UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES ESCUELA DE DERECHO

“LOS CIUDADANOS EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: ¿CORPORATIVISMO O PARTICIPACIÓN CIUDADANA? ANÁLISIS A LA LUZ DE LA LEGITIMIDAD Y REPRESENTATIVIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICO ADMINISTRATIVA”

LEANDRO EMMANUEL PAREDES JARAMILLO

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES.

PROFESOR PATROCINANTE: JAVIER MILLAR SILVA

VALDIVIA-CHILE 2010

lnforrne Memoria de Prueba.

Srta. Yanira Zrúfliga. Profesora Seminario de Investigación. Presente.

De mi consideración: tengo el agradode informar la Memoria de Pruebadel Por medio de la presente, Sr. Leandro Emmanuel Paredes Jaramillorpara optar al Grado de Licenciado en Ciencias Jurídica y Sociales, titulada 'úLos cindadanos en la actividad administrativa: ¿corporativisrno o participación ciudadana? Análisis a la luz de la legitimidad y representatividad de la gestión público adrninistrativa." estáesttucturado cuatro capítulosen los que aborda en El trabajo del Sr. Paredes más destacados la participaciónadministrativa los aspectos de sistemáticamente en Chile. Así, en un primer capítulo, comienza sentando las principales en de manifestaciones la participaciónen la esferapública; para,seguidamente, un segundo capítulo adentrarsepropiamente en la participación administrativa; posteriormente,en un tercer capítulo, aborda los principales aspectosde los claramentelas diferencias cualitativas modelos de participación, estableciendo y entre la participaciónciudadana corporativa-stakeholders-;finalmente,ünavez marco conceptualen los tres capítulos anteriores,en un cuarto establecidoel capítulo entra de lleno en la descripción y análisis de los mecanismos de participaciónadministrativaen el Derechochileno,identificandodistintosámbitos sectorialesen los que en el ordenamientojurídico nacional desarrolla dichos de mecanismos,sistematizándolos acuerdo a su orden jerárquico, sus niveles y y la a administrativos su legitimidad o representatividad, abordando respuesta la preguntaplanteadainicialmenterespectode si nuestropaís tiene o no un modelo de participaciónadministrativa. El tema elegido por el Sr. Paredes,si bien ha sido estudiadode forma más o y, presente en menoslata en doctrinacomparada pesea que el mismo se encuentra el desarrollonormativo nacional, constituyeun objeto de estudio relativamente novedosoen nuestromedio, el que, salvo algunostrabajosde la doctrinanacional, en todo caso consultadospor el memorista,no ha recibido la atención que se mefece. el Lo anteriorhaceaun más meritorio el trabajodel Sr. Paredes, que,pesea que en algunos pasajes puede parecer demasiado descriptivo, hace gala de una rigurosidad especial en el tratamiento del tema, definiendo correctamenteel problema a investigar y planteandoadecuadamente una hipótesis que guía el A lo que se suma un uso del lenguaje que se desarrollo de la investigación. en de destaca trabajosde estenivel por su corrección,el establecimiento criterios bastanteevidenterespectodel tema elegido y un de análisis,un posicionamiento enfoque no exento de una visión crífica respectode las solucionesdel Derecho nacional.

Es por todo 1oanteriorque, soy de la opinión de calificar ei trabajo que se informa con nota 6,5 (seis coma cinco), salvo, por cierto, el mejor parecer de Ud., autorizandosu empaste. Es todo cuantoinformo. Le saludacordialmente,

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---.Df,rñüi4düiltar S.

Prof. DerechoÁdminis trativo. ,'/ 1 Valdivia, maÍzode 2010.

INDICE

Introducción……………………………………………………………………………3

Capítulo I: Los ciudadanos en la esfera pública. ……………………………………5 1.- Planteamiento. ……………………………………………………………………..5 2.- Primera manifestación histórica: Participación Política…………………………..5 3.- Segunda manifestación histórica: la Participación Administrativa………………...9

Capítulo II: Participación de los Ciudadanos en la Actividad Administrativa…..11 1.- La Participación Administrativa en una Democracia Representativa…………….12 2.- Objetivos de la Participación Administrativa……………………………………..14 a) b) c) Aumento de la eficacia de la gestión de las políticas públicas y sociales……...14 Mejoramiento de la calidad de la gestión de las políticas públicas y sociales....15 Legitimidad y Representatividad de la gestión pública………………………..15

Capítulo III: Modelos de Participación Administrativa……………………………18 1.- Participación Ciudadana propiamente tal…………………………………………19 2.- Participación Corporativa: “Stakeholders”………………………………………..19 3.- Diferencias cualitativas de ambos modelos……………………………………….20

Capítulo IV: Participación Administrativa en el Derecho Chileno………………..22

1.- Mecanismos de Participación Administrativa………………………………….22 • Participación en el ámbito del Medio Ambiente……………………………….22 1) 2) Participación en la Evaluación Ambiental Estratégica………………...23 Participación de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental……………………………………………………...23 3) Acceso a la Información Ambiental…………………………………….24

• Participación en el ámbito de la Cultura………………………………………..24 • Participación en el ámbito de las políticas sociales…………………………….26 1) Sistema Previsional………………………………………………………....26 2) Salud………………………………………………………………………..27 3) Educación…………………………………………………………………..28 • Ámbitos emergentes de Participación Administrativa………………………...29 1) Desarrollo Urbano……………………………………………………..29 2) Seguridad Ciudadana…………………………………………………..29

2.- Clasificación de los mecanismos de participación……………………………..30 a) De acuerdo a su orden jerárquico………………………………………………30 1

i) Mecanismos Constitucionales……………………………………………….......30 ii) Mecanismos legales. Referencia a mecanismos en discusión Parlamentaria........31 b) i. ii. iii. De acuerdo a los niveles Administrativos…………………………………….33 Gobierno Central…………………………………………………………33 Gobierno Regional……………………………………………………….33 Gobierno Local…………………………………………………………..35

a) Consejo Económico y Social Comunal…………………………………...35 b) Audiencias Públicas…………………………………………………........36 c) Oficina de Partes y Reclamos…………………………………………….37 d) Plebiscitos Comunales………………………………………………........37

c)

De acuerdo a su legitimidad y representatividad……………………………......38 i.- Mecanismos dirigidos a la ciudadanía………………………………………….38 ii.- Mecanismos dirigidos a “stakeholders”………………………………………..39

3.- ¿Tiene Chile un modelo de Participación Administrativa?....................................39 a) El Principio Participativo del artículo 1º de la Constitución Política de la República…………………………………………………………………………..40 b) Coherencia sistémica de los mecanismos de participación administrativa………..41

Conclusiones……………………………………………………………………………..42

Bibliografía………………………………………………………………………………45

Referencias Normativas…………………………………………………………….......48

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Introducción. Actualmente el Estado Liberal Democrático asiste a una crisis que se traduce en una serie de complicaciones que enfrentan los aparatos estatales para dar respuesta a los conflictos sociales. Esto ha originado, a su vez, una fuerte crítica a las formas tradicionales de toma de decisiones, lo cual se suma a una, cada vez mayor, manifestación de contestación social que hace necesaria la búsqueda de nuevas formas y mecanismos de toma de decisiones. En este contexto han surgido diversos mecanismos de toma de decisión que restan el monopolio del Estado en la determinación del interés general y lo han acercado más a la ciudadanía como formas de participación directa. Ahora bien, sin duda que el aspecto relativo a la participación ciudadana no ha sido un tema ajeno de discusión y polémica. Al contrario, su mismo concepto y extensión aun se discuten en las esferas de la Ciencia Política1. Sin embargo, más allá de todas aquellas discusiones, se ha reconocido, de forma unánime, a la Participación Ciudadana como un factor determinante de las democracias y de los “umbrales” de estas, e históricamente su primera manifestación, en el sentido de Participación Política, se desenvuelve entre las democracias representativas participativas. Chile, asumiendo la posición mayoritaria en la doctrina, es una “Democracia Representativa”, y como tal, las decisiones políticas fundamentales quedan entregadas a autoridades electas por los ciudadanos. Por lo tanto, las decisiones de la actividad pública administrativa quedan entregadas a la decisión de estas autoridades en virtud del Principio de Representatividad. Sin embargo, en Europa así como en Chile se han diseñado una serie de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito administrativo, pasando a una segunda expresión de la participación ciudadana denominada Participación Administrativa que se puede entender, a grandes rasgos, como el acceso a la toma de decisiones en la ejecución de políticas públicas. Sin embargo, como ya se adelanto, Chile es una “Democracia Representativa”, en la cual, se concibe según la doctrina mayoritaria a la participación ciudadana como una forma de darle un mayor contenido de legitimidad y representatividad a la gestión pública, entre otros objetivos tales como el aumento de la eficacia y calidad en la gestión de las políticas públicas y sociales. Este objeto que se atribuye a la participación administrativa – legitimación y representatividad - será al que se pondrá especial atención en este estudio, en el sentido de analizar si la estructura de los mecanismos apunta a la representación "ciudadana" o sólo de ciertos grupos de interés u otro tipo de gremios y organizaciones involucrados en las distintas materias en que se aplican, vale decir, ¿existe una legitimación de la "ciudadanía"
Una exposición sistematizada del debate que cruza la Ciencia Política contemporánea actual se encuentra en: GOODIN, R. y KLINGEMANN, H. – D. (Editores): Nuevo Manual de Ciencia Política, Tomos I y II, Editorial Istmo, Madrid, España, 2001. En lo relativo al tema desarrollado en el texto, Vid. YOUNG, I. M.: “Teoría Política: una visión general”, en GOODIN, R. y KLINGEMANN, H. – D. (Editores): Nuevo Manual de Ciencia Política, Tomo II, op. cit., 2001, pp. 693- 726. En dicho artículo, la autora señala que “En el último cuarto de siglo, los politólogos han sido los principales custodios de una concepción de la política entendida como actividad participativa y racional de la ciudadanía. Esta idea contrasta con otra, más habitual entre la opinión pública, la prensa e incluso buena parte de las ciencias sociales: la política como competencia entre élites por los votos y la influencia. En esta segunda visión, los ciudadanos son ante todo consumidores y espectadores”.
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como tal o sólo de los estamentos –organizados- involucrados ("stakeholders"), o bien, pueden convivir ambos en estos espacios de participación, sin que uno resulte perjudicado y otro ostensiblemente beneficiado? Cabe precisar que para los efectos de este estudio, se calificará a la primera como “participación ciudadana”, y a la segunda como “corporativismo”. Ante esto, se puede adelantar como hipótesis que los mecanismos de participación ciudadana si responden al objetivo general de dotar de un mayor contenido de legitimidad o representatividad a la gestión público – administrativa, pero, en base a un sistema corporativista de legitimación, debido a que su regulación está destinada a fomentar la participación de la ciudadanía organizada (“stakeholders”), en desmedro de la participación de los ciudadanos como individuos privados de forma directa en la gestión publico administrativa. En cuanto al contenido, la presente investigación se dividirá en 4 Capítulos. En el Capítulo I: Los ciudadanos en la esfera pública, se establecen las distintas formas en que se ha manifestado la participación de los ciudadanos en la esfera del poder público, destacando el carácter contemporáneo y reciente del fenómeno de la participación administrativa. El Capitulo II: Participación de los Ciudadanos en la Actividad Administrativa, se encarga de establecer el fenómeno mismo de la participación administrativa y la relación que tiene con el sistema político de gobierno, sobre todo desde la perspectiva de los objetivos a los cuales contribuye este mecanismo, en especial aquel relativo al aumento de la legitimidad y representatividad de las políticas públicas. Por su parte el Capítulo III: Modelos de Participación Administrativa, señala las diferentes formas en que los ciudadanos pueden participar en la gestión pública, ya sea de forma directa o indirecta. Y, por último, el Capítulo IV: Participación Administrativa en el Derecho Chileno, es el capítulo más importante de la presente investigación, puesto que señala los mecanismos concretos de participación administrativa que consagra el derecho nacional. A partir de aquel desarrollo se extraerán las Conclusiones que se exponen al final de la presente investigación.

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Capítulo I: Los ciudadanos en la esfera pública.

1.- Planteamiento.

Son diferentes y diversas las formas y grados en que los ciudadanos han participado en la esfera pública de los Estados Nacionales. Es precisamente en el Estado donde se deposita el poder público, y la actuación de los ciudadanos en su ámbito la podemos dividir, para efectos de la presente investigación, en: 1) una participación de tipo político, aplicada a la forma en que los ciudadanos inciden en la generación de los cargos y autoridades públicas, así como su participación, más o menos directa, en asuntos que son fundamentales en el curso democrático de un país; y 2) una participación de tipo administrativo vinculada a la Administración Pública, cuya importancia emerge debido a que la ejecución de las decisiones fundamentales traducidas en políticas públicas resultarían imposibles, sin el concurso de los órganos ejecutivos del Estado. Esto último cobra una mayor relevancia en países como el nuestro, de corte eminentemente Presidencialista2, ya que nuestro ordenamiento jurídico aparte de depositar en la investidura del Presidente de la Republica el Gobierno y la Administración, le asigna atribuciones normativas, a través de su Potestad Reglamentaria y el carácter colegislador (Artículos 24, 32 y 65 de la Constitución Política de la Republica – en adelante CPR). De dichas características emana la importancia de analizar en qué medida los ciudadanos ejercen una participación, más o menos directa, en los asuntos públicos, tanto desde una perspectiva política, como administrativa. 2.- Primera manifestación histórica: Participación Política3.

La participación de los ciudadanos en las decisiones del Estado, no es algo que haya existido desde siempre. Veamos una breve síntesis de la evolución histórica del fenómeno de la participación política en sus diferentes formas y manifestaciones hasta la situación en el día de hoy, especialmente en nuestro país. En el Estado absoluto de los siglos XVI y XVII no existía el “ciudadano” tal como lo conocemos hoy en día; la posición que le correspondía en el antiguo régimen era la de “súbdito”, como algo diferente al “soberano” que era quien ejercía el poder en las

Monarquías antiguas, a través de la figura del Rey. En aquel entonces, el poder público se limitaba a las decisiones del Monarca. Las revoluciones burguesas comenzadas en

Para una descripción y análisis critico de la literatura relativa al Presidencialismo en Chile Vid. GAMBOA VALENZUELA, R.: “Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el Presidencialismo Latinoamericano y chileno. Un análisis critico de la literatura”, en Revista de Derecho Público, Vol. 67, 2005, pp. 59 – 72.
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Las manifestaciones históricas mencionadas en este capítulo obedecen a los objetivos de la presente investigación. Sin embargo se mencionan otras áreas a las cuales se extendió históricamente la participación ciudadana, tales como la social (reconocimiento de sindicatos), la económica (participación en la gestión y utilidades de la empresa) y la cultural (promoción de asociaciones culturales). CAMACHO CEPEDA, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Publica”, en Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Tomo XVIII, Chile, 1997, p. 373.

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Inglaterra y continuadas en Francia y Estados Unidos, marcaron el paso desde el antiguo régimen, al Estado liberal burgués, y con él la emergencia de la categoría jurídica de “ciudadano”, que por primera vez era facultado para participar en las decisiones del poder estatal4. Con esto, el antiguo súbdito se transforma en ciudadano5. Sólo desde aquel entonces - fines del siglo XVIII y siglo XIX - los ciudadanos participan de las decisiones del Estado, ya que se les reconoce el derecho a elegir a las autoridades, que en virtud de la teoría de la soberanía nacional, constituyen los representantes de la nación en las funciones públicas, inaugurándose el sistema representativo de gobierno, que se extiende hasta el día de hoy6. La burguesía, con la finalidad de restringir el poder del monarca estableció un sistema de representantes elegidos por el pueblo, y además consolidó sus aspiraciones a través de las Constituciones y textos normativos de la época, cuya estructura jurídica se mantiene hasta el día de hoy en el mundo occidental. En efecto, la Declaración de Derechos de 1689 (conocida como Bill of Right), la Constitución Norteamericana de 1787, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y la posterior Constitución Francesa de 1791 establecieron las bases fundamentales del modelo de estado liberal7, mediante el desarrollo de una notable obra institucional: “el Estado constitucional representativo, el reconocimiento de una tabla de Derechos y libertades básicos, establecimiento de la separación de poderes para que prospere la libertad del individuo y no sufra su seguridad personal; respeto de la opinión pública. Configuro también, normativa e institucionalmente, el Estado de Derecho que puede considerarse como resultado perfecto de la coincidencia entre la elaboración de la dogmática jurídica germana y la experiencia política acumulada anglofrancesa”8. A pesar de lo anterior, la participación de los nuevos ciudadanos resulta bastante restringida a consecuencia del principio representativo, que en su versión clásica se fundamentaba en la incapacidad o imposibilidad del pueblo para dar solución a los complejos asuntos de gobierno9, privilegiándose el sufragio censitario, tomando como
En relación a la evolución del Estado y el paso del Estado Absoluto al Estado Liberal Vid. CROSSMAN, R.H.S.: Biografía del Estado Moderno, Fondo de Cultura Económica, México – Buenos Aires, 2º edición, 1965; y, LUCAS VERDU, P. y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Manual de Derecho Político, Volumen I, 3º edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1994, pp. 56 – 294. CORDERO, L.: “Los particulares como sujeto de derecho en el Derecho Administrativo. Bases para una sistematización”, en Revista de Derecho Publico, volumen 64, Universidad de Chile, 2002, pp. 214. La arquitectura sobre la cual se estructuró el modelo liberal burgués de Estado se funda en las obras clásicas de John Locke (Segundo Tratado sobre el Gobierno. Un ensayo sobre el verdadero origen, alcance y fin del gobierno civil), Charles Louis de Secondat Montesquieu (El Espíritu de las Leyes), Jean Jacques Rousseau (Contrato Social), Alexis de Tocqueville (La Democracia en América) y John Stuart Mill (El Gobierno Representativo).
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SANCHEZ AGESTA, L.: Curso de Derecho Constitucional comparado, séptima edición revisada, Sección de Publicaciones, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, 1980, pp. 107 – 312.

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LUCAS VERDU, P.: Curso de Derecho Político, Volumen I, Editorial Tecnos, Madrid, 2º edición revisada y aumentada, 1976, pp. 225 y 226

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Aquel razonamiento se puede encontrar en las opiniones suscitadas a propósito del sufragio universal en Chile. Al respecto, Vid. ESTEVEZ GAZMURI, C.: Elementos de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1949, pp. 76 – 95, en especifico el particular titulo denominado “Medios ideados para atenuar los malos efectos del sufragio universal”.

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referencia la renta, propiedades o profesiones de quienes tenían derecho a elegir a sus representantes. Es así como autores liberales, tales como Montesquieu y Tocqueville, argumentaban, entre otras cosas, que la falta de educación de un sector importante de la población no les permitía gozar de este derecho, y que por ello debía preferirse un gobierno representativo, eligiendo a los mejores que sean capaces de desempeñar las labores públicas. La síntesis democrática liberal resultante del apogeo de las doctrinas clásicas de Rousseau y Stuart Mill, abre paso a la consolidación del sistema representativo bajo un sistema de sufragio universal, derribando las consideraciones de tipo pecuniarias del sufragio censitario y extendiendo la ciudadanía a todos, manteniendo menores restricciones, tales como la edad y otros que se mantienen hasta el día de hoy10. Además de la designación de los representantes a través de las elecciones – el sufragio11 -, los ciudadanos participan mediante el control de los gobernantes, desempeñando las funciones públicas que emanan del sistema representativo12, así como a través de la opinión pública y las denominadas “fuerzas políticas”13. Sin embargo, a pesar de que el sistema representativo excluye la participación directa de los ciudadanos en las decisiones del Estado, aquello no es obstáculo para que en ciertos contextos se puedan implementar mecanismos de democracia directa, como por ejemplo acostumbran a utilizarse en los gobiernos locales y ciertos cantones suizos. Estas formas directas o semidirectas de participación14 constituyen elementos que acercan la decisión del Estado a la ciudadanía. Los más reconocidos son: Referéndum15, Plebiscito16, veto popular17, el recall o revocación popular de las autoridades18, y la apelación popular de sentencias19.
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Por ejemplo, la CPR establece en su artículo 16 las causales de suspensión del derecho de sufragio: interdicción por demencia (nº 1), pena aflictiva o delito terrorista (nº 2) e infracción al derecho de asociación sancionada por el Tribunal Constitucional (nº 3); y el artículo 17 establece las causales de pérdida de la calidad de ciudadano, por perdida de la nacionalidad chilena (nº 1), pena aflictiva (2º) y delitos terroristas o relativos al consumo de estupefacientes (3º).
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Al respecto, Vid. DOWSE, R. y HUGHES, J.: Sociología Política, versión de José María Rolland Quintanilla, Alianza Editorial, Madrid, 1999, pp. 359 y ss.

SILVA JIMENEZ, A.: “Hacia una Democracia Participativa (II parte). Teoría participacionista de la Democracia”, en Revista de Derecho Universidad Austral de Chile, vol. VIII, año 1997, p. 119 En relación a los conceptos de opinión publica y fuerzas políticas, Cfr. JUSTO LOPEZ, M.: Manual de Derecho Político, Editorial Kapelisz, Buenos Aires, 1973, pp. 161 – 193; y BORJA, R.: Derecho Político y Constitucional, 2° edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1991, pp. 187 – 190.
14 13

12

Cfr. NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1993, pp. 48 – 79; y MOLINA GUAITA, H.: Instituciones Políticas, duodécima edición, Editorial Lexis Nexis, Santiago, 2006, pp. 160 – 174.

Cfr. BORJA, R.: Derecho Político y Constitucional, op. Cit., pp. 217 – 219. También se menciona al referéndum abrogatorio de ley, NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, op. cit., p. 61.
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15

BORJA, R., op. Cit., pp. 217 – 222.

SILVA BASCUÑAN, A.: Derecho Político. Ensayo de una síntesis, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1980, p.101
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NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, op. cit., pp. 62 y 63. JUSTO LOPEZ, M.: Manual de Derecho Político, op.cit., pp. 474

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A los anteriores mecanismos que sustentan la teoría participacionista de la democracia20, debemos agregar el importante rol que han jugado en la canalización de la participación de los ciudadanos en las decisiones del Estado los Partidos Políticos y los Grupos de Presión21. En nuestro derecho, se ha pasado del sufragio censitario al sufragio universal, y con ello se han ido perfeccionando las leyes electorales, siendo la última modificación aquella que sustituye el sistema de inscripción voluntaria y votación obligatoria por un sistema de inscripción automática y voto voluntario22. Sin embargo, a pesar de las sucesivas reformas al sistema político chileno que se han suscitado con el retorno a la Democracia después de 1990, han quedado pendientes de la última gran reforma del año 2005, una serie de planteamientos relacionados con la participación y la democracia23. Tan solo en materias de gobierno local y regional en el último tiempo, con la elección de los consejeros regionales24, se ha avanzado en lo que este ámbito de cosas se refiere, sin embargo, siguen existiendo muchas críticas a la insuficiencia del modelo de participación política actual de nuestro país. Es así, como para avanzar en esta materia se han propuesto: la implementación de elecciones primarias, la democratización de los partidos políticos, la modificación del binominal25; así como mecanismos relacionados con las tendencias de la práctica política del último tiempo, tales como la implementación de encuestas deliberativas, plebiscitos y voto programático, la regulación de las encuestas, el control ciudadano del proceso electoral, y el voto de los ciudadanos chilenos residentes en el extranjero26.

SILVA JIMENEZ, A.: “Hacia una Democracia Participativa (II parte). Teoría participacionista de la Democracia”, op.cit.
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LOPEZ, M.: Manual de Derecho Político, op.cit., pp. 163 – 215.

Ley nº 20.337 de Reforma Constitucional que modifica los artículos 15 y 18 de la Carta Fundamental con el objeto de consagrar el sufragio como un derecho de los ciudadanos y su inscripción automática en los Registros Electorales, publicada en el Diario Oficial el día 4 de Abril de 2009. BANDA VERGARA, A.: “Reformas Constitucionales: participación y democracia”, en Revista de Derecho Publico, vol. 69, Tomo I, 2007, pp. 59 – 72. Ley nº 20.390 de Reforma Constitucional en materia de Gobierno y Administración Regional, publicada en el Diario Oficial el 28 de octubre de 2009. BANDA VERGARA, A.: “Participación y democracia: una reforma olvidada”, en Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, n° 212, volumen I, año LXX, Julio a Diciembre de 2002, pp. 59 – 61. JOIGNANT, A. y VALENZUELA, E: “Competencias limitadas y participación política extendida”, en Serie en Foco, nº 1, www.expansivaudp.cl, año 2003.
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3.- Segunda manifestación histórica: la Participación Administrativa.

La participación en el ámbito de la Administración del Estado es un asunto relativamente novedoso en el ámbito del Derecho Público. Se trata de un tema que recién viene a aparecer en el siglo XX27. Antes de aquello, la administración estaba situada primeramente en la figura del Rey, el cual, en virtud del principio monárquico en el Estado Absoluto, concentraba el orden público y la administración del Estado por medio de los funcionarios reales, y luego, tales ámbitos se traspasaron al Gobierno del Estado Liberal, el cual dio origen a un sistema de administración centralizado y autocrático28. En efecto, en el siglo XX ocurrieron una serie de sucesos y factores que explican la emergencia de la participación ciudadana y la descentralización como tendencias en la Administración del Estado. Tales acontecimientos, en virtud de las cuales aparecen y se fundamenta el fenómeno de la participación a comienzos del siglo XX, siguientes29: son las

• Desde un punto de vista organizacional, la idoneidad técnica del modelo burocrático weberiano comienza a ser criticado, debido a que la rigidez y centralización de su funcionamiento no daba cabida a las demandas de descentralización territorial. En virtud de esto se planteaba la necesidad e importancia de considerar para la determinación de la actuación administrativa las decisiones de los medios sociales acordes a sus necesidades locales. • El mando tecnificado de la burocracia había dado origen a prácticas de corrupción que fueron evidenciadas desde las corrientes trotskistas en la época de la Revolución Rusa, así como otras disfunciones que fueron descubiertas por los sociólogos americanos de la época. • El surgimiento del “Estado Prestacional” después de la primera guerra, el cual en su funcionamiento modificó la impersonalidad y neutralidad de la acción del Estado por la eficacia en la gestión y los rendimientos sociales efectivos, promoviendo a su vez acuerdos y conciertos libremente negociados con los privados para realizar funciones públicas. • La aparición y consolidación del Estado Social después de la segunda guerra, el cual implicó una serie de transformaciones favorables al intervencionismo estatal en la configuración del funcionamiento de la sociedad.

Sólo con Bernard GENY en La collaboration des particuliers avec l’Administration (una tesis doctoral de la Universidad de Nancy) y Maurice HAURIOU en la 12º edición del Précis de Droit Administratif de 1933 aparecen las primeras conceptualizaciones de la Participación administrativa. Citados por GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, en Libro Homenaje al Profesor José Luís Villar Palasí, Editorial Civitas, Madrid, 1989, p. 440. GARCÍA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, en Libro Homenaje al Profesor José Luís Villar Palasí, Editorial Civitas, Madrid, 1989, pp. 437 – 439.
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Ibíd., pp. 439 – 441.

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En efecto, la idea de la participación surge asociada al surgimiento del Estado Social después de la segunda guerra mundial, el cual constituye “el precipitado de una evolución histórica transformadora de las convicciones generalizadas sobre el papel del poder público en el orden económico y social”30. Dicha evolución vino a transformar los postulados tradicionales sobre los cuales se había edificado el Estado Liberal de antaño. Es así como, comienza a desarrollarse un progresivo predominio del poder ejecutivo en detrimento del poder legislativo en las decisiones del Estado, asociado a un crecimiento de la Administración Pública en sus cometidos producto de las exigencias que impone el progreso técnico y el avance de los modos tecnocráticos de gestión. Estos cambios sociales generaron crisis en el sistema tradicional liberal, cuyas lógicas resultaron excedidas a consecuencia de las contradicciones evidenciadas por la evolución de la realidad contemporánea, lo cual dio origen a una serie de disfunciones que pueden ser subsanadas por la técnica de la descentralización y la participación ciudadana31.

PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, en Revista Canaria de Administración Pública, España, nº 1, 1989, p. 31.
31

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Ibíd., pp. 32- 34.

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Capítulo II: Participación de los Ciudadanos en la Actividad Administrativa.

En el capítulo anterior se pudo establecer la importancia que reviste el fenómeno de la participación en la configuración de las decisiones generales del Estado, y como esta participación ha evolucionado desde una primitiva y originaria vertiente política a otras esferas mucho más complejas, entre las cuales se encuentra como expresión más reciente aquella que sitúa al ciudadano en la actuación administrativa. En el presente capítulo nos abocaremos de manera más profunda a este último fenómeno que requiere una atención fundamental por parte del Derecho Administrativo, y aun de forma más amplia, por el mismo Derecho Público, esto, pues no se está únicamente en presencia de un importante fenómeno, sino que uno de los derechos elementales de los ciudadanos en los cuales se juega gran parte de la legitimidad del poder público en las democracias contemporáneas32. En este ámbito de cosas, de acuerdo a la doctrina mas autorizada33, la participación que nos importa es aquella realizada desde un status active civitatis, vale decir aquella que es emprendida desde una posición activa del particular en la ciudad, o incluso, o incluso “círculos de interés” más reducidos, aunque siempre genéricos, que modalizan el abstracto interés uti cives, caracterizado por el interés general del sujeto, o bien en calidad de valedor de aquel interés público o general34. En síntesis, la participación administrativa está íntimamente asociada a la idea de “tomar parte”35 en las decisiones de la Administración Pública, vale decir aquella que está orientada a abrir un espacio en el cual la opinión del ciudadano se configure en una decisión jurídicamente vinculante para la actividad de la administración. Sin embargo, esta idea de la participación, como ya se mencionó en el capitulo anterior, modifica la forma en que opera y funciona el principio representativo, excluyendo de esta forma el mandato indirecto asociado a la representación, y abriendo paso a una participación directa de los ciudadanos, sin intermediarios que sirvan de canalizadores de sus opiniones, deliberaciones y decisiones. Es por ello, que en una primera parte se explicará la relación de constante tensión que existe entre la democracia representativa y la
RIOS ALVAREZ, L.: “Marco teórico del derecho a participar y la participación universitaria”, en Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, nº 79, enero – junio, 1986, pp. 31 – 40.
33 32

GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op. Cit., pp. 441 – 442.

CAMACHO se inclina por una definición mucho mas amplia según la cual “la participación ciudadana significa la posibilidad que tiene el ciudadano, a nivel individual o por medio de organizaciones sociales a las que pertenece, de tomar parte en las decisiones que afectan a sus niveles mediatos e inmediatos”. CAMACHO CEPEDA, G.: “La participación Ciudadana en la administración Pública”, op. Cit., p. 378.
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RIOS ALVAREZ, L.: “Marco teórico del derecho a participar y la participación universitaria”, op. cit., pp. 34 – 35. ARAYA la define como “el acceso a la toma de decisiones”. ARAYA LEÜPIN, E.: “Participación: Una Perspectiva Politológica”, en CADEMARTORI ROSSO, D. (Editor): Participación, Una visión Multidisciplinaria, Centro de Estudios y Asistencia Legislativa Universidad Católica de Valparaíso, Chile, 1996, p. 49.

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participación administrativa, y en segundo lugar, los objetivos que esta herramienta busca en su implementación, especialmente desde el punto de vista de la legitimidad y representatividad, ya sea de la gestión pública, como la del poder público del Estado.

1.- La Participación Administrativa en una Democracia Representativa.

En este apartado corresponde analizar la contradicción que puede plantearse en el tradicional modelo de democracia representativa, desde el momento en que se introducen mecanismos de participación ciudadana para la resolución de conflictos y asuntos públicos en general, a los cuales debe hacer frente la Administración pública. En efecto, la democracia representativa emerge históricamente a consecuencia de la impracticabilidad de que los ciudadanos puedan participar o intervenir de forma directa en la solución de los asuntos públicos y la determinación del interés general, lo cual se asocia fundamentalmente al tamaño y extensión geográfica de los Estados Nacionales contemporáneos36. De esta forma, la democracia representativa constituye un mecanismo indirecto de participación, en virtud del cual, el pueblo soberano concurre a la elección de los representantes que se harán cargo de las funciones públicas. Este modelo tradicional deposita la representación en el Parlamento, desplazando la labor del Ejecutivo y la Administración a la mera ejecución y gestión de las políticas públicas, exigiendo de parte de ella una actuación de tipo neutral, en atención a no distorsionar la voluntad soberana representada por una normativa emanada del Parlamento En razón de aquello se ha planteado que una democracia representativa es incompatible con una Administración Pública participativa, ya que dificulta la actuación neutral de la Administración en la aplicación de los mandatos legislativos37. Aquello sirve de base, además, para justificar una Administración centralizada y autocrática38. Sin embargo, las condiciones históricas señaladas en el primer capítulo de esta investigación, sumado a otro tipo de consideraciones que a continuación se expondrán, tiende a justificar la necesidad de la participación ciudadana en la gestión pública. De hecho, es más, no se trata como algunos sostienen39 que una Administración Pública participativa vendría a arruinar el funcionamiento del sistema representativo, sino que por el contrario, existen una serie de argumentos que permiten sostener que el mecanismo de la participación ciudadana, lo que vine a hacer es a subsanar las disfunciones
36

BANDA VERGARA, A.: “Participación y Democracia, una reforma olvidada”, op.cit., pp. 51 – 52. CAMACHO CEPEDA, G.: “La participación Ciudadana en la administración Pública”, op. Cit., p.

37

378.
38

“La única manera de asegurar la eficacia organizativa de una ley general y común sería que el poder administrativo llamado a su ejecución sea un poder unitario en su estructura y uniforme en su actuación. Estas condiciones sólo pueden lograrse si ese poder está todo él conectado a un solo centro, actuando como un instrumento obediente y disciplinado bajo el impulso único de ese centro”. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op. Cit., p. 438.

MERKL, A.: Democratie und verwaltung, 1923, citado por GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op. Cit., p. 438.

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ocasionadas por la nueva realidad del Estado Social a la que debe hacer frente la Administración, y de lo cual se habló anteriormente. Tales argumentos, a los que se suman aquellos mencionados en el primer capítulo, son:

a) Sin el remedio de la participación ciudadana no se podría explicar y justificar la idea de una amplia intervención del Estado en el ordenamiento de la sociedad, a través del poder ejecutivo. En efecto, los postulados liberales de legitimación del poder público limitados al mecanismo electoral, que sólo entrega al ciudadano un poder de control en los periodos de elecciones; y la opinión pública, que no integra a los ciudadanos en los procesos decisionales, resultan insuficientes debido al desgaste del principio del Parlamento y el mandato representativo, como único espacio de conversión de la voluntad general en decisiones jurídicas. El antiguo protagonismo del Parlamento ha cedido en beneficio del Gobierno y la Administración, como ámbito prioritario en el que se toman la mayor parte de las decisiones40. Aquella mayor actuación de la Administración, solo es legítima en razón de la participación de los ciudadanos en la gestión pública. b) El supuesto del modelo representativo en virtud del cual la Administración sólo actúa fundada en una adecuada programación legislativa, no se cumple en la realidad. Esto se debe, principalmente a una actividad legislativa deficiente, caracterizada por la escasa calidad, claridad, precisión o coherencia de las normas por la dificultad de la materia; o, simplemente, por resultar tal normativa insuficiente, derivando en ausencia de regulación en ciertas materias, escapismo a cláusulas generales, formulas vacías o ambiguas, conceptos genéricos o indeterminados o habilitaciones en blanco. Ante esto, la Administración opera con una amplio margen de libertad para resolver asuntos de interés público, para lo cual la legitimación democrática reforzada por la participación ciudadana contribuiría a reducir aquel margen de discrecionalidad, disminuyendo a su vez las acciones de tutela judicial contra la Administración por las posibles arbitrariedades que pueda cometer en su accionar41. c) Por último, CAMACHO señala que “la democracia (léase, una Administración participativa) impone por si sola la existencia de una objetividad absoluta en las decisiones administrativas, la cual no puede excusarse amparándose en el argumento de la legitimidad de origen de los administradores democráticos que no les confiere una presunción general de exactitud y de justicia en sus decisiones. Es más estos deben ajustar su actuación al respeto de otro principio de legitimidad democrática esencial, cual es la legitimación de ejercicio, que
Un argumento similar deslinda PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op. Cit., p. 34, quien además sostiene que el dinamismo de la vida de la modernidad requiere de actuaciones rápidas, eficaces y con un elevado nivel de exigencias técnicas, a lo cual no puede responder un órgano deliberante y de funcionamiento intermitente, como el Parlamento.
41 40

Ibíd., p. 39.

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exige a los gobernantes dar razón de sus actos, justificarse ante los ciudadanos y responder oportunamente de eventuales quejas y reclamaciones”42.

De esta forma, se puede afirmar que la supuesta contradicción inicialmente establecida no es tal, sino que por el contrario la participación ciudadana en la actividad administrativa es perfectamente compatible con la democracia representativa. Además, con ello nos inclinamos a despejar la tradicional oposición de este ultimo sistema con un modelo participativo de gobierno, resultando factible no sólo un “equilibrio” 43 entre ambas instituciones, si no que ambos constituyen aspectos ineludibles desde la perspectiva de la legitimación de la actuación y las decisiones del Estado, entendido éste como poder público, vale decir como la compleja estructura Parlamento, gobierno y Administración.

2.- objetivos de la Participación Administrativa.

En el presente apartado se hará mención de los diversos objetivos que persigue la implementación de mecanismos de participación ciudadana en la actividad administrativa, colocando especial atención a la legitimidad y representatividad de la misma, en atención a que no constituye un elemento pacífico en la consideración doctrinal, y además resulta de vital importancia para el desarrollo de la presente investigación. Sin embargo, cabe precisar que además de dicho objetivo, existen otros tales como la eficacia y la calidad de la gestión pública.

a)

Aumento de la eficacia de la gestión de las políticas públicas y sociales.

La eficacia de la gestión de la Administración Pública constituye uno de los elementos fundamentales de las tendencias en la evolución de la gestión pública en el último tiempo. Es así como en nuestro país, el inminente ingreso de Chile a los países de la OECD (Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo) plantea como uno de los fines en sí mismos para el diseño de una Gestión Pública de clase mundial, la eficacia de las políticas públicas en el marco de la Agenda de Reforma y Modernización del Estado44 Sin embargo, la preocupación por la eficacia es un asunto consustancial al retorno a la democracia. Así, CAMACHO destaca que “el reto de la aun joven democracia chilena es el de reafirmar el sistema democrático como sistema político y estilo de convivencia, tratando de asegurar condiciones de gobernabilidad que compatibilicen la participación ciudadana, la regulación de los conflictos sociales y la redistribución del producto en beneficio de los sectores mas postergados. De ahí que, en las propuestas programáticas de los Gobiernos electos y de sus contendientes (elecciones de 1990 y 1994) y la Reforma del
CAMACHO CEPEDA, G.: “La participación Ciudadana en la administración Pública”, op. Cit., p. 375. El paréntesis en nuestro.
43 42

BANDA VERGARA, A.: “Participación y Democracia, una reforma olvidada”, op. Cit., p. 52.

44

MARSHAL RIVERA, J.:”La Reforma del Estado: visión y proceso”, en Serie en Foco, nº 144, www.expansivaudp.cl, año 2009.

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Estado ha aparecido como referencia obligada en aras a cumplir otros objetivos, como el aumento de eficacia social de la actuación estatal, y la superación de las desigualdades sociales”45 De esta manera, podemos apreciar que la compatibilización de la participación ciudadana con rendimientos eficaces de la gestión pública constituye un elemento fundamental en los desafíos del Estado en los tiempos que corren. En esto sin duda la forma en que se implementan, entienden y conciben los mecanismos de participación ciudadana, así como el papel que juegan en la determinación de las decisiones del Estado apuntarán en mayor o menor medida al objetivo de la “eficacia”.

b)

Mejoramiento de la calidad de la gestión de las políticas públicas y sociales.

“La eficiencia del Estado y la calidad de sus políticas son factores críticos para llevar a Chile al desarrollo en el horizonte de una generación, porque tienen la capacidad para convertirse en una ventaja competitiva, aportando al crecimiento de la productividad y reforzando la protección social”46 En este sentido, se plantea como uno de los elementos que pueden aportar al aumento de la calidad de las políticas públicas los mecanismos de participación ciudadana, ya que de esta forma se aporta a la aceptabilidad de parte e los ciudadanos de las decisiones adoptadas por el Estado, lo cual deviene como consecuencia lógica de la participación ciudadana en la actividad del Estado.

c)

Legitimidad y Representatividad de la gestión pública.

Estos aspectos constituyen los elementos fundamentales para el desarrollo de los objetivos que se plantea la presente investigación, en orden a que nos entregara los elementos doctrinales que sirven de base para estimar que los mecanismos de participación administrativa, efectivamente tienen por finalidad dotar de mayor legitimidad y representatividad a las políticas públicas, y a la gestión de la Administración del Estado. En este orden de cosas, la doctrina más reconocida se inclina por la exclusión del plano de la legitimación. Así, GARCIA DE ENTERRIA47 plantea que “no se trata (…) de que la participación ciudadana intente legitimar una decisión administrativa como soberana o irresistible; por el contrario – dice - esa función corresponde (…) a la representación nacional, que es una sola y correlativamente a la ley (…) y no a la administración en sus distintos centros, órganos, niveles, por participada o actuada incluso directamente por los ciudadanos que la configuramos”. En este sentido, la participación de los ciudadanos
CAMACHO, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 372. el paréntesis es nuestro. MARSHALL RIVERA, J y WAISSBLUTH, M.: “Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad”, en Serie en Foco, nº 122, www.espansivaudp.cl, año 2007. La cursiva es nuestra.
47 46 45

GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op Cit., pp. 442 y 443.

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contiene en la actividad administrativa se limitaría simplemente a servir de cauce a la expresión de las demandas de la sociedad, pero en ningún caso perseguiría la legitimidad de la gestión pública. Por otro lado, hay quienes48 plantean que, aunque la Administración general del Estado se brazo ejecutor de los fines del Estado, existe una importante diferencia en la medida en que la legitimidad de la Administración, a diferencia de la del Estado, no reside en que sea representativa, sino en su carácter vicarial o servicial. Para ellos, la Administración no representa a nadie, simplemente sirve a los intereses generales49. Por último, PEREZ MORENO señala, a su vez, que la participación administrativa no suple a la ley, sino que coopera con ella n la concreción de la primacía de la realidad y efectividad de los derechos fundamentales, especialmente el derecho a participar en asuntos públicos50. Sin embargo, existen muchos autores que plantean que la participación administrativa si aporta a la legitimidad o representatividad de la gestión pública51. Así, siguiendo a CHEVALLIER podemos señalar entre otras cosas consecuencias que el desarrollo de la participación administrativa permite hacer desparecer las distensiones sociales y las disfunciones orgánicas posibilitando un nuevo consenso que permita la superación de la llamada “crisis de legitimidad” de los sistemas políticos y administrativos de los países democráticos occidentales52. A pesar de lo anterior, la generalidad de la doctrina53 excluye de plano que la participación ciudadana pueda tener una función legitimadora de las decisiones administrativas por entenderse que en nuestros sistemas políticos esa función corresponde en exclusiva a la representación nacional y a su fruto esencial, que es la ley, y no a la Administración, aunque sea participada o actuada incluso directamente por los ciudadanos

48

MARTIN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Editorial Aranzadi, Navarra; España, 2004, p. 68.

SANTAMARÍA PASTOR se inclina por esta misma opción, señalando al respecto los preceptos constitucionales presentes en la Constitución Española, en virtud de las cuales sólo la ley puede legitimar los actos de la Administración. SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: Principios de Derecho Administrativo, volumen I, CEURA, Madrid, 2000, pp. 114 y 115. PEREZ MORENO, A.:”Crisis de la Participación Administrativa”, en Revista de Administración Publica, España, nº 119, mayo – agosto, 1989, pp. 124 y 125. En efecto, cabe señalar que la Constitución Española regula el derecho fundamental a la participación en su articulo 23, el cual prescribe: “1.- Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. 2.- Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalan las leyes”. CAMACHO, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 377 y OELCKERS CAMUS, O.: “Hacia una Administración Publica Participativa”, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad de Valparaíso, nº 39, 1º y 2º semestre, 1994, p. 342. Este autor plantea que “con estas indicaciones se pretende recoger en mejor forma el interés general y lograr mayor eficacia en el actuar administrativo aumentando la legitimidad del Gobierno y del sistema de Administración”. CHEVALLIER, J.: “La participación dans l’administration francaise: discourse et platique”, citado por CAMACHO, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 377.
53 52 51 50

49

GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op Cit., pp. 442 y 443.

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que la configuramos54. En ello PAREJO55 indica que la participación administrativa genera problemas de legitimación democrática y de eficacia, de acuerdo a lo señalado anteriormente, los cuales deben resolverse ponderando las ventajas y desventajas de cada uno de los mecanismos concretos de participación administrativa. Así, estos mecanismos concretos deben ser ponderados con el principio del Estado de Derecho, que plantea que la legitimidad democrática de origen de la ley de la actuación administrativa, y con el principio del Estado Social, que impone una exigencia de legitimidad de eficacia de acuerdo al carácter servicial o vicarial de la Administración. Pero, aquello que sostienen os autores para el caso español, si bien puede entenderse de la misma forma en nuestro derecho, existen una serie de argumentos para, a pesar de aquello, sostener no sólo que la participación administrativa contribuye a la legitimidad y representatividad de la gestión pública, sino que en nuestro sistema resulta una necesidad, de acuerdo al carácter Presidencialista de nuestro país, lo cual se suma a las insuficiencias del modelo de representación parlamentaria que plantea el sistema binominal56 como mecanismo de representación de la voluntad soberana. En consecuencia, creemos que de no implementarse, por una parte mecanismos de participación ciudadana, en el plano administrativo, difícilmente el poder público administrativo contará con la legitimación necesaria. Hoy estimamos, resulta insuficiente la postura de GARCIA DE ENTERRÍA57, puesto que la exigencia de gobernabilidad que recae en los sistemas políticos de países en desarrollo como el nuestro, constituyen requisitos ineludibles para el correcto funcionamiento de las democracias modernas, en las cuales el protagonismo de la ciudadanía en las constantes demandas sociales por participación cada vez mayores. De este modo, la capacidad de los sistemas políticos y administrativos de abrir sus esferas de decisión a la ciudadanía constituyen una exigencia para la legitimidad de las políticas públicas en general, y la gestión pública, en particular, que contribuyen a evitar posibles quiebres institucionales. Por último, cabe hacer mención de los argumentos que pueden extraerse de la Ciencia Política contemporánea, según la cual solo la democracia – entendida ésta como la participación deliberativa de los ciudadanos en la resolución de los asuntos públicos – puede legitimar el orden globalizado imperante58.
CANTERO MARTINEZ, J.: La Clausula del Estado Democrático y la Administración General del Estado, versión web disponible en www.inap.map.es/.../CLAUSULADEESTADODEMOCRATICOYAGE_02NOV06.pdf
55 54

PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op. Cit., pp. 39 – 44. BANDA VERGARA, A.: “Participación y Democracia, una reforma olvidada”, op. Cit., p. 59 - 61. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”,

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57

op Cit. HABERMAS, J.: Facticidad y Validez, Editorial Trotta, Madrid, 1998. Este autor plantea un mecanismo procedimental de democracia al cual denomina democracia deliberativa, en virtud de la cual, analizando y describiendo el proceso de globalización económica, plantea un sistema de democracia radical (deliberativa) a escala global. También, Vid. HABERMAS, J.: La reconstrucción del materialismo histórico, problemas de legitimación en el Estado Moderno, Editorial Taurus, Madrid, 1981. Sin embargo, su obra más reconocida en la cual deslinda y funda su obra posterior es HABERMAS, J.: Teoría de la Acción Comunicativa, en 2 tomos, Editorial Taurus, Madrid, 1988. Y, para la descripción de los argumentos para
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Capítulo III: Modelos de Participación Administrativa.

Anteriormente hemos planteado que la legitimidad y representatividad de la actividad administrativa no debe indagarse limitándonos a evaluar la conformidad de dicho actuar con los dictados de la ley. En nuestro caso – el chileno - tal consideración cobra mayor sentido a consecuencia de la insuficiencia del sistema binominal de representación parlamentaria y el exacerbado protagonismo del Presidente de la República en la determinación del interés general. También se dijo, que debe indagarse acerca del grado de legitimidad democrática de la actividad administrativa en los mecanismos de participación o intervención de los ciudadanos en la gestión de la Administración Pública y que, en consecuencia, en la medida en que el nivel de participación sea mayor, igualmente será mayor la legitimidad y representatividad de las políticas y la gestión públicas. Sin embargo, desde un punto de vista doctrinal59, la preocupación a este respecto sólo se ha limitado a la posibilidad de la implementación de los mecanismos, así como a los distintos efectos que genera en la interpretación del modelo tradicional de la Administración Pública. Se aprecia, en consecuencia, una ausencia de clasificaciones basadas en la legitimidad. Es por ello que para el desarrollo del presente capítulo nos vemos en la obligación de tomar una serie de elementos para distinguir entre 2 tipos diferentes de participación administrativa, desde el punto de vista que nos interesa, que no es otro que la legitimidad de la actuación administrativa y el poder público. El principal elemento que sirve para emprender esta diferenciación emana de la propia conceptualización de la participación ciudadana en la Administración Pública hecha por CAMACHO, quien señala que “en términos generales, la participación ciudadana significa la posibilidad que tiene el ciudadano, a nivel individual o por medio de las organizaciones sociales a las que pertenece, de tomar parte en las decisiones que afectan sus intereses mediatos o inmediatos”60. Así, desde el punto de vista de la legitimidad, podemos clasificar a la participación administrativa en:

sostener la democracia a escala global, Cfr. HABERMAS, J.: La inclusión del otro. Estudios de Teoría Política, Editorial Paídos, Barcelona, 1999. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la actividad administrativa”, op. Cit. y PAREJO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op.cit.
60 59

CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., pp. 378.

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1.- Participación Ciudadana propiamente tal.

Estaría constituida por aquellos mecanismos en virtud de los cuales los ciudadanos se hacen parte en la gestión de la Administración Pública directamente. En esta perspectiva se enmarca la redacción del inciso final del artículo 1 de la Constitución Política de la República al señalar que es deber del Estado “asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”, aspecto que incluye la participación administrativa. Sin embargo, este precepto no tiene mayor aplicación concreta en nuestra legislación, cosa que veremos mas adelante, pues constituye una forma de participación análoga a la desempeñada en aquellos lugares donde se aplican mecanismos de democracia directa. En este caso, la legitimidad democrática – a través de la participación de los ciudadanos – y en consecuencia la representatividad de la gestión pública deviene del hecho mismo de permitir la participación directa de los ciudadanos en las decisiones que debe tomar la Administración Pública. Esta clase de mecanismos implican necesariamente espacios de información pública, deliberación y finalmente decisión de los mismos ciudadanos en concurso con la Administración, sin intermediarios que canalicen la opinión de los ciudadanos, pues estos participan directamente.

2.- Participación Corporativa: “Stakeholders”.

En esta categoría se encuentran aquellos mecanismos en virtud de los cuales los ciudadanos se hacen parte de la gestión de la Administración Pública representados por los organismos u organizaciones sociales de las cuales forman parte. En este tipo de participación, ésta no es directa como en la anterior, sino que se realiza de forma indirecta a través de la representación de cuerpos organizados que sirven de canalizadores de la participación social, comprendiendo en ellas cuerpos como las Juntas de Vecinos, Asociaciones Gremiales, Colegios Profesionales, etc. Las bases de esta forma de participación se encuentran en el mismo artículo 1º de la Constitución, pero en el inciso 3º que señala que “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”. En esta clase de participación, la legitimidad opera de forma corporativa, ya que la ejecución de las políticas públicas se haría por medio del concurso de los diferentes cuerpos organizados que participen en los espacios de participación generados al respecto. De esta forma, indagar acerca de la legitimidad democrática no se reduce al propio mecanismo de participación administrativa concreto, como ocurre en el caso anterior, sino que dicha indagación también se traspasa a la propia legitimidad y representatividad con la que cuentan los propios cuerpos organizados que toman parte en estas decisiones de la Administración Pública.

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A esta forma de participación se le ha venido identificando con el concepto de los “Stakeholders”61 que es un vocablo anglosajón introducido por Edward Freeman62, que hace referencia a los “interesados”, y que proviene desde el campo empresarial, constituyendo una de las principales tendencias en la organización de las grandes empresa corporativas. En tal ámbito empresarial se habla de “stakeholders” para hacer referencia a los que puedan estar “interesados” en la aplicación de una actividad de la empresa, y en este caso, se ha extendido hacia el campo de la Administración del Estado, para promover a este último en la identificación de los actores “interesados” con las políticas públicas concretas que se apliquen para generar espacios de diálogo o participación que, como lo hemos venido planteando, se trata de una participación de tipo corporativa, desde el momento en que se hace efectiva a través de las organización sociales que en este caso puedan estar concernidas.

3.- Diferencias cualitativas de ambos modelos.

Si bien, los dos modelos de participación administrativa previamente planteados se deducen del concepto mismo de participación ciudadana en la Administración Pública, ambos constituyen 2 aproximaciones diferentes al mismo fenómeno. Ambas constituyen diferentes alternativas por las cuales el Estado puede inclinarse para la habilitación de mecanismos de participación ciudadana en las decisiones de la Administración Pública. Sin embargo, las diferencias fundamentales entre uno y otro modelo las encontramos en la forma en que participan los ciudadanos. Así, si la participación es directa, sin intermediarios, nos encontraríamos en el modelo de participación ciudadana propiamente tal; mientras que si el ciudadano participa a través de representantes de las organizaciones ciudadanas o sociales de las que participa, nos encontraríamos en frente del modelo corporativo o de “stakeholders”. De esta manera, esta distinción fundamental orienta la acción del Estado en la implementación de alguno de ambos modelos, dependiendo de cual sea aquel que prefiere conforme a las decisiones políticas y su marco jurídico general. Por ejemplo, en el primer caso, basta al Estado con abrir el espacio para la participación directa del ciudadano; mientras que en el segundo, debe preocuparse además acerca de qué tipo de actores concernidos o interesados son los que deben participar de estos mecanismos corporativos, y en ello distinguir de acuerdo a criterios que permitan la igualdad de oportunidades de todos los actores sociales involucrados. Determinar cuál de estas dos opciones es la que adopta el sistema jurídico nacional es precisamente el objetivo de la presente investigación; y en ello, por último, vale destacar
DUHART, J. J. y MONCKEBERG, N.: “Participación ciudadana y política: dos miradas”, en Serie En Foco, n º 3, www.expansivaudp.cl, año 2003, pp. 1. Allí señala que “en diversos países, particularmente de Europa y América del Norte, se han multiplicado en los últimos años los esfuerzos para involucrar en mayor medida a los actores concernidos (Stakeholders) y al público en la formulación de políticas y en la decisión pública. IESE, Escuela de Negocios, Universidad de Navarra: “La evolución del concepto stakeholders en los escritos de Ed Freeman”, en Newsletter, n º 5, Noviembre 2009, www.aplisic.iese.edu
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que la diferencia fundamental entre ambos modelos se refiere al tipo de legitimación que configura cada uno. Así, en el primer caso, la legitimación es otorgada por el ciudadano, y por ello la denominaremos “legitimación ciudadana”; mientras que en el segundo caso, la legitimación proviene desde los cuerpos organizados que concurren en los mecanismos de decisión, en representación de los intereses de los ciudadanos que representan, configurando de este modo una legitimación que denominaremos “legitimación corporativa”. Ambas son modelos de legitimación democráticas, en virtud de las cuales se puede permitir la participación administrativa en un ordenamiento jurídico. Sin embargo, ambos responden a formas diferentes, y por lo tanto, también dan origen a problemas diferentes, que no son del caso de este apartado estudiar.

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Capítulo IV: Participación Administrativa en el Derecho Chileno.

1.- Mecanismos de Participación Administrativa.

En materia de participación administrativa, el desarrollo normativo ha sido escaso, sin embargo, en el último tiempo se puede apreciar un aumento progresivo de la reflexión en torno a la generación de mecanismos que permitan el acceso a la toma de las decisiones de los ciudadanos. En el presente capitulo se pretende hacer referencia a los mecanismos de participación ciudadana más emblemáticos del sistema jurídico chileno, con la finalidad de que a partir de la descripción y análisis de los mismos, se puedan extraer conclusiones claras relacionadas con el asunto que nos convoca en la presente investigación, que no es otro que indagar la forma – ciudadana o corporativa – en que los mecanismos de participación administrativa aportan a la legitimidad y representatividad de la gestión pública llevada adelante por el aparato estatal. De esta manera, para efectos de la presente investigación, centraremos nuestro análisis en aquellos mecanismos que se vinculan directamente con los órganos de la Administración Pública, en el sentido que lo define el artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado nº 1857563 (en adelante LOCBGAE), en razón de que en dichos órganos se sitúa la dirección y ejecución de las políticas públicas de mayor relevancia y que, por lo tanto, asumen una mayor responsabilidad ante los ciudadanos en comparación con los demás órganos desconcentrados o descentralizados. Sin embargo, resulta importante de la misma forma exponer los mecanismos de participación administrativa que los servicios públicos creados por ley permiten el acceso a la participación de la ciudadanía, así como aquellas políticas públicas que poco van introduciendo mecanismos participativos en el sistema jurídico chileno. Es así como en el presente apartado nos parece pertinente exponer los mecanismos participativos en los ámbitos del Medio Ambiente, la Cultura, las Políticas Sociales (Salud, Educación y Sistema Previsional), así como en aquellos temas emergentes, tales como la Seguridad Ciudadana y el Desarrollo Urbano, dejando para una revisión posterior aquellos mecanismos a los cuales hicimos referencia al comenzar el presente apartado.

Participación en el ámbito del Medio Ambiente.

La Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente nº 19300 (en adelante LBGMA) contempla en su articulado 3 formas diferentes de participación de los ciudadanos. Tales son:
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El articulo 1 de la LOBGAE, en su inciso segundo señala que “La Administración Publica estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Publica, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas publicas creadas por ley”.

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1) Participación en la Evaluación Ambiental Estratégica: De acuerdo al artículo 7 bis de la LBGMA se someterán a evaluación ambiental estratégica las políticas y planes de carácter normativo general, así como sus modificaciones sustanciales, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, que el Presidente de la República, a proposición del Consejo de Ministros, decida. Y, en este marco el artículo 7 ter prescribe que el Reglamento que regula este mecanismo deberá considerar la forma de participación del público interesado. 2) Participación de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental: El párrafo 3º de la LBGAM regula detalladamente este mecanismo de participación administrativa desde e articulo 26 al 31. Así el artículo 26 señala que corresponderá a las Comisiones de Evaluación o al Director Ejecutivo, según el caso, establecer los mecanismos que aseguren la participación informada de la comunidad en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental y de las Declaraciones cuando correspondan. En este sentido, cuando se trata de un Estudio de Impacto Ambiental siempre esta la posibilidad de la participación de los ciudadanos, mientras que en el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental, la LBGMA señala únicamente dos casos: En el caso del articulo 18 quater que plantea un procedimiento voluntario al cual pueden someterse empresas de menor tamaño, en el cual si el proyecto o actividad se localiza en un área no regulada por instrumentos de planificación territorial vigentes y no genera cargas ambientales, la Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo abrirá un período de participación ciudadana, en el que citará a una audiencia especial a lo menos a tres organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica vigente, cuyo domicilio legal se encuentre en aquellas comunas en que el proyecto o actividad se emplazará. - Y, según el artículo 30 bis LGBMA las Direcciones Regionales o el Director Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas. Todo ello, siempre que lo soliciten a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Esta solicitud deberá hacerse por escrito y presentarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la publicación en el Diario Oficial del proyecto sometido a Declaración de Impacto Ambiental de que se trate. Si durante el procedimiento de evaluación de la Declaración de Impacto Ambiental, ésta hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente los impactos ambientales del proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de 23

participación ciudadana, esta vez por diez días, período en el cual se suspenderá de pleno derecho el plazo de tramitación de la Declaración de Impacto Ambiental. El Reglamento deberá precisar qué tipo de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, según el tipo de proyecto o actividad, serán considerados como modificaciones sustantivas a los proyectos. Tratándose de los proyectos sometidos a evaluación de conformidad al procedimiento voluntario establecido en el artículo 18 ter, el plazo para la realización del proceso de participación ciudadana será de diez días. Este mismo artículo precisa que la participación ciudadana comprende los derechos a acceder y conocer el expediente físico o electrónico de la evaluación, formular observaciones y obtener respuesta fundada de ellas. 3) Acceso a la Información Ambiental: Se regula en el párrafo 3º bis de la LBGMA y, más que un mecanismo, hace referencia al derecho a la publicidad de los documentos públicos, como consecuencia de la reforma constitucional que introduce el nuevo artículo 8º y en la ley Nº 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, que en este orden de cosas, se trata mas bien de un presupuesto para la participación ciudadana64.

Participación en el ámbito de la Cultura.

Los ejemplos fundamentales de participación en este ámbito se sitúan en los Consejos Nacional de Televisión y de la Cultura y las Artes, en los cuales encontramos ejemplos de lo que la doctrina65 denomina participación orgánica, ya que se trata de la inserción de ciudadanos en tanto tales (distinto a los funcionarios y a los políticos) en los organismos integrantes de la Administración. En el caso del Consejo Nacional de Televisión, el articulo 2º, en su inciso penúltimo señala que los Consejeros deberán ser personas de relevantes méritos personales y profesionales, tales como: haber sido agraciado como Premio Nacional en cualquiera de sus menciones; ser miembro de alguna de las Academias del Instituto de Chile; haber sido Parlamentario o Ministro de Corte; ser o haber sido Profesor Universitario; ser o haber sido Director o Rector de establecimientos de Educación Media o Superior de reconocido prestigio nacional; haber sido Oficial General de alguna de las Instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de

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Así lo entiende también MIR PUIG PELAT para el caso español, el cual señala que “el acceso a la información pública es un presupuesto necesario para que los ciudadanos puedan participar activamente en la toma de decisiones públicas”. MIR PUIG PELAT, O.: Globalización, Estado y Derecho. Las transformaciones del Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 2004, p. 134, quien además cita una nutrida bibliografía relacionada con la importancia que ha adquirido la transparencia administrativa en la doctrina y en especial del acceso a la información administrativa y las posibilidades que abren las nuevas tecnologías.

Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la actividad administrativa”, op. Cit., p. 443, y CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 379.

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Chile. El nombramiento se hará mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio Secretaría General de Gobierno. Otro ejemplo lo constituye la Ley nº 19.981 que crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, que tiene entre sus funciones apoyar la participación cultural y la creación y difusión artística, tanto a nivel de las personas como de las organizaciones que éstas forman y de la colectividad nacional toda, de modo que encuentren espacios de expresión en el barrio, la comuna, la ciudad, la región y el país, de acuerdo con las iniciativas y preferencias de quienes habiten esos mismos espacios (articulo 3º nº 3). La Dirección Superior del Consejo, de acuerdo al artículo 5, corresponderá a un Directorio integrado por: 1) El Presidente del Consejo, quien tendrá el rango de Ministro de Estado y será el jefe superior del servicio; 2) El Ministro de Educación; 3) El Ministro de Relaciones Exteriores; 4) Tres personalidades de la cultura que tengan una reconocida vinculación y una destacada trayectoria en distintas actividades, tales como creación artística, patrimonio, industrias culturales y gestión cultural. Estas personalidades deberán ser representativas de tales actividades, aunque no tendrán el carácter de representantes de las mismas. Serán designadas por el Presidente de la República a propuesta de las organizaciones culturales del país, que posean personalidad jurídica vigente de conformidad a la ley. Un reglamento determinará el procedimiento a través del cual se harán efectivas tales designaciones, para lo cual deberá existir un Registro Nacional de dichas organizaciones; 5) Dos personalidades de la cultura que reúnan las mismas condiciones señaladas en el numeral 4 precedente, las que serán designadas a través de similar procedimiento y con acuerdo del Senado; 6) Dos académicos del área de la creación artística, del patrimonio o de la gestión cultural, designados uno por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y otro por los Rectores de las universidades privadas autónomas. Un reglamento señalará el procedimiento para efectuar dichas designaciones, y 7) Un galardonado con el Premio Nacional, elegido por quienes hayan recibido esa distinción. Un reglamento determinará el procedimiento a través del cual se hará efectiva esta designación. También, de acuerdo al artículo 12 existirá un Comité Consultivo ad honórem que tendrá por objeto asesorar al Directorio en lo relativo a políticas culturales, plan anual de trabajo, y preparación de proyectos de ley y actos administrativos concernientes a la cultura. Estará integrado por quince personas de reconocida trayectoria y experiencia en las distintas áreas de la creación artística, el patrimonio cultural, la actividad académica y la gestión cultural. Siete de dichas personas provendrán de la creación artística, concretamente de cada uno de los ámbitos de las artes musicales, artes visuales, artes 25

audiovisuales, teatro, danza, literatura y artes populares; dos provendrán del ámbito del patrimonio cultural; dos representarán las culturas indígenas, y cuatro provendrán de las universidades, las industrias culturales, la gestión de corporaciones y fundaciones de derecho privado y la empresa privada. Por último, habrá Consejos Regionales de la Cultura y las Artes (artículo 17) que estarán integrados por: 1) El Director Regional, que será nombrado por el Presidente del Consejo, de una terna que le propondrá el Intendente respectivo, y a quien corresponderá presidir el Consejo Regional; 2) El Secretario Regional Ministerial de Educación; 3) Una personalidad representativa de las actividades culturales de las comunas, propuesta por los Alcaldes de la Región, designada por el Intendente, y 4) Cuatro personalidades regionales de la cultura, designadas por el Directorio Nacional, de una nómina de diez personas elaborada por el Intendente, a propuesta de las organizaciones culturales de las provincias de la región respectiva, que posean personalidad jurídica vigente. Un reglamento determinará el procedimiento mediante el cual se harán efectivas las designaciones, debiendo existir un Registro Regional de dichas organizaciones.

Participación en el ámbito de las políticas sociales.

1) Sistema Previsional: La ley 20.255 sobre Reforma Previsional introduce varias novedades al sistema de seguridad social chileno, entre las cuales se encuentran mecanismos de participación de los ciudadanos en distintos mecanismos, de acuerdo a la misma técnica señalada para el caso anterior – participación orgánica- y específicamente la participación de expertos.

- Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones: el artículo 43 crea la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones que estará integrada por un representante de los trabajadores, uno de los pensionados, uno de las instituciones públicas, uno de las entidades privadas del sistema de pensiones y un académico universitario, que la presidirá. - Consejo Consultivo Previsional: De acuerdo al artículo 70 el Consejo estará integrado por: a) Un Consejero designado por el Presidente de la República, que lo presidirá, y b) Cuatro Consejeros designados por el Presidente de la República y ratificados por el Senado, los cuales durarán seis años en sus funciones. El Presidente de la República designará como Consejeros a personas con reconocido prestigio por su experiencia y conocimientos en el campo de la

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Economía, el Derecho y disciplinas relacionadas con la seguridad social y el mercado laboral. - Del Consejo Técnico de Inversiones: Conforme al artículo 168 el Consejo estará integrado por las siguientes personas: a) Un miembro designado por el Presidente de la República. La designación deberá recaer en una persona que haya desempeñado el cargo de Ministro de Hacienda o de Superintendente o directivo de las Superintendencias de Pensiones, de Bancos e Instituciones Financieras o de Valores y Seguros, o de consejero o gerente del Banco Central de Chile; b) Un miembro designado por el Consejo del Banco Central de Chile. La designación deberá recaer en un profesional de reconocido prestigio por su experiencia y conocimiento en materias financieras y de mercado de capitales; c) Un miembro designado por las Administradoras de Fondos de Pensiones. La designación deberá recaer en una persona que posea una amplia experiencia en la administración de carteras de inversión y deberá haber desempeñado el cargo de gerente o ejecutivo principal en alguna empresa del sector financiero, de conformidad a lo dispuesto en el Reglamento, y d) Dos miembros designados por los Decanos de las Facultades de Economía o de Economía y Administración de las Universidades que se encuentren acreditadas de conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 20.129. Uno de ellos deberá ser un académico de reconocido prestigio por su experiencia y conocimiento en materias financieras y de mercado de capitales y el otro deberá ser un académico de reconocido prestigio por su experiencia y conocimiento de macroeconomía, de conformidad a lo dispuesto en el Reglamento.

2) Salud: En Chile, el Ministerio de Salud ha planteado la promoción de la salud como una de las respuestas a las necesidades y demandas de la población a través de una estrategia de participación de la comunidad. Es así como en 1998 puso en marcha un plan nacional, caracterizado por un modelo de gestión descentralizado e intersectorial, que se basaba en la participación social y en el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales, además de crear el Consejo Nacional para la Promoción de la Salud VIDA CHILE. Esta última corresponde a una instancia de coordinación política

superior que cuenta con la participación de instituciones de distintos sectores y organismos de representación nacional, presidida por el Ministro de Salud66.

SÁNCHEZ, H. y CONCHA, M.: “Ambientes y conductas saludables: Una estrategia de participación efectiva en el sector salud”, en Serie En Foco, nº 81, www.expansivaudp.cl, año 2006, p. 3.

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3) Educación: En el marco de la Ley nº 20.129 que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior67, el Titulo I establece la Comisión Nacional de Acreditación, la cual, según el artículo 7 estará integrada por:

a) Un académico de reconocida trayectoria designado por el Presidente de la República, quien la presidirá; b) Tres académicos universitarios, que en su conjunto y de acuerdo a su experiencia y grados académicos, sean representativos de los ámbitos de gestión institucional, docencia de pregrado y formación de postgrado,

incluyendo, en este último caso, al nivel de doctorado, designados por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas. De ellos, a lo menos uno deberá estar vinculado a alguna universidad de una región distinta a la Metropolitana; c) Dos académicos universitarios con amplia trayectoria en gestión institucional o en formación de pregrado y/o postgrado, designados por los rectores de las universidades privadas autónomas que no reciben el aporte fiscal establecido en el artículo 1º, del decreto con fuerza de ley Nº 4, de 1981, del Ministerio de Educación, en reunión convocada por el Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación; d) Un docente con amplia trayectoria en gestión institucional o en formación profesional no universitaria, designado por los rectores de los institutos profesionales que gocen de plena autonomía, en reunión convocada por el Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación; e) Un docente con amplia trayectoria en gestión de instituciones de nivel técnico o en formación técnica, designado por los rectores de los centros de formación técnica autónomos, en reunión convocada por el Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación; f) Dos académicos con amplia trayectoria en investigación científica o tecnológica, designados por la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT; g) El Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación; h) Dos figuras destacadas, una del sector productivo nacional y, la otra, miembro de una asociación profesional o disciplinaria del país, que serán designados por los miembros de la Comisión señalados en las letras precedentes; i) Dos representantes estudiantiles de instituciones de educación superior

autónomas acreditadas, debiendo uno de ellos pertenecer a una institución
67

Para un análisis referente a la participación en el ámbito de la calidad de la educación Vid. MARTINIC, S.: “Participación y Calidad educativa”, en Serie En Foco, nº 82, www.expansivaudp.cl, año 2006.

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regional y el otro a una institución metropolitana. Los representantes de los estudiantes deberán tener aprobados al menos tres años o seis semestres, en su caso, de la carrera en que estén inscritos y encontrarse dentro del 5% de los alumnos de mejor rendimiento de su generación, y durarán dos años en sus cargos. Los representantes de los estudiantes serán elegidos por los Presidentes de las Federaciones de Estudiantes de acuerdo a un procedimiento que establezca el Reglamento que deberá dictarse antes que Comisión, y j) El Secretario Ejecutivo, que tendrá sólo derecho a voz. se constituya la

Ámbitos emergentes de Participación Administrativa.

1) Desarrollo Urbano: Aunque la Ley General de Urbanismo y Construcciones en su artículo 42 obliga a “informar a los vecinos” a través de “audiencias públicas”, al momento de aprobar un plan regulador esta ley no contempla ninguna forma de participación en el proceso previo de elaboración, ni en el diseño de proyectos u obras urbanas como espacios públicos o vialidad que resulten de estos. Por ello, es común que los municipios opten por reducir estas instancias a meros eventos informativos, dada la dificultad de iniciar procesos de ajustes a sus propuestas en etapas avanzadas de aprobación. Esto dificulta la real comunicación y debate de alternativas, contenidos y efectos de un plan o proyecto. Asimismo, aunque la Ley de Urbanismo debiera abarcar todas las materias de desarrollo urbano, esta no cubre un conjunto de obras de infraestructura de transporte o sanitaria que generan igual o mayor impacto sobre la calidad de vida ciudadana, quedando su diseño e implementación regulada por leyes como las del Ministerio de Obras Públicas, las cuales no cuentan con mecanismos de consulta o participación ciudadana explícitos68. 2) Seguridad Ciudadana: El año 2000 se creó el programa “Comuna Segura, Compromiso Cien” –al alero del Ministerio del Interior y con la participación inicial de la Fundación Paz Ciudadana-, con el doble objetivo de lograr una mejor adecuación de las políticas de seguridad ciudadana a las necesidades específicas de cada ámbito local y de abrir espacios de participación a la población en la “producción” de su propia seguridad. El diseño básico de este programa contemplaba tres elementos centrales: (1) Un Consejo de Seguridad Ciudadana Comunal, presidido por el alcalde y conformado por más de 20 personas representativas de diferentes instituciones y organizaciones sociales de la comuna; (2) una Secretaría Técnica responsable de realizar los diagnósticos y planes, apoyar las decisiones del

68

BRESCIANI, L. E.: “Del conflicto a la oportunidad: participación Ciudadana en el desarrollo urbano”, en Serie En Foco, nº 83, www.expansivaudp.cl, año 2006, p. 9.

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Consejo y supervisar la ejecución de los proyectos financiados por el Ministerio del Interior, y (3) un Fondo Concursable de apoyo a los proyectos de seguridad al que pudieran acceder diferentes instituciones y organizaciones, también provisto por el Ministerio del Interior69.

2.- Clasificación de los mecanismos de participación.

a) De acuerdo a su orden jerárquico.

i.

Mecanismos Constitucionales.

En nuestro país no existe una previsión expresa favorable a la participación de los ciudadanos en la actuación administrativa, como si se encuentra en otras Constituciones, tales como la española70. Sin embargo, existen preceptos constitucionales básicos en virtud de los cuales se pueden fundar los mecanismos que son materia de la presente investigación, sin perjuicio de mecanismos concretos que consagra la Constitución chilena, relacionados con el Gobierno y la Administración Interior del Estado, cuyo análisis se hará más adelante. Resulta importante destacar en este apartado aquellos preceptos constitucionales que sirven de fundamento a la participación administrativa de nuestro país. El primero de ellos, se encuentra en el inciso 3º del artículo 1 de la Carta Fundamental relativo a los cuerpos intermedios, que señala que “el Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”. Se trata de un precepto elemental en el derecho chileno del cual se derivan, entre otros, la segunda norma fundante de la participación administrativa, consistente en el derecho a la libertad de asociación, que asegura a todas las personas nuestra Constitución en el número 15 del artículo 19, en virtud del cual, todas las personas tienen el derecho a asociarse sin permiso previo, y que para gozar de personalidad jurídica debe hacerlo conforme a la ley, conservándose la libertad necesaria desde el momento en que nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación. Y por último, el precepto fundamental en esta materia lo encontramos en el mismo principio participativo señalado en el inciso final del artículo 1, en el cual nuestro constituyente señala, como deber del Estado, asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. Entendemos que la conjugación de los 3 preceptos señalados configura y sustenta a los mecanismos de participación administrativa que la propia
BLANCO, J. y VARGAS, G.: “Participación en políticas de seguridad ciudadana”, en Serie En Foco, nº 85, www.expansivaudp.cl, año 2006, p. 5. MIR PUIG PELAT señala que ésta se encuentra prevista en distintos preceptos constitucionales de la carta fundamental española, citando los artículos 20.3, 27.5, 51.2, 129.1, 131.2 y, sobre todo, el artículo 105. a). MIR PUIG PELAT, O.: Globalización, Estado y Derecho. Las transformaciones del Derecho Administrativo, op. cit., p. 131.
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Constitución contempla, así como aquellos mecanismos de orden legal contemplados por el ordenamiento nacional. Sin perjuicio de aquello, se echa de menos en la Carta Fundamental una regulación más exhaustiva y expresa del derecho a participar en los asuntos públicos, que diferentes ordenamientos constitucionales, como el caso español citado, contemplan, y que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico a través de los Tratados Internacionales ratificados por nuestro país71.

ii.- Mecanismos legales. Referencia a mecanismos en discusión Parlamentaria.

Progresivamente en las últimas décadas ha ido ganando espacio en la discusión legislativa la inquietud referente a la participación ciudadana. Así, ha sido particular el desarrollo a que ha dado origen la previsión constitucional de la participación de los ciudadanos en el marco del Gobierno y Administración Interior del Estado, a través de la Ley Orgánica Constitucional respectiva. De la misma forma, existen otros mecanismos de orden legal que se han desarrollado en el último tiempo, y a los cuales se hizo referencia en la primera parte de este capítulo. En el año 2000 el Presidente Ricardo Lagos convocó a un Consejo Ciudadano para el fortalecimiento de la Sociedad Civil que estuvo integrado por 28 ciudadanos con el objeto de construir una propuesta de fortalecimiento de la

sociedad civil y de mejoramiento de los mecanismos ciudadanos de participación en las políticas públicas. Dicho Consejo, que contó con una activa participación de organizaciones de la sociedad civil72, evacuó un informe que dio origen a un valioso proceso de consulta con más de 6000 representantes de organizaciones sociales de todo el país. De la misma forma, constituye uno de los elementos fundamentales que sirvió de fundamento para la creación de parte del mismo Gobierno del Presidente Lagos del Proyecto de Ley Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, que fue remitido al Congreso Nacional de la República el día 4 de Junio del año 2004 a través del Mensaje nº 48-35173. Aquel Proyecto – tal como se plantea en el Mensaje – pretende otorgar un marco normativo que procure la existencia de un cuidadoso equilibrio que pondere, por un lado, el acceso y la participación de la ciudadanía en la gestión pública y la libertad asociativa, y por otro, la protección de los derechos y libertades fundamentales que pudieran verse amenazados o afectados en el ejercicio de aquélla. En cuanto al contenido del mismo, el Proyecto regula el derecho de asociación, en lo referente a la libertad de asociación, la constitución de asociaciones
Así lo señalan el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica. Para una exposición acerca de la situación de las organizaciones de la sociedad civil y la participación ciudadana Vid. ABOGABIR, X.: “Participación Ciudadana y Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)”, en Serie en Foco, nº 86, www.expansivaudp.cl, año 2006. El texto completo del proyecto de ley esta disponible en la página web de la Biblioteca del Congreso Nacional www.bcn.cl en el Boletín 3562-06.
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voluntarias y la constitución de asociaciones con personalidad jurídica. De la misma forma, introduce la figura de las Asociaciones de Interés Público que son aquellas personas jurídicas sin fines de lucro que tengan como fin esencial la promoción del interés general, mediante la prosecución de objetivos específicos de carácter cívico, de asistencia social o de promoción de los derechos o principios constitucionales, y que, cumpliendo con los requisitos que establece la ley para su constitución, se incorporen al Registro de Organizaciones de Interés Público que al efecto llevará el Ministerio Secretaría General de Gobierno. A su vez, crea un Fondo de Fortalecimiento de las Asociaciones y Organizaciones de Interés Público y regula un Estatuto del Voluntariado. Por último, las modificaciones más novedosas introducidas por este proyecto de ley son aquellas que incorporó la Presidenta de la República Michelle Bachelet el 18 de Julio de a través del año 2006 en la Indicación nº 117-354. Así, por ejemplo se encarga de introducir a la LOCBGAE un Titulo IV bajo la denominación “De la Participación Ciudadana en la Gestión Pública” en el cual se reconoce el derecho de las personas a participar en las políticas, planes, programas y acciones públicas y entrega la responsabilidad de generar mecanismos que hagan aplicable este derecho a los órganos de la Administración del Estado, los cuales podrán establecer, entre otros, Consejos de la Sociedad Civil que estarán integrados, de manera pluralista, por representantes de organizaciones de interés público que tengan relación con la competencia del órgano respectivo. De la misma forma, esta indicación pretende sustituir los Consejos Económicos Sociales Comunales por Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil que serán elegidos por las organizaciones de interés público de cada comuna, conforme a un reglamento que el alcalde respectivo someterá a la aprobación del concejo. Como se puede apreciar, esta ley que aun se encuentra en tramitación en el Congreso, constituye un adelanto fundamental en lo que al derecho a participar en la gestión pública se refiere. Sin embargo, no constituye una ley de Bases o una ley General de Participación Ciudadana, ya que no sistematiza los distintos mecanismos de participación administrativa del sistema jurídico chileno, ni tampoco introduce nuevos mecanismos, a excepción de los Consejos de la Sociedad Civil y los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil. Dichas estructuras constituyen una novedad que se enmarca dentro del objetivo de fortalecer la sociedad civil, introduciendo un tipo de asociaciones de naturaleza jurídica particular, que es necesario estudiar en sus posibles aplicaciones, implicaciones y consecuencias, desde el punto de vista del poder público, como constituyen las Asociaciones de Interés Público. Sin embargo, dichos aspectos no serán desarrollados en la presente investigación, puesto que no constituyen materia de la misma, que no es más que analizar la legitimidad o representatividad de los mecanismos de participación administrativa vigentes en nuestro ordenamiento jurídico.

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b) De acuerdo a los niveles Administrativos.

i) Gobierno Central.

La administración central del Estado se encuentra radicada en el Presidente de la República y los Ministros que él designa. En este orden de cosas no existe una normativa de rango legal que regule el acceso de los ciudadanos a participar en el nivel central de la Administración del Estado. Sin embargo, esto no implica que se trate de un aspecto desregulado por el sistema jurídico nacional, sino que ha sido la actual Presidenta Michelle Bachelet la que mediante un Instructivo Presidencial para la participación ciudadana en la Gestión Pública ha decretado las bases fundamentales sobre las cuales se fundan los mecanismos de participación administrativa generados por los órganos fiscales. El Instructivo Presidencial dictado el 28 de agosto de 2008 se enmarca dentro de la Agenda Pro Participación Ciudadana anunciada el 29 de septiembre de 2006 por la Presidenta Bachelet, y fue dictado con la finalidad de adelantar la vigencia jurídica de los mecanismos señalados en el proyecto de ley analizado anteriormente. De acuerdo a este instructivo, los órganos de la Administración del Estado están obligados a: a) Establecer una norma general de participación. b) Dar cuenta pública anual, directamente a la ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes y programas. c) Establecer Consejos de la Sociedad Civil, de carácter consultivo. d) Poner en conocimiento público la información relevante acerca de sus políticas, planes y programas.

ii) Gobierno Regional.

Ya hemos mencionado en capítulos anteriores la reforma introducida en el marco de la participación política de la ciudadanía regional que incluye el derecho a elegir directamente a los Consejeros Regionales que forman parte del Gobierno y la Administración Regional. En el ámbito de la participación administrativa, destaca el Consejo Económico y Social Provincial señalado en el artículo 116 de la CPR, según el cual en cada provincia existirá un consejo económico y social provincial de carácter consultivo. Por su parte, el párrafo 4º de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (en adelante LOCGAR) regula en detalle el funcionamiento del Consejo, y en el articulo 48 indica que el consejo económico y social provincial estará integrado, además del gobernador, por miembros elegidos en representación de las organizaciones sociales de la provincia, así como por miembros que lo serán por derecho propio.

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a) -

Los miembros electos serán veinticuatro, elegidos de la siguiente forma: Ocho por las entidades que agrupen las organizaciones laborales de la provincia; Ocho por las entidades que agrupen a los empresarios y demás entidades productivas de la provincia;

-

Tres por las organizaciones culturales de la provincia que contribuyan al progreso y desarrollo de la cultura provincial;

-

Tres por las asociaciones de profesionales de la provincia, y Dos por las fundaciones y corporaciones privadas domiciliadas en la región, integradas por personas naturales o jurídicas dedicadas a actividades de producción, comercio o investigación científica y tecnológica o educativas.

b)

Los miembros por derecho propio serán:

1.- Un miembro de cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros que tengan asiento en la respectiva provincia, designado por el mando provincial correspondiente, y

2.- Los rectores o vicerrectores de las universidades y, donde no las hubiere, los rectores de institutos profesionales o centros de formación técnica, a falta de aquellos, que funcionen en la respectiva provincia, en un número máximo de cuatro representantes. En aquellas universidades donde hubiere más de cuatro universidades, institutos o centros de formación técnica, el derecho a integrar el consejo se ejercerá de la siguiente manera:

I.- Corresponderá primeramente integrar el consejo a un representante de cada una de las dos universidades más antiguas de la provincia, y a un representante de cada una de las dos universidades de la misma que acrediten tener el mayor número de alumnos matriculados.

II.- En el caso de que una misma universidad reúna ambas características de antigüedad y mayor número de matrícula, su representante será uno solo, y para su designación primará la antigüedad. Igual criterio se empleará para llenar el segundo cargo. Los otros dos representantes se designarán en función de la mayor matricula.

III.- A falta de una o más universidades el derecho lo detentarán los representantes de los institutos o centros de formación técnica de la provincia, en la misma forma señalada en los números precedentes.

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iii) Gobierno Local.

Constituye uno de los aspectos donde mayormente desarrollada y extendida se encuentra el fenómeno de la participación, al menos desde el punto de vista normativo74. Es así como, desde el punto de vista de la legitimación de la actividad local, PAREJO indica que, para el caso de la Administración local, los municipios son “gestionados política y no burocráticamente”, circunstancia que deriva del hecho de que los alcaldes y concejales son electos popularmente, por lo tanto, la actividad administrativa cumpliría con la legitimación necesaria75. En nuestro derecho, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (en adelante LOCM) señala en su artículo 1 que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. En este precepto se resalta la importancia que tiene la participación ciudadana para la administración local, lo cual se confirma en el artículo 7 donde se indica que en todo caso, en la elaboración y ejecución del plan comunal de desarrollo, tanto el alcalde como el concejo deberán tener en cuenta la participación ciudadana. De la misma forma, uno de sus órganos representativos como el Concejo es planteado como un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local. Sin embargo, los principales mecanismos de participación administrativa son los que regula el Título IV de la Ley en estudio, que corresponde a las siguientes instancias, además de la Ordenanza de Participación ciudadana que prescribe en el artículo 93:

a) Consejo Económico y Social Comunal.

De acuerdo al artículo 94 LOCM en cada municipalidad existirá un consejo económico y social comunal, compuesto por representantes de la comunidad local organizada. Será un órgano asesor de la municipalidad, el cual tendrá por objeto asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Sin embargo, la integración, organización, competencias y

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Para un análisis mas pormenorizado de la aplicación concreta de los mecanismos legales de participación ciudadana en el gobierno local, Vid. FERNANDEZ, I.: “Participación ciudadana en el nivel local: Desafíos para la construcción de una ciudadanía activa”, en Serie en Foco, nº 84, www.expansivaudp.cl, año 2006; y MICCO, S. y FRIEDMANN, R.: “Participación Ciudadana Local”, en “La Participación emergente”, Centro de Estudios para el Desarrollo, Chile, 1998, pp. 39 – 52. Para el caso español, Vid. PINDADO SÁNCHEZ, F.: “La Participación Ciudadana en el ámbito Local”, Centro de Estudios Locales y Territoriales, Andalucía, 2005. PAREJO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op. Cit., pp. 31 - 44

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funcionamiento de estos consejos, serán determinados por cada municipalidad, en un reglamento que el alcalde someterá a la aprobación del concejo. A estas restricciones de tipo normativo del mecanismo, se suman las críticas hechas a partir de la evidencia práctica. Es así como, Luz María REYES76 enumera las siguientes situaciones que atentan contra la eficacia del mecanismo para la participación de los ciudadanos:

-

El engorroso sistema de constitución de estos Consejos, como asimismo las escasas y amorfas funciones que el articulo 93 LOCM les asignó, han definido que en muchas comunas estos sean muy difíciles de integrar o se conviertan en entes meramente decorativos, provocando una verdadera frustración entre los consejeros.

-

La falta de participar en estos Consejos. La inscripción fue promovida muy directamente por las Municipalidades, lo que les resta las posibilidades de ser considerados sus integrantes genuinos representantes de la comunidad organizada.

-

Su gestión estará generalmente supeditada a la convocatoria del Alcalde quien deberá proponerles los antecedentes respectos de los cuales emitir opinión. Y muchas veces su estimación no puede ser considerada, por la falta de preparación de los consejeros frente a temas que requieran de algunos conocimientos técnicos y preparación previa.

-

El número de integrantes de los Consejos es muy elevado, si se pretende una fluida intervención de estos en las escasas oportunidades en que son convocados.

-

La falta de información de los ciudadanos, no solo en relación a los aspectos jurídicos vinculados a la municipalidad, sino también y fundamentalmente respecto a conceptos tales como competencia, libertad, responsabilidad, bien común y otros.

b) Audiencias Públicas.

El artículo 97 de la LOCM establece que cada municipalidad deberá regular en la ordenanza municipal de participación las audiencias públicas por medio de las cuales el alcalde y el concejo conocerán acerca de las materias que estimen de interés comunal, como asimismo las que no menos de cien ciudadanos de la comuna les planteen. Exceptúanse de esta exigencia las comunas de menos de 5.000 habitantes, en las que el concejo determinará el número de ciudadanos requirentes.

76

REYES SANTELICES, L. M.: “La Administración Local en la Constitución Política de 1980, ¿Una administración cercana al ciudadano?, en Revista de Derecho de la Universidad Católica del Norte, 1998, p. 104.

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Sin perjuicio de la facultad reguladora del concejo, la solicitud de audiencia pública deberá acompañarse de las firmas de respaldo correspondientes, contener los fundamentos de la materia sometida a conocimiento del concejo y, además, deberá identificar a las personas que, en un número no superior a cinco, representarán a los requirentes en la audiencia pública que al efecto se determine.

c) Oficina de Partes y Reclamos.

El artículo 98 indica que cada municipalidad deberá habilitar y mantener en funcionamiento una oficina de partes y reclamos abierta a la comunidad en general. La ordenanza de participación establecerá un procedimiento público para el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos en que el municipio deberá dar respuesta a ellos, los que, en ningún caso, serán superiores a treinta días.

d) Plebiscitos Comunales.

El artículo 99 prescribe que el alcalde, con acuerdo del concejo, o a requerimiento de los dos tercios del mismo concejo o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someterá a plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del plan comunal de desarrollo, a la modificación del plan regulador u otras de interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal.

La participación ciudadana en el gobierno local responde a lo que la doctrina denomina “auto-administración”77, que se identifica por estar construidas sobre un conjunto de miembros que comparten una relación de vecindad y están unidos por un objetivo común, y que además conforman sus órganos de gobierno, lo sostienen económicamente y, a la vez, son los destinatarios de la acción colectiva.

Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la actividad administrativa”, op. Cit., p. 444, y CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 378.

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c) De acuerdo a su legitimidad y representatividad.

i.- Mecanismos dirigidos a la ciudadanía.

Constituyen una minoría dentro del sistema jurídico chileno, y además resultan muy restringidos, tanto en la práctica, como desde un punto de vista normativo. Es así, como de aquellos mecanismos previamente revisados, las Audiencias Públicas que pueden solicitar los ciudadanos, resulta restringida en cuanto a que remite a una ordenanza municipal la regulación de las materias de interés municipal que podrán ser sometidas a audiencia pública, dejando en este sentido al arbitrio de los gobiernos locales de turno la regulación de dichos aspectos, que tal como lo hemos desarrollado en la presente investigación constituye un derecho elemental en las democracias modernas. Por otro lado, si bien la oficina de partes y reclamos está destinada a la “comunidad en general”, estos mecanismos se refieren más bien a un supuesto para la participación basado en la eficacia en la entrega de la información relevante hacia los ciudadanos y la capacidad de dar respuesta a las quejas planteadas por los usuarios del sistema público municipal, de la misma forma como lo hemos planteado para el acceso a información ambiental en dicha materia. Esto lo confirma el inciso segundo del artículo 98 cuando señala que “la información y documentos municipales son públicos. En dicha oficina deberán estar disponibles, para quien los solicite, a lo menos los siguientes antecedentes: a) El plan comunal de desarrollo, el presupuesto municipal y el plan regulador comunal con sus correspondientes seccionales, y las políticas específicas. b) El reglamento interno, el reglamento de contrataciones y adquisiciones, la ordenanza de participación y todas las ordenanzas y resoluciones municipales. c) Los convenios, contratos y concesiones. d) Las cuentas públicas de los alcaldes en los últimos 3 años. e) Los registros mensuales de gastos efectuados al menos en los últimos dos años”.

Por último, en relación al más emblemático de los mecanismos dirigidos a la ciudadanía que contempla el derecho chileno – el plebiscito municipal – son manifiestas las restricciones que impone la LOCM, tales como los que señala el artículo 102 en el sentido de que no podrá convocarse a plebiscito comunal durante el período comprendido entre los ocho meses anteriores a cualquier elección popular y los dos meses siguientes a ella. Tampoco podrán celebrarse plebiscitos comunales dentro del mismo año en que corresponda efectuar elecciones municipales, ni sobre un mismo asunto más de una vez durante el respectivo periodo alcaldicio. De la misma forma, conforme al artículo 103 la convocatoria a plebiscito nacional o a elección extraordinaria de Presidente de la República, suspenderá los plazos de realización de los plebiscitos comunales, hasta la proclamación de sus resultados por el Tribunal Calificador de Elecciones. Sin embargo, las últimas modificaciones a la Ley 19300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, constituyen un caso particular, en el cual conviven los dos mecanismos. Por una parte, la calidad de persona natural se equipara a cualquier organización ciudadana 38

con personalidad jurídica, pudiendo formular observaciones a los proyectos en igualdad de condiciones (artículo 29), por otra parte, en el caso del articulo 31 solamente se abrirá un nuevo proceso de participación ciudadana en el evento de que lo soliciten a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas, lo cual responde más bien a un sistema de stakeholders.

ii.- Mecanismos dirigidos a “stakeholders”.

Constituyen la regla general en nuestro derecho, de acuerdo a los mecanismos previamente estudiados, dentro de los cuales, la más extendida, se refiere a los mecanismos basados en órganos colegiados que se nutren de los cuerpos organizados que están directamente vinculados con la materia que configura la competencia del órgano respectivo. En esta categoría destacan el Consejo Nacional de Televisión; el Directorio del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, el Comité Consultivo, y los Consejos Regionales; la Comisión de Usuarios Previsionales, el Consejo Consultivo Previsional, el Consejo Técnico provisional; el programa Vida Chile del Ministerio de Salud; la Comisión Nacional de Acreditación; el Consejo Económico Social Provincial, así como el Comunal. En ellos, se puede apreciar una presencia importante de representantes de organizaciones ciudadanas, pero también de privados asociados al ámbito empresarial, así como la participación de expertos, designados por otras autoridades públicas, por medio de diferentes mecanismos. Además, existe otra manifestación que se basa en el concepto de “interesado”, entendiéndolo como publico directamente afectado, como ya se menciono para el caso del SEIA, o bien derechamente como público interesado, como ocurre en la Evaluación Ambiental Estratégica, a través de lo cual debe dotarse de contenido al concepto jurídico indeterminado de “interesado”. Estos constituyen las principales formas en que los cuerpos organizados que poseen un interés actual en la materia sometida a participación de los ciudadanos pueden incidir en las decisiones públicas.

3.- ¿Tiene Chile un modelo de Participación Administrativa?.

De acuerdo a lo visto en el número anterior, resulta evidente que el modelo que ha preferido el legislador chileno es un sistema de tipo corporativo basados en los cuerpos organizados que mantienen un “interés” (stakeholders) o que puedan resultar afectados por las políticas o decisiones públicas que emanan de mecanismos participados por los ciudadanos78. Junto con ello, podemos deducir el tipo de legitimación que opera por medio de dichos mecanismos, que obedece a una legitimación de tipo corporativa. En este contexto, aquellos mecanismos que obedecen a una estructura ciudadana de legitimación, como los relacionados con el Sistema de Evaluación de impacto ambiental o
78

CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 376.

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el plebiscito comunal – con las reservas antes mencionadas – no modifican la regla general antes mencionada. Sin embargo, cabe aquí analizar dos aspectos que son secundarios para los objetivos de la presente investigación, pero acerca de los cuales se pueden adelantar ciertas reflexiones que complementan los aspectos estudiados del marco jurídico regulatorio de la participación administrativa79.

a) El Principio Participativo del artículo 1º de la Constitución Política de la República.

El inciso final del citado artículo prescribe que es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de esta, promover las integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. En este orden de cosas, CAMACHO ha planteado que “aunque este precepto, seguramente, se refiere a la participación política, no podría interpretarse que bajo la fórmula general del reconocimiento de “participación en la vida nacional” no se contempla aquella que se refiere al ámbito de la Administración del Estado, sin que ello implique riesgos de reducir el contenido del derecho a límites que se admiten como muy estrechos y que han provocado la crisis en la legitimidad de los sistemas políticos y administrativos”80. Sin embargo, la autora citada a su vez plantea lo que hemos extraído como conclusión acerca de que “la participación que la Constitución pretende fomentar es aquella que se realiza organizadamente. Es decir, a través de los grupos o asociaciones en que se incorporan los individuos, ya sean públicos o privados”81. Esto último, aparentemente se contrapone con lo que pudiese ser la interpretación inicial de este precepto constitucional, que además se encuentra ubicado en un lugar fundamental dentro de la Carta Fundamental, que obedece a las Bases de la Institucionalidad, ya que parece desprenderse una interpretación favorable a la participación de todos los ciudadanos en estos mecanismos, de forma directa, y no necesariamente a través de los cuerpos organizados de la sociedad. En este sentido, para el caso español, PINDADO señala claramente, en el ámbito de la administración local, que “la participación no es solo con asociaciones”, haciendo referencia a lo que hemos denominado “stakeholders”, ya que es discutible la representatividad de estas y, “aun en el supuesto utópico que las asociaciones ciudadanas representaran un volumen importante de población, -se pregunta el autor- ¿sería lógico

Estos elementos constituyen reflexiones complementarias, y en ningún caso un análisis acabado de cada uno de ellos, lo cual puede dejarse para otro trabajo de investigación, que no es el presente.
80

79

CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 376. Ibid. p. 376

81

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plantear la relación gobierno local y ciudadanía sobre la base de las asociaciones? ¿No estaríamos facilitando el crecimiento de una especie de democracia corporativa?” PINDADO se manifiesta contrario a este tipo de participación, fundándose en que “hay un porcentaje elevadísimo de personas que no pueden o no quieren formar asociaciones y que tienen el derecho de participar en la gestión de los asuntos públicos de su ciudad”82. La reflexión correspondiente a la interpretación que debiese dar al inciso final del artículo 1 de la CPR constituye un aspecto importante a investigar, y que de una u otra manera, complementa secundariamente los objetivos perseguidos por el presente estudio.

b) Coherencia sistémica de los mecanismos de participación administrativa.

De acuerdo a la reflexión anteriormente expuesta, surge otra asociada a la sistematicidad que el sistema jurídico nacional presenta en el caso de la participación administrativa, derivada del hecho que dependiendo de la interpretación que se le otorgue a este articulo 1 de la CPR, como precepto fundamental en el cual se basan todos los mecanismos legales, existirá o no esta sistematicidad. Así, por ejemplo, si seguimos lo planteado por la doctrina83, sería enteramente concordante con la regla general desarrollada por la legislación nacional. Sin embargo, inclinarse por una interpretación favorable a la participación ciudadana propiamente tal, sería a lo menos dudosa la coherencia sistémica de los mecanismos legales y constitucionales, desde un punto de vista jerárquico. Como ya se adelantó, las consecuencias derivadas de la reflexión relacionada con la interpretación que debe darse al artículo 1 en su inciso 5º, constituye un elemento de análisis accesorio, mas no el aspecto fundamental de esta investigación, pero que inciden de forma indirecta en el presente estudio.

82

PINDADO SANCHEZ, FERNANDO: “La Participación Ciudadana en el ámbito Local”, op. Cit.,

pp. 4 y 5.
83

CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 376.

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Conclusiones.

De acuerdo a la investigación desarrollada en el presente estudio, las conclusiones a las cuales se ha arribado son las siguientes: El fenómeno de la participación administrativa constituye una de las tendencias más desarrolladas en el último tiempo en el Derecho Público, por lo tanto se trata de un fenómeno de reciente data, que poco a poco va cobrando importancia en el derecho chileno, asociado a las insuficiencias que se atribuyen al modelo de representación política y al nuevo protagonismo que tiene el complejo Gobierno – Administración Pública en sistemas Presidencialistas como el nuestro. Son precisamente, aquellos elementos los que sirven de fundamento para el estudio del análisis de la legitimidad de los mecanismos de participación administrativa. Es precisamente la legitimidad de la actuación estatal por medio del poder público y la Administración Pública la que está en juego en las democracias contemporáneas después del fenómeno de protagonismo intervencionista iniciado por el Estado Social, que

contrasta por otro lado con una predominancia del modelo representativo liberal en el sistema jurídico chileno que aún funda la actuación administrativa en un modelo burocrático y autocrático de administración, resultando excepcionales los mecanismos participativos en la gestión de la cosa pública. Se concluye del presente trabajo que la participación de los ciudadanos en la actividad administrativa constituye un factor que persigue entre sus objetivos la legitimidad y representatividad de las políticas públicas, rechazando las posiciones planteadas por la doctrina más reconocida en el sentido de negar tal legitimación de la actuación administrativa, y depositarla en la ley. En este caso, hemos planteado que sólo interpretando que los mecanismos de participación ciudadana aportan a la legitimidad o representatividad de las políticas públicas, se puede justificar este nuevo proceso de ampliación de la esfera de actuación del aparataje estatal en la configuración del interés general. Esta misma reflexión, referida a la legitimación que otorga la participación administrativa, es la que permite derribar la clásica distinción entre democracia participativa y representativa como dos mecanismos que se oponen, inclinándonos por entender que en nuestro derecho es totalmente compatible un modelo representativo del poder público, por una parte, enriquecido con mecanismos de participación ciudadana propiamente tal, por otra, ya que se dota de mayor legitimidad a las normas emanadas de los procedimientos representativos y participativos. En este sentido, lo que puede aseverarse en orden a descartar la posibilidad de la implementación de mecanismos participativos en un sistema de democracia representativa carece de todo fundamento, ya que es totalmente compatible, e incluso, se constituye en una necesidad para el sistema político representativo. Las diferentes formas en que se puede hacer efectiva la participación ciudadana, ya sea directa (participación ciudadana propiamente tal) o indirecta (stakeholders) no constituye una materia que haya sido exhaustivamente desarrollada por la doctrina, tanto chilena como comparada, sino que su mayor desarrollo se inclina únicamente, y de forma 42

acrítica, al campo de la participación corporativa (stakeholders), destacando un amplio margen de conceptualización del mismo que ha excedido el campo del derecho, y que, incluso, se ha acercado a asimilar la conducción de la gestión del Estado a la administración de instituciones privadas ligadas al campo empresarial, por medio de los Gobiernos Corporativos y la Responsabilidad Social Empresarial. Es precisamente de estas últimas disciplinas desde donde ha permeado con mucha fuerza el concepto de “stakeholders” que hace referencia al público interesado en las políticas públicas especificas de que se trata una regulación o decisión particular o general. Lo anterior explica la regla general que hemos comprobado en el marco de los mecanismos de participación administrativa, que no es otra que aquella que sitúa la legitimidad y representatividad de las políticas públicas en los “stakeholders” o cuerpos organizados a través de los cuales se estructura la sociedad. En este orden de cosas, la legitimación que opera en los mecanismos de participación administrativa en Chile es de tipo corporativa, sin contemplarse, por otro lado, en la legislación nacional alguna referencia relativa a la legitimidad y representatividad de los mismos organismos interesados, cuestión que resulta vital en este modelo de legitimidad. Al contrario, suele preferirse por el legislador la aplicación de mecanismos de designación por la autoridad, dentro de ciertas características o calidades especiales exigidas por las leyes, de aquellos sujetos privados, que en carácter de tales, pasan a desempeñar funciones públicas, como mecanismo de participación administrativa. En este sentido, para el correcto funcionamiento del modelo de legitimación sobre el cual se inclina la legislación chilena, resulta necesario evaluar la propia legitimidad de los organismos que participan en estos mecanismos, puesto que tal disquisición resulta fundamental para hacer una correcta evaluación de la legitimidad y representatividad. En relación a ello, aquella participación de expertos regulada por las leyes, si bien puede entenderse como un supuesto de participación ciudadana, resulta bastante discutible, y al menos, un elemento que debe analizarse a fondo, desde el punto de vista de la legitimidad con la que estos expertos desempeñan funciones públicas. Resulta reciente la legislación de participación administrativa en Chile, manifestándose un mayor grado de desarrollo en aquellos temas que son emergentes para el campo del derecho, como lo es el caso del Medio Ambiente. De la misma forma, no existe una elaboración detallada y esquematizada acerca de este fenómeno y su regulación legal en la literatura jurídica o en la producción dogmática. Tal necesidad apuesta a ser suplida por la Ley de Participación Ciudadana en la Gestión Pública que aún se encuentra en tramitación en el Parlamento. Si bien han sido varios los casos infra legales en que se permite la participación de los ciudadanos en la gestión de la dirección del Estado, hemos decidido no exponerlos, debido a que, tal como hemos concluido en el presente estudio, la regulación del derecho a la participación debe realizarse a través de un tratamiento normativo propio de un derecho fundamental, acerca de la cual debe regir una reserva de ley, y no una mera ejecución de leyes dictadas por el Parlamento o herramientas políticas de gestión del Estado. Es por ello, que debe continuarse con la tramitación de la Ley de Participación ciudadana, y en el 43

transcurso de aquello, aumentar la cantidad de servicios públicos que han dado origen a esta clase mecanismos a través del Instructivo General de Participación en la Gestión Pública dictado por la Presidenta Bachelet en 2008. Por último, cabe señalar que en nuestro derecho la evolución de la introducción de estos mecanismos ha obedecido a una estructura similar a la ocurrida en España, y en ambos casos, resulta particularmente intensa la regulación de los mecanismos de participación ciudadana o administrativa en el marco del gobierno local. En este caso, nos parece adecuado que sea en estos espacios donde mayormente se desarrollen estos mecanismos, sin embargo, desde una perspectiva practica como legal, existen muchas restricciones, criticas y aspectos negativos que disminuyen el impacto de la ciudadanía en las decisiones acerca del rumbo de las municipalidades que deben subsanarse a través de medidas de orden legal, así como del fortalecimiento de la Sociedad Civil a través de diferentes instrumentos. En síntesis, resulta evidente del estudio realizado en las paginas precedentes que la participación de los ciudadanos en la actividad administrativa es un fenómeno reciente que tiene por objeto el aumento de la legitimidad y/o representatividad de los mecanismos vigentes, y resulta comprobado también que la legitimación de la que se puede alegar en este caso, es mayoritariamente corporativa, basada en los “stakeholders”, tal como lo habíamos adelantado en la hipótesis inicialmente planteada. Finalmente, desde el punto de vista del estudio del fenómeno, nos parece necesario que debe ser al ámbito del Derecho Público, y en especial al Derecho Administrativo a quien le corresponda el estudio del mismo – participación administrativa-, desde el momento en que a través de estos mecanismos, ya sea en uno u otro modelo (stakeholders o participación ciudadana propiamente tal), se imponen reglas y normas relativas a la gestión que modifican radicalmente la clásica estructura de funcionamiento del sistema administrativo, basado únicamente hasta ahora en los órganos del Estado y sus funcionarios. Con el fenómeno de la participación, la Sociedad Civil se transforma en un componente ineludible para el funcionamiento del sistema administrativo, y cumple un rol público que anteriormente estaba reservado al Estado. Es por ello, que las últimas reflexiones que señalamos en el presente estudio, constituyen elementos a los cuales debe otorgarse cierta claridad desde la Ciencia Jurídico – Administrativa para dotar de una mayor y más clara comprensión de este fenómeno y su recepción por el Derecho nacional.

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