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Reflexiones urbanas

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A
lo largo de más de dos décadas, el Programa Urbano de desco ha man-
tenido una línea de investigación que busca contribuir a la construcción
de una ciudad equitativa, promoviendo el rescate de los espacios de ciu-
dadanía en diversos ámbitos, con el fin de recuperar redes sociales y visibilizar
las responsabilidades públicas.
En los últimos años, publica la serie Estudios Urbanos, espacio de difusión de
investigaciones y estudios aplicados sobre los problemas en la ciudad que incor-
poran la experiencia recogida en nuestras intervenciones y plantean propuestas de
desarrollo integrales para Lima Sur, aunque los problemas abordados sean comunes
a otros territorios.
Así, en Formalización de la propiedad y mejoramiento de barrios: bien legal,
bien marginal, el primer estudio de la serie, los autores identifican las ocupaciones
de suelo y barrios formados en Lima Sur en casi dos décadas, señalando las carac-
terísticas de la acción estatal y la política de suelo, titulación y de mejoramiento
de barrios en el Perú.
Por su parte, Presentes pero invisibles: mujeres y espacio público en Lima Sur
detalla los patrones de uso y control del espacio público en la ciudad, revelando las
inequidades de género que en él se producen.
Espacio público en la ciudad popular: reflexiones y experiencias desde el Sur
propone reformular estrategias para fortalecer la vida de los espacios públicos, de
manera que estos posibiliten nuestra ciudad como escenario de real convivencia.
Títulos de desarrollo: los efectos de la titulación de tierras en los nuevos ba-
rrios de Lima revela la inexistencia de una política urbana del Estado peruano y la
entrega de títulos de propiedad individual sin los supuestos efectos positivos de la
titulación: acceso a crédito, patrones de participación en el mercado laboral, niveles
de consolidación e inversión para mejorar la calidad de la vivienda y percepción de
seguridad en la tenencia.
Nuestro siguiente número, de pronta publicación, Vulnerabilidad físico habita-
cional por riesgo sísmico en Lima Sur: tarea de todos, responsabilidad de nadie,
plantea acciones concretas de mitigación de desastres en asentamientos humanos,
a partir de experiencias participativas realizadas en dos zonas de Lima Sur a la luz
de los desastrosos efectos del sismo sucedido en Pisco en el año 2007.
Los artículos que presentamos a continuación abordan específicamente dos cues-
tiones de gran actualidad para la ciudad.
Por un lado, la problemática de los límites distritales en Lima, que presenta
incoherencias de demarcación por ambiciones locales puntuales, mostrando la frag-
mentación que predomina en las propuestas de desarrollo de una misma ciudad.
La segunda reflexión cuestiona algunos aspectos de la lógica de la democracia
participativa implementada en nuestro país, particularmente en Lima Sur, que poco
responde a visiones integrales del territorio y más bien diluye las iniciativas que
buscan dinamizar redes y crear lecturas de desarrollo de mayor alcance. n

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CIUDAD VIVIDA

Marco Rodríguez

Presupuestos participativos en Lima Sur

¿Adónde se fueron las


organizaciones?
Marco Rodríguez M.*

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partir de la práctica del Programa Lurín), la participación de las organiza-
Urbano de desco, en las siguien- ciones sociales se ha reducido en forma
tes líneas reflexionaremos sobre significativa.1 La tabla 1, extraída de los
los principales efectos de la implementa- reportes de vigilancia de los PP en Lima
ción del Presupuesto Participativo (PP) en Sur del Sistema de Información Segui-
los distritos de Lima Sur y el desempeño miento y Evaluación (SISE),2 muestra esta
de dos actores clave en este proceso: las información de manera más clara.
autoridades y los funcionarios locales, y Por otra parte, ante el incremento de las
las organizaciones sociales participantes, transferencias que los gobiernos locales
poniendo especial acento en los niveles obtienen anualmente del Estado a través
de participación y legitimidad de este del Fondo de Compensación Municipal
mecanismo. (FONCOMUN), los montos asignados
a los PP (que por norma provienen de
Aumento de la inversión en el PP estas transferencias) en los distritos de
y disminución de la participación Lima Sur han aumentado casi al mis-
mo ritmo. Entonces, resulta paradójico
En sus primeros años, la puesta en mar- encontrar que mientras por un lado la
cha de los PP generó gran expectativa en participación decrece, por otro se genera
muchos actores sociales. Estos espacios un incremento en la inversión destinada
anunciaban una nueva y más directa re- a los PP en cada distrito.
lación entre el Estado y la sociedad civil. El aumento de los recursos destinados
Constituían, a su vez, una oportunidad a los PP (tabla 2) significa una opor-
para el fortalecimiento de las organiza- tunidad para presentar propuestas de
ciones sociales y, con la construcción de proyectos de impacto distrital que sean
planes concertados de desarrollo, la de- el resultado de talleres que contemplen
finición de una agenda común hacia una una reflexión sobre la visión integral de
gestión participativa del territorio. la ciudad, y no solo de proyectos comu-
Sin embargo, tras casi siete años de nales que atomicen el presupuesto en
su instauración, resulta preocupante que intervenciones de corto alcance.
muchas organizaciones se encuentren Si los gobiernos locales, responsables
abandonando paulatinamente estos de convocar y ejecutar los PP, no han
espacios de concertación. En tres de tenido éxito en promover una mayor
los cuatro distritos de Lima Sur (Villa participación y, por el contrario, esta se
El Salvador, San Juan de Miraflores y reduce cada vez más, cabe preguntarse
qué aspectos del PP no están funcionando,
* Sociólogo. Programa Urbano de desco. toda vez que lo previsto inicialmente fue
1 El territorio de intervención del Programa Urbano que la legitimidad del proceso traería
de desco se localiza en los distritos de Villa El
Salvador, Villa María del Triunfo, San Juan de la gradual incorporación de un mayor
Miraflores. En las posteriores menciones a Lima número y diversidad de actores en el PP
Sur se hará referencia a estos tres distritos, más
el de Lurín. año tras año.
2 El SISE del Programa Urbano de desco elabora Intentaremos enunciar algunas posi-
los reportes en coordinación con autoridades,
funcionarios y representantes de la sociedad
bles causas, utilizando como referencia
civil de Lima Sur. los impactos positivos que, a nuestro

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Tabla 1
Número de agentes participantes en el PP por distrito y por año
Año PP Villa Villa María del San Juan de
Lurín
/distrito El Salvador Triunfo Miraflores
2007 1206 121 s.i. 286
2008 849 142 327 129
2009 636 480 231 167
Fuente: Programa Urbano de desco.

Tabla 2
Montos destinados al PP por distrito y por año
Año PP Villa Villa María del San Juan de
Lurín
/distrito El Salvador Triunfo Miraflores
2007 6 000 000 2 000 000 4 500 000 2 549 839
2008 7 550 436 3 000 000 4 997 135 2 753 056
2009 8 323 655 3 300 000 8 000 000 3 355 000
Fuente: Programa Urbano de desco.

juicio, se han dado en Lima Sur desde el Villa El Salvador ya no es la experiencia


inicio de la ejecución de los PP. masiva de antes.
En Lima Sur, Lurín es el segundo dis-
Escasa capacidad de gestión y de trito más eficiente en la implementación
voluntad política de PP; además, es el que invierte mayores
recursos por habitante en este rubro. Es
Es importante mencionar que el mu- importante agregar que, al igual que Villa
nicipio de Villa El Salvador, con una El Salvador, Lurín ha mantenido cierta
incuestionable experiencia política y continuidad con respecto a los funcio-
organizativa, es el distrito con mayores narios responsables de ejecutar el PP, lo
niveles de eficiencia en este tipo de pro- que en cierta forma garantiza que exista
cesos. Sin embargo, llama la atención que una acumulación de experiencia en su
este sea también el distrito con el más implementación. Sin embargo, aún queda
notorio descenso en participación. pendiente en este distrito la incorporación
Se ha dicho ya que el éxito de la expe- de representantes de la sociedad civil en
riencia del PP en Villa El Salvador ocurrió la preparación de su PP.
mientras funcionaba con las reglas de En San Juan de Miraflores y en Villa
juego diseñadas por la concertación entre María del Triunfo, el incumplimiento de
el gobierno local y la sociedad civil. Hoy proyectos aprobados por PP y la poca
la situación es diferente: bajo los proce- disponibilidad para realizar rendicio-
dimientos de la Ley Marco del PP, en nes de cuentas ha hecho que el proceso

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Blanco y Negro

Las organizaciones están cuando hay problemas que resolver.

pierda credibilidad. Los actores que tradición de clientelismo heredada de


representan a una organización también la década fujimorista. Ha sido largo el
pierden legitimidad al no cumplir con la proceso para que estas organizaciones
responsabilidad encomendada por sus asuman como derecho ciudadano la
bases, o simplemente pierden legitimidad participación en la toma de decisiones,
en sus territorios. antes que recibir beneficios a cambio de
adhesiones partidarias.
Problemas en las organizaciones Por otro lado, los jóvenes ni sus orga-
nizaciones están aún representados en
Representa un reto para las gestiones el PP. Si bien los gobiernos locales han
locales iniciar espacios de concertación en planteado estrategias para incluirlos, no se
su jurisdicción, sobre todo cuando las or- ve una real participación de este sector de
ganizaciones sociales (y el gobierno local) la población. Asimismo, se puede obser-
no están lo suficientemente fortalecidas. var que en las organizaciones con mayor
Este ha sido el caso de muchos gobier- presencia en los PP no existe renovación
nos locales, provinciales y regionales en de liderazgos. Ciertos municipios han
nuestro país. determinado, sin mucho éxito, algunos
En Lima Sur, un gran sector de or- criterios de inscripción al PP, como que los
ganizaciones sociales que aún seguían representantes de las organizaciones en el
operativas, en su mayoría organizacio- PP sean dos, un hombre y una mujer, y de
nes de subsistencia, provenían de una preferencia uno de ellos sea joven.

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Problemas en el diseño en Lima Sur confirman lo dicho: el Co-
del mecanismo lectivo de Concertación por la Equidad
de Género en Villa El Salvador, espacio
Las leyes de la participación ciudadana de coordinación entre organizaciones
evidencian las limitaciones del Estado de mujeres, instituciones del desarrollo,
para la formulación de políticas que funcionarios y autoridades de Villa El Sal-
puedan ser aplicadas en la diversidad vador; y el Congreso de la Mujer de Villa
de realidades del territorio nacional. Tan María del Triunfo, espacio promotor de la
solo en Lima Sur, un territorio con una equidad de género en este distrito.
población de casi un millón doscientos mil Es innegable la reactivación de muchas
habitantes, existen distintos tipos de rea- organizaciones vecinales y temáticas
lidades y la organización de cada distrito que han visto en el PP una oportunidad
presenta diferencias marcadas, pese a ser para contribuir con la formulación de
distritos colindantes. Por ello, es necesario proyectos que beneficien al distrito, y un
implementar estrategias que realmente espacio de aprendizaje, de encuentro y
incluyan a las organizaciones. reconocimiento frente a otras organiza-
Otra de las debilidades del PP, blanco ciones similares.
de diversas críticas, es la distribución del
monto asignado al PP por territorios. Esta A modo de conclusión
forma de gestión ha ocasionado que las
organizaciones de cada territorio pierdan Con todos sus problemas y limitaciones,
la mirada integral del distrito y se limiten en los últimos años el PP se ha convertido
a formular proyectos segmentados en en el mecanismo más directo de relación
territorios pequeños, de corto plazo y de entre los ciudadanos y el gobierno local.
alcance mínimo y, en ese sentido, hacen Pero también resulta evidente que no
más difícil la consecución de los objetivos termina de constituirse en un proceso
estratégicos de los planes concertados de legitimado por el gran entramado de
desarrollo, el instrumento que orienta la actores sociales y políticos en los distritos
inversión en el distrito y que genera una de Lima Sur.
visión de la ciudad en el conjunto de los El panorama no parece ser favorable
ámbitos que la constituyen. si a esto añadimos las políticas imple-
mentadas por el actual gobierno aprista,
Algunos efectos con perspectiva que parece más bien buscar la disper-
sión de la sociedad civil al establecer
Los nuevos escenarios que abrió el mecanismos paralelos de participación
PP han tenido impacto positivo en las ciudadana —léase los núcleos ejecuto-
organizaciones de mujeres, sector que res— en detrimento de aquellos que,
se encuentra por buen camino hacia su dentro de un proceso mayor como es la
consolidación como un actor importante descentralización, ya llevan algunos años
no solo cuantitativamente, sino también de institucionalización.
en la construcción de procesos políticos Sin embargo, consideramos que el reto
en los distritos de esta parte de la ciudad. que se plantea a los actores comprome-
Dos organizaciones de reciente aparición tidos con la gobernabilidad democrática

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Los mecanismos de negociación son necesarios en las organizaciones. (Foto: Marco Rodríguez)

y con los procesos de fortalecimiento del Es necesario que los actores sociales
tejido social en nuestro país es grande, y comprometidos pongamos en agenda el
requiere el trabajo constante y la voluntad impulso de estos procesos, pues nos en-
de abrir paso a la renovación de liderazgos contramos en un contexto en el que PP está
desde formas alternativas de inclusión de siendo cuestionado por el gobierno con
nuevos actores en estos espacios. su mentada “descentralización popular”,
Teniendo en cuenta los bajos índices y también por los actores de la sociedad
de participación, es imprescindible recu- civil, que a consecuencia de gestiones de-
perar la confianza en el proceso a través ficientes están abandonándolos. Es, pues,
de mecanismos de negociación con las importante promover críticamente el PP
organizaciones que esperan que sus pro- con el objetivo de democratizarlo, con una
yectos aprobados en años anteriores sean participación plena de las organizaciones,
ejecutados, con acciones transparentes, para que no se diluya en otros mecanis-
rendiciones de cuentas sobre el uso de mos de corto plazo y de tipo asistencial
los recursos y el fortalecimiento de otros que el gobierno promueve para encubrir
mecanismos de vigilancia ciudadana. su pésima gestión. n

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Observatorio Urbano - Programa Urbano desco

Fuente: Instituto Peruano de Administración Municipal. Límites referenciales INEI.

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