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BOLETIN DE COYUNTURA POLITICA Y ECONOMICA IEP

Argumentos Presentación

Esta es una publicación del os artículos de Argumen- afán centralista que se expresa en el

L
Instituto de Estudios
Peruanos tos considera, exclusiva- anteproyecto de constitución, a la
Año / 2 mente el tema le la refor- política del gobierno respecto de las
Número 9
Precio S/. 4.00 ma de la construcción, un regiones y del manejo presidencial de
Horacio Urteaga 694 debate crucial porque se los ingentes fondos para programas
Lima 11, Perú
Telf. 32-3070 / 24-4856 quiere construir la arma- sociales. Finalmente, el paro de los
Fax [51-14] 32-4981 zón jurídica q e sostenga vendedores minoristas de los merca-
Correo electrónico
IEPEDIT@IEP.PE por largo plazo este régi- dos a nivel nacional en contra de la
Impreso por GRAFICOS men autoritario. aplicación del impuesto a las ventas,
S.R.L.
Lima, julio de 1993
El clima en que se propone reali- puede ser el inicio de un rechazo ma-
zar la aprobación de esta reforma no yor a los excesos de la política tribu-
SUSCRIPCION
Nacional S/. 50
es favorable a las aspiraciones de le- taria acordada por el gobierno y los
Extranjero US$ 70 gitimidad y reelección del presidente organismos multilaterales.
(Doce números) Fujimori. Las recientes declara-
ISSN 1021-2760
ciones de Torres y Torres Lara
postergando la fecha de su ter-
minación demuestran la preca- Los propósitos políticos de la reforma
riedad de las aspiraciones ofi- constitucional. 2
cialistas. La Cumbre Iberoame-
ricana reafirma, en su declara- Estabilidad política ¿autoritaria o
democrática?
ción final, los principie de la Julio Cotler 3
democracia representativa y re-
chaza los autogolpes en directa Retorno al absolutismo
alusión a Fujimori y al intento Enrique Bernales Ballesteros 5
COMITÉ EDITORIAL
Carlos Iván Degregori frustrado de Serrano en Guate-
Romeo Grompone mala. El trabajo en el anteproyecto constitucional
(coordinador) Javier Nieves Mujica 6
Jaime Urrutia La aprobación en CCD
Francisco Verdera del absurdo dictamen e mino- Regiones y reglas de juego democráticas
COLABORADORES ría de la Comisión Investigado- María Isabel Remy 8
Roxana Barrantes ra de los sucesos de La Cantuta,
Cecilia Blondet
Julio Cotler
el hallazgo de cuatro fosas en Régimen económico: una propuesta mal
Luis Miguel Glave Cieneguilla y las trabas para su formulada.
Jürgen Golte
Efraín Gonzales de Olarte
investigación, ponen nuevamen- Roxana Barrantes 11
Carlos Mejía te a prueba las promesa que en
Teobaldo Pinzás materia de Derechos Humanos Jurisdicción constitucional: un modelo
hiciera el gobierno a la comuni- disminuido
Lucía Romero
Fernando Rospigliosi
Carolina Trivelli
Samuel B. Abad Yupanqui 13
dad internacional. La Asam-
Rafael Varón
Carmen Yon blea de Alcaldes significa un El CCD ante nuestra historia constitucional
Patricia Zárate nuevo frente de oposición al Pedro Planas 16
Política

LOS PROPOSITOS POLITICOS DE LA


REFORMA CONSTITUCIONAL

E
n este número de gos ni un analista sofisticado pa- tos de capacidad de control con
Argumentos juristas, ra anticipar fines y contenidos. respecto del Presidente y mar-
sociólogos, cientis- En efecto, cuando la tónica ginados del ejercicio soberano
tas políticos y eco- dominante es construir un siste- de las atribuciones legislativas,
nomistas discuten el ma político estable y democrá- en los temas que debieran ser de
anteproyecto de re- tico los actores ingresan en la su competencia.
forma constitucio- lógica de los pactos y las conce- El unicameralismo en este
nal propuesto por la siones. Los intereses inmediatos contexto levanta también otra
mayoría del Con- que persigue cada grupo se barrera para evitar una relación
greso Constituyente dejan provisoriamente de lado ordenada entre los poderes del
Democrático. Los represen- ya que la discusión remite en Estado, precipitando, como al-
tantes oficialistas pueden pro- definitiva a la fijación de reglas ternativas, el seguidismo al Eje-
vocar dudas sobre sus conoci- y comportamientos comparti- cutivo o una confrontación sin
mientos, su capacidad de en- dos. Esta preocupación involu- salidas. El desconocimiento de
tender el razonamiento de cra a todos ya que una carta instancias de mediación entre
otros, su espíritu crítico pero al prevista para el largo plazo municipios y gobierno estira
menos –si repasamos justifica- considera la probabilidad de al- más lejos todavía los lazos que
ciones y debates– no podemos ternancia de personas, partidos impiden una distribución de-
cuestionar la sinceridad de sus y movimientos. El camino a to- mocrática de responsabilidades
objetivos. En contadas ocasio- mar requiere de la preocupa- al bloquear un diseño institu-
nes invocaron que con esta carta ción por incluir la diversidad de cional que contribuya a la exis-
se pretendía el retorno a la corrientes y organizaciones an- tencia de una sociedad civil in-
democracia. El proyecto invoca tes que marcar límites y relegar tegrada por ciudadanos infor-
al poder cuando despojado de a las minorías. El régimen po- mados y participantes. Cuando
sus apariencias se despliega en drá ser presidencialista, semi- las demandas se dispersan pier-
toda su intransigencia y toda su presidencialista o parlamenta- den eficacia. El titular del Eje-
mediocridad. Estos repre- rio pero en cualquier caso debe cutivo puede ignorarlas o bien
sentantes con un talante antiin- exhibir un extremo cuidado en reconocerlas en el marco de una
telectual que en verdad sienta los controles y balances entre política de clientelismo o la
muy bien con su estilo, marti- los poderes y en el ejercicio de cooptación.
llean una y otra vez sobre lo la fisca1ización. La concentración de atribu-

R
único que cuenta para ellos: la ciones en lugar de convertir al
voluntad de la mayoría de los eforma y Presidente en uno de los sopor-
congresistas, la voluntad de la autoritarismo tes del sistema lo vuelve su
mayoría de la población, la vo- principal amenaza. La reelec-
luntad del presidente Fujimori. En la propuesta de la mayoría ción es el punto final y la razón
estamos ante otra dimensión y de fondo de estas reformas. La

L
a otros propósitos. Una constitu- extensión de las causales para
ción que establece la disolución aplicar la pena de muerte; co-
constitución mo se mencionó en el anterior
del Congreso "en caso de grave
como pacto controversia" que ponga en jue- editorial de Argumentos, se asu-
go la estabilidad política, cuan- me, por su parte, como el re-
Las condiciones en las que se do estos criterios son interpre- curso para ganar votos.
elabora una constitución prefi- tados libremente por el titular Cuando el tema de retorno
guran el régimen que se quiere del Ejecutivo y que además fa- de la democracia después de un
imponer. No se necesita ser un culta a este a promulgar par- golpe de estado no es el centro
jugador dispuesto a correr ries- cialmente las leyes en la parte del debate constitucional y se
no observada por el Parlamen- invoca. en cambio la continui-
to, hace que los congresistas dad de una propuesta, discurre
2 Argumentos / julio 1993 sean representantes desprovis- otra historia detrás del discurso
Política

ESTABILIDAD POLITICA:
¿AUTORITARIA O DEMOCRATICA?

oficial. La discusión podrá en- s un hecho conocido ración de ciudadanos y de su

E
redarse, se improvisarán tecni- y proclamado hasta contraparte, el Estado de De-
cismos, algún vocero oficialista por los mismos re- recho; pero también es innega-
hará alusiones, generalmente presentantes oficia- ble que para comprender el
equivocadas o superficiales, re- listas en el CCD que respaldo que goza Fujimori de-
lativas al derecho comparado y la constitución que be considerarse las dramáticas
a la suerte de las constituciones se persigue dictar es- circunstancias por las que ha
del Perú, pero lo no dicho es tablecerá un régi- atravesado el país en las últi-
aquello que importa en definiti- Julio Cotler men político funda- mas décadas y las esperanzas
va. En efecto, el punto principal do en un presiden- que ha sabido despertar.
y no explicitado que va a some- cialismo extremo, adaptado a la De ahí que lo sorprendente
terse a examen es la vigencia de voluntad autoritaria de Fujimo- no es tanto el apoyo a Fujimori
las libertades ciudadanas. Un ri y de sus políticos "indepen- como que, a pesar de todo, en-
liderazgo autoritario no es in- dientes", así como de los mili- tre amplios sectores de la socie-
compatible con el hecho que tares, empresarios y tecnócratas dad persista y se renueve el in-
permita la acción de los oposi- que lo secundan. terés por la vigencia de las li-
tores en la medida que ellos no El apuro demostrado por la bertades y de los derechos aso-
conciten un extendido apoyo mayoría oficialista del Congreso ciados con el régimen democrá-
popular y que la comunidad in- para promulgar la nueva consti- tico. En otros casos, ante situa-
ternacional fije políticas econó- tución responde al interés del ciones mucho menos dramáti-
micas pero también parámetros presidente Fujimori y sus allega- cas que la peruana, sociedades
institucionales relativos a la vi- dos para convocar inmediata- y gobiernos han caído en pro-
gencia de algunos principios de mente a elecciones y reelegirse longados períodos de barbarie.
la democracia representativa y –¿indefinidamente?– mientras La justificación que aduce
de respeto a los derechos hu- tiene un significativo apoyo Fujimori y su entorno para sus-
manos. social, consagrando su legitimi- tentar sus propósitos de esta-
Estos márgenes de acción dad interna e internacional. blecer un régimen autoritario,
ciudadana pueden mantenerse De esta manera, la historia así como la razón del apoyo so-
en la medida que el régimen se iniciada el 5 de abril de 1992 cial que ellos reciben, se fundan
sienta seguro respecto del apo- acabaría con la fundación de un en el generalizado rechazo al
yo mayoritario de la población régimen neopatrimonial que le "viejo régimen", como se ha di-
y a su alianza con las cúpulas permitiría creer a Fujimori que cho repetidamente, y a la nece-
castrenses. Una constitución que sigue el rastro de Lee Kuan sidad de mantener la continui-
exacerba las facultades presi- Yew, a pesar de las manifiestas dad de las medidas emprendi-
denciales requiere constituirse diferencias entre ambos. das por el gobierno. La estabili-
en la expresión jurídica de este La constitucionalización del zación económica y política a
proceso. La organización de las monopolio personal del poder largo plazo, mediante la aplica-
fuerzas opositoras resulta indis- estatal y gubernamental, como ción de fórmulas autoritarias y
pensable para que no se afiance se ha sugerido, cuenta con un tecnocráticas –tal como se
el proyecto oficialista. Sin em- relativo respaldo social que al- propusiera desde principios de
bargo, un gradual fortaleci- gunos comentaristas asocian siglo– deberían lograr la defi-
miento de las corrientes demo- con la existencia de una inalte- nitiva derrota de la subversión y
cráticas puede desatar una rable tradición autoritaria de la permitir el desarrollo económi-
oleada represiva. La discusión sociedad peruana. En este res- co, siguiendo el ejemplo del
sobre los contenidos de la nue- pecto, son innegables las pro- Chile de Pinochet.
va carta, cuando se la someta a fundas diferencias y divisiones Por esta razón el 60% de los
referéndum, y el resultado final sociales, regionales, étnicas y empresarios encuestados por
de este pronunciamiento ciuda- raciales para bloquear la gene- Confiep apoyaron la reelección
dano es, al mismo tiempo, una
posibilidad y un peligro. Argumentos / julio 1993 3
Política

presidencial y que un ex-presi- oficialismo, ha restablecido los puede dar muestras de eficacia,
dente de esta organización em- vicios del viejo régimen que su- su desinterés y desprecio por
presarial afirmara que ella fa- puestamente el autogolpe que- los comportamientos institucio-
vorecía la estabilidad política; ría erradicar: caudillismo y nalizados que regulen las rela-
concepción que es compartida clientelismo, compadrería y ciones sociales pueden provo-
por empresarios extranjeros: en amiguismo, sino servilismo, con car reacciones de consecuencias
este sentido, el gobierno "tuvo el conocido impacto en la mo- imprevisibles.
que dar seguridad a Shougang ral pública. Estos rasgos son los En efecto, en las actuales
Corporation, que compró Hie- que han primado en la historia condiciones, las medidas eco-
rroPerú en diciembre pasado, peruana y son los que siguen nómicas y el avance en la gue-
que se estaba trabajando en la impidiendo la existencia de una rra contra la subversión pueden
reelección...porque para Shou- "cooperación competitiva" que sufrir reveses sino tienen un
gang la estabilidad tiene un estabilice la acción política y es- claro soporte social y político,
nombre, Alberto Fujimori"1. tatal, favoreciendo en cambio, el puesto que de lo contrario, en
Esta identificación de Fuji- desarrollo de pugnas y enconos un mundo plagado de incerti-
mori y la estabilidad política ciegos que acaban por des- dumbres, a la primera de bastos
contribuye a erigirlo en la figu- pedazar a todos. la popularidad de Fujimori
ra patrimonial como lo fue Le- Para lograr la estabilidad puede desvanecerse y sus clien-
guía, en un momento de análoga política se requieren organiza- tes abandonarlo, dejando al país
transformación de la escena ciones sociales representativas desprovisto de medios para
mundial y peruana. Pero, como de la sociedad, coaliciones polí- aguantar el vacío político.
es sabido, "toda repetición es ticas disciplinadas y responsa- Aunque pueda ser redundan-
una ofensa..." sobre todo cuan- bles que procedan de acuerdo a te, la estabilidad política del Pe-
do las condiciones por las que reglas acordadas colectivamen- rú sólo podrá construirse me-
atraviesa el Perú y el mundo te y sujetas a la "transparencia" diante la elaboración de institu-
son tan diferentes a las de 70 pública. ciones sociales y políticas cuyas
años atrás. Fujimori, en cambio, ha da- normas y procedimientos tengan
Hoy en día, bajo las frágiles do repetidas muestras de no validez colectiva, que favorez-
condiciones del país y las pro- querer saber nada con institu- can la articulación de diferentes
fundas transformaciones mun- ciones, tanto partidos como or- intereses sociales y promuevan
diales, en las que prima la rela- ganizaciones que articulan inte- la cohesión social en una pers-
ción democracia-mercado, es reses sociales, prefiriendo la pectiva de largo alcance.
miope e irresponsable fijar la colaboración secreta de leales De ahí que el único proyecto
estabilidad política en la arbi- colaboradores, que no tienen nacional válido sea la construc-
trariedad de una persona –y responsabilidad pública. Es de- ción y consolidación de un pro-
de su séquito secreto–. La fi- cir que, paradójicamente, la re- yecto democrático. Esta aspira-
gura de un salvador, a quien se fundación política que proyecta ción ahora es más posible que
delegan los medios y la respon- pasa por la reproducción de nunca; el aprendizaje que he-
sabilidad para reorganizar el viejas prácticas personalistas y mos realizado a raíz del de-
país, peca de un exceso de vo- voluntaristas, responsables de la rrumbe del viejo régimen y los
luntarismo –cuando son harto tradicional inestabilidad política cambios políticos e ideológicos
conocidas las consecuencias que del Perú. ocurridos en el mundo son ele-
puede acarrear esa persona Es por demás sabido que si el mentos decisivos para iniciar un
cuando se levanta de la cama Estado no cuenta sino con la nuevo proceso de transición a
con el pie izquierdo–. aparente fortaleza de una figu- la democracia. Proceso que de-
El régimen neopatrimonial, ra patrimonial, aunque se en- be iniciar la forja del Estado de
1. The Andean Re- aún antes de que se promulgue cuentre amparado por los de- Derecho y de la justicia social,
port, junio 28, 1993.
la constitución que avanza el purados comandos militares, como condiciones necesarias
sus bases son extremadamente para un Perú "de todas las san-
4 Argumentos / julio 1993 precarias. Si ahora Fujimori gres".
Política

RETORNO AL ABSOLUTISMO

L
os derechos de la cracia, o más concretamente, eficacia presentar una acción de
persona y la estruc- organizar la democracia de tal hábeas corpus o un recurso de
tura del Estado son manera que la libertad esté ase- amparo contra alguna conducta
los dos elementos gurada y el poder del Esado abusiva del Estado?

E
centrales de la cons- –que para estos efectos e divi-
titución. Los prime- dido–, no pueda atentar contra l cesarismo
ros son determinan- la libertad. presidencial
Enrique tes para calificar el Es decir, en la relación Esta-
grado de libertad y do-sociedad, la constitución no
Pues bien, un despropósito de
Bernales demás cualidades puede regular la dualidad liber-
este tipo es el que se está perpe-
relacionadas con la realización tad-poder con pesos iguales o
trando en el actual debate cons-
individual y social de la perso- pesando más al poder de1 Esta-
titucional, por obra y gracia de
na. A su vez, la estructura del do. No, la razón de la democra-
una mayoría que obstinadamen-
Estado se ocupa de la organiza- cia radica primero en la libertad
te está imponiendo una consti-
ción del poder público y contie- y en el reconocimiento irrestric-
tución, que en cuanto al régi-
ne las principales disposiciones to de los derechos ciudadanos;
men político que prescribe,
del régimen político por el que la razón del Estado no puede
sigue la línea autoritaria que
opta la constitución. estar por encima de ellos, por-
ejerce en el poder el Ing. Fuji-
Estos dos temas no están se- que su finalidad es servir y pro-
mori. En efecto, más allá de la
parados; los dos son esenciales porcionar, a través del orden y
hojarasca juridicista empleada
e interactúan para configurar el la seguridad, las garantías nece-
por algunos voceros de la mayo-
tipo de relaciones Estado-socie- sarias para el ejercicio indivi-
ría y sus allegados, la verdad lla-
dad, jurídicamente protegido, y dual y colectivo de la libertad.
na y simple del régimen diseña-
para la definición, en un sentido A partir de estas breves con-
do por el fujimorismo, es que
más global, del sistema político sideraciones, señalamos que en
corresponde a un modelo de
y socioeconómico constitucio- términos constitucionales la ga-
concentración y centralización
nalmente amparado. Cuando la rantía efectiva de los derechos
del poder en el Presidente de la
dualidad libertad-poder no está fundamentales reconocidos a la
República. Mientras que el Par-
adecuadamente pesada, y la persona, no está sólo en el esta-
lamento es disminuido, los par-
constitución no cuida que la re- blecimiento de acciones de ga-
tidos políticos minimizados y los
lación tenga base en un equili- rantía, como el hábeas corpus o
mecanismos de democracia di-
brio que otorga el peso que co- el amparo, sino también y de
recta introducidos quedaran re-
rresponde a cada uno de los ele- manera principal, en el régimen
ducidos a enunciados genéricos,
mentos, el error en el diseño del político que prescribe al mo-
que en leyes posteriores apro-
modelo genera más problemas mento de organizar al Estado.
badas por mayorías compla-
que los que se presume la cons- En efecto, de nada sirve una be-
cientes otorgarán el manejo y el
titución debe resolver. lla declaración de derechos es-
control de esos mecanismos al
Asumamos que histórica- tablecida en la parte dogmática
propio Presidente de la Repú-
mente la constitución escrita de una carta, si luego lo que se
blica. Mismo Mussolini.
está vinculada a los procesos desarrolla en la parte orgánica
Todo modelo político tiene
que hicieron de la separación es un régimen político de corte
pautas conforme a las cuales se
de poderes y del control a la ac- autoritario, donde el poder se
organiza y desarrolla una forma
ción del Estado, los principios concentra en el gobierno, el
determinada de gobierno. Este
básicos para una organización Parlamento es despojado de
precepto es aplicable, lo mismo
social y política fundada en el atribuciones de fiscalización y el
al régimen presidencial, que al
respeto a la libertad y en la poder judicial es minimizado en
parlamentario o al denominado
igualdad jurídica de los ciuda- su independencia. En una con-
sistema mixto. Desde luego, se
danos. Esto significa que la figuración de este tipo, ¿cúal se-
constitución escrita tiene siem- ría la vigencia efectiva e las li-
pre como parámetro la demo- bertades individuales?; ¿tendría Argumentos / julio 1993 5
Política Régimen Laboral

EL TRABAJO

pueden hacer muchas combina- obligatoriamente revisados por n la constitución de

E
ciones, pero el hecho concreto el Parlamento, controla a su ar- 1979, todavía vigen-
es que cuando se rebasan de- bitrio los altos mandos milita- te, la regulación del
terminados límites que dese- res, cuyo ascenso no es someti- trabajo se llevó a
quilibran estructuralmente el do a ratificación del Congreso; cabo con estas ca-
modelo de referencia, se incu- en fin, proclama los estados de racterísticas bási-
rre en una desviación, que pue- excepción y los puede prorro- cas: 1. el preámbulo
de configurar una concepción gar indeterminadamente en el y el articulado cons-
distinta y opuesta.
En el caso que estamos co-
tiempo, sin ninguna participa-
ción del Parlamento en favor e Javier Neves titucional le asigna-
ban al trabajo un
mentando, la desviación fujimo- las libertades ciudadanas siste- papel central en la economía y
rista no deja margen a ninguna máticamente afectadas. el ordenamiento, al considerar-
duda. Están equivocados quie- Si a esto añadimos un Parla- lo como fuente principal de la
nes timoratamente califican la mento de una sola cámara, re- riqueza, base del régimen eco-
propuesta del proyecto de la ducido en su número, en posi- nómico, del bienestar general y
mayoría como una de fortaleci- ble entredicho perpetuo de sus la realización personal, así co-
miento excesivo del presiden- miembros por el origen distinto mo fundamento de la Repúbli-
cialismo. No, definitivamente de su elección, unos por distrito ca democrática y social; 2. se
no; esa propuesta no tiene nada múltiple y otros por distrito na- reconocía los derechos de los
que ver con los regímenes de ti- cional único, así como por la trabajadores como fundamen-
po presidencial, en los que las asignación de funciones dife- tales de la persona, agrupándo-
atribuciones del Ejecutivo tie- renciadas: la cámara única de los en un capítulo específico re-
nen como contrapeso un enor- un lado, y la comisión perma- ferido a la materia y 3. se ofre-
me poder del Congreso, en cu- nente por el otro, tenemos ya y cía un listado amplio de
yo funcionamiento y atribucio- desde el arranque, un Congreso derechos, tanto individuales
nes no puede intervenir el Pre- disminuido. A ello tiene que su- como colectivos, así como de
sidente de la República. Desde marse la ambigüedad de su des- principios laborales, descri-
luego, no tiene nada de régimen tino, porque tendrá que oscilar biéndose su contenido con
parlamentario, y eso de "go- entre la disolución presidencial cierto detalle, que brindaba
biernos de gabinete" es una o la renovación, así como acep- pautas al legislador para su re-
fantasía del congresista Torres tar que sus atribuciones legisla- gulación.
y Torres Lara. tivas y de fiscalización estén Por contraste, el proyecto
Pero lo preocupante del ca- disminuidas, por un lado, y constitucional se ocupa de la
so, es que tampoco se trata de neutralizadas por el otro. cuestión con rasgos diversos: 1.
un régimen mixto, en la tradi- Hay quienes piensan que pa- sigue reconociendo al trabajo
ción constitucional peruana, ra terminar de sincerar el mo- como base del bienestar social
corregido y mejorado. En reali- delo lo mejor sería eliminar el y medio de realización perso-
dad lo que se ha concebido es Parlamento, pues tal como ha nal, pero ha disminuido la valo-
una estructura de poder centra- sido concebido, lo más proba- ración que había merecido; 2.
lizada en el Presidente de la ble es que no sirva ni como los derechos laborales ya no
República. Este requiere todas adorno. Pero con él o sin él, I forman parte del rubro de de-
* El autor es aboga-
sus atribuciones clásicas, pero que está muy claro es que se ha do, profesor de derecho rechos fundamentales de la
en adición, puede disolver in- abandonado el sistema mixto, del trabajo en la Facul- persona, reservados ahora para
motivadamente al Congreso, para entrar a uno de cesarismo tad de Derecho de la derechos de tipo civil y político.
P.U.C., asesor en el
veta y promulga leyes parciales presidencial, o como también programa laboral de Se incorporan al rubro de los
a su antojo, expide decretos le- lo denominan otros analistas DESCO y miembro de derechos sociales y económi-
yes de urgencia, que no son de dictadura constitucional. la junta directiva de la cos, entremezclados con los de-
Sociedad Peruana de
Derecho del Trabajo y rechos de la familia, salud, se-
6 Argumentos / julio 1993 Seguridad Social. guridad social, educación, vi-
EN EL ANTEPROYECTO CONSTITUCIONAL

vienda, etc. y 3. se ha recortado ción, la negociación colectiva y sólo abarca ahora los derechos
tanto el número de derechos la huelga, continúan compren- nacidos de la constitución y las
mencionados como el conteni- didos en el proyecto, aunque en leyes y no incluye los originados
do de cada uno de ellos, deján- términos diversos a los de la por cualquier norma, hecho por
dose por tanto un margen ma- constitución de 1979. Esto no el cual los derechos generados
yor de regulación al legislador. sólo en cuanto a la forma, ya por un convenio colectivo se-
En lo que respecta a este úl- que se ha pasado de preceptos rían renunciables. Y el princi-
timo tema, debemos distinguir separados a asumirlos como si pio "in dubio pro operario" ya
entre los derechos laborales, in- fueran un solo derecho; sino en no procede cuando sea necesa-
dividuales y colectivos, y los cuanto al fondo, habiéndose re- rio interpretar el sentido de una
principios. Vamos a ocuparnos cortado su contenido especial- norma dudosa, sino cuando esta
sucintamente a continuación de mente en lo referido a la huel- duda sea insalvable.
cada uno de estos tres grupos. ga. En este último caso, el pro- Peor suerte ha corrido la re-
En materia de derechos in- yecto exige que ella se ejerza en troactividad benigna de las nor-
dividuales, configuran el núcleo armonía con el interés social, mas laborales, que estaba pre-
los referidos a la cuantía de la concepto que sin embargo ha vista en la constitución y el pro-
remuneración y la duración de sido dejado de lado cuando se yecto ha suprimido, admitién-
la jornada diaria y semanal y de alude a la propiedad y la em- dola sólo en el campo penal.
la relación laboral misma. En presa; y faculta al legislador a En los otros derechos socia-
este sector, el proyecto ha efec- establecer excepciones y limita- les el retroceso ha sido más no-
tuado recortes importantes sólo ciones, lo cual en verdad lleva a torio. Los laboralistas podría-
en lo que atañe a la estabilidad configurarlo como un derecho mos encontrar en esta compro-
laboral. Esta institución ya no constitucional degradado, bación un pobre consuelo.
es mencionada por su nombre, puesto que una disposición de
que ha sido sustituido por una inferior jerarquía como la ley
adecuada protección contra el puede reducir su alcance o con-
despido arbitrario. Esta nueva tenido.
formulación permitirá al legis- La participación de los tra-
lador establecer un régimen de bajadores en la empresa ha sido
estabilidad absoluta o relativa, rebajada de tres ámbitos: pro-
es decir, con derecho de los tra- piedad, gestión y utilidades, a
bajadores injustificadamente solo uno: el último de ellos, que
despedidos a la reposición o a ya estaba reconocido hasta por
la indemnización. la antigua constitución de 1993.
Los otros derechos laborales Finalmente en lo que toca los
recogidos en la constitución, principios, el proyecto men-
como las gratificaciones, la ciona a los tres que estaban
compensación por tiempo de contemplados en la constitu-
servicios, las asignaciones fami- ción pero rebaja su contenido
liares, entre otras, han sido su- en todos los casos. Se repite la
primidos en el proyecto, razón igualdad de oportunidades, que
por la cual sólo subsistirán en opera en el momento del acce-
nuestro ordenamiento en la me- so al empleo, pero se omite la
dida en que sean regulados por igualdad de trato, que actúa
las leyes o los convenios colec- desde la constitución de la rela-
tivos. ción laboral en adelante, así co-
En el ámbito de los derechos mo se elimina las específicas
laborales colectivos, los tres referencias a los problemas de
centrales que son la sindicaliza- género. La irrenunciabilidad Argumentos julio 1993 7
Descentralización

REGIONES Y REGLAS
DE JUEGO DEMOCRATICAS
El Perú es una re- concentrado, obligándolas a nales de participación; en con-


pública unitaria y asumir tareas nuevas (y déficits tra los argumentos son factua-
descentralizada" es también que probablemente les (la experiencia anterior fue
la fórmula que defi- desviarían su atención respecto fallida). En general, sobre esta
ne al Estado perua- de las que ahora gestionan. Más cuestión no parecen haberse
no en la constitu- delicado que ello es el hecho de desarrollado justificaciones
María Isabel ción vigente así co-
mo en el antepro-
establecer definitivamente un
vacío entre el gobierno central,
sustantivas del estilo de aque-
llas que sustentan debates so-
Remy yecto presentado
por la comisión de
las provincias y distritos, lo que
obviamente refuerza el poder
bre el rol del sistema de parti-
dos, composición de la repre-
constitución al pleno del CCD. central. sentación nacional, relaciones
y sin embargo, pocos constitu- En recientes declaraciones, Ejecutivo-Parlamento o el esta-
yentes y. pocos ciudadanos son el propio Presidente ha desesti- blecimiento o no de mecanis-
concientes de que la discusión mado esta iniciativa de su mayo- mos de democracia directa...
constitucional sobre la descen- ría parlamentaria. Sensible a la Así, mientras que intelectua-
tralización tiene una trascen- necesidad de alterar el tradicio- les y políticos de las regiones
dencia semejante a aquella so- nal centralismo o a las opinio- del interior son pocas veces
bre la conformación del Parla- nes de a población, recogidas convocados a discutir proble-
mento, la separación de pode- en las acuestas, el Presidente mas de "política nacional" y ca-
res o las relaciones Ejecutivo- ha descolocado a su mayoría da vez son menos convocados, a
Legislativo. La cuestión de la parlamentaria (y vuelto a poner por ejemplo, firmar comunica-
descentralización, invocada en en entre dicho la autoridad del dos o participar en campañas,
la fórmula que define nuestro Parlamento) anunciando que (lo que de por sí expresa el cen-
Estado, toca directamente el habrá regionalización. ¿Qué re- tralismo de la intelectualidad y
problema de cómo se reparte, gionalización? Habrá que verlo, la política nacionales), cuando
controla y administra el poder pero el cualquier caso, lo im- se discute regionalización ellos
en nuestra sociedad. portante es que a diferencia de tienen la palabra... ¿"problema
Probablemente es por este lo que se temía con la publica- de provincianos"?
descuido en el tratamiento de la ción del anteproyecto, la discu- Y es problema de todos; es
cuestión de la descentralización sión podría seguir abierta. problema central de nuestro sis-
que, en el anteproyecto de cons- tema político y de nuestro futu-

P
titución que ahora se discute, or qué ro económico. Quizás está en el
ocupa un lugar marginal. Pro- regiona meollo de problemas tan fre-
bablemente por otra razón, por lización cuentemente subrayados como
la voluntad que recorre el ante- los de "crisis de representación
proyecto de concentrar despro- Es interesante constatar que la política" o de "distancia cre-
porcionadamente el poder en el discusión nacional (la de los ciente entre Estado y sociedad".
Ejecutivo que, además de ocu- partidos, incluyendo el de la La fórmula Estado unitario y
par un lugar marginal, la des- mayoría, o la de expertos cons- descentralizado es efectivamen-
centralización queda pulveriza- titucionalistas y voceros políti- te adecuada –o recoge adecua-
da en la pequeña gestión de cos) sobre regionalización o, damente– lo que sucede con la
1,800 gobiernos locales al elimi- más precisamente, sobre la des- sociedad peruana. Si bien en re-
* La autora es so- narse una instancia regional in- centralización del Estado a tra- lación a cómo funcionaba la so-
cióloga e historiadora.
Investiga en el Centro termedia de gobierno. Si el an- vés de la formación democráti- ciedad y la economía a media-
Bartolomé de las Ca- teproyecto se aprobara, las mu- ca de órganos de gobierno re- dos del siglo pasado era posible
sas y es directora del nicipalidades recibirían una gional levanta pocos argumen- hablar del Perú como un "archi-
Colegio Andino.
parte del aparato público des- tos de peso; a favor suelen piélago de regiones" (posible
haber declaraciones más bien aunque discutible), hoy es in-
generales, empáticas con la po- sostenible. No sólo porque di-
8 Argumentos / julio 1993 sibilidad de abrir mayores ca- versos gobiernos de este siglo,
algunos incluso muy autorita- Ya no están aisladas, pero sí sociedades regionales, la cen-
rios, buscaron quebrar aisla- diferentes; los recursos, las ne- tralización capitalina de las de-
mientos y hasta afectar desequi- cesidades, las dinámica pobla- cisiones impide la consolida-
librios regionales (esto último cionales de las regiones son tan ción de sociedades civiles re-
con poco éxito) a través de pla- variadas que las rígidas políti- gionales.
nes viales, obras descentraliza- cas nacionales conducidas por Así, todas las demandas lle-
das o educación pública. Tam- la capital las afectan de manera gan sin priorización al gobierno
bién, y sobretodo, fuertes ten- muy diferente sin que los acto- central, presionando o a los
dencias a la integración fueron y res regionales tengan oportuni- congresistas de los departamen-
son poderosas desde los secto- dad de moldearlas a sus reque- tos, que sin iniciativa de gasto y
res populares, particularmente rimientos, al mismo tiempo que obligados por función a produ- .
rurales, de las regiones. Desde la diversidad de estos actores cir legislaciones únicas para to-
las luchas campesinas por es- impide su articulación y su ca- do el país quedan rápidamente
cuela pública, hasta los cientos pacidad de influencia nacional. desprestigiados ante sus electo-
de miles de hombres y mujeres res, o al Ejecutivo que podrá

L
que dejaron y siguen dejando as regiones priorizarlas con enorme discre-
sus aldeas para buscar una me- articuladoras cionalidad. Algunas de las más
jor vida en Lima u otras grandes de sociedad grandes obras públicas en re-
ciudades, o en los asientos mi- giones han buscado o pagado
neros, o en las zonas pesqueras, civil réditos políticos partidarios.
o en la selva, existe un tejido so- Uno de los más importantes En ausencia de legítimas au-
cial muy vivo con líneas de ida y efectos de un proceso de regio- toridades regionales, de capaci-
vuelta, de centros dinámicos a nalización es precisamente el dad de resolución regional de
aldeas tradicionales, por las que de provocar un “enjeu” político conflictos de intereses, estos só-
circulan personas, ideas, cartas, en las regiones. Es decir mien- lo tienen la violencia como for-
sueños y productos, que integra tras todo (políticas tributarias, ma de expresión y permanente-
nuestra nación. prioridades de gasto sectorial, mente presionan sobre el go-
Pero la historia, la geografía, orientación de políticas socia- bierno central: deviene violento
las dinámicas económicas, la les, priorización de obras públi- y nacional el problema de los
pluralidad de recursos, han ido cas) se decide en la capital, maiceros de San Martín o el de-
produciendo también fuertes donde la capacidad de influen- sacuerdo de los nativos y los
sociedades regionales, remoza- cia de los diferentes sectores colonos de los valles de la ceja de
das por nuevos dinamismos o económicos regionales con pe- selva, la necesidad de medici-
"tradicionalizadas" por la esca- sos diferentes en cada región) nas en los pueblos selváticos de
sa valoración de sus recursos. se diluye, no hay espacio para la frontera o la reestructuración
Sociedades regionales con es- diferenciación, articulación y de las SAIS en Puno. La impo-
tructuras regionales complejas: negociación de intereses regio- sibilidad de resolver regional-
sectores diferenciados por su nales: no hay nada en juego. mente conflictos genera violen-
actividad económica (que no Las asociaciones, los gremios, cia y deslegitima permanente-
son los mismos ni con los mis- las organizaciones sociales, mente el sistema político cen-
mos pesos en todas las regio- aquello que dinamiza la socie- tral.
nes), ciudades grandes articula- dad y alienta la participación ¿Que trazó de carretera con-
das a redes urbanas que articu- democrática de la ciudadanía, viene asfaltar? ¿Cusco-Nasca,
lan los espacios rurales; vivos son hoy en las regiones si aca- Cusco-Quillabamba o Cusco Si-
sectores profesionales, intelec- so, demandantes de dádivas del cuani? ¿Asfaltar carreteras
tuales, artísticos; grandes uni- gobierno central, sin posibili- existentes o abrir nuevas rutas
versidades, centros culturales dad de medir entre sí sus ex- afirmadas, invertir en centros
que elaboran identidades regio- pectativas, contrastarlas con los
nales desde su particular histo- recursos y organizar una agen-
ria y geografía... da de prioridades. Existiendo Argumentos / julio 1993 9
Descentralización

L
de almacenamiento o en frigo- os pasivos y experiencia anterior fue la mez-
ríficos? ¿escuelas o postas mé- quindad de miras con que se
dicas? ¿más escuelas o maes-
las organizó, como el hecho de
tros rurales mejor pagados? perspectivas abortar a: la población no tuvo
Miles de opciones que afectan de cambio oportunidad de sancionar con
la vida de los peruanos, sus pre- su voto a los malos represen-
cisas posibilidades de desarro- Infortunadamente, cualquier tantes y renovar mandatos exi-
llo o hasta de sobrevivencia, se proyecto de regionalización giendo mejores propuestas.
han venido tomando desde leja- carga con pasivos. Uno es el La opción del anteproyecto
nas oficinas en función a lo que volver a arrancar tras una expe- de constitución por diluir la
burócratas bien intencionados riencia fallida como fue la que representación en los gobiernos
han pensado que era lo mejor, a irresponsablemente lanzó sin locales, que probablemente
lo que un ministro pensó que ninguna programación para la buscaba hacer jugar en favor de
era favorable al pueblo donde desconcentración del aparato una propuesta enormemente
nació su mamá y recuerda con público sin claras atribuciones, centralista los conflictos entre
cariño o a lo que una tecnocra- con confusión de represen- alcaldes y presidentes de región
cia considera prioridad nacio- tación en las Asambleas y sin que se suscitaron en la fallida
nal. rentas significativas, el gobierno experiencia anterior, desatiende
No ha funcionado. El Estado de García Pérez. No es, sin em- este orden de problemas y, lo
central, incluso el más interven- bargo, e1 principal problema: a que probablemente es más
tor, no ha logrado corregir los pesar de que la población de las grave, su aprobación obligaría a
enormes desequilibrios regio- regiones vio con hartazgo, eter- los municipios, a dar cuenta de
nales que el desigual desarrollo nos y estériles debates en las problemas y conflictos que sus
de mercados ha provocado en Asambleas, o inoperancia de un ámbitos de gestión no resuel-
un país tan diverso como el aparato público desconcentra- ven.
nuestro. En muchos lugares el do, la idea de que son posibles y Si la constitución que va a
gasto público ha sido dinero deseables gobiernos regionales promulgarse previsiblemente el
desperdiciado, no ha suscitado no ha quedado desprestigiada; 28 de julio o muy cerca no can-
nada ni ha potenciado sectores las encuestas recogen una opi- cela sino cuando menos estable-
complementarios. nión mayoritariamente favora- ce el principio de que a espacios
Regionalización como posi- ble a la regionalización. regionales amplios, intermedios
bilidad de consolidación de so- El principal pasivo es proba- entre la provincia y la nación,
ciedad civil que desconcentre el blemente la herencia de más de corresponde una forma de go-
poder personal del gobernante, un siglo de herencia centralista bierno, un debate nacional; po-
del sentido a la participación que por un lado, ha construido lítico y técnico, puede conducir
ciudadana y permita la renova- un aparato público difícil de a diseñar un sistema de forma-
ción de liderazgos políticos; co- desconcentrar y por otro, impi- ción democrática de gobierno
mo capacidad de resolución ne- dió el desarrollo de una clase regional con capacidad de deci-
gociada de conflictos; como po- política regionalizada. No ha sión, claras vinculaciones con
sibilidad de manejar programas pasado a las regiones una expe- los espacios provinciales, claros
de desarrollo que valoricen la riencia parlamentaria, no hay objetivos y competencias y un
inversión pública; como espacio partidos con bases efectivamen- plan para ir lográndolo. No es
para la maduración de capaci- te regionales que no sean otra fácil y no es de corto plazo,
dades intelectuales y profesio- cosa que captadores de votos; pero tiene que ser posible. Pone
nales regionales. Eso se juega hay pocos líderes, aunque los en juego la viabilidad de nues-
en la regionalización. Y eso es hay, con capacidad de gestión tra democracia.
nacional. más que de canalización de de-
mandas. Tendrán que cons-
truirse pero eso toma tiempo.
10 Argumentos / julio 1993 Tan portador de fracaso de la
Economía y Constitución

REGIMEN ECONOMICO:
UNA PROPUESTA MAL FORMULADA

S
upongamos por un que no tienen mercado, como constitucional o los dispositivos
momento que esta- en el caso del medio ambiente. legales son suficientes? Si la
mos de acuerdo con Los costos de transacción constitución se entiende como
la orientación eco- son aquellos asociados a medir la "Ley de Leyes", bastaría un
nómica del actual los atributos de los bienes y ser- artículo especificando que el
gobierno –bien o vicios que se intercambian en el Estado es responsable de la or-
mal llamada libe- mercado y los que resultan de ganización para la provisión de
Roxana ral– que en esencia proteger, monitorear hacer bienes públicos (nótese que ni
propone que sean cumplir los acuerdos involucra- siquiera afirmo que el mismo
Barrantes los mercados los en- dos en los intercambios3. Cuan- Estado debe proveer los bienes
cargados de asignar los recur- to mayores sean los costos por públicos, simplemente debe dar
sos. ¿Qué rol queda para el Es- cada transacción, menor será el las normas para organizar su
tado en esta orientación? Dos número de transacciones y, co- provisión) y otro asegurando
funciones son fácilmente identi- mo correlato, menor también el que el Estado garantiza los con-
ficables. La primera consiste en nivel de ingreso nacional. Por tratos y la propiedad. Un título
proveer los llamados "bienes ejemplo, si cada vez que com- entero sobre régimen económi-
públicos". La segunda radica en pro papas, debo dedicar tiempo co resulta absolutamente pres-
reducir los costos de trans- a chequear que ninguna esté cindible. Por el contrario, si la
acción. Examinemos cada una mala, los costos de transacción constitución es entendida bási-
detenidamente. son altos. Un producto están- camente como un contrato so-
En economía, los "bienes pú- dar reduce los costos de tran- cial que tendría que recoger las
blicos" son aquellos que por sus sacción. Lo mismo ocurre cuan- demandas de los distintos gru-
características de falta de exclu- do firmo un contrato de alqui- pos sociales –uno de ellos los
sividad y de no-rivalidad en el ler de una vivienda y no existe trabajadores–, la existencia
consumo no pueden ser provis- certidumbre sobre los mecanis- del título sobre régimen econó-
tos a niveles adecuados1 por la mos para hacerlo cumplir. Es mico es necesaria y debe ser
iniciativa privada2. Desde este razonable pensar que en una si- muy específica en sus términos,
punto de vista, las carreteras y el tuación de estas características entre otras cosas, de cuáles bie-
alumbrado público son bienes el número de contratos de al- nes públicos realmente provee 1. El término "ade-
públicos mientras que el agua quiler será menor que cuando y de los derechos económicos cuado" en este caso se
potable y el suministro de ener- estos convenios puede hacerse de cada grupo participante en refiere al nivel que los
gía eléctrica a cada vivienda no cumplir. La principal función este contrato social. consumidores desean
los bienes.
tienen esta condición. Si deja- del Estado para reducir los cos- En la primera línea se inscri- 2. Este concepto es
mos, por ejemplo, que el merca- tos de transacción consiste en be la constitución chilena. Ella distinto del manejado
do se responsabilice de proveer ofrecer garantías para la cele- contiene un artículo sobre la or- por algunos juristas,
quienes entienden que
carreteras, el resultado será que bración y cumplimiento de los ganización y funciones del Ban- los bienes públicos son
se dispondrán de menos de las contratos explícitamente y ase- co Central de Reserva, y el artí- aquellos cuyo uso es de
necesarias porque a ningún em- gurando además un clima de culo 19 que contiene numerosos todos, tal como se defi-
ne textualmente en el
presario le resultaría rentable estabilidad política donde las incisos sobre los derechos que art. 74 del Anteproyec-
construirlas y mantenerlas. El normas que rigen las activida- la constitución garantiza a todas to de reforma constitu-
mercado no tiene manera de des económicas no varíen con las personas: la protección de la cional aprobado por la
mayoría del congreso
proveer eficiente y eficazmente cada cambio de estación. salud, la negociación colectiva, constituyente,

I
la cantidad adecuada de bienes tribulación justa, desarrollo de 3. Doug1as C. North
públicos. Es necesaria la acción mprovisando actividades económicas, aire li- (1990). Institutions, In-
stitutional Change and
estatal para contar con ellos, aún el liberalismo bre de contaminación, propie- Economic Perfomance.
dentro del marco de una econo- dad en general, la propiedad y Cambridge University
mía que ha dejado al mercado la La pregunta que corresponde explotación de los recursos na- Press. Cambridge.
asignación de recursos. En la formular a continuación es la si-
misma categoría se encuentra la guiente: ¿deben estas funciones
regulación de aquellos bienes ser parte de una norma a nivel Argumentos / julio 1993 11
Economía y Constitución

turales, reservando su dominio Porque ahora establece que te- so, nuestras actuales institucio-
absoluto para el Estado y los nemos derecho "a gozar de un nes –poder judicial y policía–
términos bajo los cuales pueden medio ambiente equilibrado y tienen un largo camino que re-
ser concedidos para explota- adecuado a la vida", mientras correr antes de poder asegurar
ción privada. En la constitución que su antecesora contemplaba la vigencia efectiva y generali-
de Estados Unidos existe tan también la necesidad de preser- zada de un derecho.
poca referencia al régimen eco- vación del paisaje y la naturale- Bajo un supuesto liberal, para
nómico que una enmienda (la za, así como el deber de conser- el título sobre régimen económi-
número 16) establece el dere- var el ambiente5. co bastarían en teoría dos artícu-
cho del Congreso de recaudar Por otro lado, el anteproyec- los. Contiene, sin embargo, siete
impuestos sobre los ingresos y to en cuestión abunda en deta- capítulos. Los constituyentes ac-
otra enmienda, la número 14 – lles propios de leyes y en eso no tuales, si bien declaran que bus-
sobre los derechos de los ciuda- es muy distinta de la Constitu- can una constitución principista,
danos de los Estados Unidos–, ción de 1979, aunque sólo en la piensan en los hechos con el
sirve de base para establecer orientación. Mientras en esta úl- carácter de contrato social. Ubi-
que cada Estado de la Unión tima, la planificación era eleva- cado así el problema, el antepro-
tiene el derecho de regular los da a norma constitucional, ahora yecto actual resulta incompleto,
precios de las actividades que se establece claramente que el ya que no se garantiza la seguri-
tengan un interés público4. En Estado defiende el interés de los dad social (la cual solamente es
la segunda línea –la del contra- consumidores, facilita y vigila la "reconocida") ni la protección de
to social– está la constitución libre competencia y combate to- la salud y la educación que será
brasilera y la peruana de 1979, da práctica que la limite. En la gratuita "para el que no pueda
en la cual llegaba incluso a de- mentalidad de nuestros consti- sufragarla". Más aun, en un país
clararse que el Estado promo- tucionalistas, las modas conti- donde las instituciones y acuer-
vía la gran minería. núan siendo un criterio relevan- dos sociales son frágiles si no
te que influye sobre lo que la inexistentes, la constitución ten-

L
as confusas constitución debe contener. dría que ser más explícita sobre
disposiciones Volvamos a nuestra pregun- un conjunto de derechos socia-
4. Ella surge del fa- del ta inicial ¿es el proyecto de les, como por ejemplo, el de la
moso caso de Munn vs. nueva constitución consistente mujer trabajadora a una licencia
Illinois, punto de parti- anteproyecto con las funciones reservadas de maternidad con goce de ha-
da de los análisis de re-
gulación jurídica de la
constitucional para el Estado en el marco de beres.
actividad económica. un sistema económico que asig- Finalmente, el mismo hecho
Ver Edward S. Corwin ¿En qué línea se inscribe el na los recursos por el mercado? que se esté redactando una nue-
(1987). La constitución Proyecto de la mayoría en el La respuesta resulta afirmativa va constitución antes de que la
de los Estados Unidos CCD? No sorprende que sea
y su significado actual. cuando considera el tema de la anterior hubiera cumplido quin-
Editorial Fraterna, Ar- un híbrido. Pretende ser una protección de los contratos ce años, es prueba suficiente de
gentina. Sobre los as- concepción principista en una (“No pueden expedirse leyes ni una inestabilidad institucional
pectos legales y econó- serie de aspectos, como los de
micos: Jonathan Hug- disposiciones de cualquier clase que no fomenta la inversión de
hes (1983) American
la protección de la propiedad y que modifiquen los términos largo plazo y, por lo tanto, tam-
Economic History. la garantía estatal para los con- contractuales") y de la propie- poco el crecimiento económico.
Scott, Foresman and tratos. Omite considerar otros
Company, Glenwiew, dad en caso de expropiación El mismo criterio que Fujimori
Illinois.
principios. Por ejemplo, el pro- (“…previo pago en efectivo de usó para disolver el Congreso
5. Aquí es válido yecto de la mayoría no garanti- indemnización justipreciada". violando normas constituciona-
preguntarse de qué sir- za el derecho a la salud, la segu-
ve que el Estado otor- No existe ninguna referencia a les vigentes el 5 de Abril de 1992
gue derechos cuando es
ridad social y retrocede en el la función social de la propie- puede ser usado para no respe-
absolutamente incapaz derecho al aire puro con res- dad). Sin embargo, no es explí- tar las diversas disposiciones de
de hacerlos cumplir. pecto a la Constitución de 1979 cita en la formulación de los la actual constitución o incluso
contenidos con que la ley debe volver a redactar en un breve
12 Argumentos / julio 1993 garantizarlos. En cualquier ca- plazo otra nueva.
Control Constitucional

JURISDICCION CONSTITUCIONAL:
UN MODELO DISMINUIDO

II
E
1 proyecto aprobado c. La acción de inconstitu- El proyecto
por la Comisión de cionalidad ante el TGC contra constitucional:
Constitución del las leyes, decretos legislativos,
CCD, elimina al leyes regionales y ordenanzas un modelo
Tribunal de Garan- municipales contrarias a la con
tías Constituciona- constitución; limitaciones
les (TGC) y al dis- d. la acción popular, cuyo
Samuel positivo de la carta antecedente inmediato es la El modelo adoptado por el pro-
de 1979 que permite carta de 1933, que se tramita yecto, contempla las mismas ga-
Abad a cualquier juez ina- ante el Poder Judicial por in- rantías previstas por la carta de
plicar una norma por conside- fracción de la constitución o la 1979 –hábeas corpus, amparo;
rarla inconstitucional en un ley, contra los reglamentos, acción de inconstitucionalidad,
proceso judicial concreto. De normas administrativas, resolu- acción popular–, aunque con
tal manera, se plasma un mode- ciones y decretos de carácter algunas modificaciones y limita-
lo de jurisdicción constitucio- general que expiden el Poder ciones. Así por ejemplo, dispo-
nal, distinto al previsto por la Ejecutivo, los gobiernos regio- ne que el amparo no procede
Carta vigente, que examinado nales y locales y demás perso- contra normas legales ni contra
en su conjunto, resulta menos nas de derecho público. resoluciones judiciales emana-
protector, y todo hace pensar A ello se sumaba la atribu- das de un procedimiento regu-
menos imparcial que aquel. ción del Poder Judicial de ina- lar. Incluye, además, tres nue-
plicar al caso concreto las nor- vos instrumentos procesales: el

I
La mas inconstitucionales, bajo las hábeas data, la acción de cum-
Constitución pautas del sistema difuso o nor- plimiento y las contiendas de
teamericano (art. 236). competencia entre el gobierno
de 1979 nacional y los gobiernos locales.
Es decir, la jurisdicción
La configuración del modelo de constitucional la ejercían tanto Sin embargo, lo más grave es
jurisdicción constitucional ha al Poder Judicial, en sus diver- haber eliminado al TGC y al
sido una de las más importantes sas instancias, como un Tribu- art. 236 de la carta de 1979 que
innovaciones plasmadas por la nal Constitucional. En algunos consagra el control difuso.
carta de 1979, pues no sólo con- casos, compartían determina- 1. La eliminación del TGC
taba con un Tribunal Constitu- das competencias dentro de un
cional, sino además con las si- mismo proceso, así sucedía en A partir de la segunda década
guientes garantías o procesos el hábeas corpus y el amparo del presente siglo, la necesidad
constitucionales: pues el Poder Judicial actuaba de contar con un órgano espe-
a. El hábeas corpus, cuya como instancia y el TGC en ca- cializado encargado de velar
existencia formal se remonta a sación. En cambio, en otros la por el respeto de la constitu-
una ley de 1897, que protege la ejercían de modo exclusivo, v.g. ción –denominado Tribunal
libertad individual, y cuyo trá- la acción popular tramitada an- Constitucional–, ha ido paula- *EI autor es aboga-
mite se inicia ante el Poder Ju- te el Poder Judicial y la acción tinamente esparciéndose no sólo do, responsable del
en Europa, sino también re- equipo constitucional
dicial, pudiendo luego acudirse de inconstitucionalidad ante el de la Comisión Andina
al TGC en casación si se recha- TGC. cientemente en algunos países de Juristas, profesor de
zaba la pretensión en la vía ju- de América Latina, así por derecho constitucional
ejemplo ha sucedido en Chile, peruano y de garantías
dicial; constitucionales en la
b. El amparo, de origen mexi- Ecuador, Guatemala y Colom- Facultad de Derecho de
cano y notable desarrollo en el bia. En el Perú, tal influencia se la Pontificia Univer-
expresó en la carta de 1979 al sidad Católica del Perú.
derecho argentino, que tutela
derechos fundamentales distin-
tos a la libertad individual, y de
trámite similar al hábeas corpus; Argumentos / julio 1993 13
Control Constitucional

incorporarse al Tribunal de Ga- buciones y modificar el sistema actos inconstitucionales come-


rantías Constitucionales. de selección y designación de tidos por el Poder Judicial? Si
Las limitadas competencias, magistrados. También debió re- se elimina el TGC, la Corte Su-
el reducido número de sujetos formarse el estatuto de estos prema sería el único órgano que
que podían iniciar una acción magistrados, pues lo razonable examinaría la validez cons-
de inconstitucionalidad, la ina- es que debieran ser designados titucional de sus actos. Debe to-
decuada ubicación de su sede, por un periodo de seis años, sin marse en cuenta que, en nues-
la exigencia de un mínimo nú- renovación por tercios ni ree- tro país, la mayor parte de ac-
mero de votos para dictar sen- lección inmediata. ciones de amparo (60%, apro-
tencia que impidió en muchos No obstante, abierto el pro- ximadamente) se han presenta-
casos poder hacer lo, los restrin- ceso constituyente, la mayoría do contra resoluciones judicia-
gidos efectos de las sentencias optó por eliminar al TGC y les, ¿acaso se podría pensar en
que tratándose de leyes y de- otorgarle sus competencias a la una verdadera independencia si
cretos legislativos requerían de Sala Constitucional de la Corte el mismo Poder Judicial actúa
la colaboración del Parlamento Suprema, que forma parte del como juez y parte? Además,
para poder expulsarlas del or- Poder Judicial, y cuyos magis- podrían generarse intensos
denamiento jurídico, fueron al- trados se encuentran sujetos a conflictos entre la Sala Consti-
gunas de las razones normativas ratificaciones quinquenales. No tucional y las restantes Salas de
que impidieron un eficiente estamos de acuerdo con ello, por la Corte Suprema –tal como ha
funcionamiento del TGC. A las razones siguientes: sucedido en Costa Rica–, pues
ellas se unieron, interpretacio- a. Durante nuestra historia parecería que sus decisiones
nes erróneas o de escaso conte- republicana el Poder Judicial se podrían ser revisadas por la
nido, un apego indebido de al- ha caracterizado por su marcada primera.
gunos de sus miembros a los ór- dependencia con respecto del c. La actuación y concepción
ganos que los designaron, e in- poder político y un escaso del derecho que caracteriza al
dudables influencias políticas. desarrollo jurisprudencial que juez es distinta a la del magis-
Esto motivó un clima propicio no ha permitido un eficaz con- trado constitucional. El prime-
para las críticas que debieron trol de la constitución. Uno de ro, por lo general, evidencia un
ser oportunamente evaluadas y los motivos que condujo a la in- excesivo y tradicional apego al
enmendadas mediante una re- corporación del TGC en la carta texto de la ley (legalismo),
forma legal y constitucional del de 1979 fue precisamente la mientras el segundo trata de
TGC. desconfianza hacia el Poder Ju- priorizar la constitución y el
Si bien el balance del funcio- dicial. De esta manera, la pro- conjunto de valores que la ins-
namiento del TGC no ha sido puesta de dar parte de las atri- piran. La experiencia de los
favorable, tampoco lo ha sido la buciones del Tribunal Constitu- países que cuentan con Tribu-
actuación del Poder Judicial, el cional a la Corte Suprema, no nales Constitucionales demues-
Parlamento u otras institucio- sólo olvida las razones que con- tra cómo sus magistrados, a tra-
nes del Estado; sin embargo, dujeron a la aparición del TGC vés de su jurisprudencia, han
respecto a ellos no se ha pro- entre nosotros, sino además, permitido un avance sustantivo
puesto su eliminación sino pre- podría llegar a restringir el con- respecto al contenido y alcan-
cisamente su reforma. La reno- trol constitucional en la medida ces de las instituciones, re-
vación de este tribunal debió que se entrega a un poder que creando los criterios formalis-
empezar por trasladar su sede a históricamente no ha sido inde- tas esgrimidos por el Poder Ju-
Lima y aceptarlo como el intér- pendiente. dicial.
prete supremo de la constitu- b. Suprimir al TGC y susti- d. Asimismo, el status del
ción. Además, ampliar sus atri- tuirlo por el Poder Judicial po- magistrado constitucional es di-
dría eventualmente originar se- ferente del que caracteriza al
rios conflictos. Por ejemplo, de juez común. En efecto, el pri-
14 Argumentos / julio 1993 ser así, ¿quién controlaría los mero debe ser un funcionario
nombrado por un determinado posibilidad de este control judi- robustecer –no eliminar– las
período, que no debe ser reele- cial o, en todo caso, decida li- instituciones encargadas de ve-
gido inmediatamente. En otras mitarlo. lar por el respeto del principio
palabras, un magistrado que no de supremacía constitucional.

III
trata de hacer carrera judicial y Reflexiones De lo contrario, todo contenido
no cuenta, por ende, ni con una sustantivo que la carta aporte
vocación de permanencia en el finales no tendría mayor significado.
cargo ni con las limitaciones ¿Qué sentido y permanencia
que ello conlleva. Resulta fundamental para un tendría una constitución si ella
adecuado y eficaz control de los no cuenta con el órgano espe-
2. La supresión del control actos de los poderes públicos, cializado, independiente e im-
difuso especialmente del Poder Ejecu- parcial, que en caso de viola-
tivo –excesivamente robusteci- ciones a la carta pueda resta-
Las dos versiones iniciales del do en el proyecto constitucio- blecer rápida y eficazmente la
anteproyecto mantenían el art. nal–, contar con un órgano in- normalidad constitucional?
236 de la carta de 1979 confor- dependiente e imparcial que
me al cual en caso de incompa- proteja a los ciudadanos frente
tibilidad entre una norma cons- a sus excesos. A nuestro juicio,
titucional y una legal ordinaria, un reformado Tribunal Consti-
el Juez prefiere la primera. tucional, distinto a su antece-
Igualmente, prefiere la norma dente previsto por la carta de
legal sobre toda otra norma su- 1979, podría cumplir tan delica-
balterna. La tercera versión da- do e importante objetivo. A ello
da a publicidad, debido a un se une lo grave que resulta ha-
apresurado y desacertado re- ber eliminado el art. 236 relati-
corte, elimina de su articulado vo al control difuso, lo cual po-
una norma basada en estos cri- dría permitir que una ley o un
terios, volviendo al esquema de criterio jurisprudencial limitado
la carta de 1933 que tampoco la restrinjan sus alcances y re-
contemplaba. duzcan su eficacia.
De esta manera, se ignoran En este proceso constituyen-
las razones que condujeron al te, en el que buena parte de ins-
constituyente de 1979 a elevar a tituciones plasmadas en el pro-
rango constitucional el referido yecto reflejan y se explican por
dispositivo que, durante la vi- lo sucedido el 5 de abril, la eli-
gencia de la carta de 1933, estu- minación del TGC sirve como
vo contenido en el Título Preli- instrumento de “justificación”;
minar del Código Civil de 1936. de su desactivación; asimismo,
En efecto, como se recordará, la supresión del art. 236 ratifica
la interpretación efectuada por lo qué en los hechos ha venido
la Corte Suprema fue restrictiva sucediendo, es decir, un Poder
de los alcances de dicho dispo- Judicial renuente a disponer la
sitivo. Así por ejemplo limitó su inaplicación de normas mani-
aplicación a la materia civil y no fiestamente inconstitucionales,
a las restantes áreas. Por ello, v.g. los decretos leyes, cuya atri-
resulta conveniente mantener en bución incluso ahora se elimina.
el anteproyecto el art. 236 de Si el CCD desea sinceramen-
la Constitución vigente. De lo te efectuar un esfuerzo porque
contrario, cabría la posibilidad la reforma que viene elaboran-
que la ley reguladora niegue la do sea eficaz y duradera, debe Argumentos / julio 1993 15
Historia

EL CCD ANTE NUESTRA


HISTORIA CONSTITUCIONAL

D
esde la fundación Perú y Bolivia, la constitución monarca absoluto con "ropaje
de la República, el de 1828 consagró la República republicano". Si bien esta no es
movimiento consti- Unitaria y, a la vez, otorgó po- una pugna permanente, explica
tucional peruano no derosas competencias a las Jun- el zigzagueo de nuestros textos
estuvo libre de con- tas Departamentales, que, con constitucionales hasta una dé-
flictos y de tensio- el tiempo, podrían ser el em- cada antes de la guerra con
nes, no obstante que brión de un emergente federa- Chile. La organización formal
dos grandes focos lismo. Así lo veían, por lo me- del primer partido político pe-
Pedro Planas de polarización tu-
vieron un paulatino
nos, y con no poca resignación,
los propios federalistas, quie-
ruano, en 1872, el Partido Civil,
y el respeto a la moderada
apaciguamiento. El primero, la nes tenían muy presente el mo- Constitución de 1860, conlleva
pugna entre monarquìa (encar- delo constitucional norteameri- la cancelación de esta insistente
nada por San Martín y el mani- cano. pugna doctrinal que marcó

1
fiesto de Monteagudo) y repú- nuestro primer medio siglo de
blica (el liberalismo de Luna Liberales vida republicana.
Pizarro y Sánchez Carrión). y conserva- Siempre a nivel de los textos,
Luego del Estatuto Provisional dores y aun cuando la Independencia
expedido por San Martín no estaba del todo asegurada, la
(quien, como se sabe, aspiraba A lo largo del siglo XIX la gran constitución de 1823 significó
instalar en el Perú una monar- tensión registrada por los textos un triunfo sin concesiones del
quía constitucional, siguiendo constitucionales se produce en- doctrinarismo liberal. El Presi-
el modelo británico), el Con- tre las corrientes denominadas dente de la República era elegi-
greso Constituyente que este liberales y conservadoras. Am- do por el Congreso, que es uni-
convocó, y ante el cual se despo- bas tenían una concepción an- cameral, y carecía del derecho
jó de sus poderes, aprobó las de- tagónica no tanto del régimen de observación y de iniciativa
nominadas Bases de la Constitu- polìtico (pues generalmente para presentar proyectos de ley.
ción Politica de la República Pe- coincidían en el republicanis- En contraste, la constitución
ruana 1822, que proclama la mo) cuanto de la relación que de 1826, fabricada a la medi-
"independencia de la Monar- debía establecerse entre Ejecu- da de Bolívar, siguiendo el
quía Española", impide que el tivo y Legislativo. No había tér- modelo de la carta boliviana (y
Perú sea "patrimonio de ningu- mino medio ni conciliación po- esta del Consulado Napoleóni-
na persona o familia" (alusio- sible. O el poder se encarnaba co), consagró una Presidencia
nes al proyecto monárquico de en el Parlamento, como repre- Vitalicia, reforzó poderes en el
San Martín); consagra, como sentantes de la voluntad popu- Ejecutivo y debilitó al Congre-
futura denominación, el de lar, como sostenían los libera- so, conformándolo con tres cá-
"República Peruana". El otro les, o el poder se concentraba maras, según el proyecto de
gran conflicto, entre unitarios y en la figura del Presidente de la Sièyes aplicado en la Francia
federales –que desembocó en República, como planteaban napoleónica. Como constitu-
cruentas guerras civiles en paí- los conservadores. Se encontra- ción de conciliación, la carta de
ses de extensa geografía como ban frente a frente dos princi- 1828, con razón considerada
*E1 autor es perio- Argentina, Brasil y Venezue- pios: el de garantizar la libertad por Villarán como "la madre de
dista y ha sido profesor la–, fue resuelta a través de los y el de reforzar la autoridad. nuestras constituciones", no es
en la Universidad del textos constitucionales, salvan- ni liberal ni autoritaria. Es una
Pacífico y en la Facul-
Los conservadores encontraban
tad de Derecho y Cien- do la guerra interna desencade- en las tesis liberales el preludio Constitución moderada. Consa-
cias Políticas de la Uni- nada por la aspiración a consti- del desorden y la anarquía, gra la eleci6n popular (si bien
versidad de Lima. tuir una Confederación entre indirecta) del Presidente de la
cuando no un "excesivo jacobi-
nismo". Los liberales sentían República, instaura d bicame-
que el Presidente de la Repú- ralismo y establece –como ya
16 Argumentos / julio 1993 blica podría convertirse en un dijimos– las importantes Jun-
tas Departamentales que ele- Carta liberal de 1856 reemplazó integral de las Cámaras; am-
gían a los senadores equitativa- al texto autoritario de 1839, con pliar el mandato presidencial
mente, a razón de dos por de- muy valiosas contribuciones, (y, en consecuencia, del Legis-
partamento. A fin de otorgarle como la institución del Consejo lativo) a cinco años; colocar nú-
cierta estabilidad y con el ino- de Ministros, pero sin vigencia mero fijo a la representación
cultable propósito de someter a efectiva. Aunque la tendencia parlamentaria; prohibir la sus-
ulterior discusión el régimen de de la Convención reunida desde pensión de las garantías indivi-
descentralización política o de 1855 fue hacia el unicamera- duales; establecer el sufragio
semifederalización, la carta de lismo, mantuvo el bicameralis- popular directo, etc. Pero el on-
1828 estableció, en sus disposi- mo pero sólo sirvió de inspira- cenio sólo configuró en los he-
ciones transitorias (arts. 176 y ción para elaborar la cons- chos, desde el golpe del 4 de ju-
177) que, en julio de 1833 "se titución moderada de 1860, lio, un régimen dictatorial. A la
reunirá una Convención Nacio- que retornó a los lineamientos caída de Leguía, la Junta del
nal, autorizada para examinar y de la carta de 1828, integrando Gobierno que preside Sánchez
reforzar en todo o en parte esta instituciones de control esboza- Cerro convocó a un Congreso
Constitución". Así nació la das por el texto de 1856. Sus- Constituyente para elaborar una
constitución de 1834. Su estruc- pendida cuatro años después, la nueva constitución, en vista de
tura es, en rigor, un remedo de novísima carta de 1860 incluso que resultaba ilusorio reim-
la precedente, salvo la supre- fue desplazada por otra consti- plantar la ya gastada carta de
sión de las Juntas Departamen- tución liberal –la más liberal 1860 y porque se reconocían los
tales y de la Vice-Presidencia de todas– que emergía como avances incorporados a la carta
de la República y la introduc- una revancha histórica del ina- de 1920 (en particular el sufra-
ción de un artículo prohibiendo plicado doctrinarismo liberal gio popular y las Garantías So-
la reelección inmediata. Em- de 1855. Pero finalmente la ciales, entre ellas la legislación
pantanada por el surgimiento constitución de 1860 fue reasu- laboral). Esta nueva Carta
de los militarismos, y de la Gue- mida al poco tiempo y, con al- (1933) fue desequilibrándose
rra de la Confederación, fue gunas interrupciones, mantuvo en su estructura de poderes de-
sustituida por una carta resuel- su vigencia como ley suprema bido a una consensual reacción
tamente autoritaria, promulga- hasta el golpe de Leguía, propi- por prevenir que se repitan los
da en 1839 por un Congreso nado el 4 de julio de 1919, con excesos del régimen de Leguía,
Constituyente reunido en el explícito propósito de convo- transformado, en los hechos, en
Huancayo, que suprimió dere- car a una Asamblea Constitu- un auténtico absolutismo presi-
chos, amplió facultades presi- yente para que elaborase una dencial; sin control parlamenta-
denciales y extendió el mandato nueva constitución en concor- rio, con suspensión permanente
presidencial a seis años, rom- dancia con las reformas consti- de las garantías individuales,
piendo los cuatro años consig- tucionales que el propio Leguía reelección personal (introduci-
nados por las cartas de 1828 y sometió –previamente– a da por reforma), eliminación
1834. Al igual que la de 1826, plebiscito popular. del pluralismo político y tras-
esta fue una constitución con La constitución. de 1920, gresión cotidiana de la constitu-
nombre propio: Gamarra. aunque se le conoce por otras ción que el propio Leguía se
razones como la "Constitución encargó de promulgar en enero
de Leguía", no fue elaborada en de 1920.

2
La función de él. Las más im- La constitución de 1933 en-
Constitución portantes reformas introduci- cierra, por ello, una paradoja.
moderada de das, respecto de su precedente Pese a ser confeccionada por la
1860 de 1860, eran solicitadas por mayoría sanchecerrista, que era
amplios sectores: suprimir la
Las tres posteriores cartas tie- renovación por tercios del Con-
nen desigual importancia. La greso e introducir la renovación Argumentos / julio 1993 17
Historia

conservadora, se alinea en la tos parlamentarios contempla- gió sólo siete semanas. La de


tradición liberal por la reacción dos en 1933 y asume algunas de 1828 llegó a los seis años y fue
institucional de estos ante el ab- las reformas plebiscitarias del desplazada, en 1834, por su
solutismo de Leguía. El propio plebiscito de 1939 incorporan- hermana menor, aunque con
Sánchez Cerro, quien no era do instituciones novedosas co- rasgos de gemela. La de 1834
precisamente un liberal, la pro- mo la regionalización o el Tri- cayó bajo las garras del milita-
mulgó sin observaciones y la ju- bunal de Garantías Constitu- rismo y fue puesta en suspenso.
ró sin contemplaciones. El car- cionales. La de 1839 supendida también
go de Presidente de la Repúbli- al poco tiempo, sólo rigió a par-

3
ca fue disminuido y sus compe- Los textos tir de 1845, cuando llegó Casti-
tencias recortadas. Suprimió lla al poder. Duró nueve años:
–como en 1823– el derecho a
ante la un verdadero record. La revo-
observar las leyes (cuando se realidad lución liberal de 1854 trajo bajo
constituya el Senado, según dis- política la manga su propio proyecto
posición transitoria), pero man- constitucional, sin mayor éxito,
tuvo la elección popular del Hasta aquí el registro somero como antes dijimos. La consti-
Presidente y el período de cinco de los textos constitucionales. tución moderada de 1860 es
años. Y los mecanismos de Pero lo que más interesa, en el suspendida también a los cuatro
control parlamentario (censura, movimiento constitucional, es la años, situación que es apro-
interpelación y comisiones in- vinculación que estos textos vechada para convocar un nue-
vestigadoras) arrinconaban la efectivamente tienen con el vo Congreso Constituyente que
gestión presidencial. Una pri- proceso político que les ha co- promulga la carta liberal de
mera reforma constitucional rrespondido presidir. Los tex- 1867; y esta, a su vez, sólo rigió
aprobada en 1936, introdujo las tos constitucionales son norma- ocho meses. Reimplantada la
dos vicepresidencias (tampoco tivos cuando efectivamente constitución de 1860, conduce
consideradas en el deforme tex- conducen el proceso político cierto período de estabilidad
to de 1933). Luego, el plebiscito posterior, orientado las con- durante diez años. La guerra con
convocado por Benavides en ductas políticas y el desarrollo Chile trae su propio texto: el
1939 extendió el mandato presi- de las instituciones. De lo con- célebre Estatuto Provisorio
dencial a seis años, incorporó la trario son textos nominales (fic- (1879) de Piérola. Luego, ter-
observación presidencial, limitó ticios, sin eficacia jurídica) o se- minada la guerra, y tras la frus-
las facultades de las comisiones mánticos (elaborados en función trante Asamblea Constituyente
investigadoras, suprimió la ex- de un personaje para de 1884, renace la constitución
posición pragmática del Primer garantizarle el ejercicio omní- de 1860, aunque sólo regía a
Ministro y concedió facultades modo del poder político). Sor- medias, nominalmente; incrus-
al Presidente para crear tribu- prenderá comprobar el enorme tada en la pared por el milita-
tos, administrar tarifas arance- contraste entre la proliferación rismo de posguerra. Sólo a par--
larias, crear empleos públicos y de textos constitucionales y su tir de 1895, esto es 35 años des-
ordenar gastos fiscales. La escasa eficacia normativa. De pués de su promulgación, inició
constitución en 1979, que reem- todas ellas sólo una constitución un período de efectiva normati-
plazó a la de 1933, aunque ha –la de 1979– rigió doce años vidad a lo largo de los 25 años
sido tildada de "presidencial" consecutivos desde su promulga- que duró la denominada Repú-
(acaso más por la práctica que ción. La de 1823 fue suspendida blica Aristocrática. El golpe de
por el propio texto) constituye por los propios constituyentes, Leguía, en 1919, trajo como
nuevamente un texto moderado, días antes de su promulgación, consecuencia, también, la con-
que racionaliza los instrumen- para otorgarle plenos poderes a vocatoria a una Constituyente,
Bolívar y sólo rigió, provisional- fruto del cual sólo hubo una
mente, en 1827. La Vitalicia, a constitución nominal (1920),
18 Argumentos / julio 1993 contrapelo de su aspiración, ri- que se limitó a ampliar las for-
malidades del régimen dictato- fue fruto de una amplia discu- nuestra historia, carente total-
rial de Leguía. La constitución sión, incorporando sugerencias mente de reflexión doctrinaria.
de 1933, en nuevo símil con la de la sociedad civil. Segundo, Aún constituciones de corta
de 1823, es suspendida parcial- no hubo mayoría en la Consti- duración, como la de 1826 o la
mente por los constituyentes tuyente de 1979 y ello obligó a de 1867, tuvieron a su favor el
(que dictan una Ley de Emer- sus miembros a transar, a pac- apoyo de insignes e ilustres ju-
gencia) y luego ellos mismos la tar, y a abrir puertas y ventanas ristas y políticos. Aquí, en la re-
ultrajan, al nombrar como Pre- a la sociedad civil. Y, tercero, el flexión, también se imponen la
sidente de la República a quien poder político (en manos del circunstancias. La unicamerali-
tenía impedimento constitucio- Gobierno Militar) no tuvo re- dad, por ejemplo, coincidente
nal (Benavides, militar en acti- presentación en la Constituyen- con las cartas liberales de 1823
vidad) y luego delegar plenos te ni interferencia en los deba- y 1867, sólo parece responder al
poderes a este para que gobier- tes, facilitando la distancia en la cálculo político realizado desde
ne dictatorialmente entre 1936 y reflexión constitucional y en la el poder, destinado a sujetar
1939. En su casi medio siglo futura ventaja o desventaja de con mayor facilidad al Parla-
de presencia nominal, la consti- las instituciones que allí se irían mento. Hay, además, retrocesos
tución de 1933 sólo presidió el a consagrar. Una situación su- evidentes no sólo respecto de la
proceso político durante inter- mamente favorable, que distin- constitución de 1979 sino inclu-
valos que, sumados, arrojan gue la elaboración de la consti- so a las de 1933 y 1920, en parti-
quince años. Aun así, algunas tución de 1979 de las otras tan- cular en la legislación laboral y
de sus instituciones (como los tas, pero que es irrepetible. Hay en las "Garantías Sociales", que
Consejos Departamentales, el que tenerlo muy presente ahora gravan su desvinculación con la
Senado Funcional y el Consejo que quiere confeccionarse una realidad peruana y niegan la vo-
de Economía Nacional) no se nueva constitución para reem- cación transformadora que im-
aplicaron y sólo lo fueron par- plazar la carta de 1979. pulsa a toda constitución. En

4
cialmente, como las elecciones cuarto lugar, es una constitución
municipales (sólo hubo dos El artificial semántica, como la de 1826 o
procesos: en 1963 y 1966). CCD 1839, exclusivamente elaborada
La Constitución de 1979 pre- para beneficiar a quien se en-
side un proceso normativo iné- Visto en perspectiva, con el ne- cuentra en Palacio de Gobier-
dito a lo largo de nuestra histo- cesario contraste dentro de no, asegurándole el manejo au-
ria constitucional. No sólo rige nuestra historia constitucional, toritario de las riendas del po-
ininterrumpidamente desde su este CCD aparece, en primer lu- der. Y, finalmente, es una
promulgación, a lo largo de do- gar, como una institución artifi- constitución de corta duración.
ce años consecutivos (hasta el cial, expedida como supuesta Tal como sucedió con la consti-
golpe del 5 de abril de 1992), "salida política" y restringida a tución de 1860 asoma como un
como no había sucedido con ese principal objetivo. Su inau- hecho inocultable que la vigo-
ninguna otra constitución, sino tenticidad parece delatarse en rosa constitución de 1979, que
que garantiza procesos electo- el calificativo de "Democráti- logró una vigencia normativa
rales intachables, a1ternacia en co". En segundo lugar, al recha- inédita en nuestra historia, ha-
el poder y sus instituciones son zar las iniciativas ciudadanas e brá de resurgir, victoriosa, so-
legisladas y desarrolladas en el impedir el consenso a su inte- bre las cenizas de esta artificial
plazo más inmediato: Tribunal rior, sustentándose exclusiva- obra del CCD.
de Garantías, Ministerio Públi- mente en el circunstancial do-
co, Consejo de la Magistratura minio de una mayoría, carece
y el propio proceso de regiona- de perspectiva institucional y
lización. Acaso, pueda ello te- de aliento de futuro. En tercer
ner una triple explicación. Pri- lugar, encarna. el más pobre
mero, la constitución de 1979 "proceso constituyente" de Argumentos / julio 1993 19
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Democracia, paz y desarrollo en el ám- la relación entre el sector externo y la
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