Familia Estudo 33

ESTUDO 33: O ESTADO DE BEM-ESTAR E O CUIDADO NA
FAMÍLIA: GÊNERO E GERAÇÃO
Pesquisador
Eduardo L. G. Rios Neto
Coordenadora
Simone Wajnman
Parte 1
1.1. Atividade 1: Diagnóstico Socioeconômico Geral
O Marco Conceitual dos Regimes de Bem-Estar e as Tipologias
O marco conceitual aqui utilizado baseia-se no conceito de regimes de bem-

estar na linha formulada por Esping-Andersen (1990). Uma revisão detalhada deste
trabalho foge aos objetivos desta nota técnica, cabendo apenas delimitar seus
aspectos conceituais fundamentais para o desenvolvimento da questão do cuidado na
família, principalmente na perspectiva de gênero, mas também tecendo considerações
sobre geração.
Com base na experiência do mundo desenvolvido, Esping-Andersen formula

uma tipologia sobre três regimes ideais de estado de bem-estar, levando em conta
principalmente a centralidade do papel da família, do mercado e do estado no regime,
além do lócus dominante de solidariedade e do grau de “desmercantilização”,
conforme ilustrado no Quadro 1 abaixo.
Quadro 1: Os Três Mundos do Estado de Bem-Estar no Capitalismo

LIBERAL CONSERVADOR/ SOCIAL
CORPORATIVISTA DEMOCRATA
PAPEL DE:
• Família Marginal Central Marginal
• Mercado Central Marginal Marginal
• Estado Marginal Subsidiário Central
ESTADO DE BEM-
ESTAR:
Locus Dominante de Mercado Família Estado
Solidariedade
Modo Dominante de Individual Parentesco, Universal
Solidariedade Corporativsmo,
Estatismo.
Grau de Desmercantilização Mínimo Alto para o Patriarca Máximo
Exemplo de País EUA Alemanha, Itália Suécia
Fonte: Gough, ppt, Towards a General Theory of Welfare Regimes in Developing Countries
“Desmercantilização” é a garantia de direitos a benefícios monetários gerados

pelo estado em substituição à geração de renda, em cobertura a riscos sociais
previstos (desemprego, aposentadoria, morte, etc.). Em termos genéricos, a
“desmercantilização” é uma transferência de renda que originalmente foi concebida
para cobrir os riscos de perda de renda na sociedade. No contexto de países pobres,
uma questão central é que tal “desmercantilização” deve, muitas vezes, ser precedida
de uma “mercantilização”, pois sem a formação de um mercado de trabalho e a
geração de renda, fica difícil considerar a possibilidade de se transferir renda para
substituir perdas de renda.
O cuidado dos membros familiares é uma atividade que tradicionalmente ocorre

no interior da família, e o tempo devotado a esta atividade é chamado, pela literatura
que avança elabora a partir dos conceitos desenvolvidos por Esping-Andersen, de
“familização” (familialization). Já a “desfamilização” (defamilialization) ocorre quando
parte do cuidado familiar é substituído pelo estado ou pelo mercado, exatamente como
ocorre no caso da “desemercantilização”. Estes conceitos serão centrais para a
análise de regime de gênero a ser desenvolvida a seguir, mas por enquanto eles
servem para contextualizar a aplicação destes conceitos no contexto de países em
desenvolvimento, confomre o Quadro 2, seguindo sugestão de Jeremy Seekings da
Universidade da Cidade do Cabo na África do Sul.
Quadro 2: Visão Alternativa dos Regimes de Bem-Estar no Sul

AGRÁRIO DESIGUAL/ REDISTRIBUTIVO
CORPORATIVISTA/
BASEADO NO
EMPREGO
PAPEL DE:
• Família Central Marginal Marginal
• Emprego Marginal Central Marginal
• Estado Variado Variado Central
ESTADO DE BEM-
ESTAR:
Locus Dominante de Família Mercado ou Estado Estado
Solidariedade
Modo Dominante de Parentesco Individual/ Ocuapcional Universal
Solidariedade (Corporativsmo).
Grau de Variado Mínimo Máximo
Desmercantilização
Grau de Desfamilização Baixo Variado Médio para Alto
Grau de Redistribuição Variado Baixo Médio para Alto
Fonte: Jeremy Seekings, Regimes in the South.
Ainda levando-se em conta a tipologia de Esping-Andersen, cabe destacar o

papel da desigualdade e da estratificação social na definição dos regimes de bem-
estar. O regime pode reforçar a desigualdade e estratificação social, ou pode ser
redistributivo, reduzindo a estratificação social e a desigualdade. No caso do modelo
liberal do Quadro 1, os direitos sociais são mínimos, a provisão do estado é mínima, e
há um dualismo de classe, com os pobres dependendo do estado e os ricos do
mercado. No caso do modelo conservador/ corporativista, os direitos sociais são
seletivos, a provisão do estado é alta, e a diferenciação social é alta, com preservação
da desigualdade social. Finalmente, o modelo social-democrata é universalista no que
tange aos direitos sociais, apresenta uma alta provisão do estado, sendo redistributivo
com baixa influência da estratificação social.
O estado de bem-estar se difere do regime de bem-estar no foco central.

Enquanto o primeiro foca no seguro social provido pelo estado: seguro para cobertura
na velhice, incapacidade, saúde, desemprego, deduções tributárias familiares, etc; o
segundo enfatiza o papel da “desmercantilização”, da “defamilização”, da provisão de
serviços públicos e privados, da estratificação e do redistributivismo.
As políticas do estado de bem-estar são focadas no seguro social, cabendo

distinguir o seguro social das políticas de provisão de serviços e das políticas de
assistência social. As políticas de seguro tendem a refletir as condições da base
contributiva geradora dos direitos, como grande parte dos direitos decorre da
contribuição no mercado de trabalho, se o mercado de trabalho apresenta alta
desigualdade, então estas políticas de seguro são regressivas em termos distributivos.
As políticas de provisão de serviços universais são distributivamente neutras. Já as
políticas assistenciais tendem a ser focalizadas e redistributivas, uma vez que estas
são políticas em que a população beneficiada não contribui para o direito ao benefício
(também chamada de políticas não-contributivas).
No contexto brasileiro, em particular, e da América Latina em geral, há

tipologias alternativas complementares ou substitutas à formulação pura elaborada por
Esping-Andersen, foge aos propósitos desta nota técnica discorrer sobre estas
alternativas, embora caiba ressaltar a herança “bismarckiana” do regime conservador,
com traços de estratificação e dualismo, dependendo do país analisado, conforme
destacado por Fernando Filgueira e Mesa-Lago, entre outros analistas. Como a
questão do cuidado familiar é central no âmbito desta nota técnica, levando-se em
conta o contexto da divisão sexual do trabalho e da relação entre trabalho para o
mercado e trabalho doméstico, então é mais conveniente limitar o escopo da revisão à
discussão tipológica dos Quadros 1 e 2.
A Crítica de Gênero aos Regimes de Bem-Estar e sua Reformulação

A divisão sexual do trabalho tradicional é também chamada de modelo
“breadwinner”, onde uma família nuclear se organiza a partir da especialização do
marido no trabalho voltado para o mercado e a mulher no cuidado da família através
do trabalho doméstico, muitas vezes chamado de trabalho reprodutivo e, mais
genericamente, definido como o trabalho voltado para o cuidado dos membros
familiares.
Antes de discorrer sobre o papel da mulher na divisão sexual do trabalho

tradicional e introduzir as bases do “familismo” ou “familização” com a “economia
política do cuidado”, assim como de tratar do aumento da participação feminina na
força de trabalho e da mudança para famílias com dupla renda (“dual earner”) e as
novas demandas por “desfamilização”, cabe destacar a ausência desta dimensão na
formulação original dos regimes de bem-estar por Esping-Andersen (1990), sendo que
recentemente o autor incorporou as críticas feministas em suas tipologias (Esping-
Andersen, 2009).
A primeira onda de políticas voltadas para o estado de bem-estar nos países

desenvolvidos no final do século XIX veio substituir a assistência aos pobres e era
chamada de política “paternalista” ao gerar benefícios que cobriam a aposentadoria na
velhice, os episódios de desemprego e a pensão das viúvas dos trabalhadores. O
termo paternalista decorria não só da alta prevalência masculina na classe
trabalhadora da época, mas também da relação das elites com a classe trabalhadora
do período. Ainda neste contexto, a literatura trata do desenvolvimento de políticas
“maternalistas”, que eram políticas de bem-estar voltadas para o apoio às mulheres na
condição de mães e, muitas vezes, donas de casa em tempo integral. Os programas
geravam benefícios à família para dar suporte à maternidade, por intermédio dos
direitos conquistados pelo marido no mercado de trabalho, beneficiavam a
maternidade quando a mulher trabalhava para o mercado em subordinação à
maternidade, e beneficiavam a saúde materno-infantil. Estas políticas “maternalistas”
eram também políticas de “familização” por parte do estado, ressalta-se que havia
pouco questionamento sobre um conservadorismo de gênero destas políticas, quando
formuladas no início do século XX, as políticas eram voltadas para apoiar o papel da
mulher como mãe (Orloff, 2005).
De acordo com Orloff, estes programas “maternalistas” tiveram o seu apogeu

no período imediato pós-segunda guerra mundial, quando o modelo “breadwinner”
estava no auge com o “fordismo”. Embora fossem programas que apoiavam a divisão
sexual do trabalho tradicional, estes traziam muitas vezes as conseqüências não
intencionais de aumento do poder de barganha da mulher no interior da família,
inclusive aumentando as chances de divórcio, tal fato ocorria quando os benefícios do
estado de bem-estar eram transferidos diretamente para a mulher.
O aumento na participação feminina na força de trabalho foi uma tendência que

ocorreu no mundo desenvolvido, com destaque notável nos países de regime liberal
de bem-estar (maioria anglo-saxões) e nos países de regime social-democrata
(maioria nórdicos). A segunda onda do movimento feminista nos anos sessenta e
setenta, que sucede a primeira decorrente do movimento sufragista, caracteriza o
início da crítica à natureza “maternalista” das políticas de bem-estar, fato que coincide
com a crescente superação do modelo “breadwinner” de divisão sexual do trabalho.
Orloff (2006) avança duas alternativas históricas no mundo desenvolvido ao modelo
“maternalista”, estas alternativas se referem à agenda de “reconciliação” entre trabalho
para o mercado (uma vez que a participação feminina na força de trabalho é cada vez
maior) e trabalho para o cuidado familiar (ou trabalho reprodutivo como
tradicionalmente denominado).
Uma primeira alternativa é o regime social-democrata, com ênfase no caso

sueco, em que o aumento da participação feminina na força de trabalho foi encorajado
pelo próprio governo, como alternativa de emprego ao trabalho do migrante
internacional, enquanto o estado de bem-estar foi o mecanismo de “desfamilização”
capaz de gerar uma agenda de “reconciliação” entre trabalho para o mercado e
cuidado familiar. O estado de bem-estar nórdico ampliou a cobertura e duração da
licença-maternidade, além de criar e ampliar a licença-paternidade, caminhando para
uma sociedade voltada não só para a dupla carreira (“dual earners”), mas também
para o duplo cuidado (“dual carers”). A provisão de serviços de creches públicas
(“child care”) de alta qualidade foi outra importante característica da política de
“reconciliação” e “desfamilização” nos países nórdicos. A experiência social-democrata
de reconciliação acaba servindo como referência para uma “utopia” de regime de
gênero, baseada na dupla carreira e no duplo cuidado (“dual earner and dual carer”),
conforme será mencionado a seguir (Gornick e Meyers, 2003 e 2009).
Uma segunda alternativa ocorre no caso americano em particular, e em alguma

medida nos demais países do regime liberal de bem-estar. Orloff (2006) enfatiza a
peculiaridade da questão de gênero nos Estados Unidos. Se o regime liberal de bem-
estar sempre prevaleceu no caso americano, com uma ausência de política ativa de
“desfamilização”, por outro lado, o feminismo floresceu na esteira do movimento social
e do ativismo da sociedade civil. Quando olhada no caso americano, a segunda onda
do movimento feminista, mencionada anteriormente, é marcadamente ativista e
voltada para a conquista de direitos, igualdade no mercado de trabalho, participação
cultural e igualdade de valores. Para Orloff, os analistas dos regimes de bem-estar
tendem a ignorar o caráter favorável de gênero desenvolvido no contexto do regime
liberal de bem-estar. Dois aspectos são marcantes para esta evolução: a redução da
discriminação no mercado de trabalho e o papel do mercado na provisão da
“desfamilização”, principalmente no caso das creches.
O caso americano interessa porque a fecundidade está acima do nível de

reposição e a intervenção do estado é baixa enquanto, no caso europeu, a
combinação de uma alta participação feminina na força de trabalho com uma política
que seja fraca no que tange à “desfamilização”, ou seja, pouco amigável em termos de
gênero, acaba fazendo com que a fecundidade caia a níveis abaixo da reposição
(abaixo de 2,1 filhos por mulher durante o período reprodutivo), como no caso do
modelo sul-europeu ou mediterrâneo de regime de bem-estar. Se, nos Estados
Unidos, as mulheres não resolveram o problema da “reconciliação” entre trabalho para
o mercado e cuidado familiar via queda da fecundidade, o que teria ocorrido lá? O
regime de bem-estar americano é marcado por uma baixa “desmercantilização”, o que
acaba forçando uma estratégia de “mercantilização” via uma alta intensidade de
trabalho para os adultos de ambos os sexos. A alternativa de “desfamilização”
associada a este aumento da participação da mulher no mercado de trabalho ocorre
no mercado, com o uso de creches privadas para prover o cuidado dos filhos enquanto
a mulher trabalha. O estado incentiva este mecanismo mediante o desconto de
despesas com creche no imposto de renda, mas o principal mecanismo é a
disponibilidade de creches no mercado com preços razoáveis. O problema do cuidado
é resolvido, mas a qualidade destas creches mais baratas é muitas vezes
questionada. A grande onda de imigração ilegal nos Estados Unidos ajuda a explicar a
provisão de creches baratas com o aumento da participação da mulher no mercado de
trabalho. O estado americano é minimalista na provisão de benefícios sociais, mas a
pressão do movimento feminista favoreceu uma redução na prática discriminatória por
gênero, tanto no que tange à contratação (redução na segregação ocupacional)
quanto pagamento (redução na discriminação salarial). O caso americano é marcado
pela dupla carreira que pode ser chamada de modelo “breadwinner” universal (para
ambos o sexos), enquanto a “desfamilização”, como ocorre no regime social-
democrata, favorece o cuidado universal (para ambos os sexos). A “desfamilização”
via o cuidado de mercado é a saída para viabilizar este caso de “breadwinner”
universal encontrado nos Estados Unidos.
Paradoxalmente, a redução do “maternalismo” e a “desfamilização” de

mercado, observada no caso americano, é acompanhada do crescimento de uma
política “maternalista” focalizada na população pobre, que é o AFDC (Aid for Families
with Dependent Children). Esta política vai causar uma grande reação de política
pública, por seu caráter “passivo” de encorajamento do cuidado da família em tempo
integral, e por favorecer a maternidade monoparental e na adolescência, além de
favorecer o divórcio nas famílias de baixa renda.
A discussão sobre “familização” se incorpora facilmente ao esquema de regime

de bem-estar de Esping-Andersen porque contempla a trilogia família, estado e
mercado. O lócus natural da “familização” é a família, que é responsável pelo cuidado
familiar, não só em termos de atividades de trabalho doméstico, mas também em
termos de relação de trocas simbólicas, suporte afetivo, companheirismo e amor.
Conforme já enfatizado, na divisão de trabalho sexual tradicional este cuidado está a
cargo das mulheres. A “familização” substituída pelo mercado ou pelo estado
corresponde na prática à “desfamilização”, por constituir um substituto ao trabalho
doméstico familiar, normalmente a cargo das mulheres nas famílias. Na discussão
acima, o modelo social-democrata facilita a “desfamilização” por parte do estado,
enquanto o modelo liberal facilita a “desfamilização” por parte do mercado.
A família é o lócus da produção da subsistência, da reprodução, do suporte e

do amor, por isto mesmo, da provisão do cuidado familiar. Por outro lado, não é
correto interpretar este ambiente familiar como exclusivamente marcado pela
harmonia e cooperação, há conflitos no interior da família, entre seus membros,
gerando desigualdades, hierarquias, abusos e até mesmo violência entre os membros
familiares. No caso da “desfamilização” focada na provisão do cuidado familiar por
parte do estado, há tanto o problema da qualidade do serviço a ser oferecido como o
custo de implementação destas políticas. Já a “desfamilização” focada na provisão do
cuidado familiar pelo mercado apresenta as limitações decorrentes da falta de
afetividade e amor do mercado, além do reforço à desigualdade, decorrente da
necessidade de renda monetária para o pagamento dos serviços de cuidado
oferecidos pelo mercado. No caso do mercado, há uma necessidade de regular e
vigiar a qualidade dos serviços de cuidado oferecidos, para evitar abusos no cuidado
de pessoas queridas.
Um regime de bem-estar é familista se o bem-estar da maioria dos membros da

sociedade é provido pelos membros familiares, enquanto a “desfamilização” ocorre
quando o ônus de provisão do bem-estar familiar passa a depender cada vez mais do
mercado ou do estado.
A mudança do foco no papel do cuidado como atributo exclusivo da família para

o estado de bem-estar representa uma mudança no papel do pensamento sobre
cuidado na família. Sob a ótica da demanda por cuidado há um foco nas
necessidades e nos direitos dos cidadãos dependentes de cuidado. Sob a ótica da
oferta há um foco nos direitos e responsabilidades dos cidadãos como cuidadores.
Conforme destacado anteriormente, o aumento da participação feminina na

força de trabalho e o fim do modelo “breadwinner” em algum momento da segunda
metade do século XX no mundo desenvolvido é a base para o movimento focado no
cuidado. A consolidação do modelo dual de rendimento familiar (dual earner)
representa uma ruptura no papel tradicional da mulher como cuidadora. A redução na
oferta de trabalho familiar para o cuidado gerou um aumento na demanda por
“desfamilização” com a provisão de cuidado pelo mercado, com ou sem apoio do
estado de bem-estar que também pode prover serviços de cuidado. No caso dos
países da Europa Ocidental, a existência de arranjos familiares múltiplos gera uma
maior demanda pelo cuidado das crianças, enquanto o envelhecimento populacional
causa um aumento na demanda por cuidado dos idosos, aliando-se esta crescente
demanda por cuidado com o aumento da participação feminina no mercado de
trabalho, que acarreta uma queda na oferta de cuidado familiar, observa-se uma
relativa crise de cuidado familiar e uma demanda por “desfamilização” (Leira, 2009).
Segundo Leira (2009), a consolidação dos direitos de “desfamilização” na

Europa com o cuidado segue a linha dos direitos de cidadania de T. H. Marshall, onde
a necessidade de cuidado fora da família vai se tornando um direito de cidadania,
tornando-se cada vez mais uma responsabilidade da sociedade e do estado. O “déficit
de cuidado” observado na Europa ocidental no final do século associa-se aos novos
riscos sociais do estado de bem-estar. O regime de bem-estar social-democrata
apresenta uma maior “desfamilização” do que os regimes conservador e liberal. A
questão central então concerne à eventual possibilidade de definir um regime de
cuidado, inspirado na tipologia de Esping-Andersen anteriormente descrita.
Os regimes de cuidado nos estados de bem-estar da Europa Ocidental são

identificados pela necessidade de serviços de cuidado social e o nível de fundos
públicos voltados para o serviço de idosos. A provisão de serviços de cuidado por
parte do estado significa não só uma liberação para as mulheres que participam no
mercado de trabalho, mas também uma maior independência do cidadão que recebe o
cuidado com relação à família.
Korpi (2000) sugere três modelos de instituições de bem-estar na perspectiva

de gênero: suporte familiar geral, suporte para a família de duplo rendimento (dual
earner) e políticas orientadas para o mercado. No caso do modelo de suporte familiar
geral são desenvolvidos três indicadores: primeiro, transferência de renda por criança
(child allowances) como porcentagem do salário; segundo, benefícios tributários para
famílias com crianças e esposas que não trabalham; terceiro, serviços públicos de
cuidado para as crianças em idade acima de três anos. No caso do modelo de duplo
rendimento o ponto é mudar o trabalho de cuidado de não-remunerado doméstico para
remunerado, com o intuito de aumentar o comprometimento da mulher com o mercado
de trabalho. Neste modelo é centra a provisão de creches na primeira infância (0 a 3
anos), licença-maternidade e até mesmo paternidade em alguns países, outros países
enfatizam o comprometimento dos jovens com a carreira ocupacional. Quatro
indicadores caracterizam o modelo de suporte para a família de duplo rendimento:
primeiro, serviços de creche pública para as crianças de 0 a 2 anos; segundo, licença-
maternidade paga com larga duração do benefício e alta taxa de cobertura; terceiro,
licença-paternidade paga; quarto, programas de habitação pública para os idosos.
Quando os indicadores para o modelos de suporte familiar geral e suporte para a
família de duplo rendimento (dual earner) são baixos, então o país se enquadra como
políticas orientadas para o mercado.
Os indicadores de suporte familiar geral e suporte para a família de duplo

rendimento são aplicados em todos os países, e uma combinação destes indicadores
permite a elaboração de uma tabela de contingência que leva a uma tipologia de
quatro células, conforme descrito no Quadro 3 abaixo, inspirado por Mischke (2008) a
partir da tipologia de Korpi (2000).
Quadro 3: Tipologia de Bem-Estar na Perspectiva de Gênero
Família de Duplo Rendimento
(“Desfamilização” de Estado)
Baixo Alto
Suporte Alto Política de Modelo Contraditório

Familiar Geral Suporte Familiar de Política Familiar
Geral
(“Familização”
de Estado)
Baixo Modelo de Modelo de Família de
Política Familiar Duplo Rendimento
Orientada pelo
Mercado
Fonte: Mischke (2008)
Um debate importante no movimento feminista refere-se ao tipo de tratamento

de direitos que as mulheres deveriam lutar para conquistar em termos de direitos de
cidadania, seria o caso de uma busca por igualdade (sameness) com o homem tanto
no mercado de trabalho como na esfera do cuidado, ou seria o caso de se buscar o
reconhecimento das diferenças biológicas e sociais da reprodução (differences)? No
movimento feminista dos países desenvolvidos há avanços na defesa do modelo
trabalhador adulto universal, mas há também avanços na defesa da mãe cidadã
cuidadora e do direito de estabelecer e manter uma família independentemente do
casamento e do mercado de trabalho (Leira, 2009).
Uma abordagem que trata do debate acima entre igualdade ou diferença é

formulada por Fraser (1994, apud Leira, 2009). Ela formula três modelos de
cidadania, dois baseados no discurso feminista e um na política dos países
escandinavos. Um primeiro modelo é o modelo “breadwinner” universal, onde o
modelo masculino é estabelecido como a norma para as mulheres emancipadas. O
segundo é o modelo de paridade de cuidado, onde o custo do cuidado informal é
amenizado pelo pagamento ou compensação monetária (ou salário de cuidado), ou
por transferências governamentais garantidas como direitos. O terceiro é o modelo do
“cuidado universal”, onde o padrão de cuidado tipicamente feminino vira a norma da
sociedade também para os homens. Esta distinção não foi suficiente para sugerir uma
política pública que beneficiasse a condição de dupla carreira e duplo cuidado, uma
combinação de dois modelos descritos por Fraser. Esta proposição acaba sendo
formulada como uma “utopia” de gênero por Gornick e Meyers (2003 e 2009), baseado
na experiência dos países escandinavos.
Quadro 4: Utopia de Gênero – Modelo Carreira Dupla e Cuidador Duplo
Relações de Gênero e Arranjos Familiares

Relações de Gênero Menos
Tradicional Tradicional
Marido Marido Carreira Dupla/ Carreira Dupla/

Breadwinner/ Breadwinner/ Estado Cuidador
mulher Mulher trabalha Cuidador Duplo
cuidadora tempo parcial
Carreira Dupla/
Mercado
Cuidador
Fonte: Reproduzido de Rosemary Crompton (2006), pag. 193.
Nancy Folbre (2006b) define os serviços de cuidado como aqueles voltados

para a manutenção do bem-estar e o desenvolvimento das capacidades humanas.
Estes serviços podem ocorrer em diferentes arranjos institucionais (mercado ou não-
mercado) e podem beneficiar qualquer pessoa. Os serviços diretos de cuidado diferem
por demandar uma interação pessoal, face a face, sendo que o engajamento
emocional deve melhorar a qualidade do serviço oferecido. Os serviços diretos de
cuidado contrastam com os serviços indiretos de cuidado. A autora também destaca a
importância de se distinguir o lado da oferta (a provisão do cuidado) do lado da
demanda (quem recebe o cuidado), sendo que a análise da economia do cuidado dos
indivíduos nas sociedades requer a combinação da oferta com a demanda. Estes
aspectos estão exemplificados e sintetizados nos Quadros 5.1 e 5.2 descritos abaixo.
Quadro 5.1: Arcabouço de Oferta (linhas) e Demanada (colunas) do Cuidado -
CASO CUIDADO Crianças Idoso Doente e Outros Cuidado
NÃO-REMUNERADO Deficiente Adultos Pessoal
Trabalho Cuidado Trocar fraldas, Dar comida, Dar comida, Dar Visita ao
Doméstico Direto dar banho, dar dar banho, dar banho, conselhos. médico,
comida, passear. passear. fazer
estímulo exercício,
verbal, etc. higiene
pessoal.
Cuidado Preparar Preparar Preparar Preparar Preparar
Indireto comida, lavar comida, lavar comida, lavar comida, comida,
roupa, roupa, arrumar roupa, lavar roupa, lavar roupa,
arrumar o o quarto. arrumar o arrumar o arrumar o
quarto. quarto. quarto. quarto.
Trabalho Cuidado Aleitamento
Econômico Direto Materno
Não- Cuidado Produção de Produção de Produção de Produção de Produção de
Remunerado Indireto subsistência, subsistência, subsistência, subsistência, subsistência,
catar lenha, catar lenha, catar lenha, catar lenha, catar lenha,
pegar água. pegar água. pegar água. pegar água. pegar água.
Fonte: Nancy Folbre (2006b)
O Quadro 5.1 trata do cuidado não-remunerado. O cuidado não-remunerado

se divide em duas grandes categorias: o trabalho doméstico e o trabalho econômico.
O trabalho doméstico com o cuidado direto é aquele mais ligado ao processo de
“familiação” descrito anteriormente. No caso das crianças, este trabalho envolve
desde o cuidado pessoal com a criança até o estímulo às crianças decorrente da
interação com elas, como, por exemplo, contar estórias, cantar cantigas de crianças
ou organizar brincadeiras. No caso do idoso, dar comida e passear são exemplos de
atividades de cuidado pessoal direto. Já o cuidado de outros adultos no interior do
domicílio envolve principalmente a orientação por intermédio de conselhos, enquanto a
higiene pessoal e os exercícios físicos são exemplos de cuidado direto pessoal.
Quadro 5.2: Arcabouço de Oferta (linhas) e Demanada (colunas) do Cuidado -
CASO CUIDADO Crianças Idoso Doente e Outros Cuidado
REMUNERADO Deficiente Adultos Pessoal
Mercado Cuidado Cuidado Cuidado Assistência
Informal de Direto familiar familiar diário, informal
Trabalho diário, babá cuidadora remunerada
temporária pessoal em casa.
(babysitting). (eldsitting).
Cuidado Empregada Empregada Empregada Empregada Empregada
Indireto doméstica, doméstica, doméstica, doméstica, doméstica,
trabalho trabalho trabalho trabalho trabalho
familiar familiar familiar familiar familiar
remunerado remunerado ou remunerado remunerado remunerado
ou não, não, pequenos ou não, ou não, ou não,
pequenos serviços. pequenos pequenos pequenos
serviços. serviços. serviços. serviços.
Serviço Cuidado Cuidador de Cuidador de Enfermeira, Conselheiro,
Pago no Direto Creche, Idoso, auxiliar de Nutricionisa,
Mercado Professsor, Geriatra. enfermagem, terapeuta,
Pediatra. médico. personal
trainer.
Cuidado Administração Administrador Administrador Outros Produção de
Indireto escolar, da Clínica para hospitalar, cargos subsistência,
serviços de Idosos, serviços de remunerados catar lenha,
alimentação, serviços de alimentação, não pegar água.
serviços de alimentação, serviços de mencionados
higiene. serviços de higiene. nas demais
higiene. células.
Fonte: Nancy Folbre (2006b)
O Quadro 5.2 refere-se ao cuidado remunerado, tanto em termos de cuidado

informal quanto de mercado formalizado. No caso do mercado informal, o cuidado
direto das crianças engloba o caso das babás como empregadas domésticas, tão
difundido historicamente nas famílias de classe média e alta em países como o Brasil.
Os países desenvolvidos, com escassez de mão de obra, fazem mais uso do serviço
pago no mercado do que do mercado informal, com o uso da creche comercial na
primeira infância (0 a 3 anos), e da pré-escola e escola na medida em que a criança
fica mais velha, muitas vezes demandando escola em regime integral ou com jornada
de seis horas diárias, no sentido de minimizar a demanda complementar por cuidado
familiar no horário fora da escola. No caso de países com excesso de mão de obra, o
recurso à babá extrapola a primeira infância, a atividade de estudo tende a apresentar
uma jornada de tempo parcial, cerca de quatro horas, com a criança ficando em casa,
normalmente com uma babá, no período complementar. Algumas famílias de classe
média passaram a ampliar o tempo na escola, fazendo recurso ao tempo integral, ou
ampliam a utilização do mercado para o cuidado da criança demandando aulas de
segunda língua (principalmente o inglês), prática de esportes, dança, artes, entre
outras atividades complementares de mercado.
Williams (2009) sugere que as políticas de cuidado envolvem várias medidas.

Uma primeira medida seriam os benefícios de seguridade social, por exemplo,
pagamentos para as mães ou pais cuidadores ou para pessoas que precisam de
cuidados especiais, créditos para os benefícios e dedução de impostos. Uma segunda
medida seriam os benefícios relacionados ao emprego, como a licença maternidade
ou paternidade e a flexibilidade na jornada de trabalho. Uma terceira medida seriam
os serviços, principalmente de ajuda para a casa como serviços de lavanderia,
alimentação, creche comunitária ou no trabalho. Uma quarta medida seria os
incentivos para a criação de oferta do serviço público através do emprego público para
a provisão do cuidado familiar ou para a oferta do serviço privado através de um
sistema de “vouchers”. Finalmente, estratégias ambientais através da criação de
espaços públicos acessíveis e seguros, lojas e transporte para idosos, jovens ou
pessoas portadoras de deficiência. A institucionalização do cuidado, principalmente
para idosos e portadores de deficiência, começou a ser questionada a partir do pós-
guerra do século passado, com uma crescente ênfase no cuidado na própria
comunidade. Posteriormente, uma nova definição de necessidades no interior do
movimento de cuidadores viabilizou uma maior demanda por igualdade de gênero,
contra a exclusão social do idoso e do portador de deficiência, e a favor dos direitos
das crianças a um cuidado de qualidade.
Quatro exemplos de discursos são destacados a partir de Williams (2009) como

indicativos do uso do cuidado a partir da identificação de riscos específicos, da
demanda por reconhecimento do cuidado, da demanda por direitos sociais ou por
redistribuição via serviços de cuidado. Um primeiro discurso será discutido em mais
detalhe a seguir, referindo-se à agenda por reconciliação entre trabalho para o
mercado e cuidado familiar, no contexto de um modelo de carreira dupla e de cuidado
duplo, conforme será detalhado. Um segundo discurso refere-se ao cuidado do
portador de deficiência, onde a crítica à provisão de cuidado foi mais profunda. Houve
uma rejeição ao modelo “medicalizado” de incapacidade, onde o poder estava
centrado no profissional e a incapacidade vista numa perspectiva patológica. Há a
defesa de um modelo social de incapacidade, baseado na construção de uma
identidade política para contrastar com as barreiras “ambientais” (educação, serviço de
habitação pública, ambiente de trabalho, sistemas de saúde). Novos riscos são
definidos a partir da exclusão social e da marginalidade. Um terceiro discurso se
origina do movimento dos cuidadores não-remunerados. Este movimento europeu
critica a “naturalização” do papel do cuidado, demandando apoio financeiro para a
atividade de cuidado, principalmente para as cuidadoras. Um quarto movimento veio
dos sindicatos, relacionando-se com flexibilidade de tempo e estabilidade no emprego,
tanto no sentido da reconciliação entre trabalho e cuidado das crianças, mas também
nos riscos e demandas por cuidado no trabalho durante a fase da velhice.
Williams (2009) argumenta que o cuidado pode ser visto tanto na perspectiva
do “investimento social” quanto dos direitos. O cuidado na perspectiva do investimento
social relaciona-se mais com o cuidado infantil, pois neste caso tem um impacto
produtivo futuro. Particularmente no caso da incapacidade e dos idosos, o cuidado
deve ser visto na perspectiva dos direitos. Um primeiro direito é o direito como
trabalhador remunerado, no caso, as políticas de cuidado foram desenvolvidas para
garantir o direito de privilegiar a carreira no mercado de trabalho, a creche é o melhor
exemplo nesta perspectiva. O segundo direito é o direito como cuidador para um
membro familiar (oferta), que corresponde ao direito individual universal de ser
cuidado (demanda) para os indivíduos beneficiários, por exemplo, o direito ao cuidado
de uma criança. No caso das crianças este direito se manifesta nas demandas por
licenças maternidade e paternidade, além de flexibilidade de tempo. Há um crescente
movimento pelo reconhecimento dos direitos dos cuidadores não-remunerado dos
idosos. O terceiro direito é o direito como consumidor, que se materializa na
transferência monetária de benefícios, transferindo a escolha para o beneficiário. No
caso do cuidado das crianças, estes benefícios podem se destinar para a compra de
serviços de cuidado (creches), para o governo apoiar o emprego de um cuidador em
casa, ou para apoiar o trabalho parental de cuidado das crianças em casa (como na
Alemanha).
No caso do cuidado na perspectiva do investimento social, Williams (2009)

sugere que o mundo desenvolvido observou um crescente discurso sobre a defesa do
cuidado da criança, não tanto pela feminização da pobreza das crianças, mas cada
vez mais pela importância das crianças no futuro da sociedade (externalidade das
crianças), onde a falta de cuidado acaba oferecendo uma ameaça. Esta mudança de
perspectiva acaba favorecendo uma possibilidade de articular as necessidades das
mulheres por cuidado das crianças com a demanda societal por cuidado das crianças
na perspectiva do investimento social.
O Caso Brasileiro: Políticas sociais e sua Evolução a partir da
Constituição de 1988
No caso brasileiro, se as últimas duas décadas do século XX não foram

positivas em termos de desempenho econômico, as mudanças delineadas pela
Constituição de 1988 tiveram importantes conseqüências tanto no campo das políticas
sociais quanto do financiamento do gasto público no contexto federativo. As políticas
de saúde e educação são as políticas clássicas e universais dentro do espectro das
políticas sociais.
No caso da saúde, a Constituição de 1988 estabeleceu o SUS (Sistema Único

de Saúde) como sendo descentralizado e hierarquizado. Compete ao município
prestar o atendimento à população, enquanto os estados e a União deverão fornecer o
apoio técnico e financeiro para o desempenho destas funções. A função de
financiamento da política nacional de saúde compete ao governo federal, o que gera
uma forte dependência dos municípios (prestadores de serviço) em relação à esfera
federal. De fato o SUS causou a descentralização (municipalização) da atenção básica
(primária) em saúde, embora ainda haja problemas com a provisão dos serviços
hospitalares. Ainda há problemas com a redução das desigualdades na provisão dos
serviços básicos de saúde, muito embora o modelo tenha permitido a
descentralização. Já no final da década de noventa do século passado, o
desenvolvimento do Programa de Saúde da Família foi um instrumento de
reorganização da atenção básica em saúde no contexto de um novo modelo voltado
mais para a prevenção do que a cura hospitalar. O PSF já chegou a uma cobertura de
80 milhões de pessoas, e os limites orçamentários da política de saúde dependerá de
seu sucesso na redução da demanda curativa no sistema hospitalar de saúde.
Embora o SUS tenha sido criado para ser um sistema único, ele convive hoje com
uma pluralidade de setores (planos privados de seguros de saúde, assistência a
servidores públicos, o sistema privado com reembolso do SUS e o sistema
filantrópico). O Ministério da Saúde também regula o setor privado por intermédio da
ANVISA (bens de saúde) e ANS (seguros). Os gastos públicos na área da saúde
correspondem a cerca de 3,45% do PIB, uma média abaixo da de vários países da
América Latina. A questão do financiamento na saúde possui uma peculiaridade
interessante, por força de uma Emenda Constitucional (EC29) de 2000, há uma
vinculação dos recursos orçamentários da União, estados e municípios à saúde. Se a
emenda garantiu recursos para a saúde, a falta de detalhamento sobre o que pode ser
considerado saúde fez com que a interpretação dos gastos não fosse completamente
vinculada a atividades do SUS, podendo cobrir áreas como o saneamento e a
segurança alimentar. A chamada transição epidemiológica faz com que haja um
desafio crescente no cenário brasileiro, qual seja, combater a crescente carga de
doenças crônicas não-transmissíveis incidente sobre a população, assim como o
crescimento das mortes por causas externas (suicídios, acidentes de trânsito,
homicídios, etc.). A dimensão deste desafio é grande pois, a despeito do processo de
modernização e desenvolvimento reduzir a carga de doenças transmissíveis,
infecciosas e nutricionais, doenças tradicionais (dengue, tuberculose, malária, febre
amarela, etc.) e modernas (AIDS) continuam demandando uma vigilância
epidemiológica permanente.
No caso da educação, houve, em meados da década de noventa do século

passado, uma grande inovação, que foi a criação do Fundef (Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental). O Fundef também se volta para a
descentralização da política educacional, com os fundos estaduais implantados em
1998. O Fundef estabele as responsabilidades dos níveis de ensino, sendo os
estados e municípios responsáveis pela oferta do ensino fundamental, em regime de
colaboração. A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) é aprovada
pelo Congresso Nacional em 1996. Estas mudanças favorecem uma expansão da
matrícula no ensino fundamental que culmina, já nesta década, com uma cobertura
quase universal do ensino fundamental. A despeito da solução dos problemas de
quantidade, os problemas de qualidade da educação, medidos pelo fluxo escolar e
pela proficiência dos alunos, persistem e continuam sendo barreiras para uma
melhoria da qualidade da educação da população brasileira. Problemas de cobertura
e defasagem no ensino médio e deficiências de cobertura na primeira infância
(creches para crianças de 0 a 3 anos de idade e pré-escola para crianças de 4 a 5
anos de idade), persistem como desafios para a educação neste século.
Diferentemente do caso do ensino fundamental, a LDB não considera obrigatória a
freqüência escolar nos níveis médios e nas idades abaixo dos 6 anos de idade (no
caso do ensino fundamental de 8 anos) ou 5 anos de idade (no caso do ensino
fundamental de 9 anos implementado recentemente). As metas aprovadas no PNE
(Plano Nacional de Educação) pelo Congresso Nacional em 2001 constituem um
primeiro passo na perspectiva de se estabelecer um regime de colaboração entre as
três esferas governamentais, tendo por base um regime de colaboração entre o MEC,
o Consed (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação) e a Undime
(União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação). Diferentemente das áreas de
saúde e assistência social, estas três esferas não são integradas na educação,
dependendo do regime de colaboração acima mencionado, que é mais frágil. Em abril
de 2007 o MEC lançou o PDE (Plano de Desenvolvimento da Educação), que é um
plano de metas com compromisso de todos pela educação. Há uma certa
superposição deste com o PNE, que foi elaborado pelo Congresso Nacional
estabelecendo metas que continuam vigorando. O PDE estabelece metas para todos
os níveis de educação, e destaca como carro chefe o IDEB (Índice de
Desenvolvimento da Educação), que combina os componentes de proficiência e de
fluxo escolar como componentes determinantes do desempenho das escolas públicas
(federal, estadual e municipal), avaliadas com base na aplicação censitária da Prova
Brasil e dos indicadores de fluxo obtidos a partir do censo escolar. O Fundeb (Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação) substituiu o Fundef a partir de janeiro de 2007, ampliando
a cobertura do ensino fundamental para o ensino básico (onde estão incluídos também
a pré-escola e o ensino médio), o que acarreta um aumento na colaboração dos
estados e municípios de 15% para 20% da sua receita proveniente de impostos e
transferências. O Fundeb prevê uma duração de 14 anos (2007-2020), constituindo
um marco fundamental de financiamento da educação no planejamento estratégico
futuro. Os mecanismos de financiamento da educação são bastante complexos, sendo
que na primeira metade desta década os gastos oscilaram em torno de R$ 21 bilhões,
correspondendo a pouco mais do que 1% do PIB brasileiro.
As políticas de seguro tendem a refletir as condições da base contributiva

geradora dos direitos, como grande parte dos direitos decorre da contribuição no
mercado de trabalho, se o mercado de trabalho apresenta alta desigualdade, então
estas políticas de seguro são regressivas em termos distributivos. As políticas de
previdência social e de trabalho são tipicamente caracterizadas como políticas sociais
de seguro. O componente de seguro decorre da relação entre o fato contributivo
gerador e os direitos. O fato gerador está geralmente associado à participação de
cidadãos como empregados no setor formal da economia (com carteira de trabalho
assinada). Estas duas políticas são importantes para a rede de segurança social,
sendo consideradas por muitos como o cerne da política social no país. Atualmente
há um consenso que, a despeito de sua importância, a sua operação em países com
grande heterogeneidade e desigualdade de cobertura no mercado de trabalho torna-a
tão iníqua quanto a própria desigualdade no mercado de trabalho, que é o fato gerador
de sua cobertura.
No caso da previdência social, os regimes contributivos se dividem nos regimes

próprios (funcionalismo público nas três esfera de governo) e regime geral de
previdência social, cuja fonte de financiamento primordial é a folha de salários. A base
de financiamento da previdência inclui também receita de movimentação financeira
(incluía aí uma porção oriunda da extinta CPMF), recursos oriundos da receita ou
faturamento e dos lucros. Além de ser distributivamente regressiva por reproduzir a
desigualdade do mercado de trabalho, a previdência social brasileira vem
apresentando gastos crescentes em proporção ao PIB. Os gastos do INSS (Instituto
Nacional do Seguro Social) representam cerca de 7% do PIB em 2007, tendo evoluído
de um patamar de 5% em 1993 e 3,5% em 1990 (estes números incluem também as
despesas assistenciais que não são contributivas). Esta tendência crescente ao longo
dos anos noventa e da presente década motivou duas reformas (uma no governo FHC
e outra no primeiro governo Lula) e uma série de debates acerca do futuro da
previdência social. O governo FHC introduziu o chamado fator previdenciário, numa
tentativa de aumentar a idade à aposentadoria para aqueles com direitos decorrentes
do tempo de contribuição. O efeito desta reforma paramétrica é lento, uma vez que
afeta os beneficiários na margem. A reforma no regime de servidores públicos afetou
apenas o mecanismo de entrada dos novos servidores. No governo Lula o principal
elemento de reforma foi a taxação dos inativos no serviço público, mas isto só afetou o
segmento com alto valor de aposentadoria.
As políticas de trabalho são definidas no contexto do SPE (Sistema Público de

Emprego), que congrega os programas de governo dirigidos ao mercado de trabalho
brasileiro, primordialmente o mercado formal. Este sistema congrega as seguintes
atividades: o seguro-desemprego que combate o desemprego aberto por intermédio
de transferências monetárias calcadas num passado contributivo, a intermediação de
mão-de-obra voltada para o encaminhamento de pessoas ao mercado de trabalho no
sentido de preencher os cargos disponibilizados, a qualificação profissional que visa
reciclar os trabalhadores demitidos e adaptar os jovens aos requisitos de qualificação
ditados pela demanda por trabalho e, finalmente, a promoção da geração de
empregos por intermédio de programas de crédito. Conjuntamente com a previdência
social, este é um dos segmentos mais antigos da política social brasileira. O FGTS
(Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) é um fundo bastante antigo, remontando
aos anos sessenta e o chamado milagre econômico, regulando o mecanismo de
demissões e rotatividade no mercado de trabalho formal. A intermediação de mão-de-
obra pelo Sine existe desde o final dos anos 70. O seguro-desemprego veio a ser
criado no Brasil apenas na segunda metade dos anos 80, com o plano cruzado, sendo
que a crise dos primeiros anos daquela década mostravam claramente o papel do
setor informal como colchão amortecedor da crise e uma espécie de seguro-
desemprego. Apenas após a Constituição de 1988 é que o seguro-desemprego dá um
grande salto, com a alocação de recursos do PIS-PASEP para financiar este
mecanismo. Em 1990, a criação do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) com os
recursos do PIS-PASEP viabilizam o custeio do seguro-desemprego e do abono
salarial anual, sendo que 40% do valor arrecadado pelo FAT é destinado ao BNDES
para o financiamento de programas de desenvolvimento. O abono salarial corresponde
a um benefício de um salário mínimo anual concedido aos trabalhadores que
receberam em média até dois salários mínimos mensais no ano, e que cumpram um
conjunto de requisitos de vínculo empregatício e participação no programa PIS-
PASEP. Este é um marco fundamental para que o BNDES crie a Área de
Desenvolvimento Regional e Social (AS) em 1996. As políticas do sistema público de
emprego e a criação do FAT, com sua interação explícita com o BNDES, são
estímulos fundamentais para a criação da AS no banco. O governo Lula marca duas
mudanças no sistema público de emprego em 2003, primeiro, a criação do “natimorto”
programa de Primeiro Emprego para a Juventude e a criação do programa de
Economia Solidária, que apóia a criação e divulgação de redes de empreendimentos
solidários. A descentralização das atividades associadas às políticas de emprego
obedecem a uma lógica peculiar, diferente da observada tanto na área de saúde
quanto na de educação. A integração federativa é observada mediante convênios,
onde os estados têm papel fundamental, apesar da possibilidade de realização de
convênios com centrais sindicais, prefeituras e ONGs, dependendo da natureza do
serviço prestado. O maior problema destes programas sociais é o de cobertura, uma
vez que o seu caráter securitário determina uma correlação com a trajetória
contributiva, o que acaba esbarrando na grande participação do setor informal no
mercado de trabalho e na heterogeneidade do mercado de trabalho. Apesar de
regressivo distributivamente, neste sentido mais amplo, estas políticas têm um
potencial redistributivo maior do que as políticas de seguridade social clássicas
anteriormente discutidas. Um problema central na disponibilidade de recursos ao FAT
é a desvinculação dos recursos oriundos do PIS-PASEP, o que acarreta flutuações
importantes no aporte de recursos ao fundo. Qualquer política social inovadora e
inclusiva nesta área dependerá do equacionamento destes aportes. Sob o ponto de
vista das políticas de trabalho, a distinção entre políticas passivas (exemplo, seguro-
desemprego) e ativas (exemplo, microcrédito) é importante para o desenho do “mix”
ideal de políticas.
Já as políticas assistenciais tendem a ser focalizadas e redistributivas, uma vez

que estas são políticas em que a população beneficiada não contribui para o direito ao
benefício (também chamada de políticas não-contributivas). Estas políticas tendem a
ser muito bem focalizadas e apresentam um caráter altamente progressivo ou
distributivo. O Funrural (Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural) foi
criado pela Lei nº. 4.214, no ano de 1963. O benefício era garantido aos
trabalhadores rurais com idade de 65 anos ou mais, sendo financiado pelos produtores
rurais a partir de uma porcentagem do valor comercializado da produção. O Funrural
acabou em 1977, com a incorporação ao Sinpas (Sistema Nacional de Previdência e
Assistência Social). A chamada RMV (Renda Mensal Vitalícia) foi instituída em 1974,
sendo um benefício previdenciário concedido a pessoas portadoras de deficiência ou
idosos acima de 70 anos. A RMV foi concedida até o início dos anos 90. Três
políticas de assistência social marcaram a grande transformação observada no Brasil,
no sentido de combater a indigência e a pobreza da população brasileira: a
aposentadoria rural, o BPC (Benefício de Permanência Continuada) e o programa
Bolsa Família. As duas primeiras políticas foram geradas a partir da Constituição de
1988, que estabelecia um conceito mais amplo de seguridade social para todos os
cidadãos brasileiros, independentemente de trabalhar na área rural ou no setor
informal da economia. Estes direitos se referiam à saúde, à previdência e à assistência
social. Houve uma certa defasagem entre o estabelecimento da seguridade social e a
sua implementação concreta. A Lei Orgânica da Saúde que cria o SUS e a criação do
INSS datam de 1990, sendo que a LOAS (Lei Orgânica de Assistência Social) data de
1993 e estabelece as diretrizes específicas da assistência social. A Seas (Secretaria
de Estado e Assistência Social) é criada em 1999 e funciona com relativa autonomia
no MPAS (Ministério da Previdência e Assistência Social), passando a constituir o
MAPS (Ministério da Assistência e Promoção Social) no início do Governo Lula em
2003. No início de 2004 a estrutura da assistência social se concentrava no MDS
(Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) que congrega o BPC, mas
também novos programas criados no governo Lula como o programa Bolsa Família e
a segurança alimentar.
A aposentadoria rural constituiu no primeiro grande benefício não-contributivo

implementado no cenário pós constituição de 1988. A implementação em 1992 das
normas de acesso dos idosos e inválidos oriundos do setor informal rural à previdência
social faz com que o número de benefícios rurais concedidos salte de 4 para 6,9
milhões entre 1991 e 1998. O Benefício de Prestação Continuada (BPC) foi instituído
pela lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência
Social/LOAS) e regulamentado pelo decreto no 1.744, de 8 de dezembro de 1995. O
benefício começou a ser concedido a partir de 1o de janeiro de 1996 e garante um
salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que tenham renda
familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo. Em 1998, a lei no 9.720, de
30 de novembro, alterou alguns aspectos da Lei Orgânica da Assistência Social com a
redução da idade mínima para requerimento do BPC idoso de 70 para 67, a partir de
1o de janeiro de 1998, e a modificação da definição de família para o cálculo da renda
per capita. Uma segunda mudança na legislação do BPC ocorreu em 2003, com a lei
no 10.741, de 1o de outubro, que criou o Estatuto do Idoso. Dentre outras disposições,
ela reduziu novamente a idade para elegibilidade do idoso ao BPC, baixando-a de 67
para 65 anos, a partir de 1o de janeiro de 2004. Além disso, a renda proveniente de
BPC já concedido a outros idosos na mesma família passou a não ser mais
considerada para efeitos do cálculo da renda familiar per capita, o que possibilitou, por
exemplo, que um casal de idosos pudesse requerer dois benefícios, mesmo que o
primeiro BPC concedido aumente a renda familiar per capita acima de ¼ de salário
mínimo. Os benefícios do BPC cresceram de 1,3 para 2,7 milhões de beneficiários
entre 2001 e 2005. Não há dúvidas que a política assistencial (não-contributiva)
voltada para os idosos cresce a sua participação a partir da segunda metade dos anos
90 do século passado. O caráter progressivo (distributivo) destas políticas focalizadas
e assistenciais acaba sendo uma marca característica deste novo ciclo de políticas
sociais. Se as transferências aos idosos estavam garantidas, o que dizer das
transferências não-contributivas às crianças?
O programa Bolsa Família não só delimita um marco nas políticas sociais do

governo Lula, como também é visto na perspectiva de uma política não-contributiva
focalizada nos pobres e miseráveis, assim como nas gerações mais novas. Uma
variedade de programas federais existentes no governo FHC tratavam de alguma
forma de transferência para a população pobre e indigente, entre eles, o Bolsa-Escola,
Bolsa-Alimentação, Cartão-Alimentação, Auxílio-Gás, entre outros. No início do
governo Lula, o programa Bolsa Família surge para unificar uma série destes
programas, principalmente tendo em vista a perspectiva da racionalização
administrativa e a crítica à pulverização de recursos em pequenos programas. Tal
qual na saúde, educação e trabalho, o Bolsa Família depende fundamentalmente de
um pacto federativo e processo de descentralização para funcionar a contento.
Particularmente a relação entre as esferas federal e municipal é fundamental. O
Cadastro Único das políticas sociais foi instrumento fundamental de gestão e
focalização do Bolsa Família, tendo sido criado no governo FHC em 2002. Os
municípios deveriam cadastrar os potenciais beneficiários da política social e, a
despeito dos problemas com a qualidade dos dados, este instrumento vem sendo
cada vez mais aperfeiçoado. É possível afirmar que o Cadastro Único é a alça de mira
da focalização dos programas sociais voltados para a extrema pobreza (miséria) e
pobreza.
No caso do programa Bolsa Família, criado pelo governo Lula, o grande mérito
foi determinar a ampliação do programa com um aumento de sua cobertura a partir do
aumento no número de beneficiários, além do aumento no valor médio dos benefícios
familiares, comparado aos valores do governo anterior. Com este aumento pré-
determinado de cobertura, os prefeitos dos municípios tiveram de expandir seus
cadastros, reduzindo a possibilidade de uma política clientelística menor, favorecendo
apenas os pobres que fossem eleitores dos prefeitos. Assim, por um lado a esfera
federal manteve a sua ingerência ao determinar padrões de gestão do cadastro, mas
por outro lado a esfera federal teve pouca ingerência no sentido de determinar
intervenções clientelísticas. Os prefeitos, por sua vez, diante do quadro de expansão
da cobertura, também reduziram o potencial uso desta política para fins clientelísticos.
Estudo de avaliação do programa Bolsa Família conduzido pelo Cedeplar através de
uma pesquisa de linha de base (AIBF – Avaliação de Impacto do Programa Bolsa
Família) realizada em novembro de 2005, confirma a excelente focalização do
programa e seu impacto na redução da extrema pobreza e da pobreza. Sob o ponto
de vista do elenco de políticas sociais, o programa Bolsa Família se insere como uma
política assistencial não-contributiva com excelente focalização e voltado para o
atendimento das crianças e jovens em idade escolar.
Indicadores de Política Social no Caso Brasileiro

Os indicadores abaixo são apresentados com o intuito de apresentar o grau de
“mercantilização” do Brasil pelos principais arranjos familiares, além de enfatizar o
grau de utilização de algumas políticas sociais no país, e a estrutura de cuidado
familiar indicada a partir do cômputo das horas de trabalho doméstico por arranjo
familiar.
As Tabelas 1 e 2 descrevem a distribuição absoluta e relativa da população

brasileira distribuída nos arranjos familiares brasileiros em 2008. Destaca-se que o
arranjo familiar casal de dupla renda com filhos congrega cerca de 57% da população
brasileira, abrigando quase 110 milhões de pessoas. Este arranjo é prevalente tanto
no Brasil metropolitano quanto urbano não-metropolitano, tendo maior concentração
no sudeste metropolitano e, no caso do urbano não-metropolitano, no nordeste e no
sul.
Tabela 1:
Distribuição da população brasileira em arranjos domiciliares por macro-região em 2008
arranjos
casal uma casal uma casal dupla casal dupla
Macro-Região Total
unipessoal monoparental renda sem renda com renda sem renda com outros
filhos filhos filhos filhos
Norte Metropolitano Urbano 49,204 481,457 8,048 42,474 139,017 1,225,234 87,564 2,032,998
Norte Urbano Não-Metropolitano 230,078 1,904,705 54,019 435,395 710,998 6,219,786 364,695 9,919,676
Norte Rural 106,910 288,840 116,715 977,101 224,606 1,588,565 71,130 3,373,867
Nodeste Metropolitano Urbano 381,954 2,589,583 23,743 154,551 870,620 6,233,360 459,267 10,713,078
Nordeste Urbano Não-Metropolitano 829,180 5,881,544 229,985 1,762,113 2,010,322 16,320,286 978,287 28,011,717
Nordeste Rural 399,506 1,729,796 585,032 5,273,240 684,037 5,779,151 317,503 14,768,265
Sudeste Metropolitano Urbano 1,583,284 6,730,893 84,871 506,123 3,825,416 20,812,222 1,532,602 35,075,411
Sudeste Urbano Não-Metropolitano 1,470,840 6,726,407 187,337 1,029,972 4,142,133 23,519,268 1,319,283 38,395,240
Sudeste Rural 212,675 710,504 230,160 1,423,121 502,194 3,121,727 128,734 6,329,115
Sul Metropolitano Urbano 325,013 1,174,329 34,282 103,641 812,319 4,023,530 241,887 6,715,001
Sul Urbano Não-Metropolitano 656,586 2,514,864 227,624 656,683 1,920,302 9,670,544 504,412 16,151,015
Sul Rural 173,989 353,559 301,168 1,576,834 357,619 1,822,118 104,927 4,690,214
Centro-Oeste Metropolitano Urbano 89,274 503,748 1,798 14,392 203,954 1,484,690 82,537 2,380,393
Centro-Oeste Urbano Não-Metropolitano 383,865 1,721,784 60,599 267,147 1,032,114 5,872,713 361,933 9,700,155
Centro-Oeste Rural 79,679 127,594 143,410 393,573 177,239 746,085 29,070 1,696,650
Total 6,972,037 33,439,607 2,288,791 14,616,360 17,612,890 108439279 6,583,831 189952795
Fonte dos dados básicos: IBGE - PNAD 2008.
Tabela 2:
Distribuição da população brasileira em arranjos domiciliares por macro-região em 2008

arranjos
casal uma casal uma casal dupla casal dupla
Macro-Região Total
unipessoal monoparental renda sem renda com renda sem renda com outros
filhos filhos filhos filhos
Norte Metropolitano Urbano 2% 24% 0% 2% 7% 60% 4% 100%
Norte Urbano Não-Metropolitano 2% 19% 1% 4% 7% 63% 4% 100%
Norte Rural 3% 9% 3% 29% 7% 47% 2% 100%
Nodeste Metropolitano Urbano 4% 24% 0% 1% 8% 58% 4% 100%
Nordeste Urbano Não-Metropolitano 3% 21% 1% 6% 7% 58% 3% 100%
Nordeste Rural 3% 12% 4% 36% 5% 39% 2% 100%
Sudeste Metropolitano Urbano 5% 19% 0% 1% 11% 59% 4% 100%
Sudeste Urbano Não-Metropolitano 4% 18% 0% 3% 11% 61% 3% 100%
Sudeste Rural 3% 11% 4% 22% 8% 49% 2% 100%
Sul Metropolitano Urbano 5% 17% 1% 2% 12% 60% 4% 100%
Sul Urbano Não-Metropolitano 4% 16% 1% 4% 12% 60% 3% 100%
Sul Rural 4% 8% 6% 34% 8% 39% 2% 100%
Centro-Oeste Metropolitano Urbano 4% 21% 0% 1% 9% 62% 3% 100%
Centro-Oeste Urbano Não-Metropolitano 4% 18% 1% 3% 11% 61% 4% 100%
Centro-Oeste Rural 5% 8% 8% 23% 10% 44% 2% 100%
Total 4% 18% 1% 8% 9% 57% 3% 100%
Os dados da Tabela 3 mostram um alto grau de participação de homens e
mulheres cônjuges e chefes (cjch) na ocupação, o que indica importante
“mercantilização” da economia brasileira. Os homens “cjch” apresentam uma taxa de
ocupação de cerca de 85% em 2007, enquanto as mulheres “cjch” apresentam uma
taxa de ocupação de aproximadamente 59%. Destaca-se a maior inatividade
masculina e feminina exatamente nos arranjos familiares onde possivelmente as
pessoas “cjch” são mais idosas, como é o caso dos domicílios unipessoais, outros
arranjos e arranjos com presença de filhos de 15 anos ou mais no domicílio.
Tabela 3
Arranjo domiciliar por situação ocupacional para pessoas cônjuge ou referência para o Brasil em 2007
Sexo Masculino Sexo Feminino
Arranjos
pessoa desocupada pessoa ocupada inatividade Total pessoa desocupada pessoa ocupada inatividade Total
Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq
Unipessoal 43,683 1.33 2,535,158 76.93 716,763 21.75 3,295,604 56,657 1.76 1,483,294 45.95 1,687,781 52.29 3,227,732
Monoparental 17,821 1.55 778,236 67.60 355,119 30.85 1,151,176 297,227 3.42 5,274,351 60.76 3,109,633 35.82 8,681,211
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 733 1.63 38,845 86.52 5,320 11.85 44,898 57,342 8.50 509,847 75.59 107,329 15.91 674,518
Idade filho mais novo: 4 a 6 anos 1,480 2.71 48,444 88.62 4,739 8.67 54,663 30,527 4.88 517,342 82.73 77,498 12.39 625,367
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 3,347 1.27 231,161 87.88 28,529 10.85 263,037 100,118 4.90 1,641,050 80.37 300,740 14.73 2,041,908
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 12,261 1.55 459,786 58.31 316,531 40.14 788,578 109,240 2.05 2,606,112 48.81 2,624,066 49.15 5,339,418
Casal 427,167 1.14 32,492,484 86.43 4,672,357 12.43 37,592,008 1,722,741 4.58 22,536,663 59.92 13,351,865 35.50 37,611,269
Nenhum filho 81,748 0.98 6,356,745 76.10 1,914,732 22.92 8,353,225 282,123 3.38 4,708,929 56.42 3,355,695 40.20 8,346,747
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 70,669 1.06 6,503,803 97.51 95,086 1.43 6,669,558 507,562 7.61 3,858,801 57.83 2,305,782 34.56 6,672,145
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 135,556 1.40 7,424,787 76.48 2,147,386 22.12 9,707,729 235,852 2.43 5,117,137 52.64 4,367,778 44.93 9,720,767
Outros 29,071 2.94 796,389 80.45 164,508 16.62 989,968 42,403 2.72 796,541 51.05 721,466 46.24 1,560,410
Total 517,742 1.20 36,602,267 85.06 5,908,747 13.73 43,028,756 2,119,028 4.15 30,090,849 58.91 18,870,745 36.94 51,080,622
Fonte dos dados primários: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 2007.
Tabela 4:
Arranjo domiciliar por tipo de contribuição ao Instituto de Previdência para pessoas cônjuge ou referência para o
Brasil em 2007
contribuinte
Arranjos não contribuinte contribuinte Total
Freq % Freq %
Unipessoal 4,633,581 71.0 1,889,755 29.0 6,523,336
Monoparental 7,111,731 72.3 2,720,656 27.7 9,832,387

Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 513,069 71.3 206,347 28.7 719,416
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 1,416,782 61.5 888,163 38.5 2,304,945
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 4,731,817 77.2 1,396,179 22.8 6,127,996
Casal 47,719,983 63.5 27,483,294 36.5 75,203,277

Nenhum filho 11,227,045 67.2 5,472,927 32.8 16,699,972
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 8,113,326 60.8 5,228,377 39.2 13,341,703
Outros 1,715,441 67.3 834,937 32.7 2,550,378

Total 61,180,736 65.0 32,928,642 35.0 94,109,378
Os dados da Tabela 4 indicam o grau de “mercantilização” dos arranjos

familiares brasileiros, cerca de 35% dos “cjch” contribuem para a previdência social em
2007. Considerando-se que cerca de 70% dos “cjch” de ambos os sexos são
ocupados, esta taxa de contribuição sugere que 50% dos ocupados contribuem para a
previdência social, em outras palavras, há uma grande heterogeneidade no mercado
de trabalho brasileiro em termos de “mercantilização” contributiva direta dentro da
política social na perspectiva de seguros. Isto significa que a política social não-
contributiva tem de jogar um papel importante no processo pois cerca de metade dos
ocupados não participam do pacto de seguridade social no país, demandando portanto
uma assistência social decorrente da rede de proteção social brasileira.
Tabela 5:
Arranjo domiciliar por recebimento de, pelo menos uma pessoa do domicílio, de transferência de
renda não contributiva para pessoas cônjuge ou referência no Brasil em 2006
Transferência de Renda Não Contributiva
Arranjos não recebia recebia Total
Freq % Freq %
Unipessoal 5,900,434 96.8 194,304 3.2 6,094,738
Monoparental 7,282,778 77.6 2,101,155 22.4 9,383,933

Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 1,463,532 65.4 774,625 34.6 2,238,157
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 4,958,883 85.1 867,722 14.9 5,826,605
Casal 58,686,546 79.7 14,969,649 20.3 73,656,195

Nenhum filho 14,689,386 93.6 1,010,427 6.4 15,699,813
Outros 2,167,692 89.9 244,275 10.1 2,411,967

Total 74,037,450 80.9 17,509,383 19.1 91,546,833
Os dados da Tabela 5 indicam uma alta prevalência de arranjos familiares

(monoparental e casal) com filhos de 4 a 14 anos recebendo transferência de renda
não-contributiva, o que deve ser atribuído ao papel do programa Bolsa Família na rede
de proteção social e no processo de “desmercantilização”. Como não há um corte
etário destes arranjos familiares, pouco pode ser dito a partir desta tabela com respeito
à prevalência de programas como a aposentadoria rural e o BPC.
A Tabela 6 apresenta a freqüência de “cjch” por arranjos familiares e faixas de

rendimento per capita medido em termos de salários mínimos em 2007.
Considerando-se os “cjch” com rendimentos per capita abaixo de ¼ do salário mínimo
em condição de extrema pobreza ou miséria, os arranjos monoparentais com filho
mais novo entre 0 a 3 anos e 4 a 6 anos são os de maior representatividade relativa,
seguido do casal com filho com os dois grupos de filho mais novo anteriormente
mencionado. Em termos absolutos, os dois arranjos de casal com filho acima citado
representam quase metade do total de cerca de 7,4 milhões de “cjch” vivendo em
condição de extrema pobreza.
Tabela 6:
Faixa do rendimento domiciliar per capita (exclusive o rendimento das pessoas cuja condição na unidade domiciliar era pensionista, empregado
Arranjos parente do empregado doméstico) dos cônjuges ou pessoa referência em 2007
Sem rendimentos Até ¼ sal Mais de ¼ sal Mais de ½ sal Mais de 1 sal Mais de 2 sal Mais de 3 sal Mais de 5 sal Sem Declaração
Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq %
Unipessoal 271,668 4.2 82,059 1.3 168,413 2.6 1,798,952 27.6 1,809,784 27.7 781,506 12.0 627,246 9.6 843,255 12.9 140,453 2.2
Monoparental 170,714 1.7 973,075 9.9 1,895,322 19.3 2,827,494 28.8 2,246,127 22.8 691,956 7.0 445,479 4.5 292,153 3.0 290,067 3.0
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 37,507 5.2 214,296 29.8 200,802 27.9 161,357 22.4 63,963 8.9 16,050 2.2 10,564 1.5 4,572 0.6 10,305 1.4
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 47,764 0.8 263,441 4.3 899,960 14.7 1,775,991 29.0 1,741,889 28.4 566,085 9.2 364,041 5.9 248,736 4.1 220,089 3.6
Casal 753,321 1.0 6,301,822 8.4 12,848,496 17.1 20,406,928 27.1 18,390,434 24.5 6,110,302 8.1 4,668,974 6.2 3,748,747 5.0 1,974,253 2.6
Nenhum filho 210,497 1.3 292,833 1.8 1,426,263 8.5 4,035,805 24.2 5,209,569 31.2 1,923,421 11.5 1,590,244 9.5 1,579,330 9.5 432,010 2.6
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 256,128 1.9 2,289,748 17.2 3,528,441 26.4 3,491,287 26.2 2,117,207 15.9 633,808 4.8 484,538 3.6 317,562 2.4 222,984 1.7
Idade filho mais novo: 4 a 6 anos 90,072 1.1 1,093,214 13.7 1,920,699 24.0 2,316,735 29.0 1,526,806 19.1 403,947 5.1 302,426 3.8 190,672 2.4 147,816 1.8
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 134,182 0.8 1,918,442 10.8 3,754,325 21.2 5,391,850 30.4 3,772,401 21.3 1,047,911 5.9 782,202 4.4 515,269 2.9 424,137 2.4
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 62,442 0.3 707,585 3.6 2,218,768 11.4 5,171,251 26.6 5,764,451 29.7 2,101,215 10.8 1,509,564 7.8 1,145,914 5.9 747,306 3.8
Outros 49,176 1.9 75,301 3.0 345,797 13.6 638,536 25.0 708,901 27.8 262,180 10.3 192,901 7.6 189,511 7.4 88,075 3.5
Total 1,244,879 1.3 7,432,257 7.9 15,258,028 16.2 25,671,910 27.3 23,155,246 24.6 7,845,944 8.3 5,934,600 6.3 5,073,666 5.4 2,492,848 2.6
Ainda na Tabela 6, a condição de “cjch” vivendo em arranjos familiares pobres,

ou seja, com renda per capita acima de ¼ salários mínimos e at ½ salário mínimo é
também concentrada relativamente nas famílias monoparentais e casal com filhos,
mas a grande concentração dos arranjos em termos absolutos ocorre no caso das
famílias de casal com filho mais jovem até 14 anos.
Tabela 7:
Arranjo domiciliar por tipo de rede de ensino do filho para pessoas cônjuge ou referência para o Brasil em 2007
Tipo de Rede de Ensino
Arranjos Particular Pública Não aplicável Total
Freq % Freq % Freq %
Unipessoal 0 0.0 0 0.0 6,523,336 100.0 6,523,336
Monoparental 1,106,041 11.2 4,269,169 43.4 4,457,177 45.3 9,832,387

Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 65,693 9.1 440,172 61.2 213,551 29.7 719,416
Idade filho mais novo: 4 a 6 anos 112,120 16.5 536,279 78.9 31,631 4.7 680,030
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 285,726 12.4 1,971,987 85.6 47,232 2.0 2,304,945
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 642,502 10.5 1,320,731 21.6 4,164,763 68.0 6,127,996
Casal 9,026,947 12.0 33,357,518 44.4 32,818,812 43.6 75,203,277

Nenhum filho 0 0.0 0 0.0 16,699,972 100.0 16,699,972
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 1,645,134 12.3 6,388,263 47.9 5,308,306 39.8 13,341,703
Idade filho mais novo: 4 a 6 anos 1,595,558 20.0 5,805,636 72.6 591,193 7.4 7,992,387
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 2,707,714 15.3 14,880,525 83.9 152,480 0.9 17,740,719
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 3,078,541 15.8 6,283,094 32.3 10,066,861 51.8 19,428,496
Outros 0 0.0 0 0.0 2,550,378 100.0 2,550,378

Total 10,132,988 10.8 37,626,687 40.0 46,349,703 49.3 94,109,378
A Tabela 7 mostra o papel do ensino público fundamental na cobertura dos

filhos de “cjch” quando aplicável. No caso das famílias monoparentais, o atendimento
na primeira infância (cobertura particular mais pública) e a cobertura na rede pública é
maior do que nos arranjos de casal, o mesmo ocorrendo com a cobertura da rede
pública de 4 a 14 anos, embora a taxa de atendimento seja mais parecida neste
segmento. Conclui-se portanto que o ensino público cobre a maioria dos arranjos
familiares, sendo que a porcentagem do atendimento coberta pelo ensino privado
(cerca de 20%) corresponde, à porcentagem de famílias com rendimento per capita
acima de 3 salários mínimos.
Os dados sobre escolaridade não detalham o número de horas que as crianças

gastam na escola, mas é certo que o tempo gasto na escola é de tempo parcial,
dificilmente chegando a mais do que 4 horas na escola. As questões das creches
(atendimento escolar para as crianças na primeira infância ou de 0 a 3 anos), pré-
escola e ensino de tempo integral são colocadas, tanto na perspectiva do gasto social,
quando na perspectiva da “desfamilização” e conciliação do trabalho para o mercado
de trabalho e o trabalho voltado para o cuidado das crianças.
Os dados apresentados nas Tabelas 1 a 7 oferecem uma visão geral da

“mercantilização” da sociedade brasileira, por intermédio da taxa de ocupação que
sugere o dinamismo do mercado de trabalho brasileiro, ainda afetado por um
importante hiato na taxa de cobertura para a previdência social. Por outro lado, a
“desmercantilização” ocorre tanto no contexto do segmento contribuinte para a
previdência (seguros) quanto para o segmento beneficiário das transferências não-
contributivas. A necessidade destas políticas é dada pela alta taxa de “cjch” vivendo
em arranjos familiares em condições de pobreza ou extrema pobreza, cerca de 25%
do total de “cjch” se enquadram nesta condição.
1.2. Atividade 2: Diagnóstico do Quadro institucional
• Marcos Institucional e Legal
Ainda no contexto do diagnóstico através da análise de indicadores, cabe

realizar um diagnóstico sobre as perspectivas de elaboração de políticas sociais sobre
o cuidado e a “desfamilização” na perspectiva de gênero e geração.
Tabela 8:
Arranjo Domiciliar por Grupos Etários para Pessoa de Referência ou Conjuge - Brasil - 2007
Até 49 anos 50 a 64 anos 65 anos e mais T
Arranjos
Masculino Feminino Masculino Feminino Masculino Feminino Maculino
Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq % Freq
Unipessoal 1,813,137 55.0 875,624 27.1 802,400 24.3 951,790 29.5 680,067 20.6 1,400,318 43.4 3,295,604
Monoparental 404,077 35.1 4,411,437 50.8 378,703 32.9 2,614,249 30.1 368,396 32.0 1,655,525 19.1 1,151,176
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 36,018 80.2 656,247 97.3 7,679 17.1 14,480 2.1 1,201 2.7 3,791 0.6 44,898
Idade filho mais novo: 4 a 6 anos 43,374 79.3 602,623 96.4 8,126 14.9 19,272 3.1 3,163 5.8 3,472 0.6 54,663
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 175,339 66.7 1,752,023 85.8 70,734 26.9 262,114 12.8 16,964 6.4 27,771 1.4 263,037
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 149,346 18.9 1,400,544 26.2 292,164 37.0 2,318,383 43.4 347,068 44.0 1,620,491 30.3 788,578
0 0 0
Casal 23,972,783 63.8 27,175,961 72.3 9,274,795 24.7 7,790,265 20.7 4,344,430 11.6 2,645,043 7.0 37,592,008
Nenhum filho 3,875,572 46.4 4,278,551 51.3 2,329,778 27.9 2,547,122 30.5 2,147,875 25.7 1,521,074 18.2 8,353,225
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos 6,398,295 95.9 6,643,613 99.6 248,709 3.7 26,387 0.4 22,554 0.3 2,145 0.0 6,669,558
Idade filho mais novo: 4 a 6 anos 3,679,769 92.1 3,933,126 98.4 276,231 6.9 59,172 1.5 38,887 1.0 5,202 0.1 3,994,887
Idade filho mais novo: 7 a 14 anos 7,115,579 80.3 8,102,088 91.3 1,555,584 17.5 739,144 8.3 195,446 2.2 32,878 0.4 8,866,609
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais 2,903,568 29.9 4,218,583 43.4 4,864,493 50.1 4,418,440 45.5 1,939,668 20.0 1,083,744 11.1 9,707,729
0 0 0
Outros 706,708 71.4 585,943 37.6 169,081 17.1 457,809 29.3 114,179 11.5 516,658 33.1 989,968
Total 26,896,705 62.5 33,048,965 64.7 10,624,979 24.7 11,814,113 23.1 5,507,072 12.8 6,217,544 12.2 43,028,756
Os dados da Tabela 8 mostram que mais ou menos 64% dos “cjch” estão em
arranjos familiares em que eles têm a idade até 49 anos, sendo que em torno de 24%
estão na idade de 50 a 64 anos e 12% estão em arranjos domiciliares idosos. No caso
do grupo de idade compatível com o período reprodutivo, a maior concentração
relativa tanto para homens quanto para mulheres é no arranjo domiciliar de casal. A
concentração relativa nos arranjos casal e monoparental é maior com a presença de
filhos até 14 anos de idade. No grupo etário de 50 a 64 anos, a maior concentração
relativa é de arranjos domiciliares de casal com filhos de 15 anos ou mais. Já no
grupo etário de idosos, destaca-se a alta concentração relativa e absoluta de
domicílios unipessoais para as mulheres, e de arranjos domiciliares de casal sem
filhos no domicílio ou com filhos de 15 anos ou mais para os homens.
Mesmo sem entrar nas informações sobre trabalho domiciliar que se associam
ao cuidado, os dados da Tabela 8 já mostram que os arranjos domiciliares até a idade
de 49 anos são bom alvo de políticas públicas de conciliação do trabalho para o
mercado com o cuidado, pois concentram a presença de crianças nos domicílios,
enquanto os arranjos domiciliares de idosos indicam uma alta prevalência de
domicílios unipessoais para as mulheres, sugerindo um público alvo para políticas de
cuidado para os idosos.
Tabela 9:
Horas trabalhadas em afazeres domésticos e trabalho remunerado por pessoa referência pela idade do filho mais novo em arranjos domiciliares monoparentais para o Brasil em 2007
Um Filho Dois Filhos Três Filhos ou Mais
Tipo de Arranjo: monoparental Sexo Sexo Sexo
Masculino Feminino Masculino Feminino Masculino Feminino
Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência
Idade filho mais novo: 0 a 3 anos
Horas Afazeres Domésticos (com afazeres domésticos>0) 13.0 12014 25.7 193952 17.4 8823 29.4 199072 15.1 13634 30.8 255378
Horas Afazeres Domésticos(com afazeres domésticos>=0) 10.4 15033 23.9 208286 12.5 12222 28.6 205014 11.7 17643 30.1 261218
Percentual de pessoas que não trabalham em afazeres domésticos 20.1% 6.9% 27.8% 2.9% 22.7% 2.2%
Horas Trabalho (com horas trabalho>=0) 40.9 15033 28.1 208286 36.1 12222 24.4 205014 37.3 17643 22.2 261218
Horas Trabalho (com horas trabalho>0) 50.9 12094 40.2 145657 45.9 9616 36.6 136357 44.7 14727 35.1 165438
Percentual de pessoas que não trabalham 19.6% 30.1% 21.3% 33.5% 16.5% 36.7%


Idade filho mais novo: 15 anos ou mais

Total
Os dados da Tabela 9 destacam o trabalho doméstico e o trabalho para o

mercado no arranjo domiciliar monoparental. A maioria dos arranjos domiciliares
monoparentais é do sexo feminino, sendo que as mulheres que trabalham e fazem o
trabalho doméstico apresentam uma alta carga de trabalho total, acima 64 horas de
trabalho semanais, sendo que esta condição concentra-se na presença de filhos até
14 anos de idade. O número de filhos apresenta o maior impacto quando filhos de 0 a
3 anos de idade estão presentes no domicílio. Claramente há uma carência de
políticas de cuidado familiar e “desfamilização” para este público alvo, principalmente
no caso das famílias monoparentais do sexo feminino de baixa renda.
O caso dos arranjos domiciliares de casal sem filhos e casal com filhos é
apresentado na Tabela 10. Não só é representativa a alta porcentagem de homens
que não reportam trabalho em afazeres domésticos, mas também é notória a alta
carga de trabalho das mulheres que trabalham para o mercado sem sacrificar os
afazeres domésticos, as mulheres com um ou dois filhos e filho mais jovem de 0 a 3
anos de idade chegam a apresentar uma jornada dupla de mais de 68 horas
semanais, o que corresponde, por exemplo, a mais do que uma jornada de 8 horas
durante seis dias mais 3 horas de afazeres domésticos durante 6 dias. Esta alta carga
total de trabalho para as famílias de dupla carreira e uma cuidadora é indicativa da
contradição do antigo modelo “breadwinner”, num contexto em que a mulher conquista
cada vez mais o seu espaço no mercado de trabalho. Torna-se necessário cada vez
mais a elaboração de políticas públicas que facilitem a “desfamilização” através do
cuidado em serviços públicos ou da viabilização de políticas que consolidem a
operação do mercado de cuidado.
Tabela 10:
Horas trabalhadas em afazeres domésticos e trabalho remunerado por pessoa referência e/ou cônjuge pela idade do filho mais novo em arranjos domiciliares casal para o Brasil em 2007
Nenhum ou Um Filho Dois Filhos Três Filhos ou mais
Tipo de Arranjo: casal Sexo Sexo Sexo
Masculino Feminino Masculino Feminino Masculino Feminino
Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência Média Freqüência
Nenhum filho
Horas Afazeres Domésticos (com afazeres domésticos>0) 10.77 4866922 27.7 7950874 - - - - - - - -
Horas Afazeres Domésticos(com afazeres domésticos>=0) 6.273 8353225 26.4 8346747 - - - - - - - -
Percentual de pessoas que não trabalham em afazeres domésticos 41.7% 4.7% - - - - - - - -
Horas Trabalho (com horas trabalho>=0) 32.2 8353225 18.1 8346747 - - - - - - - -
Horas Trabalho (com horas trabalho>0) 44.24 6079182 35.8 4229991 - - - - - - - -
Percentual de pessoas que não trabalham 27.2% 49.3% - - - - - - - -



Percentual de pessoas que não trabalham 8.02% 32.92% 8.24% FALSO 10.08% 38.72%
Idade filho mais novo: 15 anos ou mais

Total (filhos>=1)
A Tabela 11 mostra dados para pessoas “cjch” de acordo com uma tipologia de
arranjos domiciliares mais detalhada, uma vez que o casal de dupla renda (“dual
earner”) é separado do casal de uma renda domiciliar, o mesmo ocorrendo com a
separação da presença ou não de filhos. As horas de trabalho doméstico computam
como zero as pessoas que não têm afazeres domésticos, enquanto as horas
trabalhadas para o mercado são calculadas apenas para aqueles que trabalham.
Tabela 11:
Brasil
Condição das Pessoas no Domicílio e Horas trabalhadas no Horas trabalhadas em
Arranjos Média da idade
Idade do filho mais novo mercado de trabalho afazeres domésticos
Média Freq Média Freq Média Freq

Ref Sexo Masculino 42.3 3434493 11.2 3434493 47 3434493
Unipessoal
Ref Sexo Feminino 35.9 3537544 18.5 3537544 58 3537544
Idade Filho mais novo: 0 a 3 41.4 12299 14.3 12299 34 12299
Ref Sexo Idade Filho mais novo: 4 a 5 42.8 27014 11.8 27014 39 27014
Masculino Idade Filho mais novo: 6 a 14 44.0 238967 11.5 238967 46 238967
Monoparental
Idade Filho mais novo: 15 ou mais 40.5 640561 9.7 640561 60 640561
sem outros
adultos
Feminino Idade Filho mais novo: 6 a 14 37.7 1962257 22.5 1962257 41 1962257
Monoparental
com outros
adultos
Casal uma
renda sem
Conj Sexo Masculino 42.5 725824 4.1 725824 53 725824
filhos
Conj Sexo Feminino 26.1 5135327 26.8 5135327 52 5135327
Casal uma
renda com
filhos
Conj Sexo Idade Filho mais novo: 4 a 5 45.8 263959 3.4 263959 35 263959
Casal dupla
renda sem
Conj Sexo Masculino 44.40 516855 4.74 516855 38 516855
filhos
Conj Sexo Feminino 38.16 2663859 18.05 2663859 37 2663859
Casal dupla
renda com
filhos
Outros Ref Sexo Masculino 42.52 926215 7.98 926215 39 926215
arranjos Ref Sexo Feminino 36.25 1580511 19.94 1580511 54 1580511
Outras pessoas que não são nem referência nem cônjuge 37.88 93952567 5.18 93952567 17 93952567
Os dados da Tabela 11 são importantes para a elaboração de um diagnóstico
em que a alta prevalência de casal de dupla renda com filhos já configura uma
demanda por políticas públicas de conciliação, incluindo um processo de
“desfamilização” através de políticas de cuidado que substituam o cuidado familiar. A
também alta prevalência do arranjo com casal de uma renda com filhos pode indicar
pontos de estrangulamento para o aumento da participação feminina no mercado de
trabalho. É possível que a desigualdade de renda e educacional favoreça um certo
bloqueio da participação feminina na força de trabalho nos segmentos mais pobres,
neste caso, uma política de cuidado e “desfamilização” pode também apresentar um
impacto de aumento na renda per capitã familiar.
Sob a perspectiva de bem-estar das crianças, os dados da Tabela 12 mostram

que o número de crianças de 0 a 4 anos de idade apresenta um ligeiro declínio em
números absolutos, ao mesmo tempo em que a escolaridade das mães melhora
consideravelmente, com uma queda da prevalência de cerca de 45% de mães com
baixa escolaridade (0 a 3 anos de estudo) em 1983 para 16% em 2006, enquanto as
crianças de 0 a 4 anos de idade filhas de mães com nove anos e mais de estudo
passou de 15% em 1983 para 42% em 2006. A maior escolaridade das mães
aumenta a pressão por uma carreira dupla nos arranjos domiciliares de casal, assim
como pela reconciliação entre trabalho para o mercado e o cuidado domiciliar.
Além disso, os pouco mais de 2 milhões de crianças de 0 a 4 anos de idade

que são filhos de mães de baixa escolaridade demandam serviços de cuidado para
melhorar a sua qualidade de aprendizagem num contexto de baixa qualificação
domiciliar, demanda esta que pode causar também o aumento da participação
feminina na força de trabalho. Em outras palavras, uma política de “desfamilização” e
cuidado pode, ao mesmo tempo, melhorar o desempenho escolar das crianças a partir
dos ensinamentos na primeira infância e aumentar o potencial de inserção destas
mulheres no mercado de trabalho.
Este diagnóstico é fundamental para se pensar não só no aumento de creches

para a primeira infância, mas também na oferta de tempo integral na escola, ou pelo
menos no aumento da jornada de ensino, medido pelo tempo de permanência das
crianças nas escolas.
Tabela 12:
Número e percentual de crianças (filhos) de 0 a 4 anos de idade segundo a escolaridade da Mãe, Brasil - Pnads de 1983,
1988, 1993, 1998, 2003 e 2006
Anos de estudo 1983* 1988* 1993 1998 2003 2006
da Mãe Freq. Percent Freq. Percent Freq. Percent Freq. Percent Freq. Percent Freq. Percent
0a3 7,252,793 45.89 6,189,021 39.84 4,923,440 34.12 3,849,951 27.95 2,708,302 20.09 2,021,482 15.57
4a8 6,196,122 39.21 6,423,113 41.34 6,519,165 45.18 6,592,299 47.86 6,149,251 45.62 5,466,584 42.1
9e+ 2,354,578 14.9 2,923,669 18.82 2,987,805 20.7 3,332,156 24.19 4,622,704 34.29 5,497,609 42.34
Total 15,803,493 100 15,535,803 100 14,430,410 100 13,774,406 100 13,480,257 100 12,985,675 100
Fonte: Elaboração própria a partir dos microdados da Pnad/IBGE.
Nota: *Nos anos de 1983 e 1988, devido à falta de informação do número de ordem da mãe do indivíduo, foram consideradas "mães" os chefes da família, se sexo feminino, ou o
cônjuge se sexo feminino.
Considerando-se a escolaridade e a idade das mães simultaneamente, os

dados da Tabela 13 mostram que as crianças de 0 a 4 anos com mães adolescentes
representam menos do que 10% do total de crianças, sendo apenas 10% deste sub-
conjunto vive com mães de baixa escolaridade (0 a 3 anos de estudo). A grande
maioria (63%) das crianças que vivem com mães adolescentes possui mães com
escolaridade de 4 a 8 anos de estudo. Um número representativo de crianças de 0 a
4 anos (3,8 milhões de crianças em 13 milhões) vive com mães que possuem mais de
24 anos de idade e escolaridade de 9 anos ou mais. Estes dados revelam um quadro
de heterogeneidade, onde já uma quantidade razoável de filhos de mães com
escolaridade relativamente alta, havendo uma pequena parte de crianças vivendo com
mães de baixíssima escolaridade e uma quantidade razoável vivendo com mães de
baixa escolaridade. O elenco de políticas públicas de reconciliação entre trabalho e
cuidado, além de políticas de investimento nas crianças, deve ser variado para
contemplar os diferentes segmentos.
Tabela 13:
Número e percentual de crianças ("filhos") de 0 a 4 anos de idade
segundo escolaridade e idade da Mãe, Brasil - Pnad de 2006
Anos de
Idade da Mãe
estudo da
Mãe 15 a 19 % 20 a 24 % 25 e mais % Total
0a3 107,295 10 453,422 13 1,457,906 17 2,018,623
4a8 675,995 63 1,612,291 46 3,166,656 38 5,454,942
9e+ 293,373 27 1,413,978 41 3,790,258 45 5,497,609
Total 1,076,663 100 3,479,691 100 8,414,820 100 12,971,174
Sob o ponto de vista de jornada de trabalho das mães para o mercado e renda
domiciliar per capita, os dados da Tabela 14 mostram que a taxa de atividade feminina
aumenta com o nível de renda. Em outras palavras, a maioria das mães que vivem
nos domicílios em extrema pobreza e na condição de pobreza não trabalha ou não
contribui para a formação de renda monetária. Entre as mulheres em extrema
pobreza e miseráveis que trabalham, a maioria trabalha em jornada de trabalho de
tempo parcial, enquanto as mulheres de renda domiciliar mais alta não só apresentam
uma taxa de atividade maior, também apresentam uma maior participação em jornada
de tempo integral. Tal resultado indica que provavelmente as mulheres de maior poder
aquisitivo utilizam alternativas de reconciliação entre trabalho e cuidado, ou
“desfamilização”, provavelmente envolvendo uma combinação do recurso à
empregada doméstica e às atividades privadas de ensino (tempo integral e aulas de
atividades complementares após escolas, como inglês, esportes, etc.).
Tabela 14:
Número de crianças ("filhos") de 0 a 4 anos de idade por condição na unidade domiciliar segundo total de horas trabalhadas por
semana pela Mãe e faixas de rendimento mensal domiciliar per capita , Brasil - Pnad de 2006
Faixas de Rendimento Domiciliar Per capita
Horas trabalhadas mais de 1/4 mais de 1/2 mais de 1 a mais de 2 Total
até 1/4 SM % % % % %
a 1/2 SM a 1 SM 2 SM SM
Mãe: Pessoa referência
não aplicável 442,722 65.9 462,167 51.8 363,626 38.6 132,730 29.1 63,201 26.0 1,464,446
até 30 horas 133,292 19.8 164,293 18.4 162,637 17.3 66,694 14.6 38,515 15.9 565,431
31 a 39 horas 8,030 1.2 25,320 2.8 40,561 4.3 15,756 3.5 12,534 5.2 102,201
40 a 49 horas 62,540 9.3 165,389 18.6 279,663 29.7 184,580 40.5 91,241 37.6 783,413
50 horas ou mais 25,651 3.8 74,415 8.3 95,412 10.1 56,532 12.4 37,256 15.3 289,266
Total 672,235 100.0 891,584 100.0 941,899 100.0 456,292 100.0 242,747 100.0 3,204,757
Mãe: Cônjuge
não aplicável 1,070,570 59.8 1,746,659 68.0 1,427,758 54.1 543,709 35.0 308,875 28.2 5,097,571
até 30 horas 575,378 32.2 537,069 20.9 508,580 19.3 266,839 17.2 195,001 17.8 2,082,867
31 a 39 horas 31,241 1.7 40,189 1.6 82,285 3.1 72,158 4.6 50,956 4.7 276,829
40 a 49 horas 82,642 4.6 179,140 7.0 490,640 18.6 542,425 34.9 430,145 39.3 1,724,992
50 horas ou mais 29,700 1.7 64,652 2.5 129,324 4.9 128,404 8.3 110,161 10.1 462,241
Total 1,789,531 100.0 2,567,709 100.0 2,638,587 100.0 1,553,535 100.0 1,095,138 100.0 9,644,500
Mãe: outra condição na unidade familiar
não aplicável 4064 67.4 9495 73.9 5,688 46.8 2061 33.0 633 17.5 21,941
até 30 horas 1469 24.4 2,567 20.0 1,756 14.4 828 13.2 1614 44.7 8,234
31 a 39 horas 497 8.2 306 2.4 0 0.0 0 0.0 0 0.0 803
40 a 49 horas 0 0.0 478 3.7 4255 35.0 2263 36.2 1,362 37.7 8,358
50 horas ou mais 0 0.0 0 0.0 460 3.8 1,101 17.6 0 0.0 1,561
Total 6,030 100.0 12,846 100.0 12,159 100.0 6,253 100.0 3,609 100.0 40,897
Total 2,467,796 3,472,139 3,592,645 2,016,080 1,341,494 12,890,154
Os dados da Tabela 15 indicam que cerca de 50% das crianças de 0 a 4 anos

de idade vivem com mães que não trabalham para o mercado, fato já apontado
parcialmente anteriormente, destaca-se agora que a carga de afazeres domésticos
das mães destas crianças é bastante alta. No caso das crianças de 0 a 4 anos que
vivem com mães que trabalham em tempo integral para o mercado, ainda assim a
carga de trabalho domiciliar destas mães é majoritariamente de 11 a 20 horas
semanais. Claramente há três segmentos importantes de filhos vivendo com mães
cônjuges: primeiro, os filhos de 0 a 4 anos vivendo com mães que não participam no
mercado de trabalho e possuem altas horas de trabalho domiciliar; segundo, os filhos
com mães que trabalham em tempo parcial e possuem altas horas de trabalho
domiciliar; terceiro, os filhos vivendo com mães que possuem jornada de trabalho em
tempo integral e relativamente baixa (mas ainda maior do que a dos homens) carga de
trabalho doméstico.
Tabela 15:
Número de crianças ("filhos") de 0 a 4 anos de idade por condição da mãe na família segundo total de horas trabalhadas por semana
pela Mãe e total de horas trabalhadas pela Mãe em afazeres domésticos por semana, Brasil - Pnad de 2006
Horas trabalhadas afazeres domésticos
Horas trabalhadas não cuidava dos afazeres 41 horas e
1 a 10 horas 11 a 20 horas 21 a 30 horas 31 a 40 horas Total
domésticos mais
Pessoa de referência
não aplicável 59,957 165,007 306,239 345,895 234,814 373,438 1,485,350
até 30 horas 17,533 83,029 160,333 165,069 73,388 81,937 581,289
31 a 39 horas 3,366 23,022 26,144 34,215 10,836 6,616 104,199
40 a 49 horas 72,345 228,210 254,502 174,937 44,664 27,439 802,097
50 horas ou mais 34,403 95,988 72,247 66,772 12,267 13,962 295,639
Total 187,604 595,256 819,465 786,888 375,969 503,392 3,268,574
Cônjuge
não aplicável 65,030 188,127 584,827 1,160,554 1,086,368 2,073,429 5,158,335
até 30 horas 28,030 100,074 350,750 654,141 440,495 534,457 2,107,947
31 a 39 horas 5,163 28,528 68,285 95,021 46,026 36,324 279,347
40 a 49 horas 62,570 307,897 558,693 533,142 195,090 100,777 1,758,169
50 horas ou mais 22,572 95,190 157,509 128,728 34,461 32,786 471,246
Total 183,365 719,816 1,720,064 2,571,586 1,802,440 2,777,773 9,775,044
Outro
não aplicável 1,039 3,536 4,771 2,065 7,567 3,600 22,578
até 30 horas 0 878 1,096 3,493 2,660 622 8,749
31 a 39 horas 0 306 497 0 0 0 803
40 a 49 horas 3,470 1,666 1,783 1,656 0 0 8,575
50 horas ou mais 0 1,101 460 0 0 0 1,561
Total 4,509 7,487 8,607 7,214 10,227 4,222 42,266
Total 375,478 1,322,559 2,548,136 3,365,688 2,188,636 3,285,387 13,085,884
Para elaborar um diagnóstico institucional do caso brasileiro é preciso voltar à

análise dos modelos de instituições de bem-estar efetuada por Korpi (2000) e
destacada no início desta nota técnica, listando três modelos de instituições de bem-
estar na perspectiva de gênero. O Brasil apresenta uma heterogeneidade social que
não permite total enquadramento na tipologia. Há elementos de suporte familiar geral
que beneficiam as famílias de renda mais alta, com casal de uma renda com filhos (ou
seja, maior subsídio implícito para família em que a mulher não trabalha) e casal de
dupla renda com filhos. Isto ocorre por causa do desconto por dependente no imposto
de renda, além dos descontos relativos a gastos com educação, saúde, seguro saúde,
etc. No caso das famílias abaixo da linha de pobreza e pobreza extrema, o
componente variável do bolsa família referente aos filhos pode ser considerado um
benefício na mesma linha. As famílias de renda familiar per capita entre meio e um
salário mínimo são as que tendem a receber menores benefícios de imposto de renda.
O Brasil apresenta uma legislação bastante progressista em termos de gênero

para o caso da licença maternidade. Este elemento é compatível com o modelo de
duplo rendimento de Korpi, mas decorre na sua origem menos de uma pressão por
emancipação por parte do movimento feminista e mais de uma herança histórica
Bismarckiana da legislação trabalhista, com alguma pitada de “maternalismo” social.
Com a evolução histórica da licença maternidade, esta passa a sofrer pressões que já
são afetadas pelo movimento feminista e, de qualquer forma, conforme os dados
anteriores demonstram, estes direitos beneficiam primordialmente os segmentos de
rendimento familiar médio e superior, uma vez que a participação feminina no mercado
de trabalho formal da economia é menor nos arranjos domiciliares de baixa renda.
Outras características do modelo de suporte para a família de duplo rendimento, como
a provisão massiva de creches públicas para as crianças de 0 a 3 anos de idade, o
estabelecimento de um verdadeiro “estado cuidador”, estão ausentes na política
pública brasileira. Sendo assim, a alta participação feminina na força de trabalho dos
arranjos domiciliares de renda mais alta é acompanhada por uma “desfamilização” de
mercado, nos moldes do regime liberal, com recurso às creches e pré-escolas
privadas, além do uso extensivo e histórico do cuidado informal através das
empregadas domésticas.
Em suma, há elementos claros de “desfamilização” na política social brasileira,

entretanto, a maioria destes elementos é não-intencional, ou seja, resultante de
políticas públicas voltadas para o alcance de outros objetivos que não o
estabelecimento de uma política familiar ou de estabelecimento de um estado
cuidador. Resulta então um processo de “desfamilização” liberal ou de mercado,
beneficiando os segmentos médio e alto da população, com uma espécie de armadilha
de não-trabalho para as mulheres que fazem parte dos segmentos mais pobres,
armadilha esta marcada pela alta carga de trabalho doméstico, baixa atividade no
mercado de trabalho e dependência de transferências financeiras do estado
(“desmercantilização”) via programas como o Bolsa Família para as mães e o BPC
para as cuidadoras dos idosos.
Conforme já mencionado, não há um conjunto explícito de políticas de cuidado,

não cabendo, portanto, a elaboração de uma análise da estrutura de financiamento e
de gestão destas políticas. De qualquer forma, merece destaque a criação da
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) no primeiro governo Lula.
Esta secretaria tem um orçamento limitado, mas possui atuação promocional das
questões de gênero que são transversais nas demais pastas do executivo,
promovendo também agenda relevantes tanto no que tange ao estabelecimento de
uma cultura que caminhe para a existência de um estado cuidador, quanto na
promoção dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres e, principalmente, no
combate à violência doméstica, principalmente tendo um papel ativo no apoio à
aprovação da “Lei Maria da Penha” no Congresso Nacional, e da sua posterior adesão
pelas autoridades policiais.
A ausência de uma política integrada de cuidado familiar no país pode ser
considerada como uma falha institucional, sendo possível que a taxa de fecundidade
abaixo do nível de reposição (2,1 filhos por mulher) e declinante seja o maior indicador
desta falha. As mulheres de classe média e alta utilizam o mercado, conforme descrito
anteriormente, para conciliar o cuidado familiar com a participação no mercado de
trabalho, enquanto as mulheres pobres ficam fora do mercado de trabalho no cuidado
dos filhos ou têm poucos filhos para reconciliar as duas esferas. No caso das mulheres
pobres, há uma falha de mercado para prover os serviços substitutos ao cuidado
familiar, ao mesmo tempo em que a ausência de serviços públicos de creches ou de
transferências governamentais para estas compras constitui grave falha institucional.
Cumpre destacar que sob o ponto de vista do pacto federativo, a provisão de serviços
para a primeira infância é atribuição dos municípios, embora caiba aos demais entes
federativos (estado e união) promover as condições técnicas para a implementação
destas políticas.
1.3. Atividade 3: Perspectivas
• Tendências e Desafios de médio e longo prazos
As tendências e desafios de médio e longo prazos na área do cuidado familiar,

e da perspectiva de “desfamilização”, são dadas pela demanda por cuidado familiar.
No caso do cuidado familiar das crianças, esta demanda decorre não só do aumento
na participação feminina no mercado de trabalho, mas também da demanda por um
cuidado profissional das crianças, principalmente de baixa renda, com o intuito de
aumentar a sua escolaridade média com qualidade. O desafio no cuidado das
crianças de baixa renda é duplo, atuar na divisão sexual do trabalho no interior do
domicílio, possibilitando uma maior participação feminina na força de trabalho e,
simultaneamente, viabilizar oportunidades para uma mobilidade intergeracional
mediante um aumento no desempenho educacional com qualidade.
No caso do cuidado dos idosos, a tendência é de uma demanda cada vez

maior por cuidado, decorrente do inexorável processo de envelhecimento
populacional, e os desafios são de igual proporção, com a necessidade de
profissionalização dos serviços de cuidado domiciliar preenchidos pelo mercado, além
do desenho de alternativas de “desfamilização” estatal com a promoção de
alternativas de cuidado institucional.
• Projeções de expansão do setor

A expansão do setor de cuidado de crianças e idosos na sociedade brasileira é
dada pela expansão da demanda delimitada nesta nota técnica, mas as alternativas e
modalidades de provisão do serviço de cuidado, seja por parte do estado cuidador,
seja por parte do mercado cuidador, dependerá dos desenhos institucionais a ser
elaborado pela sociedade brasileira na presente década.
Parte 2
2.1. Atividade 1: Políticas e Melhores Práticas - Experiências Nacionais

(municipal, estadual ou federal)
- O Caso da Licença-Maternidade (“desfamilização”)
A Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) introduziu a licença-maternidade

no Brasil em 1943. A licença foi estabelecida para 30 dias antes e 60 dias após o
parto, com direito ao salário integral. Embora tenha sido introduzida no bojo de uma
legislação trabalhista controversa da era Vargas, não resultando de uma pressão
política ou social do movimento feminista, que não era politicamente articulado na
época, o benefício da licença-maternidade foi progressista na perspectiva de gênero e
deve ter jogado algum papel pioneiro de reconciliação entre trabalho para o mercado e
trabalho de cuidado familiar, portanto afetando positivamente a participação feminina
na força de trabalho. De qualquer forma, o modelo de divisão sexual do trabalho
predominante à época era sem dúvida o modelo tradicional, breadwinner, sendo este
benefício estabelecido no marco de uma legislação que protegia o setor formal do
mercado de trabalho, que representava a elite do segmento urbano à época. É
possível inferir que o benefício mais amplo e futuro acarretado por esta legislação foi
uma conseqüência não intencional da legislação.
Um problema acarretado pela legislação de licença-maternidade, que foi se

agravando com o passar do tempo e o aumento da participação feminina no mercado
de trabalho formal, decorria do fato de que o pagamento do salário durante o período
de gozo da licença era atribuição do empregador. Evidências informais do período
indicam que os empregadores discriminavam o emprego de mulheres casadas, e
demitiam as mulheres solteiras após o casamento, para evitar a incidências de custos
de licença-maternidade. O período era marcado por uma baixa incidência de
nascimentos fora da união conjugal, além de uma alta taxa de fecundidade das
mulheres em união.
O problema da provável discriminação das mulheres em união no momento da
contratação é modificado com a inclusão do salário-maternidade entre as prestações
da Previdência Social em 1974 para as seguradas empregadas. Embora possa ter
persistido alguma resistência ao emprego de mulheres em união, o fato de que o
pagamento do salário durante o período de gozo do benefício da gestante e mãe
pudesse ser descontado, pela empresa, do pagamento dos encargos de folha
referentes à previdência social, parece ter amenizado a resistência ao emprego de
mulheres em união e incentivado a participação feminina das mulheres casadas no
mercado de trabalho. Rios-Neto e Batista (1998) testaram a hipótese de que a
mudança de 1974 tivesse alterado a segregação ocupacional entre mulheres casadas
e solteiras, fato que foi parcialmente corroborado pela análise da segregação
ocupacional entre solteiras e casadas em 1970 e 1980, tendo por base os respectivos
censos demográficos.
A Constituição Federal de 1988 reconheceu a licença-maternidade como um

direito social e ampliou a duração do benefício, que passou a ser de 120 dias, com
cerca de 30 dias antes do nascimento e 90 dias após o parto. Além das empregadas
seguradas, o benefício também passou a cobrir a trabalhadora autônoma e a
empregada doméstica, com o pagamento efetuado pela previdência social. Este
aumento de 1 mês na duração do benefício de licença-maternidade teve um impacto
menor na queda da segregação ocupacional entre solteiras e casadas (Rios-Neto e
Batista, 1998), embora tenha sido feita a comparação entre os censos demográficos
de 1980 e 1991, que pode ter sido muito próximo à mudança. Algumas melhorias
tópicas foram sendo legisladas nos anos noventa e na presente década, com
destaque para a lei que estendeu o salário-maternidade para os casos de adoção, em
2002.
A mudança mais importante e recente na licença-maternidade ocorreu a partir

da Lei 11.770 de 09 de setembro de 2008, que prevê o incentivo fiscal para as
empresas do setor privado que aderirem à prorrogação da licença-maternidade de 120
dias para 180 dias. A lei foi sancionada em 2008 mas sua regulamentação só ocorreu
em dezembro de 2009, pelo decreto 7.052, sendo efetivo a partir de janeiro de 2010.
De acordo com a Lei, os sessenta dias (dois meses) adicionais são pagos pela
empresa empregadora e não pela seguridade social, sendo abatidos no imposto de
renda pago posteriormente.
No que concerne a esta última mudança na legislação, mesmo ela tendo um
caráter voluntário opcional (não-compulsório), sua votação refletiu tanto interesses da
bancada feminista no legislativo, quanto de parte do executivo, assim como os
interesses da área médica, particularmente a pediatria, que queria garantir o aumento
do período de aleitamento materno das crianças. Tal fato contrasta com a criação da
licença-maternidade, que ocorreu num momento em que a agenda de gênero ainda
não mobilizava as organizações da sociedade civil.
A maior adesão à referida lei vinha ocorrendo no setor público executivo em

todas as esferas, sendo que, no setor privado, espera-se uma maior adesão de
empresas de grande porte, uma vez que o abatimento no imposto de renda implica em
algum dreno para o capital de giro de pequenas empresas que optassem por pagar o
benefício.
- A Aposentadoria Rural e o BPC (“política geracional”) com ênfase no seu

impacto sobre a estrutura familiar, como indicadora do cuidado do idoso.
A aposentadoria rural e o benefício de prestação continuada (BPC) são listados

como modelos inovadores a partir da Constituição Federal de 1988. A inovação
decorreria de sua natureza de transferência de renda não-contributiva e do seu caráter
monetário (em contraposição a cestas básicas) no elenco de políticas de proteção
social. Na realidade a aposentadoria rural deve ser vista no contexto de uma política
que já existia, o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL). O Funrural
foi criado no início dos anos sessenta, mas não obteve muita adesão nesta primeira
década. Na década de setenta foi constituído o fundo para a manutenção da
aposentadoria rural decorrente do Funrural, com benefício de meio salário mínimo
para unidades familiares com aposentadoria por idade aos 65 anos de idade.
Também na década de setenta os empregados domésticos são incorporados na
condição de segurados, embora houvesse restrições aos benefícios que a categoria
tinha direito. Os autônomos também são incorporados neste período. Também é de
1974 a incorporação de um benefício previdenciário aos maiores de 70 anos de idade
e aos inválidos não segurados pela previdência social (Camarano e Pasinato, 2002).
Sob o ponto de vista histórico, os anos setenta marcam a criação de dois

benefícios não-contributivos: a aposentadoria rural e a Renda Mensal Vitalícia para a
população necessitada urbana e rural. Estes benefícios são a base para os
desdobramentos decorrentes da Constituição Federal de 1988, que culminam com
implementação da aposentadoria rural e do Benefício de Prestação Continuada (BPC)
para a população urbana (Beltrão, Camarano e Leitão e Melo, 2004).
A Constituição Federal de 1988 estendeu os benefícios de aposentadoria rural

para mulheres não chefe de família, aumentou o valor mínimo da aposentadoria para
um salário-mínimo e reduziu a idade mínima que tornava o cidadão elegível ao
benefício. A idade mínima passou de 65 para 60 anos de idade no caso dos
trabalhadores do sexo masculino e de 65 para 55 anos de idade no caso do sexo
feminino. Acabou também o impedimento de que apenas um membro da família,
geralmente o marido, tivesse direito ao referido benefício. A aprovação da lei ordinária
em 1991 implicou no aumento imediato do benefício de aposentadoria rural, que
passou de meio para um salário mínimo. A taxa de adesão aos novos direitos e
benefícios cresceu muito até 1993 (de Carvalho Filho, 2008a).
A legislação do início dos anos noventa organizou a seguridade social e gerou

as bases para a consolidação de uma rede de proteção social. Destaca-se a Lei
Orgânica da Saúde de 1990, as Leis do Custeio e Plano de Benefícios da Previdência
de 1991, e a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) de 1993. Também em 1993 a
assistência médica é totalmente transferida para o Ministério da Saúde com a extinção
do INAMPS (Werneck Vianna, 2004).
A Loas de 1993 viabiliza a transição da Renda Mensal Vitalícia (RMV) para a o

Benefício de Prestação Continuada (BPC), com benefício de 1 salário mínimo para o
portador de deficiência física e pessoas com mais de 70 anos que comprovem não ter
meios para sobreviver. O critério de elegibilidade refere-se às famílias que possuem
renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo. Em 1998 houve uma redução
no limite de idade de elegibilidade para 67 anos (Camarano e Pasinato, 2002). Com o
Estatuto do Idoso em 2004, o limite de idade foi reduzido novamente para 65 anos.
Todas estas mudanças causaram um grande aumento no número de beneficiários do
BPC. Em 1997 havia apenas 49 mil benefícios, subindo para 129 mil já em 1998.
Com a segunda mudança o número de benefícios subiu de 116 mil em 2003 para 317
mil em 2004 (Miranda, 2007). Sposati (2007) mostra como o BPC se apresentou
como um misto de previdência e assistência social por causa da RMV e da
superposição dos dois no período inicial. Com a criação do Fundo Nacional de
Assistência Social (FNAS) em 2003 e aprovação do Estatuto do Idoso no mesmo ano,
o caráter assistencial do programa fica cada vez mais salientado. O programa
assistencial é normalmente vinculado a riscos, vulnerabilidades e fragilidades, sendo
focalizado neste segmento, o que lhe confere alguma similaridade com o modelo
residual ou modelo liberal da literatura sobre estado de bem-estar.
Tanto a aposentadoria rural quanto o BPC são programas não-contributivos, o

que significa ser focalizado e não depender de uma mercantilização anterior para
gerar a “desmercantilização” causada pela transferência de renda. A aposentadoria
rural e o BPC são programas focalizados pela idade, sendo que o BPC também é
“means-tested”, ou seja, de verificação de meios ao condicionar o critério da renda per
capita familiar como condição necessária para o gozo do benefício. Embora estes
programas transfiram renda e não tenham um foco na questão do cuidado familiar,
uma série de trabalhos vai destacar conseqüências não-intencionais sobre o arranjo
familiar do beneficiário, fato que, indiretamente, apresenta implicações no cuidado
familiar.
No caso da aposentadoria rural, um primeiro resultado apresentado por de

Carvalho Filho (2008a) aponta um impacto do programa na redução da oferta de
trabalho rural. Outro trabalho mostra o impacto da aposentadoria rural na participação
das meninas de 12 a 14 anos na escola, sendo o resultado menor para os meninos.
Já no caso dos meninos, há um impacto negativo na participação destes meninos na
força de trabalho (de Carvalho Filho, 2008b).
A proporção de idosos cresceu em todos os arranjos familiares entre 1982 e

1992, sendo que o incremento na proporção de idosos é maior nas famílias maiores.
Além disso, as famílias rurais com idosos diminuíram em relação às famílias de
idosos, o que indica uma maior autonomia econômica com o advento da previdência
rural (Beltrão, Camarano e Leitão e Melo, 2004). Este resultado parece sugerir que a
maior autonomia econômica decorrente do benefício de aposentadoria rural aumenta a
possibilidade de centralidade no arranjo familiar (famílias de idosos), ou devido a
melhores condições econômicas de sustento da família ou por causa de uma maior
utilização do cuidado do idoso via mercado, ou até mesmo pela operação de ambos os
fatores.
Estudos em linhas similares ocorreram na análise do BPC. Miranda (2007)

testa o impacto do recebimento da renda do BPC numa família de idosos sobre a
transferência monetária privada recebida pela família, proveniente de outros
domicílios. As mudanças legais desde a implantação do BPC, com as reduções nas
idades mínimas de elegibilidade para o benefício, serviram de “experimento natural”
para avaliação do impacto da transferência monetária do BPC. Os resultados
indicaram que o recebimento do benefício aumenta a probabilidade de redução do
recebimento de transferências privadas inter-domiciliares. Em outras palavras, parte
do suporte privado que era dado para as famílias passa a ser financiado pela
transferência pública. Este resultado é compatível com um modelo de transferências
inter-domiciliares genérico, que comporta tanto a hipótese de altruísmo com a hipótese
de trocas domiciliares.
No caso da análise que inclui também o BPC, os resultados confirmam os

resultados anteriores sobre o impacto da aposentadoria rural sobre os arranjos
familiares, numa análise a partir da PNADs, onde a proporção dos domicílios com
idosos na posição de chefe passa de 82,6% em 1985 para 86,1% em 2005 e 88,4%
em 2005. Um maior detalhamento destaca crescimento substantivo dos arranjos casal
idoso morando sozinho, idoso sozinho e idosa sozinha, acompanhado de uma queda
na proporção do arranjo casal idoso com filhos. Uma análise de experimento natural
mostra que o BPC aumenta a probabilidade dos idosos residirem sem a presença de
filhos maiores de 21 anos, de filhos em geral, sem a presença de outros parentes, e
aumenta a probabilidade do idoso morar sozinho (Paulo, 2008). Os resultados são
exploratórios, mas em geral confirmam a idéia de que a “desmercantilização” afeta os
arranjos familiares, com potencial implicações para o cuidado da família idosa.
Claramente há implicações não intencionais da transferência de renda no cuidado
familiar e de mercado dos idosos, ponto que deve ser explorado futuramente.
- O Programa Bolsa Família como prática redistributiva, suas vantagens

na questão de geração e seus problemas na questão de gênero.
O contexto da implementação do Programa Bolsa Família (PBF) já foi descrito

anteriormente, o objetivo aqui é apontar as contradições deste programa no que tange
a seus objetivos explícitos de curto-prazo (redução da pobreza) e longo-prazo
(investimento nas crianças para reverter a pobreza intergeracional), em contraste com
a questão de gênero, em particular o “empoderamento” das mulheres e o cuidado da
família.
Na Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família (AIBF, 2005) realizada

pelo Cedeplar sob a minha coordenação científica, foi conduzida uma pesquisa
domiciliar de linha de base e os dados indicaram que o programa apresentava uma
excelente focalização nos domicílios extremamente pobres e uma razoável focalização
nos domicílios pobres. O PBF era responsável pela redução de 10,5% na
porcentagem de domicílios abaixo da linha de pobreza, que era de 38,6% sem o
programa e 34,9% com as transferências do PBF.
Gráfico 1: Efeito do BPC e outras pensões não-contributivos sobre a pobreza no Ciclo

de Vida.
Gráfico 2: Efeito do Bolsa Família e Bolsa Escola sobre a pobreza no Ciclo de Vida.
Inspirado num exercício realizado por Ricardo Paes de Barros, a aplicação
deste mesmo exercício à pesquisa AIBF é resumida nos Gráficos 1 e 2 acima. O
Gráfico 1 mostra que os programas não-contributivos de aposentadoria reduzem
substancialmente a pobreza das pessoas mais idosas, enquanto são transferências
menos efetivas na redução da pobreza das crianças e jovens. Já os programas de
transferência de renda condicionada, Bolsa Escola e PBF, são bastante efetivos na
redução da pobreza das crianças e de seus pais. Além da redução da pobreza, o
impacto no aumento do gasto com alimentos é claramente perceptivo.
Se o impacto no alívio à pobreza é pouco controverso, as evidências sobre o

impacto na redução da pobreza intergeracional são mais ambíguas. Estes impactos
deveriam ocorrer nas variáveis de capital humano que afetariam o rendimento destas
crianças na fase adulta, incluindo o impacto na educação, saúde e alimentação. Os
dados da Pesquisa AIBF não são totalmente apropriados para medir impacto, uma vez
que a linha de base não foi experimental e não houve um acompanhamento
longitudinal. De qualquer forma, os diferenciais obtidos através de um pareamento
econométrico são indicativos de um potencial impacto. No caso da educação, os
impactos ocorrem mais na freqüência escolar e redução da evasão do que na
promoção escolar, em outras palavras, o programa retém as crianças na escola mas
não é capaz de evitar a repetência. Os impactos na saúde, medidos pelo cartão de
vacinação em dia, e na nutrição, medidos por indicadores antropométricos, não são
substanciais.
Um ponto importante para a avaliação de impacto do PBF refere-se ao fato de

que este é um programa indutor da demanda por capital humano (educação, serviços
de saúde e segurança alimentar). Entretanto, estas dimensões são também afetadas
pelas condições de oferta da provisão dos serviços de educação e saúde. O Cedeplar
realizou um estudo, intitulado Bolsa Família Institucional (BFI) que tratava das
condições de oferta municipal da amostra do AIBF, tanto no que tange à
implementação do PBF no município, como no tocante às características de oferta da
provisão de serviços nos municípios. Quando a qualidade da implementação do PBF
é controlada, assim como o tamanho do município, e a qualidade das escolas medida
pelo IDEB no município, o impacto do PBF se torna positivo no que tange à taxa de
promoção e negativo no que tange à evasão. O IDEB do município interagido com o
PBF afeta positivamente a promoção e negativamente a taxa de evasão das crianças.
No caso da vacinação, estes controles de atributos que afetam a oferta de serviços de
saúde acabam gerando impactos positivos do programa sobre a vacinação em vários
ambientes.
Molyneux (2009) sugere que este componente de alívio intergeracional da

pobreza ligado às crianças apresenta um forte componente “maternalista” de cuidado.
Ao focalizar as transferências monetárias para as mães, os programas de
transferências condicionadas acabam gerando uma forte demanda sobre este grupo
em termos de tempo de cuidado familiar, o que pode aumentar sua vulnerabilidade,
mesmo que em benefício do grupo de crianças. Há uma contradição com este
componente “maternalista”, uma vez que explicita ou implicitamente muitos destes
programas afirmam que pretendem “empoderar” as mulheres, muito embora este
objetivo não esteja explícito em nenhum desenho de política. A autora critica a idéia
que a transferência dos recursos monetários diretamente para as mulheres seria
capaz de gerar o “empoderamento” das mesmas. Muitas vezes este impacto é
medido pelas avaliações em termos de um maior poder discricionário das mulheres na
escolha de bens e outras decisões no domicílio, mas a autora afirma que o
“empoderamento” refere-se ao aumento das capacidades das mulheres, com maior
influência nas decisões em várias esferas da vida.
Seis pontos são sugeridos por Molyneux (2009) para indicar se uma política
realmente “empodera” as mulheres. Os princípios de equidade de gênero foram
incluídos no programa? Os treinamentos providos pelo programa visam assegurar o
aumento das capacidades das mulheres, sua independência econômica e seu bem-
estar? O “empoderamento” das mulheres é um objetivo explícito do programa? O
programa visa transformar manifestações machistas e opressivas de gênero, como é o
caso da violência doméstica de gênero? Os participantes possuem voz no
planejamento do programa? As habilidades de cidadania são providas pelo
programa?
No caso do Progresa, os estudos de avaliação esperam o “empoderamento”

das mulheres a partir da maior autonomia em relação aos homens que a posse do
dinheiro confere às mulheres, além da maior educação sobre as atitudes positivas em
relação ao cuidado dos filhos e ao seu envolvimento em redes de mulheres
beneficiárias. Escobar-Latapí e Gozalez de la Rocha (2008) argumentam que o
impacto de Progresa-Oportunidades no México depende do tipo de domicílio, da fase
do ciclo de vida domiciliar e da vulnerabilidade de seus membros domiciliares.
Quando os domicílios são chefiados por mulheres ou seus membros são muito jovens
ou muito velhos, então este impacto pode ser atenuado por outros tipos de pressões.
Na realidade, por ser um programa “maternalista”, pautado na divisão de trabalho
tradicional entre homem e mulher, o programa gera pressões não-esperadas quando
uma atua sobre uma família que não se enquadra nesta divisão de trabalho tradicional.
Os autores avaliaram que muitas mulheres em famílias vulneráveis com poucos
membros capazes de gerar renda monetária apresentam um grande stress para
conciliar os requisitos de cuidado e satisfação das condicionalidades com o tempo
necessário para gerar renda adicional no mercado. Os autores concluem que a
despeito das tensões geradas em alguns grupos familiares, a maioria das mulheres
prefere permanecer no programa e receber a ajuda monetária.
Martinez Franzoni e Voorend (2009) argumentam que um dos principais

problemas com os programas de transferência condicionada de renda é a ausência de
uma noção de equidade mais ampla na sua avaliação. A divisão sexual do trabalho
tradicional onde o homem é provedor e a mulher responsável pelo cuidado na família é
assumida pelo programa. Os autores sugerem desagregar a desigualdade de gênero
por várias dimensões, para avaliar como estes programas de transferência
condicionada atuam sobre estas dimensões. Eles sugerem que há algum consenso
na literatura em reconhecer que a transferência de dinheiro para a mulher beneficiária
do programa tem efeitos positivos na autonomia e auto-estima das mulheres.
Entretanto, há muito mais discordância no que tange ao efeito do programa na
equidade de gênero, no sentido que o programa perpetua a divisão sexual do trabalho,
responsabilizando a mulher pelas atividades de cuidado na família. Os autores
sugerem seis princípios de equidade de gênero para avaliar políticas.
O primeiro princípio é o de anti-pobreza, que consiste em “mercantilizar” o

trabalho feminino, criando condições para a sua participação no mercado de trabalho,
ao mesmo tempo em que provê algum mecanismo de “desfamilização” para cooperar
com o cuidado familiar. No caso dos programas de transferência de renda
condicionada, os autores argumentam que o programa favorece a construção de
capacidades, menos das mães e mais dos filhos, mas mesmo assim não ligam esta
construção de capacidades com a estrutura produtiva, no sentido de romper com as
barreiras estruturais.
O segundo princípio é de anti-exploração, no sentido de criticar programas

explicitamente maternalistas, além de combater a violência doméstica e promover a
participação feminina no mercado de trabalho. O terceiro princípio é a anti-
marginalização, que implica em combater a segregação ocupacional das mulheres em
empregos tipicamente femininos, além de promover uma estrutura governamental de
cuidado, principalmente voltada para as mulheres chefes de família. Os programas de
transferência condicionada aumentam o acesso das mulheres aos serviços sociais,
aumentam a autonomia e auto-estima das mulheres, mas vêm as mulheres apenas
como responsáveis pelo cuidado na família.
O quarto princípio é combater a discriminação salarial, ou seja, combater o

hiato salarial por gênero para o exercício de tarefas de similar complexidade. Os
programas de transferência condicionada aumentam o acesso das mulheres à
“desmercantilização”, o que é positivo, mas ignoram a questão da discriminação
salarial e, por serem programas focalizados, tendem a gerar algum papel de gratidão
ou subordinação.
O quinto princípio é a equidade em tempo de lazer, no sentido em que o

programa não deve aumentar a demanda por cuidado que seja atribuição específica
das mulheres, enfatizando a igual responsabilidade entre homens e mulheres nas
atividades de cuidado. No caso dos programas de transferência condicional a
condicionalidade reforça a divisão sexual do trabalho, quando o programa poderia
promover uma maior equidade na divisão sexual das tarefas de cuidado.
O sexto princípio é a igualdade de respeito, no sentido de valorizar as

atividades femininas e o trabalho doméstico como gerador de direitos de políticas
públicas, e não através da dependência de um parceiro. Os programas de
transferência condicionada apresentam um padrão de clientelismo muito menor do que
programas de transferência anteriores, como a cesta básica, mas esta objetividade
que favorece a redução do clientelismo acaba impedindo um maior respeito às
especificidade de cuidado e gênero, principalmente na valorização das atividades das
mulheres.
No caso do Programa Bolsa Família, a análise realizada pelo Cedeplar não

aprofundou as questões de gênero acima discutidas, principalmente no tocante à
divisão sexual do trabalho tradicional e as atividades de cuidado. Entretanto, foi
realizada uma análise sobre o poder de barganha das mulheres, com base na
resposta de uma bateria de perguntas sobre uma série de gastos, além de uso de
contraceptivos, trabalho da mulher e educação dos filhos. Uma tipologia indicou o
perfil das mulheres com alto poder de barganha gerando um escore, e um teste de
médias com pareamento mostrou que as famílias beneficiárias do PBF apresentavam
um maior poder de barganha das mulheres. Claramente este resultado é limitado no
que tange aos aspectos abordados acima, mas confirma os resultados internacionais
no sentido de haver pelo menos algum nível de aumento do poder de barganha das
mulheres com o programa, a despeito de todas as pressões geradas e que são
legitimamente criticadas.
- Um resumo das três experiências nacionais
As três experiências nacionais acima analisadas são políticas importantes que

podem ser sintetizadas no Quadro 6 abaixo.
Quadro 6:
PROGRAMAS “Desmercantilização” Reconciliação Incentiva Outros Aspectos

entre Trabalho aumento do
de Cuidado e Cuidado por
Trabalho de parte do
Mercado Beneficiário
Licença- SIM SIM Equidade de gênero
Maternidade SIM apenas com paridade
no cuidado entre pais
BPC SIM NÃO NÃO Impacta autonomia do
idoso e efeito não
previsto na demanda
por cuidado
P.Bolsa Família SIM NÃO SIM Conflito entre equidade
intergeracional e
igualdade de gênero
O Quadro 6 acima mostra que as políticas de transferência de renda analisadas

implicam sempre na “desmercantilização”, mas que seus impactos na perspectiva do
cuidado e da alocação do tempo no interior do domicílio são ambíguos. A lição a se
tirar é que a dimensão do cuidado e a perspectiva de gênero devem ser levadas em
conta quando políticas sociais públicas são desenvolvidas ou avaliadas.
2.2. Atividade 2: Políticas e Melhores Práticas - Experiências Internacionais
Gornick e Meyers (2004) afirmam que ideologias sobre trabalho, cuidado na

família, e relações de gênero variam no tempo e entre países. O desafio de combinar
o uso intensivo de tempo dos pais com as crianças e a participação no mercado com
uma divisão de trabalho eqüitativa é mais facilmente encontrado nos países de regime
de bem-estar social democrata, enquanto os regimes conservador e liberal deixam a
desejar nesta conciliação. As autoras sugerem que a a política familiar é afetada
pelos padrões de cuidado, pela divisão sexual de trabalho e pelo bem-estar das
crianças. Três áreas de políticas são destacadas: as políticas de licença-maternidade,
a regulação da jornada de trabalho e a provisão pública de creches e educação na
primeira infância. Estas três áreas são comparadas, utilizando a tipologia de regimes
de bem-estar desenvolvida por Esping-Andersen, que foi revisada neste trabalho
anteriormente.
As políticas de licença-maternidade variam entre os dez países analisados

pelas autoras. Há variações no número de semanas de licença remunerada para as
mães e também no que diz respeito à igualdade de gênero (licença para os pais) entre
os países. Os países social-democratas são generosos nessas duas dimensões. Os
países do regime conservador são mais moderados nos benefícios e também
apresentam uma menor igualdade de gênero na concessão do benefício. No caso dos
países liberais, como é o caso dos EUA e da Inglaterra, a provisão de licença-
maternidade é mínima no segundo e inexiste no primeiro. Estes resultados são
apresentados no Quadro 7 abaixo, cabendo destacar que o caso brasileiro implica na
licença-maternidade de 16 semanas (120 dias), podendo alcançar 24 semanas (180
dias) no caso da adesão das empresas e do emprego no setor público. Destaca-se
que este é o aspecto mais positivo de reconciliação entre trabalho e cuidado da
criança no caso brasileiro, colocando o país acima dos resultados obtidos nos países
do regime conservador e abaixo dos países de regime social-democrata.
Quadro 7: Número de Semanas de Licença-Maternidade
PAÍSES Social-Democrata Conservador Liberal

Noruega 42
Suécia 42
Dinamarca 37
Finlândia 29
Holanda 16
França 16
Alemanha 14
Bélgica 12
Reino Unido 5
Estados Unidos 0
Fonte: Gornick e Meyers (2004), Figure 2.
As políticas de regulação da jornada de trabalho consistem nos limites máximos
de jornada de trabalho e regulação das horas-extras, além da regulação do período de
férias de trabalho, coadunado com as férias escolares das crianças. O Quadro 8
mostra o quadro, com pouca variação entre os regimes social-democrata e
conservador, mas grande diferença no regime liberal, principalmente no que tange às
férias e alta jornada de trabalho nos EUA.
Quadro 8: Jornada de Trabalho Semanal (primeira linha) e Dias de Férias

Remuneradas (segunda linha)
Noruega 37,5
21
Suécia 38,8
25
Dinamarca 37
25
Finlândia 39,3
24
Holanda 37
20
França 35
25
Alemanha 37,7
20
Bélgica 39
20
Reino Unido 37,5
20
Estados Unidos 40
0
Fonte: Gornick e Meyers (2004), Figure 3.
Cumpre destacar que o Brasil apresenta um padrão de altíssima jornada de

trabalho nos caso dos trabalhadores empregados no setor formal da economia, mas o
regime de férias dado pela legislação trabalhista brasileira é bastante generoso. Tal
fato confere uma peculiaridade ao caso brasileiro, onde o ponto central é a alta
jornada de trabalho de homens e mulheres, e a pequena flexibilidade para a jornada
de trabalho em tempo parcial, principalmente para as mulheres. É possível que os
altos encargos sociais da folha de salários favoreça um comportamento de
maximização das horas trabalhadas por parte das empresas.
A provisão pública ou o financiamento público de creches é o terceiro elemento

de política a ser considerado. O Quadro 9 mostra que a provisão pública ou o
financiamento de creches é baixo praticamente em todos os países, com exceção da
Dinamarca, onde esta provisão apresenta uma cobertura de 74%. Chama a atenção
os números elevados de provisão de pré-escola dos países do regime conservador,
principalmente no caso da França e da Bélgica, sendo que somente a Dinamarca
chega próxima a esta cobertura. Se os países conservadores apresentam uma boa
cobertura de pré-escola, o mesmo não pode ser dito das creches, com exceção do
caso da Bélgica, que apresenta uma maior cobertura.
Os casos do Reino Unido e dos Estados Unidos mostram uma minúscula

participação da cobertura nas creches, e uma razoável cobertura na pré-escola,
embora em patamares ainda menores que os dois outros regimes. Óbvio que a baixa
cobertura das creches nestes países indica uma solução de mercado para o
atendimento desta demanda.
O Brasil apresenta uma crescente taxa de cobertura na pré-escola, seguindo as

diretrizes do Plano Nacional de Educação (PNE), a cobertura da matrícula dos alunos
nas creches é muito baixa. Cabe destacar que, diferentemente do caso dos países
liberais, esta baixa cobertura nas creches representa uma deficiência grave de política
na primeira infância, sendo que somente os decis mais elevados de renda familiar per
capita podem utilizar o mercado para atender esta demanda.
Quadro 9: Creche (primeira linha – 1 a 2 anos de idade) e Pré- Escola (3 a 5 anos de

idade) Financiada Publicamente ou Serviço Provido Publicamente
Noruega 37%
78%
Suécia 48%
82%
Dinamarca 74%
90%
Finlândia 22%
66%
Holanda 17%
71%
França 20%
99%
Alemanha 5%
77%
Bélgica 42%
99%
Reino Unido 2%
77%
Estados Unidos 6%
53%
Fonte: Gornick e Meyers (2004), Figure 4
Esta comparação internacional mostra que os países social-democratas
apresentam um apoio para o cuidado da criança e também para a igualdade de
gênero no mercado de trabalho e no cuidado. O regime liberal apresenta baixo
suporte para todas estas dimensões, enquanto o regime conservador apresenta uma
situação intermediária, com uma alto componente de “familismo” e “maternalismo” em
suas políticas.
O contraste do caso brasileiro sugere que o país apresenta características

ambíguas, parecendo com os países social-democratas na licença-maternidade e com
os países do regime liberal na política para a primeira infância e creche. Em várias
outras dimensões, devido a sua origem Bismarckiana, o regime brasileiro se
assemelha aos países do regime conservador, inclusive com sua ênfase em políticas
“maternalistas”.
Parte 3
3.1. Atividade 1: Identificação de necessidades de modificações e inovações

institucionais
O regime de bem-estar de um país varia dependendo do mix em que o estado,

a família e o mercado atuam na provisão social. O regime de bem-estar liberal é
marcado pelo individualismo como solidariedade, tendo sua realização no mercado e
com um nível mínimo de “desmercantilização”, que consiste na capacidade do poder
público substituir a o pagamento mercantil dos riscos sociais (exemplo de país,
Estados Unidos da América). O regime de bem-estar conservador-corporativista se
baseia no papel central da família, com a divisão tradicional de trabalho (modelo
breadwinner) em que os homens trabalham e as mulheres ficam a cargo do cuidado
da família por intermédio do trabalho domiciliar, o grau de “desmercantilização” é alto
para o chefe de família masculino (exemplo de países, Itália, Alemanha e França). O
regime de bem-estar social democrático é fundado no papel central do estado e na
universalização da provisão social, sendo máximo o grau de “desmercantilização”
(exemplo de países, Suécia, Noruega e Finlândia).
Há várias tentativas de adaptação da tipologia de regimes de bem-estar para o

contexto de países em desenvolvimento, inclusive para a América Latina. A herança
Bismarckiana (de cima para baixo) de desigualdade na provisão social, observada nos
países pioneiros na implantação de políticas públicas sociais na América Latina, já
havia sido apontada por Mesa-Lago e os primeiros esforços na linha de regime de
bem-estar caracterizariam estes países como conservador-corporativista. A alta
formalização do mercado de trabalho significa “mercantilização” na literatura sobre
regime de bem-estar, e esta é a base fundamental para a “desmercantilização” na
política pública. Entretanto, no caso brasileiro, o marco de universalização criado pela
Constituição de 1988 introduz um alto grau de “desmercantilização” nas políticas
assistenciais não-contributivas (por exemplo, com a aposentadoria rural e o BPC). Em
outras palavras, ocorre uma “desmercantilização” sem uma completa “mercantilização”
prévia no mercado de trabalho. Esta inovação de políticas sociais não-contributivas é
inusitada na região, colocando o caso brasileiro como verdadeiro paradigma.
A conformação concreta da trilogia (estado, família e mercado) é fundamental

para determinar um determinado regime de bem-estar. No caso brasileiro, a provisão
universal de serviços (principalmente educação e saúde) não apresenta grandes
diferenças de gênero. Na área de educação, o aumento da cobertura escolar viabilizou
um aumento mais que proporcional na cobertura escolar das meninas e, já na década
de noventa do século passado, houve uma reversão do hiato educacional a favor das
meninas em detrimento dos meninos. Também no caso da saúde não há evidências
de discriminação por gênero na provisão de serviços de saúde. Estas duas políticas se
associam mais à questão intergeracional.
As tipologias de regime de bem-estar enfatizavam a “desmercantilização”

(transferências de recursos monetários) e falavam da provisão de serviços domésticos
familiares (“familiarização”), mas eram criticadas pelas feministas pela pouca
incorporação da dimensão de gênero, assumindo em alguns casos o funcionamento
da divisão sexual de trabalho tradicional (modelo breadwinner), onde o chefe do
domicílio era responsável pela “mercantilização” e as mulheres pelo cuidado da família
via trabalho doméstico. O instrumento de política mais importante para incorporar a
dimensão de gênero é a “desfamiliarização”, caracterizada pelas políticas de
prestação de serviços que substituem ao trabalho doméstico feminino (por exemplo, a
provisão de creches, de escola em tempo integral, licença-maternidade, etc.).
Em suma, quando a divisão sexual do trabalho tradicional (modelo

breadwinner) predomina, então a “familiarização” é responsável pelo cuidado
doméstico e não há a necessidade de se desenvolver um regime de bem-estar de
gênero. O aumento da participação feminina na PEA desnuda a incompatibilidade dos
regimes de bem-estar tradicional com a ocorrência de diferenciais por sexo na
remuneração no mercado de trabalho (maior para os homens) e no tempo de trabalho
nas atividades domésticas (maior para as mulheres). No caso do idoso, também a
transferência de renda decorrente das políticas públicas (por exemplo, o Benefício de
Prestação Continuada ou BPC) pressupõe uma “familiarização” no cuidado doméstico
do idoso.
3.2. Atividade 2: Identificação de oportunidades de investimento
Potencial de Políticas de Creches e Pré-Escolas como política de

“desfamiliarização” e de investimento em educação simultaneamente.
Melhorias na Política de Licença-Maternidade, com potencial para Licença-

Paternidade tendo em vista a igualdade de gêneros.
Potencial do ensino em tempo integral, principalmente de atividades

complementares típicas do chamado “after school program”, tendo em vista a políticas
de “desfamilização”.
Potencial de formação profissional para serviços pessoais, tendo em vista à

figura do cuidador do idoso.
Potencial de análise da pensão e da relação entre seguridade social e gênero.
3.3. Atividade 3: Exercício prospectivo com superação de gargalos

institucionais
A formulação de políticas públicas de bem-estar deve levar em conta a

economia do cuidado doméstico, que é a base da “familiarização”, e deve considerar
as necessidades de políticas sociais que contemplem não só a “desmercantilização”
clássica, mas também a “desfamiliarização”. Esta está afeita a um “estado cuidador”,
tanto no que concerne a um “regime de bem-estar de gênero”, quanto no que
concerne a um possível regime de cuidado do idoso.
3.4. Atividade 4: Exercício prospectivo com mudança de tendências
Não se aplica para o caso em análise.

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ESTUDO 33: O ESTADO DE BEM-ESTAR E O CUIDADO NA

FAMÍLIA: GÊNERO E GERAÇÃO

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1.1. Atividade 1: Diagnóstico Socioeconômico Geral

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Fonte: Nancy Folbre (2006b)

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