03/02/2018

Ejecución del contrato de obras: certificaciones y abonos al contratista.

Moreno Molina, José Antonio

Pleite Guadamillas, Francisco

El Consultor Contratación Administrativa, Editorial LA LEY

El contratista tiene derecho al abono, con arreglo a los precios convenidos, de la obra que realmente
ejecute con sujeción al proyecto que sirvió de base a la licitación, a sus modificaciones aprobadas y a
las órdenes dadas por escrito por la Administración. El pago del precio podrá hacerse de manera total o
parcialmente mediante abonos a buena cuenta.

Como el importe de las obras suele ser muy elevado, si se tuviera que esperar a la terminación de las
mismas para efectuar el pago al contratista, difícilmente habría empresas con suficiente capacidad
financiera para poder hacer frente a la financiación de las obras, a la vez que estos costes financieros
se repercutirían a la Administración con lo que el precio de las obras resultaría bastante más elevado
para la misma.

Por estos motivos, en el contrato de obras, al contratista se le abonan las obras que va realizando mes
a mes, mediante un documento que se denomina certificación de obra. Ahora bien, estos abonos
tienen la naturaleza de abonos a buena cuenta, sin que el hecho de haber efectuado la Administración
los pagos suponga por parte de ésta la aprobación o recepción de las obras que correspondan a dichos
pagos. Está aprobación se producirá cuando se realice la correspondiente recepción y se tramite la
liquidación de la obras.

Las certificaciones de obra pueden ser:

a) Ordinarias, son aquellas que se expiden por obras ejecutadas, acopios de materiales o instalaciones o
equipos abonables con imputación a créditos aprobados por la misma anualidad en que se formulan.
b) Anticipadas, son aquellas que se expiden por obras ejecutadas, abonables con imputación a créditos
aprobados correspondientes a futuras anualidades. En las certificaciones que se extiendan excediendo del
importe de las anualidades que rijan en el contrato no se contará el plazo previsto en el artículo 226.4 (LA
LEY 21158/2011) TRLCSP desde la fecha de su expedición, sino desde aquella otra posterior en la que con
arreglo a las condiciones convenidas y programas de trabajo aprobados deberían producirse (artículo 152
(LA LEY 1470/2001) RGLCAP).
c) Final producidas en el saldo de la liquidación de la obra (artículo 166 (LA LEY 1470/2001) RGLCAP)

El procedimiento según los artículos 147, 148, 149 y 150 (LA LEY 1470/2001) RGLCAP para valorar y
abonar las obras que se van realizando mes a mes figura es el siguiente:

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Todos los meses la Dirección de obra efectuará la medición de las unidades de obra ejecutadas durante
el período de tiempo anterior. El contratista podrán comprobar la realización de las mediciones. Para
las obras o parte de las obras cuyas dimensiones y características haya de quedar posterior y
definitivamente ocultas, el contratista está obligado a avisar a la dirección con la suficiente antelación,
a fin de que esta pueda realizar las correspondientes mediciones y toma de datos, levantando los
planos que la definan, cuya conformidad suscribirá el contratista. A falta de aviso anticipado, cuya
existencia corresponde probar al contratista, queda éste obligado a aceptar las decisiones de la
Administración sobre el particular.

A partir de estas mediciones, el Director de la obra confecciona un documento denominado relación

valorada al origen. La relación valorada al origen es el documento en el que se realizan los cálculos
necesarios para determinar cuál es el valor de las obras ejecutadas desde su iniciación hasta ese
momento y, por tanto, es el que justifica la certificación de la obra.

Las operaciones que se hacen en la relación valorada son las mismas que se realizaron para
confeccionar el presupuesto de la obras. Sin embargo, mientras que de las primeras se partía de unas
mediciones que se deducían de los planos en la relación valorada las mediciones son las que resultan
de la ejecución real de las obras.

Las operaciones concretas de liquidación son las siguientes:

1) A las mediciones realizadas se le aplican los precios de las distintas unidades de obra que figuran en el
presupuesto de la obra. La obra ejecutada se valorará a los precios de ejecución material que figuran en el
cuadro de precios unitarios del proyecto para cada unidad de obra y a los precios de las nuevas unidades
de obra no previstas en el contrato que hayan sido debidamente autorizados y teniendo en cuenta lo
prevenido en los correspondientes pliegos para abonos de obras defectuosas, materiales acopiados,
partidas alzadas y abonos a cuenta del equipo puesto en obra.

Todos los trabajos, medios auxiliares y materiales que sean necesarios para la correcta
ejecución y acabado de cualquier unidad de obra, se considerarán incluidos en el precio de la
misma, aunque no figuren todos ellos especificados en la descomposición o descripción de los
precios. Todos los gastos que por su concepto sean asimilables a cualquiera de los que, bajo el
título genérico de costes indirectos se mencionan en el artículo 130.3 (LA LEY 1470/2001) del
nuevo Reglamento, se considerarán siempre incluidos en los precios de las unidades de obra del
proyecto cuando no figuren en el presupuesto valorados en unidades de obra o en partidas
alzadas.

Las partidas alzadas según el artículo 154 (LA LEY 1470/2001) RGLCAP se valorarán conforme
se indique en el pliego de prescripciones técnicas particulares. En su defecto se considerarán:

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a) Como partidas alzadas a justificar, las susceptibles de ser medidas en todas sus partes en
unidades de obra, con precios unitarios, y
b) Como partidas alzadas de abono íntegro, aquellas que se refieren a trabajos cuya especificación
figure en los documentos contractuales del proyecto y no sean susceptibles de medición según el
pliego.

Las partidas alzadas a justificar se valorarán a los precios de la adjudicación con arreglo a las
condiciones del contrato y al resultado de las mediciones correspondientes. Cuando los precios
de una o varias unidades de obra no figuren incluidos en los cuadros de precios, se procederá
conforme a lo dispuesto en el artículo 234.2 (LA LEY 21158/2011) TRLCSP, en cuyo caso, para
la introducción de los nuevos precios así determinados habrán de cumplirse conjuntamente las
dos condiciones siguientes:

a) Que el órgano de contratación haya aprobado, además de los nuevos precios, la justificación y
descomposición del presupuesto de la partida alzada, y
b) Que el importe total de dicha partida alzada, teniendo en cuenta en su valoración tanto los
precios incluidos en los cuadros de precios como los nuevos precios de aplicación, no exceda del
importe de la misma figurado en el proyecto.

Las partidas alzadas de abono íntegro se abonarán al contratista en su totalidad, una vez
determinados los trabajos u obras a que se refieran, de acuerdo con las condiciones del
contrato y sin perjuicio de lo que el pliego de cláusulas administrativas particulares pueda
establecer respecto de su abono fraccionado en casos justificados.

Cuando la especificación de los trabajos u obras constitutivos de una partida alzada de abono
íntegro no figure en los documentos contractuales del proyecto o figure de modo incompleto,
impreciso o insuficiente a los fines de su ejecución, se estará a las instrucciones que a tales
efectos dicte por escrito la dirección, a las que podrá oponerse el contratista en caso de
disconformidad.

2) Posteriormente se suma el importe de todas las unidades de obra ejecutadas hasta el momento (sería
el equivalente al presupuesto de ejecución material).
3) A continuación, se aplicarán los porcentajes adoptados para formar el presupuesto base de licitación: el
porcentaje de gastos generales y el de beneficio industrial
4) La cantidad obtenida se multiplica por el coeficiente de adjudicación. El coeficiente de adjudicación es
igual a uno menos la baja de licitación en tanto por uno; por ejemplo, si el contratista ofertó con una baja
del 5 %, en tanto por uno sería el 0,05 y el coeficiente de adjudicación el 0,95. Evidentemente, también se
puede realizar restándole el importe de la baja de licitación que corresponde a esa parte de obra
ejecutada. Con ello tenemos el importe de la obra ejecutada hasta el final de ese mes a precios de
adjudicación, pero sin tener en cuenta el IVA.

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5) Para obtener el valor de la obre ejecutada en ese último mes, se resta de la cantidad citada la
equivalente de la relación valorada del mes anterior y al resultado se incrementa el porcentaje del IVA.

De conformidad con el artículo 148.2 RGLCAP «no podrá omitirse la redacción de dicha relación
valorada mensual por el hecho de que, en algún mes, la obra realizada haya sido de pequeño volumen
o incluso nula, a menos que la Administración hubiese acordado la suspensión de la obra».

Simultáneamente a la tramitación de la relación valorada la dirección de la obra enviará un ejemplar al

contratista a efectos de su conformidad o reparos, pudiendo este formular las alegaciones que estime
oportunas en un plazo máximo de diez días hábiles a partir de la recepción del expresado documento.

Transcurrido este plazo sin formular alegaciones por parte del contratista se considerará otorgada la
conformidad a la relación valorada. En caso contrario y de aceptarse en todo o parte las alegaciones
del contratista, éstas se tendrán en cuenta a la hora de redactar la próxima relación valorada o, en su
caso, en la certificación final o en la liquidación del contrato (articulo 149 (LA LEY 1470/2001)
RGLCAP). ). La comunicación de la certificación al contratista permite poder poner de manifiesto
errores de valoración o medida, para su constancia ante la Administración. La conformidad del
contratista no supone la existencia de un acto consentido y firme, pues las certificaciones, al ser actos
provisionales, están sujetas a la liquidación definitiva de la obra.

Sobre la base de la relación valorada, se elabora la certificación de la obra. Las certificaciones de obra
constituyen por tanto el soporte documental que, tomando como base la relación valorada, acredita
que ha sido ejecutado un cierto volumen de obra y que tal volumen tiene un valor determinado, ello
sin perjuicio de que los abonos resultantes de las mismas tengan el carácter de abonos a buena cuenta
y estén sujetos a las rectificaciones y variaciones que en su caso se produzcan en la medición final.

En este sentido, el Consejo de Estado en sus dictámenes 822/1993, de 8-7-1993 y 1836/1995, de 11-
10-1995, ha puesto de manifiesto que «La medición de la obra no es una pura operación aritmética de
fijación de unidades realizadas sino que tiene el carácter de una verdadera comprobación de las
prestaciones ejecutadas por el contratista en un determinado período de tiempo. La certificación debe
siempre responder a una realidad ejecutada y valorada, y no puede convertirse en un mero
instrumento de financiación de la obra futura mediante su expedición por trabajos no llevados a
efecto».

Asimismo el Tribunal Supremo al referirse a las certificaciones de obra en la sentencia 20-5-1992

señala que «(...) reflejan la realidad objetiva del desarrollo y ejecución de las obras».

Las certificaciones se ajustarán al modelo del anexo XI (LA LEY 1470/2001) del Real Decreto
1098/2001, de 12 de octubre, que será de uso obligatorio para la Administración General del Estado,
sus Organismos autónomos y restantes Entidades públicas estatales sujetas al TRLCAP.

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Las certificaciones, aunque concurran varias entidades a la financiación, se numerarán

correlativamente para cada contrato (1) . Dentro de esta certificación figurará la relación valorada, así
como la factura que, en aplicación del Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, (LA LEY
1812/2003) por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación,
y se modifica el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, tiene que entregar el contratista.

El facultativo de la Administración director de las obras tramitará la certificación en los diez días
siguientes del período a que corresponda (artículos 232 (LA LEY 21158/2011) TRLCSP y 150 (LA LEY
1470/2001) RGLCAP).

La documentación que acompaña al impreso normalizado será la siguiente:

a) Original y cuatro copias del estado de mediciones y relación valorada con resumen de capítulos,
debidamente conformados por la Dirección facultativa y contrata.
b) Informe mensual y copia del Diagrama de barras en el que se incluirán los porcentaje sede obra
realmente ejecutadas.
c) Original del resguardo de caja General de Depósitos, de aval o avales reglamentarios, cuando se
certifiquen anticipos a cuenta por acopios de materiales y por instalaciones y equipos de maquinaria
pesada adscritos a la obra.
d) Acta de comprobación de replanteo y fianza definitiva constituida por el contratista, únicamente con la
primera certificación de la obra.
e) Factura numerada con indicación del IVA según artículo 6 (LA LEY 1812/2003) del Real Decreto
1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las
obligaciones de facturación, y se modifica el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido.

En el proceso administrativo de expedición de certificaciones pueden considerarse incluidas las

siguientes fases de expedición de certificaciones, conformidad, intervención y aprobación.

a) Expedición de certificación. En cuanto a la expedición de la certificación, ésta se realiza por el Director

de la obra mensualmente. Realizada valoración, el Director de la obra deberá expedir y tramitar la
certificación, debiendo adecuarse la forma de la certificación al modelo en el anexo XI (LA LEY 1470/2001)
del RGLCAP, e incluir en cada una de ellas su número correlativo. La Dirección de la obra enviará el
original de la certificación y cuatro copias al menos al órgano contratante. En el caso de que fueran varias
las Administraciones que financian la obra, actuando una sola de ellas como contratante, se deberá remitir
a las demás otra copia de la certificación, que, a su vez, habrá de trasladarse a los respectivos órganos de
Intervención.
b) La conformidad. No supone la aprobación por el órgano de contratación, sino el acto por el que una vez
expedida la certificación, y previamente a su fiscalización se «autoriza técnicamente el título», es decir se
introduce un control de carácter técnico por la Administración a la ejecución de la obra. La se incluye en el
modelo indicándose que «la firma ha de corresponder a los órganos que resulten de la peculiar estructura

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de los órganos contratantes, sin que, por su variedad pueda recogerse en el modelo una concreta
especificación».

Ahora bien ¿qué efectos tiene la conformidad de la certificación? La conformidad es un trámite

interno de la Administración, que no afecta a los efectos sustantivos que la normativa sobre
contratación administrativa otorga a la certificación expedida por el Director de la obra. Es
decir, una vez expedida la certificación según el artículo 99 (LA LEY 2206/2000) TRLCAP
comienza el plazo, dies a quo, para devengo de intereses no supeditado este a la conformidad
de la Administración, tiene en consecuencia una mera eficacia interna. En este sentido el
Tribunal Supremo en la sentencia 4-10-1994 manifiesta que el comienzo del plazo para el
devengo de intereses es de derecho necesario y no puede ser modificada por medio de pactos
incluidos en los pliegos de cláusulas particulares.

Respecto este trámite la Junta Consultiva de Contratación Administrativa afirma en el informe

12/1992, de 7-5-1992, que «la conformidad a las certificaciones de obra corresponde prestarla
a órganos que no se identifican con los órganos de contratación» y que, además, tales órganos
son un órgano superior al Director de la obra, sin que llegue a realizar mayor precisión sobre
cual es precisamente tal órgano, o que incidencia tiene su intervención en el régimen jurídico de
la certificación.

c) Fiscalización. Una vez prestada la conformidad a la certificación se remite a la Intervención para que
por esta se efectúe la intervención formal de la inversión, que se acredita mediante la suscripción por el
interventor en el reverso de la certificación. Siendo la aprobación de la certificación un acto administrativo
que da lugar a una obligación firme de pago frente al contratista, debe ser fiscalizada previamente por la
Intervención, pues de conformidad con el artículo 120 (LA LEY 21158/2011) TRLCSP, deberá ser
intervenido todo acto que produzca derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de
fondos.

En la fiscalización previa se comprobará la existencia de crédito presupuestario y que el

propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga
contraer, que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente, la competencia del
órgano de contratación, del concedente de la subvención, del que celebra el convenio de
colaboración o del que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial y, en general, del
que dicte el acto administrativo, cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la
aprobación de los gastos de que se trate, que los expedientes de reconocimiento de
obligaciones corresponden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente, La existencia de
autorización del Consejo de Ministros en los supuestos que conforme al artículo 317 (LA LEY
21158/2011) TRLCSP lo requieran

d) Aprobación. Efectuada la intervención de la inversión, se aprueba la certificación por el órgano de

contratación. La aprobación de la certificación equivale al reconocimiento de la obligación, éste supone que

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el órgano de contratación debe dictar un acto por el que se acredite que la prestación del particular ha sido
correctamente realizada. Se entiende que el órgano competente para dictar el acto de reconocimiento es
el órgano contratante, bien en base a sus competencias originarias o delegadas, puesto que se considera
que la potestad de contratar conlleva la de reconocer todas las obligaciones inherentes a la ejecución del
contrato.

En el pago de la certificación se incluirá:

a) El importe de la obra efectivamente ejecutada en el período correspondiente.

b) Los abonos a cuenta de materiales acopiados y de instalaciones y equipo, así como su posterior
deducción en las siguientes certificaciones según se vayan utilizando los materiales en el primer caso, y
según un porcentaje del total pago a cuenta del segundo (artículo 232.2 (LA LEY 21158/2011) TRLCSP)
c) La liquidación por revisión de precios en los casos en que proceda. De conformidad con el artículo 106
(LA LEY 1470/2001) RGLCAP la revisión de precios se practicará periódicamente con ocasión de la relación
valorada de las obras ejecutadas en cada período, recogiéndose en una sola certificación la obra ejecutada
y su revisión, ajustándose al modelo que figura en el anexo XI. Dicha certificación se tramitará como
certificación ordinaria, imputándose a la anualidad contraída para el contrato o tomándose razón para
endoso, como certificación anticipada, si dicha anualidad estuviera agotada.
d) Las variaciones sin previa aprobación cuando consistan en la alteración en el número de unidades
realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen un
incremento del gasto superior al 10% del precio primitivo del contrato, Impuesto sobre el Valor Añadido
excluido, respetando en todo caso el límite citado, se irán incorporando a las relaciones valoradas
mensuales y deberán ser recogidas y abonadas en las certificaciones mensuales, conforme a lo prescrito
en el artículo 232 (LA LEY 21158/2011) TRLCSP. No obstante, cuando con posterioridad a las mismas
hubiere necesidad de introducir en el proyecto modificaciones de las previstas en el artículo 234 (LA LEY
21158/2011) TRLCSP, habrán de ser recogidas tales variaciones en la propuesta a elaborar, sin necesidad
de esperar para hacerlo a la certificación final citada.

La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la
fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que
acrediten la realización total o parcial del contrato, y si se demorase deberá abonar al contratista, a
partir del cumplimiento de dicho plazo los intereses de demora y la indemnización por los costes de
cobro en los términos previstos en la Ley 372004, de 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podrá proceder, en su caso, a la
suspensión del cumplimiento del contrato, debiendo comunicar a la Administración, con un mes de
antelación, tal circunstancia, a efectos del reconocimiento de los derechos que puedan derivarse de
dicha suspensión.

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Si la demora de la Administración fuese superior a ocho meses, el contratista tendrá derecho,

asimismo, a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se
le originen.

Respecto al devengo del Impuesto sobre el valor añadido en los supuestos de recepción provisional de
partes de la obra a ejecutar en los plazos parciales que establece el contrato: se realiza el hecho
imponible desde que se recibe el pago parcial. así lo ha manifestado el Tribunal Económico-
Administrativo Central, Sección Vocalía 5ª, Resolución 4-5-2006 (LA LEY 70174/2006), rec. 3969/2004
Nº de sentencia: 198/2006 Nº de recurso: 3969/2004 al considerar que la recepción provisional de la
obra que, puesta en su totalidad a disposición del adquirente, posibilita su destino al uso o servicio
público y que equivale a su entrega: en ese momento se produce el devengo, con independencia del
pago efectivo de la obra.

El Informe 10/2009, de 28 de octubre (LA LEY 4302/2009), de la JCCA de Canarias se pronuncia sobre
el momento de pago de unidades de obra ejecutadas con exceso de medición, y sobre el momento del
pago de la revisión de precios de dichas unidades y coeficiente de revisión a aplicar.

Para la JCCA de Canarias, "en las certificaciones ordinarias de obra se debe reflejar la obra ejecutada
en el periodo al que estén referidas, incluidas las unidades ejecutadas con exceso de medición en dicho
periodo. No obstante, el abono de estas últimas estará supeditado a que exista dotación de crédito
contraído suficiente en la correspondiente anualidad, de tal forma que tal abono no provoque
insuficiencia en la dotación presupuestaria necesaria para hacer frente a los pagos de las unidades
pendientes de ejecutar durante el resto de la anualidad de que se trate, según lo previsto en el
proyecto y en el programa de trabajo aprobados. Si, por el contrario, el pago de los excesos de
medición en las certificaciones ordinarias pudiera provocar la mencionada insuficiencia presupuestaria,
tales abonos habrán de realizarse necesariamente con cargo a la retención adicional de crédito que, a
tal efecto, se ha contraído para el ejercicio en que se prevé finalizar la obra".

Por otra parte, la revisión de precios que corresponda a unidades ejecutadas con exceso de medición
se habrá de efectuar en la certificación en que éstas sean abonadas. En consecuencia, su abono en las
certificaciones periódicas ordinarias estará supeditado igualmente a que exista dotación de crédito
presupuestario suficiente en la correspondiente anualidad; de lo contrario, tales abonos habrán de
realizarse en la certificación final.

Para el citado Informe:

"en los supuestos de excesos de medición que se hayan incluido como obra ejecutada en las
certificaciones periódicas ordinarias, pero que no se hayan abonado por insuficiencia de consignación
presupuestaria, la revisión de precios a abonar en la certificación final se ha de efectuar aplicando el
coeficiente de revisión correspondiente al mes en que dicha unidades se ejecutaron.

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La media aritmética de coeficientes de revisión a que se refiere el artículo 106.4 del RG, es aplicable a
los supuestos de excesos de medición que, no incluidos como obra ejecutada en las certificaciones
periódicas ordinarias, se constaten en la medición general que sirve de base a la certificación final de
obra".

(1)

El modelo de certificación de obra figuraba como anexo a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5-12-1984, por la que se

desarrolla el Real Decreto 1881/1984.

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