el tiempo llegaron a formalizarse.
este proceso y la combina con aquella de la las emisiones totales del municipio pueden llegar a aumentar un 68% Ello condujo al crecimiento disperso que actualmente se puede
fase de análisis y diagnóstico. El resultado lo en 2030 y en un 168% a 2050 alcanzando en este año las 3,500,342 t/ observar en la ciudad. Ya hacia el 2010 se observa que mientras
constituye la priorización de los temas respecto CO2e si no se implementan medidas de mitigación. la población continúa aumentando, la tasa de crecimiento de la
a la sostenibilidad de la ciudad. superficie de la mancha urbana se reduce respecto a lo observado
El análisis incluye una serie de medidas de mitigación para evitar en los 80s y 90s.
alcanzar el escenario tendencial, entre las cuales destacan acciones
para aumentar la eficiencia de los aparatos eléctricos, la promoción de Ante ello, el estudio propone la adopción de medidas que
fuentes renovables de generación de energía eléctrica, la optimización permitan impulsar un escenario que controle este crecimiento,
del transporte público, el incremento en la masa arbórea del área de manera que sea responsable con los recursos disponibles, que
urbana y la construcción de una planta de tratamiento de residuos. promueva el desarrollo de una ciudad compacta, que fortalezca
la diversificación de funciones, y que reduzca la urbanización de
zonas con alta vulnerabilidad.
28 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 29

FILTRO DE OPINIÓN PÚBLICA de referencia ideales a nivel latinoamericano Tema Mitigación Vulnerabilidad Tema Mitigación Vulnerabilidad Con base a la aplicación de los filtros, se
Este filtro tiene como objetivo conocer la (estándares teóricos). La problemática a procedió a utilizar la matriz de priorización,
opinión de la ciudadanía respecto a los temas medir quedó definida por la diferencia entre la Agua 3 5 Empleo 1 1 la cual mostró como resultado las principales
que más afectan la sostenibilidad local y es el situación actual de los principales indicadores áreas que afectan la sostenibilidad futura de la
Saneamiento y 3 3 Conectividad 1 1
instrumento mediante el cual se incluye de forma y la situación ideal que se espera alcanzar. En Drenaje ciudad y que deben ser abordadas de forma
más directa la opinión de la gente en el proceso consecuencia, se estimó el costo necesario más inmediata, éstas son: (i) Desarrollo Urbano;
metodológico. El desarrollo de este filtro lo para que Xalapa alcanzara el nivel del estándar Gestión de 3 1 Educación 1 1 (ii) Movilidad; (iii) Agua y Saneamiento; (iv)
llevó a cabo el Centro de Estudios de Opinión teórico. Esto permitió definir los sectores Residuos Residuos Sólidos; y (5) Gestión Fiscal.
y Análisis de la Universidad Veracruzana, a prioritarios de acuerdo al impacto económico,
Energía 3 1 Seguridad 1 1
través de una encuesta domiciliaria a 1,250 los resultados fueron los siguientes: Para efectos de este Plan de Acción y
Ciudadana
habitantes de la ciudad que tuvieran más de 18 debido a que la Iniciativa toma en cuenta
años. El proceso incluyó un muestreo aleatorio Calidad del Aire 1 1 Salud 1 1 la transversalidad de los distintos temas
estratificado en 5 zonas de la ciudad, las
Tema Puntaje como % del PIB Tema Puntaje como % del PIB analizados, se decidió hacer una división entre
cuales fueron elegidas de acuerdo a las Áreas Mitigación del 2 1 Gestión Pública 1 1 tres grandes áreas acorde a los pilares de la
Agua 5 Calidad del Aire 1 Cambio Climático Participativa
Geoestadísticas Básicas del INEGI (AGEB). Los metodología ICES:
resultados de esta encuesta, dejaron ver que Transporte 5 Ruido 1 Ruido 1 1 Gestión Pública 1 1
para los xalapeños, los principales temas que Moderna • Sostenibilidad Urbana: Que incluye en un
afectan la sostenibilidad son los siguientes: Empleo 5 Competitividad 1 sólo análisis los temas de Hábitat Urbano y
Vulnerabilidad 1 5 Transparencia 1 1 Movilidad, los cuales van sumamente ligados
Educación 4 Conectividad 1 a Desastres
1/ Servicio de Agua y es preciso analizarlos de forma conjunta de
Naturales
2/ Servicio de Saneamiento Seguridad 4 Gestión Pública 1 manera que exista una complementariedad y
3/ Inequidad Urbana Ciudadana Participativa Uso del Suelo 4 3 Impuestos y 1 1 vinculación entre ambas.
4/ Servicio de Recolección de Residuos Autonomía • Sostenibilidad Medioambiental: La cual
5/ Energía Gestión de 2 Transparencia 1 financiera incluye los temas de agua y saneamiento
6/ Mitigación del Cambio Climático Residuos y residuos sólidos, en el caso de Xalapa,
7/ Seguridad Ciudadana Inequidad Urbana 1 3 Gestión del Gasto 1 1 ambos tienen una relación muy estrecha
Energía 1 Gestión del 1
8/ Calidad del Aire Gasto Transporte 4 1 Deuda 1 1 debido a fenómenos de contaminación y
9/ Ruido de preservación de los ríos urbanos y las
10/ Vulnerabilidad a Desastres Naturales Competitividad 1 2 fuentes de agua para la ciudad.
• Sostenibilidad Fiscal: En esta área se
FILTRO DE IMPACTO ECONÓMICO FILTRO DE IMPACTO CLIMÁTICO decidió abordar todos aquellos temas
Este filtro tiene como objetivo cuantificar los Este filtro busca otorgar un puntaje al impacto consistió en medir el impacto de cada uno de los FILTRO DE LOS ESPECIALISTAS DEL BANCO prioritarias recibieron el puntaje mínimo (uno). relacionados con la gestión de los recursos
beneficios socioeconómicos que se obtendrían que tendría una acción con repercusiones subtemas en los sectores o fuentes emisoras de Tomando en cuenta la experiencia de los Así, los especialistas indicaron que las áreas que públicos, incluyendo ingreso, gasto, deuda y
al resolver la problemática de cada tema. Es una sobre la reducción de emisiones de gases de GEI. En este componente se analizó el impacto especialistas del BID y su conocimiento de tendrían preminencia para la ciudad, de acuerdo administración fiscal.
estimación rápida que incluye externalidades efecto invernadero (GEI) y la vulnerabilidad del subtema sobre cada uno de los sectores la ciudad y del contexto latinoamericano, las a su contexto y características particulares son:
sociales y ambientales y no toma en cuenta la a desastres naturales y cambio climático, el considerados en el inventario de GEI aplicando distintas áreas de acción fueron catalogadas (i) Vulnerabilidad a Desastres Naturales; (ii)
inversión necesaria para implementar la solución. análisis realizado parte de un enfoque dual: un cruce. Para la vulnerabilidad se determinó de acuerdo a su importancia para la ciudad. Movilidad y Transporte; (iii) Inequidad Urbana;
La aplicación de este filtro corrió a cargo “Mitigación” y “Vulnerabilidad/Adaptación”. Este el impacto del aumento de resiliencia de cada Esto se llevó a cabo mediante un puntaje (iv) Gestión Pública Moderna; (v) Agua; y (VI)
del Instituto Mexicano de la Competitividad filtro fue aplicado por el Instituto de Hidráulica uno de los subtemas en materia de desastres técnico que varía de uno a cinco. Las áreas Saneamiento y Drenaje.
(IMCO), el cual determinó la dimensión de la de Cantabria de la Universidad de Cantabria, naturales y eventos extremos ligados al cambio más prioritarias para la ciudad recibieron el
problemática mediante la utilización de valores en España. La metodología para mitigación climático. El resultado fue el siguiente: puntaje máximo (cinco), mientras que las menos
30 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 31

RESUMEN/ ESTRATEGIAS DE ACCIÓN


A continuación se presentan los principales resultados para cada sector priorizado. Este resumen incluye la identificación de los
principales retos para cada sector y las propuestas que en este Plan se exponen para enfrentarlos. El detalle de todo el proceso
metodológico se puede encontrar en los siguientes capítulos de este Plan, incluyendo también la estrategia específica para
abordar la problemática en cada sector desde el punto de vista técnico y financiero.

PRINCIPALES RETOS DE XALAPA POR SECTOR PRIORIZADO Y PROPUESTAS DEL PLAN DE ACCIÓN ICES
Pre inversión Inversión Pre inversión Inversión
Temas Retos Significativos Propuestas Principales estimada (MXN) estimada (MXN) Temas Retos significativos Propuestas Principales estimada (MXN) estimada (MXN)

• Durante los períodos de estiaje la ciudad se ve • Plan maestro de drenaje urbano $33 M $382 M • La tasa de crecimiento medio anual de la superfície • Programa Multisectorial de $72 M $193 M
forzada a efectuar tandeos en diferentes colonias de • Programa integral de desarrollo urbana en los últimos 30 años es de 7.5% y, pese a Convivencia Tren-Ciudad
la ciudad institucional que en ese mismo periodo la población se duplicó, • Actualización del Plan de Movilidad
• Los organismos operadores de la zona conurbada • Estudio de fuentes y modernización la zona metropolitana cuenta con bajos valores de • Establecer un Programa de
tienen una relación de facto, es decir, están de instalaciones de captación y Hábitat densidad poblacional Regeneración del Espacio Público
interconectados y en ocasiones se abastecen entre potabilización Urbano y • Existe una alta segregación socio-espacial, • Programa de nuevas centralidades
ellos Movilidad exacerbada por la vía férrea que actúa como una estratégicas
• El sistema de drenaje y alcantarillado alcanza barrera urbana • Programa de Contención del
Agua y solamente al 67% de la población, ello deriva en • Se observa una elevada presión urbana en el Centro Crecimiento de la huella Urbana
Saneamiento que se trate solamente el 55% del total de las aguas Histórico, presencia de edificaciones abandonadas y • Actualizar el Programa de
residuales producidas numerosos baldíos Ordenamiento Urbano Sustentable
• La eficiencia física del organismo operador es de 38%, • El crecimiento de la ciudad se está dando hacia zonas de la Zona Conurbada de Xalapa
mientras que la global es de 28%. Además cuenta con con riesgo de deslaves e inundaciones
un alto número de empleados, los cuales alcanzan los • Hay una pérdida de áreas verdes con alto valor
13 por cada 1000 tomas. ambiental
• La cobertura de macro medición es del 29% • No existe planificación y vinculación entre el
• La situación financiera del organismo operador dificulta desarrollo urbano y el transporte público
acceder a financiamientos para implementar mejoras • La estructura y jerarquía vial es muy débil
• El Índice Vehicular por kilómetros de vialidad es de
• Alcanzar una gestión integral que esté acorde a las • Estudio de alternativas al relleno $23 M $664 M 1.94. Es decir, existen demasiados vehículos respecto
características de una ciudad del tamaño de Xalapa sanitario a las vialidades disponibles
• Al relleno sanitario le quedan 5 años de vida y es • Proyecto de acondicionamiento • Inexistencia de infraestructura para bicicletas e
necesario comenzar a buscar un emplazamiento y restauración ambiental para la insuficiente infraestructura peatonal
Residuos nuevo clausura del relleno sanitario • Se observa una desconexión e inaccesibilidad
Sólidos • La laguna de lixiviados contribuye a la contaminación • Diseño de un nuevo modelo de entre los hitos urbanos, los espacios públicos más
del Río Sedeño sistema de recolección de residuos relevantes de la ciudad y las colonias circundantes
• Existe una gran cantidad de recicladores informales sólidos y servicio de limpia
(pepenadores), que trabajan en las cercanías al relleno • Alternativas para la valorización de
• El camino de acceso al relleno sanitario es muy los residuos
deficiente, lo que incrementa la eficiencia operativa y
los costos de mantenimiento
32 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 33

Pre inversión Inversión


Temas Retos Significativos Propuestas Principales estimada (MXN) estimada (MXN)

• Las autoridades estatales son las responsables de los • Convenio con el Gobierno Estatal $6 M $31 M
temas relacionados con la violencia y el delito local, para la transferencia de información
incluyendo el manejo de los datos relacionados a delictiva
estas actividades ilícitas, el Ayuntamiento no cuenta • Creación de un Observatorio
Seguridad con esta información Municipal de Seguridad Ciudadana
Ciudadana • Falta coordinación entre gobierno estatal y municipal • Centro Integral de Apoyo para
• Deficiente capacidad institucional y poca la Mujer
coordinación interinstitucional para tratar los temas
de Seguridad Ciudadana al interior del Ayuntamiento
• La mayoría de los diagnósticos en los proyectos
de prevención del municipio carecen de evidencia
empírica, lo cual no permite una justificación y
comprobación objetiva de los mismos.
• La participación ciudadana en el diseño de acciones
preventivas es baja y no se prioriza la organización
comunitaria para la prevención de la violencia

• En los últimos años se observa una tendencia • Sistema de Gestión Catastral $6 M -


incremental del gasto operacional la cual ha sido • Plan Fiscal de Largo Plazo
mayor que aquella observada en el crecimiento de los • Sistema contable armonizado
ingresos
Gestión Fiscal • Es necesario concluir los procesos de modernización
del catastro municipal
• Se debe mejorar la operación del sistema tributario,
en particular el de la Tesorería Municipal
• El gasto corriente del municipio cuenta con espacio
para ser optimizado
• No hay proyectos que involucren a la ciudadanía en el
seguimiento y evaluación de las acciones de gobierno
mediante medidas tales como las de presupuesto por
resultados y la evaluación ex post

TOTAL $140 M $1,269 M


34 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

06
CAPÍTULO

DESAFÍO DEL
CAMBIO CLIMÁTICO
EN MÉXICO Y XALAPA
En este capítulo se describe brevemente la situación de las ciudades de Latinoamérica y el Caribe (LAC) con respecto al cambio climático en términos de
mitigación y adaptación, la contribución de México a las emisiones de gases de efecto invernadero, sus políticas y la vulnerabilidad del país y hace una
reflexión sobre el reto del cambio climático para ciudades intermedias como Xalapa.

Las ciudades de LAC albergan casi 80%1 combustibles fósiles para el transporte (38%), recientes realizados por la ICES en ciudades de
de la población de la región y generan electricidad (21%), y la industria (17%).3 Centroamérica, Argentina, Colombia y el sur de
aproximadamente el 60% del Producto Interno México establecieron que los desastres naturales
Bruto (PIB). Este fenómeno, fruto de un proceso Si bien el disminuir las emisiones representa no solamente han afectado el crecimiento del PIB
acelerado de urbanización, también constituye un desafío significativo, la vulnerabilidad de las local durante el año del desastre, sino también
una fuente de presión al medio ambiente, ya que ciudades al cambio climático es un reto aún en los años subsecuentes. En consecuencia,
las urbes producen y consumen la mayor parte mayor. El aumento del nivel del mar, los eventos estos desastres revierten los logros económicos
de los bienes y servicios y son productores de la extremos y las variaciones en las temperaturas y sociales que las ciudades han alcanzado e
gran mayoría de las emisiones de gases de efecto afectan las actividades económicas de las impactan sus niveles de desarrollo en el largo plazo.
invernadero (GEI). ciudades e incrementan la vulnerabilidad de los
sectores marginales de la población. MÉXICO Y EL CAMBIO CLIMÁTICO
Las ciudades consumen entre el 60 y el 80% de En 2010, México publicó su quinta
la producción mundial de energía y representan En los últimos 40 años, alrededor de 130,000 comunicación nacional ante la Convención
una parte más o menos equivalente de las personas fallecieron debido a desastres naturales Marco de las Naciones Unidas (CMNUCC), que
emisiones globales de CO2.2 En la región, ocurridos en 12 países de LAC. Los daños incluye un inventario nacional de gases de
las principales fuentes de emisión en las económicos estimados en este periodo ascienden efecto invernadero, las cuales en ese año se
áreas urbanas están relacionadas al uso de a 356.000 millones de dólares.4 Estudios reportaron en 748,252 millones de toneladas
de dióxido de carbono equivalente (CO2e).
1  Anuario estadístico de América Latina y el Caribe. Santiago, 3  ONU-Hábitat (2012) Estado de las ciudades de América Tales emisiones representan un incremento de
Chile: Naciones Unidas, CEPAL/ECLAC, 2014. Print. Latina y el Caribe 2012. Rumbo a una nueva transición urbana. 33.4% con respecto a 1990 y colocan al país
2  OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Económicos) (2010) Ciudades y Cambio Climático. Humanos. Brasil. en la doceava posición de países con mayores
Paris: OECD Publishing. 4  Op cit. emisiones a nivel mundial.
36 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 37

México, al no ser un país incluido en el Anexo Emisiones de GEI (MtCO2e) Millones de


IMPACTO ECONÓMICO POR LLUVIAS
1 del Protocolo de Kioto, no tiene objetivos Toneladas de CO2 Equivalente
(2000-2012)
obligatorios de reducción de emisiones,

PRINCIPALES RETOS EN
800 2010
748
pero desde la ratificación del Protocolo por
parte del Senado en 2000, ha establecido un 700 2000
640

MATERIA CLIMÁTICA DE
1990
sólido marco jurídico y definido instrumentos 561
600
de planificación y política específicos de Forestal

cambio climático donde se ha establecido el Agropecuario

LA CIUDAD DE XALAPA
500
compromiso de reducir el 30% de las emisiones Residuos
Residencial, comercial
con respecto a la línea base (o escenario 400 y servicios
tendencial) y un 50% con respecto a la Industria
300
emisiones del año 2000.5 Transporte
Generación eléctrica
200
Durante la última década, las emisiones Emisiones fugitivas, quema

provenientes del sector transporte y de 100


y venteo de gas
Petróleo
Lluvias torrenciales
la gestión de los residuos sólidos fueron Impacto económico
las que más se incrementaron, con tasas 0 por Lluvias (millones de pesos)

medias de crecimiento anual de 4.1% y 5.1%, 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 $ 0,00 - $ 2,493
$ 2,493 - $ 8,212
Inundaciones y deslaves
respectivamente. Ello fue consecuencia tanto Fuente: Gobierno de la República (2014) Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018. $ 8,212 - $ 39,345
del ritmo de urbanización como del consecuente Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

crecimiento en la flota vehicular. Por esta razón,


el abatimiento de emisiones en los sectores
Línea Base y Trayectoria de Emisiones GEI en México con Pérdida de bosque de niebla con alto
Objetivos de Reducción
mencionados será fundamental para que el país IMPACTO ECONÓMICO POR CICLONES valor ambiental
Emisiones de GEI (MtCO2e) TROPICALES (2000-2012)
alcance las metas de reducción que el Gobierno
Millones de toneladas de CO2e
Federal ha establecido en sus instrumentos de
3,000
política de cambio climático.
2,700
2050
(1,967 - 2,410)
Empeoramiento de la calidad del aire
MtCO2e Escenario alto
• Crecimiento del PIB=4.2% anual
Además de los anteriores retos en mitigación, 2,400 • Escenario energético de SENER
México debe aumentar su resiliencia ante el
aumento de temperaturas, la modificación
2,100 Escenario bajo
• Crecimiento del PIB=2.3% anual
Incremento de GEI
• Eliminación del carbón
1,800
de los ciclos hidrológicos, las sequías y las Línea Base
inundaciones severas. 1,500 (proyección tendencial)
2020
960 Escenario deseado
1,200
MtCO2e
Las características geográficas de México,
900 30% de reducción con respecto a la
incluyendo su latitud, relieves y localización línea base en 2020 (288 MtCO2e) En el 2050, 50% con
respecto a las emisiones
entre dos océanos, hacen que el país 600 672 del año 2000
Impacto económico
MtCO2e
tenga una alta exposición a los fenómenos 300 por Ciclones Tropicales
320 (millones de pesos)
MtCO2e
0 $ 0,00 - $ 2,493

5  Estos compromisos están establecidos en la Estrategia 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 $ 2,493 - $ 8,212
Nacional de Cambio Climático Visión 10-20-40 y los Programas $ 8,212 - $ 39,345
Especiales de Cambio Climático. Fuente: Estrategia Nacional de Cambio Climático, Visión 10-20-40. Gobierno de la República, 2013.
38 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 39

hidrometeorológicos y a los eventos asociados COMERCIO EDUCACIÓN Por otro lado, la infraestructura estratégica social
al cambio climático. Se proyecta que, durante Centrales de abasto 17 Planteles educativos y económica del país está significativamente
las próximas décadas, el país experimente un (22% del número de centrales 25,718 expuesta a ciclones tropicales, inundaciones
de abasto del país) (20% del número total de
incremento promedio de temperatura superior y deslaves. La Estrategia Nacional de Cambio
planteles educativos a nivel
al 6% respecto a su media histórica.6 nacional) Climático identifica que una parte sustancial de los
activos estratégicos nacionales están localizados
Asimismo, se espera una reducción en los en zonas que se consideran de alto peligro.
COMUNICACIONES
periodos de retorno de eventos extremos tales
Aeropuertos 12
como huracanes y tormentas tropicales. Se (16% de los aeropuertos del país) LA VULNERABILIDAD DE LAS CIUDADES
estima que el 15% del territorio del país, el 68% Carreteras 29,672 km MEXICANAS INTERMEDIAS
de su población y el 71% de su PIB se encuentran (11% de los km totales de las carreteras federales) En el caso particular de las zonas urbanas
expuestos a los impactos adversos del cambio Puertos 11 mexicanas, el tema de la vulnerabilidad es
(23% de los puertos del país)
climático.7 Los daños económicos relacionados SALUD TURISMO particularmente apremiante. Es en ellas en
a estos eventos han pasado de un promedio Unidades Cuartos de donde habita el 70% de la población nacional.
anual de 730 millones de pesos de 1980-1999 a Médicas 3,568 hospedaje 93,796 Los sectores más vulnerables de esta población
(16% del número total (16% del número total
21,950 millones en 2000-2012. Este incremento, de unidades médicas de cuartos de hospedaje suelen ubicarse en las laderas de montañas,
además de estar asociado a la mayor ocurrencia a nivel nacional) del país) barrancas o áreas susceptibles de sufrir
de eventos, obedece también a un aumento en inundaciones y deslaves.
la exposición, el cual es consecuencia de, entre
otros factores, la creciente urbanización. En lo que respecta a las ciudades intermedias
mexicanas, se espera que su tendencia de
ENERGÍA crecimiento económico y poblacional incremente
CFE Pemex
INFRAESTRUCTURA Líneas de 400 Kv Infra. triple “A”
en el futuro. Ante ello, la mitigación de emisiones
de GEI y el establecimiento de medidas que
SOCIAL Y ECONÓMICA (30% de las líneas del país)
Líneas de trans. 250 Kv
Infra. Estratégica
(46% de la infraestructura permitan incrementar la resiliencia a los efectos
EXPUESTA (32% de las líneas del país) del país)
del cambio climático son temas que merecen
A CICLONES, URBANO especial atención, principalmente en los procesos
Viviendas Población de planeación y desarrollo de estas urbes.
INUNDACIONES 7,873 millones de viviendas 34.0 millones de habiantes
(28% del total nacional (30% de la población nacional)
Y DESLAVES de viviendas) El presente Plan de Acción toma en cuenta
lo anterior y presta especial atención al
establecimiento de una estrategia de
desarrollo urbano sostenible, la cual incluya
recomendaciones tendientes a reducir tanto las
emisiones de gases efecto invernadero como la
vulnerabilidad social, económica y climática de
los habitantes de Xalapa.
6  Gobierno de la República (2013) Estrategia
Nacional de Cambio Climático. Visión 10-20-40. México.
7  Gobierno de la República (2009) Programa Especial de Fuente: IH Cantabria (2014)
Cambio Climático 2009-2012. Comisión Intersecreterial de Estudios de Cambio Climatico
Cambio Climático. Diario Oficial de la Federación. México. y Desarrollo Urbano de Xalapa
40 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 41

07
CAPÍTULO

METODOLOGÍA
ICES
Para contribuir a la construcción de una Xalapa más sostenible, la ICES busca analizar la situación
de la ciudad como agente externo y como conocedora de la realidad en numerosas ciudades
latinoamericanas para proponer una forma de ver las cosas que podría llevar a que Xalapa fuese más
sostenible. Se basa en un diagnóstico rápido que analiza el estado de tres dimensiones básicas: i) la
sostenibilidad ambiental y el cambio climático, ii) el desarrollo urbano sostenible, y iii) la sostenibilidad
fiscal y gubernamental.

Es importante señalar que el propósito de Segundo, un proceso para establecer cuáles


este ejercicio no es suplantar los análisis de la de los sectores y temas son prioritarios a la luz
sociedad y del territorio xalapeños que hayan de la problemática de cada uno y de cuatro
sido realizados en el pasado por autoridades factores importantes:
municipales, estatales y/o nacionales, tales
como la Universidad Veracruzana, el CMAS, • El costo económico que para la sociedad
la SEMARNAT, el propio Municipio de Xalapa xalapeña representa el ‘status quo’. Es
u otras entidades y organizaciones. Esos decir, el costo de que se mantenga el
análisis y acciones son muy importantes y su escenario tendencial.
implementación continúa siendo crítica para la • La percepción de la ciudadanía respecto a los
sostenibilidad de la ciudad. temas más significativos para la ciudad. Esta
información se obtiene a partir del desarrollo
Así, la ICES tiene dos tareas principales: de una encuesta de opinión pública.
Primero, un proceso mediante el cual se analizan • El impacto que tendría sobre esos sectores
aquellos sectores, temas y acciones relacionados la ocurrencia de un deslizamiento masivo de
con la sostenibilidad medioambiental, urbana tierras o una inundación. Ello se determina
y fiscal. Ello se lleva a cabo mediante una por medio de los estudios de base que se
evaluación rápida, la cual consiste en medir enfocan en la vulnerabilidad y adaptación de
el desempeño de la ciudad respecto a ciertos la ciudad a los fenómenos provocados por el
indicadores críticos. Adicionalmente, ello permite cambio climático.
comparar el desempeño de Xalapa con otras • La forma en que cada uno de los sectores
ciudades de características similares. incide sobre los demás o es, más bien, una
42 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 43

consecuencia de aquellos. Ello se lleva a adecuado de los ingresos públicos, (iii) el

FASES DE
cabo por medio de la valoración de los manejo transparente del gasto público, y
especialistas sectoriales del Banco. (iv) el manejo eficaz de la deuda y
otras obligaciones fiscales.
De manera más específica, una ciudad ICES se
compone de las siguientes fases:

1 / Elaboración de Diagnóstico
DIMENSIONES Y TEMAS PARA EL DIAGNÓSTICO RÁPIDO

Dimensión Medioambiental Manejo y consumo de los recursos naturales


UNA CIUDAD
La aplicación de la metodología ICES inicia
con la elaboración de un diagnóstico rápido Mitigación de Gases Efecto Invernadero y contaminación
sobre la situación de la ciudad en sus tres
dimensiones: Reducción de vulnerabilidad a efectos del cambio climático
y desastres naturales
en la !
La dimensión de sostenibilidad ambiental Crecimiento y provisión de hábitat adecuado INICIATIVA
1 2 3 4 5
y cambio climático incluye: (i)aspectos
CIUDADES

Fases
de gestión ambiental local, control de Dimensión de Desarrollo Urbano Transporte urbano sostenible
PREPARACIÓN ANÁLISIS PRIORIZACIÓN PLAN DE ACCIÓN PRE-INVERSIÓN MONITOREO INVERSIÓN
la contaminación y manejo de recursos
naturales , (ii) la mitigación de emisiones
Competitividad y desarrollo económico
EMERGENTES Y DIAGNÓSTICO
Servicios urbanos y sociales
de gases efecto invernadero y otras formas SOSTENIBLES Recolección de Primera misión Aplicación de Formulación de Financiamiento Diseño y puesta Ejecución del

Actividades
de contaminación, (iii) la reducción de la Dimensión de Sostenibilidad Fiscal Mecanismos efectivos y transparentes de gobierno información los filtros: Planes de Acción de estudios en marcha del Plan de Acción
Panorama general para estrategias en sectores sistema de
vulnerabilidad frente a fenómenos naturales, y Gobernabilidad Formación de de la ciudad Opinión pública identificadas priorizados: monitoreo Proyectos listos
Manejo adecuado de los ingresos públicos equipos Costo económico para licitación
y la adaptación a los efectos Completar Cambio climático Estudio inicial Factibilidad Indicadores de y financiamiento
del cambio climático. Manejo transparente y eficiente del gasto público Identificación indicadores Especialistas Económico áreas priorizadas
de actores Crear Plan de Ingeniería
Manejo eficaz de la deuda y obligaciones fiscales Ejercicio Áreas críticas Acción detallado Ambiental ercepción
Contratación de semáforo para la ciudadana
La dimensión que analiza el desarrollo insumos técnicos sostenibilidad Validar Plan de Elaboración de
urbano sostenible cubre los siguientes Estudios base de la ciudad Acción CT vertical Temas de interés

temas: (i) el control del crecimiento y la


provisión de un hábitat adecuado para sus El diagnóstico inicial sobre la sostenibilidad La evaluación de los indicadores a partir
ciudadanos, (ii) la promoción del transporte de la ciudad se realiza a través de una de estos valores o benchmarks permite
urbano sostenible, (iii) la promoción de la herramienta de evaluación (Metodología establecer un sistema de semáforos donde
competitividad y el desarrollo económico
local sostenible, (iv) equidad social y
ICES) que involucra la aplicación de 117
indicadores cuantitativos y cualitativos en las CIUDADES
se mide el desempeño de la ciudad. El
indicador final estará en verde si el área
Lista de actores
interesados
Conjunto de
indicadores con
Lista de áreas
y sectores
Plan de Acción
de alto nivel
Conjunto
de acciones
Sistema de
Monitoreo
Provisión de
servicios y de

Entregables
suministro de servicios sociales de calidad, y tres dimensiones mencionadas. Los valores EMERGENTES
tiene características adecuadas, en amarillo Visión inicial de
análisis de
semáforos y
priorizados definidas con
descripciones
infraestructura
pública

SOSTENIBLES
fortalezas y áreas comparadores básicas
(v) seguridad ciudadana. de los indicadores se basan en promedios si es necesario llevar a cabo mejoras problemáticas con ciudades
regionales, estándares internacionales, menores y en rojo en aquellas áreas donde
Finalmente, la dimensión de sostenibilidad aportes de especialistas sectoriales, se deban movilizar esfuerzos significativos.
fiscal y de gobierno incluye: (i) la comparación de urbes grandes y medianas
de la región y análisis de datos de las propias NÚCLEO DE LA METODOLOGÍA PRE-INVERSIÓN Y MONITOREO
aplicación de mecanismos efectivos y
Desarrollo del Plan de Acción - 1 año Ejecución del Plan de Acción - 3 años
transparentes de gobierno, (ii) el manejo ciudades ICES.
44 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 45

2 / Priorización de las áreas de acción cada acción. Las estrategias y acciones son
Tomando en cuenta que habrá numerosos revisadas por un grupo de especialistas
temas en los cuales es urgente actuar y que del BID con el fin de articularlas con las
no todos ellos podrán ser atendidos debido a políticas, programas de la ciudad y el resto
la escasez de recursos, se realiza un ejercicio del Plan de Acción. El producto de esta fase
de priorización de los temas críticos a partir es el diseño de una estrategia sólida que
de los siguientes elementos (a) una encuesta permite mejorar la sostenibilidad y la calidad
para conocer la opinión de los ciudadanos de vida de los ciudadanos.
acerca de los problemas que más afectan a su
entidad; (b) un filtro de cambio climático que 4 / Implementación del sistema de monitoreo y
determina en qué medida la intervención en pre inversión
un tema específico supondrá una reducción Como última fase de la metodología, se
en las emisiones de GEI y el impacto de las lleva a cabo la ejecución del Plan de Acción
amenazas naturales en los temas examinados; y la implementación de un sistema de
(c) un filtro financiero que muestra el monitoreo ciudadano. El objetivo de este
impacto económico para la ciudad de cada sistema es generar un mínimo de mediciones
problemática y el costo de oportunidad de estandarizadas para dar seguimiento a los
la inacción y; (d) un filtro aplicado por los avances en los temas prioritarios a través
especialistas del Banco mediante el cual se de mecanismos de participación ciudadana.
definen las intervenciones que generarían Este sistema también permite fortalecer
un mayor impacto en la sostenibilidad de la cultura de participación, transparencia
la ciudad. Las intervenciones propuestas y rendición de cuentas y promover la
también son consultadas con la ciudadanía, eficiencia de la administración pública para
representantes de centros académicos y de el desarrollo sostenible de la ciudad.
investigación y autoridades del gobierno local.

Después de evaluar cada tema según estos


criterios y llegar a una clasificación ordenada
y priorizada de los mismos, el equipo ICES
junto con otros actores definen los temas en
los cuales se enfocará el Plan de Acción.

3 / Plan de Acción
Con la participación de las autoridades
y los actores locales se profundiza el
diagnóstico de las áreas priorizadas. Con
ello, se identifica la problemática específica
de cada tema, lo que permite identificar
soluciones potenciales tomando en cuenta
la factibilidad y el impacto potencial de
46 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

08
CAPÍTULO A MÉXICO

¿POR QUÉ Parque La Martinica


BANDERILLA

XALAPA? Av
. Lá
Desde su creación en 2011, la ICES ha elaborado 17 planes de acción, entre los cuales destacan los de Barranquilla, Cuenca, Goiania, La Paz (MX), Managua, Tesorería zar
oC
ád
Montevideo, Mar de Plata, Puerto España, Santa Ana, Trujillo y Quetzaltenango. Hoy están por concluirse los de Añelo, Campeche, Las Heras, Montego Bay, del Estado en
as XALAPA
Paraná y Valdivia. Para 2016, el propósito del Banco es haber realizado un plan de acción para una ciudad emblemática de cada uno de los 26 países de
Latinoamérica y el Caribe.
TLALNELHUAYOCAN
Como ya se ha mencionado, la Iniciativa tiene con la sexta economía más importante de 3 / Xalapa se localiza en una zona estratégica Antigua A EL CASTILLO
como meta apoyar el desarrollo sostenible México, y es la puerta de entrada al territorio conectada a importantes ciudades, vías Zona de Estación
en materia medioambiental, urbana y fiscal nacional, ya que en él se encuentra el puerto de comunicación y centros logísticos. Esta Colonias
de ciudades intermedias latinoamericanas más grande del país. Por ello, Xalapa es un ciudad se encuentra a 316 km del Distrito
que cuenten con el potencial de servir como centro de creación de empleos del sector Federal y a 106 km del Puerto de Veracruz,
referentes regionales o nacionales. Con público, un hito para la prestación de uno de los más importantes del país. Ello Plaza Crystal El Castillo
ello se busca, por una parte, mejorar los servicios a nivel regional, y un punto focal hace que tenga conexiones rápidas tanto al
niveles de calidad de vida de los ciudadanos para las finanzas estatales. principal mercado mexicano como a uno de
latinoamericanos y, por la otra, promover la los principales puntos de entrada y salida de Zona Centro
replicación de medidas similares en otras 2 / Xalapa también es conocida como la bienes en el país. Xalapa cuenta además con
ciudades de la región. Debido a que Xalapa Atenas Veracruzana por su gran actividad conexiones terrestres a los Estados Unidos,
es un referente regional con un potencial cultural y educativa. En gran medida, ello cuya frontera se encuentra a 916 km de la Ubicación de Xalapa
importante para mejorar sus perspectivas se debe a que en esa ciudad se ubica uno ciudad, distancia relativamente corta que en México
de sostenibilidad futuras, fue elegida, junto de los centros educativos y de generación le otorga un potencial importante para el
con Campeche, como una de las ciudades de conocimiento más importantes comercio internacional. Plaza Ánimas
mexicanas que se integraron a la Iniciativa en el del sureste de México: la Universidad
Zona
2013. Sin embargo, existen otras características Veracruzana, la cual cuenta con 61,298 4 / El gobierno local tomó posesión hace
Universitaria Parque Natura
específicas a esta ciudad que fortalecen estudiantes y una plantilla académica de pocos meses y tendrá una duración de
su inclusión en el programa, las cuales se 6,996 profesores. Si incluimos a todas las cuatro años (a diferencia de la mayoría
mencionan a continuación: instituciones académicas, Xalapa alberga de los municipios de México, en donde
en total a 244,290 estudiantes distribuidos las administraciones locales tienen una
1 / Desde 1885 Xalapa es la capital del estado en 854 escuelas de todos los niveles y a duración de tres años). Ello posiciona EMILIANO
de Veracruz y concentra al gobierno 25,172 docentes. a Xalapa en una situación única para ZAPATA
municipal y estatal. Este estado cuenta implementar cambios de fondo que
48 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 49

permitan mejorar la sostenibilidad


ALGUNOS DATOS
medioambiental, urbana y fiscal de
la ciudad. CLAVE DE XALAPA
5 / El Ayuntamiento de Xalapa cuenta con
1
Xalapa es una de las poblaciones más el nivel del mar. Esto da una clara idea de las
un rating crediticio alto y ello le permite antiguas del estado de Veracruz. En el siglo pronunciadas pendientes que caracterizan la
cierto grado de autonomía para fomentar XIV se establecieron en ella cuatro grupos orografía de la región. Entre las principales
el crecimiento social, urbano y fiscal. Esta indígenas; Totonacas, Chichimecas, Toltecas montañas que rodean a la ciudad están el
característica la distingue de muchos y Teochichimecas, fundando cuatro poblados; Macuiltépetl, el Acalotépetl y el Cerro Colorado.
municipios en México y le otorga ventajas Xallitic, Techacapan, Tecuanapan y Tlalnecapan,

4
que la ciudad puede aprovechar en la respectivamente. Con el tiempo los cuatro Su clima es templado, con precipitaciones
búsqueda de su sostenibilidad. poblados crecieron y terminaron por unirse, anuales de entre 1,200 y 2,000 mm. A la ciudad
formando una sola población que recibió la atraviesan numerosos ríos y arroyos que
el nombre de Xallapan, el cual proviene del dan lugar a manantiales, los cuales propician
náhuatl Xallac, “lugar de las aguas arenosas” la existencia de abundante flora y fauna. Los
o “manantial en la arena”. liquidámbares, encinos, sauces, álamos y
araucarias son los árboles más comunes en la

2
El municipio de Xalapa cuenta con una zona. De hecho, su abundante vegetación animó
población de 457,928 habitantes, de los cuales al Barón Von Humboldt a bautizar a Xalapa
424,755 (93%) habitan en el área urbana como “La Ciudad de las Flores” en 1804.
mientras que 33,173 (7%) en zonas rurales.
En la actualidad la Zona Metropolitana tiene
una superficie de 9,759 Ha y una densidad 5 Xalapa cuenta con una de las economías más
grandes del estado, especialmente en el sector
poblacional de aproximadamente 60 hab/ servicios públicos, educación, investigación y
Ha1. Los niveles de población (666,535 comercio. Su economía representa alrededor
hab.), colocan a la Zona Metropolitana de del 4% del PIB estatal. Casi el 80% de la
Xalapa entre las 57 Zonas Metropolitanas del producción municipal corresponde solo a tres
país de acuerdo a Secretaria de Desarrollo rubros: servicios (información, financieros,
Social (SEDESOL) y al Instituto Nacional de inmobiliarios y profesionales), comercio e
Estadística y Geografía (INEGI). industria. El primero de éstos contribuye con
más de la tercera parte de la producción total

3 Xalapa se ubica en una zona montañosa con


una variación de altitudes significativa, la cual
del estado. En el 2009, Xalapa generó el 10%
de los empleos de Veracruz.
oscila entre los 1,414 y los 140 metros sobre

1   La Zona Metropolitana de Xalapa incluye 7 municipios. Tanto


la superficie y la densidad se han calculado considerando la
huella urbana, según datos de la publicación “La expansión de
las ciudades 1980-2010” de SEDESOL (2010).
50 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 51

PRINCIPALES causados por eventos naturales. Asimismo,


la expansión urbana amenaza con acabar
promoción de ejes ciclistas y peatonales
que respondan a los flujos locales y que
7 / Al relleno sanitario, que actualmente se
encuentra concesionado, le quedan cinco

RETOS
con el entorno medioambiental que sean óptimos para la circulación. años de vida útil. Por ello, es importante
actualmente actúa como barrera para comenzar a buscar opciones para la
regular los periodos de lluvia y evitar 5 / Xalapa está ubicada en una zona en donde apertura de un sitio nuevo. Las labores

DE XALAPA los deslizamientos de tierra. Esto es


especialmente cierto respecto al bosque de
niebla, que es una de las zonas naturales
se encuentran algunos de los acuíferos más
grandes del país. Ello le permite tener acceso
a fuentes de abastecimiento de gran calidad
de clausura y apertura del relleno no
deben dejarse para el último momento, ya
que se corre el riesgo de contaminación
1 / La población de la Zona Metropolitana de más representativas de la región. y que funcionan por gravedad. Sin embargo, y afectación al medio ambiente. Así, el
Xalapa ha crecido de manera importante es conveniente llevar a cabo un manejo Ayuntamiento local tiene frente a sí el reto
en las últimas tres décadas: pasó de 263,400 3 / La vía férrea que cruza la ciudad de norte sostenible de los recursos hídricos mediante de encontrar emplazamientos ideales para
habitantes en 1980 a 666,535 en 2010.2 Este a sur desde la salida a Banderilla hasta una evaluación de la demanda futura de agua la construcción de un nuevo relleno, el cual
crecimiento, por un lado, ha incrementado la salida a Coatepec crea una “cicatriz pensando en todo el territorio metropolitano deberá cumplir con las normas establecidas
la demanda de servicios públicos, vivienda urbana” que divide la ciudad en dos. Ello y, al mismo tiempo, evitar los tandeos que se por la legislación mexicana a través de la
y equipamiento urbano; y por el otro ha trae consigo, además de los problemas padecen durante la época de estiaje. Esto se Secretaría del Medio Ambiente, y Recursos
causado que la huella urbana se expanda asociados a la movilidad motorizada, logrará comenzando a buscar fuentes alternas Naturales (SEMARNAT). Asimismo, existe
hasta alcanzar los niveles de población incrementos en los niveles de desigualdad, de abastecimiento que sean de buena calidad el reto de buscar la gestión integral de los
y territorio que tiene actualmente. Ello sobre todo en la zona noreste en donde y funcionen también por gravedad. residuos sólidos mediante la prevención
presenta un reto no solamente para Xalapa se encuentran algunas de las colonias y la valorización que reduzca a su vez la
sino para todos los municipios aledaños, más pobres de la ciudad. Es sumamente 6 / El organismo operador enfrenta retos necesidad de disposición final.
por lo que es necesario consolidar la idea importante que Xalapa encuentre formas de importantes: Se cobran solamente 28 litros
de un área metropolitana en la cual todos convivir con las vías férreas, ya sea mediante de cada 100 que llegan a los usuarios y se Xalapa se encuentra en una situación ideal
los gobiernos locales que la integren estén el desarrollo de proyectos que permitan trata poco más de la mitad del agua del para poder modificar su patrón de crecimiento,
coordinados y puedan implementar políticas integrar el tejido urbano o bien alcanzando drenaje, lo que propicia la contaminación incrementar su resiliencia a los efectos del
comunes que busquen mejorar la calidad de acuerdos con el actual concesionario los de los arroyos urbanos. Asimismo, el cambio climático, mejorar responsablemente
vida de los habitantes de toda la zona. cuales ayuden a mejorar la circulación tanto organismo enfrenta desafíos financieros la movilidad tanto motorizada como no
de los vehículos como del ferrocarril. significativos que afectan las finanzas del motorizada, redefinir el papel de los servicios
2 / El crecimiento de la mancha urbana de Ayuntamiento. Xalapa se encuentra en un públicos y fortalecer las finanzas municipales.
la Zona Metropolitana de Xalapa se ha 4 / En cuanto a la movilidad motorizada, punto estratégico para redefinir muchas de Si la ciudad es exitosa en este esfuerzo, estará
dado de manera desordenada, pasó de Xalapa presenta índices vehiculares por las acciones a tomar con respecto al agua mejor posicionada para alcanzar la sostenibilidad
917 hectáreas en 1980 a 7,977 en 2010. Ello kilómetro de vialidad y por kilómetro y saneamiento, de manera que se asegure medioambiental y urbana en el mediano y
significó un incremento de 8.64 veces en un cuadrado altos en relación a otras ciudades el acceso al recurso hídrico no solamente largo plazo. Es por esto que el Plan de Acción
periodo de 30 años (SEDESOL). De hecho, del país. Esto causa en la población una para la ciudad, sino también para toda pretende ser una guía para las autoridades
en esos treinta años, la superficie urbana sensación de tráfico elevado, la cual se el área conurbada. Al mismo tiempo, es locales, la sociedad civil y la academia que sirva
creció más del doble que la población. exacerba debido a que la actividad de recomendable que se lleve a cabo un análisis para promover cambios de fondo encaminados
Gran parte de este crecimiento se ha la ciudad se concentra en el centro. El del papel que jugará el organismo operador a mejorar la calidad de vida de los xalapeños y a
dado en zonas vulnerables a deslaves e congestionamiento afecta no solamente en el futuro, pensando en mejorar su convertir a la ciudad en un ejemplo no solamente
inundaciones, lo cual ha aumentado la al primer cuadro, sino también en las eficiencia y en convertirlo en una institución para México, sino también para el resto de
exposición de la ciudad a los desastres zonas aledañas. La ciudad debe comenzar que pueda alcanzar la independencia Latinoamérica.
a repensar la movilidad y dar espacio a financiera en el mediano y largo plazo.
2  Según datos de SEDESOL (2010) opciones alternas, como por ejemplo la
52 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

09
CAPÍTULO

DIAGNÓSTICO DE
XALAPA A PARTIR DE
INDICADORES
Como se explicó en la sección anterior, la metodología ICES permite identificar áreas críticas para la ciudad. Esto se logra a través de un análisis de su
desempeño con base en indicadores específicos. El lector también recordará que a partir de la definición de ciudad sostenible, se entiende que la misma
debe sobresalir en tres dimensiones. Cada dimensión se divide en pilares en donde la ciudad debería destacarse, los cuales se subdividen en temas y
estos a la vez en subtemas, para los cuales analizamos al menos un indicador. Por ejemplo, la dimensión de desarrollo urbano sostenible está dividida en
cuatro pilares. En el caso del pilar de promoción de un desarrollo económico local competitivo y sostenible se cuentan con tres temas. Por último, el tema
competitividad de la economía está dividido en tres subtemas.

DIMENSIONES PILARES TEMAS SUBTEMAS

Regulación de negocios e inversiones,


Sostenibilidad ambiental Control del crecimiento y Competitividad de
1 2.1 2.3.1 2.3.1.1 para el cual analizamos, a manera de
y cambio climático mejora del hábitat humano. la economía indicador, el número de días que toma
obtener una licencia de negocios

Desarrollo urbano sostenible Promoción de un transporte 2.3.2 Empleo


2 2.2 Gestión estratégica de la infraes-
urbano sostenible. tructura, para lo cual establecemos,
2.3.1.2
a manera de indicador, si existe o no
una plataforma logística
Sostenibilidad fiscal Promoción de un desarrollo
3 2.3 2.3.3 Conectividad
y gobernabilidad económico local competitivo Robustez de la economía, para lo
y sostenible. cual establecemos, a manera de
2.3.1.2
indicador, el producto interno bruto
per cápita de la ciudad.
Suministro de servicios
2.4 sociales de alto nivel y la
promoción de la cohesión
social.
54 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 55

Dentro de las tres dimensiones, evaluamos un


total de 11 pilares, 23 temas y 59 subtemas, que 3 DIMENSIONES
resultan en un total de 117 indicadores. De estos,
40 corresponden a la dimensión medioambiental y Sostenibilidad Sostenibilidad urbana Sostenibilidad
de cambio climático, 53 a la dimensión urbana y 24 medioambiental fiscal y gobierno
a la dimensión fiscal y de gobierno. y cambio climático

SEMAFORIZACIÓN 11 PILARES

RECOLECCIÓN DE INDICADORES
DE LOS
INDICIADORES 23 TEMAS
Una vez recolectado el dato correspondiente
al indicador, la ICES, en conjunto con expertos
locales analiza la información en relación a
“valores de referencia”. Dichos valores son
estándares o “benchmarks” desarrollados con
% $
base en la experiencia de más de 50 años del
Banco y sus especialistas, e incluyen parámetros
regionales a nivel de América Latina y el Caribe. 59 SUBTEMAS
Tras realizar este examen, el equipo asigna
un color a cada indicador. Dicho “análisis
de semáforos” establece una graduación
con colores verde, amarillo y rojo. El dato
correspondiente a un indicador es calificado
como verde si la ciudad está en buenas
condiciones, en amarillo si podría mejorar y en 117 INDICADORES
color rojo para indicadores frente a los cuales es
urgente actuar. 40 53 24

ASIGNACIÓN DE UN COLOR A CADA INDICADOR


(según benchmark)
56 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

XALAPA / México
COMPARACIÓN DE LA Eje de Sostenibilidad
Ambiental
Ambiental
Sostenibilidad Ambiental Urbana Fiscal Total s3

SOSTENIBILIDAD AGREGADA 2.2 Xalapa 2.2 2.0 2.1 9.2

DE LAS CIUDADES DE LA REGIÓN Bucaramanga 2.5 3.0 2.2 16.5

Mar del Plata 2.2 2.8 2.3 14.2


Como parte del diagnóstico, resulta interesante analizar cómo Eje de Sostenibilidad
Urbana
está Xalapa en términos de sostenibilidad en comparación a otras 1.0 2.0 3.0 2.1 Urbana
Cuenca 2.6 3.0 2.4 18.7
ciudades de América Latina y el Caribe.
Trujillo 2.0 2.0 2.1 8.4
En este recuadro se se hace una comparación entre Xalapa y 2.0 3
Total s = 9.2
cuatro ciudades de similar tamaño, de manera que se pueda Fiscal Promedio 2.3 2.6 2.2 13.4
comprender mejor su posición en términos de sostenibilidad Población 644,199
Eje de Sostenibilidad
ambiental, urbana y fiscal. Para ello, se contabiliza cuántos Fiscal
indicadores (de las tres dimensiones) están semaforizados en s3=27 Sostenibilidad óptima
verde, en amarillo y en rojo para posteriormente promediar los s3=8 Sostenibilidad media
tres colores y agregar la información agrupada en cada dimensión s3=3 Sostenilibidad baja
a través de un solo color. En este caso para poder facilitar el
cálculo se otorgó una calificación de 3 puntos a los indicadores
con color verde, 2 puntos a los indicadores con color amarillo y 1
BUCARAMANGA / Colombia MAR DE LA PLATA / Argentina CUENCA / Ecuador TRUJILLO / Perú
punto a los indicadores en rojo. El resultado de cada dimensión
Ambiental Ambiental
Ambiental
promediado se traslada a cada uno de los tres ejes del gráfico, Ambiental

lo cual resulta en una volumetría final que permite comprender 2.5 2.6
2.2 2.0
la calificación de cada ciudad. Calculando el volumen del cubo
resultante, se consideran las tres dimensiones de la sostenibilidad
“s3” (ambiental, urbana y fiscal) bajo una única cifra. 2.2 Urbana 2.3 2.4 Urbana 2.1 Urbana
Urbana

2.0
Según lo observado, Xalapa se sitúa un poco por debajo del 3.0 2.8 3.0
promedio de la región y mejor que la ciudad de Trujillo, pero sin Fiscal Total s3= 16.5 Fiscal Total s3= 14.2 Fiscal Total s3= 18.7 Fiscal Total s3= 8.4
diferencias muy significativas. Población 525,000 Población 628,560 Población 385,000 Población 811,979
58 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 59

PRINCIPALES constituyen un importante capital social, cultural


y económico que resultará esencial para colocar
RESULTADO DEL
DIAGNÓSTICO
CONCLUSIONES
a Xalapa como una de las ciudades con mejor
calidad de vida en nuestra región. DE INDICADORES Deuda Agua

El análisis que se realiza en este apartado con base


Por otro lado, creemos también que, con
cierto esfuerzo de las autoridades y la
Gestión
del gasto $ Saneamiento

23 TEMAS
en los indicadores señala que Xalapa, como toda ciudadanía, podría llegarse a un consumo más y drenaje
ciudad, tiene valores y aspectos muy positivos, racional de agua, a mejoras en saneamiento Impuestos y
otros en los que podría mejorar para alcanzar y drenaje, a una mayor eficiencia energética,

%
Autonomía Gestión de
niveles óptimos y otros en los que es urgente a una mayor calidad del aire, menos ruido,
actuar. Este análisis resulta interesante pues mejor control de la vulnerabilidad a desastres Financiera Residuos sólidos
permite mostrar que en las áreas críticas deben naturales y usos del suelo, menos inequidad
tomarse acciones inmediatas o, de lo contrario, urbana, mayor competitividad, empleo,
FI
Energía
SC
se corre el riesgo de enfrentar consecuencias que educación más generalizada, mejor seguridad Transparencia A

L
Y
afectarán todos los aspectos de la vida urbana. ciudadana, incrementos en la gestión pública

GO

O
BIO CLIMÁ TE
3
participativa y moderna y en transparencia y,

TIC
BE

N
DIO AMBIE
Gestión Calidad

RNABILIDAD
Entre las ventajas de Xalapa, se puede finalmente, mejoras en impuestos y autonomía
observar que cuenta con niveles sostenibles en financiera. Muchos de los indicadores Pública del aire
materia de mitigación del cambio climático, ‘amarillos’ podrían efectivamente pasar a
Moderna
conectividad, salud y deuda. Esto se corrobora verde con simples campañas ciudadanas, con

Y ME
ES

CAM
DI
observando el desempeño de Xalapa en una mejor y mayor comunicación entre las M
Gestión E N SI O N Mitigación del
índices como el de competitividad urbana del autoridades y las organizaciones cívicas y con Cambio climático
Pública

DE
IMCO, o con el hecho que, según la Oficina de algunas inversiones estratégicas de bajo costo

SA
R
Investigación en Desarrollo Humano del PNUD pero alto impacto social. Participativa RO
LL
OU AL
en México, el municipio de Xalapa muestre los RBANO INTEGR
índices de desarrollo humano más altos de Sin embargo, por otro lado, el diagnóstico Ruido
Veracruz y el más alto en el rubro de educación.1 rápido también muestra que existen temas
Salud
que deben ser abordados pues su desempeño
Es decir, Xalapa es una ciudad educada, y ese es resulta bajo en comparación a los benchmarks Vulnerabilidad ante
el principal activo que requiere una sociedad para de la Iniciativa. Así, tanto el transporte y sus Seguridad Desastres naturales
sobresalir. También destaca el enorme potencial efectos sobre el uso del suelo y el ordenamiento
de su centro histórico, sus parques y lagunas, y su territorial, como algunos aspectos del sistema Uso del suelo y
la escala urbana que permite que la ciudad aún fiscal y financiero del municipio, son temas que Ordenamiento del
sea agradable de disfrutar a pie o en bicicleta. enfrentan retos importantes. Educación
Territorio
Tomando lo anterior en cuenta, resulta importante A continuación se presenta una síntesis detallada Conectividad
Inequidad
mantener estos aspectos positivos, pues ellos de los principales descubrimientos obtenidos Urbana
gracias a este ejercicio con base en cada una Empleo Movilidad y
Competitividad
1 UNDP (2014) Índice de Desarrollo Humano Municipal en de las tres dimensiones que conforman el Transporte
de la economía
México: nueva metodología, México DF diagnóstico y este plan de acción:
60 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 61

SOSTENIBILIDAD Pilar Temas Indicador Valor Pilar Temas Indicador Valor También es importante recalcar en este ámbito
que uno de los principales desafíos de Xalapa

AMBIENTAL Y Gestión del Porcentaje de hogares con conexiones Gestión del Porcentaje de residuos sólidos municipales es mejorar la coordinación con los organismos
96% Medio de la ciudad que son separados y 25% operadores que operan en la zona metropolitana.
Medio domiciliarias a la red de agua de la ciudad
Ambiente y Ambiente y clasificados para reciclado

CAMBIO Consumo
de Recursos
Naturales
Agua
Consumo anual de agua per cápita 318 Consumo
de Recursos
Naturales
Gestión de
residuos sólidos
Porcentaje de residuos sólidos municipales
de la ciudad que se utiliza como recurso 0%
GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS
En Xalapa, el 95% de los residuos sólidos que

CLIMÁTICO
Continuidad del servicio de agua 22 se generan son recolectados. La ciudad cuenta
energético con un relleno sanitario que opera de manera
Calidad del agua 100% satisfactoria aunque aún tiene retos significativos
Porcentaje de hogares de la ciudad con
99% por enfrentar. Cinco de los siete municipios de
AGUA Agua no contabilizada 62.00% conexión autorizada a la energía eléctrica
la zona metropolitana depositan el 100% de su
La ciudad de Xalapa presenta fuertes contrastes Porcentaje de hogares de la ciudad con basura en ese relleno y solo los dos municipios
Cantidad remanente de años de balance
en la gestión del agua. La mayoría de la población 7.5 Energía conexión autorizada a la red de suministro 0% más pequeños –Rafael Lucio y Jilotepec–
hídrico positivo
cuenta con acceso al servicio de agua potable de gas natural depositan la basura en tiraderos a cielo abierto.
(93%), con una continuidad de 20 horas al día en Porcentaje de hogares con conexión
promedio y la calificación que dan sus habitantes 67% Cantidad promedio de interrupciones Por otro lado, la vida útil del relleno es de cinco
domiciliaria al sistema de alcantarillado 0.002
a su calidad está entre las mejores del país. eléctricas al año por cliente años, tiempo suficiente para que la ciudad
Porcentaje de aguas residuales tratadas de identifique la ubicación de un emplazamiento
55% Duración promedio de las interrupciones
Sin embargo, el sistema de alcantarillado no Saneamiento y conformidad con las normas nacionales 0.2 nuevo y comience a diseñar la clausura del
cubre al 33% de las viviendas, y solo se tratan drenaje eléctricas actual. De esperar uno o dos años, este proceso
el 55% de las aguas residuales. El manejo del Porcentaje de viviendas afectadas por las se volvería más complicado.
inundaciones más intensas de los últimos 10% Consumo anual residencial de electricidad
recurso hídrico es también ineficiente, se calcula 1253.63
10 años por hogar
que entre el 30% al 40% del agua se pierde por Xalapa no cuenta con la infraestructura
fugas y el consumo per cápita está en los 318 necesaria para separar los residuos, por lo que
Porcentaje de la población de la ciudad Intensidad energética de la economía 11.16
litros diarios, nivel por encima de los límites de hay muy poco aprovechamiento, generación
con recolección regular de residuos 98%
sostenibilidad. Existencia, monitoreo y cumplimiento de Normas de composta y reciclaje en la ciudad. Los
sólidos municipales
las normas sobre eficiencia energética aprobadas, planes que tiene el municipio de Xalapa para
Adicionalmente, la contaminación de los ríos Gestión de Porcentaje de residuos sólidos municipales monitoreo construir una planta de separación al lado del
urbanos ha obligado a la ciudad a buscar fuentes 97% inconstante, relleno sanitario, permitirían incrementar el
residuos sólidos de la ciudad vertidos en rellenos sanitarios
de abastecimiento en zonas alejadas de la ciudad. cumplimiento aprovechamiento de los residuos, por ejemplo
Vida remanente del predio en el cual está limitado a través del aprovechamiento energético por la
4.37
Finalmente, la acumulación de basura y los instalado el relleno sanitario descomposición de los residuos que actualmente
daños en la infraestructura del drenaje y Porcentaje de energía renovable sobre el no se realiza.
0%
Porcentaje de residuos sólidos municipales total de generación eléctrica
alcantarillado han provocado severos casos
de inundaciones que se calcula han afectado de la ciudad vertidos en vertederos a cielo
2%
al 10% de las viviendas en los últimos 10 años. abierto, vertederos controlados, cuerpos
Se prevé que esta situación empeore ante los de agua o quemados
escenarios de cambio climático donde se estima
un incremento en la frecuencia de fenómenos Porcentaje de residuos sólidos municipales
0%
de la ciudad que son compostados
hidrometeorológicos extremos.
62 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 63

ENERGÍA Pilar Temas Indicador Valor Pilar Temas Indicador Valor personal de la única estación de monitoreo de la
Los indicadores relacionados con el ciudad que permitirá conocer los niveles diarios
abastecimiento de energía y la calidad en el Mitigación Existencia, monitoreo y cumplimiento de Reducción Existencia de mapas de riesgos No existen de contaminación. El municipio ha solicitado
Normas
servicio presentan un buen desempeño. Es de Gases normas sobre la calidad del aire de la mapas de recursos a la federación para instrumentar
aprobadas,
muy bajo el nivel de interrupciones de energía de Efecto Vulnerabilidad riesgo como un Programa Regional de Calidad del Aire,
monitoreo
Invernadero ante Desastres definidos en la
eléctrica y el servicio cubre al 99% de los inconstante, con lo cual se podrá diseñar e instrumentar
y Otras Calidad del aire Naturales y Vulnerabilidad metodología o
hogares de Xalapa. Sin embargo se estima que cumplimiento diversas medidas para reducir las emisiones de
Formas de Adaptación ante desastres existen pero a
30% de las conexiones son ilegales (SUTERM).1 limitado contaminantes.
Contaminación al Cambio naturales en el escala menos
Climático contexto del detallada
En la ciudad, al igual que en el resto del país, Índice de calidad del aire Menor a 50 cambio climático que 1:25.000 Los estudios realizados por el Instituto Nacional
la Comisión Federal de Electricidad (CFE) se o los mapas de Ecología y Cambio Climático identifican
encarga de la generación y distribución de Concentración de MP 10 No hay no incluyen el índice de calidad del aire de Xalapa en
energía eléctrica. Asimismo, las normas de monitoreo los peligros valores menores a 50, lo que significa una
eficiencia energética son federales, por lo que principales que baja concentración de contaminantes criterio.
el gobierno local no define la proporción de Existencia y monitoreo de un inventario de Existencia de amenazan la Sin embargo, hay una tendencia a la alza de
energía que proviene de fuentes renovables. gases de efecto invernadero (GEI) un inventario ciudad. concentraciones de contaminantes y de gases de
En el país, la electricidad generada por energía específico para efecto invernadero (GEI) debido principalmente
la ciudad, con Existencia de planes de contingencia Plan
renovable representa aproximadamente 26% de al alto crecimiento de la flota vehicular y los
Mitigación del sistema de adecuados para desastres naturales incompleto,
la generación total de energía eléctrica global desactualizado problemas de congestión de la ciudad.
cambio climático monitoreo y
(5,640 GW). capacidad de o no se ha
implementarlo probado En el 2012, el municipio de Xalapa elaboró un
Con un consumo medio anual por hogar de mediante Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN),
1,254 kW/h, la economía de Xalapa es altamente Emisiones de GEI/cápita 3.20 simulacros en que incluye un inventario de GEI, objetivos
intensiva en energía, en comparación con otras los últimos 12 y acciones de mitigación de emisiones. El
ciudades del país. Emisiones de GEI/PIB 0.21 meses inventario estableció que los principales
los sectores de emisión de GEI son: energía
El gas licuado de petróleo es el combustible Existencia de planes de mitigación con Existencia de sistemas eficaces de alerta Sistema de (85%), desechos (15%) y agropecuario (0.15%).
Existe el temprana alerta temprana
más común para el calentamiento del agua y objetivos de reducción por sector y La ciudad necesitaría ampliar dicho plan
PACMUN para las
la cocción de alimentos. Lo abastecen distintas sistema de monitoreo en vigencia incorporando al resto de los municipios y
principales
empresas privadas a través de pipas y tanques. diseñando estrategias de mitigación a nivel
Existencia, monitoreo y cumplimiento de Normas amenazas
naturales, metropolitano.
normas sobre contaminación acústica aprobadas,
CALIDAD DEL AIRE Y CAMBIO CLIMÁTICO monitoreo con múltiples
La norma oficial mexicana (NOM) que inconstante, vías de
establece los límites máximos permisibles de Ruido cumplimiento comunicación
concentraciones de partículas suspendidas limitado y probado al
PM10 y PM2.5, NOM-025-SSA1, es de aplicación menos una vez
federal. Al momento de elaborarse este plan, se por año
estaba calibrando el equipo y capacitando el

1  Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la


República Mexicana
64 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 65

VULNERABILIDAD ANTE DESASTRES Pilar Temas Indicador Valor


NATURALES RELACIONADOS CON EL
CAMBIO CLIMÁTICO Reducción Gestión de riesgos de desastres en la La ciudad no
La ciudad de Xalapa es vulnerable a de la planificación del desarrollo urbano cuenta con
inundaciones y deslaves, por lo que es de gran Vulnerabilidad instrumentos
importancia incrementar su capacidad de ante Desastres de planificación
adaptación a eventos hidrometeorológicos, cuya Naturales y Vulnerabilidad (específicos
frecuencia e intensidad se prevé incremente Adaptación ante desastres o integrados)
al Cambio naturales en el para la gestión
por efecto del cambio climático. La ciudad
Climático contexto del de riesgos
cuenta con regulaciones y programas en
cambio climático de desastres
materia de prevención de riesgos y desarrollo que cumplan
urbano, instrumentos que requieren de mayor con las cinco
coordinación para que sean más eficientes. condiciones
Con el fin de prohibir la construcción de nuevas descritas en
viviendas en zonas vulnerables, se creó la Ley el apartado
Estatal de Protección Civil en 2013, la cual Metodología.
incluye sanciones administrativas y penales
para quien autorice construcciones en zonas Porcentaje de entregables de los
de riesgo. También hay planes de contingencia instrumentos de planificación para la
100%
que cada año se ponen a prueba, y existe un gestión de riesgos de desastres que han
sido completados
sistema de alerta temprana, el cual entra en
funcionamiento por lo menos una vez al año para
La ciudad
informar a la población sobre la inminencia de tiene acceso
fenómenos hidrometeorológicos. a fondos para
Asignación presupuestaria para la gestión respuestas a
La ciudad también cuenta con un Plan Director de riesgos de desastres emergencias
de Desarrollo Urbano, sin embargo es necesario y reducción
que se vincule más con los mapas de riesgos ex-ante de vul-
del municipio (diseñado a escala 1:64,000) y nerabilidades.
los de la zona metropolitana. El municipio de
Xalapa tiene acceso a un fondo para respuestas Infraestructura fundamental en situación
de riesgo debido a una construcción
ante emergencias y reducción ex-ante de 2.0%
inadecuada o ubicación en zonas de
vulnerabilidades, pero no transfieren riesgos.
riesgo no mitigable

Porcentaje de hogares en riesgo debido a


construcción inadecuada o ubicación en 1.4%
áreas con riesgo no mitigable
66 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 67

SOSTENIBILIDAD Pilar

Control del
Temas Indicador Valor ZM Xalapa Pilar

Control del
Temas Indicador

Porcentaje de la población por


Valor ZM Xalapa Cambio en la superficie urbanizada de Xalapa,
2008-2012

URBANA
40.5%
Crecimiento y Tasa de crecimiento anual de la Crecimiento y debajo de la línea de pobreza
7.5%
Mejora del Hábitat huella urbana entre 1980-2010 Mejora del Hábitat
Humano Humano Porcentaje de viviendas ubicadas
19.3%
Uso del suelo/ Desigualdad en asentamientos informales
USO DEL SUELO
ordenamiento Densidad (neta) de la población Urbana
De 1990 a 2012, la mancha urbana de la Zona 6829.95
del territorio urbana Coeficiente de Gini de ingresos 0.459
Metropolitana de Xalapa creció en un 35%,
especialmente hacia la zona Sur (municipio Porcentaje de viviendas que no Promoción del
de Emilaino Zapata), lo cual trajo como Kilómetros de vías cada 100.000
cumplen con los estándares de 4.01% Transporte Urbano 249.5
habitantes
consecuencia una reducción paulatina de las habitabilidad definidos por el país Sostenible
zonas forestales. Entre 2008 y 2012, el uso de
suelo urbano creció de manera más reducida Déficit de vivienda cuantitativo 0% Movilidad / Kilómetros de vías dedicados en
pero alcanzó un 5%, ocupando actualmente el transporte forma exclusiva al transporte público 0.00
67.4% del territorio. Las áreas para cultivo se Áreas verdes por cada 100.000 por cada 100.000 habitantes
129.28
mantuvieron relativamente constantes (16.5% a habitantes
17.6%) y la superficie de suelo forestal se redujo Kilómetros de sendas para bicicleta
0.00
Espacios públicos de recreación por cada 100.000 habitantes
del 19.8% al 14.9% en dicho periodo. 42.10
por cada 100.000 habitantes
Kilómetros de pavimento y vía
Evolución de los usos del suelo de Xalapa,  
Existencia e implementación Existe un plan peatonal por cada 100.000 hab.
2008-2012 activa de un plan de uso de suelo maestro único 2008 2012

con componentes Distribución modal


ecológicos; la ciudad (especialmente transporte 44.3% Xalapa tiene una densidad poblacional de 6,828
lo implementa público) habitantes por kilómetro cuadrado, cifra más
activamente bien baja en comparación con otras urbes en
Antigüedad promedio de la flota Latinoamérica y que sería posible incrementar con
15-20
Plan maestro actualizado y a) La ciudad del transporte público medidas que detuvieran la expansión de la mancha
vinculante legalmente dispone de un plan urbana, aprovecharan la infraestructura y vivienda
maestro legalmente Víctimas mortales por accidentes en desuso y conectaran de manera más eficiente
0.05
vinculante, pero no de tránsito por cada mil habitantes
los servicios urbanos del centro de la ciudad.
ha sido actualizado
en los últimos diez Velocidad promedio de viaje en
años, o bien b) la la via pública principal durante la 13 Km/hr Desde la década de los noventa, han proliferado
ciudad dispone de hora pico los asentamientos irregulares ubicados en zonas
un plan maestro que de riesgo de inundaciones y deslaves al noroeste
ha sido actualizado Cantidad de automóviles per y sureste de la ciudad. Hay también un abandono
0.20
en los últimos cápita importante de vivienda de interés social por
diez años, pero parte de sus antiguos habitantes, principalmente
no es legalmente debido a que se construyeron en zonas lejanas sin
Urbano Cultivos y otros usos Bosques vinculante conexión a los servicios urbanos.
68 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 69

Finalmente, la ciudad ofrece una buena dotación Pilar Temas Indicador Valor ZM Xalapa Pilar Temas Indicador Valor ZM Xalapa transporte de calidad y se encuentran alejadas
de espacios públicos (42 hectáreas por cada de los centros educativos y laborales ubicados
100,000 habitantes) y áreas verdes (130 Promoción del La ciudad no posee Provisión de Tasa de alfabetismo entre los en el corazón urbano.
hectáreas por cada 100,000 habitantes), cuyo Transporte Urbano una encuesta de Servicios Sociales adultos
mantenimiento e integración en las distintas Sostenible origen/destino que de Alto Nivel y 95% Según estimaciones de la Universidad
Sistema de planificación y Promoción de la
zonas de la ciudad incrementarían la calidad de no tenga más de dos Veracruzana, Xalapa recibe diariamente a 500
administración de transporte Cohesión Social Educación
vida de los xalapeños. Movilidad / años de antigüedad mil personas foráneas que visitan la ciudad por
transporte al momento de medir trabajo o estudios, ello significa que durante el
el indicador. Porcentaje de estudiantes con
INEQUIDAD URBANA un nivel satisfactorio en pruebas 45% día, la población de la ciudad se duplica. Las
La marginación y la pobreza son temas de gran estandarizadas de lectura rutas del transporte suburbano que transportan
Índice de asequibilidad 25%
importancia para el desarrollo sostenible de la a estos 500 mil pasajeros hacia el municipio de
ciudad. En Xalapa, el 40.5% de la población se Razón empleo/vivienda 2.101 Porcentaje de estudiantes con Xalapa no cuentan con puntos de transferencia
encuentra por debajo de la línea de pobreza un nivel satisfactorio en pruebas 60% en la periferia y suelen utilizar vehículos privados
establecida por la CONEVAL, y presenta también Promoción Días para obtener una licencia de estandarizadas de matemáticas hasta el centro de la ciudad lo que incrementa la
15
un alto nivel de desigualdad, con un coeficiente del Desarrollo negocios congestión en esta zona.
de Gini de 0.459. Económico Local Relación estudiantes/docentes 23.58
Competitivo y No se ha diseñado Bajo este contexto, se estima que la mayor parte
Existencia de una plataforma Porcentaje de la población de
Esta marginación se recrudece debido a la Sostenible Competitividad una plataforma de la población (42%) se mueva en automóvil
logística 3 a 5 años de edad que recibe
presencia de asentamientos irregulares en de la economía logística 55% particular o taxi, el 37% en transporte público
servicios integrales de desarrollo
zonas ejidales, los cuales equivalen al 54% de y el 21% restante lo hace a pie. En la ciudad
PIB per cápita de la ciudad 3733 infantil temprano
las zonas urbanas. no existe ninguna ciclovía ni vía exclusiva para
Porcentaje de la población de el transporte público lo que refleja la falta de
Tasa de desempleo (promedio
Indicadores de inequidad urbana 3% 6 a 11 años de edad inscrito en 97% prioridad que estos medios han tenido en las
anual)
escuelas políticas de transporte locales.
Porcentaje de la población por
40.5% Empleo informal como porcentaje
debajo de la línea de pobreza 53%
Empleo del empleo total Porcentaje de la población de En la ciudad existen 0.20 vehículos por habitante,
12 a 15 años de edad inscrito en 92% cifra similar al promedio de las principales
Porcentaje de viviendas
Suscripciones a Internet de escuelas ciudades del país (0.23). No obstante, sus
ubicadas en asentamientos 54%
informales banda ancha fija (por cada 100 30% habitantes perciben que la tasa de vehículos
habitantes) Porcentaje de la población de es mucho mayor debido a que el número
16 a 18 años de edad inscrito en 68%
Coeficiente de Gini de ingresos 0.459 de vehículos por kilómetro de vialidades es
Conectividad Suscripciones a Internet de banda escuelas
  alto. A esto, se suma una topografía irregular
Fuente: BID Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles ancha móvil (cada 100 habitantes) que dificultó el trazo lineal de las calles y, en
Vacantes universitarias cada
10511 consecuencia, obstaculiza la movilidad de los
Suscripciones a teléfonos 100.000 habitantes
MOVILIDAD Y TRANSPORTE vehículos y del transporte público provocando
celulares (por cada 100 77%
La movilidad urbana se ha convertido en habitantes) Homicidios por cada 100.000 serios problemas de congestión. En horas pico,
un asunto cada vez más problemático en habitantes la velocidad promedio de la vía principal de la
Xalapa, ello se debe a las fallas del sistema 12.75 ciudad llega ser de tan slo 13 kilómetros por hora.
de transporte público y al desplazamiento
de la vivienda hacia la periferia de la ciudad. Seguridad
Estas zonas carecen de sistemas masivos de
70 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 71

La flota del transporte público tiene una edad Pilar Temas Indicador Valor ZM Xalapa Los precios del transporte público son altos en
promedio de 15 a 20 años, lo cual hace que comparación con los ingresos de la población.
estos vehículos sean altamente contaminantes e Provisión de Porcentaje de mujeres que han El quintil de menores ingresos dedica el 25% de
inseguros para los pasajeros. La seguridad vial Servicios Sociales sufrido violencia física de parte sus ingresos para transportarse, en contraste con
4.84%
es un reto en Xalapa donde hay una cifra anual de Alto Nivel y de una pareja o ex pareja en los los rangos de sostenibilidad recomendados en la
de 0.05 víctimas mortales de accidentes de Promoción de la últimos 12 meses metodología ICES, los cuales son menores al 5%
tránsito por cada 1,000 habitantes. A pesar de Cohesión Social Seguridad del ingreso.
esto, la cifra no es de las más altas dentro de las Porcentaje de mujeres que han
sufrido violencia física de parte de
ciudades de la ICES. 15.44% COMPETITIVIDAD Y EMPLEO
su pareja o ex pareja alguna vez
En cuanto a la competitividad de la economía y
en su vida
Comparación del indicador “víctimas mortales al mercado laboral, Xalapa tiene un desempeño
por accidentes de tráfico cada 1,000 habitantes Robos por cada 100.000 mixto. La tasa de desempleo es relativamente
88.22 baja (3%), comparada con el promedio de las
Víctimas mortales por habitantes
Ciudad ciudades mexicanas (5%). Sin embargo, 53% de
accidentes de tráfico
cada 1,000 habitantes Hurtos por cada 100.000 la población económicamente activa trabaja en
126.02
habitantes el sector informal, lo que ocasiona un problema
Goiania 0.22 serio para la recaudación fiscal.
Santa Ana 0.19 Porcentaje de ciudadanos que se
37.96%
sienten seguros Adicionalmente, el PIB per cápita de la ciudad
Quetzaltenango 0.18
es de 3,733 dólares al año, esta cifra que se sitúa
Managua 0.18 Tasa de victimización 18.73%
muy por debajo de los 9,000 dólares que es el
Pereira 0.15 rango de sostenibilidad de la metodología ICES.
Esperanza de vida al nacer 73.15
Cuenca 0.15
Esperanza de vida al nacer Por último, Xalapa requiere agilizar los
Bucaramanga 0.14 70.53 procedimientos administrativos para la creación
masculina
Montevideo 0.11 Salud de negocios, hoy en día este trámite toma
Cochabamba 0.10 Esperanza de vida al nacer aproximadamente 15 días, cuando las prácticas
75.91
femenina internacionales recomiendan 12 días.
Montego Bay 0.09
Salta 0.08 Tasa de mortalidad de niños CONECTIVIDAD
13.56
menores de 5 años Al igual que en el resto del país, las
Manizales 0.08
telecomunicaciones están a cargo de
Mar del Plata 0.06 Médicos cada 100.000 habitantes > 200 empresas privadas reguladas por el Gobierno
Barranquilla 0.06 Federal a través de la Instituo Federal de
Camas de hospital cada 100.000
Barranquilla 0.06 >100 Telecomunicaciones.
habitantes
Xalapa 0.05
Xalapa cuenta con un alto porcentaje de
Asunción 0.00 conectividad, el 35.8% delas viviendas cuenta
Fuente: BID Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles, con suscripción a internet y el 82.1% tiene
www.urbandashboard.org/IDB/Indicator al menos una suscripción a un servicio de
telefonía celular.
72 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 73

EDUCACIÓN en educación, lo que ha obligado a muchas con respecto a las estadísticas de seguridad
Xalapa goza de un alto nivel de asistencia escuelas públicas a reducir sus cupos. Otro pública. Mientras la Seguridad Pública estatal
escolar, el 68% de los jóvenes entre 16 y 18 factor de preocupación es que una alta (SSP) genera sus propias estadísticas a partir
años de edad asiste a la escuela, cifra superior proporción de los egresados universitarios de los reportes policíacos, el Secretariado
al promedio nacional para este grupo de edad no se queda en Xalapa, lo cual limita la Ejecutivo utiliza otra metodología basada en
(56%). Sin embargo, solo el 55% de los niños competitividad y la capacidad de innovación denuncias. Ambas dependencias requieren
de 3 a 5 años recibe servicios de desarrollo científica y tecnológica de la ciudad. mejorar la coordinación y comunicación tanto
infantil temprano, rango muy por debajo del entre ellas como con los municipios del estado
promedio internacional, que es del 80%. En SEGURIDAD CIUDADANA de manera que se pueda generar información
cuanto a la tasa de alfabetismo, la ciudad está Los niveles de inseguridad en la zona homogénea que permita la instrumentación de
en niveles similares a los de otras ciudades metropolitana de Xalapa son relativamente bajos. acciones efectivas de prevención y combate a
latinoamericanas, al ubicarse en 94.6%. En 2012, se registraron 13 homicidios, 88 robos la delicuencia.
y 126 hurtos por cada 100 mil habitantes, cifras
Con respecto a la calidad educativa de la ciudad, que aunque son más bajas que otras ciudades SALUD
de acuerdo a la prueba ENLACE del año 2013, del país, han mostrado una tendencia a la alza La Secretaría de Salud del Estado se encarga
el porcentaje de alumnos en sexto de primaria en los últimos años. A nivel estatal, la tasa de de los temas de salud en la ciudad. El municipio
con nivel bueno y excelente en matemáticas y victimización es de 18.7% y sólo el 38% de los solo cuenta con capacidad de atención en el
español fue de 45% y 60% respectivamente, cifra ciudadanos se sienten seguros en sus municipios. primer nivel, ya que no tiene las facultades ni
superior a la media nacional de 46% y 40%. La opera la infraestructura hospitalaria adecuada.
relación estudiantes/docentes a nivel primaria La violencia contra las mujeres por parte de No obstante, el municipio realiza acciones de
es de 24 a 1, lo que ubica a Xalapa en un nivel su pareja ha disminuido en los últimos años. prevención de enfermedades. Para ello, Xalapa
relativamente bajo respecto a otras ciudades Actualmente, el 15% de las mujeres reportan haber tiene una importante oferta de personal médico
similares. sufrido violencia por parte de su pareja alguna vez y de camas censables en comparación con el
en su vida, pero 4.8% de ellas dicen haber sido promedio de las principales ciudades del país.
La ventaja más clara en términos de educación agredidas en los últimos 12 meses. En contraste,
para Xalapa es su oferta de educación a nivel los datos de violencia intrafamiliar han ido a la La esperanza de vida de la población es
superior, pues en la ciudad se encuentran alza. Se señala que esto puede deberse a que la de 73.1 años, (la masculina es de 70.5 y
importantes centros de docencia e investigación población es más consciente de este fenómeno y la femenina es de 75.9 años), promedios
como la Universidad Veracruzana, la Universidad por esa razón las denuncias han aumentado. ubicados en la media nacional.
de Xalapa además de otras 70 instituciones de
educación superior. En Xalapa estudian 82,500 Actualmente, la policía estatal tiene cuatro La tasa de mortalidad de niños menores de 5
estudiantes a nivel universitario, y existen más de programas de prevención del delito: escuelas años es de 13.5 por cada 1,000 nacidos vivos,
10,511 vacantes a este nivel educativo por cada seguras, comunidades, sector empresarial y cifra muy por debajo de las ciudades mexicanas
100,000 estudiantes. Como ejemplo, solamente violencia a la mujer. Por su parte, el Secretariado con los mismos niveles de población que Xalapa.
la Universidad Veracruzana cuenta con una Ejecutivo tiene programas de concientización Los principales problemas de salud que sufre la
capacidad de cerca de 4,000 estudiantes de dirigidos a jóvenes, empresarios, sector religioso y población xalapeña son: hipertensión, obesidad
nuevo ingreso al año y está en proceso de abrir organizaciones de la sociedad civil. y diabetes, con un reciente aumento en los casos
nuevos programas de estudio. de enfermedades tropicales.
Dentro dela jurisdicción municipal, los
La mayor problemática identificada en el programas de prevención de la violencia son
diagnóstico es el bajo presupuesto invertido clave, sin embargo persiste un reto considerable
74 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 75

SOSTENIBILIDAD Pilar

Mecanismos
Temas Indicador

Existencia de un proceso de
Valor ZM Xalapa

La planificación es
Pilar

Mecanismos
Temas Indicador

Existencia de sistemas electrónicos


Valor ZM Xalapa

Existe un sistema
un estudio del Instituto Mexicano para la
Competitividad (IMCO), el municipio de Xalapa

FISCAL Y DE
tiene una calificación de 2.2 puntos en la calidad
Adecuados de planificación participativa participativa sólo Adecuados de para el seguimiento de la gestión que mide los de la información presupuestal que publica (en
Gobierno en la etapa inicial Gobierno del municipio avances y resultados una escala del 1 al 10, donde más es mejor). Los

GOBIERNO
del ciclo del gasto, de la gestión
demás municipios conurbados obtuvieron una
Gestión pública cuando se formuló Gestión pública municipal, pero es
calificación aún más baja e incluso varios no
participativa en plan de desarrollo moderna manual
municipal publican sus presupuestos de egresos.
GESTIÓN PÚBLICA Existencia de sistemas de Existe un sistema
El municipio de Xalapa cuenta con una Existencia de un presupuesto La sociedad civil adquisiciones electrónicos de adquisiciones En temas de auditoría, el panorama es mucho
participación ciudadana muy limitada en participativo participa para electrónico pero más favorable. Más del 50% de las cuentas
la planeación presupuestal (el 10% del determinar una no difunde los del municipio son auditadas, sin embargo
presupuesto se decide de manera participativa), porción igual o resultados de las los auditores no pertenecen a empresas
esto se debe principalmente al desconocimiento menor al 10% del licitaciones públicas independientes, sino son contratados por el
de estos sistemas y a una participación en presupuesto total Órgano Superior de Fiscalización de Veracruz.
la definición del presupuesto total que es Índice de transparencia 1.81
Sesiones públicas de rendición de Una rendición
menor al 10%. Además, en el resto de la zona IMPUESTOS Y AUTONOMÍA FINANCIERA
cuentas por año pública de cuentas Porcentaje de cuentas del municipio Está auditado
conurbada hay muy pocos espacios donde los Xalapa ha hecho importantes esfuerzos para
al año que son auditadas más del 50% de
ciudadanos puedan incidir sobre el presupuesto Transparencia sanear sus finanzas públicas e incrementar
las cuentas del
y las políticas de la ciudad, y los procesos Existencia de un presupuesto El presupuesto solo gobierno municipal los ingresos propios, que actualmente
de rendición de cuentas se realizan una vez plurianual contempla un año representan sólo el 18.2% de los ingresos totales
anualmente, al término del año fiscal. Porcentaje de cuentas de empresas Del 75% al 100% del municipio. El 72.1% restante proviene de
Remuneración del personal sobre la La remuneración municipales auditadas por terceros Pero no auditadas transferencias estatales y federales, de los
A pesar de que en Xalapa existe un sistema Gestión pública base de un sistema de indicadores del personal no se por auditor privado cuales 48.4% ya están etiquetados para fines
que mide los avances y resultados de la gestión moderna de desempeño calcula mediante independiente específicos. Al 2012, Xalapa no tenía registrados
municipal, éste es manual. Por otro lado, el un sistema de ingresos de otras fuentes.
sistema de adquisiciones de los municipios de indicadores de Gestión
Ingresos propios como porcentaje
%
Xalapa y Banderilla es electrónico, el resto de los desempeño o la Adecuada de los 18.20% El municipio ha incrementado la eficiencia en la
de los ingresos totales
remuneración Ingresos
municipios de la zona conurbada no cuenta con recaudación de impuestos y actualmente cobra
de menos del
esta tecnología. cerca del 84% de los impuestos facturados, esta
10% del personal Impuestos y Transferencias totales como
incorpora los 72.10% cifra contrasta con la que arrojan las empresas
autonomía porcentaje de los ingresos totales
Por último, la remuneración del personal no se resultados de una financiera municipales, que recuperan menos del 50% de
calcula mediante un sistema de indicadores evaluación basada Transferencias para fines sus costos de operación. Cabe destacar que un
de desempeño, sino que depende de las en un sistema de específicos como porcentaje del 48.40% reto identificado en el diagnóstico es ampliar la
negociaciones sindicales y de tabuladores indicadores de total de transferencias base empresarial de la ciudad ya que hoy en día
salariales que son fijos. desempeño la actividad económica está muy concentrada
Ingresos de otras fuentes (donantes 0% (igual en la educación superior y el sector público.
TRANSPARENCIA externos) como porcentaje del que ciudades
Xalapa tiene mucho espacio de mejora en lo ingreso total ejemplares) GESTIÓN DEL GASTO Y DEUDA
relativo a la transparencia en la información Uno de los objetivos más importantes para la
pública gubernamental. De acuerdo con Tesorería de Xalapa es reducir el gasto corriente
76 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 77

del municipio, el cual representa el 65% del gasto Pilar Temas Indicador Valor ZM Xalapa Pilar Temas Indicador Valor ZM Xalapa
total y cuya participación se ha incrementado
anualmente 6.4% durante los últimos 5 años, una Gestión Recuperación del costo de la Gestión Pasivos contingentes como Elevado si se hiciera
tasa elevada en comparación a la de los ingresos
disponibles (5%). Por otro lado, algunos de los
Adecuada de los
Ingresos % prestación de servicios de las
empresas municipales
Menor al 50% en
varios servicios
Adecuada del
Endeudamiento $
porcentaje de los ingresos propios exigible el pago total
de la deuda total del
programas presupuestales (un 30% según los y las organismo (evento
indicadores) no coinciden con los planes de Impuestos y Impuestos recaudados como Obligaciones Deuda aceleración)
autonomía 84% en impuesto Fiscales
desarrollo establecido y, dado que no existen porcentaje de los impuestos
financiera predial Similar a ciudades
indicadores de desempeño y metas, resulta muy facturados Coeficiente del servicio de la deuda
complicado evaluar los resultados de política y la ejemplares (5.48%)
eficiencia del presupuesto. Gestión No existen
Existencia de indicadores de La tasa de
Adecuada del indicadores de
desempeño y metas para el crecimiento real
El coeficiente del servicio de la deuda es de 5.5% Gasto desempeño ni metas Crecimiento de la deuda
seguimiento de la ejecución del anual es negativa en
para el seguimiento
de los ingresos totales. Sin embargo, la deuda presupuesto
Gestión del del presupuesto un 20%
pública ha tenido una caída promedio anual
Gasto
de 20% en los últimos 3 años. Esto refleja una Elevado
ventana de oportunidad para la ciudad ya que considerando el
podría liberar fondos para inversión en capital, Gastos corrientes como porcentaje
presupuesto con
los cuales actualmente representan solamente el del total de gastos
recursos municiaples
0.03% del gasto total. (63.5%) Como se indicó en el capítulo 7, donde se explicó Aunado a los estudios anteriores, el proceso de
la metodología de la ICES, el diagnóstico de priorización incluye también el análisis desde
Por otro lado, las autoridades estiman 35.9% Muy bajo indicadores es solamente un punto de partida; otros cuatro puntos de vista:
que menos del 30% de los gastos totales Gastos de capital como porcentaje considerando a éste le siguen dos procesos fundamentales que
corresponden a pasivos contingentes, los cuales del total de gastos únicamente recursos permitirán dilucidar con mayor precisión cuáles 1 / De su relevancia económica, para lo que se
principalmente corresponden al déficit operativo propios
serán los temas prioritarios. estudia el costo de no actuar en ese tema.
del Organismo Operador de agua del municipio 2/ De su relación con el cambio climático, para lo
6.4% Elevada
de Xalapa (esta situación se puede observar Para realizar dicho proceso de priorización, se llevan cual se establece cuales temas contribuirían más
considerando que
también en los municipios conurbados). Estos Tasa de crecimiento anual promedio a cabo tres estudios que permiten entender mejor a mitigar los efectos del mismo;
los ingresos propios
pasivos representan un reto importante para la del gasto corriente los aspectos espaciales y territoriales de la ciudad y 3/ De opinión pública, es decir, cuáles son los
y participaciones
salud de las finanzas municipales. crecieron menos su relación con el cambio climático. Estos son: temas que más afectan la población; para esto se
realiza una encuesta ciudadana; y
El presupuesto es coherente con Más del 70% de 1 / Análisis de emisiones de gases de efecto 4/ De los especialistas del Banco, quienes
la planificación, sus objetivos y sus los programas del invernadero. ponderan, a través de su experiencia en otras
indicadores presupuesto de la 2 / Análisis de riesgos, vulnerabilidades y ciudades de Latinoamérica, cuáles temas tendrán
ciudad coincide adaptación al cambio climático. mayor impacto para la ciudad.
con los del plan 3 /Análisis de crecimiento de la huella urbana y
de desarrollo o del
construcción de escenarios tendencial e inteligente
gobierno
de crecimiento urbano.
78 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

10 MITIGACIÓN, VULNERABILIDAD
CAPÍTULO

ESTUDIOS BASE DE
Y CRECIMIENTO URBANO
Este apartado presenta los resultados de tres estudios base que sirven para comprender la dinámica de la ciudad desde una perspectiva integrada. En
concreto, están centrados en i) analizar las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), ii) identificar y analizar los riesgos de desastres y vulnerabilidad
a los impactos negativos del cambio climático, y iii) evaluar la evolución y la proyección de crecimiento de la huella urbana.

10.1
Todo ello forma parte de la primera fase de la inventario de emisiones, se elaboró una línea
metodología ICES. Posteriormente, estos tres base con escenarios de emisiones a 2030 y
estudios son usados como filtro para priorizar 2050 y se formularon opciones de mitigación en
sectores que serán analizados en el capítulo 12 los sectores o fuentes que incluye el inventario.
de este Plan de Acción.
ESTUDIO DE Inventario de emisiones de Gases de

MITIGACIÓN DE
En este caso, los estudios fueron realizados y Efecto Invernadero
liderados por el Instituto de Hidráulica Ambiental La elaboración del inventario se basa en el
de la Universidad de Cantabria (IH Cantabria) bajo Protocolo Global para Emisiones GEI 2012

CAMBIO
la supervisión de los especialistas del Banco para (GPC 2012 Basic+) a escala local del C40
el área comprendida por el municipio de Xalapa y Cities Climate Leadership Group e ICLEI-Local
los espacios urbanos de los municipios limítrofes Governments for Sustainability, el Banco Mundial,

CLIMÁTICO
que forman parte de la conurbación Banderilla, UNEP, UN-HABITAT y el World Resources
Coatepec, Emiliano Zapata y Tlalnelhuayocan. Institute. El inventario incluye la estimación de
emisiones directas (las que se generan dentro de
Además de servir de base para el conocimiento los límites geográficos de la zona metropolitana),
de la ciudad y como insumo para el avance Los objetivos principales de estos estudios son: e indirectas (asociadas con las actividades
de la metodología ICES en Xalapa, cada i) realizar un diagnóstico sobre las emisiones dentro de la zona pero que se generan fuera de
uno de los estudios queda a disposición del de GEI de la zona conurbada de Xalapa, y ii) sus límites geográficos) de dióxido de carbono
municipio como herramienta de planeación. identificar medidas de mitigación con mayor (CO2),, metano (CH4), y de óxido nitroso (N2O).
A continuación se presentan los principales potencial de abatimiento para la zona en una Las fuentes de emisión que incluye el inventario
resultados y sus recomendaciones. visión de largo plazo. Para ello, se realizó un son: residencial, servicios, industria, transporte,
80 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 81

agricultura, silvicultura y otros usos de suelo Emisiones estimadas para la zona metropolitana de Xalapa, 2011 (t CO2e) Comparativos de emisiones de GEI per cápita
(AFOLU, por sus siglas en inglés) y residuos.
Sector 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 7

Para el 2011, las emisiones estimadas en el área 6


Residencial 170,872 171,392 188,530 175,527 183,830 190,085 197,709
metropolitana de Xalapa fueron de 1,511,663

Emisiones (t CO2 / hab)


t/CO2e, las cuales representan un incremento 5
Servicios 42,595 41,193 43,706 40,093 40,099 42,781 45,271
del 16% respecto al 2005.1 Los sectores que 4
tienen una mayor participación de emisiones Industria 48,471 48,884 50,474 46,118 43,527 44,948 48,019
son el transporte (49%), seguido por residuos y 3
AFOLU, cada uno con 16% de contribución. La Transporte 588,187 626,923 687,763 775,926 708,847 716,521 735,678
2
vocación comercial y de servicios de la economía
de la zona hace que el sector industrial no tenga AFOLU 241,303 241,114 241,154 241,059 240,988 241,397 242,403 1
una contribución importante a las emisiones GEI
del municipio. En este periodo, el crecimiento Residuos 215,210 219,758 224,306 228,853 233,400 237,948 242,584 0
México Poza Rica Xalapa La Antigua
en las emisiones del transporte sobre el resto
de los demás sectores ha estado básicamente Total Emisiones 1,306,639 1,349,264 1,435,934 1,507,576 1,450,692 1,473,680 1,511,663 Fuente: BID con base en IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y
Desarrollo Urbano de Xalapa
impulsado por el incremento de casi el 60%
en el parque vehicular, el cual provoca serios Fuente: BID con base en IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
problemas de congestión en la ciudad.

Las emisiones per cápita de Xalapa al 2011 son Emisiones de GEI totales para la Zona Metropolitana de Xalapa por sector Emisiones de GEI totales per cápita de la Zona Metropolitana de Xalapa
de 3.0 toneladas anuales de CO2e por habitante, 1, 800, 000
las cuales si bien muestran un crecimiento
3.5
del 3% respecto al año base, siguen siendo 1, 600, 000
relativamente bajas en comparación con las de 3.0

Emisiones (t CO2 / hab)


México2 y de otras ciudades de tamaño similar. 1, 400, 000 Residuos
2.5
AFOLU
Emisiones (t CO2e)

1, 200, 000 2.0


Transporte
1, 000, 000 Industria 1.5
Servicos 1.0
800, 000
Residencial
0.5
600, 000
-
400, 000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1  Dada la falta de datos, en el inventario solo se incluyen
las emisiones por consumo energético del sector industrial. 200, 000
Por la misma razón, las emisiones del transporte y vehículos
municipales tampoco están incluidas.

2  En 2010, las emisiones por habitante en México fueron de 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
6.7 tCO2 e. Quinta Comunicación Nacional ante la Convención
Fuente: BID con base en IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático, 2012.
82 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 83

Escenarios de emisiones Emisiones de GEI por sectores - Escenario tendencial tienen un mayor incremento porcentual
Como parte del estudio, se realizaron respecto al 2011 con un aumento del 90% para
proyecciones de emisiones futuras de GEI (t CO2e) el 2030. El sector transporte crecería 56%
para el año 2030 y 2050 sobre la base de los en este mismo periodo y en el futuro seguirá
4,000,000
escenarios: i) tendencial de emisiones donde el Residencial siendo el sector que más contribuye con 56%
crecimiento de la ciudad continúa su trayectoria 3,500,000 Servicios de las emisiones totales en 2030.
histórica sin ninguna intervención de política
Industria
de sostenibilidad clave y ii) de crecimiento 3,000,000 El escenario que incluye una nueva matriz
inteligente, donde se reducen las emisiones de Transporte energética, se basa en los mandatos
los distintos sectores a través de acciones de 2,500,000 AFOLU establecidos por la Ley para el Aprovechamiento
mitigación claves para la sostenibilidad urbana Residuos de Energías Renovables y el Financiamiento
2,000,000
de Xalapa. El estudio también incluye un tercer de la Transición Energética y los objetivos de
escenario con las emisiones que se mitigarían 1,500,000 la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027.
de producirse un cambio en la matriz energética Ambos instrumentos establecen el mandato
de generación eléctrica, de acuerdo a lo que 1,000,000 de incrementar la participación de energías no
establecen los instrumentos de política nacional renovables en la generación de electricidad en
en materia energética. 500,00 un 35% al 2024 y una sustitución importante de
gas L.P por gas natural en los hogares para la
-
Para la elaboración de las proyecciones de calefacción de agua y estufas.
los tres escenarios, se adoptó un enfoque 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
pragmático, el cual asume el crecimiento lineal Fuente: BID con base en IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa De cumplirse tales objetivos, se reducirían en
de las emisiones en base a factores de influencia un 14% y 24% las emisiones totales de CO2 de
como el crecimiento demográfico y del PIB. Así, Xalapa para 2030 y 2050 respectivamente,
en el estudio se estima que el aumento de los Hoja de ruta de Xalapa ello debido a que los sectores residencial y de
GEI está linealmente vinculado al crecimiento de servicios disminuirán en 60% sus emisiones
4,000,000
la población y al promedio de crecimiento del Escenario tendencial respecto al escenario tendencial.
PIB estatal calculado en 3.2% anual. 3,500,000 Escenario con matriz
energética En lo que respecta al crecimiento inteligente, la
Asimismo, bajo el escenario tendencial, se 3,000,000 Escenario inteligente reducción de emisiones se realizaría a partir de
Emisiones (t CO2e)

asume que no se implementa ninguna medida una serie de medidas de mitigación en materia
2,500,000
para aumentar la eficiencia energética y de eficiencia energética, mejoramiento del
disminuir la huella de carbono de la ciudad. 2,000,000 transporte público y los procesos de movilidad
Según los resultados, las emisiones totales del en la ciudad, la gestión y tratamiento de residuos
municipio pueden llegar a aumentar un 68% en 1,500,000 y el cambio de uso de suelo. Con estas acciones,
2030 y en un 168% en 2050 alcanzando en este las emisiones se reducirían 39% en el 2030 y 57%
1,000,000
año las 3,500,342 t/CO2e si no se implementan en el 2050.
medidas de mitigación. Dada la estrecha 500,000
relación entre el crecimiento de la población y Las medidas que se proponen, representan un
el consumo de energía con el crecimiento de amplio abanico de opciones para que la ciudad
emisiones, son los sectores residencial y de 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047 reduzca su huella de carbono y vuelva mucho
servicios los que, en el escenario tendencial, más eficiente los procesos y actividades que en
84 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 85

ella se desarrollan. Gran parte de estas medidas Sector residencial c) AFOLU Sector AFOLU
están en sintonía con el Plan de Acción Climática 800,000 Se propone incrementar la masa arbórea del 300,000
de Xalapa 2011-2015 (PACMUN) elaborado Escenario tendencial área urbana mediante la ampliación de zonas Escenario tendencial
por el municipio. A continuación se presentan 700,000 Escenario con matriz verdes para uso recreativo en espacios en Escenario con matriz
las principales propuestas de ICES para la desuso y la reducción de la pérdida de suelos 700,000
energética energética
mitigación de las emisiones de GEI en Xalapa y 600,000 forestales y agrícolas.
Escenario inteligente Escenario inteligente

Emisiones (t CO2e)
su Zona Conurbada: 200,000

Emisiones (t CO2e)
500,000
d) Residuos
Ruta de mitigación 400,000 Se propone la construcción de una planta
150,000
a) Sectores Residencial, Servicios e Industria de tratamiento de residuos que incluya una
Se propone sustituir electrodomésticos y 300,000 planta de separación y una planta mecánico-
aparatos de climatización por equipos con biológica. Ello facilitará la obtención de metano 100,000
200,000
mayor eficiencia energética, la instalación de para la generación de electricidad destinada al
calentadores solares de agua en las viviendas 100,000 autoconsumo. 50,000
del municipio y la sustitución de luminarias más
eficientes en las casas, alumbrado público e -
-
industrias. También se propone la instalación 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047
2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047
de placas solares fotovoltáicas en los techos
de los edificios públicos y privados (tanto de
industrias como los dedicados a la provisión
servicios), con ello se fomentará la generación
de electricidad a partir de fuentes renovables Sector transporte Sector residuos
y el autoconsumo de electricidad. Este es el 400,000
2,000,000 Escenario tendencial
sector donde se prevé una mayor reducción de
emisiones con un 62% y 76% de reducciones 1,800,000 350,000 Escenario con matriz
para el 2030 y 2050, respectivamente. Escenario tendencial energética
1,600,000
Escenario con matriz
300,000 Escenario inteligente
b) Movilidad 1,400,000
Emisiones (t CO2e)

energética

Emisiones (t CO2e)
250,000
Se contemplan medidas para i) optimizar 1,200,000 Escenario inteligente
el servicio de transporte público con la
1,000,000 200,000
racionalización de rutas y la mejora de las
tecnologías vehiculares, así como la operación 800,000 150,000
del servicio por parte de los conductores, ii) 600,000
incrementar la eficiencia del parque vehicular 100,000
privado, iii) mejorar y ampliar el acceso y 400,000
movilidad tanto de peatones como de vehículos 200,000 50,000
no motorizados a partir de la transformación de
la línea del ferrocarril y la construcción de rutas - -
para peatones y ciclistas. Junto con el sector 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047 2012 2017 2022 2027 2032 2037 2042 2047
residuos, éste es el sector que tiene mayor
potencial de mitigación.
86 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 87

10.2
ESTUDIO DE RIESGO ANTE
AMENAZAS NATURALES Y
CAMBIO CLIMÁTICO ESQUEMA METODOLÓGICO PARA EL ANÁLISIS DEL RIESGO

Este estudio tiene el objetivo de brindar a


los tomadores de decisiones herramientas
Tras evaluar la situación actual, el estudio
desarrolla dos escenarios a futuro. Uno
La evaluación de la exposición engloba la
identificación y caracterización de los elementos
PELIGROSIDAD x EXPOSICIÓN x VULNERABILIDAD
para conocer mejor el riesgo asociado a las tendencial, donde no se realiza ninguna acción expuestos, y toma en cuenta la densidad
amenazas por inundaciones y deslizamientos para reducir riesgos y vulnerabilidades (pero de población, la clasificación de viviendas PROBABILIDAD DINÁMICAS AMENAZAS ELEMENTOS EXPUESTOS ELEMENTOS VULNERABLES
y así desarrollar las acciones que requiere el donde sí se incurre en gastos para remediar los por tipología constructiva y el catálogo de
municipio y la conurbación para reducirlo. daños provocados); y uno inteligente, el cual infraestructuras críticas.
T 10 Lluvias Inundaciones Exposición humana Vulnerabilidad humana
Esto incluye el análisis de la peligrosidad, incluye la adopción de medidas proactivas para
la exposición y la vulnerabilidad, así como reducir el riesgo y consolidar el reordenamiento Por otra parte, el análisis de la vulnerabilidad T20 Cambio Exposición física urbana Vulnerabilidad física urbana
una estimación de los daños en términos de urbano. Para comparar ambos escenarios en de los elementos expuestos incluye el estudio T 50 climático • Edificaciones • Edificaciones
pérdidas humanas y materiales. términos económicos, se realiza un análisis del grado de afectación que puede generar la T1 00 Viento • Infraestructuras críticas • Infraestructuras críticas
costo-beneficio, valorando la suma de los costos amenaza en los elementos expuestos.
T 500
La selección de amenazas se realiza a través de reducción de riesgo y de reposición de

RIESGO DE
de un proceso de consulta pública. Se llevaron activos dañados en ambos casos.
a cabo varias reuniones con los principales
agentes implicados en la ciudad, entre los cuales Breve revisión de conceptos = RIESGO
se incluyeron representantes de organismos
públicos tales como el municipio de Xalapa
Antes de proceder a presentar los resultados
del estudio de riesgos y vulnerabilidad ante IMPACTO POR
INUNDACIÓN
y la zona conurbada, la Comisión Municipal el cambio climático, consideramos pertinente RECEPTOR IMPACTO ESCALA TEMPORAL
de Agua Potable, Protección Civil, así como revisar los conceptos básicos a partir de los
representantes del sector académico (INECOL, cuales se desglosa el apartado. Escenarios de creciemento Impacto humano Corto plazo (hoy)
Universidad de Veracruzana), y el sector privado • Actual Mediano plazo (2030)
(CELIN, Colegio de Ingenieros Civiles). El análisis de la peligrosidad incluye el Evaluación de la amenaza por inundación
• Tendencial Impacto económico Largo plazo (2050)
estudio de las amenazas (eventos físicos y peligrosidad
Durante la celebración de dichas reuniones, se potencialmente dañinos), en función de De acuerdo a los registros históricos, las • Inteligente
hizo patente que el problema que genera más su localización, intensidad, frecuencia, inundaciones leves o moderadas son habituales
inquietud son las inundaciones. Asimismo, los probabilidad de ocurrencia y duración. en el área metropolitana de Xalapa, al menos
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
deslizamientos de laderas es también un tema desde los años 60 del siglo pasado. Estos
importante. eventos afectan las vías de comunicación, los
88 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 89

locales comerciales y las viviendas de Xalapa, Ríos que Mapa de tirantes y velocidades
Banderilla y otros municipios limítrofes. atraviesan Xalapa para T=100 años
La frecuencia de inundaciones urbanas ha
aumentado a lo largo de los últimos años, Fuente: IH Cantabria Fuente: IH Cantabria
sin que tal aumento esté motivado por un (2014) Estudios de Cambio (2014) Estudios de Cambio
Climático y Desarrollo Climático y Desarrollo
incremento en las de precipitaciones. Lo Urbano de Xalapa Urbano de Xalapa
anterior hace suponer que son los procesos de
urbanización y la acción humana los que han
incrementado este tipo de problemas. Entre
estos procesos destaca la descarga de las aguas
residuales a los ríos urbanos, tema que se trata
más a profundidad en la sección de agua y
saneamiento en el capitulo 12.

La evaluación por amenaza de inundaciones


se realiza a partir de una caracterización del
régimen extremo de precipitaciones y vientos y
su relación con la ocurrencia ciclones tropicales.
Para ello, se utilizaron datos satelitales (base
de datos TRMM) del pluviómetro del Servicio Mapa de tirantes para T=100 años
Meteorológico Nacional de México en el periodo
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio
1977-2011 y bases históricas de los ciclones Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
más representativos que permiten hacer la
caracterización estadística de la inundación y de
los vientos extremos. Actualmente, la frecuencia anual de los de la zona urbana de los arroyos Limpio y Como se puede observar en el mapa de tirantes,
ciclones en Xalapa es de 0.78. Esta frecuencia Sucio en la zona Sureste. Coincidentemente, se produce el desbordamiento de numerosas
Para la evaluación de la amenaza en el 2030 se mantiene para el escenario optimista del el análisis de ICES mostró que éstos son los escorrentías en el entorno de los cauces más
y 2050 en escenarios de cambio climático,3 el 2030, pero aumenta a 0.82 ciclones/año para el ríos más contaminados de la zona conurbada. importantes. Destacan especialmente dos
estudio utilizó cinco modelos de circulación escenario pesimista. En el entorno de los cauces más importantes, grandes zonas inundables en el eje central del
general para simular el aumento en el nivel y en se produce el desbordamiento de numerosas núcleo urbano: i) la primera en la zona Norte
la temperatura del mar. Una vez incorporados Tras la determinación de las precipitaciones escorrentías con tirantes que, de forma general, en la margen derecha del río Sedeño, y ii) la
estos cambios, el estudio vuelve a simular máximas asociadas a periodos de retorno, se mantienen por debajo de un metro fuera de segunda al Oeste de los lagos del dique, en el
las amenazas haciendo la caracterización se determina la peligrosidad relacionada con las vías de desagüe principales. Sin embargo entorno de los arroyos Carneros y Honduras.
estadística antes descrita. el desbordamiento de los cauces a partir hay espacios con tirantes más grandes, como
de variables de tirante y velocidad de flujo. es el caso la zona de Jardines de las Ánimas en Como se aprecia en el mapa de velocidades, el
Los resultados muestran que las zonas de la cuenca del arroyo Sucio, donde también se movimiento que puede alcanzar el flujo en la
afectación más importantes en el núcleo producen desbordamientos importantes. zona es generalmente muy lento, por debajo de
3  Estas simulaciones dependen de las condiciones
socioeconómicas del futuro, determinadas por los llamados
urbano son el entorno del río Sedeño en el 0.5 m/s. Únicamente se alcanzan velocidades
Representative Concentration Pathways. En el estudio se Norte del núcleo, el cauce de los arroyos Los resultados del análisis de amenazas por de más de 1 m/s en los propios cauces y
analizan el escenario optimista (RCP4.5), que presenta una Carneros y Honduras en el Suroeste, antes inundación utilizan dos variables básicas: i) el escorrentías, y en algunas vías de desagüe a
evolución más cercana a la evolución climática real y el pesimista
(RCP8.5) para caracterizar un futuro de altas emisiones. de su incorporación al río Sordo, y las salidas tirante y ii) las velocidades de flujo. través de núcleo urbano.
90 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 91

Detalle del mapa de tirantes para T=100 Tipología constructiva


años en el entorno del río Sedeño por manzana y exposición
a inundaciones
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio
Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa (para T=100 años)

Fuente: IH Cantabria (2014)


Estudios de Cambio Climático y
Desarrollo Urbano de Xalapa

Tipología de vivienda
1 Precaria

2 Popular

3 Media

4 Residencial

En la figura se muestra un detalle de la dependiendo el periodo de retorno (10, 25, 50, Evaluación de la vulnerabilidad
inundación en el río Sedeño para T= 100años. 100 y 500 años). La media anual de personas Tal y como se mencionaba, la vulnerabilidad
Cabe señalar que gran parte de la afectación afectadas es de 2,481, lo que representa el 0.49% se define como el grado de afectación o
a las zonas urbanas (con un ancho de más de de la población total en el año 2012. daños que pueden generar amenaza en los Las inundaciones que se producen son en extremo, con un valor medio anualizado de
800m) se produce por el desbordamiento del elementos expuestos y se subdivide en dos ocasiones recuperaciones súbitas de antiguos una muerte cada 5 años. Esto implica una
margen derecho del río principal, de forma que En cuanto a la infraestructura crítica, la de variables socioeconómicas: cauces que han sido borrados por la huella tasa de mortalidad anual de 0.36 personas por
el flujo se divide cuando llega por avenidas transporte y comunicaciones es aquella con urbana, y no existe una red de colectores cada millón. Los fallecimientos estimados se
México y Atenas Veracruzana mayor exposición, ya que el 33% de sus activos • La vulnerabilidad física urbana, que incluye subterránea que permita desaguar al menos deben más al ahogamiento de las poblaciones
se encuentran en zonas inundables. Después la clasificación de viviendas por tipología una parte de la escorrentía superficial en los vulnerables (ancianos, enfermos y niños), que al
Evaluación de la exposición a inundaciones de este sector, se encuentra el de energía estructural y la caracterización de la momentos de mayor intensidad pluvial. La colapso de edificios o de la infraestructura.
Las áreas residenciales de Xalapa que con 16% de sus activos en esas zonas. En este infraestructura crítica. urbanización de zonas periféricas de la ciudad
actualmente están expuestas a inundaciones, último caso, una de las estaciones subeléctricas • La vulnerabilidad humana, que se calcula a ha incrementado también los riesgos en zonas
se concentran en las zonas Norte, Suroeste y localizadas en la delegación Centro Sur partir de la densidad de población. más céntricas, que tradicionalmente no se
Sureste. Al combinar la amenaza de inundación está totalmente expuesta. Las categorías de inundaban o lo hacían de forma menos intensa.
para distintos periodos de retorno con la infraestructura dedicadas a la industria, las Para el caso de edificaciones, los resultados
tipología de construcción de las viviendas, las gasolineras y las instalaciones de asistencia obtenidos indican que en la actualidad los daños Respecto a la vulnerabilidad humana, los
edificaciones más afectadas son las de tipología médica están parcialmente expuestas, ya que por inundación en Xalapa pueden tener un costo resultados indican que la fatalidad de las
media (42%), seguidas de las de tipología entre el 10 y el 14% de sus activos se encuentran que oscila entre los 30 y 50 millones de dólares, inundaciones en Xalapa es de moderada a baja:
popular (34%). Entre el 2.4% y el 4.1% de la en zonas inundables. con un valor medio anual de 6 millones de dólares. entre uno y dos fallecidos por cada evento
población está hoy expuesta a dicha amenaza,
92 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 93

RIESGO DE
IMPACTO POR
MEDIDAS Y DESLIZAMIENTO
RECOMENDACIONES En lo correspondiente a los deslizamientos
de tierras, la zona de estudio se ha visto
sometida desde hace décadas a numerosos
Algunas de las soluciones planteadas para Dado que la zona central de Xalapa, al igual procesos de inestabilidad de laderas,
reducir el riesgo de inundación son: i) impedir que algunas áreas periféricas, carecen de una conocidos popularmente como deslizamientos
la incorporación de los caudales de los ríos eficiente red de drenaje, se sugiere: i) construir o deslaves del terreno. Estos fenómenos, de
principales al centro de la ciudad, ii) facilitar un sistema de drenaje compuesto que incluya carácter geológico y geotécnico, ocasionan
el paso de los caudales por las áreas urbanas, una red de colectores interceptores principales, principalmente daños materiales y afectan
recuperando los cauces de los arroyos de ii) una red de colectores secundarios con seriamente a viviendas y otro tipo de edificios,
mayor tamaño y iii) acelerar la evacuación de imbornales que viertan a los principales, iii) causando también daños a la infraestructura
las zonas de acumulación con la construcciòn zonas de detención o almacenamiento temporal urbana y de transporte. Afortunadamente, al
de drenaje para disminuir la contaminación del agua (tanques de tormenta, áreas de igual que en el caso de las inundaciones, el
y mejorar el tránsito del flujo por las vías de laminación o similares), y iv) obras de entrega costo en términos de vidas humanas es bastante
desagüe principales. a cauce principal, que pueden incluir, en ciertos bajo, ya que se han registrado cuatro víctimas
casos, elementos de almacenamiento, bombeos, mortales en un deslizamiento acontecido en
El estudio sugiere algunas líneas de acción compuertas, etc. 1996 y otra víctima mortal en un movimiento
para definir los corredores fluviales y restringir de tierras ocurrido en 2009, ambas en el sector
la ocupación de las áreas de influencia de los Noreste de la ciudad de Xalapa.
cauces en grandes avenidas. Se propone:
i) permitir la expansión de los ríos dentro de sus Evaluación de la amenaza por deslizamiento
límites, manteniendo en buen estado ecológico En este apartado se incluye la descripción de los
y dando continuidad a la vegetación de ribera. procesos que generan inestabilidad del suelo.
Además, resulta importante ii) hacer compatible Entre ellos, el estudio analiza i) la naturaleza de
la expansión y la vegetación con otros usos los suelos residuales, ii) perfiles de alteración y
dentro de los núcleos de población, tales como meteorización in situ, iii) la resistencia al corte
zonas recreativas, paseos o espacios deportivos del terreno, iv) la existencia de superficies de
en bermas inundables para grandes periodos de debilidad en suelos residuales, v) la alteración de
retorno, etc. la resistencia, vi) la interacción entre el suelo y la
atmósfera, vii) el efecto de la vegetación como
elemento de protección natural y viii) el efecto
de los asentamientos irregulares.
94 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 95

Procesos de inestabilidad asociados a la construcción de viviendas sobre laderas En este último caso, vale la pena destacar que Aspecto de una ladera de la Colonia
el territorio de la zona de estudio ha sufrido Independencia. Se aprecia la pérdida
transformaciones a lo largo de las últimas de cobertura vegetal y el uso de medios
décadas, pasando de superficie forestal a áreas inadecuados para la construcción de
para explotación agrícola y de asentamientos viviendas (sacos terreros)
humanos. La escasez de recursos en las zonas
Fuente: IH Cantabria (2014)
en que se producen estos asentamientos y la Estudios de Cambio Climático
eliminación de la cobertura vegetal, que sirve de y Desarrollo Urbano de Xalapa
protección natural, desencadenan procesos de
inestabilidad de ladera, que empeoran aún más la
situación del conjunto. Se ha puesto de manifiesto
que el movimiento migratorio que se está
produciendo desde el campo hacia la zona urbana
lleva consigo un efecto muy negativo sobre el
estado del terreno y su estabilidad de laderas.

En el estudio también se enumeran los factores


causales más importantes de la generación
de deslizamientos, los cuales se presentan a
continuación y se subdividen en preparatorios y FACTORES CAUSALES DE DESLIZAMIENTO EN EL ÁMBITO DE ESTUDIO
desencadenantes. La consideración minuciosa
Origen Factor causal Preparatorio Desencadenante
de cada uno de ellos resulta crucial para poder
desarrollar acciones que reduzcan este fenómeno. Aspectos geológicos Litología del sustrato rocoso
Desarrollo de suelos residuales
Tal y como indica la tabla, entre los factores
causales de origen antrópico destacan: i) la Procesos de meteorización y alteración in situ
Corte ejecución de excavaciones por asentamientos Presencia de superficies de debilidad y grietas de tracción
humanos, y ii) la eliminación de cobertura
Procesos Erosión fluvial al pie de la ladera
vegetal por asentamientos humanos. Ambos
geomorfológicos Levantamientos volcánicos e intrusiones
deben de ser atendidos de manera urgente.
Procesos físicos Cortos e intensos periodos de lluvia
Periodos prolongados de lluvia
Terromotos (sismos)
Relleno Procesos antrópicos Excavaciones al pie de las laderas
Cargas sobre la coronación de las laderas
Ejecución de excavaciones por asentamientos humanos
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa con base en Suárez (1998)
Eliminación de la cobertura vegetal por asentamientos humanos
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
96 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 97

Amenaza por deslizameniento La parte más sustancial del trabajo dedicado Valor expuesto de la tipología
Nivel bajo al análisis de la amenaza por deslizamientos constructiva ante la amenaza
consiste en la elaboración de un mapa de de deslizamiento
Nivel medio
susceptibilidad por deslizamientos para toda el
Nivel alto Fuente: IH Cantabria (2014)
área de estudio. Para la elaboración de este mapa Estudios de Cambio Climático
Fuentes del inventario se utilizó un sistema de información geográfica y Desarrollo Urbano de Xalapa
de deslizamiento (GIS por sus siglas en inglés), que se implementó
Nivel bajo sobre un modelo digital del terreno (MDT) Valor expuesto ($/m2)

Nivel medio
con resolución de malla de 15m x 15m. Existen 685,5
diversas metodologías para realizar este tipo de
Nivel alto 304
mapas, y en este caso se ha realizado un modelo
estadístico bivariante que resulta especialmente 76,67

potente y fiable siempre y cuando se disponga de


un buen inventario de deslizamientos de ladera. El
mapa presenta el nivel de amenaza actual para el
ámbito de estudio.

Evaluación de la exposición a deslizamientos


Las principales colonias afectadas se encuentran
al noroeste del centro de Xalapa, y se ubican en
áreas con pendientes pronunciadas y de difícil
acceso motorizado (a muchas de ellas se accede
únicamente mediante escaleras), que han sido
ocupadas por viviendas precarias, populares e
invasiones. La media anual de personas afectadas susceptibilidad alta se concentra en el Noroeste daños totales medios debidos a este fenómeno
sería de 39.4, lo que supone un porcentaje muy del área de estudio, ofrecemos una vista en en el escenario actual resultan de unos 49,000
bajo de la población total del año 2012. detalle del área. dólares al año, lo que puede considerarse una
cifra moderada pero no despreciable, sobre todo
La tipología precaria es la categoría con un Evaluación de la vulnerabilidad si se tiene en cuenta que afecta mayoritariamente
porcentaje de valor expuesto más alto, tanto El cálculo de los daños asociados a a zonas de rentas bajas.
para la susceptibilidad alta como para la media, deslizamientos en la ciudad de Xalapa se realiza
mientras que la tipología residencial es la adoptando ciertas hipótesis basadas en datos Respecto a daños humanos, los resultados
que tiene un valor expuesto mayor, dada que históricos, que permiten convertir el mapa de indican que, en promedio unas 40 personas son
estas edificaciones tienen un costo más alto susceptibilidad obtenido en un mapa de riesgos afectadas por deslizamientos anualmente, de las
aunque en su mayoría se encuentra en zona de en el sentido probabilístico. cuales sólo fallece una cada cinco años. Nótese
Mapa de susceptibilidad ante deslizamientos para el escenario actual susceptibilidad baja. que la tasa de fatalidad por deslizamientos
Se observa que las viviendas más precarias en Xalapa resulta prácticamente idéntica a la
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo
Urbano de Xalapa La distribución espacial de los valores expuestos (tipos 1 y 2) aportan la mayor proporción de los obtenida para inundaciones, aunque éstas son
de edificaciones ante deslizamientos para las daños económicos. En cuanto a las zonas, la de fenómenos de mayor afectación espacial y
áreas de susceptibilidad alta es la que se muestra susceptibilidad alta aporta prácticamente la mitad humana, y con mucho mayor impacto económico.
en el siguiente mapa. Debido a que el área con de todos los daños producidos. En conjunto, los
98 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 99

A partir de lo expuesto en este capítulo, se puede


afirmar que la exposición, vulnerabilidad y riesgo
tanto por inundaciones como por deslizamientos MEDIDAS Y EVALUACIÓN DE
en Xalapa son relativamente bajos. Si bien los
daños a edificaciones por inundaciones son cada
vez más frecuentes y empiezan a ser cuantiosos,
RECOMENDACIONES ESCENARIOS
se puede afirmar que los dos tipos de riesgo Las actuaciones de carácter preventivo que Una vez analizados los riesgos de Xalapa
analizados tienen factores generadores de se proponen son, i) implementar políticas de ante inundaciones y deslizamientos, se realiza
origen natural (topografía urbana con vaguadas, planeación orientadas a urbanizar zonas de un análisis prospectivo donde se evalúa la
suelos expansivos y de altas pendientes), a los bajo nivel de amenaza, ii) realizar programas exposición y vulnerabilidad de la ciudad
que se han sumado dos importantes factores de reubicación de asentamientos irregulares al 2030 y 2050 en escenarios de cambio
potenciadores de origen humano: situados en zonas de alto riesgo, iii) ejecutar climático y bajo modelos de crecimiento
programas de reforestación en las zonas urbano tendencial e inteligente.
• La impermeabilización de suelo y relleno desprovistas de cobertura vegetal en las
de cauces menores, en el caso de las regiones con elevado nivel de amenaza por ESCENARIO DE CRECIMIENTO
inundaciones. deslizamiento, iv) mejorar las redes de TENDENCIAL
• Los desmontes y terraplenes no abastecimiento y saneamiento de aguas para Bajo el escenario de crecimiento tendencial, se
estabilizados, en el caso de los evitar la infiltración de agua en el interior del asume que se mantienen los mismos procesos
deslizamientos. terreno, v) desarrollar y ejecutar normativas que han dominado el desarrollo urbano durante
técnicas sobre la prevención de deslaves, y la última década; que la ciudad aumenta su
Este diagnóstico, junto con el análisis tendencial vi) realizar planes de concienciación ciudadana población pero no se reordena siguiendo los
del capítulo siguiente, permitirá establecer donde se visualicen los riesgos a los que está criterios de minimización de riesgos. Todo ello se
las bases para definir un conjunto de medidas sometida la población en dichas zonas y la combina con los escenarios de cambio climático
de urbanismo, gobernanza e ingeniería, que generación de factores de vulnerabilidad que más probables. En este análisis prospectivo,
configurarán el escenario inteligente. ella misma produce. continúan los asentamientos irregulares y
la construcción en sectores periféricos en
Las actuaciones de carácter correctivo que zonas de pendiente pronunciada o áreas
se proponen para mitigar los efectos de un inundables sin dotación de recursos básicos.
deslizamiento y disminuir la probabilidad Se sigue produciendo un espacio urbano muy
de que vuelva a producirse, se refieren a demandante de infraestructura y servicios con
i) la creación de muros de gaviones, como costos muy altos y riesgos muy elevados.
estructura de contención más adecuada,
ii) la construcción de terrazas y bermas en En este escenario la ciudad se expande; el
las laderas, como técnicas de movimiento de Centro, cada vez más envejecido y deshabitado,
tierras más sostenibles para evitar la ejecución está dominado por procesos especulativos
de excavaciones verticales desprovistas de del suelo que repelen a la población hacia
protección, y iii) el desarrollo de medidas que lugares más económicos, se enfrenta a la
favorezcan la reforestación del entorno. periferia, donde se sigue desarrollando un
modelo extensivo de uso del suelo urbano de
baja densidad habitacional. Es en la periferia
donde los precios del suelo son más bajos y
100 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 101

donde se construyen unidades habitacionales Comparación entre los daños totales (directos e indirectos) por aumento equiparable en los riesgos humanos. Se
promovidas por el Estado, muchas veces sin inundación en la situación actual y en el escenario tendencial 2050. producirán cada vez más inundaciones localizadas
tener en cuenta que el costo de las privaciones y de tirantes moderados (hasta 1.5 ó 2 m). Esto se
160 Sit. Actual
de servicios indispensables y el gasto de debe principalmente al aumento de la exposición
tiempo y dinero en transporte para trasladarse 140 Esc. Tendencial y a la vulnerabilidad económica, agravadas por
a sus lugares de trabajo deben ser asumidos 2050 la carencia de infraestructura de drenaje para
por la población “beneficiaria” de los proyectos 120 evacuar los caudales que se generan en un
de viviendas sociales. entorno urbano con topografía desfavorable, y
100
alto grado de impermeabilización. Los daños
Se estima que la dotación de la infraestructura 80 directos e indirectos a la infraestructura crítica son
aumentará un 60 % respecto al escenario de baja magnitud, pero también se incrementarán.
actual. Dado que la localización de la 60
infraestructura atiende a las necesidades Se estima que los daños económicos por
40
de la población, si no se adopta ninguna deslizamientos se dupliquen para 2050. El
medida preventiva y de planificación, activos 20 impacto económico para la ciudad es mucho
importantes de infraestructura quedarán menor que el relacionado con inundaciones,
expuestos a inundaciones. 0 ello se debe a que en el área de mayor
T10T 20 T50 T100 T500 VMA
susceptibilidad a esta amenaza se localizarían
En el escenario tendencial los daños Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa las viviendas de los habitantes con niveles
económicos en edificaciones e infraestructura socioeconómicos más bajos.
crítica por inundaciones se duplican en 2030
y triplican para 2050 con pérdidas estimadas Daños económicos medios anuales debidos a deslizamientos, por tipología ESCENARIO DE CRECIMIENTO
que en promedio representan gastos anuales de vivienda, en el escenario tendencial. INTELIGENTE
del 0.66% del PIB de la ciudad. Esto se debe Por lo contrario, en el escenario inteligente, se Exposición a inundaciones
principalmente a: 30, 000 Zona suscept. definen una serie de medidas de planificación contempló la realización de las medidas
baja urbana que incluyen la adaptación climática y preventivas y correctivas para reducir el riesgo Tipología de vivienda
• la extensión de la mancha urbana en este 25, 000 mitigación de riesgos como ejes centrales del por inundaciones y deslizamientos. 1 Precaria
Zona suscept.
escenario (crecimiento de 88% entre 2012 y media desarrollo de Xalapa. En el escenario inteligente 2 Popular
20, 000
2050 con una proporción de suelo urbano la ciudad corrige su tendencia expansiva y tiende Bajo este escenario, el crecimiento de la huella
Zona suscept. 3 Media
que aumenta en 20%) 15, 000 hacia la compactación, con una proporción de urbana es moderado porque la ciudad se
alta 4 Residencial
• el incremento en el valor económico de los suelo urbano moderada que crece sólo 4% en el compacta en torno a focos de mayor densidad.
activos en riesgo 10, 000 mismo período.
• las carencias en la infraestructura de Los daños económicos por inundación se
5000
drenaje urbano La construcción del escenario inteligente tuvo reducen de un valor medio anual de 11.61 y
0 como criterios principales la densificación 19.87 millones de pesos para 2030 y 2050 en
De mantenerse los procesos de ocupación Tipo 1: Tipo 2: Tipo 3: Tipo 4: y diversificación de usos y perfiles sociales el escenario tendencial a 4.22 y 0.67 millones
Precaria Popular Media Residencia
del territorio que se vienen manifestando en que redujeran la expansión de la mancha de pesos en el escenario inteligente. Los daños
las últimas décadas, el área metropolitana de Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa urbana (únicamente 326 ha. frente a 1600 económicos por deslizamientos serían 80%
Xalapa experimentará un incremento notable ha. del escenario tendencial), y limitaran el menores, y las tasas de fatalidad por inundación
de los riesgos económicos de inundación en crecimiento en las áreas menos aptas para se reducirían en más de un 90% respecto al
las décadas próximas, pero no se prevé un la urbanización. Este escenario también escenario tendencial.
102 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 103

Reducción porcentual de los daños económicos en el escenario inteligente, con Daños económicos por fenómenos de inundación en los tres escenarios
respecto a los escenarios actual y tendencial, para el horizonte 2050.
XALAPA ACTUAL
100.0%
T10 T20 T50 T100 T500 VMA
90.0%
80.0% Daños directo edif. (M US$) 29.69 34.13 39.29 42.73 49.64 5.99
70.0%
Daños directos IC (M US$) 1.42 1.63 1.88 2.04 2.34 0.29
60.0%
50.0% Daños indirectos IC (M US$) 0.81 0.93 1.07 1.16 1.35 0.16
40.0%
Daños totales 31.92 36.69 42.34 45.93 53.37 6.44
30.0%
20.0% XALAPA TENDENCIAL 2050 CAMBIO CLIMÁTICO PESIMISTA
10.0%
T10 T20 T50 T100 T500 VMA
0.0%
T10 T20T 50 T100 T500 VMA
Daños directo edif. (M US$) 85.67 106.21 110.54 114.88 124.90 17.99
Actual 99.64% 85.11% 76.99% 69.39% 54.47% 89.62%
Tendencial 99.88% 95.55% 92.53% 89.80% 83.66% 96.63% Daños directos IC (M US$) 4.10 5.09 5.29 5.50 5.98 0.84

Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa Daños indirectos IC (M US$) 2.32 2.88 3.00 3.12 3.39 0.47

Daños totales 92.09 114.29 118.83 123.49 134.26 18.80


Comparación de daños por deslizamiento en los tres escenarios analizados,
por tipologías de vivienda. XALAPA INTELIGENTE 2050 CAMBIO CLIMÁTICO PESIMISTA

120, 000 T10 T20 T50 T100 T500 VMA


Escenario
actual
100, 000 Daños directo edif. (M US$) 0.10 4.74 8.45 12.20 21.08 0.58
Escenario
Daños ($/año)

80, 000 tendencial


Daños directos IC (M US$) 0.01 0.48 0.85 1.23 2.15 0.06
Escenario
60, 000 inteligente Daños indirectos IC (M US$) 0.01 0.24 0.44 0.63 1.09 0.03
40, 000
Daños totales 0.12 5.46 9.74 14.06 24.30 0.67
20, 000
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
0
Tipo 1: Tipo 2: Tipo 3: Tipo 4: Total
Precaria Popular Media Residencia

Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa


104 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 105

Daños económicos por deslizamientos en los tres escenarios densidad y con el mínimo cambio de uso del suelo
posible. Además, considera todos los factores Resumen metodológico
XALAPA ACTUAL
limitantes para el desarrollo, de manera que se
Zona de susceptibilidad baja Zona de susceptibilidad media Zona de susceptibilidad alta Total acote el crecimiento de manera inteligente. DENSIDADES Dinámica Modelo tendencial Modelo inteligente

Pob. en densidad media


Daños econ. 6,149.09 18,335.77 24,051.78 48,536.64 Contexto del área de estudio
medios (US $/año) El estudio del crecimiento de la huella urbana 1984 2013 Pob. en baja densidad

de Xalapa tiene en cuenta una superficie de Pob. que vive


en alta densidad
XALAPA TENDENCIAL 2050 7,940 hectáreas que abarcan parcialmente
1984 2013 1984 2013 1984 2013
cinco municipios de la conurbación. Estos
Zona de susceptibilidad baja Zona de susceptibilidad media Zona de susceptibilidad alta Total Transformaciones Baja densidad
son Banderilla, Coatepec, Emiliano Zapata, • de la huella urbana
Tlalnelhuayocan y Xalapa. El área representa Media densidad
• de la densidad (hab/ha)
Daños econ. 8,501.04 60,766.22 37,159.42 106,426.68 Alta densidad
a una población de 489,802 habitantes con
medios (US $/año) una densidad promedio de 62 habitantes
por hectárea. USOS DEL SUELO Dinámica Modelo tendencial Modelo inteligente
XALAPA INTELIGENTE 2050
Pob. en densidad media
Total A continuación se presentarán los principales
Zona de susceptibilidad baja Zona de susceptibilidad media Zona de susceptibilidad alta
resultados sobre la evolución histórica de 1984 2013 Pob. en baja densidad

Daños econ. 11,378.34 30,916.29 43,051.97 85,346.60 la huella urbana de Xalapa a través de los Pob. que vive
en alta densidad
medios (US $/año) resultados de los análisis de patrones de
1984 2013 1984 2013 1984 2013
ocupación y usos del suelo. Además, se
Transformaciones Uso agrícola
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa discutirán los factores determinantes y
• del uso urbano
limitantes para el desarrollo. Los primeros Uso forestal
• del uso agrícola

10.3
incluyen las proyecciones de crecimiento • del uso forestal Uso urbano
El análisis de crecimiento de la huella urbana a las implicaciones urbanas y ambientales demográfico, el planeamiento urbano vigente Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa
tiene como objetivo identificar dos escenarios intrínsecas en cada escenario. y las infraestructuras existentes. Los factores
de expansión de la ciudad a futuro. Un limitantes hacen referencia a los riesgos
escenario plantea la continuación de las Metodología naturales, la huella antrópica y las áreas de Datos básicos del área de estudio

ANÁLISIS DEL dinámicas socioeconómicas y de ocupación


del suelo que se observan hasta la actualidad,
Para determinar los dos escenarios descritos
anteriormente, se analizó la dinámica del
protección ambiental. Posteriormente, se
analizarán los dos escenarios de crecimiento, Banderilla Coatepec
Emiliano
Zapata Tlalnelhuayocan Xalapa
Área de
estudio

CRECIMIENTO
denominado escenario tendencial. El otro crecimiento de la ciudad desde el punto de vista tendencial e inteligente, para poder proceder
escenario plantea un crecimiento de la ciudad de densidades de población (alta, media y baja) a comparar sus impactos en términos urbanos Población 19,891 5,899 11,262 9,181 443,570 489,802
sustentado con criterios de ocupación del y desde la perspectiva de los usos del suelo y ambientales. Finalmente, se propondrán un
Superficie (Ha) 460 320 380 220 6,560 7,940

DE LA HUELLA
suelo más eficientes, procurando incrementar (urbano, agrícola y forestal), tal y como indica la conjunto de medidas para lograr encaminar
el porcentaje de suelo urbanizado de densidad tabla en la página siguiente. la ciudad hacia un escenario de crecimiento
Densidad (hab/Ha) 43 18 29 42 68 62
alta y evitar cambios de uso del suelo que inteligente.
(2010)

URBANA
impliquen la transformación de suelo agrícola El modelo de crecimiento tendencial retoma la
o suelo dedicado a bosques a suelo urbano. dinámica histórica de ocupación del suelo y de Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y Desarrollo Urbano de Xalapa, México
Este segundo escenario se denomina escenario densidad de población y la proyecta a futuro. El
inteligente. Los dos modelos de crecimiento modelo de crecimiento inteligente acomoda el
permitirán obtener conclusiones en relación crecimiento demográfico con patrones de mayor
106 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 107

ANÁLISIS EVOLUTIVO DEL los propietarios de terrenos periféricos. Este de los 80 que la huella urbana de la ciudad de Patrones de urbanización
CRECIMIENTO URBANO cambio se refleja comparando la morfología Xalapa se fusiona con los asentamientos de Evolución del crecimiento de la huella urbana A partir de los años 80, se observan cuatro
del casco histórico y la periferia. Cerca del Banderilla y Tlalnelhuayocan. de Xalapa entre 1950 y 2010 patrones de crecimiento de la huella urbana, los
Evolución del crecimiento de la ciudad casco histórico se observan manzanas grandes cuales permitirán identificar una lógica para la
Hasta la década de los 70, la ciudad creció que acogen una gran diversidad de usos y en A partir del año 2000, el modelo de crecimiento Década construcción del escenario tendencial:
de forma moderada hacia el Norte siguiendo las zonas periféricas se identifican manzanas metropolitano disperso se consolida y se dirige Evolución de los usos del suelo
una estructura de anillos alrededor del centro más pequeñas que intentan acomodar el hacia el Sureste siguiendo la carretera federal 1950
histórico. Entre los años 70 y mitad de los 80, máximo número de viviendas en extensiones 140 hacia Emiliano Zapata. En el 2010, se Patrón 1:
1980 Crecimiento disperso con
la tendencia de crecimiento cambia. Se pasa mono funcionales. observa un cambio de tendencia y el crecimiento asentamientos irregulares
de un crecimiento moderado a un crecimiento de la huella urbana continua hacia el Noreste, 1990
acelerado por agregación de fraccionamientos Entre 1980 y 2000 el crecimiento de la huella Banderilla, en torno al nuevo libramiento. 2000
sin planificación previa. Además, este cambio urbana se acelera alentado por la creciente
en los patrones de crecimiento corresponde migración rural. Los asentamientos irregulares se Asimismo, se percibe un cambio en la tendencia 2010
a un incremento rápido de población en la extienden en la periferia Norte mayoritariamente de crecimiento de la mancha urbana versus
década de los 70, la cual pasa de 127,959 a y también al Este y Oeste de la ciudad en el crecimiento de población. Mientras que la
terrenos ejidales de uso agrícola y en zonas de Patrón 2:
212,769 habitantes en diez años, es decir, población sigue creciendo a un ritmo similar,
Crecimiento en torno a ejes
incrementa un 66%. En esa década el agente riesgo no aptas para el desarrollo urbano, como la tasa de crecimiento de la superficie de la viarios
encargado de promover el desarrollo urbano respuesta a una oferta insuficiente de suelo mancha urbana se reduce frente a la tasa
deja de ser el municipio y pasa a manos de urbanizado y vivienda. Es también en la década observada en los años 80 y 90.

Patrón 3:
Evolución de la población y crecimiento de la mancha urbana en Xalapa 1950-2010 Expansión en mancha de aceite
Avance de la superfice de suelo (en km2) hacia núcleos conurbados
600 14.0 16 Población total (en miles)

Incremento de superficie (en km2)


13.5 13.0 14
500 11.3
Población total (en miles)

11.4
12
400 8.9 10
300 6.3 8 Patrón 4:
Densificación de la ocupación
6
200 existente
4
100
2 0 2,000 4,000
65 90 1282 13 3154 20 490
0 0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Fuente: Lemoine Rodríguez, Richard (2010) Cambios en la cobertura vegetal de la ciudad de Xalapa-Enríquez, Veracruz y zonas
circundantes entre 1950 y 2010.
Fuente: IH Cantabria (2014) con base en datos de crecimiento de la mancha urbana de Lemoine Rodríguez, Richard (2010)
Fuente: IH Cantabria (2014) Estudios de Cambio Climático y
Cambios en la cobertura vegetal de la ciudad de Xalapa Enríquez, Veracruz y zonas circundantes entre 2950 y 2010
Desarrollo Urbano de Xalapa, México
108 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 109

Para el análisis de la evolución de los usos del DESARROLLO


suelo se consideró la interrelación entre tres usos
de suelo diferenciados, es decir, el suelo urbano, Evolución y proyecciones demográficas
suelo agrícola o de cultivos y el suelo forestal. Evolución de los usos del suelo en Xalapa, 2008-2012. El crecimiento poblacional de Xalapa fue lento El avance de la huella urbana en las últimas
Los factores que inciden con mayor fuerza en hasta 1950, acelerado entre 1950 y 1990 y más décadas demuestra la ineficiencia de los
las dinámicas de cambio de usos del suelo son moderado en las últimas dos décadas. Los datos instrumentos de planeación y ordenación
i) los demográficos, incluyendo el crecimiento permiten constatar el potencial demográfico para gestionar correctamente el territorio.
vegetativo y la migración neta positiva, ii) los de la ciudad, la cual se estima que duplique A pesar de esto, actualmente existen cinco
modelos de ocupación del suelo con densidades su población en cincuenta años. Los estudios grandes documentos rectores que dirigen el
bajas, iii) la falta de suelo intraurbano asequible apuntan hacia una población más numerosa, desarrollo urbano en Xalapa y que se resumen
para la población de menores recursos, iv) la falta madura y con tendencia al envejecimiento. en la tabla de la página siguiente.
de políticas de gestión y regulación, v) la falta
del cumplimiento del marco legal establecido, Planeación urbana vigente
y vi) la dinámica económica. Estos seis factores Infraestructura
resultan básicos para comprender los procesos
de deforestación, degradación, desertificación y Evolución de la población (1900-2010) y proyección a 2050
pérdida de biodiversidad.
1,000 7.0

Población del área de estudio (en miles)


Respecto a la evolución del suelo urbano ya 6.29 898

Tasa Crecimiento Media Anual (en %)


se ha observado que el mayor crecimiento de 900
superficie se identifica en la década de los 80. 6.0
800
Entre los años 2008 y 2012 el crecimiento de la
mancha fue de 2.98 km2. 700 5.0

Para el caso de suelo agrícola, vale la pena 600 3.63


Ocupación el Ocupación el Crecimiento Diferencia total entre 490 4.0
destacar un ligero incremento en este uso en los Tipos de suelo 2008 (en Ha) 2012 (en Ha) anual (Ha/año) 2008-2012 (Ha) 500 3.23 2.94 2.92
últimos cinco años, cosa que puede deberse a
400 2.51 3.0
la incorporación de parques al Sur de la ciudad Urbano 5053.5 5352.0 74.6 298.6
como por ejemplo el Parque Natura, la Reserva 2.01 1.86 1.85
300 1.56 1.64
1.42 2.0
el Tejar Garnica y el Parque Doña Falla. Bosques 1574.0 1183.6 -97.6 -390.4 1.52 1.20
200
Para el suelo forestal, la cobertura ha pasado Cultivo y otros 1313.6 1405.0 22.8 91.4 0.43 1.0
de un 29% en 1950 a un 19% en 2010, debido usos 100 29
al incremento de suelo urbano. La superficie - 0.0
de suelo forestal más afectada ha sido la de
la zona Oeste de Xalapa, donde predomina el
Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
bosque mesófilo de montaña y se extienden los
asentamientos irregulares. En los últimos años, Población del área de Xalapa TCMA Proyección
de 2008 a 2012 la pérdida neta de superficie
boscosa ha sido de 390.4 hectáreas. Fuente: BID con base en IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa

FACTORES DETERMINANTES PARA EL


110 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 111

INSTRUMENTO PARA A PLANEACIÓN URBANA DE XALAPA

DOCUMENTOS ÁMBITO VIGENCIA OBJETIVOS DOCUMENTOS AMBITO VIGENCIA OBJETIVOS

Plan veracruzano Estatal 2011-2016 Eje 1: cápitulo III.5 Mejoras de Desarrollar marcos normativos y estrategias para que las ciudades cuenten con Plan municipal de Municipal 2014-2017 Eje servicios públicos Prestación del servicio de Limpia Pública con mayores capacidades de respuesta
de desarrollo servicios públicos: vivienda y infraestructura urbana adecuada y favorezca al crecimiento ordenado de las ciudades desarrollo a la ciudadanía.
desarrollo urbano
2014-2017
Establecer condiciones necesarias para ejercer una gestión gubernamental más efectiva
Manejo eficiente de los recursos hidráulicos del municipio aumentando la capacidad de
Mecanismos de coordinación y apoyo con los municipios veracruzanos respuesta a las fugas de agua.
Incrementar disponibilidad de suelo apto para el desarrollo económico y construcción Mayor cobertura y mantenimiento de la red de drenaje yalcantarillado.
de vivienda
Creación de un relleno sanitario.
Asegurar la producción de vivienda acorde con la demanda
Tratamiento de residuos para disminuir el volumen de basura.
Plan municipal Municipal 2014-2017 Eje social incluyente Desarrollo de un programa de ordenamiento urbano a partir de una visión metropolitana.
de desarrollo Mejora continua de parques y jardines.
Rediseño del transporte urbano de la región de Xalapa. Mejora en el servicio de peatones.
Adecuación de infraestructura para el transporte. Actualización Zona Desde 2007 Objetivos escala de detalle Proyecciones de vivienda
del programa de conurbada
Movilidad sustentable. Incorporación de suelo al desarrollo
ordenamiento
Mejor accesibilidad. urbano de la Constitución de reservas en sus modalidades habitacional, industrial, especial, ecológica
zona conurbada y turística
Eje ambiental sustentable Protección del bosque de niebla para aumentar la recarga de mantos freáticos y el volumen Xalapa,
de agua que abastece la ciudad. Banderilla, Delimitación y estructuración del Área Metropolitana
Emiliano Zapata,
Impulso de proyectos de conservación y ecoturismo en la cuenca del Ría Pixquiac y Objetivos escala global
Tlalnelhuayocan, Regular el aprovechamiento del suelo urbano (uso, disposición de los coeficientes de
declararlo como zona de turismo sustentable.
Veracruz ocupación y utilización del suelo y densidades permisibles)
Rescate del paisaje urbano con la finalidad de mejorar la calidad del aire y recobrar hábitats
Señalamiento de destinos y dotación normativa de equipamiento urbano; infraestructura
para aves migratorias y residentes.
básica (agua, drenaje y electrificación)
La aplicación del decreto de manejo de áreas protegidas.
Vialidad
Gestión integral del agua reconociendo como áreas protegidas a los humedales de todo tipo.
Medio ambiente y ecología
Capacitación a la sociedad para participar en acciones al cambio climático, del cuidado y
Emergencias urbanas
valoración de los recursos naturales.
Patrimonio cultural
Arboricultura y rescate de la flora original de Xalapa.

Reducción de los volúmenes de residuos que contaminan el ambiente a través de una


cultura ciudadana de la separación de desechos y la fabricación de lombricomposta.
112 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 113

DOCUMENTOS ÁMBITO VIGENCIA OBJETIVOS La infraestructura que se analiza con mayor Infraestructura viaria
detalle incluye la del transporte, la cual presenta existente en el área de
Actualización Centro Desde 2005 Objetivos generales Identificación de densidades deseables
falta de coordinación entre municipios para estudio
del programa de histórico
Usos permisibles su correcta gestión y planeación. La situación
ordenamiento y Fuente: IH Cantabria (2014),
actual de las vías de comunicación de Xalapa se Estudios de desarrollo urbano
revitalización del Reubicación de incompatibilidades con el carácter del área
centro histórico resume en los siguientes puntos: y cambio climático en Xalapa

de Xalapa Coeficientes de ocupación y utilización del suelo


• Xalapa forma parte del corredor Centro Red viaria
Acciones para liberar la zona a través de la desconcentración de los servicios urbanos Sur del país lo cual implica que, hasta la Vías regionales
construcción del “Libramiento de Xalapa”
Vías urbanas
Saneamiento ambiental y urbano (finalizado en 2013), la la principal conexión
Ferrocarril
Objetivos particulares con la capital del país y el Golfo de México era
Actualizar información socioeconómica, física y natural respecto documento anterior
la carretera federal 140-Av. Lázaro Cárdenas.
Factores deseables en suelo, equipamiento, infraestructura, vialidad y transporte para • El nuevo “Libramiento de Xalapa”
la conservación (finalizado en 2013) ha servido para
minimizar la gran saturación de tránsito
Establecer alcance Programa anterior
de vehículos por el centro de la ciudad,
Estrategias de ordenamiento y zonificación de usos permisibles sin embargo, su construcción ha tenido un • Las vías no pueden asumir la cantidad de
fuerte impacto ecológico. vehículos que existen actualmente.
Fortalecer instrumentos para la protección del patrimonio • Debido a que Xalapa es el centro de la • Existen problemas de estacionamiento que
Estimular la participación de la sociedad en la gestión zona conurbada, se producen muchos se derivan en la invasión de banquetas por
desplazamientos como centro de servicios. vehículos privados.
Programa de Municipal 2013 Estrategias Cambio de sentido y pares viales • Falta comunicación entre el centro urbano • El comercio informal es extendido y
mejoramiento y los asentamientos aledaños, mayormente habitualmente invade las vías.
vial y movilidad Semaforización sincronizada
informales. • La gestión transversal de proyectos es
urbana Rediseño de vialidades • Xalapa es atravesada por el ferrocarril, muy complicada.
sustentable o
lo que supone una línea divisoria • La concentración de terminales de
plan de movilidad Circuitos de Circulación Continua y nuevos estacionamientos
360 disgregadora entre zonas con diferente transporte en el centro provoca caos vial.
Construcción de Nueva Oferta Vial desarrollo urbano. • Solapamiento de rutas de transporte público.
• Tiempos de traslado prolongados.
Reestructuración de rutas
Respecto a la vialidad urbana y la movilidad se • Parque automotriz antiguo y obsoleto.
Construcción de terminales intermodales observa que:

Nueva Cultura sobre movilidad


• La estructura vial heredada históricamente
Nueva Policía Vial es estrecha, irregular, de grandes pendientes
y morfológicamente deficiente.
Fuente: BID con base en IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa
114 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 115

FACTORES LIMITANTES DEL DESARROLLO


Infraestructura vial existente en Los factores limitantes del desarrollo son todos Áreas no urbanizables por
el área de estudio aquellos que imponen un límite a los procesos concepto de huella antrópica
expansivos de los núcleos habitados. En este (huella urbana e infraestructura
Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios caso se consideran i) los riesgos naturales, ii) la de trasnporte)
de desarrollo urbano y cambio
huella antrópica existente, y iii) la conservación
climático en Xalapa Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios
o protección de valores ambientales. La de desarrollo urbano y cambio
Red viaria actual superposición de los diferentes factores permite climático en Xalapa

identificar las áreas aptas para la expansión4.


Un carril
Huella antrópica
Dos carriles
Riesgos naturales Infraestructuras
Cuatro carriles Los factores limitantes por riesgos naturales
Seis carriles se subdividen en tres: i) pendientes superiores
al 30%, ii) zonas inundables, y iii) zonas de
Ferrocarril
deslizamientos. Los tres factores se presentan de
manera frecuente en Xalapa y afectan a casi el
30% de su superficie (2,346 Ha).

Huella antrópica
Áreas no urbanizables Tanto la huella urbana como las infraestructuras
por concepto de riesgos marcan límites muy claros para la expansión
naturales (áreas de riesgos territorial futura que deberían de ser respetados.
a deslizamientos, áreas con Para el caso de la huella urbana se observa Áreas no urbanizables por
pendientes superiores a 30%, una ocupación destinada a uso residencial y a concepto de bosques y zonas
áreas inundables) infraestructura de más del 67% (5,352 Ha). protegidas

Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios


de desarrollo urbano y cambio Protección ambiental de desarrollo urbano y cambio
climático en Xalapa Las áreas boscosas existentes y las áreas climático en Xalapa
naturales protegidas por regulaciones
Factores constructivos nacionales son dos factores limitantes clave Bosques
Áreas de riesgo alto de deslizamiento del desarrollo urbano claves. Ambas son áreas Zonas de protección
Áreas con una pendiente superior al 30%
que deben de ser preservadas para que no
disminuya su superficie. Al contrario, debe
Áreas inundables
de procurarse un incremento de su extensión
y explotarse con criterios agroforestales de
manera que se optimice su uso y rendimiento.
El conjunto de áreas protegidas por sus

4  En este caso no se evalúa el estado legal de las áreas aptas


para le expansión resultantes de sustraer las áreas afectadas
por factores limitantes.
116 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 117

cualidades ambientales y paisajísticas suponen 2 / Una configuración urbana que no integra los Uso del suelo escenario tendencial
el 26% del área de estudio (2,076.26 Ha), lo Superficie apta para urbanizar valores ni los riesgos territoriales con áreas
Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios
que equivale a un alto valor de protección urbanas en zonas inundables, en pendiente o de desarrollo urbano y cambio
Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios
y supone un factor determinante para el de desarrollo urbano y cambio de gran valor ecológico (forestal o agrícola). climático en Xalapa
desarrollo futuro del Área Metropolitana. climático en Xalapa
3 / Un modelo con escasa valoración por el Urbano
Suelo apto para el desarrollo Suelo apto para la urbanización patrón de urbanización tradicional de Cultivos y otros usos
En resumen, la superficie máxima disponible Xalapa, representado en el Centro Histórico.
Bosques
libre de factores limitantes para el desarrollo
equivale a 716 Ha, es decir, un 9%, teniendo en 4 / Un modelo de movilidad dependiente
cuenta que el área de estudio tiene 7,940 Ha. del carro y sin una organización clara del
transporte público.
Esta área debe ser el marco para un crecimiento
inteligente. La expansión urbana futura no debería 5 / La existencia de diversos modelos de gober-
producirse en lugares de riesgo, ni en lugares nanza sin coordinación, con instrumentos no
donde la topografía haga inviable el desarrollo jerarquizados que, al solaparse, no optimizan
de la vida cotidiana. También debería evitarse los recursos disponibles.
el desarrollo en lugares donde la infraestructura
debilitan la calidad de vida de los ciudadanos o Escenario inteligente
sobre terrenos valiosos que deberían conservarse. Para el caso del escenario inteligente se
El tratamiento sustentable de los usos del suelo considera que la ciudad avanzará hacia:
procurará reducir al máximo el consumo de este Uso del suelo escenario inteligente
espacio apto para la urbanización, a favor de la 1 / Una visión a futuro que trate de manera
Fuente: IH Cantabria (2014), Estudios
protección ambiental y de la optimización de los Superficie afectada por factores limitantes y superficie apta para urbanizar integrada el territorio gracias a la de desarrollo urbano y cambio
recursos agrícolas y naturales. consideración de perspectivas ambientales, climático en Xalapa
Superficies afectadas, aptas y total del área de estudio Superficie (Ha) Superficie (%) sociales, demográficas, históricas y
ESCENARIOS DE CRECIMIENTO URBANO económicas, con la incorporación de Urbano
riesgos naturales 2,346 30
Después de haber concluido el análisis de mecanismos de información Cultivos y otros usos
factores determinantes y factores limitantes y participación ciudadana.
Superficies afectadas por antrópicos Bosques
para el desarrollo se exponen los criterios 5,352 67
algún factor limitante (huella + infraestructura)
para desarrollar el escenario tendencial y el 2 / Una configuración urbana que fortalezca el
escenario inteligente. papel del centro a través de la diversificación
protección ambiental 2,076 26
de sus funciones (turística, residencial,
Escenario tendencial económica, ambiental), a la vez que se
Superficie apta para urbanizar 716 9
Para el caso del escenario tendencial se crean nuevos subcentros de actividad que
considera que la ciudad avanzará hacia: contribuyan a desahogar el casco histórico.
Superficie total del área de estudio 7,940* 100*
1 / Un modelo disperso de baja densidad, *las hectáreas y porcentajes no suman el total expresado en la última fila ya que hay superficies afectadas por riesgos naturales 3 / El aprovechamiento de las plazas públicas
sin limitantes para las diferentes áreas de que también están afectadas por factores antrópicos como espacios verdes para la captación de
desarrollo y sin el apoyo de los documentos aguas pluviales gracias a la minimización de
de planeación urbana. Fuente: BID 2014 con base en IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa las superficies de cemento impermeables.
118 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 119

4 / La reducción de zonas vulnerables al prohibir área de estudio), mientras que en el escenario Evolución de los usos del suelo en el escenario inteligente y el tendencial
el crecimiento urbano en el 2030. inteligente ocupa sólo 5,678Ha (el 71%).
Inteligente Tendencial
5 / El incremento de densidad con modelos El modelo tendencial pierde espacios de calidad 8000 8000
urbanos más compactos. urbana, se apoya forzosamente en el uso del
7000 7000
automóvil y fuerza largos recorridos.
6 / El fomento de los modos de transporte 6000 6000

Hectáreas
alternativos al carro gracias a la creación de En el escenario inteligente los ejes viales y 5000 5000
vías peatonales, ciclovías, rehabilitación corredores principales organizan el territorio
4000 4000
de la vía férrea, programas de a través de su jerarquización y focalizan el
racionalización de la red de transporte crecimiento. Estos nuevos corredores (entorno 3000 3000
público, actuaciones en estacionamientos y a la estación intermodal y la zona Sureste – 2000 2000
mejoras en la semaforización. carretera Veracruz-Xalapa) son los motores del
1000 1000
nuevo crecimiento. Cumplen así una función
7 / El fomento de una gobernanza urbana territorial, y fomentan el transporte público 0 0
integrada, participativa e inclusiva que y la introducción de modos de transporte 2008 2012 2030 2050 2008 2012 2030 2050
permita: i) fortalecer el desarrollo de más sostenibles tales como vías peatonales y Urbano Cultivo y otros usos Bosque Urbano Cultivo y otros usos Bosque
instrumentos de planeación urbana, ciclovías. Con este modelo urbanístico compacto
Fuente: BID 2014 con base en IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa
ii) mejorar las capacidades local en se minimizan los recorridos interurbanos, se
planeación y desarrollo sostenible, iii) garantiza el acceso de la población a una mejor
cooperar verticalmente y horizontalmente calidad de vida y disminuyen las emisiones de
entre dependencias, iv) empoderar los gases de efecto invernadero. Evolución histórica de la distribución por usos en ambos escenarios
actores locales a través de la participación
Escenario tendencial 2008 2012 2030 2050 % 2050
ciudadana organizada e integrar el sector El mantenimiento del modelo de urbanización
privado y la sociedad civil en la toma de expansivo refuerza la pérdida progresiva de Urbano 5,053 5,352 6,744 6,983 87.9
decisiones, v) trasparentar la información la superficie forestal a favor de la mancha Cultivo y otros usos 1,313 1,404 560 483 6.0
existente, vi) reducir la segregación socio urbana. En el escenario tendencial se observa
Bosque 1,574 1,183 635 473 5.9
espacial y mejorar de la cohesión social. una disminución del uso forestal hasta del
5.9%, mientras que el modelo de crecimiento Total 7,940 7,940 7,940 7,940 100.0
inteligente mantiene intacto un 13.5% de suelo
COMPARATIVA DE ESCENARIOS dedicado a bosques.
La comparación entre los escenarios, tendencial
Escenario inteligente 2008 2012 2030 2050 % 2050
e inteligente se realiza a partir del análisis de El escenario inteligente integra una red de
las diferencias existentes entre i) la ocupación espacios verdes dentro de la mancha urbana que Urbano 5,053 5,352 5,415 5,678 71.5
de la huella urbana y el uso forestal, y ii) los se apoya con zonificaciones. Además promueve Cultivo y otros usos 1,313 1,404 1,366 1,187 14.9
indicadores de calidad urbana. un corredor verde en la vía del ferrocarril, que
Bosque 1,574 1,183 1,158 1,074 13.5
Ocupación de la huella urbana y uso forestal recorre la ciudad de Norte a Sureste.
Para el caso de la ocupación de la huella urbana Total 7,940 7,940 7,940 7,940 100.0
se observa que en el escenario tendencial a 2050
la huella urbana ocupa 6,984 Ha (el 88% del Fuente: BID 2014 con base en IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa
120 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 121

COMPARATIVA DE LOS ESCENARIOS


TENDENCIAL E INTELIGENTE 2050
CRECIMIENTO DE LA HUELLA URBANA DE XALAPA
Escenario Inteligente
1 La mancha urbana se ha extendido hasta ocupar 6,984 hectáreas,
lo que supone el 88% del área de estudio. Xalapa se convierte en
1 Corrige su tendencia expansiva y tiende hacia la compactación,
con una proporción de suelo urbano moderada que crece desde
una ciudad poco compacta y desordenada, cuya proporción de 2012 en tan solo un 4%.
suelo urbano crece desde 2012 algo más de un 20%, siendo en
2012 la proporción urbana sobre el total del área es el 67%.
2 La ciudad se compacta en torno a focos con mayor densidad.
Se crean subcentros que abastecen de servicios amplias áreas,

2 El mantenimiento del modelo de urbanización expansivo


refuerza la pérdida progresiva de la superficie forestal a favor
compactando los baldíos urbanos.

de la mancha urbana (en 2030 ocupa 525 hectáreas más que El crecimiento de la huella urbana es moderado. La mancha
el inteligente, y en 2050 cerca de 600 hectáreas más que el 3 urbana crece únicamente 326 hectáreas, comparado con las
escenario inteligente del mismo año), lo que indica el escaso valor 1,600 del Escenario Tendencial en el 2050 la proporción de suelo
ecológico asignado a las zonas forestales. urbano corresponde al 71.5% del área de estudio.

3 La vía del ferrocarril acentúa la segregación urbana (social y


morfológica) al dividir la ciudad, creando un importante efecto 4 Se crea una red de espacios verdes apoyados , así como un
corredor verde en la vía del ferrocarril, que recorre la ciudad de
barrera y frontera entre zonas de la ciudad Norte a Sureste

4 La falta de planificación integral ha llevado a un modelo de


ocupación disperso asociado al crecimiento de la huella urbana.
5 El modelo urbano compacto es posible gracias a la jerarquización
de la infraestructura vial en vías principales y secundarias, zona
peatonal y ciclable.

5 Sobrecarga de las infraestructuras de transporte necesarias para


satisfacer la demanda de los crecimientos dispersos.
6 La mancha forestal consigue mantenerse respecto a la existente
en 2012 sin grandes pérdidas en suelos de alto valor (Se

6 El abandono continuo produce el derrumbe de los edificios


creando baldíos urbanos, muy atractivos para la especulación, lo
mantiene en un 13,5% del suelo del área, mientras que en el
tendencial es un 5,9%).
que conlleva que la población el traslado a zonas periféricas con
precios más bajos. El crecimiento se focaliza en los corredores principales, con
7 concentración de las actividades comerciales/servicios y las
Escenario Tendencial funciones administrativas
122 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 123

Indicadores de calidad urbana (lejos del 20% que implica la tendencia actual llegó a la conclusión de que para Xalapa, Frente a los problemas detectados, los dos escenarios y arrojan resultados radicalmente opuestos para el mismo territorio. Estas diferencias se desglosan en
La comparación cuantitativa se complementa en el horizonte también 2050). En este sentido, tener un transporte público ineficiente, y, por la tabla siguiente.
con una serie de parámetros que permiten la densidad media del área se ve claramente lo tanto, un mayor uso del vehículo privado,
evaluar estándares de calidad urbana. Entre incrementada en el caso del escenario inteligente, cuesta a la ciudad unos 779.6 millones de
ellos destacan la densidad, el uso forestal, con una densidad media en el horizonte del pesos al año agregados. Mejorar esta situación ESCENARIO TENDENCIAL ESCENARIO INTELIGENTE
las proyecciones de población, la superficie modelo inteligente del año 2050 de unos 50 hab/ a través de un proyecto de planificación del
urbanizada, las hectáreas de suelo nuevo Ha más respecto a la situación actual. transporte público que permitiera incrementar MARCO TERRITORIAL Xalapa se convierte en una ciudad poco compacta y Xalapa corrige su tendencia expansiva y tiende hacia la
ocupado, el incremento de superficie urbanizada la distribución modal y pasar de un 44% de desordenada, cuya proporción de urbano crece desde 2012 compactación.
respecto al área de estudio. Para comprender mejor los beneficios de viajes en transporte público a un 65%, implica algo más de un 20%, durante ese año, la proporción de
una buena planificación a largo plazo, se han una inversión de 15 millones de pesos. Un vez suelo urbano sobre el total del área es de 67% La mancha urbana crece 326 Ha, frente a las 1,600 del tendencial
La ocupación masiva del territorio en el analizado los costos anuales que implica tener implementado, eso implica un ahorro para la en el año 2050. La ciudad se compacta en torno a subcentros de
escenario tendencial (+1,632 Ha), contrasta con un transporte público mal planeado y cuál ciudad de 764.6 millones de pesos anuales. mayor densidad que abastecen de servicios y aprovechan baldíos
el modelo de ocupación del suelo del escenario sería el ahorro si se emprendieran acciones urbanos.
inteligente, en el que se ocupan únicamente 326 para racionalizarlo. Para realizar este análisis
nuevas hectáreas. Esta ocupación equivale a un se retoman los datos del filtro económico de Debido al crecimiento sin planificación integral, se En el modelo inteligente se reduce la vulnerabilidad, limitando
porcentaje respecto a la huella actual del 4% Xalapa en el ámbito de movilidad. Ese estudio incrementa la ocupación de suelo informal en zonas la densidad o las invasiones en estas zonas de riesgo. Se frena
vulnerables. el crecimiento en las áreas de riesgo del Norte y Noroeste de la
ciudad.
Indicadores del modelo territorial. Parámetros caracterizadores de ambos escenarios.
A partir del casco histórico, el núcleo de Xalapa crece El crecimiento se focaliza en los corredores principales. La
Variable Territorial Situación Actual Escenario Tendencial (2050) Escenario Inteligente (2050) sin planificación, ordenación ni jerarquización de la compactación es posible gracias a la jerarquización de la
infraestructura vial. infraestructura vial en avenidas principales y secundarias, zona
Densidad media (hab/Ha) 84.8 108.6 133.0 peatonal y ciclovías.

Uso forestal (%) 14.9 5.9 13.5 El mantenimiento del modelo de urbanización expansivo La mancha forestal consigue mantenerse respecto a la existente
refuerza la pérdida de la superficie forestal a favor de la sin grandes pérdidas en suelos de alto valor. Se crea una red de
Proyección de la población 2030 (hab) 238,687.0 6,92,163.0 692,163.0 mancha urbana (en 2030 ocupa 525 Ha y en 2050 cerca de espacios verdes dentro de la ciudad, así como un corredor verde
600 Ha más que el escenario inteligente del mismo año) en la vía del ferrocarril.
Proyección de la población 2050 (hab) 508,894.0 898,133.0 898,133.0
Congestión de sus áreas de influencia por el crecimiento La infraestructura vial se jerarquiza a través de una planificación
Superficie huella urbana (ha) 5,352.0 6,983.9 5,678.4 expansivo a partir de sus ejes viales más importantes. equilibrada, creándose nuevos subcentros y descongestionando el
corredor.
Suelo nuevo urbano ocupado (ha) - +1,631.9 +326.4
Crecimiento desordenado en zonas cada vez más aisladas y Las inversiones públicas tomadas desde criterios de planificación
Huella urbana/superficie área estudio (%) 67.4 87.9 71.5 en zonas con pendientes o inundables, en las que las obras integral otorgan soluciones más rentables, facilitando el acceso al
públicas son mucho más costosas. agua, mayor calidad de vida y menor contraste social.
Huella urbana escenario/huella actual (%) - +20.4 +4.1
Graves deficiencias sanitarias y medioambientales, añadido Los nuevos crecimientos se organizan a partir de la planificación
Fuente: BID 2014 con base en IH Cantabria (2014), Estudios de desarrollo urbano y cambio climático en Xalapa a la falta de planificación previa del abastecimiento y la de redes de abastecimiento y planes de recolección/reciclaje de
ausencia de gestión de los residuos. residuos.
124 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 125

ESCENARIO TENDENCIAL ESCENARIO INTELIGENTE

MODELO OCUPACIÓN El abandono continuo produce el derrumbe de los edificios Se crean espacios con diversificación de usos. Se recuperan los

MEDIDAS Y
URBANA y crea baldíos urbanos atractivos para la especulación, baldíos urbanos con construcciones acorde a las tipologías de la
lo que conlleva el traslado a zonas periféricas de precios zona con planes de ayuda al acceso de la vivienda.
bajos.

La vía del ferrocarril acentúa la segregación urbana (social


y morfológica) al dividir la ciudad.
Se consolida el eje ferroviario como un espacio verde que queda
vinculado al nuevo subcentro en torno a la estación intermodal.
RECOMENDACIONES
4
A partir del análisis comparado de los Impulso y priorización de los proyectos de
INFRAESTUCTURA Las nuevas vialidades construidas no responden a Los ejes viales se organizan jerárquicamente, en función de su dos escenarios, se plantean las siguientes densificación urbana.
una lógica territorial sino a demandas puntuales de papel territorial, apoyándose en el fomento del transporte público recomendaciones:

5
urbanizaciones cerradas, crecimientos ilegales o de y la introducción de modos de transporte más sustentables. Ejecución de las acciones de los Planes de

1
grandes equipamientos comerciales. Desarrollar programas de planeación urbana Movilidad existentes y en ejecución, con especial
con un tratamiento integrador, en el que atención al desarrollo de modos de transporte
Déficit de equipamientos en los nuevos crecimientos. La Con el modelo urbanístico compacto se minimizan los recorridos se introduzcan las perspectivas ambiental, sustentables (vías peatonales y ciclovías).
necesidad de construcciones contribuye al incremento de interurbanos y se garantiza el acceso del conjunto de la económica, histórica, social, acompañadas
la segregación social y acelera los efectos sobre el cambio población a una adecuada calidad de vida, disminuyendo con la
6
de acciones de información, sensibilización Desarrollo de instrumentos de cooperación
climático. emisión de GEI. y participación ciudadana. Ese podría ser un institucional entre las diferentes
Programa de Ordenación Territorial Integral administraciones (niveles y sectores).
PROBLEMÁTICA El problema de la inseguridad ciudadana se mantiene y se La ciudad se recupera como espacio de integración social.
(POTI) con la reglamentación de uso de suelo Impulsar la configuración de un área
SOCIAL incrementa en las áreas centrales en las que no existe un
adaptada para lograr sostenibilidad a largo plazo. metropolitana como ámbito de planificación
uso residencial.
y coordinación de los servicios, equipamiento

2
Crear una autoridad metropolitana que e infraestructura y desarrollo de planeación
Crecimiento demográfico constante con inmigración de A partir de las previsiones demográficas se organiza una
aglutine los municipios de la conurbación supramunicipal.
origen rural y estructura demográfica rejuvenecida planificación del desarrollo territorial sustentable.
(5 o 7 según se considere pertinente en

7
La desigualdad de renta y de niveles socioeconómicos se El modelo urbano y residencial responde a objetivos integradores. los estudios), que permita coordinar e Reducción de la segregación espacial y mejora
exacerban con la inmigración de origen rural. Consolidación Se consolidan barrios con diferentes tipos de viviendas, que implementar el POTI y logre ordenar el de la cohesión social a través de los planes
de un tipo de vivienda para cada estrato social. contribuirán a una mayor igualdad social. desarrollo territorial de la zona desde un de vivienda pública, de equipamientos y
punto de vista integral, abarcando zonas construcción de barrios socialmente inclusivos.
GOBERNANZA La falta de planificación integral ha llevado a un modelo de La planificación urbana surge como consenso entre decisiones urbanas y zonas de alto valor ambiental de

8
ocupación disperso asociado al crecimiento de la huella técnicas y participación pública, construida de forma integrada, manera conjunta. Jerarquización de las redes viales y creación de
urbana. Son espacios que crecen sobre aquellos naturales permite identificar en Xalapa un ejemplo de desarrollo sostenible espacios verdes y un corredor verde sobre la vía

3
de mayor valor ecológico. y participativo. Emprender acciones transversales que férrea de Norte a Sur.
permitan fortalecer las oportunidades
existentes y paliar las debilidades, como
proyectos de transformación de zonas
vulnerables en equipamientos y zonas verdes.
126 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

11
CAPÍTULO

DEFINICIÓN DE
PRIORIDADES
PARA LA ACCIÓN
Como ya se ha mencionado en los capítulos anteriores, la ICES tiene como primera meta identificar aquellos sectores en los que la ciudad debe
enfocarse para alcanzar la sostenibilidad. Una vez hecho esto, se procede a definir las acciones para enfrentar los retos más significativos y plantear
una estrategia para llevarlas a cabo.

Sin embargo, previo a la definición de las situación desde distintas aristas. La ICES y ambientales, pero no los costos que se
acciones a llevar a cabo y del diseño de la considera cuatro áreas que son relevantes requieren para implementar la solución.
estrategia, es deseable establecer la precedencia para el ejercicio de definición de prioridades: 3/ Respecto al tema medioambiental, se
que tienen unos temas sobre otros. Ello es la opinión de la ciudadanía, los aspectos desarrolla un estudio que tiene como
necesario debido a dos cuestiones: la primera es económicos y medioambientales, y el finalidad entender el impacto de la
que se necesita enfocar los esfuerzos en aquellos punto de vista de expertos en temas de mitigación de GEI en la ciudad y de los
sectores en donde es más urgente actuar, y la sostenibilidad. Para cada una de estas áreas, efectos negativos del cambio climático,
segunda es que los recursos son escasos y por la metodología establece filtros que permiten como por ejemplo la exposición a
ello la asignación del financiamiento para los tamizar la información obtenida en la fase de inundaciones o deslaves. A efectos de
estudios y proyectos se debe realizar de la forma relevamiento de indicadores: fortalecer este análisis, se incluyen también
más eficiente posible. otros aspectos que no necesariamente
1/ Para conocer la opinión de la ciudadanía, la están relacionados con los fenómenos
El proceso para establecer la precedencia ICES lleva a cabo una encuesta de opinión meteorológicos, tales como la ocurrencia de
de los sectores críticos constituye una de las pública, la cual permite identificar cuáles son terremotos y la dispersión urbana.
etapas más importantes de la metodología, los temas relacionados a la sostenibilidad que 4/ Finalmente, se revisan los datos obtenidos
pues se requiere entender la ciudad y sus más preocupan a los habitantes de la ciudad. con expertos y especialistas del Banco con
características, de manera que la definición de 2/ En el tema económico se realiza un experiencia en cada uno de los temas, para
los proyectos más importantes refleje realmente análisis para cuantificar los beneficios corroborar los resultados finales y valorar
la realidad local. socioeconómicos de resolver la problemática si existen áreas que requieren especial
de cada tema, mediante una estimación atención o que son importantes de tomar
Así, para establecer la precedencia o para que toma en cuenta externalidades sociales en cuenta.
priorizar los temas, se debe analizar la
128 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 129

Durante la aplicación de cada uno de estos


filtros, se otorga un puntaje a cada sector: 5 para
aquellos temas que tienen mayor relevancia y
deberían priorizarse de acuerdo a los criterios

1
medidos y 1 para aquellos temas que tienen
menor relevancia. Aplicación de los filtros
Opinión pública
A los 23 temas
Una vez aplicados estos filtros, los resultados
son ponderados y se definen, por sumatoria, Percepción de los ciudadanos
respecto a la importancia de los
los temas más urgentes y relevantes sobre los problemas identificados.
que es necesario concentrar las acciones. • Encuesta de opinión pública zonificada

2
• 23 temas

Impacto económico Puntuación de 1 a 5 1-5 4 filtros

PROCESO DE Beneficios socio-económicos


que se obtendrían al resolver la
Para el ejercicio de semáforos y los 4 filtros Ejercicio semáforo
1-5

PRIORIZACIÓN
problemática de cada tema.
• Costo de la inacción actual
• Multi-criterio: pib, empleo y

3
Cambio climático competitividad
y riesgo de desastres Sumatoria del puntaje

4 filtros
Ayudan a determinar los problemas más
Emisiones de GEI, riesgo de desastres
y efectos del cambio climático.
• Mitigación de GEI
• Riesgo de desastres naturales
Para el ejercicio de semáforos y los 4 filtros 3,7 4,3 2,1 3,4 4,5 2,4 1,3 4,7 3,2

importantes de la ciudad 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Especialistas
4 Ordenamiento de todos los temas
Opinión pública Revisión de resultados finales por De mayor a menor puntaje
expertos sectotiales del Banco. 4,7 4,5 4,3 3,7 3,4 3,2 2,4 2,1 1,3
• Valoración ponderada
• Priorización de temas estratégicos
Impacto económico

Cambio climático y 5 Selección de 1 a 3 temas prioritarios


1 2 3

riesgo de desastres De acuerdo con la disponibilidad de recursos

Especialistas
130 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 131

En el capítulo 9 se mostraron los resultados


obtenidos por el equipo ICES para los 117
indicadores de la metodología, ello permitió COMPARACIÓN DE RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO
conocer preliminarmente cuál es la situación CON INDICADORES PARA LA INICIATIVA
de la ciudad respecto a los temas relacionados
con la sostenibilidad medioambiental, urbana
y fiscal. Cabe destacar que el levantamiento de
información en esa etapa fue posible gracias Deuda Agua
al apoyo de las autoridades municipales,
estatales y federales y también se utilizaron
Gestión
del gasto $ Saneamiento
fuentes secundarias relevantes. Una vez que los INDICADORES y drenaje
indicadores fueron completados, los resultados se Impuestos y

%
compararon contra los estándares de referencia Autonomía Gestión de
Financiera Residuos sólidos
(benchmarks) de la Iniciativa, lo cual permitió
clasificarlos en sistema semáforo. FI
Energía
SC
Transparencia A

L
Y
La tabla de indicadores semaforizada se validó

GO

O
BIO CLIMÁ TE
3

TIC
BE

N
con las autoridades municipales. Los resultados

E
Gestión

RNABILIDAD
Calidad

DIO AMBI
se muestran en la gráfica de la derecha. Pública del aire
Como se puede apreciar, de los 23 temas del Moderna

Y ME
ES

CAM
DI
diagnóstico, 2 aparecen en rojo, 17 en amarillo y M
4 en verde.
Gestión E N SI O N Mitigación del
Pública Cambio climático

DE
SA
R
Participativa RO
LL
La información que se muestra en la tabla OU AL
RBANO INTEGR
representa el punto de partida para el proceso Ruido
Salud
de priorización el cual, como ya se mencionó,
involucra la aplicación de los cuatro filtros Vulnerabilidad ante
que se explicaron en las páginas anteriores. A Seguridad Desastres naturales
continuación se detalla cómo se llevó a cabo
dicha aplicación de filtros y se exponen los Uso del suelo y
Educación Ordenamiento del
resultados de cada uno. En la parte final de
Territorio
este capítulo se combinan esos resultados y se
Inequidad
definen las áreas que resultaron prioritarias para Conectividad
Urbana
la sostenibilidad de Xalapa. Empleo Movilidad y
Competitividad
Transporte
de la economía
132 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN

OPINIÓN A continuación se detallan los resultados de la percepción ciudadana sobre los diversos temas de la

PÚBLICA
metodología ICES.

AGUA
El 63.6% de la población encuestada calificó de bueno o muy bueno el servicio de agua
El primer criterio utilizado para el proceso de Estratificación de la Encuesta Pública de Xalapa potable que recibe en su hogar. La encuesta tomó también en cuenta otros aspectos
priorización es el filtro de opinión pública. Para relacionados con la prestación de este servicio que los encuestados calificaron como bueno o muy
desarrollarlo, la metodología ofrece distintas bueno fueron: color (65.2%), sabor (46.8%), olor (57.7%), presión del agua (79%), continuidad del
alternativas: i) la utilización de encuestas de servicio (61.9%).
opinión pública preexistentes en la ciudad,
ii) llevar a cabo una nueva encuesta, iii) buscar Zona 5
en medios de comunicación información acerca
Zona 4
03% Muy bueno
de la opinión de la población sobre los distintos Zona 2 Zona 3
temas, iv) reunir grupos focales o entrevistar a
ONGs, grupos académicos, líderes comunitarios
y/o políticos.
Zona 1
61% Bueno
¿Cómo calificaría
En el caso de Xalapa, se elaboró una encuesta el servicio de agua
específica para conocer los puntos de vista de potable que
los ciudadanos de la zona metropolitana de recibe en su hogar? 25% Regular
Xalapa respecto a los distintos temas abordados Zona 2

por la iniciativa. Para la realización de esta


encuesta se contó con el apoyo del Centro de
Estudios de Opinión y Análisis de la Universidad 09% Malo
Veracruzana, que llevó a cabo entrevistas Población Población de Tamaño de
domiciliarias a 1,250 habitantes residentes en Zona total 18 años y más muestra
la ciudad mayores de 18 años. La encuesta fue
02%
Alto (Z1) 139,638 97,261 250
realizada durante el mes de mayo de 2014, Muy malo
Medio (Z2) 319,359 216,407 250
con un muestreo aleatorio estratificado en
cinco zonas diferenciadas de la ciudad. Tres de Bajo (Z3) 67,239 41,866 250
estas zonas fueron seleccionadas por su nivel
socioeconómico (alto, medio y bajo)1 y las otras
Zona de
Zonas críticas de interés
25,501 15,203 250
0% No contestó
dos por ser zonas de interés para la metodología
ICES. Asimismo, se definieron cuotas por género interés 4
y edad. La distribución de los casos no fue Zona de 30,860 18,119 250
proporcional a su tamaño poblacional ya que se interés 5
realizaron 250 por cada estrato. TOTAL 582,597 388,856 1,250

1  Esta áreas fueron definidas de acuerdo a las Áreas


Geoestadísticas Básicas (AGEB) del INEGI.
134 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 135

En lo que respecta la prevención de GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS CALIDAD DEL AIRE


inundaciones en la ciudad, el 19.2% de la La mayoría de la población encuestada El 60.6% de los encuestados califica como buena o muy buena la calidad del aire que
población afirma que su colonia se ha inundado (66.2%) deposita la basura en la respira en su colonia. Sin embargo, la calidad del aire se ha deteriorado en los últimos 12
como consecuencia de las lluvias y el 25.2% de puerta de su casa para que sea recolectada. En meses debido a la quema de basura o materiales (38.4%), el humo de vehículos (39%), las emisiones
la población menciona que su colonia se inunda cuanto al servicio de recolección, el 88.4% de la de fábricas (6.6%), y el olor de basura (43.6%). En el 34.8% de los hogares ha habido casos de
cada vez que llueve, mientras que el 65.3% población lo recibe al menos algunos días por enfermedades respiratorias en los últimos 12 meses y el 27.1% de los encuestados afirma que estos
contestó que se inunda solo cuando llueve muy semana, mientras que el 3.7% indicó que nunca males estuvieron relacionados con la calidad del aire que respiran.
fuerte. Cabe resaltar que en caso de inundación, o casi nunca hay recolección en su colonia.
el 46.3% de los encuestados afirman que el agua El 43.2% de los encuestados se declaran muy
ingresó a las viviendas. satisfechos o satisfechos con la frecuencia
del servicio y el 60.7% considera muy limpio 05% Muy bueno
SANEAMIENTO o limpio el entorno del contenedor en donde
El 86% de la población encuestada deposita la basura.
cuenta con conexión al sistema de
drenaje, sin embargo, solo el 7.5% califica de muy ENERGÍA
¿Cómo calificaría
56% Bueno
bueno o bueno el servicio de saneamiento en su El 18.6% de la población sufre cortes
hogar. Adicionalmente, el 8.6% de los encuestados de energía eléctrica cada dos o tres la calidad del aire
ha sufrido desbordes en el sistema de drenaje y el meses, mientras que el 74.7% ha enfrentado que respira en la
15.6% ha observado aguas negras corriendo por la este problema una vez al año. Sin embargo, esta
ciudad?
28% Regular
calle. Por último, el 56% de la población considera última proporción, también sufre de bajas y altas
que la contaminación de los ríos y arroyos afecta de tensión en la red eléctrica alguna vez al año.
mucho o bastante su calidad de vida.
09% Malo

03% Muy bueno 01% Muy malo


01% Muy malo

69% Bueno 05% No contestó


¿Cómo calificaría 01% No contestó
el servicio de
saneamiento que
recibe en su hogar? 16% Regular

06% Malo
136 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 137

RUIDO INEQUIDAD URBANA TRANSPORTE y un 65% opina lo mismo de la comodidad


Para un 20% de los encuestados, el Al comparar el ingreso familiar y El 71% de los encuestados de la ciudad durante el viaje. Solo un 30% piensa que los
nivel de ruido en su barrio es muy los gastos familiares, el 50% de de Xalapa utiliza el transporte público autobuses mantienen una buena limpieza.
alto o alto. Un 25% menciona haber tenido los encuestados afirma tener dificultades o por lo menos una vez a la semana. De éstos,
problemas vinculados con ruidos de vecinos, y la grandes dificultades para cubrir sus gastos y uno de cada cuatro lo hace a diario o por lo EMPLEO
frecuencia de estos problemas para un 60% de los el 40% ha mostrado problemas para pagar las menos cuatro días a la semana. El 65% de los El 60% de los encuestados se
entrevistados es de varias veces por semestre y cuentas de agua y/o luz. Además, el 65% de los encuestados se moviliza en autobús y el 57% encuentran muy preocupados o
para un 20.6% es diariamente. Además, el 25.4% de entrevistados menciona que al menos alguna vez piensa que el tiempo que le toma llegar a su preocupados de estar desempleados en los
los encuestados ha tenido problemas vinculados a se han quedado sin dinero para comprar comida. trabajo es adecuado. En cuanto a la percepción próximos doce meses.
ruidos provenientes del tránsito y la circulación, el del servicio, el 31% lo califica como bueno o
61.9% reporta que esto sucede diariamente. En cuanto a la vivienda, el 73% menciona estar muy bueno, mientras que un 60% lo califica de CONECTIVIDAD
satisfecho con la calidad de la misma. También, regular a muy malo. Aproximadamente cuatro de cada
DESASTRES NATURALES Y cerca de un 80% de los entrevistados menciona diez entrevistados cuentan con
CAMBIO CLIMÁTICO vivir en terreno propio y cerca del 45% indica Con respecto a las características del teléfono en el hogar, el 60% de ellos menciona
El 76.2% de los entrevistados cree que autoconstruyo su vivienda. servicio, el 50% de los encuestados opina tener buena calidad en las llamadas que
que los eventos climáticos como inundaciones, que la frecuencia de los camiones es buena realiza desde su teléfono fijo. Sin embargo,
olas de calor o frío, etc. se presentan con mayor o muy buena aunque la tasa de satisfacción el 50% de los encuestados mencionó que
frecuencia que antes. Para un 62% estos eventos ¿El salario que percibe le permite cubrir desciende a 30% cuando se trata de la el costo del servicio es caro o muy caro.
impactan en su localidad, y un 55% piensa que satisfactoriamente sus necesidades? periodicidad del servicio nocturno. El 60% En cuanto a telefonía móvil, el 80% de los
los eventos impactan en su familia. En cuanto a califica de regular a malo el precio del boleto, encuestados cuenta con este servicio. De
las instituciones, la opinión de los entrevistados
41.30% 39.80%
muestra que los militares (78%) y los bomberos
(55%), son los grupos mejor preparados para Distribución modal
hacer frente a los fenómenos climáticos y/o
desastres naturales. Solo un 30% cree que su
64.80% Auto
familia está preparada para los embates de
fenómenos meteorológicos. 11.10%
Camión
7%
Moto
USO DEL SUELO 0.80%
Solo un 25% de los entrevistados de la Bicicleta
Zona Metropolitana de Xalapa acude
Taxi
a un espacio público todos los días o algunas Es suficiente, puede ahorrar
veces por semana. En cuanto a la percepción Caminando
Es apenas suficiente, sin grandes dificultades
de estos espacios, el 40% piensa que son
No contestó
agradables o muy agradables, el 21% piensa No es suficiente, tienen dificultades
15%
que están bien o muy bien mantenidos y el 31% 11.80%
No es suficiente, tienen grandes dificultades
piensa que son seguros o muy seguros, aunque 5.00%
el 60% piensa que son insuficientes. No contestó 0.90% 0.70% 1.90%
138 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 139

éstos, el 50% afirma que nunca o casi nunca SALUD desconocimiento de sus derechos, cerca del 90%
experimenta cortes en el servicio. El 47.7% Aproximadamente seis de cada diez no ha escuchado nunca sobre el presupuesto
menciona tener buena calidad en las llamadas entrevistados describen su estado participativo. De la población que ha escuchado
que realiza desde su teléfono celular. Sin de salud como bueno o muy bueno, y la mitad sobre el presupuesto participativo, solo el 24.5%
embargo, el 55% de los encuestados mencionó de los encuestados se encuentra satisfecho o ha sido partícipe de este ejercicio.
que el costo del servicio es caro o muy caro. muy satisfecho con el servicio de salud que
Solamente un 30% de los encuestados tienen recibe. Cuatro de cada diez entrevistados TRANSPARENCIA PRIORIZACIÓN DE LOS CIUDADANOS
acceso a banda ancha, banda ancha móvil o están satisfechos con los siguientes aspectos: Al momento de calificar la transparencia En términos generales, se cuestionó a los
inalámbrica. infraestructura del centro médico donde de la administración pública del entrevistados sobre 21 problemas relacionados
se atiende, calidad de la atención médica, municipio, la ciudadanía está dividida, cerca del con su calidad de vida en la Zona Metropolitana
EDUCACIÓN disponibilidad de médicos y el costo del servicio 40% opina que es buena o muy buena, y otro de Xalapa y eligieron 4 en orden de importancia.
En general, tres de cada diez personas de atención. Por último, cerca del 40% cuenta 40% la califica de regular o mala. A continuación se muestra su primera mención:
con hijos que estudian en primaria con cobertura de salud pública y 36% cuenta
pública afirman tener algún problema con la con un seguro del IMSS o ISSSTE. GESTIÓN PÚBLICA MODERNA
calidad de educación y la infraestructura del Los servicios e información que la Sectores priorizados
lugar de estudio, así como problemas por la GESTIÓN PARTICIPATIVA administración pública presta en su
falta y calidad de los docentes. En secundaria, El 67% de los encuestados siente que página web son desconocidos por un 60% de los Tema Xalapa
el 25% de los encuestados mencionan tener no tiene posibilidades de participar encuestados, lo cual se refleja al calificar dichas
Servicio de agua 1
algún problema con la calidad de la educación, en las decisiones de la administración pública actividades, ya que solo el 6% los califica como
el 18.6% con la infraestructura y el 28.6% con la de su municipio, esto se debe principalmente al buenos o muy buenos. Servicio de saneamiento 2
falta de docentes.
Inequidad urbana 3
SEGURIDAD CIUDADANA Servicio de recolección de residuos 4
El 53% de los entrevistados se siente
seguro en el municipio en el que vive, 13% Mejoró Energía 5
mientras que el 60% se siente seguro
Mitigación del cambio climático 6
dentro de su propia colonia. Un aspecto negativo
es que el 86% de los encuestados opina que Seguridad ciudadana 7
la seguridad en su municipio ha permanecido
¿Usted considera
48% Siguió igual
Calidad del aire 8
igual o ha empeorado en los últimos 12 meses.
Además, el 82% tiene poca o ninguna confianza que en los
últimos 12 meses Ruido 9
en la policía. Sin embargo, uno de cada diez
entrevistados o algún pariente suyo han sido
la seguridad en el
municipio...? 39% Empeoró Vulnerabilidad a desastres naturales 10
agredidos o han sido víctimas de algún delito
en los últimos 12 meses, aunque solo el 34%
denunciaron dicho delito.
0% No contestó
140 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 141

Tras aplicar el filtro de opinión pública, la semaforización y priorización de IMPACTO Para la estimación de la problemática en
cada área de acción se tuvieron en cuenta los
encuestas domiciliarias con el objetivo de
determinar la disposición a pagar por la

ECONÓMICO
temas queda de la siguiente manera: aspectos siguientes: mejora en el servicio. Esta disposición a
• Lista de indicadores relevados y validados pagar refleja el beneficio e importancia que
por los especialistas del Banco, con la sociedad le atribuye a dicho proyecto.

PARA LA
Deuda Agua semáforos aplicados, teniendo en • Beneficios y costos marginales: el método

$
Gestión consideración el benchmark teórico. requiere determinar curvas de demanda
• Lista de los temas o áreas de acción (beneficios marginales) y curvas de oferta

SOCIEDAD
del gasto Saneamiento clasificados en rojo y amarillo. (costos marginales), con y sin proyecto, a
N PÚBLICA
Impuestos y
OPINIÓ y drenaje • Las fichas técnicas elaboradas por los
especialistas y consultores. •
partir de las cuales se estiman los beneficios.
Costos evitados: se basa en medir el ahorro

%
Autonomía Gestión de El segundo criterio utilizado para la priorización • Entrevistas con los especialistas, con el de costos (de tiempo, operación, etc.) que se
Financiera Residuos sólidos es el filtro de impacto económico. Para la objetivo de conocer en profundidad cada registran al implementar la solución.
aplicación de este filtro se contó con el apoyo temática y obtener datos adicionales que • Daños evitados: se estiman los daños a
FI del IMCO.2 ayuden a realizar las estimaciones. personas, bienes, servicios e infraestructura
Energía
SC
Transparencia que se evitarían a futuro si la solución se
A

L
Y
Este análisis se desarrolló de acuerdo al criterio Los aspectos que se analizaron no aspiraron a implementara hoy.

GO

O
BIO CLIMÁ TE
3
“Full Cost” (costos totales/capitalizados), el cual cubrir el universo de cada problemática, sino

TIC
BE

N
DIO AMBIE
Gestión RNABILIDAD Calidad tiene como objetivo cuantificar los beneficios que se concentraron en los principales factores Para obtener los datos necesarios para las
Pública del aire socioeconómicos que se obtendrían al resolver determinantes. estimaciones se consultaron fuentes de la
la problemática de cada tema. Es una estimación ciudad, especialistas del BID, institutos de
Moderna

Y ME
ES
rápida y expeditiva, que incluye externalidades Para la determinación de la dimensión de la estadísticas municipales y nacionales, así como

CAM
DIM
Gestión E N SI O N Mitigación del sociales y ambientales y no toma en cuenta la problemática se utilizaron como referencia estudios y evaluaciones socioeconómicos
Pública Cambio climático inversión necesaria para implementar la solución. los valores ideales a nivel latinoamericano existentes para ciudades similares de México.
DE
SA

R (benchmark o estándar teórico). La


Participativa RO
LL Para la aplicación del filtro de impacto problemática a medir quedó definida por Una vez obtenidos los resultados, se procedió
OU AL
RBANO INTEGR
económico en cada tema o área de acción, la diferencia entre la situación actual de los a otorgar un puntaje a cada uno de los temas,
Ruido
Salud en primer lugar se debieron responder dos principales indicadores y la situación ideal que relacionando los beneficios cuantificados con el
preguntas: se espera alcanzar. En consecuencia, se estimó PIB de la ciudad para un mismo año de estudio.
Vulnerabilidad ante el costo necesario para que Xalapa alcanzará el Estos beneficios se proyectaron a 15 años
Seguridad Desastres naturales 1. ¿Qué medir? Para lo cual fue necesario nivel de ese benchmark teórico. desde el primer año de acción de la iniciativa
definir la problemática de cada tema. (2014), considerando una tasa de descuento
Uso del suelo y 2. ¿Cómo medirlo? Para lo cual se llevaron Para la cuantificación de beneficios se utilizaron, del 12%. Una vez calculados los beneficios,
Ordenamiento del a cabo estimaciones paramétricas de en general, las siguientes técnicas: éstos fueron priorizados entre sí dependiendo
Educación beneficios socioeconómicos con la de la proporción del PIB de la ciudad que
Territorio
utilización de distintos métodos para • Precios hedónicos: buscan determinar representasen, para así llegar a un índice de
Conectividad
Inequidad cuantificar beneficios. los beneficios sociales analizando el prioridad de acción que fluctúa entre 1 y 5.
Urbana incremento de valor que adquieren
Empleo Movilidad y
Competitividad las propiedades afectadas por la A continuación se presentan tres ejemplos (agua
Transporte implementación de la solución. potable, movilidad y empleo), con la descripción
de la economía
2  Instituto Mexicano para al Competitividad • Valoración contingente: procura realizar del trabajo realizado en cada caso.
142 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 143

AGUA POTABLE MOVILIDAD Y TRANSPORTE beneficios de incrementar la formalidad en


De acuerdo con los resultados de la De acuerdo con el ejercicio de Xalapa representan casi el 13% del PIB de la
semaforización, se identificaron tres priorización, hay varias áreas ciudad, con lo que el índice de priorización
áreas críticas relacionadas a los servicios de preocupantes de la movilidad en Xalapa. Éstas son: alcanza un valor de 5.
agua en Xalapa: i) consumo excesivo de agua, ii)
agua no contabilizada y iii) cantidad remanente 1. Falta de vías exclusivas para el transporte A continuación se muestra el índice de
de agua. público priorización para todos los temas de la
2. Falta de sendas para bicicletas iniciativa, según el impacto económico para la
El consumo en la ciudad de Xalapa es de 3. Bajo uso del transporte público sociedad. Las áreas que resultaron en verde en
318 litros por habitante, un nivel elevado 4. Flota del transporte público antigua la semaforización no se tomaron en cuenta para
comparado con los 200 litros del nivel 5. Baja velocidad promedio en la vía pública este filtro.3
sustentable establecido por el benchmark 6. Alto número de víctimas mortales por
teórico de la ICES. También, de acuerdo con accidentes de tránsito
Priorización según impacto económico
los indicadores, el 62% del agua potable
que ingresa al sistema no se contabiliza, Para el cálculo de esta sección, se asume que una Tema Puntaje Tema Puntaje
mientras que el nivel sostenible es de 30% o intervención integral para mejorar la movilidad como % del como % del
menos. Los beneficios económicos de dicha y los sistemas de transporte tendría un impacto PIB PIB
cantidad se calcularon usando un enfoque de positivo sobre todos los indicadores de la lista.
Agua 5 Empleo 5
costos evitados. Esto es, comparando los dos Por ello, y con el fin de evitar duplicidad en las
escenarios, uno sin intervención (consumo estimaciones, se consideraron los dos impactos Saneamiento y drenaje --- Conectividad 1
de 250 litros por habitante y 62% de agua más relevantes: i) una mejor distribución modal, y
no contabilizada) y uno con intervención ii) una mayor seguridad vial. Gestión de residuos sólidos 2 Educación 4
(consumo de 200 litros por habitante y 30%
Energía 1 Seguridad ciudadana 4
de agua no contabilizada). La diferencia entre Los beneficios estimados por una mejora en
estos dos escenarios implica una reducción la distribución modal y una mayor seguridad Calidad del aire 1 Salud ---
en la producción de agua de cerca de 30 mil vial representan el 16% del PIB de la ciudad,
metros cúbicos. lo cual implica un puntaje de 5 en el índice de Mitigación del cambio climático --- Gestión pública participativa 1
priorización. Gestión pública moderna 1
Ruido 1
En cuanto a la cantidad remanente de agua,
Xalapa cuenta con 7.5 años restantes de balance EMPLEO Vulnerabilidad a desastres Transparencia 1
---
hídrico. El nivel sustentable establecido por el En Xalapa hay 154,501 trabajadores naturales
Impuestos y autonomía
benchmark teórico es de 10 años. Los beneficios informales. Este número equivale al ---
Uso del suelo --- financiera
económicos de aumentar esta cantidad a una 44% de la población ocupada, lo que excede en
década se estimaron con los costos evitados de 24 puntos porcentuales el benchmark teórico Inequidad urbana N/D Gestión del gasto 1
abastecer la demanda de agua por medio de una (20%). Para cuantificar los beneficios de tener
fuente alternativa durante los 2.5 años restantes. más trabajadores formales, se adoptó un Transporte 5 Deuda ---
enfoque de productividad. Se asumió que las
Competitividad 1
Los beneficios totales de los temas de agua autoridades locales lograrían formalizar al 11%
potable representan el 6.5% del PIB de la de los trabajadores informales, es decir, a 16,995
ciudad, lo cual implica un puntaje de 5 en el empleados. Las ganancias están determinadas 3  Las áreas que cuentan con N/D no cuentan con filtro económico
índice de priorización. por la diferencia salarial entre sectores. Los debido a falta de datos o implican sólo una transferencia de recursos.
144 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 145

Tras aplicar el filtro económico,


la semaforización, y priorización IMPACTO A continuación se detallan los resultados de
los filtros de Vulnerabilidad y Mitigación. Es

CLIMÁTICO
de temas queda de la siguiente importante mencionar que la valoración de
manera: Deuda Agua los subtemas fue promediada para conseguir

5-4 puntos
Gestión
del gasto $ Saneamiento
resultados por área de acción para poder ser
comparables con el resto de los filtros.

ACTO ECONÓMICO
IMP
3-2 puntos y drenaje Este filtro busca otorgar un puntaje a las Filtro de vulnerabilidad y mitigación
Impuestos y consecuencias que tendría la mitigación
Tema Mitigación Vulnerabilidad

%
1 puntos Autonomía Gestión de de la emisión de GEI y la reducción de la
Financiera Residuos sólidos vulnerabilidad a desastres naturales relacionados Agua 3 5
con el cambio climático. El análisis realizado
Saneamiento y drenaje 3 3
FI parte de un enfoque dual: “Mitigación” y
Energía
SC
Transparencia
A “Vulnerabilidad/Adaptación”. En el primer Gestión de residuos sólidos 3 1

L
componente, se determinan las principales

Y
Energía 3 1

GO

O
BIO CLIMÁ TE
oportunidades para reducir emisiones,

TIC
BE
Calidad del aire 1 1

N
DIO AMBIE
Gestión mientras que en el segundo caso, se analiza

RNABILIDAD
Calidad
la vulnerabilidad a desastres naturales en el Mitigación del cambio climático 2 1
Pública del aire
contexto del cambio climático. Ruido 1 1
Moderna

Y ME
ES

CAM
DI
M La aplicación de este filtro fue llevada a cabo
Vulnerabilidad a desastres naturales 1 5
Gestión E N SI O N Mitigación del Uso del suelo 4 3
con el apoyo de IH Cantabria y la metodología
Pública DE Cambio climático
SA R está basada en el informe “Desarrollo de una Inequidad urbana 1 3
Participativa RO
LL metodología para la aplicación del filtro de
OU AL Transporte 4 1
RBANO INTEGR Cambio Climático y Vulnerabilidad frente a
Ruido desastres naturales para la priorización de los Competitividad 1 2
Salud
temas a desarrollar en las ciudades ICES”. Las Empleo 1 1
definiciones de los conceptos de mitigación y
Vulnerabilidad ante vulnerabilidad se presentan a continuación:
Conectividad 1 1
Seguridad Desastres naturales Educación 1 1
Mitigación: Impacto de cada uno de los Seguridad ciudadana 1 1
Uso del suelo y subtemas en las emisiones de GEI de la ciudad.
Salud 1 1
Educación Ordenamiento del
Territorio Vulnerabilidad: Impacto del aumento de Gestión pública participativa 1 1
resiliencia de cada uno de los subtemas a Gestión pública moderna 1 1
Conectividad
Inequidad
los desastres naturales y eventos extremos
Urbana ligados al cambio climático. Transparencia 1 1
Empleo Movilidad y
Competitividad Impuestos y autonomía financiera 1 1
Transporte
de la economía Gestión del gasto 1 1
Deuda 1 1
146 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 147

VALORACIÓN
DE LOS
Tras aplicar el filtro ambiental y
cambio climático, la semaforización
y priorización de temas queda de la Deuda Agua Deuda Agua
siguiente manera:

5-4 puntos
Gestión
del gasto $ Saneamiento ESPECIALISTAS Gestión
del gasto $ Saneamiento
CTO CLIMÁTICO ESPECIALISTAS
IMPA
y drenaje y drenaje
3-2 puntos Impuestos y En base al criterio de los especialistas Impuestos y

% %
Autonomía Gestión de del BID, las distintas áreas de acción Autonomía Gestión de
1 puntos Financiera Residuos sólidos fueron catalogadas de acuerdo a su Financiera Residuos sólidos
FI importancia para la ciudad. Esto se FI
Energía llevó a cabo mediante un puntaje
SC
Energía
SC
Transparencia Transparencia
A A

L
técnico que varía de uno a cinco. Las

Y
GO

GO
O
BIO CLIMÁ TE

O
BIO CLIMÁ TE
áreas más prioritarias para la ciudad

3 3

TIC

TIC
BE

BE
N

N
DIO AMBIE

E
Gestión recibieron el puntaje máximo (cinco),

RNABILIDAD
Calidad Gestión

RNABILIDAD
Calidad

DIO AMB I
Pública del aire mientras que las menos prioritarias Pública del aire
Moderna recibieron el puntaje mínimo (uno). Moderna

Y ME
ES

CAM

Y ME
DI

ES

CAM
DI
M M
Gestión E N SI O N Mitigación del Tras aplicar el filtro de especialistas, Gestión E N SI O N Mitigación del
Pública Cambio climático Pública Cambio climático

DE

DE
la semaforización y priorización de

SA
R

SA
RO Participativa R
Participativa LL temas queda de la siguiente manera: RO
OU L LL
RBANO INTEG RA OU AL
RBANO INTEGR
Ruido 5 puntos Ruido
Salud Salud

Vulnerabilidad ante 4-3-2 puntos Vulnerabilidad ante


Seguridad Desastres naturales Seguridad Desastres naturales
1 puntos
Uso del suelo y Uso del suelo y
Educación Ordenamiento del Ordenamiento del
Educación
Territorio Territorio
Conectividad
Inequidad Inequidad
Conectividad
Urbana Urbana
Empleo Movilidad y Empleo Movilidad y
Competitividad Competitividad
Transporte Transporte
de la economía de la economía
148 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 149

RESULTADO DEL el caso particular Xalapa, para enfrentar los


retos de este subtema se propondrán mejoras
financieras que aún se pueden observar en esta
ciudad, es importante comenzar a pensar en la
PUNTAJE TOTAL
Tema Opinión Impacto Mitigación Vulnerabilidad Valoración de TOTAL

PROCESO DE
en: desarrollo urbano (uso del suelo), agua, necesidad de disminuir esta dependencia. Ello pública económico especialistas
saneamiento y transporte. será posible mediante la implementación de
acciones concretas y enfocadas, que permitan Agua 5 5 3 5 5 23

PRIORIZACIÓN Respecto a la gestión fiscal, la implementación


de la metodología ICES en Xalapa permitió
detectar que ésta es un área estratégica para la
adoptar medidas para incrementar la eficiencia
de las áreas de ingresos y egresos del municipio,
aumentar la autonomía, mejorar la transparencia
Saneamiento y drenaje
Transporte
5
1
---
5
3
4
3
1
5
5
16
16
ciudad que, por una parte, ofrece oportunidades y al mismo tiempo evitar el descuido de aquellos Gestión de residuos sólidos 4 2 3 1 4 14
Como resultado del proceso de análisis importantes que deben ser aprovechadas y, por aspectos en donde el Ayuntamiento tiene
sectorial, que consistió en una primera etapa la otra, presenta retos que deben ser atendidos claras fortalezas. En caso de lograr minimizar el Inequidad urbana 4 N/D 1 3 5 13
en la identificación de las áreas de acción que durante la presente administración. Así, la vínculo con la federación y el gobierno estatal Vulnerabilidad a desastres 1 --- 1 5 5 12
presentan mayor oportunidad de mejora y de decisión de incluir este subtema como prioritario y fortalecer su capacidad financiera, Xalapa se naturales
aquellas que no deben ser descuidadas en la partió de los siguientes factores: convertiría en un ejemplo tanto a nivel nacional
Uso del suelo 1 --- 4 3 4 12
búsqueda de la sostenibilidad de la ciudad, y como para otras de las ciudades ICES.
que continuó con la aplicación de los filtros, se Si bien la ciudad tiene un rating crediticio Seguridad ciudadana 2 4 1 1 4 12
determinaron las áreas de acción prioritarias alto y muchos de los indicadores del sector Tomando lo anterior en cuenta, continuación
Empleo 1 5 1 1 3 11
para la ciudad. se encuentran en niveles aceptables, existen se muestra cómo queda el puntaje final y la
aspectos que deben ser corregidos para que semaforización de cada tema al aplicar los cuatro Energía 3 1 3 1 2 10
El ranking obtenido se puede observar en la siga manteniendo ese estatus: uno de ellos es filtros. Como se puede apreciar, de los 23 temas
Mitigación del cambio 3 --- 2 1 4 10
siguiente tabla, los subtemas con más puntaje incrementar la gestión participativa, la cual del diagnóstico, 2 aparecen en rojo, 17 en amarillo
climático
resultaron ser: agua, transporte y gestión de se encuentra en niveles relativamente bajos y y tan solo 4 en verde.
residuos sólidos. A éstas tres áreas, agregó el muestra amplio espacio de mejora. Por otro Educación 1 4 1 1 2 9
área fiscal. En cuanto a uso de suelo, que quedó lado, no existen tabuladores de pago que
Gestión pública moderna 1 1 1 1 5 9
en séptima posición, se determinó incluir el tema permitan remuneraciones por desempeño a
de desarrollo urbano como un área en la que los empleados del municipio lo cual dificulta Calidad del aire 2 1 1 1 3 8
Xalapa debe tomar medidas urgentes. establecer incentivos laborales y mejorar las Gestión pública participativa 1 1 1 1 4 8
operaciones cotidianas del municipio. Aunado
El subtema de inequidad urbana, a pesar de a ello, y quizá el factor más significativo en Gestión del gasto 1 1 1 1 4 8
estar presente en el cuarto nivel de priorización la inclusión de este tema como prioritario, Competitividad 1 1 1 2 2 7
en la tabla, no se incluye directamente como es el hecho de que en los últimos años se
área priorizada del Plan de Acción porque ha incrementado el gasto corriente del Transparencia 1 1 1 1 3 7
plantea retos que pueden estar estrechamente Ayuntamiento. Aunque este último tema aún no Impuestos y autonomía 1 --- 1 1 4 7
vinculadas a otras áreas priorizadas como representa un problema, durante el análisis de financiera
el agua, el transporte, o la vulnerabilidad a la ICES se determinó que es muy recomendable
desastres naturales, entre otros. Así pues, por corregir esta situación con prontitud. Ruido 1 1 1 1 2 6
su transversalidad, debe ser atendido a través Conectividad 1 1 1 1 2 6
de acciones concretas que remedien retos en Por otro lado Xalapa, como la mayoría de
materia social, fiscal y urbana. Por esta razón, los municipios de México, depende de las Salud 1 --- 1 1 2 5
el tema de la inequidad debe ser tratado transferencias estatales y federales para su Deuda 1 --- 1 1 1 4
mediante intervenciones en varios frentes. En operación. Sin embargo, dadas las fortalezas
150 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 151

PRIORIZACIÓN FINAL
23-13 puntos
Deuda
12-7 puntos Agua

7-6 puntos
Gestión
del gasto $ PRIORIZACIÓN FINAL
Saneamiento
ESPECIALISTAS
y drenaje
AMBIO CLIMÁT
RO DE C ICO
Impuestos y FILT
IMPACTO ECONÓM

%
Autonomía R O DE ICO
FILT Gestión de
Financiera OPINIÓN PÚBLICA
Residuos sólidos

FI FILTROS
Transparencia
SC
A Energía

L
Y
GO

O
BIO CLIMÁ TE
3

TIC
BE

N
Gestión

DIO AMBIE
Calidad

RNABILIDAD
Pública
del aire
Moderna

Y ME
ES

CAM
DI
Gestión M
E N SI O N Mitigación del
Pública DE Cambio climático
Participativa
SA
R
RO
LL
OU AL
RBANO INTEGR
Ruido
Salud

Vulnerabilidad ante
Desastres naturales
Seguridad

Uso del suelo y


Educación
Ordenamiento del
Territorio

Conectividad Inequidad
Urbana
Empleo Movilidad y
Competitividad
de la economía Transporte
152 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 153

12
CAPÍTULO

ESTRATEGIAS
DE ACCIÓN
El capítulo 12 del Plan de Acción de Xalapa establece la hoja de ruta de actuación para construir
una ciudad sustentable a largo plazo basándose en las áreas priorizadas en los capítulos
anteriores. Para este apartado se retoman los estudios base, resumidos en el capítulo 10, los estudios
adicionales de movilidad y espacio público y los indicadores analizados en el capítulo 9 para poder
resaltar los retos a los cuales se enfrenta la ciudad. Primero identificamos los problemas más
relevantes por sector. A continuación, se exponen las propuestas de solución para cada problema
previamente identificado. Finalmente se definen los proyectos más relevantes y se les asigna un costo
de implementación orientativo.

En este Plan de Acción, la sostenibilidad de inequidad social y la vulnerabilidad


urbana de Xalapa se construye a partir de tres por inundaciones y deslaves. Se proponen
ejes de actuación: soluciones para todos los modos de
transporte (motorizados, no motorizados y
1 / Sostenibilidad Ambiental: elabora peatones), y para la infraestructura que los
estrategias para la provisión y gestión sustenta. Asimismo, también ahonda en las
sustentable de recursos naturales y problemáticas y las potenciales soluciones
servicios básicos como el agua potable, para la seguridad ciudadana, es decir, las
el saneamiento y los residuos sólidos. acciones que el municipio puede implementar
Ahonda en los elementos de vulnerabilidad para mejorar la comunicación con el gobierno
relacionados con el cambio climático estatal y federal, implementar programas que
que están vinculados a estos servicios y mejoren la convivencia, hacer más seguros
plantea  los riesgos que la ciudad puede los espacios públicos y fomentar cambios
enfrentar para alcanzar su sostenibilidad. pertinentes en los barrios y colonias más
2 / Sostenibilidad Urbana: plantea propuestas problemáticas.
para mejorar la planificación del hábitat 3 / Sostenibilidad Fiscal: se encamina a
urbano, es decir, el entorno construido, el mejorar la gobernanza de la ciudad a través
entorno social y el entorno ambiental, la fortalecimiento fiscal a partir de acciones
movilidad y el espacio público. Se basa en vinculadas a incrementar los ingresos,
el análisis de los usos de suelo, los factores gestionar los egresos y reducir la deuda.
154 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 155

12.1
CONTENIDO DEL PLAN DE ACCIÓN adecuados, y los recursos financieros destinados Internacional de Gobiernos Metropolitanos la clausura del relleno sanitario “El Tronconal”,
a proyectos del sector hídrico en México son para la sostenibilidad (ICLEI), sin embargo en la e iniciar la planeación para la adquisición de
Eje 12.1 12.2 12.3 insuficientes. Aún más preocupante, de acuerdo actualidad solamente el 10% de los municipios del un terreno para un nuevo emplazamiento. En
SOSTENIBILIDAD SOSTENIBILIDAD SOSTENIBILIDAD a datos de las Naciones Unidas,1 es que el 70% país cuentan con este tipo de instrumento. este aspecto, el Plan de Acción recomienda que

SOSTENIBILIDAD
de acción
de los cuerpos de agua en el país (lagos, ríos, este nuevo recinto no se localice en los terrenos
AMBIENTAL URBANA FISCAL del relleno actual, ya que esto podría tener
arroyos, etc), están contaminados. Tomando lo anterior en cuenta, la dimensión
medioambiental de la metodología ICES en consecuencias severas desde el punto de vista
12.1.1
Agua y saneamiento
12.2.1
Hábitat urbano y
12.3.1
Fortalecimiento fiscal AMBIENTAL En lo que respecta a los residuos sólidos
urbanos (RSU), son pocas las ciudades del país
México tiene un peso específico muy importante.
En el caso particular de Xalapa, para esta
medioambiental. También es deseable mejorar los
procesos de todo el sistema de RSU, de manera
Identificación de la problemática

movilidad que cumplen con la Norma Oficial Mexicana dimensión se priorizaron los temas de agua, que se pueda alcanzar una gestión integral en el
• Agua potable • Ingresos
La sostenibilidad de una ciudad pasa 083 (NOM-083-SEMARNAT-2003), la cual saneamiento, y residuos sólidos. En el capítulo mediano plazo.
Propuestas de solución

• Aguas residuales • Planificación urbana • Egresos necesariamente por el tema medioambiental. establece los requerimientos de protección 10 se explicó cómo estos temas se relacionan
• Dinámica socioeconómica • Deuda No es posible concebir un desarrollo urbano ambiental para la gestión de los RSU; de hecho, con los cambios en las temperaturas medias y Como ya se mencionó, este capítulo no solamente
• Vulnerabilidad responsable que ofrece una buena calidad de vida el 34% de los estados del país no cuentan con la intensidad de las precipitaciones. Esta misma analiza la situación de los sectores de agua,
12.1.2
Gestión de residuos a los ciudadanos sin tomar en cuenta aspectos tratamiento para ese tipo de residuos y de los relación se refleja en este capítulo, donde se saneamiento y residuos sólidos en Xalapa de
sólidos • Movilidad motorizada como la gestión de los recursos hídricos, la 1,882 sitios de disposición final existentes, el abordan los temas priorizados desde un punto manera independiente, sino que busca establecer
• Movilidad no motorizada protección de las reservas ecológicas, el manejo 87% son tiraderos a cielo abierto y solamente de vista técnico y económico individual, pero sin medidas que tomen en cuenta la transversalidad
de los residuos sólidos, la exposición a desastres el 13% son rellenos sanitarios.2 perder de vista su interrelación con otros temas. entre ellos y también la relación de ambos con
• Espacio público
naturales y la capacidad del territorio para otros temas que fueron prioritarios en el Plan.
recuperarse ante los eventos negativos causados En cuanto a la resiliencia, adaptación y mitigación Xalapa es una ciudad que cuenta con una Así, en las propuestas hechas para el sector de
12.2.2 por el cambio climático, entre otros temas. de los efectos del cambio climático, México es ventaja natural en el tema de fuentes de agua, agua y saneamiento se considera, por ejemplo, la
Seguridad ciudadana un país con alta exposición al incremento en los ya que su posición geográfica le permite influencia del relleno sanitario en la contaminación
En México se han llevado a cabo esfuerzos niveles de los océanos y a la creciente intensidad recibir sus recursos hídricos por gravedad y sin de los ríos urbanos, o cómo la situación financiera
interesantes para mantener el tema y frecuencia de los fenómenos meteorológicos. necesidad de incurrir en costos de bombeo. del organismo operador afecta las finanzas
medioambiental como prioritario en el desarrollo Como se explicó en el capítulo 6 de este Plan Pero es también su posición geográfica, en una municipales. Por otro lado, en el caso de los
Propuestas
de acción de las ciudades del país. La creación de nuevas de Acción, ello se debe principalmente a su zona montañosa y con muchos desniveles, la residuos sólidos, se analiza cómo se pueden
Programas, planes parciales y proyectos piloto leyes, el fortalecimiento de los esquemas posición geográfica entre el Pacífico y el Golfo que afecta tanto al suministro de agua potable disminuir las emisiones de GEI de “El Tronconal”
institucionales y la implementación de medidas de México. De hecho, además del elevado riesgo como la cobertura de drenaje. Asimismo, para aminorar la contaminación del aire, o cómo
para proteger los recursos naturales, muestran que esto representa para los ciudadanos del país, pese a que se considera que Xalapa cuenta se podría mejorar la recolección con una eficiente
cómo el país ha buscado establecer un marco se calcula que si las consecuencias del cambio con reservas hídricas suficientes, este Plan de planeación urbana.
La estructura del Plan responde a la organización del gobierno mexicano a nivel federal. Cada sólido para mejorar los indicadores nacionales climático no son atendidas en el corto plazo, el Acción recomienda comenzar a pensar en al
eje corresponde a un conjunto de atribuciones de una o varias secretarías del gobierno federal. relacionados con el cuidado y protección país podría incurrir en costos significativos que abastecimiento desde una perspectiva de zona En este capítulo se proponen medidas que
Para el eje de medio ambiente, se hace referencia a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos al medioambiente ante el elevado nivel de equivaldrían al 6.2% de su PIB.3 Por esta razón, conurbada, con el fin de evitar una posible involucran esfuerzos tanto del sector público
Naturales (SEMARNAT). Para el eje urbano se hace referencia a la Secretaría de Desarrollo Agrario, urbanización del país. el Gobierno de México desarrolló el Programa escasez en el futuro. Por otro lado, desde el y privado, como de toda la ciudadanía. El uso
Territorial y Urbano (SEDATU), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Secretaría Especial de Cambio Climático 2014-2018 (PECC); punto de vista de la gestión, es cada vez más responsable del agua y su tratamiento, y la
de Desarrollo Social (SEDESOL) y Gobernación y para el eje fiscal, se remite a la Secretaría de Sin embargo, estos esfuerzos no siempre se han también se han establecido los Planes de Acción evidente la necesidad de modernizar y hacer correcta disposición y el buen manejo de los
Hacienda y Crédito Público (SHCP). A continuación se desarrolla cada eje con problemáticas, traducido en soluciones reales que fomenten Climática Municipal (PACMUN) de la Asociación más eficiente al organismo operador. residuos son solo algunas formas en que la
propuestas y costos de las actuaciones. mejoras visibles. Un ejemplo claro lo representa sociedad xalapeña en su conjunto, podrá enfrentar
el agua potable: las fuentes de abastecimiento 1  UN Water Country Brief – Mexico (2013) En cuanto a los RSU, la ciudad se encuentra en los retos futuros, mejorar su entorno y aprovechar
2  INEGI Estadística Básica sobre Medio Ambiente (2013)
de muchas ciudades están sobrexplotadas, los 3  Banco Mundial “Mexico Seeks to Adapt to Climate Change un momento importante ya que es justamente de manera óptima todos sus recursos naturales.
índices de calidad del agua no tienen niveles and Mitigate its Effects” (2013) ahora que se debe comenzar la planeación para
156 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 157

12.1.1
SECTOR Función o área Ámbito Responsable
Dependencias/entidades
responsables
Relación con el
organismo operador

AGUA Y SANEAMIENTO
Protección de la Gobierno Federal con • Secretaría de Salud Efectuar muestreos y
salud pública participación de los federal análisis para certificar
CONTEXTO INSTITUCIONAL Y BUENAS otro lado el Estado, a través de las Comisiones estados • Secretaría de Salud de el cumplimiento de
PRÁCTICAS EN EL MANEJO DE LOS SISTEMAS Estatales de Agua y Saneamiento (CEAS), Veracruz la normatividad de
DE AGUA Y SANEAMIENTO también promueve el correcto desempeño de calidad del agua
En México la gestión del agua y la prestación de los organismos operadores municipales para potable
los servicios de agua y saneamiento involucra asegurar que la calidad del servicio que éstos
la participación de los niveles de gobierno otorgan, sea la adecuada.
federal, estatal y municipal. A nivel federal,
la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Finalmente, los municipios tiene bajo su Apoyo presupuestal Tres órdenes Principalmente: Someter proyectos
Naturales (SEMARNAT), a través de la Comisión responsabilidad el proveer los servicios de y financiamiento • CONAGUA y acciones a revisión
Nacional del Agua (CONAGUA) es la encargada agua potable, alcantarillado y tratamiento de • SEDESOL por las dependencias
• BANOBRAS federales y estatales,
de la administración y preservación de las aguas aguas residuales. Para ello, en la mayoría de
• CAEV cumpliendo las reglas
nacionales (en disponibilidad y calidad). Para los municipios intermedios del país se crea un
• Ayuntamientos
ello, otorga títulos de concesión y permisos organismo operador descentralizado, al cual el
de descarga, cobra los derechos por el uso, municipio delega las actividades anteriormente
aprovechamiento y explotación del recurso mencionadas considerando la reglamentación
hídrico y vigila el cumplimiento de la Ley de Estatal y Municipal que exista sobre la materia.
Normalización Gobierno Federal y • SEMARNAT Acatar las NOM y NMX
Aguas Nacionales. Asimismo, canaliza recursos Hay también otras instancias en los tres niveles Técnicas Estatal • CONAGUA relativas a la calidad
de subsidio para incentivar la construcción de gobierno que tienen competencia en el • Secretaría de Salud de los materiales
de infraestructura de agua y saneamiento en sector, como se indica en la siguiente tabla. • Secretaría de y dispositivos,
zonas urbanas y rurales del país. Por su parte Economía su instalación y
la Procuraduría Federal de Protección al Medio operación. Acatar los
Ambiente, vigila la calidad de las descargas de manuales de proyecto
agua de origen industrial.

A nivel estatal, el Congreso del Estado tiene


bajo su responsabilidad la definición de las
tarifas y derechos por el uso del agua. Esta
función la lleva a cabo en coordinación con los
Ayuntamientos que deben informar sobre sus
planes de inversión y proyectos tarifarios. Por
158 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 159

EL RECURSO HÍDRICO EN XALAPA /


¿DE DÓNDE VIENE EL AGUA Y CÓMO SE IDENTIFICACIÓN DE
LA PROBLEMÁTICA
GESTIONA?
El municipio de Xalapa y su zona conurbada
están situados en las cuencas de los ríos La Red Hidrográfica de la Zona Metropolitana de Xalapa
Antigua (Sur) y Actopan (Norte), y está irrigado
por los ríos Chico y Paso de la Milpa, así como FUENTES DE ABASTECIMIENTO /
por las corrientes intermitentes de los arroyos ADECUADAS PERO AMENAZADAS
Chorreando, Sedeño y Sordo. Predomina el clima
semicálido húmedo con abundantes lluvias en Xalapa se abastece exclusivamente de aguas superficiales, a partir de cinco
verano y el semicálido húmedo con lluvias todo sistemas, como se muestra en la siguiente tabla basada en aforos realizados
el año. Su rango de temperatura es de 18 a 24ºC y en 2012 por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).
de entre 1100 y 1600 mm de precipitación anual.

Xalapa cuenta en la actualidad con cinco Gasto Gasto


Total por
sistemas de abastecimiento, todos ellos trabajan Sistema Fuente producido entregado Observaciones
sistema
por gravedad, lo que le da al sistema una (l/s) (l/s)
ventaja importante, lo cual permite disminuir
significativamente los costos de utilización de Huitzilapan 1,051
Huitzilapan 1,133 1,133
energía relacionados con el desplazamiento
Cinco Palos 82
del agua desde la fuente hasta la ciudad. Sin
embargo, esta ventaja no se ha aprovechado Cofre de Perote Cofre de Perote 210
plenamente debido a problemas de diseño
organizacional y operacional del sistema. Capulín 74 284 260 8% de pérdidas

Hasta el momento, las fuentes con las que Sedeño -


cuenta el municipio son suficientes para Por otro lado, los importantes niveles de agua en zonas de topografía accidentada
abastecer a toda la población, sin embargo precipitación, aunados a la accidentada acarrea mayores costos de bombeo, un manejo El Castillo 24.6 24.6 21.4 13% de pérdidas
existen retos importantes que es deseable orografía de la ciudad, imponen una carga más complicado de las presiones de la red
atender para mantener la sostenibilidad operativa importante al sistema de agua y y complicaciones adicionales en el drenaje, Medio Pixquiac 290 290 270 7% de pérdidas
del sistema en el futuro, uno de los más saneamiento de la ciudad, ya que se operan especialmente ante la ocurrencia de tormentas
significativos consiste en la interdependencia drenajes combinados (pluviales y residenciales), más frecuentes y con el impacto de la falta de Socoyolapa 25% de
101 101 75.4
pérdidas
con los municipios conurbados y la falta de y se observa una problemática importante de control del lixiviado en el relleno sanitario.
fuentes alternas de abastecimiento durante las contaminación en los ríos urbanos. Distribuir
TOTAL 1,832.6 1,832.6 1,759.8 4% de pérdidas
épocas de estiaje.

Fuente: Comisión Municipal de Agua Potable y Saneamiento de Xalapa (CMAS) con base en aforos
realizados en 2012 por el IMTA.
160 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 161

En 2013, el CMAS registró un total de ¿POR QUÉ TRAER EL


producción de 1,618 l/s (18% menos que lo
registrado por el IMTA el año anterior). Sin
AGUA DESDE PUEBLA?
embargo, la baja cobertura de macromedición
limita la posibilidad de contar con datos Desde 1995, la ciudad de Xalapa utiliza el
confiables. De acuerdo con representantes sistema Huitzilapan como su principal fuente
del CMAS, actualmente se está desarrollando de abastecimiento de agua. Este sistema surge
un proyecto de instalación de dispositivos en el estado de Puebla, en el río que lleva el
de medición en todas las fuentes, con lo cual mismo nombre y cuenta con un acueducto de
se espera poder contar con información más 64 km que pasa por los municipios Quimixtlán,
certera sobre los volúmenes de extracción. Ixhuacán, Cosautlán, Xico, Coatepec y
Existe también una toma en el manantial de Tlalnehuayocan para finalmente llegar a Xalapa.
Agua Santa, que aporta menos de 15 l/s. Una de las ventajas de este sistema es que
funciona por gravedad, por lo tanto no es
necesario incurrir en costos de electricidad por
bombeo. Dos fueron las razones principales que
obligaron a Xalapa a buscar fuentes externas
para su abastecimiento, la primera de ellas es
la disminución del caudal en los ríos urbanos
y la segunda es el aumento en la demanda de
la ciudad. Cabe mencionar que actualmente
el Río Sedeño recibe infiltración de lixiviados
provenientes del relleno sanitario El Tronconal.

Es importante señalar que en ocasiones


el abasto de agua procedente del sistema
FUENTES DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA XALAPA Huitzalapan ha sufrido interrupciones debido
Fuentes de abastecimiento Gasto litros por segundo l/s a problemas con los municipios colindantes en
Puebla. Esta situación forzó al Ayuntamiento de
Presa Huitzilapan 1,000 Xalapa a llegar a un acuerdo con los municipios
Presa Cinco Palos 100 poblanos para asegurar el abasto del recurso
Captación Alto Pixquiac 250 hídrico. El acuerdo incluyó el compromiso
conjunto en materia de sostenibilidad y un
Captación Medio Pixquiac 250 programa de servicios ambientales para el
Presa Socoyalapa 100 mantenimiento y conservación de la cuenca del
río Huitzilapan.
Captación (Bombeo) Castillo 60
Agua Santa 8
Sedeño 15
162 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 163

CALIDAD DEL AGUA La protección de las fuentes y cuencas de costos operativos en la producción de agua, De acuerdo con el análisis de los especialistas
De acuerdo a algunos estudios, la calidad de captación o zonas de recarga es una prioridad lo que representa una ventaja competitiva del Banco, los retos del abastecimiento del
agua en las fuentes es adecuada. Sin embargo, para la preservación del abastecimiento del Sistema respecto a otros de la región agua en en la Zona Metropolitana de Xalapa
se ha observado que el crecimiento de la a Xalapa, así como la rehabilitación y y del país. Resulta fundamental contar con (ZMX) tienen que ver con el desarrollo urbano
mancha urbana y los procesos de contaminación modernización de las obras de toma, captación, una buena medición de caudales, y con de la Región.
en las cuencas de captación han comenzado conducción, potabilización y laboratorio. registros históricos que permitan prever
a provocar afectación a las fuentes pues La excelente calidad natural del agua de las variaciones más importantes en la La interacción cada vez más grande de
se observa un incremento en los niveles de las fuentes no debe arriesgarse; deben disponibilidad de las aguas superficiales, de Xalapa con los municipios conurbados lleva
nitrógeno y presencia de coliformes. De hecho, implementarse programas integrales de manera que se puedan prever acciones para a concluir que en el futuro se incrementará la
en el 2007, dos fuentes quedaron fuera de seguridad de la calidad del recurso hídrico. garantizar el abasto aún durante el estiaje y interdependencia entre los sistemas de agua
operación por contaminación y existe el riesgo asegurar el suministro en el largo plazo. de Xalapa, Banderilla, Coatepec, Emiliano
latente que las fuentes activas puedan sufrir Conclusiones sobre la cantidad y calidad del Zapata, Rafael Lucio y Tlalnehuayocan, lo que
afectaciones mayores en el futuro. agua en las fuentes de abastecimiento de • Considerando que los acuíferos de la región vuelve deseable que se comiencen a tomar
Xalapa. (Perote-Zayaleta y Xalapa-Coatepec) medidas que permitan atender la demanda de
Algunos de los problemas que empiezan a cuentan con disponibilidad prácticamente agua de toda la zona conurbada. Ante esto es
presentarse en relación con la calidad del agua • Fuera del periodo de estiaje, se estima que el del doble del volumen total producido recomendable que los gobiernos municipales,
en las fuentes de abastecimiento son: caudal disponible es más que suficiente para actualmente para la ciudad de Xalapa, con el apoyo del gobierno estatal, definan los
abastecer a la población actual y proyectada es conveniente llevar a cabo estudios mecanismos de coordinación más adecuados
• En el Sistema Huitzilapan se incrementa la al 2030 en la ciudad de Xalapa, siempre y geohidrológicos integrales para explorar para garantizar el abastecimiento en el largo
turbiedad con las lluvias cuando se mejore la eficiencia física de los la posibilidad de contar con una fuente de plazo. Esto implicará en un corto plazo la
• En el Sistema Pixquiac se ha detectado la sistemas de conducción y distribución hasta respaldo para casos de posible escasez, necesidad de crear un organismo operador
presencia de coliformes niveles mínimos aceptables. debido a las variaciones climáticas, así como intermunicipal que pueda hacer frente a los
• En el Sistema El Castillo se ha detectado tramitar las reservas para el abastecimiento retos de agua y saneamiento con una visión
la presencia de nitrógeno, posiblemente • En periodo de lluvias la turbiedad complica de toda la zona metropolitana de Xalapa. metropolitana.
debido a las prácticas agrícolas en la zona la potabilización y la cloración, pero en
de recarga general se considera que esto no afecta la
• La potabilización, cloración y mezcla de calidad del recurso que se distribuye. EL AGUA Y LA ZONA METROPOLITANA
los caudales permite cumplir con la norma DE XALAPA
oficial de calidad • Existe un riesgo potencial debido a las Conforme a lo analizado anteriormente,
prácticas de uso del suelo en las cuencas considerando las fuentes actuales, el caudal
Aproximadamente el 60% del abastecimiento de de captación. El CMAS participa en un disponible es más que suficiente para abastecer
agua proviene del sistema Huitzilapan y es sujeto programa pionero en materia de pago por a la población actual y proyectada al 2030 en
a un proceso de potabilización (coagulación- servicios ambientales con participación de la la ciudad de Xalapa atendiendo el tema de las
floculación-sedimentación); el restante 40% sociedad civil para el Sistema Pixquiac, que eficiencias del sistema. Sin embargo, está el
proviene de manantiales y se le aplica un se buscará replicar en otras fuentes. reto de asegurar el recurso a los municipios
proceso de cloración. Esto significa que el conurbados, para garantizar el desarrollo
100% del agua potable que llega a las casas en • Al contar con agua de calidad y que transita metropolitano.
Xalapa es tratada y tiene calidad óptima para el hacia la ciudad por gravedad, se reducen los
consumo humano.
XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 165

ALTERNATIVAS POTENCIALES PARA EL


ABASTECIMIENTO DE AGUA EN LA ZONA DISTRIBUCIÓN DEL AGUA POTABLE:

METROPOLITANA DE XALAPA RETO FUNDAMENTAL


Considerando la orografía de la ciudad, la Actualmente, el CMAS está llevando a cabo
distribución del agua representa un reto la actualización del catastro de redes e
importante en Xalapa. En estas condiciones, es infraestructura y agua potable, con ello, se

1 Se ha planteado la perforación de pozos en el


acuífero Perote-Zalayeta, para incorporar 400
las descargas de la ZMX y de las actividades
industriales y agrícolas de la zona; y iii) la oposición
necesario contar con el catastro de las redes de
agua potable para realizar la simulación hidráulica
podrá contar con los datos actualizados para
la simulación hidráulica de la red y definir
l/s adicionales a la Zona Metropolitana de Xalapa social manifestada por diferentes actores en los de la red a fin de definir sectores hidrométricos y así los proyectos que son necesarios para la
(ZMX), de los cuales un 40% se destinaría a medios de comunicación locales. evitar el desabasto en zonas altas de la ciudad y implementación de mejoras en la distribución,
suplir la disminución de las fuentes actuales y el altas presiones en zonas bajas. ya que por ahora no se cuenta con información

3
resto a incrementar el abasto para nuevas tomas, No debe descartarse estudiar a fondo, de manera suficiente para poder analizar las necesidades
incluyendo las zonas conurbadas de Banderilla integral y en escala regional (y no solo mediante En cuanto a infraestructura, Xalapa cuenta con 34 de rehabilitación y equipamiento de la
y Emiliano Zapata, con una batería inicial de 9 estudios locales de prospección) la posibilidad tanques de regulación con una capacidad total de infraestructura.
pozos, más una línea de conducción de unos 50 de aprovechar de manera sostenible los acuíferos 34,485 m3, y otros 9 tanques más pequeños con
km y una inversión estimada en 2010 en $530 Perote-Zalayeta y Xalapa-Coatepec. En (Estudios capacidad conjunta de 7,845 m3, esto se traduce La red de distribución de Xalapa está organizada
mdp, incluyendo estudios (DC Los Tuxtlas, 2010, Geofísicos del Subsuelo, 2002) se identificó una en una capacidad total instalada de 42,690 m3. Si en 16 zonas de distribución o “sectores”, sin
pp. 48 y ss). El decreto emitido en 2013 por el secuencia de 8 unidades litológicas, y se encontró consideramos que el CMAS entrega en promedio embargo no se cuenta con una sectorización
Ejecutivo Federal, el cual cancela las zonas de que la mayoría de los manantiales y pozos someros poco más de 100,000 m3/día, la capacidad hidrométrica formal para toda la ciudad.
libre alumbramiento, implica que ahora se requiere explotan las unidades medias y superiores, en de regulación se acerca al 40%, la cual resulta Actualmente, en el centro se está comenzando
de los estudios y trámites correspondientes ante las cuales no existen fuentes de productividad adecuada de acuerdo al promedio nacional. con un programa piloto que permitirá contar con
CONAGUA para, en su caso, llevar a cabo esta importante; se sugiere que después de los 220 la sectorización hidrométrica para esa zona.
obra. Cabe señalar que durante el desarrollo de metros de profundidad se puede alcanzar una Según los indicadores, el agua no contabilizada
dicho proyecto se difundió que la calidad del secuencia de arenas y arcillas calcáreas con mayor es del 62%. Este indicador refleja la gran
agua del acuífero en mención era adecuada. Sin potencial, pero poco exploradas. Sin embargo, cantidad de pérdidas físicas que hay en la red
embargo, es conveniente revisar y actualizar el mismo estudio señala que en algunos pozos de distribución. Esto se debe a la antigüedad de
este estudio, de manera que se asegure que, se presentaban abatimientos medios superiores las tuberías, a las variaciones de presión en la
efectivamente, el recurso hídrico es óptimo para el a los 2 metros anuales (lo que cuestionaría la red y a las pérdidas en las tomas domiciliarias.
abasto a la ciudad. subexplotación del acuífero, al menos en escala En Xalapa, la antigüedad de la tubería en el
local), además de la existencia del riesgo de centro de la ciudad es en promedio de 70

2
Se ha propuesto también construir una presa de contaminación de los acuíferos y cuerpos de agua años, cuando la vida útil de una tubería es de
almacenamiento en el río La Antigua, aguas abajo someros debido a los lixiviados del tiradero de alrededor de 20 años. Ante esta situación, es
de la ZMX, lo cual presenta tres retos importantes: basura de la ciudad de Xalapa. De ahí que sea necesario implementar un programa intensivo
i) la necesidad permanente de bombear las aguas importante realizar un estudio regional de los de recuperación de caudales, mediante la
desde un desnivel superior a los 500 metros; ii) acuíferos, así como mapas de vulnerabilidad que reparación de fugas, la sustitución de tubería
la posibilidad de enfrentar problemas de calidad, permitan preservar la calidad de las aguas en obsoleta y la reparación de tomas domiciliarias.
dado que se trataría de la cuenca que recibe esta zona, originalmente pródiga en fuentes de
abastecimiento.
166 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 167

¿CÓMO LLEGA EL AGUA A NUESTRAS CASAS?


La red de distribución de agua potable de
Xalapa atiende en la actualidad a 490,000 BALANCE HIDRÁULICO
habitantes, mediante 122,000 tomas domésticas DEL SISTEMA (L/S)
LOS INDICADORES DE LA ICES y 15,500 no domésticas. Esta red permite
abastecer al 93% de la población.

Y EL AGUA POTABLE EN XALAPA En la actualidad, el sistema de abastecimiento


de agua potable de la ciudad cuenta con 900
km de tubería, la cual en su gran mayoría ha Volumen producido
Los indicadores ICES muestran dos áreas críticas
para el sector de agua y saneamiento. La primera
En cuanto a los indicadores que arrojaron niveles
amarillos durante el proceso de semaforización se
sobrepasado su vida útil. De acuerdo al balance
hídrico del sistema de agua de Xalapa, se calcula
Pérdidas 1832.6 l
en conducción
de ellas es el consumo anual de agua per cápita, encuentra la cantidad remanente de años de balance que la eficiencia física del sistema alcanza un
el cual de acuerdo a la Conagua es de 318 hídrico positivo, el cual alcanza los 7.5. Ahora bien, 38%. La estructura de este balance hídrico se 72.8 l
litros diarios por persona. Este número es alto este valor toma en cuenta únicamente a la ciudad muestra en la siguiente infografía.
tomando en cuenta los niveles de otras ciudades de Xalapa y no a su zona conurbada. Si tomamos en
latinoamericanas, por esta razón este indicador cuenta la creciente interacción entre los sistemas
tuvo una ponderación roja en el proceso de de los municipios aledaños a la ciudad, el valor de
semaforización. La otra área que cayó en este este indicador se ubicaría en niveles críticos, de ahí
rango fue el porcentaje de agua no contabilizada, la necesidad de comenzar a explorar el acceso a
la cual alcanzó el 62%. Este dato es consecuencia, fuentes alternas de abastecimiento.
por una parte, de la baja eficiencia física del TURA
Finalmente, vale la pena mencionar el tema de la FAC
sistema, sobre todo en lo que respecta a las
º
pérdidas en tomas que son de 397.7 litros por continuidad en el servicio de agua. Este indicador, 25º
$2
segundo (22% del total del volumen producido) que tiene un valor de 22 horas/día, no refleja la
y el volumen no facturado que alcanzó los 516.6 situación durante las épocas de estiaje. El dato
Pérdidas
en distribución
litros por segundo (28% del total del volumen confirma la necesidad de buscar el acceso a fuentes
producido). Estos datos evidencian la necesidad alternas de abastecimiento, como se ha venido 125 l

A
de sustituir las tuberías antiguas y son también mencionando en este Plan de Acción.

UR

ºº
CT

5
22
FA
consecuencia de la accidentada orografía de la

$
ciudad y de las fuertes variaciones de presión, las
cuales incrementan el riesgo de fugas.
Facturado
720.5 l

No facturado Pérdidas
516.6 l en tomas
397.7 l
168 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 169

Como se puede observar en el gráfico anterior, y dificulta conocer con exactitud las pérdidas Existen dos razones fundamentales que afectan TRATAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES /
del total del volumen producido el 32% se tanto físicas como comerciales que éste tiene. los niveles de cobertura actual del sistema, ADECUADO PERO SUBUTILIZADO
pierde en las distintas fases de manejo del la primera de ellas está relacionada con la Xalapa cuenta actualmente con dos plantas
agua potable (conducción, distribución y EL ALCANTARILLADO EN XALAPA – RETOS accidentada topografía de la ciudad, lo que de tratamiento de aguas residuales operadas
tomas), mientras que un 28% no es facturado. SIGNIFICATIVOS dificulta y encarece la instalación de la red. La por el CMAS, que tratan las aguas mediante
Esto demuestra la necesidad de incrementar De acuerdo a datos del CMAS, actualmente el segunda es el desordenado crecimiento urbano un proceso de lodos activados y cuenta con
la eficiencia física y comercial del sistema, de 67% de las aguas residuales se están captando de la ciudad, el cual ha causado que algunas digestores anaerobios para el manejo de los lodos.
manera que las pérdidas se minimicen. en las redes de alcantarillado. Sin embargo, zonas nuevas carezcan aún de acceso a este La capacidad conjunta de ambas plantas es de
pese a los esfuerzos realizados por ampliar la servicio, así como los asentamientos irregulares 1,900 l/s, lo que permitiría tratar todas las aguas
Las fugas en el sistema de distribución del agua cobertura, ésta continúa siendo baja para una a los cuales por ley no se les puede otorgar residuales de la ciudad, pero por falta de capacidad
potable no solamente tienen repercusiones en ciudad de las características de Xalapa. ningún servicio hasta que se regularicen. de conducción se trata solamente el 55%.
la eficiencia física del organismo operador, sino
también afectan las finanzas del CMAS. La red canaliza las aguas residuales mediante Aunado a esta situación, la ciudad aún opera un Xalapa cuenta con la infraestructura adecuada
tuberías de diferentes diámetros (desde 8 hasta sistema de alcantarillado combinado, es decir para sanear todas las aguas residuales de
El hecho de que la red de tuberías tenga en 35 pulgadas), y materiales (en su mayoría tubería que recibe descargas tanto residuales como la ciudad; sin embargo, debido a la falta de
algunos casos una antigüedad superior a los de concreto y PVC sanitario clase 20 y 25). Con pluviales. Este tema resulta importante porque cobertura en el alcantarillado se trata apenas el
70 años, es uno de los factores determinantes esta infraestructura, la red tiene capacidad para los estudios de riesgos al cambio climático 55% de las descargas.
en los niveles de eficiencia física que reporta el recibir 112,971 descargas. llevados a cabo en el marco de la metodología
sistema, de ahí la importancia de modernizar la ICES muestran un incremento en la pluviosidad Ante estos datos, la inversión que el municipio
red de tuberías que distribuyen el agua potable La falta de una cobertura adecuada de los durante los años por venir, lo cual aumentaría ha hecho a los sistemas de saneamiento no
en la ciudad. El CMAS cuenta con un registro sistemas de alcantarillado repercute no la presión sobre el sistema. Por ello, se estima solamente representa un “costo hundido” que
de los eventos de fugas por colonia, con base solamente en la subutilización de las plantas que el alcantarillado no tiene capacidad para justifica ampliamente acelerar y concluir las
en el cual se está instrumentando el programa de tratamiento existentes, sino también en la desalojar lluvias con períodos de retorno obras de captación y conducción de las aguas
Xalapa Mía que tiene como meta en su primera calidad de agua de los ríos urbanos, los cuales mayores a 5 años. residuales hacia las plantas; significa también
fase reemplazar 20 km de tuberías en la se podrían sanear en su totalidad contando con una importante carga financiera importante
zona Centro. Se pretende que este programa la infraestructura adecuada. El CMAS está llevando a cabo un análisis de sobre el organismo operador y sobre las finanzas
incremente su alcance en el futuro, de manera toda la operación del sistema de alcantarillado del municipio.
que se pueda atacar esta problemática y No se cuenta aún con un catastro de la red combinado y contempla continuar con la
mejorar la calidad de distribución de agua de alcantarillado actualizado,1 el cual integre ampliación del sistema de drenaje sanitario, Por lo tanto, el diagnóstico que está llevando a
potable en toda la ciudad. la información a un sistema de información cubriendo primero los sitios que requieran de cabo actualmente el CMAS además de ampliar
geográfica y al conjunto de planos, menos inversión para conectarlos a las plantas la red de colectores, propone modernizar y
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos que ha descripciones y bases de datos asociadas. de tratamiento y los lugares en donde el impacto completar las instalaciones de las plantas
llevado a cabo Xalapa, existen aún retos, uno El CMAS está planteando llevar a cabo este a la salud pública sea mayor. Sin embargo, existentes. Para ello se plantea establecer un
de los más significativos es la capacidad de proyecto en el futuro, de manera que se pueda es importante desarrollar un Plan Maestro de control de descargas potencialmente dañinas
macro medición con la que cuenta la ciudad, la contar con información actualizada para la toma Drenaje Urbano que permita estratégicamente ir para los procesos, explorar posibilidades de
cual alcanza el 29%. La macro medición permite de decisiones. atendiendo este rubro y así evitar inundaciones aprovechamiento de las aguas residuales
contabilizar el agua que va desde la fuente hacia tanto de agua pluvial como de aguas residuales tratadas y los biosólidos estabilizados, así
la ciudad, es decir, permite conocer la cantidad en la ciudad en el futuro. como la producción de gas a partir de los
de agua que ingresa al sistema de agua potable. procesos anaerobios.
El contar con niveles bajos de macro medición 1  De acuerdo a datos del CMAS, se cuenta con un catastro de
afecta la capacidad de monitoreo del sistema la red de alcantarillado de 1996.
XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 171

LOS RÍOS URBANOS / UNA CUENTA


PENDIENTE PARA LOS XALAPEÑOS EL CMAS: POTENCIAL PARA CONVERTIRSE
EN LÍDER NACIONAL
INDICADORES DE GESTIÓN

La Comisión Municipal de Agua y Saneamiento Indicador Valor


A la ciudad de Xalapa la atraviesan los ríos Sedeño El estudio mostraba contaminación continua por de Xalapa (CMAS) es un organismo público
y Sordo y los arroyos Sucio, Limpio, Carneros, material fecal, lo que muestra un patrón típico de descentralizado de la administración pública Cobertura de agua potable Población con servicio de agua potable/ 93%
Honduras y Lomas Verdes. Estos cuerpos de agua descargas directas de aguas residuales. municipal creado en 2002, que tiene la Población total
han sido utilizados como drenaje a cielo abierto, lo responsabilidad de prestar los servicios de agua
que ha afectado severamente la calidad del recurso, Los ríos urbanos de Xalapa muestra niveles de potable, drenaje, alcantarillado, saneamiento y Cobertura del servicios de Población con servicio de alcantarillado/ 67%
ha aumentado los niveles de contaminación y, contaminación sumamente elevados debido disposición de las aguas residuales. alcantarillado Población total
aunado a la disminución de los caudales, forzó en su primordialmente a las descargas residuales y a la
momento la búsqueda de fuentes de abastecimiento filtración de lixiviados del relleno sanitario. Para brindar servicios de calidad, se debe contar Cobertura de tratamiento Volumen de agua tratada/ Volumen de agua 55%
fuera de la ciudad. con un organismo operador sólido institucional recolectado en el alcantarillado
Pero no es únicamente el drenaje el que contamina y financieramente que pueda hacer frente a
Existen varios estudios que han determinado el los ríos urbanos de Xalapa. El análisis del equipo las necesidades de inversión y que cuente con Índice de desinfección del agua Volumen de agua desinfectado/ Volumen 100%
nivel de contaminación de estos ríos, uno de ellos ICES comprobó que los lixiviados del relleno personal capacitado, motivado y comprometido suministrada producido
es el que llevó a cabo en el año 2010 el Instituto sanitario El Tronconal afectan a este río. Esto sucede para operar y mantener la infraestructura y
Nacional de Ecología y la asociación Global Water sobretodo en época de lluvias, cuando la laguna de ofrecer un adecuado servicio a los clientes, tanto
Watch (México) para la subcuenca del Río Sordo lixiviados de ese relleno se desborda y alcanza a para la atención de quejas, como para reaccionar Continuidad del servicio Capacidad del sistema para brindar un servicio 85%
(que incluye también al Arroyo Carneros), la cual desfogar en el cauce del Sedeño. Los especialistas en situación de emergencias. ininterrumpido
atraviesa el noroeste de la ciudad de Xalapa. De del Banco encontraron evidencias de la degradación
acuerdo a este estudio, el Índice de Calidad del del río en esa zona, y comprobaron que el caudal no Con base en información proporcionada por el Eficiencia física Volumen de agua facturado/ Volumen 38%
Agua en este afluente es de 42.4% (siendo el 100% el es apto para el abastecimiento y recreación y es una CMAS, estos son sus indicadores de gestión. producido
nivel más alto de calidad). En este caso, el causante fuente potencial de transmisión de enfermedades.
de la contaminación son las aguas residuales de la Eficiencia comercial Volumen de agua cobrado/ Volumen de agua 75%
zona urbana que descargan tanto en este río como Ante esta situación, en el año 2002 el gobierno facturado
en el Arroyo Carneros. Ese estudio recomendó la municipal de Xalapa, en coordinación con el gobierno
construcción de colectores de aguas residuales y el del estado de Veracruz y el gobierno federal Eficiencia global Eficiencia física * Eficiencia comercial 28%
tratamiento de las mismas en la zona noroeste de diseñaron el Programa Integral de Saneamiento de
Xalapa. la Ciudad de Xalapa, el cual tiene entre sus metas Cobertura de macro medición Número de fuentes con medidor funcionado/ 29%
el incremento en la recolección y el tratamiento Número total de fuentes
Otro estudio, también de Global Water Watch, de las aguas residuales para la ciudad. Ello incluye
elaborado en 2012 para todo el estado de Veracruz, la instalación de atarjeas, colectores y emisores a Cobertura de micro medición Número de tomas con micromedidor 85%
mostró índices altos de riesgo para el consumo dos plantas de tratamiento, las cuales ya han sido funcionado/ Número total de tomas
humano del agua en los ríos Sordo y Carneros. Estos construidas. Por ello, es importante consolidar
índices mostraban niveles superiores a los 500 UFC.2 los esfuerzos que se han llevado a cabo hasta el Índice laboral Número de empleados/ 1000 tomas 13
momento para poder completar el programa y lograr
2 
Unidades Formadoras de Colonias (UFC) es una unidad de sanear los ríos urbanos en la ciudad. Incidencia de la energía eléctrica Costos de energía eléctrica/ Costos 1%
medición que muestra el número de microorganismos en un metro operacionales
cúbico de agua. Para el caso de Xalapa, el estudio de Global Water
Watch se basó en la presencia de E. Coli. Fuente: CMAS
XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 173

¿CÓMO PODEMOS MEDIR LA EFICIENCIA DE LOS LA COMERCIALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS


El CMAS lleva a cabo el ciclo comercial de
SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO EN UNA CIUDAD? manera similar al modelo estándar del sector;
sin embargo, las funciones se distribuyen
en diferentes áreas, lo que representa un
reto especial de coordinación, que puede

2
Los servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje PRINCIPIO DE AUTONOMÍA. La gestión de los c) Además, la tarifa debe ser predecible para permitir ocasionar deficiencias en la atención a los
y saneamiento en una ciudad intermedia deben ser servicios debe asignarse a una entidad autónoma, bajo la adecuada planeación a mediano y largo plazo de los usuarios cuando la comunicación entre
un factor positivo en su desarrollo y en la calidad la supervisión del Ayuntamiento. En este contexto, es servicios y concertación oportuna de préstamos. las áreas y la disponibilidad de personal y
del medio ambiente, de manera que se asegure el esta instancia como autoridad máxima municipal, la recursos técnicos no es la óptima. El ciclo

5
bienestar de toda la población. Para lograr estos que debe establecer las normas de funcionamiento Principio de eficacia administrativa. Se debe contar comercial en el CMAS se lleva a cabo por parte
objetivos, los organismos operadores deben cumplir y los derechos y obligaciones (reglamento) entre la con sistemas de información confiables y actualizados. de diferentes áreas adscritas a la Gerencia
los siguientes principios: empresa prestadora de los servicios y los usuarios. El principio fundamental se basa en que no se puede Comercial, la Coordinación de Grandes
Sin embargo, la autonomía debe extenderse a la administrar aquello que no se puede medir. Estos Usuarios y Uso Eficiente del Agua, y la Unidad

1 PRINCIPIO DE CALIDAD DEL SERVICIO. La calidad


de los servicios debe ser siempre la base que
capacidad del director de los servicios para nombrar
personal calificado para desempeñar adecuadamente
sistemas deben incluir:
a) Estados financieros (balances, estado de pérdidas y
de Ejecución Fiscal (COINPRO, S.C., 2014).
La Gerencia Comercial a su vez se encarga
oriente la gestión de los mismos. Para esto es las funciones encomendadas, lo mismo que garantizar ganancias, flujo de caja, cuentas por cobrar y pagar). de la contratación de nuevos servicios, la
necesario lo siguiente: la estabilidad de los funcionarios (no directivos) ante b) Aspectos operacionales (relación con los usuarios facturación, la actualización del padrón de
a) Que la calidad del agua suministrada cumpla o cambios políticos locales. reclamos y tiempo en resolverlos, estado de los usuarios y la atención de quejas y aclaraciones.
exceda las normas nacionales de potabilización, equipos, programas de mantenimiento, historial de La Coordinación de Grandes Usuarios y Uso

3
para lo cual es necesario diseñar e implementar PRINCIPIO DE VIABILIDAD FINANCIERA. La consumo de los usuarios, roturas en redes y atascos Eficiente del Agua se encarga de la conexión
un sistema de muestreo que controle la calidad entidad prestadora de los servicios debe contar en el alcantarillado, etc.). y reconexión de los servicios, la instalación de
del agua en las fuentes y redes de distribución. con los recursos financieros adecuados para operar, micro medidores y la lectura de consumos.

6
También se requiere contar con personal mantener y expandir los servicios. Estos recursos, Por último, el principio de un capital humano de Finalmente, la Unidad de Ejecución Fiscal ejecuta
calificado y con equipos de laboratorio (físico- deberían provenir en su gran mayoría de tarifas por calidad. La gestión administrativa de la empresa debe la cobranza de los rezagos mayores a 3 meses.
químico, bacteriológico) adecuados, y disponer el uso del agua y alcantarillado y cargos por servicios contar con mecanismos de permanente actualización
permanentemente de los productos químicos (cloro complementarios (conexiones, reparaciones, etc.). y entrenamiento de su personal en todo lo referente a Se cuenta con un Sistema General de
principalmente) y dispositivos de dosificación que todas las operaciones que se derivan del cumplimiento Comercialización que permite manejar los

4
aseguren como mínimo la calidad bacteriológica. PRINCIPIO DE EQUIDAD EN LA POLÍTICA TARIFARIA. de los cinco principios anteriores. Adicionalmente, la procesos de registro de lecturas, facturación y
b) Que la calidad de los efluentes de las aguas La política tarifaria debe estructurase para que: capacitación debe también extenderse hacia aspectos cobranza. En el proceso, el diagnóstico que lleva
residuales cumplan con la normatividad nacional. a) Los cobros por uso de los servicios cubran los de seguridad industrial, protección de la ciudadanía a cabo actualmente el CMAS está detectando
Además debe de haber un control de los efluentes costos de operar, mantener y expandir eficiente y ante fallas en los sistemas, relaciones y comunicación diversas áreas de mejora potencial, entre las
industriales y comerciales para protección del oportunamente los servicios. con la comunidad y similares. que se encuentran: i) la necesidad de hacer
medio ambiente y las redes de alcantarillado (por b) Las familias de escasos recursos tengan acceso a una auditoría técnica de la micromedición para
un servicio básico, para lo cual es necesario establecer Fuente: “Planeación de acciones de incremento y control de la
ejemplo, descarga de materiales tóxicos). mejorar la precisión de las lecturas y facilitar su
eficiencia en sistemas de agua potable, Subdirección General de
los criterios para otorgar un subsidio a estas familias y Infraestructura Hidráulica Urbana e Industrial, CONAGUA, México. levantamiento; ii) Revisar el sistema comercial
hacer claros y visibles a la ciudadanía estos criterios. y avanzar hacia mecanismos de detección
automatizada de anomalías y tratamiento
expedito de casos atípicos, así como facilitar el
rastreo y seguimiento de las inconformidades
174 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 175

para darles solución con prontitud; iii) diseñar Clasificando a todos los usuarios domésticos Distribución de los usuarios domésticos según su consumo mensual promedio
un sistema completo de registro, evaluación y conforme a sus consumos promedio, tenemos
seguimiento de indicadores del ciclo comercial 7.33% Residencial que 71,926 usuarios, que son el 52% del padrón,
más de 50 2, 518
y la atención al usuario; iv) coordinar con registran diez o menos metros cúbicos de
el área de operación para poder analizar consumo mensual y un 16% se encuentra entre
progresivamente en las zonas de servicio la 11 y 15, de tal forma que el 68 % de los usuarios de 41 a 50 1, 234
relación entre los volúmenes medidos en la
Clasificación del
9.94% Comercial consumen 15 o menos metros cúbicos al mes.
macromedición y la micromedición, de manera padrón de usuarios Solamente un 5% de los usuarios domésticos de 31 a 40 3, 429
que se puedan instrumentar controles basados de CMAS-Xalapa consume más de 30 metros cúbicos mensuales.
en la hidrometría, tanto para reducir las pérdidas (Junio 2014)
físicas como las comerciales. 0.34% Inst. Pública ¿CÓMO SE MIDE EL CONSUMO?
de 21 a 30 9, 004

En cuanto a la medición, de acuerdo con el


de 16 a 20 12, 325
EL PADRÓN DE USUARIOS diagnóstico en proceso (COINPRO, S.C., 2014),
La CMAS tiene un padrón de usuarios con 137,142 se evidencia que la cobertura de micromedición
cuentas registradas, las cuales se clasifican 0.75% Industrial es alta. En la tabla siguiente, se muestra las
de 11 a 15 21, 579

en cuatro categorías habitacionales, además coberturas de micromedición por clase de usuario:


de la comercial, industrial y para instituciones de 9 a 10 71, 926

públicas. De acuerdo con las entrevistas al Micromedición por clase de usuario


personal de CMAS, el padrón no se encuentra 5.74% Popular
actualizado, por lo cual es de suponerse Usuario 2013
que presenta imprecisiones y necesidad de
actualizarse. Se maneja a través de un programa Doméstico popular 78.5% Es conveniente remarcar que los niveles
de cómputo que funciona de manera regular; 32.06% Interés social de cobertura se han incrementado en los
no se manifiestan problemas en la operación del Doméstico interés social 79.8% últimos años, pero es conveniente contar con
sistema comercial vigente. resultados actualizados de una auditoría para
Doméstico medio 88.9% estimar con más precisión la pérdida comercial
La categoría doméstica media agrupa al 43.8 % de 43.85% Dom. medio por errores en la micromedición y planificar
las cuentas totales y la de interés social equivale Doméstico residencial 88.0% una transición tecnológica que permita reducir
al 32.1%. errores de lectura.
Comercial B 75.1%
Por otra parte, calculando el consumo promedio ¿CUÁNTOS USUARIOS DEBEN AGUA?
a partir de los últimos doce consumos de cada Comercial A 83.3% Según datos del organismo, se tiene una cartera
una de las cuentas, el mayor consumo por de $49,955,088.71 que deben 137,848 usuarios.
cuenta corresponde a las instituciones públicas, Comercial IP 86.2% En la siguiente tabla se muestra la componente
seguido por el industrial, aunque ambos suman de los rangos de morosidad, el número de
poco más del 1% de las cuentas activas. Industrial 83.2% usuarios que inciden en ese rango, el importe
correspondiente a los usuarios y el porcentaje en
Global 84.7% relación al total.
176 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 177

Distribución del rezago en relación al tiempo de morosidad


Usuarios e importes por rango de morosidad
Rangos meses vencidos
Rangos No. de Porcentaje Importe Porcentaje $ No. de Porcentaje
Importe de Rezago Porcentaje $
Usuarios usuarios Usuarios Usuarios
De A
De A

$0.00   93,782 68.03% $0.00 0.00% igual o menor   113,711 82.49% $5,163,411.69 10.34%
a 1 mes
$0.01 $100.00 3,984 2.89% $291,372.92 0.58%
1 3 13,294 9.64% $7,609,838.86 15.23%
$100.01 $200.00 11,645 8.45% $1,628,790.08 3.26%
3 6 3,575 2.59% $4,582,629.06 9.17%
$200.01 $500.00 13,931 10.11% $4,323,864.01 8.66%
6 12 2,169 1.57% $5,102,876.08 10.21%
$500.01 $750.00 3,766 2.73% $2,303,521.18 4.61%
12 24 2,056 1.49% $6,308,307.84 12.63%
$750.01 $1,000.00 1,791 1.30% $1,544,957.85 3.09%
24 36 1,104 0.80% $5,336,865.61 10.68%
$1,000.01 $3,000.00 5,292 3.84% $9,272,922.54 18.56%
36 48 711 0.52% $4,825,623.92 9.66%
$3,000.01 $5,000.00 1,737 1.26% $6,728,816.93 13.47%
48 60 482 0.35% $3,438,146.25 6.88%
$5,000.01 $10,000.00 1,336 0.97% $9,102,067.29 18.22%
Más de 60   746 0.54% $7,587,389.40 15.19%
> $10,000.00   584 0.42% $14,758,775.91 29.54% meses

Total de Usuarios  137,848 100.00% $49,955,088.71 100.00% Total   137,848 100% $49,955,088.71 100%

Por lo anterior, la cartera vencida no es un dependiendo del tipo deusuario. A partir de


Al analizar la equivalencia de la cartera en $15,851,150 .57 que es la tercera parte de la problema para el organismo operador, el ahí, se paga por metro cúbico adicional, siendo
relación a la facturación, nos damos cuenta que cartera total, y seguramente la parte más cual muestra una tendencia positiva en el los primeros metros cúbicos adicionales, más
el rezago es equivalente a 1.37 meses factura, lo dura de ella, con serios problemas para su comportamiento de pago de los usuarios, baratos que los últimos.
cual significa que la cartera es perfectamente recuperación por la constitución de los adeudos, quedando pendiente solo la tarea de depuración
manejable, que no tiene un peso específico por la inexistencia de alguno de los giros, por para hacer posible que la cartera vencida refleje De acuerdo con la revisión de las tarifas y los
en los ingresos omisos del organismo y en tratarse de facturaciones de servicios cortados realmente adeudos efectivos y cobrables, y que incrementos realizados a las mismas en los
consecuencia lo que debe hacerse es depurar y por otras razones ligadas a inconsistencias se implementen acciones para su recuperación. últimos meses, se identificaron las siguientes
las 1,939 cuentas que tienen adeudos iguales comerciales que hacen prácticamente imposible deficiencias:
o mayores a 36 meses y que equivalen a su recuperación. ¿CUÁNTO SE PAGA POR EL AGUA?
El CMAS tiene una estructura tarifaria • Las tarifas no siempre se publican a tiempo
escalonada, en la que el primer rango (de 0 en la Gaceta Oficial, contrario a lo que
a 10 m3), paga entre 47.48 y 130.22 pesos, establece la Ley de Aguas del Estado.
178 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 179

• Los incrementos no tienen claridad ni ATENCIÓN A USUARIOS varias plazas comerciales y de autoservicio. Tabla Balance General 2011-2013
lógica, ya que hay meses que se aplican Existe un “sistema general de También pueden hacerse los pagos mediante
incrementos y otros que no. comercialización” para registrar las instituciones bancarias. Tasa de Crecimiento
Concepto 2011 2012 2013
Anual
• Los incrementos son menores a la inflación. inconformidades o aclaraciones, asignarlas al
• No existe claridad en cuanto a cada rango y área correspondiente y programar su atención, PROGRAMAS DE CONCIENTIZACIÓN,
Activo $ 956,949,457.50 $ 921,876,312.61 $ 890,947,520.83 -3.51%
quienes deben ubicarse en cada uno de ellos. en su caso mediante una visita. Se identifican PARTICIPACIÓN SOCIAL Y CULTURA DEL AGUA
en el sistema los usuarios que ameritan una En la Coordinación de Agua y Vinculación Social, Pasivo $ 463,378,296.47 $ 445,753,047.74 $ 434,943,948.25 -3.12%
La factura promedio en cada giro es altamente sanción para comunicarlo al área jurídica. se llevan a cabo las gestiones de atención a
contrastante. Mientras el metro cúbico popular También se lleva el control de los convenios de organizaciones sociales y se cuenta con el Patrimonio $ 493,571,161.03 $ 476,123,264.87 $ 456,003,572.58 -3.88%
se factura en promedio a $12.34 el residencial pago con usuarios rezagados. Departamento de Cultura y Tecnología del
está a $23.55 y el industrial a $37.89. Si bien el Agua, que coordina la capacitación y pláticas
agua doméstica tiene prelación sobre los otros Los espacios físicos de las nuevas instalaciones a los usuarios en temas relativos al buen uso y
usos, existe un diferencial muy alto entre la son muy apropiados para la atención a cuidado del agua. Lo anterior implica que, para el periodo Evolución del Balance General 2011-2013 en
tarifa preferencial más baja y la que se impone los usuarios; el CMAS cuenta además con evaluado, el organismo operador ha Precios Constantes
a los usos no habitacionales. oficinas de cobro en oficinas centrales y en Organizan eventos especiales en tres momentos experimentado un deterioro progresivo en el
del año: el Día Mundial del Agua, Día Mundial de valor de sus activos y de su patrimonio. Ello
la Tierra y el Día Mundial del Medio Ambiente. debilita su posición financiera y compromete
Cuentan con brigadas de concientización y la sostenibilidad de largo plazo. Si bien los
Factura promedio por clase de organizan visitas a las instalaciones. pasivos han experimentado también un
usuario contra costo medio decremento en el periodo de análisis, éstos
En la misma Coordinación se encuentra el disminuyeron a un menor ritmo que los activos,
Costo medio $25.06 Departamento de Comunicación Social que implicando entonces una pérdida en el valor
$23.55 promueve la imagen de el CMAS y atiende a los del patrimonio.
medios de comunicación. En particular, recibe -3.12%
quejas o solicitudes de aclaraciones a través Para el periodo de análisis, los ingresos del -3.51%
$17.35 $38.37
$19.26 $32.98
$37.89
de las redes sociales (Facebook y Twitter) y la CMAS se han incrementado en términos reales:
-3.88%
$12.34
página Web. pasaron de 431 millones de pesos al cierre del Activo Pasivo Patrimonio
año 2011, a más de 509 millones de pesos al
SITUACIÓN FINANCIERA DEL CMAS cierre del ejercicio fiscal 2013.
Doméstico Interés Comercial Residencial Popular Ints. Pública Industrial Al cierre del ejercicio fiscal 2013 los activos
medio social totales del CMAS Xalapa estaban valuados a Estado de resultados 2011-2013
Tasa de Crecimiento
precios constantes en 890.84 millones de pesos; Concepto 2011 2012 2013
Anual
en el período de análisis el valor de los activos
disminuyó a una tasa anual equivalente del Ingresos $ 431,369,982.92 $ 481,170,670.45 $ 509,898,162.95 8.72%
-3.51%, mientras que la inflación acumulada en el
mismo periodo fue de 7.54%. Egresos $ 423,180,815.36 $ 515,619,926.46 $ 574,317,918.38 16.50%

Resultado
$ 8,189,167.56 -$ 34,449,256.01 -$ 64,419,755.43 NA
del ejercicio
180 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 181

La evolución de los ingresos equivale a un Evolución de los ingresos a precios constantes DEUDA PÚBLICA El monto total de intereses y capital amortizado
crecimiento anual, en términos reales, del 8.72%. Es importante también señalar que el para el cierre del ejercicio fiscal 2013 ascendió a 32.7
Lo anterior implica que, una vez descontado el $509, 898, 162. 95 Ayuntamiento es deudor solidario del CMAS millones de pesos, de los cuales 29.9 millones de
efecto monetario del incremento de precios en la $481, 170, 670. 45 en un crédito adquirido en el año 2010 para la pesos corresponden al pago de intereses y el resto
economía, el organismo operador ha conseguido $431, 369, 982. 92 construcción de una Planta de Tratamiento de al capital amortizado en ese periodo.
un incremento real elevado de sus ingresos; de Aguas Residuales (PTAR).
continuar esta tasa de crecimiento, los ingresos Si bien el pago anual de la deuda representó en
totales del organismo podrían duplicarse en Por lo tanto, al cierre del ejercicio fiscal 2013 el promedio el 8.84% de los ingresos operativos y
poco más de 8 años. monto de la deuda pública alcanzó un monto de el 7.18% de los ingresos totales, su repercusión en
435.47 millones de pesos, correspondientes a la sostenibilidad financiera de largo plazo no es
En términos generales, la información analizada un crédito contratado con el Banco Nacional de determinante. El resultado del ejercicio al cierre
evidencia un deterioro progresivo del CMAS en Obras y Servicios el 20 de septiembre de 2010 a del año 2013 de no haber existido un compromiso
materia de autosuficiencia financiera; si bien los un plazo de 288 meses. de pago por la deuda pública, habría sido también
ingresos han crecido en términos reales, para negativo por un monto de -32.94 millones de pesos.
el periodo evaluado (2011 a 2013), los egresos
han crecido a una tasa 1.89 veces superior. De 2011 2012 2013
continuar esta tendencia, al cierre del ejercicio Evolución reciente de la deuda del organismo operador
fiscal 2017 la cuantía total de los egresos será
1.5 veces superior al total de los ingresos. $445.82
Comparativa entre tasas de crecimiento de ingresos y egresos vs inflación
Debido a lo anterior, se puede concluir que $440.24
actualmente no existen condiciones de $435.75
sostenibilidad financiera de corto plazo para Monto vigente de la deuda
16.50% $36, 252, 804.38
el organismo operador, y es necesaria la
implementación de un plan de acción que Tasa de crecimiento $36, 141, 760.23 Pago anual de la deuda
revierta esta tendencia y propicie la generación anual real
de flujos de efectivo suficientes para asegurar la
prestación de los servicios. 8.72% Inflación acumulada
7.54% 7.54%

$32, 732, 238.05

Ingresos Egresos
2011 2012 2013
182 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 183

CONCLUSIONES

Desempeño
Prioridad
Atributo Clave Descripción de la situación del Organismo Operador

¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES RETOS


DEL CMAS?
El equipo de ICES llevó a cabo un análisis de la Viabilidad ViaFin Los costos operativos, en particular los servicios 1 4
operación del organismo operador a partir del Financiera personales, tienen un gran peso en las finanzas de CMAS;
método utilizado por la American Water Works tienden a crecer más rápido que los ingresos, en parte
Association (AWWA), el cual permite definir debido a una tarifa insuficiente, a la falta de eficiencia en el
las áreas que serían prioritarias atender en el ciclo comercial y la pérdida de caudales. Su capacidad de
corto y mediano plazo. Este análisis permite inversión es baja en relación con sus necesidades.
conocer de manera rápida y clara el desempeño
de 10 atributos de los organismos operadores Optimización OptOp Existe una importante área de oportunidad para mejorar 2 3
y definir objetivamente las áreas que deberán operativa la medición, la distribución y los parámetros de presión
ser abordadas para mejorar la operación. A y caudal en las redes de distribución, con el fin de
continuación se presentan estos atributos y reducir pérdidas y mejorar la calidad del servicio, con
su análisis, seguido de un gráfico en el que se el consecuente impacto financiero. En el corto plazo, la
evalúan el peso e importancia de cada uno de optimización operativa es la vía más eficaz de posponer
los temas: inversiones para cubrir la demanda y mejorar los
indicadores de satisfacción del usuario.

Satisfacción SatCli Aunque la mayoría de los usuarios paga oportunamente 3 3


del cliente por los servicios, hay reportes de un incremento de
quejas por errores en el ciclo comercial (medición,
facturación), que junto con otros procesos de servicio al
cliente, pueden ser modificados rápidamente y sin fuertes
inversiones de recursos.

Desarrollo DesTra CMAS inicia una nueva administración en instalaciones 4 3


de los más adecuadas para la atención al usuario; sin embargo,
trabajadores el diagnóstico en curso ha identificado problemas de
y del coordinación, percepción de falta de recursos humanos
liderazgo y materiales, y en particular una falta de herramientas
adecuadas de trabajo en muchas áreas operativas. Aunado
al hecho de que se cuenta con personal en exceso en
términos numéricos, una reorganización y fortalecimiento
del capital humano puede dar altos dividendos al
organismo operador.
184 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 185

De esta forma, el análisis arrojó los siguientes resultados:

Desempeño
Prioridad
Atributo Clave Descripción de la situación del Organismo Operador
ComAp
10
Desarrollo de los trabajadores y liderazgo (DesTra)

Nivel de prioridad para el desarrollo de largo plazo del sistema


Acceso sostenible al AcRec Existe la percepción de que al resolver las pérdidas físicas, Xalapa no requerirá desarrollar nuevas 5 1 CalProd
recurso hídrico fuentes en el corto plazo. Sin embargo, ello depende de que esta reducción se lleve a cabo 9 Optimización operativa (OptOp)
rápidamente, lo cual implica una inversión importante de recursos financieros y la solución de
complejos problemas operativos y sociales. La variabilidad climática, que ya causa escasez en época Sostenibilidad de la comunidad (SusCom)
de estiaje y la creciente conurbación de colonias aledañas al municipio de Xalapa, hacen que se 8 ResOp
vuelva importante estudiar la suficiencia de fuentes de abastecimiento a escala metropolitana. Satisfacción al cliente (SatCli)

<Fundamental - Secundaria>
Conservación de la ConInf Un requisito para mejorar las operaciones es actualizar los catastros de las redes de agua y 6 4
7 SusCom
Resiliencia operativa (ResOp)
infraestructura alcantarillado, no sólo para posibilitar la modelación y optimización de su operación, sino también
para hacer posible una administración estratégica de los activos que conduzca a su mantenimiento y
Coninf
6 Calidad del producto (CalProd)
remplazo oportuno. En el caso de Xalapa, ello va de la mano con la necesidad de rehabilitar o sustituir
la infraestructura, los equipos que resulten estratégicos para conservar el nivel de operación actual y Acceso Sostenible al recurso hídrico (AcRec)
mejorarlo progresivamente. 5 AcRec
Comprensión y apoyo de las contrapartes (ComAp)

Áreas de oportunidad de mejora


Sustentabilidad de la SusCom Xalapa es pionera en materia de recuperación y preservación de arroyos urbanos, así como de 7 2
comunidad pago por servicios ambientales. La ciudad se destaca por su alto nivel de conciencia ambiental 4 DesTra
y participación social. Es importante aprovechar esos activos para promover más proyectos de Conservación de la infraestructura (ConInf)
conservación que redunden en menores costos de largo plazo. Por otra parte, un uso eficiente del
agua y la energía en CMAS contribuye al desarrollo sostenible de la ciudad. 3 SatCli Viabilidad financiera (ViaFin)

Resiliencia Operativa ResOp No es un tema que se perciba como prioritario en este momento, pero dada la ocurrencia cada vez 8 2
más frecuente de fenómenos extremos, es importante que el organismo introduzca el análisis de 2 OptOp Como se puede observar en el gráfico anterior, el análisis
riesgo en sus prácticas de diseño y operación, y que detecte los puntos donde se requiere capacidad
AWWA muestra cuatro áreas que son prioritarias de
de respaldo para poder tener la capacidad de recuperarse rápidamente ante eventos climáticos
extremos. 1 atender con el objetivo de mejorar la operación del
ViaFin organismo en el corto y mediano plazos: (i) Viabilidad
financiera; (ii) Optimización operativa; (iii) Satisfacción al
Calidad del Producto CalProd La calidad del agua potable es un factor obligado para cualquier organismo operador. En el caso de 9 1 0 cliente; y (iv) Desarrollo de los trabajadores y liderazgo.
Xalapa, se tiene la enorme fortuna de contar con fuentes de excelente calidad ubicadas aguas arriba 1 2 3 4 5
de la ciudad. Es importante mantener esta ventaja en el futuro.
Nivel de desempeño
Comprensión y apoyo ComAp Por último, el plan de acción debe incluir un programa de relaciones públicas y comunicación que 10 2 <Excelente - Deficiente>
de las contrapartes propicie, a través de una diseminación estratégica de la información de manera que la ciudadanía
comprenda la problemática del sistema, participe en el diseño de las soluciones y colabore con el
CMAS para desarrollar hábitos favorables que propicien la recuperación del organismo operador y al
buen uso del agua.
XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 187

EL AGUA POTABLE LOS INDICADORES DE LA ICES Y EL AGUA indicador, que tiene un valor de 22 horas/día,

Y LA GENTE POTABLE EN XALAPA


Los indicadores ICES muestran dos áreas
no refleja la situación durante las épocas de
estiaje. El dato confirma la necesidad de buscar

¿CUÁL ES LA OPINIÓN críticas para el sector de agua y saneamiento.


La primera de ellas es el consumo anual de agua
el acceso a fuentes alternas de abastecimiento,
como se ha venido mencionando en este Plan

SOBRE EL SERVICIO? per cápita, el cual de acuerdo a la Conagua es


de 318 litros diarios por persona. Este número
de Acción.

es alto tomando en cuenta los niveles de otras


ciudades latinoamericanas, por esta razón
De acuerdo a la encuesta de opinión pública este indicador tuvo una ponderación roja en el
de ICES llevada a cabo por la Universidad proceso de semaforización. La otra área que INDICADORES ICES
Veracruzana, dos de cada tres ciudadanos en cayó en este rango fue el porcentaje de agua
Xalapa consideran que el servicio que ofrece no contabilizada, la cual alcanzó el 62%. Este Temas Subtemas Indicador Valor
el CMAS es bueno. Esta opinión está basada dato es consecuencia, por una parte, de la baja
principalmente en el hecho de que el agua eficiencia física del sistema, sobre todo en lo Agua Porcentaje de hogares con conexiones 93%
que llega a sus domicilios tiene buen color, que respecta a las pérdidas en tomas que son Cobertura de agua domiciliarias a la red de agua de la
sabor, olor y presión. de 397.7 litros por segundo (22% del total del ciudad
volumen producido) y el volumen no facturado
Es importante notar que la percepción que alcanzó los 516.6 litros por segundo Eficiencia en el uso del agua Consumo anual de agua per cápita 318
positiva sobre los factores anteriores no es (28% del total del volumen producido). Estos
la misma cuando se les preguntó acerca de datos evidencian la necesidad de sustituir las Continuidad del servicio de agua 20
la continuidad del servicio. En este caso, tuberías antiguas y, por otro lado, son también
sobre todo en aquellas colonias localizadas consecuencia de la accidentada orografía de la Eficiencia en el servicio de
Calidad del agua 100%
en el norte, noreste y noroeste de la ciudad, ciudad y de las fuertes variaciones de presión, suministro de agua
la percepción es diferente. En dicha zonas, las cuales incrementan el riesgo de fugas.
Agua no contabilizada 62%
en promedio el 14% de los ciudadanos
consideran que la continuidad con la que se En cuanto a los indicadores que arrojaron niveles
Disponibilidad de recursos Cantidad remanente de años de balance 7.5
ofrece el servicio es mala o muy mala. Ello se amarillos durante el proceso de semaforización
hídricos hídrico positivo
debe principalmente al programa de tandeos se encuentra la cantidad remanente de años
que se utiliza en las épocas de estiaje. Este de balance hídrico positivo, el cual alcanza
Saneamiento Porcentaje de hogares con conexión 67%
dato es significativo porque en las zonas los 7.5. Ahora bien, este valor toma en cuenta Cobertura de saneamiento
y drenaje domiciliaria al sistema de alcantarillado
anteriormente mencionadas habitan 95,600 únicamente a la ciudad de Xalapa y no a su
habitantes, alrededor del 20% de la población zona conurbada. Si tomamos en cuenta la
Porcentaje de aguas residuales tratadas 55%
del municipio de Xalapa. creciente interacción entre los sistemas de los Tratamiento de aguas
de conformidad con las normas
municipios aledaños a la ciudad, el valor de este residuales
nacionales
indicador se ubicaría en niveles críticos, de ahí
la necesidad de comenzar a explorar el acceso a
Porcentaje de viviendas afectadas por 10%
fuentes alternas de abastecimiento.
Efectividad del drenaje las inundaciones más intensas de los
Finalmente, vale la pena mencionar el tema últimos 10 años
de la continuidad en el servicio de agua. Este
188 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 189

PROPUESTA Proyectos prioritarios para la


permitirán establecer planes de inversión en
los que se releve al Ayuntamiento de la carga
federales de fortalecimiento a organismos
operadores. Con objeto de optimizar la
parámetros de calidad en la prestación del
servicio y su remuneración.

DE ACCIÓN sostenibilidad de los servicios


de agua y saneamiento
en Xalapa
PROYECTOS PRIORITARIOS financiera como aval del CMAS, y podrían
generar un flujo estable de largo plazo donde
sea posible amortizar las inversiones y proveer
estructura, es importante que no repercutan
en una extensión aún mayor del organigrama;
antes bien, hay posibilidades de identificar en
(b) implementación de un esquema público-
privado con compromisos de inversión. Este
A continuación se describen la propuesta para Seguridad de abasto metropolitano un retorno adecuado para el capital invertido. la plantilla actual de la CMAS posibilidades de esquema está también basado en un contrato
fortalecer las perspectivas de sostenibilidad de Dichos esquemas permitirían además incorporar desincorporar algunas áreas tanto operativas regulado de largo plazo, que brinde estabilidad
Reforma institucional
los servicios de agua y saneamiento en Xalapa. experiencia operacional de alto nivel técnico. como comerciales, con el fin de constituir institucional y financiera al organismo para
Consolidación de los procesos comerciales entidades que tengan con el organismo facilitar la implementación de las medidas
1 | FORTALECIMIENTO ORGANIZACIONAL 4 | CONSOLIDACIÓN DE LOS PROCESOS una relación de tercerización (outsourcing), propuestas y mejorar la prestación del servicio.
Es necesario desplegar un esfuerzo integral de Saneamiento integral COMERCIALES generando los incentivos para mejorar la
desarrollo organizacional, el cual incluya una En el contexto de las actuales capacidades eficiencia al interior del organismo y en su Es importante considerar distintas alternativas
Fortalecimiento organizacional
revisión y actualización de los procedimientos, organizacionales del CMAS y tomando en relación con proveedores externos. institucionales que permitan simultáneamente:
la capacitación del personal, la dotación de Modernización y optimización operativa cuenta el marco tarifario vigente, la eficiencia
las herramientas básicas de trabajo y espacios de los procesos comerciales en Xalapa es 5 | SEGURIDAD DEL ABASTO METROPOLITANO 1 | Garantizar una estabilidad de mediano
adecuados, así como de los sistemas, de manera superior a la que se observa en gran parte de Mediante la creación de un organismo y largo plazo en la inversión de recursos
que se mejore sensiblemente la atención al los organismos del país. Sin embargo, dada la operador intermunicipal que planee con visión financieros y la consolidación de
público en el corto plazo. desinfección, medición, conducción, 3 | SANEAMIENTO INTEGRAL complejidad de los problemas financieros que metropolitana, se podrá optimizar la proyección capacidades técnicas en la CMAS.
regulación y distribución del agua. La inversión existente en plantas de tratamiento enfrenta, es importante modernizar, fortalecer de largo plazo y la definición de acciones y 2 | Relevar al Ayuntamiento de la carga
Para la realización de este proyecto, se requiere • Mejorar el conocimiento del estado y de aguas residuales no solo representa un “costo y consolidar dichas capacidades mediante una proyectos de inversión en infraestructura, que financiera que significan las inversiones en
la asesoría de un experto que revise a detalle comportamiento actual y proyectado hundido” que justifica ampliamente el acelerar y mejora integral de los procesos comerciales, permitan garantizar los recursos hídricos para agua y saneamiento, mediante mecanismos
cada una de las funciones que realiza el personal, de todas sus fuentes, a escala regional concluir las obras de captación y conducción de desde la medición de los consumos hasta el el abastecimiento a la ciudad de Xalapa y a los innovadores que permitan concentrar en
identifique vacíos o duplicidad de funciones y considerando el impacto de los las aguas residuales hacia las plantas; es también procesamiento de la información y la gestión de municipios conurbados. el plazo más corto posible los beneficios
y describa en un Manual de Operaciones, las cambios en el uso del suelo, mediante un agravante constante y creciente a la carga la atención al usuario. del fortalecimiento del organismo y de
responsabilidades de cada área y los mecanismos estudios geohidrológicos y el diseño e financiera de dichas plantas sobre el organismo 6 | REFORMA INSTITUCIONAL las inversiones en infraestructura, pero
de coordinación. Posteriormente se harían las implementación de redes de monitoreo operador y sobre las finanzas del municipio. Pocas inversiones tienen el impacto tan amplio e Por la complejidad financiera, técnica y social difiriendo al mayor plazo posible sus
recomendaciones sobre cómo fortalecer el piezométrico y de calidad de las aguas inmediato, no solamente financiero sino político de una intervención de la escala y temporalidad repercusiones financieras. La prestación de
trabajo de cada área con sistemas informáticos y subterráneas y manantiales. Nuevamente, las fuentes usuales de (entendido en términos de la relación constructiva de los proyectos planteados hasta aquí, es servicios de agua y saneamiento es intensiva
se formularía el programa de capacitación para • Diseñar e implementar mejoras graduales financiamiento de este tipo de iniciativas son entre la opinión pública y el operador), con previsible que el esfuerzo se deba sostener en capital, es decir, depende mayormente
reforzar a cada una de las áreas. pero inmediatas en la regulación y los subsidios federales y estatales, o bien la una inversión relativamente baja de tiempo y durante al menos tres o cuatro administraciones del uso de activos de largo plazo, que en
distribución del agua, mediante sistemas contratación de créditos. dinero, como el fortalecimiento de los servicios municipales, por lo que se requiere contar con lógica financiera estricta requieren de ser
2 | MODERNIZACIÓN Y OPTIMIZACIÓN de control de presiones, sectorización y al usuario, diseñados desde la perspectiva de la un apoyo estatal y federal extraordinario. Este financiados con pasivos de largo plazo;
OPERATIVA DE LA DISTRIBUCIÓN sustitución de líneas de distribución, así Además del necesario proyecto técnico, es percepción y expectativas del mismo, en tanto esfuerzo de mediano plazo sólo puede lograrse sin embargo, la duración de los periodos
Para estar en condiciones de mejorar su como en la medición macro y micro, con el necesario un esquema de refinanciamiento del expresen objetivos colectivos válidos. si se diseña un mecanismo institucional sólido. municipales no suele ser propicia para la
eficiencia física y garantizar el recurso a toda fin de implementar distritos hidrométricos saneamiento, que permita concluir los colectores Para establecer dicho mecanismos contamos gestión adecuada de financiamientos de
la población de Xalapa por mayor tiempo, el y reducir sostenidamente las pérdidas y poner en uso pleno las plantas de tratamiento Se propone por lo tanto que, como parte central con dos posibles opciones: largo plazo, que además inciden sobre la
CMAS requiere desplegar recursos de manera comerciales y físicas. mediante inversiones que no recarguen las del fortalecimiento organizacional, se fortalezcan calidad crediticia de los ayuntamientos.
sostenida para: finanzas locales. El sistema de saneamiento de primero las capacidades humanas, materiales y (a) implementación de una figura de prestación Garantizar que el Ayuntamiento conserve
Este tipo de acciones pueden ser financiadas la ciudad de Xalapa, presenta una oportunidad organizacionales del ciclo comercial. de servicio público basada en un contrato de los mecanismos de gobierno y regulación
• Mejorar el conocimiento de la situación de con programas de subsidio estatales y federales. para la consideración de esquemas de Este tipo de iniciativas suelen también largo plazo con clara autonomía operativa. pertinentes para garantizar el acceso a
todos sus sistemas de captación, tratamiento, participación público-privada. Estos esquemas financiarse con recursos de los programas Dicho contrato deberá además fijar los servicios de calidad a un precio justo, pero
190 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 191

sin intervenir en las decisiones técnicas del En cuanto a los sistemas de agua y saneamiento,
operador. Un mecanismo bien diseñado de no existen condiciones críticas de deterioro,
regulación permitiría delimitar y armonizar pero sí pueden mejorar sustancialmente la
la interacción entre la autoridad política, el protección a las fuentes y los mecanismos para
operador y la ciudadanía. medir, monitorear y operar la infraestructura
3 | Recuperar, ampliar y consolidar el potencial con apoyo en herramientas técnicas avanzadas.
de la participación social organizada y La necesidad de recuperar caudales que hoy se
constructiva para apoyar las iniciativas de pierden en la distribución y en las tomas implica
preservación de las fuentes y restauración de un esfuerzo presupuestal y técnico de mediano
los ríos y arroyos urbanos. y largo plazo, que abona en la necesidad de
darle al CMAS una estructura institucional más
Las iniciativas necesarias para el fortalecimiento estable, con una delimitación clara de su ámbito
institucional no son onerosas; sin embargo, se de decisión frente al Ayuntamiento y una buena
requiere de gran voluntad política para alcanzar regulación de su relación con el mismo, así como
los objetivos aquí descritos. con los usuarios.

La ciudad de Xalapa cuenta con innegables En síntesis, el organismo operador de Xalapa no


ventajas geográficas, naturales y sociales se encuentra aún en una etapa crítica, sino por
para poder contar con servicios de agua y el contrario, cuenta con bases para convertirse
saneamiento de calidad y con sostenibilidad. en uno de los mejores organismos del país,
Tiene acceso a fuentes de abastecimiento de si se logra contar con los apoyos políticos y
calidad y aprovechables por gravedad; es una de presupuestales para transformarlo, empezando
las ciudades de mayor desarrollo y bienestar en por su capacidad como organización para
la región; cuenta con una sociedad participativa alcanzar estándares operativos de excelencia
y con alto nivel educativo; es el asiento de los en un esquema operativo estable en el largo
poderes del Estado y de la Dirección de Cuenca plazo y a partir de un saneamiento financiero y
de CONAGUA. fortalecimiento organizacional integral.

Sin embargo, su abastecimiento sostenible Como orientación para evaluar la prioridad de


enfrenta amenazas derivadas los procesos las intervenciones en el sector del agua como
desordenados de urbanización, la variabilidad contribución a la sostenibilidad del municipio,
climática, la precarización de la economía de las la siguiente tabla sintetiza el impacto que los
familias más pobres y el proceso de conurbación factores externos tienen sobre el organismo
con localidades aledañas de otros municipios. operador, así como los impactos que tendrá
el fortalecimiento de este último en la
En el CMAS, no sólo la falta de una tarifa sostenibilidad del municipio.
adecuada impacta los ingresos, sino la ausencia
de procedimientos y mecanismos de coordinación
efectivos, la falta de herramientas de trabajo y la
compleja gestión de una estructura laboral que ha
crecido por encima de lo recomendable.
192 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 193

EL SECTOR PRIVADO: la eficiencia en la gestión. Todo ello facilita el establecimiento

¿UNA OPCIÓN PARA EL SECTOR de planes de largo plazo. Este último tema es importante,
porque el umbral de planeación en los organismos
TABLA. VALORACIÓN DE LOS IMPACTOS Y BENEFICIOS DEL FORTALECIMIENTO DE LOS SERVICIOS

Factores Impacto Medidas para enfrentarlo


DE AGUA Y SANEAMIENTO? operadores públicos en México tiene la misma vida que las
administraciones municipales, es decir, 3 o 4 años.
Factores externos que afectan a los servicios de agua y saneamiento
Este Plan de Acción ha identificado proyectos puntuales En estudios internacionales en países emergentes (Olsen
Urbanización El principal factor de demanda de servicios es Reglamentar los servicios de agua y saneamiento en
para el sector de agua y saneamiento que permitirían hacer 2009), se estima que entre 1990 y 2000, las ciudades
el crecimiento de los servicios domiciliarios. El el municipio para vincular positivamente los procesos
del organismo operador un ejemplo en México y América en donde se utilizaron diversos esquemas de PSP para la crecimiento urbano, aun planificado, impacta de autorización de nuevos fraccionamientos con la
Latina. Con ello en mente, resulta benéfico considerar la operación de sus organismos aumentaron su cobertura de en las necesidades de inversión del organismo planificación de la infraestructura hidráulica.
participación del sector privado como una opción para 48 millones a 305 millones de personas; y en septiembre operador y no puede recaer financieramente Analizar oportunamente el impacto de la conurbación
mejorar ciertos aspectos de la gestión tanto del recurso del 2009, esa cifra había llegado a los 800 millones. En en los usuarios actuales, sino debe trasladarse en la operación y demandas sobre el sistema.
hídrico como del organismo operador. América Latina, los casos más exitosos en este respecto se a políticas tarifarias responsables.
pueden encontrar en Cartagena y Barranquilla, Colombia;
La experiencia que se ha observado en otras ciudades de Guayaquil, Ecuador; y Córdoba, Argentina. Pobreza La pauperización y precarización de la Es de primordial importancia que el organismo
México y el mundo ha demostrado que la participación del población urbana incide en la asequibilidad operador desarrolle una cultura de minimización de
sector privado (PSP) en el sector de agua y saneamiento De acuerdo a la Conagua,* las lecciones aprendidas de los de las tarifas y en la eficiencia comercial. costos y maximización de eficiencias, incluyendo las
Una ciudad con una mayoría de cuentas decisiones de inversión, de manera que no se carguen
puede ser positiva, siempre y cuando se cuente con un esquemas PSP en el sector hídrico incluyen:
clasificadas en rango de ingresos limitados más costos financieros inútiles por infraestructura que
marco regulatorio sólido que permita, de una manera • Los operadores privados sí pueden contribuir al
y sin posibilidades de generar subsidios no puede usarse a su capacidad de diseño, como las
transparente, hacer que varios aspectos de la gestión y incremento de la eficiencia y la calidad de los servicios cruzados con otros sectores comerciales plantas de tratamiento, buscando inversiones modulares
la operación se vuelvan más eficientes. Ello, mediante la de los sistemas, pero hay que asegurar que existan los fuertes, se ve limitada en su capacidad de impacto financiero mínimo.
asignación de ciertas labores y/o tareas a las partes que incentivos adecuados en los contratos. financiera.
estén en mejor posibilidad de atender los retos que se • Vale la pena invertir el tiempo y esfuerzo requerido para
presenten. desarrollar y acordar un contrato sólido que sea factible de Desorden urbano La ocupación de zonas de difícil orografía La planificación urbana, el control del uso del suelo y
ser implementado. encarece la introducción de servicios, en la planificación de los servicios de agua y saneamiento
El PSP es una forma de acuerdo mediante el cual una • No es razonable esperar que los operadores privados particular del drenaje. Especialmente, cuando tienen que llevarse de manera coordinada. Reglamentar
empresa privada provee insumos o servicios al municipio, siempre estén disponibles a contribuir con una cantidad se tolera el desarrollo de zonas urbanas fuera los servicios en consonancia con los reglamentos de
al organismo operador o al organismo estatal durante grande de fondos a los sistemas de los cuales se hacen de las áreas de aportación a los sistemas uso del suelo es fundamental, así como establecer
un período de tiempo. Este acuerdo puede permitir a un cargo a través de contratos PSP. de drenaje ya proyectados ocasiona que se mecanismos permanentes de coordinación y
sobrecarguen los existentes o se requieran comunicación entre las áreas responsables.
privado involucrarse en la administración del organismo • Los contratos y las contrapartes de los contratos deben
nuevas instalaciones de drenaje y saneamiento.
operador, operar los sistemas de agua y saneamiento o permitir flexibilidad en la relación, por ejemplo respecto
invertir en activos, por mencionar algunos ejemplos. En al régimen tarifario, para tomar en cuenta eventos Cambio climático La variabilidad climática incide directamente El organismo operador debe desarrollar planes de
muchas ocasiones, el PSP en esquema de concesión es extraordinarios inesperados que pueden surgir a lo largo de en el comportamiento del ciclo hidrológico. adaptación frente a la variabilidad del clima, como son
aquel que mejor responde a las necesidades de las ciudades los contratos. La presencia más frecuente de tormentas fuentes de abastecimiento de respaldo, mecanismos
intermedias latinoamericanas. • La regulación se puede ejercer exitosamente de distintas y periodos secos cambia las condiciones de emergencia para el racionamiento del agua en
formas, por ejemplo a través de los contratos o por una de calidad de las fuentes y la capacidad de caso necesario, procesos flexibles de potabilización
Mediante el PSP, se puede mejorar la rendición de cuentas y entidad reguladora. asimilación de los cuerpos receptores de las y tratamiento, así como mejores sistemas de drenaje
fomentar la utilización de sistemas innovadores, mejorar el descargas, haciendo más vulnerables a los pluvial.
acceso a financiamientos, aumentar el conocimiento técnico y *  Guía sobre la Participación Privada en la Prestación de los Servicios de ecosistemas acuáticos. Xalapa, al depender
Agua y Saneamiento. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. de aguas superficiales, es particularmente
México, 2010 vulnerable a las variaciones en la precipitación
y el escurrimiento.
194 XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN XALAPA SOSTENIBLE / PLAN DE ACCIÓN 195

Factores Impacto Medidas para enfrentarlo Factores Impacto Medidas para enfrentarlo

Factores externos que afectan a los servicios de agua y saneamiento Menor La mala atención de los servicios de CMAS ya tiene experiencia en la instrumentación de
vulnerabilidad saneamiento suele tener impacto sobre los programas de restauración y preservación ambiental
Desastres naturales Ligado a la variabilidad climática, el El organismo operador debe en particular contar ambiental asentamientos y los ecosistemas ubicados con participación de la sociedad civil; debe seguir
municipio de Xalapa presenta condiciones de con los elementos para responder a la presencia de aguas debajo de la ciudad. En el caso de cultivando este tipo de programas para preservar sus
vulnerabilidad frente a fenómenos extremos, lluvias extraordinarias, actualizando sus catastros, Xalapa, su cercanía con municipios aledaños fuentes y lograr la aceptación ciudadana a los costos
dada su topografía y el clima predominante. los proyectos de drenaje, el equipamiento donde se como Emiliano Zapata ya genera tensiones del saneamiento. Su baja huella energética debe
Su ubicación en el eje neovolcánico también requiera y sus políticas de operación. sociales ligadas a la falta de un saneamiento mantenerse mediante inversiones inteligentes y una
implica riesgos de desastre. pleno de las descargas. política generalizada de uso eficiente de los recursos.

Menor El suministro de agua que cumple con las El impacto más frecuente de la escasez en estiaje, que
Beneficios al Municipio derivados del fortalecimiento de los servicios de agua y saneamiento vulnerabilidad social normas de calidad y el saneamiento de las se traduce en servicio intermitente, así como la falta de
aguas residuales tienen impacto directo en la cuidado que genera quejas sobre el proceso comercial,
Mejor Los servicios de agua y saneamiento tienen No solo es importante que el servicio mejore: es salud y la productividad de la población. La son factores de riesgo social que deben ser atendidos.
gobernabilidad un impacto cotidiano e inmediato en el indispensable que exista un programa profesional percepción del usuario respecto de la equidad El fortalecimiento de los procesos comerciales y de
bienestar y la salud de los ciudadanos. De para que el ciudadano medio lo perciba como tal. Es entre la calidad del servicio y su costo son atención al público puede generar dividendos en el
ahí que la problemática de abastecimiento posible, con medidas inteligentes, de bajo costo e también un factor importante de estabilidad corto plazo sin grandes inversiones, antes incluso
o saneamiento incid