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DIEZ Y SIETE

INGRESADO
20:20:56
EN LO PRINCIPAL: Solicita que se tenga presente lo que se indica para efectos de
25-06-2018
ejercer el control de constitucionalidad del artículo 93 N° 1 de la Constitución
respecto del proyecto de ley Boletín N° 9133-12. EN EL PRIMER OTROSÍ: Acompaña
documentos que indica. EN EL SEGUNDO OTROSÍ: Patrocinio y poder.

EXCELENTÍSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Gastón Gómez Bernales, Jose Francisco García y Francisco Cañas


Sepúlveda, abogados, en representación convencional, según se acreditará de la
Asociación de Industriales del Plástico (ASIPLA), ambos domiciliados para
estos efectos en calle Miraflores 178, piso 17, Comuna y Ciudad de Santiago, en
autos sobre control de constitucionalidad del proyecto de ley que “Establece la
prohibición y sustitución progresiva de las bolsas de polietileno, polipropileno y
otros polímeros artificiales no biodegradables en la Patagonia Chilena” (título que
fue reemplazado a partir de sesión de 8 de mayo en la Comisión de Medio
Ambiente del Senado por “Prohíbe la entrega de bolsas plásticas de comercio en
todo el territorio nacional”), Boletín N° 9133-12 (en adelante, el “Proyecto”), y
comunicado a este Excmo. Tribunal Constitucional mediante Oficio N° 14.032, de
21 de junio de 2018, de la Cámara de Diputados, conformándose expediente Rol
N° 4925-2018, a esta Magistratura solicitamos:

Se sirva Us. Excmo., tener presente el conjunto de ideas que serán desarrolladas
en esta presentación, con ocasión del ejercicio del control de constitucionalidad
preventivo y obligatorio, en virtud del artículo 93 inc. 1 N° 1 de la Constitución
Política de la República (en adelante, “Constitución”, “Carta Fundamental”, o
“CPR”, indistintamente) respecto del Proyecto de ley antes individualizado.

En efecto, como será desarrollado a lo largo de este escrito y sin perjuicio de otras
consideraciones que serán descritas a este Excmo. Tribunal, el Proyecto en su
artículo 3° consagra una prohibición absoluta, total, permanente, arbitraria,
selectiva, y desproporcionada, que tiene un impacto directo en el ejercicio
del derecho a desarrollar una actividad económica lícita de mis
representadas. Así, la norma dispone en su inciso primero: “Artículo 3.-
Prohibición. Prohíbese a los establecimientos de comercio la entrega, a cualquier
título, de bolsas plásticas de comercio”. La excepción que se establece en el inciso
segundo de la misma, en caso alguno logra matizar el régimen de prohibición total
del inciso primero,1 constituyéndose este régimen, no sólo en uno que vulnera
abiertamente los derechos constitucionales a desarrollar actividades económicas
lícitas (art. 19 N° 21 inciso 1° CPR) y a la igualdad ante la ley y la no
discriminación arbitraria, tanto genérica (art. 19 N° 2 CPR), como específica en
materia económica (art. 19 N° 22 CPR), sino que, de ser tolerado por este Excmo.
Tribunal implicaría reconocer al legislador una competencia ilimitada para prohibir

1
El inciso segundo dispone que: “Se excluyen de esta prohibición las bolsas que constituyan el
envase primario de alimentos, que sea necesario por razones higiénicas o porque su uso ayude a
prevenir el desperdicio de alimentos”.

1
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DIEZ Y OCHO

de manera absoluta, total, permanente, arbitraria, selectiva y desproporcionada


cualquier actividad económica lícita a su sólo capricho.

Si los principales consumidores de bolsas plásticas (los establecimientos


comerciales) dejan de comprar bolsas plásticas, para entregarlas a sus
consumidores, la actividad económica de producción y venta de bolsas plásticas
deja de existir, o como actividad, se le impone un obstáculo/ impedimento
insoslayable.

No existe en nuestra Carta Fundamental, en la jurisprudencia constitucional, en las


obras de nuestros más destacados maestros constitucionalistas, un principio o
regla constitucional, ni el más mínimo indicio, que pueda amparar lo que esta
iniciativa, pretende, se convierta en ley de la República. En efecto, si es tolerada
esta iniciativa por parte de este Excmo. Tribunal, la discusión no será acerca de si
Us. Excmo., ha establecido con precisión los límites a las regulaciones que son
tolerables, de acuerdo a la Carta Fundamental, o de las prohibiciones que no lo
son (o regulaciones de tal intensidad que devienen en prohibiciones); sino, más
bien, cuál es la siguiente industria o actividad económica que, por razones de
impopularidad ante la opinión pública, o el puro capricho del legislador, se estime
conveniente prohibir o impedir cuando se trata de una actividad económica lícita.

Con todo, estamos confiados en que esta Magistratura hará prevalecer el imperio
del Derecho y la supremacía de la Carta Fundamental, pues cuando el legislador
no ha considerado preceptos orgánicos constitucionales como tales, debiendo
serlo, este Excmo. Tribunal lo ha corregido debidamente; y ahí donde el legislador
ha intentado establecer una norma o un régimen de prohibición absoluta,
permanente, discriminatoria y desproporcionada de una actividad económica lícita
(o con efectos patrimoniales), sea limitando el ejercicio de derechos
fundamentales, directa o indirectamente, como efecto indirecto o colateral
inmediato, este Excmo. Tribunal ha puesto la Carta Fundamental sobre la voluntad
del legislador. Son estos vigorosos precedentes los que hoy invocamos ante este
Excmo. Tribunal.

Como ASIPLA hacemos presente nuestras argumentaciones, en el ejercicio de


nuestro derecho de petición (art. 19 N° 14 CPR), en el espíritu de lo expresado por
este Excmo. Tribunal en STC 4318-2017 respecto de los aportes de terceros
interesados en controles preventivos obligatorios realizados por este Excmo.
Tribunal,2 y en la convicción del grave impacto y consecuencias económicas,
sociales y de salud pública que conllevan la aprobación de este Proyecto.

2
En efecto, en su prevención en STC Rol N° 4317-2018, considerandos 5° a 8°, sostuvo el Ministro
Romero que: “Sobre las presentaciones de terceros en el control preventivo (“téngase presente”).
La posibilidad que terceros interesados aporten antecedentes o realicen observaciones en los
procesos judiciales es una práctica habitual en las cortes constitucionales e internacionales.
Usualmente se hace utilizando la expresión amicus curiae o “amigos de la corte”. En este Tribunal,
todo antecedente aportado por terceros se agrega a la carpeta o expediente, el que es público y
está disponible en el sitio web de esta Magistratura. A modo ilustrativo, desde el año 2010 a la
fecha, incluyendo este proceso - se han recibido 40 escritos pidiendo al Tribunal que “se tengan
presentes” ciertos antecedentes durante el control preventivo obligatorio. Así, por ejemplo, en la
causa rol Nº 3687 de 2017 se recibieron 5 presentaciones, incluyendo una del diputado Marcelo
Chávez, haciendo presente una eventual inconstitucionalidad del proyecto de ley, y otra del
senador Felipe Harboe argumentando la constitucionalidad del proyecto. Sin perjuicio de que se
hayan o no presentado escritos por terceros, el Tribunal Constitucional declaró, en este caso, la

2
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DIEZ Y NUEVE

Nuestra presentación se desarrollará de la siguiente manera.

En el Capítulo I, describiremos aspectos generales del Proyecto. Así,


desarrollaremos los elementos más relevantes en torno a su génesis y tramitación;
describiremos la indicación del Ejecutivo que reemplaza en su totalidad el
articulado del Proyecto; demostraremos por qué a nuestro juicio la discusión
legislativa da cuenta de un mero y único afán de celeridad de aprobación de la
legislación propuesta en la indicación sustitutiva; para concluir con la posición de
ASIPLA frente al Proyecto desde una perspectiva de política pública.

En el Capítulo II, expondremos los fundamentos jurídicos acerca de por qué el


artículo 3° del Proyecto (al igual que el artículo 1°), deben ser considerados
preceptos orgánico constitucionales (o “LOC” en adelante), de acuerdo al art. 66
inc. 2 CPR, lo que, en consecuencia, importa que sean objeto de control
preventivo y obligatorio por parte de este Excmo. Tribunal de acuerdo al art. 93
inc. 1 N° CPR.

Finalmente, en el capítulo III abordaremos los vicios de inconstitucionalidad en que


incurre el Proyecto:

i. El artículo 3° del Proyecto vulnera el art. 19 N°s 2 y 22 CPR, infringiendo


los principios de razonabilidad y proporcionalidad;

ii. El artículo 3° del Proyecto vulnera el art. 19 N° 21 inc. 1 CPR;

iii. El artículo 3° del Proyecto no puede ampararse legítimamente bajo el art.


19 N° 8 inc. 2 CPR;

constitucionalidad de las disposiciones de dicho proyecto. La presentación de antecedentes al


Tribunal a título de lo que podríamos denominar amicus curiae corresponde al ejercicio de un
derecho constitucional: el de “presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés
público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos o convenientes”,
contemplada en el artículo 19, Nº 14º, de la Constitución. Así lo fundamenta, por ejemplo, el
senador Harboe en su escrito ante este Tribunal, justificando que interviene en el proceso
“ejerciendo el derecho consagrado en el artículo 19 Nº 14 de la Constitución”. (fojas 181, rol Nº
4254). Otro ejemplo es el ocurrido con el (ex) diputado Osvaldo Andrade en el rol Nº 3081, quien
solicitó que el Tribunal declarare como propias de ley orgánica constitucional e inconstitucionales
materias que el Congreso no había calificado de tal forma. Como señaló el diputado Andrade en su
presentación, citando el artículo 37 de la Ley Orgánica Constitucional de esta magistratura, el
Tribunal Constitucional puede “decretar las medidas que estime del caso tendientes a la más
adecuada sustanciación y resolución del asunto de que conozca”. Dentro de esta atribución se
encuentra la calificación como normas orgánicas constitucionales de artículos que no han sido
calificados de tal forma por el Congreso, e incluso su declaración de inconstitucionalidad, según
suscribe el diputado. En dicho control preventivo, finalmente, no se declaró la inconstitucionalidad
de las normas del proyecto de ley. Cabe hacer notar, también, que la presentación de
antecedentes por terceros también ha sido utilizada por autoridades de gobierno y de otro tipo. A
modo ilustrativo, esto ocurrió con la Subsecretaria General de Gobierno en el rol Nº 3023, con el
Subsecretario de Hacienda en el rol Nº 2126, con el Fiscal Nacional en el rol Nº 2285 y con la
Directora del Instituto Nacional de Derechos Humanos en el rol Nº 1845. Por último, también han
hecho presentaciones numerosos académicos, corporaciones, fundaciones, asociaciones
gremiales -entre otros-, con ocasión de procesos de control preventivo obligatorio”.

3
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VEINTE

iv. Inconstitucionalidades de forma que deben ser objeto de revisión por parte
de este Excmo. Tribunal:

a. Infracción del Proyecto a art. 69 inc.1 CPR sobre ideas matrices;

b. Infracción de los artículos 1° y 3°, calificados como de quorum


calificado por el legislador, pero que habrían sido votados como ley
simple, en contravención al mandato del art. 66 inc. 3 CPR.

A continuación, presentaremos esta argumentación de forma ordenada, de


acuerdo al índice que se presenta a continuación.

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VEINTE Y UNO

ÍNDICE

I. ANTECEDENTES DEL PROYECTO. ................................................................... 6


1.1. Génesis del Proyecto y tramitación. ........................................................... 6
1.2. Indicación sustitutiva del Ejecutivo de reemplazo de la totalidad del
Proyecto. (Infracción al art. 69 inc. 1 CPR) ................................................ 8
1.3. Discusión legislativa da cuenta de un mero y único afán de celeridad de
aprobación de la legislación propuesta en la indicación sustitutiva; no
aumentar la calidad de la regulación, ni maximizar la deliberación
democrática. Boletín N° 9.133-12 es meramente instrumental para
conseguir este objetivo. ............................................................................. 9
1.4. La posición de ASIPLA frente al Proyecto: regulación; no prohibición ..... 12

II. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO EN VIRTUD DEL ART. 93 INC.


1 N° 1 CPR. ............................................................................................... 15
2.1. Normas consideradas LOC por la Cámara de Origen: Oficio N° 14.032. . 15
2.2. El artículo 3° del Proyecto también debe ser considerado LOC. .............. 15
2.2.1. La prohibición de una actividad económica es materia que cae dentro
de la esfera de competencia de la Jurisdicción y debe ser resuelta por
un juez (una atribución judicial), por lo que debe ser aprobada con
quorum de Ley Orgánica Constitucional. ........................................... 16
2.2.2. El establecimiento de una prohibición (la infracción) es el
“complemento indispensable” de la nueva atribución que se le otorga a
las Municipalidades. ........................................................................... 20
2.2.3. Precedente STC Rol N° 185-1994: “Restricciones específicas” en
razón del medio ambiente deben ser LOC. ........................................ 23
2.3. El artículo 1° del Proyecto también debe ser considerado LOC. .............. 24

III. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO. ...................................... 25


3.1. El artículo 3° del Proyecto vulnera el art. 19 N°s 2 y 22 CPR. Infringe
principios de razonabilidad y proporcionalidad. ....................................... 25
3.1.1. Igualdad constitucional ante la jurisprudencia de este Excmo. Tribunal
25
3.1.2. Aplicación del test de igualdad al artículo 3° del Proyecto. ................ 27
3.1.3. El modelo europeo. El caso español. ................................................. 33
3.2. El artículo 3° del Proyecto vulnera el art. 19 N° 21 inciso 1° CPR. .......... 35
3.2.1. Parámetros de constitucionalidad desarrollados por este Excmo.
Tribunal en materia de prohibición de actividades económicas (y otras
prohibiciones con efectos patrimoniales). .......................................... 35
3.3. El artículo 3° del Proyecto no puede ampararse legítimamente bajo el art.
19 N° 8 inc. 2 CPR. .................................................................................. 47
3.4. Inconstitucionalidades de forma presentes en el Proyecto. ..................... 49
3.4.1. Infracción del Proyecto a art. 69 inc. 1 CPR sobre ideas matrices..... 50
3.4.2. Artículos 1° y 3° fueron definidos como normas de quorum calificado,
pero no fueron aprobados con tal quorum. ........................................ 51

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VEINTE Y DOS

I. ANTECEDENTES DEL PROYECTO.

A continuación, describiremos brevemente algunos antecedentes generales del


Proyecto que estimamos de la mayor relevancia que este Excmo. Tribunal tenga
presente a la hora de ejercer sus atribuciones de control de constitucionalidad
preventivo y obligatorio, en virtud de lo dispuesto en el art. 93 inc. 1 N° 1 CPR.

Como se podrá apreciar a lo largo de este capítulo, mediante indicación sustitutiva


de reemplazo total del Proyecto, presentada en el último plazo para presentar
indicaciones (7 de mayo de 2018), luego de una baja discusión del Proyecto en
los últimos años, que tenía un fin completamente diferente (regulación de
bolsas plásticas en la Patagonia), se busca un único y específico propósito: dar
celeridad a la aprobación del régimen de prohibición absoluta y restrictiva de
bolsas de plástico en todo el territorio nacional. Este articulado sólo será discutido
con algún grado de profundidad, a lo largo de su tramitación legislativa, en sólo
dos sesiones en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado
(8 y 15 de mayo de 2018). En efecto, el nuevo articulado, habrá sido
completamente tramitado y aprobado antes del 30 de mayo de este año en
segundo y tercer trámite constitucional, lo que implica que se discutió un articulado
completamente nuevo, que establece uno de los precedentes más graves de
régimen de prohibición absoluta de una actividad económica lícita, sin mayor
reflexión, en sólo 3 semanas. Se trata, además, de un precedente grave de
vulneración del sentido y espíritu más profundo del principio de bicameralidad (art.
46 CPR), erosionando gravemente el principio sobre el cual descansa el estatuto
constitucional del proceso de formación de la ley (arts. 65 al 75 CPR): aumentar la
reflexividad y deliberación de la legislación como lo han reconocido destacados
constitucionalistas.

1.1. Génesis del Proyecto y tramitación.

i. Con fecha, 10 de octubre de 2013, se presentó ante la H. Cámara de


Diputados, la moción parlamentaria que “Establece la prohibición y
sustitución progresiva de las bolsas de polietileno, polipropileno y otros
polímeros artificiales no biodegradables en la Patagonia Chilena”,
Boletín N° 9133-12, dándose cuenta del Proyecto y pasando a la
Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente.

ii. Con fecha 28 de noviembre de 2013, se da cuenta del Oficio de la


Comisión de Zonas Extremas, por el cual solicita le sea remitido el
proyecto, única y exclusivamente a dicha Comisión, para su informe, lo
que es acordado.

iii. La referida Comisión evacuará un primer informe con fecha 22 de enero


de 2014, un segundo informe con fecha 8 de abril del mismo año, y un
nuevo segundo informe con fecha 7 de mayo de 2014.

iv. El Proyecto es aprobado con fecha 5 de junio de 2014, pasando a la


Cámara Revisora (Senado) en segundo trámite constitucional. Se da

6
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VEINTE Y TRES

cuenta del proyecto el 10 de junio de dicho año, pasando a la Comisión


de medio Ambiente y Bienes Nacionales.

v. Con fecha 22 de julio de 2014, la Sala acuerda que el Proyecto sea


considerado por la Comisión de Zonas Extremas y no por la de Medio
Ambiente. Con fecha 11 de noviembre de 2014 la Comisión de Zonas
Extremas del Senado evacua el primer informe.

vi. El Proyecto será discutido y probado en general el 3 de marzo de 2015,


fijándose plazo para presentar indicaciones hasta el 23 de marzo del
mismo año. El 18 de marzo, luego el 14 de abril, el 19 de mayo, y el 9
de junio, todos de 2015, se fijarán nuevos plazos para presentar
indicaciones.

vii. El Proyecto no presentará avance alguno entre la ampliación del plazo


de indicaciones fijada el 9 de junio de 2015 y el 8 de marzo de 2017, en
que se fija una nueva ampliación para presentar indicaciones (hasta el
13 de marzo de 2017). Sin embargo, no registrará nuevos avances
hasta el 24 de enero de 2018, en que se fijará una nueva ampliación de
plazos (hasta el 1 de marzo de 2018).

viii. Con fecha 18 de abril, la Sala acuerda que el Proyecto sea informado en
particular por la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales y no
por la Comisión de Zonas Extremas. Ello es señalado expresamente en
el Segundo Informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes
Nacionales, de 18 de mayo del presente, en los términos siguientes:

“Cabe hacer presente que el proyecto de ley en estudio fue analizado


durante su primer trámite reglamentario por la Comisión Especial de
Zonas Extremas, por disponerlo así la Sala del Senado, en sesión
celebrada el día 22 de julio del año 2014. Sin embargo, la referida
instancia acordó, el día 18 de abril de 2018, que sería la Comisión
de Medio Ambiente y Bienes Nacionales la encargada de
conocer del segundo informe del proyecto. En consecuencia,
esta Comisión no conoció la propuesta legal antes de abocarse
a su estudio en particular”. 3 (El destacado y subrayado es
nuestro).

ix. Con fecha 2 de mayo de 2018, se fija un nuevo plazo para indicaciones:
hasta el 7 de mayo del presente ante la Secretaría de la Comisión de
Ambiente, conformando el Boletín de indicaciones que será discutido
por la Comisión en las únicas sesiones de 8 y 15 de mayo de este año.

x. En síntesis, y como da cuenta el Segundo Informe de la Comisión de


Medio Ambiente del Senado, se trata de un Proyecto caracterizado
esencialmente en su tramitación legislativa en esta instancia por la mera

3
Segundo Informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales recaído en el proyecto
de ley “Establece la Prohibición y Sustitución Progresiva de las Bolsas de Polietileno, Polipropileno
y otros Polímeros Artificiales no Biodegradables en la Patagonia Chilena”, Boletín N° 9133-12, de
18 de mayo de 2018, p. 2.

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VEINTE Y CUATRO

ampliación de plazos para presentar indicaciones, sin que realmente


existiera una discusión reflexiva en torno al mismo:

“El Senado aprobó en general la iniciativa legal en informe en sesión


celebrada el día 3 de marzo de 2015, fijando como plazo para
formular indicaciones el día 23 del mismo mes y año. En dicha
oportunidad se presentaron 19 indicaciones, de los Honorables
Senadores señoras Allende y Goic y señores De Urresti y Horvath.
Posteriormente, se otorgaron seis nuevos plazos para presentar
indicaciones. Sólo en una de dichas oportunidades se formularon
proposiciones de enmienda, de autoría del Honorable Senador
señor Navarro. Finalmente, se solicitó por la Presidenta de la
Comisión, Honorable Senadora señora Allende, un último plazo
para formular indicaciones, el que venció el día 7 de mayo de
2018. En esta última oportunidad se presentaron nueve indicaciones,
una de Su Excelencia el Presidente de la República, sustitutiva de
todo el proyecto, otra, de los Honorables Senadores señoras Allende,
Goic y Órdenes y señores De Urresti y Sandoval, para sustituir su
título y las siete restantes de la Honorable Senadora señora Goic”.4
(El subrayado y destacado es nuestro).

xi. Finalmente, como corolario de este verdadero “torbellino” legislativo, el


Proyecto será aprobado por la Sala del Senado con fecha 29 de mayo, y
en la Cámara de Diputados, en tercer trámite constitucional, al día
siguiente, mediante discusión única, aprobado con fecha 30 de mayo,
ambos de 2018.

1.2. Indicación sustitutiva del Ejecutivo de reemplazo de la totalidad del


Proyecto. (Infracción al art. 69 inc. 1 CPR)

i. De acuerdo al Segundo Informe de la Comisión de Medio Ambiente y


Bienes Nacionales recaído en el Proyecto (que sigue manteniendo su
nombre original: “Establece la Prohibición y Sustitución Progresiva de las
Bolsas de Polietileno, Polipropileno y otros Polímeros Artificiales no
Biodegradables en la Patagonia Chilena”), de 18 de mayo de 2018, el
Ejecutivo ingresó dentro de plazo para formular indicaciones (7 de mayo),
su indicación sustitutiva de todo el proyecto (indicación 1B);5

ii. Uno de los elementos relevantes que esta Magistratura debe tener presente
es el reemplazo del título del Proyecto y de su artículo 1° en términos de
ampliar radicalmente el objeto del Proyecto inicial. En efecto, desde un
proyecto cuyo objeto, de acuerdo al art. 1 inc. 1 es prohibir en el territorio de
la Patagonia Chilena la entrega de bolsas plásticas no biodegradables y
biodegradables que utilizan los clientes para la contención y transporte de
mercaderías en supermercados, almacenes, tiendas, kioscos y demás
establecimientos de comercio, un año después de la fecha de la publicación
de la ley, se pasa a otro, completamente distinto, cual es, de acuerdo al art.

4
Segundo Informe, ob. Cit., p. 3.
5
Segundo Informe, ob. Cit., p. 3.

8
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VEINTE Y CINCO

1 final del Proyecto, proteger el medio ambiente mediante la prohibición de


entrega de bolsas de plástico de comercio.

iii. Ello quedará, fielmente reflejado en el nuevo artículo 3° propuesto, que


establece el régimen de prohibición total, absoluto, permanente, arbitrario,
selectivo y desproporcionado de una actividad económica lícita como
señaláramos al comienzo de esta presentación.

iv. Desde ya este Excmo. Tribunal debe tener presente una consecuencia
directa que el cambio introducido por la indicación sustitutiva que reemplaza
la totalidad del Proyecto, conlleva: como se verá con mayor detalle en el
Capítulo 3.4.1. de esta presentación, infringe abiertamente el art. 69 inc. 1
CPR que limita la presentación de indicaciones que no tengan relación
directa con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto. En efecto,
este Excmo. Tribunal ha definido en su jurisprudencia de prácticamente
medio siglo que las ideas matrices de un proyecto de ley son el problema
específico que se busca resolver. Por el contrario, vulnerando el mandato
constitucional, la indicación sustitutiva viene a resolver un problema que,
aunque sobre la misma materia, carece de relación directa y es
completamente distinto al problema específico que buscaba resolver el
Proyecto original desde su ingreso el 10 de octubre de 2013, y así debiese
ser declarado por esta Magistratura.

1.3. Discusión legislativa da cuenta de un mero y único afán de


celeridad de aprobación de la legislación propuesta en la
indicación sustitutiva; no aumentar la calidad de la regulación, ni
maximizar la deliberación democrática. Boletín N° 9.133-12 es
meramente instrumental para conseguir este objetivo.

i. Un primer elemento a considerar es que el Proyecto, en su versión final,


esto es, sobre la base de la indicación sustitutiva del Ejecutivo que
reemplazó en su totalidad el proyecto de ley original, fue discutido en la
Comisión de Medio Ambiente del Senado única y exclusivamente en
las sesiones del 8 y 15 de mayo. Y salvo representantes de tres centros
de estudios, y un medio de comunicación, de acuerdo al Segundo Informe
de dicha Comisión,6 no hubo ninguna discusión técnica, espacio para
escuchar las opiniones de expertos, sociedades científicas,
asociaciones gremiales, empresas o sindicatos o grupos de
trabajadores de las mismas directamente afectadas, etc., menos aún
de profesores de derecho constitucional (considerando que se trata de
una prohibición de una actividad económica lícita sin precedente en nuestro
país y que vulnera diversas garantías constitucionales).

ii. Conviene tener presente que la administración de la Presidenta Bachelet


había avanzado en una iniciativa distinta, esto es, el proyecto de ley que
regula el uso de bolsas plásticas desechables de un solo uso, Boletín
N° 10.054-12, que tenía un objeto y diseño regulatorio completamente

6
Segundo Informe, ob. Cit., pp. 1-2.

9
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VEINTE Y SEIS

diferente y, sobre la base de evidencia empírica, pretendía poner foco en el


impacto de las bolsas de plástico en localidades costeras.

iii. La razón por la cual la presente administración decide no presentar un


nuevo proyecto ley, ni continuar con la tramitación del proyecto Boletín N°
10.054-12, dice especial relación con un único y exclusivo argumento: “la
necesidad de conseguir prontamente” una legislación en esta materia.
La Ministra del ramo lo explica en los siguientes términos, de acuerdo al
Segundo Informe de la Comisión de Medio Ambiente del Senado:

“Explicando la indicación de Su Excelencia el Presidente de la


República, la Ministra de Medio Ambiente, señora Marcela Cubillos,
indicó que la idea de formular una indicación sustitutiva a una
moción existente y no presentar un nuevo proyecto de ley que
prohíba la entrega de bolsas plásticas de comercio obedece a la
necesidad de conseguir prontamente una ley sobre el
particular”. (El destacado y subrayado es nuestro).7

“La señora Ministra de Estado insistió en que la decisión de presentar


una indicación sustitutiva a este proyecto y no al de autoría de los
Honorables Senadores señora Goic y señor Girardi y de los ex
Senadores señores Horvath y Walker, don Patricio, se fundamenta
en que esta iniciativa de ley se encuentra en segundo trámite
constitucional, lo que permitiría acortar los plazos de
tramitación y contar prontamente con una ley que prohíba el uso
de bolsas plásticas de comercio en todo el territorio nacional”.
(El destacado y subrayado es nuestro).8

iv. La total celeridad para aprobar el Proyecto, y minimizar la discusión y


deliberación del mismo en la única instancia real a lo largo de todo el
proceso legislativo del nuevo Proyecto, esto es, de la discusión de la
indicación sustitutiva del Ejecutiva que reemplazó totalmente el articulado
original ante la Comisión de Medio Ambiente del Senado, queda
demostrado en la discusión y aprobación del artículo 3° del Proyecto, que
prohíbe el uso de las bolsas plásticas de comercio en todo el territorio
nacional, a decir de la Ministra del ramo. Esta discusión, de acuerdo al
Segundo Informe tantas veces citado es reproducida íntegramente a
continuación:

“En relación con el artículo 3°, la Secretaria de Estado hizo presente


que éste prohíbe la entrega, a cualquier título, de bolsas plásticas a
los establecimientos de comercio. Agregó que se exceptúan de dicha

7
Segundo Informe, ob. Cit., p. 8.
8
Segundo Informe, ob. Cit., p. 11. En idéntico sentido se pronunció el senador
señor Sandoval: “Refiriéndose al mismo punto, el Honorable Senador señor
Sandoval hizo hincapié en que el objetivo principal es conseguir lo más
rápido posible que la prohibición de entrega de bolsas plásticas se convierta
en ley y se extienda a todo el país…”. (El destacado es nuestro). Segundo
Informe, ob. Cit., p. 11.
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VEINTE Y SIETE

prohibición las bolsas que constituyan el envase primario de


alimentos y que sea necesario por razones higiénicas o para prevenir
el desperdicio de alimentos.
La Secretaria de la Comisión hizo presente que la prohibición
aludida es similar a la propuesta por el Honorable Senador señor
Navarro en el artículo único del proyecto de ley, en primer trámite
constitucional, que prohíbe el uso y entrega de bolsas plásticas sean
o no biodegradables a los consumidores finales, contenido en el
Boletín N° 11.429-12.
Deteniéndose en la excepción recientemente aludida, la Honorable
Senadora señora Allende solicitó que se ahondara en ella y
manifestó su preocupación en orden a que ella pudiera impedir la
aplicación de la ley.
Abocándose a la consulta formulada, la señora Ministra de Medio
Ambiente afirmó que la norma citada persigue dejar claramente
consignado en la ley que no quedarán prohibidas las bolsas que
constituyan el envase primario de los alimentos y que sean
necesarias por motivos de higiene o para prevenir el desperdicio de
alimentos. Aseguró que la excepción planteada fue tomada de las
indicaciones números 18, de la Ex Presidenta de la República señora
Michelle Bachelet, y 19, de la Honorable Senadora señora Allende,
formuladas al proyecto de ley que Regula el uso de plásticos
desechables de un solo uso, contenido en el Boletín N° 10.054-12,
aludido por el Honorable Senador señor Girardi.
Sometida a votación la indicación sustitutiva en lo referido a la norma
mencionada, la totalidad de los legisladores presentes de la
instancia, Honorables Senadores señoras Allende y Órdenes y
señores Prohens y Sandoval, la respaldó”. 9(Las cursivas son
nuestras; los destacados en el original)

v. En consecuencia, los párrafos antes reproducidos reflejan el núcleo de la


incorporación, examen, y deliberación, del nuevo artículo 3° del Proyecto,
que introduce una prohibición total, absoluta, permanente, arbitraria,
selectiva, y desproporcionada para desarrollar una actividad económica
lícita que no tiene precedente en nuestra historia legislativa reciente y que
no está amparada, siquiera indiciariamente con principio o regla
constitucional alguna, jurisprudencia de este Excmo. Tribunal o las obras de
nuestros autores constitucionalistas más destacados.

vi. Finalmente, como una prueba notoria de la celeridad con la que se tramitó
este Proyecto ante la Comisión de Medio Ambiente, y luego para obtener la
pronta aprobación en la sala del Senado, conviene tener presente las
urgencias presentadas por el Ejecutivo:
a. 8 de mayo de 2018: urgencia simple (Mensaje 076-366);
b. 15 de mayo: urgencia suma (Mensaje 084-336);
c. 30 de mayo de 2018: discusión inmediata (Mensaje 115-336).

9
Segundo Informe, ob. Cit., pp. 17-18.

11
0000028
VEINTE Y OCHO

vii. En síntesis, mediante indicación sustitutiva de reemplazo total del Proyecto,


presentada en el último plazo para presentar indicaciones (7 de mayo de
2018), luego de una baja o nula discusión en los últimos años, que tenía un
objeto completamente diferente (regulación de bolsas plásticas en la
Patagonia), se busca un único y específico propósito: dar celeridad a la
aprobación del régimen de prohibición absoluta y restrictiva de bolsas de
plástico de comercio, en todo el territorio nacional, propuesta en la
indicación sustitutiva. Este articulado sólo será discutido con algún grado de
profundidad, durante la totalidad de su tramitación legislativa, en sólo dos
sesiones en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del
Senado (8 y 15 de mayo de 2018). En efecto, el nuevo articulado, habrá
sido completamente tramitado y aprobado antes del 30 de mayo de este
año en segundo y tercer trámite constitucional, esto es, sin mayor reflexión,
se aprobó un nuevo proyecto de ley, en sólo 3 semanas.

viii. Se trata, además, de un precedente grave de vulneración del sentido y


espíritu más profundo del principio de bicameralidad (art. 46 CPR),
erosionando gravemente el objeto del estatuto constitucional del proceso de
formación de la ley (arts. 65 al 75 CPR): aumentar la reflexividad y
deliberación de la legislación. En este sentido, el profesor Silva Bascuñán,
defendió el principio de bicameralidad, sosteniendo que: “posibilita una
doble reflexión que hace más consistente la deliberación y permite esperar
así el acuerdo sobre preceptos legales mejor basados…”.10 En idéntico
sentido se pronuncia el profesor Sebastián Soto.11 Por lo demás, es este y
no otro el fundamento de la reforma constitucional de 1970, hoy art. 69
inciso 1° CPR respecto de las ideas matrices, para fortalecer la deliberación
democrática, evitar leyes misceláneas y un proceso legislativo que
minimice la reflexión parlamentaria.

ix. Finalmente, cabe hacer notar que en el Derecho Comparado es creciente la


tendencia a proponer parámetros de control de constitucionalidad frente a
infracciones al debido proceso legislativo, como imperativo de la
democracia constitucional y el Estado de Derecho.12

1.4. La posición de ASIPLA frente al Proyecto: regulación; no


prohibición

Desde hace más de 60 años, ASIPLA representa a la industria del plástico,


incorporando materias primas, convertidores o transformadores, recicladores,
proveedores de maquinaria y servicios. Actualmente, contamos con más de 90
empresas asociadas, que constituyen más del 85% de la industria del plástico y
reciclaje y, en conjunto, aportan el 1,4% del PIB total.

10
Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, Santiago, Editorial
Jurídica, 1997, p. 473.
11
Sebastián Soto, Congreso Nacional y Proceso Legislativo. Teoría y Práctica, Santiago,
Thomson, 2015, p. 24
12
Ver, por ejemplo, Susan Rose-Ackerman, Stefanie Egidy, y James Fowkes, Due Process of Law
Making, Cambridge, Cambridge University Press, 2015.

12
0000029
VEINTE Y NUEVE

ASIPLA se orienta al apoyo de la industria del plástico que busca ser reconocida
por la sociedad como sustentable e innovadora. Representa a los asociados en la
discusión de políticas públicas y contribuye a la difusión de buenas prácticas
empresariales con el objetivo de convertir a este sector en un motor de desarrollo.
Asimismo, nuestra asociación busca convertirse en un referente del reciclaje en
nuestro país, con el fin de generar una conciencia ecológica en la industria, la
autoridad y la comunidad en general.

En este espíritu, consideramos que el régimen de prohibición absoluta que


incorpora el Proyecto, no es sólo atentatorio de las garantías constitucionales de
nuestras representada, como desarrollaremos en el presente escrito, sino que es
fundamentalmente contraproducente desde una perspectiva de política pública
con el cuidado del medio ambiente, pues genera un impacto ambiental profundo y
potenciales riesgos sanitarios. En efecto:

i. La utilización de bolsas de retail como contenedores de basura domiciliaria


es medioambientalmente eficiente, considerando nuestro actual sistema de
recolección y gestión de residuos. En efecto, en Chile, según una encuesta
de Adimark del año 2014, el 94% de las personas dice usar la bolsa de
supermercado como bolsa de basura; por lo mismo, su eliminación
generará un problema en la disposición final de residuos de los hogares -
principalmente los de menores recursos-, con la consecuente proliferación
de microbasurales que pueden generarse por falta de contenedores que
encapsulen los residuos;

ii. En una columna conjunta que publicaban el entonces profesor de Derecho


Ambiental UC, ex Subsecretario de Medio Ambiente, y actual Subsecretario
de Energía, Ricardo Irarrázabal, y el Director Ejecutivo de ASIPLA, Nicolás
Bär, “Bolsas plásticas: Hacia una regulación eficiente”, publicada en el
Diario Financiero, con fecha 30 de agosto de 2017,13 se afirmaba, por
ejemplo:

a. “En el escenario de una prohibición generalizada de estas bolsas,


podría producirse un retroceso no deseado en la reducción lograda
hasta hoy de vectores de contaminación cruzada en los sectores
más vulnerables”;

b. “Existe amplio consenso de que la Ley de Responsabilidad


Extendida del Productor (REP) proporciona el marco legal adecuado,
y que producirá importantes beneficios si logra ser bien
implementada… Sin embargo, la Ley REP regirá solo para los
denominados “productos prioritarios”, entre los cuales no ha sido –
hasta el momento– considerado el producto que más preocupa a la
ciudadanía: las bolsas plásticas que se utilizan para trasladar
productos de los supermercados y del comercio”;

13
Disponible en: https://www.df.cl/noticias/opinion/columnistas/bolsas-plasticas-hacia-una-
regulacion-eficiente/2017-08-29/201352.html

13
0000030
TREINTA

c. “Concluimos entonces que, respecto a las bolsas plásticas, la


regulación por medio de la REP podría resultar más eficiente desde
un punto de vista ambiental que una prohibición. Si asumimos que el
60% de estas se usa además para contener la basura, y
considerando una reducción del uso de bolsas nuevas en un 40%,
entonces estaríamos en camino a una solución eficiente del
problema, que no pasa por su prohibición, la cual genera variadas
complejidades jurídicas y ambientales”. (Los destacados y
subrayados son nuestros).

iii. La prohibición de bolsas trae consigo un grave impacto económico. Según


nuestras estimaciones, esta medida afectaría a más de 2.500 familias, por
la pérdida de empleos que conllevará el término de este subsector de la
industria plástica;

iv. Asimismo, la experiencia comparada revela que, a nivel mundial, la medida


de prohibición total de bolsas plásticas sólo se ha adoptado en países
subdesarrollados, los que han optado por esta vía por razones prácticas de
colapsos de alcantarillado y no por motivaciones medioambientales;

v. Una regulación debiera diferenciar entre (i) las bolsas pequeñas, livianas y
ligeras que tienen un solo uso (principalmente presentes en el comercio y
en ferias libres); y (ii) Las bolsas con un segundo uso medioambientalmente
eficiente como contenedores de basura domiciliaria (principalmente
presentes en supermercados multitiendas y otros establecimientos
similares)

vi. Asimismo, la biodegradabilidad es un aporte, pero es central que sea


debidamente certificada, mediante normas técnicas exigentes:

a. Norma norteamericana: ASTM 6400;


b. Norma europea: EN 13432;
c. Normas chilenas: NCh 3398 y 3399.

Así, la industria, en todos sus niveles, es una que por décadas ha venido
desarrollándose respetando nuestro ordenamiento jurídico, dando vida a cientos
de pequeñas, medianas y grandes empresas, generando miles de empleos y
buscando innovar y mejorar sus estándares de impacto ambiental, entendiendo la
importancia que tiene en el mundo y en nuestro país la conservación del medio
ambiente y el impacto negativo de la contaminación, incluyendo el rol que tiene en
ello la bolsa plástica.

En efecto, nuestros representados han planteado ante la autoridad una y otra vez,
propuestas de regulación exigentes acerca de cómo mejorar la calidad de las
bolsas plásticas, aplicar en nuestro país los estándares de los países europeos y
OCDE, promover el abandono de las bolsas ligeras y muy ligeras, la incorporación
decidida de bolsas biodegradables, todos cambios regulatorios que, con
gradualidad y en plazos razonables, permitan la adaptación a los nuevos
estándares de las pequeñas y medianas empresas, y también de las familias
chilenas, avanzando en educación ambiental y en los objetivos que busca la Ley

14
0000031
TREINTA Y UNO

REP. Sin embargo, todo lo anterior fue desatendido por la dictación de una ley
apresurada, y que no considera los estándares técnicos apropiados.

II. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO EN VIRTUD DEL ART. 93


INC. 1 N° 1 CPR.

El presente capítulo tiene por objeto describir, primero, aquellas normas del
Proyecto que han sido consideradas LOC por parte de la Cámara de Origen, de
acuerdo a lo señalado en el Oficio N° 14.032 dirigido a esta Magistratura. Luego,
sostendremos que el artículo 3° (y por extensión, el art. 1°) del Proyecto también
debe ser considerado LOC por las razones que se esgrimirán enseguida.

2.1. Normas consideradas LOC por la Cámara de Origen: Oficio N°


14.032.

En su Oficio N° 14.032, de 21 de junio de 2018, la Cámara de Diputados señala


que:

“En virtud de lo dispuesto en el N° 1 del inciso primero del artículo 93 de la


Constitución Política de la República, corresponde a ese Excmo. Tribunal
ejercer el control de constitucionalidad respecto del artículo 4, del inciso
segundo del artículo 5 y del artículo 8”.14

En consecuencia, las normas consideradas LOC por la Cámara de Origen se


limitan a los artículos 4°, 5° inc. 2 y 8 del Proyecto.

2.2. El artículo 3° del Proyecto también debe ser considerado LOC.

A nuestro juicio, el artículo 3° del Proyecto también debe ser considerado LOC en
los términos establecidos por el art. 66 inc. 2 CPR, a pesar de no haber sido
incluida en el listado remitido por el Honorable Congreso Nacional para el
respectivo control constitucional.

El art. 3° del Proyecto dispone que:

“Artículo 3.- Prohibición. Prohíbese a los establecimientos de comercio la


entrega, a cualquier título, de bolsas plásticas de comercio.
Se excluyen de esta prohibición las bolsas que constituyan el envase
primario de alimentos, que sea necesario por razones higiénicas o porque
su uso ayude a prevenir el desperdicio de alimentos.”

A nuestro juicio, la determinación de cuáles actividades económicas pueden ser


prohibidas, es, en primer lugar, como veremos, una materia que cae dentro de la
competencia de la jurisdicción y que corresponde a los jueces establecer en
concreto, esto es, es una atribución judicial en los términos del art. 77 de la
Constitución, y, en consecuencia, su naturaleza jurídica dentro de las normas
legales es de LOC.

14
Oficio N° 14.032, p. 1.

15
0000032
TREINTA Y DOS

Ahora bien, en la lógica del Proyecto, en segundo lugar, esta prohibición (y la


correspondiente sanción) que se sustrajo de la esfera de competencia de los
Tribunales de Justicia, resulta ser un complemento indispensable de las
atribuciones de fiscalización entregadas a las Municipalidades (artículo 4° del
Proyecto), cuya organización y atribuciones debe ser aprobada mediante Ley
Orgánica Constitucional, de conformidad al art. 118 inc. 5 de la Constitución. Así,
en la propia lógica del Proyecto, el artículo 3° sería LOC.

Por último, cabe hacer presente a este Excmo. Tribunal su precedente que
reposa en la STC Rol N° 185-1994, el que, como se verá, se apoya en que las
restricciones especificas impuestas para proteger el medio ambiente son materia
de Ley Orgánica Constitucional (y así lo entendió el Congreso también,
aprobándose con el quorum correspondiente).

Con todo, para comprender cabalmente los tres razonamientos anteriores, esto es,
aquellos que nos llevan a la conclusión que este artículo del Proyecto es LOC,
debemos aceptar la siguiente premisa, a nuestro juicio evidente para todos: el
proyecto de ley remitido a Us. Excmo., para que ejerza el control constitucional
prohíbe una actividad económica, esto es, la producción y la consiguiente
comercialización o entrega de las bolsas, estableciendo, en seguida, un sistema
sancionatorio por su incumplimiento. Nos parece, de manera objetiva, que nadie
podría negar ese hecho.

Pasemos a explicar las tres razones por las cuales consideramos que es materia
de ley orgánica la referida disposición del art. 3 del proyecto de ley.

2.2.1. La prohibición de una actividad económica es materia que cae dentro de


la esfera de competencia de la Jurisdicción y debe ser resuelta por un
juez (una atribución judicial), por lo que debe ser aprobada con quorum
de Ley Orgánica Constitucional.

La Constitución –nadie lo duda- consagrado un “derecho fundamental” de libertad


para desarrollar actividades económicas lícitas, en el art. 19 N° 21 de la Carta
Fundamental. De acuerdo al profesor Enrique Navarro, la norma:

“garantiza a todas las personas la libertad para emprender cualquier


actividad económica. De esta forma la Constitución Política la reconoce de
manera autónoma e independiente de otros derechos, tal como ocurre en
otros ordenamientos jurídicos tanto europeos como americanos. Se trata de
una concreción de la primacía de la persona humana y de su libertad,
valores jurídicos que reconoce el artículo 1° de nuestra Carta
Fundamental”.15

Por tratarse de un derecho fundamental, la Constitución le otorga un área o núcleo


esencial de protección a través de ciertas garantías, el que resulta infranqueable
para los poderes públicos, legislador incluido. Uno de los aspectos o núcleo

15
Enrique Navarro Beltrán, La Constitución Económica Chilena ante los Tribunales de Justicia,
Santiago, Ediciones Universidad Finis Terrae, 2016, p. 63.

16
0000033
TREINTA Y TRES

fundamental de este derecho reside precisamente en la libertad intrínseca que


podemos descomponer en dos partes. La primera, consiste en que el ciudadano
es libre para desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la
moral, el orden público o a la seguridad nacional. Se trata de un derecho que
asegura que el ciudadano puede realizar la actividad económica que escoja
libremente, salvo aquellas que prohíbe la Constitución. La Constitución
circunscribe esas prohibiciones a la prevalencia de tres bienes públicos, únicos
que pueden amparar prohibiciones.

El segundo aspecto de este núcleo esencial, reside en que para materializar la


posibilidad de que el ciudadano pueda escoger libremente la actividad a
desarrollar, estas, por regla general, se encuentran permitidas, con las
excepciones que la propia Carta Fundamental establece. En lenguaje de
principios, se podría afirmar sin miedo a equivocarse que en nuestro país está
permitida, prima facie, cualquier actividad económica salvo que esta pugne con la
moral, el orden público o la seguridad nacional.

El profesor y Presidente del Excmo. Tribunal Ivan Aróstica, señala al respecto:

“El punto de partida asumido supone admitir la titularidad privada originaria


sobre todos los rubros económicos, sin excepción. Entiéndase bien: el
desarrollo de “cualquiera” actividad económica licita, sin distinción,
pertenece de iure propio y ab initio a los particulares”16

La esfera de reserva y competencia de la Ley queda circunscrita a prohibir


determinadas actividades económicas –como hemos dicho- en función de
determinados bienes públicos. Pero ello no agota la esfera de la Ley. La
Constitución, lo sintetiza en una frase clave: quien desarrolla o tiene derecho a
esta libertad debe hacerlo “respetando las normas legales que la regulen”. Esta
última frase implica que es el legislador el que tiene, por así disponerlo la
Constitución, la potestad para “regular” una actividad económica. De lo anterior se
infiere, que ni la administración ni los tribunales de justicia pueden reglamentar la
forma en que se realizan las actividades económicas licitas, pero también se
infiere, que la esfera de la ley no es ilimitada, circunscribiéndose a las
prohibiciones justificadas y a la regulación de una actividad, sin ahogarla.

El profesor Fermandois también, de manera general, lo ha dicho:

“La Constitución autoriza básicamente al legislador para regular las


garantías constitucionales; para limitarlas o restringirlas en determinados
casos y, en general, para complementarlas o desarrollarlas, mediante

16
Iván Aróstica Maldonado, Derecho Administrativo Económico, Santiago, Ed. Santo Tomas, 2001,
p. 74. En el mismo sentido el profesor y Ex Ministro del TC don Raúl Bertelsen, explicando el inciso
1° del art. 19 N° 21, señala que: “significa que toda persona, sea esta persona natural o jurídica,
tiene la facultad de iniciar y mantener con libertad cualquiera actividad lucrativa en las diversas
esferas de la vida económica, garantizando, por consiguiente, la normativa constitucional,
entre otras actividades, la realización de actividades productivas, de servicios y de
comercialización de todo tipo de bienes bajo dos grandes condiciones: la primera, que la
actividad a realizar no sea considerada en sí misma ilícita, y lo son solo las que la Constitución
menciona genéricamente, esto es, las contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad
nacional, y la segunda, que la actividad económica a realizar se ajuste a las normas legal es que la
regulen". Citado en STC Rol N° 280-1998, considerando 22°.

17
0000034
TREINTA Y CUATRO

leyes orgánicas constitucionales en este caso. Las fuentes de esta


clasificación emanan del mismo número 26° del artículo 19, que habla de
regulen o complementen, o que limiten en los casos que ella (la
Constitución) lo autoriza; del inciso primero del N° 21 y del inciso segundo
del N° 8 del mismo artículo. Es claro, entonces, y que si excede en este
restrictivo mandato, la ley será, además inconstitucional, nulo
absolutamente por aplicación de lo dispuesto en los incisos segundo y
tercero del artículo 7 de la Constitución”.17

El Profesor Evans de la Cuadra lo señaló, del mismo modo:

“Pues bien, regular una actividad es someterla al imperio de una


regimentación que indique cómo puede realizarse; pero en caso alguno,
bajo pretexto de regular un accionar privado en la economía, el legislador
puede llegar hasta obstaculizar o impedir, a través de facultades excesivas
a organismos fiscalizadores, por ejemplo, la ejecución de actos lícitos
amparados por esta garantía constitucional o crear las condiciones para
que, de hecho, sea el Estado o la autoridad pública la que termine
asumiendo el ejercicio de actividades que, legítimamente, pueden
desarrollar los particulares. Una legislación que procure o produzca esos
efectos seria abiertamente inconstitucional”18

En consecuencia, desde un punto de vista lógico, el legislador respecto de este


derecho/libertad tiene cuatro potestades específicas. Las tres primeras, se
relacionan con la prohibición de actividades económicas específicas, en pos de
cautelar los bienes jurídicos que señala la Constitución, esto es, las contrarias a la
moral (vgr. prohibición de la venta de órganos humanos), las contrarias al orden
público (vgr. prohibición del comercio ambulante) y las contrarias a la seguridad
nacional (vgr. la prohibición de la venta de armas de guerra). Además de todo lo
anterior, el legislador puede regular la actividad económica, pero como lo dice el
profesor Evans, sin que ello signifique obstaculizarla o impedirla.

Naturalmente, además, ni el legislador, “ni autoridad alguna” puede prohibir una


actividad económica lícita, fuera de las que pugnen con los bienes jurídicos
protegidos establecidos en el inciso 1° del N° 21, del art. 19 de la Constitución. Es
preciso remarcar que lo anterior deviene inconstitucional el art. 3° del Proyecto en
la medida que la prohibición establecida no se funda en ninguna de las causales
establecidas por la Constitución.

Ahora bien, debemos deducir, si la actividad económica puede ser prohibida


exclusivamente frente a determinados bienes públicos –huelga decir que ninguno
de ellos ha sido esgrimido por la autoridad ni el legislador en pos de esta
prohibición- y que la facultad regulatoria no puede invadir la esencial del derecho,
ni imponer condiciones o requisitos que hagan imposible su ejecución, ¿dónde cae
la atribución de prohibir actividades económicas lícitas? ¿Quién tiene competencia
para determinar –caso a caso– qué actividades se encuentran prohibidas por la

17
Arturo Fermandois, Derecho Constitucional Económico, Tomo I, Santiago, Ediciones UC, 2006,
pp. 138-139
18
Enrique Evans de la Cuadra, Los Derechos Constitucionales, Tomo III, Santiago, Editorial
Jurídica, 2004, p. 140.

18
0000035
TREINTA Y CINCO

Constitución? Existen al menos tres reconocidos profesores de Derecho


Constitucional que han sostenido que la tarea determinar qué actividades
económicas se encuentran prohibidas por la Constitución, caen dentro de la esfera
de la jurisdicción y corresponde al juez fijarlas caso a caso.

En efecto, el profesor y Comisionado Enrique Evans de la Cuadra, sostiene que:

“El derecho que nos ocupa (artículo 19 N° 21) tiene limitaciones. No pueden
desarrollarse actividades económicas que contraríen la moral, el orden
público y la seguridad nacional. Corresponderá, en definitiva, a los
tribunales de justicia pronunciarse acerca de la procedencia o
improcedencia de ejecutar actos que sean objetados por afectar los bienes
jurídicos señalados. No creemos que sea posible una ley que complemente
estas limitaciones, ya que, o bien aborda con criterio general la explicación
de los conceptos de moral, orden público, etc... lo que no parece propio de
la tarea legislativa, o bien busca precisar las actividades específicas que
serán prohibidas, lo que implica entrar en una regulación casuística
imposible de concebir” 19

El profesor Eduardo Soto Kloss, en el mismo sentido, sostiene más enfáticamente


que:

“La determinación de lo que es contrario a la moral, el orden público y a la


seguridad nacional no corresponde ni al legislador, ni al administrador, sino
al juez en un debido proceso”20

Más recientemente, el profesor Fermandois, siguiendo a Evans, sostiene que:

“Adscribimos a la idea de que las prohibiciones de la actividad económica


en razón de la moral, el orden público y la seguridad nacional deben ser
impuestas primeramente y por regla general, por el juez y por vía
represiva.”21

Las razones que esgrimen los prestigiosos académicos citados, para sostener que
dicha tarea (determinación casuística de que actividades económicas se
encuentran prohibidas por la Constitución) residen básicamente en dos:

i. En primer lugar, porque como lo señala Carlos Santiago Nino,22 son los
jueces quienes crean las normas jurídicas para los casos particulares, y por

19
Enrique Evans de la Cuadra, Los Derechos Constitucionales, Tomo III, Santiago, Editorial
Jurídica, 2004, pp. 141-142
20
Eduardo Soto Kloss, Legitimidad de la distribución gratuita, por un tercero, de un periódico en la
red de transporte Metro S.A, en Revista Chilena de Derecho, Vol. 27, N° 2, 2000, pág. 230
21
Arturo Fermandois, Derecho Constitucional Económico, Tomo I, 2006, p. 145
22
Carlos Nino, Introducción al Análisis del Derecho, Buenos Aires, Editorial Astrea, 2003, p. 151:
“Como hemos visto, los jueces dictan ciertas normas particulares que se llaman "sentencias
judiciales". Para hacerlo tienen en cuenta determinadas normas que pueden preexistir, como una
ley o una costumbre, pero también muchas veces toman en consideración, en los fundamentos de
la sentencia, determinados criterios generales de razonabilidad, equidad, etcétera. Esos criterios,
que no fueron dictados por un legislador ni se originaron en la costumbre de la población, pueden
ser tomados en cuenta por otros jueces a quienes se les plantea posteriormente un caso análogo
al resuelto originariamente. Cuando tales criterios son adoptados por los jueces como fundamento

19
0000036
TREINTA Y SEIS

tanto, no puede el legislador sustituir esa labor, incluso como dice Evans,
estableciendo criterios generales. De lo contrario, se limita la labor de
interpretación de las normas jurídicas, propias de la jurisdicción. Como ha
agregado en su libro Fundamentos de Derecho Constitucional, todo acto de
coacción de una autoridad a un ciudadano –sea la competencia que sea-
debe ser mediado por un juez, porque importa restringir o prohibir una
derecho, es decir lesionar a un ciudadano.

ii. Segundo, porque al tratarse de un mecanismo especialmente gravoso


(pues la prohibición impide una actividad) es necesario el debido proceso.

Así, la determinación de qué actividades económicas se encuentran prohibidas,


conforme a los bienes jurídicos señalados por la norma constitucional,
corresponde –como atribución– a los tribunales de justicia. En otras palabras, la
atribución para determinar cuáles actividades están prohibidas, es una que
pertenece a los tribunales de justicia. En consecuencia, cualquier norma
legal que regule dicha atribución, o que la constriña, o que la pretenda
sustituir, conforme al art. 77 de la Constitución, deberá ser una LOC.

Ello es, por lo demás, lo que ha determinado de manera reciente, de forma


precisa, este Excmo. Tribunal:

i. En STC Rol N° 4012-2017, que es materia de Ley Orgánica Constitucional


aquellas disposiciones que “confieren potestades a un sujeto de la
Administración después de habérselas retirado a un órgano de la
Jurisdicción”, pues “implican, por una parte, una asunción y, por otra, una
derogación, de funciones jurisdiccionales que atañen a la ley sobre
organización y atribuciones de los tribunales a que hace alusión el artículo
77 de la Constitución Política”;23 y

ii. En STC Rol N° 3958-2017 sostuvo que “es propia de la misma Ley
Orgánica Constitucional antes mencionada, conforme al artículo 77 de la
Carta Fundamental, al entregar una atribución propia de los tribunales a un
órgano administrativo, como es la Dirección General de Aguas.”24

Por tanto, Us. Excmo. debe considerar como materia de quorum orgánico
constitucional dicha norma (el artículo 3° del Proyecto), debiendo incluirla en el
examen de constitucionalidad preventivo y obligatorio que establece la Carta
Fundamental en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 inc. 1 N° 1.

2.2.2. El establecimiento de una prohibición (la infracción) es el “complemento


indispensable” de la nueva atribución que se le otorga a las
Municipalidades.

de sus sentencias y el apartarse de ellos es motivo de crítica, se da origen a ciertas normas


jurídicas, que los jueces pueden considerar tanto o más obligatorias (como ocurre en los Estados
Unidos y Gran Bretaña) que las leyes.”
23
STC Rol N° 4012-2017, considerando 31°.
24
STC Rol N° 3958-2017, considerando 9°.

20
0000037
TREINTA Y SIETE

Ahora bien, incluso bajo la lógica del Proyecto, el artículo 3° es un precepto


orgánico constitucional, al tratarse de un complemento indispensable a la nueva
atribución entregada a las Municipalidades por parte del artículo 4° del Proyecto.

El artículo 4° del Proyecto establece una nueva potestad o atribución para estos
entes en los siguientes términos:

“Artículo 4.- Fiscalización. Corresponderá a las municipalidades fiscalizar el


cumplimiento de las obligaciones previstas en la presente ley, de
conformidad a sus atribuciones señaladas en el inciso tercero del artículo 5
del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, del Ministerio del Interior, que
fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.695,
orgánica constitucional de Municipalidades.”

De acuerdo a lo dispuesto en el art. 118 inciso 5 de la Constitución, corresponde a


una Ley Orgánica Constitucional la determinación de “las funciones y atribuciones
de las municipalidades”. Asimismo, la jurisprudencia de este Excmo. Tribunal ha
considerado como materias de Ley Orgánica Constitucional, en virtud del art. 118
de la Constitución, por ejemplo:

i. La atribución para declarar áreas o actividades no susceptibles de


regularización (STC Rol N° 277);

ii. La atribución para otorgar prestaciones de bienestar (STC Rol N° 333);

iii. Las atribuciones municipales relativas a vivienda e infraestructura (STC


Roles N° 11, 1577, 3195, entre otros);

iv. Las atribuciones de los Directores de Obras (STC Roles N° 992, 2138,
2139, 437, 2164, 1577, y STC 2520);

v. Las atribuciones o facultades para condonar deudas municipales (STC


Roles N° 335 y 342);

vi. Las que otorgan competencia y atribuciones para conocer conflictos


relativos a la copropiedad inmobiliaria (STC Rol N° 266); y

vii. Aquellas que otorgan atribuciones a las municipalidades en materias


relativas al medio ambiente (STC Rol N° 1554).

Junto con lo anterior, esto es, determinar de manera amplia la extensión de la


regulación de la LOC en este ámbito, este Excmo. Tribunal ha entregado un rol
amplio en esta materia a la doctrina del complemento indispensable.25 Un buen
ejemplo de ello lo encontramos en STC Rol N° 1308-2009, en que este Excmo.
Tribunal, haciendo eco de su anterior jurisprudencia, sostuvo:

25
Ver, por ejemplo, Patricio Zapata, Justicia Constitucional, Santiago, Editorial Jurídica, 2008, pp.
414 y ss.; y Axel Buchheister y Sebastián Soto, “Criterios para la calificación de normas orgánico
constitucionales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista Chilena de Derecho, Vol.
32, N° 2, 2005, pp. 253-275

21
0000038
TREINTA Y OCHO

“Que como ya tuviere ocasión de señalarlo esta magistratura en sentencia


de 29 de febrero de 1988, dictada en los autos Rol 50, la ley orgánica
constitucional relativa a las municipalidades debe comprender igualmente
aquellas normas que constituyen el complemento indispensable de las
materias que la Carta Fundamental le encomienda específica y
directamente regular, “pues si ellas se omitieran no se lograría el objetivo
del constituyente al incorporar esta clase de leyes en nuestro sistema
positivo, cual es desarrollar normas constitucionales sobre materias de la
misma naturaleza en cuerpos legales autónomos, armónicos y sistemáticos.
Si estas materias no se incluyeran en la ley en estudio, las municipalidades
no podrías funcionar”.26

La doctrina del Tribunal Constitucional relativa al “complemento indispensable”


tiene arraigo jurídico en los anales de la Constitución. Recordemos que en el seno
de la CENC, el profesor Bertelsen señaló, refiriéndose a las LOC, que “son, en
cierta manera, el desarrollo o la deducción natural del precepto constitucional (…)
la ley orgánica es el complemento indispensable de la norma constitucional”.27

El Tribunal Constitucional ha planteado un argumento muy poderoso para


considerar que el complemento indispensable debe estar también regulado en una
LOC. Ha dicho que es incongruente y poco razonable “desligar del núcleo esencial
el supuesto necesario e imprescindible para que dicho núcleo tenga
autonomía…” y continúa después señalando “La distribución de una y otra materia
en leyes de distinto rango significaría que el campo de aplicación de la ley
orgánica constitucional estaría, en cierto, modo, condicionado a la ley
común”28. En ello, sigue de cerca al Tribunal Constitucional español que
considera materia de LOC aquellas disposiciones que son “complemento
necesario para su mejor inteligencia29”

Soto y Buchheister, tratando de identificar a qué se refiere esta Magistratura en su


jurisprudencia con complemento indispensable, señalan que: “una determinada
materia se constituye como “accesorio” de una norma “principal” que es LOC
cuando el “accesorio” (complemento indispensable” es un elemento sin el cual “lo
principal” (la sustancia) pierde toda eficacia.”30

Lo anterior es precisamente lo que ocurre con el art. 3 del Proyecto de ley


sometido a su conocimiento. En efecto, sabemos que el art. 4, que establece la
atribución de fiscalizar el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 3 del Proyecto,
fue aprobado mediante LOC. Ahora bien, la idea de que el supuesto de hecho (la
infracción, que establece el art. 3) sea materia de ley común, y la atribución de
fiscalización (art. 4) sea materia de LOC, repugna precisamente a la idea de
“complemento indispensable”. Ello porque la atribución de una competencia o
atribución para fiscalizar, pierde toda la eficacia si no existe o desaparece el
supuesto de hecho que debe fiscalizar (la infracción, o en este caso, la prohibición

26
STC Rol N° 1308-2009, considerando 18°.
27
Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Sesión N° 344 de 4 de abril de
1978, p. 2080.
28
STC Rol N° 5-1981, considerando 5°.
29
Sentencia del Tribunal Constitucional Español Rol 124/2003, FJ. N° 13.
30
Buchheister y Soto, ob. Cit., p. 269

22
0000039
TREINTA Y NUEVE

del art. 3 del proyecto de ley). No tiene ningún sentido el otorgamiento de una
atribución para fiscalizar, si el hecho que se debe fiscalizar no existe. De esta
manera, la prohibición establecida en el art. 3 del proyecto de ley es complemento
esencial de la potestad de fiscalización establecida en el art. 4 del mismo, y así lo
debe establecer Us. Excmo.

2.2.3. Precedente STC Rol N° 185-1994: “Restricciones específicas” en razón


del medio ambiente deben ser LOC.

Se debe considerar que el proyecto de ley aprobado, y por tanto la prohibición en


él establecido, se funda en el hecho de que el art. 19 N° 8 permite establecer
“restricciones específicas” al ejercicio de “determinados derechos o libertades,
para proteger el medio ambiente”. Si es cierto, como sostiene el Proyecto de ley,
que las bolsas de plástico contaminan, entonces una restricción o prohibición a
estas – diría un defensor del Proyecto de ley- constituye una “restricción
específica” al ejercicio de la libre iniciativa económica. Nadie podría negar este
hecho.

En el año 1994, el Congreso aprobó la Ley de Bases del Medio Ambiente. En


dicho proyecto, se aprobó con quorum de ley orgánica constitucional el art. 49,
que regulaba las situaciones de emergencia ambiental. Es importante remarcar
que esa disposición fue considerada por el propio legislador como LOC. Cuando
dicha disposición fue remitida a Us. Excmo., para el correspondiente examen de
constitucionalidad, el Tribunal Constitucional la consideró inconstitucional. Aquí, lo
relevante es la razón por la cual consideró dicha disposición inconstitucional, y
como ese razonamiento del Excmo. Tribunal conduce a la idea de que las
“restricciones específicas”, que describe el art. 19 N° 8 de la Constitución, es
materia de LOC.

El Tribunal Constitucional consideró que dicha disposición del proyecto de ley


vulneraba la Constitución por varias razones. Estas se encuentran enumeradas en
el considerando 12 de la Sentencia Rol 185 de 1994. Dice en la letra a) de ese
considerando lo siguiente:

“a) Porque según la Constitución Política en su artículo 19, Nº 8, inciso


segundo, que dice: "La ley podrá establecer restricciones específicas al
ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio
ambiente", ello es de reserva legal; es decir, es de competencia exclusiva y
excluyente del legislador el establecer restricciones específicas al ejercicio
de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente;”31

Hasta aquí, el lector concordará con nosotros que no existe gran controversia. De
acuerdo al art. 19 N° 8, la autoridad con competencia para establecer
“restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos” es el legislador.
Es el congreso la única autoridad autorizada por la Constitución para establecer
este tipo de restricciones a los derechos fundamentales. La pregunta que surge
es: ¿el instrumento del legislador para establecer este tipo de restricciones
específicas, a las que alude el art. 19 N° 8, es la ley simple, u otra ley con un

31
STC Rol N° 185-1994, considerando 12°.

23
0000040
CUARENTA

quorum distinto? A esa respuesta se avoca la letra b) del mismo considerando que
venimos reseñando, y que señala:

“b) Porque esas "restricciones" específicas la Constitución las prevé


para los "estados de excepción constitucional" (artículos 39 a 41 de la
Constitución Política) y no para situaciones de normalidad constitucional en
las que se mueve el legislador en este proyecto, por lo cual la disposición
analizada excede notoriamente la normativa fundamental (artículos 6º y 7º,
en relación con los artículos 1º, inciso cuarto, y 5º, inciso segundo, de la
Constitución Política);”32

En este razonamiento hay que hacer notar algunas sutilezas que marcan la
sofisticación del argumento del Excmo. Tribunal Constitucional. Dice la letra b) del
considerando citado que las restricciones específicas que prevé la Constitución se
refieren o son previstas para “los estados de excepción constitucional”. ¿Cuál es la
razón para esta afirmación? Aquí reside la sutileza: la Constitución utiliza solo en
una ocasión la frase “restricciones específicas” y lo hace en el art. 19 N° 8 inciso 2.
Luego, el art. 12 de la LOC sobre estados de excepción constitucional (Ley
18.415) define lo que es “restricción”, señalando que “entiéndase que se restringe
una garantía constitucional cuando, durante la vigencia de un estado de
excepción, se limita su ejercicio en el fondo o en la forma”. Esto implica que
cuando la Constitución habla de “restricciones específicas” se está refiriendo en
realidad a las restricciones que habilita a realizar la LOC de estados de excepción
constitucional, lo que implica que dichas restricciones se deben hacer mediante
LOC.

De ahí que el profesor Fermandois señale en su clásico libro que:

“La Constitución autoriza básicamente al legislador para regular las


garantías constitucionales; para limitarlas o restringirlas en determinados
casos y, en general, para complementarlas o desarrollarlas, mediante
leyes orgánicas constitucionales en este caso. Las fuentes de esta
clasificación emanan del mismo número 26° del artículo 19, que habla de
regulen o complementen, o que limiten en los casos que ella (la
Constitución) lo autoriza; del inciso primero del N° 21 y del inciso segundo
del N° 8 del mismo artículo”.33

De todo lo anterior se colige que, al tratarse de una restricción específica a un


derecho fundamental, esta debe establecerse mediante una LOC. Si lo anterior es
cierto, la prohibición del art. 3 del Proyecto recae sobre materias de LOC, y por
tanto, Us. Excmo., tiene competencia y atribución constitucional para examinar su
constitucionalidad.

2.3. El artículo 1° del Proyecto también debe ser considerado LOC.

Por idénticas razones a las entregadas en la sección 2.2 anterior, y por la estrecha
conexión que existe con el artículo 3°, es que el art. 1°, que define como objeto del
32
STC Rol N° 185-1994, considerando 12°.
33
Arturo Fermandois, Derecho Constitucional Económico, Tomo I, Santiago, Ediciones UC, 2006,
pp. 138-139.

24
0000041
CUARENTA Y UNO

Proyecto la prohibición de entrega de bolsas plásticas de comercio, también debe


ser considerado LOC.

III. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO.

Finalmente, corresponde demostrar por qué el Proyecto incluye vicios de


inconstitucionalidad, tanto de fondo como de forma. Ellos son desarrollados a
continuación.

3.1. El artículo 3° del Proyecto vulnera el art. 19 N°s 2 y 22 CPR. Infringe


principios de razonabilidad y proporcionalidad.

3.1.1. Igualdad constitucional ante la jurisprudencia de este Excmo. Tribunal

El artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental garantiza la igualdad ante la ley, y


prohíbe la discriminación arbitraria.

La doctrina ha buscado entregar precisiones conceptuales sofisticadas acerca del


trato discriminatorio arbitrario generado por toda autoridad, especialmente por el
legislador. Así, el profesor Evans de la Cuadra sostuvo, que es “toda
diferenciación o distinción, realizada por el legislador o por cualquier autoridad
pública, que aparezca como contraria a la ética elemental o a un proceso normal
de análisis intelectual; en otros términos, que no tenga justificación razonable”. 34
En el mismo sentido, el profesor Silva Bascuñán, por su parte, sostuvo que, la
característica más común de lo arbitrario es “la circunstancia de derivar el acto de
la libre e irrestricta voluntad o capricho de quien lo realiza y que carece de todo
fundamento razonable”35.

De forma más reciente, Martínez y Zuñiga, han señalado que en esta materia
existe “… una opción del constituyente a fin de que todos los que se encuentran
en una misma categoría, situación o circunstancia, sean tratados de manera
similar por la norma legal, sin que existan entre ellos privilegios o discriminaciones
arbitrarias.”36.

Por otra parte, el artículo 19 N° 22 de la CPR no es sino una especificación en el


ámbito económico de la proscripción de toda discriminación arbitraria por parte del
Estado y sus organismos, por lo que, a lo largo de nuestro análisis, como se podrá
observar, confluyen ambas garantías constitucionales de manera indisoluble.

En idéntico sentido, este Excmo. Tribunal ha mantenido una larga tradición


jurisprudencial precisando conceptualmente las condiciones bajo las cuales se
produce un trato discriminatorio arbitrario que no es tolerable por la Carta
Fundamental. 37 Con todo, de manera reciente en STC Rol N° 2935-2015,
sistematizará su jurisprudencia en esta materia, invocando una vez más la

34
Enrique Evans de la Cuadra, Los Derechos Constitucionales, Tomo II, Santiago, Editorial
Jurídica, 1999, p. 125.
35
Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XI, Santiago, Editorial
Jurídica, 2006, p. 123.
36
José Ignacio Martínez y Francisco Zuñiga, “El principio de razonabilidad en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional”, Estudios Constitucionales, Vol. 9, Nº 1, 2011, p. 210.
37
STC Roles N°s 53, 128, 219, 790, 986, 1273, 1710, 1755, 1951, 2014 y 2113.

25
0000042
CUARENTA Y DOS

razonabilidad como el criterio para distinguir entre las legítimas distinciones y las
discriminaciones arbitrarias proscritas por la Constitución. A su vez, la sentencia
opta por el examen de proporcionalidad cómo método para ponderar la
racionalidad de las medidas. Así, sostuvo que:

i. El legislador debe obedecer a motivos o presupuestos objetivos, pertinentes


y razonables, que deben estar expresados en el texto normativo mismo, su
historia fidedigna o como derivación lógica de su finalidad;38

ii. La igualdad ante la ley se verá lesionada cuando un grupo de destinatarios


de la norma, comparados con otro grupo de destinatarios de la norma, son
tratados de manera distinta, a pesar de que entre ambos grupos no media
ninguna diferencia de tal entidad o importancia que pudiera justificar un
tratamiento desigual; 39

iii. Para poder dimensionar tales situaciones, esta fórmula requiere


expresamente una ponderación en el sentido de examen de
proporcionalidad, especialmente respecto de una diferencia de trato de gran
intensidad, para lo cual se requiere que aquélla persiga un fin legítimo, que
esa búsqueda sea necesaria y que presente una razonable relación con el
valor del fin propuesto"40

Para aplicar estos criterios a un caso de infracción a la igualdad ante la ley, debe
considerarse que la medida limitativa consiste en la diferenciación que se hace
entre los destinatarios de la norma. Así, en STC Rol N° 2935-2015, considerando
36° estimó necesario identificar los siguientes elementos:

i. La finalidad declarada por el legislador;


ii. La diferencia concreta de trato que se establece por el legislador; y
iii. El criterio de diferenciación utilizado.

38
En efecto, sostuvo: “…si se formulan diferencias o se establecen estatutos especiales, [la
igualdad] impone que tales distinciones no sean arbitrarias. Así, la ley siempre debe obedecer -
páralo que aquí interesa- a determinados motivos o presupuestos objetivos, pertinentes y
razonables, los cuales pueden encontrarse en el tenor mismo de /a norma, venir claramente
expuestos en la historia fidedigna de su establecimiento, o derivar lógicamente de la finalidad que
se tuvo en cuenta para justificar su emisión" (STC Rol N° 2113, c. 10);”. STC Rol N° 2935-2015,
considerando 34°.
39
Así, sostuvo que “en base a estos fundamentos, y recogiendo la reflexión contenida en el fallo
del Rol N° 1710 -el que a su vez hace suyos los elementos de juicio contenidos en la sentencia de
la causa Rol N° 1273-, no puede considerarse jurídicamente reprochable una diferenciación entre
… en la medida que tal distinción no responda a una fundamentación razonable. En abono a esta
idea, la sentencia en comento hace referencia a lo expresado por el Tribunal Constitucional
Federal Alemán, el cual ha manifestado "que la Ley Fundamental considera arbitrario por ende,
inconstitucional, tratar desigualmente a las igualdades esenciales, entendidas estas últimas como
aquellas que se verifican cuando "personas, grupos de personas o situaciones, sobre la base de un
punto de partida (tertium comparationis), son comparables. Además, se agrega /a denominada
"nueva fórmula", consistente en considerar lesionada la igualdad ante la ley cuando un grupo de
destinatarios de la norma, comparados con otro grupo de destinatarios de la norma, son tratados
de manera distinta, a pesar de que entre ambos grupos no media ninguna diferencia de tal entidad
o importancia que pudiera justificar un tratamiento desigual…". STC Rol N° 2935-2015,
considerando 35°.
40
STC Rol N° 2935-2015, considerando 35°.

26
0000043
CUARENTA Y TRES

Por lo demás, ha sido utilizado este test de forma reciente en STC Rol N° 4317-
2018 (Educación Superior), que reafirmó STC Rol N° 2935-2015, en los términos
siguientes:

“Que… cabe recordar que, a la luz del artículo 19, N° 2°, inciso segundo,
constitucional, el legislador puede establecer diferencias de trato siempre que
ellas no sean arbitrarias, lo que implica cumplir, a lo menos, con aquel cartabón
de congruencia o racionalidad explicado por el Tribunal Constitucional en STC
Rol N° 2935 (considerando 36°). Siguiendo esta lógica en el examen del
artículo 63 del Proyecto, se hará necesario identificar y establecer la relación
existente entre (1) la finalidad buscada por el legislador al establecer la
diferencia, (2) la diferencia concreta de trato que se establece por el legislador,
y (3) el criterio de diferenciación, vale decir qué factor se utilizó para determinar
a quiénes se va a prohibir el lucro de sus controladores y a quiénes no. Todo
ello teniendo en cuenta los motivos o presupuestos objetivos expresados por el
legislador, volcados en el texto mismo de la ley o en la historia fidedigna de su
establecimiento” 41

3.1.2. Aplicación del test de igualdad al artículo 3° del Proyecto.

A continuación, desarrollaremos estos tres elementos para evaluar si el artículo 3°


del Proyecto satisface o no dichos estándares. Para acometer esta labor debemos
explicar en qué consiste la diferencia que ha generado el legislador con el art. 3
del Proyecto. Para efectos de facilitar la comprensión del argumento, invertiremos
el orden del test.42

Como lo hemos señalado a lo largo de esta presentación, el art. 3 del Proyecto


impone una prohibición de “entrega”, “a cualquier título” de bolsas plásticas por
parte de los establecimientos de comercio. Ya hemos explicado que dicha
prohibición de “entrega, a cualquier título” implica en términos concretos la
prohibición indirecta de una actividad económica lícita. Si los principales
consumidores de bolsas plásticas (los establecimientos comerciales) dejan de
comprar bolsas plásticas, para entregarlas a sus consumidores, la actividad
económica de producción y venta de bolsas plásticas deja de existir, o como
actividad, se le impone un obstáculo/ impedimento insoslayable.

A continuación, desarrollaremos estos tres elementos para evaluar si el artículo 3°


satisface o no dichos estándares.

i. La finalidad del art. 3 del Proyecto de Ley.

Como lo hemos dicho en otra parte de esta presentación, el Proyecto, en su


version original, ingresado por los Honorables Diputados Teillier, Silber, Sepúlveda
y Espinoza, ha cambiado sustancialmente. El cambio es de tal magnitud que el
proyecto aprobado finalmente por el Congreso Nacional, no respeta las ideas
matrices del proyecto original. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, es preciso

41
STC Rol N° 4317-2018, considerando 82°
42
De hecho, en la Sentencia del Tribunal Constitucional Rol 4317-2018, se invirtió el test en el
considerando 83°

27
0000044
CUARENTA Y CUATRO

hacer notar la finalidad que propone el Proyecto de ley en la moción


parlamentaria. Se señala en el N° 4 de la moción:

“el propósito de esta es lograr la disminución paulatina del uso de las bolsas
no biodegradables, hasta su total reemplazo por otras hechas de
materiales biodegradables que no afecten el medio ambiente y, en
consecuencia, la calidad de vida de la población y los recursos naturales de
la Patagonia”

De acuerdo a lo señalado por el propio instrumento legislativo, la finalidad del


proyecto inicial es lograr la disminución paulatina del uso de bolsas no
biodegradables, para que estas no afecten el medio ambiente. Nos parece que la
finalidad propuesta es un fin loable, y las políticas ambientales deben estar
enfocadas en mejorar la calidad de vida de la población y de los recursos
naturales de nuestro país.

En ese sentido, la finalidad del proyecto originario era clara, y como lo ha señalado
el Excmo. Tribunal Constitucional, “tolerable”, o “lícita”. Una cuestión distinta
ocurre cuando el Proyecto de ley es modificado en el seno de la Comisión de
Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, en donde este cambió
completamente. En el nuevo articulado, surgido a través de una indicación
sustitutiva de reemplazo total planteada por el Ejecutivo, no se explicita la finalidad
de la sustitución (indicaciones). Se señalan frases como:

i. “… recoge, además de las prácticas de las comunas que han prohibido su


uso, los planteamientos contenidos en las distintas mociones existentes
sobre el particular, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado”;

ii. “… la idea de formular una indicación sustitutiva a una moción existente y


no presentar un nuevo proyecto de ley que prohíba la entrega de bolsas
plásticas de comercio obedece a la necesidad de conseguir prontamente
una ley sobre el particular.”

En consecuencia, no es posible encontrar, como en la iniciativa legislativa original,


un explicitación del objetivo o finalidad del proyecto de ley.

Ahora bien, de acuerdo a la jurisprudencia del Excmo. Tribunal Constitucional,


basta con que la finalidad del proyecto “pueda ser detectada”, pues “el organismo
de control puede convertirse en un censor de las razones que llevan a los
legisladores a regular”.43 Sin perjuicio de que concordamos con el Excmo. Tribunal
acerca del límite de sus atribuciones, veremos a continuación que esa falta de
claridad acerca de los fines perseguidos por la norma en cuestión, repercuten en
el incumplimiento de esta de los test de igualdad ante la ley.

ii. El criterio de diferenciación utilizado: el plástico

Como lo hemos señalado, de acuerdo a lo que señala el Proyecto, y lo sostenido


por el Ejecutivo en la discusión legislativa, el criterio de diferenciación utilizado (lo

43
Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol 1683- 2011, especialmente el considerando 28°

28
0000045
CUARENTA Y CINCO

que factualmente genera la prohibición) es que las bolsas sean de plástico


(independiente de si estas son biodegradables o no).

iii. La diferencia concreta de trato que se establece por el legislador:


prohibición absoluta de entrega de bolsas de plástico.

Daremos por reproducido lo señalado más arriba sobre la diferencia de trato que
se establece por el legislador. Sin perjuicio de lo anterior, conviene recordar que el
art. 3 del Proyecto impone una prohibición de “entrega”, “a cualquier título” de
bolsas plásticas por parte de los establecimientos de comercio. Ya hemos
explicado, que dicha prohibición de “entrega, a cualquier título” implica en
términos concretos la prohibición de una actividad económica lícita, lo que significa
una diferencia, pues la entrega de bolsas de papel, por ejemplo, no ha sido
prohibida por el legislador. La pregunta que Us. Excmo. debe hacerse es si es
razonable, racional y proporcionada dicha medida.

Desde el punto de la adecuación al fin perseguido, podemos hacer las siguientes


observaciones. Desde ya conviene hacer explícito un argumento, para derribar un
mito. Se ha sostenido que las bolsas de plástico generan un impacto ambiental
mayor al de otros contenedores. Si ese argumento fuera cierto, efectivamente la
medida adoptada por el legislador (la prohibición) se encuentra razonablemente
encaminada al fin perseguido. Sin embargo, eso no es así. Por ejemplo,
considerando la huella de carbono que estas generan, es un mito que las bolsas
plásticas tengan un impacto mayor.

Cuadro N° 1
Impacto ambiental (huella de carbono) que generan las bolsas de plástico y
sus sustitutos

En el cuadro N° 1 se demuestra con claridad la cantidad de +CO2 que produce


cada uno de los sustitutos de la bolsa de plástico. La bolsa reutilizable, que los

29
0000046
CUARENTA Y SEIS

centros comerciales han comenzado a distribuir para cumplir con la prohibición del
art. 3° del Proyecto de, produce casi 2000% más de CO2 para su producción. Lo
anterior quiere decir, que, desde el punto de vista de la adecuación al fin
perseguido, la medida adoptada (la prohibición) no es razonablemente adecuada,
pues los bienes sustitutos no protegen mejor el medio ambiente.

Se podrá contra argumentar acerca del efecto nocivo que generan las bolsas
plásticas, esto es, a proceso de degradación, y no a su producción. Pues bien,
desde ese punto de vista, la medida adoptada (la prohibición absoluta, sin
distinciones) también es irracional y arbitraria. Respecto de la degradación de
estas en el ambiente, es importante derribar otro mito, que quedo explícito en el
seno de la discusión parlamentaria. Se ha dicho que la bolsa de plástico es la que
más tiempo tarda en degradarse, lo que es efectivo en ciertos casos, y en otros
no. Lo razonable entonces seria, como se ha hecho en muchos países, distinguir
entre los tipos de bolsas, y prohibir las no-degradables, pues son estas las que
causan el impacto ambiental que se pretende evitar. Sin embargo, nada de ello
discutió.

En efecto, el Proyecto no establece una prohibición de entrega de bolsas no-


biodegradables, sino que simplemente, utilizo el criterio del plástico. La razón para
lo anterior, según lo que señaló el propio Ejecutivo, es que la prohibición de
entrega de bolsas plástica se extiende a las biodegradables, “toda vez que ellas
no lo son realmente, porque requieren procesos de degradación industrial”. 44 Los
senadores, en la Comisión de Medio Ambiente Consultaron los fundamentos de
dicha afirmación, a lo que el Ingeniero encargado del Área de Gestión de
Residuos del Ministerio del Medio Ambiente, respondió, en los términos siguientes:

“… la decisión de extenderla a aquellas obedece a la inexistencia de un


esquema de certificación que permita al Ministerio del Medio Ambiente
acreditar la condición de biodegradabilidad de las bolsas plásticas. Agregó
que el desarrollo de aquel supondría al menos un año, plazo
incompatible con la pronta necesidad de disminuir el impacto que
genera la sobreproducción de bolsas y su mal manejo en el medio
ambiente. Adicionalmente, informó que el esquema reconocido a nivel
internacional da cuenta de que la condición de biodegradabilidad de una
bolsa se logra a través de ensayos controlados, los que conllevan
procesos de compostaje, que tienen una duración cercana a los 120
días. En sintonía con el punto anterior, señaló que un informe elaborado por
la Dirección de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de la Pontificia
Universidad Católica (Dictuc) indica que los productos plásticos o materiales
que cumplen satisfactoriamente con requisitos establecidos se pueden
rotular como compostables en plantas de compostaje municipales o
industriales o como biodegradables, mediante el proceso de compostaje en
planta de compostaje. Sobre el particular, fue enfático en sostener que
nuestro país carece de lo necesario para manejar las bolsas
biodegradables. Por lo anterior, y en atención a que uno de los ejes de la
ley N° 20.920 es el de jerarquía para el manejo de residuos, que consiste

44
Segundo Informe, ob.cit., p. 13.

30
0000047
CUARENTA Y SIETE

en que el mejor de ellos es el que no se genera, sentenció, se decidió


prevenir la generación de residuos mal manejados que inevitablemente
afectarán el medio ambiente”.45 (El destacado es nuestro)

Llama la atención la falta de precisión técnica de la argumentación entregada por


parte del experto del Ministerio del Medio Ambiente. El fundamento que entrega
para no distinguir entre bolsas biodegradables y no biodegradables es que no
existe una certificación de compostaje. Enseguida, afirma que no existen
mecanismos necesarios para compostar dichas bolsas y luego dice que los
materiales plásticos rotulados como compostables, se pueden compostar (valga la
redundancia) en plantas municipales e industriales según un informe del Dictuc.
Finalmente confiesa la razón de fondo, señalando que el “plazo [de un año, para
generar la certificación es] incompatible con la pronta necesidad de
disminuir el impacto que genera la sobreproducción de bolsas”.

La pregunta que este Excmo. Tribunal debe hacerse es cómo va a ser adecuada
una medida (de prohibición absoluta) que se toma, no en razón de las
argumentaciones técnicas, sino que, porque no es posible esperar un año, para
generar una certificación adecuada. Si el objetivo buscado es disminuir el impacto
del plástico, por el tiempo que este tarda en degradarse, lo que se debió hacer es
prohibir los materiales plásticos no degradables, pero no todos los materiales
plásticos. El fin perseguido no se alcanza adecuadamente con la medida
adoptada.

Además de lo anterior, nos parece que la medida adoptada no es proporcional al


fin perseguido. En principio, la medida adoptada no es proporcional, pues
bastaba con prohibir las bolsas plásticas no degradables, y generar mecanismos
de reciclaje adecuados, para lograr el fin perseguido. Sin embargo, el legislador
opto por la medida más gravosa posible, esto es, la prohibición sin distinción ni
condiciones, de todo tipo de bolsas plásticas. Ello torna irracional la distinción
adoptada, y así lo debe declarar Us. Excmo.

Otra de las razones por las cuales consideramos que la medida es


desproporcionada, es porque en el mundo, existen múltiples fórmulas que se
pueden adoptar para reducir el uso de las bolsas plásticas. Estas políticas van
desde la reducción voluntaria, hasta la prohibición de uso de dichos recipientes,
siendo esta la más gravosa. La imagen N° 1 muestra las fórmulas que se han
adoptado en el mundo respecto del uso de las bolsas plásticas.

45
Segundo Informe, ob. Cit, pp. 13-14.

31
0000048
CUARENTA Y OCHO

Imagen N° 1
Políticas a nivel mundial para reducir el uso de las bolsas plásticas
(Fuente ZEAplast)

La Imagen N° 1 demuestra que existen variados diseños regulatorios para


establecer una regulación razonable acerca del uso de las bolsas plásticas. De
hecho, existen solo tres países en el mundo (China, Sudáfrica y Ruanda) que
prohíben absolutamente el uso de las bolsas plásticas (en color verde). Nuestro
país sería el 4 país, en establecer una prohibición absoluta, sin distinciones, para
el uso (y la entrega por parte de los centros comerciales) de las bolsas plásticas.
Pero el legislador ni siquiera consideró el establecimiento de fórmulas intermedias,
como, por ejemplo, el pago por el uso de bolsas plásticas (que es concordante con
el principio del derecho ambiental, “quien contamina paga”), el establecimiento de
impuestos especiales, o como señalamos más arriba, la adopción de normas
técnicas sobre degradación del plástico. El Ejecutivo, por razones de “celeridad”,
adopto la medida más lesiva para la actividad privada.

Un estudio de la Biblioteca del Congreso Nacional confirma que los esquemas de


prohibición total o parcial son escasos, mientras que, la regla general, en línea con
la evidencia hasta aquí presentada es la de distintas variantes de regulación o
instrumentos económicos.46

Por otra parte, un estudio de Libertad y Desarrollo, examinando críticamente este


Proyecto, en particular la indicación sustitutiva del Ejecutivo en esta materia,
sostiene que, en oposición al régimen de prohibición:

“la experiencia internacional ha demostrado que los esquemas de cobro sí son


medidas eficaces para desincentivar el uso de bienes que impone un costo
adicional a la sociedad. Además, el cobro es una medida eficiente porque no

46
Biblioteca del Congreso Nacional, “Informe Restricciones o prohibiciones en el uso de bolsas
plásticas. Legislación comparada”, Noviembre de 2014.

32
0000049
CUARENTA Y NUEVE

quita la libertad de elegir al consumidor. A modo ejemplar, en la República de


Irlanda, se estableció el año 2002 un impuesto de 0,15E ($115) por bolsa
plástica en todos los puntos de venta, lo que logró una reducción en el uso de
bolsas plásticas de un 94% entre los años 2002 y 2006”.47

3.1.3. El modelo europeo. El caso español.

Un ejemplo reciente de regulación del uso de las bolsas plásticas razonable y, por
tanto, que resguarde el principio de igualdad, es el recientemente adoptado en
España a través del Real Decreto N° 293/2018, de 18 de mayo de 2018, sobre
“reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de
productores”.

Esta regulación incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE)


2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015. En
efecto, la regulación sintetiza los parámetros y objetivos de la directiva en los
siguientes términos:

“proporciona varias opciones a los Estados miembros entre las que se


incluye el establecimiento de objetivos nacionales de reducción, la
introducción de instrumentos económicos, así como, en su caso, las
restricciones a su comercialización, siempre que estas sean
restricciones sean proporcionadas y no discriminatorias. Asimismo,
establece que dichas medidas podrán variar dependiendo de la incidencia
en el medio ambiente de las bolsas de plástico ligeras cuando se valoricen
o se desechan, de sus propiedades a efectos de compostaje, de su
durabilidad o de su uso específico previsto.

En cualquier caso, los Estados miembros deberán establecer, al menos,


una de las siguientes medidas: a) la adopción de medidas que garanticen
que el nivel de consumo anual no supere las 90 bolsas de plástico ligeras
por persona a más tardar el 31 de diciembre de 2019, y 40 bolsas de
plástico ligeras por persona a más tardar el 31 de diciembre de 2025, o un
objetivo equivalente expresado en peso; b) la adopción de instrumentos que
garanticen que, a más tardar el 31 de diciembre de 2018, no se entreguen
gratuitamente bolsas de plástico ligeras en los puntos de venta de
mercancías o productos, a menos que se apliquen instrumentos igualmente
eficaces. La directiva permite que los estados miembros excluyan de estas
medidas las bolsas de menos de 15 micras de espesor, usadas por motivos
de higiene o para evitar la pérdida de alimentos… Para el resto de las
bolsas de plástico –las de espesor igual o superior a 50 micras-, la
directiva prevé que los estados miembros puedan adoptar medidas,
como los instrumentos económicos y objetivos nacionales de
reducción…”.48 (Los destacados y subrayados son nuestros).

47
Libertad y Desarrollo, “Prohibición de entregar bolsas plásticas. Indicación sustitutiva. Boletín
9133”, Reseña Legislativa N° 1333, 25 de mayo de 2018, pp. 7-8.
48
Real Decreto N° 293/2018, de 18 de mayo de 2018, sobre “reducción del consumo de bolsas de
plástico y por el que se crea el Registro de productores”, Boletín Oficial del Estado, 19 de mayo de
2018, pp. 52591-52592.

33
0000050
CINCUENTA

En síntesis, la directiva UE realiza una serie de categorizaciones, introduce


matices, evita una prohibición absoluta, establece objetivos graduales en el
tiempo, entre otros, lo que, por su parte, supera el simple margen de apreciación
que se entrega a los Estados miembros: en lo sustantivo se apega a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.

En efecto, en la regulación española, se establecieron una serie de categorías de


bolsas de plástico. Estas son las siguientes:

a. “Bolsas de Plástico ligeras: bolsas de plástico con un espesor


inferior a 50 micras.

b. Bolsas de Plástico muy ligeras: bolsas de plástico con un espesor


inferior a 15 micras, que son necesarias por razones de higiene, o
que se suministran como envase primario para alimentos a granel,
como fruta, legumbre, carne, pescado, entre otros, cuando su uso
contribuye a prevenir el desperdicio de estos alimentos.

c. Bolsas de Plástico fragmentables: bolsas de plástico fabricadas


con materiales plásticos que incluyen aditivos que catalizan la
fragmentación del material plástico en micro fragmentos. Se incluye
en el concepto de plástico fragmentable tanto el plástico
oxofragmentable como el fotofragmentable, el termofragmentable y
el hidrofragmentable.

d. Bolsas de Plástico compostables: bolsas de plástico que cumplan


los requisitos de la norma europea vigente EN 13432:2000.”49

El Real Decreto, luego de haber definido en el art. 3 esta regulación los distintos
tipos de bolsas, en el art. 4 establece las medidas adoptadas para reducir el
consumo de bolsas de plástico:

i. Primero, se establece en la letra a) del referido art. que se prohíbe la


entrega gratuita de bolsas de plástico muy ligeras y las con un espesor
mayor a 50 micras, con un porcentaje especifico de plástico reciclado;

ii. En la letra b) se establece que para distribuir bolsas con un espesor igual o
superior a 50 micras, deben acreditar el espesor mediante información
otorgada por el fabricante;

iii. En la letra c) se establece que los comerciantes podrán cobrar por cada
bolsa de plástico que proporcionen al consumidor, teniendo como
orientación los precios determinados por la autoridad;

iv. En la letra d), se establece que el comerciante debe publicar los precios de
las bolsas. Luego, en el N° 2 se establecen medidas más restrictivas, a

49
Art. 3 del Real Decreto N° 293/2018, de 18 de mayo de 2018, sobre “reducción del consumo de
bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de productores”

34
0000051
CINCUENTA Y UNO

partir del año 2020, respecto de la distribución de bolsas fragmentarles, y


así sucesivamente.

Como se aprecia, la prohibición no es la medida adoptada por esta legislación,


sino una que se funda en el principio clásico del derecho ambiental (el que
contamina paga) y, además, la reducción paulatina del uso de dichas bolsas,
distinguiendo y prohibiendo las más nocivas para el medio ambiente. Por último,
se incluye un sistema de sensibilización e información (en el art. 6) que es
bastante más completo que el que establece el art. 8 del Proyecto sometido a su
examen. Esto último es fundamental, pues sin educación ambiental es casi
imposible reducir eficazmente el consumo de bolsas plásticas.

Todo lo anterior pone en evidencia lo desproporcionado de establecer una


prohibición absoluta en el Proyecto (la medida que causa la diferencia) adoptada
por el legislador, pues existiendo múltiples opciones, eligió la más gravosa para la
actividad económica de nuestros asociados.

3.2. El artículo 3° del Proyecto vulnera el art. 19 N° 21 inciso 1° CPR.

3.2.1. Parámetros de constitucionalidad desarrollados por este Excmo.


Tribunal en materia de prohibición de actividades económicas (y otras
prohibiciones con efectos patrimoniales).

Como hemos dado cuenta en el Capítulo 2.2.1 la doctrina ha conceptualizado de


forma sofisticada y robusta la garantía constitucional consagrada en el artículo 19
N° 21 inc. 1 CPR. Asimismo, este Excmo. Tribunal Constitucional ha establecido
un verdadero cuerpo argumentativo en materia del derecho a desarrollar actividad
económicas lícitas rico y sofisticado,50 desplegando parámetros respecto de qué
debe entenderse comprendido en el campo de la regulación lícita y tolerada por la
Carta Fundamental, respecto de la frase “normas legales que la regulen”. Ello
implica que estas pueden ser legítimamente reguladas por el legislador, siempre
que esté autorizada, no sea irracional y no afecte la esencia de este derecho, esto
es, sin que bajo el pretexto de regular la actividad se impongan requisitos,
condiciones o tributos que hagan imposible su realización o disfrute, o importe una
interferencia prohibitiva en el derecho.

Así, la autorización de regulación, que entrega la Carta Fundamental al legislador


encuentra una serie de límites precisos para no vulnerar tal mandato.

Como hemos visto también en el Capítulo 2.2.1, la Carta Fundamental es


completamente intolerante ante los intentos del legislador por prohibir actividades
económicas lícitas. Es por ello que, salvo que se trate de actividades económicas
contrarias a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, y así sea
declarado judicialmente (Evans de la Cuadra, Soto Kloss, Fermandois, entre
otros), al legislador le está vedado prohibir actividades económicas.

50
Ver STC Roles N° 28, 53, 78, 134, 136, 167, 203, 280, 306, 467, 479, 505, 513, 980, 1133, 1153,
1295, 2643, 2537, 2346, 2437, 2364, y 2358.

35
0000052
CINCUENTA Y DOS

Estos criterios extraordinariamente exigentes, que dan cuenta de la nula tolerancia


de la Carta Fundamental a las prohibiciones de actividades económicas –lícitas,
como ocurre respecto de las bolsas de plástico de comercio–, han sido
reafirmados de forma categórica y constante, en las últimas dos décadas de
jurisprudencia de este Excmo. Tribunal:

i. En STC Rol N° 185-1994, no sólo distinguió con precisión entre


prohibiciones y regulaciones, al afirmar que “… las prohibiciones para
desarrollar una actividad económica tienen que fundarse en no ser
contrarias a la moral, al orden público o a la seguridad nacional y que el
ejercicio del derecho debe llevarse a cabo respetando las normas legales
que lo regulen”51. Asimismo, sostuvo que, “si bien por "regular", conforme al
Diccionario de la Real Academia, debe entenderse: "Ajustado y conforme a
reglas", ello no podría jamás interpretarse en el sentido de que se
impida el libre ejercicio del derecho…”,52 y que “regular una actividad es
someterla al imperio de una reglamentación que indique cómo puede
realizarse; pero en caso alguno, bajo pretexto de "regular" un accionar
privado se puede llegar hasta obstaculizar o impedir la ejecución de
actos lícitos amparados por el derecho consagrado en el artículos 19,
N° 21, de la Constitución Política;53

ii. Más adelante, en STC Rol N° 280-1998, entendió esta garantía a partir de
una formulación entregada por Raúl Bertelsen en el sentido siguiente:

a. “Que, por otra parte, el referido derecho no es absoluto, sino que


reconoce limitaciones basadas en el respeto a la moral, el orden
público y la seguridad nacional, así como a las normas legales que
regulen su ejercicio. (…) este Tribunal Constitucional ha expresado
que por regular debemos entender, según el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, la acción de ajustar y conformar a
reglas. “De lo anterior se infiere que sujetar una actividad a una
regulación significa establecer la forma o normas conforme a las
cuales debe realizarse, (…)”. (Rol Nº 146, sentencia de 21 de abril
de 1992, considerando 9º). En el mismo sentido ha señalado que
“regular una actividad es someterla al imperio de una reglamentación
que indique cómo puede realizarse; pero en caso alguno, bajo
pretexto de ‘regular’ un accionar privado se puede llegar hasta
obstaculizar o impedir la ejecución de actos lícitos amparados por el
derecho consagrado en el artículo 19, Nº 21, de la Constitución
Política”;54

b. “Este derecho, denominado por la Comisión de Estudios de la Nueva


Constitución Política de la República “libre iniciativa privada para
desarrollar cualquiera actividad económica” y usualmente “derecho a
desarrollar cualquiera actividad económica lícita”, significa que toda
persona, sea ésta persona natural o jurídica, tiene la facultad de

51
STC Rol N° 185-1994, considerando 11°.
52
STC Rol N° 185-1994, considerando 12°.
53
STC Rol N° 185-1994, considerando 14°.
54
STC Rol N° 280-1998, considerando 20°.

36
0000053
CINCUENTA Y TRES

iniciar y mantener con libertad cualquiera actividad lucrativa en las


diversas esferas de la vida económica, garantizando, por
consiguiente, la norma constitucional, entre otras actividades, la
realización de actividades productivas, de servicios y de
comercialización de todo tipo de bienes, bajo dos grandes
condiciones: la primera, que la actividad a realizar no sea,
considerada en sí misma, ilícita, y lo son sólo las que la propia
Constitución menciona genéricamente, esto es, las contrarias a
la moral, al orden público y a la seguridad nacional, y la segunda,
que la actividad económica a realizar se ajuste a las normas legales
que la regulen.”55 (El subrayado y destacado es nuestro).

c. “Que, por su parte, en relación al alcance de la libertad de


emprender este tribunal ha precisado que “este derecho,
denominado (…) ‘libre iniciativa privada para desarrollar cualquiera
actividad económica’ y usualmente ‘derecho a desarrollar cualquiera
actividad económica lícita’, significa que toda persona, sea ésta
persona natural o jurídica, tiene la facultad de iniciar y mantener con
libertad cualquiera actividad lucrativa en las diversas esferas de la
vida económica, garantizando, por consiguiente, la norma
constitucional, entre otras actividades, la realización de actividades
productivas, de servicios y de comercialización de todo tipo de
bienes, bajo dos grandes condiciones: la primera, que la actividad a
realizar no sea, considerada en sí misma, ilícita, y lo son sólo las que
la propia Constitución menciona genéricamente, esto es, las
contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad nacional, y la
segunda, que la actividad económica a realizar se ajuste a las
normas legales que la regulen”.56

iii. De forma reciente, en los casos STC Rol N° 2358-2012 (People Meter I) y
STC Rol N° 2509-2012 (People Meter II), enfrentado el Tribunal a la
prohibición del uso de sistemas de medición de audiencia en línea (people
meter on line), rechazó de forma categórica la figura de prohibición de una
actividad económica lícita, destacando lo siguiente:

a. En STC Rol N° 2358-2012 se señala: “Que, por último, en el ámbito


de la garantía de la libertad para desarrollar todo tipo de actividades
económicas lícitas, consagrada en el numeral 21° del artículo 19 de
la Constitución, esta Magistratura Constitucional comparte el
predicamento del requerimiento en el sentido que la prohibición
proyectada importa una supresión de la demanda por un
servicio, lo que indudablemente amaga la actividad económica
de las empresas proveedoras de ese servicio de medición, sin
que se divise - conforme a lo analizado - razón moral, de orden
público o de seguridad nacional que amerite una tal prohibición
legal”.57 (El destacado y subrayado es nuestro);

55
STC Rol N° 280-1998, considerando 22°.
56
STC Rol N° 280-1998, considerando 27°.
57
STC Rol N° 2358-2012, considerando 22°.

37
0000054
CINCUENTA Y CUATRO

b. También es interesante destacar la argumentación que entrega el


voto disidente en este caso, en la medida en que logra capturar dos
elementos relevantes del planteamiento de los requirentes y que
están implícitos en el considerando antes citado: las prohibiciones
sólo pueden establecerse por parte del juez (y no del legislador), y,
en cualquier caso, el legislador debe usar razones válidas –las que
no se encuentran en dicha ocasión, como tampoco para sustentar el
artículo 3° del Proyecto objeto de nuestro análisis–.58

c. Por su parte, en STC Rol N° 2509-2012 (People Meter II), a pesar de


la astucia con la que una mayoría parlamentaria intenta esquivar el
precedente de People Meter I –mediante una modalidad over night
de la prohibición que se incluye en una etapa posterior del mismo
proyecto de ley–, la sentencia confirmará el precedente de People
Meter I. De especial relevancia es la prevención a la mayoría que
realiza el ministro Romero en esta sentencia, donde desarrolla los
siguientes parámetros, los que transcribiremos de forma extensa
para entender la lógica de la argumentación:

i. “4º) Que, según los requirentes, la disposición impugnada


“prohíbe el desarrollo de una actividad económica lícita (…)
sin que concurran los requisitos constitucionales para decretar
tal prohibición”. El requerimiento afirma que “desde la
perspectiva de los prestadores del servicio de medición de
audiencias en línea, la norma impide de modo absoluto el
desarrollo de esta actividad, pese a que no es contraria a la
moral, al orden público o a la seguridad nacional, afectándose
así su derecho a desarrollar actividades económicas lícitas”.
En efecto, y de modo más preciso, el requerimiento señala
que “la prohibición del people meter online implica, en los
hechos, la supresión de la demanda del servicio y, por ende,
la prohibición de la actividad consistente en prestarlo”;

ii. 5º) Que, al respecto, cabe preguntarse si cualquier regulación


es constitucionalmente compatible con el derecho al libre
desarrollo de una actividad económica… Sobre el particular es
posible identificar dos tipos de exámenes… En lo que sigue,
se analizará si el contenido sustantivo de la disposición
impugnada es o no compatible con el derecho asegurado por
el artículo 19, Nº 21º, inciso primero, de la Constitución

58
Así: “4. La norma no afecta el artículo 19, N° 21°. 46. Que el último argumento hecho valer en el
requerimiento es que las prohibiciones no las puede establecer el legislador; a lo más, las puede
establecer el juez, para el caso concreto; 47. Que no compartimos lo anterior. En primer lugar,
porque el legislador puede prohibir una actividad. Lo que la Constitución exige es que se den
razones válidas para ello; 48. Que, en segundo lugar, en este caso no se prohíbe la actividad
económica de prestar el servicio de medición de audiencia. La empresa que eventualmente lleva a
cabo esta actividad, puede seguir comercializándola, incluso a los mismos canales, quienes no
pueden usarla para tomar decisiones. Por su parte, el canal de televisión puede seguir contratando
y usando los servicios de medición de la audiencia que no sean en línea”. STC Rol N° 2358, voto
disidente, considerandos 46° a 48°.

38
0000055
CINCUENTA Y CINCO

Política de la República; (El destacado y subrayado es


nuestro)

iii. “6º) Que, en primer lugar, debe señalarse que una regulación
que importe una prohibición absoluta de una actividad
económica sería incompatible con lo garantizado por la
Constitución, salvo que sea contraria a la moral, al orden
público o a la seguridad nacional. Es más, la Constitución
se refiere en términos autónomos a las situaciones de
prohibición, distinguiéndolas de las de regulación. En este
caso, no puede afirmarse que se esté en presencia de una
prohibición absoluta, aun reconociendo que lo relevante no
es la terminología utilizada. De hecho, la o las personas
amparadas por el derecho constitucional aludido pueden
seguir ofreciendo bienes y servicios en el mercado, aunque,
como se expondrá más adelante, bajo ciertas restricciones
que limitan sustancialmente el desarrollo de su negocio o
emprendimiento”; (El destacado y subrayado es nuestro)

iv. “7º) Que, en segundo lugar, hay incompatibilidad cuando se


trata de una regulación que, afectando negativamente el
ejercicio del derecho constitucional al libre desarrollo de una
actividad económica, carezca de proporcionalidad en
relación a los beneficios que reporta. En otras palabras,
una regulación que restrinja, limite o afecte negativamente el
ejercicio del derecho establecido en el artículo 19, Nº 21º, no
es, en sí misma, inconstitucional. Sin embargo, una
regulación sí sería inconstitucional si, afectando
negativamente el ejercicio del derecho constitucional
mencionado, no logra ser compensada con los beneficios
que se derivarían de ella, tanto desde la perspectiva de las
políticas públicas como desde la óptica del ejercicio de otros
derechos constitucionales”; (El destacado y subrayado es
nuestro)

v. “8º) Que cabe preguntarse, asimismo, quiénes son los


potencialmente afectados. En este caso, la iniciativa
propuesta tiene, previsiblemente, un efecto colateral
sustancial en el ejercicio del derecho constitucional a la
libertad para desarrollar una actividad económica por parte de
la o las empresas que ofrecen o pueden ofrecer el servicio de
medición de audiencia en línea a los concesionarios de
radiodifusión televisiva de libre recepción. En este sentido,
se estaría en presencia de una regulación indirecta o de
efecto colateral que afecta el ejercicio de un derecho
distinto a aquel respecto del cual se quiso intervenir”; (El
destacado y subrayado es nuestro)

vi. “9º) Que, en la cuestión de constitucionalidad planteada, el


artículo objetado restringe o prohíbe (en términos relativos) el

39
0000056
CINCUENTA Y SEIS

uso y, por consiguiente, la demanda del servicio de medición


de audiencia en línea. Al prohibirse la consulta en tiempo real
del servicio por parte de las concesionarias de televisión de
libre recepción se estaría mermando artificialmente el valor del
servicio y con ello, la demanda. No se estaría vedando la
posibilidad de seguir comercializando con las estaciones de
televisión de libre recepción ni con otros medios de
comunicación, pero se estaría restringiendo severamente
una línea de negocio de los oferentes del servicio que,
previsiblemente, afectará artificial y negativamente la
posibilidad no ya de ejercer la actividad económica, sino
de desarrollarla o acrecentarla”; (El destacado y subrayado
es nuestro)

vii. “10º) Que la disposición impugnada, por consiguiente, vulnera


el artículo 19, Nº 21º, inciso primero, de la Constitución por
carecer de la debida proporcionalidad. Es decir, la iniciativa
objetada provocará, previsiblemente, un importante costo
para el ejercicio del derecho al libre desarrollo de una
actividad económica sin que, como contrapartida, se
prevean beneficios suficientes en cuanto a la satisfacción
del fin último buscado por la iniciativa o en cuanto al
incremento en el ejercicio de otros derechos
constitucionales”;59 (El destacado y subrayado es nuestro)

iv. Finalmente, de manera reciente en STC Rol N° 4317-2018 (Educación


Superior), este Excmo. Tribunal establece una serie de precisiones y
distinciones entre la tolerancia constitucional que enfrentarán regulaciones
y prohibiciones (o regulaciones tan intensas que devienen en prohibitivas
por vulnerar el derecho en su esencia). Destacan los siguientes:

a. En efecto, desde la perspectiva de los correctos deslindes entre


regulaciones toleradas por la Carta Fundamental y prohibiciones que
no, manifestó:
i. “Que…el artículo 19, N° 26°, de la Carta Fundamental chilena,
cuando estatuye “la seguridad de que los preceptos legales
que por mandato de la Constitución regulen o complementen
las garantías que ésta establece -para lo que aquí interesa- no
podrán afectar los derechos en su esencia”. Y es esta norma
constitucional la que no tolera la prohibición impuesta
por el artículo 63 del Proyecto en revisión, puesto que -
como ha dicho este Tribunal en STC N° 146- “sujetar una
actividad a una regulación significa establecer la forma o
normas conforme a las cuales debe realizarse, pero en

59
En un sentido similar se pronuncia el profesor José Francisco García, para quien, “el principio de
proporcionalidad es particularmente idóneo a la hora de ponderar los costos y beneficios de una
regulación que afecta derechos y libertades de naturaleza económica”. José Francisco García, “El
Tribunal Constitucional y el uso de “Tests”: Una metodología necesaria para fortalecer la revisión
judicial económica”, Revista Chilena de Derecho, vol. 38, N° 1, 2011, p. 116.

40
0000057
CINCUENTA Y SIETE

caso alguno puede ser que bajo el pretexto de regular se


llegue a impedir el ejercicio de una actividad”
(considerando 9°). Precisaría después la STC Rol N° 167 que
“regular una actividad es someterla al imperio de una
reglamentación que indique cómo puede realizarse; pero en
caso alguno, bajo el pretexto de “regular” un accionar
privado se puede llegar a obstaculizar o impedir la
ejecución de actos lícitos” amparados por la Constitución
(considerando 14°). Ratificando que estos veredictos
componen la columna vertebral de la jurisprudencia
constitucional recaída en la materia, la misma doctrina hizo
suya la Corte Suprema, en SCS Rol N° 2291-96, de 19 de
junio de 1996, al confirmar un fallo en esa línea dictado por la
Corte de Santiago, el 25 de mayo de 1996, Rol N° 4013-95.
Empero, aun obviando este reparo de
inconstitucionalidad, de que regular no es prohibir,
incluso admitiendo -en gracia- que el legislador ha podido
crear el impedimento del artículo 63 a guisa de regular,
todavía hecha esta concesión, permanece incontestable
la objeción de que, al proceder de esta manera, está
afectando en su esencia los derechos inherentes a la
libertad de enseñanza”;60 (El destacado y subrayado es
nuestro)

ii. Asimismo, en su prevención a la mayoría el Presidente


Aróstica defenderá una interpretación respetuosa de la
supremacía constitucional. En efecto: “4°. Que para nadie es
desconocida la definición del artículo 1° del Código Civil, en
cuya virtud “La ley es una declaración de la voluntad soberana
que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución,
manda, prohíbe o permite”. Mas, lo que hace que una ley
sea constitucional no es el solo hecho de emanar del
competente legislador y de haberse tramitado según el
procedimiento previsto al efecto, pues estos dos
requisitos (competencia y procedimiento) exigen todavía
lo esencial: el elemento intrínseco de que dicho acto legal
propenda objetivamente al bien común general con pleno
-perfecto- respeto a los derechos y garantías que la
Constitución establece (artículo 1° inciso cuarto), vale decir,
sin poder estatuir nada contrario, opuesto o distinto a ella.
Ciertamente la ley que no es democrática no es legítima; pero
lo que no puede afirmarse -al revés- es que basta que una ley
sea democrática para que sea constitucional. Por eso es
universalmente aceptado hoy que el legislador no es soberano
para mandar, prohibir o permitir, ad libitum. Si la
Constitución ordena al Estado respetar y promover un
derecho fundamental, el legislador debe inclinarse por
“permitir”, posibilitado su pleno ejercicio; y comprimirse

60
STC Rol N° 4317-2018, considerando

41
0000058
CINCUENTA Y OCHO

a “mandar o prohibir” únicamente en los casos en que la


Constitución lo autoriza para imponer limitaciones u
obligaciones a su respecto (artículo 19, N° 11, inciso
segundo, y N° 26);61 (El destacado y subrayado es nuestro)

b. Por otra parte, este Excmo. Tribunal precisará que, en materia de


libertad de enseñanza y libertad de asociación, la regla general es el
ejercicio amplio de dichos derechos y las prohibiciones sólo quedan
restringidas a las causales taxativas autorizadas por la Constitución
que, al igual que en nuestro caso respecto del derecho a desarrollar
actividades económicas lícitas, no pueden ser interpretadas
extensivamente, y operar para favorecer prohibiciones (sólo
regulaciones proporcionales). Así, por ejemplo:

i. “Que, tampoco la prohibición que crea el artículo 63 encuadra


dentro de las únicas cuatro causales que podrían servir al
legislador para justificar una nueva interdicción a la libertad de
enseñanza, habida cuenta que el artículo 19, N° 11°, inciso
segundo, de la Carta Fundamental, expresa taxativamente
que este derecho “no tiene otras limitaciones que las
impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden
público y la seguridad nacional”. Si al tenor estricto del citado
artículo 19, N° 26°, de la Constitución, los derechos
fundamentales sólo pueden verse limitados “en los casos
en que ella lo autoriza”, forzosamente se concluirá que el
legislador no se encuentra facultado para crear otros
impedimentos, restricciones u obstáculos distintos a los
previstos en la Constitución, sin arriesgar -como aquí
acontece- que las leyes que así lo hagan se declaren no
“conforme a ella” (artículo 6°)”;62 (El destacado y subrayado
es nuestro)

ii. “Que este cúmulo de antecedentes arrojan una sola e


invariable conclusión: acá la ley prohíbe exactamente lo
que la Constitución permite. A nivel constitucional, es de
una claridad meridiana que el legislador no puede desconocer
la libertad de enseñanza, emitiendo prohibiciones como si los
elementos esenciales de ese derecho no hubiesen sido
configurados por la propia Constitución, con inequívoco
alcance permisivo, a los efectos de tener fuerza obligatoria
directa e inmediatamente para el poder legislador. Si la ley no
ha podido prohibir a pretexto de regular, menos ha podido
mermar la libertad para “organizar” establecimientos
educacionales, toda vez que niega en su médula, sustancia
principal de una cosa incorporal, aquello que el Constituyente
afirma y quiso dejar a salvo del arbitrio del Estado,

61
STC Rol N° 4317-2018, prevención a la mayoría del Ministro Aróstica, considerando 4°
62
STC Rol N° 4317-2018, considerando 81°.

42
0000059
CINCUENTA Y NUEVE

especialmente de los actos del legislador”;63 (El destacado y


subrayado es nuestro)

iii. “Que, ya se ha subrayado suficientemente: para la


Constitución (artículo 19, N° 26°), los derechos no pueden
limitarse por quienquiera, siempre y por cualquier razón,
puesto que estas deben disponerse por ley y solamente
“en los casos que ella lo autoriza”. A su turno, el artículo 19
N°, 11°, inciso segundo, es estricto, en cuanto a que “La
libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las
impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden
público y la seguridad nacional”; Las limitaciones legales
son concreciones constitucionales o no lo son. No hay
espacio ni competencia para que el legislador pueda crear
limitaciones basándose en otras causales, de su propia e
irrestricta invención. En este sentido, el artículo 63 de este
Proyecto de ley más bien se alinearía con la Reforma
Constitucional propuesta mediante Mensaje Presidencial N°
407-365, de marzo de 2018, donde dícese que “La libertad de
enseñanza no tiene otras limitaciones que las dispuestas por
la ley” (artículo 15, inciso segundo)”;64 (El destacado y
subrayado es nuestro)

c. Finalmente, cabe destacar la prevención a la mayoría que realiza el


ministro Romero destacando que no son toleradas ante la Carta
Fundamental prohibiciones de carácter absoluto y
desproporcionado. Así: “16. El artículo 63 establece una prohibición
absoluta. Segundo, el artículo 63 establece una regulación
particularmente intensa. Dicha disposición extiende el ámbito de
aplicación de la intervención estatal a personas que no ofrecen
servicios de educación superior y lo hace con una prohibición o
requisito absoluto. 17. La prohibición del artículo 63 es
desproporcionada para el fin perseguido por el legislador. Tercero, el
mencionado artículo 63 no sólo establece una intervención de gran
intensidad, sino que, además, una que no resulta indispensable o
necesaria para la finalidad buscada. Efectivamente, a la ya existente
prohibición del lucro que afecta a las instituciones de educación
superior, se agregan varios resguardos adicionales como la
regulación de operaciones entre partes relacionadas, el deber de
reinversión, el establecimiento de infracciones cuya violación lleva
aparejada sanciones pecuniarias e, incluso, penales (el artículo 78
establece un delito) y, al final, al nombramiento de un administrador
provisional y/o a la pérdida del reconocimiento oficial”.65

En síntesis, los parámetros que han sido desarrollados en la jurisprudencia de


este Excmo. Tribunal en materia de prohibiciones de actividades económicas
lícitas, pueden sintetizarse de la siguiente manera:
63
STC Rol N° 4317-2018, considerando 98°.
64
STC Rol N° 4317-2018, considerando 100°.
65
STC Rol N° 4317-2018, prevención a la mayoría Ministro Romero, considerandos 16° y 17°.

43
0000060
SESENTA

i. El art. 19 N° 21 inc. 1 CPR permite la realización de todo tipo de actividades


económicas, de todo tipo de bienes, estableciéndose causales de
prohibición taxativas estrictas, que deben ser interpretadas restrictivamente
(STC Rol N° 185-1994; STC 280-1998);

ii. Ni siquiera la regulación de la actividad (“normas legales que la regulen”),


puede impedir el libre ejercicio del derecho a desarrollar una actividad
económica lícita, y en relación al art. 19° N 26 CPR (STC Rol N° 185-1994;
STC Rol N° 4317-2018);

iii. No son del agrado de este Excmo. Tribunal otras prohibiciones absolutas, a
priori, sin matices, ni proporcionalidad, como ocurre con la prohibición de
que personas jurídicas con fines de lucro puedan tener participación en el
control “aguas arriba” de instituciones de educación superior sin fines de
lucro (STC 4317-2018);

iv. Una regulación que importe una prohibición absoluta de una actividad
económica será incompatible con la garantía del art. 19 N° 21 inc. 1 CPR, al
igual que ninguna supresión de la demanda por un servicio es tolerada por
la Constitución sin que media una razón precisa y grave sobre la base de la
moral, el orden público o la seguridad nacional, que amerite una prohibición
legal (STC Rol N° 2350-2012 y STC Rol N° 2509-2012, prevención ministro
Romero);

v. No es relevante para efectos de una prohibición absoluta la terminología


empleada por el legislador, sino sus efectos; tampoco importa si el
menoscabo al ejercicio del derecho es directo o se produce como un “efecto
colateral sustancial” en el ejercicio del derecho a desarrollar una actividad
económica lícita, pudiéndose afectar un derecho distinto a aquel que se
quiso intervenir (STC Rol N° 2509-2012, prevención Ministro Romero);

vi. El derecho a desarrollar una actividad económica lícita se ve mermado


cuando se restringe severamente una línea de negocio de los oferentes del
servicio (o bienes), que previsiblemente afectará ya no el ejercicio de la
actividad sino desarrollarla o acrecentarla (STC Rol N° 2509-2012;
prevención Ministro Romero);

vii. La Constitución ordena al Estado promover y respetar los derechos


fundamentales, por lo que entre las formulas del art. 1 del Código Civil
(permitir, mandar o prohibir), debe inclinarse por “permitir”, y “mandar” o
“prohibir” limitarse severamente a los casos en que la Constitución lo
autoriza (STC Rol N° 4317-2018, prevención Presidente Aróstica);

viii. La Constitución en materia de libertad de enseñanza (moral, buenas


costumbres, orden público y seguridad nacional) y asociación (moral, orden
público y seguridad del Estado), establece las causales taxativas de
prohibición [al igual que ocurre respecto del art. 19 N° 21 inc. 1 CPR]; el
legislador no se encuentra facultado para crear otros impedimentos,
restricciones u obstáculos distintos a los previstos en la Carta Fundamental.

44
0000061
SESENTA Y UNO

No hay espacio ni competencia para que el legislador pueda crear


limitaciones basadas en causales de su propia e irrestricta invención (STC
Rol N° 4317-2018);

ix. Las prohibiciones y regulaciones intensas, lesivas de derechos, serán


evaluadas bajo el principio de proporcionalidad (STC Rol N° 2358-2012;
STC Rol N° 4317-2018; STC Rol N° 4317-2018, prevención Ministro
Romero).

Bajo este escenario, este bloque de parámetros de constitucionalidad que ha sido


desarrollado por parte de este Excmo. Tribunal llegan a una sola conclusión: el art.
3° del Proyecto es contrario a la Carta Fundamental de manera clara, sin lugar a
equívoco.

3.2.2. Ni la indicación sustitutiva total del Proyecto ni en la discusión legislativa


han acreditado la concurrencia de algunas de las causales taxativas
(moral, orden público o seguridad nacional) potencialmente habilitantes
para una prohibición.

Los conceptos que emplea el art. 19 N° 21 inc. 1 CPR para efectos de autorizar
una prohibición son aquellos que han sido denominados como conceptos jurídicos
indeterminados.

Pero estos conceptos, no pueden ser considerados de una amplitud elástica; muy
por el contrario. Como sostiene el profesor Luis Cordero, se trata de un supuesto
de la realidad que no obstante su indeterminación, admite ser precisado en el
momento de su aplicación:

“… mediante la técnica del concepto jurídico indeterminado, la ley refiere


una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su
enunciado, no obstante que intentan delimitar un supuesto concreto (salud
irrecuperable, orden público, buena fe, probidad, etc.). La ley no determina
con exactitud una cuantificación o determinación rigurosa, pero es
manifiesto que se está refiriendo a un supuesto de la realidad que no
obstante la indeterminación del concepto, admite ser precisado en el
momento de su aplicación. Pero al estar refiriéndose a supuestos concretos
y no vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de
tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más
que una solución: o se da o no se da el concepto, hay buena fe o no la hay,
hay probidad o falta ella, etc. Esto es lo esencial del concepto jurídico
indeterminado: la indeterminación del enunciado no se traduce en una
indeterminación de las aplicaciones del mismo, las cuales permiten una
unidad de solución en cada caso”.66

66
Luis Cordero, “Los hechos y los supuestos de hecho para el ejercicio de potestades
administrativas. Aplicación a un caso práctico”, Revista de Derecho Público, N° 62, 2000, p. 186.

45
0000062
SESENTA Y DOS

En otras palabras, los conceptos jurídicos indeterminados no pueden tomarse a la


ligera, y en el campo del art. 19 N° 21 inc. 1 CPR, de acuerdo al profesor José
Luis Cea se trata de “excepciones taxativas y de interpretación estricta”.67

En el mismo sentido, esto es, como excepciones taxativas que no pueden ser
tomadas a la ligera es que han sido interpretados los conceptos jurídicos
indeterminados en materia de restricciones intensas a la actividad económica por
parte de este Excmo. Tribunal. En efecto, en STC Rol N° 2684-2014-INA (Curtidos
Bas), configuró los siguientes parámetros:

i. En un Estado de Derecho la regla general es el pleno goce de los


derechos por partes de sus legítimos titulares, de modo que cualquier
afectación al ejercicio de los mismos, en los casos autorizados, debe
trazarse expresamente en la forma de una inequívoca excepción; 68 (El
destacado es nuestro).

ii. Los conceptos jurídicos indeterminados, a pesar de su vaguedad y amplitud


de márgenes interpretativos, no son reprochables cuando permiten arribar
a una sola solución justa en concretas circunstancias, amén de ser
justiciables en su aplicación por los tribunales y demás órganos
fiscalizadores que realizan control de legalidad sobre los actos de la
Administración, o cuando la ley los conecta a potestades administrativas
con miras a beneficiar directamente intereses generales, sin menoscabar
derechos, o a favorecer a las personas;69

iii. Sin embargo, en estados de normalidad constitucional, el empleo por


las leyes de tales espaciosos conceptos debe, sin embargo,
morigerarse, cuando sirven de motivo para coartar o restringir
derechos fundamentales, justamente para no poner en entredicho la
“seguridad” que a su legítimo ejercicio le confiere la Constitución en
el encabezado del artículo 19 y, al cierre, en el numeral 26° del mismo.
Tales fórmulas genéricas deben venir acotadas al menos en sus elementos
esenciales, que permitan definirlas razonablemente, con miras a facilitar su
aplicación en casos evidentes y extremos, de incontestable necesidad o
urgencia”;70 (El destacado y subrayado es nuestro).

Y a pesar de la riqueza y sofisticación con que este Excmo. Tribunal y la doctrina


han desarrollado un conjunto de parámetros para delimitar la aplicación de
conceptos jurídicos indeterminados en hipótesis de prohibición o restricciones al
ejercicio de derechos constitucionales, ello no parece haber alcanzado al
legislador del Proyecto, como hemos venido dando cuenta a lo largo de esta
presentación.

En efecto, en la principal (y única) instancia (real) de deliberación del articulado


final del Proyecto objeto de nuestro análisis, esto es, las sesiones del 8 y el 15 de
mayo de este año al interior de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes

67
José Luis Cea, Derecho Constitucional Chileno, Tomo II, Santiago, Ediciones UC, p. 487.
68
STC Rol N° 2684-2014, considerando 14°.
69
STC R N° 2684-2014, considerando 15°.
70
STC R N° 2684-2014, considerando 15°.

46
0000063
SESENTA Y TRES

Nacionales del Senado, no hay mención ni reflexión alguna respecto de alguno de


estos conceptos, no hay valoración, ponderación, conexión entre estos conceptos
y la conducta económica que se prohíbe.

Así, la ausencia completa de fundamentación en torno a los conceptos de moral,


orden público o seguridad nacional, de la prohibición del artículo 3° del Proyecto,
deviene, indefectiblemente en la inconstitucionalidad de esta última norma.

3.2.3. Corolario: sólo toca al juez prohibir una actividad económica.

Finalmente, debemos destacar, una vez más, que somos de la opinión, junto a los
precedentes que hemos citado de este Excmo. Tribunal y a los profesores Evans
de la Cuadra, Soto Kloss y Fermandois, en cuanto a que las prohibiciones de una
actividad económica que excedan las causales taxativas autorizadas por la Carta
Fundamental al legislador, son una atribución judicial. Para estos efectos nos
remitimos al largo desarrollado que hemos formulado para sustentar esta posición
en el Capítulo 2.2.1.

3.3. El artículo 3° del Proyecto no puede ampararse legítimamente bajo


el art. 19 N° 8 inc. 2 CPR.

Podría sostenerse sobre la base del artículo 1° del Proyecto, en cuanto la presente
ley “tiene por objeto proteger el medio ambiente”, que su objeto entonces se
fundamenta en el art. 19 N° 8 inc. 2 CPR en cuanto dispone que: “La ley podrá
establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o
libertades para proteger el medio ambiente”.

En esta materia este Excmo. Tribunal cuenta con un precedente valioso y que, a
nuestro juicio, cobra plena aplicación para descartar que los artículos 1° y 3°
tengan base constitucional legítima en el art. 19 N° 8 inc. 2 CPR.

En STC Rol N° 185-1994, evaluando la constitucionalidad del artículo 49 del


proyecto de ley sobre Bases del Medio Ambiente (Boletín N° 5318, futura Ley N°
19.300),71 a pesar de que buena parte de la argumentación de esta Magistratura
se centra en la cuestión de la reserva legal (por el reenvío a un decreto supremo),

71
La norma preceptuaba lo siguiente:
“Se establecerán regulaciones especiales de carácter permanente para las emisiones, las que
serán aplicadas cuando se sobrepasen los niveles de contaminación que originan situaciones de
emergencia, de acuerdo a lo establecido en el artículo 32.
Estas regulaciones especiales tendrán por objeto que los índices de calidad ambiental, en el área
afectada, recuperen su nivel de normalidad. Para ello, establecerán emisiones totales máximas,
que sólo regirán durante el periodo necesario para lograr dicho objetivo.
Excepcionalmente, sólo cuando resulte indispensable para recuperar los niveles de normalidad de
los índices de calidad ambiental y exclusivamente por el periodo necesario para ello, dichas
regulaciones podrán comprender restricciones totales o parciales al uso de vehículos motorizados
contaminantes y prohibiciones totales o parciales de emisión a empresas, industrias, faenas o
actividades que produzcan o puedan incrementar la contaminación ambiental.
Las regulaciones especiales a que se refiere el inciso anterior, se establecerán por decreto
supremo, que llevará las firmas del Ministro Secretario General de la Presidencia, del Ministro de
Salud y de los ministros sectoriales correspondientes. Este decreto señalará las autoridades
encargadas de su aplicación y fiscalización y establecerá las obligaciones de medición y control
que correspondan.
El procedimiento a seguir para la dictación de estas regulaciones especiales deberá ceñirse a lo
dispuesto en el inciso tercero del artículo 32”. (El destacado es nuestro).

47
0000064
SESENTA Y CUATRO

profundiza en cuestiones sustantivas acerca de los límites de una prohibición (que


incluso en este proyecto es intensa, aunque parcial y temporal mientras se
alcanza los índices de normalidad ambiental), en el contexto de la protección del
medio ambiente:

i. “… esas “restricciones” específicas [art. 19 N° 8 inc. 2 CPR] la Constitución


las prevé para los “estados de excepción constitucional” (artículos 39 a 41
de la Constitución Política) y no para situaciones de normalidad
constitucional en las que se mueve el legislador en este proyecto, por lo
cual la disposición analizada excede notoriamente la normativa fundamental
(artículos 6° y 7°, en relación con los artículos 1°, inciso cuarto y 5°, inciso
segundo, de la Constitución Política);72

ii. “… al establecer “prohibiciones totales o parciales” de emisión a empresas,


industrias, faenas o actividades que produzcan o puedan incrementar la
contaminación ambiental, viola el artículo 19, N° 21, inciso primero, de la
Constitución Política, que reconoce a todas las personas el “derecho a
desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al
orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que
la regulen”;73

iii. “… al pretender establecer restricciones totales o parciales, y prohibiciones


totales o parciales, al ejercicio de derechos fundamentales de las personas,
se afecta el contenido esencial de ellos, lo que se encuentra expresamente
prohibido por el artículo 19, N° 26, de la Constitución, lo que hace que se
infrinjan asimismo sus artículos 6° y 7°, 1°, inciso cuarto y 5°, inciso
segundo, en relación con su artículo 19, N°s 24 y 21”.74

En síntesis, de acuerdo a este valioso precedente, este Excmo. Tribunal ha


determinado que restricciones o prohibiciones totales o parciales, aunque sean
temporales, respecto de actividades económicas en pos de la protección del
medio ambiente pueden llegar a infringir, entre otras normas constitucionales, el
art. 19 N° 21 inc. 1 CPR, en su esencia (art. 19 N° 26 CPR); debiendo darse una
interpretación estricta y restrictiva a la frase “restricciones específicas” del art. 19
N° 8 inc. 2 CPR.

Nótese que la doctrina sentada por STC 185-1994 a nuestro juicio trasciende la
hipótesis en que las restricciones específicas son implementadas en una hipótesis
de normalidad constitucional, esto es, la argumentación de esta Magistratura se
sostiene en sí misma, si es que no consideremos la primera premisa (las
restricciones específicas sólo se prevén bajo estados de excepción constitucional).

El precedente es valioso también porque:

i. Fija un estándar alto respecto de una restricción que puede ser parcial y
siempre temporal, mientras que el artículo 3° del Proyecto es una total y
permanente;
72
STC Rol N° 185-1994, considerando 12° (letra b).
73
STC Rol N° 185-1994, considerando 12° (letra d).
74
STC Rol N° 185-1994, considerando 12° (letra e).

48
0000065
SESENTA Y CINCO

ii. Hoy se refuerza con el test de proporcionalidad, como ha sido desarrollado


en la sección anterior 3.1., permitiendo en consecuencia a este Excmo.
Tribunal, evaluar la magnitud del desbalance contra los derechos
garantizados en el art. 19 N° 2, 22 y 21, en relación al objetivo de tutelar el
medio ambiente (y el margen de interpretación restrictivo que debe darse
a la autorización del art. 19 N° 8 inc. 2 CPR).

Asimismo, desde una perspectiva doctrinaria, cabe destacar la opinión de Guzmán


en el sentido que restricción específica tiene una triple dimensión:

i. Las restricciones específicas deben ser expresas: de tal suerte que no


quepa duda alguna acerca de su naturaleza, alcances y extensión;75

ii. La exigencia de especificidad importa que las restricciones que se


dispongan expliciten individualizadamente en el texto legal determinados
derechos o libertades, que el texto identifica de manera expresa, sin quedar
dudas acerca de la magnitud, cuantía, extensión, etc. Por ejemplo, en STC
185-1994, se declara inconstitucional una de las normas del proyecto de ley
de LBMA precisamente porque las restricciones específicas se reservan a
lo que la autoridad administrativa determine oportunamente;76

iii. Los derechos y libertades restringidos deben servir al fin perseguido


(protección del medio ambiente), en condiciones de razonabilidad y
proporcionalidad.77

Bajo este escenario, el artículo 3° del Proyecto no cumple (ni el artículo 1° que
establece el objeto) los parámetros estrictos establecidos en STC Rol N° 185-
1994, como tampoco los que ha identificado la doctrina especializada en cuanto a
qué significa, en términos de restricción específica a otros derechos
fundamentales, el mandato restrictivo y excepcionalísimo del art. 19 N° 8 inc. 2
CPR.

Así, el artículo 3° (y en consecuencia el art. 1°) al no ser capaz de satisfacer el


mandato del art. 19 N° 8 inc. 2 CPR en los términos antes expuestos, deviene
inconstitucional, al no encontrar un mandato constitucional legítimo que invocar
como habilitación para incurrir en la prohibición total que mandata.

3.4. Inconstitucionalidades de forma presentes en el Proyecto.

Finalmente, cabe hacer presente a este Excmo. Tribunal que debe evaluar
dos potenciales inconstitucionalidades de forma:

i. En primer lugar, si se infringe o no lo preceptuado en el art. 69 inc.1 CPR


respecto al tipo de enmiendas que se pueden introducir (respetando las
ideas matrices de un proyecto de ley); y,

75
Rodrigo Guzmán, La regulación constitucional del ambiente en Chile, Santiago, LegalPublishing,
2010, p. 149.
76
Rodrigo Guzmán, ob. Cit., p. 153.
77
Rodrigo Guzmán, ob. Cit., p. 153.

49
0000066
SESENTA Y SEIS

ii. De la simple contraposición del Segundo Informe de la Comisión de Medio


Ambiente y Bienes Nacionales del Senado (de 18 de mayo de 2018), y el
Oficio N° 14.032 de la Cámara de Diputados conductora del Proyecto a este
Excmo. Tribunal, queda de manifiesto que, habiendo sido los artículos 1° y
3° del Proyecto declarados como normas de quorum calificado (art. 66 inc.
3 CPR) en el primer documento, y, en consecuencia, haber sido votados
como tales, el Oficio N° 14.032 da cuenta de que ello no aconteció y, al
parecer, hubo una recalificación posterior del legislador al Segundo Informe
referido. Lo anterior, en nada obsta a nuestra argumentación de que los
artículos 3° y 1° (por extensión) son LOC.

3.4.1. Infracción del Proyecto a art. 69 inc. 1 CPR sobre ideas matrices

Cada proyecto de ley tiene un contenido fundamental o idea matriz que lo define.
Así, el inciso primero del artículo 69 de la Carta Fundamental, dispone que:

“Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites


que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado; pero en
ningún caso se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas
matrices o fundamentales del proyecto”.

En efecto, la obligación de respetar las ideas fundamentales contenidas en los


proyectos de ley, esto es, el problema que se quiere resolver en la expresión más
simple y directa elaborado por S.S Excma. no es nueva. Bajo el imperio de la
Constitución de 1925, fue instaurada primeramente en los reglamentos de las
Cámaras. Sin embargo, dicha regulación no era del todo eficaz, ya que los
controladores del sistema eran los mismos operadores (los propios
parlamentarios). Faltaba en ese entonces una institución imparcial que pudiera
resolver los reclamos correspondientes para dar eficacia al imperativo de respetar
las ideas matrices de los proyectos de ley. Por lo anterior, la reforma constitucional
de 1970, elevó a rango constitucional el régimen de las ideas matrices78.

La Carta Fundamental actual mantuvo en términos idénticos esta regla, la que,


como hemos visto al comienzo de esta sección, se encuentra en el art. 69 inc. 1
CPR.

Este Excmo. Tribunal, sostuvo en STC Rol N° 786-2007, que la expresión “idea
matriz o fundamental” que emplea la preceptiva constitucional:

“está constituida por la situación, materia o problemas específicos que el autor


del proyecto de ley señale como existentes y a cuya atención, en todas sus
implicancias, quiere acudir por la vía de su potestad normativa legal. La idea

78
En general, sobre la historia del régimen de las ideas matrices en Chile, ver Arturo Fermandois y
José Francisco García, “Origen del Presidencialismo Chileno: Reforma Constitucional de 1970,
Ideas Matrices e Iniciativa Exclusiva”, Revista Chilena de Derecho, vol. 36, N° 2, 2009, pp. 281-
311; y José Francisco García y Sergio Verdugo, “El respeto por las ideas matrices de los proyectos
de ley: estudio de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, en Asociación Chilena de Derecho
Constitucional (editores): Congreso Nacional: Libro Homenaje al Profesor Alejandro Silva
Bascuñan, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2013, pp. 149-164.

50
0000067
SESENTA Y SIETE

matriz es la representación intelectual del asunto que se quiere abordar, es el


problema que se desea resolver...”.79

Así, nuevo articulado incorporado por la indicación sustitutiva de reemplazo


total del Ejecutivo respecto del Proyecto en su versión original (indicación 1B),
y especialmente la modificación del título y del artículo 1° respecto del objeto,
no parecen satisfacer el estándar del art. 69 inc. 1 CPR en cuanto a que sea el
problema específico que se desea resolver.

En efecto, el problema que desea resolver de forma específica el Proyecto en


su versión original, de acuerdo al art. 1 inc. 1 es prohibir en el territorio de la
Patagonia Chilena la entrega de bolsas plásticas no biodegradables y
biodegradables que utilizan los clientes para la contención y transporte de
mercaderías en supermercados, almacenes, tiendas, kioscos y demás
establecimientos de comercio, un año después de la fecha de la publicación de
la ley; es completamente diferente, al nuevo problema que se desea resolver
mediante la indicación sustitutiva del Ejecutivo, esto es, de acuerdo al nuevo y
definitivo art. 1 del Proyecto, proteger el medio ambiente mediante la
prohibición de entrega de bolsas de plástico de comercio, con extensión a todo
el territorio nacional, de acuerdo al art. 3°.

3.4.2. Artículos 1° y 3° fueron definidos como normas de quorum calificado,


pero no fueron aprobados con tal quorum.

Finalmente, conviene tener presente que en el Segundo Informe de la Comisión


de Medio Ambiente del Senado, de 18 de mayo del presente, en dos ocasiones,
dio cuenta de la existencia de normas de quorum especial de acuerdo a lo
dispuesto en el art. 66 CPR:80

i. Quorum calificado (en virtud del art. 19 N° 23 inc. 2 CPR): artículos 1°


(objeto) y 3° (figura de prohibición) del Proyecto;

ii. Quorum orgánico constitucional: artículo 4° (en virtud del art. 118 inc. 5
CPR) y art. 5 inc. 2 y artículo segundo del Proyecto (en virtud del art. 77).

Asimismo, hemos planteado que se trata, este informe, del documento más
importante donde se ve reflejado la escasa deliberación en torno al nuevo
articulado propuesto por la indicación sustitutiva.

La definición de quórums planteados, en lo que dice específicamente relación con


los artículos 1° y 3° del Proyecto, al parecer no es respetada en la aprobación en
segundo trámite constitucional en la sala del Senado, ni en tercer trámite por parte
de la sala de la Cámara de Diputados. En efecto, el Oficio N° 14.032, de 21 de
junio de 2018 en el que se comunica a este Excmo. Tribunal el Proyecto, señala:

“Para los fines a que haya lugar, me permito poner en conocimiento de V.E.
lo siguiente:

79
STC Rol N° 786-2007, considerando 17°.
80
Ver Segundo Informe, ob. Cit, pp. 3 y 48.

51
0000068
SESENTA Y OCHO

El Senado, en segundo trámite constitucional, aprobó en general el


proyecto de ley con el voto favorable de 17 senadores, de un total de 37 en
ejercicio.
En tanto que, en particular, el artículo 4, el inciso segundo del artículo 5 y el
artículo 8 fueron aprobados por 38 votos a favor de un total de 42
senadores en ejercicio.
La Cámara de Diputados, en tercer trámite constitucional, aprobó el artículo
4, el inciso segundo del artículo 5 y el artículo 8, todas disposiciones
introducidas por el Senado, con el voto favorables de 134 diputados, de un
total de 155 en ejercicio.
De esta forma se dio cumplimiento, en todos los casos, a lo dispuesto en el
inciso segundo del artículo 66 de la carta Fundamental”.

En consecuencia, queda de manifiesto que, aunque el Segundo Informe de la


Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado de 18 de mayo
establecía que el quorum de aprobación de los artículos 1° y 3° del Proyecto debía
serlo con quorum calificado en virtud del artículo 66 inc.3 CPR (y en aplicación del
art. 19 N° 23 inc. 2 CPR), la aprobación en las salas del Senado en segundo
trámite y en la sala de la Cámara de Diputados en tercer trámite constitucional (30
de mayo de 2018), al parecer perdieron tal quorum de calificación, dado que
fueron aprobados como ley simple. Sólo se votaron como ley orgánica
constitucional los artículos 4°, 5° inc. 2 y 8° del Proyecto.

La conclusión es obvia: existió una recalificación del legislador de los


quórums bajo los cuales debían ser votados los artículos 1° y 3° del
Proyecto y no ha sido satisfecho el quorum requerido de acuerdo al art. 66
inc. 3 CPR, cuestión que debe ser revisada y zanjada por este Excmo.
Tribunal

POR TANTO,

PIDO A US. EXCMO: Se sirva tener presente las observaciones y objeciones


planteadas al Proyecto a la hora de ejercer el control de constitucionalidad
preventivo y obligatorio del mismo en virtud del artículo 93 inc. 1 N° 1 CPR.

PRIMER OTROSÍ: Sírvase tener por acompañado, mandato judicial de fecha 25


de junio de 2018, suscrito ante la Notario Público doña Myriam Amigo, en el que
se nos otorga representación judicial por parte de ASIPLA.

SEGUNDO OTROSÍ: Sírvase tener presente que de conformidad al mandato judicial


de 25 de junio de 2018, que acompañamos en esta presentación, asumiremos
personalmente el patrocinio y poder en la presente causa.

Firmado digitalmente
GASTON por GASTON ALFONSO FRANCISCO Firmado digitalmente
por FRANCISCO JAVIER JOSE Firmado digitalmente por
ALFONSO GOMEZ GOMEZ BERNALES JAVIER CANAS CANAS SEPULVEDA FRANCISCO
JOSE FRANCISCO GARCIA
GARCIA
Fecha: 2018.06.25 Fecha: 2018.06.25
BERNALES SEPULVEDA 20:16:01 -04'00' Fecha: 2018.06.25 20:16:54
20:15:23 -04'00' GARCIA GARCIA -04'00'

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