Por Un Gobierno Con Resultado

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SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
POR UN GOBIERNO CON RESULTADOS

ESTEBAN MOCTEZUMA BARRAGÁN
y ANDRÉS ROEMER
POR UN GOBIERNO
CON RESULTADOS
El servicio civil de carrera: un sistema integral
de profesionalización, evaluación y desempeño
de los servidores públicos en México
ACADEMIA METROPOLITANA
CENTRO DE ESTRATEGIA Y DESARROLLO
SOCIEDAD MEXICANA DE GEOGRAFíA
Y ESTADíSTICA
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO
Primera edición, 1999
Primera reimpresión, 1999
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra

-incluido el disefío tipográfico y de portada-,
sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico,
sin el consentimiento por escrito del editor.
D. R. © 1999, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 México, D. F.
www.fce.com.mx
ISBN 968-16-6025-0
Impreso en México
Para CECILIA, por su amor cotidiano y su alegría de vivir.
A mis hijos ANA CECILIA, ISABEL Y JUAN ESTEBAN,
por su interés en conocer nuestro país
y ser mejores mexicanos.
ESTEBAN MOCTEZUMA BARRAGÁN
Para ALEJANDRO, DAVID YVALERIA: mi razón de ser y

de existir. A FANNY SLOMIANSKI, por su
vitalidad y su amor incondicional.
ANDRÉS ROEMER
RECONOCIMIENTOS
¿De cuándo acá ha de ser el autor de un libro el

que mejor lo entienda?
UNAMUNO
Este libro tiene una historia conformada por convicciones res-

pecto a lo que debe ser un buen gobierno y, con él, una eficiente
administración pública. Comenzó por mi interés corno sena-
dor de reflexionar y trabajar arduamente con el fin de proponer
una iniciativa de ley para profesionalizar y evaluar el desempe-
ño de los servidores públicos en México. Una ley que fortalezca
el desarrollo del capital humano, que genere arreglos institu-
cionales eficientes en materia de objetivos, indicadores de des-
empeño, certidumbre jurídica, transparencia administrativa
y, por supuesto, de un modo responsable de servir. Posterior-
mente, Andrés Roemer se sumó a dicha causa con el propósito
de encuadrar el servicio civil como parte de un modelo de ad-
ministración pública orientado a resultados. Conjuntamente se
trabajó durante casi veintiún meses en aspectos teóricos y prácti-
cos, y se evaluaron evidencias de casos nacionales e internacio-
nales. Por supuesto, la historia y los antecedentes en la materia
desempeñaron un papel relevante en la investigación: variables
políticas, institucionales, coyunturales, normativas, demográ-
ficas, territoriales, sociológicas y culturales. Sin embargo, fun-
damentalmente, lo que hizo posible esta obra fue el apoyo
invaluable e incondicional de amigos, colegas, e instituciones
nacionales y extranjeras preocupados por una causa común:
México.
A pesar de la imposibilidad de nombrar aquí a todos los que
en este largo proceso coadyuvaron a investigar los problemas
de la eficiencia administrativa, y en particular lo relativo a la
vertiente institucional y de recursos humanos de la misma, les
estamos profundamente agradecidos.
9
10 RECONOCIMIENTOS
Debemos particularmente nuestro reconocimiento por su tra-

bajo, colaboración, lectura, redacción, comentarios y correspon-
sabilidad (yen muchos sentidos coautoría), a las siguientes per-
sonalidades en la materia (por orden alfabético): Jorge Asali
(análisis jurídico), Juan Manuel Calderón (introducción teóri-
ca), Ana Leticia Cuéllar (análisis institucional), Enrique de la
Madrid (análisis administrativo-institucional), José Rafael Gar-
cía Córdova (anexos), David García Junco (casos nacionales),
Sergio García-Bullé (análisis institucional-administrativo),
María Eugenia Gómez Guerrero (edición), Fernando Gracia
(casos internacionales), José Octavio López Presa (análisis ins-
titucional-administrativo), Luis Maldonado Venegas (análisis
político institucional), José Luis Méndez (teoría y casos nacio-
nales e internacionales), Pablo Ojeda Cárdenas (análisis jurídi-
co), José Miguel Porraz (análisis institucional), Enrique Quiroz
(análisis jurídico), Gary Reid (análisis institucional), Everardo
Rojas (edición), Aleida Ruiz (análisis institucional), Gabriela
Saldate (anexos), Federico Seyde (análisis teórico), Fanny Slo-
mianski (revisión final), Paul Slomianski (casos internacionales),
Juan Gabriel Valencia (análisis institucional), Edwin Villa-
rreal (casos internacionales), Carmen Zárate (redacción, estilo
y edición).
De igual manera, estamos agradecidos con distinguidos co-
legas y amigos: Luis Fernando Aguilar Villanueva, Manuel
Arango, Eugene Bardach, José Luis Barros Horcasitas, Michael
Barzelay, Javier Beristain, Federico Berrueto, Felipe Calderón,
Bonnie Cohen, Robert Cooter, Miguel de la Madrid Hurtado,
Roberto Ducoing, John Ellwood, Carlos Elizondo, Arsenio Farell
Cubillas, Arturo Femández, Bruno Ferrari, Jorge Ferrari, Ro-
berto García Requena, José Alberto Garibaldi Fernández,
Daphne González, Claudio X. González Guajardo, Guillermo
Güemez García, Rony Heifetz, Carlos Hurtado López, Luis Al-
berto Ibarra, Enrique V. Iglesias, Carlos Jarque, Kate Jenkins,
Santiago Levy, Florencio López de Silanes, Luis Maldonado
Venegas, Luis Antonio Márquez, Raúl Méndez, Edgard Merca-
do, Adela Micha, Sergio Montaño, Michael O'Hare, Pedro Ojeda
Paullada, Adolfo Orive, Mónica Rangel, Jesús Rojas, Alfonso
Romo, Guillermo Ruiz de Teresa, Moisés Saba Masri, Liévano
Sáenz Ortiz, Octavio Salazar, Alejandro Saltiel, Jairo Sánchez,
RECONOCIMIENTOS 11
Lucía Segovia, Clemente Serna, Boris Shwartzman, Fernando

Solís Cámara, Francisco Suárez Dávila, Javier Treviño Cantú,
Antonio Uvalle, Juan Gabriel Valencia, doctor Ernesto Zedillo
Ponce de León y, de manera especial, Mónica Hurtado Padilla.
Debemos también nuestro aprecio a instituciones académi-
cas y de gobierno, así como a organismos internacionales que
contribuyeron de manera vital a la preparación de esta obra, en
orden alfabético: Academia Mexicana de Derecho y Economía,
Academia Metropolitana, Asociación Latinoamericana y del Ca-
ribe de Derecho y Economía, Banco de México, Banco Mun-
dial, Banco Interamericano de Desarrollo, Booz Allen and
Hamilton de México, Centro de Investigación y Docencia Eco-
nómicas, Comisión Nacional del Agua; embajadas en México
de los siguientes países: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador, Perú, Venezuela, Francia, Nueva Zelanda y Reino
Unido; Escuela de Políticas Públicas de la Universidad de
California en Berkeley, Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la
Universidad de Harvard, Fondo de Cultura Económica, Grupo
Pulsar Internacional, Instituto Nacional de Geografía y Esta-
dística, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómico, Presidencia de la República de México, Secretaría de
Desarrollo Social, Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Ad-
ministrativo, Secretaría de Relaciones Exteriores, Senado de la
República, Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística y, en
especial, al Centro de Estrategia y Desarrollo (CED).
De manera particular, manifestamos nuestro aprecio por su
invaluable apoyo y generosidad a los editores de la obra: la Aca-
demia Metropolitana, la Benemérita Sociedad Mexicana de
Geografía y Estadística, el Centro de Estrategia y Desarrollo y
el Fondo de Cultura Económica.
Todos los errores de hecho e interpretación son, naturalmente,
responsabilidad nuestra.
INTRODUCCIÓN
Las ideas generales y abstractas son la causa

de los más grandes errores humanos.
ROUSSEAU
Supongamos el siguiente escenario: a usted, estimado lector, se

le designa como nuevo titular de una dependencia importante
del sector público en su país de residencia. Se le advierte que
para operar deberá sujetarse a todas las restricciones existen-
tes. No puede adquirir herramientas de trabajo (v.g. papel, tin-
ta, plumas, mesas y computadoras) sin pasar por los trámites
requeridos (que son complejos y seriamente controlados por
una o dos unidades centrales). No tiene flexibilidad ni autono-
mía (o, si la tiene, está demasiado condicionada) en el manejo
de recursos humanos, materiales, financieros y administrativos.
Por diversas razones, una parte de su personal es inamovible,
independientemente de su desempeño. Aunado a lo anterior, se
enfrenta a serios problemas de cultura institucional (el perso-
nal está desmotivado: se halla en una crisis moral de credibili-
dad, no tiene expectativas de desarrollo y percibe un sueldo muy
bajo). De hecho, casi 70% de los buenos elementos que forma-
ban parte de la administración precedente, probablemente aban-
donarán sus puestos durante las próximas dos semanas, con la
finalidad de acompañar en sus nuevas funciones al titular que
usted sustituye. Por éstas y otras razones de carácter cultural,
le será difícil contar con documentos e información sobre pro-
yectos ya realizados (memoria institucional diluida}. Como
resultado de lo anterior, la misión de su dependencia es poco
clara. Por otro lado, tiene que cumplir con 57 programas, 850
actividades y, aproximadamente, 2 500 procedimientos, cuyos
costos y beneficios reales se desconocen. Por si esto fuera poco,
se le recomienda tener presente que uno de sus incentivos es el de
realizar tareas con las que su jefe esté complacido, pues él es el
13
14 INTRODUCCIÓN
principal evaluador de sus servicios (no se preocupe por los

ciudadanos). Por lo que se refiere a su sueldo, no lo compare
con otros puestos homólogos en sectores similares, ya que ope-
ran bajo diferentes sistemas de mercado.
Situaciones como la descrita ocurren frecuentemente en el
Sistema de Administración Pública que hoy impera en México
y en muchos otros países del mundo. A consecuencia de ello
(falta de arreglos institucionales e incentivos eficientes), los go-
biernos han quedado imposibilitados para llevar a cabo los
resultados esperados, lo que ha deteriorado dramáticamente
su credibilidad ante la sociedad. Se vive una fractura en el capi-
tal social de nuestras instituciones, en los funcionarios públi-
cos, en los partidos políticos y en los órganos de poder.
La credibilidad refleja el sentimiento de confianza que la so-
ciedad tiene en la capacidad y eficiencia de las instituciones y
de las personas para conducir un país hacia objetivos benéficos
para la mayoría. La credibilidad se construye con base en el
cumplimiento de expectativas. Está fundamentada en el pasa-
do a través de la reputación (que se obtiene gracias a resul-
tados), se materializa en el presente con hechos, y se proyecta
hacia el futuro con visión y esperanza.
Pero no sólo México y América Latina han padecido y pade-
cen en gran medida dicho problema. En los Estados Unidos, a
mediados de la década de los años sesenta, tres cuartas partes
de los votantes tenía absoluta confianza en el gobierno federal
para conducir al país con éxito; sin embargo, para 1995 las en-
cuestas revelaron que dicha confianza se había desplomado a
únicamente 15%, y entre las causas se encontraban la inefi-
ciencia, el derroche de recursos y la corrupción del aparato gu-
bemamental.' Una tendencia muy similar se ha observado en
países como Canadá, Gran Bretaña, Italia, España, Bélgica, Ho-
landa, Noruega, Suecia, Irlanda y Japón.s
t Para una más amplia explicación de estas cifras véase Joseph Jr. Nye,
Phillip Zelikow y David King, Why People don't Trust Government, Harvard
University Press, 1997. Véase también "Washington Post/Kaiser Family Foun-
dationlHarvard University Survey Project", 1996; "Harris Poli", 1996; y "Hart-
Teeter PolI for the Council for Excellence in Government", presentada en el
diario estadunidense Washington Post, 24 de marzo de 1997.
2 Joseph S. Jr. Nye, "The Decline of Confidence in Government", en Joseph
S. Jr. Nye et al., Why People..., op. cit.
INTRODUCCIÓN 15
El Banco Mundial ha estimado que los niveles de credibilidad

en el gobierno, registrados por las naciones latinoamericanas, en-
tendiendo por credibilidad la confianza que manifiestan los em-
presarios y los inversionistas en la estructura institucional y
en la capacidad y eficiencia del gobierno, son harto inferiores a
los observados en países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como en los
países del sur y sureste de Asia, medio este y norte de África, y
Europa central y del este. América Latina sólo supera los niveles
de credibilidad observados en los países de la región sur del Sahara
en África y de la República de Estados Independientes.' El Banco
Mundial concluye que los niveles de eficiencia administrativa,
crecimiento económico y los flujos de inversión presentan una
alta correlación con el nivel de credibilidad en los diversos países.'
Como ya señalamos, entre las principales causas de la pérdida
de credibilidad en muchos de los países del orbe, se encuentran la
ineficiencia, el desperdicio de recursos y el gasto innecesario por
parte de los gobiernos. Por un lado, se ha argumentado, en forma
por demás clara, que el gobierno ha extendido su participación
hacia un buen número de actividades que van más allá de las fun-
ciones fundamentales del Estados y que, en muchos casos, po-
3 Para mayor detalle véase Banco Mundial, World Development Report 1997:
The State in a Changing World, Oxford University Press, 1997.
4 En términos relativos y de acuerdo con el más reciente Reporte Global de
Competitividad, de un total de 53 países analizados, México ocupa el lugar 32
de la clasificación general. Sin embargo, si se considera exclusivamente la for-
taleza y la eficiencia de sus instituciones, el país se ubica en el lugar 43. Indi-
cadores como el cumplimiento de compromisos adoptados por administracio-
nes anteriores; estabilidad y continuidad de las instituciones; competencia de
los servidores públicos; obstáculos a la apertura de nuevos negocios; indepen-
dencia del poder judicial; imparcialidad de las cortes; eficiencia de los cuerpos
policiacos; así como incidencia del crimen organizado, ubican a México en los
lugares más bajos entre los países objeto de este estudio. Hay, además, eviden-
cia de que en el país la confianza de la población en un gran número sIeentida-
des federativas (gobernadas por distintos partidos políticos), así como en ins-
tituciones como el Banco de México, la Procuraduría General de la República
y los gobiernos federal, estatales y locales, en términos generales, se encuen-
tran a la baja. (Véase World Economic Forum, The Global Competitiveness
Report 1998, en colaboración con el Harvard Institute for Intemational Deve-
lopment, 1998, así como la encuesta BanamexlAccival, "Qué tanta confianza
tiene usted en ...", publicada en la revista Este Paú, núm. 55, febrero de 1999.)
s De acuerdo con el Banco Mundial, las funciones fundamentales del Esta-
do deberían estar limitadas a las siguientes: a) impartir justicia, b) mantener
16 INTRODUCCIÓN
drían ser realizadas con mayor eficiencia por el sector privado.

Por otro lado, los ciudadanos perciben un muy pobre desempeño
del gobierno y de sus instituciones en cuanto a los resultados obte-
nidos por la instrumentación de políticas, planes y programas.s
Debido a fallas en los arreglos institucionales y en el sistema
de incentivos, muchos gobiernos, lejos de formar parte de las
soluciones que demanda la sociedad, pasan a formar parte de
los problemas. Corregir dicha tendencia es y será uno de los
mayores retos de fin de siglo en materia de políticas públicas.
La actual coyuntura de mercados globales y altamente compe-
titivos exige de los gobiernos un papel menos protagónico y
más inductor, promotor y facilitador, al tiempo que implica
redefinir sus mecanismos de protección a los sectores de la
población menos favorecidos con la finalidad de conducir a
la sociedad entera hacia objetivos solidarios. Se requiere, por lo
tanto, ofrecer resultados y recuperar la credibilidad y confian-
za de la sociedad en su gobierno para alcanzar condiciones que
promuevan un desarrollo sostenible."
La necesidad de generar gobiernos eficientes y eficaces, cer-
canos a la ciudadanía, sustentados en resultados y mejorías vi-
sibles y de largo plazo, condujo a académicos, gobernantes y
grupos sociales a establecer reformas administrativas conoci-
la estabilidad rnacroeconómíca, e) proveer servicios sociales básicos e infraes-

tructura, d) proteger a los grupos vulnerables, ye) proteger el medio ambien-
te. Véase Banco Mundial, World Development Report 1997, op. cit.
ó Respecto a este último punto, existe el complejo problema de la determi-
nación de parámetros que nos permitan evaluar la actuación del gobierno. Es
decir, ¿con base en qué criterio mediremos el desempeño de la gestión públi-
ca? Existen varios posibles parámetros: las expectativas de los ciudadanos, la
experiencia previa, las experiencias en otros países, el desempeño del sector
privado y de las organizaciones civiles en actividades similares a las que el
gobierno lleva a cabo, por mencionar los más relevantes.
7 Es importante mencionar que la insatisfacción y la falta de confianza de
la sociedad hacia el gobierno y las políticas públicas es, hasta cierto punto,
necesaria para el buen desarrollo de la vida democrática de una nación. Sin
embargo, cuando los límites de ese fenómeno son rebasados se llega a conse-
cuencias extremadamente negativas e incluso irreversibles, como la dismi-
nución de la recaudación fiscal por el rechazo de los ciudadanos a pagar im-
.puestos: el incumplimiento de las leyes por parte de la sociedad; así como el
deterioro de la burocracia debido a la pérdida de interés del personal califica-
do y especializado para incorporarse o permanecer en el sector público. Sin
estos valiosos recursos, el gobierno tendría un desempeño cada vez más po-
bre, y el país entraría en una peligrosa espiral negativa.
INTRODUCCIÓN 17
das como la "nueva administración pública", "reforma admi-

nistrativa" o "modernización administrativa'I.f
La modernización administrativa consiste en vislumbrar una
política administrativa-institucional de Estado, sustentada en
una reingeniería de procedimientos en las instituciones gu-
bernamentales, animada por el objetivo de lograr eficiencia y
eficacia en su gestión a través de la transformación de las de-
pendencias en unidades independientes orientadas a resulta-
dos mediante la definición clara de objetivos por alcanzar en el
mediano y largo plazo.
Nuestro propósito fundamental en este libro consiste en iden-
tificar los factores que determinan el proceso de moderniza-
ción del sector público, a fin de analizar las tendencias predo-
minantes en esta materia, así como examinar y comparar la
experiencia observada en los procesos de instrumentación de
las reformas en diversos países y en diferentes dependencias
del propio gobierno mexicano. Lo anterior nos permitirá identi-
ficar "mejores prácticas" que constituyan un marco de referen-
cia para facilitar el proceso de reformas en el caso de México.
Nuestra propuesta de reforma de la administración pública
en México se fundamenta en una filosofía de otorgamiento de
libertad y autonomía a los servidores públicos con la finalidad
de que tomen mejores decisiones. Proponemos una filosofía de
servidores públicos emprendedores que tengan una mayor res-
ponsabilidad, en la que la gestión centralizada y altamente con-
trolada sea sustituida por procesos flexibles y eficientes. En otras
palabras, nuestra propuesta sostiene un proceso de transfor-
mación del poder, donde éste fluya desde los organismos y de-
pendencias centralizadas hacia la burocracia operativa y dentro
de la propia burocracia, desde los niveles de mando más altos
8 Gran Bretaña fue precursora en esta revolucióñ cuando, en la década de

los años setenta, durante la administración de Margaret Thatcher, instrumentó
una rigurosa reforma institucional para dotar a las diferentes dependencias y
organismos del sector público de nuevos mecanismos que les permitieran al-
canzar los niveles de eficiencia que el país requería y la sociedad esperaba. La
reforma era necesaria, pues las instituciones habían sido penetradas por im-
portantes grupos de interés que obtenían beneficios a costa del resto de los
contribuyentes, los gastos del gobierno habían crecido a ritmos insostenibles
en el largo plazo, al tiempo que los servicios públicos tenían muy baja calidad
y su cantidad no era suficiente para satisfacer la demanda de la sociedad.
18 INTRODUCCIÓN
hacia los intermedios e inferiores. Al mismo tiempo, y con ob-

jeto de asegurar un mecanismo que garantice una asignación
democrática de la responsabilidad y de los compromisos que
los burócratas deben tener con los ciudadanos y con los funcio-
narios electos a través del voto, nuestra propuesta enfatiza la
necesidad de orientar los esfuerzos hacia la profesionalización
del desempeño de los servidores públicos.
El corazón de las instituciones son las personas quienes bajo
reglas, normas y arreglos institucionales correctos (certeros y
eficientes) logran ofrecer a la ciudadanía más y mejores produc-
tos y servicios, utilizando menos recursos y evitando dispendios.
En virtud de que las organizaciones no funcionan adecuada-
mente si el personal que las conforma carece de las aptitudes
requeridas, se propone un riguroso proceso de profesionaliza-
ción del servicio civil en el que deben incluirse mecanismos
eficientes de selección, capacitación y evaluación del desempe-
ño del personal; así como un adecuado sistema de remunera-
ciones e incentivos. Éstos deberán ser diseñados e instrumen-,
tados de tal forma que se mantenga una firme congruencia con
los objetivos y la visión de la modernización de la administra-
ción pública en su conjunto.
La hipótesis principal planteada en esta obra es que los arre-
glos institucionales en México y América Latina han perdido
eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos. Los resultados
obtenidos por las políticas y programas del sector público no
cumplen con las expectativas de la sociedad y, consecuentemen-
te, la confianza de ésta en las instituciones y en los gobernantes
está disminuyendo. Creemos que entre las causas de este fenó-
meno destaca la falta de un servicio civil de carrera estableci-
do, normado y eficiente. No existe una estructura de incentivos
adecuada para que los servidores públicos desempeñen correc-
tamente sus deberes, y el resultado es un mayor deterioro en el
funcionamiento del aparato gubernamental. En otras palabras,
necesitamos dotar de mayor eficiencia a nuestra administra-
ción pública, reformando las instituciones y la burocracia en
un contexto en el cual los resultados constituyan el elemento
más importante de la gestión.
Con base en lo anterior, la obra se compone de cinco capítu-
los. En el primero, se ofrece una revisión exhaustiva de los orí-
INTRODUCCIÓN 19
genes, objetivos y características de las reformas que conducen

hacia la modernización administrativa. Para tal efecto, se ana-
lizan con detalle sus fundamentos teóricos, poniendo especial
énfasis en las teorías del nuevo institucionalismo y de la elec-
ción pública, así como en la forma en que éstas se vinculan con
el proceso de modernización. También se estudian elementos
fundamentales que deben considerarse en cualquier proceso
de modernización administrativa, como los incentivos, la im-
putabilidad, la cultura y algunos principios estratégicos.
El capítulo 2 introduce el concepto de servicio civil de ca-
rrera, sus orígenes, ventajas y desventajas. En el 3 se presenta
un análisis de la experiencia latinoamericana en materia de re-
formas administrativas. Particularmente, se revisan anteceden-
tes, características y resultados de las reformas adoptadas en
Chile, Argentina, Colombia, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Perú.
A partir de estas experiencias se hacen recomendaciones para
el caso mexicano.
En el capítulo 4 se reflexiona acerca de la experiencia obser-
vada en diversos países miembros de la OCDE, mostrando espe-
cial énfasis en la investigación y evaluación de tres casos parti-
culares: Reino Unido, Nueva Zelanda y Francia, países donde
la magnitud de la reforma y sus características, así como el im-
pacto de los resultados obtenidos, son de vital importancia para
el presente estudio. En este capítulo se desarrolla, además, una
revisión tanto de las políticas que fueron aplicadas por los paí-
ses investigados y que resultaron adecuadas y fructíferas en el
cumplimiento de sus objetivos, como de aquellas que probaron
no ser exitosas. Con base en lo anterior, al final de la evaluación
de cada uno de los países mencionados, se incluyó también una
lista de recomendaciones para el caso de México.
El capítulo 5 aborda las experiencias de reforma al servicio
civil obtenidas en diferentes dependencias y organismos del
propio gobierno mexicano. Específicamente, se revisan los
casos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Infor-
mática, Secretaría de Relaciones Exteriores, Comisión Na-
cional del Agua y la Carrera Magisterial. De igual manera, se
presenta un análisis de la forma en que actualmente el sector
público en México administra sus recursos humanos en tér-
minos generales.
20 INTRODUCCIÓN
Finalmente, se presentan las conclusiones generales de nues-

tro estudio y se ofrece una síntesis de las principales lecciones e
implicaciones de política pública que hemos obtenido de la
obra. Consideramos que constituye una valiosa herramienta de
apoyo para uno de nuestros grandes retos del próximo milenio:
ejecutar de modo eficiente las funciones gubernamentales, in-
curriendo en menores costos y alcanzando mejores resultados.
1. LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La política es más difícil que la física.
ALBERT EINSTEIN
EL OBJETIVO de este capítulo es presentar lo que hoy en día se

conoce como modernización administrativa. Para ello se hace
referencia, en primer lugar, a su origen, objetivos estratégicos
que persigue y a características institucionales. Luego se anali-
zan las bases teóricas que la fundamentan destacando sus al-
cances e implicaciones. Finalmente, se presentan lecciones prác-
ticas obtenidas de países donde este modelo ha servido de base
para lograr gobiernos más eficientes.
Es importante destacar que no se pretende llevar a cabo
un análisis exhaustivo de la modernización administrativa
como paradigma teórico; en vez de ello se propone desarrollar
un diagnóstico general sobre las virtudes prácticas que contie-
ne este modelo, presentando lineamientos que pueden ser úti-
les para los gobiernos interesados en modernizar sus estructu-
ras administrativas y partiendo de la base de que cualquier
estrategia de modernización deberá tener como punto de parti-
da un análisis continuo, permanente, contextual e histórico de
las especificidades estructurales del país en cuestión.
ORIGEN, OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS

DE LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
En las últimas décadas, el mundo ha experimentado una trans-

formación vertiginosa. Hoy en día las economías se encuentran
más integradas en el contexto del mercado mundial y sus pro-
cesos internos dependen inevitablemente de la compleja diná-
mica de la globalización. A diferencia de lo que ocurría hace
algunos años, actualmente resulta prácticamente imposible que
21
22 LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
una sociedad ponga en marcha estrategias exitosas de desarro-

llo económico basadas en políticas proteccionistas que le aís-
len de la dinámica económica mundial. El reto radica en dise-
ñar estrategias de desarrollo capaces de conferir a las economías
nacionales viabilidad en un mercado global crecientemente es-
pecializado y competitivo.
En el marco del paradigma desarrollista anteriormente vi-
gente, los gobiernos tendían a enfrentar los trastornos de tipo
económico adoptando estrategias de supervivencia enfoca-
das a conseguir logros en un horizonte de corto plazo. Esta
visión inmediatista de los problemas económicos generó
enormes costos para las economías en vías de desarrollo al
fomentar que los gobiernos concentraran sus esfuerzos en
atacar las expresiones superficiales de las crisis ignorando sus
causas estructurales. Actualmente, la preocupación funda-
mental radica en emprender reformas institucionales y lega-
les que, efectivamente, permitan transformar estructuras y
emprender estrategias de desarrollo con posibilidades de éxito
en un horizonte de largo plazo. El proyecto de la presente obra
se sitúa, precisamente, en el marco de esta lógica de moder-
nización profunda.
Como se mencionó, la complejidad de los problemas que
aquejan a las sociedades contemporáneas y la percepción cada
vez más generalizada por parte de la sociedad de que el gobier-
no ha dejado de ser "parte de la solución para el desarrollo"
para convertirse en "parte del problema y obstáculo del des-
arrollo", ha generado una grave crisis de confianza. Lejos de
ser resultado de una sola línea de determinación causal, esta
crisis aparece como la síntesis de un complejo conjunto de pro-
cesos. Entre éstos destaca la creciente incapacidad del gobier-
no para atender las demandas básicas de la sociedad, situación
que proviene de la conjunción de dos problemas fundamen-
tales: la falta de claridad en los objetivos y las funciones del
gobierno, y su poca eficiencia y eficacia para realizarlos. Res-
pecto al primer punto, destaca que los gobiernos han perdido
su sentido de misión en virtud de que no existe actualmente
consenso en torno a lo que deben y no deben hacer y, por su-
puesto, tampoco de cómo hacerlo de manera eficiente. Respec-
to al segundo punto, los gobiernos, en su afán por eliminar la
LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA 23
corrupción y el dispendio de recursos, han introducido un sin-

número de controles y regulaciones que han terminado por ge-
nerar importantes costos tanto en términos de eficacia y efi-
ciencia como en términos de equidad. Lo anterior ha implicado
que el gobierno tenga que gastar más para realizar lo mismo,
lo que conduce a un crecimiento del gasto público superior a su
capacidad fiscal, ya una sistemática caída en la cantidad y ca-
lidad de los bienes y servicios que ofrece a la sociedad.
Esta situación ha hecho insostenible la operación exitosa del
gobierno con base en prácticas y estructuras tradicionales, po-
niendo de manifiesto la urgencia de introducir modificaciones
sustantivas tanto en su manera de administrar recursos socia-
les, como de diseñar, instrumentar y evaluar políticas públicas.
Esta idea se ve reforzada por un informe de la OCDE, cuya con-
clusión es que los líderes políticos no enfrentan con seriedad
las raíces de los problemas de sus naciones sino hasta que la
situación se aproxima a condiciones críticas. Es en este mo-
mento, cercano a la ruptura del orden social y político, cuando
la necesidad de una reforma estructural profunda se torna evi-
dente y es por fin aceptada por un gran número de los actores
sociales relevantes.'
En este contexto, muchos gobiernos se han dado a la tarea
de revisar a fondo sus fundamentos organizacionales. Ha sur-
gido en muchos países la voluntad política para generar una
nueva estructura legal e institucional que permita superar las
rigideces e insuficiencias de los modelos administrativos vigen-
tes. Más que operar modificaciones superficiales, se reconoce
la necesidad de contar con un nuevo paradigma para la admi-
nistración pública que sirva de sustento teórico y metodológico
para emprender reformas profundas tanto en la manera en que
el gobierno administra los recursos de la sociedad, como en el
modo en que ejecuta las decisiones de política pública. El reto
radica en diseñar y aplicar fórmulas que, con base en la obten-
ción de resultados, permitan elevar la eficacia de las institucio-
nes para hacer más eficiente el manejo de los recursos y, de
manera fundamental, tornar más profesionales e imputables
las decisiones y acciones de los funcionarios.
1 ocos, Why Eeonomie Polieies Change Course, París, 1988.

A partir del modelo teórico que plantea la modernización

administrativa, varios países? han puesto en marcha reformas
cuyo objetivo es sustituir las centralistas y rígidas estructuras
tradicionales por un esquema de organización institucional y
comportamiento burocrático, en el cual la administración pú-
blica opere de manera similar a las mejores prácticas de entornos
de competitividad y rendición de cuentas.I Uno de los puntos de
partida importantes de este nuevo paradigma considera que el
origen de los problemas del gobierno radica en la cultura or-
ganizacional-administrativa vigente y no en las personas que
conforman al sector público. Se parte de la idea de que no es
posible imputar la responsabilidad del fracaso gubernamental
a personas limitadas por reglamentos obsoletos y controles ex-
cesivos. Por el contrario, la modernización administrativa bus-
ca reivindicar a los servidores públicos otorgándoles mayor
confianza, estabilidad y mejores condiciones de trabajo, a fin
de que eleven su productividad para estar en condiciones de
atender con mayor eficacia, eficiencia y equidad las demandas
de la sociedad.t
Se trata, en suma, de esforzarse por hacer del gobierno una
organización más efectiva y menos costosa, 5 entendiendo que
las sociedades actuales exigen administraciones públicas cam-
2 Entre los países que han tomado medidas específicas para adoptar un
sistema de este tipo se encuentran Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,
Canadá, los Estados Unidos, Ecuador y Bolivia, entre otros.
3 Colin Campbell, "Does Reinvention Need Reinvention? Lessons from
Truncated Managerialism in Britain", Governance: An International Journal of
Policy Administration, núm. 4, octubre de 1995, p. 480; Les Metcalfe, "Public
Management: From Imitation to Innovatíon", Australian Journal of Public
Administration, núm. 3, septiembre de 1993, p. 293.
4 El modelo tradicional (o viejo) de Administración Pública padece defi-
ciencias que no permiten una administración que ofrezca mejores servicios a
los menores costos posibles; este modelo conlleva de manera implícita: 1) un
aumento en los costos de operación del aparato público, 2) incremento en los
costos de transacción y dilación en la gestión del gobierno debido al proceso
de autorización que tienen que llevar a cabo las dependencias en materia de
inversión y reasignación del gasto para eficientar sus labores, 3) envío de una
señal equívoca de que lo importante es cumplir con procedimientos y no con
resultados, 4) otorga tratamiento financiero igual a unidades con naturaleza
diversa, 5) inhibición para el desarrollo cabal de los servidores públicos debi-
do a su inmovilidad -vertical y horizontal-, y 6) evita la creación de incenti-
vos que induzcan al servidor público a prepararse y profesionalizarse de for-
ma sólida a largo plazo.
s Al Gore, Un gobierno más efectivo y menos costoso, Edamex, 1994.
biantes, flexibles al entorno, provistas de unidades que, a pesar

de su complejidad técnica, resulten efectivas en términos de
generación de resultados con base en indicadores de desempe-
ño previamente establecidos; logrando con ello una óptima com-
binación de calidad y productividad sustentable.s
El modelo de administración pública propuesto promueve
que los gobiernos establezcan misiones claras sustentadas- en
resultados y que suscriban convenios de desempeño, mismos
que comprometan a las unidades administrativas a responder
a la ciudadanía, obteniendo resultados concretos y cuantifica-
bles en términos de gestión y de provisión de bienes y servicios
públicos. Los compromisos institucionales que forman parte
de los convenios de desempeño, implican el otorgamiento de
mayores índices de libertad a los funcionarios tanto en la admi-
nistración y organización de recursos como en la operación de
los diversos programas. Se trata de otorgar a los directores o
encargados de las unidades administrativas el margen de ma-
niobra necesario para producir los resultados que se esperan
de ellos, definiendo con precisión sus niveles de responsabi-
lidad y el volumen de recursos que pueden utilizar para alcan-
zar determinado objetivo.
Lo anterior, permite elevar la productividad y el nivel de
imputabilidad de los funcionarios públicos, quienes deberán
encontrar un equilibrio entre márgenes más amplios de capaci-
dad operativa y mayores niveles de responsabilidad. Esta lógi-
ca de funcionamiento gubernamental conlleva una poderosa
inercia descentralizadora que orienta al rediseño de las funcio-
nes y atribuciones de las dependencias y entidades centrales.
Este rediseño implica dejar en manos del centro las tareas de
planeación estratégica basadas en la formulación y evaluación
de políticas públicas de mediano y largo plazo, para concentrar
en las unidades administrativas locales la ejecución de las ac-
ciones de corto plazo previstas en las metas programátícas.?
6 Yehezkel Dror, La capacidad de gobernar, Fondo de Cultura Económica

(FCE), 1996.
7 David Osbome y Ted Gaebler; La reinvenci6n del gobierno, Paidós, 1997.
Los autores hacen especial énfasis en este punto cuando tratan de la distin-
ción entre llevar el timón y remar, pp. 66-71.
Para concluir, y con el fin de incrementar la eficiencia del

gobierno en la producción y prestación de bienes y servicios
públicos, el nuevo paradigma reconoce la necesidad de promo-
ver la utilización de esquemas de mercado.f En éstos se conside-
ra particularmente importante la creación de un ambiente de
competencia entre agencias públicas y empresas del sector pri-
vado. Es necesario superar la idea de que una empresa pública
es, por definición, incapaz de competir exitosamente con uni-
dades privadas. El reto radica en generar los incentivos adecua-
dos yen definir con precisión las reglas del juego. Para lograrlo es
fundamental que las instituciones públicas adopten sistemas
idóneos en materia de administración de recursos humanos y
administrativos, lo cual debe complementarse con el desarrollo
de áreas de planeación, evaluación y mercadotecnia que les per-
mitan conocer a fondo las demandas y preferencias de los usua-
rios de sus productos y servicios.
En síntesis, las reformas gubernamentales emprendidas por
diversos países sobre la base del paradigma de la moderniza-
ción administrativa han tenido tres elementos característicos:
la introducción de mayores niveles de flexibilidad y autono-
mía en la gestión de funcionarios y unidades administrativas
con base en misiones claras y específicas; la celebración de
convenios que permitan evaluar el desempeño de los burócra-
tas, sustentado en la obtención de resultados y no sólo en térmi-
nos del cumplimiento de procedimientos formales y, finalmente,
la utilización de esquemas de mercado encaminados a mejorar la
productividad de las agencias y empresas del gobierno, a fin
de elevar la calidad de los bienes producidos y de los servicios
que presten.
8 El modelo tradicional (o viejo) de administración pública se sustenta en

conceptos centralistas y verticalistas, como mando, lealtad, obediencia e impo-
sición, en lugar de hacerlo sobre la base de conceptos cooperativos como par-
ticipación, colaboración y negociación. Este modelo organizacional tenía
por objeto limitar el riesgo implícito en el actuar de los funcionarios públicos
deshonestos e incompetentes. Sin embargo, ha permitido la consolidación y
reproducción de grupos de poder, dentro de la burocracia, que marginan y exclu-
yen a los funcionarios "perdedores", independientemente de la capacidad y
experiencia que tengan. Estas "camarillas" en el poder, frecuentemente tienen
la capacidad de regular y coordinar las actividades de las instituciones admi-
nistrativas, en función de intereses ajenos y, en ocasiones, abiertamente con-
trarios a los fines de las políticas públicas.
El objetivo fundamental de estos esfuerzos es restaurar la

credibilidad de los ciudadanos en sus gobiernos volviendo sus
estructuras administrativas más eficientes y, sobre todo, más
comprometidas con las verdaderas demandas, expectativas y
necesidades de la sociedad.
SUSTENTO TEÓRICO DE LA
MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La modernización administrativa tiene como objetivo central

incrementar la eficiencia y la eficacia para fortalecer los proce-
sos de equidad de las instituciones que conforman al gobierno,
así como elevar la calidad profesional, la imputabilidad y el
sentido de compromiso con la comunidad de los funcionarios
públicos. Se trata de un proyecto encaminado a elevar la con-
fianza de la sociedad en sus gobernantes mediante cambios
estructurales en el aparato administrativo que permitan la so-
lución efectiva de problemas, la racionalidad en la utilización
de los recursos públicos y la provisión creciente de bienes y
servicios de calidad.
Como perspectiva teórica, la modernización administrativa
se ubica en el campo del análisis económico del derecho, de la
teoría del nuevo institucionalismo económico y de la teoría de
la elección pública 9
Nuevo institucionalismo económico

y el análisis económico del derecho
La modernización administrativa tiene como una de sus prin-

cipales características el uso de un enfoque neoinstitucional en
el análisis del impacto de las políticas públicas en el comporta-
miento de los individuos. lO
9 Para un estudio exhaustivo del análisis económico del derecho y sus pers-
pectivas rectoras, véase Andrés Roemer; Introducción al análisis económico del
derecho, la. reímp., Instituto Tecnológico Autónomo de México/Sociedad Mexi-
cana de Geografía y EstadísticaIFondo de Cultura Económica, 1998.
10 El siguiente análisis está basado en el libro de Andrés Roemer; op. cit.
La economía de los derechos de propiedad y costos de transac-

ción, conocida también como la nueva economía institucional o
neoinstitucional, tuvo un origen modesto a finales de la década
de 1950 con el trabajo de Armen A. Alchian.t ' Con el apoyo de
artículos seminales acerca de los costos de las transacciones y
de la información, escritos por Ronald H. Coase y George J.
Stigler,12 esta línea de investigación atrajo a otros autores y, a
mediados de la década de 1970, había generado un cuerpo con-
siderablemente creciente de investigación teórica y empíríca.P
La obra de esta escuela es sensible a la temática organiza-
cional y analiza de qué modo la estructura de los derechos de
propiedad y los costos de las transacciones afectan los incenti-
vos y el comportamiento económico.
La nueva perspectiva institucional trata de demostrar que
las instituciones importan. Cada estructura organizacional dis-
tinta afecta los incentivos y el comportamiento; no obstante, las
propias instituciones se consideran como objetos legítimos de
análisis económico. Coase indica que es posible utilizar la teoría
para analizar las instituciones de manera que su operación se
explique y forme parte integral del modelo económico. La ma-
yoría de los autores han aceptado este último punto de vista y,
consecuentemente, intentos recientes por ampliar la aplicabi-
lidad de la perspectiva del institucionalismo tradicional han
conducido a nuevos métodos sobre cómo interpretar la doctri-
na económica aplicada a la administración públíca.!"
11 Armen A. Alchian, "Prívate Property and Relative Cost of Tenure", en
Phillip D. Bradley (cornp.), The Public State in Union Power, University of Vir-
ginia Press, 1959, pp. 350-371; así como Armen A. Alchian, Sorne Economics of
Property, Rand Corporation, 1961.
12 Ronald H. Coase, "The Problem of Social Cost", Journal of Law and
Economics, vol. 1, 1961; Y George J. Stigler; "The Economics of Information",
Journal of Political Economy, vol. 69, núm. 3, junio de 1961, pp. 213-225.
13 Louise de Alessi y Robert J. Staaf: a) "Property Rights and Choice", Law
and Economics: An Introduction, 2a. ed., Academic Press, 1988, pp. 175-200; Y
Louise de Alessi: b) "The Economics of Property Rights: A Review of the
Evidence", Research in Law and Economics, vol. 2, 1980, pp. 1-47.
14 A diferencia del nuevo instítucionalismo, el institucionalismo tradicio-
nal o histórico-descriptivo posee un pasado ilustre: tiene su origen en el traba-
jo de John R. Commons, Thorstein Veblen, Hemy Carter Adams, Jerome Frank,
Walton Hamilton y Roscoe Pound. Estos autores representan una tradición
que atiende, sobre todo, a la interrelación entre los procesos del Estado y la
economía, e implica más que una aplicación de la economía a la administra-
ción pública. La perspectiva institucionalista histórico-descriptiva nunca se
El nuevo institucionalismo considera cómo la distribución

de los derechos de propiedad y los costos de transacción afec-
tan los incentivos de los funcionarios públicos y, por ende, su
comportamiento.
Dicha perspectiva sostiene tres elementos inherentes al mo-
delo de administración pública: un individualismo metodoló-
gico que considera a la burocracia como maximizadora de su
propia función de utilidad; y que implica que la racionali-
dad de los individuos es limitada; y que existen individuos
con un comportamiento oportunista. Estos postulados se con-
vierten en cuatro axiomas dentro de la modernización admi-
nistrativa:
Primero, la modernización administrativa reinterpreta el

papel de los intereses que los funcionarios públicos tienen den-
tro del gobierno, partiendo del supuesto de que un análisis del
funcionamiento del gobierno deberá originarse en un indivi-
dualismo metodológico; es decir, en una evaluación de la situa-
ción y los incentivos que afecten a las personas que integran el
gobierno.
Segundo, en lugar de considerar que los funcionarios públi-
cos tengan como prioridad maximizar la función objetivo del
gobierno, se considera que los burócratas son actores raciona-
les que buscan maximizar sus beneficios personales.I>
ha articulado de manera completa, y por esa razón, es difícil dilucidar con

precisión cuáles son las preocupaciones y logros de esa perspectiva. Sin em-
bargo, el trabajo de Thomas Ulen distingue un tema común en este paradigma
y que resulta en una insatisfacción respecto al formalismo de la moderna teo-
na microeconómica, especialmente cuando se aplica a los asuntos de políticas
públicas. Ulen distingue también dos grupos separados por dicha insatisfac-
ción: uno, inconforme con el carácter en extremo formal y matemático de la
microeconomía y que ve en este formalismo la causa de que el economista
neoclásico tradicional no preste atención suficiente a la influencia del tiempo
ylugar específicos y al contexto institucional en que se adoptan las decisiones
económicas; y otro, que no objeta el formalismo de la microeconomía moder-
na, sino que las instituciones sean consideradas típicamente como variables
exógenas cuando, de hecho, son endógenas. Sobre este punto véase Robert
Cooter y Thomas Ulen, Law and Economics, Harper Collins, 1984.
15 Para un análisis más detallado de la burocracia maximizadora véase
William Niskanen, "The peculiar economics of bureaucracy", American
Economic Review, Papers and Proceedings, núm. 58, 1968, pp. 293-305; William
Niskanen, Bureaucracy and Public Economics, Edward Elgar, 1994.
Esta situación frecuentemente conduce a los funcionarios

públicos a tomar decisiones que resultan inadecuadas e inefi-
cientes para los intereses generales de la sociedad. La lógica del
beneficio personal se impone, desde esta perspectiva teórica, a
la lógica del servicio público, provocando que las políticas
implementadas por los gobiernos tiendan a alejarse de los obje-
tivos que originalmente les dieron forma.
Un claro ejemplo de lo anterior, lo encontramos en los servi-
dores públicos encargados de la desregulación de trámites ad-
ministrativos con la finalidad de brindar un servicio más eficaz
y eficiente al ciudadano. Aún cuando el objetivo de la política
pública es claro, con frecuencia ocurre que los burócratas encar-
gados de operarla ven una oportunidad de mejorar sus ingresos
precisamente en no realizar o realizando de manera incomple-
ta esta desregulación. La lógica del beneficio personal les in-
dica que entre más lento y complicado resulte el trámite, mayor
es la posibilidad de exigir dádivas a los ciudadanos interesados
en acceder al servicio con rapidez. En otras palabras, el buró-
crata tiene en el acto de corrupción un incentivo mayor, en tér-
minos de beneficio personal, que en el derivado de la adecuada
realización de sus esfuerzos desreguladores.ls
Tercero, con objeto de modelar con mayor veracidad las condi-
ciones del mundo real de las instituciones, la modernización ad-
ministrativa sustituye el supuesto de "racionalidad completa" con
el de que los individuos cuentan con una capacidad limitada para
reunir y analizar información, tal como lo indica David Kreps.I?
Un individuo completamente racional puede prever lo que sucede-

ría al evaluar y elegir en forma óptima entre las diferentes acciones
que se le presenten, todo ello en un abrir y cerrar de ojos y sin costo.
En cambio, un individuo limitadamente racional trata de maximizar,
pero le resulta costoso hacerlo; al ser incapaz de prever todas las
contingencias y consciente de dicha incapacidad, toma providen-
cias ex ante para un tiempo ex post, cuando haya de presentarse una
contingencia imprevista.
16 Véase Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the
Theory of Groups, Harvard University Press, 1965; y The Rise and Decline of
Nations, Yale University Press, 1982.
17 David M. Kreps, A course in Microeconomic Theory, Princeton University
Press, 1990, p. 750.
Finalmente, la modernización administrativa considera que,

además de incorporar el concepto de racionalidad limitada, es
necesario prever la posibilidad de que algunos contratos incom-
pletos no se cumplirán por dolo de alguna de las partes, ya que
es posible que algunos funcionarios públicos no sean honrados
y que, de manera deliberada, busquen distorsionar u ocultar
información relevante para la toma de decisiones con objeto de
maximizar su interés propio con mala fe.
Con base en la perspectiva del nuevo institucionalismo econó-
mico, la administración pública puede constituir organizaciones
que definan correctamente los derechos de propiedad, reduzcan
los costos de transacción y establezcan los incentivos para que los
funcionarios públicos provean bienes y servicios de manera efi-
ciente y oportuna a la sociedad, evitando con ello comporta-
mientos oportunistas o no deseados para el "bien social".
Elección pública
La teoría de la elección pública, de acuerdo con Dennis C. Mueller,

es "el estudio económico de la adopción de decisiones que perte-
necen a situaciones de no mercado o, simplemente, la aplicación
de la economía a la ciencia política")8 La modernización admi-
nistrativa utiliza la elección pública para evaluar el comporta-
miento de la burocracia, partiendo del postulado de que los indi-
viduos son seres egoístas, racionales y maximizadores de su propia
utilidad. De este modo, se pretende explicar de qué modo los
problemas que enfrentan los funcionarios públicos afectan el com-
portamiento estratégico del gobierno, así como su desempeño.
De manera general, los modelos de elección pública asumen
que el proceso de diseño, definición e implementación de políti-
cas públicas se determina de acuerdo con los esfuerzos de los indi-
-viduos y grupos de interés para promover sus intereses particu-
lares, lo que usualmente se conoce como "búsqueda de rentas" .19
18 Dennis C. Mueller, "Constitutional Public Choice", en Dennis C. Mueller

(ed.), Perspectives on Public Choice: A Handbook, Cambridge University Press,
1997, p. 1.
19 La búsqueda de rentas debe ser entendida como el intento de obtener
rentas económicas a través de la intervención del gobierno en el mercado. Un
Sin embargo, el problema de la búsqueda de rentas se ve

atenuado debido a lo que Mancur Olson califica, en su teoría de
la acción colectiva, como el problema del oportunista (free
rider).20 Olson menciona que si el número de personas en un
grupo es suficientemente pequeño, o si existe la coerción o
algún otro dispositivo especial para que los individuos actúen
en pro de un interés común, los seres racionales guiados por su
propio interés no actuarán para lograr el interés común o de
grupo.U Esto se debe a que cada individuo contribuye sólo en
pequeña medida a la acción colectiva; el retiro de dicha contri-
bución no se considera suficiente para afectar el éxito o fracaso
esperado de los objetivos colectivos. Consecuentemente, debi-
do a este problema del oportunista, se obstruye a los grupos de
interés en su intento por comprometerse en una acción de bien-
estar colectíva.s-
De este modo, y al igual que el Nuevo Institucionalismo, la
teoría de la elección pública parte del supuesto de que, para
entender el comportamiento del gobierno, es fundamental en~
tender primero el comportamiento de las personas que lo inte-
gran. En este sentido, la teoría de la elección pública es una
herramienta fundamental de la modernización administrativa,
debido al énfasis metodológico sobre incentivos en que se sus-
tenta, y a que tiene su origen axiológico en el principio de que
ningún valor social discernible existe independientemente de
los valores individuales, por lo que las acciones individuales
ofrecen elementos significativos a la polfticapública para eva-
luar la acción colectiva.
ejemplo clásico es el intento de una compañía por obtener monopolios conce-

didos por el gobierno, ya que permiten a la empresa elevar los precios por
encima de los niveles competitivos, con lo que se incrementan sus ingresos.
Véase Nicholas Mercuro y Timothy P. Ryan, Law, Economics and Public Policy,
lA! Press, 1984.
20 Mancur 01son, op. cit.
21 Mancur Olson, op. cit.
22 Gary Becker señala que la mayor parte de los grupos involucrados en
política se encontrará con el problema del oportunista. Sin embargo, lo impor-
tante es el grado relativo más que el absoluto de la figura del oportunista, dado
que es lo que determina el poder relativo del grupo. Véase Gary Becker, "A
Theory of Competition among Pressure Groups for Polítical Influence",
Quarterly Joumal of Economics, vol. 98, 1993.
Como Mercuro y Ryan mencionan:
los individuos racionales maximizadores de utilidad actúan no sólo

en el mercado sino que participan también en el proceso de adop-
ción de decisiones políticas para incrementar su utilidad [...] [con-
secuentemente] los recursos se asignan, ya sea a través del mercado
o del proceso político, por los propios individuos que actúen en
diferentes niveles de habilidad.U
Finalmente, el enfoque normativo de la elección pública se

concentra en el proceso de intercambio y no tanto en el de la
elección, mismo que usualmente constituye el centro de aten-
ción del análisis económico neoclásico tradicional. Buchanan
lo describe de la siguiente manera.P
He sostenido que la norma contractual o paretiana es relevante con

base en el sencillo principio de que "comenzamos desde aquí". Pero
aquí, el statu qua es el conjunto de instituciones y reglas jurídicas
[...] he tratado de argumentar que, en la medida en que los derechos
de propiedad son especificados por adelantado, los intercambios au-
ténticos se reproducen, con ganancias recíprocas para todas las
partes. Sin embargo, en la medida en que los derechos se someten a
una redefinición continua por el Estado, nadie tiene incentivos para
organizar e iniciar negocios o contratos. Esto equivale a decir que
cuando el cuerpo político comienza a preocuparse abiertamente
acerca de la distribución del pastel, bajo las asignaciones de los
derechos de propiedad y las disposiciones legales; cuando comen-
zamos a pensar en las ganancias personales derivadas del incum-
plimiento de la ley, en privado o en público, o en las disparidades
entre las imputaciones reales y las que se estima que se presentarán
bajo alguna anarquía idealizada, estamos impidiendo y previnien-
do, por fuerza, la realización de los cambios estructurales potencia-
les susceptibles de incrementar el tamaño del pastel para todos.
Por lo tanto, la teoría de la elección pública hace hincapié en el

intercambio sustentado en la regla del consenso y de la compensa-
ción. Así, tanto el nuevo institucionalismo económico como la tea-
23 Mercuro y Ryan, op. cit., p. 141.

24 James M. Buchanan, "Politics, Property, and the Law: An Alternative
Interpretation of Miller et al. v. Schoene", Joumal of Law and Economics,
vol. 15, núm. 2, octubre de 1972, pp. 439-452.
ría de la elección pública ofrecen un reciente paradigma teórico a

la administración pública, que le permitirá ser más eficiente por-
que se sustenta en axiomas de mayor predictibilidad sobre la con-
ducta y esencia de los individuos, colectividades e instituciones.
Definición de objetivos
Partiendo de los supuestos teóricos sobre el comportamiento

institucional y humano, lo primero que se debe hacer para defi-
nir la misión o los objetivos es establecer "de dónde venimos" y
"hacia dónde debemos dirigirnos" (posteriormente se hablará
de "cómo" transitar de un punto al otro).
Contar con objetivos valiosos y claros otorga sentido a la exis-
tencia de las instituciones. Las organizaciones gubernamenta-
les necesitan una misión que cumplir, la cual deberá ser valo-
rada por los actores y además, ser capaz de desdoblarse en metas
concretas cuya realización presupone cumplir con determina-
dos resultados. Como claramente lo establece Peter Senge: una
visión compartida es vital para toda organización, pues la pro-
vee de enfoque y energía para aprender. Aunque es posible te-
ner aprendizaje adaptativo sin una visión clara, el aprendizaje
creativo sólo ocurre cuando las personas buscan realizar algo
que tenga importancia para ellas.i>
Un gobierno que carezca de objetivos y funciones claramente
definidos, tendrá problemas para motivar a sus integrantes y para
generar entre ellos el sentido de compromiso necesario para ser-
vir a la sociedad de manera efectiva, eficiente, honesta e innova-
dora. En términos generales, la falta de visión impedirá la creación
de la sinergia interinstitucional necesaria para innovar el apa-
rato del gobierno. En ausencia de objetivos gubernamentales
claros, que permitan a los diversos actores institucionales reco-
nocer compromisos y prioridades, el otorgamiento de mayores
niveles de autonomía se convertirá en una fórmula para el caos. 26
La modernización administrativa tiene como eje rector me-
jorar la manera en que opera el gobierno, otorgándole la máxi-
25 efr. Peter Senge, The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning
Organization, Doubleday, Nueva York, 1990.
26 Peter Senge, op. cit., p. 235.
ma prioridad a la satisfacción de las demandas de los ciudada-

nos, delegando autoridad a los administradores, sustituyendo
reglas y regulaciones excesivas con incentivos adecuados para
funcionarios cada vez más calificados, calculando las asigna-
ciones presupuestales con base en los resultados alcanzados
por las instituciones, e introduciendo, en la medida de lo posi-
ble, mecanismos de mercado que eleven la productividad de las
agencias gubernamentales y permitan ofrecer a la comunidad
un volumen cada vez mayor de bienes y servicios de calidad.s?
Uno de los retos mayores que enfrenta el Estado contempo-
ráneo consiste, precisamente, en definir los términos óptimos
de la relación estructural entre el gobierno y el mercado. Deter-
minar la extensión y las características que deba tener la regu-
lación de las actividades económicas de los particulares, más
que un problema de carácter técnico o administrativo, constituye
un problema de carácter político. Lo anterior es particularmente
claro si consideramos que el gobierno no es una entidad abs-
tracta sino una compleja red interinstitucional, históricamente
constituida, integrada por personas y grupos de personas que
poseen sus propios intereses y expectativas.
El problema se complica cuando los objetivos generales del
gobierno se alejan o no coinciden con los fines particulares y de
grupo de las personas que configuran su estructura burocráti-
ca. Este conflicto plantea el reto de diseñar una administración
pública integrada por instituciones que tengan la autonomía
necesaria para operar con eficacia y eficiencia, pero que, al
mismo tiempo, estén provistas de incentivos y sujetas a contro-
les que resulten capaces de evitar que el personal encargado de
utilizar sus recursos y operar sus programas anteponga la satis-
facción de intereses privados o gremiales al cumplimiento de
los objetivos del gobierno. El reto de construir instituciones que
permitan al gobierno promover efectivamente los intereses de
la sociedad, constituye una de las principales preocupaciones
de la modernización administrativa.o'
27 Al Gore, From Red Tape to Result: Creating a Government that Works Better
and Costs Less: Report on the National Performance Review, Random House,
1993.
28 Para un mayor entendimiento de los importantes efectos que tienen las
instituciones y las provisiones constitucionales en la manera en que funcionan
los gobiernos, véase Werner W. Pommerehne, "Institutíonal Approaches to
Como señala la teoría de la elección pública, toda demo-

cracia constitucional enfrenta problemas de este tipo debido a
que la sociedad constituye un gobierno para promover sus in-
tereses y luego regresa a sus actividades privadas.s? Para que
la modernización administrativa realice su objetivo de generar
instituciones capaces de responder a las demandas de la socie-
dad de manera efectiva y eficiente, requiere, además de una
definición precisa de objetivos y funciones del gobierno, dar
solución al problema del conflicto de intereses entre una buro-
cracia que se resiste al cambio (agente) y la persona o grupo de
personas encargadas de diseñar e instrumentar los procesos
de reforma a la administración pública (principal). Este con-
flicto, que en la literatura teórica se ha denominado "agente-
principal", tiene su origen en la presencia de información asi-
métrica en el ámbito del gobierno. La información asimétrica
implica que ciertas personas o grupos de personas dentro de la
burocracia están en posición de capturar rentas (beneficios "ex-
tranormales") como resultado de su acceso privilegiado a datos
útiles y confiables, cuya obtención resultaría sumamente cos-
tosa para otros actores.
La presencia de información asimétrica en el gobierno, y los
intereses patrimoniales que esto genera, convierte a la burocra-
cia en un factor de resistencia para las estrategias reformistas
que propone la modernización administrativa. Para resolver o
minimizar el problema del "agente-principal", este paradigma
teórico recomienda la implementación de dos grandes estrate-
gias. La primera tiene que ver con los funcionarios e implica el
establecimiento de objetivos, incentivos y sistemas integrales
de recursos humanos para aquellas personas que cumplan ade-
cuadamente con sus tareas, y el establecimiento de sanciones
efectivas para quienes no lo hicieran. Esto que aparenta ser sen-
cillo se toma complejo en virtud de las complicaciones que con-
lleva definir lo que verdaderamente resulta funcional para las
Public Expenditures: Empirical Evidence from Swiss Munícípalitíes", Journal
of Public Economics, vol. 9, 1978, pp. 163-201; Rexford E. Santerre, "Repre-
sentative versus Direct Democracy: A Tiebout Test of Relative Performance",
Public Choice, vol. 48, 1986, pp. 58-63; Rexford E. Santerre, "Representatíve
versus Direct Democracy: Are there any Expenditure Dífferences?", Public
,Choice, vol. 60,1989, pp. 145-154.
29 Dennis C. Mueller, op cit., p. 140.
agencias gubernamentales, tanto en términos de incentivos

como de sanciones a los burócratas.
La segunda estrategia se refiere a las instituciones del go-
bierno y consiste en introducir prácticas de mercado que, a tra-
vés de la competencia, reduzcan los niveles de información
asimétrica que permiten la captura de rentas monopólicas y el
desarrollo de intereses corporativos dentro de la burocracia.w
Ambas estrategias se desarrollarán de manera extensa en los
siguientes capítulos mediante un sistema integral y eficiente
para la profesionalización y evaluación del desempeño de
los servidores públicos.
Incentivos: ética de servicio
Un reto fundamental del proyecto de transformación guberna-

mental que plantea el paradigma de la modernización adminis-
trativa consiste en inculcar una mentalidad emprendedora en
los funcionarios públicos. Ésta debe imponerse a la cultura pa-
trimonial y c1ientelista que caracteriza a la burocracia en mu-
chas sociedades. Los nuevos funcionarios públicos deberán ser
profesionales imbuidos de una vocación de servicio a la comu-
nidad y verdaderamente preocupados por generar resultados,
resolver problemas concretos y elevar sistemáticamente sus
capacidades y aptitudes profesionales. El reto radica en susti-
tuir una burocracia rentista y poco imaginativa, por una profe-
sional y plenamente convencida de consolidar una ética de ser-
vicio sustentada en la importancia que tiene maximizar el efecto
positivo del gobierno en la sociedad.
En el marco del paradigma de la administración pública tra-
dicional, el problema "agente-principal" ha sido generalmente
enfrentado mediante la introducción de mayores regulaciones
y controles. Este tipo de estrategias verticales y centralistas han
tenido resultados poco satisfactorios en la mayor parte de los
países. Al limitar la libertad de los administradores públicos y
obligarlos a seguir reglas y procedimientos, se logra un aumen-
to del control formal, pero casi siempre a costa de reducir los
30 Dennis C. Mueller, Public Choice Il, Cambridge University Press, 1989,
p.245.
niveles de eficacia y eficiencia de las agencias gubernamentales.

Por otro lado, las conductas deshonestas de los funcionarios y
la captura de rentas a partir de la utilización de información
asimétrica, generalmente continúan ocurriendo en virtud de que
los beneficios implícitos en estas acciones se mantienen, a pesar
de la introducción de mayores obstáculos formales que, lejos de
resolver el problema de fondo, lo único que provocan es una
elevación de los costos de transacción en detrimento de los ciu-
dadanos y las unidades económicas privadas.
Debido al fracaso evidente de este tipo de estrategias, algu-
nos países que aquí estudiamos, inspirados en los principios de
la modernización administrativa han encontrado una alternativa
en la modificación de los incentivos a los servidores públicos
para la inducción a la ética de servicio propuesta. Transformar
el sistema de incentivos con el que opera la burocracia repre-
senta una solución pragmática al minimizar el problema del
"agente-principal" y al reducir los conflictos de intereses que
necesariamente surgen cuando la burocracia se convierte en
una estructura de poder con fines propios y frecuentemente con-
trarios a los fines explícitos del gobierno como red institucional
y a los intereses generales de la sociedad. Esta modificación de
incentivos institucionales, como proyecto de reforma, se basa
en la introducción de principios económicos de mercado en el
funcionamiento del gobierno, entre los que destacan el recono-
cimiento de que la competencia es indispensable para generar
innovación y aumento en la calidad de los bienes y servicios
que ofrecen las agencias gubernamentales, así como el hecho
de que la burocracia debe estar integrada por profesionistas de
carrera altamente calificados, provistos de una especialización
cada vez mayor en las tareas que desempeñen e imbuidos de un
profundo deseo de servicio a la ciudadanía.
Buena parte de las agencias gubernamentales funcionan como
monopolios. Se trata de estructuras estáticas cuya existencia está
establecida en las leyes y rara vez se cuestiona. Estos feudos bu-
rocráticos carecen de incentivos para innovar sus prácticas y pro-
cedimientos a fin de eliminar ineficiencias y operar con mayor
eficacia. Una posible solución a este dilema consiste en introdu-
cir el principio de la competencia. Al quedar sujetas a las presio-
nes del mercado competitivo y ante la posibilidad de ser despla-
zadas por otras estructuras, estas agencias tendrán que abando-

nar su letargo y dedicarse a diseñar y adoptar mejores prácticas
que les permitan producir más y mejor, aprovechando de mane-
ra más racional su dotación de recursos y su experiencia.U
Como veremos en el capítulo 4, un ejemplo de la introduc-
ción exitosa del principio de competencia en la administración
pública es el caso de Nueva Zelanda, donde un reciente proceso
de reforma separó las funciones de adquisición y venta de las
agencias gubernamentales.V
Actualmente las agencias compradoras deben efectuar una li-
citación para adquirir bienes y servicios, En ésta participan com-
pañías privadas y agencias públicas. Con esto, las agencias gu-
bernamentales dedicadas a la producción de bienes y a la
prestación de servicios, se ven obligadas a competir con sus con-
trapartes del sector privado. Al separar los intereses del gobierno
en tanto que productor y los intereses del gobierno como consu-
midor, se ha reducido el poder monopólico de las instituciones,
lo que ha facilitado la adopción de medidas encaminadas a me-
jorar su eficacia y eficiencia.
Aquellas agencias que no compitan con el sector privado,
terminarán perdiendo su otrora cautiva clientela y corriendo el
riesgo de ser privatizadas si su función no detenta un carácter
prioritario o estratégico para el gobierno. Adicionalmente, la
obligación de hacer licitaciones para la adquisición de bienes y
servicios por parte de las agencias gubernamentales, ha hecho
más difícil para los funcionarios el ocultamiento de información
y, con ello, ha reducido el desvío de rentas hacia la burocracia.
Imputabilidad
Desde la óptica de la modernización administrativa, la falta de

imputabilidad, característica de la burocracia tradicional, se
31 El tema de la competencia en el gobierno como medida para estimular la
implementación de mejores prácticas la desarrollan de manera sucinta Graham
Scott, Ian Ball y Tony Dale, "New Zealand's Management Reforrn", Joumal of
Policy Analysis and Management, vol. 16, 1997, pp. 357-381.
32 Herman M, Schwartz, "Reinvention and Retrenchment: Lessons from
the Application of the New Zealand Model to Alberta, Cariada", Joumal of
Policy Analysis and Management, vol. 16, 1997, pp. 405-422.
relaciona con la presencia de información asimétrica y, en este

sentido, se enmarca dentro del problema teórico previamente
descrito del"agente-principal". El costoso y difícil acceso a in-
formación confiable en el ámbito del gobierno representa una
fuente de poder para sectores de la burocracia interesados en
capturar un porcentaje de la renta social promoviendo sus inte-
reses a costa del interés público. La información asimétrica y la
falta de imputabilidad permiten la constitución de feudos dentro
del aparato burocrático que, con diversas estrategias, terminan
por manipular la operación de las instituciones distorsionando
los fines del gobierno. El resultado final de este proceso es de
carácter político: un gobierno colonizado por intereses corpora-
tivos y gremiales será incapaz de definir e instrumentar exitosa-
mente políticas de desarrollo orientadas hacia el beneficio de la
sociedad en su conjunto. Por otra parte, un gobierno carente de
imputabilidad, donde el aparato administrativo sea incapaz
de rendir cuentas claras y donde la burocracia no asuma respon-
sabilidad sobre sus actos, será un gobierno que gradualmente
erosione las bases de su legitimidad frente a la sociedad.
Como respuesta a estos complejos problemas, la moderniza-
ción administrativa propone elevar la imputabilidad de los ad-
ministradores, y de las instituciones de las que forman parte,
creando un vínculo directo entre los objetivos de las agencias y
las personas responsables de alcanzarlos. Con objeto de estable-
cer un mayor nivel de imputabilidad, es necesario distinguir
entre los recursos que reciben las agencias (inputs), los bienes
y servicios producidos (outputs), y los resultados generados
(outcomes). A manera de ilustración, pensemos en las distintas
etapas que abarca el proceso de trabajo de una agencia guber-
namental encargada de prestar servicios de salud. En una prime-
ra etapa, la agencia recibirá de la Secretaría o Ministerio a car-
go de asignar presupuestos públicos, los recursos que le permitan
operar. La segunda se constituirá bajo la instrumentación de
las campañas de salud (educación sanitaria, vacunación, aten-
ción médica directa, medicina preventiva, etc.), en la cual la
agencia gubernamental producirá bienes y servicios que se desti-
nen a diferentes sectores de la población. Finalmente, en una
tercera etapa, se evaluarán los resultados de las campañas de
salud de conformidad con diversos indicadores de efectividad y
eficiencia (por ejemplo, reducir la incidencia de algún tipo de

epidemia al menor costo posible para el gobierno). Como mues-
tra la figura 1.1, es posible representar este proceso gráficamente.
FIGURA I.l
Recursos que Producción de

reciben las bienes y servicios
agencias (inputs) (outputs)
Un problema de la administración pública tradicional es que

no considera mecanismos eficaces para evaluar la productivi-
dad y los resultados gubernamentales. Usualmente, los progra-
mas son evaluados en términos de los recursos fiscales que uti-
lizan (primera etapa de proceso), y no en función de los bienes
y servicios que producen y, de manera aún más importante, en
función de los objetivos de política pública que se alcanzan a
través de su instrumentación (segunda y tercera etapas). La fis-
calización se concentra en el procedimiento de ejercicio del gasto
y en la aplicación de métodos contables, dejando de lado la
obtención de resultados y la imputabilidad de las acciones gu-
bernamentales. Al no concentrarse en la productividad del tra-
bajo y en la obtención de resultados, este modelo de evaluación
de la gestión pública no genera los incentivos adecuados para
que los servidores públicos se esfuercen en mejorar la competi-
tividad y capacidad de respuesta de las agencias, lo que genera
una burocracia preocupada más por el nivel de gasto en que
incurre y las actividades o programas que realice, que por su
capacidad para generar resultados de manera eficiente.
La modernización administrativa propone elevar el índice
de imputabilidad de los funcionarios logrando que los meca-
nismos de evaluación se concentren en la segunda y tercera
etapas.v Los países que han adoptado una estrategia que se
concentra en la segunda, argumentan que, sin negar la impor-
33 La decisión de centrarse en la segunda o la tercera etapa es factor de

discusión. En la modernización administrativa no existe una estrategia domi-
. nante, como lo muestra el caso de Nueva Zelanda, que fija la imputabilidad en
la segunda etapa, mientras que Australia la fija en la tercera. Una explicación
tancia de la evaluación de resultados en un horizonte de me-

diano y largo plazo, en periodos de mayor brevedad resulta más
práctico verificar el cumplimiento de objetivos a partir de la
generación de un determinado número de bienes y servicios.v'
Por otra parte, los países que han elevado el índice de impu-
tabilidad, concentrando sus evaluaciones en la tercera etapa,
basan sus argumentos en que lo más efectivo para conseguir
elevar la eficacia y la eficiencia en la gestión pública es generar
un vínculo directo entre los funcionarios y los resultados de los
programas que les corresponde operar. En esencia, se trata de
estrategias complementarias que, en términos ideales, deben
darse paralelamente, teniendo presente que el reforzamiento
de la imputabilidad no debe darse a costa de una reducción en
el margen de flexibilidad y autonomía de funcionarios y agen-
cias gubernamentales.
Principios estratégicos
Para que las reformas planteadas por el paradigma de la moder-

nización administrativa tengan efectos positivos permanentes
y no sólo impactos a corto plazo, es indispensable aplicar dos
lineamientos de acción. En primer lugar, se debe definir una
auténtica estrategia, un plan de acción provisto de objetivos
claros y realistas que busque modificar los procesos mediante
los cuales se planifiquen y ejecuten las políticas públicas, que
permita redefinir los criterios con que se evalúe su efectividad,
que otorgue mayor autonomía funcional a las instituciones y
que aumente la imputabilidad de los servidores públicos. La
detallada de las diferencias y coincidencias entre el modelo de Nueva Zelanda

y de Australia se presenta en José Edgardo Campos y Sanjay Pradhan,
"Evaluating Public Expenditure Management Systems: 'An Experimental
Methodology with an Application to the Australia and New Zealand Reforms",
Journal of Policy Analysis and Management, vol. 16, pp. 423-445.
34 No todos los resultados pueden ser medidos, aunque se generen índices
que se aproximen a esto. Igualmente, una agencia no es la única que afecta un
resultado; más bien, es un esfuerzo de varias agencias, y el problema es medir
el impacto que cada una tiene. Finalmente, el problema de temporalidad se
refiere a que medidas tomadas hoy pueden tener un impacto sólo en el largo
plazo, por lo que si se miden en el corto plazo se puede pensar; equivocada-
mente, que han sido inadecuadas.
exitosa instrumentación de las reformas que plantea la mo-

dernización administrativa presupone una actitud proactiva
por parte del gobierno y, en este sentido, implica la generación
de los consensos políticos necesarios. En segundo lugar, es in-
dispensable entender que la introducción de criterios funcio-
nales de mercado, como la elevación sistemática de la pro-
ductividad y la generación de un ambiente de competencia entre
las agencias gubernamentales, no debe darse de manera par-
cial y aislada sino, por el contrario, formar parte de una estra-
tegia conjunta y globalizadora de los esfuerzos interinstitucio-
nales. Para que estos mecanismos reguladores surtan los efectos
deseados, debe generalizarse el funcionamiento del gobierno
en su conjunto, provocando de esta manera la sinergia nece-
saria para, efectivamente, transformar prácticas institucionales
y patrones culturales.
Cultura
Clarificar los objetivos del gobierno y sus instituciones, esta-

blecer incentivos adecuados y elevar los índices de imputabilidad
de los funcionarios, son condiciones necesarias, mas no sufi-
cientes, para operar una transformación integral de la adminis-
tración pública. Sumado a lo anterior, resulta indispensable
generar entre los funcionarios públicos una nueva cultura ba-
sada en una ética de responsabilidad profesional y de profundo
compromiso con el servicio público.
Todos los gobiernos poseen modelos culturales específicos
que son producto de su proceso formativo. En estos procesos
históricos desempeñan un papel medular los intereses y las
estrategias de poder de los grupos y personas que los confor-
man. La mayor parte de los gobiernos refleja la superposición
de varias formas culturales, algunas de ellas proclives a la tra-
dición y otras comprometidas con estrategias de reforma. Esta
realidad quedó expresada al analizar el problema del "agente-
principal" donde los valores, normas, actitudes y expectati-
vas de sectores "conservadores" de la burocracia reflejan inte-
reses creados dentro del aparato gubernamental. Estas formas
culturales ligadas a la captura de rentas y, a través de este pro-
ceso, a la preservación de intereses particulares, están pre-
sentes en muchos gobiernos y constituyen serios obstáculos

para la introducción de las reformas que propone la moder-
nización administrativa.
En este sentido, el proyecto de la modernización adminis-
trativa lleva implícita la transformación cultural de la burocra-
cia. Para que el gobierno funcione con arreglo a principios de
eficacia, eficiencia, productividad, calidad y honestidad, será
necesario superar esquemas de comportamiento heredados del
pasado y que, en importante medida explican el creciente des-
crédito que, hoy por hoy, afecta a la burocracia en la mayor
parte de los países. A pesar de su evidente complejidad, cam-
biar actitudes y maneras de pensar no constituye una meta in-
alcanzable. La introducción de principios de productividad y
competencia desde dentro de las instituciones, la modificación
de marcos legales e institucionales con arreglo a objetivos cla-
ros de política pública, la introducción de incentivos adecua-
dos para el trabajo de los funcionarios, la realización de eva-
luaciones periódicas y objetivas de su desempeño y, de manera
fundamental, la profesionalización del servicio público, consti-
tuyen estrategias cuya adecuada instrumentación seguramente
generará el contexto necesario para que la imagen del gobierno
cambie en la mente de los burócratas y, de manera aún más
importante, en la mente de los ciudadanos.
La administración del cambio cultural requiere involucrar,
escuchar y hacer partícipes del cambio a la ciudadanía, a los
receptores de los servicios, a los contribuyentes y a los propios
funcionarios públicos. El cambio cultural no puede ser "esta-
blecido por decreto" ni logrado "de la noche a la mañana". Au-
nado a lo anterior, la administración del cambio cultural re-
quiere de una seria estrategia de comunicación sustentada en
resultados inmediatos, visibles y significativos.
Es importante planear los tiempos y las formas de manera
cautelosa. Estrategias de administración del cambio cultural
de las organizaciones no llevadas a cabo de manera cabal y a
fondo, se transforman en "vacunas anticredibilidad al cambio".
Por otro lado, reformas no incluyentes e impuestas "desde arri-
ba", se traducen en incertidumbre, miedo y, por supuesto, enor-
mes probabilidades de fracasar.
LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA 4S
Conclusiones del capítulo
Para transformar efectivamente el aparato administrativo del

gobierno es pertinente comenzar por diagnosticar los proble-
mas, de manera sistemática y tratar de precisar su naturaleza.
Así, es necesario, igualmente, aceptar que muchos gobiernos
carecen de mecanismos institucionales capaces de exigir a los
funcionarios públicos de todos los niveles el cumplimiento de
sus responsabilidades para con la sociedad y, finalmente, no
podemos ignorar que con frecuencia se imponen esquemas y
procedimientos administrativos homogéneos a todas las uni-
dades del gobierno, independientemente de que sus objetivos
estratégicos y su naturaleza difieran por completo.
La creación de regulaciones administrativas, a partir de la
generalización de experiencias y situaciones particulares, ha
servido para que las dependencias globalizadoras ejerzan un
control excesivo, y frecuentemente innecesario, sobre el resto
de las dependencias y agencias del gobierno. Debido a que es-
tas regulaciones a menudo no toman en cuenta la operatividad
y naturaleza de las agencias reguladas, se ha generado una in-
jerencia excesiva y disfuncional por parte de instancias globali-
zadoras en el proceso de toma de decisiones. Esta situación
provoca, entre otros problemas, que se reduzca la imputabi-
lidad de las agencias gubernamentales, así como su capacidad
para implementar exitosamente políticas y programas.
Adicionalmente, la centralización del proceso de toma de de-
cisiones y una normatividad excesiva obstaculizan la realiza-
ción de acciones orientadas a hacer más eficiente y eficaz el
ejercicio del gasto público. Frecuentemente ocurre que, cuan-
do una institución pública desea hacer modificaciones a su
manera de operar con objeto de racionalizar su gasto y generar
ahorros presupuestales, la instancia globalizadora central le
impone un largo y sinuoso camino de negociaciones e interpre-
taciones normativas que terminan por desgastarla e inhibir su
voluntad para hacer mejor las cosas.
Cuando estos problemas estructurales de la administración
pública se agravan y rebasan el límite de lo estrictamente bu-
rocrático, se convierten en problemas de carácter político. La
incapacidad de instituciones y funcionarios para atender con
eficacia y eficiencia los reclamos de sociedades cada vez más

plurales, informadas y participativas, erosiona la legitimidad del
Estado. En este sentido, uno de los rasgos más caracteristicos de
las crisis políticas contemporáneas es su íntima conexión con pro-
cesos administrativos carentes de racionalidad, donde los fines
fundamentales del gobierno parecen subordinarse a los impe-
rativos reproductivos de una burocracia inflexible, costosa,
desprofesionalizada y frecuentemente corrupta. Esto trae como
resultado una crisis de credibilidad que debilita el poder recau-
datorio del aparato e inhibe el marco de derecho.
El modelo históricamente dominante de la administración
pública ha privilegiado cuestiones formales y ha descuidado
las de fondo. La obtención de resultados, en términos de satis-
facción de necesidades sociales, se ha subordinado a las priori-
dades implícitas en la determinación de un volumen óptimo de
gasto público y en el establecimiento de mecanismos eficaces
de control sobre su ejercicio. Dentro de esta lógica, resulta más
importante regular el monto de lo gastado, que determinar si
los recursos públicos efectivamente se canalizan hacia la solu-
ción de problemas reales ya la generación de los bienes y servi-
cios que las sociedades demandan. Adicionalmente, la vertica-
lidad y el centralismo inherentes al modelo generan incentivos
perversos entre los burócratas al inhibir capacidades creativas
y al tomar inflexibles, costosos y lentos los procesos institucio-'
nales. Lo anterior nos lleva a concluir que los actuales perfiles
estructurales de la administración pública no sólo le impiden
convertirse en un instrumento efectivo para la atención y solu-
ción de problemas sociales por parte del gobierno, sino que la
persistencia de prácticas viciadas e instituciones ineficaces e
ineficientes constituye una amenaza real para la preservación y
el fortalecimiento de sistemas democráticos.
El paradigma de la modernización administrativa, no repara
en cuántos programas se han hecho y no se basa en cuántas
actividades se realizaron. No importa si se pusieron más camas
en un hospital o si se aplicaron más vacunas; lo que cuenta es
saber, por ejemplo, cuánto se redujo el índice de morbilidad y
de tuberculosis, y en cuánto contribuyeron los programas yac-
tividades que se realizaron a que estos índices se redujeran. Aquí
no importa saber si se compraron más patrullas o si se contra-
taron más policías, lo que cuenta es reducir el índice de delin-

cuencia. Esta es una visión en la que trascienden más los resul-
tados que los programas.
Desde una perspectiva teórica del análisis ,económico del
derecho, en sus vertientes del Nuevo Institucionalismo y de la
Elección Pública, se observa que la crisis actual por la que atra-
viesa el Estado tiene una de sus explicaciones causales más
importantes en una ineficaz e ineficiente definición de respon-
sabilidades y en incentivos institucionales deficientemente es-
tablecidos por parte del gobierno, los cuales se encuentran en
la raíz de numerosos problemas económicos, sociales y políti-
cos. Un gobierno que no orienta sus recursos con la finalidad
de ofrecer resultados a la sociedad es un gobierno que erosiona
su legitimidad y ve sistemáticamente mermadas sus capacida-
des de conducción política y regulación social. En virtud de lo
anterior, resulta indispensable revisar y modificar a fondo el
proceso de definición, formulación, implementación y evalua-
ción de políticas públicas, a fin de generar nuevos mecanismos
e instituciones que, efectivamente, incentiven a los actores y
permitan al gobierno responder con éxito a la misión de las
instituciones sustentadas en las demandas sociales.
Trascender el viejo paradigma de la administración pública
con sus perfiles de inflexibilidad burocrática, reducida capaci-
dad de innovación e instituciones costosas, sobrerreguladas e
ineficientes, implica acometer una tarea que rebasa el ámbito
de lo estrictamente administrativo. Rediseñar con éxito la ad-
ministración pública requiere renovar los mecanismos, incen-
tivos y procesos de gobernar. Contar con una modernización
administrativa no sólo exige crear instituciones que promue-
van el mejor desempeño de los funcionarios y permitan racio-
nalizar el gasto, sino también crear instituciones que hagan más
flexible y legítima la relación entre el gobierno y los ciudada-
nos. Se requiere avanzar en el terreno de la efectividad y la efi-
cacia en la gestión de los asuntos públicos, de igual modo que
en el terreno de la legalidad e imputabilidad de las decisiones
de política que toman los funcionarios.
Como ya se explicó, y lo muestran las "mejores prácticas" a
consideración de la ciudadanía (véase figura 1.2), renovar el
gobierno y sus estructuras administrativas demanda un es fuer-
FIGURA 1.2. Mapeo que identificó los mejores servicios

con los modelos administrativos pertinentes
Autonomía / Flexibilidad
México
•
(Confianza) •
Chile
Discrecionalidad
• Ecuador Meritocracia/
• Colombia
Transparencia
• España
• Nigeria
• Argentina
• Francia
•
México • Suiza
• Zaire • Japón
(Base)
Centralismo / Control
zo político para construir instituciones flexibles y autónomas,

al tiempo que se genera un marco legal que promueve la trans-
parencia de un sistema meritocrático en la administración de
recursos humanos. Asimismo, el marco legal debe promover
que los recursos públicos se asignen y ejerzan con racionali-
dad, que se manejen con eficiencia los recursos escasos, que se de-
fina con precisión el ámbito de atribuciones y responsabilida-
des de los funcionarios, que se establezcan reglas claras que
reduzcan al mínimo las fricciones entre diversas organizacio-
nes, y que se atiendan con precisión las verdaderas demandas y
expectativas de los ciudadanos.
El reto radica en alcanzar un equilibrio entre flexibilidad y
controlo, en otros términos, entre la capacidad de imaginar so-
luciones y diseñar procesos que permitan mejorar los servicios
y la necesidad de contar con políticas públicas responsables
cuyo proceso de formulación, instrumentación y evaluación per-
mita, efectivamente, generar resultados en el marco de restric-
ciones presupuestales. Por último, el nuevo diseño institucional
deberá ser lo suficientemente sólido como para establecer con

precisión los espacios de autonomía relativa entre los respon-
sables de la administración y la sociedad. Esta autonomía rela-
tiva deberá expresarse en términos de capacidad de ejecución
por parte del aparato administrativo y de capacidad de influen-
cia por parte de las instancias sociales. La autonomía exige una
rendición de cuentas claras y contundentes por parte de los
hacedores de las políticas públicas y las instituciones respecti-
vas. Autonomía por resultados, esa es la combinación que se
demanda y que ha demostrado servir.
11. EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA:
UN SISTEMA INTEGRAL DE
PROFESIONALIZACIÓN, EVALUACIÓN y
DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
Señor, la gran mayoría de los servidores públicos

están mal remunerados ... El resultado de esto es
que hombres con talento y oficio rehúyen el servi-
cio público. El gobierno de Su Majestad se ve
forzado a reclutar personal mediocre cuya única
aspiración es mejorar su débil y pecuniaria situa-
ción... hombres inteligentes, buenos trabajadores,
competentes y motivados, son el tipo de hombres
que deben dirigir el servicio público de su impe-
rio... es la prerrogativa de Su Majestad el introdu-
cir el principio indispensable de responsabilidad,
sin el cual todo progreso es retardado yel trabajo
se destruye inevitablemente.
AL! PASHA, testamento político del
gran visir del sultán otomano ABDULAZIZ, 1871
ORíGENES y DEFINICIÓN
DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
LA REFORMA al servicio civil de carrera constituye uno de los

ejes rectores de la modernización administrativa. El servicio
civil de carrera pretende crear incentivos claros para mejorar el
desarrollo de los servidores públicos, disminuir la discrecio-
nalidad en la organización de los puestos y la corrupción; pero
para cumplir con ello se requiere establecer mecanismos de
control que son difíciles de monitorear, como la evaluación del
desempeño y la rendición de cuentas. El servicio civil de ca-
rrera garantiza continuidad y memoria institucional, pero, por
otro lado, genera cotos de poder; por lo que es necesario ponde-
50
EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA 51
rar y buscar un esquema óptimo entre flexibilidad y buen ma-

nejo de los recursos humanos.
Como veremos en los siguientes capítulos, en los gobiernos
que han implementado reformas en el manejo de recursos hu-
manos se identifican tres principios rectores: 1) la elaboración
de contratos profesionales y laborales por periodos definidos;
2) la inclusión en estos contratos de objetivos y compromisos
claros que permitan medir con objetividad el desempeño de los
funcionarios, y 3) el otorgamiento de mayores índices de liber-
tad a los administradores y responsables de las agencias guber-
namentales a fin de que cumplan con las metas y tareas que les
son encomendadas.
El que los contratos se suscriban por un periodo definido,
pero sustentados en principios de certidumbre laboral a cam-
bio de un desempeño meritorio, permite a los administradores
hacer ajustes en la plantilla de personal con objeto de incre-
mentar, en horizontes de tiempo breves, la eficiencia y la efica-
cia de la institución. Adicionalmente, al quedar establecido un
periodo laboral definido en los contratos, se fijan de manera
más efectiva fechas límite para la obtención de resultados en-
tre los funcionarios. Por otra parte, al incluir en los instrumen-
tos contractuales un listado de los compromisos que se asumen
y de los objetivos que se persiguen, se genera un mayor nivel de
imputabilidad en el funcionario y se establecen parámetros
objetivos con el fin de partir de la confrontación de metas y
resultados, y decidir con legitimidad acerca de la renovación
del contrato y el otorgamiento de prestaciones. Finalmente, un
aspecto fundamental de esta estrategia de reforma radica en la
responsabilidad que se les otorga a las instituciones para con-
tratar y despedir -de manera justificada y no discrecional- al
personal bajo su jurisdicción, y para modificar los procedimien-
tos operativos de las agencias. La principal limitación que se
les impone es que los manejos de la agencia deben ser transpa-
rentes para facilitar la ímputabilidad.!
I Como señala Bardach, los altos índices de discrecionalidad imperantes
hacen de la administración pública una organización impredecible, con un alto
grado de concentración de poder entre sus miembros más importantes y que
promueve la creación de problemas de agente-principal. Para un análisis sobre
este tema véase Eugene Bardach, Getting Agencies to Work Together: The Practice
and Theory of Managerial Craftsmanship, Brookings Institution Press, 1998.
52 EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Como se muestra en ella figura 11.1, es evidente qUe aquellos

países que cuentan con un sistema de administración de recur-
sos humanos sustentado en el mérito, conllevan relaciones sig-
nificativas con un desempeño burocrático de mayor eficiencia,
menor corrupción y, en general, mejor gobierno.
FIGURA 11.1. Mérito vs. mejor gobierno

Capacidad burocrática
Mayor o
capacidad
Características
de buen gobierno o
• Misión definida
• Honradez
• Eficiencia
• Transparencia
• Certidumbre
• Mejores
servicios
o
o o
Menor o o
capacidad O 6 8 10 12 14
2 4
Reclutamiento y promoción
con base en el mérito
FUENTE: World Development Report 1997, Banco Mundial
El deseo de contar con un servicio público profesional no es

nuevo.? Desde tiempo atrás, el servicio civil de carrera emerge
como una reacción de los gobiernos a la crisis en la admi-
nistración pública originada por la inmovilidad política, la co-
rrupción y la falta de profesionalismo de los servidores públi-
2 Debido a la complejidad de la función pública. desde hace más de un siglo

los servicios públicos se dividieron en dos tipos de sistemas de administración
de personal: el servicio militar; que tiene por objeto regular al personal encar-
gado de defender la soberanía nacional; y el servicio civil, que se encarga de
procurar y administrar los servicios públicos que provee el Estado.
cos.> Es decir, el servicio civil de carrera surge como respuesta

a tres retos administrativos: 1) la demanda de personal alta-
mente calificado para afrontar los nuevos retos que asume la
función pública; 2) las nuevas condiciones prevalecientes en el
ámbito mundial, y 3) el profundo desprestigio de los funciona-
rios públicos debido a casos de corrupción, abuso de funciones
e impunidad en el ejercicio de sus funciones.f
Para resolver estos problemas, el servicio civil de carrera se
propuso generar una administración pública eficiente, basada
en el mérito, defensora del interés público, orientada al servicio
y con memoria institucional. Esto se logra mediante un sistema
que regula el ingreso gracias a una rigurosa selección; que pro-
mueve previa capacitación y evaluaciones satisfactorias de des-
empeño; y que relega del cargo con base en evaluaciones de
desempeño insatisfactorias. Adicionalmente, el sistema exige
la neutralidad del servicio civil en cuestiones partidistas.
Alcanzar dichos objetivos es una tarea compleja y riesgosa
que involucra costos y beneficios. A continuación se revisan las
principales ventajas y desventajas que presenta el servicio civil
de carrera para, posteriormente, evaluar el dilema al que se
enfrentan los gobiernos que consideran establecer un sistema
de este tipo para administrar a los servidores públicos.
Ventajas y desventajas del servicio civil de carrera 5
El servicio civil de carrera, por supuesto, no es la solución a

todos lo problemas gubernamentales. Por el contrario, es un
sistema que presenta diversas ventajas y desventajas que deben
ser evaluadas en el contexto particular de cada caso antes de
que cualquier gobierno decida adoptarlo.
3 Esta situación fue claramente reconocida y denunciada en 1826 por Ja-
vier Burgos, quien presentó a Fernando VII un detallado análisis de los males
políticos y administrativos que aquejaban a la España de su época, así como
diversas propuestas para resolverlos, las cuales incluían la profesionalización
de los servidores públicos.
4 José Juan Sánchez, "Profesionalización del servicio público: anteceden-
tes y perspectivas en México", en Enfoques de políticas públicas y gobernabilidad,
1999.
5 Deseamos agradecer a José Luis Méndez sus valiosos comentarios para la
presente sección.
Ventajas
1. Eliminación de la cultura de la lealtad individual. Esta cultura,

que aún explica la conformación de muchos equipos de go-
bierno, no podrá ser sustituida en el corto plazo por una cul-
tura de responsabilidad y de imparcialidad, dado que requiere
de un amplio y constante proceso de modificaciones de los
valores de los funcionarios públicos, así como del sistema de
incentivos y castigos. Ante estas circunstancias, un servicio
civil bien establecido contribuirá al cambio en gran medida.
2. Generación de seguridad laboral con base en el mérito. Otra
situación que se aprecia en el servicio público en general,
evaluado por la ciudadanía, es que funcionarios de jerarquía
media y alta de magnífico desempeño no cuentan, en mu-
chas ocasiones, con seguridad en el empleo. Esta incertidum-
bre explica en parte la corrupción en la administración pú-
blica. Debe haber mecanismos de separación de funciones
para los servidores no responsables (que no "responden" de
manera eficiente a sus obligaciones) y seguridad en el em-
pleo para los evaluados como excelentes por su desempeño.
Asimismo, la falta o inadecuada legislación en la materia
deriva en arbitrariedad en la selección de personal con crite-
rios distintos al mérito. Estos problemas se reducirán si se
cuenta con un servicio profesional de carrera eficiente.
3. Preservación de la memoria institucional. La inestabilidad en
el empleo de los buenos funcionarios, además de crear in-
centivos para el desarrollo de conductas corruptas por parte
de los mismos, también propicia que se elimine su experien-
cia acumulada. Esta pérdida no sólo tiene costos de tiempo e
información, sino que también obstaculiza un flujo constan-
te de los servicios administrativos. En este contexto, un ser-
vicio civil de carrera eficiente no se limita a una simple regu-
lación de las relaciones formales entre el gobierno y sus
agentes, sino que establece las bases para alcanzar objetivos
y crear estructuras y técnicas futuras que integrarán la ad-
ministración de los recursos humanos dentro del marco de
la modernización de la administración pública.
4. Capacitación. Capacitar a los funcionarios públicos de ma-
nera permanente y continua para el mejor desempeño de sus
funciones, además de generar el incremento de su producti-

vidad, les proporciona incentivos cuasieconórnicos que les
permite saber que la tarea que realizan es apreciada, respe-
tada y valorada.
5. Resultados. Debido a que los sistemas de administración de
personal, como los que se describen en esta obra, generan
incentivos para que los funcionarios realicen sus labores
eficientemente, se genera una menor demanda de recursos
por parte de cada agencia; lo que permite traducir los resul-
tados alcanzados en ganancias de productividad.
6. Factibilidad de implementación. Profesionalizar la administra-
ción pública en países donde existe desconfianza generaliza-
da en el gobierno, parece una tarea sumamente dificil. Sin
embargo, es precisamente allí donde es posible obtener re-
sultados sustanciales en un periodo relativamente corto.
Desventajas
1. Disminución de oportunidades. Los sistemas profesionales de

carrera han venido asociados con mucha frecuencia a im-
portantes problemas; por ejemplo, han generado una sobre-
oferta de funcionarios, a la vez que se disminuyen las opor-
tunidades para acceder al empleo público de los profesionales
que no están dentro de los sistemas. Muchas veces, la seguri-
dad laboral ha tendido, desafortunadamente, a acentuar más
que a solucionar el problema de la ineficiencia, debido a di-
ficultades en la implantación de los procesos de evaluación
de los funcionarios públicos. Por otro lado, los principios y
ventajas de los sistemas de mérito no se realizan con facili-
dad, ya que dichos sistemas son difíciles de definir y admi-
nistrar.
2. Ineficiencia. Si bien un servicio civil de carrera fomentaría
una cultura de la eficiencia en aquellos funcionarios preocu-
pados por ascender, algunas veces estos sistemas perderían
lugar frente a nombramientos de tipo político que acarrean
problemas tradicionales, como rigidez, lentitud, burocrati-
zación y excesiva autonomía, entre otros problemas que im-
plican ineficiencia.
3. Parcialidad en los sistemas de selección y evaluación. Aunque

los miembros del servicio civil debieran contar con suficien-
tes posibilidades para acceder a las posiciones superiores
conforme existan oportunidades, el acceso a las mismas de-
berá otorgarse a los más calificados después de una evalua-
ción imparcial y justa, lo que en algunos casos implicaría
que el mejor candidato, sea interno o externo al servicio ci-
vil, recibiera el nombramiento. Sin embargo, un sistema de
carrera excesivamente cerrado resultaría negativo, al igual
que uno excesivamente abierto, porque se presta para nom-
bramientos demasiado políticos y personalistas. Del mismo
modo, el establecimiento de un esquema meritocrático hace
pensar en la necesidad de contar con mecanismos de moni-
toreo del desempeño del funcionario público, lo que resulta
muy costoso.
4. Complejidad institucional. Desgraciadamente, las reformas
administrativas con frecuencia han probado ser elusivas y
complejas. Cambiar las estructuras formales, y sobre todo
las prácticas reales, es una tarea sumamente compleja. Aún
peor, no se trata de resolver sólo un problema complejo, sino
varios a la vez, ya que los problemas administrativos están
interrelacionados; por ejemplo, desarrollar una carrera ad-
ministrativa con canales claros y formales debe acompañarse
del desarrollo de sistemas de evaluación y capacitación efi-
cientes.
5. Aislamiento, discrecionalidad y determinación de la agenda gu-
bernamental. La primera implicación que se tendría, al contar
con un sistema civil de carrera, es que resulta factible promo-
ver que los funcionarios públicos se encierren en un área par-
ticular de especialización, lo que provocaría que éstos se aisla-
ran de la influencia de las necesidades de las demás áreas del
gobierno, dando como resultado que las políticas públicas se
ejecutaran de manera desarticulada y sin coherencia. Asimis-
mo, la especialización generará un amplio poder de discreción
del funcionario, quien, al convertirse en el poseedor del cono-
cimiento, crearía un espacio de influencia y control dentro
de la dependencia, hecho que abre la posibilidad de que los
funcionarios públicos desarrollen programas propios con el
fin de aumentar su influencia en la agenda gubernamental.
6. Inmovilidad. Un servicio civil que termine por proteger los

derechos adquiridos por los servidores públicos., e incapaz
de exigir corresponsabilidad y resultados, es el máximo obs-
táculo para el desarrollo eficiente de la administración pú-
blica. El reto es romper con la inmovilidad del "mal" funcio-
nario y garantizar certidumbre al "bueno".
CUADRO n.i
Ventajas Retos
Crea incentivos claros para me- Crea la necesidad de establecer

jorar el desempeño de los servi- procesos de control difíciles de
dores públicos. instrumentar para:
• Evaluación del desempeño.
• Rendición de cuentas.
Disminuye la discrecionalidad en Prevenir que la pérdida en flexibi-
la organización de puestos. lidad no se convierta en limitante
del desempeño.
Disminuye la corrupción. Prevenir la creación de cotos de
poder.
Garantiza continuidad y memoria Limitar el crecimiento de los cos-
institucional. tos de reclutamiento, selección y
capacitación del personal.
Como se observa, el sistema claramente conlleva costos y

beneficios, por ello el punto no es definir si es conveniente o no
establecer un sistema de recursos humanos; sino qué tipo de
sistema, según qué arreglos institucionales, sustentado en qué
principios y con qué visión de país y administración pública.
Retos del servicio civil de carrera
La implantación de un sistema de carrera implica varios retos.

El primero es que, por un lado, la burocracia debe estar supedi-
tada a las autoridades políticas, así como a las leyes e institu-
ciones nacionales y, en esta medida, a la sociedad que eligió a
FIGURA II.2. Balance de flexibilidad vs. mérito en el manejo de recursos humanos
Un sistema de servicio civil deberá balancear las ventajas y desventajas

entre flexibilidad y autonomía vs. mérito y rendición de cuentas
Flexibilidad
• Certidumbre
• Definición clara de derechos
de propiedad
• Transparencia en los procesos
• Uso eficiente de los recursos
• Procesos equitativos y meritorios
Mérito
Esquema
óptimo
los encargados de tomar las decisiones o emitir las leyes. Por

otro lado, los servidores públicos deben, en cierta medida, res-
ponder a los grupos más involucrados con su área de trabajo.
Un segundo reto es que, de algún modo, los funcionarios
deben tener al mismo tiempo autonomía de gestión para res-
ponder a las particularidades de su ,campo profesional y tam-
bién contar con un mínimo de derechos, como los de la seguri-
dad laboral. Pero, simultáneamente deberán ser relevados de
sus cargos si se comprueba que no cumplen con los objetivos
establecidos. El desarrollo de un sistema de carrera deberá, en-
tonces, estar acompañado del desarrollo de sistemas efectivos
y suficientemente claros de evaluación.
El tercer reto es que los servidores públicos estarán obliga-
dos a proporcionar servicios de manera justa y, en cierta medi-
da, uniforme, pero a la vez eficiente y flexible.
Lograr de manera exitosa los retos en cuestión, así como mi-
tigar las desventajas del sistema y fortalecer las ventajas del
mismo no es tarea fácil, pero tampoco imposible. Por eso, en
los capítulos siguientes se evalúan los sistemas de servicio civil
de carrera de diversos países, lo que nos situará en una mejor
perspectiva para proponer mecanismos que ofrezcan sistemas
de recursos humanos que funcionen y sirvan a la sociedad.
III. LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
El mérito se establece sobre la base de un examen

abierto. El propósito de este examen consiste
en identificar a personas que tengan la habilidad
de convertirse en administradores, no en buscar a
las personas que ya lo han sido.
JAMES Q. WILSON
INTRODUCCIÓN
EL OBJETIVO de esta sección es describir las leyes y resultados pre-

liminares del servicio civil de carrera en los países de América
Latina para identificar y proponer recomendaciones para Méxi-
co. Para realizar este análisis y enfocar el esfuerzo de investiga-
ción, se identificaron puntos críticos para la implantación del
servicio civil de carrera en nuestro país. Estos puntos giran al-
rededor de la estructura a un alto nivel del organismo que regule
el servicio civil y los criterios para la evaluación del desempeño,
la selección, reclutamiento, capacitación, promoción y separa-
ción de los servidores públicos. Asimismo se ponderan las dife-
rencias en contextos, culturas organizacionales y estructuras
demográficas y sociales, con el fin de reconocer bondades y limi-
taciones de otras prácticas en nuestro contexto nacional.
El análisis de los puntos críticos se centró en cuatro países
principalmente: Chile, Argentina, Colombia y Bolivia, represen-
tativos de prácticas innovadoras y divergentes que han sido im-
plantadas en un periodo significativo de tiempo. Cada uno de los
casos tiene áreas de fortaleza y debilidad. Al final del capítulo, se
han tomado las fortalezas de cada país, aplicables al caso mexi-
cano, y las debilidades de los mismos para evitar repetir errores
de otras prácticas en nuestro contexto nacional. Asimismo, se
incluyen experiencias de países como Venezuela, Ecuador y Perú.
Los países latinoamericanos iniciaron reformas a sus admi-
nistraciones públicas debido a restricciones fiscales que obli-
60
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 61
gaban a una reducción de su fuerza de trabajo, al tiempo que se

requería de programas y servicios de mejor calidad y eficacia.
Adicionalmente, la crisis de la deuda externa, experimenta-
da en casi todos los países de la región, debilitó grandemente la
administración, lo que dificultaba que ésta cumpliera con los
desafíos que el nuevo entorno, generado por las reformas estruc-
turales, imponía. En lo subsecuente se examinan las prácticas
más comunes de manejo de recursos humanos en la región.
PATRONES TÍPICOS DE MANEJO

DE RECURSOS HUMANOS EN AMÉRICA LATINA
En varios países (particularmente en México, pero también en

Chile, Colombia y, en menor grado, Argentina), la eficacia de
los mandos superiores permite superar en cierta medida la ine-
ficiencia administrativa en el manejo de recursos humanos en
su conjunto.
En este contexto, México cuenta con los mandos superiores
más estables de la región, permaneciendo los secretarios en sus
puestos durante casi el doble de tiempo que sus correspondien-
tes chilenos, y tres veces más que el promedio de la zona.! Igual-
mente, al contrastar las compensaciones, México es la excep-
ción, ya que les paga salarios casi cuatro veces mayores al
promedio de la región, y dos veces más que Colombia, su com-
petidor más cercano.s
En realidad, donde el sistema mexicano recuerda el compor-
tamiento de los demás países latinoamericanos, es en el funcio-
namiento de sus niveles inferiores. 3
1 U.S. Government, Chiefs of State and Cabinet Members of Foreign Govem-

ments, ediciones correspondientes a los años 1988 a 1993.
2 Entre 1989 y 1993, los salarios ministeriales de la región fluctuaron alrede-
dor de los $26 000 dólares anuales, excluyendo a México, Colombia y Argentina,
con salarios significativamente más altos. El más bajo, el de Venezuela, $13 000
dólares, poco más que lo que recibe uno en Bangladesh ($12 500 dólares) y el
más alto, el de Nicaragua ($38 000 dólares). Los salarios de Argentina, Colom-
bia y México iban desde los 120000 (casi como el de uno de los Estados Uni-
dos o de Singapur) hasta los 50000 (poco menos que el de uno de Taiwan).
Véase supra, nota 1.
J La ausencia de estabilidad, la escasa competitividad de los salarios y la
rigidez de los niveles inferiores, son los que más suelen afectar la eficacia del
62 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
En general, en toda la región se observa que la rigidez del

sistema se debe al pobre funcionamiento de los procesos bási-
cos del sistema de manejo de personal. El reclutamiento, eva-
luación, despido, promoción, compensación y revisión y ajuste
de salarios son las herramientas básicas con las que un servicio
civil opera. En estas áreas, los sistemas latinoamericanos rara
vez cuentan con sistemas que propicien una mayor competen-
cia por mérito entre los servidores que trabajan en el servicio.
La legislación e instituciones formales e informales en América
Latina tienden a incidir en la estabilidad de los puestos públi-
cos, sin proveer simultáneamente medidas que propicien un
desempeño de los servidores orientado a obtener los resultados
y metas que la dependencia busca y la sociedad desea."
Estas restricciones acompañan todos los procesos del siste-
ma, desde el reclutamiento hasta la separación. Así, suele ocu-
rrir que, junto a disposiciones que protegen la estabilidad del
puesto de trabajo del servidor público, la legislación incluya
otras que impidan el reclutamiento de funcionarios que pro-
vengan del sector privado o que disponen que éstos sólo po-
drán ser contratados si no hubiera un candidato dentro del con-
junto de los servidores públicos. De igual manera, los sistemas
de reclutamiento aseguran un control virtualmente monopóli-
ca de una agencia o dependencia sobre el reclutamiento y se-
lección del personal. Estas prácticas son usuales en la región, y
se ilustran aquí con las legislaciones argentina, chilena y vene-
zolana.
Aunado a las similitudes, como veremos a continuación, exis-
ten particularidades en el manejo de la profesionalización, eva-
sistema civil. Aún cuando se cuenta con sistemas de servicio civil muy elabo-
rados (como por ejemplo, en Venezuela), la carencia de un mando superior
estable afecta significativamente el desempeño de la administración, El pobre
rendimiento de la administración pública mexicana en sus niveles inferiores
sugiere que, para conseguir mejoras importantes del sistema, debiera incluir-
se, dentro de un proceso de reforma de la administración, un tratamiento de
la problemática de inamovilidad y evaluación del desempeño en los' niveles
inferiores.
4 Ejemplos de lo anterior se encuentran en las siguientes organizaciones:
Superintendencia de Banca y Seguros Chilena, Banco Central de Venezue-
la, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Peruana, etc. Esta
competitividad es casi inexistente en los sistemas de servicio civil regulados
por ley.
luación y desempeño de los servidores públicos de los países

por analizar que, en muchos casos llegan a ser complementa-
rias (y no excluyentes) para fortalecer un sistema integral en el
caso mexicano.
EL CASO CHILENO
Condúcete siempre como si diez ojos te miraran y

como si diez manos te señalaran con el dedo.
CONFUCIO
Antecedentes
Chile realizó significativos esfuerzos entre 1974 Y 1990 para

fortalecer su economía, privatizar los servicios que brindaba el
sector público y descentralizar, en los niveles inferiores, mu-
chas de las funciones de su gobierno. De hecho, el sistema pasó
de alrededor de 350 000 personas en 1971 a poco menos de
140000 en 1991. Sin embargo, aún mantiene prácticas comu-
nes con las de otros servicios latinoamericanos en cuanto al
manejo de sus sistemas centrales de servicio civil, en particular
en los ministerios (secretarías de Estado en México), intenden-
cias (estados) y gobernaciones (gobiernos locales). Estas prác-
ticas, reglamentadas en el Nuevo Estatuto Administrativo (Ley
18.834 del 23/11/89) restan eficiencia y eficacia a su servicio
civil, pero se compensan en cierta medida por el funcionamien-
to de los niveles superiores de su administración, que no se en-
cuentran dentro del servicio civil.
Actualmente, la administración pública chilena está forma-
da por casi 150 000 personas. Alrededor de 96% del total del ser-
vicio civil de planta (sin incluir los contratados ni los de servicios
de salud) tiene garantizada su estabilidad laboral.5 El 4% res-
tante es personal de confianza que sirve a discreción del presi-
dente, sus ministros y los miembros superiores de la adminis-
tración. Dentro del sistema, las presiones favorables para un
5 Esta cifra es válida para 1989, y se calculó sin incluir al personal que
labora en el sector salud, debido a que la mayoría de las posiciones son de
medio tiempo. Para mayor información, véase Reid (1993, 1994).
mayor desempeño son muy bajas, y la mayoría de las disposi-

ciones relativas a la evaluación y entrenamiento o son muy es-
casas o no son efectivas. Chile tiene un sistema de servicio civil
que otorga grandes libertades a los ministerios, intendencias,
gobernaciones y a las organizaciones y los servicios públicos
centralizados y descentralizados en el manejo de los recursos
humanos. Existe una ley central que fija los lineamientos que
dirigen el ingreso, promoción y separación del servidor civil chi-
leno, sin embargo, la ley otorga libertades a las dependencias
para que hagan las modificaciones que se considere pertinente.
El organismo controlador es el Ministerio de Hacienda. La
ley no especifica qué clase de rendición de cuentas se debe rea-
lizar para el caso de recursos humanos, pero se sabe que se fija
un techo presupuestal para los recursos destinados al pago de
nómina de los servidores públicos. Cada dependencia es, en-
tonces, libre para establecer los tabuladores, catálogo, jerarquías
y cantidad de personas que necesita para llevar a cabo sus funcio-
nes. Así mismo, tiene autoridad para definir el número de per-
sonas que ingresan como servidores civiles, contratados por ho-
norarios.
Un intento de mecanismo de medición del desempeño de las
dependencias es la Comisión Interministerial de Modernización
FIGURA m.i. Estructura orgánica
Ministerio Presidencia
de Hacienda de la República
,,
,, ,,,
,, ,,
,, Comisión
,
,,, Interministerial
,
...------ -------- - --. --- de Modernización ---------
Ministerio
del Interior
de la Gestión
Pública
I
Ministerios, dependencias
y organismos que observan
la Ley de Servicio Social
de la Gestión Pública, integrada por representantes de los mi-

nisterios del Interior, Hacienda y la Presidencia con el objetivo
de establecer compromisos de gestión entre los ministerios y el
Ministerio del Interior, así como de normar y supervisar el cum-
plimiento de las leyes del servicio civil.
El alcance de la ley chilena se extiende desde los puestos
más bajos hasta los de jefe de departamento. Desde el de jefe de
departamento hasta el de ministro son denominados "de con-
fianza" y se manejan de manera similar a sus homónimos en
México. Los puestos más bajos son equivalentes a los trabaja-
dores de base mexicanos y están afiliados a la Asociación Na-
cional de Empleados Fiscales que no goza del poder que osten-
ta un sindicato. (En Chile es ilegal para un servidor público
estar afiliado a un sindicato.)
Ingreso, reclutamiento y capacitación
El ingreso a los cargos de carrera en calidad de titular se hace

únicamente por concurso público en los puestos más bajos o
cuando no es posible ascender a un funcionario al cargo vacan-
te. El concurso público consta de dos secciones: técnica y obje-
tiva. En cada concurso se deberán considerar factores como los
estudios y cursos de formación educacional y de capacitación,
la experiencia laboral y las aptitudes específicas para el desem-
peño de la función de que se trate. Cada una de las dependen-
cias tienen derecho a definir la ponderación de cada factor y el
puntaje mínimo para calificar como postulante idóneo.
Existe un comité de selección que prepara y dirige el proce-
so, conformado por el jefe de personal y una junta de represen-
tantes de las oficinas centrales y regionales de la dependencia,
y que se encarga de entregar los nombres de los tres candidatos
mejor calificados a la autoridad facultada para hacer el nom-
bramiento del cargo.
El reclutamiento externo es posible sólo en los niveles inicia-
les de la carrera administrativa. Los ingresos de personas del
sector privado en otros niveles se permiten sólo cuando no ha
sido posible encontrar otros funcionarios dentro de la adminis-
tración que sean capaces de ocupar estos puestos.
El objetivo de la capacitación en Chile es desarrollar, com-

plementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y des-
trezas necesarios para el eficiente desempeño de los cargos o
aptitudes de funcionarios y preparar al servidor público para
puestos de mayor responsabilidad. La capacitación es de tres
tipos: de ascenso, de perfeccionamiento y voluntaria. Cada de-
pendencia fija los requisitos que son necesarios para ser candi-
dato a los cursos de capacitación, dependiendo de los requeri-
mientos de la misma. Cada dependencia es libre para realizar
convenios con universidades y otras instituciones educativas
según sean sus necesidades.
Por otro lado, el sistema asigna muy pocos recursos para el
entrenamiento de su personal. De acuerdo con la Ley de Presu-
puesto del Sector Público de 1992, por ejemplo, menos de 0.5%
del gasto en personal en cuatro de los ministerios chilenos más
importantes (de la Presidencia, de Finanzas, de Economía y de
Educación) se asignó a capacitación de su personal.
El sistema de evaluación y promoción
El sistema de evaluación del desempeño chileno está basado en

anotaciones de mérito y demérito. La calificación la realiza el
jefe directo de la unidad a la que pertenece el funcionario. Las
anotaciones se realizan con base en el desempeño del servidor
público durante los doce meses correspondientes a la evalua-
ción. Se evalúan tres áreas específicamente, con base en las
exigencias y características de su cargo:
1. Conducta, que considera aspectos como moralidad, lealtad,

obediencia y disciplina.
2. Criterio y discreción, que comprende la capacidad para dis-
cernir con acierto, tacto y reserva.
3. Rendimiento y capacidad, que abarca aspectos relacionados
con el cumplimiento en tiempo, forma y cantidad de las fun-
ciones inherentes a su cargo.
Las anotaciones de mérito destacarán aquellas acciones que

impliquen una conducta personal o desempeño como funcio-
nario destacable, mientras que serán de demérito aquellas que

consignen acciones negativas u omisiones de responsabilida-
des. Con base en el número de méritos y de deméritos se valora
el desempeño en cada una de las áreas de evaluación, confor-
me a la siguiente escala: excelente, muy bueno, bueno, sufi-
ciente, insuficiente, deficiente y malo.
Una vez contabilizados los puntos de mérito y de demérito en
cada área de evaluación, se cataloga a los funcionarios en una de
cuatro listas: distinción, normal, condicional y deficiente. Al igual
que muchos sistemas empleados en administraciones similares,
el sistema de evaluación crea fuertes presiones en los jefes de
línea para no otorgar calificaciones desfavorables a sus subordi-
nados. De ahí que, a falta de otro criterio, la mayoría de los as-
censos se otorguen principalmente por antigüedad. Esto, a su
vez, hace que los salarios, en general, se otorguen por la misma
razón, antes que por un mejor o peor desempeño.
El ascenso se considera como el derecho de un funcionario
de acceder a un cargo vacante de grado superior en la línea
jerárquica de la dependencia a la que pertenece. Si el servidor
no tiene una evaluación en lista de distinción o normal en el
periodo anterior o si ha sido sancionado en los últimos doce
meses, no será elegible para el ascenso en el escalafón.
La ley chilena establece que un funcionario tendrá derecho a
ascender a un cargo de una planta inmediatamente superior,
gozando de preferencia respecto de los funcionarios de ésta, cuan-
do se encuentre en el tope de su categoría, reúna los requisitos
para ocupar el cargo y tenga un mayor puntaje en las evaluacio-
nes que los funcionarios de la planta a la cual accede.
Separación del servicio
En la Ley de Servicio Civil de Chile se estipulan las causales por

las que un servidor civil puede ser separado:
1. Aceptación de renuncia.
2. Obtención de jubilación.
3. Declaración de vacancia.
4. Destitución.
5. Supresión del puesto.

6. Fallecimiento.
La declaración de vacancia procederá por alguna de las si-

guientes causas:
1. Salud irrecuperable o incompatible con el desempeño del

cargo.
2. Pérdida de alguno de los requisitos de ingreso al cargo.
3. Calificación del funcionario en la lista "deficiente" o "condi-
cional".
La ley estipula que únicamente en los casos de supresión del

empleo por procesos de restructuración de la dependencia, los
servidores civiles que sean removidos de sus puestos y no re-
únan los requisitos para ocupar otro, tendrán derecho a gozar
de una indemnización según lo marca la ley correspondiente.
Un servidor civil de confianza y los contratados por honora-
rios podrán ser removidos por medio de una petición de renun-
cia que formulará la autoridad que otorgó el nombramiento.
En ningún caso se indemnizará al servidor de confianza ni de
honorarios cuando se remueva del cargo.
Evaluación del servicio civil chileno

y recomendaciones para México
Actualmente, el gobierno chileno obtiene resultados aceptables

en su gestión sin llegar a erradicar completamente los proble-
mas de la burocracia. La ley en vigor se implantó cuando terminó
la dictadura de Pinochet, colocando como artículos transito-
rios la inamovilidad de los servidores públicos de la época y la
no sujeción de los mismos a la nueva ley. No se consideró en
esta ley un plazo máximo para convertir todos los puestos guber-
namentales en puestos de servicio civil. Esto ha provocado en
el aparato gubernamental chileno una doble organización com-
puesta por los viejos servidores públicos inamovibles 'y los nuevos
servidores contratados por honorarios. Este problema, además
de no dejar completamente claro quién es responsable de qué
tarea, exige una mayor inversión de recursos financieros para

realizar la misma función, hecho que está sucediendo en Co-
lombia también, y que México deberá tomar en consideración.
La escasa competitividad del servicio civil es compensada
por la eficacia de sus mandos superiores. En éstos se pueden
eliminar las restricciones del servicio relativas a los salarios.
De esta manera, el Estado ofrece paquetes salariales más com-
petitivos respecto a los del sector privado, y atrae a gente con
calificaciones competitivas para el mercado interno.
El sistema de evaluación del desempeño, como en otros paí-
ses latinoamericanos, no cumple sus metas debido, principal-
mente, a la falta de estímulos que los mandos medios y superio-
res tienen para calificar estrictamente a sus subordinados. Hoy
en día, casi 90% de las evaluaciones realizadas anualmente re-
sultan "con distinción" en las calificaciones otorgadas.
México debe aprovechar la experiencia chilena para evitar
los vicios en el sistema de evaluación del desempeño, la doble
estructura organizacional y las limitaciones de puestos de ca-
rrera, ya que atentan directamente contra la eficiencia y la
motivación de los servidores públicos.
Así mismo, debe intentar un modelo similar en cuanto a la
autonomía de los ministerios para el desarrollo de su gestión a
través de convenios de desempeño con el titular del Ejecutivo.
EL CASO ARGENTINO
Una sociedad civil activa y una burocracia profe-

síonal.y competente son pilares de una relación
constructiva entre el Estado y la sociedad. Cuando
el colapso generalizado del Estado se presenta como
un peligro, estos pilares pueden mitigarlo.
JAMES D. WOLFESOHN
Antecedentes
En la historia contemporánea de Argentina se han dado varios

intentos de reforma administrativa. Por ejemplo, en 1955 el Ins-
tituto Superior de Administración Pública intentó promover una

reforma de acuerdo con el reporte Northcote y Treveylan de
Inglaterra, pero no obtuvo mucho éxito.? Intentos posteriores
tuvieron los mismos resultados. Los críticos opinan, de manera
general, que fueron dos los principales obstáculos. Uno, la falta
de compromiso de los líderes políticos, quienes muchas veces
la tomaron sólo como un medio para realizar sus propósitos y
deshacerse de aquellos subalternos que no compartían su vi-
sión. Y dos, el alto grado de organización y cohesión de los ser-
vidores civiles en la Unión de Personal Civil de la Nación. Era
posible persuadidos para aceptar reformas que mejoraran sus
condiciones laborales y sus expectativas de realizar una carre-
ra como servidor civil, pero no de aceptar condiciones de per-
manencia en su puesto con base en el desempeño.
En 1966 se inició una etapa de "racionalización administra-
tiva". Una de las primeras metas del gobierno en ese entonces
fue reducir el número de servidores civiles para incrementar la
eficiencia y deshacerse de los "protegidos políticos". El gobier-
no argentino aplicó nuevos métodos y procedimientos para eli-
minar el trabajo que no era estrictamente necesario (reingeniería
de procesos). anunció que se haría una redistribución de las
responsabilidades y que se despediría al personal innecesario,
se mantendría a los oficiales más capaces y se les pagaría a
cada uno de acuerdo con "sus capacidades". Aunque con esto
se despedirían alrededor de 80 000 oficiales, lo que acarrearía
un fuerte problema de desempleo, en 1967 se dio el primer paso
con la aprobación de la Ley 17343, que permitía relevar de su
cargo a los servidores civiles y que derogaba la Ley 6666 de
1957.
Este proyecto, sin embargo, no reglamentó detalladamente
las causales de despido, de tal forma que los ministros comen-
zaron a despedir a aquellos oficiales que no estimaban por ra-
zones personales o políticas, sin tomar en cuenta el desempeño
del Ministerio a su cargo. A todas estas propuestas de reforma
administrativa, hubo una gran resistencia de la Unión de Servi-
dores Civiles, argumentando que no podía saberse quiénes y
qué número de oficiales "sobraban", pues los departamentos
6 Véase el caso del Reino Unido.

de la administración no tenían una organización homogénea y,

además, se carecía de un estudio definido de los propios depar-
tamentos y de su personal. Fue hasta la década de 1980, con la
llegada del gobierno democrático, cuando se empezaron a dar
pasos significativos para mejorar la función pública.
De igual forma, se creó la Secretaría de la Profesión Admi-
nistrativa y el Programa de Formación de Administradores
Gubernamentales (Profag) a cargo del Instituto Nacional de Ad-
ministración Pública (INAP).
Así mismo, para crear ese nuevo sistema se evaluó primero
la función pública. Fue así como se diagnosticó lo siguiente:
1. Había una fuerte rotación del personal responsable de la

conducción del gobierno; entre 1940 y 1980 la tasa de rotación
de los ministros fue de 13.7 meses en el cargo; de secretarios de
Estado, 12.2 meses; y gobernadores, 14.1 meses.
2. No existía continuidad en los programas, principalmente
por dos razones: por un lado, porque las efímeras conduccio-
nes sólo alcanzaban a reconocer de manera incompleta la mi-
sión de su organización, la prioridad relativa de los problemas
y la adecuación e idoneidad del personal a su cargo; y por el
otro, porque los nuevos gobiernos tienden a ignorar los progra-
mas vigentes y a elaborar un nuevo esquema de acción que lle-
ve la marca de su propio gobierno.
3. La discontinuidad en la conducción tiende a diluir aún
más la responsabilidad y sirve de argumento para justificar el
incumplimiento.
4. Debido al gran volumen de asuntos por decidir; los adminis-
tradores superiores debían a menudo limitarse a ratificar los
juicios de sus subordinados, lo que afectaba la calidad de las
decisiones cuando el personal subordinado no era el idóneo.
S. En materia de selección e incorporación de personal, eran
pocos los organismos que tenían procedimientos que incorpo-
raran criterios de mérito, concurso u oposición. En otros casos,
a pesar de tener estipulado un mecanismo de reclutamiento, en
la práctica.se desconocía.
6. En lo referente a la promoción, el ascenso del funcionario
respondía a criterios clientelistas, y el mérito, la aptitud, la ca-
pacidad o vocación desempeñaban papeles secundarios.
7. La remuneración en forma de compensaciones especiales

estaba cobrando mucha importancia frente al sueldo básico. El
problema se agravó cuando su creciente importancia se reflejó
en un número cada vez mayor de escalafones y un diferente
escalafón para cada institución.
8. Por último, se encontró que había una falta total de meca-
nismos de evaluación tanto del desempeño de los funcionarios
como de los resultados en general.
Así, para empezar a afrontar la situación, se desarrolló el

Programa de modernización administrativa en 1990. Sus pri-
meras acciones concretas fueron:
1. Se dispuso de una reducción drástica de las secretarías y de

las subsecretarías de Estado, concentrando las unidades en
sólo 36 subsecretarías dependientes de 8 ministerios. Se con-
gelaron, además, todas las contrataciones a partir de ese mo-
mento (decreto 435/90).
2. A fines de septiembre de 1990 se conformó el Comité Ejecu-
tivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) con
el fin de que formulara y aplicara una profunda restructura-
ción de la administración pública (decreto 1757/90).
3. Este proceso culminó con la declaración de nuevas estructu-
ras orgánicas homogéneas para toda la administración pú-
blica. Se unificaron las áreas administrativas de cada minis-
terio; cada una de las subsecretarías podía contar con un
máximo de tres direcciones nacionales; se suprimieron fun-
ciones innecesarias.
La reforma del servicio público se hizo en tres grandes lí-

neas: 1) reducción de empleo, 2) creación de un sistema general
de administración de recursos humanos que actuaría a nivel
nacional -se llamó Sistema Nacional de Profesión Ad-
ministrativa (Sinapa)-, y 3) desarrollo de un Programa de For-
mación y capacitación de funcionarios públicos (Profag).
El Sinapa nació como un sistema cuyo objetivo era unificar
varios regímenes diferenciados. Se pretendía sentar los princi-
pios elementales de la función pública a fin de lograr bases cier-
tas, uniformes y flexibles en su alcance y ámbito de aplicación.
Antes del nacimiento de este sistema, existían varios estatutos

y escalafones para cada actividad, aprobados por la anterior
Ley 6666/57, los cuales desaparecieron al establecer el Sinapa
un solo escalafón. Actualmente el sistema de remuneración es
centralizado; incluye suplementos, bonificaciones y adiciona-
les, que generaron polémica por su creciente importancia y
porque distorsionaron el sistema de retribuciones.
El Profag se encargó de la formación de los recursos huma-
nos que aspiraban a ser administradores gubernamentales y a
pertenecer al servicio de carrera.
En cuanto a los administradores gubernamentales, una vez
integrados, su carrera la regula el Estatuto Para el Cuerpo de
Administradores Gubernamentales y el Escalafón Para el Cuer-
po de Administradores Gubernamentales. Según el escalafón,
la carrera está constituida por tres clases (A, B Y C, por orden
de jerarquía), divididas en grados, donde el grado 1 es de me-
nor nivel y el grado 3 es el de mayor nivel.
Más que con el tipo de tareas o funciones desempeñadas por
los funcionarios, esta estructura guarda relación con la jerar-
quía de dichas funciones en virtud de que, al ingresar, los fun-
cionarios se incorporan automáticamente a la clase C, grado 1,
que es el menor grado del escalafón.
Selección, reclutamiento, capacitación del sistema
En Argentina el proceso de selección de los administradores

gubernamentales es cerrado, ya que sólo la primera convocato-
ria es abierta (se convoca sólo a profesionistas para el grupo de
administradores). Para ingresar se requiere aprobar un estricto
proceso de formación y, lo que es más significativo, sin impor-
tar el nivel de aptitud con que se apruebe la etapa de forma-
ción, todos los que ingresan a la función pública lo hacen en el
menor grado de la jerarquía.
El proceso de selección consta de varios exámenes. Primero
hay un examen anónimo, escrito, de resolución lógica de pro-
blemas, de cultura general, de información sobre la realidad
mundial y de comprensión de textos; se tiene que optar por la
"mejor" respuesta y no por la respuesta "correcta". El segundo
es para los que aprueban el primer examen y consiste en dar

solución a un "caso", mismo que responden por medio de un
informe de "asesoramiento" y con un informe donde explican
la racionalidad en que se basaron para dar talo cual solución.
En el tercer examen (cuando el proceso ya no es anónimo) ini-
cian una serie de entrevistas personalizadas, con un psicólogo
especialista en selección y externo a la función pública, por
medio de evaluaciones y talleres. Aquí se observa la capacidad
de los postulantes para la resolución de problemas en grupo.
Finalmente, se realiza una entrevista profesional, hecha por un
equipo de selección.
Una .vez terminadas las etapas de entrevistas, se hace un
ranqueo y, con base en éste, la selección final. Este proceso es
anónimo y está a cargo de personal especializado mayoritaria-
mente externo.
Una vez aceptados, los aspirantes inician una etapa de estu-
dios que durará dos años. Como es necesario que se dediquen
de tiempo completo, desde ese momento se les asigna un sala-
rio que corre a cargo del Instituto Nacional de Administración
Pública. Sólo aquellos aspirantes que al final hayan aprobado
todos los cursos ingresan a la función pública.
Este proceso se conforma con un Sistema de Capacitación que
se establece a través de una Comisión Permanente de Carrera,
que controla delegaciones jurisdiccionales en los diferentes mi-
nisterios y organismos descentralizados, y que actúa como or-
ganismo asesor en la administración de recursos humanos, así
como en las relaciones laborales e institucionales. Está compues-
to por representantes de la administración y de los sindicatos.
Existe también el Comité Técnico Asesor de Políticas de Ca-
pacitación con representantes de la Presidencia de la Nación, de
la SFP y del INAP. Lo preside un representante de este último orga-
nismo y su responsabilidad es asesorar en el mejor diseño y eje-
cución de las políticas de capacitación, consolidar las necesida-
des por cubrir en cada año, coordinar las ofertas de capacitación
y proponer las medidas oportunas que estime convenientes.
El destino concreto de los nuevos integrantes se relaciona
con un estudio previo de perfiles realizado por la Secretaría de
la Función Pública, sobre la base de la mejor alternativa pa-
ra considerar los conocimientos y capacidades más desarro-
llados por el individuo, amén de los intereses e inquietudes per-

sonales (dicha averiguación se lleva a cabo en una entrevista
cuyo fin es complementar el expediente en cuestión).
Evaluación y promoción
La Secretaría de la Función Pública es la encargada de coordi-

nar, asesorar, dar seguimiento y controlar la evaluación, así como
de mejorar el Sistema de Evaluación del Desempeño. Esta eva-
luación se hace cada año y sigue el procedimiento que a conti-
nuación se reseña.
Al principio del año, el evaluador y el evaluado acuerdan los
objetivos, actividades y resultados por alcanzar durante el perio-
do, los cuales se asientan en un formato "A" (plan de gestión).
Al cumplirse los primeros seis meses del periodo, el evalua-
do llenará un formato "B" (informe de avance) y se lo girará al
evaluador en primera instancia; éste, a su vez, llenará un for-
mato "C" (informe de evaluación) y, en su caso, lo enviará a la
segunda instancia evaluadora como antecedente de la evalua-
ción final. Al cumplirse el periodo de gestión, se repite el paso
anterior (ahora con los formatos "B" y "D", informe de gestión
e informe de evaluación por factores). La última instancia
evaluadora (según sea el caso) emitirá una Calificación Global
de Gestión, conforme al formato "E".
El agente tiene derecho a obtener copia de cada uno de los
formularios al final del proceso y a conocer la calificación glo-
bal, misma que además debe comunicarse a la dependencia para
integrar el expediente del agente.
Los ejes centrales de la promoción son tres: la evaluación del
desempeño, la capacitación y la antigüedad. Los requisitos para
la promoción son los siguientes:
Para promoverse de grado es requisito: contar con' la anti-
güedad mínima exigida en cada grado y haber sido calificado
satisfactoriamente en la evaluación anual del desempeño. Para
promoverse de clase es necesario: haber acreditado las condi-
ciones para ascender de grado y, además, aprobar (cuando así
se establezca) las actividades de formación que establezca la
Secretaría de la Función Pública.
Separación del servicio
En la Ley 22.140 de 1980 se estableció, en su artículo 30, que el

personal podía ser cesado por abandono del servicio, por
inasistencias injustificadas (más de 10 en un año), por faltas a
los superiores, por delitos que afecten el decoro de la función
pública o por calificación deficiente durante dos años consecu-
tivos o tres alternados en los últimos diez años de servicio.
El margen de tiempo posteriormente se redujo, ya que el
decreto 993/91 aprobatorio del Sinapa, en su título IV; artículo
42, establece que: "la estabilidad se adquirirá siempre que el
agente merezca la calificación de Bueno en cada uno de los
periodos evaluados". Como la escala de calificaciones del siste-
ma de evaluación se da en tres niveles -sobresaliente, bueno y
deficiente-, ello significaría que la primera ocasión que el agen-
te merezca la calificación de deficiente, será motivo para que
salga del régimen de servicio civil.
Evaluación del sistema de servicio civil argentino

En un estudio que se realizó poco tiempo después de implemen-

tado el nuevo sistema, la generalidad (90%) de los funcionarios
manifestó que el más grave problema del Sinapa es el bajo nivel
salarial en todos los niveles del escalafón, aunque esto último no
se aplica a los que ocupan cargos de responsabilidad ejecutiva,
ya que a estos funcionarios se les retribuye de forma similar a los
profesionistas de categoría equivalente en el sector privado.
Para el año de 1993 ya se había realizado una encuesta de
opinión sobre el Sinapa entre una muestra de los funcionarios
adscritos al programa. El objetivo del estudio era conocer la
percepción que tenían los funcionarios de la estructuración y
funcionamiento del programa. Entre los hallazgos más impor-
tantes destacan las siguientes:
1. Los funcionarios seguían percibiendo "el fantasma" de la falta

de transparencia en los procesos de asignación de cargos y
en la evaluación del desempeño.
2. Los funcionarios, en su mayoría, no estaban motivados. No

creían en la posibilidad de progresar en la carrera porque
veían a su alrededor acomodos políticos y no ascensos por
desempeño.
3. A pesar de que la capacitación fuese valorada, y de que se
estuviera dispuesto a tomarla, existía un desconocimiento
por parte de los funcionarios del perfil de "profesionalidad
deseable", lo que obstaculizaba un mayor estímulo por su
parte para lograrlo.
4. Los servidores públicos mantenían una imagen positiva de
ellos mismos, pero que contrastaba con la opinión que tiene
la sociedad. Al mismo tiempo, se encontró que esto puede
ser atribuible a una falta de mecanismos eficientes de infor-
mación y comunicación general sobre el Sinapa.
5. Algunas de las observaciones negativas tenían que ser inter-
pretadas con reserva, pues podían ser atribuibles al poco tiem-
po de operación del programa.
De la experiencia argentina se pueden tomar varias enseñan-

zas para el caso mexicano:
1. Los procedimientos que se diseñen para selección, recluta-

miento, evaluación, promoción y separación deben ser co-
nocidos por todos los servidores públicos. Para que un siste-
ma funcione es necesario que todos los funcionarios de la
dependencia conozcan los mecanismos de trabajo. Esto se
logra a través de una campaña estratégica de comunicación
y de un programa conformado por los propios funcionarios y
servidores públicos de diferentes niveles de la administra-
ción "creyentes" del nuevo sistema.
2. La remuneración en forma de compensaciones y bonos debe
ser transparente e integrado al sueldo.
3. Es menester crear mecanismos de evaluación del desempe-
ño individual y grupal para asegurar que el servidor se esté
enfocando en la eficiencia del desempeño de su plaza sin
perder de vista las metas de la dependencia en general.
4. El proceso de selección, además de incluir exámenes para
evaluar los conocimientos teóricos y prácticos del aspirante
de acuerdo con la función que quiera desempeñar, conten-
drá un mecanismo para evaluar su capacidad de razonamien-
to frente a situaciones o casos de realidad mundial, donde el
aspirante dará la "mejor" respuesta y no una respuesta "co-
rrecta". Dichas evaluaciones deben ser establecidas por cada
una de las dependencias sujetas a principios rectores de mé-
rito e igualdad de oportunidades.
5. El proceso de evaluación iniciará al principio del año, cuando
el evaluado y sus evaluadores acuerden los objetivos, activida-
des y resultados que el sujeto alcanzará en el siguiente año de
gestión con base en sus valoraciones del desempeño anterio-
res. La evaluación del desempeño debe ser imparcial y los resul-
tados de la misma deben ser llevados a cabo de manera cabal.
EL CASO COLOMBIANO
Las instituciones pueden facilitar la organización

de grupos que se oponen al cambio o brindarles
un acceso privilegiado a posiciones políticas.
ROBERT O. KEOHANE
Antecedentes
Hace más de cuatro décadas, Colombia inició con esfuerzos la

profesionalización de sus servidores públicos. Al igual que en
otros países de América Latina, las principales razones para
implantar un servicio civil se basaron en profesionalizar al ser-
vidor público para garantizar el mejoramiento de los servicios
con base en el mérito individual. Desde un principio, trataron
de seguir un modelo similar al francés: con controles centrali-
zados.? El modelo colombiano lo conforma una Comisión Na-
cional de Servicio Civil CCNSC) responsable de vigilar y hacer
cumplir las leyes que de ella emanan en materia de manejo de
recursos humanos, además del Ministerio de Hacienda encar-
gado de fijar topes presupuestales y salariales que los demás
ministerios deben acatar.
7 Véase capítulo 4 de la obra, "El caso francés".

Sin embargo, Colombia no ha tenido éxito en la implanta-

ción de su servicio civil, y esto es patente por la cantidad de
variaciones y acuerdos que se han realizado a las leyes en los
últimos cinco años, ya sea por la falta de confianza de los servi-
dores en el sistema o la gran corrupción existente, así como por
y el grado de discrecionalidad que se le otorga a los ministerios
(aunado al pobre mecanismo de rendición de cuentas al nivel
central). Actualmente, la CNSC realiza un intento por acotar la
discrecionalidad en los procesos de selección y reclutamiento,
así como en la separación de los servidores públicos.
Uno de los avances que tiene Colombia es un sistema de eva-
luación del desempeño de los ministerios por parte de la ciudada-
nía. El sistema denominado Trato hecho introduce un mecanismo
para aprobar o reprobar el desempeño de los ministerios (e indi-
rectamente de los ministros y viceministros) similar a los que exis-
ten en algunos países de la OCDE. Sin embargo, los resultados de
este sistema han sido desalentadores por las pocas acciones que
se llevan a cabo con base en dicha calificación del desempeño.
El alcance de la ley colombiana incluye a todos los emplea-
dos de Estado que prestan sus servicios en las entidades u or-
ganismos de los niveles nacional, departamental, distrital (con
excepción del Distrito Capital), municipal y sus organismos descen-
tralizados.
Estructura orgánica
Los niveles de los recursos humanos gubernamentales en

Colombia se dividen en siete niveles, por orden de importancia:
1. Directivo: comprende ministros y viceministros.

2. Asesor: apoyo personal de ministros y viceministros.
3. Ejecutivo: principalmente directores generales y jefes de división.
4. Técnico: jefe de sección y coordinadores de grupo.
5. Profesional: analistas.
6. Administrativo: secretarias, etcétera.
7. Auxiliar: choferes, jardineros, mensajeros, etcétera.
Los niveles comprendidos en el servicio civil de carrera van

desde el auxiliar hasta el técnico y, en ocasiones, el ejecutivo
so LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
(algunos jefes de división). No existe un criterio definido para

establecer qué jefes de división deberán formar parte del servi-
cio y cuáles no.
La Comisión Nacional de Servicio Civil está compuesta por:
1. El director del Departamento Administrativo del Servicio

Civil, quien presidirá la Comisión. Su ausencia será suplida
por el secretario general del mismo departamento.
2. El director de la Escuela Superior de Administración Pública.
3. Dos representantes de los empleados del Estado.
4. Un representante de la Federación de Municipios.
5. Un representante de la Confederación de Gobernadores.
6. Un miembro designado por el presidente de la República.
El presidente colombiano designa a los miembros de la Co-

misión por un término de dos años para desempeñar su fun-
ción, con la posibilidad de repetir el encargo hasta dos periodos
más, si así lo determina el mandatario. Esta característica de
incertidumbre no sustentada en mérito por desempeño, indu-
dablemente introduce un factor de inestabilidad en las políti-
cas respecto a recursos humanos, que parece reflejarse en el
número de variaciones a las leyes y acuerdos que se han reali-
zado en los últimos cinco años (véase figura HU).
FIGURA m.z. Estructura orgánica

Comisión Designación
Nacional de +--
presidendial
Servicio Civil
I
II I
Comisiones Comisión
Registro público
Seccionales de de personal
de empleados
Servicio Civil (por dependencia)
I
Comité de selección
y concurso
(por dependencia)
En términos generales, las responsabilidades clave de la CNSC

son las siguientes:
1. Vigilar el cumplimiento de las normas de carrera de los em-

pleados en el ámbito nacional y territorial. En caso de in-
fracción de las mismas, solicitar a la autoridad competente
la imposición de las sanciones de multa, suspensión o desti-
tución de los infractores.
2. Conocer, de oficio o a petición de parte, las irregularidades
que se presenten en la realización de los procesos de selec-
ción, pudiendo dejarlos sin efecto, total o parcialmente. Ex-
cluir de las listas de elegibles a las personas que hubieren
incurrido en violación de leyes o reglamentos que regulen la
administración de personal civil al servicio del Estado y or-
denar la revocatoria de nombramientos u otros actos admi-
nistrativos.
3. Recomendar al Departamento Administrativo del Servicio Ci-
vil iniciativas, estudios e investigaciones en áreas relaciona-
das con la administración del personal.
4. Vigilar que los nombramientos provisionales no excedan el
término legal. En caso de infracción, solicitar a la autoridad
competente la imposición de las sanciones de multa, suspen-
sión o destitución de los infractores.
5. Cooperar con el gobierno y con el Departamento Adminis-
trativo del Servicio Civil.
6. Delegar funciones en las comisiones seccionales del Servicio
Civil.
7. Dictar su propio reglamento y el de las comisiones seccio-
nales.
8. Conocer, en segunda instancia, las decisiones adoptadas por
las comisiones seccionales del Servicio Civil.
La CNSC no tiene un poder político comparable con el de un

ministerio, sin embargo, por decreto presidencial, todas las
normas y reglamentos son de observancia obligatoria.
La Comisión delega algunas de sus funciones en comisiones
seccionales que se ubican en algunos estados del país. Estas
comisiones seccionales tienen lasmismas funciones que la CNSC,
y su objetivo principal es la delegación del trabajo seccional
que se realiza en el centro. Así mismo, están integradas por los

homólogos de los integrantes de la Comisión Nacional. Cuando
las circunstancias lo ameriten, la CNSC puede reasumir tempo-
ralmente las funciones delegadas mientras se superen las cau-
sas que originaron la decisión.
Adicionalmente, todas las entidades que tengan personal ins-
crito en el servicio civil tendrán como parte de su estructura
organizacional una Comisión de Personal que vigilará el cum-
plimiento de las normas que expida la CNSC. La Comisión de
Personal de cada entidad estará conformada por dos represen-
tantes del titular de la entidad y un representante de los em-
pleados.
La CNSC llevará el Registro Público de Empleados inscritos
en el Escalafón de Carrera Administrativa, que estará confor-
mado por todos los empleados inscritos o que se llegaron a ins-
cribir en el escalafón de la carrera administrativa. El principal
objetivo del registro es conformar una bolsa de trabajo y acce-
der a ella en caso de que se produzca una vacante.
Actualmente, la CNSC está saturada de trabajo, no recibe los
recursos suficientes y requiere de mayor apoyo financiero y téc-
nico.
Selección, capacitación y ascenso del sistema
Una de las principales preocupaciones de la CNSC es implantar

procedimientos y normas claras para la selección y reclutamien-
to del personal que fungirá como servidor público. El proceso
de selección tiene como objetivo garantizar el ingreso de perso-
nal idóneo a la administración pública y el ascenso de los em-
pleados, con base en el mérito, mediante sistemas que permi-
tan la participación de todos los colombianos que demuestren
reunir los requisitos para desempeñar los empleos.
La selección del personal para el ingreso a la carrera admi-
nistrativa o la promoción dentro de ella, es de la competencia
de cada entidad u organismo, bajo la dirección (regulación) y
vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Cuando se produce una vacante definitiva en un empleo de
carrera o se ordena la provisión de un nuevo empleo, éste se
provee de acuerdo con un orden de prioridad establecido:
1. Con el personal de carrera al cual se le haya suprimido el

cargo y que hubiera optado por el derecho preferencial de
revinculación.
2. Con el mejor empleado de la entidad del nivel al cual corres-
ponda el cargo a proveer, siempre y cuando acredite los re-
quisitos exigidos para su desempeño.
3. Con la persona que al momento en que deba producirse el
nombramiento ocupe el primer puesto en la lista de elegi-
bles al concurso de ascenso o de concurso abierto.
Mientras se efectúe la selección para ocupar un empleo

de carrera administrativa, los empleados de carrera tendrán de-
recho preferencial para el mismo. En caso contrario, se lleva-
rán a cabo nombramientos provisionales, que no tendrán una
duración superior a cuatro meses. Si por alguna razón ple-
namente justificable no es posible realizar el concurso para
proveer el cargo vacante, se extenderá el plazo de servicio por
nombramiento provisional hasta por otro periodo de cuatro me-
ses. Todos los casos en los que exista libre nombramiento de-
ben informarse a la Comisión Nacional o Seccional de Servicio
Civil.
Se puede designar provisionalmente un sustituto en caso de
que un empleado se encuentre en comisión de estudios o desem-
peñe un cargo de libre nombramiento en otra dependencia. Este
cargo se desempeñará únicamente por el tiempo que dure la co-
misión.
La provisión de los empleos de libre nombramiento se ejecu-
tará por nombramiento ordinario por el titular de la dependen-
cia; los de carrera se harán mediante un concurso. En ambos
casos, el aspirante a desempeñar las funciones de la plaza va-
cante deberá reunir los requisitos exigidos para el ejercicio del
empleo, según el manual de funciones y puestos.
Además, el aspirante a proveer sus servicios de la plaza en
cuestión a manera de continuación de su carrera, deberá cum-
plir los siguientes requisitos:
1. La última calificación de servicios que se haya atorgado al

aspirante en él momento de la inscripción deberá ser igualo
superior a 70% de la escala.
2. No haber sido acreedor de una sanción disciplinaria en el

último año.
3. Haber desempeñado por un tiempo no inferior a un año,
como empleado de carrera, el cargo del cual sea el titular.
Para crearse un concurso cerrado o "de ascenso", deberá ha-

ber por lo menos dos personas interesadas en el puesto vacante
que reúnan los requisitos y entonces se seguirá el procedimiento
respectivo. En caso de no cumplir con esta condición, forzosa-
mente se deberá declarar desierto el concurso cerrado y convo-
car a un concurso abierto conforme lo marcan las normas.
Una vez que se ha convocado a un concurso abierto, la admi-
sión al mismo será libre para todas las personas que demues-
tren cumplir con los requisitos exigidos para el desempeño del
empleo y que puedan ser nombradas legalmente para el cargo.
La ley establece igualdad de oportunidades para todos los
colombianos que demuestren tener las mismas cualidades para
desempeñar el puesto por el cual concursan. Esto se "garanti-
za" mediante la "lista de elegibles" donde se publican las califi-
caciones y se jerarquizan de mayor a menor.
Cada dependencia y organismo tendrá un comité para la eje-
cución de los procesos de selección o concurso. Este comité
estará integrado por el nominador (persona con la autoridad
para hacer el nombramiento) o su delegado, el jefe de personal y
el representante de los empleados en la Comisión de Personal
de la entidad. El comité tendrá las siguientes funciones:
1. Elaborar el proyecto de la convocatoria para el concurso, de

manera que responda a los requerimientos legales y a los pa-
rámetros técnicos de acuerdo con la naturaleza del empleo.
2. Vigilar que el concurso se realice con lo establecido en la
convocatoria y, en caso de encontrar anomalías, informar al
nominador.
3. Designar jurados idóneos para cada una de las pruebas que
se apliquen dentro del concurso.
4. Firmar el registro de los aspirantes el último día previsto para
las inscripciones.
5. Decidir sobre los reclamos que presenten los concursantes
por las inconformidades de las pruebas.
6. Elaborar y firmar el acta del concurso.

7. Presentar para la firma del jefe de la dependencia u organis- .
mo las resoluciones que establezcan las listas de elegibles o
que declaren desierto los concursos, según el caso.
Con base en el resultado de las inscripciones se elaborarán y

harán conocer las listas de los aspirantes admitidos y rechaza-
dos, indicando en este caso los motivos.
Una vez llevado a cabo el concurso, el jefe de la dependencia
u organismo elaborará la "lista de elegibles" con los candidatos
aprobados en riguroso orden de mérito. Esta lista tendrá una
vigencia hasta de un año como validación de los exámenes pre-
sentados y con objeto de no pedir al solicitante presentar los
mismos exámenes en un periodo corto de tiempo.
La persona seleccionada por concurso abierto se nombra en
periodo de prueba durante cuatro meses, al término de los cua-
les se evaluará su desempeño para decidir si permanece en la
planta o se declara vacante. Si se le otorga la planta, la Comi-
sión Nacional de Servicio Civil tendrá que realizar los trámites
para incluirlo en el servicio civil de carrera y comenzará a obte-
ner los beneficios de éste.
Evaluación y retiro
La ley colombiana establece criterios y rangos para la calificación

de los aspectos por evaluar de cada aspirante a un puesto vacan-
te, con el propósito de evitar al máximo la discrecionalidad que
pudiera existir en el proceso. Los resultados en esta área han per-
mitido limitar la ponderación de los procesos altamente discrecio-
nales, como las entrevistas, e incrementar el peso de las varia-
bles objetivas, como los exámenes de conocimientos (mientras
se le otorga libertad a las dependencias para adecuar los procedi-
mientos a sus necesidades particulares). Actualmente se está ha-
ciendo un esfuerzo por parte de la CNSC para acotar aún más la
ponderación de la entrevista, pues todavía reciben varias que-
jas relacionadas con la subjetividad que existe en este proceso.
La autoridad .nominadora que efectúe nombramientos sin
cumplir con las normas establecidas en la ley y sus reglamen-
tos, y los integrantes de la Comisión Seccional de Servicio Civil

que por acción u omisión lo permitan, incurrirán en causal de
mala conducta y responderán patrimonialmente en los térmi-
nos previstos en la ley. La Comisión Nacional de Servicio Civil,
de oficio o a solicitud de cualquier ciudadano, adoptará las medi-
das pertinentes para verificar el hecho y solicitar que se aplique
la sanción correspondiente.
La Ley de Servicio Civil de Colombia explica claramente las
causales de retiro de funcionarios del sistema:
1. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, cuando

haya obtenido una calificación de servicios no satisfactoria.
2. Por renuncia aceptada.
3. Por supresión del empleo.
4. Por retiro con derecho a jubilación.
5. Por invalidez absoluta.
6. Por edad de retiro forzoso.
7. Por destitución.
8. Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de aban-
dono del mismo.
9. Por vencimiento del periodo para el cual fue nombrado o
elegido.
10. La declaración de insubsistencia mencionada en el punto
uno se refiere a las evaluaciones del desempeño insatisfac-
torias realizadas anualmente. Una vez que se ha calificado
a un servidor público de esta manera, se deberá escuchar
una opinión "objetiva" (externa) por parte de la Comisión
de Personal de la dependencia. Si se determina que la eva-
luación fue "objetiva", el funcionario público se verá obli-
gado a desvincularse. Este sistema es considerado como muy
agresivo porque obliga al evaluador a decidir si el servidor
público no puede enmendar sus errores y mejorar en el cor-
to plazo. En consecuencia, la mayoría de las evaluaciones
tienen un resultado favorable para el servidor público, lo
que crea un vicio perverso tendiente a evaluar de manera
"bondadosa" dentro de las organizaciones.
La ley considera la posibilidad de declarar el cambio de una

plaza de servicio civil a una de libre nombramiento, en cuyo
caso el servidor tendrá derecho a ser colocado en una plaza de ca-

racterísticas similares y de igual remuneración, siempre y cuando
exista una vacante. En caso de que no se abra una plaza con
dichas características, el servidor tendrá derecho a seguir des-
empeñando su cargo y a conservar los beneficios de carrera
mientras permanezca en él. Las implicaciones al seguir este
procedimiento son bastante perjudiciales para la profesionali-
zación y la eficiencia de la administración pública, pues da ca-
bida a que se genere una doble estructura con funciones igua-
les manteniendo una que es potencialmente costosa y otra que
es poco profesional y poco eficiente.
Todo empleado inscrito en el sistema de servicio civil que
sea retirado de su plaza tendrá derecho a ser indemnizado o a
un trato preferencial para su colocación en otra plaza similar.
En caso de que en un periodo de seis meses no fuera posible
revincular al funcionario a otra dependencia de la entidad, éste
tendrá derecho a la indemnización establecida por ley. En caso
de que un servidor haya perdido su plaza a consecuencia de
una restructuración de la dependencia, no tendrá derecho a
percibir una indemnización, pero sí al trato preferencial de co-
locación en una plaza de naturaleza similar.
Se realiza una "Calificación de los servicios" de cada servi-
dor público anualmente. El rendimiento, la calidad del trabajo
y el comportamiento laboral del empleado son objeto de califi-
cación. La Calificación de los servicios se toma en cuenta para:
1. Determinar la permanencia o el retiro del servicio.

2. Escalafonar la carrera.
3. Participar en concursos de ascenso.
4. Otorgar becas y comisiones de estudio.
5. Conceder estímulos a los empleados.
6. Evaluar los procesos de selección.
7. Formular programas de capacitación.
Los procedimientos de calificación son establecidos por la

Comisión Nacional del Servicio Civil y deben ser acogidos por
todos los organismos gubernamentales (con excepción del Dis-
trito Capital y los gobiernos municipales). Cada uno de los or-
ganismos tiene la capacidad de hacer adecuaciones al procedí-
miento, pero tienen que ser aprobados por el Departamento

Administrativo de la Función Pública (central).
Las evaluaciones del desempeño deben cumplir con princi-
pios básicos que dicta la CNSC, mismas que son:
1. Objetivas, imparciales y fundadas en principios de equidad.

2. Justas, por lo que deben tenerse en cuenta tanto las actua-
ciones positivas como las negativas.
3. Referidas a hechos concretos y a condiciones demostradas
por el empleado durante el lapso que abarca la calificación o
evaluación, apreciados dentro de las circunstancias en que
desempeñe sus funciones.
El jefe de personal de la dependencia u organismo debe ve-

lar por la oportuna y adecuada aplicación del sistema de eva-
luación del desempeño. Para tal efecto deberá:
1. Informar a los calificadores sobre las normas y procedimien-

tos que rigen la materia.
2. Suministrar oportunamente los formularios y los demás apo-
yos necesarios para proceder a las calificaciones y evalua-
ciones.
3. Velar por que las calificaciones y las evaluaciones se produz-
can oportunamente.
4. Efectuar los promedios necesarios para obtener la califica-
ción definitiva y comunicarla al interesado.
5. Presentar al jefe de la dependencia u organismo informes so-
bre los resultados obtenidos en las calificaciones de servicios.
El jefe del organismo asigna la función de calificar a un em-

pleado al inmediato superior del empleado por evaluar. Se dará
una prórroga de 15 días después de la fecha acordada para en-
tregar las calificaciones. El empleado evaluado tendrá derecho
a exigir su calificación después de dos días de haberse cumpli-
do el plazo acordado. A pesar de tratarse de un proceso anual,
el jefe del organismo podrá ordenar una calificación extempo-
ránea si recibe información de que algún servidor no cumple
eficientemente con su trabajo. El resultado de la calificación
se dará directamente al empleado.
Se podrán llevar a cabo evaluaciones parciales de los funcio-

narios que ocupen cargos temporales por comisión sustituyen-
do a otro funcionario, en el caso de ser intercambiados de pues-
tos fuera de fechas de evaluación normal o por hacerse elegible'
para ocupar otra plaza dentro del servicio civil, fuera del perio-
do de evaluaciones.
En caso de que el empleado no esté de acuerdo con el resul-
tado de su evaluación por sospecha de incumplimiento de uno
o varios principios básicos, tendrá derecho a presentar una queja
fundamentada de acuerdo con la ley para su verificación. En
caso de que la calificación sea insatisfactoria, el puesto se de-
clarará insubsistente. Los empleados de libre nombramiento
no son sujetos a calificación.
Evaluación del Sistema de Servicio Civil colombiano

Colombia impuso un sistema carente de gradualidad y siste-

matización para la implementación de la ley. Se otorgó seis
meses a las organizaciones para implantar los sistemas, orga-
nizaciones, procedimientos, descripción de funciones y todo lo
relacionado con la Ley de Servicio Civil. Este plan tan ambicio-
so ocasionó que los organismos no estuvieran listos para im-
plantar todo el proceso y se generaran problemas logísticos,
organizacionales y de servicio. La implantación del sistema de
servicio civil en México debe ser gradual, controlado y enfoca-
do a modo de no afectar negativamente el servicio que la depen-
dencia ofrece a la comunidad.
La CNSC ha realizado un trabajo positivo al realizar cambios
en las normas del servicio civil; ejemplo de ello es el acotar la
importancia que se le otorga a herramientas discrecionales en
la selección y reclutamiento.
Es muy recomendable que en México se creara una unidad
de eficiencia dotada de autoridad presidencial con objeto de
vigilar el cumplimiento de las normas establecidas en la ley para
emitir resoluciones respecto a las irregularidades que se pre-
senten. Sin embargo, la unidad deberá evitar que estas funcio-
nes interfieran con las funciones normativas y de estudios, insti-
tuyendo leyes y reglas claras, además de separar su estructura

organizacional en departamentos con funciones específicas y
contando con los suficientes recursos para llevarlas a cabo. Di-
cha unidad debe ser mínima en términos burocráticos, y estar
dedicada a una visión integral y de prospectiva para inducir
una modernización administrativa flexible, sinergética, eficaz
y eficiente; responsabilizada, entre otras de sus atribuciones,
del tema del servicio civil.
Las evaluaciones del desempeño juegan nuevamente un pa-
pel importantísimo en esta área: los jefes no están incentivados
para calificar a sus servidores como "deficientes" por miedo a
convertirse en impopulares o a tener problemas con sus subor-
dinados. El sistema de evaluación del desempeño en México
debe, forzosamente, ser eficaz. El pragmatismo de. la ley de-
pende, en gran medida, de esto.
México debe crear una base de datos similar al Registro PÚ-
blico de Empleados Inscritos en el Escalafón de Carrera Admi-
nistrativa, donde se archive la información de los funcionarios
actuales y los de reciente separación. Esta base de datos tendrá
como principal objetivo el de identificar candidatos con el per-
fil adecuado para proveer puestos vacantes.
En cada dependencia deberá existir un comité que se res-
ponsabilice de la ejecución de los procesos de concurso y selec-
ción, con el fin de garantizar la transparencia y legalidad de los
mismos. Este comité tendrá la misma estructura que su homó-
nimo colombiano.
México debe adoptar el mecanismo del sistema colombiano
para garantizar la asignación de plazas con base en el mérito: pa-
ra declarar un concurso cerrado como válido, será necesario
que existan por lo menos dos aspirantes calificados para pro-
veer la plaza vacante; en caso de que no existan, el concurso se
declarará desierto.
La ley colombiana limita el tiempo para la asignación de pla-
zas por nombramientos provisionales. México podría dismi-
nuir el riesgo del crecimiento de plazas de asignación libre de
la misma manera, es decir acotando el tiempo en el cual un ser-
vidor de libre designación pueda permanecer en la organiza-
ción antes de convocar a un concurso abierto para ocupar di-
cha plaza.
EL CASO BOLIVIANO
Dentro, como te plazca; afuera según se acostumbre.
SÉNECA
Antecedentes
Bolivia intentó una reforma de su servicio civil en el contexto

de un conjunto de reformas estructurales de su economía. A
comienzos de la década de 1980. Bolivia enfrentaba un agudo
proceso de inflación y recesión que casi alcanzó una hiperin-
flación en 1985. El proceso de ajuste macroeconómico que si-
guió a esta crisis forzó a un proceso de restructuración estatal
que incluyó, entre otros, una privatización importante de servi-
cios del sector gubernamental y cambios en el sistema finan-
ciero estatal y en la provisión de servicios públicos.
Este proceso reveló la debilidad de los mandos superiores
tradicionales de la administración pública boliviana. De ahí que
se iniciara un proceso para fortalecer el servicio civil y, en par-
ticular, de sus mandos superiores, que habían quedado seria-
mente debilitados desde inicios de la década de 1980.
Así, a mediados de 1988, se diseñó una estrategia que apun-
taba a reclutar una cantidad considerable de servidores en man-
dos medios y superiores para distribuirlos a lo largo de diferen-
tes entidades. Aunque inicialmente el proyecto abarcaba sólo
653 posiciones, para mediados de 1992 se abandonó esta estra-
tegia en favor de una segunda fase más ambiciosa, consistente
en crear un nuevo Programa de Servicio Civil (PSC), que tendría
como propósito fortalecer sólo los mandos superiores de la ad-
ministración, alrededor 12 200 personas, poco menos de 6.7%
del servicio civil existente, cuyas nóminas de poco más de $128
millones de dólares anuales constituían alrededor de 8.7% del
total de las remuneraciones del servicio.
El proceso buscaba fortalecer la administración central yeli-
minar, además, los patrones irregulares de financiamiento en
los que incurría la administración, ya que un número aprecia-
ble de éstos se financiaba con fondos provenientes de asisten-
cia multilateral, no claramente definidos.
El gobierno en turno se planteó un plazo de reforma de 10

años para hacer una transición del antiguo sistema al nuevo
rsc. En este periodo, el Estado boliviano debía: 1) reducir el
número de empleados existentes al inicio de la reforma; 2) in-
corporar personal al nuevo sistema, y 3) obtener fondos adicio-
nales para financiarlo. A fin de hacer viable fiscalmente el es-
quema, sería necesario reducir en poco más de 40% este grupo
de personal y obtener financiamiento, tanto de recursos pro-
pios como de créditos externos. Esto suponía un financiamiento
adicional que iba desde $33 millones de dólares anuales para el
año uno, hasta $78 millones de dólares para el año diez, junto a
un endeudamiento externo de poco más de $57 millones de dóla-
res distribuidos a lo largo del periodo.
Para mediados de 1992, sin embargo, el gobierno boliviano
primero, y la comunidad financiera después, llegaron a la con-
clusión de que el financiamiento continuo de este reducido gru-
po (poco más de 6 500 personas) sería impracticable fiscalmente.
De ahí que se cambiase nuevamente la estrategia y se redujese
el grupo objetivo: primero a alrededor de 2 800 Yluego a 2 500
personas. A pesar de ello, a diferencia de la aproximación ini-
cial, este grupo no se distribuiría igualmente a lo largo de toda
la administración pública, sino que se concentraría en algunas
dependencias para asegurar que se generasen "masas críticas"
favorables al proceso de modernización gubernamental en el
resto de las dependencias.
Para evitar un proceso desordenado, se creó un marco legal
que regulaba:
1. Qué entidades podían recibir servidores seleccionados con

altas calificaciones y bien remunerados.
2. Con qué compromisos debían cumplir las entidades para re-
cibir a estos servidores.
3. Qué objetivos debían cumplir, tanto las dependencias como los
nuevos servidores, una vez que éstos ocupasen sus cargos.
Estas reformas fueron reguladas por ley mediante un cam-

bio radical del sistema de manejo de la administración públi-
ca (la ley 1168 de 1990), que incluía un conjunto de "normas
básicas" para todas las dependencias (que funcionaban como
un conjunto de "estándares mínimos") y luego disposicio-

nes más detalladas para cada uno de los sistemas de apoyo ad-
ministrativo. A la fecha, el programa se está implantando en di-
versas dependencias, iniciándose con un análisis funcional
de la Secretaría Nacional de Industria y Comercio. El proceso
se ha vinculado al establecimiento de objetivos de desempeño,
explícitamente ligados al cumplimiento, por parte del Minis-
terio de Finanzas, de un flujo financiero destinado a este pro-
ceso, a fin de asegurar que los cambios resulten efectivos y
visibles. El proceso de incorporación de otras dependencias a
este sistema ha avanzado a un ritmo relativamente lento debi-
do a la exigencia de contar con un financiamiento adecuado
para cada caso.
Para el logro de lo anterior, el sistema boliviano se sustenta
en la siguiente estructura organizacional (véase la figura 111.3).
El Sistema de Administración de Personal cuenta con tres nive-
les de organización:
1. Nivel normativo y consultivo, a cargo del órgano rector del

Sistema de Administración de Personal.
2. Nivel ejecutivo, representado en cada entidad por su máxi-
ma autoridad ejecutiva.
3. Nivel operativo, constituido por la unidad encargada de la
administración de personal.
El órgano rector debe emitir y difundir las normas básicas

del Sistema de Administración de Personal, y tiene la facultad de
revisarlas periódicamente y actualizarlas con base en el análi-
sis de las experiencias de su aplicación, las variaciones en el
contexto socioeconómico, la dinámica administrativa y el fun-
cionamiento de los otros sistemas de administración.
Aunado a lo anterior, el órgano rector, con base en las nor-
mas vigentes, es quien regula la administración del personal
eventual, incluyendo las condiciones para reclutar, seleccionar,
contratar, retribuir, evaluar y separar al funcionario.
La Dirección de la Función Pública es una unidad especiali-
zada del órgano rector que depende directamente del Ministe-
rio de Hacienda. Sus atribuciones son:
FIGURA HU. Estructura
Ministerio de
Hacienda
~-------------
Órgano rector del
Gobierno
Sistema de
central
Administración del
Personal
Nivel normativo
I y consultivo
Dirección de la
Fundación
Pública
r-------------
Autoridad máxima
Nivel ejecutivo
de la entidad
Cada
entidad
r-------------
Unidad encargada de
la administración Nivel operativo
del personal
1. Implantar el Programa del Servicio Civil en las entidades de

la administración central y de la administración descentrali-
zada en el sitio que la dirección disponga.
2. Dar seguimiento al Sistema de Administración de Personal.
3. Normar y regular la capacitación de los servidores públicos.
4. Promover la investigación y el desarrollo de temas concer-
nientes a la administración de personal.
5. Prestar asistencia técnica a las entidades del sector público e
información sistematizada al órgano rector para la adopción
de políticas de personal.
La unidad encargada de la Administración de Personal la

constituyen en cada entidad los jefes de las unidades (departa-
mentas) de la misma, y es responsable de elaborar la reglamen-

tación específica que rige a la entidad. El órgano rector debe
revisar la reglamentación propuesta por cada entidad para ve-
rificar su compatibilidad con la ley vigente.
El alcance de la Ley del Servicio Civil es para el personal de
todas las entidades del sector público. Quedan excluidos única-
mente aquellos funcionarios que sean de elección popular o
que sean servidores del Poder Legislativo, del presidente de la
República, del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial.
En caso de que se suscite un trato discriminatorio o injusto o
la infracción de la normatividad en materia de administración
de recursos humanos, la persona afectada podrá hacer uso del
recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo, cuya re-
solución será de observancia obligatoria.
El Sistema de Administración de Personal está dividido en
siete subsistemas; cada uno referente a puntos críticos identifi-
cados en la propuesta de Ley de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. A continuación se detallan los puntos más im-
portantes de cada subsistema.
Selección, reclutamiento e ingresos
A través del subsistema de Programación de Puestos, la ley bo-

liviana establece la definición de puesto, así como los procedi-
mientos para determinar los objetivos, valoración y clasifica-
ción de los mismos.
Un puesto es el conjunto de funciones, facultades y deberes
susceptible de ser ejercido por una persona y que responde a
los objetivos específicos de cada entidad. Un puesto tiene vi-
gencia mientras duren las condiciones por las cuales fue crea-
do, un cambio en éstas puede determinar su modificación o su-
presión.
La valoración y clasificación de puestos se hace con base en
el análisis y descripción de los mismos. Por análisis y descrip-
ción de puestos se entiende:
1. La denominación, categoría y ubicación del puesto dentro

de la estructura organizacional de la entidad.
2. La naturaleza, normas a cumplir, funciones del puesto y re-

sultados esperados, expresados en términos de calidad y can-
tidad.
3. Las características personales y profesionales que el puesto
exige.
El análisis y descripción de cada puesto se hace o se modifi-

ca al principio de cada gestión con base en las necesidades de
la entidad y la comunidad.
Las categorías para la clasificación de los puestos se obser-
van en el cuadro HU.
Subsistema de dotación de personal
El objetivo principal de este subsistema es proveer el personal

idóneo para desempeñar las funciones de cada entidad, garan-
tizando la transparencia y objetividad de los procesos de selec-
ción y reclutamiento.
El personal puede estar definido como regular o eventual. El
personal regular incluye a los servidores que ocupen los pues-
tos previstos en la estructura orgánica de la institución. El per-
sonal eventual se refiere a los servidores que estén contratados
por tiempo definido o que sean asignados directamente por la
autoridad de la entidad y que no ocupen una plaza del servicio
civil. El personal eventual no puede convertirse automática-
mente en personal regular.
La contratación como personal regular consiste en el cum-
plimiento de un procedimiento de selección que inicia con la
definición del tipo de concurso a realizar. El concurso puede
ser de invitación directa o de convocatoria pública.
El concurso de invitación directa se hace a personas que re-
únan altos méritos personales y profesionales para vacantes en
la categoría superior. Además, se hacen invitaciones directas a
personas que vayan a ejecutar las funciones de puestos no in-
cluidos en el servicio civil en cualquiera de las categorías defi-
nidas con anterioridad.
La convocatoria pública puede ser interna o externa. La con-
vocatoria interna hace las veces de promoción y únicamente es
CUADRO lII.l. Clasificación de los puestos en orden de importancia
Nivel Categoría Puestos Responsabilidades
Superior Cúspide y primer nivel. Conducir la entidad.
2 Asesor Puestos de asesoramiento. Asesorar a la categoría superior.
3 Directivo Cabeza de unidades. Dirigir unidades.
4 Mando medio Puestos que organizan y Organizar y supervisar equipos

supervisan a equipos de trabajo. de trabajo.
5 Profesional Puestos con funciones Desarrollar funciones específicas,

especializadas. formar equipos de trabajo.
6 Técnico-administrativo Puestos con funciones de apoyo Desarrollar funciones de apoyo

especializadas. especializadas.
7 Auxiliar y servicios Puestos con funciones de apoyo Desarrollar funciones de apoyo

no especializadas. no especializadas.
para personal perteneciente a la entidad, mientras que la exter-

na está abierta a todas las personas que reúnan los requisitos
para el puesto, pertenezcan o no al servicio civil.
El reclutamiento de personal eventual se hace a través del
procedimiento que cada entidad considere suficiente para ele-
gir a la persona indicada para el desempeño del puesto. El per-
sonal eventual siempre debe cubrir con los requisitos mínimos
estipulados en la descripción del puesto a desempeñar.
Las convocatorias para llenar todas las posiciones de direc-
ción, mandos medios y profesionales únicamente pueden ser
de convocatoria pública, ya sea interna o externa.
La convocatoria se debe declarar desierta si no atrae a una
cantidad suficiente de postulantes para asegurar una adecuada
competencia o si ningún postulante cumple con los requisitos
mínimos para el puesto vacante.
El proceso de selección incluye la evaluación de tres aspec-
tos: currículum, capacidad técnica y cualidades personales. Cada
entidad cuenta con un Comité de Selección compuesto por un
representante de la unidad de administración de personal de la
entidad y un representante de la unidad solicitante.
La ley boliviana no especifica el mecanismo para realizar la
evaluación técnica, sino que da libertad a cada entidad para
definir los métodos que considere pertinentes. Evidentemente,
esto otorga las facultades suficientes a la entidad para incorpo-
rar criterios específicos para la selección de personal.
Una vez realizada la evaluación de los tres aspectos, el Comi-
té de Selección elabora una lista con los resultados obtenidos
por cada postulante, con el fin de entregarla a la autoridad facul-
tada para realizar el nombramiento. Con el objetivo de "garan-
tizar la transparencia", este informe también está disponible
para cualquier persona que haya participado en el proceso.
Con la lista de resultados, la autoridad hace el nombramien-
to correspondiente y, a menos de que exista un proceso de ape-
lación plenamente fundamentado, se procede a la posesión,
inducción y evaluación de confirmación (periodo de prueba).
Evaluación y desarrollo
La evaluación del desempeño en Bolivia tiene los siguientes

objetivos:
1. Actuar como elemento de juicio para la promoción del per-

sonal que haya demostrado potencial para desempeñar fun-
ciones de mayor complejidad.
2. Efectuar reconocimientos de índole monetaria o de conteni-
do psicosocial.
3. Rotar o transferir personal para lograr un mejor aprovecha-
miento de sus capacidades.
4. Decidir la permanencia de un servidor público en la entidad.
5. Retroalimentar los diversos subsistemas U.e., capacitación).
La programación de la evaluación del desempeño se elabora

en cada entidad de acuerdo con la política institucional defini-
da en la materia. La programación define objetivos, alcances,
factores de evaluación, parámetros de desempeño, instrumen-
tos a emplear y plazos en los cuales se realice la ejecución de la
evaluación del desempeño.
Los factores por evaluar deben considerar el desempeño del
funcionario de acuerdo con la descripción de su puesto en tres
dimensiones generales: eficiencia, eficacia y economía en el
logro de los resultados esperados. En caso de que los servidores
evaluados sean de la categoría de directivos y mandos medios,
se incluirá la dimensión de ejercicio de habilidades gerenciales.
La entidad define el procedimiento de evaluación, el cual se
hará con cualquiera de los siguientes métodos: escalas de pun-
tuación, listas de verificación, métodos de evaluación compa-
rativa y métodos de evaluación de campo.
La ejecución de la evaluación del desempeño de cada fun-
cionario es responsabilidad de su jefe inmediato superior en las
fechas establecidas por la entidad y se realizará, como mínimo,
una vez al año.
Con base en el resultado obtenido, el evaluador redacta un
informe donde califica como excelente, bueno, suficiente, en
observación o insuficiente el desempeño del funcionario eva-
luado (véase el cuadro 111.2).
CUADRO HI.2. Implicaciones de los resultados obtenidos
Calificación Implicaciones Implicaciones

laborales salariales
Excelente Paso horizontal. Otorga incentivo mo-

netario e incremento
salarial.
Bueno Paso horizontal. Incremento salarial.
Suficiente Ningún movimiento. Ningún movimiento.
En observación Evaluación en los pró- Ningún movimiento.
ximos seis meses: dos
calificaciones "en ob-
servación" consecutivas
dan lugar a la separa-
ción del funcionario.
Insuficiente Separación del Ningún movimiento.
funcionario.
Capacitación y tabulador de sueldos
La capacitación del personal consiste en propiciar la adquisi-

ción de conocimientos, destrezas y actitudes; satisfacer las nece-
sidades de perfeccionamiento y especialización de los servidores
públicos en el desempeño de su cargo; prepararlos para necesi-
dades ocupacionales de mayor jerarquía; y fomentar el desarro-
llo de valores éticos compatibles con la filosofía de la entidad.
El subsistema de Capacitación abarca los procesos de detec-
ción de necesidades, programación, ejecución y evaluación del
programa y sus resultados.
La detección de necesidades de capacitación se hace a través
de las evaluaciones del desempeño individual y grupal y es res-
ponsabilidad del jefe de la unidad.
La programación de la capacitación se sustenta principal-
mente en la detección de necesidades y está a cargo de la uni-
dad responsable de la administración de personal en coordina-
ción con los jefes inmediatos superiores. El programa forma

parte del presupuesto de la entidad, de manera que la entidad sea
capaz de cubrir sus necesidades de capacitación año con año.
Cada vez que se ejecute un programa de capacitación, la
unidad encargada de la administración de personal deberá rea-
lizar una evaluación de la capacitación con base en los objeti-
vos fijados para el programa. La ley no estipula las acciones
posteriores que se realicen basadas en esta evaluación.
Cada entidad, dependiendo del presupuesto asignado al
subsistema de Capacitación, estará facultada para otorgar be-
cas de estudio al personal que cumpla con los requisitos de mé-
rito estipulados siempre y cuando el tema de estudio sea de
interés para aquélla. Los servidores públicos cuya evaluación
del desempeño sea superior a "satisfactoria", y posean poten-
cial de desarrollo, tendrán prioridad en la participación de los
programas de capacitación, incluyendo las becas.
Los programas de capacitación serán obligatorios cuando
su objetivo sea atender las necesidades detectadas por deficien-
cías en el desempeño o por actualización de las habilidades del
funcionario. Así mismo, serán voluntarios cuando estén desti-
nados a atender necesidades para el desarrollo del potencial
personal de los servidores públicos.
La retribución de los servidores públicos consiste en la re-
muneración, las prestaciones y el reconocimiento. La remune-
ración se refiere, principalmente, al sueldo base determinado
por el valor del puesto, la escala salarial y la planilla presupues-
taria aprobadas para la entidad.
La escala salarial es un tabulador que la entidad propone en
sujeción a la política salarial, misma que integra la siguiente
información: nivel, descripción del cargo, número de casos por
nivel, costo mensual y costo anual. La planilla presupuestaria
refleja la estructura programática de la entidad y los recursos
necesarios para la operación de la entidad.
Las prestaciones son comunes a los servidores públicos, in-
dependientemente del puesto que desempeñen, son de carácter
obligatorio y están establecidas por las disposiciones legales
vigentes en materia de seguridad social boliviana.
El reconocimiento es la manifestación anual de la entidad al
desempeño destacado o a la superación del servidor público
como incentivo para mantener niveles de eficiencia. Se otor-

gan con base en la evaluación del desempeño individual, las
directrices emitidas por el órgano rector, la capacidad presupues-
tal de la entidad y de acuerdo con lo dispuesto en la reglamen-
tación específica de cada entidad. El incentivo puede alcanzar
como máximo el equivalente a un sueldo mensual.
Promoción y retiro del servicio civil
El subsistema de Movilidad Funcionaria abarca los procesos

de promoción, rotación, permuta, transferencia y retiro del fun-
cionario.
La promoción puede ser horizontal o vertical. La promoción
horizontal implica un grado más dentro del mismo nivel jerár-
quico y la posibilidad de un incremento salarial. Cada entidad
tiene autonomía para definir el número máximo de grados den-
tro del mismo nivel salarial. La promoción vertical es el cambio
del servidor público de un puesto a otro de mayor jerarquía den-
tro de la misma entidad. Para que sea posible la promoción
vertical deben darse varios factores:
1. Existir la demanda claramente identificada y la vacancia co-

rrespondiente.
2. El candidato debe cumplir con los requisitos del puesto, obte-
ner resultados positivos en la evaluación del desempeño y con-
tar con el potencial necesario para ocupar el puesto a cubrir.
3. No haber sido promovido durante los últimos doce meses.
4. Cumplir satisfactoriamente con la evaluación de confirma-
ción.
La rotación es el cambio de un servidor público de una uni-

dad de trabajo a otra para desempeñar un puesto similar. No
implica incremento de remuneración. Cada entidad tiene la fa-
cultad de programar la rotación interna de su personal en la
medida de sus necesidades y con el propósito de facilitar su
capacitación indirecta y evitar la obsolescencia laboral.
La permuta es similar a la rotación, la diferencia radica er;
que el servidor público cambia de una entidad a otra. e -
El retiro es la conclusión de la relación de trabajo entre la

entidad y el servidor. Son causales de retiro:
1. Renuncia escrita.
2. Resultado insuficiente en cualquier evaluación (de confir-
mación o del desempeño).
3. Retiro forzoso cuando se produzcan las causales de incom-
patibilidad establecidas en el reglamento interno de cada
entidad.
4. Jubilación.
5. Incapacidad física calificada.
6. Supresión del puesto por modificación de competencias de
la entidad.
7. Conclusión o rescisión de contrato de personal eventual.
8. Decisión de la máxima autoridad ejecutiva de la entidad.
9. Prisión formal del servidor público, emergente de senten-
cia condenatoria ejecutoriada.
10. Destitución.
11. La Ley no especifica los derechos que tienen los funciona-
rios separados del servicio civil.
Subsistema de registro
El objetivo del registro es contar con información confiable,

ágil y oportuna para mantener y optimizar el funcionamiento
del Sistema de Administración de Personal y adoptar políticas
institucionales en la materia.
La información con la que cuenta el subsistema de Registro
es de dos tipos: documentos individuales (como evaluaciones
del desempeño) y documentos propios del sistema (como eva-
luaciones de los procesos desarrollados dentro de cada subsis-
tema, planillas de sueldos, estructuras organizacionales, etc.).
Toda la información contenida dentro de este subsistema es de
carácter confidencial.
Cada entidad tiene la obligación de suministrar la informa-
ción al órgano rector del Sistema de Administración de Perso-
nal o a la unidad especializada cuando ésta lo solicite.
Evaluación del servicio civil boliviano

El sistema de reclutamiento boliviano deja a discreción de las

entidades el peso de los procedimientos subjetivos de selección,
como valoración de la currícula y entrevistas. El problema po-
tencial es que el titular de la entidad componga la calificación
de los criterios de selección de manera que beneficien a una
persona y no permitan un ambiente de igualdad de oportunida-
des. México no puede correr el riesgo de las implicaciones in-
herentes a este sistema: tener procesos de selección no transpa-
rentes y sin igualdad de oportunidades, y no captar a las personas
idóneas para cada plaza. El sistema mexicano debe acotar el
peso otorgado a procesos potencialmente discrecionales, como
las entrevistas y la valoración curricular.
El subsistema de Capacitación boliviano contiene algunos
puntos que vale la pena destacar:
1. El rubro de capacitación en el presupuesto garantiza el cum-

plimiento de los objetivos del subsistema.
2. La identificación de las necesidades de capacitación se hace
principalmente con base en las evaluaciones del desempeño.
3. La evaluación de los resultados de los programas de capaci-
tación, medidos a través de la mayor eficiencia en el desem-
peño de los funcionarios públicos.
Los programas de capacitación en México se beneficiarían con

la inclusión de estos puntos. La principal ventaja que podría traer
un esquema similar es el manejo más eficaz de los recursos des-
tinados a capacitar al personal, programando los cursos que apor-
ten mayores beneficios a la dependencia (comprobado a través
de las evaluaciones de los programas) y la garantía de que existe
un rubro presupuestal destinado a tal efecto.
La ley boliviana no otorga protección alguna al personal des-
pedido de la función pública, sin importar las causales. Este no
es un mecanismo repetible en México por la poca seguridad y
alto riesgo que una persona siente al ingresar en el servicio civil.
La dificultad que se ha observado en el sistema boliviano por
hacer depender el sistema de servicio civil del Ministerio de
Hacienda, y no de una institución con clara imparcialidad y

autoridad jerárquica sobre las demás dependencias (v.g., Presi-
dencia de la República o un instituto autónomo), no ha permi-
tido la implantación de un servicio operativamente eficiente.
Finalmente, debe evitarse vincular capacitación con promo-
ción (horizontal o vertical), pues puede generar incentivos per-
versos de "capacitarse para ser promovido" y no capacitarse
por razones de productividad; así como problemas organiza-
cionales, que no permitan promover a todo el personal que se
capacita, generando una desmoralización dentro de los miem-
bros del servicio civil.
OTROS CASOS EN AMÉRICA LATINA
Un político piensa en la próxima elección; un hom-

bre de Estado piensa en la próxima generación.
JAMES F. CLARKE
El caso ecuatoriano
Ecuador inició en 1991 un proceso de modernización guber-

namental destinado a disminuir el tamaño de su sector públi-
co, aumentar la eficiencia de su servicio civil y orientar la ges-
tión de la administración pública hacia la obtención de
resultados.
A diferencia de Bolivia, se buscó concentrar esfuerzos y re-
cursos para generar "masas críticas" en un grupo limitado de
dependencias o entidades desde el inicio del proceso (esto a
sugerencia de los organismos multilaterales que brindaron
asistencia técnica para el proyecto). El proceso se realizó en un
contexto parcial de reformas estructurales destinadas' a mejo-
rar el desempeño de la economía. Este proyecto estaba forma-
do por dos componentes: uno de mejora de los sistemas de
manejo del financiamiento público, y otro de fortalecimiento o
restructuración institucional. Esta política tenía su apoyo en la
Ley de Modernización del Estado (R.O. núm. 349 del 31112/93),
en su reglamento general y en la Ley de Presupuesto de 1992.
Los objetivos del proyecto se traducían, en el área adminis-

trativa, en la restructuración de las dependencias de los 14 mi-
nisterios estatales; y en el área de recursos humanos, en la re-
ducción de alrededor de 50 000 servidores, del total de alrededor
de 350 000 existentes. Con la reducción de personal se procura-
ba conseguir un ahorro de alrededor de 20% del total de la nó-
mina. Así, los cambios en el manejo de personal financiarían
un aumento de salarios de hasta 80% de los ahorros obtenidos
con la reducción de personal en las entidades restructuradas.
Adicionalmente, se implantó también una infraestructura de
apoyo, compuesta por un Sistema Integrado de Administración
Financiera, que permitía registrar cualquier avance o retroceso
en desembolsos; y un sistema de Seguimiento de Moderniza-
ción que registraba cualquier avance o retroceso en el proceso
de restructuración de entidades.
Con el fin de enfocar esfuerzos en un grupo limitado de depen-
dencias, el Consejo Nacional de Modernización (Conam) y la
Secretaría Nacional para el Desarrollo Administrativo (Senda),
elaboraron un marco (los Convenios de Restructuración Institu-
cional) que otorgaba beneficios específicos a las entidades que
atravesaban por ese proceso, a cambio de compromisos específi-
cos que las dependencias asumían. Una guía de restructuración
institucional contemplaba tanto los beneficios como los compro-
misos que las dependencias podrían acordar. Estos acuerdos se
realizaban tanto con el Ministerio de Economía y Finanzas, con
la Contraloría General del Estado, como con la Senda; el Sigef
permitía seguir información relativa a las asignaciones pre-
supuestarias, así como a cualquier atraso en las remisiones.
Inicialmente, se logró reformular las estructuras orgánico-
funcionales de cuatro dependencias del gobierno central y las
políticas para la reclasificación de grados y salarios, compac-
tándose los niveles salariales a fin de mejorarlos.
Sin embargo, a mitad del proceso, un cambio en la dirigencia
de gobierno propició que el proceso secuencial contenido en
las guías de restructuración fuese rechazado. De hecho, no ocu-
rrió ningún cambio real dentro del sistema, por carecer de los
recursos necesarios para realizar una modernización efectiva
dentro de la administración. Los sucesos recientes en Ecuador
han colocado entre paréntesis el proceso iniciado.
El caso venezolano
Venezuela tiene uno de los sistemas más elaborados de recluta-

miento, evaluación y promociones.
El sistema es genéricamente más competitivo que los anterio-
res; pero la inestabilidad de sus mandos medios, altos y supe-
riores, la incapacidad de atraer y retener personal calificado, y
la imposibilidad de despedir servidores estables o sindicaliza-
dos, ha mantenido niveles de eficiencia y eficacia muy bajos,
aún peores que aquéllos de los países antes mencionados.
El problema se ha agravado por la inexistencia de un progra-
ma de restructuración administrativa. De acuerdo con la Ofici-
na Central de Personal venezolana (OCP), en 1991 Venezuela
contaba con 417 000 servidores, distribuidos en 71 agencias.f
De éstos, alrededor de 51 % estaban incluidos dentro de la Ley
de Carrera Administrativa y contaban con estabilidad en el
empleo.? Sin embargo, 47% estaba constituido por trabajado-
res contratados y sindicalizados, lo que los convertía, en la prác-
tica, virtualmente inamovibles. Sólo alrededor de 4 000 (menos
de 1%) eran trabajadores de confianza de alto nivel.!?
Sin embargo, a diferencia de Chile, los cargos más altos de la
administración estaban -y al parecer continúan estando- su-
jetos a una rotación muy alta, hecho que afecta la estabilidad
de los mandos superiores que éstos designan, del mismo modo
que afecta la eficiencia general del sistema. De hecho, entre
1988 y 1993 un ministro venezolano duraba, en promedio, sólo
11.5 meses en el gobierno, cifra muy baja comparada con los
casi 40 de uno mexicano o los 20 de uno chileno. Esta alta rota-
ción arrastra a los niveles superiores del personal de carrera,
8 Informe estadístico: Distribución de cargos y costos de la Administración

Pública Nacional, año 1991.
9 La Ley de Carrera Administrativa del 13 de mayo de 1975 omite en su
artículo 5 a los servidores del Congreso, del Poder Judicial, de! Ministerio
Público (la Procuraduría venezolana), el Tribunal Supremo Electoral, e! Servi-
cio Exterior, las Fuerzas Armadas y el sistema universitario. Cada uno de ellos
estaba regulado por normas propias.
10 Poco más de 1% adicional (alrededor de 5 000 personas) eran consulto-
res de alto nivel, contratados en la administración, que entraban y salían con
el personal de confianza.
Ello ocurre pese a que el sistema incluya grados variados de

protección frente al despido intempestívo.U
Formalmente, el ingreso al sistema es un tanto más competi-
tivo que en Chile y Argentina, en tanto que admite candidatos
externos e internos; sin embargo, sólo se elige a uno de los últi-
mos, si no hay de los primeros, por lo que, en la práctica, se
asemeja mucho a los sistemas de convocatoria cerrada.
Igualmente, se busca evitar el monopolio en el reclutamien-
to permitiendo a cada dependencia manejar el proceso. Para
asegurar un control general, se debe remitir a la oCP la lista de
personal que cada dependencia evaluó, en contraste con el res-
to de los candidatos. Sin embargo, pese a estos requisitos, exis-
ten varias vías para contratar personal "interino" que se con-
vierte en permanente.t-
Por otro lado, el servicio asigna pocos recursos a la capacita-
ción de su personal: alrededor de 0.45% del total del gasto en
personal de los ministerios del gobierno central; menos de un
tercio de lo empleado en el sector público para el mismo efec-
to. 13 La evidencia de comienzos de la década de 1990 sugiere
que estas cantidades se asignan principalmente a cursos espe-
cíficos de poca dirección. Finalmente, el servicio cuenta con un
sistema de evaluación que se inició en 1986. Es administrado
por la oCP y se aplica en 34 de las 71 agencias que esta oficina
supervisa. El sistema emplea 12 categorías estándares para eva-
luar a sus empleados, de las cuales cada dependencia debe
emplear tres especificadas por la acp, y es libre de fijar cinco; la
oCP eligirá las restantes. En cada categoría hay cuatro califica-
ciones a las que se asigna un peso específico. Su suma constitu-
ye el puntaje final. Las evaluaciones de los empleados son pos-
teriormente ordenadas de acuerdo con los puntajes obtenidos
11 Para un recuento de este fenómeno, véase Moisés Naim, "Latín Arnerica's
Post Adjustment Blues", ForeignAffairs núm. 3, 1994; M. Naim, Latin America s
Journey to the Market: From Macroeconomic Shocks to Institutional Therapy,
Intemational Center for Econorníc Growth, San Francisco, 1995; o Reid y Scott
(1994).
12 Si un candidato no aprueba un "concurso", la dependencia puede con-
tratar un candidato "interino" y ponerlo a prueba durante seis meses, término
en el cual la agencia debe aplicar un examen al candidato. De no hacerlo, se en-
tiende que hay un asentimiento ficto de la OCP, lo que le garantiza estabilidad.
13 La cifra corresponde al promedio del periodo 1989-1993, datos de la
OCP, 1994.
y, mediante bonos (gasto discrecional de un fondo asignado a

cada dependencia para tal efecto) y primas (gasto del presu-
puesto corriente), se les fija una compensación. Las promocio-
nes están también vinculadas a estas evaluaciones.
Sin embargo, el sistema adolece de problemas similares a
los de los otros países estudiados. Los jefes que evalúan a los
servidores tienen un fuerte incentivo para evaluarlos positiva-
mente. También en Venezuela la mayoría de las promociones
tienden a reflejar antigüedad en el servicio, más que otro crite-
rio, como el de mérito, que ha demostrado ser mejor para el
servicio administrativo.
Pesa a las salvaguardas en los sistemas de reclutamiento,
evaluación y promoción, diversas fuentes destacan las quejas
tanto de los mandos superiores como de los inmediatamente
inferiores por la ineficacia del sistema. Éstas van desde la inca-
pacidad de los mandos superiores para planear sus operaciones,
hasta la necesidad de contratar personal por fuera del sistema
para mantener la administración de tumo operando, pasan-
do por la rigidez de los niveles sindicalizados inferiores, y la
incapacidad de deshacerse de personal redundante. Sin embar-
go, más allá de esta evidencia "anecdótica" (sustentada en en-
trevistas), no existe, a la fecha, una evaluación sistemática del
servicio civil venezolano.
El caso peruano
El gobierno peruano ha concentrado sus esfuerzos en reducir

el nivel de empleo del sector público yen mejorar el desempeño
de agencias que consideraba cruciales para el desarrollo del pro-
grama del gobierno. Se apoyó también en la transferencia al sec-
tor privado de múltiples funciones que antes estaban en manos
del Estado, en cambios radicales en el manejo de las que perma-
necieron, y en la creación de agencias especiales para lograr
objetivos específicos. Al igual que en Chile, el proceso se apoyó
en una estructura secuencial que permitía ganar credibilidad con
los casos iniciales, para luego seguir con otros más difíciles.
El proceso se inició por medio de la creación de una su-
perintendencia autónoma de administración tributaria, que se
separó de la dependencia que controlaba los ingresos en el Mi-

nisterio de Economía y Finanzas. Se crearon procesos transpa-
rentes de selección, reclutamiento y promoción de personal, se
mejoraron los salarios y se amplió la autonomía de manejo del
personal directivo de la dependencia. Adicionalmente, se le die-
ron mayores atribuciones para cumplir con su tarea.
Tras el éxito en este terreno, se crearon entidades con carac-
terísticas similares en las áreas de la lucha contra la pobreza
(Foncodes), privatización (Copri), libertad de mercado y defen-
sa del consumidor (Indecopi), aduanas (Sunad), agua (Sunas),
electricidad, y así sucesivamente. Cuando no se creaba la enti-
dad, se iniciaba un proceso de restructuración que incluía sus
procesos de reclutamiento, selección y promoción, y se amplia-
ba la capacidad de gestión de sus directivos (el caso del sistema
de seguridad social, de vivienda, de los registros públicos y de
justicia).
Estas agencias se apropiaron un buen número de las funciones
que anteriormente estaban en manos del gobierno central. A prin-
cipios del segundo periodo del régimen, se inició un proceso
similar en los órganos de línea del gobierno central, buscando
disminuir el personal mediante paquetes de incentivos, aumen-
tar la autonomía de manejo, y alterar los incentivos que los
empleados enfrentan. Sin embargo, aunque la reducción de
personal ha sido relativamente exitosa, el programa se ha para-
lizado por los cambios en el gabinete que instauró el segundo
periodo, y por la crisis política reincidente en diferentes etapas
de la historia contemporánea del Perú.
Recomendaciones finales del capítulo
En un proceso de reforma del servicio civil, la manera en que

éste la logra es tan importante como el contenido de la misma.
Aunque los procesos han tenido objetivos y contextos diferen-
tes, sí tienen algunos elementos en común. Todos los países
examinados han incluido mejoras en los sistemas y calidad de
sus recursos humanos en los procesos de modernización gu-
bernamental. Ninguno ha reformado, simultáneamente, su ser-
vicio civil en todas las dependencias y entidades de la adminis-
tración. El único intento (el de Ecuador) concluyó en un fraca-

so. Ello lleva a pensar que una ley del servicio civil en un proceso
de modernización debe ser tan sólo un conjunto de disposicio-
nes generales, suficientemente flexibles para emplearse como
un elemento más en el proceso de reforma en secuencia de de-
pendencias y entidades, en conjunción con otros más.
México debe aprender de las experiencias latinoamericanas,
tanto de los éxitos como de los fracasos. Las recomendaciones
identificadas a través de este análisis de países se resumen en
los siguientes puntos clave.
Experiencias en América Latina

que México debe implantar
1. Un proceso gradual de implantación del sistema con tiempo

límite determinado para la transformación de todos los pues-
tos y cargos en plazas de servicio civil.
2. Una estructura orgánica con una sola organización direc-
triz que tenga mayor jerarquía que las dependencias, y cuyas
resoluciones sean de observancia obligatoria
3. Una organización rectora que realice estudios para el es-
tablecimiento de políticas, que vigile el cumplimiento de la
normatividad y las políticas, que resuelva los problemas que se
susciten en la materia y que evalúe objetivamente las modifica-
ciones a los procedimientos que las dependencias sugieran para
hacer más eficiente el sistema (incluyendo criterios de selec-
ción, promoción, capacitación y remuneración, entre otros).
4. Establecer principios mínimos para los procesos de selec-
ción, reclutamiento, capacitación, promoción, evaluación del
desempeño y separación de funcionarios públicos; sustentados
en competencia por mérito e igualdad de oportunidades.
5. Un programa de comunicación y cambio de cultura
organizacional mediante el cual todos los funcionarios públi-
cos se enteren y sean partícipes de los cambios en los procesos
de selección, reclutamiento, capacitación, promoción, evalua-
ción del desempeño y separación de funcionarios públicos, así
como de sus derechos y obligaciones para crear una verdadera
carrera de servicio civil.
6. Un sistema de compensación que atraiga a los individuos

más competentes y cuyo atractivo dependa menos de la posibili-
dad de recibir un bono al final de un periodo, y que esté fundado
en un sueldo base competitivo respecto del sector privado.
7. Una base de datos con información de los funcionarios
actuales y los de reciente separación, con el fin de catalizar los
procesos de selección y reclutamiento para cubrir puestos va-
cantes.
8. Un sistema de asignación de libre nombramiento por ex-
cepción que garantice que la persona nombrada sea la más ca-
pacitada para prestar los servicios de la plaza.
9. Un programa de capacitación bien estructurado, con
rubros de identificación de necesidades vinculadas a la produc-
tividad.
10. Un sistema de evaluación del desempeño que obligue a
los evaluadores a realizar una calificación objetiva y veraz del
cometido de los funcionarios a su cargo, vinculado con la mi-
sión del área, dependencia y de la política pública establecida.
11. Un sistema de penalización adecuado y que se implemen-
te para las personas que infrinjan las leyes, reglas y normas que
rigen al servicio civil de carrera.
12. Un sistema flexible que permita a cada dependencia es-
tablecer su propio sistema de servicio civil, sujeto a contrape-
sos de rendición de cuentas, transparencia y resultados en los
servicios que ofrezca.
13. Se debe evitar crear dos estructuras organizacionales en
la misma entidad: una de servidores públicos antiguos inamo-
vibles y otra de funcionarios "contratados por honorarios" que
realicen la mayor parte del trabajo.
14. Tampoco es recomendable dar demasiada ponderación
a acciones discrecionales en los procesos de selección, evalua-
ción del desempeño y separación de servidores públicos. Esto
con el objetivo de evitar caer en el nepotismo, compadrazgo y
vicios similares.
Con base en lo anterior, debemos enfatizar que implantar un

servicio civil de carrera requiere de una estrategia y no sólo de
una.ley, De hecho, intentar llevar a cabo simultáneamente cam-
bios en toda la administración impide concentrar los esfuerzos
de reforma en un número limitado y manejable de objetivos, y

pone en peligro la credibilidad de todo el proceso.
Las lecciones derivadas de las experiencias de la OCDE y de
América Latina sugieren que es preferible seguir una secuen-
cia de reformas (que se concentra inicialmente en fortalecer los
sistemas de manejo de personal y de presupuesto) para luego ir
incorporando, en etapas sucesivas, otras dependencias y enti-
dades al proceso de reforma en su manejo de personal, en con-
junción con otros elementos de modernización administrati-
va.l?
En este contexto, una ley del servicio civil es sólo un compo-
nente más de una reforma. De iniciarse este proceso con una
ley, es preciso que ésta incluya sólo principios lo suficientemente
flexibles para seguir una secuencia en los cambios que se con-
centren en los órganos centrales del sistema inicialmente, pero
que se vayan descentralizando a medida que el proceso avance.
Una ley con estas características permite lograr una estrate-
gia que considera sólo un grupo reducido de objetivos en cada
etapa. Esto aumenta la posibilidad de obtener resultados favo-
rables, permite aprender del proceso, diversifica los riesgos que
pudieran aparecer y genera credibilidad. Además, posibilita co-
ordinar las actividades de reforma tanto dentro de los mandos
superiores de la administración como con los niveles inferio-
res. Así, una ley de servicio civil deberá ser no sólo una declara-
ción de principios poco observados en la práctica, sino la regu-
lación de una realidad visionaria y de prospectiva como sistema
integral en la administración pública.
14 Véase sobre este tema G. Shepherd el al., 1996; y también G. Reíd, 1996.
IV. LA EXPERIENCIA DE PAÍSES
MIEMBROS DE LA OCDE
Es más fácil escribir diez volúmenes de principios

filosóficos que poner en práctica uno solo de estos
principios.
TOLSTOI
INTRODUCCIÓN
LA TENDENCIA más reciente en los cambios de manejo de los

sistemas de recursos humanos en los países de la OCDE se ca-
racteriza por la descentralización gradual de elementos centra-
les del servicio a las propias dependencias. Esto se ha experi-
mentado en países con una larga tradición en su servicio civil,
como los Estados Unidos y el Reino Unido, y también en aqué-
llos con sistemas más recientes, tales como Australia, Nueva
Zelanda, Suecia y otros países escandinavos.! Ello ha
involucrado los procesos de selección, evaluación y determina-
ción de salarios, y así sucesivamente.
Entre los mecanismos de descentralización se encuentran:
la transferencia de funciones de los órganos centrales a depen-
dencias o entidades, la sustitución de controles previos por con-
troles posteriores, la utilización de listas de requisitos en lugar
de estándares mínimos, la definición de objetivos en lugar de
procedimientos, y otras técnicas que aumenten la autonomía
de las dependencias y entidades sin disminuir por ello el con-
trol al que están sujetas.
Por otra parte, la mayoría de los países de la OCDE tienen un
sistema meritocrático para la selección de sus servidores públi-
1 Véase una evaluación de estas reformas en R. Laking, Public Management

Lessons [or Developing Countries and The World Bank, 1996, mimeo. Una revi-
sión en los países que han hecho reformas más radicales se encuentra en G.
Scott, P. Bushnell y N. Salle e, "Reform of the Core Public Sector: The New
Zealand Experience", Govemance, vol. 3, núm. 2, pp. 138-167.
114
LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS DE LA OCDE 115
coso La forma mediante la cual se hace cumplir el principio de

meritocracia varía desde la aplicación de exámenes regulados
centralmente, como es el caso de Francia, hasta la discreción
de los jefes de las dependencias, como sucede en Nueva Zelanda.
Estudios realizados por el foro mundial de Davos, Suiza, han
demostrado que ciertos países que cuentan con un sistema de
ingreso con base en el mérito y la competencia, cuentan con
servidores civiles más competentes que en los que no tienen
sistemas de selección meritocráticos.
Para la separación, la tendencia es similar. En la mayoría de
los países de la OCDE la permanencia en el servicio civil depen-
de del desempeño del individuo. El caso francés es una clara
excepción.
Además, se pueden distinguir dos tipos de evaluación del
desempeño: la de la dependencia o departamento y la del indi-
viduo. El primer tipo ha demostrado ser más objetivo y fácil de
medir, ya que el segundo requiere de juicios más subjetivos en
la mayoría de los casos. En la evaluación del desempeño de una
dependencia es posible involucrar la opinión de la ciudadanía,
como es el caso del programa Citizens' Charter del Reino Uni-
do, que ha mostrado que la participación del público al que se
atiende aporta dos ventajas indiscutibles: objetividad y bajo
costo. Otro caso que vale la pena destacar es el de Nueva Zelanda,
donde el desempeño de un departamento no se mide por los
resultados globales del departamento sino por sus resultados
operativos. Por ejemplo, no se evalúa el desempeño del Depar-
tamento de Salubridad con base en qué tanto han disminuido
los casos de polio (resultados generales), sino más bien en la
cantidad de vacunas que se han aplicado. El razonamiento de-
trás de esto es que a las dependencias se les debe evaluar única-
mente con base en lo que tienen bajo su control. La evaluación
del desempeño de los individuos casi siempre involucra la opi-
nión de las personas que han trabajado con el evaluado. Si son
pocas, se corre el riesgo de que la evaluación sea parcial; pero,
por otro lado, si el número de personas involucradas en el pro-
ceso de evaluación incluye a casi todo el personal (evaluación
de 360°), se puede caer en la inoperatividad. Es crucial alcan-
zar un balance óptimo de operatividad y objetividad, ya que un
sistema de servicio civil basado en el mérito sin un sistema de
116 LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS DE LA OCDE
desempeño objetivo y operable conjuga lo peor de los dos mundos:
falta de meritocracia con burocracia excesiva.
EXPERIENCIAS DE ADMINISTRACIÓN
Y REFORMA DE SISTEMAS DE RECURSOS HUMANOS
Lineamientos generales y ejes rectores
Una revisión de los cambios más importantes en administracio-

nes públicas de países representativos de economías desarrolla-
das y en vías de desarrollo muestra cómo las vertientes de reforma
se han expresado tanto en países con administraciones más avan-
zadas, lo mismo que en otras aún incipientes. En ambos casos, los
cambios han respondido a presiones de eficiencia y ahorro simila-
res. Los casos de los países de la OCDE son interesantes porque
muestran los alcances y tendencias específicos de estos cambios
de manera vasta. Sirven también para ilustrar los prerrequisitos
necesarios para hacerlos efectivos: todos estos países contaban al
inicio de la reforma con un cuerpo de servidores públicos profe-
sional y un sistema bastante avanzado de manejo presupuestal.
Tendencias en el manejo de la administración

de recursos humanos en la OCDE
Desde finales de la década de 1980, la mayoría de los países de la

OCDE han estado involucrados en el proceso de reforma de sus
sistemas de manejo de personal. La razón principal de este cam-
bio ha sido similar en la mayoría de ellos: las restricciones fis-
cales que el sector público enfrentaba incrementaron la deman-
da de servicios y programas de mayor eficiencia, a menudo con
el resultado de una fuerza de trabajo más pequeña. La necesi-
dad de rendir cuentas a la sociedad, de aumentar la transparen-
cia en el gasto público e incrementar la suya propia, son otros
elementos que han impulsado estos cambios.
Esta presión ha generado diversas reacciones entre los paí-
ses que conforman la organización. Entre ellos se distingue un
grupo de audaces reformadores, que incluye de manera promi-
nente a Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido (Suecia y los

otros países escandinavos atraviesan actualmente, por un pro-
ceso similar). Australia reformó la estructura del gabinete del
primer ministro, así como sus posiciones ministeriales y depar-
tamentales para crear un centro de control más fuerte, al tiem-
po que devolvía autoridad discrecional a sus dependencias de
línea. El Reino Unido ha transferido hasta la fecha más de dos
tercios de su fuerza de trabajo a entidades autónomas para se-
parar la definición de la ejecución de políticas, y con ello ha
dotado a dichas agencias de mayor autonomía de gestión.
El caso de Nueva Zelanda reviste especial interés, ya que es
el que ha llevado estas reformas a su extremo. En esta adminis-
tración:
1. Los presupuestos se definen por programas y resultados, más

que por actividades y recursos destinados. Estos progra-
mas están vinculados a indicadores de desempeño, y a prác-
ticas de contabilidad presupuestal más transparentes.
2. Las formas jerárquicas de control y sus correspondientes re-
glamentos son remplazadas por una mayor autonomía de
gerencia, un mayor uso de incentivos y de relaciones con-
tractuales o cuasi contractuales entre agencias.
3. Para facilitar estas relaciones, las agencias son clasificadas
en agencias que diseñan políticas y las que las ejecutan; en
agencias que proveen servicios y aquellas que los compran.
Esto implica, las más de las veces, un proceso de privatización
y racionalización de la administración.
4. Finalmente, se alienta la competencia entre los proveedores
de servicios, sean éstos de la iniciativa privada, del sector
público o de organizaciones no gubernamentales.
Desde una perspectiva de manejo de recursos humanos, en

estos países se fijan centralmente las líneas generales que delimi-
tan los criterios a seguir para evaluar al personal, asignar los
premios y, en muchos casos, los presupuestos y las máximas
recompensas disponibles. La flexibilidad de la tradición admi-
nistrativa en estos países ha facilitado el cambío.? De hecho,
. 2 Véase el anexo B.2 para mayor información acerca del programa Citizens'
Charter.
dentro del marco delineado por estas reformas, las agencias

son libres de elegir el método de evaluación, de asignar pre-
mios y sanciones y de escoger su carácter y magnitud. 3 Un análi-
sis más detallado de los componentes constitutivos del servicio
civil en estos países se encuentra desarrollado más ampliamen-
te a lo largo de este capítulo.
En general, estas reformas han sido exitosas y están propor-
cionando múltiples beneficios a las administraciones que las
iniciaron, lo que ha ocasionado una tendencia de cambios en
dirección similar en otros países miembros de la OCDE. Sin
embargo, las diferencias en las tradiciones de cada país son
determinantes, por lo que las dificultades inherentes a su ope-
ración los han llevado a implantarlos de diversas maneras.
De hecho, la mayoría de los países que cuentan con cuerpos
centralizados de servicio civil con una larga tradición en su
operación (Francia, Alemania, España, Suiza, Japón, etc.) no
han hecho reformas radicales en sus servicios, sino más bien han
ido descentralizando gradual y parcialmente las funciones re-
lativas a selección, reclutamiento y evaluación; en un intento
por buscar un equilibrio entre las exigencias de una mayor fle-
xibilidad de gerencia y manejo en las dependencias y entida-
des, y la necesidad de mantener criterios funcionales en los ór-
ganos centrales.
Pese a estas diferencias, los sistemas siguen una tendencia
común hacia la descentralización y autonomía por resultados
en cuanto a la administración de sistemas de manejo de recur-
sos humanos. De acuerdo con las evaluaciones más recientes
de la OCDE, los principales elementos en este proceso son los
siguientes:
1. La descentralización de la responsabilidad por el manejo

de los servicios humanos, de las agencias de manejo central
a las dependencias y entidades.
3 Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Holanda y los países escandina-

vos hacen uso intensivo de convenios de desempeño entre los órganos centra-
les y las dependencias. Han descentralizado en gran medida el sistema
presupuestal y de manejo de personal, a fin de permitir a las dependencias
una más efectiva administración por objetivos. El sistema de convenios garan-
tiza simultáneamente una estructura transparente de rendición de cuentas.
2 . La devolución de autoridad en las dependencias y entidades

sobre el manejo de recursos humanos a los gerentes de línea.
3. La preferencia de marcos de política y guías de acción que
enfatizan el uso de estándares básicos y a guías de buenas
prácticas, en lugar de controles detallados.
4. Una devolución de la capacidad presupuestal a las depen-
dencias y entidades, que consolida los costos salariales y ad-
ministrativos.
5. Sistemas de pago, de empleo y de reclutamiento más flexi-
bles.
6. Sistemas de capacitación y desarrollo destinados a fortale-
cer habilidades, competencia y flexibilidad en la fuerza de
trabajo, para un mejor cumplimiento de las demandas del
programa y así reforzar las reformas en el sector público.
7. Medidas de ahorro presupuestal diseñadas en forma de res-
tricciones al pago, reducciones de nivel de empleo y presio-
nes para producir ganancias en eficiencia.t
Así, por ejemplo, los sistemas de evaluación más antiguos,

que fueron instalados centralmente, eran únicos para todo el
sistema y, sobre todo, estandarizados. Esto ocurrió en los Esta-
dos Unidos, Canadá y el Reino Unido. Estos países se concen-
traban principalmente en el personal de los mandos medios o
superiores. Actualmente, el sistema de los Estados Unidos cu-
bre, aproximadamente, a 140000 mandos medios en el gobier-
no federal.> Sin embargo, los diferentes tamaños, funciones y
características de las distintas dependencias hicieron que en
la práctica tuvieran que perseguir metas o propósitos muy di-
ferentes en su evaluación.s De ahí que los esquemas más re-
4 Véase Organization for Economic Co-Operation and Development,

"Integrating People Management into Public Service Reform", 1996, pp. 9-11.
Adicionalmente, publicaciones anteriores de la OCDE reportaban la aparición
de estructuras paralelas de manejo fuera del servicio civil. Véase OCDE, Public
Pay Dispersion, 1993.
s Véase OCDE (Desk Copy), Performance Evaluation: Experiences in Ten OECD
Countries, 1997. Nótese, por otro lado, que el tamaño no es un indicador de
cuán estandarizado esté. En Francia, por ejemplo, con una administración
de tamaño relativamente grande. se emplean pocas reglas para precisar la
naturaleza y características de los premios que se asignan.
6 El servicio civil de Nueva Zelanda, por ejemplo, que tal vez emplea de
manera más general la evaluación de desempeño dentro de su sistema, está
cientes (empleados en Dinamarca, los Países bajos, Nueva

Zelanda y Suecia) estén poco estandarizados, permitiendo a las
dependencias y entidades una mayor latitud en el diseño e im-
plantación del sistema."
De hecho, en países como Dinamarca, Suecia, los Países Ba-
jos e inclusive Francia, que cuentan con un sistema centraliza-
do de manejo de recursos humanos, un intento de implantar
sistemas muy centralizados sería rechazado. Más aún, los sis-
temas de evaluación más recientes sirven mayormente para
enlazar el desempeño de los servidores a la misión y a los fines
estratégicos de la dependencia, que para premiarlos o sancio-
narlos, ya que dichos vínculos suelen generar evaluaciones con
puntajes significativamente sesgados hacia los niveles más al-
tos de la calificación, en los que casi nadie sale mal. De ahí que
se fijen límites, como en los Estados Unidos o en Venezuela, al
número de servidores que pueden salir muy bien; o como en los
países escandinavos, donde están poco vinculados a compen-
saciones salariales o amenazas de despido.
Algo similar ocurre con las compensaciones salariales. Por
un lado, en América Latina y en los países miembros de la OCDE
existe una fuerte presión para reducir la fuerza de trabajo de-
bido a restricciones fiscales, mientras simultáneamente se
mantiene una demanda por un mejor desempeño de la admi-
nistración. También se ha experimentado la necesidad de hacer
los salarios más competitivos en relación con el sector priva-
do, para poder mejorar la calidad de los cuadros de la adminis-
tración.
compuesto por 39 departamentos diferentes, que van desde dependencias de

7 000 a 8 000 personas (su sistema de seguridad social) hasta otras de sólo seis
(las que administran los territorios isleños).
7 Diversos estudios coinciden en que el problema de evaluar el desempeño
se debe, en gran medida, debido a la dificultad de medir el esfuerzo y los
resultados obtenidos por la dependencia en cuestión (insumos/productos). Los
sistemas son más efectivos cuando es posible medir ambos (por ejemplo, las
dependencias productivas, que emiten licencias o permisos, o el correo). En
algunas dependencias se puede medir el esfuerzo, pero no el producto (mu-
chas funciones del Poder Judicial, de la Contraloría o del Ejército en un cuar-
tel); y en otras, el producto, pero no el esfuerzo (la Secretaría de Gobernación,
el ejército en una guerra). Sobre esto, véase James Q. Wilson, Bureucracy, 1994,
pp. 154-157; o R. Klitgaard, Information and Incentives in Institutional Reform,
IRIS Center; Maryland, 1995.
Por otra parte, en los países que han llevado adelante refor-
mas estructurales recientemente, se ha dado un movimiento
hacia una mayor descentralización para hacer frente a este di-
lema. Este ha sido el caso de Australia, Nueva Zelanda, Reino
Unido, Suecia y otros países escandinavos.
En estos países, el proceso ha tenido lugar en dos aspectos: en
el central se deciden los incrementos de pago de salarios, procu-
rando mantener un control efectivo sobre los niveles totales de
gasto; mientras que en el segundo, el descentralizado, se determi-
na la distribución de los recursos asignados a programas de efi-
ciencia, así como los destinados a remunerar a los servidores
públicos como resultado de su desempeño, o para cubrir las dife-
rencias que surgen al reclasificarse sus puestos. Ambos aspectos
pueden estar conectados. De hecho, en Australia se ha creado un
"fondo de productividad" al que contribuyen las agencias con
un tercio de los ahorros que obtienen de sus aumentos en efi-
ciencia, y que sirven para contribuir a mejoras en otras áreas de
la administración. Así, la agencia que logra el ahorro con base en
resultados específicos, retiene los dos tercios restantes.
En resumen, se puede afirmar que los sistemas implantados
recientemente son descentralizados, flexibles, dotados de auto-
nomía, conformados por contrapesos de evaluación y con pro-
cesos de rendición de cuentas transparentes. 8
Estrategias comunes de reforma de los sistemas

de servicio civil en los países miembros de la OCDE
Los variados contextos en los países de la OCDE han conducido

a seguir diferentes estrategias de reforma. Pese a su variedad,
se pueden distinguir los siguientes elementos comunes:
1. Los países que han logrado mayores cambios benéficos son

los que inicialmente impusieron las reformas desde los nive-
les más altos de la administración (v.g. Presidencia de la Re-
pública) sobre las dependencias y entidades que los confor-
8 ocns, Priva te Pay [or Public Work: Performance Related Pay [or Public Sec-
tor Managers, 1993, pp. 9-11.
mano De hecho, es difícil encontrar casos en los que las refor-

mas hayan provenido de las propias dependencias.
2. Cuando las reformas tienden a ser motivadas y promovidas
inicialmente por una entidad o dependencia central en el sis-
tema, el éxito tiende a facilitarse si la agencia a cargo del
proceso cuenta simultáneamente con apoyo y liderazgo polí-
ticos del más alto nivel.
3. Aún no se ha alcanzado un balance entre la flexibilización de
la gestión y el control de los órganos centrales. Sin embargo,
la mayoría de los países insiste en mantener un conjunto de
regulaciones generales para el servicio civil bajo el control
de sus órganos rectores.
4. Cuando los cambios en los sistemas de manejo de recursos
humanos son generales y flexibles, tienden a reforzarse unos a
otros generando procesos favorables al proceso de reforma.
Como se observa, pese a que no existe una tendencia única, sí

se identifican elementos comunes. Estos modelos muestran que,
en sus etapas iniciales, conviene concentrar recursos e informa-
ción en una institución a cargo de las reformas, que cuente con
un claro apoyo político. Este proceso se orientaría inicialmente
a cambiar el entorno en el que operen las dependencias y entida-
des. Sin embargo, a medida que el proceso progrese, se comen-
zarán a descentralizar esfuerzos en dependencias y entidades.
Estos hechos sugieren que, para regular un sistema de servi-
cio civil orientado a resultados, aún en su versión más modera-
da, es necesario:
1. Contar con un sistema de manejo presupuestal y de recursos

humanos flexible, efectivo y eficiente.
2. Separar el proceso de reforma de la operación cotidiana del
sistema, y centralizado en una dependencia con apoyo polí-
tico, encargado de llevar estos cambios adelante."
3. Regular el proceso mediante disposiciones flexibles, que per-
mitan en forma gradual y estratégica una transferencia de
funciones a dependencias y entidades de línea.
9 Esto se logra con la creación de una "Cabínet Office" dependiente del

Ejecutivo Federal.
LA EXPERIENCIA DE PAíSES MIEMBROS DE LA OCDE 123
Un punto que conviene destacar es que, a diferencia del caso

mexicano, las administraciones de los otros países de la OCDE sí
contaban con sistemas de servicio civil al momento de iniciar
las reformas.
EL SISTEMA DE SERVICIO CIVIL DEL REINO UNIDO
La democracia hace temporal el poder de los

hombres, y a la autoridad, dependiente de la apro-
bación del pueblo. Al lograr esto evita los peores
abusos del poder.
CHESTERTON
El contexto de la evolución del sistema
En el caso de Gran Bretaña, el servicio civil fue resultado de un

largo proceso histórico. Su origen tuvo lugar en varias refor-
mas que datan de finales del siglo XVIII y principios del XIX.
A finales del siglo XVIII se empezó a dar claramente la al-
ternancia en el poder entre el Partido Laborista y el Partido
Conservador y salieron a la luz los problemas del sistema tra-
dicional. Se hizo patente, además, la necesidad de diferenciar
las tareas administrativas y las políticas con el objetivo de re-
ducir el poder que ejercía la corona al nombrar a los adminis-
tradores y al permitir que los miembros del Parlamento ejercie-
ran simultáneamente puestos administrativos.
La meta principal de las reformas iniciales fue fijar las bases
para una función pública no política y más eficaz. A medida
que se fue consolidando el sistema político, también se trató de
consolidar el carácter apolítico de la función pública y fueron
desapareciendo las viejas prácticas clientelistas. En los prime-
ros años del siglo XIX se dio un gran paso en este sentido: la
introducción de la responsabilidad ministerial, que condicio-
naba una cierta concepción de la función pública; de ahí que
conforme los ministros se responsabilizaban frente al Parlamen-
to de los departamentos que dirigían, se obligaban a asumir
también la responsabilidad de los actos de los funcionarios que
estaban bajo sus órdenes.
Con el objeto de describir el proceso vivido por Inglaterra en

su camino a la "modernización" de la función pública, lo divi-
diremos en tres grandes etapas, representadas por cada uno de
los tres programas que se describen a continuación: a) el Infor-
me Northcote y Trevelyan, b) el Informe Fulton, yc) The Next
Steps y Citizens' Charter Programs.
El Informe Northcote y Trevelyan
En el siglo XIX, la Tesorería consideró necesario un diagnóstico

del servicio civil, mismo que encargó a Charles Trevelyan y a
Stanford Northcote. Su informe condenó duramente el nepotis-
mo, la incompetencia y otros defectos del sistema heredados del
siglo XVIII. De este informe se derivaron varias propuestas; en-
tre las que se aceptaron figuran: la selección de personal regla-
mentada mediante el establecimiento de los requisitos del puesto
y la introducción de pruebas de ingreso; la instauración de dos
tipos de exámenes, uno que regulaba el ingreso de los candida-
tos con formación universitaria para los altos puestos de la ad-
ministración, y otro para los jóvenes que se ocupaban de las
tareas secundarias. Asimismo, se creó la Comisión de Servicio
Civil para que aplicara de forma independiente los exámenes
de selección. A raíz de estas reformas, se inició lo que sería un
largo periodo de estabilidad para la función pública inglesa.
El Informe Fulton
Las críticas al servicio civil se intensificaron hacia la década de

1960, originando lo que llamaremos "una primera crisis" que obli-
gó a la creación de una comisión adjunta. Esta comisión estaba
integrada por cinco personas, encabezadas por lord Fulton, y
cuya tarea consistía en estudiar en la práctica la función públi-
ca y emitir un diagnóstico con sugerencias. El objetivo era dic-
taminar la estructura, reclutamiento, gestión y capacitación del
personal del servicio civil, formulando recomendaciones. El
resultado fue un controvertido informe que se denominó Infor-
me Fulton. Entre las propuestas implementadas destacan:
1. La creación del Grupo de Estudios de Política Central (GEPC),

a iniciativa del gobierno conservador del primer ministro
Edward Heath (1970-1974), integrado por funcionarios, al-
gunos políticos y empresarios.
2. La creación de la Policy Unit a iniciativa del gobierno labo-
rista bajo la dirección del primer ministro Callaghan (1976-
1979), para que el gobierno contara con una asesoría más
partidista que aminorara un tanto el que las políticas estu-
vieran determinadas por los intereses de los funcionarios.
Otras consecuencias importantes derivadas de las sugeren-

cias del citado informe fueron:
1. La creación de un departamento de la función pública que

tendría que ver con la selección, formación y perfecciona-
miento; con las retribuciones y gestión del personal, así como
con la organización de la administración central (a este de-
partamento pertenece la Comisión de Servicio Civil).
2. La creación de un Instituto Superior de la Función Pública
(Civil Service College) con la misión de formar funcionarios
y perfeccionar sus técnicas de dirección.
3. La unificación de la estructura jerárquica, eliminando las
clases y creando los grados, con objeto de asegurar la im-
plantación de un sistema de ascenso por mérito.
Una segunda crisis sucedió a la llegada al poder del gobierno

conservador bajo la dirección de Margaret Thatcher en el año
de 1979. Ella formuló varias críticas al servicio civil, referentes
al gran número de funcionarios, a su falta de autonomía y a la
situación de privilegio de la función pública en momentos de
recesión económica.
Los programas Next Steps y Citizens' Charter
Las críticas al gobierno por parte de la ciudadanía, combinadas

con fuertes presiones presupuestales y servicios públicos deficien-
tes, dieron lugar en 1988 al programa Next Steps, que le imprimió
otro enfoque a la función pública británica. Next Steps empezó
a raíz de entrevistas con gerentes de varios niveles con el objeto de
reconocer los obstáculos para la mejoría en la eficiencia del go-

bierno. Las entrevistas arrojaron, entre otros, los siguientes re-
sultados en cuanto a la situación de la administración pública:
1. Los ministros no tenían tiempo para ocuparse de la formula-

ción de la política, debido a la atención prestada a los deta-
lles operacionales.
2. Parte de las funciones de gobierno era la ejecución de las
políticas, por lo que la separación de la formulación de polí-
ticas públicas y la ejecución de las mismas ayudaría a que
cada parte hiciera lo suyo eficientemente.
3. Si el gobierno no es homogéneo, no debería ser administra-
do como si lo fuera.
4. El servicio civil es resistente al cambio. Por lo tanto, un pro-
grama de reforma debe ser conducido desde lo más alto de la
administración, involucrando a todos los elementos clave y
designando a un gerente de proyecto de alto nivel.
El primer paso en este sentido fue separar la elaboración de

las políticas de la entrega de los servicios. Esto se logró delegan-
do el trabajo operativo en agencias más autónomas que garan-
tizaran mejores niveles de eficiencia al estar fuera del entorno
de las agencias centrales. A estas agencias se les dio autonomía
financiera y técnica, además de libertad para el diseño de opera-
ciones y el establecimiento de salarios para sus empleados con
base en su productividad. Asimismo, para lograr el buen funcio-
namiento de este sistema, las directrices del programa impu-
sieron a la [unción pública perspectivas como la de "atención al
cliente", típicas del sector privado. Cada una de estas agencias
se colocó bajo la dependencia de un ministro. El Ministerio re-
tuvo la facultad de dictar los puntos que se debían incluir en la
agenda, es decir en qué áreas se tomaría acción, y de diseñar
las políticas, pero la agencia quedó facultada para elegir las
vías que considerara más eficientes para su implementación.
Actualmente, más de 72% del personal del servicio civil trabaja
en agencias ejecutivas del programa Next Steps.t?
10 lssues and Developments in Public Management: Survey 1996-1997 on the
United Kingdom-Internet . Para un análisis más detallado sobre el programa
Next Steps, véase el anexo B.I.
LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS DE LA OCnE 127
Paralelamente a Next Steps se creó el programa Citizens'

Charter, con el propósito de evaluar no sólo el desempeño de
dichas agencias, sino de hacer participar a la población en esas
evaluaciones. Al inicio de cada periodo, la agencia se compro-
mete a ciertos objetivos operacionales que publica en los perió-
dicos, como tramitar cualquier licencia en no más de dos días
(Departamento de Transporte). Al término de ese plazo, se pu-
blican las estadísticas de los resultados reales y se comparan
con los compromisos establecidos. Con base en ello, la pobla-
ción elige qué agencia debe ganar el premio anual a la excelen-
cia. Lo interesante de este sistema es que, aparte de tener un
altísimo grado de objetividad (es la ciudadanía y no el gobierno
quien realiza las evaluaciones), no se incurre en altos costos de
transacción para su implantación. 11
La reforma del servicio civil
En un principio, al tener la autonomía otorgada por el progra-

ma Next Steps y la rigurosa evaluación del Citizens' Charter
sobre el desempeño de los servidores públicos, los jefes ejecuti-
vos a cargo de las agencias se enfrentaban con una responsabi-
lidad sobre resultados acompañada de una inflexibilidad para
reclutar, incentivar y manejar a su personal. En otras palabras,
eran responsables de los productos y los resultados, pero no
tenían control sobre los insumas de sus agencias. En conse-
cuencia, en 1991 se descentralizó la administración de re-
cursos humanos, proceso que fue llevado a cabo de manera
gradual por el Cabinet Office, organismo responsable de la efi-
ciencia del servicio público. La devolución de autonomía se fue
dando de manera estratégica y gradual, dependencia por de-
pendencia.
Hay quienes afirman que las reformas introducidas por
Thatchercondujeron al desconcierto y la desmotivación de los
funcionarios públicos; arguyen que al implicar la reducción sig-
nificativa, cuando no desaparición, del servicio civil tradicio-
nal, las reformas debilitaron el espíritu de cuerpo y de misión
II Véase los anexos B.I y B.2 para un análisis más detallado sobre el asunto.
pública de los funcionarios y afectaron la uniformidad del sis-

tema de mérito. Por otro lado, hay quienes creen que la refor-
ma fue oportuna y que, además, era necesaria, ya que el anti-
guo sistema de servicio civil nunca produjo los beneficios que
prometía, mientras que sí implicó una rigidez y excesiva auto-
nomía de la burocracia.
Sistema de la administración pública actual
La estructura actual de la administración pública en el Reino

Unido se conforma de manera prioritaria en seis órganos recto-
res y fiscalizadores de la función pública: el Parlamento, el Con-
sejo Privado, el Gabinete, la Tesorería, los propios departamen-
tos y la Cabinet Office (Unidad de Eficiencia).
1. El Parlamento es, tal vez, el que menos injerencia tiene. In-

terviene principalmente vía la responsabilidad ministerial.
2. El Consejo Privado es un órgano auxiliar de la corona. Ejer-
ce su autoridad en la medida en que asesora a ésta en los
reglamentos que expide. Dichos reglamentos son en cumpli-
miento de los poderes de prerrogativa y estatutarios de la
corona.
3. El gabinete está formado por los ministros de los departa-
mentos y es el responsable de aconsejar sobre políticas al
primer ministro.
4. La Tesorería se ocupa de todas las cuestiones de la regla-
mentación presupuestaria. Es la encargada de vigilar que los
departamentos cumplan con los principios y condiciones que
ella misma fija.
5. Los departamentos son órganos subordinados al ministro.
El subsecretario o director de Personal es quien se ocupa de
vigilar que los lineamientos de la Cabinet Office se cumplan
en lo que respecta al personal de su departamento.
6. La Cabinet Office, bajo la dirección del primer ministro, tie-
ne múltiples funciones:
a) Desarrollo del programa Citizens' Charter.

b) Promoción de competencia en el gobierno central.
e) Implementación del programa Next Steps.

d) Promoción de mejores prácticas.
e) Delegación de responsabilidades de recursos humanos.
f) Monitoreo de prácticas de pago delegadas.
g) Promoción de altos estándares de integridad, eficiencia y
mérito.
Después de la reforma, la Cabinet Office se transformó en

una unidad de asesoría y apoyo, transfiriendo el "capital huma-
no" con mejores prácticas entre los diversos departamentos.
En la actualidad, la regulación específica de las condiciones
en que se prestará el servicio, y de los principios y políticas a
que deben sujetarse los departamentos, son dictados por la
Cabinet Office; las políticas presupuestales, por la Tesorería.
Por ejemplo, el "Civil Service Pay and Conditon of Service Code"
es emitido por la Tesorería y describe las decisiones que se to-
man en materia de remuneración de los servidores civiles, y de
las políticas y criterios normativos generales emitidos por la
Cabinet Office.
El sistema de servicio civil actual
Es necesario, como primer paso, aclarar la cobertura del Siste-

ma de Servicio Civil de Carrera (sscc). En Inglaterra, los traba-
jadores que se encuentran bajo el régimen son conocidos como
servidores civiles. La definición clásica los distingue del resto de
los trabajadores en función de varios criterios: son servidores
de la corona, su retribución es pagada con el presupuesto apro-
bado por el Parlamento y se contratan en calidad de civiles.
El servicio civil en el Reino Unido tiene un criterio minima-
lista. Es decir, otorga la autoridad a las dependencias para mane-
jar la administración de recursos humanos, con todo lo que esto
implica, pero sujeto a ciertos lineamientos generales que impi-
den nepotismos e injusticias. El Código de Servicio Civil (Civil
Service Code) que regulaba la administración de recursos hu-
manos, pasó a ser un código que establece lineamientos aplica-
bles a todas las dependencias y deja la forma o los detalles a
discreción de éstas.
Se puede decir que el servicio está dividido en dos grandes

grupos: el Senior Civil Service y el Civil Service. El primero com-
prende los niveles más altos del servicio específicamente los
siete grados más altos, y aunque sus miembros son manejados
por sus dependencias, forman un grupo cohesivo en la cúspide
piramidal del servicio. Las características principales de este
grupo son:
1. Un catálogo central con nueve rangos de remuneración que

se traslapan, más la del secretario permanente. Las depen-
dencias tienen autonomía para colocar a sus servidores (del
Senior Civil Service) dentro de los rangos establecidos.
2. Un contrato personal y formal basado en un modelo estándar
que puede ser ajustado a las necesidades de cada departa-
mento. Este contrato estipula los términos del empleo.
3. Un sistema de evaluación común.
La encargada de reclutamiento del Senior Civil Service es la

Senior Civil Commission (Comisión del Servicio Civil), que aprue-
ba, en casos justificados, el nombramiento de un servidor sin
pasar por el proceso normal de concurso. Cuando hay vacantes
en los niveles más altos dentro de este grupo, la comisión deci-
de si el puesto se somete a competencia abierta (incluyendo gen-
te fuera del servicio), sólo dentro del Servicio Civil o dentro del
departamento. Entre 1996 y 1997, 48% de estas vacantes fueron
sometidas a competencia abierta, y 69% de dichas plazas fue-
ron ganadas por gente que no pertenecía al servicio.
Escalafón de grados en el Senior Civil Service
Grado 1 Permanent Secretary

1a Second Permanent Secretary
2a Deputy Secretary
3a Under Secretary
4a Executive Directing Bands
sa Assistant Secretary
6a Senior Principal
T" Principal
El segundo grupo del servicio civil comprende todos los demás

grados (inferiores al grado siete). En este grupo, las dependen-
cias son las que tienen la autonomía para reclutamiento, selec-
ción, promoción y manejo del recurso humano en general. La Ci-
vil Ser-vice Commissionl- es la encargada, primordialmente, de
sostener los principios generales de justicia y mérito del servicio.
Proceso de reclutamiento y selección
El reclutamiento del servicio civil del Reino Unido se basa en el

principio de que es más costoso elegir a la persona equivocada
que gastar tiempo buscándola.
El proceso de reclutamiento y selección tienen como princi-
pio fundamental la igualdad y el mérito y la Civil Service Com-
mission vigila que se cumplan estos principios. Para ello, el
código de servicio civil establece que el proceso de selección de
todas las dependencias debe incluir una evaluación y que las
convocatorias deberán ser abiertas, salvo excepciones.
Los objetivos al tener este sistema de competencia abierta y
meritocrática a pesar de los recursos que consumen, son:
1. Conseguir la mejor persona para el puesto sin contar grupo

étnico o género.
2. Evitar sospechas de favoritismo.
3. Asegurarse de que los procedimientos de reclutamiento re-
fuercen la imparcialidad política del servicio civil.
Para lograr esto es necesario que:
a) Las oportunidades de trabajo sean publicadas bajo paráme-

tros de igualdad y mérito.
b) La selección del personal sea transparente, objetiva y flexi-
. ble por dependencia..
e) Las evaluaciones permitan constatar que los designados ten-
gan las aptitudes necesarias para el trabajo y, por ende, que
se elija al mejor candidato para el puesto.
12 Esta comisión es parte del Cabinet Office.

Por ejemplo, el artículo 1.1.1 del Código establece lo siguiente:
1.1.1 Dentro del esquema planteado por el Cónsul del orden

del Servicio Civil 1995 Yel Código de Reclutamiento ex-
pedido por los comisionados del Servicio Civil, los depar-
tamentos y agencias tienen la autoridad para:
a) determinar sus prácticas y procedimientos para el re-
clutamiento de personal para el servicio civil de casa
(doméstico); y
b) determinar los requisitos en cuanto a edad, conoci-
miento, habilidad, mérito profesional, actitud y poten-
cial, para la elección de quienes ocuparán puestos en
sus organizaciones.
Estas delegaciones están sujetas a las siguientes condiciones:
1.1.2 Departamentos y agencias deben:

a) asegurarse de que sus sistemas de reclutamiento ge-
neren candidatos apropiados a sus necesidades y que
sean capaces de cumplir con el trabajo requerido; y
b) retener récords de por lo menos tres años del criterio
de reclutamiento y del desempeño de los contratados.
Este artículo refleja muy bien la forma minimalista y el fon-

do del Código de Servicio Civil.
Un aspecto que se debe destacar aquí, es la forma como se
puede llegar a ocupar una vacante en esta estructura. El proce-
so de reclutamiento es un proceso autónomo, flexible y susten-
tado en evaluaciones certeras, a juzgar por lo siguiente:
1. El reclutamiento del personal se da por convocatoria abierta

(a excepción de los aspirantes al programajasr stream que se
explicará más detalladamente en la sección de promoción).
2. Los requisitos académicos van de acuerdo con el nivel al que
se quiera postular.
3. Por último, pero muy importante, un individuo puede con-
cursar para ingresar a cualquier grado de la estructura aun-
que no sea el inmediato superior, siempre y cuando se cu-
bran los requisitos de la convocatoria.
LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS DE LA GCDE 133
Para cumplir con su función de reclutamiento para el Senior

Civil Service, la Senior Civil Commission quedó organizada,
desde 1981, en cuatro divisiones:
a) The Administration Group Division: responsable del proceso

de reclutamiento de los candidatos a ocupar puestos del gru-
po de administración y puestos del servicio civil diplomáti-
co y de la inspección tributaria.
b) The Science Division: responsable del proceso de reclutamien-
to de puestos para los científicos, médicos, veterinarios y
análogos.
e) The Technology Division: responsable de reclutar a los inge-
nieros, arquitectos y análogos.
d) The General Competitions Division: responsable de reclutar
en las áreas sociales y de humanidades.
Estas divisiones concentran su atención en reclutar al perso-

nal que ocupará puestos vacantes en la estructura abierta, es
decir, en los siete niveles más altos.
La selección se compone de tres etapas:
Primera etapa: el aspirante se sujeta a evaluaciones encami-

nadas a examinar su sentido común; son evaluaciones de análi-
sis de información estadística, de habilidad numérica, de preci-
sión y comprensión. La duración de las pruebas es de día y medio
y son escritas y orales. Entre las más importantes se encuentra
la redacción de un resumen de un texto que ofrezca soluciones
a un problema imaginario planteado.
Segunda etapa: en un primer momento se le proporciona al
candidato un expediente simulado y el aspirante debe propor-
cionar una solución a través de la redacción de una carta diplo-
mática. En un segundo momento, el examen es oral, se refiere
a una discusión informal en grupos reducidos simulando un
comité que debe adoptar una resolución. Por último, se realiza
una entrevista con los miembros del equipo encargado del pro-
ceso de selección.
Tercera etapa: consiste en entrevistarse con el Consejo de Se-
lección Final, que consta de tres personas, con las que el aspi-
rante deberá conversar individualmente. Esta última etapa es
134 LA EXPERIENCIA DE pAíSES MIEMBROS DE LA OCDE
decisiva y depende de ella en gran parte que se obtenga o no el

puesto.
Un principio general del proceso de reclutamiento es que a

la hora de anunciar una vacante, se debe dar suficiente tiempo
para que los aspirantes presenten su solicitud. Para puestos
altos deben ser de tres semanas, aproximadamente, y para pues-
tos menores, menos tiempo.
Excepciones a los principios de reclutamiento
El sistema permite ciertas excepciones a la selección por com-

petencia abierta y son las agencias y los departamentos los que
deciden cómo y cuándo se pueden hacer dichas excepciones,
pero cuidándose de no ejercer favoritismos ni preferencias po-
líticas. El objetivo de permitir ciertas excepciones es dar flexi-
bilidad cuando sea necesario.
Las agencias deben proporcionar información a la Comisión
del Servicio Civil de estas excepciones, salvo en los casos de
nombramientos por menos de doce meses. Las situaciones en
las que se pueden dar estas excepciones son:
Asignaciones de corto plazo. Para una asignación de menos de

doce meses no es necesario pasar por el proceso de competencia,
pero al terminar los doce meses, si la persona desea seguir en el pues-
to, éste se abre a competencia y el empleado puede competir por él.
En casos excepcionales, por ejemplo que al proyecto en
cuestión sólo le falten algunos meses para concluir el periodo
del nombramiento se puede extender hasta 24 meses.
Aptitudes específicas. Si para un puesto se necesitan aptitu-
des muy específicas, y por lo tanto el universo de candidatos es
muy reducido, puede ser incosteable abrirlo a competencia. En
estos casos se permite la excepción, siempre y cuando se den
los siguientes casos:
1. Las aptitudes requeridas sean muy específicas y se justifi-

quen en caso de ser necesario.
2. El cargo sea por un periodo no mayor a cinco años.
Recontrataciones de antiguos servidores civiles
El propósito de esto es que las agencias y los departamentos

capitalicen la inversión que hicieron en capacitar gente que se
retiró del servicio. Esto no quiere decir que un individuo tenga
derecho a la recontratación, sólo se justifica si hay un beneficio
claro para la agencia o departamento.
Capacitación
En cuanto a capacitación, después de que se constituyó el Civil

Service College (Escuela del Servicio Civil), ésta empezó a ope-
rar en 1970 con tres centros: Londres, Sunningdale y Edimburgo.
Se le encomendaron principalmente tres funciones:
1. Proveer mejores cursos de capacitación en materias de ad-

ministración y gestión, diseñados para apoyar a los especia-
listas en sus aspiraciones de ser promovidos, así como para
mejorar su productividad en el desempeño de la administra-
ción en su conjunto.
2. Proveer un conjunto de cursos cortos dirigidos a los "junior
civil servants" (niveles de asistente administrativo y asisten-
te oficial).
3. Realizar tareas de investigación sobre temas de administra-
ción y gestión.
Sin embargo, en 1976 la administración de Callaghan vol-

vió a dar un giro. El rango del College se redujo y pasó a
formar parte del Departamento del Servicio Civil, como un
nuevo grupo de capacitación. La jerarquía del director del Co-
llege también disminuyó (pasó de Deputy Secretary a Under
Secretary). En 1977 se cerró el centro de Edimburgo y la dura-
ción de los cursos se redujo, para finalmente abandonarlos en
1980.
El College aún existe, pero se ha privatizado. Ahora sólo
aquellos departamentos que cuenten con los recursos necesa-
rios pueden capacitar a sus cuadros. Como respuesta a esta
situación, algunos departamentos han realizado sus propios
esfuerzos por cubrir ese vacío. Así, en el periodo 1983-1984,

73.8% de la capacitación fue cubierta por los propios de-
partamentos; 21.2% por instructores externos y sólo 5% por el
College.
Promociones
Las encargadas de decidir sobre los sistemas de promoción

son las comisiones de ascensos dentro de cada dependencia.
Estas comisiones analizan y establecen un orden de méritos
entre los candidatos a ocupar una vacante. El proceso es el si-
guiente:
1. Se realiza un reporte anual. El encargado de hacerlo es el

superior inmediato.
2. Se aplica un examen de apreciación del trabajo del personal.
Este examen consta de una entrevista anual con el jefe que
realizó la valoración anual del empleado.
3. Se realizan entrevistas relacionadas con la carrera del servi-
dor público para sondear las perspectivas del mismo. Éstas
se llevan a cabo cada cuatro años y se discuten los proyectos
personales y el tipo de trabajo que le gustaría realizar al fun-
cionario en el futuro.
Se puede hablar de una variante en este proceso de promo-

ción: la Fast Stream (vía rápida), por medio de la cual se seleccio-
nan pequeños grupos de personal especializado, interesados en
asistir a un programa de capacitación con el objetivo de ingre-
sar a la clase multifuncional.P
Hay dos formas de que el aspirante sea seleccionado para per-
tenecer a uno de estos grupos. La primera es ser nominado por
la agencia o departamento al que pertenece. La segunda, cumplir
los requisitos académicos que se estipulen o tener ya un puesto
dentro del servicio civil (casi siempre en el grupo especialista).
Una vez cubiertos los requisitos mencionados, el proceso de se-
13 Clase formada por servidores capaces de desempeñar diferentes funcio-

nes en diferentes áreas.
LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS DE LA GeDE 137
lección es similar al anteriormente descrito. Una vez aceptados

los aspirantes, deben cubrir un periodo de prueba que usual-
mente es de dos años. Las promociones de servidores del Senior
Civil Service corresponden a la Senior Civil Commission.
Remuneración
Cada departamento y agencia diseña su escala de pago, ape-

gándose a sus necesidades y a las políticas generales guberna-
mentales de paga en el sector público. Estos arreglos deben re-
flejar los siguientes principios clave:
1. El mayor beneficio por el dinero de la nómina.

2. Control financiero en la nómina.
3. Flexibilidad en los sistemas de pago.
4. Una relación cercana y efectiva entre pago y desempeño.
Si una agencia quiere hacer cambios significativos a su es-

tructura de pagos, deberá someter el caso a la Cabinet Office.
Los nuevos esquemas de pago deberán ser evaluados después
de tres años de estar en vigor, confrontándolos con los princi-
pios mencionados arriba y enviando una copia de dicha evalua-
ción a la Cabinet Office.
Separación
A partir de la llegada de Thatcher al gobierno, y principalmente

en la década de 1980, se empezó a considerar la posibilidad de
vincular la estabilidad de los funcionarios con su desempeño.
La consideración se tomó como una seria propuesta después
de 1982; fue en ese año cuando se publicó el informe sobre la
efectividad y eficiencia en el servicio civil, el cual criticó fuerte-
mente la ausencia de una clara orientación a lograr eficiencia y
efectividad en los altos niveles del organismo.
Actualmente ya existe la posibilidad de despedir a los funcio-
narios que sean calificados de ineficientes o de limitadamente
eficientes. Se califica a alguien de ineficiente cuando su trabajo
138 LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS.DE LA OCDE
se haya deteriorado a un estándar inaceptable o cuando su fre-

cuente ausencia afecte la eficiencia de la oficina a la cual perte-
nece. Asimismo, se declara a alguien como limitadamente eficien-
te cuando su desempeño no sea el requerido para el puesto, pero
tampoco que sea tal que se le pueda calificar de ineficiente, o
cuando falte y no atienda a sus deberes de forma satisfactoria.
Para poder despedir a alguien por causas de ineficiencia, si el
sujeto ha sido calificado de ineficiente o limitadamente eficiente
en por lo menos una evaluación normal, se le sugerirá que se
retire voluntariamente; el agente tiene el derecho a no retirarse,
en cuyo caso, tiene la obligación de mejorar su desempeño. Si el
sujeto ha sido calificado en la misma forma en por lo menos, dos
evaluaciones normales, entonces la agencia puede despedirlo.
En ambos casos el servidor tiene derecho a que se le avise
con anticipación y también a apelar la decisión cuando pueda com-
probar que el proceso o la calificación no se hizo en la forma
estipulada.
Jubilación prematura forzosa o prematura flexible
Departamentos y agencias pueden desocupar personal por cues-

tión de estructura. Es decir, por conflictos severos de adminis-
tración causados por promociones bloqueadas u otras situa-
ciones que creen problemas organizacionales que impidan el
funcionamiento eficiente del departamento. El retiro prematu-
ro forzado por cuestión de estructura se aplica principalmente
a servidores en el Senior Civil Service.
También puede haber retiro prematuro forzado si el desem-
peño ha estado decayendo en los últimos dos ciclos de informe
y el mejoramiento no es probable. Esto también aplica, princi-
palmente, a miembros del Senior Civil Service. En todos los
casos la degradación puede ser una opción alternativa al retiro
forzado.
Recomendaciones para México
Sin lugar a duda, el modelo de servicio civil adoptado por el

Reino Unido a raíz de la reforma ha demostrado ser benéfico.
El carácter meritocrático, transparente y certero del código que

regula el Servicio Civil ha convertido un gobierno ineficiente y
costoso en uno de los mejores calificados del mundo sin au-
mentos presupuestales importantes. De todos modos, no hay
que olvidar que aunado a un sistema de administración basado
en la autonomía de las dependencias, en el Reino Unido hay
mecanismos como el Citizens' Charter que exige y evalúa el buen
desempeño de las mismas.
Con base en las mejores prácticas del Reino Unido, se reco-
mienda para México lo siguiente respecto a reclutamiento, se-
lección, evaluación del desempeño y remuneración.
Reclutamiento y selección
1. Implantar un sistema de reclutamiento y selección que per-

siga los siguientes fines:
a) Conseguir a la mejor persona para el puesto sin importar
grupo étnico o género.
b) Evitar sospechas de favoritismo.
e) Asegurarse de que los procedimientos de reclutamiento
refuercen la imparcialidad política del servicio civil.
2. Tomar en cuenta que es más costoso elegir a la persona equi-
vocada que gastar tiempo buscándola.
3. Tener un sistema en el que, siempre y cuando se cubran los
requisitos de la convocatoria, un individuo pueda concursar
para ingresar a cualquier grado de la estructura aunque no
sea el inmediato superior.
4. Permitir ciertas excepciones a la selección, claramente justi-
ficadas y legítimamente consensadas, con base en el mérito
y con el fin de dar flexibilidad en casos necesarios.
5. Tener la opción de recontratar a personal que estuvo ante-
riormente en el servicio civil sin pasar por el proceso 'normal
de reclutamiento y selección. Esto siempre y cuando la anti-
güedad no sea principio prioritario al mérito y a la excelen-
cia en el desempeño y con el fin de capitalizar la inversión
.que se hizo en capacitar a dicho personal.
Evaluación del desempeño
1. Crear un programa como el Citizens' Charter que involucre a

la ciudadanía en la evaluación del desempeño de los servi-
cios públicos y que, al mismo tiempo, acerque los servicios
públicos a las necesidades de la ciudadanía.
2. Establecer principios de despido sustentados en evaluacio-
nes periódicas transparentes y legítimas, ofreciendo certidum-
bre en el trabajo a los servidores públicos eficientes y com-
prometidos con el desempeño de sus funciones.
Remuneración
1. Dar autonomía a las dependencias para fijar los salarios a

los diferentes puestos apegándose a sus necesidades ya las
políticas generales de paga en el sector público.
EL SISTEMA DE SERVICIO CIVIL EN NUEVA ZELANDA
El gobierno no es una razón, tampoco es elocuen-

cia, es fuerza. Opera como el fuego; es un sirviente
peligroso y un amo temible; en ningún momento
se debe permitir que manos irresponsables lo
controlen.
GEORGE WASHINGTON
La reforma del servicio civil en Nueva Zelanda no se debe con-

siderar como un cambio aislado, sino más bien como parte y
consecuencia de una reforma global que abarca tanto el sector
público como el privado. Sin lugar a duda, la reforma adminis-
trativa de Nueva Zelanda no sólo ha sido de las más drásticas,
sino también de las más orientadas hacia la economía de mer-
cado. A raíz de dicha reforma, este país tiene un esquema de
administración pública bastante similar al del sector privado.
Hay dos sistemas que rigen la administración pública en
Nueva Zelanda: el formal y el informal. El formal abarca todas
las normas escritas, códigos e instituciones que regulan el com-
portamiento de los funcionarios. Mientras que el informal com-

prende el efecto de todas las normas no escritas y culturalmente
implícitas en una tradición de valores, como ética y lealtad,
aunado al efecto del tamaño de la población del país.
El ser un país de aproximadamente tres millones de habitan-
tes genera una presión grupal hacia el comportamiento ético y
el alto desempeño de los funcionarios. Es importante tener en
cuenta esta ventaja particular de Nueva Zelanda al comparar
sus prácticas y políticas con las de otros países.
Antecedentes
Antes de la reforma, Nueva Zelanda tenía una de las economías

más proteccionistas del mundo occidental. Las regulaciones gu-
bernamentales, como controles de precios y salarios, eran no-
torias tanto en el sector público como en el privado. La admi-
nistración pública era bastante centralizada y, como reflejo de
esto, también lo era la administración de recursos humanos de la
función pública.
En 1973 dio inicio una fuerte crisis económica en Nueva Zelan-
da. En primer lugar, la entrada de Gran Bretaña al mercado co-
mún europeo ocasionó una disminución de las exportaciones neo-
zelandesas a ese país; en segundo lugar, la denominada crisis de la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) ocasionó
una abrupta alza en los precios del petróleo que impuso graves cos-
tos a Nueva Zelanda. Para 1984 la situación neozelandesa era crí-
tica: alta inflación, déficit fiscal, tasas de interés en aumento, una
moneda en franco desplome y un gobierno altamente ineficiente.
La reforma económica y administrativa era indispensable.
La reforma
En 1984, la reforma empezó con tres etapas traslapantes. Pri-

mero liberaron al sector privado de la excesiva regulación guber-
namental; luego restructuraron las operaciones comerciales del
gobierno alineándolas a mecanismos de mercado; y, finalmen-
te, desregularon el sector público y el mercado laboral. Posterior-
mente, el State Owned Enterprise Act 1986 cambió la estructu-

ra y operación de empresas paraestatales eliminando el control
gubernamental sobre las operaciones y separándolas del gobier-
no central. Estas paraestatales se convirtieron en las ahora
llamadas Crown Entities, que están legalmente separadas del
gobierno central, aunque en muchos casos pertenezcan a la co-
rona, y funjan bajo la responsabilidad de uno o más ministros.
Las Crown Entities son responsables de la entrega del servicio
y de la operación, mientras que el ministro (o gobierno central)
es quien establece políticas y fija precios y volumen de produc-
ción de las Crown Entities. La relación entre ministros y Crown
Entities es contractual, por lo que, en muchos casos, éstas compi-
ten con compañías del sector privado, generando una presión
hacia la eficiencia, típica de la industria competitiva privada.
Estas organizaciones fueron creadas para proveer servicios
que se pueden llevar a cabo más eficientemente fuera del gobier-
no central. Como consecuencia, esta reforma trajo un aumento
en la productividad y la competitividad de las paraestatales. Mu-
chas de estas paraestatales (ahora Crown Entities) han sido priva-
tizadas, otras siguen siendo públicas y otras son de capital mixto.
Fue este éxito lo que motivó a que el principio rector de las
Crown Entities se expandiera a otros departamentos del gobier-
no central, siguiendo un modelo similar al de Next Steps; con la
diferencia de que el caso de Nueva Zelanda es contractual y las
agencias (Crown Entities) están fuera del gobierno central. Ac-
tualmente, éstas representan un tercio del gasto público.
Otro efecto del éxito del principio que rige las Crown Entities
fue el énfasis en la rendición de cuentas al gobierno central. La
reforma de la administración de los recursos humanos se sus-
tentó de igual manera en la máxima de que a los gerentes no se
les puede hacer responsables de los resultados si no se les otor-
ga libertad de acción.
La estructura de la función pública
La figura IV.I muestra la estructura pública en Nueva Zelanda;

en ella se aprecia que los principales actores en la función pú-
blica son:
1. Parlamento
2. Gobernador general
3. Primer ministro
4. Gabinete
5. Secretarías
6. State Services Commission
FIGURA IV.I. Estructura pública en Nueva Zelanda
Gobernador
general
State Services
Primer ministro Commission
Recomienda candidatos
Revisa desempeño de Crown Entities
Gabinete Desarrolla Crown Entities
En Nueva Zelanda, el sector público está organizado por de-

partamentos que dependen de ministros, mientras que los mi-
nistros son responsables ante el Parlamento. Los departamen-
tos son las unidades y el nivel donde se ejerce la discrecionalidad
gerencial y la rendición de cuentas, pero no el esquema con-
tractual. Es decir, los departamentos son responsabilidad de
los ministros y, por lo tanto, también del gobierno central. La
operación de los departamentos, según el caso, puede estar a
cargo de jefes ejecutivos de departamento, de las Crown Entities
o de la industria privada.
En el primer caso, el jefe ejecutivo del departamento depen-
de de un ministro con base en un contrato de no más de cinco
años. Aunque el jefe ejecutivo esté bajo contrato, las funciones
144 LA EXPERIENCIA DE PAÍSES MIEMBROS DE LA ocns
del departamento son de la jurisdicción del gobierno central.

En el segundo caso, las operaciones están a cargo de agencias
Crown Entities, que no se rigen por el gobierno central pero
cuya función es proveer servicios o productos públicos. y en el
tercero y último caso, el ministro contrata dichos productos o
servicios en el mercado.
Aunque la estructura en general es similar a la de Next Steps
del Reino Unido en cuanto a la división de elaboración de polí-
ticas y operaciones, el caso de Nueva Zelanda es contractual.
Es la índole contractual la que genera más presión para mejo-
rar la eficiencia.
En el caso de Nueva Zelanda hay muchos más departamen-
tos que ministros, por lo que es común que un ministro esté a
cargo de varios departamentos y, a veces, que un departamento
tenga dos ministros. En el segundo caso, para cada función del
departamento hay un ministro que es quien tiene la responsa-
bilidad; lo que define con certeza quién tiene que rendir cuen-
tas y ofrecer resultados.
Funciones del ministro
El ministro es el responsable de la formulación de la política y

quien decide si compra los servicios o productos de una Crown
Entity, o de su departamento, o si contrata en el mercado el pro-
ducto o servicio en cuestión.
Funciones del jefe ejecutivo de departamento
Prácticamente, el jefe ejecutivo tiene control total sobre la ad-

ministración operativa y los recursos humanos de su departa-
mento. Los jefes de departamento son contratados por una du-
ración no mayor de cinco años y al término de éstos se puede
llegar a hacer una recontratación en función de la evaluación
ejercida con base en los resultados. Para que un jefe sea re-
contratado, no basta que haya hecho un buen trabajo, sino que
debe tratarse de un desempeño sobresaliente. En la práctica, a
la comisión (que, como se explica más adelante, es la que nego-
cia los contratos de los jefes ejecutivos) se le dificulta decidir si

debe renovarse un contrato o no, cuando un jefe ha hecho un
buen desempeño, mas no excelente.
A diferencia de la situación anterior a la reforma, estos jefes
son responsables de despedir gerentes ineficientes, remover tra-
bajadores redundantes, reclutar gente externa al gobierno, ne-
gociar sueldos con gerentes de alto nivel, tomar responsabili-
dad de la cantidad y la calidad de productos. En resumen, son
responsables de la eficiencia y eficacia del departamento, pero
gozan de autonomía en el manejo de los recursos sujeta a prin-
cipios normativos generales, vislumbrados en el State Service
Commission.
State Services Commission (ssc)
La State Services Commission sería análoga a la Cabinet Office

del Reino Unido.
Este departamento, que fue drásticamente reducido con la
reforma, tiene las siguientes funciones:
1. Revisar el funcionamiento del gobierno, incluyendo:

a) La asignación de funciones de cada departamento, así
como su estructura.
b) La necesidad o conveniencia de la creación de nuevos de-
partamentos y la disolución de departamentos existentes.
e) La coordinación de actividades de los departamentos.
2. Revisar la eficiencia, efectividad y economía de cada departa-
mento, incluyendo el desempeño del jefe ejecutivo de la agencia.
3. Negociar condiciones de trabajo de empleados del servicio
civil.
4. Promover, desarrollar y monitorear en cada departamento
políticas del personal y estándares de administración del per-
sonal, así como programas de mérito e igualdad de aportuni-
dades.
5. Aconsejar y asistir a cada departamento respecto a capacita-
ción y desarrollo de su personal.
6. Proveer asistencia a cada departamento en cuanto a siste-
mas, estructuras y organización.
7. Ejercer funciones respecto a la administración del servicio

público por parte del primer ministro, tratándose de funcio-
nes no incluidas en esta ley.
También tiene la función de reclutar, promover y negociar

los contratos de los jefes ejecutivos de departamentos. La comi-
sión, con aprobación del gabinete, puede despedir a los jefes de
agencia.
La reforma de la administración
de los recursos humanos
Antes de la reforma de la administración de recursos humanos

de 1988, Nueva Zelanda tenía un sistema centralizado. El State
Services Commission era el empleador de todos los servidores
civiles, es decir regulaba reclutamiento, selección, sueldos y
estructuras organizacionales, y aunque la selección era con base
en el mérito, la antigüedad era considerada también como mé-
rito. Existían elaborados sistemas de apelación y revisión para
asegurarse de que los nombramientos y las promociones siguie-
ran la ley al pie de la letra. Esto hacía los procesos muy lentos y,
en ocasiones, parecía que el sistema estaba diseñado a modo
de no recompensar la eficiencia. Los servidores, al entrar al
servicio civil, tenían trabajo asegurado por 40 años, lo que ge-
neraba ineficiencia, además de un sentimiento de injusticia
en las personas que no fueran del servicio y que, ofreciendo
mejores resultados su recompensa era inferior a la de aquellos
servidores dentro del servicio, en funciones de razones de anti-
güedad y normatividad y no de eficiencia.
El sistema actual del servicio civil
Actualmente los empleados de los departamentos, a pesar de

continuar siendo empleados de la corona, están sujetos a la
administración del jefe ejecutivo del departamento. Es decir,
éste tiene el poder de representar a la corona como empleador
ante los servidores públicos. y como empleador, es el responsa-
ble del reclutamiento, selección, despidos, sueldos y manejo del
personal en general. A su vez, los jefes ejecutivos están por con-

trato con el ministro por no más de cinco años. Si hay una dispu-
ta (O problema de conciliación) en el sector público, ésta se re-
suelve en la comisión de arbitraje o en la corte laboral encargada
de conciliar los problemas del sector privado. De igual modo, la
ley del trabajo que se aplica al sector privado es la misma que
rige a los servidores públicos.
De acuerdo con la reforma, en vez de que la administración
de los recursos humanos se reglamente por una ley, se regula
por principios de igualdad y mérito. La razón por la que la ad-
ministración funciona bajo estos principios se debe al sistema
informal de presión grupal y a reglas no escritas mencionadas
con anterioridad.
El artículo 56, parte V, del State Sector Act de Nueva Zelanda
refleja el grado de control que tiene el código del servicio civil
sobre la administración de los recursos humanos:
56. Principios generales:
1. El jefe ejecutivo de un departamento deberá operar bajo una

política de personal que esté acorde con el principio de ser
un buen empleador.
2. Para propósitos de esta sección, un "buen empleador" es el
que opera una política de personal que contenga provisiones
generalmente aceptadas como necesarias para el trato justo
y propio de empleados en todos los aspectos de su trabajo,
incluye provisiones que requieren:
a) Condiciones buenas y seguras de trabajo.

b) Programa de igualdad de oportunidades.
e) Selección imparcial de personas aptas para el nombramiento.
d) Reconocimiento de
- Requerimientos de empleo del personal.
- Metas y aspiraciones de los funcionarios.
e) Oportunidades para el enriquecimiento de habilidades de
los empleados individuales.
f) Reconocimiento de las metas, aspiraciones y diferencias
culturales de grupos étnicos.
g) Reconocimiento de los requerimientos de empleo de la mujer.
h) Reconocimiento de los requerimientos de empleo de per-

sonas deshabilitadas.
3. Adicionalmente a estos requerimientos, cada jefe ejecutivo

deberá asegurarse de que todos los empleados mantengan
estándares propios de integridad, conducta y preocupación
por el servicio público.
Reclutamiento, selección y separación de los servidores públicos
Los jefes ejecutivos tienen total autonomía sobre estas funcio-

nes. Por ejemplo, en cuanto a selección lo único que establece
el State Sector Act es:
60. Nombramiento por mérito. Un jefe ejecutivo, al hacer un

nombramiento bajo este acto (State Sector Act) deberá dar
preferencia a la persona más apropiada para el puesto.
Si una persona dentro del departamento no está de acuer-
do con la decisión del jefe ejecutivo; por ejemplo, si éste
elige a un amigo o familiar, puede pedir que se revise el pro-
ceso de esta selección y, si hay disputa, que la revise el State
Services Commission.
En cuanto al reclutamiento, el código establece que si hay

una plaza vacante, ésta tiene que ser anunciada de manera pú-
blica y con anticipación:
61. Obligación para notificar vacantes. Cuando el jefe ejecutivo

de un departamento pretende llenar una posición vacante
o a punto de quedar vacante, el jefe ejecutivo deberá notifi-
car de manera amplia mientras sea aplicable, para permi-
tir a candidatos calificados concursar por el puesto.
Hay un proceso de evaluación del desempeño para el departa-

mento, y otro para el jefe ejecutivo del mismo. Ambas son anua-
les y competen al State Services Commission.
Las evaluaciones de los jefes ejecutivos se basan en tres prin-

cipios de rendición de cuentas:
1. El jefe ejecutivo es personalmente responsable del desempe-

ño del departamento.
2. Las expectativas de desempeño deben especificarse por ade-
lantado.
3. El desempeño debe compararse con objetivos previamente
fijados.
Por lo regular, para una evaluación de jefe ejecutivo, se anali-

za una autoevaluación de la persona valorada; y una o varias eva-
luaciones del ministro o los ministros concernientes, agencias
centrales y jueces externos. En algunos casos, el primer ministro
participa en la tasación. Los resultados de las estimaciones de
los jefes ejecutivos se reportan al ministro correspondiente.
La evaluación del desempeño del resto de los servidores de-
pende del jefe ejecutivo del departamento.
Negociaciones de condiciones de empleo
Anteriormente (antes de 1988) todos los servidores eran em-

pleados del State Services Commission, y éste era el encargado
de negociar los términos de empleo con los sindicatos. Actual-
mente, es el jefe ejecutivo el encargado de dichas negociacio-
nes; sin embargo, el jefe ejecutivo consulta con este departa-
mento antes de cerrar una negociación para tener conocimiento
de los términos que se tramitan en otros departamentos.
De esta manera, las negociaciones de los contratos entre je-
fes ejecutivos y los ministros están a cargo del State Services
Commission.
La reforma de Nueva Zelanda tuvo dos rumbos: la devolución

de autonomía combinada con rendición de cuentas y la
restructuración con base en la economía contractual. Aunque
está claro que dicha reforma trajo beneficios para el país, no

hay que olvidar que en el caso de Nueva Zelanda hubo circuns-
tancias que no están presentes en México o, por lo menos, no en
el mismo grado: un sistema informal de normas no escritas, ba-
sado en valores tradicionales de ética y lealtad y un fenómeno
de presión grupal ocasionando por el tamaño de la población.
Esto no significa que no sea conveniente para México tomar
el rumbo de la devolución de poder, rendición de cuentas yeco-
nomía contractual de mercado; por el contrario, el caso sugiere
que sería benéfico. Sin embargo, resultaría conveniente efectuar-
lode manera gradual, ya que no se cuenta con un sistema infor-
mal que supla una ley de servicio civil.
De esta manera se podrá implementar un servicio civil meri-
tocrático, en el que el desempeño eficiente de los altos directivos
sea un factor que de modos diversos estimule esta misma ca-
racterística en todos los ámbitos de la administración pública.
EL SISTEMA DE SERVICIO CIVIL EN FRANCIA
Los hombres resultan impotentes para asegurar

el futuro; las instituciones por sí solas definen el
destino de una nación.
NAPOLEÓN 1
El modelo francés de servicio civil es de los más centralizados y

controlados que existen. A principios del siglo XIX nació el sis-
tema para remediar un contexto de injusticias y desigualdad,
así como para hacer frente a un sindicalismo creciente. De ahí su
centralismo y excesivo control. Hoy en día, las necesidades de
la población se han vuelto más heterogéneas, los servicios pú-
blicos deben estar más cerca de los usuarios y con el avance en
la tecnología los cambios se deben llevar a cabo más ágilmente.
Por lo anterior, el sistema de servicio civil que funcionó en el
pasado, hoy en día genera inflexibilidad. La función pública se
considera remota y autoritaria, con reglas y procedimientos bas-
tante complejos. A esto se debe que últÍlnarnente se hayan visto
intentos de reforma en el sistema de servicio civil francés.
Antecedentes
En Francia, las características de la administración napoleónica

dieron lugar a un modelo de función pública caracterizada por
la racionalidad, la jerarquía y la competencia. Dicho modelo
subraya tres elementos de manera prioritaria: 1) la misión del
funcionario como representante del Estado; 2) la importancia
de las garantías relativas al status ya la permanencia en el pues-
to, y 3) la preponderante contribución de la función pública a
la continuidad y estabilidad de la administración.
Lo anterior no significa que la politización de los nombra-
mientos esté ausente; este fenómeno se presenta en la confor-
mación y nombramiento del gabinete de ministros donde sí
existe total libertad para la selección.
En los últimos años el servicio civil en Francia ha estado
sometido a problemas que plantean una reconsideración de la
función pública. Principalmente enfrentan una pérdida de legi-
timidad, malestar profesional y necesidad de modernización.
En lo concerniente al primer aspecto, se puede decir que el
servicio público se ha caracterizado por la estabilidad en el em-
pleo, misma que ha contribuido a compensar la inestabilidad
gubernamental propiciada por constantes y a veces sorpresivos
cambios de gobierno, así como por las tensiones entre el go-
bierno y el Parlamento. La importancia y el papel de la alta
administración francesa se deriva de la forma en que las élites
de gobierno establecieron un virtual monopolio sustentado en
la forma en que éstas fueron educadas y seleccionadas.
Lo anterior ha hecho que la imagen de la burocracia se haya
devaluado y que aparezca como un grupo privilegiado (ya que
aún en épocas de desempleo sus puestos y retribuciones están
garantizadas por la legislación) que no se encuentra a la altura
de las nuevas demandas ciudadanas de mayor participación:
mejor calidad en los servicios y mayor rendición de cuentas.
En cuanto a la crisis o malestar profesional del funcionario
francés, persiste el sentir de que la formación de los servidores
públicos debe ser más específica, a diferencia de lo que ocurre
actualmente, dado que la selección de los individuos se efectúa
mediante exámenes basados en conocimientos generales. Esto
implica para la burocracia francesa la necesidad de adquirir
conocimientos especializados para desarrollar nuevas habili-

dades que le permitan adaptarse a las necesidades realmente
requeridas por el puesto.
En Francia existe una fuerte vinculación de la educación
universitaria con las posibilidades de acceder a los cargos pú-
blicos. Al respecto, los concursos efectuados por la École
Nationale d'Administration son los medios más importantes
para el reclutamiento ministerial con el patrocinio del Ministe-
rio de Administración Pública. Entre otras grandes institucio-
nes que han canalizado a importantes individuos a la adminis-
tración durante varias generaciones, se encuentran la École
Normale Supérieure, el Polytechnique, la École des Mines y la
École des Ponts et Chaussées.
La modernización de la función pública francesa, al igual
que en los otros casos estudiados, ha implicado la necesidad de
reducir la insatisfacción respecto al desempeño de las organi-
zaciones burocráticas y al sistema de servicio civil que las mue-
ve. Para atender el reclamo de muchos políticos y ciudadanos
cuales demandan organizaciones públicas más flexibles y res-
ponsables, el gobierno francés ha llevado a cabo reformas en
las que el servicio civil es uno de los puntos principales. Entre las
medidas que se han puesto en marcha se encuentran los nue-
vos enfoques orientados hacia la satisfacción del usuario, so-
bre todo en lo referente a la prestación de servicios en cuyo
caso los ministerios individuales establecen los sistemas de me-
dición del desempeño.
Los objetivos actuales de modernización del servicio civil en
Francia también están asociados a las críticas de alta centrali-
zación y autoritarismo. Para lograr las metas al respecto, el go-
bierno ha hecho resurgir el diálogo social y las negociaciones
con los sindicatos; ha iniciado programas para desarrollar la
autonomía y la rendición de cuentas de las agencias y, en con-
secuencia, se ha dado una mayor apertura hacia el público.
El sistema del servicio civil
En Francia hay tres servicios civiles: el del gobierno central, el

del gobierno local y el del Ministerio de Salud. El proceso de
LA EXPERIENCIA DE pAíSES MIEMBROS DE LA OCDE 153
ingreso, promoción y separación de puestos en estos tres servi-

cios puede tener como común denominador las siguientes ca-
racterísticas:
El servicio civil francés está regido por dos principios me-

ritocráticos: el acceso al servicio por medio de concursos, así
como la igualdad de oportunidades'. Sin embargo, el gobierno
tiene la facultad de disponer de cierta discrecionalidad para
nombrar funcionarios, sobre todo a los funcionarios superio-
res a los que se les exige absoluta lealtad a quienes los nombra-
ron. También, en ciertos casos, se emplean personas por con-
tratos de tres años, sin que estén dentro del servicio.
El concurso consiste básicamente en presentar un examen.
Para cada cuerpo hay una evaluación y, dependiendo de la cali-
ficación que el solicitante obtenga, se le asigna al ministerio
correspondiente. Hay ministerios que laboralmente son más
atractivos que otros, como el de Finanzas, y por lo tanto tienen
mucha más demanda (laboralmente hablando). Por eso, según
la calificación, se asigna un ministerio de mayor o menor pres-
tigio: el porcentaje más alto entra al Ministerio de Finanzas, y
así hasta el de menor demanda. Estos exámenes son diseñados
conjuntamente entre el cuerpoP o ministerio (si es que dicho
cuerpo existe sólo en un ministerio), y el Ministerio de Función
Pública, el cual forma parte de la Dirección General de Admi-
nistración y Función Pública. Al ingresar al servicio se empieza
desde abajo del escalafón del servicio civil; el poseer ciertos
estudios o experiencia significativa no implica que alguien pue-
da entrar a niveles más altos. De hecho, en cada cuerpo hay un
límite de edad después del cual no es posible solicitar un pues-
to en el servicio. Una excepción para el concurso por examen,
son las personas egresadas de la École Nationale d Administra-
tion (ENA). Para entrar a dicha escuela se requiere concursar
por medio de un examen, pero después de recibirse, no es nece-
sario competir para entrar al servicio.
14 Un cuerpo es un grupo de funcionarios con la misma función. Por ejem-

plo, el cuerpo de contadores, el cuerpo de abogados, el cuerpo médico, etc.
Hay casos en los que un cuerpo sólo existe en un departamento, como el cuer-
po de bomberos.
Una vez que una persona ingresa al servicio, el servidor tiene

permanencia garantizada de por vida. Los servidores que no
ingresaron por medio de la ENA pasan por un periodo de un año
antes de que se les dé el trabajo garantizado de por vida, pero
en la práctica, 99% de los empleados pasa satisfactoriamente
este periodo de prueba.
Como se observa, el elemento de competencia a través de
mecanismos de cuasi mercado, en los que los empleos más de-
mandados exigen mayor competitividad en la calificación re-
querida para ser aceptado (v.g. la dependencia de finanzas),
genera incentivos positivos en las dependencias (que compiten
por los mejores candidatos), así como para los aspirantes a los
puestos (debido a la información de status y desempeño que la
calificación del examen transmite).
Por otro lado, como ya se mencionó, el incentivo de tener un
"trabajo de por vida", después de acreditar determinados exá-
menes o periodos de prueba, genera estímulos perversos que
pueden inducir a la mediocridad en el servicio público.
Reformas recientes
Actualmente, Francia se encuentra en un proceso de moderni-

zación administrativa. Una de las iniciativas del gobierno es
desconcentrar la administración con el objetivo de mejorar la
eficiencia tanto de decisiones de política (la responsabilidad
del gobierno central), así como en su implementación. Por ejem-
plo, la reforma de control en gastos de servicios desconcentrados
comenzó como un experimento piloto en dos regiones en 1995,
y ahora se piensa expandir a toda Francia. Otra iniciativa es
tomar los servicios públicos más adecuados a las necesidades
de los ciudadanos.
Se espera que este tipo de reformas administrativas conduz-
can a una desconcentración de la administración de recursos
humanos, lo cual, en menor grado, sería la secuencia observa-
da en Nueva Zelanda y el Reino Unido.
El estudio de este caso muestra que el sistema de servicio civil

actual de Francia nació en circunstancias muy diferentes a las
presentes y, en consecuencia, hay ineficiencia y rigidez en la
administración pública. Por eso, recientemente se han propuesto
iniciativas que apuntan hacia la autonomía y flexibilidad.
De la experiencia de Francia, podemos tomar como recomen-
dación para México la práctica de exigir exámenes para el in-
greso al servicio. Como hay un examen común para cada cuer-
po, y un cuerpo puede abarcar muchos departamentos, los
departamentos compiten por reclutar a los candidatos con me-
jores puntajes en dicho examen. Esto genera un incentivo en
los solicitantes para obtener la calificación más alta posible y
en los departamentos para ofrecer las mejores condiciones de
trabajo y atraer a los mejores candidatos.
Con base en resultados negativos que han generado inefi-
ciencia e inflexibilidad en Francia, haremos las siguientes reco-
mendaciones:
1. No centralizar los catálogos de puestos y sueldos, pero sí es-

tablecer normas comunes para su operación por parte de una
dependencia rectora.
2. No hacer inamovibles a los servidores públicos, ya que esto
genera ineficiencia e inflexibilidad.
CONCLUSIÓN: LA TENDENCIA HACIA LA DEVOLUCIÓN

DE AUTONOMíA EN LA ADMINISTRACIÓN
DE LOS RECURSOS HUMANOS
La devolución de la responsabilidad del manejo de los recursos hu-

manos de organismos centrales a departamentos, y dentre de los
departamentos a gerentes medios, ha sido la prioridad en las refor-
mas de la última década. Esta devolución de autonomía ha demos-
trado ser benéfica para la promoción de administraciones más
eficientes y efectivas en el sector público. Los beneficios también
han sido notorios en las reformas dirigidas a mejorar la motiva-
ción y el desempeño de los servidores, especialmente el gerencial.
Para lograr un uso del recurso humano más eficiente y efec-

tivo, la devolución de autonomía en su administración ha teni-
do como prioridad otorgar a gerentes medíos flexibilidad en
reclutamiento, selección y reasignación de personal y, algo muy
importante: herramientas que les permitan reclutar a las per-
sonas idóneas para los puestos apropiados y medir de este modo
su desempeño.
La mayoría de los países miembros de la OCDE tienen en co-
mún ciertos principios centrales básicos para asegurar el buen
funcionamiento del sistema de servicio civil:
1. Igualdad de oportunidades en el ingreso y promoción.

2. Selección de servidores públicos con base en el mérito por
competencia abierta.
3. Rendición de cuentas del desempeño de los servidores públi-
cos (y del servicio público) a la ciudadanía.
4. Leyes y procedimientos transparentes y respetados para go-
bernar a la ciudadanía.
FIGURA IV.2. Servicio civil eficiente

en la administración pública.
•
O
Mejores prácticas
Peores prácticas o~ r¡4.~g)l,~1

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Separación
Promoción
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Sistemas de remuneración
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Organismos de apoyo
Implantación
•., ., • •e
:) C)
~
C)
~
~
Alcance del servicio civil
FUENTE:
• :) e C) ~ ~
Booz ABen and Hamilton de México y Centro de Estrategia y Desarrollo.
5. Claridad en los derechos y obligaciones de los servidores ci-

viles.
6. Un papel claro de la gerencia con una división pertinente
entre funciones políticas y administrativas.
7. Independencia profesional y un cierto grado de seguridad en
el trabajo, sustentado en evaluaciones imparciales y confi-
nadas al desempeño de los objetivos establecidos.
8. Un nivel predeterminado de pago.
9. Transparencia y comunicación con la ciudadanía.
La figura IV.Z compara qué tanto se acercan los diferentes

países a lo que se consideran elementos idóneos para el esta-
blecimiento de un servicio civil eficiente dentro de un contexto
de administración pública visionaria y responsable con miras
hacia el logro de resultados.
V. EXPERIENCIAS DEL SERVICIO
CIVIL EN MÉXICO
Los funcionarios públicos no pueden disponer de

las rentas sin responsabilidad; no pueden gobernar
a impulsos de una voluntad caprichosa, sino con
sujeción a las leyes; no pueden improvisar fortunas
ni entregarse al ocio ya la disipación, sino consa-
grarse asiduamente al trabajo, disponiéndose a vi-
vir en la honrada medianía que proporciona la
retribución que la ley le señala.
BENITO JUÁREZ
INTRODUCCIÓN
DENTRO del marco de los programas de modernización del Es-

tado mexicano que buscan mayor eficiencia y eficacia en el cum-
plimiento de los objetivos institucionales, así como en la gestión
pública, el servicio civil de carrera ocupa un lugar primordial.
El servicio civil de carrera es un método de administración de
personal público cuyas principales características son el ingreso
por concurso o examen, el ascenso por méritos y antigüedad, la
neutralidad política, la profesionalización y la estabilidad en el
empleo.
México ha contado desde hace muchos años con disposi-
ciones jurídicas e institucionales para regular las funciones de
los servidores públicos. Sin embargo, dichas disposiciones no
siempre han estado vinculadas de manera sistemática con-
formando un esquema global y coherente, sino que se han
presentado de manera desarticulada y esporádica, con re-
sultados escasos en cuanto al establecimiento de un servi-
cio civil de carrera en la totalidad del gobierno. Esto tiene su
origen en las características históricas del sistema político
mexicano, el cual ha propiciado que los procesos de selección
de funcionarios públicos esté dominado por políticas clien-
158
EXPERIENCIAS DEL SERVICIO CIVIL EN MÉXICO 159
telistas.' Hoy en día es común ver áreas del gobierno donde el

reclutamiento y la selección de funcionarios se realiza por me-
dio de contactos, recomendaciones y compromisos políticos.
El sistema de lealtades existente en la burocracia mexicana,
entre otros factores, ha generado una importante caída en la
confianza que la sociedad tiene en las instituciones estatales y
burocráticas, como lo muestra el World Development Report 1997
del Banco Mundial.
GRÁFICA V.l.¿Son transparentes e imparciales las políticas

gubernamentales? (Calificación máxima, 6; mínima, O)
Lugar País Calificación
1 Singapur - I 5.70
2 Hong Kong - I 5.44
3 Nueva Zelanda - I 5.36
4 Finlandia - I 5.31
5 Holanda I 5.26
6 Noruega . I 5.07
7 Filipinas I 4.67
8 Luxemburgo - I 4.60
9 Suiza - I 4.49
10 Perú - I 4.46
11 Reino Unido I 4.46
12 Chile . I 4.45
29 Francia - I 3.66
30 México - 3.58
52 Colombia .¡ I 2.00
O 234 5 6
FUENTE: The Global Competitiveness Report 1997, World Economic Forum.
Como se menciona en el capítulo introductorio, esta pérdida

de confianza en las instituciones y las políticas gubernamenta-
a
1 Véase Roderic Ai Camp, Politics in Mexico, 2 ed., Oxford University Press,
1996; y Merilee S. Grindle, "Patrons and Clients in the Bureaucracy: Career
Networks in Mexico", Latin American Research Review, vol. 12, pp. 37·61,1977.
160 EXPERIENCIA DEL SERVICIO CIVIL EN MÉXICO
les ha propiciado que a lo largo del presente siglo se hayan dado

diversos productos normativos que han tenido por objeto
revitalizar la función pública.
El primer intento de profesionalizar la administración públi-
ca se llevó a cabo en 1923 en el estado de San Luis Potosí, con la
Ley del Servicio Civil. En 1931, el presidente Pascual Ortiz Rubio
aprobó la Ley Federal del Trabajo, y en 1932 la Ley sobre Res-
ponsabilidades de los Funcionarios y Empleados Agrarios.
En 1934, el presidente Abelardo Rodríguez, consciente de
que la principal causa de la inestabilidad e ineficiencia de la
administración pública era la salida masiva de trabajadores del
Estado con cada cambio de gobierno, promovió el Acuerdo so-
bre la Organización y Funcionamiento de la Ley del Servicio
Civil, el cual influyó sustancialmente en la administración de
Lázaro Cárdenas, quien en 1938, en el Estatuto de los Trabaja-
dores al Servicio de los Poderes de la Unión, ya distinguía entre
empleados de base y de confianza.
A estos esfuerzos se adicionó en 1940 la Ley de Responsabi-
lidades de los Funcionarios; en 1957, la Ley de Estímulos y Re-
compensas a los Funcionarios y Empleados de la Federación; en
1963, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Esta-
do; en 1975, la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civi-
les; en 1979, la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y
Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los altos
Funcionarios de los Estados; yen 1983, la Ley Federal de Res-
ponsabilidades de los Servidores Públicos y la Comisión
Intersecretarial del Servicio Civil, en la que se establecieron los
sistemas profesionales que prevalecen hoy en día (cuadro V.I).
Durante la presidencia de Miguel de la Madrid se inició lo
que hoy se conoce como Reforma del Estado. En el campo de
la administración pública; y especialmente en lo que se refiere
al servicio civil, se realizaron tres acciones concretas: la refor-
ma al Título IV constitucional (se cambió la figura de "funcio-
narios públicos" por la de "servidores públicos"); la Ley Federal
de Responsabilidades de Servidores Públicos y la instalación de
la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil. Estas acciones
marcaron el inicio de una verdadera reconstrucción de la ad-
ministración pública nacional, la cual se enmarcó en lo que en
su momento se conoció como renovación moral de la sociedad.
CUADRO v.i, Integración de los sistemas profesionales
Servicio civil o profesional Funciones Condición laboral
Servicio Exterior Mexicano Sustantivas Confianza

yde apoyo
Sistema Integral de Profesionalizaci6n
delINEGI Sustantivas Confianza
y de apoyo y base
Carrera magisterial Sustantivas Confianza
y base
Sistema de Especialistas en Hidráulica Sustantivas Confianza
Servicio Profesional Agrario Sustantivas Confianza
Servicio Civil de Carrera de la PGR Sustantivas Confianza
Servicio Civil de Carrera de la PGJDF Sustantivas Confianza
Carrera militar Sustantivas Confianza
Carrera judicial Sustantivas Confianza
Actualmente, los avances en la implementación del servicio

Civil de Carrera se reflejan en el Programa de Modernización
de la Administración Pública 1995-2000, el cual establece en el
Programa de Modernización de la Administración Pública
(Promap) que México debe contar con un servicio profesional
de carrera que garantice una adecuada selección, desarrollo
profesional y retiro digno de los servidores públicos, para la
transformación de la administración pública en una organiza-
ción con una cultura de servicio que favorezca la honestidad, la
eficiencia y la probidad.
A pesar de los esfuerzos realizados, el modelo de administra-
ción de recursos humanos vigente en México aún conserva de-
ficiencias que impiden al gobierno ofrecer mejores servicios a
los menores costos posibles. Entre los costos implícitos del
modelo vigente se encuentran:
1. Aumento en los costos de operación del aparato público, así

como en los costos de transacción y dilación en la gestión
del gobierno.
2. Mensaje erróneo de que lo relevante es cumplir con procedi-
mientos, y no generar resultados.
3. Inhibe el desarrollo cabal de los funcionarios públicos debi-
do a la falta de incentivos que induzcan su profesionalización

y capacitación.
México no cuenta con un sistema adecuado de reclutamien-

to ni de profesionalización y desarrollo de los funcionarios pú-
blicos. Es decir, no existe un sistema que permita medir el des-
empeño de los funcionarios públicos, lo que impide tener un
sistema meritocrático que propicie el desarrollo profesional de
los funcionarios que destacan en sus funciones administrati-
vas, generando un sistema de promoción inequitativo.
Debido a estos problemas, surge la necesidad de establecer
en México un Servicio Civil de Carrera que permita generar
expectativas claras y concisas, con evaluaciones certeras y
ejecutables, y un sistema de promoción sustentado en el mérito
y los resultados (figura V.I).
FIGURA v.i. El nombre del modelo: evaluaciones meritorias

a cumplir, expectativas claras a difundir
y ofertas que se puedan llevar a cabo
Motivación
I
I
-1- -------
/ I
I
I
Capacitación.
Las expectativas claras y concisas en el sistema de servicio

civil de carrera son importantes para un comportamiento pro-
ductivo de los servidores públicos. Un sistema que ofrece sueldos
competitivos, bonos, prestaciones o capacitaciones, cuando no
existen recursos para hacerlos efectivos, no puede alcanzar el
resultado deseado y termina desmoralizando al personal que
supuestamente se estimularía. Un sistema escalafonario sus-

tentado en la capacitación, cuando la estructura administrati-
va no tiene suficientes puestos para promover a la gente, tam-
poco dará resultados. El cambio de paradigma requerido exige
una revolución cultural y un cambio de fondo en la manera de
entender el servicio público.
Los objetivos de la nueva cultura deben ser definidos de
manera clara. Se requiere motivar al personal mediante eva-
luaciones certeras. La intención es que dichas evaluaciones sean
de dos tipos:
1. Sobre conocimientos generales que todo servidor público

debe poseer (por ejemplo, principios mínimos de redacción
y vocabulario).
2. Evaluaciones específicas que tendrán que ver con los resulta-
dos a los cuales los servidores públicos se comprometieron.
El paradigma de administración pública del cual hablamos

se basa en contratos personales, con resultados definidos y de
fácil medición. Modelo administrativo apoyado en un sistema
de evaluación que permita la retroalimentación de los funcio-
narios públicos para generar mejores herramientas de desarro-
llo laboral.
Un sistema de administración pública con un servicio civil
de carrera que no tenga un buen sistema de evaluación no puede
funcionar eficientemente. Si las personas son inamovibles, el
sistema se deteriora y se vuelve obsoleto. Los resultados de las
evaluaciones deben ser considerados, en su momento, para de-
cidir sobre el futuro de los servidores públicos. Deben ser la
fuente-insumo de información y, por supuesto, ser el motor de
movilidad para contar con el personal que merezca el puesto.
La tasación está absolutamente relacionada con la movilidad
de la gente.
Las expectativas claras y concisas, así como las evaluaciones
generales y específicas dirigidas a los servidores públicos, de-
ben tener como soporte principios de mérito. Es el mérito lo
que hace merecedor a alguien de algo. Esto no necesariamente
tiene que ver con el tiempo de desempeño de un servidor públi-
co en el puesto (aunque generalmente existe una correlación
entre el buen desempeño y la antigüedad, justificada por la po-

sible experiencia adquirida). El mérito es importante para que
la gente permanezca, se promueva o, en su caso, se separe de la
función pública. El mérito es la cara opuesta al clientelismo, al
amiguismo, al compadrazgo y a la corrupción. El mérito signi-
fica que quien ofrece resultados merece el trabajo y mayores
oportunidades; permite que el sistema ofrezca mejores condicio-
nes y oportunidades, con la misión de un mejor desempeño del
cual es parte fundamental la capacitación que genere un mejor
gobierno y un país con desarrollo justo, equitativo y eficiente.
Se requiere un sistema integral que tenga muy clara la de-
finición de lo que es la modernización en la administración
pública; que no tenga ningún tipo de problema de exceso de
control ni de autoridad; que cuente con los mínimos recursos
humanos, financieros y de materiales requeridos; y que real-
mente funcione como una agilizadora para que las misiones se
correlacionen con resultados, y éstos con mejores servicios para
la ciudadanía.
En conclusión, un servicio civil de carrera eficiente debe es-
tar sustentado en una continua modernización de la administra-
ción pública, en la cual los recursos humanos sean un engrane
fundamental, mas no único, para un mejor desempeño de los
servidores públicos; un gobierno para servir, conformado por
incentivos correctos e instituciones que definan derechos de
propiedad eficientemente. Este es un sistema justo, transpa-
rente, que generará mayor desarrollo y mejor distribución de la
riqueza a mediano y largo plazo.
Con el objetivo de lograr un servicio civil de carrera eficiente
y bajo procesos de equidad en el contexto mexicano, se anali-
zan algunos casos que en México han sido pioneros en su
implementación. Tal es el caso de la Secretaría de Relaciones
Exteriores, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e In-
formática, la Comisión Nacional del Agua y la Secretaría de
Educación Pública (carrera magisterial).
Al final del capítulo se presentan las conclusiones, incluyen-
do una síntesis de las principales lecciones e implicaciones de
política pública derivadas del análisis del caso mexicano.
SITUACIÓN ACTUAL
De nada sirve al hombre lamentarse de los tiem-

pos en que vive. Lo único bueno que puede hacer
es intentar mejorarlos.
CARLYLE
Organos rectores
El nombramiento y separación de los servidores públicos se ha

realizado en nuestro país mediante el sistema de designación
vertical (spoils system). Sin embargo, a diferencia de otros paí-
ses (principalmente los Estados Unidos), en México el reparto
de cargos se ha hecho entre fracciones y grupos de un solo par-
tido; los cargos dentro de la administración pública han sido
los premios y recompensas (o los castigos) para quienes han
mostrado "lealtad" al jefe o líder del grupo, o bien para quienes
habiendo resultado perdedores en una contienda política man-
tienen la disciplina y aceptan la derrota sin cuestionar pública-
mente al sistema.
Con base en lo anterior, el aparato administrativo nacional
conlleva desde hace más de 20 años un periodo gradual de des-
legitimación provocado, en parte, por la desconfianza de los
ciudadanos en el manejo de los recursos públicos. Se advierte
un despilfarro de recursos económicos, financieros, técnicos y
humanos, en especial de estos últimos como consecuencia de los
sistemas de reclutamiento y selección imperantes, donde el cri-
terio fundamental es el compromiso personal que supone leal-
tad individual o de grupo, más que institucional y de mérito.
La crisis económica que afectó al país a principios de la dé-
cada, unida a las tendencias mundiales de modernización admi-
nistrativa de los aparatos públicos, fueron la base para que la
nueva élite gobernante promoviera un proceso de adelgazamiento
del aparato burocrático federal. Esta élite se enfrentaba a una
mayor exigencia ciudadana de servicios, a una demanda que
por un lado transparentara la gestión pública, pero también
enfrentaba una reducción en el monto de los recursos financie-
ros que manejaba el país. El gobierno se encontraba en una
encrucijada cuya única solución era una reforma del aparato

público que se tradujera en una mayor calidad en los servicios
y una mejor atención ciudadana, esto implicaría eficiencia,
transparencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.
Para tener una idea aproximada de la importancia de la
implementación del servicio civil de carrera, es útil recurrir al
número de trabajadores del Estado que actualmente se rige bajo
alguna modalidad de este método de administración de los car-
gos públicos (cuadro v.z),
En la actualidad el servicio civil de carrera se rige por la Co-
misión Intersecretarial del Servicio Civil, la cual se analizará
de manera más profunda posteriormente. Aunque generalmen-
te los sistemas de servicio civil están administrados por el área
operativa de recursos humanos de las dependencias, la activi-
dad de los titulares de éstas normalmente se reglamenta por un
órgano colegiado que evalúa el sistema y emite los criterios ge-
nerales.
Estos órganos colegiados permiten mitigar la discrecionalidad
en la toma de decisiones y, en la mayoría de los casos, quienes
los presiden son los propios titulares de las instituciones -como
en el INEGI, la PGR, la PGJDF, el IFE, la Procuraduría Agraria, el
Consejo de la Judicatura- o algún otro servidor público de alto
nivel. a quien se le delega la facultad correspondiente, como
pudiera ser el caso de un embajador de carrera en el Servicio
Exterior, o del coordinador nacional de la carrera magisterial.
A pesar de que la integración de un órgano colegiado no ga-
rantiza totalmente que los sistemas de profesionalización se
desarrollen con eficacia, imparcialidad y transparencia, sí cons-
tituye un instrumento relevante para mitigar la discrecionalidad.
En la actualidad, dentro del Promap, la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo propone que el servi-
cio civil se ajuste a las necesidades y características del resto de
las oficinas gubernamentales; por su parte, la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público propone un esquema tendiente en
mayor grado a centralizar la normatividad de manera detalla-
da para que las dependencias únicamente funjan como imple-
mentadoras del mismo sistema.
CUADRO V.Z. Número de integrantes de los servicios profesionales
Administración
Pública Federal
Servicio civil o profesional Centralizada Paraestatal Autónomo Poder Judicial
Servicio Exterior Mexicano 1352

Sistema Integral de Profesionalización
del INEGI 11000
Carrera magisterial 580908*
(plazas)
Sistema de especialistas en hidráulica 2986
Servicio profesional electoral 2336
Servicio profesional agrario 1300
Servicio civil de carrera de la PGJDF 376
Carrera militar 120000**
Carrera judicial 3400
Total 16622 1300 2336 3400
* Como consecuencia del proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en el sector educativo, la mayor parte de
estas plazas son administradas por los gobiernos estatales. Además, un profesor puede tener dos plazas.
** De los cuales 10% está en las escuelas.
Normatividad
La situación jurídico-normativa de los diversos sistemas de

profesionalización que se han implementado en nuestro país
puede observarse en el cuadro V.3. En estos casos cada institu-
ción que ha implementado el servicio civil de carrera posee tam-
bién su propio marco normativo.
Conformación
Los servicios de carrera o profesionalización que existen en Méxi-

co han sido estructurados en su mayoría exclusivamente para el
personal que desempeña funciones sustantivas, con excepción del
Servicio Exterior y el del INEGI. El primero, se integra a partir de
1994 en dos ramas; la diplomático-consular y la técnico-adminis-
trativa. En el INEGI existen cinco ramas: estadística, geografía,
informática, difusión y administrativa. Las funciones sustantivas
se desarrollan en las tres primeras y las dos ramas restantes agru-
pan a las funciones de apoyo. En este marco, el Sistema Integral
de Profesionalización se divide en tres subsistemas: Profesiona-
lización del Personal de Confianza, Personal de Base y el Perso-
nal de Confianza nombrado bajo las normas generales del sector
público federal. El personal de este último subsistema conforma
la estructura básica de la institución y no está sujeto a las reglas
del Subsistema de Profesionalización del Personal de Confianza,
aunque eventualmente pudiera pertenecer al mismo, siguiendo
la forma de acceso establecida en el subsistema señalado.
El esquema de la carrera magisterial comprende tres vertien-
tes para llevar a cabo las funciones sustantivas de educación
básica; profesores frente a grupo, docentes en funciones direc-
tivas y de supervisión y docentes en actividades técnico-pedagó-
gicas. En la CNA, el sistema está conformado preferentemente
por especialistas en la materia como agrónomos, químicos, etc.,
aunque también da cabida a los licenciados en economía, ad-
ministración de empresas, derecho, informática y actuaría, en-
tre otras especialidades.
Por lo que corresponde al servicio profesional agrario, éste
se integra principalmente por abogados especialistas en mate-
CUADRO V.3. Soportes normativos de los sistemas de profesionalización
Institución Soporte normativo
Servicio Exterior Mexicano Ley y Reglamento del Servicio Exterior Mexicano.

Sistema Integral de Profesionalización del INEGI Acuerdo del Sistema Integral de Profesionalización.
Carrera magisterial Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica.
Sistema de Especialistas en Hidráulica No existe.
Servicio Profesional Agrario Estatuto del Servicio Profesional Agrario.
Servicio Civil de Carrera de la PGR Ley Orgánica de la PGR y Reglamento.
Servicio Civil de Carrera de la PGJDF Ley Orgánica de la PGJDF y Reglamento. *
Carrera militar Ley Orgánica del Ejército y Fuerzas Armadas
y Reglamento.
Carrera judicial Ley Orgánica del Poder Judicial y Reglamento
de la Carrera Judicial.*
* Pendientes de publicación.
ria agraria, con el propósito de apoyar las distintas etapas del

Programa de Certificación de Derechos Ejidales (Procede).
Por su parte, el Colegio Militar brinda formación técnico-
profesional militar fundamentada en la observancia de leyes y
reglamentos militares, con un alto sentido del honor, de la dis-
ciplina y de la moral, que son los principios sustantivos de la
Defensa Nacional. En la PGR y la PGJDF se ha reglamentado
la carrera para los agentes del Ministerio Público Federal, la
Policía Judicial y los peritos, quienes básicamente se encargan
de la investigación y persecución de delitos del fuero federal o
del orden común en el Distrito Federal, respectivamente. Asi-
mismo, la carrera judicial del Consejo de la Judicatura incluye
sólo a los servidores públicos con actividades jurisdiccionales y
no administrativas.
Lo anterior muestra que el personal que lleva a cabo las fun-
ciones de apoyo o adjetivas, que son de carácter general y co-
mún en todas las dependencias y entidades de la administra-
ción pública federal, ha estado un tanto al margen de los
sistemas de profesionalización vigentes.
Con excepción del INEGI y de la SEP, los sistemas incluyen
sólo a trabajadores de confianza. Esto se debe en gran parte a
que dicho personal carece de la regulación, protección legal,
estabilidad en el empleo y reglas específicas de promoción y
ascenso normadas por las comisiones mixtas de escalafón con
que cuenta el personal sindicalizado; pero también a la resis-
tencia mostrada por las organizaciones sindicales, cuyo esque-
ma de privilegios se vería limitado por la implantación de un
sistema de profesionalización que implica, entre otras cosas, la
incorporación de modelos de evaluación que pueden determi-
nar en el último de los casos la permanencia o no del servidor
público dentro de las instituciones.
En cuanto a números absolutos, y excluyendo a los miem-
bros de la carrera militar (120000, aproximadamente) y a la
magisterial (más de 580000 plazas), los integrantes de los res-
tantes sistemas de profesionalización son cerca de 30 000 en la
administración pública federal, y 3400 en el Poder Judicial.
Esto resalta la escasa cobertura en cuanto a recursos humanos
que, si bien ha aumentado en los años recientes, es aún margi-
nal para las dimensiones de la administración pública.
Contratación
Los procedimientos de ingreso al servicio profesional en las

instituciones analizadas presentan similitudes para la c~bertu
ra de sus vacantes, éstos se llevan a cabo generalmente median-
te concursos de oposición. Es común que para ello emitan con-
vocatorias públicas (abiertas) o internas (cerradas). Las primeras
se publican en los diarios de mayor circulación nacional, o en el
Diario Oficial de la Federación como lo hacen el Servicio Exte-
rior y el Consejo de la Judicatura, y pueden participar tanto
personas externas como aspirantes de la propia institución. Para
las convocatorias internas se invita exclusivamente a candida-
tos de la institución correspondiente.
El reclutamiento y la selección son llevados a cabo de mane-
ra centralizada por el órgano colegiado correspondiente, aun-
que en algunos casos el proceso se realiza en el lugar donde se
ubican las vacantes, siguiendo los lineamientos generales emi-
tidos por dicho órgano.
Por lo regular, los aspirantes son sometidos a una serie de
entrevistas y exámenes. Sin embargo, el ingreso de estos ele-
mentos no es definitivo, ya que influyen otros factores internos,
como la opinión de las autoridades correspondientes. En gene-
ral, una vez seleccionado el personal y transcurrido un periodo
de prueba en la mayoría de las dependencias mencionadas, se
le contrata en forma definitiva.
El análisis de estos aspectos permite inferir que en la confor-
mación de los sistemas de profesionalización se ha puesto ma-
yor énfasis en el ingreso, debido en gran medida a la trascen-
dencia que implica la contratación de personal idóneo que sea
digno de ofrecer seguridad y permanencia en el empleo. Esta
última consideración es fundamental para todas las institucio-
nes; sin embargo, la necesidad de mantener a servidores públi-
cos honorables y eficientes se acentúa en instituciones como la
PGR, la PGJDF, la carrera militar o la carrera judicial, debido a
la relevancia y sensibilidad social de las funciones a su cargo.
La inducción es un elemento relevante en los sistemas na-
cionales para que se integren los servidores públicos de recien-
te ingreso, se identifiquen con la misión y los objetivos de sus
respectivas instituciones y se impulse en ellos la vocación de
servicio, En las dependencias estudiadas la duración de los cursos

de inducción difiere significativamente: en el INEGI es de cuatro
horas, en el Colegio Militar de dos meses, de un día en la CNA,
de una semana en el Tribunal Agrario y de cinco semanas en el
servicio profesional agrario, o bien forma parte de los estudios
previos al ingreso, como la maestría de un año del Servicio Ex-
terior, los nueve meses del curso de formación básica en la PGJDF,
o la formación básica de la PGR y del Consejo de la Judicatura.
Evaluación y capacitación
Dos aspectos relevantes del Servicio Civil de Carrera son la eva-

luación y la capacitación. Como se mencionó, ambos rubros
representan dos de las ventajas más importantes que ofrece este
método de administración de los servidores públicos. La eva-
luación puede tomar diversas formas dependiendo de la insti-
tución que se trate (cuadro VA); éstas van desde el grado aca-
démico hasta la psicología individual.
En lo que se refiere a la capacitación, ésta se presenta bási-
camente en dos formas: centralizada o desconcentrada (cua-
drov.s).
Promoción
Para el ascenso o promoción predomina la estructura vertical,

donde el servidor público tiene opción a mayores ingresos sólo
si asciende de categoría o nivel. En este caso se sitúan el Servi-
cio Exterior, la CNA, la Procuraduría Agraria, la PGR, y la PGJDF.
Por su parte, el INEGI cuenta con una estructura específica que
permite obtener incrementos salariales en el mismo puesto; y
en la carrera magisterial existe un sistema de promoción hori-
zontal en cinco niveles para obtener mejoras económicas. En el
Banco de México, de los cinco tabuladores que se manejan, los
denominados de "desarrollo" cuentan con una escala de 18 ni-
veles que permiten al personal obtener periódicamente in-
crementos salariales a propuesta del jefe inmediato o, en su
caso, con la autorización del Comité de Gerencia de Promo-
ción, dependiendo de la categoría y el nivel.
CUADRO VA. Evaluación del desempeño
Parámetros de evaluación
Institución CA P A O M e D E Ca Psc
Servicio Exterior Mexicano x x x

Sistema Integral de Profesionalizacíón del INEGI x x x x x x
Carrera magisterial x x x x
Sistema de Especialistas en Hidráulica x x x x x
Servicio Profesional Electoral x x x x x
Servicio Profesional Agrario x x x x x
Servicio Civil de Carrera de la PGR x x x x x
Servicio Civil de Carrera de la PGJDF x

Carrera militar x x x
Carrera judicial x x x
CA = Grados académicos C = Capacitación adquirida

p = Perfil D = Desempeño mostrado
A = Antigüedad E = Eficiencia
O = Cumplimiento de objetivos Ca = Calidad
M = Cumplimiento de metas Psc = Psicología
CUADRO V.S. Capacitación centralizada y desconcentrada
Institución Centralizada Deseo neentrada

Servicio Exterior Mexicano Instituto Matías Romero
delINEGI INEGI
Carrera magisterial SEP
Sistema de Especialistas en Hidráulica CNA
Servicio Profesional Electoral
Educación de aprendizaje
Servicio Profesional Agrario Procuraduría Agraria Delegaciones regionales
Servicio Civil de Carrera de la PGR Instituto de Capacitación
Servicio Civil de Carrera de la PGJDF Instituto de Formación
Profesional
Carrera militar Dirección General de Educación
Militar
Carrera judicial Instituto de la Judicatura
Tribunal Superior Agrario Centro de Estudios de Justicia
Agraria
Con objeto de garantizar una línea de ascenso, al igual que

en otros países, los procedimientos correspondientes están re-
gulados por un cuerpo colegiado conforme a la normatividad
para tal efecto. En consecuencia, sólo de manera temporal se
pueden ocupar cargos dentro del sistema por personas ajenas
al mismo, como en el caso de miembros del servicio exterior, de
agentes del Ministerio Público, agentes de la Policía Judicial
Federal o peritos de la PGR. Una salvedad a lo anterior se pre-
senta en el servicio profesional agrario, que señala que el pro-
curador puede hacer designaciones directamente en la catego-
ría "G" (delegado o director general) siempre y cuando éstas no
representen más de la mitad del total de puestos de dicha cate-
goría.
Estímulos
A pesar de estar reconocidos en la mayor parte de los sistemas

de profesionalización, los estímulos y recompensas han adole-
cido de problemas de diseño, al no tomar en cuenta las disponi-
bilidades presupuestales. Es importante destacar el caso de la
carrera magisterial, ya que no obstante que este sistema ofrece
incrementos que van desde 28% a partir de la plaza inicial para
el nivel "A", hasta 219% en el nivel "E", tomando como punto
de referencia la misma plaza inicial, es frecuente que docentes
merecedores de estímulos por evaluaciones satisfactorias no los
reciban oportunamente. La falta de disposición presupuestal
se presenta en parte por el hecho de que el sistema otorga estí-
mulos económicos que se asimilan al salario en forma perma-
nente, aun cuando los docentes disminuyeran su nivel de des-
empeño en lo subsecuente; ello no brinda oportunidad a que
otros puedan obtenerlos. Un ejemplo específico de los proble-
mas que se generan por un mal diseño es el de la Procuraduría
Agraria, donde la Comisión del Servicio Profesional había de-
terminado en 1995, con autorización de la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público que, conforme a las evaluaciones a los
miembros del sistema, se les otorgarían cantidades equivalen-
tes a un mes de sueldo por calificaciones de "satisfactorio" y de
dos meses por "sobresaliente"; pero no pudieron cubrirse en su
totalidad debido a que esta última dependencia no liberó los
176 EXPERIENCIA DEL SERVICIO CIVIL ENMÉXICO
recursos acordados. Ni la Procuraduría Agraria ni la SHCP pre-

vieron que este estímulo no podría ser ofrecido a "todos" los
servidores públicos sin incurrir en faltantes presupuestales. El
sistema debió reservar un monto o bolsa preestablecido para
estímulos y otorgarlos a un número determinado del personal
por rango.
En contraste, la situación de la PGR es peculiar, ya que existe
un sistema de estímulos económicos que se distribuyen en cua-
tro niveles y en el que participa 20% del total del personal que
integra la plantilla, de acuerdo con evaluaciones de su produc-
tividad, iniciativa, valor, lealtad y honestidad en el desempeño
de sus funciones. Estos estímulos pueden otorgarse en virtud de
que los fondos para tal efecto se obtienen de la enajenación
de bienes asegurados por la propia institución y se otorgan de
acuerdo con la disponibilidad de recursos.
Retiro
Las condiciones de retiro por causas ajenas a los servidores

públicos son en lo general desfavorables, ya que no reciben in-
demnización alguna. Un ejemplo de lo anterior se presentó en
elIFE, donde al personal del servicio profesional se le separó de
ese organismo, como consecuencia de medidas de redimensio-
namiento organizacional que tuvieron lugar en 1995 y princi-
pios de 1996, motivadas por ajustes presupuestales, sin mediar
ninguna compensación.
El Servicio Exterior constituye un caso excepcional, ya que
si la baja no es motivada por sanción, invariablemente se otor-
ga una compensación equivalente a un mes por cada año de
servicios, calculada con base en el importe del último sueldo
que el servidor público hubiese disfrutado, con un límite máxi-
mo de doce meses. En este servicio, la separación por jubila-
ción es a los 60 años de edad.
Una vez descritos de manera general y comparados algunos
de los diferentes sistemas institucionales existentes en México,
a continuación se describen, analizan y evalúan -con mayor
detalle- dichas instituciones.
EXPERIENCIAS DEL SERVICIO CIVIL ENMÉXICO 177
COMISIÓN INTERSECRETARIAL DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
No olvidemos que la gran gloria de un hombre

exige que su mérito pueda ser explicado en pocas
palabras.
CARLYLE
Como se mencionó en la introducción del presente capítulo,

durante 1983 se creó la Comisión Intersecretarial del Servicio
Civil de Carrera, la cual estaba integrada por los secretarios de
Gobernación, Programación y Presupuesto, de la Contraloría
General de la Federación, de Educación Pública, y del Trabajo
y Previsión Social, así como por el secretario general del CEN de
la FSTSE, cuyas principales funciones son: promover ante las
dependencias y entidades de la administración pública federal
la realización de los programas específicos del Servicio Civil de
Carrera; promover mecanismos de coordinación entre las de-
pendencias y entidades para uniformar y sistematizar los mé-
todos de administración y desarrollo de personal, encaminados
a instrumentar el Servicio Civil de Carrera; determinar y pro-
poner los elementos que permitan la adecuación e integración
del marco jurídico y administrativo que requiera la instaura-
ción del Servicio Civil de Carrera; promover mecanismos de
participación permanente para integrar y unificar los plantea-
mientos de las dependencias y entidades, así como lo corres-
pondiente a las representaciones sindicales en la instrumenta-
ción del Servicio Civil de Carrera, así como estudiar y emitir las
recomendaciones necesarias para asegurar la congruencia de
las normas, sistemas y procedimientos del Servicio Civil de Ca-
rrera con los instrumentos del Sistema Nacional de Planeación
Democrática, asegurando su compatibilidad con el Plan Nacio-
nal de Desarrollo.
La Comisión Intersecretarial del Servicio Civil se creó como
instrumento pionero de coordinación y asesoría del Poder Eje-
cutivo Federal para la instauración del Servicio Civil de Carre-
ra en la administración pública federal. Los comités de trabajo
asesoran a la Subcomisión Técnica en el establecimiento de
normas, materia jurídica laboral y en la realización de estudios

en las dependencias y entidades que pertenezcan a su área es-
pecífica. Dichos comités son coordinados por los secretarios
auxiliares de la subcomisión técnica.
Los secretarios auxiliares son el conducto oficial para infor-
mar al coordinador general sobre opiniones, dictámenes o pro-
yectos de los comités de trabajo. El secretario auxiliar convoca
a las juntas, levanta las actas de las sesiones e informa al coor-
dinador general de la subcomisión sobre los avances en sus ta-
reas; por último, rinde un informe bimestral a la subcomisión.
La Subcomisión Técnica se reúne (en sesión ordinaria) cada
mes, la cual es convocada con tres días de anticipación por el coor-
dinador general. Para que se lleve a cabo la sesión se requiere
una presencia mínima de dos terceras partes de sus miembros.
El coordinador general de la Subcomisión Técnica convoca
a las sesiones de carácter preparatorio a los integrantes de la
subcomisión, y por medio de los secretarios auxiliares llama a
sesiones generales de los comités de trabajo. También se encar-
gará de la normatividad del funcionamiento de los comités de
trabajo, y solicita a las dependencias y entidades del gobierno
federal los informes necesarios para la integración de los traba-
jos, de acuerdo con los fines de la subcomisión.
El coordinador general levanta las actas de las sesiones, re-
caba las firmas necesarias a efecto de requisitar legalmente los
documentos de la subcomisión y rinde a la comisión un infor-
me bimestral del avance de los trabajos realizados.
Por su parte, el secretario técnico de la Comisión Intersecre-
tarial convoca a los titulares de la comisión con tres días de
anticipación a las sesiones ordinarias, las cuales se llevan a cabo
cada dos meses. Para realizar una sesión se requiere un quórum
de dos terceras partes de sus miembros.
Al terminar las sesiones, el secretario técnico levanta las ac-
tas correspondientes, y el presidente de la comisión se encarga-
rá de transmitir los acuerdos a los órganos competentes para
su observancia general, debiendo informar al presidente de la
República, en cualquier momento, acerca de los avances de los
trabajos encomendados.
Por razones logísticas y de incentivos entre las instituciones,
la comisión en cuestión ha sido más bien normativa (existente
en papel) que real. Como lo muestran los casos internacionales

evaluados en la presente obra, se requiere de un organismo "supra-
secretarial" dotado de autoridad suficiente para dirimir intere-
ses entre dependencias para alcanzar resultados satisfactorios.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA,

GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA
Es menester que los hombres tengan ideas, suele

decirse. Yo, sin negar esto, diría más bien: es me-
nester que las ideas tengan hombres.
UNAMUNO
El marco normativo que regula el funcionamiento del Sistema

Integral de Profesionalización (SIP) se encuentra en el acuerdo
emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 11
de noviembre de 1994 y publicado en el Diario Oficial de la Fe-
deración. El sistema está coordinado por una comisión deno-
minada Comisión SIP-INEGI y se integra por:
1. El presidente del Instituto

2. El coordinador administrativo del Instituto
3. Los directores generales del Instituto
4. Los directores regionales del Norte y Centro Norte
5. El director de la Unidad de Administración y Servicios al
Personal
6. El director de Planeación y Capacitación
7. El director de la Unidad de Integración y Análisis Presu-
puestal
8. El director de Planeación y Capacitación
9. El director de la Unidad de Integración y Análisis Presu-
puestal
10. El director técnico de la Dirección General de Geografía
11. El director de Censos Nacionales de la Dirección General
de Estadística
12. El director de Desarrollo de Sistemas de la Dirección Gene-

ral de Política Informática
13. El director de Normatividad y Producción Editorial de la
Dirección General de Integración y Análisis de Información
14. El director de Apoyo Jurídico
15. El director de Auditoría
Dentro de esta comisión, el presidente del instituto cuenta

con voto de calidad en caso de empate y es él quien preside la
comisión. En cuanto a los directores regionales Norte y Centro
Norte, éstos se encuentran incluidos en representación de las
demás direcciones regionales, que en total suman diez. El di-
rector de la Unidad de Administración y Servicios al personal
funge como secretario técnico de la comisión; esta unidad es a
la vez la responsable de la operación y control del sistema. Cuan-
do la comisión trata asuntos relacionados con los trabajadores de
base, entonces tiene que incorporarse el secretario general del
Sindicato Nacional de Trabajadores del INEGI.
La Comisión SIP-INEGI es el máximo órgano de decisión del
sistema y cuenta entre sus funciones:
1. Coordinar y vigilar la operación del sistema.

2. Aprobar las normas y lineamientos para la operación del sis-
tema.
3. Determinar la creación de subcomisiones y los miembros que
deban integrarlas.
4. Emitir dictamen respecto de los exámenes y concursos de
oposición y solicitud de incremento salarial.
5. Elaborar las propuestas para modificar, adicionar o derogar
el acuerdo del SIP.
6. Autorizar la baja de los servicios públicos por conducto de la
Coordinación Administrativa.
7. Aprobar el diseño y contenido de los instrumentos de eva-
luación para efectos de incremento de rango salarial.
8. Resolver las solicitudes de revisión relativas a los dictámenes
que se emitan acerca de los exámenes o concursos de oposición.
Además, la Comisión SIP-INEGI cuenta con dos subcomisio-

nes: la de elaboración de exámenes y la subcomisión presupuesta!.
La primera tiene a su cargo la elaboración y el diseño de exáme-

nes técnicos para el personal de nuevo ingreso, o los que corres-
ponda aplicar para las promociones al personal interno; asimis-
mo, es responsable de la actualización de dichos exámenes y de
coordinar las guías para los exámenes y concursos de oposición.
La segunda comisión está encargada del manejo del presupues-
to en lo concerniente a incrementos, apoyos y promociones.
El acuerdo establece un catálogo de diez puestos para el per-
sonal:
1.Servicios y apoyo
2.Técnico
3.Especialista/secretarial
4.Responsable de proyecto
5.Subjefe de departamento
6.Subdirector de área
7.Director de área
8.Director regional
9.Director general y coordinadores
10. Presidente del INEGI
A su vez, estos puestos se clasifican en tres subsistemas, aten-

diendo a la modalidad de contratación:
1. Subsistema de personal de base: servicio de apoyo, técnico,

especialista.
2. Subsistema de profesionalización del personal de confianza:
secretaria, responsable de proyecto, subjefe de departamen-
to, jefe de departamento, subdirector de área, director de área.
3. Subsistema del personal de confianza nombrado bajo las
normas generales del sector público federal: director regio-
nal, director general, coordinadores, presidente del INEGI,
puestos homólogos por norma (staff).
Operación del SIP
En 1991 se inició el diseño de lo que ahora es el Sistema Inte-

gral de Profesionalización, el cual empezó a funcionar desde
enero de 1994; a la fecha, en este sistema se encuentran inclui-

dos aproximadamente por 35000 empleados del INEGI.
Los principios establecidos institucionalmente y que orien-
tan al SIP son:
1. La mejor ubicación del personal de acuerdo con sus capaci-

dades y potencial, así como a las necesidades de la institu-
ción.
2. Diseños del trabajador "retador", esto es que el trabajo debe
ser recompensante en sí mismo y con posibilidades de creci-
miento.
3. Claridad en los objetivos, funciones y programas de trabajo.
4. Aprendizaje en el trabajo mismo, basado en la conducción,
evaluación y retroalimentación del desempeño.
5. Corresponsabilidad en todos los niveles de la organización
en las diferentes fases y actividades para promover el mejo-
ramiento continuo de los procesos de trabajo y desarrollo
del personal.
6. Ampliar la gama de opciones de capacitación y actualización.
El SIP está integrado en seis programas básicos:
1. Requerimientos de recursos humanos. Este programa tiene

como objetivo proporcionar la información necesaria sobre los
requerimientos de personal y sus características para apoyar la
toma de decisiones en materia de personal a través de la inte-
gración y actualización del catálogo de puestos, así como el
inventario de recursos humanos.
2. Reclutamiento, selección y contratación de personal. En este
programa se desarrollan los procedimientos que permiten iden-
tificar e incorporar al personal idóneo o mejor calificado para
satisfacer las necesidades de personal o para cubrir las vacan-
tes existentes.
3. Inducción. En este programa se llevan a cabo las actividades
mediante las cuales se proporcionan al personal la información
y orientación acerca de la institución y de su área de trabajo, con
objeto de facilitar su integración y adaptación al ámbito laboral.
4. Conducción y evaluación del desempeño. Éste está más di-
rigido a los jefes que al personal de niveles jerárquicos inferio-
res, ya que lo que se pretende es que el jefe logre una programa-

ción adecuada del trabajo, oriente, dirija, evalúe y retroalimente
el trabajo del personal bajo su cargo.
5. Planeación y desarrollo de personal. El objetivo de este pro-
grama es, ante todo, promover el mejoramiento individual del
personal mediante la capacitación y el desarrollo de los recur-
sos humanos.
6. Remuneraciones y movimientos de personal. Las activida-
des que se desarrollan bajo este programa son aquellas enca-
minadas a establecer los mecanismos para reconocer y estimu-
lar el desempeño sobresaliente, la experiencia y la capacidad
de los empleados, ya la vez establece los mecanismos para con-
tar con oportunidades de acceso a otros puestos o mejorar
salarialmente dentro del mismo cargo.
Proceso de ingreso y promoción
El proceso inicia formalmente con la solicitud de ocupación de

una plaza vacante, la cual es autorizada para su concurso en la
Subdirección Administrativa central a través de la Unidad de
Administración y Servicios al Personal, la cual una vez autori-
zada procede a la emisión de la convocatoria correspondiente.
La convocatoria emitida especifica la especialidad profesional
que se requiere, el tipo y cantidad de plazas en concurso, el
puesto específico que se concursa, la adscripción a la que perte-
nece, horarios de trabajo y requisitos generales (nivel académi-
co, edad, experiencia, etc.). También se indica a los interesados
los trámites y la fecha límite para cumplir con los requisitos.
Cabe mencionar que las convocatorias pueden ser abiertas o
cerradas; por lo general, las convocatorias son puestas en los
lugares propios dentro de las instalaciones del INEGI y no en
medios masivos de comunicación.
Una vez que los candidatos han reunido la documentación
requerida en la convocatoria y entregado a las instancias co-
rrespondientes, se verifica ésta y se determina si el candidato
cumple con los requisitos. Mediante el análisis de los documen-
tos se establece si el aspirante cuenta con el perfil requerido o
no. Si se supera esta fase, se procede a registrar al candidato
para que realice la evaluación (examen técnico de jefes de depar-

tamento hacia abajo y concurso de oposición de puesto igualo
superior a una subdirección). En este momento del proceso se
le proporciona al aspirante una guía de estudio con los princi-
pales temas y conceptos sobre los que versará el examen. El
examen se elabora a partir de una base de datos, a través de un
sistema de cómputo que produce exámenes distintos para cada
participante; cada examen contiene, desde luego, los mismos
conceptos y el mismo grado de dificultad.
La subcomisión de elaboración y actualización de exámenes
aplica la evaluación técnica, la califica y remite los resultados
al secretario técnico de la Unidad de Administración y Servi-
cios al Personal. Los aspirantes que obtuvieron notas satisfacto-
rias pasan a la fase de evaluación psicométrica, en la que se efec-
túa una valoración integral de las habilidades, capacidades e
intereses de la persona. Quienes obtuvieron evaluaciones satis-
factorias se someten a una entrevista técnica, realizada por el
jefe de área solicitante del personal, quien hace una selección
del candidato y lo propone a la subcomisión correspondiente.
La subcomisión evalúa la propuesta del área solicitante y la
remite para su consideración a la Comisión SIP-INEGI, la cual
decide finalmente sobre la propuesta del candidato a contratar
o promover.
La promoción no sólo se refiere a la posibilidad de acceder a
un puesto con nivel jerárquico superior sino que también existe
la posibilidad de lograr un incremento salarial dentro del mis-
mo puesto gracias a la escala salarial de siete rangos dentro de
un mismo puesto. Esto permite que el incremento salarial no
dependa del puesto en sí, ni del cambio de actividad, ni del reti-
ro de la persona que ocupa el puesto inmediato superior.
El proceso para lograr una promoción salarial inicia con una
propuesta que debe hacer el jefe inmediato en la cual justifique
el desempeño sobresaliente del trabajador. Este desempeño debe
caracterizarse por el logro de las metas y la aportación al traba-
jo. Esta propuesta se envía a la subcomisión correspondiente, la
cual debe validar la propuesta y enviarla a la Comisión SIP-INEGI,
que hace el dictamen final. Si un trabajador no está siendo eva-
luado por su jefe de manera justa, el sistema cuenta con un
mecanismo que permite que el trabajador se "autojustifique"
en su desempeño y así buscar la promoción. El trabajador debe

elaborar la justificación de apelación de su caso para que se
turne a la subcomisión correspondiente, y luego a la Comisión
SIP-INEGI para la decisión final.
Capacitación
La capacitación y el desarrollo profesional se llevan a efecto

por medio de cursos, talleres y clases, aunque esto no impide
que se establezcan otros mecanismos de superación como son
las facilidades que se brindan al personal que desee realizar
estudios de especialización o de posgrado en otras institucio-
nes educativas. El INEGI cuenta con un edificio para las activi-
dades de capacitación. Los cursos no se establecen de manera
sistemática para todo el personal, y además no son de carácter
obligatorio.
Separación
El servidor público que no haya tenido incrementos salariales,

promoción o evaluaciones satisfactorias en un periodo de tres
años tendrá que someterse a una evaluación y examen de actua-
lización. Si obtiene los mínimos de calificación, la Comisión
SIP-INEGI le otorgará seis meses para mejorar su puntuación,
durante los cuales podrá asistir a cursos de capacitación. Al
término de dicho plazo se evaluará nuevamente y se le aplicará
un examen; si no lograra resultados positivos, la comisión de-
berá dictaminar su baja.
Conclusiones
El INEGI implementó un sistema de profesionalización que abar-

.ca a todos sus empleados (en tres subsistemas), aunque de {acto
el servicio únicamente comprende un subsistema; los otros dos
son el del personal de base y el de libre designación.
Aunque el sistema de profesionalización del INEGI presenta
logros innegables por encima de la mayoría de los casos pre-
sentados en la presente obra, es indudable que también tiene

algunas limitaciones.
Por un lado, las expectativas de los empleados que ingresa-
ron al sistema no se han cumplido porque el sistema se perci-
bió como un mecanismo para aumentar el salario de manera
permanente y no como una forma para recompensar el desem-
peño sobresaliente (conforme a la disponibilidad presupuestal).
Por otra parte, como en los otros sistemas, la evaluación y
separación de los funcionarios es un punto complicado en su im-
plementación. De hecho, la evaluación anual estipulada en el
acuerdo de creación del servicio de profesionalización no ha
podido realizarse sistemáticamente. Las causas son muy diver-
sas y tienen que ver con la imposibilidad de crear el perfil de
cada uno de los puestos, pero también con la propia cultura
organizacional de las instituciones. En la medida en que la eva-
luación no se da como un punto en el tiempo, sino que requiere
de un seguimiento sistemático de las actividades de cada uno de
los funcionarios (que recae en los distintos jefes), de aplicarse
la evaluación anualmente requeriría de un porcentaje impor-
tante de tiempo de los jefes de las áreas respectivas. Por consi-
guiente, los mecanismos de separación con base en el desem-
peño, en la práctica casi nunca han operado.
Por lo que se refiere a ventajas que deben ser enfatizadas, es
importante mencionar que el SIP resuelve la dualidad de siste-
mas (libre designación y base vs. personal de carrera) a través
de los subsistemas. De esta forma logró resolver los problemas de
los funcionarios de libre designación dentro del servicio de pro-
fesionalización, sin sacrificar demasiado la flexibilidad que este
tipo de nombramientos conlleva.
Otra de las ventajas del sistema es que la capacitación de los
funcionarios -al no ser obligatoria y no ser parte formal del
sistema de evaluación del desempeño- funge como un medio
(tal como debería ser) para que los funcionarios estén más pre-
parados y tengan mayores oportunidades de ascender sin acu-
mular puntos per se.
El SIP, a diferencia de otros sistemas (como el de Relaciones
Exteriores o como la carrera magisterial), no es un sistema
autocontenido en su propio escalafón, es decir, el ingreso a cual-
quier plaza es abierto, de tal forma que no es necesario estar en
el puesto inmediato inferior; de hecho, ni siquiera es necesario

ser funcionario de la institución para concursar. Desde lue-
go, esto tiene la racionalidad de seleccionar a los funciona-
rios más aptos para el desempeño de las funciones de un pues-
to específico, ampliando la gama de opciones. Por supuesto, se
asume que los funcionarios del INEGI, y sobre todo aquellos
vinculados a las áreas donde se abrió la vacante, tienen una
ventaja por los conocimientos adquiridos en el desempeño de
sus funciones, pero ésta es implícita y deberá demostrarse
en los exámenes.
SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES
No entres donde no puedas libremente salir.
MARCO AURELIO
El Servicio Exterior de Carrera es el cuerpo permanente de funcio-

narios del Estado, encargado específicamente de representarlo
en el extranjero y responsable de ejecutar la política exterior de
México. Desde 1922, el ingreso al Servicio Exterior Mexicano
de Carrera se realiza por medio de concursos públicos.?
El Servicio Exterior Mexicano está integrado por personal
de carrera, personal temporal y personal asimilado.
El personal de carrera es permanente y comprende dos ra-
mas:
1. Rama diplomático-consular.
Cuerpo diplomático-consulares:
Embajador
Ministro
Consejero
Primer secretario
Segundo secretario
2 Reglamento de la Ley del Servicio Exterior de Mexicano, SRE, 1994.

Tercer secretario
Agregado diplomático
2. Rama técnico-administrativa.
Cuerpo técnico-administrativo:
Coordinador administrativo
Agregado administrativo "A"
Agregado administrativo "E"
Agregado administrativo "C"
Técnico administrativo "A"
Técnico administrativo "E"
Técnico administrativo "e"
Personal temporal. Es designado por acuerdo del presidente.

Desempeña funciones específicas en una adscripción determi-
nada y por un plazo definido, al término del cual sus funciones
cesan automáticamente. Por lo tanto, no forma parte del Servi-
cio Exterior de Carrera y los escalafones respectivos, pero se
somete a las mismas obligaciones que el personal de carrera.
Personal asimilado. Lo integran funcionarios y agregados á
misiones diplomáticas y representaciones consulares, cuyo nom-
bramiento haya sido gestionado por otra dependencia o autori-
dad competente de la administración pública federal. Su asimi-
lación tiene efecto sólo durante la comisión y es acreditado con
el rango que determine la secretaría.
La secretaría procura que la estructura de plazas en las dife-
rentes categorías permita una adecuada movilización escalafo-
naria, obteniendo una pirámide ascendente entre las catego-
rías de agregado diplomático y ministro.
La secretaría propone a las autoridades hacendarias (SHCP),
los tabuladores de los sueldos de los miembros del servicio ex-
terior en el extranjero, de acuerdo con el costo de vida de cada
lugar. Para este efecto, la Comisión de Personal revisa cada año
la fórmula de pago de acuerdo con la información sobre cares-
tía de vida que periódicamente publiquen dos instituciones in-
ternacionales -una de éstas es la Organización de las Nacio-
nes Unidas- para adecuar los criterios de pago de honorarios
del personal del Servicio Exterior y proponer ajustes al tabulador
autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Normatividad para la selección del personal
El ingreso como funcionario de carrera a las ramas diplomá-

tico-consular y técnico-administrativa se realiza por oposición,
mediante concursos públicos que son organizados en etapas
eliminatorias.
Rama diplomático-consular
1. Exámenes y cursos.
2. Examen de cultura general orientado a las relaciones inter-
nacionales.
3. Examen de español.
4. Exámenes para comprobar el dominio de un idioma extran-
jero y la capacidad para traducir otro.
5. Elaboración de un ensayo sobre un tema de actualidad en
política exterior.
6. Entrevistas con funcionarios de la Secretaría y, en su caso,
cursos especializados de un mínimo de seis meses en el Ins-
tituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos más un año
adicional de experiencia práctica en la Secretaría.
El ingreso como personal de carrera a la rama técnico-admi-

nistrativa será mediante un examen público cuyas modalida-
des fijará la secretaría para ingresar al nivel de técnico admi-
nistrativo I/C".
Los requisitos para ingresar al Servicio Exterior de Carrera
son los siguientes:
1. Ser mexicano por nacimiento.

2. Ser menor de 30 años (en casos excepcionales por perfil aca-
démico y profesional, la comisión de ingreso dispensaría este
requisito) .
3. Tener buenos antecedentes.
4. Ser apto física y mentalmente para las funciones del servicio
exterior.
5. No pertenecer al estado eclesiástico.
6. Tener por lo menos el grado académico de licenciatura. (Para
la rama técnico-administrativa es suficiente la acredita-

ción del nivel medio superior y el dominio de un idioma
extranjero.)
Aplicación y evaluación de exámenes
Los exámenes son aplicados por la misma dependencia y son

evaluados por un órgano denominado "Comisión de Personal",
la cual preside el director general del Instituto Matías Romero,
y se integra por representantes de instituciones de educación
superior que cuentan con la carrera de Relaciones Internacio-
nales, además del director general encargado de asuntos del
Servicio Exterior.
Transcurrido un año, los admitidos son evaluados por la Co-
misión de Personal para determinar si se recomienda su nom-
bramiento e ingreso definitivo al Servicio Exterior y, en su caso,
el ascenso correspondiente.
La comisión realiza recomendaciones al secretario de Relacio-

nes Exteriores para el ingreso, reincorporación, ascensos, tras-
lados, comisiones, sanciones, retiros, etc. Además, propone al
secretario el reglamento interno de la dependencia. Las evalua-
ciones del desempeño de los funcionarios son realizadas a tra-
vés de exámenes de oposición con el fin de ascender escalafo-
nariamente en las ramas que comprende el Servicio Exterior
de Carrera y promover la movilidad de puestos dentro del mis-
mo Servicio Exterior.
La Comisión de Personal está integrada por un embajador
de carrera, el oficial mayor de la Secretaría, el director general de
Asuntos de Recursos Humanos, el director general de Asuntos
Jurídicos y tres funcionarios designados por el secretario de
Relaciones Exteriores.
Evaluación para el ascenso del personal de carrera
En los cargos de segundo y primer secretario, consejero y ministro

de la rama diplomático-consular. En la rama técnico-administrativa,
los cargos de agregado-administrativo "C"y coordinador administra-
tivo. Los concursos de ascenso son organizados por la Comisión
de Personal. En las demás categorías, el secretario de Relaciones
Exteriores acuerda los ascensos previa recomendación de la comi-
sión. La evaluación de los expedientes personales se dará a conocer
a los interesados con anticipación a la celebración de los exáme-
nes, y el resultado final de los concursos será del dominio público.
1. Evaluación del expediente de los aspirantes:

a) Méritos y eficiencia demostrados en el desempeño de sus
cargos y comisiones.
b) Mayor antigüedad en la categoría y servicio.
2. Exámenes escritos y orales:
a) Puntuación adicional por obras y trabajos publicados.
b) Estudios realizados.
Para los cargos, en la rama diplomático-consular, como mi-

nistro, consejero, primer y segundo secretario; y en la rama téc-
nico-administrativa, los cargos de coordinador administrativo
y agregado administrativo "e", el secretario de la dependencia
convocará anualmente a concursos de ascenso.
Los requisitos de antigüedad para ascender a plazas sujetas
a concurso son:
1. Ingreso como tercer secretario: antigüedad mínima de dos

años y participar en el concurso de ingreso.
2. Ingreso como segundo secretario: antigüedad mínima de cua-
tro años y participar en los concursos de ingreso y ascenso.
3. Ingreso como primer secretario: antigüedad mínima de seis
años y participar en los concursos de ingreso y ascenso.
4. Ingreso como consejero: antigüedad mínima de ocho años y
participar en los concursos de ingreso y ascenso.
Parata rama técnico-administrativa, los empleados que cuen-

ten con una antigüedad de cuatro años podrán ingresar a la
categoría técnico-administrativo "B" y los que acumulen siete

años a la categoría técnico-administrativo "X',
Casos de inmovilidad escalafonaria y causas

de separación del Servicio Exterior de Carrera
En caso de que un tercer secretario, segundo secretario, primer

secretario o consejero del personal de carrera de la rama diplo-
mático-consular no hubiera ascendido a la categoría inmediata
superior en un plazo de siete años, la Comisión de Personal
deberá rendir un informe al secretario de Relaciones Exterio-
res, en el cual expresará si el funcionario aprobó los exámenes
correspondientes, mas no han habido plazas suficientes para
su ascenso. De no ser ésta la causa de la falta de movilidad es-
calafonaria, la comisión determinará si se debe a la falta de
méritos suficientes para ascender, según la evaluación efectua-
da del expediente del funcionario en cuestión o por no aprobar
los exámenes de ascenso en tres ocasiones consecutivas. De ser
alguna de las causas anteriores, el secretario de Relaciones Ex-
teriores podrá acordar una de las siguientes determinaciones:
1. Convocar al funcionario al siguiente concurso de ascenso.

Esta medida sólo podrá autorizarse por una sola vez durante
su carrera.
2. Otorgar al funcionario una plaza en la rama técnico-admi-
nistrativa, siempre y cuando tenga un buen expediente.
3. Separar al funcionario del Servicio Exterior. En todo caso, se
le indemnizará en los términos que señale el reglamento de
la Ley del Servicio Exterior.
4. También será causa de separación la renuncia, la jubilación
o el haber incurrido en alguna sanción administrativa.
Estímulos y recompensas
La secretaría, conforme a las disponibilidades presupuesta-

rias y previa autorización de la SHCP, tiene un programa de es-
tímulos y recompensas para los empleados auxiliares que ha-
~
yan prestado servicios destacados o distinguido por su.lealtad
y tiempo de servicio al país.
Libre designación
Dentro del Servicio Exterior de Carrera existen niveles en don-

de se emplea la libre designación de funcionarios.
La designación de embajadores y cónsules generales la defi-
ne el presidente de la República, preferentemente entre los fun-
cionarios de carrera de mayor competencia, categoría y anti-
güedad en la rama diplomático-consular, El secretario de
Relaciones Exteriores somete a la consideración del presidente
de la República los nombres y antecedentes de los ministros del
personal de carrera que a su juicio tengan los méritos necesa-
rios. Quienes así resulten designados no pierden su carácter de
miembros del personal de carrera del Servicio Exterior.
Conclusiones
La Secretaría de Relaciones Exteriores de hecho cuenta con

dos sistemas paralelos de personal: el adscrito al servicio de
carrera y los funcionarios nombrados bajo las normas del per-
sonal de confianza del sector público.
Los funcionarios que pertenecen al servicio de carrera pue-
den o no tener una comisión (específicamente los de la rama
consular). En este sistema hay una clara separación entre el puesto
(las funciones que en ese momento desempeña el funcionario) y
la plaza (nivel jerárquico dentro del servicio de carrera).
El problema aparente en esta situación es que ambos siste-
mas están dispersos de manera horizontal y vertical dentro de
la estructura organizacional de la secretaría. Por ejemplo, un
director general puede pertenecer o no al servicio de carrera
(los embajadores son quienes tienen ese nivel salarial), pero si
dentro de la secretaría se decide no asignar al personal de ca-
rrera, los gastos de nómina aumentan de manera considerable.
Otro de los problemas de esta dualidad de sistemas es que
las comisiones de mayor jerarquía (como las embajadas) pue-
den ser ocupadas por personal temporal (designación presiden-

cial), como de hecho ocurre con las principales embajadas. En
la medida en que estos nombramientos han sido sistemáticos y
no sustentados por razones meritorias justificadoras, esto ha
desvirtuado la funcionalidad del propio sistema.
Por otra parte, el servicio de carrera es un sistema autocon-
tenido (como carrera magisterial) donde es necesario empezar
desde el escalafón más bajo e ir ascendiendo. Esto dificulta la
consecución de uno de los principales objetivos del servicio de ca-
rrera: contratar a las personas más capacitadas para el ejerci-
cio de las funciones específicas a un cargo. De hecho, esta res-
tricción es una barrera de entrada a los puestos; de tal forma
que, si un individuo quiere acceder a un puesto de ministro, por
ejemplo, antes deberá recorrer todo el escalafón (que en el es-
cenario promedio son ocho años de antigüedad).
En cuanto a la evaluación y separación de funcionarios den-
tro del sistema del servicio de carrera hay una comisión de per-
sonal encargada de dichas funciones. Sin embargo, en lo que
concierne a la evaluación, el criterio de antigüedad es un factor
que tiene una alta ponderación. Por otra parte, aunque está es-
tipulado que aquellos funcionarios que reprueben consecutiva-
mente tres exámenes de ascenso o que no hayan sido promovi-
dos en un plazo de siete años podrán presentar por única vez el
siguiente examen de ascenso, o se les dará la posibilidad de
tener una plaza en el sistema técnico-administrativo, o se les po-
drá separar del Servicio Exterior (con la indemnización corres-
pondiente). El grave problema con este mecanismo de separa-
ción es la aplicabilidad del mismo, los incentivos que conlleva y
el costoso proceso de implantación para hacerlos efectivos.
Por otro lado, una vez que se llega a los puestos de mayor
jerarquía (como cónsul o embajador), no existen mecanismos
de evaluación ni separación para dichos funcionarios.
COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA
Las cosas se deben hacer de la manera más sim-

ple posible, pero no más simples.
ALBERT EINSTEIN
De acuerdo con los conceptos establecidos en el Programa de

Modernización de la Administración Pública (Promap), gene-
rado por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administra-
tivo (Secodam), la Comisión Nacional del Agua (CNA) ha im-
plementado el Programa de Desarrollo de Personal (PDP), el cual
consiste básicamente en la instrumentación de acciones indivi-
duales pero relacionadas entre sí, que sirven para la creación
de planes de profesionalización de los servidores públicos, has-
ta cierto nivel, con el que cuenta la institución, estableciendo la
metodología necesaria para retornar y revitalizar un Servicio
Civil de Carrera (scc).
Para lo anterior, la CNA cuenta con tres ramas principales de
personal, de las cuales -dependiendo de la ubicación del servi-
dor público- se establece el plan más adecuado para su desa-
rrollo (véase la figura V.2).
Derivado de esto, y de acuerdo con la ubicación del personal
dentro de estas ramas, se establece un plan acorde al univer-
FIGURA V.2. Personal de la Comisión Nacional del Agua
FUENTE: Folletos informativos de Especialistas en hidráulica, Subdirección

General de Administración y Gerencia de Personal.
so donde se desenvuelven, buscando las mejores opciones para su

desarrollo y crecimiento dentro de la institución, siendo éste de
manera paulatina, a mediano y largo plazo, para pasar a ocu-
par un puesto de mayor responsabilidad dentro del mismo gru-
po ocupacional o en otra rama, según sea el caso, dependiendo
de su desempeño, trayectoria laboral, etcétera.
Para el PDP se requiere de la intervención de las diferentes
unidades administrativas de la Gerencia de Personal, dentro de
sus respectivos ámbitos de acción, sin que esto distraiga sus
funciones habituales ni sus objetivos y metas establecidas, sien-
do éstas:
1. La Subgerencia de Remuneraciones, encargada de controlar

y generar las autorizaciones para los movimientos de alta yl
o promoción que se otorguen al personal contando entre sus
bases de datos con la de kárdex y de nómina, en la que están
registrados los datos básicos de la fuerza de trabajo con que
cuenta la Comisión Nacional del Agua.
2. La Subgerencia de Modernización Administrativa, área en-
cargada de coordinar el Promap hacia el interior de la insti-
tución, lleva también los programas de capacitación, organi-
zación, reclutamiento, selección y el de especialistas en
hidráulica; contando también con información básica del
personal de mandos medios y puestos homólogos o de ase-
soría y de especialistas.
3. La Subgerencia de Concertación Laboral cuenta con la in-
formación de personal del tabulador general de base y de
confianza. Es un eslabón clave del PDP y el sindicato, ya que
conociendo el sistema de escalafón de este último, permitirá
el establecimiento de un plan de vida y carrera para su per-
sonal, de tal manera que no se contraponga -en un momen-
to dado- con el establecido por el sindicato.
Para el adecuado manejo integral de toda la información,

este programa propone su unificación en un solo sistema de
cómputo que permita dar seguimiento al personal que se pre-
para para cubrir los diferentes puestos, sin que esto signifique
desechar las bases actuales, sino por el contrario, consolidará
el establecimiento de criterios uniformes de captura de datos
en cada una de ellas para la retroalimentación de información

por medio del programa.
i El PDP establece que se inicien los Planes de Vida y Carrera,
cuyo objetivo es proporcionar a los servidores públicos la capa-
citación requerida en los aspectos técnicos y de desarrollo de
habilidades, necesaria para ocupar nuevas posiciones dentro
de su nivel de desarrollo para pasar a la siguiente rama con los
conocimientos y habilidades mínimas establecidas para el des-
empeño del nuevo cargo. Asimismo, se establecen los sistemas
de seguimiento y evaluación, los programas de estímulos y ca-
pacitación, la valuación de puestos y sobre todo una estrecha
vinculación con las áreas involucradas en el proceso de incor-
poración de personal.
La Gerencia de Personal es la única área facultada para otor-
gar las autorizaciones de los movimientos, para lo cual cuenta
con una base de datos en la que es posible consultar de manera
inmediata la procedencia o no de las solicitudes de sustitución
de vacantes. Con esto se pretende que al verificar y autorizar la
sustitución de la vacante, se genere un formato para notificar el
movimiento correspondiente tanto al área solicitante como a
la Subgerencia de Modernización Administrativa. La primera
emitirá la solicitud de sustitución y propondrá candidatos, y
la segunda proporcionará la información requerida acerca
de los candidatos internos viables, de acuerdo con las tablas de
remplazo.
El sistema está orientado a la preparación de candidatos para
ocupar el puesto inmediato superior dentro del universo donde
se desempeñe o para ingresar a otra rama ocupacional.
Con el establecimiento de una base de datos que dé segui-
miento al personal y en la que se registren los logros alcanza-
dos individualmente, se puede elegir al candidato adecuado de
manera ágil y contar con los elementos necesarios para la toma
de decisiones en la contratación y promoción de personal. De
acuerdo con esto, al generarse una vacante se propondrá a los
candidatos internos que cumplan con los requisitos estableci-
dos para el puesto.
Para el caso del personal de tabulador general específica-
mente, se negocia la promoción de acuerdo con el programa
escalafonario con que cuenta el sindicato, a efecto de evitar
divergencias en cuanto a los movimientos que se otorguen den-

tro de esta rama ocupacional.
De esta manera, se establecen los controles requeridos para
la implantación del PDP, cuyo fin es tener la información per-
manentemente actualizada sobre los movimientos que se origi-
nan con la rotación estándar de la institución, sin que se esti-
mule el crecimiento en cantidad de su fuerza de trabajo. Al
establecer un ascenso escalonado de todo el personal, los pues-
tos vacantes corresponderán a los niveles más bajos del
tabulador general.
El logro en el mediano y largo plazo es la profesionalización
y la creación de una verdadera carrera pública dentro de la CNA,
que permitirá contar con tablas de remplazo de candidatos ap-
tos para cubrir el siguiente nivel de responsabilidad, logrando
así la consecución de los objetivos y metas establecidas para la
institución.
Ventajas
1. Permite orientar la formación de personal con las caracterís-

ticas y habilidades requeridas para ocupar puestos de mayor
responsabilidad.
2. Incrementa la identificación del personal con los objetivos
de la institución.
3. Se institucionaliza el proceso a seguir para la ocupación de
vacantes.
4. Se generan tablas de remplazo con personal interno calificado.
S. Homologación de los métodos de captura de información
entre las unidades internas de la Gerencia de Personal.
6. Agiliza el sistema de información para la autorización de
sustitución de vacantes.
Alcances
Empleados de confianza
Actualmente se lleva a cabo un sistema de servicio civil de ca-

rrera a partir del nivel de jefes de unidad hasta subgerencias.
Los cargos de gerentes, subdirectores generales y director ge-

neral se otorgan mediante libre designación.
liComo parte del servicio civil de carrera se creó la categoría
de Especialistas en Hidráulica, la cual incorpora profesionales
calificados susceptibles de desarrollarse a mediano y largo pla-
zo, como participantes activos en la realización de los progra-
mas sustantivos de la CNA. Al tiempo que mejoran su capacidad
de ejecución dentro de la institución, garantizan a futuro la con-
tinuidad de los programas. Esta categoría integra un nivel in-
termedio entre el personal de confianza y el personal de base,
que deriva en personal de apoyo técnico (analistas), mismo que
se conforma de 16 niveles. Este programa surgió en 1989 por
medio de la implantación de métodos eficientes de reclutamien-
to, selección, evaluación y desarrollo de personal.
Entre los apoyos al personal de Especialistas en Hidráulica
se encuentran:
1. Establecimiento del Programa de TItulación a partir de diver-

sas concertaciones establecidas con las instituciones de nivel
superior. Este programa contempla el apoyo en la gestión de
trámites académico-administrativos: realización de Semina-
rios de titulación y cursos de metodología de investigación;
revalidación del servicio social; rembolso de los gastos origi-
nados por la titulación, que contempla la impresión de hasta
25 ejemplares de tesis, pago de registro de título y cédula pro-
fesional; pago por derecho a examen profesional, pago a sino-
dales, pago del acta de examen profesional y pago del título.
2. Capacitación continua. Se diseñan y desarrollan constantes
cursos de capacitación, enfatizando aspectos como conoci-
mientos técnicos, y habilidades gerenciales.
3. Integración de una cartera de empleados capacitados para
cubrir las plazas vacantes en caso de satisfacer el perfil que
exige el profesiograma o puesto.
Empleados de base
Se han instrumentado diversas medidas para permitir el ingre-

so de los trabajadores de base en el programa de servicio civil
de carrera entre dichas medidas se encuentran programas de

capacitación y de formación de una cartera de personal selec-
cionado.
FIGURA V.3. Estructura
Tabulador de sueldo
1. Se cuenta con 20 368 empleados dentro del tabulador gene-

ral; en esta categoría se considera al personal operativo, de
base o sindicalizado.
2. El personal de mandos medios y superiores es de 2 119, de
los cuales 10% son de libre designación. El tabulador para
este grupo de empleados es diseñado por la Secodam en coor-
dinación con la SHCP.
Se han creado alrededor de 2 220 plazas de especialistas en

hidráulica, en los que se sustenta la parte medular del programa
de servicio civil de carrera. Este programa cuenta con un
tabulador específico autorizado por la SHCP, y ha sido diseñado
para que la CNA sea competitiva en el mercado de trabajo de per-
sonal calificado. El tabulador contempla los siguientes niveles:
CUADRO v.6. Tabulador de sueldo

Nivel Monto
IS 1647
lIS 2087
I1IS 2632
IV S 2998
VS 3362
VI S 3466
VII S 3994
VIII S 4202
IXS 4463
XS 4737
XIS 5269
XII S 6006
XIII S 6575
XIV S 7 168
XVS 7455
XVI S 8036
FUENTE: Folletos informativos de Especialistas en hidráulica. Subdirección

General de Administración y Gerencia de Personal.
Ingreso y evaluación
El ingreso se realiza a través de concursos abiertos o cerrados.

En el primer caso se consideran dos grupos:
1. Prestadores de servicio social, a través de diferentes conve-

nios con las instituciones de estudios superiores.
2. Candidatos externos, a través de convenios con asociaciones
de profesionistas, empresas y particulares.
En el caso de los concursos cerrados, se considera única-

mente como candidatos a los empleados de la Comisión Nacio-
nal del Agua.
La Gerencia de Personal define los criterios para la selección
a través del área correspondiente. La CNA se apega a la normati-
vidad de la Comisión Nacional del SCC, pero establece criterios
202 EXPERlENCIA DEL SERVICIO CIVIL EN MÉXICO
más específicos dadas las características técnicas que se requie-

ren en un gran número de estos puestos.
Los aspectos a evaluar son:
1. Análisis curricular:
a) Escolaridad
b) Experiencia
e) Contrastación con el perfil y la misión del puesto
2. Entrevista inicial:
a) Antecedentes personales y profesionales
3. Entrevista técnica:
a) Nivel de conocimientos técnicos sobre el área a que de-
sea incorporarse
El sistema de evaluación es anual y se integra mediante cuatro

calificaciones:
1. Una autoevaluación que implica una reflexión sobre el 10-

gro, desarrollo, actitud y comportamiento del sujeto en cues-
tión durante el periodo anterior.
2. Evaluación del titular del área.
3. Calificación del jefe inmediato.
4. Calificación del gerente.
Separación y estímulos
En caso de que la evaluación resulte no satisfactoria en dos

ocasiones consecutivas, el empleado evaluado causará baja o
será reubicado.
Los estímulos económicos están supeditados a la autoriza-
ción de la SHCP, por lo que se ha implementado un programa
interno de estímulos que considera:
1. 1itulación. Este programa ofrece apoyos tanto académicos

como administrativos.
~
2. Capacitación. Permite el acceso a la actualización constante.
3. Becas para estudios de posgrado.
Conclusiones
El Programa de Desarrollo de Personal (PDP) de la Comisión

Nacional del Agua comprende únicamente a empleados de con-
fianza, y dentro de este rubro están los adscritos al PDP y los de
libre designación, lo que en términos reales resulta en que me-
nos de 20% del total de empleados de la Comisión estén adscri-
tos al sistema.
Uno de los principales problemas con que se ha enfrentado
el sistema se centra en los mecanismos de evaluación y separa-
ción; sobre todo, en este último se estipula que en caso de no
conseguir dos evaluaciones satisfactorias, el funcionario será
despedido o reubicado.
El problema con un sistema así son los costos "culturales" y
de evaluaciones metodológicas correctas. Por otro lado, aun-
que el sistema de evaluación es extraordinariamente preciso en
la ponderación de cada uno de los factores que deberán evaluar-
se, la forma como se asignan estos puntos en cada uno de los
factores está sujeta a la apreciación (principalmente) de los je-
fes del empleado y no existen mecanismos claros de apelación.
El sistema de evaluación permite el ascenso del trabajador
en el tabulador salarial. Pero el propio sistema (a diferencia de
otros, como carrera magisterial o el INEGI) estipula un mínimo
de puntos para lograr el ascenso. Esto da la oportunidad en el
mediano y largo plazo de la CNA no cuente con los recursos
presupuestales suficientes para continuar con el sistema.
CUADRO V.7. Esquema de evaluación
Apartados Rubros evaluados Puntos máximos Adicional

Modificaciones académicas Cursos de actualización, 40 puntos
Diplomados
Logro de metas Logro de metas 64 puntos Especialidad
40 puntos
Desempeño Desempeño en el trabajo 176 puntos Maestría
y actuación del especialista 70 puntos
Capacidad técnica Calidad y oportunidad en 21 puntos Doctorado
la entrega de trabajos y 90 puntos
aprovechamiento de los recursos
Comunicación Interacción y comunicación 6 puntos Experiencia
Jefe-subordinado 54 puntos
CARRERA MAGISTERIAL
¿Qué otro regalo más grande y mejor se le puede

ofrecer a la República que la educación de nuestros
jóvenes?
CICERÓN
La carrera magisterial se crea en 1992 dentro del Acuerdo Na-

cional para la Modernización de la Educación Básica.
La carrera magisterial es un sistema escalafonario de pro-
moción horizontal para el personal docente de los subsistemas
de educación básica, con reglas y modalidades propias, que res-
ponde a la demanda de los maestros y de su organización sindi-
cal de contar con un mecanismo que permita la movilidad den-
tro de su propia categoría, manteniendo vigente el escalafón
actual y sin afectar ningún derecho laboral del trabajador.
En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educa-
ción Básica, la carrera magisterial propone dar respuesta a dos
necesidades de la actividad docente del país: estimular la calidad
de la educación y establecer un medio claro de mejoramiento
profesional, material y de la condición social del maestro.
De esta forma se acuerda el establecimiento de un mecanis-
mo de promoción horizontal para el personal docente. Su pro-
pósito consiste en que los maestros puedan acceder, dentro de
la misma función, a niveles salariales superiores con base en su
preparación académica, la atención a cursos de actualización,
su desempeño profesional, y su antigüedad en el servicio y en
los niveles de la propia carrera magisterial.
El objetivo general de la carrera magisterial es elevar la cali-
dad de la educación nacional a través del reconocimiento y el
impulso a la profesionalización del magisterio, y del mejoramien-
to de las condiciones de vida, así como laborales de los docentes.
Sus objetivos específicos son:
1. Reforzar el interés en la actuación profesional del magiste-

rio, al ofrecer mejores niveles de remuneración a mayor cali-
dad docente.
2. Reconocer el desempeño y la permanencia del maestro en el

servicio docente, así como la preparación académica, sus co-
nocimientos y la asistencia a cursos de actualización.
3. Promover el arraigo profesional y laboral de los docentes en
el nivel educativo.
4. Cumplir con esquemas que promuevan una amplia partici-
pación del maestro en la escuela y en la comunidad, propi-
. ciando un mayor reconocimiento a la actividad docente.
Alcance
Dentro de la carrera magisterial pueden participar todos los

docentes de educación básica que cuenten con los siguientes
requisitos:
1. Tener nombramiento definitivo (código 10).

2. Tener nombramiento provisional sin titular (código 95).
3. Cubrir los requisitos mínimos de antigüedad.
4. Cumplir con el grado académico establecido para cada tipo
de modalidad educativa. -
Modalidades
Existen tres modalidades de participación dentro de la carrera

magisterial que dependen de las funciones o labores que reali-
za el docente; éstas son:
1 = AA Vertiente - Docentes frente al grupo.

2 = AA Vertiente - Docentes en funciones directivas y de super-
visión.
3 = AA Vertiente - Docentes, directivos y supervisores en fun-
ciones técnico-pedagógicas.
Estas tres modalidades de participación serán evaluadas con

los mismos parámetros, primero para ingresar a la carrera
magisterial y después para efectos de promoción en los cinco
. 1es ("A" , "B" , "c" , "D" y "E") .
nlve
CUADRO V.S. Niveles educativos que participan
l. Inicial 7. Telesecundaria
2. Preescolar 8. Física
3. Primaria 9. Especial
4. Indígena 10. Extraescolar
5. Secundaria 11. Internados
6. Secundaria técnica 12. Centros de capacitación
Cada nivel de la carrera magisterial propone sus propios requi-

sitos, de manera que se promueva la incorporación o el ascenso
de los maestros más capaces, aventajadamente preparados, con
mejor desempeño y que obtengan los mayores puntajes en el
sistema de evaluación.
Las diferencias en remuneraciones se cubren mediante el
pago de una compensación que tiene las siguientes caracterís-
ticas:
1. Se modifica en proporción a los incrementos que se regis-

tren en las plazas asociadas.
2. Se toma en consideración para el pago de aguinaldo y prima
vacacional.
3. La compensación está sujeta a descuentos procedentes con-
forme a la ley.
Normatividad para la selección del personal
1. El procedimiento para la inscripción a la carrera magisterial

es el siguiente:
a) El docente entrega al Órgano Escolar de Evaluación (OEE)

Jos siguientes documentos:
Cédula de inscripción
Acreditación de antigüedad
Último grado de estudios
Constancia de cursos de actualización
b) El OEE revisa e integra el expediente.
208 EXPERIENCIA DEL SERVICIO CIVIL ENMÉXICO
e) El OEE, entrega al supervisor, y éste a la oficina central de
su nivel educativo.
d) La oficina de bases de datos recibe las cédulas y elabora el
censo de profesores participantes en la carrera magisterial.
e) Una vez incorporados a la carrera magisterial, se promue-
ve a niveles superiores.
1) Los docentes que logren una mayor puntuación en los
cinco factores.
g) Que cubran los años de permanencia marcados en los
lineamientos generales del programa.
h) Que obtengan el correspondiente dictamen favorable.
i) La evaluación y aplicación corre a cargo de:
j) La Comisión Mixta SEP-SNTE.
k) El Órgano Escolar de Evaluación.
CUADRO V.9. Quienes integran el Organo

Escolar de Evaluacion (OEE)
En el caso de escuelas En el caso de escuelas unitarias

completas bidocentes e incompletas
Todos los miembros del Todos los miembros del Consejo

Consejo Técnico Escolar. Técnico de la zona sectorízada.
Un representante del SNTE. Un representante del SNTE.
El director preside el OEE. El inspector o supervisor preside
eIOEE.
Los criterios de desempeño fueron fijados por la Comisión Mixta

SEP-SNTE:
1. Antigüedad. Equivale a los años de servicio docente desem-

peñados en educación básica de los sistemas educativos fe-
deral, estatal o municipal (lO puntos).
2. erado académico. Acreditación documental de los grados aca-
démicos (15 puntos).
FIGURA VA. Estructura operativa dentro

de la comisión mixta SEP/SNTE
Secretario de Educación en el Estado

(Coordinador general)
Coordinador operativo
Subcoordinador Subcoordinador
primaria secundaria
Directores
3. Preparación profesional. Examen de conocimientos funda-

mentales para las prácticas docentes, dominio de la asigna-
tura respectiva a la función que realice (25 puntos).
4. Acreditación de cursos de actualización. Cursos que la autori-
dad educativa determine o autorice (constancias).
5. Desempeño profesional. Suma de acciones que cotidianamente
realiza el maestro para interactuar con sus alumnos en el
proceso educativo y lograr resultados significativos en tér-
minos de productos de aprendizaje.
La evaluación del desempeño profesional se entiende como

la suma de acciones que cotidianamente realiza el maestro en la
interacción con sus alumnos, con la comunidad escolar y la co-
munidad en general durante el proceso educativo, con el fin
de obtener resultados significativos en términos de productos de
aprendizaje y cambios de conducta.
CUADRO V.lO. Antigüedad
Años Años
de de
servicio Puntuación servicio Puntuación
1 5 16 7.8
2 5 17 8
3 5.2 18 8.2
4 5.4 19 8.4
5 5.6 20 8.6
6 5.8 21 8.8
7 6 22 9
8 6.2 23 9.2
9 6.4 24 9.4
10 6.6 25 9.6
11 6.8 26 9.8
12 7 27 10
13 7.2 28 10
14 7.4 29 10
15 7.6 30 10
CUADRO v.n. Grado académico
Grado máximo de estudios Puntuación
Normal básica 9
Normal básica licenciatura 11
UPN licenciatura pasante 10
UPN licenciatura titulado 11
Normal superior 75% de los cursos 9
Normal superior pasante 10
Normal superior titulado 11
Maestría pasante 12
Maestría titulado 13
Doctorado candidato 14
Doctorado titulado 15
La base fundamental de esta evaluación es la participación

honesta y comprometida de los profesores que integran el Ór-
gano Escolar de Evaluación (OEE), quienes considerarán la eva-
luación que realice el director de la escuela y la autoevaluación
que el docente efectúe de su propia labor educativa.
Esta evaluación se realiza a través de los siguientes factores:
planeación del proceso enseñanza-aprendizaje: desarrollo del
proceso enseñanza aprendizaje; participación en el funciona-
miento de la escuela; participación en la interacción escuela-
comunidad.
FIGURA V.S. Factores a evaluar
I Grado académico
I Preparación profesional
_________..,¡I",,~:y
I Acreditación de cursos
IDesempeño profesional I"',~:y
Para formar parte de la carrera magisterial, la evaluación se

hace en tres etapas durante un año (la primera al inicio, la se-
gunda a mediados y la última al finalizar el ciclo escolar). Una
vez aceptado, no es posible perder la plaza, a menos de tratarse
de una falta grave.
Para la promoción, es requisito haber estado por lo menos
dos años en la categoría anterior en zonas marginadas, y tres
años en zonas no marginadas.
Beneficios
En los lineamientos de la carrera magisterial incurren una se-

rie de beneficios otorgados por este tipo de promoción, los cua-
les pueden sintetizarse de la siguiente manera:
1. Garantiza la promoción horizontal.

2. No modifica el escalafón actual.
3. El estímulo que otorga es económico.
4. Reconoce la eficiencia del maestro.
5. Valora la imagen del maestro.
6. Es flexible en tomo a la cantidad de horas impartidas por un
maestro.
Conclusiones
La carrera magisterial, a diferencia de los otros sistemas anali-

zados, se centra en personal de base (docentes) y es totalmente
horizontal. De tal forma, el ascenso en cada uno de los cinco
grados es un ascenso equivalente a lo que el INEGI denomina
niveles salariales. El principal objetivo de este programa es ele-
var la calidad de la educación básica a través de estímulos mo-
netarios (los cinco niveles, que representan aumentos porcen-
tuales del ingreso base de los maestros). Estos niveles están
vinculados a cinco factores de evaluación que son utilizados
como parámetros de la calidad educativa.
Aunque los parámetros de evaluación están claramente de-
finidos, la promoción requiere de vinculación a la permanen-
cia mínima en cada uno de los niveles (como en el caso de la
Secretaría de Relaciones Exteriores) ya la disponibilidad pre-
supuestal.
Un docente que no esté dispuesto a seguir profesionalizándo-
se dentro del sistema para mejorar su desempeño tendrá como
sanción no seguir ascendiendo en el escalafón (de cualquier
forma su ascenso es incierto). Por otro lado, una vez alcanzado
el último nivel escalafonario, ya no existe ningún mecanismo
de estímulo o remoción.
A pesar de ello, la carrera magisterial es un sistema que ha
contribuido a estimular y reconocer la formación de los maestros
frente al grupo, sobre todo si se le compara con el sistema de pro-

moción escalafonaria anterior, que dependía únicamente de la
antigüedad, pero cuya recompensa económica era mínima.
Quizá la mayor fortaleza de este sistema es la claridad en los
mecanismos de evaluación. Ciertamente se debe reconocer que
esto es así debido a la propia naturaleza de la función docente.
ya que es difícil encontrar una organización donde las funcio-
nes de los individuos sean tan heterogéneas. Es necesario mati-
zar la observación, dado que el factor que más ponderación
tiene en el proceso de evaluación (desempeño profesional 35%)
es quizá el más subjetivo.
CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO
El presente capítulo ha puesto de manifiesto que el Estado mo-

derno debe caracterizarse por exigir el dominio de un saber
profesional. Es así como la profesionalización de la función
gubernamental y administrativa implica una condición que se
requiere consolidar en México, de manera que los asuntos re-
lacionados con el interés común sean atendidos con eficacia, eficien-
cia y en términos de equidad.
En dicho sentido, y desafortunadamente, el desarrollo pro-
fesional de los servidores públicos en México aún no cuenta
con una visión estratégica de largo plazo. Como se pudo obser-
var en el presente capítulo. los criterios de mérito son casi nulos
o inexistentes. Si alguien busca un trabajo administrativo,
secretarial, de intendencia, o de técnico elemental, acude al sin-
dicato de la unidad burocrática en cuestión, y consigue que di-
cha organización laboral lo proponga para ocupar el puesto
cuando haya una vacante correspondiente a este género de ac-
tividades. Por otro lado, si se busca una oportunidad de mayor
responsabilidad, con base en la preparación profesional o la
capacidad, entonces se busca a alguien que conozca a alguien,
que tenga un puesto intermedio o elevado y se intenta seducirlo
para que, "por favor", se le dé la oportunidad para ocupar el
'puesto. Es decir, se busca una buena recomendación. Un siste-
ma de recursos humanos con dichos mecanismos institucionales
no puede ser eficiente, ni justo.
Se debe matizar lo enunciado, dado que ya existe una ley pa-

ra profesionalizar a los trabajadores al servicio del Estado; un sis-
tema de seguridad social que los tutela, y hasta normas con estímu-
los y recompensas para quienes destacan en el servicio. Seamos
claros: se trata de que los funcionarios lleguen al puesto como con-
secuencia de su mérito, con base en arreglos institucionales que
generen bajos costos de transacción, que definan correctamente
derechos y obligaciones, que permitan el logro de más con menos
(o de más con lo mismo); esto es, de un sistema que permita pro-
bar su competencia, honradez, dedicación al servicio y eficacia.
En ciertos casos, no sólo los arreglos institucionales se en-
cuentran lejos de ser idóneos en cuanto al reclutamiento de
servidores públicos; tampoco lo son en los sistemas de capaci-
tación, en la forma de promover y remunerar a los funciona-
rios, en los mecanismos para controlar su desempeño ni en la
cultura organizacional de exigirles responsabilidades.
En resumen, el presente capítulo ha permitido constatar que
parte importante de la administración pública mexicana adole-
ce de mecanismos claros y objetivos de selección, así como de
programas de instituciones de mediano y largo plazo que forta-
lezcan la formaoión de recursos humanos y profesionales.
Lo que se requiere es un sistema para el desarrollo de capital
humano profesional, responsable y de primer nivel vinculado a
una administración pública transparente y dotada de eficien-
cia, que considere contextos y sea sensible a las necesidades
particulares de cada dependencía.s un sistema minimalista en
exigencias burocráticas, dotado de flexibilidad y severo en la exi-
gencia de rendición de resultados.
El servicio público, como su nombre lo indica, es vocación,
sentido de responsabilidad y honestidad. Se requiere que el ser-
vidor público sea productivo, creativo, con sentido de innova-
ción, de reflexión y autocrítica de su quehacer; que sienta y
sepa que lo que aporta conduce a soluciones que demanda el
país. Los nuevos problemas públicos exigen soluciones innova-
doras, tratamientos no convencionales sino creativos.
3 Cada seis años se llenan aproximadamente 5 500 puestos de dirección,

tan sólo en el rango que va entre coordinadores técnicos y directores de área.
Cada vez es más complejo llenar dichos puestos de manera eficaz sin un siste-
ma profesional )ntegral.
Se requiere de un sistema que establezca reglas claras para el

ingreso y las promociones; convocatorias transparentes; jurados
intachables y conocedores; requisitos severos tanto para entrar
corno para permanecer en el servicio; remuneraciones de acuer-
do al desempeño; inducción a los puestos acorde a la misión
institucional y a las necesidades reales de los ciudadanos.
Es claro que el diseño de los sistemas de profesionalización
conlleva una serie de decisiones que están lejos de ser óptimas;
por el contrario, es necesario hacer balances y asumir los costos
que invariablemente están ligados a cada una de las opciones.
La ponderación de costos y beneficios depende de las caracte-
rísticas propias de cada organización, pero sin duda el objetivo
rector deberá ser un mejor servicio a la ciudadanía.
En otras palabras, dado que el diseño de los sistemas de profe-
siona1ización (sobre todo en los puntos críticos)" está en función de
las características propias de cada organización, un sistema ho-
mogéneo y centralizado dificultaría sobremanera las posibili-
dades de éxito en el diseño de los mecanismos de evaluación (y,por
tanto, de separación) del sistema (por mencionar un ejemplo).
Por otro lado, un sistema flexible y mayoritariamente hete~(
rogéneo obstaculizaría la evaluación y control del sistema en\
su conjunto, y crearía la posibilidad de disminuir la imparciali-
dad y transparencia de los mecanismos de promoción y contra- i
tación. Al mismo tiempo, al aumentar la discrecionalidad se¡!
pondría en riesgo la eficacia de los mecanismos internos de las,
dependencias para que sus funcionarios se desempeñen de ma- r
nera transparente y honesta (rendición de cuentas). .--'
El reto se encuentra entonces en establecer los balances en-
tre control, por un lado, y flexibilidad, por el otro. En términos
de los sistemas de profesionalización, este balance podría esta-
blecerse identificando aquellos puntos críticos susceptibles de
homogeneización y aquellos que debieran estar a cargo de los
propios organismos (en este caso, instaurando mecanismos de
auditoría que si no merman la autonomía de las dependencias,
sí las obliguen a rendir cuentas a una institución reguladora).
En este sentido, la investigación ha hecho hincapié en que la
estructura institucional (tanto formal corno informal) debe ser
4 Véase anexo C.1 de la obra.

minimalista en requerimientos burocráticos. Flexible acorde a

las necesidades particulares de cada órgano de gobierno. Fir-
me en definición e implantación de criterios de mérito e igual-
dad de oportunidades, y severo en los requerimientos de rendi-
ción de cuentas acorde con la misión establecida.>
Para ello habrá que establecer un plan gradual de implantación,
donde cada una de las dependencias definan sus misiones, esta-
blezcan sus indicadores de desempeño, configuren la estructura
organizacional que mejor les convenga y apliquen un sistema
integral de recursos humanos consistente con el mérito y los
criterios antes descritos.s Para lograrlo, los axiomas enfatizados
por la evidencia de las mejores prácticas analizadas se resumen
en los siguientes criterios: 1) orientación de indicadores de des-
empeño mediante la evaluación de los cargos; 2) sentido de
competencia y cooperación intrainstitucional y entre dependen-
cias; 3) conformación de arreglos institucionales eficientes;
4) transparencia en el diseño y en la implantación de las políti-
cas públicas. Los cuatro están claramente ligados a los elementos
constitutivos del sistema de profesionalización y evaluación del
desempeño de los servidores públicos: reclutamiento, ingreso, de-
sarrollo, capacitación, evaluación y retiro.
En función del reclutamiento, ingreso y nombramiento ¿(~
los servidores públicos, los elementos críticos evaluados en el
presente capítulo muestran que en' general, con excepción de
algunos casos analizados en la obra y otros más.? en nuestro
s Con base en dichos axiomas, los casos analizados prueban que la instau-
ración del servicio civil no es forzosamente equivalente a la profesionalización,
la honradez o la eficiencia. Para cumplir con esos fines se requiere un comple-
jo diseño institucional que acompañe su instauración.
6 Para darle viabilidad a proyectos acabados de profesionalización es nece-
sario trabajar en una estrategia que permita seleccionar áreas administrativas
que se conviertan en objetivo de la profesionalización; imaginar cómo descen-
der la propuesta teórica a decisiones que la pongan en operación; determinar
los niveles jerárquicos seleccionados; delimitar claramente los alcances de los
programas de profesionalización y los derechos laborales; decidir con sentido
práctico qué reglas deberán regir estos sistemas, todo ello para ponerse a tra-
bajar con la idea de no abarcarlo todo, sino abarcar lo posible jerárquicamente,
tomando en cuenta las características de cada dependencia y los recursos con
los que se cuenta para esta tarea.
7 Aunado a los casos analizados en la obra, véase los avances logrados en la
materia por el Instituto Federal Electoral, así como por la Secretaría de Desa-
rrollo Social.
país el reclutamiento se realiza por conocimiento de las perso-

nas, por compromisos políticos entre los servidores públicos,
por recomendaciones, o simplemente porque no exista mejor
elección. En suma, mayoritariamente se carece de un sistema
adecuado de reclutamiento, ingresos y nombramiento de los
servidores públicos.
En dicho sentido, el caso mexicano ha hecho patente la ne-
cesidad de un sistema de ingreso al servicio público racional y
democrático; mecanismos institucionales que permitan res-
ponder -simple y llanamente- a las siguientes preguntas que
cualquier individuo puede formularse: ¿qué pasos debo dar para
ingresar a la administración pública?, ¿cómo hacer de mí un
servidor público profesional?
Para ello, profesionalizar el servicio público supone, en prin-
cipio, rediseñar el sistema de reclutamiento de los niveles de
dirección administrativa, sobre la base de un nuevo catálogo
funcional de la administración pública que ya no esté fincado
exclusivamente en criterios de orden presupuestal, sino en la
búsqueda de la idoneidad entre las tareas públicas y las aptitu-
des y habilidades requeridas para su desempeño.f Un sistema de
reclutamiento que tendría además que ser público desde su con-
cepción hasta su capacidad de convocatoria hacia el conjunto
de la sociedad mexicana, de modo que los puestos ya no depen-
dan de la buena voluntad de las autoridades de las dependen-
cias y de los órganos administrativos, sino del examen abierto
para quienes deseen hacer carrera en el servicio público profe-
sional. Todo ello mediante procedimientos tan claros y trans-
parentes que resulte realmente imposible medrar con los con-
cursos de selección a favor de intereses políticos personales.?
Esto no significa que todos los puestos en una dependencia,
desde el primero hasta el último, deban alcanzarse por escala-
8 La inducción es un elemento de suma relevancia para que se integren los

mejores servidores públicos. se identifiquen con sus respectivas instituciones
y se impulse en ellos la vocación de servicio.
9 La investigación ha descrito que para ingresar en un sistema meritocráti-
ca, por lo general se exigen los siguientes dos requisitos: un examen de conoci-
mientos mínimos generales (a cargo de una institución externa, donde el soli-
citante subroga el costo del mismo) y un examen técnico que debe ser
implantado por cuenta de la dependencia a la que quiera ingresar. Finalmen-
te, se prevé una entrevista a cargo de la entidad o dependencia contratante.
fón. 10 Significa que una vez determinados cuáles son los pues-
tos de libre designación -pocos o muchos, altos o bajos, y des-
contando los de carácter exclusivamente políticos que hay en
toda administración-, aquellos sean ocupados conforme a un
procedimiento de preparación, selección, promoción y actuali-
zación permanentes.U Y que también los sindicatos, en lo que
se refiere a su capacidad de hacer postulaciones para ocupar
ciertos puestos, introduzcan igualmente mecanismos de se-
lección e inducción a los trabajos correspondientes,12 en ambos
casos conforme a reglas claras y conocidas por quienes partici-
pan en el proceso, con el objetivo de crear un cuerpo profesio-
nal de funcionarios que serán evaluados de manera continua, y
que con base en ello podrán permanecer, ser promovidos o reti-
rados del servicio.
Lo que se propone son criterios que justifiquen el porque de
las jerarquías de los puestos con el carácter de servidores admi-
10 Referente a los niveles jerárquicos que deban ser integrados bajo este
esquema, es conveniente reconocer la necesidad de reservar ciertas posicio-
nes que, por la naturaleza de la función a desarrollar, requieren ser designadas
libremente por el titular de la dependencia o entidad correspondiente. Esta
facultad haría que dichas posiciones pudieran variar no sólo entre institucio-
nes, sino entre las áreas administrativas de un mismo gobierno.
11 La profesionalización deberá ser incluyente en cuanto a recursos huma-
nos y comprender tanto a los trabajadores sindicalizados como a los de con-
fianza. Segregar al primero de estos grupos significaría dejar fuera a la parte
más numerosa, en función de que la participación de este personal es funda-
mental para incrementar la calidad de los servicios públicos y, consecuen-
temente, la imagen del gobierno en su conjunto. En dicho sentido, el sistema
debe conformarse por el personal sindicalizado que voluntariamente decida
incorporarse al sistema como resultado de la promoción a cargo de las respec-
tivas administraciones; éste sería capacitado y facultado para asumir mayores
responsabilidades y tener la capacidad para ser evaluado con base en resul-
tados palpables (como los demás integrantes del sistema). Estas responsabili-
dades estarían asociadas, desde luego, a una justa remuneración. Por ello, la
profesionalización de los servidores públicos sindicalizados, en congruencia
con un enfoque integral de los recursos humanos, es imprescindible para una
auténtica transformación y modernización de la administración pública.
12 Es necesario tomar en cuenta que efectuar un cambio que elimine súbita-
mente la libre designación cuando esto ha sido lo habitual en el medio guberna-
mental, enfrentaría seguramente una fuerte oposición que le restaría viabilidad.
Por ello, la estrategia específica acerca de cuáles áreas administrativas habrán
de seleccionarse como objetivo de la profesionalización, cómo avanzar en su
implementación y cuáles serán los niveles jerárquicos seleccionados como máxi-
mo en el sistema, reviste la mayor importancia y, dada la diversidad de la admi-
nistración pública, no pueden instituirse de manera uniforme.
nistrativos y polítícos.U Cada dependencia, tanto a nivel fede-

ral como estatal, tiene necesidades propias; sin embargo, los
criterios (arreglos institucionales) en todos los casos deben re-
girse por incentivos idóneos y principios equitativos.H
En materia de capacitación, la investigación ha recalcado
que la misma debe estar estrechamente relacionada con el des-
empeño presente y futuro del funcionario en cuestión. Es decir,
la capacitación persigue la profesionalización y desarrollo de
los servidores públicos, dotándolos de nuevos conocimientos y
habilidades para elevar su productividad, eficiencia y calidad.
Esta capacitación debe tomar en consideración la detección de
las necesidades con base en el puesto, el desarrollo y la evalua-
ción de la propia capacitación.
Los casos analizados han permitido reconocer que mayorita-
riamente se carece de un sistema de desarrollo y capacitación
integral y prospectivo del servidor público dentro de las institu-
ciones. Esto implica que no existe un sistema que permita me-
dir si el servidor público ha adquirido mayores conocimientos
o habilidades dentro de la función pública que desempeña, para
con ello poder ofrecer mejores resultados en sus responsabili-
dades respectivas.
Asimismo, la evidencia de las mejores prácticas nacionales e
internacionales muestran la conveniencia de conformar pro-
gramas de capacitación vinculados a convenios con institucio-
nes de educación media y superior y con los institutos de investiga-
ción científica y tecnológica, que permitan el logro de economías
de escala con el capital humano ya existente, y que de igual
manera permitan a las universidades involucradas con la ma-
teria de política pública, administración y gobierno conocer y
13 En dicho sentido, el criterio recomendado es establecer el principio de

que todo puesto que no sea técnico-administrativo deberá ser de libre designa-
ción; es decir, la libre designación deberá estar fundamentada en tanto que
claramente tenga una función política y tratarse como excepción. Los contra-
tos "por honorarios" de libre designación también deberán ser regulados; si
no, pueden llegar a convertirse por su crecimiento "en un sistema paralelo"
al sistema y convertirse en el "Talón de Aquiles" del servicio civil.
14 Por supuesto que la obra ha reiterado la importancia de que el sistema se
sustente en principios de igualdad de oportunidades y mérito, pero que a la
vez nodude en inducir de manera prioritaria a los grupos menos favorecidos
de la sociedad, para con ello lograr una auténtica igualdad de oportunidades.
tener un diagnóstico actualizado sobre qué es "lo que hace fal-

ta" y, con base en ello, preparar a estudiantes de manera ade-
cuada a las necesidades del mercado laboral imperante.
Por último, una consideración importante: no se deben gene-
rar expectativas que no puedan cumplirse. Vincular la capacita-
ción como condición o mecanismo de promoción escalafonaria
genera un incentivo perverso en dos sentidos: 1) los funciona-
rios se capacitan (o sobrecapacitan) como medio para ser promo-
vidos, y no con el propósito de capacitarse por el valor intrínse-
co de la capacitación (ser más eficientes en sus responsabilidades
presentes y venideras), y 2) vincular la capacitación como es-
tímulo de crecimiento en organización de estructura piramidal y
limitada (como las existentes en el sector público); ello genera
expectativas comprometedoras de promoción que las institu-
ciones, en muchos casos, no podrán cumplir y que, a la postre,
desmoralizan al sistema y erosionan la credibilidad del mismo.
Por ende, el desarrollo del funcionario público no sólo debe
estar constituido por elementos institucionales formales (cur-
sos, becas, seminarios, etc.),l,S sino también por elementos
institucionales informales (conformación de expectativas cer-
teras y establecimiento de una nueva cultura organizacional).
En lo referente a las evaluaciones, se debe reiterar que un
sistema de evaluación eficiente es condición necesaria para la
conformación de un sistema profesional de recursos humanos.
La evaluación del desempeño tiene un papel prioritario en
cualquier sistema de profesionalización y dos propósitos: es-
timular una actuación sobresaliente, e identificar y separar a
los miembros cuya actuación no cubra los niveles mínimos re-
queridos. Este segundo aspecto podría ser considerado como el
"cuello de botella" de los actuales sistemas, y de no tener una
solución satisfactoria derivaría -de igual modo como ha ocu-
rrido en los casos analizados- en la inamovilidad burocrática.
Queda asentado en la investigación que ejercer esta facultad de
separación cuando exista una justificación clara, transparente
15 El retiro de un funcionario de su puesto por razones de capacitación

(v.g., beca) debe conllevar que el puesto desocupado no sea reocupado por
otro servidor más que por el tiempo de ausencia del becario, con el fin de
evitar crecimientos exponenciales (e incontrolables) de personal en las insti-
tuciones.
y comprobable, es esencial para evitar que el sistema de pro-

fesionalización se pervierta y contribuya con ello a la rigidez
burocrática del servicio público.ts
En este marco de acción, es imperativo que la evaluación se
vincule directamente a los resultados efectivamente obtenidos
por el servidor público profesional (en función de los requeri-
mientos de la ciudadanía), a las áreas o unidades a las que co-
rresponde y a la institución de la que forme parte.l? En dicho
sentido, las áreas o unidades deberán diseñar mecanismos pro-
picios para asegurar que la calificación de cada uno de los fun-
cionarios de la carrera administrativa no dependan solamente
del juicio parcial de sus jefes, ni de comisiones neutrales encar-
gadas de realizar las evaluaciones, sino también de la sociedad
que recibe los beneficios (o los padece).
Por lo que se refiere al sistema de compensaciones (v.g., suel-
do, estímulos, prestaciones), éstas deberán estar determinadas
en cada una de las dependencias respectivas en función de sus
necesidadeslf (principios de autonomía y flexibilidad) y con base
en axiomas de igualdad de oportunidad, imparcialidad, trans-
parencia y vínculo a resultados.l?
Finalmente, un sistema de profesionalización como el aquí
planteado no estaría completo si soslayara la necesidad de con-
tar con garantías para dar seguridad a los servidores públicos
que se dedicaron con excelencia y devoción a sus labores, tanto
16 En el caso de los trabajadores de base, el diagnóstico es muy patente: el

trabajador es inamovible. Esto genera incentivos inadecuados que conllevan
(en muchos casos) al desperdicio de recursos y a prácticas ineficientes.
17 En este orden de ideas, la evaluación del desempeño profesional debe
llevarse a cabo mediante dos aspectos complementarios: la que estaria dirigi-
da hacia cada uno de los servidores públicos de manera periódica para que él
o ella sean competitivos en su área, y la de la unidad en su conjunto. para
generar mecanismos de colaboración entre los diferentes servidores públicos
del área en cuestión.
18 Para ello se requiere consensar criterios con la Secretaria de Hacienda y
Crédito Público.
19 Por lo que toca a los recursos presupuestales, la viabilidad de cualquier
esquema de profesionalización dependerá del grado en que logre mantenerse
dentro del techo financiero que tradicionalmente se haya fijado a cada dependen-
CIa o entidad. Por tanto, los planteamientos correspondientes tendrán que
estructurarse sobre una base de suma cero, es decir, que el valor total de las
promociones y estímulos se compense mediante mecanismos que mantengan
las erogaciones aproximadamente en su nivel actual.
durante su trabajo como en función de su jubilación (o al darse

por concluida la relación laboral por causas imputables a la
institución).
Es decir, la separación por causas ajenas a los servidores
públicos sobresalientes deberá ponderar el hacerlos acreedo-
res de un retiro digno a través de una indemnización que el
sistema pueda comprometerse a ofrecer. Por otro lado, aque-
llos funcionarios que por razones de mala conducta o mal des-
empeño sean removidos de sus cargos, no deberán recibir in-
demnización alguna.
En resumen, los elementos propuestos en la presente inves-
tigación son: instaurar un sistema que defina misiones claras y
se sujete a indicadores de desempeño orientados a resultados;
constituir programas de reclutamiento que permitan atraer a
personas calificadas; desarrollar un esquema de selección me-
diante. un proceso riguroso e imparcial que garantice el ingreso
de las personas más aptas; contar con un sistema de compensa-
ciones que permita acercar y retener al personal más califica-
do; conformar mecanismos eficientes para movilizar y relegar
de sus puestos a los funcionarios mal evaluados; propiciar el de-
sarrollo del servidor público fortaleciendo su compromiso con
la institución; contribuir al desarrollo de una cultura de servi-
cio eficaz y honesta; dignificar la función pública, y establecer
la permanencia del servidor público en función del mérito.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
Hay que hacer cosas más útiles, en vez de cosas

admirables.
SAN AGUSTÍN
EL OBJETIVO de las presentes consideraciones es enmarcar las

aportaciones principales de la investigación, tanto en sus elemen-
tos teóricos (nuevo institucionalismo económico y elección
pública), pragmáticos (casos internacionales y nacionales), co-
mo estratégicos (recomendaciones concretas para el estableci-
miento integral de un sistema para profesionalizar el desarrollo
y evaluar el desempeño de los servidores públicos en México).
El propósito no es reiterar los elementos críticos expuestos en
la obra, sino reconocer algunos de los axiomas esenciales que
se consideran de vital importancia para la instauración de un
sistema de administración pública eficiente orientado a ofrecer
resultados.
La misión explícita de la presente obra ha sido mostrar argu-
mentos relevantes a favor de la profesionalización del servicio
público mexicano, a la luz de ejes rectores de mérito, igualdad
de oportunidades, expectativas certeras de desarrollo de los ser-
vidores públicos, evaluaciones imparciales, además de princi-
pios de desarrollo y capacitación que prometan estabilidad y
oportunidades de ascenso para aquellos funcionarios de exce-
lencia. Sin embargo, y de manera prioritaria, la finalidad del
libro forma parte de una discusión mucho más amplia sobre el
nuevo papel que deberá desempeñar la administración pública
mexicana en prospectiva hacia el próximo milenio.
La obra ha hecho patente los problemas de la credibilidad
institucional en países tanto desarrollados como en vías de de-
sarrollo, de la legitimidad del Estado y de la importancia de la
eficiencia administrativa como instrumento de credibilidad, de
desarrollo económico y generador de capital social.
223
224 CONSIDERACIONES FINALES
En este sentido, la investigación pone de manifiesto que una

de las razones fundamentales de la crisis de legitimidad del
Estado contemporáneo es, de hecho, la crisis de legitimidad en
la administración pública.' Es el agotamiento de una estructu-
ra administrativa que ha crecido frente a la explosiva compleji-
dad de los sistemas sociales, económicos y políticos (además
de la creciente complejidad organizacional del propio aparato
estatal), que conllevó a la ineficiencia, sin lograr cumplir con
los resultados demandados por la ciudadanía.
Aunado a la eficiencia existe otro motivo relevante que acon-
seja la modernización administrativa en nuestro país, y ello es
que una administración eficaz es la manera de garantizar una
democracia efectiva. Ejemplo de esto, y materia del presente
libro, es la implantación de un servicio civil de carrera merito-
rio, como conducción necesaria hacia la modernización admi-
nistrativa. Un sistema basado en oportunidades abiertas para
todos, con reglas claras y conocidas para ingresar en él, conso-
lida el sistema democrático al proporcionar igualdad de opor-
tunidades a los diferentes estratos sociales.
El libro ha subrayado que la modernización administrativa
cobra gran importancia al constituirse como un elemento fun-
damental para coadyuvar al incremento de la productividad y
de la exigencia del avance democrático. Por ello, la moderniza-
ción de la administración pública no debe ser una meta por sí
misma ni una moda pasajera, sino un proceso continuo, inte-
gral y de largo plazo, condición de permanencia y perfecciona-
miento de las instituciones gubernamentales y garantía de un
mejor servicio a la sociedad a la que se debe y en la cual encuen-
tra su razón de ser.
La obra también ha puntualizado que la ineficiencia adminis-
trativa se traduce en un "impuesto regresivo", donde las clases
más desfavorecidas son las mayormente afectadas en función de
ser las que menos oportunidades tienen para establecer "relacio-
nes de alto nivel" para con ello ocupar puestos de responsabilidad.
De igual manera, son las que cuentan con menos recursos para
hacer frente a los malos manejos de la autoridad administrativa.
1 Véase A. Wolfe, Los limites de legitimidad. Contradicciones polüicas del

capitalismo contemporáneo, Siglo XXI, México, 1980.
CONSIDERACIONES FINALES 225
Por otro lado, la evidencia teórica y los casos que se presen-

taron en este libro reconocen que la modernidad administrati-
va debe ser orquestada de manera integral y con sentido de
prospectiva; para ello se hizo énfasis, entre otras cosas, en con-
siderar los siguientes propósitos: 1) propósito temático: susten-
tar objetivos válidos en la misión del Estado y de sus institucio-
nes, 2) propósito transparente institucional: generar incentivos
eficientes y reglas claras, creíbles, certeras, aplicables; 3) pro-
pósito territorial: aprovechar ventajas por región y núcleo po-
blacional, y 4) propósito administrativo: empatar elementos
presupuestales, administrativos, culturales, financieros, tecno-
lógicos y humanos.
Los propósitos en cuestión deberán implantarse de forma
gradual y muchos de ellos seguramente atravesarán por varias
etapas de maduración. Pero de llevarse a cabo de modo inte-
gral, se logrará una verdadera modernización administrativa.
En estas líneas, el libro ha reiterado que es indispensable
contar con una administración moderna y eficiente para tran-
sitar de la subcultura administrativa de la lealtad individual
hacia un servicio civil sustentado en el mérito; de la disconti-
nuidad de políticas públicas hacia la conformación de políticas
de Estado; de prácticas corruptas, ineficientes y clientelistas
hacia administraciones eficientes y preocupadas por intere-
ses colectivos; de pugnas intra e interburocráticas hacia lenguaj-
es comunes y de cooperación.
En dicho sentido, la obra ha sustentado que para ofrecer rum-
bo y visión es tan importante establecer el modo para regular la
contienda por el poder (preocupación democrática-institucio-
nal) como regular el ejercicio del poder adquirido. Una forma
eficaz para ello es la existencia de una administración pública
efectiva, con reglas claras, transparentes y dotada de servidores
públicos profesionales.
En suma, hoy más que nunca, en el aquí y el ahora, un servi-
cio civil de carrera meritocrático en función de una reforma
administrativa orientada a resultados, funge como puente ins-
titucional del país del que venimos, hacia el país al que requeri-
mos llegar(véase cuadro VI.1).
Para concluir, es necesario enfatizar la importancia de res-
ponder a la pregunta inicial del libro: ¿Cómo recobrar la credi-
CUADRO VI.I. Modernización Administrativa. Servicio profesional de carrera
De donde venimos Hacia donde vamos

.
• Discontinuidad
de políticas
• Corrupción
} Ilegitimidad
gubernamental
Mayor estabilidad
y certidumbre hacia
el Siglo XXI
9••••
• Políticas de Estado
• Honradez!
}
Legitimidad
gubernamental
Estado de Derecho
• Multipartidismo (alternancia
• Partido mayoritario/No alternancia y transferencias de poder
institucionalizadas)
• Centralismo
• Pugnas interburocráticas
Lenguajes comunes
y cooperación e) • Federalismo (coordinación
intergubernamental)
• Coordinación interburocrática
• Falta de entendimiento internacional
• Acuerdos regionales (TLc)
(mejor entendimiento internacional)
• Ineficiencia SelecciónIPromoción e)
y estabilidad con base • •.••.
• Eficiencia
• Nepotismo/Clientelismo en el mérito
• Intereses colectivos
CONSIDERACIONES FINALES 227
bilidad en las instituciones públicas, herramienta sine qua non

del desarrollo? La obra ha hecho patente que ello se logra con
resultados, los cuales no se dan por decreto, ni por fórmulas
mágicas. Éstos se logran con visión, con misiones claras, con
propuestas pragmáticas, ideas útiles, innovadoras, con arreglos
institucionales eficientes, con criterios de flexibilidad, de igual-
dad de oportunidades, de rendición de cuentas a la ciudadanía,
con principios inquebrantables de mérito. Los resultados se
logran con un sistema profesional de servidores públicos, dis-
puestos a ser de utilidad, orgullosos de ser parte de una admi-
nistración pública que sirve a la sociedad en su conjunto. Que
ofrezca resultados.
ANEXOS
ANEXO A
RECOMENDACIONES DE LA OCDE SOBRE EL CONTENIDO

DE LA LEGISLACIÓN DEL SERVICIO CIVIO
La propuesta de contenido de Ley del Servicio Civil que a con-

tinuación se presenta tiene por objetivo ofrecer un marco de
referencia que permita determinar si todos aquellos asuntos que
comúnmente se incluyen en la legislación del servicio civil de
los países miembros de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE) han sido considerados en el
proceso de elaboración de leyes específicas en cualquier país.
Esta propuesta no busca servir como directriz de lo que debe
ser incluido en dichos estatutos ni de la forma en que deben
tratarse algunos asuntos en particular, puesto que es de vital
importancia que el producto final refleje en todo momento las
circunstancias locales.
A lo largo del documento, el término "Ley" hará referencia al
instrumento legislativo fundamental que gobierna al servicio
civil, en tanto que "legislación" se referirá a dicha Ley en con-
junto con la legislación secundaria que la complementa.
1. Objetivos
Nota: el objetivo que por lo general persigue la promulga-

ción de la legislación del servicio civil incluye los siguientes
elementos:
a) Establecer un servicio civil profesional y políticamente neu-

tral, que provea servicios públicos en forma oportuna y
eficiente, que responda a las necesidades de la nación de
1 Transcripción del documento: Organization for Economic Co-operation
and Development (OECD), "Civil Service Legislation Contents Checklist", SIGMA
Papers, núm. S, París, 1996.
231
232 ANEXOS
manera imparcial, libre de corrupción y de abusos de po-

der y, sobre todo, que sea funcional, acorde a los requeri-
mientos del gobierno.
b) Definir las instituciones autorizadas para administrar y
evaluar el desempeño de los servidores públicos, o bien
monitorear su gestión cuando dicha administración es lle-
vada a cabo por las dependencias gubernamentales.
e) Establecer los mecanismos de selección de personal con ba-
se en mérito propio y en una competencia justa y abierta.
d) Fomentar la igualdad de oportunidades para el ingreso y
la promoción en el servicio civil, así como para el desarro-
llo de una carrera dentro del mismo.
e) Crear un régimen de obligaciones para los servidores públi-
cos dirigido a fomentar la calidad, continuidad, imparcialidad
y responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
f) Garantizar una gama de derechos, beneficios y otras condi-
ciones laborales que resulten atractivas para los servido-
res públicos cuyo desempeño sea de la más alta calidad.
1.1. Para determinar si la legislación asegura el cumplimiento

de estos objetivos de manera satisfactoria, será necesario
formularnos las siguientes preguntas:
a) ¿Existe un adecuado balance entre las restricciones que

surgen del régimen de obligaciones de los servidores
públicos y las condiciones especiales y derechos que re-
ciben a cambio?
b) ¿Existe una adecuada protección para la seguridad del
trabajo y la permanencia en él que proteja a los servi-
dores públicos de la politización del servicio público y
del abuso del poder político?
e) ¿Son suficientes los beneficios otorgados (por ejemplo,
en términos de condiciones laborales, separación del
cargo, oportunidades de promoción, permisos, servicios
de salud y pensiones) para atraer y retener personal de
la calidad requerida?
1.2. ¿Deberá establecer la Ley los objetivos para cuyo logro

fue diseñada? En este sentido es importante saber si el
ANEXOS 233
contenido de la Ley y sus comentarios adicionales son su-

ficientemente claros con respecto a sus objetivos tanto para
el Congreso como para los usuarios de la legislación.
2. Ámbito de la legislación
2.1. ¿Qué categorías de funcionarios de la administración pú-

blica deberán quedar sujetas a la presente legislación?
¿Contiene la Ley definiciones o descripciones claras de
las categorías que cubre?
2.2. En particular, es importante preguntamos si la Leyes cla-

ra en aquellos casos en que la legislación:
a) Está limitada a aquellos funcionarios que desempeñan

tareas ejecutivas y administrativas para el Estado (fun-
cionarios de la administración pública centralízadal.t
b) Extiende su ámbito de aplicación a aquellos funcionarios
que desempeñan cargos similares en gobiernos locales.
Funcionarios de la administración pública centralizada
2.3. Si la legislación se limita a los funcionarios de la adminis-

tración pública centralizada, procede formular la siguien-
te pregunta: ¿está suficientemente claro en la Ley si la legis-
lación aplica para funcionarios de diferentes autoridades
federales? En este sentido es importante determinar si in-
cluye funcionarios de:
a) La oficina del presidente.

b) El Congreso (Cámaras de Diputados y Senadores).
e) La oficina del comisionado de Derechos Humanos
(Ombudsman) o autoridades similares.
d) Las cortes y tribunales del Poder Judicial.
2 El documento original hace referencia a "funcionarios de Estado" o "State
offlcials", que en paises como Gran Bretaña se refiere a los funcionarios de la
administración pública centralizada.
234 ANEXOS
2.4. Si la legislación se limita a los funcionarios de la adminis-

tración pública centralizada, es menester preguntar si con-
templa exclusivamente a aquellos que desempeñan fun-
ciones de cierta responsabilidad ("altos funcionarios"), o
también incluye al personal de apoyo ("empleados admi-
nistrativos o de base", tales como secretarias, operadores
de sistemas, choferes, mensajeros, guardias de seguridad,
etcétera).
2.5. Si la legislación se ocupa principalmente de los altos fun-
cionarios, ¿está claro en la Ley?
a) ¿Cómo deben ser identificados estos funcionarios (por
ejemplo, desempeñar un cargo contenido en una lista
autorizada de cargos, clases o grados)?
b) ¿Qué reglas legales se aplican a los trabajadores admi-
nistrativos o de base?
2.6. Si la legislación está limitada a los altos funcionarios,
¿incluye ésta cláusulas que permitan a los trabajadores
administrativos o de base acceder a los rangos de altos
funcionarios a través de alguna forma de promoción in-
terna (por ejemplo, reuniendo los méritos necesarios o
pasando un examen especial)?
2.7. Si la legislación está limitada a funcionarios de la admi-
nistración pública centralizada, y se pretende su aplica-
ción a otras categorías, además de las mencionadas ante-
riormente, será necesario determinar si serán incluidos
los siguientes casos:
a) Miembros del Poder Judicial (jueces, magistrados).
b) Miembros de las fuerzas disciplinadas (fuerzas arma-
das, policías, empleados de aduanas y guardias fronte-
rizos, funcionarios de prisiones).
e) Empleados de los servicios médicos proveídos por el
Estado (médicos y enfermeras).
d) Empleados de los servicios educativos públicos (maes-
tros y profesores).
e) Empleados de transportes nacionales y servicios de co-
municaciones.
f) Empleados de empresas y entidades paraestatales.
ANEXOS 235
Nota: entre mayor sea el número de categorías de empleados

incluidas, mayor es la necesidad de determinar si las cláusulas
generales en la legislación (tales como derechos y obligacio-
nes) pueden aplicarse de manera equitativa para cada catego-
ría y, de no ser posible, prever las modificaciones apropiadas
para esas estipulaciones. En muchos casos sería mejor promul-
gar una legislación adicional que determine explícitamente las
necesidades especiales para cada categoría (los asuntos inclui-
dos en la Ley pueden ser tratados en la misma forma o median-
te referencia a la propia Ley).
2.8. Si la legislación no se aplica a algunas o a ninguna de es-

tas otras categorías, será necesario saber si la Ley lo seña-
la claramente (por ejemplo, mediante la exclusión de pa-
labras), y si además señala cuáles leyes o legislaciones
regulan dichas categorías.
2.9. Es importante determinar si la legislación pretende apli-
carse a otras categorías de empleados además de los fun-
cionarios de la administración pública centralizada, como
sería el caso de:
a) Empleados de los gobiernos locales.

b) Funcionarios electos de los gobiernos estatales o locales.
2.10. Si la legislación aplica a funcionarios electos a través del voto,

es importante saber si considera el hecho de que dichos
funcionarios no deben gozar de permanencia en el cargo.
Funcionarios de carácter político, de término fijo o por contrato
2.11. ¿Deberá ocuparse la legislación exclusivamente de los fun-

cionarios de tiempo completo o de servicio permanente?
De ser así, es necesario definir la posición legal de los si-
. guientes empleados:
a) Aquellos que son designados por ministros o funcionarios

electos a través del voto para que les provean asistencia
política o técnica durante el desempeño del cargo.
236 ANEXOS
b) Aquellos que son reclutados bajo un contrato personal

para desempeñar funciones de servicio civil por un pe-
riodo determinado o para un propósito específico.
2.12. Si estos casos fuesen permitidos, la Ley deberá:
a) Indicar cómo, cuándo y quién deberá llevar a cabo dichos

nombramientos y contratos; la manera en que deberán
regularse esos casos, y el grado en el que las cláusulas
generales de la legislación deberán aplicarse a ellos.
b) Establecer salvaguardas contra el uso amplio de estos
poderes de manera incompatible con los objetivos de la
Ley de proveer un servicio civil permanente.
3. Administración intragubernamental
3.1. ¿Está construida la legislación con base en un sistema para

la administración intragubemamental que comprenda a todo
el servicio civil? Si dicho sistema no se encuentra estipulado,
¿deberá ser establecido por esta Ley (u otra legislación)?
Nota: el objetivo de establecer un sistema para la adminis-

tración intragubernamental es, por lo general, el de garantizar
que exista un responsable de asegurar que se den los siguientes
aspectos:
a) Equidad en el tratamiento a dependencias y regiones

diferentes del servicio civil.
b) Mantenimiento de estándares de calidad en todo el ser-
vicio público.
e) Trato justo a todos los servidores públicos.
d) Ejecución profesional y leal de las decisiones de políti-
ca gubernamental en todo el servicio público.
e) Condiciones que permitan movilidad de los servidores
públicos dentro de la administración pública (las cua-
les son necesarias si éstos gozan de permanencia y no
pueden ser despedidos).
f) Vigilancia de los costos económicos del servicio civil y
ANEXOS 237
definición de un nivel adecuado de control central so-

bre su tamaño y distribución.
g) Monitoreo independiente de la implementación de la
legislación del servicio civil.
3.2. Si no se estipula una función de administración intraguber-

namental, ¿cómo se asegurará el cumplimiento de estos
objetivos? y si la administración es llevada a cabo en for-
ma independiente por cada dependencia, ¿cómo serán coor-
dinadas y monitoreadas las actividades de gestión en for-
ma tal que los estándares comunes sean aplicados?
3.3. Si un sistema de administración intragubernamental es
estipulado, procede formular las siguientes preguntas:
a) ¿Deberá estar integrado por una autoridad administrati-

va central (por ejemplo, una comisión o una dirección es-
pecial) con poderes de implementación de políticas y de
legislación secundaria que afecte a todo el servicio civil?
b) ¿Deberá existir alguna unidad central con experiencia
propia en el manejo de recursos humanos, encargada
de coordinar la gestión en las dependencias y con capa-
cidad para establecer estándares comunes utilizando le-
gislación secundaria y reglamentos?
e) ¿Ante qué dependencia u organismo del gobierno cen-
tral (el primer ministro, consejo de ministros, ministro
del servicio civil, etc.) será responsable dicha unidad
central?
4. Legislación secundaria
4.1. ¿Considera la Ley la necesidad de elaborar una legisla-

ción secundaria suplementaria?
Nota: la elaboración de una legislación secundaria suele ser

inevitable por varias razones:
a) No resulta práctico en términos de logística que las nue-

vas disposiciones sean decididas por el Congreso, ya que
contienen una gran cantidad de detalles.
238 ANEXOS
b) Los detalles tendrán que ser modificados con bastante

frecuencia, especialmente durante el periodo de instru-
mentación de la reforma. Es poco probable que el Con-
greso tenga tiempo suficiente para decidir estas modi-
ficaciones.
c) Muchos de los detalles son de poco interés para el Con-
greso, y pueden ser mejor atendidos por un organismo
más experto en la materia (por ejemplo, la comisión
o dirección especial del servicio civil, o el consejo de mi-
nistros).
d) Muchos de los detalles dependen de principios decidi-
dos por el Congreso y es posible que deban ser imple-
mentados en forma breve y rápida. Esta es una tarea
más apropiada para un organismo gubernamental.
4.2. ¿Se identifica en la Ley a las autoridades encargadas de

hacer que la legislación secundaria o reglamentaria eje-
cute los requerimientos generales previstos en la propia
Ley?
4.3. ¿Está claramente establecido que la legislación secunda-
ria deberá llevarse a cabo por -o involucrar a- un orga-
nismo central de autoridad (consejo de ministros, minis-
terio de finanzas, etc.) en aquellos casos en que exista la
necesidad de estándares o prácticas comunes, o de una
regulación de los problemas que afectan al servicio civil
en general?
4.4. ¿Resulta factible que el anteproyecto de legislación secun-
daria sea elaborado junto con la Ley para que todo el es-
quema legislativo en su conjunto pueda ser presentado al
Congreso y ser considerado al mismo tiempo?
Contenidos de la legislación secundaría
4.5. ¿Se ha logrado un adecuado balance entre el contenido de

la Ley (en términos de sus estructuras básicas y princi-
pios) y el de la legislación secundaria (en términos de de-
talles y cláusulas administrativas y de procedimientos)?
4.6. En particular es importante saber si:
ANEXOS 239
a) La Ley se ocupa principalmente de establecer el marco

amplio de principios, establecer los fundamentos de las
nuevas disposiciones, así como resolver aquellos proble-
mas que pudieran ser controvertidos (por ejemplo, asun-
tos en los que el Congreso detenta un interés particular).
b) La Ley autoriza que la legislación secundaria se ocupe
de problemas de detalle o de naturaleza específica o
rutinaria como los siguientes:
- Número y distribución de los puestos, o clases, ran-

gos y grados.
- Procedimientos de reclutamiento y promoción, in-
cluyendo los métodos de evaluación o de garantía
de la capacidad de los aspirantes.
- Procesos de evaluación del desempeño.
- Horas de trabajo.
- Condiciones que regulan la separación del cargo.
- Niveles de remuneración, y condiciones y niveles
de los permisos.
- Procedimientos disciplinarios.
e) ¿Debe darse autoridad a algún organismo central para

elaborar y emitir un código de conducta/ética y un có-
digo de disciplina?
5. Factores de costo
5.1. ¿Es clara la forma en que los factores de costo relevantes

del servicio civil deberán ser tratados en el contexto del
sistema presupuestal del gobierno federal?
5.2. En particular, será necesario determinar si está claramen-
te establecido lo siguiente:
a) ¿Cómo y quién determinará y controlará los gastos del

servicio civil (remuneraciones, pensiones, permisos, gas-
tos de operación, etcétera)?
b) ¿Cómo y quién determinará, vigilará y controlará el nú-
mero de servidores públicos que debe existir, en gene-
240 ANEXOS
ral y por dependencia, en forma consistente con el pro-

ceso presupuestal del Estado?
e) ¿Es necesario definir procedimientos adicionales que
permitan al Congreso ejercer control sobre los costos
de personal y el número de empleados, así como asegu-
rar la eficiencia del servicio público?
5.3. Si estos asuntos no están considerados adecuadamente por la
Ley actual, ¿deberán tratarse en la nueva Ley o en la legisla-
ción que la acompaña (por ejemplo, en la ley presupuesta-
ria)?
6. Acceso al sistema del servicio civil
6.1. ¿El sistema de nombramiento deberá ser un sistema de

carrera o un sistema de puesto, o una combinación de am-
bos? Es decir, es importante clarificar si los servidores pú-
blicos son designados a:
a) El servicio civil, en un grado y clase, para después as-
cender a través de grados conforme progresa su carrera
o, en su defecto, si
b) Ocupan puestos específicos a partir de los cuales se
pueda buscar un movimiento a otro puesto conforme
se avance en edad o experiencia.
6.2. ¿Las cláusulas legislativas sobre selección, remuneración,
promoción y movilidad, ¿son consistentes plenamente con
el sistema adoptado?
Requisitos
6.3. ¿Establece la Ley en forma integral los requisitos para in-

gresar al servicio civil? En particular es importante saber
si la Ley:
a) Contiene la declaración de requisitos generales y los im-
pedimentos que aplicará en todos los casos.
b) Establece claramente la forma en que serán determina-
dos y divulgados los requisitos particulares o especiales
ANEXOS 241
para cargos específicos (por ejemplo, mediante la legis-

lación secundaria o la descripción de puestos).
e) Establece las circunstancias en las que el ingreso al ser-
vicio civil estará abierto a personas que carecen de na-
cionalidad local.
6.4. ¿Se estipula en la Ley cómo y quién llevará a cabo regula-
ciones más detalladas en este contexto?
6.5. ¿Será necesario incluir en la legislación cláusulas detalla-
das, tales como los logros académicos requeridos, parti-
cularmente aquellos requerimientos que estén estrictamen-
te ligados a ciertas clases o niveles de puestos?
6.6. ¿Existe algún tipo de requisito académico (por ejemplo,
capacitación especial en administración pública en una
institución nacional) que permita el acceso directo o cons-
tituya una prioridad para lograr el ingreso a una clase o
categoría de puesto en particular?
Formas de ingreso
6.7. ¿Requiere la Ley que el ingreso sea por libre competencia

entre candidatos viables con base en méritos?
6.8. Si se adopta un sistema de carrera, ¿requerirá la Ley al-
gún tipo de evaluación abierta para ingresar al servicio
civil en general?
6.9. Si la competencia entre candidatos no es requerida, ¿está
clara la forma en que la selección se llevará a cabo, y quién
será el responsable de llevarla a cabo, así como la forma
en que habrá de evitarse el compadrazgo, nepotismo, pre-
juicios o decisiones parciales?
Relaciones legales
6.10. Está claro en la Ley:
a) ¿El hecho de que la relación legal se da entre el servidor

público y el Estado, y no entre el individuo y la depen-
dencia en particular?
242 ANEXOS
b) ¿Quién tiene autoridad para entrar en dicha relación

legal en nombre del Estado (el secretario o titular de la
dependencia) ?
6.11. ¿Está la estructura para la toma de decisiones sobre nom-

bramientos diseñada de tal forma que prevenga el nepo-
tismo y la parcialidad y facilite la movilidad entre las de-
pendencias?
6.12. ¿Es responsable el consejo de ministros o algún organis-
mo central de:
a) nombrar a los funcionarios de la administración públi-

ca centralizada del más alto nivel?
b) supervisar el proceso general de nombramientos?
6.13. ¿Prescribe la legislación cómo deben ser registrados for-

malmente los nombramientos y la fecha de su entrada en
vigor?
6.14. ¿Deberá existir un juramento como prerrequísito para un
nombramiento? De ser así, ¿cuáles serían las consecuen-
cias de romper dicho juramento?
Periodo de prueba
Nota: El nombramiento permanente de un servidor público

implica un compromiso financiero de largo plazo por parte del
Estado. Por ese motivo, muchos países miembros de la ecos
utilizan un periodo de prueba anterior a la confirmación del
nombramiento.
6.15. ¿Está considerado que el nombramiento para el servicio o

para un puesto en particular esté condicionado a la con-
clusión satisfactoria de un periodo de prueba?
6.16. De ser así:
a) ¿Es el periodo provisional lo suficientemente largo para

lograr llevar a cabo una evaluación justa?
b) ¿Realmente garantiza el método de evaluación del des-
empefío un dictamen profesional y justo?
ANEXOS 243
e) ¿Será confirmado o cancelado el nombramiento, se lle-

vará a a cabo a través de una decisión que prevenga ne-
potismo y parcialidad?
d) ¿Tienen los servidores públicos no confirmados (nom-
bramiento cancelado) derecho a extender el periodo de
prueba o a que la cancelación de su nombramiento sea
verificada?
e) ¿Son los servidores públicos elegibles para derechos o
beneficios durante el periodo de prueba? De ser así,
¿cuáles son esos derechos?
7. Condiciones del servicio
Archivo de personal
7.1. ¿Está estipulada la creación y el mantenimiento de un

archivo de recursos humanos para cada servidor públi-
co, así como la autoridad que deberá ser responsable de
ello?
7.2. ¿Exige la legislación absoluta confidencialidad en el ma-
nejo de estos archivos y, al mismo tiempo, garantiza a los
servidores públicos el derecho a inspeccionar y cuestio-
nar el contenido de su propio expediente?
7.3. ¿Está estipulado qué organismo deberá tener el poder para
emitir regulaciones detalladas sobre este asunto?
Ascenso y promoción
7.4. ¿Establece la legislación cuándo y cómo podrán los servi-

dores públicos ascender y ser promovidos, así como quién
tomará las decisiones en este sentido?
7.5. Es importante determinar si el nivel en que estas decisio-
nes serán tomadas permitirá:
a) El ascenso hacia cualquier otro rumbo de la adminis-

tración pública.
b) Prevenir el nepotismo y la parcialidad.
244 ANEXOS
7.6. ¿Establece la Ley un sistema de evaluación del desempe-

ño de los servidores públicos?
7.7. De ser así, es importante preguntar:
a) ¿Cómo, por quién y qué tan frecuentemente debe lle-

varse a cabo esta evaluación?
b) ¿Deberá estar ligada esta evaluación a la promoción y
el ascenso, y deberá definir las bases para ello?
e) ¿Tendrán los servidores públicos derecho a revisar y
cuestionar la evaluación escrita?
7.8. ¿Deberán ser automáticos los ascensos y los incrementos

salariales cuando un servidor público alcance cierto nivel
de antigüedad o tras haber culminado determinados pe-
riodos de servicio, o deberán estar relacionados exclusiva-
mente con su desempeño?
7.9. ¿Deberán pagarse bonos por servicios especiales? Si esto
es así, ¿deberá determinarse bajo qué circunstancias y
quién deberá tomar las decisiones relevantes al respecto?
7.10. ¿Serán necesarios ciertos requisitos y/o exámenes adicio-
nales para obtener un ascenso o para el nombramiento a
un nuevo puesto? ¿Podrían estos requerimientos ser me-
jor determinados en términos de periodos de servicio, y
no mediante la legislación?
7.11. ¿Bajo qué circunstancias las promociones y nombramien-
tos a nuevos cargos deberán estar sujetos a competencia
abierta con base en méritos? ¿Está claro si este método
deberá estar determinado, y si la competencia deberá ser
administrada de manera tal que se evite el nepotismo y la
parcialidad?
7.12. ¿Deberán estar abiertos los puestos vacantes en alguna
dependencia, a todos los servidores públicos que reúnan
los requisitos relevantes, o únicamente a aquellos servido-
res que trabajen en dicha dependencia?
7.13. Si las vacantes se abren a todos los empleados del servi-
cio civil, ¿deberá la legislación exigir la publicación de
anuncios de las vacantes en todas las dependencias?
ANEXOS 245
Transferencias
7.14. ¿Hasta qué punto y bajo qué circunstancias podrá un ser-

vidor público ser transferido a otra dependencia?
7.15. Dado que las transferencias deberían hacerse normalmente
por solicitud, o con el consentimiento del servidor público
en cuestión, ¿existen circunstancias excepcionales en las que
el funcionario pueda ser transferido por requerimiento?
7.16. ¿Tendrán los servidores públicos que deban ser conside-
rados como superfluos o innecesarios, el derecho de prio-
ridad para ser transferidos a una posición equivalente en
otra dependencia cuando exista una vacante?
7.17. ¿Permite la estructura de toma de decisiones utilizar la
transferencia como medio de desarrollo en la carrera o
para evitar exceso de personal?
Terminacián
7.18. ¿Contiene la Ley una declaración de las circunstancias en

las que la relación legal pueda ser terminada? Es relevante,
particularmente, saber si la legislación indica las condi-
ciones bajo las cuales el servicio pueda ser terminado por
los siguientes factores:
a) Enfermedad.
b) Incompetencia para el trabajo o bajo desempeño.
e) Exceso de personal o cierre de la dependencia, en aque-
llos casos de empleados permanentes.
d) Mala conducta.
e) Renuncia del servidor público o por solicitud del mismo.
7.19. ¿Establece la Ley si la autoridad encargada de ejecutar los

nombramientos es el mismo organismo autorizado para
terminar la relación laboral? ¿Establece además los pro-
cedimientos y los derechos de apelación/revisión con res-
pecto a la terminación del servicio?
7.20. ¿Que derechos (por ejemplo, permisos, pensiones, recon-
tratación) tiene un servidor público cuyo empleo ha si-
do terminado?
246 ANEXOS
7.21. ¿Qué derechos especiales tiene un servidor público sin per-

manencia cuyo empleo ha sido terminado por exceso de
personal o a consecuencia del cierre de una dependencia
(por ejemplo, derechos de pensión ampliados, continui-
dad de pagos limitada)? ¿Están considerados los costos de
estos derechos en el presupuesto del Estado?
7.22. ¿Existen cláusulas en la legislación o en alguna otra parte
que regulen el procedimiento y establezcan un orden de
prioridades según el cual los servidores públicos serán
identificados para la terminación de su empleo cuando
exista exceso de personal, yen el cual se evite el nepotis-
mo y la parcialidad?
8. Obligaciones de los servidores públicos
Obligaciones especiales
8.1. ¿Considera la Ley una gama completa de obligaciones es-

peciales de los servidores públicos, como funcionarios de
la administración pública centralizada, cuyo objetivo sea
el de asegurar su neutralidad, probidad, lealtad al gobier-
no y al Estado, además de eficiencia y responsabilidad?
8.2. En particular, será necesario determinar si la Ley esta-
blece:
a) La obligación de cumplir con las órdenes legales de los

superiores jerárquicos, y además establece las circunstan-
cias y procedimientos por los cuales el servidor público
podrá rehusarse a cumplir una orden que sea impropia.
b) La obligación de proporcionar al público la informa-
ción solicitada, a menos que sea secreta según se esti-
pule en alguna ley de información confidencial, y la
obligación de confidencialidad sobre asuntos incluidos
en la definición legal de secreto.
e) La obligación de no llevar a cabo otro trabajo remunera-
do o actividad empresarial (y quién otorgará el permiso pa-
ra desarrollar dichas actividades cuando no sean incom-
patibles con las responsabilidades del servidor público).
ANEXOS 247
d) Las circunstancias en las que pueda existir la obliga-

ción de permanecer en alguna dependencia o área en
particular, o de transferirse a otra dependencia o a otras
responsabilidades.
e) La obligación de no solicitar o aceptar beneficios finan-
cieros o de algún otro tipo, provenientes de terceras
personas para desempeñar funciones del servicio civil.
f) La obligación de presentarse ante una comisión médi-
ca con objeto de efectuar una evaluación de facultades
físicas o mentales para el buen desempeño del cargo.
g) La obligación general de desempeñar las funciones con
lealtad, concienzudamente y sin demora, en forma impar-
cial, sin influencias de opiniones políticas o lealtades, y
sin abusos de poder, así como de actuar respetuosamente
en términos generales y evitar de un comportamiento
que resulte incompatible con la pertenencia al servicio
civil.
Código de conducta
8.3. ¿Estipula la Ley la publicación de un Código de conducta
que establezca una guía detallada para los servidores públi-
cos sobre la forma en que las diferentes obligaciones especi-
ficadas en ella deberán ser cumplidas en las circunstancias
en que sea más probable que surjan dichas obligaciones?
9. Disciplina de los servidores públicos

9.1. ¿Establece la Ley un sistema para la acción disciplinaria
en contra de los servidores públicos que sea transparente
y cumpla con los estándares de calidad judicial?
9.2. Enparticular:
a) ¿Están adecuadamente identificadas en la Ley las ba-

ses para la acción disciplinaria, y cumplen éstas con los
estándares de legalidad? ¿Está claramente indicada la
relación entre dichas bases y las obligaciones estatu-
tarias y el Código de conducta?
248 ANEXOS
b) ¿Incluye la Ley un apartado completo de las penas que

podrán ser impuestas en caso de que se pruebe mal com-
portamiento, así como los casos en que cada una podrá
aplicarse?
e) ¿Identifica la Ley a los organismos que podrán ejercer
funciones disciplinarias y establece diferencia entre
aquellos casos que podrán ser manejados por un supe-
rior jerárquico y aquellos que deberán ser atendidos por
un tribunal disciplinario?
d) ¿Contiene la Ley alguna cláusula relativa a la composi-
ción de los tribunales disciplinarios (los cuales no inclu-
yen a aquellos que inician o llevan a cabo los procesos),
así como relacionada con su tamaño y número óptimos?
e) ¿Les permite alcanzar la composición de dichos tribu-
nales decisiones independientes?
f) ¿Contiene la Ley las salvaguardas adecuadas para que exis-
ta audiencia justa, incluyendo el derecho a recibir asisten-
cia legal, a ser representado por la persona que el acusado
elija, a conocer los cargos y escuchar la evidencia, así como
a ser escuchado en defensa para poder apelar?
g) ¿Existe en la Ley alguna cláusula que regule la existen-
cia de un organismo general de apelaciones para todos
los tribunales disciplinarios y que permita asegurar
estándares comunes para la toma de decisiones?
h) ¿Autoriza la Ley la creación de un reglamento de procedi-
mientos o código de Disciplina respecto a la iniciación,
proceso, audiencia y decisión de los casos concretos?
i) ¿Establece la legislación la destrucción, después de un
periodo predeterminado, de evidencias adversas que ha-
yan sido registradas en el archivo de recursos humanos
de los servidores públicos?
j) ¿Se especifican en la legislación las circunstancias en
las que los servidores públicos podrán ser suspendidos
por estar pendiente el fallo de un procedimiento disci-
plinario, así como sus derechos durante la suspensión
yen los casos en que no resulten culpables?
ANEXOS 249
10. Derechos de los servidores públicos

Derechos específicos
10.1. ¿Establece la Ley la estructura básica de los derechos es-
pecíficos de los servidores públicos?
10.2. En particular, es importante determinar si la Ley habrá de
establecer los siguientes derechos (sujetos a las limitacio-
nes establecidas según sea necesario):
a) El derecho de igualdad de acceso para todas las perso-
nas que cuenten con la calificación necesaria para in-
gresar al servicio civil.
b) El derecho a un salario (y sí éste deberá otorgarse en
función del desempeño, o en función de la antigüedad
o años de servicio).
e) El derecho a contar con diferentes niveles de salario es-
tablecidos por un proceso de negociaciones colectivas.
d) El derecho a contar con órdenes escritas por el supe-
rior jerárquico en donde sea posible determinar su pro-
piedad o legalidad, y que, en este sentido, puedan ser
cuestionadas.
e) El derecho a pertenecer a un sindicato o a una asocia-
ción profesional, y el derecho a huelga.
f) El derecho a pertenecer y desempeñar un cargo en un
partido político y participar en actividades políticas que
no sean incompatibles con el desempeño de sus funcio-
nes en el servicio civil.
g) El derecho a un periodo mínimo preestablecido de au-
sencia anual, y a la posibilidad de ausentarse sin pago.
h) El derecho de presentarse ante la Corte o de apelar ante
alguna otra autoridad independiente para resolver dis-
putas relativas a la relación laboral.
i) El derecho a desempeñar formas de empleo externo
preestablecidas, siempre que no sean incompatibles con
el desempeño de sus funciones en el servicio civil.
j) El derecho a no ser transferido sin su consentimiento,
a menos que sea necesario por exigencias del servicio.
k) El derecho a recibir la capacitación adecuada por cuenta
del Estado y a ausentarse para realizar estudios.
250 ANEXOS
1) El derecho a contar con permisos especiales (por ejem-

plo, para trabajo en áreas lejanas, viajes oficiales, du-
rante enfermedad, para alojamiento, tiempo extra y por
exceso extraordinario de trabajo).
m) El derecho a condiciones especiales de trabajo (por
ejemplo, ausencia por maternidad/paternidad, trata-
miento médico personal o para la familia, pensiones y
pago por incapacidad personal y para la familia).
10.3. ¿Estipula la Ley que las características detalladas de estos

derechos (números, cantidades, condicionantes de los de-
rechos) podrán ser ocasionalmente determinadas por otros
medios, tales como una legislación secundaria, descrip-
ciones de empleo o lineamientos administrativos?
Costos de implementación
lOA. ¿Se han calculado los costos de implementación de los

derechos contemplados?
10.5. ¿Es posible que esos costos sean cubiertos con el presu-
puesto del Estado? De no ser así, ¿deberán excluirse o mo-
dificarse algunas de las cláusulas o se deberá implementar
algún procedimiento para suspender ciertos derechos,
hasta que sea posible cubrir los costos?
11. Participación del personal
11.1. ¿Contiene la legislación cláusulas sobre la participación

del personal del servicio civil o de sus representantes en el
proceso de toma de decisiones sobre la administración del
personal?
11.2. En particular, será necesario establecer si:
a) La legislación define con claridad el grado y las formas

en que los sindicatos o las asociaciones profesionales
tendrán derecho a involucrarse en asuntos relativos al
personal.
ANEXOS 251
b) Las funciones de los sindicatos o asociaciones están li-

mitadas a actuar en forma colectiva (por ejemplo, ne-
gociaciones salariales, consideraciones para cambios en
las condiciones de trabajo o nueva legislación sobre
derechos).
e) Las funciones se extienden a representar los intereses
de los servidores públicos en forma individual (en con-
troversias laborales o en procesos disciplinarios).
d) Los sindicatos o asociaciones tienen derecho a desem-
peñar funciones de representación colectiva para los ser-
vidores públicos de una sola dependencia, o represen-
tan a todo el gremio del servicio civil.
e) La representación colectiva en cada dependencia debe
ser ejecutada por organismos de asesoría o de recep-
ción de inconfonnidades, elegidos por los servidores pú-
blicos que conforman dicha dependencia.
f) Los sindicatos o asociaciones tienen derecho de repre-
sentación en los tribunales disciplinarios.
g) Deberá existir una cláusula para el establecimiento de
un organismo único nacional de consulta, además de los
sindicatos y las asociaciones ya establecidas.
12. Capacitación
12.1. ¿Establece la legislación en forma adecuada un sistema

de capacitación, ligado al ascenso y la promoción?
12.2. Si la Ley establece el derecho y la obligación de recibir
capacitación, ¿qué mecanismos existen para asegurar y
monitorear que ésta sea completa y sistemáticamente pla-
neada, además de ser ofrecida en todo el servicio civil?
12.3. ¿Indica la legislación con precisión sobre qué organismos
recae la responsabilidad de ofrecer capacitación, y el pa-
pel que desempeñarán las instituciones nacionales de ca-
pacitación a este respecto?
12.4. ¿Existe algún mecanismo por medio del cual los costos de
la capacitación deberán ser estimados e incluidos en el
presupuesto del Estado?
252 ANEXOS
13. Cláusulas de transición y ahorro
13.1. ¿Estipula la Ley las medidas de transición necesarias para

adecuar las disposiciones existentes o vigentes contenidas
en la legislación actual, a los requerimientos de la nueva
legislación?
Calendarizacián y entrada en vigor
13.2. ¿Se ha desarrollado un calendario (utilizando diagramas

de flujo y una ruta crítica) para determinar la forma en
que la nueva legislación del servicio civil deberá intro-
ducirse en forma progresiva (a través de etapas)?
13.3. ¿Permite la Ley que sus disposiciones entren en vigor en
concordancia con dicho calendario?
13.4. ¿Está especificado con claridad que ninguna cláusula de
la Ley entrará en vigor hasta que otras disposiciones, de las
que dichas cláusulas dependen, estén completamente vi-
gentes?
13.5. ¿Consideran tiempos adecuados (realistas) las fechas pro-
puestas para la entrada en vigor de apartados o secciones
particulares para la preparación de su implementación?
Tratamiento de los servidores públicos existentes
13.6. ¿Incluye la legislación cláusulas sobre el tratamiento a los

casos de personas que ya se encuentran laborando en la
administración pública y que, por lo tanto, están sujetas a
la legislación actual? En particular, es importante saber
si la Ley contempla:
a) Los mecanismos por medio de los cuales la situación

de quienes están desempeñando actualmente funcio-
nes de servicio civil ("servidores públicos existentes")
será trasladada al nuevo sistema del servicio civil, así
como la forma en que se determinará su nuevo grado,
puesto y salario.
ANEXOS 253
b) La situación y las condiciones de servicio de los servi-

dores públicos existentes, así como de aquellos
reclutados en el periodo de transición, hasta que el pro- '
ceso de conversión esté concluido.
e) La situación de los servidores públicos existentes que
no reúnan los requisitos establecidos por la nueva Ley
o que estén imposibilitados por la misma.
d) Las consideraciones especiales necesarias para los servi-
dores públicos existentes que estén imposibilitados bajo
la nueva Ley, o para permitirles adquirir los requisitos.
e) Los mandatos especiales de exceso de personal o de pen-
sión que serán aplicables a los servidores públicos exis-
tentes en caso de que se separen de sus cargos o estén
obligados a hacerlo, como consecuencia de la entrada
en vigor de la nueva legislación.
f) Los procedimientos, autoridades y calendarización por
medio de los cuales deberán tomarse las decisiones so-
bre el futuro de los servidores públicos existentes.
Aspectos transitorios generales
13.7. ¿Cuál será la condición de las personas anteriormente em-

pleadas en la administración pública (retirados), así como
de sus familias, en comparación con los beneficios espe-
ciales de que gozan bajo la ley actual? En particular:
a) ¿Serán preservados los derechos que tienen bajo la ley

actual?
b) ¿Serán homologados con los derechos que tendrán em-
pleados en puestos similares bajo la nueva legislación?
13.8. ¿Cuál será la condición de los procesos disciplinarios ini-

ciados, o de las acciones disciplinarias que estén siendo
implementadas en contra de servidores públicos existen-
tes bajo la ley actual? En relación con este punto, de-
be c1arificarse si dichos procesos deberán suspenderse,
concluirse de acuerdo con la ley actual, o transferirse al
esquema de la nueva legislación.
254 ANEXOS
13.9. ¿Cuál será al tratamiento que se dé a las disputas labora-

les en proceso que involucren a servidores públicos exis-
tentes o ex servidores públicos? En particular, ¿deberán
concluirse dichas disputas bajo la ley actual?
13.10. ¿Cuál será la condición y los derechos de las personas
que bajo la ley actual sean tratadas como, o equiparadas
con, servidores públicos existentes? En particular, ¿de-
berán seguir rigiéndose por la ley actual, o deberán tras-
ladarse hacia una posición similar bajo la nueva legisla-
ción?
13.11. ¿Hasta qué punto deberá ser considerado un periodo de
servicio previo bajo la ley actual en el cálculo de perio-
dos laborales a efecto de otorgar beneficios a un trabajador
bajo la nueva legislación? r
13.12. ¿Se requiere alguna cláusula para asegurar el manteni-

miento y la transferencia de expedientes o archivos de
personal establecidos bajo la ley actual, hacia los archi-
vos generados bajo la nueva legislación?
13.13. ¿Deberá establecerse un periodo de gracia dentro del cual
los servidores públicos existentes logren ajustar su situa-
ción personal relativa a intereses financieros o comercia-
les, o algún otro tipo de incompatibilidad, a los requeri-
mientos de la nueva legislación y de algún código de
conducta?
13.14. ¿Deberá mantenerse en vigor la legislación secundaria
relevante que haya sido establecida bajo la ley actual,
siempre que sea consistente con la nueva Ley, y hasta
que una nueva legislación secundaria sea implementada
en los términos de la nueva Ley?
13.15. ¿Deberán considerarse las autoridades mencionadas en
las leyes en proceso de revocación como referencia para la
nueva legislación o como autoridades en la misma?
Cláusulas de revocación
13.16. ¿Establece la Ley hasta qué punto la legislación vigente

en materia de servicio civil será revocada?
13.1L¿Identifica la Ley cabalmente las normas de la anterior
ANEXOS 255
legislación que deberán mantenerse en vigor para algún

propósito o durante un periodo específico?
14. Estructura de la Ley
Nota: las siguientes preguntas pueden ser de gran utilidad du-

rante el proceso de redacción de las cláusulas de la Ley, así
como en la revisión del borrador de la misma. También pueden
utilizarse durante la elaboración de la legislación secundaria
que complementará a la propia Ley.
14.1. ¿Está estructurada la Ley de manera sistemática y orde-

nada, que facilite su debate en el Congreso y su rápida
comprensión por los usuarios?
14.2. En particular, es importante determinar si la Ley satisface
los siguientes principios generales comúnmente adopta-
dos por los países miembros de la OCDE:
a) Los objetivos de la Ley deben estar estipulados al inicio

del documento, en virtud de que éstos determinan el con-
texto en el que las cláusulas subsecuentes serán leídas.
b) Los conceptos básicos y términos utilizados en la Ley
deberán ser explicados o definidos antes de ser intro-
ducidos.
e) El ámbito o cobertura de la Ley (esto es, la declaración
de los casos generales considerados o no por la Ley) de-
berá presentarse con anterioridad a las cláusulas que apli-
can en esos casos.
d) Las cláusulas primarias o básicas deben aparecer antes
de las cláusulas auxiliares o secundarias que expanden,
se desprenden o dependen de aquellas.
e) En particular, las proposiciones generales deben apare-
cer antes de las excepciones a ellas.
f) Las cláusulas de aplicación universal o general deben
aparecer antes de aquellas relativas a casos particula-
res o específicos.
g) Las cláusulas que crean organismos deben aparecer
antes de aquellas que determinan sus actividades y el
desempeño de sus funciones.
256 ANEXOS
h) Las cláusulas que crean derechos, obligaciones, pode-

res o privilegios ("reglas de sustancia") deben aparecer
antes de aquellas que establecen la forma en que habrá
de procederse ("reglas de administración o de procedi-
mientos").
i) Las cláusulas que serán referidas con frecuencia deben
aparecer antes de aquellas que no serán utilizadas con
regularidad.
j) Las cláusulas permanentes deben aparecer antes de
aquellas que tendrán vigencia o aplicación por tiempo
limitado (transitorias).
k) Las cláusulas que afecten diversos eventos o acciones
relacionados deben introducirse siguiendo el orden
cronológico en el que dichos eventos ocurrirán.
1) La terminología debe ser utilizada consistentemente en
toda la Ley y la legislación secundaria; un mismo tér-
mino debe ser empleado para casos iguales, y un ténni-
no distinto para un caso diferente.
m) Las cláusulas relacionadas deben estar contenidas en
una misma sección de la Ley, y grupos distintos de cláu-
sulas relacionadas deben aparecer en secciones separa-
das de la Ley.
n) Grupos de cláusulas y secciones deben estar ordenados
de acuerdo con los mismos principios que rigen a las
cláusulas individuales.
o) Las remisiones a otras legislaciones importantes que
complementen a la Ley deben estar claramente especi-
ficadas (por ejemplo, el Código Laboral y las leyes rela-
tivas a pensiones, seguro social o remuneraciones).
p) Las remisiones de una cláusula de la Ley a otra u otras
cláusulas de la misma Ley con las que tiene relación
deben hacerse utilizando su numeración correcta.
ANEXO B.l
"NEXT STEPS": LA SEPARACIÓN DE POLíTICA Y OPERACIÓN
Next Steps O "los siguientes pasos" inició en J 987 como una se-
rie de entrevistas con gerentes de varios niveles. Las entrevistas
arrojaron los siguientes resultados en cuanto a la situación de
la administración pública:
1. Una cuestión importante de las funciones de gobierno es la

ejecución de las políticas. La separación de política y ejecu-
ción ayudaría a que cada parte hiciera lo suyo eficientemente.
2. El gobierno no es homogéneo y no debería de ser adminis-
trado como si lo fuera.
3. El servicio civil es resistente al cambio. Por ello, un progra-
ma de reforma debe ser encabezado desde arriba por medio
de la asignación de un gerente de proyecto de alto nivel.
Para resolver estos obstáculos se creó el programa Next Steps.

El programa fue anunciado en 1988 con cuatro elementos:
1. Identificar las funciones ejecutivas del gobierno yorganizar-

las como agencias aisladas.
2. Las agencias deben negociar las libertades y flexibilidades
con base en un análisis de las necesidades del negocio o área.
y bajo la premisa de dichas libertades y flexibilidades, mejo-
raría el desempeño.
3. Anunciar al Parlamento la creación de cada agencia con sus
objetivos.
4. Asignar un gerente de proyecto para asegurarse de que el
programa resulte.
Aunque las agencias están bajo el ámbito de los ministros, se

manejan por jefes ejecutivos, seleccionados específicamente
para esta labor. Éstos tienen responsabilidad delegada de fi-
257
258 ANEXOS
nanzas y recursos humanos para manejar sus respectivas agen-

cias. Los ministros son quienes fijan los objetivos operacionales
de las agencias por medio de un framework document (docu-
mento marco). El framework document es una especie de con-
trato entre el ministro y la agencia ejecutiva el cual especifica
los objetivos esperados de las agencias y las normas bajo las
cuales opera.
Hay un equipo central de Next Steps que cuenta con un ge-
rente y depende del Cabinet Office. Al principio del programa,
la función de dicho equipo era identificar posibles agencias,
convencer a las autoridades de los beneficios del programa y
finalmente formar dichas agencias. Ahora su función es más
bien transmitir mejores prácticas entre las diferentes agencias
ejecutivas.
El proceso de selección de agencias ejecutivas Next Steps es
parte de una iniciativa más general que siguió el gobierno para
modernizar la administración pública, las cuales son:
1. Analizar primero si la actividad en cuestión es necesaria.

2. Si lo es, decidir si es necesario que esté bajo la responsabili-
dad del gobierno.
3. Si lo es, se analiza si se requiere que lo lleve a cabo el gobier-
no (o bien que lo subcontrate).
4. Si lo es, entonces se analiza cómo puede mejorarse la efi-
ciencia del departamento.
Una vez elegida la agencia candidata, se selecciona al jefe

ejecutivo de la misma y se establecen los términos en los que
operaría. Para esto, el equipo Next Steps ayuda, mas no ínterfie-
re en el proceso de selección ni de diseño de paquetes de in-
centivos hechos a la medida para el jefe ejecutivo de la agencia.
Tesorería tiene injerencia en este proceso debido al riesgo
financiero. Para atraer candidatos capaces y con visión que pu-
dieran ser agentes de cambio, se elaboran paquetes de compen-
sación atractivos y se les paga con base en su desempeño.
ANEXOB.2
"CITIZENS' CHARTER": PROGRAMA DE MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO
Este programa fue creado en 1991 con la doble finalidad de

medir el desempeño de las agencias y de lograr que éstas pudie-
ran estar más cerca del cliente; en este caso la ciudadanía. Los
charters operan a nivel individual de cada agencia y publican
regularmente sus resultados operativos comparándolos contra
los objetivos que les han sido fijados. La evaluación del desem-
peño de cada agencia contempla los siguientes puntos:
1. Estándares de operación.
< 2. Información y transparencia.
3. Facilidad de opción y de consulta.
4. Cortesía y utilidad.
5. Valor por el dinero.
Además de publicar el desempeño de las agencias, Citizens'

Charter brinda servicio al cliente para que éste pueda hacerles
llegar sus quejas e intereses respecto al servicio que ofrecen sus
diferentes departamentos.
La justificación de este programa deriva del hecho de que
anteriormente, fuera de algunas presiones políticas, no había
algún incentivo para dar un buen servicio al cliente. Adi-
cionalmente, al momento de la descentralización administrati-
va, a fin de poder asignar recursos a diferentes rubros dentro
de un departamento, era necesario conocer las prioridades de
los clientes.
Actualmente, en Gran Bretaña existen más de 8000 Citizens'
Charters cubriendo diversos proveedores de servicios locales
como policías, bomberos, hospitales, etcétera.
259
260 ANEXOS
Ejemplos
The patients' charter: Lanzado en 1991, especifica los derechos

de los pacientes en cuanto a tiempo de espera garantizado, de-
recho a recibir contestaciones escritas rápidamente, etc. Los
objetivos de este programa fueron enviados por correo a cada
casa del Reino Unido.
The British rail charter (1992). Este programa fija estándares
de puntualidad para el Sistema Ferroviario Británico. Los usua-
rios pueden pedir que se les rembolse su dinero en caso de retraso
de un tren. Los empleados deben traer gafetes con su nombre,
y sus salarios están relacionados con su desempeño global. British
Rail debe publicar cada mes su reporte de puntualidad.
The underground user chart. Los usuarios pueden pedir el rem-
bolso de su boleto si tienen que esperar más de veinte minutos
en la plataforma del metro subterráneo, o si éste se retrasa más
de veinte minutos en llegar a su destino.
Citizens' Charter empezó siendo sólo una forma para evaluar
el desempeño de las agencias, se limitaba a cuestionar a los
usuarios acerca de si estaban satisfechos con el servicio o no.
Además, ahora los usuarios pueden sugerir los cambios que
podrian implementarse para mejorar el servicio.
Resultados de "Citizens' Charter"
Esta comunicación con los clientes ayudó a las agencias a de-

terminar lo que significa "calidad" para los usuarios, porque
usualmente el concepto de calidad que tienen los usuarios de
los servicios públicos no coincide con el de los proveedores.
Encuestas hechas por la agencia de beneficios del seguro social
revelaron que los usuarios no estaban tan interesados en cuestio-
nes de comodidad, como contar con plantas y alfombras, como
lo estaban en cuestiones de privacidad al momento de exponer
su caso. Adicionalmente se pudo saber que a la gente le preocu-
pa más saber con precisión cuanto tiempo tardará en obtener
una respuesta que la duración misma del proceso.
ANEXO C.1
ANÁLISIS COMPARATIVO SOBRE PUNTOS cRíTICOS DEL SERVICIO

CIVIL DE CARRERA DE PAÍSES DE LA OCDE:
REINO UNIDO, NUEVA ZELANDA Y FRANCIA
Para llevar a cabo este análisis, la estructura del servicio civil se

dividió en ocho puntos críticos que representan los elementos
detectados como más significativos para el caso mexicano.
261
GRADO DE AUTONOMíA EN EL MANEJO DE RECURSOS HUMANOS
CUADRO C.U. Estructuras y reclutamiento
Reino Unido Nueva Zelanda Francia
• Dependencias deciden sus • Jefes ejecutivos de • Tabuladores y estructuras son

tabuladores y estructuras, en el departamento tienen total centralizados por cuerpos.
Senior Civil Service (servicio autonomía sobre tabuladores y • Prácticas de reclutamiento y
civil de altos mandos) no estructuras. selección son centralizados por
deciden sobre el tabulador. • Jefes ejecutivos de cuerpos (como el cuerpo de
• Dependencias deciden sus departamento tienen total contadores o abogados).
prácticas y criterios de selección autonomía sobre reclutamiento • El sistema totalmente abierto y
y reclutamiento, siempre y y selección, sujeto a ciertos delegado de Nueva Zelanda
cuando cumplan ciertas normas principios básicos. funciona por dos sistemas: el
generales como competencia formal, que se conforma de las
abierta basada en el mérito. normas e instituciones, y el
• Cuando se dio la devolución del informal, que se constituye a
poder en el Reino Unido ya través de la presión grupal
existían instituciones como hacia un comportamiento ético
Citizens' Charter y Next Steps y efectivo. Este último se debe
que facilitan la evaluación del al tamaño de población del país
desempeño, lo cual facilitó y a su alta cultura de ética.
tener un sistema meritocrático
con devolución de autonomía.
De hecho, la devolución de
manejo de recursos humanos se
fue desarrollando agencia por
agencia conforme éstas estuvieran
preparadas con sistemas de
información y evaluación.
ANEXOS 263
Comentarios
1. La necesidad de descentralización de recursos humanos tanto

en el Reino Unido como en Nueva Zelanda fue resultado de
la devolución de poder y autonomía a las dependencias. La
razón por la que funcionó dicha flexibilidad es porque am-
bos países tenían incentivos adecuados para hacer funcio-
nar el modelo; en el caso británico el principio de rendimiento
de cuentas accountability, yen el caso de Nueva Zelanda el
modelo de presión grupal.
CUADRO c.i.z. Negociaciones con sindicatos
• Negociación con los sindicatos • Negociación entre el jefe • Negociación centralizada por
dependen de la agencia o ejecutivo y el sindicato de la cuerpos.
departamento. agencia. • La necesidad de tener un frente
• Reclutamiento y selección • El jefe ejecutivo consulta con el común negociador ante el
descentralizados han facilitado State Services Commission para creciente sindicalismo fue una
juntas mensuales informales tener una idea de cómo son los de las razones principales para
con sindicatos para cubrir arreglos en otras partes. crear un servicio civil.
puntos de interés mutuo. Los
sistemas de evaluación fueron
diseñados en conjunto con los
sindicatos. Por su parte, los
sindicatos se adaptaron a la
reforma.
Ingreso y separación
CUADRO C.I.3. Ingreso
• Dos vías: libre designación y • Todo es libre designación, pero • Ingreso al servicio, no al puesto,
por concurso. con base en mérito. por concurso.
• La libre designación se da sólo • Si alguien en una agencia no • Sólo en casos de mucho rango
bajo ciertas condiciones de está de acuerdo con una se puede dar libre designación.
excepción, y hay un comité que designación del jefe ejecutivo, • Se concerta personal por
autoriza gran parte de estos puede pedir que se haga una contratos, pero no entran en el
casos. revisión de la elección y que la servicio.
• Se puede ingresar al servicio a revise el State Sector • Sólo se puede ingresar al
cualquier nivel. Commission. servicio desde abajo.
• La convocatoria es abierta para • Se puede ingresar al servicio a • La convocatoria abierta es sólo
atraer mayor número de cualquier nivel. para ingresar al servicio y cierto
candidatos. • Convocatoria abierta. cuerpo.
CUADRO C.IA. Separación
• Se puede despedir a alguien • El jefe ejecutivo puede despedir • Cuando una persona ingresa al
sólo por causas justificadas a alguien si lo considera servicio, adquiere trabajo
corno declinamiento en necesario. garantizado de por vida y es
desempeño. • El State Services Commission, casi imposible despedirlo.
con la autorización del • El sistema de carrera con
gabinete, puede despedir a un trabajo garantizado de por vida
jefe ejecutivo. de Francia ha inhibido la
• La total discreción del caso de competitividad y eficiencia de
Nueva Zelanda no se presta a los funcionarios.
injusticias por el sistema
informal de presión grupal
mencionado en el punto 1.
CUADRO C.1.S. Promoción
• Las dependencias deciden sus • El jefe ejecutivo es responsable • Promoción de clase a clase con
prácticas, pero debe ser con de estas prácticas, pero con base base en mérito y por
base en mérito y en evaluación en mérito. evaluación.
de desempeño. • La promoción de escalafón a
escalafón dentro de una clase
(o grado) es automática año
con año.
• El modelo de promoción
automática de Francia genera
un incentivo a la ineficiencia.
CUADRO C.1.6. Evaluación del desempeño
• Cada departamento tiene su • State Services Commission es • Sólo para servidores que van a
sistema de evaluación (excepto responsable de la evaluación de pasar de un grado o clase a
puestos mayores del Senior los jefes ejecutivos y de las otro.
Civil Service). agencias por separado. • La evaluación se hace con un
• Para marzo de 1999 se espera • Los resultados de la evaluación comité de aproximadamente
que todos usen este sistema de los jefes ejecutivos se 6 personas, la mitad trabaja
(Senior Civil Service). reportan a los ministros con el evaluado (incluyendo
• También existe la evaluación responsables. a su jefe) y la otra en el
por parte de la ciudadanía por departamento de recursos
medio de "Citizens' Charter". humanos de la dependencia.
• Por ejemplo, en Land Registry
del Reino Unido, la evaluación
se hace entre el trabajador y su
supervisor comparando metas
fijadas con cumplimientos (más
adelante se fijan metas para el
siguiente año).
• El caso de Citizens'Charter del
Reino Unido hace que sea el
mismo mercado el que evalúe el
desempeño de las agencias y
jefes ejecutivos. Esto da las
ventajas de objetividad y bajo
costo.
Esttmulos y sistemas de remuneración
CUADRO e.l.7. Tabulador
• Desde el 1 de abril 1996, • Jefes de departamento tienen • Tabulador centralizado por

ministros y oficiales a cargo de total autonomía sobre el cuerpos.
departamentos y agencias tabulador del departamento.
pueden determinar su propio
tabulador.
• Para puestos mayores si es
centralizado (véase anexo de
Senior Civil Service).
270 ANEXOS
Comentarios
1. Una ventaja de tener tabulador central es que facilita la mo-

vilidad de servidores tanto entre dependencias así como den-
tro de las mismas, debido a que hay una estructura de pagos
uniforme.
2. Por otro lado, si se trata de un gobierno heterogéneo (como
ocurre en la mayoría de los casos, incluyendo a México), pue-
de ser difícil ajustar las diferentes estructuras de pago a un
tabulador central.
CUADRO C.I.S. Bonos
Reino Unido Nueva Zelanda, Francia
• Agencias y departamentos • El jefe de departamento decide • Se da bono por desempeño de

deciden si lo dan. todo lo referente al máximo tres meses de salario.
otorgamiento de los bonos.
CUADRO C.l.9. Organismos de apoyo
• Office of Public Service que es • State Services Commission es • Dirección general de

parte del Cabinet Office depende responsable de asignación de administración y función
del primer ministro y es actividades y responsabilidades pública depende del primer
responsable de la eficiencia entre departamentos. ministro y está a cargo de la
operacional del gobierno • Autoriza la asignación de altos coordinación de las secretarías
central y del desarrollo de las puestos y evalúa el desempeño y del servicio civil.
reformas del servicio público. de los jefes ejecutivos.
• Departamento de finanzas fija • Es responsable de promover
el presupuesto de las capacitación y desarrollo.
secretarías.
CUADRO C.LlD. Implantación: qué tan gradual es
• Dependencias deciden si abrir • Servidores retienen sus plazas

las plazas existentes a concurso cuando se descentraliza la
o que cada quien retenga su administración de recursos
plaza. humanos.
• En el caso de HMSO (Her
Magesty Stationary Office) del
Reino Unido, se abrieron las
plazas a concurso y bastante
personal concursó y logró
mejores puestos de los
anteriores a la restructuración.
Esto ocasionó que otro tanto del
personal perdiera su trabajo,
pero el proceso fue efectivo
para crear conciencia de
necesidad del cambio
de cultura.
CUADRO C.I.II. Alcance del servicio civil
• Desde base hasta subsecretario. • Incluye base y jefes ejecutivos • Incluye base.
de departamento.
274 ANEXOS
EVALUACIÓN DE GOBIERNOS
Foro Internacional de Davos, Suiza
La gráfica C.U que se muestra a continuación fue elaborada

con información obtenida del Foro Económico Mundial de
Davos, Suiza. Estos resultados se basan en entrevistas a la ciu-
dadanía.
GRÁFICA c.i.i. Comparación de países de la OCDE
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- _ _ Reino Nueva
- - - ~ Francia - - - México
Unido Zelanda
Reino Unido 5.35

N. Zelanda 5.39
Francia 4.76
México 3.96
ANEXO C.2
ANÁLISIS COMPARATIVO SOBRE PUNTOS CRíTICOS DEL SERVICIO

CIVIL DE CARRERA EN PAíSES LATINOAMERICANOS
Para efectuar este análisis, la estructura del servicio civil se di-

vidió en ocho puntos criticas, útiles para el contexto mexicano:
1. Grado de autonomía en el manejo de recursos humanos

2. Ingreso y separación
3. Promoción
4. Evaluación del desempeño
5. Estímulos y sistemas de remuneración
6. Organismos de apoyo
7. Implantación: qué tan gradual es
8. Alcance del servicio civil
275
GRADO DE AUTONOMíA EN EL MANEJO DE RECURSOS HUMANOS
CUADRO C.2.!. Estructuras y reclutamiento
Chile Argentina Colombia Bolivia
• El Ministerio de Hacienda • Debido a las estructuras • Sigue el modelo francés • La Ley boliviana otorga
asigna los recursos similares de generalidad de centralización. El autonomía a todas las
financieros que se pueden de los organismos Ministerio de Hacienda entidades para
utilizar para la regulados por Ley, todos asigna los recursos reglamentar los procesos
remuneración de recursos los procesos se diseñan financieros y los rubros de gestión.
humanos. Cada y controlan a nivel en los cuales deben • Cada entidad propone sus
organismo tiene la central. distribuirse. tabuladores de sueldos y
libertad de utilizar esos • Las estructuras y procesos estructuras
recursos y fijar de selección y organizacionales con base
tabuladores como lo reclutamiento se en las políticas que para
considere pertinente. controlan a nivel central ello expida el órgano
• La Ley chilena establece por la CNSC; sin embargo, rector.
principios básicos de los organismos tienen la
selección y reclutamiento posibilidad de realizar las
que los organismos modificaciones que
deberán seguir; pero los consideren pertinentes,
organismos tienen previo acuerdo de la CNSC.
autonomía suficiente para
fijar los procedimientos
que más convengan.
ANEXOS 277
Comentarios
l. Los sistemas de servicio civil en América Latina se encuen-

tran, en general, controlados a nivel central.
2. Existen pocos mecanismos descentralizados de control y con-
venios de desempeño entre los organismos, el Poder Ejecuti--
vo y la ciudadanía.
3. Chile y Bolivia son los países que otorgan mayor libertad a
sus organismos para definir la estructura organizacional más
conveniente y la manera en que distribuye sus recursos fi-
nancieros en materia de recursos humanos. Esta libertad es
la base de una administración pública eficiente porque final-
mente el sector público compite contra el sector privado por
los recursos humanos mejor preparados. Sin embargo, si no
se puede separar a aquellos funcionarios poco calificados, se
corre el riesgo de tener organizaciones gemelas o fantasmas
que pueden afectar negativamente la eficiencia (por duplica-
ción de funciones) e incrementar los costos de operación con-
siderablemente.
CUADRO C.2.2. Negociaciones con sindicatos
• No tienen sindicatos • Existe la Unión de • La Ley colombiana sí • La Ley de Bolivia incluye

dentro de la Personal Civil de la incluye a todos los a todos los funcionarios
administración pública, Nación, que tiene la miembros que se dentro de las entidades
pues están prohibidos por fuerza suficiente para encuentren debajo de la públicas, incluyendo al
Ley. rechazar cambios que posición de jefe de personal sindicalizado.
• Existe una Asociación sean perjudiciales para división (equivalente a Sin embargo, en caso de
Nacional de Empleados sus miembros. director de área); sin que exista un sindicato
Fiscales (ANEF) que no embargo, sólo considera que se caracterice por su
tiene la misma fuerza que habilitados para fuerza específica, cada
un sindicato. promociones desde el entidad tiene la libertad
• La carrera de servicio nivel profesional, de reglamentar la Ley
civil incluye a todos los excluyendo a los según crea conveniente
profesionales integrantes administrativos con el fin de evitar
de la ANEF, pero no (secretarias) y auxiliares conflictos.
incluye a secretarias, (choferes, mensajeros,
choferes y afines. etcétera).
• Los niveles
administrativos,
auxiliares y algunos
profesionales pertenecen
a un sindicato sin mucha
fuerza.
ANEXOS 279
Comentarios
1. Tres de los cuatro países latinoamericanos analizados cuen-

tan con diferentes sistemas sindicales: en Chile los sindicatos
de burócratas son inexistentes, en Colombia no gozan de mu-
cho poder, yen Argentina son tan fuertes que han neutraliza-
do planes de modernización de la administración pública.
2. Chile y Argentina incluyen a los analistas y profesionistas en
el Sistema de Servicio Civil de Carrera (en México estos tra-
bajadores corresponden a los analistas de base). Bolivia y
Colombia incluyen también los puestos auxiliares (choferes,
jardineros, etcétera).
3. El caso boliviano es distinto a los demás. Las entidades tie-
nen suficiente autonomía y reglamentan sus procesos según
consideren conveniente para realizar su gestión y evitar con-
flictos con los sindicatos.
INGRESO y SEPARACIÓN
CUADRO C.2.3. Ingreso
• Hace posible dos • Es cerrado, únicamente • Posibilita dos modos: • Las entidades tienen la
maneras: por concurso o pueden participar los por concurso o por libre facultad de elegir el tipo
por libre designación. funcionarios que estén designación. de concurso que se
• La libre designación se inscritos en el Servicio • La libre designación se realizará: invitación
hace por tiempo limitado Civil de Carrera. realiza en casos muy directa, concurso cerrado
(máximo un año) y se • Únicamente el nivel más específicos y por un o concurso abierto.
evalúa el desempeño bajo de jerarquía de la periodo no mayor a 4 • Cada entidad tiene la
constantemente. No carrera realiza concursos meses. El funcionario capacidad de escoger el
pertenece al servicio civil. abiertos. El proceso de designado de esta manera proceso y las pruebas que
• El concurso es selección es muy estricto será evaluado aplicará para seleccionar
comúnmente cerrado, y complicado; basado en constantemente y no al postulante idóneo,
dirigido sólo a los conocimientos teóricos y pertenecerá al servicio además del peso en la
miembros del servicio resolución de casos civil. puntuación que cada
civil. En caso de no existir reales. • El concurso es prueba contiene sobre la
2 o más candidatos que comúnmente cerrado, calificación final.
cubran los requisitos, dirigido sólo a los
se convoca a concurso miembros del servicio
abierto. civil. En caso de que no
existan 2 o más
candidatos que cubran los
requisitos, se convoca a
un concurso abierto.
ANEXOS 281
Comentarios
1. Chile, Argentina y Colombia dan preferencia a los servidores

públicos ya inscritos, lo cual otorga una importante ventaja
en materia de continuidad (memoria institucional). Sin em-
bargo, la desventaja radica en que puede pasarse por alto a
los mejores funcionarios al no darles la oportunidad de com-
petir contra los funcionarios inscritos.
2. La Ley de Bolivia otorga a las entidades la libertad de esco-
ger el tipo de convocatoria, los criterios de evaluación de
postulantes y la ponderación de cada criterio. Este esquema
puede viciarse y caer en el nepotismo o compadrazgo, de
manera similar a lo que ocurre bajo un esquema de libre
nombramiento o designación.
CUADRO C.2.4. Separación
• Establece condiciones • La Ley especifica que la • Establece que a la • La Ley especifica las
claras por las cuales se separación ocurrirá primera evaluación razones por las cuales se
puede separar un después de la primera deficiente del funcionario puede separar un
funcionario del servicio calificación deficiente en se declarará vacante su funcionario del servicio
civil, principalmente por la evaluación del puesto. civil. El pobre
pobre desempeño. desempeño. Aunado a • Un funcionario no se desempeño, avalado en
• La renuncia "es esto, existen otras razones puede separar si existe las evaluaciones del
voluntaria", pero se puede discrecionales, como alguna investigación desempeño, también es
pedir al funcionario que "maltrato a un superior", relacionada con él en la causal de retiro.
renuncie a su cargo. Si el que pueden ocasionar la Comisión Nacional de • La Ley no especifica los
funcionario se niega a separación del servidor. Servicio Civil. derechos que tiene un
presentar su renuncia, se funcionario que sea
puede declarar vacante su separado del servicio
puesto. civil.
ANEXOS 283
Comentarios
1. En general, los criterios para la separación son muy estrictos

en cuanto a evaluaciones del desempeño insatisfactorio se
refiere, creando una gran presión sobre el evaluador.
2. En Chile se puede pedir la renuncia de un funcionario, lo
que ocasiona una pérdida de responsabilidad para el orga-
nismo y una manera de evitar los procedimientos determina-
dos por las leyes.
CUADRO C.2.S. Promoción
• Se efectúa por concurso • Tiene tres ejes rectores a • Se hace por concurso • Las promociones se
cerrado y sólo participan considerar: evaluación del cerrado donde sólo realizan a través de
los funcionarios que desempeño. capacitación participan los concurso cerrado o
reúnen los requisitos y antigüedad. Cada uno funcionarios que reúnen invitación directa.
básicos aunados a buenas de los puestos tiene los requisitos básicos y Únicamente pueden
evaluaciones del definido un perfil buenas evaluaciones del participar aquellos
desempeño. específico que cada desempeño. funcionarios que reúnan
• El funcionario que goza aspirante debe cubrir. los requisitos del puesto
del primer puesto en el vacante y que tengan
escalafón del cargo evaluaciones del
inferior al vacante tiene desempeño satisfactorias
derecho a ascender si los últimos dos años.
cumple con los
requerimientos mínimos.
ANEXOS 285
Comentarios
1. Todos los países, yen mayor grado Argentina, promueven a

los funcionarios ya inscritos en el servicio civil. Las posibili-
dades de ser contratados como una persona externa son li-
mitadas, lo cual tiene la ventaja de generar continuidad (me-
moria institucional), pero la desventaja de que puede dejar
de captar a los mejores funcionarios por no darles la oportu-
nidad de competir contra los funcionarios inscritos.
CUADRO C.2.6. Evaluación del desempeño
• La Ley establece • Se define a nivel central. • La Ley define los rubros • Miden principalmente
principios básicos para el se realiza a los seis meses que se evaluarán y el peso tres dimensiones:
proceso. Cada organismo de ingreso y que cada uno tendrá en la eficiencia. eficacia y
tiene libertad de crear sus posteriormente cada afio. calificación final. Los economía de gestión.
propios procedimientos organismos sólo • La Ley únicamente
de acuerdo con los dictaminan ---con base en describe los principios
principios básicos la definición de básicos del proceso
definidos. funciones- la extensión global. La reglamentación
• Con base en un sistema en la cual cada rubro se la realiza cada entidad de
de méritos y deméritos evaluará. acuerdo con sus
obtenidos a través del necesidades.
afio.
ANEXOS 287
Comentarios
1. Las evaluaciones del desempeño han probado ser un fracaso

en estos tres países: en Chile, 98% de los funcionarios de ca-
rrera son calificados como excelentes; en Argentina se ha
despedido a 0.5% de los funcionarios por mal desempeño;
en Colombia sucede un fenómeno similar al que sucede en
Chile.
2. El proceso de evaluación del desempeño es clave para los
procesos de promoción, capacitación y separación, puntos
críticos del sistema de servicio civil. Un proceso de evalua-
ción del desempeño que realmente sea eficaz garantiza la
permanencia y progresión de los mejores servidores civiles y,
por ende, una administración pública más eficiente.
ESTíMULOS y SISTEMAS DE REMUNERACIÓN
CUADRO C.2.7. Tabulador
• Cada organismo define su • Centralizado. • Centralizado. • El tabulador lo define

tabulador, siempre y cada dependencia con
cuando no exceda el techo base en la política salarial
presupuesta! definido por del país.
el Ministerio de • El Ministerio de Hacienda
Hacienda. define un techo
presupuestal para nómina
de recursos humanos.
ANEXOS 289
Comentarios
1. Argentina y Colombia determinan tabuladores y niveles de

sueldo centralmente. Chile y Bolivia tienen libertad para ade-
cuar sus sueldos y, de esta forma, competir con el sector priva-
do, reclutando al personal idóneo para cada plaza vacante.
CUADRO C.2.B. Bonos
• Con base en la evaluación • La Ley no profundiza en • La Ley no especifica el • Con base en la evaluación
del desempeño; la Ley no el tema de bonos; están monto de los bonos ni la del desempeño. Cada año
específica el monto de los definidos a nivel central. manera en que la se otorgan bonos a los
bonos. evaluación del desempeño calificados como
afecta el otorgamiento de "excelentes". El monto
los mismos. máximo del bono es de un
mes de sueldo base.
ANEXOS
291
Comentarios
1. Ninguna de las leyes profundiza en el tema. Con excepción

de Chile y Bolivia se sobreentiende que están controlados
centralmente. Mayoritariamente los casos se definen con base
en la evaluación del desempeño.
2. Bolivia es el único país que acota el monto del bono a un mes
de sueldo y a disponibilidades presupuestales.
CUADRO C.2.9. Organismos de apoyo
• La Ley establece que el • El Sistema Nacional de • Tienen una Comisión • El Ministerio de Haciend:
Ministerio de Hacienda, a Profesión Administrativa Nacional de Servicio Civil, está a cargo del Sistema
través de una (Sinapa), administrado subdividida en de Administración de
Subdirección, vigilará el por la Secretaria de la comisiones seccionales. Personal a través de tres
cumplimiento de las Función Pública, se Esta comisión se encarga niveles de organización:
normas en materia de encarga de la de realizar las normas del
servicio civil. Sin administración del servicio civil y vigilar su - Nivel normativo y
embargo, no define qué personal que pertenece al cumplimiento. consultivo, a cargo del
mecanismos de control se Servicio Civil de Carrera Adicionalmente, tienen un órgano rector del
utilizarán. en lo concerniente a Comité en cada Sistema de
ingreso, promoción, organismo que atiende las Administración de
capacitación, evaluación, situaciones diarias Personal.
remuneración y locales. - Nivel ejecutivo,
separación. representado por la
• El Programa de máxima autoridad de
Formación y Capacitación cada entidad.
de Funcionarios Públicos - Nivel operativo,
está responsabilizado de constituido por una
la formación de los unidad encargada de la
recursos humanos que administración del
aspiran a ser personal en cada
administradores entidad.
gubernamentales y
pertenecer al Servicio
Civil de Carrera.
ANEXOS 293
Comentarios
1. Chile tiene pocos mecanismos de apoyo y delega la mayoría

de las responsabilidades a los mismos organismos. Sin em-
bargo, el Ministerio de Hacienda, a través de una Subdirec-
ción, tiene la capacidad para hacer modificaciones a la Ley e
interpretarla en materia administrativa.
2. Argentina tiene un sistema integrado que alcanza niveles muy
altos (nivel Secretaría). Varios organismos se coordinan para
el desarrollo de los recursos humanos y para resolver los pro-
blemas que derivan de la implantación de las leyes en la
materia.
3. Colombia organiza la gestión del servicio civil a través de
una Comisión Nacional y de Comisiones Seccionales de Ser-
vicio Civil que realizan todas las actividades desde la crea-
ción de normas, la vigilancia de su cumplimiento, la auditoría
de procesos, la autorización de modificaciones a procesos y
la resolución de controversias, entre otras. Tiene una organi-
zación sencilla y aparentemente de fácil implantación. No
obstante lo anterior, últimamente se ha visto sobrecargada
de trabajo, lo que da la impresión de ineficiencia y de excesi-
vo burocratismo.
4. Bolivia integra su Sistema de Administración de Personal en
diferentes niveles del gobierno central; desde el nivel norma-
tivo y consultivo dependiente directamente del Ministerio de
Hacienda, hasta el nivel operativo que forma parte del servi-
cio civil en cada entidad. Se trata de un modelo complicado
debido a que cada nivel tiene sus facultades específicas, lo
que en ocasiones puede ocasionar diferencias entre un nivel
y otro; por ejemplo, el nivel normativo expide lineamientos
generales que las dependencias deben seguir, pero corres-
ponde al nivel operativo reglamentar esos lineamientos ge-
nerales.
CUADRO C.2.lO. Implantación: qué tan gradual es
• Cuando la Ley entró en • Se viene implementando • La Ley otorgó seis meses • Otorgó a todas las
vigor se respetaron todos desde hace años en de plazo para convertir a entidades un plazo de
los puestos existentes, sin conjunto con otros todos los puestos en cuatro meses para
considerar un plazo esfuerzos de plazas de servicio civil desarrollar un inventario
máximo para convertirse modernización de la mediante concursos de personal de la entidad
en plazas del servicio administración pública. abiertos. que elaborara la
civil. No establece plazos para reglamentación específica
convertir todos los para su
puestos en plazas de compatíbilización.
servicio civil. Posteriormente se otorgó
un año para la adecuaciói
de los perfiles de la
entidad contra los perfile:
requeridos. Esto decidía
la ratificación del
servidor; su capacitación,
reubicación o retiro de la
institución.
ANEXOS 295
Comentarios
1. Diferentes esquemas poseen un punto en común: la inamo-

vilidad de los servidores públicos anteriores a la implanta-
ción de la Ley. Este punto se ha convertido en crítico porque
la ineficiencia de los funcionarios anteriores obliga a la crea-
ción de una estructura gemela o fantasma que realiza las
mismas funciones a un costo más alto.
2. El ideal en este punto es realizar los cambios gradualmente,
con definición de perfiles y funciones adecuadas, abriendo
las plazas a concurso voluntariamente, hasta un plazo no
mayor a un determinado número de años, al término de los
cuales todos los puestos se convertirán en plazas del servicio
civil.
3. El esquema que parece más gradual y mejor planeado de los
cuatro países es el de Bolivia, que establece un procedimien-
to claro mediante el cual primero se analiza la situación ac-
tual, para luego proponer la situación realmente necesaria.
Posteriormente se comparan las dos situaciones para identi-
ficar áreas de oportunidad y comenzar la adecuación de las
estructuras organizacionales y de la planta de personal. La
adecuación tiene un periodo de ejecución de un año, des-
pués del cual todos los puestos serán del servicio civil.
CUADRO C.2.!I. Alcance del servicio civil
• Incluye desde puestos de • Incluye desde los puestos • Incluye desde puestos de • Incluye hasta los niveles
analistas hasta puestos de profesionales bajos hasta analistas hasta puestos de superiores
jefes de departamento los medio altos dentro de jefes de división (subsecretarios) desde los
(similar a director de la organización. (equivalente a director de niveles más bajos de
área). área). sindicalizados.
ANEXOS 297
Comentarios
1. Todos los países definen su esfera más alta como de confian-

za, denominando los puestos de libre designación fuera del
alcance del Servicio Civil de Carrera. En ocasiones. esta es-
fera penetra hasta el tercero y cuarto niveles por debajo del
titular del organismo, disminuyendo significativamente la
cantidad de niveles en la carrera de funcionario público.
2. En todos los casos el Sistema de Servicio Civil de Carrera
incluye a los analistas y profesionistas (en México corres-
ponden a los analistas de base).
Comparación de países
GRÁFICA C.2.!.
latinoamericanos analizados
7
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Dimensión
- - - Chile Argentina Colombia - México I

PROMEDIO
Chile 4.59
Argentina 3.84
Colombia 2.99
México 3.96
ANEXOD
COMPARACIÓN y EVALUACIÓN INTERINSTITUCIONAL EN MÉXICO EN DEPENDENCIAS

CON SERVICIO CIVIL DE CARRERA
CUADRO D.1. Comparación interinstitucional en México
Puntos criticos SRE CNA INEGI
Alcances Nivel de confianza Personal de confianza:

(hasta consejero). secretarias, responsables de
proyectos, subjefes de
departamento, jefe de
departamento, subdirector
de área, director de área y
homólogos por autorización.
Catálogo de puesto Lo propone cada área con El tabulador de sueldos
y tabulador de puesto aprobación de la SHCP, de contempla 7 rangos en cada
acuerdo con el contexto en puesto, y está diferenciado
el que se encuentren de conformidad con cada
durante las comisiones. una de las zonas
económicas del país, y es
aprobado por la comisión
SIp·INEGI.
Sistema de administración Se realiza por parte de la Lo realiza una comisión Es realizada por un órgano
de recursos humanos Comisión de Personal de la intersecretarial integrada colegiado denominado
Secretaría, excluyendo por la SHCP, Secodam y la sistema integral de
cualquier participación misma entidad. profesionalización, el cual
exterior. Es decir, la se responsabiliza de la
Secretaria de Relaciones organización y
Exteriores lleva a cabo esta funcionamiento de la
labor de forma autónoma. profesionalización de los
servidores públicos de
confianza.
Normatividad para la La regulación para el La gerencia de personal que El establecimiento de la

selección de personal reclutamiento y la selección está adscrita a la norma está a cargo de la
del personal es establecida subdirección de servicios comisión SIP-INEGI, teniendo
por la propia dependencia, y administrativos realiza la una función completamente
es ella misma quien aplica selección de personal en autónoma de las
los criterios de evaluación, forma general de acuerdo dependencias normativas de
es decir, es un sistema con las necesidades de cada la administración pública
generado desde dentro y área o departamento. federal.
aplicable hacia el interior.
UADRO D.1. Comparación interinstitucional en México (cont.)
Puntos críticos 5RE CNA INEGI
Evaluación del desempeño La evaluación del Cada área fija los criterios Los criterios para la
desempeño se realiza por de evaluación para el evaluación del desempeño
parte de la Comisión de personal. La evaluación se son fijados por la comisión
personal del servicio civil realiza anualmente por SIP-INEGI, determinando una
exterior mexicano. Esta parte de las unidades evaluación periódica cada
consiste en exámenes de administrativas de la tres años, en caso de no
oposición con el fin de gerencia de personal. Se acreditarla se someterán a
ascender establece como criterio para una capacitación y en caso
escalafonariamente para lo la separación del puesto que de no aprobarla, será motivo
cual se tiene un plazo de 7 la evaluación del empleado para dar por terminada la
años. no sea satisfactoria en dos relación laboral sin
ocasiones consecutivas. responsabilidad para el
INEGI.
Estímulos En caso de no ser así, se Los estímulos se otorgan Los puestos por libre
procederá a asignar al por desempeño y designación son: el
personal a un nivel inferior capacitación del presidente del INEGI,
en la dependencia funcionario. La bonificación coordinadores, directores
económica se supedita a la generales, directores
Dentro del servicio civil autorización de la SHCP. regionales, así como los
exterior mexicano no se puestos homólogos por
contempla un sistema norma.
exclusivamente diseñado
para el personal de carrera;
el que existe está en función
del ahorro presupuestal que
tenga la secretaria, previa
aprobación de la SHCP.
Libre La libre designación se Director general, staff de Los puestos por libre
designación presenta a niveles de: asesores, subdirectores designación son: el
embajadores y cónsules generales y gerentes. {Puede presidente del INEGI,
generales, para lo cual se ser llevada a cabo por el coordinadores, directores
postulan por parte del secretario de la Semarnap, generales, directores
secretario de Relaciones por los gobernadores de los regionales, del mismo modo
Exteriores ante el presidente estados o por el titular del que los puestos homólogos
de la República, nombres y Ejecutivo Federal. por norma.
antecedentes de candidatos
propuestos. En caso de ser
éstos miembros del SCEM no
pierden sus prerrogativas.
Remoción de un En el SCEM se contempla No se puede llevar a cabo la El SIP garantiza la

servidor público como causal de remoción remoción de un funcionario permanencia en el puesto en
del trabajo directamente de servicio civil por libre tanto se muestre un óptimo
relacionado con su designación de ningún desempeño, por lo que no se
desempeño, el no acreditar funcionario superior, siendo le puede separar de su
los exámenes de oposición, la única causa de remoción empleo por una libre
expresamente aplicados la evaluación insatisfactoria designación de un mando
para conocer el grado de en dos ocasiones superior.
desarrollo profesional del consecutivas.
trabajador.
CUADRO D.1. Comparación interinstitucional en México (cont.)
Puntos críticos SRE CNA INEGI
Concurso Los concursos para las En primera instancia se El sistema es abierto.

de plazas plazas son abiertos. Sin proponen candidatos quedando sujeto a
embargo. para ingresar al internos para ocupar la discrecionalidad de la
SCEM se requiere cumplir vacante; en caso de que esta comisión si la convocatoria
con una capacitación etapa se declare desierta. se será abierta o cerrada.
académica especificada por abrirá un concurso externo
ley. para dichos puestos.
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ÍNDICE
Reconocimientos ..... o •••••••••••••• o o o •••••••• o o 9

Introducción. o ••••••• o o • o •••••• o •• o o o • o ••••••• o •• 13
I. La modernización administrativa o ••• o ••••••••• o •• 21

Origen, objetivos y características de la modernización
administrativa o •• o ••••••••••••••••• o • • • • • • •• 21
Sustento teórico de la modernización administrativa. 27
Nuevo institucionalismo económico y el análisis económico del
derecho, 27; Elección pública, 31; Definición de objetivos, 34;
Incentivos: ética de servicio, 37; Imputabilidad, 39; Principios
estratégicos, 42; Cultura, 43; Conclusiones del capítulo, 45
no El Servicio Civil de Carrera: un sistema integral de profe-

sionalizacián, evaluación y desempeño de los servido-
res públicos o o o o o ••• o • o ••• o o o o o o o o o o o o o o o • • •• 50
Orígenes y definición del servicio civil de carrera. . .. 50
Ventajas y desventajas del servicio civil de carrera, 53; Ventajas,
54; Desventajas, 55; Retos del servicio civil de carrera, 57
nI. La experiencia latinoamericana. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 60

Introducción o ••••••••••••••• o • • • • • • • •• 60
Patrones típicos de manejo de recursos humanos en
América Latina. o o • o •• o ••••••• o •• o o •• o • • • • • •• 61
El caso chileno. o •••• o • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• 63
Antecedentes, 63; Ingreso, reclutamiento y capacitación, 65; El
sistema de evaluación y promoción, 66; Separación del servicio,
67; Evaluación del servicio civil chileno y recomendaciones para
México, 68
El caso argentino o ••• o • o ••••• o ••••••• 0. 69
Antecedentes, 69; Selección, reclutamiento, capacitación del sis-
tema, 73; Evaluación y promoción, 75; Separación del servicio,
76; Evaluación del sistema de servicio civil argentino y reco-
mendaciones para México, 76
El caso colombiano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78
Antecedentes, 78; Estructura orgánica, 79; Selección, capacita-
ción y ascenso del sistema, 82; Evaluación y retiro, 85; Evalua-
315
316 ÍNDICE
ción del Sistema de Servicio Civil colombiano y recomendacio-

nes para México, 89
El caso boliviano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 91
Antecedentes, 91; Selección, reclutamiento e ingresos, 95; Subsis-
tema de dotación de personal, 96; Evaluación y desarrollo, 99;
Capacitación y tabulador de sueldos, 100; Promoción y retiro
del servicio civil, 102; Subsistema de registro, 103; Evaluación
del servicio civil boliviano y recomendaciones para México, 104
Otros casos en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 105
El caso ecuatoriano, 105; El caso venezolano, 107; El caso perua-
no, 109; Recomendaciones finales del capítulo, 110; Experien-
cias en América Latina que México debe implantar; 111
Iv. La experiencia de países miembros de la GeDE 114

Introducción ., 114
Experiencias de administración y reforma de sistemas
de recursos humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 116
Lineamientos generales y ejes rectores, 116; Tendencias en el
manejo de la administración de recursos humanos en la OCDE,
116; Estrategias comunes de reforma de los sistemas de servicio
civil en los países miembros de la OCDE, 121
El sistema de Servicio Civil del Reino Unido. . . . . . .. 123
El contexto de la evolución del sistema, 123; La reforma del ser-
vicio civil, 127; Sistema de la administración pública actual, 128;
El sistema de servicio civil actual, 129; Recomendaciones para
México, 138
El sistema de servicio civil en Nueva Zelanda . . . . . .. 140
Antecedentes, 141; La reforma, 141; La estructura de la función
pública, 142; La reforma de la administración de los recursos
humanos, 146; El sistema actual del servicio civil, 146; Reco-
mendaciones para México, 149
El sistema de servicio civil en Francia, 150
Antecedentes, 151; El sistema del servicio civil, 152; Reformas
recientes, 154; Recomendaciones para México, 155
Conclusión: la tendencia hacia la devolución de autono-
mía en la administración de los recursos humanos .. 155
V, Experiencias del servicio civil en México " 158

Introducción " 158
Situación actual. 165
Órganos rectores, 165; Normatividad, 168; Conformación, 168;
Contratación, 171; Evaluación y capacitación, 172; Promoción,
172; Estímulos, 175; Retiro, 176 .
Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera 177
ÍNDICE 317
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informá-

tica 179
Sistema Integral de Profesionalización, 179; Operación del SIP,
181; Proceso de ingreso y promoción, 183; Capacitación, 185;
Separación, 185; Conclusiones, 185
Secretaría de Relaciones Exteriores 187
Normatívidad para la selección del personal, 189; Aplicación y
evaluación de exámenes, 190; Evaluación del desempeño, 190;
Evaluación para el ascenso del personal de carrera, 191; Casos
de inmovilidad escalafonaria y causas de separación del Servi-
cio Exterior de Carrera, 192; Estímulos y recompensas, 192; Li-
bre designación, 193; Conclusiones, 193
Comisión Nacional del Agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 195
Ventajas, 198; Alcances, 198; Empleados de base, 199; Tabulador
de sueldo, 200; Ingreso y evaluación, 201; Evaluación del des-
empeño, 202; Separación y estímulos, 202; Conclusiones, 203
Carrera magisterial 205
Alcance, 206; Modalidades, 206; Normatividad para la selección
del personal, 207; Evaluación del desempeño, 208; Beneficios,
212; Conclusiones, 212
Conclusiones del capítulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
VI. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 223
ANEXOS
Anexo A 231
Recomendaciones de la OCDE sobre el contenido de la
legislación del servicio civil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
1. Objetivos, 231; 2. Ámbito de la legislación, 233; 3. Administra-
ción intragubernamental, 236; 4. Legislación secundaria, 237; 5.
Factores de costo, 239; 6. Acceso al sistema del servicio civil,
240; 7. Condiciones del servicio, 243; 8. Obligaciones de los ser-
vidores públicos, 246; 9. Disciplina de los servidores públicos,
247; 10. Derechos de los servidores públicos, 249; 11. Participa-
ción del personal, 250; 12. Capacitación, 251; 13. Cláusulas de
transición y ahorro, 252; 14. Estructura de la Ley, 255
Anexo B.l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 257
"Next Steps": La separación de política y operación .. 257
Anexo B.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259
"Citizens' Charter": Programa de medición del desem-
peño 259
318 ÍNDICE
Ejemplos, 260; Resultados de "Citizens' Charter", 260

Anexo Col. o o ••• o 261
••••••••• o ••••••••••• o ••••• o ••••
Análisis comparativo sobre puntos críticos del servi-

cio civil de carrera de países de la OCDE: Reino Uni-
do, Nueva Zelanda y Francia 261 o ••••••••••••• o • o ••
Grado de autonomía en el manejo de recursos huma-

nos o 262
••• o •• o ••• o o •• o ••• o • o •• o. o o ••••
Ingreso y separación, 265; Estímulos y sistemas de remunera-

ción, 269
Evaluación de gobiernos. o • o ••• o ••• o •••• o •• o •• o. 274
Foro Internacional de Davos, Suiza, 274
Anexo Co2 .... o ••• 275 o • o ••••• o ••••• o o •• o • o •••• o • o • o.
Análisis comparativo sobre puntos críticos del servi-

cio civil de carrera en países latinoamericanos 275 o • ••
Grado de autonomía en el manejo de recursos huma-

nos .. o ••••• 276 o • o • o ••• o • o o o • o ••••• o ••• o o. o' o.
Ingreso y separación, 280; Estímulos y sistemas de remunera-

ción,288
Anexo D. o ••••• o •••• o •••••• o o •• o • o o o o o o • o o ••• o. o. 298
Comparación y evaluación interinstitucional en Mé-
xico en dependencias con servicio civil de carrera. 298
Bibliografía o • o o • o ••• o o o •• o • o •••• o •••• o • o • • • • • • • •• 303
Documentos y revistas o • o o o o • o •• o •• o • " 311
Este libro se terminó de imprimir y encuader-
nar en el mes de diciembre de 1999 en Im-
presora y Encuadernadora Progreso, S. A. de
C. V. (IEPSA), Calzo de San Lorenzo, 244; 09830
México, D. F. Se tiraron 2000 ejemplares.

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D. R. © 1999, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

ESTEBAN MOCTEZUMA BARRAGÁN

Para ALEJANDRO, DAVID YVALERIA: mi razón de ser y

¿De cuándo acá ha de ser el autor de un libro el

Este libro tiene una historia conformada por convicciones res-

Debemos particularmente nuestro reconocimiento por su tra-

Lucía Segovia, Clemente Serna, Boris Shwartzman, Fernando

Las ideas generales y abstractas son la causa

Supongamos el siguiente escenario: a usted, estimado lector, se

principal evaluador de sus servicios (no se preocupe por los

El Banco Mundial ha estimado que los niveles de credibilidad

drían ser realizadas con mayor eficiencia por el sector privado.

la estabilidad rnacroeconómíca, e) proveer servicios sociales básicos e infraes-

das como la "nueva administración pública", "reforma admi-

8 Gran Bretaña fue precursora en esta revolucióñ cuando, en la década de

hacia los intermedios e inferiores. Al mismo tiempo, y con ob-

genes, objetivos y características de las reformas que conducen

Finalmente, se presentan las conclusiones generales de nues-

La política es más difícil que la física.

EL OBJETIVO de este capítulo es presentar lo que hoy en día se

ORIGEN, OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS

En las últimas décadas, el mundo ha experimentado una trans-

una sociedad ponga en marcha estrategias exitosas de desarro-

corrupción y el dispendio de recursos, han introducido un sin-

1 ocos, Why Eeonomie Polieies Change Course, París, 1988.

A partir del modelo teórico que plantea la modernización

biantes, flexibles al entorno, provistas de unidades que, a pesar

6 Yehezkel Dror, La capacidad de gobernar, Fondo de Cultura Económica

Para concluir, y con el fin de incrementar la eficiencia del

8 El modelo tradicional (o viejo) de administración pública se sustenta en

El objetivo fundamental de estos esfuerzos es restaurar la

La modernización administrativa tiene como objetivo central

Nuevo institucionalismo económico

La modernización administrativa tiene como una de sus prin-

La economía de los derechos de propiedad y costos de transac-

El nuevo institucionalismo considera cómo la distribución

Primero, la modernización administrativa reinterpreta el

ha articulado de manera completa, y por esa razón, es difícil dilucidar con

Esta situación frecuentemente conduce a los funcionarios

Un individuo completamente racional puede prever lo que sucede-

Finalmente, la modernización administrativa considera que,

La teoría de la elección pública, de acuerdo con Dennis C. Mueller,

18 Dennis C. Mueller, "Constitutional Public Choice", en Dennis C. Mueller

Sin embargo, el problema de la búsqueda de rentas se ve

ejemplo clásico es el intento de una compañía por obtener monopolios conce-

Como Mercuro y Ryan mencionan:

los individuos racionales maximizadores de utilidad actúan no sólo

Finalmente, el enfoque normativo de la elección pública se

He sostenido que la norma contractual o paretiana es relevante con

Por lo tanto, la teoría de la elección pública hace hincapié en el

23 Mercuro y Ryan, op. cit., p. 141.

ría de la elección pública ofrecen un reciente paradigma teórico a

Partiendo de los supuestos teóricos sobre el comportamiento

ma prioridad a la satisfacción de las demandas de los ciudada-

Como señala la teoría de la elección pública, toda demo-

agencias gubernamentales, tanto en términos de incentivos

Incentivos: ética de servicio

Un reto fundamental del proyecto de transformación guberna-

niveles de eficacia y eficiencia de las agencias gubernamentales.

zadas por otras estructuras, estas agencias tendrán que abando-