Marín

Polese

Capítulo 4
Ciudad y desarrollo: debates y
desafíos
En los tres primeros capítulos, hemos insistido en el papel positivo que
desempeña la ciudad, a la vez como complemento del proceso de desarrollo
económico y como fuente de productividad.
Sin embargo, la urbanización, el crecimiento de las megaciudades sobre
todo, no deja de generar interrogantes y resistencias. Los habitantes del
planeta se preocupan cada vez más por las cuestiones ambientales. ¿Qué
decir de las economías externas negativas (contaminación, congestión, etc.)
provocadas por las grandes ciudades, y cómo hacerles frente?
En este capítulor abordaremos diversas cuestiones. ¿Es necesario intervenir
para aminorar la urbanización de los países en desarrollo? ¿Es siempre la
ciudad un motor de desarrollo?
¿Qué pensar del concepto de polo de crecimiento? ¿Son las megaciudades
demasiado grandes? ¿Existe un tamaño urbano óptimo? ¿Cuál es la relación
entre urbanización y medio ambiente?

¿Debe frenarse la urbanización?

Cualquier esfuerzo por reducir la urbanización implica costos, cuyo
cálculo preciso es difícil de hacer. Precisamente la dificultad de medir
la importancia de las ganancias atribuibles a las economías de
aglomeración, unida a las deseconomías de aglomeración, originan una
serie de debates en torno a los beneficios y perjuicios de la
urbanización. La disminución del ritmo de urbanización puede
justificarse como objetivo político, por el deseo de reducir los costos de
1
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transición de una sociedad rural a una sociedad urbana. Los

movimientos migratorios implican costos, tanto para los particulares
como para la sociedad (como lo veremos en el capítulo 6). Sin
embargo, no existe ningún modelo operacional para calcular los costos
y beneficios que permitan determinar el ritmo ideal de urbanización de
un país. De todos modos, un modelo así solo tendría utilidad si los
gobiernos fueran capaces de influir en las tendencias de urbanización
por medio de medidas voluntaristas.

La difícil transición de lo rural a lo urbano: los asentamientos informales

En el capítulo primero vimos que la evolución de las estructuras de
consumo provoca una disminución relativa de la demanda de
productos agrícolas. En los capítulos 2 y 3. vimos que las condiciones
de la oferta (las condiciones de producción de bienes no agrícolas)
favorecen la creación de ciudades. En todos los países, el ritmo de
urbanización es resultado del juego entre la transferencia progresiva de
la demanda hacia productos no agrícolas, y el impacto de las
economías de aglomeración sobre los costos de producción de estos
bienes. En resumen, es el “mercado”, en el sentido de arbitraje entre
oferta y demanda, el que impondrá la urbanización. Las presiones del
mercado también se hacen sentir en las economías planificadas. Si los
precios y las cantidades son fijados por el Estado a niveles donde la
oferta es inferior a la demanda, las “señales” del mercado se
manifestarán por medio de filas o listas de espera, o por la aparición
del mercado informal.
Si la demanda de “artículos" urbanos aumenta más rápidamente que
la oferta, la diferencia de precios se acentúa. Si el Estado interviene

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para frenar la oferta de los factores urbanos de producción, digamos

bloqueando la oferta de terrenos destinados a la urbanización,
resultará un incremento del precio de los terrenos urbanos. Las
consecuencias tomarán igualmente otras formas, y entre las más
visibles se encuentran la aparición de asentamientos informales, donde
la urbanización se efectúa fuera de las reglas administrativas formales.
Sin embargo, los barrios informales no son forzosamente (o
únicamente) el resultado de políticas equivocadas. Son también el
reflejo de la difícil transición de la sociedad rural hacia la sociedad
urbana. Incrementar la oferta del suelo urbano y de los servicios
urbanos al mismo ritmo que la demanda supone un proceso que no se
desarrolla sin tropiezos.
La transición del mundo rural a la vida urbana se hace a veces a
ritmos que rebasan la capacidad de adaptación de las sociedades. Los
problemas son a menudo de orden jurídico o institucional. Con
frecuencia, es la tenencia de la tierra, es decir, el régimen de derechos
de propiedad del suelo, la preocupación principal. Será fácil
comprender que la urbanización de la tierra no alcanza el mismo nivel
de aceptación en todas las sociedades, particularmente en aquellas
donde la utilización colectiva o comunal de la tierra reviste un
significado importante. ¿Cómo urbanizar los terrenos comunales? En
Latinoamérica, este problema se plantea sobre todo en países con
fuerte tradición indígena (Perú, Bolivia, Guatemala, México, etc.),
donde las exigencias de un mercado privado de la tierra pueden chocar
con otros regímenes de tenencia de la tierra. A menudo sucede que
varios regímenes de propiedad se hacen competencia en un mismo
territorio, lo que provoca una situación de confusión jurídica, al no

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existir derechos claros de propiedad para los residentes. En México,

gran parte de la urbanización se hizo en el pasado sobre terrenos ej i
dales, en principio reservados a la agricultura comunal.
Desgraciadamente, la confusión jurídica así creada se hace con la
complicidad de las élites políticas, dando lugar a un régimen en el cual
los favores (derechos de propiedad, servicios, etc.) no se distribuyen
por medio de un régimen jurídico transparente, sino a través de un
régimen de tráfico de influencia y de “clientelismo”.
Paralelamente, la cuestión de la tenencia de la tierra plantea un
segundo problema, relacionado con el financiamiento de los servicios
urbanos, del cual hemos hablado en el capítulo anterior. ¿Cómo
financiar la infraestructura pública (agua, alcantarillado, apertura de
calles, etc.), si no se cobran anticipadamente los impuestos prediales (u
otros derechos) sobre las propiedades? Pero, si los derechos de
propiedad no son claros, resulta difícil cobrar impuestos prediales 15 .
Además, la imposición “justa’' de impuestos prediales requiere
mantener constantemente al día un registro catastral con evaluaciones
“honestas” del valor de mercado de los terrenos. Aquí también, es fácil
imaginar el papel posible que pueden desempeñar los juegos de tráfico
de influencia. En varias ciudades latinoamericanas, la imposición
predial dista mucho de ser equitativa; en otras ciudades, no se aplica
siquiera (o bien se aplica parcialmente), al faltar los medios
administrativos o la voluntad política. Resulta de todo esto un círculo
vicioso, desgraciadamente demasiado frecuente, en el cual la
ocupación informal de los nuevos terrenos urbanos no hace más que

15 La poca capacidad fiscal de los municipios, en el caso mexicano, se ve claramente en la Figura

8.1.

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acentuar la pobreza y dependencia de los habitantes. Ciertas

poblaciones marginalizadas deben entonces conformarse con un
estatuto precario, desde el punto de vista tanto de sus derechos de
ocupación como de su acceso a los servicios básicos.
En muchos casos, la informalidad puede constituir una opción
completamente racional para las poblaciones pobres que deben
enfrentarse a regímenes administrativos no adaptados a sus
necesidades. Si el registro del derecho a la propiedad (la
regularización) implica trámites complejos y costosos, es probable que
sea más rentable mantenerse en la ilegalidad, sobre todo si los
servicios públicos son deficientes. Si ciertos servicios (agua y
electricidad principalmente) son provistos por empresas distintas
(públicas o privadas), y directamente pagados por los consumidores, la
incitación a la regularización será aún menor. Existe una relación
directa entre la debilidad del Estado (sobre todo a nivel local) y el
grado de informalidad.
Para llevarse a cabo exitosamente, la urbanización exige un régimen
claro de derechos, y aparatos de Estado eficientes (nacional y local),
cuyo funcionamiento será más o menos fácil según las tradiciones y los
recursos del país.

El poco éxito de las políticas destinadas a frenar la urbanización

Varios países, en distintas épocas, han impuesto disposiciones
reglamentarias para frenar los desplazamientos del campo a la ciudad.
Examinemos dos casos extremos. Los países con economía planificada
(China, la URSS, etc.), instauraron en ciertas épocas medidas a veces

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muy severas, como pasaportes internos y permisos de residencia

urbana, para limitar el crecimiento de las ciudades. En general, estas
políticas no lograron frenar la tendencia a la urbanización, aunque sin
duda contribuyeron a disminuir de manera temporal el ritmo de
urbanización. Nadie sabe cuál fue el costo económico de estas
intervenciones, pero los problemas económicos que han conocido esos
países (las consecuencias se manifiestan a menudo más tarde) nos
sugiere que el tratar de aplicar los frenos a la migración interna implica
costos económicos.
En el otro extremo del tablero ideológico, Sudáfrica impuso, en la
época del apartheid. los influjos controlados (uinflux Controls”) que
incluían un sistema severo de pasaportes internos y permisos de
residencia para que la población negra permaneciera en el campo, y se
preservara el carácter “blanco" de las ciudades del país. Sin embargo,
el régimen finalmente optó, a fines de la década de 1980-1989. por
abandonar estas políticas restrictivas, bajo la presión de una economía
en evolución. La demanda de trabajo en la ciudad se hizo tan fuerte
que se crearon, alrededor de las ciudades “blancas”, asentamientos
informales de población negra (“townships”), más o menos tolerados
por las autoridades, incapaces de frenar su expansión. Así como en los
países comunistas, las restricciones a la instalación y a los movimientos
de población resultaron inaplicables (o por lo menos poco eficaces),
debido a la presión del desarrollo económico.
El hecho de que la urbanización siga progresando en los PED, pese a
los costos económicos y a las transformaciones institucionales que
implica, y a pesar de las políticas restrictivas aplicadas por varios

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Estados, es la mejor prueba de la fuerza irreprimible de los factores

que le dan origen.

Desarrollo rural y urbanización

Puesto que tratar de frenar la instalación urbana no suele ser un
medio eficaz para reducir los costos sociales asociados a la
urbanización, quizás podría intentarse reducir las presiones que se
ejercen sobre la ciudad al darle mayor importancia al desarrollo rural.
En realidad, desarrollo urbano y desarrollo rural están estrechamente
relacionados. El aumento de la productividad agrícola suele tender a
incrementar el nivel de urbanización, y no a reducirlo, como lo
veremos.
Si los cambios que ocurren en el medio rural hacen aumentar los
ingresos de la población rural (por medio de nuevas producciones para
la exportación, o de productos de sustitución de importaciones, por
ejemplo), se acelera la demanda de productos urbanos por el impacto
que tienen sobre las estructuras de consumo. Es posible que en un
principio los ingresos rurales aumenten con más rapidez que los
ingresos urbanos, por ejemplo si una mayor demanda de bienes
urbanos por parte de la población rural es satisfecha principalmente
por importaciones. La consecuencia de tal inversión en el incremento
relativo de los ingresos sería efectivamente la disminución de la parte
de la población urbana en la población nacional; pero esta situación
solo puede durar un cierto tiempo. Al final, si la población rural
continúa enriqueciéndose, los productores urbanos locales tomarán el
lugar de los productores extranjeros para responder al crecimiento de

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la demanda local, sobre todo para los bienes cuya elasticidad- ingreso
es superior a 1.
La evolución de las estructuras de consumo de la población rural no
es el único cambio que tiene impacto sobre la urbanización. Cualquier
incremento del comercio de productos primarios, ya sea interno o
internacional, hará aumentar la demanda intermedia de servicios:
transportes y distribución, almacenamiento y comercio al menudeo,
seguros y otros servicios financieros. La amplitud del impacto que tiene
este crecimiento sobre la urbanización depende mucho de la
importancia de los intercambios interregionales e internacionales de
productos primarios.
A todo esto se agrega otro factor: en ámbito internacional, la
tendencia secular de la demanda de productos primarios está a la baja,
salvo raras excepciones. Esta realidad se expresa por el deterioro de los
términos de intercambio de productos primarios, es decir de la relación
“precio de productos primarios/precio de productos industriales". La
continua disminución de los precios relativos de materias primas y
productos agrícolas (azúcar, café, metales básicos, plátanos, petróleo)
junto con las fluctuaciones anuales, representa un desafío importante
para los países de América Latina. Los intentos por regular la oferta
mediante la formación de carteles (como la OPEP -Organización de
Países Exportadores de Petróleo-), con el propósito de aumentar los
precios, no han logrado, en general, modificar estas tendencias de
largo plazo. Los aumentos “artificiales’* de precios (que provocan
ilusión de riqueza) son seguidos por caídas brutales, como fue el caso
del petróleo a principios de la década de 1980-1989, iniciando de esta

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manera un período de crisis para varios países exportadores de

petróleo como México, Ecuador y Venezuela.
Además, es probable que las preocupaciones ecológicas, que
fomentan el reciclaje y la utilización moderada de productos de la
tierra, no harán más que acentuar la tendencia a la baja de los precios
relativos de los productos primarios. El progreso tecnológico actúa
también en contra de los productos primarios: los métodos modernos
de producción utilizan cada vez menos materias primas.
En general, en un período prolongado, los productos no agrícolas
ofrecen mejores perspectivas de incremento de la demanda (y por lo
tanto de los ingresos) que los productos primarios. De esta manera se
traduce en escala internacional, el impacto del incremento del ingreso
sobre las estructuras de consumo. Esto no impide que las zonas rurales
se especialicen, con éxito, en los productos primarios. Sin embargo, a
fin de cuentas, cualquiera que sea el sector de la economía en el que
se incrementa la productividad (y los ingresos), el efecto de estos
incrementos es siempre el aumento de la demanda relativa de
productos urbanos, y por lo tanto la aceleración de la urbanización, en
la medida en que la elasticidad-ingreso de la demanda de bienes y
servicios producidos en la ciudad sigue siendo superior a la elasticidad-
ingreso de los productos del campo.
En las líneas que preceden no se trata de ponderar el mérito de la
ciudad. La urbanización no es en sí garantía de desarrollo económico,
como lo veremos en la siguiente sección. La ciudad no tiene más
“derechos" que el campo. A priori, no es más importante intervenir en
el medio urbano que en el medio rural: lo importante es intervenir allí

9
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donde se manifiesten las necesidades, y donde haya mayores

probabilidades de obtener ganancias para el conjunto de la sociedad.
Las inversiones en el medio rural se justifican perfectamente, pues la
pobreza suele ser aún más insoportable. Pero la justificación de las
intervenciones rurales no debe basarse en una visión anti-urbana, o en
una esperanza irrealista de frenar la urbanización.

El papel de las ciudades en el desarrollo económico

Volvamos a la relación entre desarrollo económico y urbanización. En
el sentido desarrollo —> urbanización, esta relación está bien
establecida, como lo hemos visto. Pero, al invertirla, surgen las
preguntas: ¿provoca la urbanización el desarrollo económico? ¿Se ve
éste estimulado por la existencia de ciudades? ¿Nos encontramos ante
una relación circular? No es fácil responder a preguntas de este tipo. La
relación ciudad —> desarrollo, o urbanización —> desarrollo, plantea
numerosos problemas de análisis y de interpretación.
Acerca de los vínculos de causalidad en ciencias sociales
¿Cómo establecer la existencia de vínculos de causalidad en ciencias
sociales? ¿Cómo saber si el fenómeno A es efectivamente causa del
fenómeno B? A falta de poder realizar pruebas controladas y repetidas
en laboratorio, las ciencias sociales, las ciencias económicas inclusive,
recurren con frecuencia a métodos estadísticos como los análisis de
regresión y de correlación. Sin embargo, la confirmación de una
relación estadística entre dos variables no indica, por regla general,
con precisión el sentido de la relación. ¿Es A la causa de B. o bien B da
origen a los cambios en A? Un coeficiente de regresión elevado de X
sobre Y, por ejemplo un R 2 de 0,95, que nos indica que la variación de X

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“se explica” en un 95% por las variaciones de Y, no nos permite decir

que Y provoque necesariamente a X. Claro que tampoco podemos
excluir esta opción. Pero no podemos desconocer la posibilidad de que
la relación opere en sentido inverso, y que sea X quien cause a Y, o aún
que X y Y se encuentren en relación simbiótica. No podemos tampoco
excluir la posibilidad de que una tercera variable, desconocida, sea
origen a la vez de X y de Y. Lo único que nos permite decir el análisis
estadístico, es que las dos cosas varían juntas: si X se mueve, Y se
moverá también.
Corresponde al investigador interpretar los resultados y sacar sus
conclusiones, y hacer una propuesta en cuanto al sentido de la
relación, basándose en su juicio profesional y sus conocimientos.
Cualquier interpretación en cuanto a la posible existencia de vínculos
de causalidad debe tomarse con prudencia. En lo que se refiere a la
cuestión que examinamos aquí, fuimos nosotros, en el capítulo
primero, quienes postulamos el sentido de las flechas al proponer la
relación desarrollo —> urbanización. Los datos presentados
demostraban que existe efectivamente una asociación entre nivel de
urbanización y nivel de PNB por habitante: ambos varían al mismo
tiempo 16 . Pero es la teoría económica, así como nuestros
conocimientos en la materia, lo que nos permitió determinar los
probables vínculos de causalidad, y explicar por qué los incrementos
del PNB per cápita hacen aumentar los niveles de urbanización. Fuimos

16 ^ Al aplicar esta prueba a las series de PNB per cápita (variable Y) y de nivel de urbanización
(variable X) para un centenar de países, hemos podido confirmar la fuer/a de esta relación
estadística. Mediante un análisis de regresión, tras una transformación logarítmica de ambas
series, hemos logrado “explicar" el 93^ de la varianza de X por la varianza de Y (ver Lemelin y

11
Polése. 1993).
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nosotros quienes “decidimos” que la transformación de las estructuras

de consumo y de los métodos de producción preceden a los
movimientos de urbanización, y no a la inversa.
Pero, ¿puede afirmarse verdaderamente que la urbanización no
influye en las estructuras de consumo y en el progreso tecnológico?
¿No es nuestra primera interpretación demasiado restrictiva? ¿Es
satisfactorio definir la urbanización (o la ciudad) como una variable
dependiente, tributaria de otros cambios? ¿No es también la ciudad un
actor autónomo? Queda así establecido el contenido fundamental del
debate.

La urbanización: ¿mecanismo de ajuste, o elemento motor?

La urbanización es la traducción en el espacio de la distribución más
eficaz de los recursos entre la ciudad y el campo; el resultado de esta
mayor eficacia puede observarse en las ganancias de productividad que
resultan, y por lo tanto también en un PBN por habitante más elevado,
como lo hemos visto en los capítulos anteriores (principalmente en la
Figura l .3 y en el Cuadro 3.1). Según esta perspectiva, la urbanización
se reduce a un simple mecanismo de ajuste. Hemos hablado un poco
de los orígenes del proceso de desarrollo económico. ¿No es más
razonable pensar que la urbanización, o la ciudad, pueden estar en el
origen de este proceso? ¿Cuál sería entonces su influencia propia?
Existe abundante literatura que recalca el papel estratégico que
desempeña la ciudad en la evolución de la sociedad y en el desarrollo
económico, tanto en la era moderna como en la época de la revolución
industrial; las obras clásicas de Jane Jacobs y Karl Polanyi han
destacado estos procesos. Gracias a los trabajos de Pirenne y de otros

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historiadores, se reconoce hoy en día el papel que desempeñó la

ciudad en el reconocimiento de las “libertades" burguesas, y en la
aparición de las clases comerciantes en la Edad Media en Europa. La
palabra “burgués" expresa la idea de ciudadano de un “burgo", de la
misma manera que “ciudadano" tiene su origen en la palabra “ciudad".
Las ciudades son centros de civilización. En todos los tiempos, han
sido foco de innovaciones, de cultura y de invención. La diversidad e
intensidad de los contactos humanos, la mezcla de distintos pueblos y
la ruptura de los vínculos ancestrales con la tierra, han provocado
transformaciones sociales y acelerado la pérdida de valores y de
costumbres tradicionales. Es por medio de la ciudad, como centro de
negocios y de tránsito, que las ideas venidas de otras partes se
extienden a otras sociedades. El ejercicio de profesiones urbanas ha
creado nuevas relaciones sociales basadas en la especialización y el
intercambio. Es casi imposible imaginar el buen funcionamiento de una
economía de mercado sin ciudad, sin lugar central.
En resumen, el desarrollo económico es inconcebible sin ciudad,
tanto por razones económicas como por razones sociales. La ciudad es
así una condición necesaria para el desarrollo. Pero ¿es condición
suficiente? Una vez más, la historia nos aporta elementos de respuesta.
Las ciudades no esperaron la revolución industrial para nacer. Pero las
joyas de la antigüedad como son Roma y Alejandría no provocaron una
revolución industrial, y ciudades preindustriales como Atenas, México
o Kyoto no se han convertido en focos de innovación tecnológica. ¿Por
qué?
Volvamos a los tiempos modernos. Hemos visto en el capítulo
primero que la urbanización se manifiesta en cuanto se inicia el
13
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proceso de desarrollo económico (ver la Figura 1.3). Algunos aumentos

sostenidos de la productividad agrícola, acompañados por un
mejoramiento mínimo de las condiciones sanitarias, bastan para
desencadenar un movimiento de urbanización. Se observan muy
pronto tasas de urbanización de más de 20% en un proceso de
desarrollo económico. Guinea, en Africa, por ejemplo, presenta una
tasa de urbanización de 27%, pese a un PNB per cápita entre los más
bajos del mundo. Los países más pobres de Latinoamérica, como
Honduras y Bolivia, muestran niveles de urbanización superiores al
40%, y el de Nicaragua rebasa ya el 60% (véase el Cuadro 1.3). Es a
partir de un cierto umbral, que podemos situar entre 60 y 70%, que las
tasas de urbanización tienen cada vez menos significado como
indicadores de progreso económico. Es casi una fatalidad matemática.
Una vez que las tasas de urbanización son del orden de 70%, 80% o
90%, cada punto que se agrega no corresponde más que a un aumento
mínimo del PNB. La curva trazada en la Figura 1.3 se nivela al penetrar
en la zona de los países avanzados.
La experiencia de los países latinoamericanos ilustra de manera útil el
carácter frágil de la relación urbanización -» desarrollo. Varios países
presentan niveles de urbanización comparables a los de los países más
avanzados. Argentina, Chile y Uruguay tienen tasas superiores a 85%; el
promedio era de 63% en 1992 para el conjunto de América Latina.
Aglomeraciones urbanas como México y Sao Paulo son más pobladas
que las ciudades más grandes de Europa. Sin embargo, el PNB por
habitante de América Latina no es más que un octavo del de los países
de la OCDE, en los que el nivel medio de urbanización es comparable.

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En Argentina, la presencia de Buenos Aires, gran ciudad cosmopolita

con más o menos la misma población que París, no basta para asegurar
a ese país, más urbanizado aún que Francia, una tasa comparable de
ingreso por habitante. El PNB por habitante es casi cuatro veces
inferior al de Francia (véanse Cuadros 1.1 y 1.3). En otras palabras, las
ciudades de Argentina no aseguran a la industria de ese país, por su
única presencia, una productividad suficiente. Parece que las raíces de
las diferencias rebasan la cuestión de la distribución geográfica de las
actividades económicas. Las economías de aglomeración no son
independientes de otras variables. Ciertas condiciones locales, tanto
económicas como sociales, pueden limitarlas, como lo hemos visto en
el capítulo 3 al hablar de los servicios públicos. Este ejemplo nos
sugiere prudencia en la interpretación de la relación ciudades —>
desarrollo. Hay que ubicar a las ciudades en su contexto.
¿Cuál es entonces la parte de las economías de aglomeración en la
explicación del desarrollo económico, y cuál es la parte de otros
factores? Nuevamente, la experiencia de Argentina es reveladora. Este
país vivió una fase sostenida de desarrollo a fines del siglo XIX y a
principios del siglo XX. El Cuadro 1.6 (capítulo 1) nos muestra que, ya
antes de la Primera Guerra Mundial Argentina estaba más
industrializada (menos agrícola) que la mayor parte de los países
europeos. En los años de la década de 1920-1929, el PNB per cápita de
Argentina era comparable al de los países desarrollados de la época 17 ,
con un nivel similar, si no superior, de urbanización. Argentina
mostraba una tasa de urbanización de 60% en 1940 (Oliveira y Roberts,
1989); hemos visto ya que la urbanización se hace sentir en los

15
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primeros momentos de su desarrollo. En otras palabras, antes de 1930.

Argentina vivió un desarrollo “suficiente" como para provocar un
proceso sostenido de urbanización; pero la urbanización no le permitió
mantener su ritmo de crecimiento económico. Las razones del
estancamiento relativo de la economía argentina durante más de la
mitad del siglo no tienen nada que ver, al parecer, con la ausencia de
urbanización o de economías de aglomeración.
¿Qué conclusión sacar? La urbanización y la presencia de ciudades de
cierto tamaño son condiciones necesarias, pero no suficientes, del
desarrollo económico. La urbanización puede efectivamente
interpretarse como una reacción (o un ajuste) a los cambios que
implica el desarrollo económico, sobre todo en las fases iniciales. Sin
este ajuste espacial y sin las transformaciones profundas que lo
acompañan, el proceso de desarrollo económico podrá difícilmente
proseguirse. Por lo tanto, es posible hablar de vínculos de causalidad
que van en los dos sentidos. Pero el impacto autónomo de la
urbanización (o de la ciudad) sobre el proceso de desarrollo es más
incierto.
*7 Sobre la base de los datos estimados por Barro y Sala-i-Martin (1995), el
ingreso per cápita de Argentina era de aproximadamente 75Cf del nivel
canadiense a principios de los años 1920.
La urbanización aparece más como un elemento de cambio entre
otros elementos, que se inserta en un proceso más global de
transformación de la sociedad. El desarrollo económico se basa en
factores múltiples y complejos, que abordaremos en los capítulos 5 y 8.

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Acerca de los polos de desarrollo

La idea de que la presencia de una ciudad, por las economías de
aglomeración que suscita, basta para desencadenar un proceso
autónomo de desarrollo, ha dado origen al concepto de polo de
desarrollo. Los orígenes del concepto se remontan a los escritos del
economista francés Fran^ois Perroux de finales de la primera mitad de
este siglo. Otros autores, como Boudeville (1972), Kuklinski (1985), y
los americanos Friedmann (1976), Isard (1966) y Hirschman (1973),
tomaron el concepto de polo de desarrollo para hacer de él una de las
ideas maestras de las últimas décadas en materia de desarrollo
regional. Otros conceptos, como complejo industrial e industria motriz,
están estrechamente asociados al de polo de desarrollo. Sin embargo,
este último ha perdido mucho de su atractivo desde hace algunos años.
Analicemos las razones de su decaimiento como estrategia de
desarrollo económico urbano y regional, a la luz de lo que hemos dicho
en la sección anterior.
Para simplificar, diremos que el concepto de polo de desarrollo se
origina en el análisis de las relaciones interindustriales o
intersectoriales, que se verán en el capítulo 5. En cualquier economía,
como lo muestra el análisis de un cuadro intersectorial (ver, por
ejemplo, el Cuadro 5.1), existen relaciones de intercambio y relaciones
técnicas, más o menos estrechas según los sectores de actividad
económica. La industria automotriz compra el acero a la industria
siderúrgica; la industria de la confección tiene vínculos privilegiados
con la industria textil y así sucesivamente. Los gastos de un sector
provocan gastos en otros sectores, en virtud de lo que llamamos
efectos multiplicadores. Estos últimos son más importantes en la medida

17
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en que la economía está bien integrada. La proximidad geográfica es un

importante factor de integración económica, como lo hemos visto. Las
economías de aglomeración (o más precisamente de localización) se
deben en parte a la multiplicación de transacciones.
En este sentido, ciertas industrias tendrán un potencial motor más
importante que otras. Las industrias motrices son aquellas que, por la
diversidad de las relaciones interindustriales que establecen hacia
abajo o hacia arriba, son susceptibles de atraer a otras industrias. Se
habla también de racimos industriales para designar a los
agrupamientos de industrias que mantienen entre sí múltiples
relaciones de intercambio y de innovación (como el racimo de la
industria petroquímica).
¿Por qué no alentar este tipo de reagrupamientos por medio de
políticas, a fin de maximizar los efectos multiplicadores y otras
extemalidades positivas? Mediante inversiones bien orientadas en
algunos polos estratégicos centrados en futuros complejos industriales
e industrias motrices, ¿no sería posible provocar un proceso autónomo
de desarrollo? La dinámica que desencadenarían así las inversiones
concentradas, combinada con la vitalidad propia del medio urbano,
podría generar un verdadero “polo de desarrollo”, cuyos efectos se
extenderían a toda la región. Se habla también de trickle-down efects
para designar los efectos de atracción de un polo de desarrollo sobre
otras ciudades y regiones. En términos claros, para estimular el
crecimiento de una región o un país, hará falta, según esta lógica,
favorecer la consolidación de polos de desarrollo por medio de
inversiones bien dirigidas en algunas ciudades principales.

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En la mayoría de los países industrializados, los esfuerzos realizados

para impulsar el crecimiento económico en las regiones
desfavorecidas, no siempre generan los resultados esperados. ¿Por
qué?
Antes de responder a esta pregunta, es importante señalar que el
concepto de polo de desarrollo no está desprovisto de valor. Para guiar
los proyectos de inversión pública y maximizar sus efectos locales, la
amplitud de las relaciones intersectoriales es una referencia útil. Por
regla general, más vale concentrar los esfuerzos en sectores cuyos
efectos multiplicadores maximicen la creación de ingresos y de
empleos en una región (ver también el capítulo 5). La idea de
concentrar los esfuerzos de intervención en algunos puntos geográficos
o sectores de actividad para maximizar el impacto económico conserva
toda su validez.
Pero es ilusorio esperar impulsar, mediante una política de
concentración espacial de inversiones públicas, una nueva dinámica
local o un proceso autónomo de desarrollo. La aglomeración geográfica
de agentes económicos es un factor de incremento de la productividad
entre otros, pero no es en sí una condición suficiente para el desarrollo
económico. Si no están presentes otros factores, las ganancias puras de
la productividad que pueden obtenerse de la aglomeración se agotan
rápidamente, pues se limitan a los efectos estáticos imputables a la
distribución más eficaz de los recursos.
Resumamos. Existen límites para las ventajas que pueden obtenerse
de la concentración espacial de las inversiones. Será inútil tratar de
estimular el desarrollo provocando artificialmente la concentración
urbana, si las condiciones políticas y sociales no se prestan para ello.
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¿Son las ciudades demasiado grandes?

¿Por qué se hacina la gente en ciudades tan grandes? Es verdad que
la ciudad procura ventajas económicas, pero ¿cómo justificar
megaciudades como Sao Paulo, Nueva York o Tokyo? En esta sección
examinaremos la cuestión del tamaño urbano. Introduciremos la
posibilidad de que la aglomeración pueda también incluir
deseconomías. De esta manera, en la sección siguiente, abordaremos
las cuestiones relacionadas con el ambiente.

Deseconomías de aglomeración
Con la cuestión del tamaño urbano volvemos al concepto de
economías de aglomeración. ¿No tienen límites estas “economías”?
¿Puede la ciudad seguir creciendo indefinidamente? ¿No hay un
momento en el que las deseconomías de aglomeración acaben por
alcanzar a las economías, y provocar el freno de su crecimiento? Las
deseconomías externas no son menos reales que las economías. Se
manifiestan en forma de congestión urbana, contaminación y otros
inconvenientes asociados con la concentración geográfica de
poblaciones e industrias. Al observar los niveles de contaminación y de
congestión en ciertas ciudades, es difícil convencerse de que las
economías externas prevalecerán siempre sobre las deseconomías.
En todos los países, el juego de equilibrio entre ciudades de tamaños
diferentes es el resultado de la mediación entre factores de
concentración y factores de dispersión. Recordemos la mediación
descrita en el capítulo 2, entre economías de escala (que incitan a la

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Marín
Polese

concentración de las actividades) y los costos de transporte (que las

incitan a la dispersión). En ausencia de costos de transporte, si las
economías de aglomeración son infinitas (si no son contrabalanceadas
por las deseconomías), todo el empleo se concentrará en una única
gran ciudad. Es éste un hecho excepcional. En la realidad, la fuerza
relativa de las economías y de las deseconomías de aglomeración
difiere entre un sector de actividad y otro 17 .
Las economías de aglomeración se aplican sobre todo a los bienes y
servicios que se intercambian sobre grandes distancias. Las
deseconomías de aglomeración, por el contrario, se hacen sentir sobre
todo para factores y bienes cuya movilidad espacial y cuyas
posibilidades de intercambio son limitadas; la vivienda, el suelo, los
transportes urbanos, el aire, etc. El incremento de los costos,
consecuencia de la concentración, se manifiesta en primer lugar para
los bienes de este tipo.
La cuantificación de los costos sociales de la concentración urbana,
así como la de las economías externas, enfrenta importantes
problemas de medida. Puesto que se trata de externalidades, pero
negativas, los costos privados que revela el mercado (sobre todo en
forma de precios) no son más que índices parciales de los costos reales
que asume la colectividad. Si la diferencia es importante, habrá fallo
del mercado. ¿Cómo saber si el precio de los terrenos industriales en la
ciudad de México, por ejemplo, toma en cuenta todas las
externalidades negativas que implica su ocupación para el conjunto de
los ciudadanos?
17En el capítulo 9. cuando se tratará de la regla rango-tamaño, veremos que la distribución de las

21
ciudades según el tamaño no se hace al a/ar.
Marín
Polese

La tesis del tamaño urbano óptimo

Las ganancias adicionales generadas por las economías de
aglomeración deberían, lógicamente, disminuir a partir del momento
en que una ciudad alcanza cierto tamaño, en virtud del principio de
rendimientos decrecientes. Debe existir un nivel de población a partir
del cual los rendimientos marginales que una empresa o una familia
pueda sacar de las economías de aglomeración empiecen a decrecer.
Sería entonces posible calcular un tamaño urbano óptimo para
diferentes funciones, y quizás también un tamaño urbano óptimo
“global”.

Este razonamiento se presenta en forma esquemática en la Figura 4.1.

Las ganancias por obtener del crecimiento del tamaño urbano
aumentan rápidamente al principio (fase 1), y más lentamente a partir
de la fase 2, entre los puntos A y B; sin embargo, son siempre
superiores a los inconvenientes.

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Marín
Polese

En contrapartida, los inconvenientes (los costos) asociados con el

crecimiento del tamaño de la ciudad comienzan a aumentar
rápidamente a partir de un cierto nivel en el punto B, para finalmente
anular las ganancias, en el punto C. El tamaño óptimo de la ciudad se
encuentra en el punto B, donde la diferencia que separa las ganancias
de los costos está a su máximo. Es posible que la ciudad prosiga aún su
crecimiento más allá de este óptimo, en la medida que, en la fase

23
Marín
Polese

3, las ganancias continúen rebasando los costos. Sin embargo, si otras

ciudades más pequeñas del sistema pueden ofrecer ventajas
superiores a las del punto B, normalmente, ciertos factores de
producción se desplazarán allí, con lo cual el crecimiento de la ciudad
debería disminuir o detenerse a partir del punto B.
En términos generales, el razonamiento esquematizado de la Figura
4.1 no se aleja mucho de la realidad. Pero su utilidad es limitada en
cuanto se trata de planificar el tamaño de la ciudad. ¿Por qué? Por el
carácter estático del principio de los rendimientos decrecientes, que se
aplica en un ambiente donde la tecnología, las estructuras económicas
y las preferencias son fijas. Para trazar una curva de costos es
necesario suponer una tecnología dada. Ahora bien, el desarrollo
económico supone un entorno dinámico. En el capítulo 5 volveremos a
ver la distinción entre estática y dinámica; por el momento,
observemos sencillamente que las premisas que están a la base de la
Figura 4.1 vuelven vano cualquier intento de definir el tamaño urbano
óptimo.
El tamaño óptimo varía según las estructuras económicas y las
tecnologías. Examinemos más de cerca su impacto sobre el tamaño de
las ciudades.

El impacto de las estructuras económicas sobre el tamaño urbano

La evolución de las estructuras económicas (es decir, de la
composición de la producción y del empleo) va a la par del desarrollo,
como lo hemos visto en el capítulo primero. Estas transformaciones
van más allá del simple paso de la agricultura a la industria. Cualquier
incremento de ingreso se acompaña con una nueva combinación de

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Marín
Polese

industrias, según las estructuras de consumo y de las tecnologías del

momento. Ciertos sectores de actividad desaparecen o se contraen,
otros nacen o se amplían. El tamaño óptimo y la distribución espacial
de las unidades de producción varía de una industria a otra. Por
consiguiente, la transformación de las estructuras de actividad
económica conduce a un cambio constante en la localización del
empleo y de la población, como se analizará en el capítulo 11. Se trata
de una realidad cambiante.
El tamaño de las ciudades es también en parte el reflejo de las
estructuras económicas del país. Si la economía nacional se compone
sobre todo de industrias poco sensibles a las economías de
aglomeración, y si además los costos de transporte son elevados, el
país se caracterizará por una red urbana en la que abunden las
ciudades pequeñas y de tamaño mediano. Por el contrario, en un país
donde las comunicaciones están más desarrolladas y los sectores de
actividad son más sensibles a las economías de aglomeración, es
probable que se encuentren ciudades de gran tamaño.
Supongamos, como ejemplo, un caso extremo. Imaginemos un país
donde, una vez que se han satisfecho las necesidades básicas, la
población manifieste una fuerte preferencia por el cine, los videoclips y
los programas de televisión de gran despliegue. Esta población dedica a
estas actividades un porcentaje importante (y creciente) de su ingreso.
El país se especializa en la exportación de productos de ese tipo: los
demás bienes y servicios suelen ser importados. Sabemos que la
producción y la difusión cinematográfica son muy sensibles a las
economías de aglomeración (capítulo 3). En este país imaginario
especializado en el cine, una proporción significativa de la producción
25
Marín
Polese

nacional no agrícola terminará por concentrarse en una o dos grandes

metrópolis.
La transformación de las estructuras económicas nacionales tiene por
efecto el desplazamiento constante del punto de equilibrio de la red
urbana entre ciudades de tamaño distinto.

El impacto de los cambios tecnológicos sobre el tamaño urbano

La tecnología es, en gran parte, la que determina las economías de
escala que puede alcanzar una fábrica, y por lo tanto el tamaño óptimo
de las unidades de producción. La tecnología es igualmente uno de los
factores que determinan los límites físicos de la ciudad. Examinemos el
impacto del progreso tecnológico sobre los servicios urbanos:
infraestructuras, servicios de abastecimiento de agua, servicios de
saneamiento, y otros servicios que permiten el funcionamiento de la
ciudad.
Sabemos que las economías de aglomeración son el reflejo de las
ganancias que ofrece la ciudad en el renglón de los costos de
transacción y de interacción. La minimización de estos costos es la
razón económica de ser de la ciudad, y depende mucho de los servicios
públicos y de los medios internos de comunicación. Sin carreteras
transitables, sin metro, sin otros recursos adecuados de transporte, la
interacción se vuelve más costosa. Si la ciudad no está dotada de
buenos sistemas de saneamiento de agua y de gestión de los desechos,
así como de instalaciones sanitarias apropiadas, los costos (los
peligros) de la cohabitación aumentan rápidamente en función del
número de habitantes. Pero cuanto más se desarrollen las tecnologías,
más se multiplican las ganancias en el renglón de las economías de

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Marín
Polese

aglomeración, y más considerable podrá ser, en suma, el tamaño

óptimo de la ciudad. En 1890. la tecnología necesaria para hacer
funcionar a una ciudad de diez millones de habitantes de manera eficaz
y soportable, simplemente no existía.
El impacto del progreso tecnológico sobre la evolución de los costos y
de las ganancias se ilustra en la Figura 4.2. Comencemos por suponer
que la curva “ganancias netas” de la Figura 4.1 representa la evolución
de las ganancias sociales netas aportadas por un servicio urbano,
digamos un sistema de transporte, en un momento dado; las ganancias
sociales netas son maximizadas en el punto B, que corresponde
(digamos) a una población urbana de un millón de habitantes. Diremos
ahora que la curva TI de la Figura 4.2 es una transposición de esta
curva. Si hacemos evolucionar las tecnologías en varios períodos (T2,
T3...) mediante la introducción de hidroelectricidad o de motores
diesel, por ejemplo, la curva se desplazará hacia la derecha,
conservando su aspecto normal en forma de campana. Con las
tecnologías más recientes (curva T4), el óptimo se sitúa en el punto T4
que corresponde (digamos) a cuatro millones de habitantes. Cualquier
innovación que reduzca los costos de la cohabitación (se trata a
menudo de mejoras sanitarias) tendrá por efecto que la curva de
ganancias netas se desplace hacia la derecha.

De la misma manera, cualquier mejoramiento que se aporte a la

infraestructura de la ciudad ampliará sus límites demográficos y físicos
máximos. Imaginemos una ciudad de diez millones de habitantes sin
sistema de metro, con todos los costos que esto implica para los
27
Marín
Polese

agentes económicos, principalmente el costo de oportunidad del

tiempo perdido. La construcción de un metro disminuirá los costos de
interacción de los agentes económicos, incrementando así la fuerza
relativa de las economías de aglomeración de esta ciudad, y le dará
mejor posición en relación con otras ciudades del país. Las actividades
más sensibles para las economías de aglomeración (las actividades
bancarias, por ejemplo) sacarán provecho de la consolidación de sus
ventajas comparativas, lo que se traducirá en un incremento de los
salarios y en una expansión del empleo, y por lo tanto, finalmente, en
una afluencia de nueva población hacia la ciudad. Además, la
construcción del metro ampliará el mercado potencial de mano de
obra, y por lo tanto los límites geográficos de la ciudad. Las ganancias
temporales asociadas a los desplazamientos diarios serán sobre todo
recobradas por los trabajadores, que podrán así venir de más lejos.

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Marín
Polese

Resumamos. El concepto de tamaño urbano óptimo descansa en

variables en evolución permanente: el óptimo se desplaza
continuamente. No es imposible que una ciudad de cuarenta millones
de habitantes pueda ser algún día viable y eficaz. Pero la gran ciudad
no es necesariamente más eficaz para todos los sectores de actividad.

Ciudades y medio ambiente

¿Qué decir del impacto de la urbanización sobre el medio ambiente?
Consideremos la posibilidad de que el crecimiento de la ciudad sea en
parte el resultado de un fallo del mercado, en el sentido de que éste no
contabilice correctamente todos los costos sociales de la expansión
urbana. En otras palabras, si nos referimos al esquema “costos y
ganancias" de la Figura 4.1, el mercado, al no tener otras influencias,
tendería a fijar la curva de los costos a un nivel demasiado bajo; las
economías de aglomeración se sobreestimarían, y las deseconomías se
subestimarían. Entre los costos que con frecuencia el mercado evalúa
incorrectamente se encuentran los costos ambientales, es decir, los
daños infringidos al ecosistema.

¿Por qué los impactos ambientales son evaluados incorrectamente?

Los daños causados al medio biofísico por los agentes económicos
pueden atribuirse en parte al hecho de que la sociedad es incapaz de
hacerles pagar el verdadero costo de sus acciones, por medio del
mercado o del Estado. No puede evitarse observar que el sistema
económico no contabiliza siempre adecuadamente los costos ¿Por qué?
Examinemos los límites del mercado.

29
Marín
Polese

Fallos del mercado

Para que el mercado funcione correctamente, son necesarias
condiciones que no siempre están presentes. Varios componentes del
ecosistema se prestan mal a transacciones de mercado. Así, su valor
económico real para la sociedad será mal evaluado. Los ejemplos no
faltan.
A) El componente no puede ser objeto de un mercado, puesto que no
se puede poseer ni intercambiar. Por ejemplo, ¿cómo determinar el
precio del aire? ¿Quién fijará este precio? El aire es propiedad de todos
y de nadie, con lo cual puede ser dañado sin que haya que pagar por
ello; resultado, la contaminación. Cuando los derechos de propiedad
son difícilmente determinables, o demasiado confusos, surgen los
peligros de sobreexplotación.
B) El acceso al componente es libre. El mercado solo toma en cuenta
la parte comercializare de una actividad o de un recurso. Por ejemplo,
si el acceso a un bosque, a un parque o a un camino es libre, en el
sentido de que no hay un control que permita su comercialización, la
utilización de ese lugar no será sometida a la disciplina del mercado;
por esta razón suele hacerse utilización excesiva de los recursos que no
forman parte del mercado. En cuanto una cosa es gratuita surge
igualmente la posibilidad de sobreexplotación.
C) Las externalidades negativas de la actividad son tales que el agente
económico puede transferir a otras actividades buena parte de sus
efectos negativos, sin asumir el verdadero costo. Es el caso de la
contaminación sonora producida por las bocinas, aparatos de radio,
silbatos, etc.; pueden mencionarse también los inconvenientes que
causa al prójimo el automovilista que decide circular en una calle

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Marín
Polese

donde ya existe un embotellamiento. En cuanto es posible transferir un

costo a alguien más. totalmente o en parte, surge una vez más la
posibilidad de sobreexplotación.
D) La información es imperfecta o errónea. El mercado refleja lo que
sabemos o creemos saber. Por ejemplo, si ignoramos que las
emanaciones de gas carbónico causadas por los motores de
combustión implican riesgos para la salud y para la sobrevivencia del
planeta, no tenderemos a reducir nuestro consumo de gasolina. En el
caso de muchos fenómenos biofísicos, desconocemos los vínculos
entre causa y efecto. Además, las empresas pueden tener interés en
ocultar ciertas informaciones acerca de la nocividad de sus productos.
Cuanto más imperfecta es la información, menos eficaz es el mercado.
E) Los efectos nocivos de una acción están demasiado alejados en el
tiempo para que el agente económico sea propenso a tomarlos en
cuenta de inmediato. Se encuentra aquí el mismo tipo de fallo que en
el párrafo c, pero esta vez los efectos nocivos (costos) son transmitidos
a otras generaciones. Así, los efectos acumulados de la contaminación
del aire sobre la capa de ozono serán sobre todo asumidos por las
generaciones futuras. ¿Qué precio deberán pagar las generaciones
presentes para mejorar las condiciones de vida de las generaciones
futuras? Cuanto más lejanos parezcan los costos, mayor es el peligro de
sobreexplotación inmediata.
F) Las preferencias de los agentes económicos son tales que la
importancia que se da al medio ambiente es insuficiente. El mercado
no toma en cuenta más que las preferencias y las percepciones de los
actores que transigen. No se trata de un fallo propiamente dicho del
mercado, pues se supone que, precisamente, éste debe traducir las
31
Marín
Polese

preferencias de la población. Sin embargo, en la medida en que el

ecosistema se percibe como objeto independiente del hombre, y que
su valor no es puramente social, pueden impugnarse las preferencias
de la sociedad. Es ante todo una cuestión ética y política.

Las intervenciones del Estado

Las intervenciones del Estado pueden igualmente falsear los precios y
tener así efectos perjudiciales para el medio ambiente. Señalemos los
ejemplos más comunes:
A) Las subvenciones a los productores agrícolas generan con
frecuencia una sobreexplotación agrícola y un desperdicio de los
recursos naturales. Los excedentes agrícolas de la Unión Europea y de
Norteamérica son un ejemplo tangible. Las subvenciones a la
explotación minera o petrolera tienen efectos análogos.
B) El establecimiento de tarifas inferiores a las reales por la
prestación de algunos servicios públicos, el agua y la electricidad, por
ejemplo, provocan desperdicio y sobreconsumo. En varias ciudades, las
familias no asumen el precio real de los servicios públicos de
recolección y eliminación de la basura, con la consiguiente
sobreproducción de desechos y residuos orgánicos domésticos.
C) La falla de cobro de servicios públicos. En el medio urbano, el
principal ejemplo es la utilización de las calles y las carreteras por
vehículos motorizados, con la consiguiente utilización excesiva del
automóvil en la ciudad. Este es el corolario público de los fallos
(privados) del mercado descritos en los párrafos b y c de la sección
anterior. Con frecuencia, los fallos del mercado y las políticas del

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Polese

Estado que son dañinas para el medio ambiente tienen efectos que se
complementan y se refuerzan mutuamente.
Ventajas de la urbanización para el ecosistema
Volvamos a la relación entre urbanización y medio ambiente. La
urbanización se traduce en la concentración geográfica de población. El
reagrupamiento de la población puede ser considerado como una
ganancia ambiental, reduciendo en principio la parte del territorio
marcado por la ocupación humana. Imaginemos un momento que unos
doce millones de porteños se esparcieran sobre el territorio argentino,
o que los dieciséis millones de habitantes de la zona metropolitana
mexicana se dispersaran en todo el territorio de la República. Ciertas
regiones rurales vivirían una expansión demográfica importante, con
las consecuencias que podemos imaginar para el ecosistema. La
concentración de la población humana representa así ventajas para la
naturaleza y para el ecosistema.
Varios de los problemas ambientales no tienen nada que ver con la
urbanización. La emisión de contaminantes en la atmósfera no es
inherente a las ciudades, así como no lo es el consumo elevado de
recursos naturales por parte de la industria y las familias. Hay que
distinguir las consecuencias de la aglomeración en las ciudades, de las
consecuencias de la industrialización. La aglomeración urbana, como
tal, produce una disminución en el consumo de recursos, y por lo tanto
en la producción de contaminantes y desechos. Ella ofrece, como lo
hemos visto, un contexto más eficaz de producción de bienes no
agrícolas, lo que significa una utilización más parsimoniosa de recursos
escasos. La dispersión geográfica de la industria (menos eficaz) se

33
Marín
Polese

traduciría en una mayor utilización de combustibles destinados al

transporte.
En lo social, la urbanización es un factor de transformación de
comportamientos y de percepciones. Es un factor clave (quizás
indispensable) para la reducción de las tasas de natalidad. Sin ella, el
planeta sufriría probablemente presiones demográficas aún mayores.
Entre otros impactos positivos, mencionemos la circulación más eficaz
de información, la posibilidad de realizar economías de escala en
materia de salud y educación, y la aceleración de la innovación
tecnológica. En la medida en que la ciudad es un complemento
necesario del desarrollo económico, ¿cómo entrever un mejoramiento
en las condiciones de vida de la población sin urbanización? La eficacia
de las políticas ambientales depende mucho de los recursos
disponibles. En general, los países pobres no disponen de recursos
suficientes para aplicarlas, como veremos más adelante.

El medio ambiente urbano

Si la ciudad tiene mala reputación desde el punto de vista ambiental,
es por los seres humanos que la habitan. Es, por definición, un medio
de vida menos “natural" que el campo. Para los humanos, los
inconvenientes de vivir en la ciudad se sienten más fácilmente que las
ventajas para el ecosistema derivadas de la concentración geográfica
de la población. Más que una preocupación por la naturaleza, la
cuestión ambiental en la ciudad se sitúa en la perspectiva humana. La
contaminación del aire y del suelo, y la congestión vial, cuentan entre
los problemas ambientales más importantes de la vida en la ciudad. La

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evaluación de los costos, así como las posibilidades de aplicar políticas

en materia ambiental, son muy sensibles a las condiciones locales.

Congestionamiento vial
Los costos del congestionamiento vial son en parte privatizados
(internalizados), es decir, asumidos por las empresas y los individuos.
La parte privatizada de los costos de la congestión corresponde sobre
todo al costo de oportunidad del tiempo perdido: entregas demoradas,
filas de espera, embotellamientos, etc. Sin embargo, el costo asumido
por el individuo es en general muy inferior al costo social, por lo que
podemos hablar de un fallo del mercado en forma de costos (no
contabilizados) transferidos a otros:
- Primero, es el tiempo perdido por otros; cuando la circulación es
densa, la llegada de un automóvil adicional aminora el flujo de
vehículos en el conjunto de la vía. Cuando un conductor decide tomar
una vía urbana, efectúa su elección en función de las ganancias o
pérdidas (privadas) que calcule, y no en función del impacto (social)
para el conjunto de los usuarios. El añadir un auto más aumenta el
nivel global de congestionamiento. pero el conductor no asume más
que una fracción del costo. Los costos sociales son superiores a los
costos privados;
- El costo social incluye también la contaminación adicional (emisión
de gas carbónico) ocasionada por el congestionamiento. cuyos efectos
son transferidos al conjunto de la población. Aquí también, los
particulares que provocan los daños no asumen plenamente el costo:
los costos sociales son superiores a los costos privados.

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Marín
Polese

En casi todas las ciudades del mundo, el nivel de congestionamiento

vial es superior al que implicaría un mercado eficaz, donde costos
sociales y costos privados son iguales. Se trata de una externalidad
negativa cuyos impactos afectan igualmente a personas y empresas
que no son responsables de ellos. Para todos, ello se traduce en bienes
y servicios más caros, y un aire de menor calidad. Así, en principio, el
congestionamiento tendrá como efecto frenar la urbanización.
Sin embargo, podemos observar que las ciudades de los PED
continúan creciendo, aún cuando sus niveles de congestionamiento
sean a menudo mucho más elevados que en los países industrializados.
El concepto de costo de oportunidad aporta parte de la explicación. Si
los habitantes de los PED suelen aceptar, para ir a su trabajo, tiempos
de viaje que resultarían inaceptables en los países más ricos, es que
estiman, implícitamente, que el costo de oportunidad de su tiempo es
más bajo. No se trata de decir que esta situación es deseable según
criterios morales o sociales, sino que la población elige en función de
sus posibilidades reales (o que perciben como tales). Un inconveniente
tan evidente a priori como el congestionamiento urbano, no tiene el
mismo impacto de una sociedad a otra, lo que significa que los costos
se calcularán también de manera distinta.

Contaminación del aire y del suelo

El costo de la contaminación del aire y del suelo es mas difícil de
internalizar, y no se refleja en general en el precio de los productos. La
amplitud del costo monetario que asumirán las familias y las empresas
depende mucho de las políticas de fijación de impuestos, y de la

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Marín
Polese

reglamentación del Estado. La imposición de un costo es aquí una

cuestión de decisión política. El mercado no impondrá un costo, razón
por la cual el nivel de contaminación de las ciudades depende (aparte
de las condiciones atmosféricas locales) sobre todo de la voluntad y la
capacidad de los gobiernos de aplicar políticas ambientales.
Pero estas políticas son a menudo “bienes de lujo" que las sociedades
se permiten solo cuando han alcanzado cierto nivel de bienestar
económico. En otras palabras, son gastos (públicos) cuya elasticidad-
ingreso es superior a 1,0. Hay que observar que los gobiernos de los
PED suelen tener menos prisa en imponer medidas ambientales.
Suele ser tecnológicamente posible reducir la contaminación urbana
a proporciones aceptables, con tal de que se aporten los recursos
necesarios, como lo demuestra la experiencia de las grandes ciudades
occidentales. El nivel de contaminación atmosférica urbana toma, en
líneas generales, la forma de una curva normal en forma de campana
(Figura 4.3). Al principio del desarrollo económico, la contaminación
aumenta rápidamente, pero comienza a disminuir, con la misma
rapidez, a partir de un cierto nivel de desarrollo. En resumen, el
desarrollo provoca el aumento de la contaminación, pero aporta
también los elementos necesarios para su reducción.
Sin embargo, la relación entre contaminación y crecimiento urbano
no es unidireccional. Sin duda, el reagrupamiento de la actividad
económica y de la población incrementa los riesgos de contaminación
del suelo y del aire. Pero las condiciones sanitarias son, salvo
excepciones, muy aceptables en las ciudades industrializadas más
grandes. En la mayor aglomeración del mundo, Tokyo - Yokohama, la
calidad del agua y del aire es superior a la de otras ciudades en otros

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Marín
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países. Crecimiento urbano y calidad del medio ambiente no son

incompatibles.

El costo de aplicación de las políticas ambientales

¿Qué hacer para que los agentes internalicen las externalidades

negativas que generan sus acciones privadas para la sociedad y para el

ecosistema? Ni el mercado, ni el sistema político ofrecen soluciones
fáciles.
Los costos de aplicación de las medidas reglamentarias y
administrativas suelen plantear problemas. Es más difícil vigilar a los
contaminadores cuando se trata de miles de pequeñas empresas, o de
automovilistas. Las políticas ambientales se aplicarán con mayor
facilidad (Figura 4.3), cuando se trata de grandes contaminadores,
fáciles de identificar y controlar: fábricas y otros contaminadores
industriales.

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Por ejemplo, es posible limitar la emisión de dióxido de azufre. Las

grandes fábricas son blancos fáciles para las políticas ambientales, pero
la contaminación causada por los particulares es menos fácil de
administrar. Aún no se ha logrado controlar la contaminación por los
desechos sólidos urbanos ni las emisiones de gas carbónico (véanse las
Figuras 4.4 y 4.5). Además, la cantidad de desechos urbanos y la
cantidad de emisiones de gas carbónico están en función positiva del
ingreso. La utilización del automóvil aumenta rápidamente a medida

que aumentan los ingresos.

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Marín
Polese

Los costos privados que asumen los hogares y otros responsables de

la contaminación en general comprenden pocas veces todos los costos
sociales y todas las externalidades negativas. En el caso de los
desechos urbanos (basura), los costos están a menudo ocultos dentro
del conjunto de los gastos públicos, y por lo tanto son pagados por
medio del impuesto general, lo que induce al comportamiento
indiferente de los contaminadores. Además, es difícil calcular todos los
costos externos (presentes y futuros) inherentes al enterramiento de
distintas materias. La falta de información adecuada y la posibilidad de

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transferir parte de la factura a las generaciones futuras complican

también el cálculo del verdadero costo social. En muchos casos, sobre
todo en los países más pobres, los problemas de recuperación de
costos hacen que no haya servicio (público) de recolección y de
enterramiento de basura.
El caso de los desechos sólidos plantea un problema particular.
Facturar a los contaminadores (a las familias) por la recolección de
basura puede tener efectos absolutamente diferentes, y aún
contradictorios, según el nivel de desarrollo del país y las percepciones
de sus ciudadanos. En un país rico, donde el respeto de las leyes forma
parte de las costumbres, facturar a las familias el costo “real” (ver más
adelante el concepto de contaminador-pagador) tendrá como efecto
reducir la producción de desechos sólidos y, por lo tanto, la
contaminación. En un país pobre, el efecto será totalmente distinto. En
un país pobre, una política de recolección (pagada) será muy difícil de
aplicar si existen opciones (no pagadas) de disposición de los desechos
sólidos, y si la población es poco sensible a los efectos sobre la salud.
En muchos casos, facturar la recolección de basura puede convertirse
en un desincentivo a la recolección; la población elegirá tirar la basura
en depósitos ilegales o, mejor aún. donde sea. En los países en
desarrollo, la aplicación eficaz de políticas de recolección y de
enterramiento de la basura exigirá con frecuencia, y previamente,
campañas de educación popular y la puesta en marcha de modos
alternativos de financiamiento.
Finalmente, la decisión de intervenir es en parte función de los costos
de oportunidad percibidos por el Estado o por los electores. Si el costo
de oportunidad de los recursos destinados a medidas

41
Marín
Polese

anticontaminantes puede parecer elevado, el Estado no impondrá

políticas ambientales. Las preferencias son muy sensibles a las
condiciones locales. Un campesino centroamericano no da la misma
importancia a los impuestos y a los reglamentos anticontaminantes
que un granjero canadiense. En países donde el crecimiento urbano
depende sobre todo de las migraciones campo-ciudad, son las
condiciones de vida rurales las que determinan el límite inferior de lo
tolerable en la ciudad: si son rudimentarias, la ciudad y la
contaminación pueden continuar creciendo y aumentando sin que
nada les impida ir más allá de lo que podría considerarse lo óptimo
desde el punto de vista del ecosistema.

El principio del contaminador-pagador

¿Qué hacer para que los costos sociales y los costos privados se
conjuguen? Esta pregunta dio origen al principio del contaminador-
pagador, que idealmente debería guiar la elaboración de las políticas,
en medio urbano y en otros medios, pero cuya aplicación tropieza con
límites importantes que tienen que ver con los fallos del mercado que
analizamos anteriormente. Desde el punto de vista del análisis
económico, la cuestión ambiental se reduce en cierta forma a una
cuestión de precios. Si los contaminadores (empresas, familias,
automovilistas) pagaran el precio “real" de sus acciones, incluyendo las
externalidades negativas que generan al ecosistema y al “otro”, los
efectos de congestión y de contaminación serían idealmente reducidos
a niveles socialmente aceptables.
Sin embargo, el concepto de “precio" (y por lo tanto de pagador),
puede, en los hechos, interpretarse de varias maneras. Puede

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Polese

proponerse que los contaminadores no paguen más que los costos

directos y calculables, digamos los costos asumidos por el gobierno (la
municipalidad) para la instalación y el control de medidas
anticontaminantes y de limpieza. En principio, la facturación de este
costo no plantea problemas. Pero también puede considerarse que los
contaminadores deben indemnizar a la población por los daños
causados por la contaminación, digamos a causa de la emisión de
bióxido de azufre por las fábricas. Pero si nos encontramos con el fallo
del mercado descrito en el párrafo d, o sea la imperfección de la
información, ¿cómo calcular este costo a su justo valor? Cuanto más
dispersos y difusos sean los efectos nocivos, más difícil será fijar el
costo de los daños.
La cuestión de las fronteras administrativas es igual de problemática.
En el caso de la contaminación atmosférica, ¿por qué una ciudad, una
región o un país debe asumir solo el costo de una intervención que
aprovecharán igualmente otros, o cuya eficacia será limitada a causa
de la inacción de otros? Siempre está presente la tentación de
encomendarse al prójimo, principalmente para los bienes públicos
cuyas externalidades se extienden en grandes espacios (en este caso
son las administraciones públicas y no los agentes privados quienes
buscan transferir los costos a otros). ¿Por qué imponer un impuesto
anticontaminación a los hogares y las empresas, si el gobierno vecino
no lo hace?
Finalmente, como hemos visto, fijar un precio “real" no constituye el
único problema: se trata luego de ver su aplicación, sobre todo cuando
nos referimos a miles de pequeñas empresas, familias o automovilistas.

43
Marín
Polese

¿Cómo determinar multas y reglamentos que tomen en cuenta el

correcto nivel de contaminación de cada uno? En muchos casos el
Estado solo dispone de medidas generales, por ejemplo impuestos
sobre la gasolina o sobre la adquisición de vehículos, que no son más
que soluciones parciales. Un impuesto más elevado sobre la gasolina
tendrá como efecto la reducción del consumo de carburante, un efecto
benéfico pero que no resolverá el problema de la congestión vial de la
ciudad en las horas de mayor circulación. La congestión vial exige
soluciones más complejas 18 . Como para otras políticas urbanas, la
aplicación de políticas presupone la existencia de una administración
pública eficiente, que goce de la confianza de la población, y que sea
efectivamente capaz de hacer respetar las reglas y percibir los
impuestos. En resumen, volvemos al problema planteado al principio
de este capítulo, cuando hablábamos de la difícil transición de lo rural
a lo urbano.

Conclusión
La ciudad, como fenómeno económico, forma parte de las
transformaciones que definen el desarrollo. El crecimiento económico
a largo plazo es inconcebible sin la urbanización, que forma parte del
proceso dinámico de localización y de relocalización espacial de los
recursos. Los esfuerzos por frenar la urbanización suelen provocar una
disminución del ritmo de crecimiento económico. Sin embargo, en

18 Ciertas ciudades, como Singapur. han comenzado a instalar medidores en sus principales calles y
vías de
circulación que pueden '‘leer" (y luego facturar) con la ayuda de lectores magnéticos, los autos que
transitan. Evidentemente, este tipo de medida no está al alcance de todas las ciudades.

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ausencia de otras transformaciones, ni la urbanización, ni la gran

ciudad son suficientes para provocar un desarrollo económico
autónomo. El desarrollo no descansa únicamente sobre el
reagrupamiento espacial de los factores de producción; las políticas
que cuentan con la concentración espacial de las inversiones y con la
consolidación de los polos de desarrollo no tienen asegurado el éxito.

La ciudad, como cualquier dato económico, es una realidad

cambiante. Los progresos de la tecnología permiten hoy en día
funcionar eficazmente a ciudades de tamaño superior a lo que hubiera
podido concebirse hace un siglo. Por lo tanto, el querer definir el
tamaño óptimo de la ciudad no es un ejercicio útil. Las dimensiones de
una ciudad varían según las tecnologías disponibles, las estructuras
económicas del país, el lugar que ocupa en la jerarquía urbana
nacional, y las preferencias de la población. Los inconvenientes y las
deseconomías externas de la gran ciudad son sentidos de manera
diferente por poblaciones diferentes.
En cuanto a la calidad del medio ambiente, la ciudad genera a la vez
problemas y soluciones. El congestionamiento y la contaminación
deben contarse entre las consecuencias indeseables de la urbanización.
El mercado no siempre toma en cuenta tales externalidades negativas.
Sin embargo, las condiciones socio sanitarias son en general muy
aceptables en las grandes ciudades industrializadas, donde superan en
mucho a las que prevalecen en las regiones rurales de los PED. Tamaño
urbano y calidad ambiental no son incompatibles. Por su impacto sobre
los precios relativos, los ingresos y los comportamientos (sobre las

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tasas de natalidad, principalmente), la urbanización puede contribuir a

la aceleración de innovaciones ambientales y a la internalización de las
externalidades negativas. Sin embargo, la integración al mercado y al
sistema político de los daños provocados al ecosistema por el ser
humano sigue siendo uno de los principales desafíos de las sociedades
modernas.
Temas de discusión y preguntas
1. ¿Cómo explica, utilizando un razonamiento económico, la
congestión vial en todas las grandes ciudades de América Latina y de
España?
2. ¿El proceso de urbanización debe (puede) frenarse? Piense en la
experiencia de su país.
3. Exponga el concepto de falla de mercado en relación con los daños
causados al medio ambiente, tanto por las empresas como por los
particulares.
4. Muchos países latinoamericanos tienen altos niveles de
urbanización, pero no han alcanzado niveles de desarrollo comparables
a los de los países del norte. ¿Cómo explicaría usted esta oposición
aparente?
5.

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