Manual Autoformativo

UNIVERSIDAD CONTINENTAL VIRTUAL
MANUAL AUTOFORMATIVO
ASIGNATURA
SISTEMAS DE GESTIÓN
ADMINISTRATIVA PÚBLICA
Autor
Dr. Luis Alberto Navarro Hospinal
ÍNDICE
Índice
Introducción
Organización de la asignatura
Resultado de aprendizaje de la asignatura
Unidades didácticas
Tiempo mínimo de estudio
UNIDAD I: EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CORRIENTES DEL

PENSAMIENTO CONTEMPORÁNEO
Diagrama de organización de la unidad
Organización de los aprendizajes
Tema n.º 1: El Estado y la administración pública
1. Concepto
2. Elementos y fines del estado
3. Gobierno, formas y funciones. Función Administrativa
Tema n.º 2: Corrientes del pensamiento contemporáneo sobre el Estado
1. Liberalismo, socialismos utópicos y científicos
2. Crisis del liberalismo. El neoliberalismo y el rol del Estado
3. Lo público y lo privado
Lectura seleccionada n.º 1
La administración y sus perspectivas
Actividad n.º 1
Producto académico 1
Glosario de la Unidad I
Referencias bibliográficas
Bibliografía de la Unidad I
Autoevaluación de la Unidad I
UNIDAD II: Papel multidimensional del Estado
Diagrama de organización de la Unidad II

2
TEMA n.º 1: Naturaleza del Estado
1. Generalidades
1.1 Naturaleza del Estado
1.2 Funciones
1.3 Políticas sociales
1.4. Relaciones Estado y la sociedad civil.
1.5 Democracia y participación social
1.5.1 Categorías de la participación social
1.5.2 Características de la participación social
1.6 Política, bienestar y desarrollo social
Tema n.º 2: El Estado, políticas y acciones

2. Generalidades
2.1 Estado, servicios públicos y políticas sociales
2.2 Estado y mercado
2.3 Administración pública y modernización: el caso peruano

Actividad n.º 2
Control de lectura n.º 1

Glosario de la Unidad II
Referencias bibliográficas de la Unidad II
Bibliografía de la Unidad II
Autoevaluación de la Unidad II
UNIDAD III: ESTRUCTURA DEL ESTADO
Diagrama de organización de la Unidad III
Tema n.º 1: División del poder en el estado. gobiernos regionales y locales

1. Generalidades
1.1 Funciones del Estado
1.2 Gobierno regionales y locales
1.3 Gobiernos locales
1.3.1 Funciones
1.3.2 Estructura
1.4 Organismos autónomos
3
1.5 Organismos reguladores
Tema n.º 2: Estructura administrativa nacional, regional y local

2. Generalidades
2.1 El poder ejecutivo y su función administrativa
2.2 El poder legislativo y su función administrativa
2.3 El poder judicial y su función administrativa
2.4 Organización descentralizada
2.4.1 Gobierno regional
2.5.2 Gobierno local
2.5 Sistema administrativo del sector público
2.6 La actividad empresarial del Estado
2.6.1 Leyes que regulan la actividad empresarial del Estado
2.6.2 Formas en que se desarrolla la actividad empresarial del Estado
Actividad n.º 3
Glosario de la Unidad III
Referencias de la Unidad III
Bibliografía de la Unidad III
Autoevaluación de la Unidad III
UNIDAD IV: GESTIÓN PÚBLICA

Diagrama de organización de la Unidad IV
Tema n.º 1: Aporte de la teoría administrativa a la gestión pública
1. Generalidades
1.1 Aportes de la teoría administrativa a la gestión pública
1.2 Procesos y tendencias de modernización y reforma
1.2.1 Clases de reforma
1.2.2 Modernización del Estado Peruano
Tema n.º 2: Teoría de sistemas y su aplicación a la gestión pública
2. Generalidades
2.1 Teoría de sistemas y su aplicación a la gestión pública
2.2 Tipos de reformas: la institucional y la gerencial
2.2.1 Como cambio institucional discontinuo o continuo
2.2.2 Como cambio institucional central o periférico
2.2.3 Como cambios gerenciales discontinuos o continuos
4
2.2.4 Como cambios gerenciales centrales o periféricos
2.3 Necesidad del enfoque sistémico

2.4 Elementos integrantes del sistema
2.5 Sistemas administrativos de la gestión pública
2.5.1 El diseño organizacional de una entidad pública
2.5.2 Algunos criterios para la organización
2.6 La modernización de los gobiernos regionales y locales
2.6.1 Expediente de Modernización Institucional
2.6.2 Aprobación de la propuesta
2.6.3 Alcance de los cambios a implementar
2.6.4 Plazo del proceso de modernización institucional
2.6.5 Culminación del proceso
2.7 Régimen especial de contratación
2.7.1 Responsabilidad de las entidades públicas en la transferencia
2.7.2 Sobre el personal transferido
2.7.3 Cesión de posición contractual
2.8 Principales normas que regula la gestión pública
2.9 Lineamientos para la implementación de la gestión por procesos en las entidades
de la administración pública
Actividad n.º 4
Tarea académica n.º 2
Glosario de la Unidad IV
Referencias de la Unidad IV
Bibliografía de la Unidad IV
Autoevaluación de la Unidad IV
5
INTRODUCCIÓN
La presente asignatura se ha desarrollado teniendo en cuenta cuatro ejes vinculados

entre sí y que nos permitirán tener un conocimiento holístico de la materia. Esos ejes
son los siguientes: El estado y la administración pública con sus corrientes del
pensamiento, el papel multidimensional del Estado, estructura del Estado y la gestión
pública.
La importancia de esta asignatura radica en brindar un conocimiento teórico y

práctico que permita analizar al Estado y al sector público. Asimismo, explica el papel
que juega el Estado dentro del sistema organizativo nacional y contiene los
instrumentos prácticos que permitan explicar la importancia de la gestión pública, la
estructura y consistencia de la administración del Estado peruano, así como los
modelos de gestión pública modernos.
La asignatura se encuentra organizada en cuatro unidades: la Unidad I, que

corresponde al tema de las corrientes del pensamiento contemporáneo sobre el rol
del Estado; la Unidad II, que corresponde al tema de papel multidimensional del
Estado; Unidad III, correspondiente al tema de estructura del Estado; Unidad IV,
gestión pública.
Es importante comprender que las unidades son secuenciales y es fundamental seguir
el orden del curso; en otras palabras no se puede estudiar las unidades por separado,
existe una clara concatenación conceptual entre las cuatro unidades. Con esa misma
lógica secuencial, es conveniente que se vean los videos desarrollados para cada
Unidad.
Finalmente, el curso permitirá a los estudiantes poder analizar y conocer el papel que
desempeña el Estado y la gestión pública dentro del desarrollo nacional, así como
estar preparados para poder ubicarse dentro del sector público con eficiencia y
eficacia al culminar su formación profesional.
El autor
6
ORGANIZACIÓN DE LA ASIGNATURA
RESULTADO DE APRENDIZAJE DE LA ASIGNATURA
Al finalizar la asignatura, el estudiante será capaz de explicar la importancia de la

gestión pública, la estructura y consistencia de la administración del Estado
peruano, así como los modelos de gestión pública modernos.
UNIDADES DIDÁCTICAS
UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV

El Estado y la Papel Estructura del Gestión Pública
administración multidimensional Estado
pública. del Estado
Corrientes del
pensamiento
contemporáneo
Resultado de Resultado de Resultado de Resultado de

aprendizaje aprendizaje aprendizaje aprendizaje
Explicar las Explicar el papel Identificar la Explicar la
diferentes del Estado, las estructura actual importancia de la
corrientes del relaciones con la del Estado, así gestión pública en
pensamiento sociedad civil y el como las el desarrollo de la
contemporáneo mercado, mediante competencias y administración y
sobre el Estado, casos. funciones de los el papel de la
así como distinguir diferentes niveles modernización.
entre lo público y de gobierno.
lo privado.
TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO
UNIDAD I: UNIDAD II: UNIDAD III: UNIDAD IV:

Semana 1 y 2 Semana 3 y 4 Semana 5 y 6 Semana 7 y 8
12 horas 12 horas 20 horas 20 horas
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UNIDAD I: EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
CORRIENTES DEL PENSAMIENTO CONTEMPORÁNEO
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD I
ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAJES

Resultado de aprendizaje de la Unidad I:
Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de explicar las diferentes corrientes del
pensamiento contemporáneo sobre el Estado, así como distinguirá entre lo público y
lo privado.
CONOCIMIENTOS HABILIDADES ACTITUDES

Presentación de la asignatura: 1. Explica lo que es el
video Estado y sus elementos.
Genera
Tema n.º 1: El Estado y la 2. Identifica y explica los argumentos
administración pública elementos de la grupales
estructura relacionados con
1. Concepto
administrativa. las corrientes de
2. Elementos y fines pensamiento
3. Identifica las corrientes
sobre el Estado y
3. Gobierno, formas y funciones. del pensamiento
su función
Función administrativa contemporáneo sobre el
administrativa a
Estado.
Tema n.º 2: Corrientes del través de un caso
pensamiento contemporáneo 4. Identifica el rol del práctico.
sobre el Estado Estado en el
neoliberalismo.
1. Liberalismo, socialismos
utópicos y científicos 5. Diferencia entre lo
público y lo privado.
2. Crisis del liberalismo. El
neoliberalismo y el rol del
Estado.
Actividad n.º 1
3. Lo público y lo privado
Los estudiantes participan
Lectura seleccionada n.º 1: en el foro de discusión
sobre El Estado y la
La administración y sus
Administración pública.
perspectivas
Evaluación de los temas
Autoevaluación de la Unidad I
n.º 1 y n.º 2, más los
contenidos de la lectura
seleccionada.
8
TEMA n.º 1: El estado y la administración pública
1. Generalidades
A partir de la conceptualización y definición de Estado y administración pública
desarrollaremos los elementos que componen a este y los fines que persigue, para
luego describir sus diferentes formas de gobierno y las funciones que cumplen.
1.1 Concepto
El término administración pública se identifica de modo tradicional con el
Estado. Por ello es conveniente aclarar ambas definiciones.
1.1.1 Estado
Tenemos entre otras definiciones de lo que es el Estado a la sostenida por
Viscaretti Di Ruffia que lo define como "ente social que se forma cuando en
un territorio determinado se organiza jurídicamente en un pueblo que se
somete a la voluntad de un gobierno" (Naranjo, 2000, p.72).
De acuerdo con Adolfo Posada, citado por Ossorio (2007), el Estado:
(…) es una organización social constituida en un territorio propio, con
fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo
de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social
que en cada momento asume la mayor fuerza política. (p.382).
Entonces, el Estado es la organización jurídico-política de la sociedad
concebida como nación. Incluye tanto su gobierno como sus instituciones
públicas y sus leyes que rigen para la vida social en general.
1.1.2 Administración pública
En la doctrina se puede citar a Settembrino quien acuña una definición de
administración pública, entendida esta como aquella “organización que el
Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones
modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y
regulaciones” (Settembrino, 1986, p. 19).
Este concepto de administración pública nos muestra la diversidad implicada
en esta organización, en el sentido de que incluye en su naturaleza diferentes
espacios y especialistas que deben desempeñar específicamente una tarea;
además, la interdependencia dificulta que se establezca qué se debe reformar
y qué no. Debido a ello, realizar una reforma administrativa no es tarea de
unos pocos, sino que engloba a todo el conjunto de ella y también a la
sociedad como destino final de los "output" que ella produce.
En esa misma línea Bonnin (2004, p. 229) señala que “…la administración
pública es la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de la
persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del
Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden
público” .
Para Muñoz Amato la administración pública es “… un conjunto de ideas,
actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana
que determinan como se distribuye y ejerce la autoridad política y como se
atiende los intereses públicos” (Muñoz, 1954, p. 24).
Deducimos, entonces, que mediante la administración pública el Estado puede
realizar actos denominados justamente administrativos para lograr sus fines
y objetivos a través de sus trabajadores, conocidos como servidores o
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funcionarios. Por ello, la administración pública tiene como objetivo concretar
las políticas gubernamentales toda vez que es el órgano que maneja el
patrimonio del Estado.
1.1.3 Elementos del Estado
Los elementos del Estado considerados como visibles o materiales son los
siguientes:
a) Población
b) Territorio
El elemento no visible, formal o constitutivo es:
c) Poder
A continuación, desarrollaremos cada uno de ellos.
a) Población
Es el conjunto de personas ya sean nacionales, extranjeras, residentes o

transeúntes, que viven en un territorio determinado donde actúa el poder
público, y que están unidas por intereses comunes. Según Machicado
(2016):
Se debe diferenciar población, conjunto de habitantes y estantes de un

Estado con el termino pueblo que es un subconjunto compuesto de todas
las personas que gozan de la ciudadanía, categoría política consistente
en el vínculo político que une a una persona con el Estado por el cual
puede ejercer sus derechos políticos (elegir y ser elegido) y se determina
por la edad y la capacidad de las personas, y corresponde al Derecho
constitucional y a la ley electoral.
b) Territorio
“Es el espacio material que constituye la porción geográfica determinada y

exclusiva donde se asienta la población y ejerce su imperium el Estado”
(Machicado, 2016).
Por ejemplo, el territorio de Perú está comprendido entre la latitud sur

mínima 0° 02' 00", río Putumayo; la latitud máxima 18° 21' 03", a
orillas del mar de Tacna; la longitud occidental mínima 68° 39' 00", río
Health en Madre de Dios, y la longitud máxima 81° 19' 35", Caleta
Punta Balcones en Pariñas, Talara, Piura; que hacen una superficie de
1 285 215.60 km2, cuyos límites son los siguientes: al norte con
Colombia y Ecuador, por el este con Brasil y Bolivia, al oeste con el
Océano Pacífico, y al sur con Chile.
Los elementos del territorio son los siguientes:

I. La unidad jurídica: Es la existencia de un solo ordenamiento jurídico
en todo el territorio donde el Estado tiene soberanía.
II. La unidad natural o física: Se trata de la geografía que comprende:
 El suelo (delimitado por las fronteras)

 El subsuelo (en forma de cono hasta el centro de la Tierra)
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 El espacio aéreo (hasta el sistema defensivo del país)
 El mar territorial (hasta las 200 millas marinas)
 El espacio lacustre (comprendido por los lagos, lagunas y ríos)
III. La indivisibilidad: Se refiere a que por regla los países son de

territorio continuo, aunque por excepción pueden ser discontinuos; por
ejemplo, Malasia y otros países están conformados por un conjunto de
islas, por lo cual se puede decir que se trata de un país con territorio
discontinuo. Otro ejemplo es el de las embajadas, las cuales gozan de
inmunidad territorial o diplomática, pues son parte del territorio de un
Estado y se rigen por su ordenamiento jurídico vigente, aunque se
encuentren espacialmente dentro de otro Estado.
c) Poder
Según Machicado (2016), el poder

es la suprema potestad del Estado que lo autoriza para imponer
decisiones de carácter general y regir, aun coercitivamente,
según reglas obligatorias, la convivencia de cuantos residen en
su territorio sujeto a sus facultades políticas y administrativas
que los obedecerán. Existe poder cuando el mandato de una
sujeto A es obedecido por un sujeto B (cualquiera que sea la
motivación de la obediencia): si no hay obediencia no hay
poder. El Poder se ejerce a través del Gobierno que realiza la
voluntad del Estado. El Gobierno pone en movimiento un
elemento del Estado: el Poder.
El poder se ejerce a través del Gobierno. En los sistemas presidencialistas

de los países americanos, el gobierno está integrado por los órganos del
Poder Público: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, mientras que en los sistemas
parlamentarios de Europa, se considera que el Poder Ejecutivo es el que
gobierna, con exclusión de los Poderes Legislativo y Judicial, debido a ello al
primer ministro o presidente del Consejo de Ministros se le denomina jefe
del Gobierno.
1.1.4 Fines del Estado
La finalidad del Estado es la realización de objetivos comunitarios; por lo

tanto, el ejercicio del poder será legítimo si el bien perseguido es el bien
común; es decir, para que una orden sea legítima (además de emanar
formalmente del órgano competente), debe serlo en su sustancia. Además,
esta finalidad se basa en el reconocimiento y el respeto de los derechos
individuales, y siempre será el interés colectivo.
Los fines del Estado peruano se encuentran definidos en la Constitución y
básicamente son tres: el bien común, garantizar la convivencia y preservar
11
el orden, así como la seguridad e integridad frente a situaciones o amenazas
externas o internas.
1.1.5 Funciones del Estado

En los Estados modernos, una normativa regula tanto la administración como
la jurisdicción. Debemos diferenciar ambas funciones debido a lo siguiente:
cuando el Estado ejercita la función de juzgar, persigue la realización de los
derechos controvertidos o inciertos, mientras que, al ejercitar la vía
administrativa, se orienta a realizar intereses públicos generales.
Además de estas dos funciones estatales —jurisdiccional y administrativa—
existen otras dos funciones: la función legislativa y la función gubernativa.
1.1.6 Gobierno y formas. Funciones. Función administrativa
Gobierno y formas
El Estado y el Gobierno son dos variables que se complementan
mutuamente; son el anverso y el reverso de una misma moneda. No se
puede concebir que exista Estado sin un gobierno, contrario sensu, el
Gobierno sin la existencia de un Estado.
El Gobierno es el conjunto de órganos ejecutores del poder público del

Estado que realizan la voluntad de este, ordenando y manteniendo un
régimen con arreglo a la Constitución.
Generalmente se confunde al Gobierno con el Poder Ejecutivo; sin embargo,

Gobierno y Poder Ejecutivo no son lo mismo. El Gobierno es el conjunto de
los poderes públicos llamados en otros países órganos: Órgano Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y Órgano Electoral.
A continuación listamos las diferencias entre Gobierno y Estado:
 El Gobierno es particular, el Estado es general.

 El Gobierno es parte del Estado, el Estado es parte de la nación.
 El Gobierno es de carácter positivo, el Estado es de carácter
abstracto.
En cuanto a las formas de gobierno, Loewenstein, citado por Machicado

(2009), clasifica las formas de gobierno de la siguiente manera:
FORMAS DE CARACTERÍSTICAS Y SUBFORMAS

GOBIERNO
Gobierno que no respeta el ordenamiento jurídico.
Pueden ser:
 Autoritario: El poder es ejercido por medio de
Autocracia un dictador o por un grupo de partidarios,
quienes imponen ciertas conductas. No hay
participación de los ciudadanos.
 Totalitario: Tiene características de la forma
anterior, pero impone una reglamentación
12
uniforme en todos los ámbitos de la vida
política, jurídica, social e intelectual.
Gobierno donde existe una participación
ciudadana. Las formas pueden ser:
 Directa: Donde el mandato proviene
directamente del pueblo.
Democracia  De asamblea: El mandato proviene de un
grupo de mandantes de la población.
 Parlamentaria: El mandato proviene de un
grupo de representantes de la población por
medio de un procedimiento jurídico.
Aristóteles:
FORMAS DE Formas de Gobierno Formas de Gobierno

GOBIERNO puras. Gobierno en impuras. Gobierno en
ARISTÓTELES interés de la comunidad interés de uno mismo.
Gobierna uno Monarquía Tiranía
Gobiernan pocos Aristocracia Oligarquía
Gobiernan muchos Democracia Demagogia
Machicado (2009) afirma que Charles-Louis de Secondat, barón de La Brède

y de Montesquieu, basado en la teoría de la división de poderes, considera
las siguientes formas de gobierno:
CARACTERÍSTICAS
FORMAS DE GOBIERNO
El pueblo toma parte y busca el
República bienestar de todos.
Gobierna solamente una persona, pero

Monarquía con respeto a todo el ordenamiento
jurídico.
Gobierna solamente una persona, pero

Despotismo sin respeto al ordenamiento jurídico.
Finalmente, tenemos al Gobierno de facto (de facto, de hecho), que es aquel

que el poder por medio de la fuerza o violencia, sin respetar el procedimiento
legal establecido en la Constitución.
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Podemos clasificarlo en:
a) Insurrección popular. Por un descontento general, la población

desaprueba la administración de un gobierno y decide derrocarlo,
estableciendo otro gobierno, sin seguir las reglas de sucesión
constitucional.
b) Golpe de fuerza. Es el gobierno de facto que se establece cuando un grupo

de personas de origen privado —generalmente militares— y que
responden a un interés de la clase decide imponer un gobierno, para lo
cual anula el anterior. En Sudamérica, este origen de gobierno fue la
regla.
c) Golpe de Estado. Donde participan uno o dos de los poderes constituidos
en contra del otro. En el Perú, por ejemplo, se dio en el gobierno de
Fujimori cuando el Poder Ejecutivo decidió cerrar el Congreso.
Para ejemplificar las formas de gobierno, veremos brevemente el caso del

Perú. Nuestro país es una república democrática representativa presidencial
con un sistema multipartidista. Bajo la actual Constitución, el presidente es
el jefe de Estado y de Gobierno. Para ser presidente, el requisito es ser
peruano y tener más de treinta y cinco años cumplidos. El presidente es
elegido para un mandato que dura cinco años por voto popular directo;
además, en su plancha presidencial lo acompañan los vicepresidentes
primero y segundo. Tiene una amplia gama de poderes y se desempeña
como jefe de Estado y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas.
El presidente no puede servir en dos periodos consecutivos. Después de
terminar su periodo de gobierno, quien ha sido presidente debe permanecer
retirado durante al menos un periodo constitucional completo antes de ser
reelegido.
Además, tenemos el Poder Legislativo que está constituido por un Congreso
unicameral de 130 miembros elegidos para ejercer cinco años como
congresistas. Los proyectos de ley pueden ser propuestos tanto por el Poder
Ejecutivo como por el Poder Legislativo; se convierten en ley después de ser
aprobados por el Congreso y promulgados por el presidente.
Funciones
Las funciones del gobierno se encuentran establecidas en la Carta Magna,
de las que se deducen las funciones y atribuciones del presidente de la
república que se encuentran en el art. 118º (Constitución Política del Perú,
1993), las cuales son las siguientes:
a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales.
b) Representar al Estado, dentro y fuera de la República.
c) Dirigir la política general del Gobierno.
d) Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.
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e) Convocar a elecciones para Presidente de la República y para
representantes al Congreso, así como para alcaldes y regidores y demás
funcionarios que señala la ley.
f) Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso,
el decreto de convocatoria.
g) Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligatoriamente, en
forma personal y por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria
anual. Los mensajes anuales contienen la exposición detallada de la
situación de la República y las mejoras y reformas que el Presidente
juzgue necesarias y convenientes para su consideración por el Congreso.
Los mensajes del Presidente de la República, salvo el primero de ellos,
son aprobados por el Consejo de Ministros.
h) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y
resoluciones.
i) Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales.
j) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones.
k) Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y
ratificar tratados.
l) Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del
Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso.
m) Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y autorizar a los cónsules
el ejercicio de sus funciones.
n) Presidir el Sistema de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y
disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
o) Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, de la
integridad del territorio y de la soberanía del Estado.
p) Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso.
q) Administrar la hacienda pública.
r) Negociar los empréstitos.
s) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere
el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso
puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
t) Regular las tarifas arancelarias.
u) Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en
beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción
haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.
v) Conferir condecoraciones en nombre de la Nación, con acuerdo del
Consejo de Ministros.
w) Autorizar a los peruanos para servir en un ejército extranjero. Y
x) Ejercer las demás funciones de gobierno y administración que la
Constitución y las leyes le encomiendan.
1.1.7 Función administrativa del Estado

Según el blog Concepto jurídico (n.d), la función administrativa del Estado
15
tiene como objetivo regular la actividad concreta y tutelar el Estado,
bajo el orden jurídico. La ley debe ser ejecutada particularizando su
aplicación. En sentido moderno, el Estado es el promotor del desarrollo
económico y social de un país.
Además de la función administrativa, al poder administrativo le
corresponden otras actividades; por ejemplo, la facultad reglamentaria, en
un acto de naturaleza legislativa; las controversias, en materia fiscal,
agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.
La doctrina menciona reiteradamente la diferencia entre función
administrativa y administración pública, pues existen entidades que ejercen
funciones administrativas que no forman propiamente parte del Estado. A su
vez, existen entidades del Estado que ejercen función de otra índole y no
administrativa. Según Guzmán (2008, p. 287), “Además del concepto
negativo (administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción), hay
dos criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para
diferenciar las funciones estatales: el criterio orgánico y el criterio material
o sustancial…”.
En este contexto, es necesario señalar que la Ley de Procedimiento
Administrativo General (en adelante, la Ley) indica que es de aplicación para
todas las entidades de la administración pública. Sin embargo, no establece
qué se debe entender propiamente por administración pública, más bien la
define a través de las entidades que la conforman; es decir, emplea un
criterio más bien orgánico.
Desde el punto de vista orgánico (a veces llamado formal), podemos
distinguir según el acto sea realizado por un órgano administrativo
(dependiente) o legislativo (de índole constitucional), o jurisdiccional (que
es independiente), y determinar si nos encontramos ante una función de tal
o cual tipo. Sin embargo, en los órganos legislativos y jurisdiccionales
también se realizan funciones administrativas; por lo tanto, este criterio es
insuficiente y, tomado literalmente, resulta ser erróneo.
Según Gordillo, (2017, IX 8):
Desde el punto de vista material, es decir, ateniéndonos a la

descripción externa de los actos mismos, serían actos legislativos los
que establecen reglas de conducta humana en forma general e
imperativa (o sea, son actos legislativos los que crean normas o reglas
de derecho), son actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de
verdad legal una cuestión controvertida entre dos partes,
determinando el derecho aplicable. Y son actos propios de la función
administrativa aquellos que constituyen manifestaciones concretas
(por oposición a las manifestaciones abstractas, como lo son la
legislación y la jurisdicción) de voluntad estatal. Pero atenerse a este
criterio implicaría afirmar que los tres poderes realizan las tres
funciones y que no existe en suma división de poderes ni sistema de
frenos y contrapesos algunos, propios del esquema de separación de
poderes.
Ahora bien, se podría definir a la administración como la toma de medidas

para manejar el Estado y lograr los fines que persigue. Según esta definición,
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puede considerarse, entonces, que la función pública es propiamente función
ejecutiva, pues es la concreción y puesta en práctica, por parte del Estado,
de la ley que el Parlamento emite. Sin embargo, esta afirmación no es
completamente cierta. Por un lado, existen entes que no pertenecen al
denominado Poder Ejecutivo, o más propiamente, Gobierno, y que pueden
desempeñar, en mayor o menor medida, función administrativa. Por otro
lado, existen entes dentro del Poder Ejecutivo que desempeñan función
gubernativa o política, la cual “consiste en la dirección de la política general
de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la
Constitución, lo cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean
susceptibles de control, como veremos más adelante” (Guzmán, 2008, p.
288).
Aunque la función administrativa posee ciertas características diferenciales,

estas permiten notar que en realidad transita por los más diversos
organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales.
La primera característica consiste en que la función administrativa la ejerce

siempre el Estado, o por los particulares a través de la delegación,
autorización o concesión de la autoridad estatal. Si bien es cierto, el Estado
desempeña la función gubernativa, la función jurisdiccional y la función
legislativa, estas no son delegables a entes no estatales, y salvo pocas
excepciones, no resultan asignables ni siquiera a otros entes estatales.
Asimismo, la segunda característica de la función administrativa es que

opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general. Es decir,
incluye el manejo de esas labores de acuerdo con las facultades que se
conceden al ente que las realiza. Según Guzmán (2008, p. 288-289), ”las
decisiones de la administración pública se relacionan directamente con
funciones de interés general que se deben realizar de manera permanente,
es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo”.
Además, la función administrativa se relaciona directamente con los

particulares en general; en consecuencia, las actividades que desempeña la
administración pública repercuten en ellos. Sin embargo, ello no significa que
las decisiones de la administración tengan por destinatarios a particulares,
pues, a través de los llamados actos de administración interna, en muchos
casos los destinatarios pueden ser funcionarios públicos. Se debe recordar
que cada función tiene un enfoque diferente: la función gubernativa se
enfoca en el Estado en su conjunto; la función legislativa se enfoca
indirectamente en los particulares; y la función jurisdiccional resuelve
conflictos y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado,
si bien se enfoca en los particulares.
Finalmente, la función administrativa se somete al control de por lo menos

dos organismos del Estado que desempeñan funciones matrices, llamadas
poderes: el Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la
administración pública mediante diversos mecanismos de control político
existentes y usa el principio de legalidad para establecer un firme control
previo. En cuanto al Poder Judicial, este controla las decisiones
administrativas mediante la revisión judicial de las actuaciones
administrativas (vía el proceso contencioso administrativo) y de la existencia
de los diversos procesos constitucionales, entre los que destacan la acción
17
popular, destinada al control de los actos normativos de la administración
pública, debido a que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que
por definición poseen rango secundario.
18
TEMA n.° 2: Corrientes del pensamiento contemporáneo sobre
el Estado
2.1 Generalidades
A partir del análisis de las diferentes corrientes del pensamiento político y las crisis
que llevó a originar nuevos pensamientos, identificaremos el rol del Estado y la
diferenciación entre lo público y lo privado.
2.2 Liberalismo, socialismos utópicos y científicos
En el siglo XVIII aparecieron nuevas formas de pensar la vida social. Esas reflexiones
influyeron decisivamente en las formas de concebir y practicar la actividad política;
en consecuencia, modificaron las relaciones entre el poder político y la sociedad
durante el siglo XIX.
Entre esas nuevas corrientes de pensamiento, resalta el liberalismo, una concepción

de la sociedad que privilegia la libertad del individuo frente al Estado y la sociedad.
Considera que el individuo debe gozar y disponer libremente de sus bienes para ser
plenamente libre; por lo tanto, defiende que el sistema político y económico debe ser
garantizado teniendo en cuenta a la propiedad privada como un derecho fundamental
y un principio. Asimismo, concibe a la sociedad como una asociación de individuos
libres y, al Estado, como la entidad que debe garantizar el ejercicio de esa libertad
individual. En consecuencia, proclamó algunos principios básicos, como la libertad de
comerciar y la de asociarse, la libertad de cultos y la de expresión, y la libertad de
enseñar y la de aprender. Todos ellos eran característicos de un nuevo orden social:
el capitalismo; además, esos principios liberales se convirtieron en las bases para
organizar la mayor parte de los regímenes políticos contemporáneos.
2.2.1 Liberalismo político y económico
Al destruir el antiguo régimen, las revoluciones burguesas en Europa originaron

un nuevo tipo de Estado al que los historiadores denominaron Estado liberal, y la
ideología que sustentaba estos regímenes burgueses es a lo que se llama
liberalismo: liberalismo político y económico.
Según Felipe Pigna (n.d.):
Liberalismo político significaba respeto a las libertades ciudadanas e

individuales (libertad de expresión, de asociación, de reunión);
existencia de una Constitución inviolable que determinase los derechos
y deberes de ciudadanos y gobernante, separación de poderes -
legislativo, ejecutivo y judicial- para evitar cualquier tiranía; y derecho
al voto, bien como sufragio universal, aunque en este último caso más
que de liberalismo político habría que hablar de democracia.
El Estado burgués del siglo XIX no solo se asentaba también en el liberalismo
político, sino también económico, el cual se trataba de un conjunto de teorías y
de prácticas al servicio de la alta burguesía dominante y que eran consecuencia
de la Revolución Industrial. Desde el punto de vista de la práctica, el liberalismo
económico implicó que el Estado no intervendría en las cuestiones sociales,
financieras y empresariales. Además, en el aspecto técnico, las consecuencias del
fenómeno de la industrialización, el gran capitalismo y la miseria de la clase
trabajadora, exigían ser explicadas racionalmente y justificadas.
19
Cada día más poderosa y rica, la alta burguesía europea, con el poder político ya
firmemente, necesitaba una doctrina que explicase la pobreza de la clase
proletaria como ineludible y, en consecuencia, sirviese para tranquilizar su propia
inquietud. En ese contexto se originó la doctrina de los dos pensadores ingleses:
Adam Smith (1723-1790) y Thomas R. Malthus (1766-1834), que pasaron así a
ser los pilares ideológicos del liberalismo económico.
Ambos pensadores pidieron la inhibición de los gobernantes en cuestiones sociales

y económicas. Y eso fue lo que sucedió: el Estado burgués europeo del siglo XIX
renunció a cualquier tipo de justicia redistributiva, política social y de intervención
de la economía, limitándose a garantizar el orden público en el interior de sus
fronteras. Esta limitación de los poderes del Estado convino a los grandes
capitalistas que quedaron con las manos libres para enriquecerse al máximo. La
riqueza se convirtió en una virtud mientras, desde el púlpito, los clérigos
presentaban la pobreza como una consecuencia del vicio y el pecado, con lo cual
justificaban su existencia.
2.2.2 El surgimiento de las organizaciones obreras
Las malas condiciones de trabajo de los obreros originaron críticas y actitudes

reformistas. En los inicios de la Revolución Industrial, ellos reaccionaron creyendo
que las máquinas eran las culpables de su situación y organizaron motines para
destruirlas. Percibían que las maquinarias competían con ellos, que por una parte
les quitaban puestos de trabajo y, por otra, prolongaban la jornada laboral.
Después de unos años, ellos atribuyeron otras causas a sus problemas y se
organizaron en sindicatos y asociaciones para proporcionarse mejores condiciones
laborales y de vida.
Los primeros sindicatos surgieron en Inglaterra, el país pionero de la Revolución
Industrial. En un principio, se trató de agrupaciones ilegales, pues la asociación
de trabajadores estaba prohibida por una antigua tradición. Más adelante, lograron
que se les concediera la legalidad y se organizaron en las Trade Unions
(Organizaciones sindicales de Inglaterra) para reclamar la participación política y
reivindicaciones laborales, así como la reducción de la jornada e incrementos
salariales.
Durante la primera mitad del siglo XIX, en Inglaterra se desató el cartismo

(chartism en inglés), movimiento que empezó en 1836 cuando la Asociación del
Trabajo publicó la Carta del Pueblo (el nombre cartista deriva de People’s Charter).
Fundamentalmente, su propuesta política era el establecimiento del sufragio
universal y el derecho de la clase obrera de acceder al Parlamento. Además, el
movimiento se manifestaba con mítines, conferencias y huelgas organizadas por
los trabajadores. Aunque el gobierno reprimió estas manifestaciones, el
movimiento logró que algunos de sus reclamos sean atendidos, sobre todo la
reducción de la jornada laboral a 10 horas.
En 1864 se creó la fundación de la Asociación Internacional de los Trabajadores,

cuya primera reunión se realizó en Londres. Fue un acontecimiento relevante para
el movimiento obrero europeo que estaba integrado inicialmente por obreros de
Inglaterra y de Francia, además de algunos exiliados de otras regiones de Europa
20
(polacos, alemanes, italianos, suizos) que residían en Londres. Gradualmente, la
actividad de la Asociación creció y tuvo filiales en otros países y, en Francia, la
ciudad de París se convirtió en el centro más activo de la Asociación. La Primera
Internacional se mantuvo hasta 1876. A fines del siglo XIX se organizó la Segunda
Asociación Internacional de los trabajadores.
2.2.3 El socialismo utópico: Fourier, Saint-Simón y Owen
La cuestión social fue esencial en el pensamiento de los pensadores franceses

Saint-Simón y Fourier y del inglés Roberto Owen, y sus seguidores fueron quienes
recibieron primero el nombre de socialistas. Estos pensadores consideraban que,
en lugar de lograr los medios subsistencia mediante la competencia como defendía
el liberalismo, e la cooperación entre los seres humanos era un recurso
fundamental para obtenerlos. Además, como desconfiaban de las leyes naturales
del mercado, eran partidarios de la organización económica para lograr el
bienestar.
Como defensores de los derechos de los trabajadores consideraban que no era

necesario un enfrentamiento entre el proletariado y la burguesía para llevar a cabo
sus respectivos proyectos. A estos pensadores socialistas los llamaron utópicos,
ya que definían al socialismo como una aspiración para lograr la mejor sociedad
posible, pero no especificaban los métodos para concretarla. En cierta forma, esta
calificación ocultaba una crítica por parte de quienes consideraban sus teorías
como positivas, pero irrealizables.
2.2.4 El socialismo científico: Marx y Engels
La aparición del movimiento obrero fue marcada por los sucesos del 48. En estos
acontecimientos, por primera vez se hizo sentir su presencia diferenciada, aunque
en muchos casos se trataba de artesanos y jornaleros. Este fue un momento en
el que se renovaron las ideas y los dirigentes; además, los protagonistas
fundamentales del movimiento obrero de las décadas posteriores se iniciaron en
las barricadas de la Revolución del 48. El movimiento se reunía en grupos en los
que participaban muchos trabajadores, intelectuales y activistas de diferentes
países. Entre esos grupos se encontraba la Liga de los Justos, que se había
originado en Alemania y en la que militaban dos jóvenes intelectuales alemanes:
Karl Marx y Friedrich Engels. En 1848 esta liga cambió su nombre por el de Liga
de los Comunistas y encargó a ambos intelectuales la redacción de un programa
político al que se le denominó Manifiesto Comunista. Se considera que este fue el
texto fundacional del pensamiento socialista moderno, y que comenzó a llamarse
"socialismo científico" para diferenciarse del anterior. Más adelante, Marx
realizaría una tarea de análisis crítico de la sociedad capitalista en su obra principal
El Capital.
Entre las ideas fundamentales del análisis Marx se encuentra el materialismo
histórico. Según su teoría, el juego de las fuerzas económicas determina la historia
y la evolución de la humanidad. En consecuencia, cada modo de producción
(esclavista, feudal o capitalista) luchará con las nuevas relaciones surgidas de su
propio interior, lo cual generará cambios de sistemas. Marx sostuvo que el
capitalismo era una de las tantas formas de producción creadas a lo largo de la
21
historia, como resultado de las relaciones sociales que establecían los hombres
entre sí. Esta idea era revolucionaria, pues permitía pensar la historia como una
sucesión progresiva de formaciones sociales que cambiaban constantemente. La
sociedad capitalista se derrumbaría de manera inevitable, según la teoría marxista
de la historia. Marx explicaba que, para poder seguir acumulando capitales, la
burguesía ayudaba a crear una clase social de desposeídos (el proletariado
industrial), aunque no se lo propusiera. Esta clase social se transformaría en la
fuerza social que destruiría el capitalismo.
Según Marx y Engels, las distintas sociedades existentes a lo largo de la historia
se han caracterizado por la presencia de grupos humanos (las clases sociales)
enfrentados entre sí. A pesar de la eliminación de los privilegios feudales y
desarrollo tecnológico y científico, el capitalismo implantó una forma de sociedad
caracterizada por la lucha entre los burgueses y los trabajadores (llamados
también proletarios por Marx y Engels).
Vásquez (2013) dice lo siguiente sobre esta teoría:
la riqueza de la sociedad capitalista es un producto del trabajo humano y los

capitalistas o burgueses, que son los dueños de las fábricas, las máquinas y
la tierra, explotan a los trabajadores al no retribuirles el total de su trabajo
sino sólo una parte de él, el salario. La diferencia entre lo que los capitalistas
pagan y el valor del trabajo realizado es lo que Marx y Engels llamaron
plusvalía que es tomada como propia por los capitalistas y constituye el origen
de la riqueza. Para ellos la lucha de clases entre la burguesía y el proletariado
llevaría al triunfo del segundo, y tras ese triunfo sobrevendría una sociedad
en la que el poder sería ejercido por los trabajadores, que eliminarían las
desigualdades económicas existentes entre los hombres. La lucha de clases
era para Marx el "motor de la historia".
Al dar esperanzas a los trabajadores de tener una mejor vida, el socialismo

científico o marxismo se convirtió en una de las corrientes fundamentales del
movimiento obrero, tanto del siglo XIX como del siglo XX. La Revolución rusa de
1917 se inspiró en la teoría de Marx y fundó el comunismo moderno. También fue
aceptada en Alemania y en menor medida en Francia, donde se enfrentó con los
ideales anarquistas.
2.2.5 Crisis del liberalismo. El neoliberalismo y el rol del Estado

El Estado ha desempeñado siempre un rol muy importante en la economía en
cualquiera de sus 3 versiones: Estado liberal, Estado de bienestar o Estado
neoliberal. Ese rol ha variado desde no intervenir y dejar que los procesos de la
economía se rijan por sí mismos hasta regular toda la actividad económica y
financiera de un país.
En épocas de crisis se indaga si el papel del Estado en la economía ha sido el

correcto; es en este momento donde se observan las fallas de su actuar. Además,
con el fin de que no se repita una crisis igual, se generan sugerencias y se
reestructura la intervención estatal en la actividad económica.
Las épocas de crisis dejan como enseñanza que, para el buen funcionamiento de
la economía, no son las políticas adecuadas un exagerado intervencionismo y una
mano invisible en su máxima expresión, pues ambos sistemas, tanto el de Estado
22
de bienestar como el de Estado liberal y su posterior evolución a Estado neoliberal,
han enfrentado crisis en la medida que estas son parte de los ciclos económicos.
Dada la magnitud, alcance y consecuencias, las más grandes crisis económicas y

financieras que ha vivido la humanidad se han producido en el Estado liberal y
neoliberal, pues estas han marcado y divido la historia en un antes y un después.
Por esa razón, el rol del Estado debe caracterizarse por intervenir moderadamente,
de tal forma que permita un significativo crecimiento económico y no limite las
leyes de la oferta y la demanda.
Se debe recordar que el modelo de Estado liberal se fundamenta en las libertades
individuales y la propiedad privada. Además, se originó como crítica al Estado
monárquico absolutista de los siglos XVII y XVIII, finalizando con la revolución
francesa e industrial y se caracteriza por un modo de producción capitalista.
De la mano de pensadores como Adam Smith y David Ricardo, surgió el liberalismo

económico, el cual abogaba por una mínima interferencia del Estado en la
economía y donde la mano invisible se encargara de regular el orden económico.
El liberalismo se caracteriza por concebir la libertad absoluta en el ámbito
económico: libertad de producción, libertad de competencia, libertad de mercado,
libertad de trabajo, libertad de comercio y libertad de consumo. Pero, cuando se
da la crisis de 1929 y la gran depresión (que estuvo presente en toda la década
de los treinta), dicha concepción cambia.
El 24 de octubre de 1929 se produjo el crack o caída del mercado de valores de

Nueva York, lo cual acarreó la gran depresión de los años treinta. Ambos hechos
fueron causados por situaciones que se venían gestando desde tiempo atrás.
Después de la Primera Guerra Mundial, la economía estadounidense crecía

aceleradamente y las fábricas producían a niveles muy altos; sin embargo, la
demanda no crecía al mismo ritmo, lo cual originó un desequilibrio y conllevó a la
acumulación de stocks. En otras palabras, hubo una sobreproducción en las
fábricas norteamericanas.
Se intentó frenar la caída de las ventas dando créditos bancarios a la población
para que adquiriera electrodomésticos y otros bienes de consumo hasta que dicha
situación se confrontó con la economía real. Además, en la posguerra, el sector
agrícola norteamericano sufrió una contracción por parte de la demanda europea,
lo cual se unió a un aumento en la producción, y se produjo una baja en los precios.
Además, la distribución de la renta era desigual, por lo que el consumo se limitó
a cierta parte de la población, según Marulanda (2013):
 Especulación. Gran parte de las ganancias de los años veinte estaban

representadas en las alzas de las acciones que cotizaban en bolsa, pues
muchas empresas preferían adquirir dichos títulos y no invertían en
mejorar la productividad. El boom llego a tal punto, que el valor de las
acciones no estaba sustentado en la producción real de la compañía sino
en la euforia de la demanda. En ese mismo sentido, cabe resaltar que
parte de los dineros invertidos en el mercado bursátil fueron obtenidos
mediante créditos bancarios.
23
 Desorden monetario. Wall Street como centro financiero mundial, la
pérdida del patrón oro y la dependencia a Estados Unidos convertidos en
los principales acreedores, junto con el surgimiento de nuevos centros
financieros (Londres y Paris), provocan cierta inestabilidad al crearse una
competencia por préstamos entre el dólar y la libra.
 Inflación crediticia. El crédito bancario se generalizó y surgió como una

alternativa para contrarrestar la baja en el consumo. Además, durante la
burbuja del mercado de valores, gran parte de los recursos invertidos eran
provenientes de este mecanismo, donde la garantía eran los valores objeto
de compra.
Como la economía estadounidense es importante e influyente a nivel mundial, la
crisis se internacionalizó y trajo consecuencias desastrosas para la mayoría de
países europeos y los que estaban estrechamente relacionados con estos.
Entre las principales consecuencias de esta crisis, se encontró que la tasa de

desempleo ascendió rápidamente; las quiebras empresariales eran inimaginables,
tanto de compañías del sector real como del financiero. Además, como resultado
de políticas proteccionistas implementadas por los países para hacer frente a la
sobreproducción, se produjo la contracción del comercio mundial, así como colapsó
el sistema de pagos internacionales y hubo un prolongado periodo de deflación.
Al llegar a este punto, se le hizo una crítica al modelo de Estado liberal y su

capacidad para autorregularse, lo cual originó la creación de la doctrina del
intervencionismo estatal basada en las propuestas del economista británico John
Maynard Keynes y su obra principal “Teoría general de la ocupación, el interés y
el dinero”. Esta teoría se fundamentaba en la demanda agregada, y dadas las
circunstancias de la época, establecía como medida para corregir el sistema
capitalista la intervención estatal para aumentar el consumo y la inversión.
2.2.6 Lo público y lo privado
Sobre este tema, Estévez (2010) explica lo siguiente:

la constitución europea del orden político de la modernidad tuvo tres fases
fundamentales: la concentración del poder, el constitucionalismo liberal, y el
movimiento democrático. Todo lo humano está surcado por la ambigüedad,
de modo que la concentración del poder significó un poder soberano, que
pacificó el interior, pero también abrió la probabilidad del Estado Autoritario
(autoritarismo); el constitucionalismo liberal significó un modo de limitar ese
poder, pero también abrió la probabilidad del servicio del poder a la burguesía
(oligarquización), y el movimiento democrático desarrolló una nueva
legitimación del poder, pero en la variable tecnológica de la sociedad de
masas, abrió la probabilidad del Estado Totalitario (totalitarismo). Esas tres
probabilidades coexisten y se dan en un marco común de estatización de lo
público.
Si se desea que el proceso de la aldea global no llegue a una lucha sinfín entre
civilizaciones procedentes de diversas (aunque no necesariamente discrepantes)
experiencias humanas, se exige una profunda revisión de las bases de ese orden
político en esta posmodernidad. La necesidad de raíces es humana, como bien
24
demuestra la filósofa francesa Simone Weil en su dramático itinerario espiritual,
pues no se puede vivir sin ellas. “Lo cultural es como se responde en cada tiempo
y lugar a esta necesidad” (Estévez, 2010).
Figura 1. El hombre y la humanidad. Adaptado de Lo público y lo privado,

aproximación filosófico política, por Roberto Estévez (2010). Revista Teoría Política
e Historia VI, 11.
La esencia de lo político consiste esencialmente en la distinción entre lo público y lo

privado, además esa distinción es la base de un orden para convivir en sociedad. A
continuación, veremos los aspectos de la convivencia social en los que se debe
distinguir lo público de lo privado.
a) Habitar
Estévez (2010) dice lo siguiente:
La creciente conciencia de la limitación de los recursos planetarios lo es

también del valor universal de los bienes disponibles. A partir de ella
descubrimos que el habitar humano no es un proceso sino una acción común.
La determinación progresiva del ámbito del espacio político como asiento del
habitar común es la medida del mismo habitar. Esa medida es una
construcción política.
Dividir lo público para identificarlo con lo estatal sirvió a Europa para finalizar
las guerras privadas y extender los períodos de paz, incluso se logró impedir la
posibilidad de la guerra interna con la ayuda de la Unión Europea. Sin embargo,
en el contexto más amplio de la inestabilidad de lo humano y el nuevo espacio
global, la solución de compartimentar lo público identificándolo con lo estatal
se convierte en la razón de los problemas del habitar actual.
Estévez (2010) dice lo siguiente sobre la insuficiencia del pensamiento estatal:

Para poder visualizar la insuficiencia actual del pensamiento estatal sobre lo
público podemos observar el caso de su formalización: el orden jurídico.
25
Sostiene Max Weber que el derecho público es “el conjunto de las normas
que regulan la actividad que atañe a la institución estatal”, y el derecho
privado, las normas que regulan cualquier actividad distinta de la del Estado.
Desde esta perspectiva de la estatalidad excluyente de lo público, las normas
que regulan cuestiones fundamentales de nuestro habitar común, tales como
el calentamiento global, la proliferación de nuevas formas virales o el límite
de la intervención científica sobre el origen de la vida humana, el descenso
de la fertilidad en continentes enteros y la migración de masas, serían de
derecho privado, lo cual ejemplifica las actuales limitaciones del modelo de
identificación de lo público con el Estado Nacional para resolver los
problemas más relevantes de la humanidad actual.
En el hombre, el habitar no es necesariamente estatal, aunque sí es

individual y común a la vez.
b) Realizar
Como acción esencialmente social y que da valor, la acción humana puede
realizar bienes solo en la medida que los comparte. Solamente realizamos los
bienes cuando los compartimos, pues al compartirlos logramos vincularlos con
el orden humano de sentido. Según Roberto Estévez (2010), “lo que está en la
mente de un científico, o en las manos de un artesano, ya ha sido compartido
antes de que las abandone, por ello puede abandonar sus manos dentro de un
orden humano, que es siempre un orden sobrepuesto al físico”.
Un esfuerzo por escapar de esta realidad solo sumiría a ambos, científico y
artesano, en la esterilidad, es decir desvinculándolos (partiendo) de su
quehacer, perdiendo por ello su referencia humana y dejando de ese modo de
ser un bien para ser un objeto. Por eso, si se desea que los derechos de
propiedad intelectual sean respetados, deben tener una limitación temporal
razonable (acorde a las nuevas realidades).
Aunque las materias disponibles en el mundo son condición necesaria para la

supervivencia de las personas, no garantizan una vida buena para la
humanidad. La riqueza potencial ha de ser realizada y distribuida
(compartiendo) para alcanzar valores que centuplican o más el valor de la
materia prima originaria.
La realización de la riqueza se sigue del habitar, por lo cual mantiene su

politicidad originaria. La acción no puede dejar de ser política, de tal forma que
su politicidad se extiende a la acción pública y a la privada. En tanto que, en la
acción política privada, la relación se fundamenta en la autonomía de las
personas, en el sentido que ellas son libres de adherirse o no a una acción
común, abandonarla o abstenerse. Siendo lo público de todos, no es de ninguno
en particular, resulta igualmente imposible renunciar a ello como apropiárselo.
Por el contrario, lo privado puede ser renunciado y apropiado sin perjudicar que
en ambos casos siga compartiéndose para mantenerse en el sentido.
Los bienes y derechos de la polis son públicos y no son poseídos por nadie en
particular ni siquiera de quien gobierna. Tanto en el ámbito privado como en el
público de su acción práctica, el hombre es un ser político, siempre lanzado a
compartir en lo comunitario de su ser y en lo individual.
26
Sin embargo, la extensión del entorno propio entre lo público y lo privado no
está definida a priori ni es fija en el tiempo. El ámbito de lo privado y lo público
abarca distintas determinaciones históricas sin que ninguno anule al otro por
completo.
Inevitablemente el habitar del hombre permanecerá en el ámbito público de la
organización social de su habitar y en el ámbito privado, mientras haya vida
humana en la Tierra, pues mantendrá también relaciones de reciprocidad y de
asociación que se reservan a su conciencia.
c) Compartir
Lo que es público no siempre es común; por ejemplo, si existiera un estatuto

de excombatientes, nadie estaría obligado a aceptarlo, y hasta podría existir
una asociación de los excombatientes que lo rechacen. Por otro lado, lo que es
de alguno no siempre es privado; siguiendo con el ejemplo, aunque fueran solo
algunos quienes se acogieran a dicho estatuto, incluso una minoría, o si
solamente se adhiriera uno, con ello no dejaría de ser público y no por ello sería
privado. Estévez (2010) dice lo siguiente sobre lo público y lo privado: “Lo
público no se identifica necesariamente con lo común, como lo privado no se
identifica necesariamente con lo individual. Individual y común hacen una
referencia cuantitativa, en tanto que público y privado la hacen cualitativa”.
Lo individual no puede operar si no es compartiendo, aunque existe como base
metafísica. La acción humana de forma continua define el modo de compartir
sin neutralidad para su perfección. De esta forma el orden político, se articula
internamente en sus distintas expresiones geográficas e históricas, lo cual
sucede a partir de una primaria distinción: la distinción entre el espacio público
y el espacio privado.
Estévez (2010) afirma lo siguiente sobre este tema:

El ámbito público será el espacio que sirve de asiento para aquellos
aspectos o componentes del habitar –actividades y bienes- que sean
compartidos públicamente. El espacio privado será el asiento de las
actividades y bienes que se comparten privadamente dentro e una forma
de habitar común, porque el espacio político es poseído originariamente
de manera pública.
d) Definir
La primera distinción esencial en la política en toda geografía y tiempo humano

es la distinción entre lo público y lo privado, que no es específicamente liberal
ni moderna.
El requisito para que un bien sea compartido públicamente es el hecho de que
las personas que comparten constituyen un pueblo y comparten valores,
percepciones y actitudes como tal. Según Estévez (2010), como categoría
27
antropológica, étnica o cultural, pueblo es derivado de una acción práctica
(política):
el conjunto humano de quienes están unidos en la configuración de una

forma de habitar en común, en la medida que la configuración de una
forma de habitar común se amplía, no como declaración formal, sino como
forma real (ethos), el pueblo también se amplía.
La acción política se trata directamente sobre la determinación de lo público. Al
establecer qué bienes se deben compartir públicamente y las actividades del
modo de compartirlos, se define aquello en lo que consiste ser miembro de
ese pueblo, es decir, su identidad.
e) Articular
Con los elementos explicados, podemos establecer que la distinción de lo

público y lo privado representa una determinada articulación práctica de la
posesión esencial, tanto común como pública, del espacio político.
El problema no es teórico porque frente a esta difícil articulación la dialéctica
amigo enemigo se presenta como un atajo que evita la discusión pública y el
ágora. Siempre en la guerra es válido el mando personal y absoluto: el modo
de gobierno despótico es impropio e inválido en la vida política, aunque tenga
origen político.
Sobre la guerra, Estévez (2010) dice lo siguiente:
No es que la guerra sea imposible, sino que cuando el orden político articula
la vida pública para la Vida, para ordenar la convivencia de un modo humano
y no despótico, tiene como “añadidura” poder llegar a afrontar la guerra
social o externa desde su excepcionalidad radical (la “última ratio”).
Al ser así la “añadidura”, la consecuencia esencial es que el espacio político
(polis) constituye formalmente (momento) un nuevo e integrador sistema de
conductas (animado por una concepción de vida: ethos 1 colectivo, en otras
palabras, una nueva forma de vida y actividad común. Según Estévez (2010):
Definiendo el modo público o privado de compartir los bienes, que en el

instante de su definición, comienza a ser transformado por la articulación
práctica (de humanidad) configurante de lo social, que si no existiera lo
público quedaría herida de anarquía, con la sola salida de lo feudal.
1
Arturo E. Sampay, Una ley política de Aristóteles con actualidad nacional, publicado en “La Prensa” de
Buenos Aires, del domingo 2 de diciembre de 1951.
28
LECTURA SELECCIONADA n.° 1
Chiavenato, I. (2006). La administración y sus perspectivas. Perspectivas futuras

de la administración. En N. Islas, Introducción a la teoría general de la
administración (pp. 14-18). Disponible en
https://naghelsy.files.wordpress.com/2016/02/introduccic3b3n-a-la-teorc3ada-
general-de-la-administracic3b3n-7ma-edicic3b3n-idalberto-chiavenato.pdf
ACTIVIDAD n.° 1
Foro de discusión sobre El estado y la administración pública y corrientes del
pensamiento contemporáneo.
Instrucciones
 Ingrese al foro y participe con comentarios críticos y analíticos del tema “El estado
y la administración pública. Corrientes del pensamiento contemporáneo”.
 Lea y analice el tema n.º 1 y 2 del manual.
 Responda en el foro:
- ¿Cuáles son los fines y funciones del Estado peruano?
- ¿Cuáles son las formas y funciones del Gobierno peruano?
- Analice la función administrativa del Estado peruano.
- Explique las diferencias entre liberalismo y neoliberalismo.
- ¿Cuál es el rol del Estado en el neoliberalismo?
- Explique con ejemplos concretos de nuestra realidad sobre lo público y privado.
29
PRODUCTO ACADÉMICO n.º 1
Instrucciones: Responde a las siguientes preguntas descritas: (5 puntos cada una).
1. ¿Cuál es el papel de la administración en el Estado moderno?

2. ¿Cuáles son las características que debe tener el administrador moderno en
nuestra sociedad?
3. ¿Cuál es la utilidad de la administración en nuestro país?
4. Elabore un diagrama sobre el desarrollo de la administración en nuestro país.
30
GLOSARIO DE LA UNIDAD I
Administración pública
Aquella organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente
demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos
públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de
bienes, servicios y regulaciones (Settembrino, 1986, p. 19).
Estado
Es la organización jurídico-política, de la sociedad concebida como nación. Incluye

su gobierno, sus instituciones públicas, sus leyes y las reglas de juego válidas para
la vida social en general. (Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa, s. f.).
Gobierno
Acción y efecto de gobernar, origen y régimen para gobernar una nación, provincia
o plaza. Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador.
(Ossorio, 2007).
Liberalismo
Sistema jurídico institucional creado en el siglo XVIII y aplicado en el siglo XIX con
el propósito de asegurar la libertad del individuo humano. Los tratadistas lo dividen
en dos aspectos, en lo político y económico (Ossorio, 2007).
Privado
Lo particular frente a lo público u oficial. (Ossorio, 2007).
Público
Proveniente de autoridad, a diferencia de lo privado. (Ossorio, 2007).
31
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DE LA UNIDAD I
Bonnin, Ch. J. (2004). Principios de administración pública. México: Fondo de

Cultura Económica.
Chiavenato, I. (2006). Introducción a la teoría general de la administración (7.ª ed.).

México: Mc Graw H¡ll.
Concepto jurídico (s. f). Las funciones del Estado [publicación en blog]. Recuperado
de http://definicionlegal.blogspot.pe/2012/11/las-funciones-del-estado.html
Congreso de la República del Perú (1993). Constitución Política del Perú.

Recuperado de
http://portal.jne.gob.pe/informacionlegal/Informacin%20Legal/CONSTITUCI
ON%20POLITICA%20DEL%20PERU.pdf
Estévez, R. (2010). Lo público y lo privado. Aproximación filosófica política. Revista
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http://www.revcienciapolitica.com.ar/num11art2.php
Gordillo, A. (2017). Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas: Parte

general (vol. 1). Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.
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estado de derecho. Revista Derecho y Sociedad (31). Recuperado de
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Machicado, J. (2016). Qué es un Estado [página web]. Recuperado de

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Machicado, J. (2009). ¿Qué es un gobierno? [publicación en blog]. Recuperado de
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33
AUTOEVALUACIÓN n.º 1
1. ¿Cuáles son los elementos del Estado?
a) Población, territorio y gobierno

b) Población, territorio y poder
c) Población, territorio y poder ejecutivo
d) Población, gobierno y poder
e) Población, estado y leyes
2. Los elementos del territorio son los siguientes:
a) Unidad jurídica, natural y divisible

b) Unidad jurídica, natural y territorial
c) Unidad jurídica, natural y la indivisibilidad
d) Unidad natural, jurídica y la individualidad
e) Unidad legal, procesal y de control
3. ¿Cuáles son las funciones del Estado?
a) Jurisdiccional, administrativa, legislativa y gubernativa
b) Jurisdiccional, administrativa, ejecutiva y gubernativa
c) Jurisdiccional, administrativa, judicial y gubernativa
d) Legislativa, jurisdiccional, ejecutiva y administrativa
e) Normativo, control, ejecutiva y fiscalización
4. Las formas de gobierno según Aristóteles son las siguientes:
a) Gobierna uno, gobiernan todos, gobiernan muchos
b) Gobierna uno, gobiernan pocos, gobiernan algunos
c) Gobierna uno, gobiernan pocos, gobiernan muchos
d) Gobierna todos, gobierna muchos, gobiernan algunos
e) Gobiernan varios, gobiernan muchos, gobiernan pocos
5. El gobierno de facto surge por
a) Insurrección popular, golpe paramilitar, golpe de Estado
b) Insurrección popular, golpe de fuerza, golpe de Estado
c) Insurrección general, golpe de fuerza, golpe de Estado
d) Insurrección paramilitar, golpe de estado, insurrección popular
e) Insurrección partidaria, oposición partidaria, aclamación popular
6. El liberalismo significó
a) Un intento de explicar racionalmente y justificar el fenómeno del libre mercado
b) Un intento de explicar racionalmente y justificar el fenómeno de la
industrialización
c) Un intento de explicar racionalmente y justificar el fenómeno del crecimiento
económico
d) Un intento de explicar y justificar la insurrección
e) Un intento de manifestación natural de los pueblos y clase laboral
7. Los representantes del socialismo utópico son los siguientes:
a) Fourier, Marx y Engels
b) Fourier, Saint Simon y Engels
c) Fourier, Saint Simon y Owen
d) Engels, Marx
e) Lenin y Mao Tse Tung
34
8. Señale una de las causas de la gran depresión del 30:
a) Sobrepoblación
b) Falta de productos en el mercado
c) Sobreproducción
d) Sequía
e) Pandemias
9. ¿Cuáles son las consecuencias del crack?

a) Desempleo, quiebras empresariales, contracción del comercio, deflación
b) Desempleo, quiebras empresariales, contracción del empleo, deflación
c) Desempleo, quiebras empresariales, contracción del comercio, inflación
d) Contratación del empleo, inflación, cierre de industrias, deflación
e) Miseria, liquidación de empleados, guerras coloniales, deflación.
10. En lo público y privado, ¿cuál es la referencia entre lo individual y lo común?

a) Lo cuantitativo
b) Lo cualitativo
c) a y b son correctas.
d) Ninguna de las respuestas anteriores es correcta.
e) Lo abstracto
35
UNIDAD II: Papel multidimensional del Estado
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD II
Resultado de aprendizaje de la Unidad II:

Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de explicar el papel del Estado, las
relaciones con la sociedad civil y el mercado, mediante casos.
Presentación de la asignatura:
Video
Tema n.º 1: Naturaleza del
1. Define la naturaleza del
Estado
Estado y su política social.
1.1 Naturaleza del Estado
2. Identifica y explica el
1.2 Funciones papel multidimensional del
Estado. Demuestra
responsabilidad y
3. Explica las relaciones del
1.4 Relaciones de Estado y puntualidad en el
Estado con la sociedad civil
sociedad civil desarrollo y
y el mercado.
presentación del
1.5 Democracia y participación
Actividad n.º 2 caso práctico.
social
1.6 Política, bienestar y desarrollo
en el foro de discusión
social.
sobre El Estado, naturaleza
Tema n.º 2: El Estado, políticas y relaciones con la sociedad
y acciones2.1 Estado, servicios civil y el mercado.
públicos y políticas sociales
Evaluación del tema n.º 1
2.3 Administración pública y y 2, más los contenidos de
modernización la lectura seleccionada.
Lectura seleccionada 2: Política
Nacional de la Modernización de la
Gestión Pública al 2021.
Video sobre el Estado, papel y
funciones.
Autoevaluación de la Unidad II
36
TEMA n.º 1: Naturaleza del Estado
1. Generalidades
El conocimiento sobre cómo es el funcionamiento del Estado nos lleva

indudablemente a estudiar acerca de su naturaleza, el proceso de desarrollo
que ha tenido hasta la actualidad y las perspectivas hacia donde marcha. Para
ello se desarrollarán las funciones y políticas sociales del Estado, así como las
relaciones que establece con la sociedad civil, la democracia y la participación
social.
1.1 Naturaleza del Estado. Funciones y políticas sociales
Continuando nuestro estudio, ahora trataremos el concepto de Estado,

su forma de organización, su evolución y su historia.
El origen del Estado como forma de organización es muy antiguo:
desde las pequeñas comunidades, pasando por la polis griega, el
Imperio romano y llegando hasta el Estado moderno. El Estado surgió
como respuesta a necesidades de organización y es un término que se
refiere a un tipo particular de organización política que se originó en la
Edad Media.
En cuanto a su origen más antiguo, se puede decir que el ser humano

se ha socializado en grupos de comunidades. Aunque estas
comunidades fueran pequeñas, son comunidades políticas formadas
por los hombres. Después surgió el Estado como una organización
política que aplicaría como fin el bien común. Fueron los griegos
quienes concibieron a las polis griega como un complejo de problemas
jurídicos. Sin embargo, fue mérito de los romanos concebir al Estado
en términos jurídicos, estableciéndolo como un conjunto de
competencias y facultades para buscar el bien común.
Precisamente, los romanos establecieron el Estado en las doctrinas

jurídicas, como lo son las societas y la de soberanía. La societas
descendía de un ente corpus llamado civitas que están incluidos en las
universitas que eran la unión de personas o un complejo de cosas que
formaban una unidad o sea un todo. Dentro de las universitas, la
societas fue la que más se nutrió de doctrina y era a su vez una
institución jurídica, que sirvió de referencia para describir al Estado.
La doctrina consideraba a las societas una institución de iure gentium,

es decir, creada en el consentimiento. La societas y, por ende, las
civitas, fue creada por los hombres. El hecho de que la societas fuese
una institución creada por la aprobación permitió aplicar toda la
doctrina que sobre el consentimiento se aplicaba a las obligaciones y
contratos.
Durante la Edad Media, los individuos, que estaban sometidos al poder

feudal por necesidad, lucharon siempre por su libertad, en forma más
37
o menos evidente. Quienes escapaban de los señores feudales iban a
vivir a las precarias ciudades que, paradójicamente, aunque estaban
sometidas al dominio del rey, eran consideradas "comunidades de
hombres libres". En este contexto, fue produciéndose una
centralización progresiva.
A partir de la aparición de los fueros, que eran instrumentos, o
estatutos jurídicos de aquella época, mediante los cuales se otorgaban
privilegios a determinadas clases o ciudades, la autoridad real fue
consolidándose. Además, gracias a los fueros, se concedió a los
individuos derechos y libertades que no eran conocidos hasta entonces;
como contrapartida, su función era limitar el poder de los monarcas.
En el siglo XV, se produjo la consolidación de los Estados nacionales y
surgió la figura de Maquiavelo, a quien se le considera el padre de la
ciencia política moderna, pues usaba métodos científicos sin contenidos
dogmáticos, buceando en la historia y recurriendo a métodos
comparativos.
Más adelante, en pleno absolutismo, la autoridad real imperaba sobre
una nación (concepto asociado a un territorio delimitado) y surgió el
concepto jurídico-político de frontera.
De esta forma, van configurándose los elementos característicos del
Estado (nación, territorio, población, ejército nacional) y nace el Estado
nacional.
En el siglo XVIII surgió un nuevo tipo de Estado que tuvo las siguientes
características:
 La burguesía se desarrolló y choca con la nobleza.
 Se iniciaron las revoluciones burguesas.
 El capitalismo comienza a crecer.
 La actividad económica y la acumulación de capital generan
espacios de poder y autoridad.
 La burguesía asume funciones políticas en detrimento de la
realeza y la nobleza.
 El rol del Estado y sus integrantes se modifica.
Surge, pues, en este contexto, el Estado liberal, a partir de las

revoluciones francesa, americana e inglesa.
En consecuencia, se puede decir que la historia ha ido definiendo al

Estado casi como sinónimo de gobierno, de tal forma que los seres
humanos podemos vivir organizadamente. Según González Uribe
(1986), “el Estado es una organización humana, que va sufriendo
transformaciones a lo largo del tiempo, va evolucionando y dando lugar
a diversas formas que pueden ser reconocidas en el tiempo y lugar en
que aparecieron”.
Finalmente, se debe decir que el Estado está constituido por territorio

y población, elementos que le dan vida jurídica, organización y
38
soberanía. Teniendo todos estos factores, entonces el Estado
empezaría a tomar un orden jurídico y político sobre la vida y forma de
sus habitantes que lo conforman; por ello, se dice que Estado no crea
el derecho, sino el derecho crea al Estado. No se trata de conocer
acerca de la historia política del Estado, sino de una historia jurídica
que trate de una estructura y organización, e incluso de los límites del
mismo. Así también, esta historia política debe considerar cómo estaba
en el pasado la formación jurídica del Estado y si este era una
personalidad jurídica y, por consiguiente, sujeta a derechos y
obligaciones. A esto se adhiere un elemento importante del Estado,
esto es, un elemento ya no físico sino formal que vendría a ser la
autoridad, ya que dicho elemento es el que lleva a la sociedad al bien
común: la autoridad o poder público.
El Estado debe satisfacer los fines fundamentales y complementarios
de la población que habita el territorio en lo que respecta a la libertad,
igualdad y demás derechos fundamentales del hombre.
Precisamente, la misma etimología de la palabra función establece su
concepto: proviene del latín functio, que significa hacer, cumplir,
ejercitar, y que a su vez deriva de fungi, que significa cumplir con un
deber, una función. Por ello, dentro del campo de las relaciones
jurídicas, de cualquier clase que ellas sean, la función significará toda
actuación por razón del fin jurídico tanto en la esfera privada como
pública.
1.2.1 Función legislativa
Radica en la creación y elaboración del derecho objetivo mediante el
Poder Legislativo. Para efectuar esas funciones en nuestro país se
cuenta con el Congreso de la República. Además, en la Constitución se
establecen las reglas del proceso legislativo.
1.2.2 Función jurisdiccional
Es creada por el Estado por una necesidad de organización y estabilidad
del orden jurídico. Esta función se trata de realizar la acción jurídica
que tiene como fin la declaración del derecho en un caso determinado,
contencioso como cosa juzgada, que se manifiesta en un acto
fundamental que es la sentencia.
1.2.3 Función administrativa
Es la función que corresponde al Poder Ejecutivo y se realiza siguiendo
el orden jurídico. Sus efectos están limitados a los actos jurídicos
concretos o particulares y a los actos materiales. Estos últimos son
aquellos que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o
la realización de las demás actividades que le corresponden en sus
relaciones con otros entes públicos o con los particulares. Tales
actividades son reguladas por el interés general y se realizan bajo un
régimen de control.
39
Según Palacios (2016),
las medidas de orden social son la expresión política visible de
la acción del Estado en favor de todos. Antes de la
industrialización, la política social no formaba parte de las
funciones del Estado. La educación la aseguraba la convergencia
de fuerzas culturales, religiosas y filantrópicas. Los servicios
sanitarios eran competencia de las instituciones humanitarias y
de los individuos.
Con la Revolución industrial, el Estado liberal confió la responsabilidad
de unas medidas (a las que, dudosamente, se pueden llamar
"sociales") a grupos de intereses diversos (y con frecuencia opuestos
entre sí) y a personas privadas. Dentro del contexto de una sociedad
que colectivamente minimizaba o ignoraba los problemas sociales,
funcionaba este régimen gracias a la iniciativa privada que se ejercía.
Correspondía a la Ley, árbitro supremo en el seno de la sociedad,
garantizar la igualdad entre los habitantes, aunque fuera en un plano
abstracto.
En el transcurso del siglo XX, las medidas sociales pasaron a formar
parte de la política del Estado. Palacios (2016) explica lo siguiente
sobre los cambios en la política de Estado en el siglo anterior:
la reconstrucción que siguió a las dos guerras mundiales
constituyó un contexto nuevo favorable a la introducción de
políticas sociales. De hecho, la institucionalización de la política
social ha sido el fruto de un esfuerzo incesante orientado a
reducir los costos humanos de la industrialización: mejorar las
condiciones de vida y de trabajo de los obreros y concebir un
mecanismo de compensación de los riesgos. Poco a poco el
Estado se fue comprometiendo en la vía de los beneficios
sociales (en especial indemnizaciones por desempleo), bajo la
constante presión de grupos de intereses en especial los
sindicatos. También se desarrolló el sistema de negociaciones
colectivas entre patronos y sindicatos.
Las políticas sociales actuales se han elaborado, en primer lugar,
como respuesta a la "cuestión social" o, en otras palabras, problemas
sociales concretos. Las nuevas políticas, en vez de ser un conjunto
general de medidas destinadas a resolver un problema específico,
fueron concebidas y aplicadas como reacción ante los desórdenes o a
los enfrentamientos que eran reflejo de una tensión constante en las
relaciones de poder. De hecho, es en los períodos de presión
sociopolítica cuando la movilización social parece más eficaz; en
consecuencia, el Estado y la sociedad se unen para responder a las
nuevas exigencias que se fundamentan generalmente sobre el
principio de redistribución de recursos como igualdad.
En segundo lugar, es importante tener en cuenta que, durante este
proceso, las ventajas que se adquirieron lo han sido como
consecuencia de la movilización de parte de la población que se sentía
desplazada al último puesto, mientras que otros progresaban
económicamente. El régimen de política social nacido de esta relación
entre el Estado, la sociedad civil y el ciudadano es lo que llamamos
40
Estado-Providencia. Por consiguiente, aparecen, de modo general, las
características de las diferentes sociedades de cada nación.
En tercer lugar, sobre las políticas sociales, se debe considerar que la
evolución no ha terminado, pues en la mayoría de los países los
beneficios sociales deben ser conquistados con fuertes luchas. Por
ejemplo, en algunos, aunque se han aprobado las leyes necesarias,
la financiación de algunos servicios como la medicina primaria no está
prevista; en otros, la enseñanza no es gratuita en ciertos países.
Siguiendo a Palacios (2016), concordamos cuando dice lo siguiente:
Es paradójico que el período actual de transición muchos países
han visto un cambio de la evolución anterior, que supone una
regresión en el plano social y un empobrecimiento de la
población. Lo más sorprendente, quizás es que el mundo actual
no es capaz de encontrar una perspectiva global que permita
luchar contra la pobreza y el desempleo y de responder a las
necesidades urgentes que van a surgir del aumento previsible
de la población.
1.4 Relaciones de Estado con la sociedad civil. Democracia y
participación social
Relaciones Estado–sociedad civil
Cuando analizamos las relaciones que se dan entre el Estado y la
sociedad civil, podemos afirmar que se encuentran en permanente
configuración y reconfiguración, debido a los cambios sociales y a la
participación política, con los cambios de gobiernos y de política.
En el mundo moderno cada una de estas instituciones ha ocupado un
lugar, en apariencia: el Estado pasó de ser garante de contratos y
responsable de la ley y el orden (“juez y gendarme”) a asumir
también responsabilidad en la distribución del ingreso y la protección
social; la sociedad civil, espacio de las relaciones familiares y
comunitarias, ha ocupado lugares de denuncia, propuesta y acción en
los asuntos públicos a través de sus organizaciones.
Encontramos que hay una triple relación entre el Estado y la sociedad civil:
a) Relación teleológica: los fines del Estado se realizan a favor de la
sociedad civil.
b) Relación jurídica: el ámbito humano en el que se ejercita el poder
del Estado es la sociedad civil, por ello el poder del Estado debe estar
limitado.
c) Relación causal: el factor creativo del Estado es la sociedad civil.
Debido a la existencia de estas relaciones, se deben destacar tres ejes

fundamentales en la determinación de las relaciones entre Estado y
sociedad civil que son los siguientes: la equidad y el bienestar, el
crecimiento y el desarrollo económico, y el gobierno.
Respecto al primer eje, el de la equidad y el bienestar, el rol positivo
del Estado no se destaca en necesidades detectadas o relaciones
laborales determinadas, sino más bien en el bienestar, en su
41
búsqueda de equidad y protección social basada en la sociedad civil.
Para lograr ese bienestar se proponen políticas sociales universales
para el conjunto de la sociedad civil y políticas sociales focalizadas en
la renta individual o familiar.
El hecho de que se creen tanto políticas sociales universales como las
focalizadas se fundamenta, en parte, en las dinámicas del capitalismo
en el mediano y largo plazo: las diferencias entre sectores medios y
pobres no disminuyen, sino que aumentan, conforme una economía
capitalista se desarrolla. Si la dinámica natural del capitalismo cortara
lazos entre los sectores medios y pobres, y desde las políticas sociales
se reforzara esta tendencia que reduce el interés de la clase media en
el sector público, el efecto podría ser muy nocivo. En término
dinámicos y de largo plazo, constituiría un error estratégico grave el
descuidar o desmontar la estructura de bienestar entre los sectores
medios.
Chiesa, Martínez y Traverso (2013, pp. 10-11) explican lo siguiente

sobre el rol del Estado, la sociedad civil y su relación con el desarrollo
económico:
Desde el punto de vista del crecimiento y desarrollo económico
se destaca el rol colaborativo entre el Estado y la sociedad civil
relacionado con el mercado para lograr vías de desarrollo
sostenido. En la actualidad, se tiene la urgencia de que los países
identifiquen sus propias necesidades y adopten políticas públicas
hechas a la medida de su realidad económica, entendiendo que
las políticas que elige cada país son, a la larga, el factor
determinante del crecimiento económico. Partiendo de la lección
de algunos países en vías de desarrollo que tuvieron
experiencias exitosas, se señala que el objetivo del crecimiento
y desarrollo económicos puede alcanzarse de varias formas, con
frecuencia mediante métodos poco tradicionales. En este sentido
es que resulta fundamental el rol de las instituciones, cuyas
características y funciones no son únicas para todos los países.
Así, en la medida que se padecen fallas de mercado y debilidades
institucionales, deben generarse innovaciones en las políticas
que incorporen las particularidades de cada país.
Finalmente, el gobierno, tercer eje central, se presenta como una
forma de gobernar de manera coordinada, que se debe adaptar a los
nuevos desafíos, con una desconcentración de poder organizada y
una administración pública eficiente. Debe haber complementariedad
entre democracia y gobernabilidad, para lo cual se otorga gran
relevancia a la participación de modo coordinado con la sociedad civil,
y no corporativista, como aspecto central de los procesos de
desarrollo hacia el bienestar y la equidad.
1.5 Democracia y participación social
La participación es definida de la siguiente forma:
42
el proceso de involucramiento de los individuos en el
compromiso, la responsabilidad y la toma de decisiones para el
logro de objetivos comunes. Este proceso es dinámico, complejo
y articulado, que implica diferentes momentos y niveles.
Establece relaciones entre las fuerzas y los movimientos
causados por estas fuerzas. Interrelaciona e interacciona con
una serie de elementos estructurados conocidos y desconocidos.
Es articulado porque requiere una interacción establecida y
definida en la dinámica que se establece entre la sociedad y el
Estado.
(Chávez, 2006, p. 11).
Se infiere de la cita anterior, según la UPLA (s.f., pp. 22), la existencia

de elementos conceptuales de la participación que son los siguientes:
 Un proceso dinámico, complejo y articulado.- Se desarrolla de
manera activa en una serie de etapas que van unidas entre sí,
vinculando a los individuos mutuamente, y con los funcionarios
públicos, en diversos momentos y jerarquías.
 Involucramiento de los individuos.- Formar parte de manera
racional y activa en la organización, colaborando en la formulación
y cumplimiento de objetivos.
 Compromiso.- Formar y mantener un acuerdo de voluntades para
conseguir beneficios individuales y colectivos.
 Responsabilidad.- Cualidad para entregar las cuentas claras sobre
la administración o gestión de asuntos relacionados con
la organización.
 Toma de decisiones.- Acuerdos o decretos asumidos para alcanzar
los propósitos de la organización, así como la forma de entender
las relaciones sociales entre individuos, que intervienen para
comprender y analizar los problemas político-sociales y proponer
alternativas de solución.
 Objetivos comunes.- Implica que el beneficio que se busca obtener
mediante la gestión o acción social, sea para la colectividad de los
individuos preponderantemente
En la participación existen los aspectos siguientes: la relación entre
sociedad y gobierno; la reunión de personas para
formar estructuras sociales, para buscar beneficios colectivos;
además, la pretensión u objeto relacionado con los asuntos públicos,
de forma reiterada. La participación puede darse de diversas formas:
 Participación simple: Es pasiva, en la mayoría de los casos
las instituciones públicas la conducen.
 Participación consultiva: La sociedad se involucra en dar
respuestas en cuestionarios o entrevistas que sirven para que
el gobierno tome decisiones.
 Participación proyectiva: La sociedad se involucra en la
formulación de peticiones, sugerencias u observaciones sobre
la administración pública.
43
 Metaparticipación: La sociedad se involucra en la gestión de
asuntos públicos, para mejorar sus condiciones de vida.
Se debe resaltar que, en cuanto a las obligaciones, la participación
social es a la vez un derecho y un deber el involucrarse y cooperar en
los asuntos públicos municipales. La participación social se realiza en
diferentes circunstancias de lugar, tiempo, grado y modo: es de lugar
según su espacio geográfico; es de tiempo cuando se da según las
épocas; es de grado según la jerarquía de la institución o su ámbito
de competencia; es de modo según el procedimiento que sea
utilizado. La participación social representa un derecho subjetivo que
es derivado no solamente de la norma jurídica, sino también es un
derecho intrínsecamente justo, válido fundamentalmente para la
población cuando se trata de su intervención y asistencia en la toma
de decisiones de los gobiernos municipales. La UPLA de México (s. f.,
p. 23) explica lo siguiente sobre la participación social:
La participación social se puede presentar como un acto social y
como un hecho social; en el primero existe la voluntad de los
integrantes de la organización y sobre todo la "intensión" de
generar beneficios a la organización o población; mientras que
el segundo se realiza de manera espontánea, sin la
debida planeación de la acción social.
Asimismo, se debe tener en cuenta que la participación social como
acto social cuenta con elementos de existencia y validez. Según la
UPLA (s. f., p. 24), los elementos de existencia del acto social son los
siguientes:
 Sujetos: son los actores sociales, como sociedad y gobierno.
 Objeto, motivo o fin: es pretensión de la sociedad.
 Relación social: es el vínculo o enlace que debe existir entre
sociedad y gobierno, al momento llevar a cabo la acción social.
Según el mismo autor, los elementos de validez del acto social son
los siguientes:
 Formalidad: son los medios o procedimiento empleado.
 Capacidad: es la reunión de los requisitos exigidos para poseer
la calidad de ser sujeto social.
 Licitud del objeto, motivo o fin: aquello que se pretende debe
ser apegado al Estado de derecho, no debe ser ilícito.
 Ausencia de vicios de la voluntad: consiste en que no debe
existir la mala fe, el error, la violencia física o psicológica, el
dolo, asimismo, la extrema necesidad o ignorancia.
1.5.1 Categorías de la participación social

Acerca de la definición de participación social de Chávez (2006)
expresa lo siguiente:
involucramiento de los individuos en la cooperación y la
responsabilidad hacia los grupos sociales y el desarrollo de las
44
acciones colectivas para enfrentar problemas, esquemas y
política que afectan la calidad de vida de la población así como
la búsqueda de respuestas y soluciones a través de la
movilización y organización social. Este proceso implica también,
la posibilidad de intervenir en la toma de decisiones con
responsabilidad y contribuir al logro de los objetivos y metas
propuestos (p. 24).
De lo expuesto se infieren cinco categorías fundamentales de la

participación social (Chávez, 2003):
 I. Involucramiento: Dentro del proceso social, es la acción y
racional en la definición de objetivos y logros comunes a los
integrantes de la organización.
 II. Cooperación: Es la acción social ordenada y reiterada para
lograr objetivos cercanos.
 III. Toma de decisiones: Es la selección de una o más alternativas
que orientan los pasos para conseguir los propósitos de la
organización.
 IV. Compromiso: Es el concierto de voluntades para lograr
beneficios colectivos e individuales, con la convicción de que los
integrantes deben realizar actividades diversas.
 V. Conciencia social: Es el acto interno que motiva para realizar
ciertas actividades en la conquista de una sociedad mejor; ese
deseo se manifiesta mediante la participación en los asuntos
públicos.
Un elemento fundamental que permite a los individuos exigir sus
derechos y el cumplimiento de las obligaciones de sus dirigentes es
su actitud. Si no fuera así, se corre el riesgo de ser únicamente una
masa humana que se deja conducir a voluntad de los gobiernos, lo
que se traduciría como una participación social aparente. La
participación social intenta generar el sentido de pertenencia de los
individuos con su grupo, la coexistencia y corresponsabilidad con los
asuntos públicos, para el mejoramiento de su entorno.
Características de la participación social
Quintana Guerra, citado por Chávez (2006, p. 127), afirma lo
siguiente sobre la participación social: "La participación social tiene
como eje fundamental la toma de decisiones y esto a su vez nos
remite a un proceso más democrático...". El mismo autor señala
diversas características en este rubro, como son las siguientes
(Chávez, 2006, p. 128):
 Un alto y suficiente grado de autoestima.
 Confianza en sí mismo para intervenir sobre otras personas.
 Involucrarse en el entorno social donde participa y se identifica.
 Un sentido crítico en la problemática.
45
 Capacidad y conocimiento psicosociológico que permita la
situación en la que los involucrados son actores.
 Explicar y ser mediador en los conflictos mediante la negociación.
 Comprender los conflictos como algo inherente en la convivencia
social y humana.
 Realizar proyectos en conjunto con otras personas e instituciones
que tengan los mismos fines.
 Intervenir en la toma de decisiones.
 Manejar adecuadamente los mecanismos de participación.
Por otra parte, Chávez Carapia (2006, p. 38) señala como
características de la participación social, las siguientes:
 Buscar formas de ejercicio de gobierno acorde con las
necesidades, nivel y calidad de vida de la sociedad.
 El derecho a la democracia, como forma de vida que lleva a
encontrar y crear espacios de expresión, formas de
representación y organización.
 El desarrollo de una cultura democrática basada en la
participación social.
 Pone la acción social y la política al alcance de un mayor número
de población alejada del poder.
 Proporciona elementos para peticionar bienes y servicios públicos
específicos y colectivos.
 Proporciona elementos para expresar: tradiciones y cultura.
 Construye un proceso hacia una auténtica democracia.
 Construye los mecanismos para conseguir la equidad, el bienestar
social, el derecho a la calidad de vida y de los derechos humanos.
 Genera su propio proceso dinámico.
 Fomenta la motivación, los mecanismos y procedimientos, que les
permite actuar de forma organizada a través del tiempo.
6. Política, bienestar y desarrollo social
Adelantado (s. f., p. 1) afirma lo siguiente sobre la política social:
La política social tiene que ver con el desarrollo de las personas
a través de la acción social (…) La política social explora el
contexto social, político, ideológico e institucional en el cual el
bienestar es producido, organizado y distribuido; asimismo
concierne a todos aquellos aspectos de las políticas públicas, de
las relaciones de mercado y las no monetarias que contribuyen
a aumentar o disminuir el bienestar del individuo o grupos.
Opera en un marco normativo que incluye un debate moral y de
objetivos políticos sobre la naturaleza de las aspiraciones y los
resultados obtenidos.
Es preciso iniciar un sistema de administración de justicia y el imperio
de la ley cuando se respeta la definición de Estado social de derecho
46
como un arreglo social en el que los principios constitucionales
reglamentan e iluminan la legislación, las normas y procedimientos
de una nación. En la medida en que todos los derechos (civiles,
políticos y sociales) fueran una realidad para todos los ciudadanos, el
bienestar sería un logro. Por su parte, los derechos que se consignan
en la Constitución son el principio básico del bienestar, así como un
comportamiento ciudadano de responsabilidad en el cumplimiento de
los principios y normas que de ella se derivan. La Constitución es un
contrato social, el cual debe cumplirse y custodiarse.
Los ciudadanos y sus gobernantes se ajustan a las leyes, las cuales
están por encima de todos, en un Estado social de derecho. Para que
el Estado funcione, sus miembros deben aportar mediante el pago de
sus impuestos, que son la base para el funcionamiento de los servicios
sociales, de seguridad y de justicia. Lo demás lo deben realizar los
ciudadanos por su cuenta. Las inequidades sociales deben ser
monitoreadas por el Estado como parte de su política social, de esta
forma impide que la estructura social de un país sea un obstáculo
para el acceso de sus ciudadanos a los servicios sociales básicos.
Cuando el esfuerzo integral de las políticas sectoriales incluye a todos
los sectores sociales, se puede decir que el Estado está cumpliendo
con una política social. Esto se logra solamente al tener en cuenta en
su definición y operación una concepción sobre el desarrollo social al
que se quiere llegar. Uribe (2004, p. 25) explica sobre la política
social:
La política social, como política pública que es, requiere de
recursos fiscales para ejecutarla, así como una serie de
principios que la guían entre los cuales se encuentran la
solidaridad, la universalidad de los servicios, la eficiencia y la
equidad en su prestación. El gasto social es una medida de los
recursos públicos que se ponen al servicio de la política social,
pero no es una garantía para que dicha política se convierta en
bienestar.
Para lograr el bienestar, se debe promover un tipo de desarrollo en el
que se logre la inversión social requerida para que los miembros de
una sociedad accedan a los servicios sociales y logren el desarrollo de
su máximo potencial, de tal forma que se conviertan en personas que
contribuyan tanto a la economía como al funcionamiento del Estado.
Uribe (2004, p. 25) afirma lo siguiente sobre el tema:
Cualquiera que sea la vía de desarrollo que se adopte –lo que
algunos autores denominan “el modelo de desarrollo”– debe
incluirse una concepción de desarrollo social y económico que
propicie el bienestar, no atente contra la sostenibilidad del
planeta, se base en el cumplimiento de los derechos ciudadanos,
se inspire en el contrato social vigente y se apoye en las
instituciones creadas para garantizar el buen gobierno y la
participación política de sus miembros.
47
TEMA n.º 2: El Estado, políticas y acciones
2. Generalidades
El Estado está encargado de una serie de atribuciones que conllevan a que
nuestra sociedad pueda funcionar en los aspectos administrativos,
organizativos, políticos y económicos. Para ello se encarga de una serie de
servicios públicos y políticas sociales. En nuestra sociedad actual es
importante la relación entre el Estado y el mercado, así como se requiere la
modernización de la gestión pública para que pueda ejercer bien su función
administrativa.
2.1 Estado, servicios públicos y políticas sociales

En la formulación tradicional, el fin del Estado es "el bien común
temporal de los súbditos". Hipotéticamente, en principio, fines del
Estado pueden serlo todos, pues el Estado se define como una entidad
de fines totales. Ahora bien, específicamente el establecimiento de
estos fines ha sido y será siempre una cuestión histórica, es decir, de
circunstancias.
El servicio público, que, como fruto de su utilización extrajurídica, es
una expresión de uso generalizado, por lo demás, frecuente en otras
categorías jurídico-públicas, es, de otro lado, según Chevalier citado
por Malaret (2008, p. 50) "un mito legitimador de la acción del
Estado"; luego, explica lo siguiente:
es decir, de un Estado que no quiere limitarse a la actividad de
policía o de mantenimiento del orden público, características
esenciales del Estado Liberal del siglo XIX, que se convierte en
un sujeto conformador del orden social, asumiendo una posición
activa en la prestación de servicios.
No siempre se ha entendido al servicio público tal como lo conocemos

actualmente, por ello presentamos “las etapas de la expansión
histórica de los fines del Estado en Europa” explicadas por Ariño
(1993) citado por Kresalja (1998, p. 41), las que pueden servirnos de
pauta para entender el servicio público en nuestro país.
En la primera mitad del siglo XIX, se sitúa la primera etapa en la cual

el Estado asume actividades de carácter policial y de fomento, además
de sus fines esenciales como la Defensa, Hacienda y Justicia. Es la
época del Estado liberal el cual tiene como objetivo fundamental el
mantenimiento del orden público para lo cual limita lo menos posible
la libertad de los ciudadanos, así como garantiza su libertad y su
propiedad. Únicamente se estableció un marco jurídico genérico y
formal para la configuración del orden económico. En esta etapa
excepcionalmente se permitirán medidas de fomento para la actividad
48
privada, así como la prestación de servicios asistenciales y económicos
por el Estado o por los Municipios.
La segunda etapa se sitúa en la segunda mitad del siglo XIX. Al compás
del progreso técnico, se crean los grandes servicios públicos de
carácter económico que nos benefician incluso en nuestros días, tales
como los ferrocarriles, los transportes por carretera, el gas, el
teléfono, etc. Según Ariño (1993), citado por Kresalja (1998, p. 42),
estos servicios “suponen nuevos campos de acción, para cuya eficaz
realización no basta la acción policial ni tampoco la pura medida de
fomento; exigen una intervención, es decir, planificación y dirección,
por parte del Estado”.
Después de la Primera Guerra Mundial, se inicia la tercera etapa que
se caracteriza por la prestación directa. Esta etapa es consecuencia de
graves dificultades ocurridas en algunos concesionarios (quiebras,
inviabilidad técnica) y de la reversión de ciertas concesiones
(caducidad, rescate); además, es el resultado del surgimiento de
nuevas actividades, tales como la seguridad social. Esta opción estatal
se acelera a causa de la gravísima crisis económica y social en Europa,
efecto de la guerra.
El protagonismo económico del Estado en la producción de bienes
caracteriza la cuarta etapa. En este proceso, esta es la última
ampliación histórica de los fines del Estado. A partir de 1945, esta
ampliación tendrá lugar después de que la Segunda Guerra Mundial
haya finalizado y estará vinculada a la ideología del Estado social o del
bienestar. Ariño (1993), citado por Kresalja (1998, p. 43), explica lo
siguiente sobre esta etapa:
Esta expansión de la actuación del Estado en el terreno de las
prestaciones económicas hace que difiera significativamente de
la tarea original de prestación de servicios públicos, pues ya no
se trata sólo de la prestación de un servicio para la satisfacción
de los ciudadanos, sino de influir en la economía en su conjunto.
Finalmente, en la quinta etapa, la actual en la que vivimos, el Estado

es un programador de la vida social. En efecto, para el Estado no es
prioridad producir, pero sí lograr que los demás produzcan, para lo
cual debe crear técnicas de concierto con las empresas privadas, de
tal forma que estas actúen como agentes económicos en el
cumplimiento de programas nacionales. Kresalja (1998, p. 43) dice lo
siguiente sobre esta quinta etapa de la ampliación de los fines del
Estado:
La administración pública de nuestros días debe hacer suya
aquella máxima atribuida a Metternich: "yo sólo hago lo que
nadie es capaz de hacer por mí". Su grandeza y su finalidad se
asientan, en buena medida, en poner en marcha a la sociedad,
haciendo uso de su política económica, sus herramientas
financieras, de estímulos, para orientar al sector privado en la
Economía.
49
Es importante resaltar que las etapas de esa evolución no son
sustitutivas sino acumulativas; es decir, los nuevos fines no han
desplazado a los anteriores, sino que han sido añadidos.
Se debe tener en cuenta que, desde el punto de vista jurídico, las

modalidades de la acción administrativa, consideradas para realizar
esos fines sucesivamente crecientes, pueden ser clasificadas en cinco
tipos que son los siguientes (Kresalja, 1998, p. 43-44):
a) Una acción ordenadora, reguladora de modo coactivo de la
iniciativa privada, hecha de actos de imperio. Es la acción de
policía, cuyo ejemplo típico son las órdenes, las autorizaciones,
las licencias, o bien las prohibiciones del actuar privado.
b) La acción de fomento, de estímulo, de modo no coactivo sobre
las fuerzas sociales, con el objeto de imprimir un determinado
sentido a la actuación de éstas. Esta acción se desarrolla por
cauces jurídicos, pero fundamentalmente tiene carácter
económico (estímulos económicos). Ejemplos típicos son las
subvenciones, las exenciones fiscales, etc. En ellas normalmente
el Estado no manda, sino que ofrece y necesita de la
colaboración de un particular, de su aceptación, para llevarla a
cabo.
Bajo estos dos primeros tipos de actuación, como se aprecia, el
Estado se queda fuera de la actividad económica; la regula o
influye, pero se mantiene fuera.
c) El tercer tipo de actuación es como protagonista, tiene a su
cargo el ejercicio directo de actividades, que podrán ser
prestadas por sí mismo a través de sus propios órganos, o bien
por delegación a través de concesiones. En estas actividades el
titular es la administración; en ella se encuadra la actividad de
servicio público, a nombre propio o por delegación.
d) En cuarto lugar, está la actividad de producción del Estado, al
convertirse en un agente más del mercado, sin reserva de
titularidad; es la llamada gestión económica.
e) Finalmente, nos encontramos con la actual, esto es, la acción de
previsión y programación, tanto de la actividad pública como de
la privada: se trata de la acción planificadora.
En esta última modalidad, el Estado también la orienta desde fuera.
Pero tanto en la tercera como en la cuarta, servicios públicos y
gestión económica, el Estado es protagonista. Se debe tener en
cuenta que el concepto del servicio público o su caracterización se
refieren fundamentalmente a la tercera modalidad de actuación,
cuando el Estado es protagonista de la actividad, ya sea que la
preste directamente o mediante terceros.
Rionda (2006, p. 7) define mercado de la siguiente forma: “El mercado
es el entorno en que se mueve la empresa. La competencia en el
mercado es lo que concilian los intereses de los consumidores respecto
al interés diametralmente encontrado de los productores”.
50
El Estado ejerce básicamente 3 funciones económicas según Rionda
(2006, p. 7):
1. La eficiencia económica que es relativa al uso racional de los
factores productivos, que toca especialmente al carácter de
sustentabilidad que debe cumplir el crecimiento económico para
garantizar que el crecimiento no se dé a costa del desarrollo.
2. La competencia económica que toca el tema de la regulación de
las empresas en condiciones de alguna forma de monopolización
de los mercados.
3. Las externalidades de la producción, que tiene que ver con
regulaciones a las empresas respecto al efecto de tiene en
terceros sus actividades productivas, muchas veces nocivas
involuntariamente, tal es el caso del control ecológico de sus
emisiones y actividad económica.
Asimismo, es importante señalar que el Estado, mediante su política
económica o acción, tiene como objetivo darle estabilidad al sistema.
Es decir, los patrones de las variables no deben cambiar al menos en
el corto y mediano plazo.
Según el autor citado, se define política económica como un conjunto
de acciones (inversión pública) y orientaciones (instituciones) que
contribuyen al crecimiento económico para que lo sostenido sea
sustentable, estable y autónomo. En otras palabras, busca propiciar
crecimiento con estabilidad.
En el aspecto económico, el asunto de interés para el Estado es la
respuesta o respuestas a las siguientes dos cuestiones:
1. ¿Hasta dónde es sustentable lo sostenido? Es decir, ¿hasta dónde
se justifica en lo social, en lo cultural, en lo económico y en lo
ecológico el estilo de vida que se tiene?
2. ¿Hasta dónde es sostenible el sustento? O lo que es lo mismo,
¿hasta dónde se puede llegar con el estilo de vida actual?
Para resolver estas cuestiones, el Estado delimita sus acciones, así
como el marco institucional en que se desenvuelven las iniciativas o
empresas.
Ahora, ¿por qué es importante que el Estado dé al sistema estabilidad?
Porque el progreso o las iniciativas depende de los empresarios,
quienes toman la decisión de invertir que deriva de la conciliación de
dos elementos objetivos y otro más de tipo subjetivo.
En primer lugar, el inversionista debe considerar el costo del dinero,
que es la tasa de interés que paga por el dinero que le prestan. En
segundo lugar, los negocios deben ser redituables, de tal forma que
admita el costo del dinero cuya merma no sea significativa por las
ganancias esperadas. Esto significa que la eficiencia marginal del
capital respecto a la tasa de interés deje un remanente neto admisible
para que sea atractiva la inversión. Estos son los dos componentes
objetivos.
51
El tercer componente es el subjetivo y se relaciona con las
expectativas racionales de los empresarios; es decir, se relaciona con
la certidumbre que tengan del futuro. Se debe tener en cuenta que
especulación es creer saber qué pasará mañana.
Los inversionistas saben que tanto la inversión como el consumo son

una fórmula de gasto. Sin embargo, la diferencia existente entre
ambas fórmulas es que el consumo nos da una satisfacción en el plazo
inmediato, mientras que la inversión es un gasto presente que se
realiza para obtener un beneficio a futuro más grande que el de la
satisfacción inmediata.
Los inversionistas son personas que conjeturan, para lo cual deben
conocer con suficientemente las variables de su interés, de tal forma
que dicho conocimiento fundamente la certidumbre de la expectativa
creada en la inversión. Esta certidumbre depende del grado de
estabilidad del sistema.
En el caso de que un sistema económico (puede tratarse de una
economía pequeña o un sistema económico incipiente) fuese
altamente vulnerable y en sí voluble, en el corto o mediano plazo
albergaría pocas expectativas creíbles. Si un empresario teme que las
cosas cambien en el tiempo que él invierte, considerará un riesgo
moral al grado de que no invertirá la redituabilidad neta de la
inversión.
Por esa razón, el Estado debe procurar darle al sistema estabilidad,
pues la estabilidad económica se refleja en precios: no hay inflación.
De acuerdo con el plazo en que pueda darse, la estabilidad en precios
anima a los empresarios a invertir, lo que da como resultado la
reactivación del crecimiento de las empresas y en sí, el económico.
La tasa real neta de las ganancias de los negocios se amplía cuando
existe poca inflación; en consecuencia, las inversiones son más
redituables y motiva a los negocios. Por el contrario, cuando la
inflación es alta, el margen de ganancia de los negocios baja, lo cual
desalienta la inversión, pues el incremento del temor al riesgo se
vuelve significativo.
Después de lo expuesto, Rionda (2006, p. 9) especifica lo siguiente:
“con lo anterior, queda claro que el reto directo del Estado por darle
estabilidad económica al sistema es controlar la inflación, lo cual
implica mucha disciplina monetaria, fiscal, de mercado y de regulación
y competencia”.
52
Por otra parte, el desarrollo debe ser sostenido y autónomo, lo cual
significa que se debe crecer por la prosperidad de los negocios de las
personas, por sus propios recursos y la evaluación de sus propios
riesgos. El Estado no tiene que propiciar un crecimiento inducido
mediante la inversión y el gasto público, los subsidios y las
subvenciones, la estipulación de precios de garantía al productor o al
consumidor, pero sí debe evitar desviaciones de mercado. En caso de
que haya inflación, el Estado debe controlarla, de tal manera de que
los precios vuelvan a ser estables, lo que traerá como consecuencia la
reactivación del crecimiento desde las empresas.
Además de las cuestiones ya mencionadas, el Estado debe propiciar

crecimiento con estabilidad. Dependiendo del grado con que esta
última se cumpla, en este mismo grado el crecimiento logrará ser
sostenible. Esta situación conlleva aspectos de rigor económico y de
administración pública, así como aspectos sociales y políticos que no
deben minimizarse. Incluso las adversidades climáticas o
meteorológicas también deberían ser consideradas por el Estado para
gestionar su administración.
Un régimen político en la libertad y la democracia implica una
estabilidad política; por el contrario, un régimen fascista puede ser tan
estabilizador y benéfico como radicalmente inestable y riesgoso. El
actual sistema económico que sustenta los regímenes democráticos
es el capitalismo. Si bien este es un sistema muy complejo e
históricamente expresa una gran diversidad y heterogeneidad, hay
cuatro rasgos que comparte cualquier economía capitalista (Rionda,
2006, p. 10):
1. Es un sistema de mercado.
2. Se basa en la propiedad privada.
3. Lo mueve la usura y la ganancia.
4. El dinero tiene un carácter fiduciario.
Todos los gobernantes de los países saben (o deben saber) que el
capitalismo es un sistema económico en el cual existe la posibilidad
de que los individuos posean capital y puedan beneficiarse de él.
En la geografía mundial actual, conciben Samuelson y Nordhaus
(1999) citado por Rionda (2006, p. 10), existen básicamente tres
grandes grupos de sistemas económicos:
1. Los capitalistas o sistemas de mercado
2. Los sistemas de planificación central o socialistas
3. Los esquemas indígenas, de costumbre, tradición
Los sistemas que dominan son los de mercado, especialmente después
de 1989 cuando cae el Muro de Berlín, lo cual significó el abandono
del régimen socialista por varias naciones que se convirtieron en
economías de mercado.
53
Ahora bien, existen fuera de las diferencias sistémicas, diferencias
tanto por el grado de desarrollo como por el de dimensión y
dependencia económica.
Es, entonces, importante definir qué es capital. Un bien de capital es
aquel que sirve para producir otros bienes.
Respecto al tema de la inversión, el control del sistema de precios es
importante por la estabilidad deseada del sistema; además, también
los precios en sí trasmiten información importante tanto a
consumidores como a los inversionistas, quienes coordinan las
decisiones de los productores y de los consumidores en el mercado. El
incremento de los precios tiende a reducir las compras de los
consumidores y a fomentar la producción, mientras su bajada impulsa
el consumo y desalienta la producción. En consecuencia, se puede
decir que los precios conforman el engranaje de los precios de
mercado.
Por lo explicado, se desea un sistema de precios naturales, estipulados
por las fuerzas del mercado, sin distorsiones artificiales causadas por
el actuar del Estado.
2.3 Administración pública y modernización
En la administración pública, el diseño y la implementación de políticas
públicas es uno de los desafíos más importantes. Estas políticas buscan
transformaciones profundas, así como permiten integrar y dar
coherencia a las acciones del Estado orientadas a resolver las
necesidades de los ciudadanos. El adoptar medidas que aceleren la
reforma del Estado es indispensable, para lo cual es requisito impulsar
un proceso modernización. Este proceso debe alcanzar una gestión
pública cuyos resultados impacten en el bienestar de los ciudadanos y
generar igualdad de oportunidades, así como asegurar el acceso a
servicios públicos de calidad.
Caso peruano
En los discursos políticos, los esfuerzos por reformar y modernizar el
Estado siempre están presentes; además, existe un consenso de que
el Estado debe cambiar y responder de forma más eficiente a las
necesidades de la población. Esta tiene derechos fundamentales tanto
políticos y sociales como económicos que deben ser garantizados por
el Estado. Aunque las declaraciones casi siempre han sido las mismas
en lo referente a contar con un Estado democrático, eficiente, y al
servicio de las personas, los énfasis han sido distintos dependiendo de
las condiciones políticas y de los incentivos tanto internos como
externos que brindan la oportunidad de avanzar más. Casas (2015, p.
1) trata sobre el tema y dice lo siguiente: “desde la creación de la
Secretaría de Gestión Pública en la PCM, han existido esfuerzos
deliberados por mejorar el funcionamiento del Estado que han contado
con apoyo político diferenciado en función de la coyuntura
prevaleciente”.
En enero del 2002, mediante la Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado (Ley 27658), el Estado peruano estableció los
54
fundamentos y la base legal para iniciar el proceso de modernización
de su gestión). Esta declara al Estado peruano en proceso de
modernización, cuya finalidad es mejorar la gestión pública y construir
un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano.
Determina que el proceso de modernización debe (Congreso, 2002):
 Mejorar la eficiencia del aparato estatal.
 Estar orientado al servicio de la ciudadanía.
 Ser descentralizado, transparente e inclusivo.
Basándose en ello, fue que en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley
29158, se declara que la Presidencia del Consejo de Ministros es
responsable de la formulación, aprobación y ejecución de las políticas
nacionales de modernización de la administración pública y las
relacionadas con la estructura y organización del Estado; asimismo, es
responsable de coordinar y dirigir la modernización del Estado. Aparte
de esa ley, en el Reglamento de Organización y Funciones de la
Presidencia del Consejo de Ministros se determina que su Secretaría de
Gestión Pública es el Órgano de Línea que se responsabiliza por la
conducción del proceso de modernización.
Existen otros actores principales, aparte de la Secretaría de Gestión
Pública, relacionados con el proceso de reforma y modernización del
Estado como son el Congreso de la República, el Ministerio de Economía
y Finanzas y el Poder Judicial, entre otras instituciones.
La institución que puede guiar procesos de reforma de fondo es el
Congreso. Por ejemplo, lideró el proceso de descentralización, en el
que tuvo un rol esencial mediante la aprobación de los instrumentos
legales necesarios. Además, se intenta flexibilizar los sistemas
administrativos del Estado considerando la premisa de que las reglas
que establecen estos sistemas limitan una administración
gubernamental eficiente. Adicionalmente, existen iniciativas
legislativas que llevan a la creación de entidades nuevas o fusión de
las existentes que pueden alterar la estructura del Estado (Casas,
2015, p. 2).
Por su parte, el MEF se responsabiliza por la eficiencia del nivel de gasto
presupuestado. Esta depende de aspectos como los siguientes: calidad
del gasto, transparencia, flexibilidad, entre otros. En relación con la
eficiencia, se ha puesto en funcionamiento en los últimos años
iniciativas como Presupuesto por Resultados y los programas
estratégicos asociados a esta estrategia. En ambos casos, el Estado
demuestra su intención por realizar acciones orientadas a servir al
ciudadano y fomentar una cultura de resultados en los organismos
públicos. En cuanto al aspecto de la calidad del gasto, no se ha
avanzado tanto como en otros aspectos, pero el tema ha sido
transversal a mejoras como el Presupuesto por Resultados. Respecto
a la transparencia del gasto, se han determinado controles y procesos
para evitar el uso discrecional de los recursos. Entre tanto, el objetivo
de la flexibilidad del gasto es permitir cierto nivel de discrecionalidad
que permita conseguir los resultados eficientemente. En consecuencia,
se origina un trade-off constante en la administración pública entre
flexibilidad y control. En otras palabras, a mayor flexibilidad, hay
55
mayor eficiencia, pero menos transparencia. Generalmente, los puntos
de inflexión de este péndulo entre flexibilidad y control son causados
por eventos exógenos que imponen presiones políticas para realizar
cambios.
En cuanto al manejo de los recursos humanos del Estado peruano, se
creó la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) para que sea el
ente que los dirige. Ello evidencia que el Estado tiene la voluntad
política para resolver el problema de la ausencia de una carrera pública
que premie el mérito y fomente la mejora de quienes trabajan para él.
Adicionalmente a las experiencias mencionadas, la creación, la fusión
de nuevas instituciones y los resultados obtenidos con estas iniciativas
establecen precedentes que debemos revisar con la finalidad de tener
un referente que señale cuál es el punto inicial para gestionar la
implementación de la gestión por resultados.
LECTURA SELECCIONADA n.º 2
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021.

Secretaría de Gestión Pública. Presidencia del Consejo de Ministros
Recuperado de http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/04/PNMGP.pdf
56
ACTIVIDAD n.º 2
Participe en el foro de discusión: El Estado peruano, políticas sociales y

modernización.
Instrucciones
 Ingrese al foro y participe con comentarios críticos y analíticos sobre el estado
y la administración pública, y corrientes del pensamiento contemporáneo.
 Responda en el foro las siguientes preguntas:
¿Cuál es el papel del Estado peruano en la ejecución de las políticas sociales?
¿Cuáles son las principales políticas sociales del Estado peruano?
Analice las políticas sociales del Estado en el sector educación y salud.
Explique en qué consiste la modernización del Estado peruano.
¿Cuáles son los pilares centrales de la gestión pública en nuestro país?
Explique con ejemplos concretos sobre las políticas sociales y la
modernización emprendida por el Estado peruano.
57
CONTROL DE LECTURA n.º 1 (TAREA ACADÉMICA n.º 1)
Instrucciones: Responde a las siguientes preguntas descritas: (5 puntos cada una)
1. ¿Cuáles son los beneficios de una gestión pública moderna?

2. ¿Cuáles son los lineamientos para la modernización del Estado peruano?
3. ¿Cuáles son las principales reformas en la modernización del Estado peruano?
4. Elabore un diagrama sobre el desarrollo del gobierno abierto, gobierno electrónico
y la articulación interinstitucional en nuestro país.
58
GLOSARIO DE LA UNIDAD II
Estado
Es la organización jurídico-política, de la sociedad concebida como Nación. Incluye su

gobierno, sus instituciones públicas, sus leyes y las reglas de juego válidas para la
vida social en general (Navarrete, 2006).
Funciones del Estado
La función significa toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de
privada y pública. Consisten en satisfacer los fines fundamentales y complementarios
de la población, de las distintas comunidades que habitan el territorio, en lo que
respecta a la libertad, igualdad y demás derechos fundamentales del hombre b
(Pérez, s. f., 9).
Modernización del Estado
Es el conjunto de transformaciones, innovaciones en políticas sociales, gestión

pública, tecnológica, política e institucional, que mejoran la capacidad del Estado para
responder de manera oportuna, eficaz y eficiente a las necesidades de la ciudadanía
(Casas, 2015).
Liberalismo
Concepción de la sociedad que privilegia la libertad del individuo frente al Estado y la

sociedad. Considera que, para ser plenamente libre, el individuo debe gozar y
disponer libremente de sus bienes, por lo tanto, consagra a la propiedad privada
como un derecho fundamental y un principio que debe garantizar el sistema político
y económico (Donati, 2004).
Servicio público
Es una expresión de uso generalizado, probablemente como fruto de su utilización

extrajurídica, frecuente por lo demás en otras categorías jurídico-públicas, es, de
otro lado, "un mito legitimador de la acción del Estado"; es decir, de un Estado que
no quiere limitarse a la actividad de policía o de mantenimiento del orden público,
que se convierte en un sujeto conformador del orden social, asumiendo una posición
activa en la prestación de servicios (Kresalja, 1998).
59
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DE LA UNIDAD II
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Kresalja R. (1998). El rol del Estado y la gestión de los servicios públicos. Themis
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20Intensidad.pdf
60
BIBLIOGRAFÍA
Ariño, Gaspar. (2003). Madrid: Economía y Estado.
Rionda Ramírez, Jorge. (2006). Microeconomía. México: Edición EUMED.
Trilla, J., & Novella, A. (2001). Educación y participación social de la infancia.

Revista Iberoamericana de educación, 26(137-164).
61
AUTOEVALUACIÓN
Instrucciones:
1. A continuación, usted encontrará una serie de 10 preguntas de opción múltiple.

2. Lea con detenimiento cada una de ellas y luego seleccione la mejor alternativa de
respuesta.
3. Luego de completarlas todas, remítase al solucionario ubicado al final del manual
para que pueda evaluar su desempeño.
Cuestionario:
1. ¿Qué concepto define mejor la función legislativa?

a) Es creada por el Estado como una necesidad de organización y estabilidad del
orden jurídico.
b) Es la actividad que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo.
c) Consiste en la creación y elaboración del derecho objetivo. Para tal efecto,
en nuestro país se cuenta con el Congreso de la República.
d) Consiste en la creación y elaboración del derecho objetivo a través de la
función administrativa.
e) Consiste en la innovación y propuesta del derecho objetivo a través de la
función administrativa
2. En la democracia y participación social, ¿cuáles son los elementos de validez del

acto social?
a) Formalidad - licitud del objeto - capacidad
b) Ausencia de vicios – capacidad – formalidad
c) Ausencia de vicios – licitud del objeto – relación social
d) a) y b) son correctas.
e) Participación – identidad – política neoliberal
3. Señale cuál de los elementos no corresponde a las categorías fundamentales de

la participación social:
a) Cooperación
b) Compromiso
c) Patriotismo
d) Conciencia social
e) Corrupción
4. ¿Cuál o cuáles son las características de la participación social, según Chávez?

a) El desarrollo de una cultura democrática basada en la participación social.
b) Confianza en sí mismo para intervenir sobre otras personas.
c) Un sentido crítico en la problemática.
d) Explicar y ser mediador en los conflictos mediante la negociación.
e) El compromiso de poder social y eclesiástico.
5. Desde un punto de vista jurídico, ¿cuáles son las modalidades de la acción

administrativa?
a) La acción de fomento y estímulo
b) La competencia económica
c) La eficiencia económica
d) Las externalidades
e) La anticorrupción estatal.
62
6. ¿Qué define mejor al capitalismo?
a) Los medios de producción están en manos del estado.
b) Implica la desaparición de las clases sociales.
c) Existe la colectivización.
d) El dinero tiene un carácter fiduciario.
e) Los medios crediticios sociales.
7. ¿Cuál o cuáles son los componentes de una inversión según Rionda?

a) La tasa de interés y la reditual dad
b) El capital
c) La mercancía
d) La inflación
e) El tiempo de retorno.
8. ¿Cuáles son las funciones principales del Estado respecto a la regulación del
mercado?
a) La eficiencia económica – la competencia – las externalidades de la producción
b) Regulación de precios – la competencia – el entorno
c) Las externalidades de la producción – la eficiencia económica – la regulación
de la producción
d) Los impuestos – comercio exterior – productividad
e) Las evasiones tributarias – la recaudación – los impuestos
9. ¿Cuál de las alternativas no representa una modalidad de acción administrativa?

a) Acción de control
b) Desalentar la producción
c) Producción del estado
d) Previsión y programación
e) Recaudación impositiva.
10. ¿Qué define mejor la política económica actual?

a) Realiza acciones que ayuda a la monopolización del mercado.
b) Desincentiva la inversión privada.
c) Es un conjunto de acciones que coadyuvan en el crecimiento económico.
d) No se interesa por las expectativas racionales de los empresarios.
e) Los medios de una mejor transparencia.
63
UNIDAD III: Estructura del Estado
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD III
Resultado de aprendizaje de la Unidad III:

Al finalizar la unidad, el estudiante será capaz de identificar la estructura actual del
Estado, así como las competencias y funciones de los diferentes niveles de gobierno.
Tema n.º 1: División del poder
en el Estado. Gobiernos 1. Diferencia las funciones
regionales y locales. de los poderes del Estado.
1.1 Funciones del Estado. 2. Examina la estructura
Gobiernos regionales y locales. del Estado a nivel regional
y local.
reguladores y descentralizados. 3. Construye el mapa
Valora en forma
organizacional del Estado.
1.3 Mapa organizacional del efectiva las
Estado. 4. Diferencia la funciones de los
organización nacional de la poderes del
Tema nº 2: Estructura
descentralizada del Estado. Estado, así como
administrativa nacional,
expone la
regional y local 5. Organiza el sistema
organización
administrativo del sector
2.1 Organización nacional: nacional y
público.
Gobierno central. Funciones y descentralizada
normatividad. del Estado.
2.2 Organización descentralizada: Actividad n.º 3
Gobiernos regionales y locales.
Participar en el Foro de
2.3 Sistema administrativo del discusión sobre El Estado,
sector público. naturaleza y relaciones con
la sociedad civil y el
2.4 La actividad empresarial del
mercado.
Estado.
Lectura seleccionada 3:
Funcionamiento, organización y Control de lectura n.º 2
proceso de construcción de
políticas públicas (pp. 14-23)
64
Autoevaluación de la Unidad Evaluación del tema n.º 1
III y 2, más los contenidos de
la lectura seleccionada.
65
TEMA n.º 1: DIVISIÓN DEL PODER EN EL ESTADO. GOBIERNOS
REGIONALES Y LOCALES
1. Generalidades
Desde de su conformación como república, el Estado peruano ya contaba con siete
departamentos, lo cual obedece al auto sostenimiento de cada una de estos que, de
acuerdo con su ubicación geográfica y situación socioeconómica, podían producir un
crecimiento autosostenido. Asimismo, permitía una independencia del núcleo central,
lo que posteriormente generó que más departamentos se fueran sumando bajo este
mismo criterio; aparte de ello, originó un mayor orden y delimitación de funciones y
responsabilidades por parte de los gobernantes de cada región en aras de una mejor
gestión pública.

Para realizar sus fines, el Estado, necesita de los medios o formas diversas que
adopta el derecho. “Las funciones del Estado tienen un fundamento lógico y
jurídico. Por medio de los fines se reconocen los pasos para alcanzar una meta, y
gracias a esta se consagran procedimientos de la legislación que necesitan para
su realización” (Las funciones del Estado, noviembre de 2012).
Las funciones del Estado se encuentran establecidas en la Carta Magna, de las que
se deducen las funciones y atribuciones del presidente de la república que se
encuentran en el Art. 118°.
La doctrina reconoce tres funciones esenciales del Estado para lograr sus metas,
que nacen del principio constitucional de condiciono de poderes.
a) Función legislativa. Es la función orientada a determinar las normas
jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico
nacional.
b) Función administrativa. Tiene como objetivo regular la actividad

concreta y tutelar el Estado, bajo el orden jurídico. El Estado cuenta con
organismos tutelares tales como las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, el
Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio
Público. Se debe tener en cuenta que la ley debe ejecutarse particularizando
su aplicación para cada caso. Asimismo, en sentido moderno, el Estado es el
promotor del desarrollo económico y social de un país.
Además de la función administrativa, al poder administrativo le corresponden

otras actividades, tales como la facultad reglamentaria, en un acto de
naturaleza legislativa; y las controversias en material fiscal, agraria y obrera,
que son actos materialmente jurisdiccionales.
c) Función jurisdiccional. Es la función del Estado mediante la cual intenta

resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. En la sociedad
moderna, la superioridad del Poder Judicial lo coloca como el órgano
orientador de la vida jurídica nacional.
66
Además de ejercer la función jurisdiccional, el Poder Judicial realiza otros
actos que no son propiamente de esa naturaleza; por ejemplo, nombrar a su
personal que es un acto administrativo.
Aunque el Estado intenta cumplir todas sus funciones, todavía el país sufre de
varias carencias. Por ello, al realizar un análisis de las características más saltantes
de la vida nacional, tales como la pobreza con desnutrición crónica, la peligrosa
dependencia alimenticia y la disminución de nuestra capacidad exportadora,
(hemos quedado por debajo de Chile y Colombia, países con los que teníamos,
décadas atrás, casi la misma capacidad exportadora) Arce (2010) propone lo
siguiente sobre cuál debería ser el rol del Estado:
El rol del Estado debe ser la promoción de la riqueza nacional y el
desarrollo de la capacidad productiva y competitiva del país, con el fin
de alcanzar la emancipación alimentaria y crear fuentes de ocupación
bien remunerada para su creciente población y conquistar una posición
exportadora importante dentro del mundo globalizado. Todo ello, como
sustento económico del sistema democrático y la instauración de una
sociedad justa, como expresiones supremas del ejercicio del poder.
Según el autor que ha sido referido, para cumplir su rol de garante y promotor, el
Estado debería asumir las siguientes funciones:
1. Consolidar y perfeccionar el sistema democrático, como forma de vida de la
sociedad peruana y de gobierno de la República, expresado en la vigencia real
de los derechos económicos y sociales de la persona, contenidos en nuestra
Carta Política.
2. Garantizar la paz interna y la seguridad externa.
3. Diseñar el marco legal e institucional, sobre todo el de la administración de
justicia, dentro del cual tanto las personas naturales como las empresas
productivas dispongan de un orden jurídico que les brinde estabilidad y
certidumbre en la disposición y ejercicio de sus derechos adquiridos dentro de
la ley.
4. Garantizar a sus titulares la propiedad y seguridad de sus medios de
producción.
5. Planificar la infraestructura (Puertos y aeropuertos modernos y eficientes,
carreteras y ferrocarriles de alta velocidad y seguridad) requerida por el
desarrollo y competitividad de las actividades productivas y la atención de las
necesidades de agua, alimentos y energía de la creciente población.
6. Identificar las fuentes de riqueza nacional renovables, destruidas o
gravemente afectadas por la acción humana o de las fuerzas naturales y
planificar los proyectos, con categoría de políticas de Estado, para su
recuperación, multiplicación y puesta en producción, estableciendo los
programas, prioridades, metas, plazos y modalidades de ejecución.
7. Velar por el aprovechamiento de las riquezas no renovables en condiciones de
conservación del medio ambiente y adecuada participación de la colectividad
nacional (Estado, población y trabajadores).
8. Conceder los derechos de uso y/o explotación de la riqueza nacional, fijando
las condiciones de su aprovechamiento sustentable y rentabilidad, tanto para
los concesionarios como para la colectividad nacional.
9. Estimular el ahorro interno, público y privado, como fuente de financiamiento
de las actividades productivas y velar por el libre acceso a los recursos de
capital y crédito de producción, cualquiera que fuere la dimensión empresarial.
Dentro de esta función debe ser el ejemplo de restricción del consumo con
fines de equilibrio fiscal y de cumplimiento de las obligaciones externas e
internas.
67
10. Garantizar a las unidades de producción la libre disposición y libre circulación
de sus ingresos y rentas, dentro del ordenamiento legal sobre la materia.
11. Ser el guardián de la estabilidad monetaria, velando porque cualquier
aumento de los medios de pago sea proporcional al incremento real del PBI.
12. En el campo de la educación, planificar la formación de recursos humanos
técnicos, científicos y de investigación, en orden a la obtención de una
creciente productividad, calidad y competitividad de las actividades
productivas.
1.2 Gobiernos regionales

Las instituciones peruanas que se encargan de la gestión pública de las regiones
son los Gobiernos regionales. Son consideradas personas jurídicas de derecho
público, además de tener autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia.
Este nivel de gobierno fue introducido en la legislación peruana con la puesta en
vigencia de la Constitución del 79. Sin embargo, la conformación de Gobiernos
Regionales obedece al plan de regionalización, cuyo marco legal es la Ley de Bases
de la Descentralización 27783, promulgada el 17 de julio de 2002, además de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 27867. En el caso de la provincia de Lima,
por ser la sede de la capital, es un territorio que cuenta con autonomía regional,
es decir, no integra ninguna región; por esa razón, la Municipalidad tiene tanto
funciones de Gobierno regional como de Municipalidad provincial. Según la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales 27867, “Toda mención contenida en la
legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende
también hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima”.
1.2.1 Estructura de los gobiernos regionales

Según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 27867, los gobiernos regionales
del Perú se componen de tres órganos: un Consejo Regional, la Presidencia
Regional y un Consejo de Coordinación Regional. El primer órgano está integrado
por los consejeros regionales, los cuales sirven por un periodo de cuatro años. El
segundo de ellos está conformado por el presidente, quien es elegido por sufragio
directo junto al vicepresidente de la región, por un periodo de cuatro (4) años.
Finalmente, el Consejo de Coordinación Regional está conformado por el
presidente regional quien lo preside, los alcaldes provinciales de la región y los
representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
De acuerdo con la Ley mencionada, las responsabilidades de los gobiernos
regionales son las siguientes: el desarrollo de la planificación regional, ejecución
de proyectos de inversión pública, promoción de las actividades económicas y
administración de la propiedad pública, entre otras.
1.2.2 Funciones de los gobiernos regionales

Las funciones de los gobiernos regionales son las siguientes, según la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales (Congreso, 2002, p. 19):
• Función normativa y reguladora: Elaboran y aprueban normas de
alcance regional y regulando los servicios de su competencia.
• Función de planeamiento: Diseñan políticas, prioridades, estrategias,
programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera
concertada y participativa.
68
• Función administrativa y ejecutora: Organizan, dirigen y ejecutan
los recursos financieros, bienes, activos y capacidades humanas,
necesarios para la gestión regional, con arreglo a los sistemas
administrativos nacionales.
• Función de promoción de inversiones: Incentivan y apoyan las
actividades del sector privado nacional y extranjero, orientada a
impulsar el desarrollo de los recursos regionales y creando los
instrumentos necesarios para tal fin.
• Función de supervisión, evaluación y control: Fiscalizan la gestión
administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes
regionales y la calidad de los servicios, fomentando la participación de
la sociedad civil.
1.2.3 Órganos de los gobiernos regionales

A continuación, veremos con más detalle las funciones de los órganos de los
gobiernos regionales:
La Presidencia Regional: Es el órgano ejecutivo del Gobierno regional y está
representado por el presidente regional, elegido por votación para un periodo de
4 años. Según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (2002, p. 11), “es la
máxima autoridad de su jurisdicción, representante legal y titular del Pliego
Presupuestal del Gobierno Regional”. Entre algunas de sus funciones está el
proponer y ejecutar el presupuesto, designar a los oficiales de gobierno, promulgar
decretos y resoluciones, ejecutar planes y programas regionales, así como y
administrar las propiedades y rentas regionales. A continuación, se menciona
algunas de sus atribuciones que están indicadas en la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales (Congreso, 2002, p. 12).
a. Dirigir y supervisar la marcha del Gobierno Regional y de sus órganos
ejecutivos, administrativos y técnicos,
b. Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el
Consejo Regional.
c. Designar y cesar al Gerente General Regional y a los Gerentes Regionales,
así como nombrar y cesar a los funcionarios de confianza.
d. Dictar Decretos y Resoluciones Regionales.
e. Dirigir la ejecución de los planes y programas del Gobierno Regional y velar
por su cumplimiento.
f. Administrar los bienes y las rentas del Gobierno Regional.
g. Dirigir, supervisar, coordinar y administrar las actividades y servicios
públicos a cargo del Gobierno Regional a través de sus Gerentes Regionales.
h. Aprobar las normas reglamentarias de organización y funciones de las
dependencias administrativas del Gobierno Regional.
i. Convocar y presidir las sesiones del Concejo de Coordinación Regional.
Asimismo, tiene entre sus atribuciones presentar al Consejo Regional el Plan de

Desarrollo Regional Concertado, el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual,
y el Programa Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas, entre otros.
El Consejo Regional: Debate y vota sobre el presupuesto sugerido por el
presidente regional, también supervisa a todos los oficiales de gobierno y puede
69
deponer de su cargo al presidente, su vicepresidente y a cualquier miembro del
Consejo.
De forma más específica, señalamos algunas otras atribuciones del Consejo
Regional según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Congreso, 2002, pp. 9-
10):
a. Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los
asuntos y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional.
b. Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo
plazo, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la
articulación entre zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de
Coordinación Regional.
c. Aprobar el Plan Anual y el Presupuesto Regional Participativo, en el marco
del Plan de Desarrollo Regional Concertado y de conformidad con la Ley de
Gestión Presupuestaria del Estado y a las leyes anuales del Presupuesto
General de la República y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.
d. Aprobar los Estados Financieros y Presupuestarios.
e. Aprobar su Reglamento Interno.
f. Fijar la remuneración mensual del Presidente, y Vicepresidente y las dietas
de los Consejeros.
g. Declarar la vacancia y suspensión del Presidente, Vicepresidente y los
Consejeros.
h. Autorizar, conforme a Ley, las operaciones de crédito interno y externo
incluidas en el Plan de Desarrollo Regional Concertado y solicitadas por el
Presidente Regional. Las operaciones de crédito externo se sujetan a la Ley
de Endeudamiento Público.
i. Autorizar la transferencia de los bienes muebles e inmuebles de propiedad
del Gobierno Regional.
j. Aprobar la creación, venta, concesión o contratos, disolución de sus
empresas y otras formas empresariales, bienes y/o activos regionales,
conforme a la Constitución y la Ley.
k. Fiscalizar la gestión y conducta pública de los funcionarios del Gobierno
Regional y, dentro de ello, llevar a cabo investigaciones sobre cualquier asunto
de interés público regional.
l. Proponer ante el Congreso de la República las iniciativas legislativas en
materias y asuntos de su competencia.
m. Proponer la creación, modificación o supresión de tributos regionales o
exoneraciones, conforme a la Constitución y la Ley.
n. Aprobar el Programa de Promoción de Inversiones y Exportaciones
Regionales.
o. Aprobar el plan de competitividad regional, los acuerdos de cooperación
con otros gobiernos regionales e integrar las estrategias de acciones
macrorregionales.
p. Definir la política permanente del fomento de la participación ciudadana.
El Consejo de Coordinación Regional: Es un órgano que sirve para que un
gobierno regional consulte y coordine con las municipalidades. Este órgano no
ejerce funciones ni actos de gobierno. Tiene la composición y funcionamiento
siguiente, según la Ley 29053 que modifica parte del texto de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales:
70
1. El presidente regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el
vicepresidente regional.
2. Los alcaldes provinciales de la región.
3. Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
La función de los miembros del Consejo de Coordinación Regional es emitir opinión

consultiva, concertando sobre los siguientes temas:
a) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual
b) El Plan de Desarrollo Regional Concertado
c) La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado
d) Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional
1.3 Gobiernos locales

En nuestro país, las municipalidades son las instituciones públicas encargadas de
la gestión de las provincias y sus distritos, y centros poblados del país, así como
de la prestación de servicios de ámbito local en sus respectivas jurisdicciones.
Corresponden al Gobierno a nivel local de acuerdo con el ordenamiento jurídico
del Perú. Según la Ley Orgánica de Municipalidades 27972 (Congreso, 27 de mayo
de 2003, p. 3): “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de
gobierno promotores de desarrollo local, con personería jurídica de derecho
público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”.
Según la ley mencionada, las municipalidades se clasifican en provinciales y
distritales. En Lima, las provinciales tienen además funciones de distritales dentro
del cercado, es decir, del distrito capital, en el cual no existe municipalidad
distrital.
Desde el año 1998, la elección de los alcaldes y regidores se realiza por sufragio
universal para un periodo de cuatro años. Anteriormente, desde el año 1980 se
elegía por un periodo de tres años. El Jurado Nacional de Elecciones es la
institución que define el número de regidores de acuerdo con la Ley de Elecciones
Municipales.
1.3.1 Funciones
Las municipalidades ejercen, en las materias de su competencia, funciones
normativas, reguladoras, de promoción y de fiscalización y control; de manera
exclusiva o compartida, de acuerdo con lo señalado en la presente Ley.
Según Cotrina (2016), las funciones principales de las municipalidades son las
siguientes:
 Las municipalidades deciden cómo se usarán los terrenos y los predios de
su localidad. Por ejemplo, el tamaño de los lotes de terreno depende de
los permisos que otorguen las municipalidades; asimismo, el uso que se
dará a las casas, si son sólo para residencia o para uso comercial.
 Se encargan de los servicios públicos básicos. Por ejemplo, la limpieza de
las calles, hacer campañas de salud y recolectar la basura.
 Protección y conservación del medio ambiente. Por ejemplo, combatir la
contaminación ambiental y cuidar el patrimonio cultural, histórico y
paisajístico de su localidad.
71
 Promover el desarrollo económico de su localidad.
 Promover la participación vecinal, sobre todo en el uso y control de los
recursos.
 Organizar servicios sociales para proteger a la población de menores
recursos.
 Luchar contra la comercialización y consumo de drogas.
1.3.2 Estructura de los gobiernos locales

Los órganos de los gobiernos locales son las municipalidades provinciales y
distritales. A su vez, la estructura orgánica de las municipalidades está compuesta
por el Consejo Municipal y la Alcaldía.
El Consejo Municipal está compuesto por el alcalde y los regidores, y es el ente
normativo y fiscalizador. Entre tanto, la Alcaldía es el organismo ejecutor. Los
órganos de coordinación entre las municipalidades y la población son los
siguientes:
• El Consejo de Coordinación Local (provincial o distrital)
• Las Juntas de Delegados Vecinales
La estructura orgánica administrativa de las municipalidades está compuesta por

los siguientes órganos: la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la
procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de
planeamiento y presupuesto.
1.4 Organismos autónomos reguladores y descentralizados

La Constitución Política del Perú de 1993 establece órganos autónomos que no son
parte de ningún poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el
Congreso y a la opinión pública. En la mayor parte de estos organismos, los
procedimientos de designación contemplan la intervención del Poder Ejecutivo,
Legislativo y, en algunos casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los titulares
o directores son inamovibles por períodos de tiempo o condiciones (edad)
predeterminadas.
Los órganos constitucionalmente autónomos son los siguientes: Banco Central de
la Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal Constitucional,
Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo,
Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos
Electorales y Registro de Identificación) y Contraloría General de la República.
2.2 Organismos reguladores

En el Perú, dentro del marco del proceso de transformación del rol del Estado en
la economía que se desarrolló durante la última década del siglo XX, aparecieron
la mayoría de los organismos reguladores de los servicios públicos. Esa
transformación determinó la liberalización de amplios sectores del mercado, la
transferencia al sector privado de la propiedad de numerosas empresas estatales,
así como el otorgamiento de concesiones de servicios públicos y de obras públicas
de infraestructura.
72
La referida reorientación del papel del Estado en la economía conllevó la creación
de organismos reguladores de los servicios públicos (telecomunicaciones,
electricidad, saneamiento) y de las concesiones de obras públicas de
infraestructura de transporte (puertos, aeropuertos, carreteras, vías ferroviarias)
claramente inspirados en los modelos de los países anglosajones. Danós (2003)
dice lo siguiente sobre la creación de estos organismos:
…con el objeto de garantizar un tratamiento técnico de la regulación y
supervisión de las actividades económicas calificadas como servicios públicos,
o que se desarrollan en condiciones de monopolio natural o poco competitivas
y las que requieren para su desarrollo la utilización de redes e infraestructuras.
(p. 60)
Los organismos reguladores de los servicios públicos son los siguientes: Osiptel,
regula las telecomunicaciones; Osinerg, electricidad; Sunass, saneamiento; y
Ositran, las concesiones de obras públicas de infraestructura de transporte
(puertos, aeropuertos, carreteras, vías ferroviarias).
73
Figura 2. Organigrama del Estado Peruano. Tomado de Organigrama del Estado peruano, por Secretaría de Gestión Pública, PCM,
Gobierno del Perú, abril 2013.
TEMA n.º 2: Estructura administrativa nacional, regional y
local
2. Generalidades
Si bien el sistema de Gobierno peruano es del tipo presidencial, es decir, el
presidente de la república es el jefe del Estado y personifica a la nación, para evitar
la concentración del poder en una sola persona, la estructura administrativa del
Estado peruano se divide en tres poderes: el ejecutivo, el legislativo y el judicial.
Esta división le permite al Estado cumplir con mayor eficiencia todas las
responsabilidades que le son propias 2.1 Organización nacional: Gobierno
central. Funciones y normatividad
Las funciones del Estado peruano están distribuidas en tres Poderes del Estado.
Nuestra Constitución Política reconoce tres poderes: el Poder Legislativo, el
Ejecutivo y el Judicial. El Poder Legislativo es el que aprueba leyes o normas que
regirán el desenvolvimiento de la nación. El Poder Ejecutivo es el que se encarga
de ejecutar las leyes aprobadas por el Legislativo y las resoluciones del Poder
Judicial, además de proporcionar los servicios requeridos por la población.
Finalmente, el Poder Judicial es el que administra justicia; es decir, resuelve los
conflictos de derecho y determina las violaciones de orden social. Se debe recordar
que cuentan también como la parte estructural y administrativa del Estado
Peruano los órganos autónomos y las empresas estatales.
2.1.1 El Gobierno Central

Está conformado por los poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
2.1.1.1 El Poder Ejecutivo y su función administrativa

Está encabezado por el presidente de la republica e integrado por los ministros del
Estado. Es el poder encargado de dirigir la política del Estado y sus decisiones son
ejecutadas por los ministros, quienes asumen la responsabilidad por tales actos.
a) Las decisiones del Poder Ejecutivo son plasmadas en distintos sectores de
nuestra sociedad a través de los ministerios. Debido a ello, es de suma
importancia la actividad normativa que realiza el Poder Ejecutivo mediante
los decretos legislativos y las resoluciones. Asimismo, tiene la facultad de
proponer al Congreso la emisión de leyes, así como la atribución de
promulgar leyes aprobadas por el Poder Legislativo. El presidente
Es la persona que representa la voluntad del Estado y nos representa como
tal ante los organismos internacionales. Es el principal funcionario que
expresa la voluntad del Poder Ejecutivo frente a los demás sujetos de
derecho, por intermedio de decretos que deben ser refrendados por el
Atribuciones del presidente de la república
Según el artículo 118 de la Constitución Política del Perú, estas son las
atribuciones del presidente de la República (Congreso de la República,
1993, pp. 22-23):
• Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás

disposiciones legales.
• Representar al Estado, dentro y fuera de la República.
• Dirigir la política general del Gobierno.
• Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.
• Convocar a elecciones para Presidente de la República y para
representantes a Congreso, así como para alcaldes y regidores y demás
funcionarios que señala la ley.
• Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso,
el decreto de convocatoria.
• Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligatoriamente, en
forma personal y por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria
anual. Los mensajes anuales contienen la exposición detallada de la
situación de la República y las mejoras y reformas que el Presidente
juzgue necesarias y convenientes para su consideración por el Congreso.
Los mensajes del Presidente de la República, salvo el primero de ellos,
son aprobados por el Consejo de Ministros.
• Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y
resoluciones.
• Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales.
• Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones.
• Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y
ratificar tratados.
• Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del
Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso.
• Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y autorizar a los cónsules
el ejercicio de sus funciones.
• Presidir el Sistema de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y
disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
• Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, de la
integridad del territorio y de la soberanía del Estado.
• Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso.
• Administrar la hacienda pública.
• Negociar los empréstitos.
• Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere
el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso
puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
• Regular las tarifas arancelarias.
• Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en
beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción
haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.
• Conferir condecoraciones en nombre de la Nación, con acuerdo del
• Autorizar a los peruanos para servir en un ejército extranjero. y
• Ejercer las demás funciones de gobierno y administración que la
Constitución y las leyes le encomiendan.
b) Consejo de Ministros. Según el artículo 121 de la Constitución Política
del Perú, ”los ministros, reunidos, forman el Consejo de Ministros. La ley
determina su organización y funciones” (p. 24).
 “La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al
Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a
la cartera a su cargo” (artículo 119 de la Constitución Política del Perú,
p. 24).
 “El Presidente de la República nombra y remueve al Presidente del
Consejo. Nombra y remueve a los demás ministros, a propuesta y con
acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo” (artículo 122 de
la Constitución Política del Perú).
76
Atribuciones del presidente del Consejo de Ministros y demás
Ministros
Al presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin
cartera, le corresponde (artículo 123 de la Constitución Política del Perú):
 Ser, después del Presidente de la República, el portavoz autorizado del
gobierno.
 Coordinar las funciones de los demás ministros.
 Refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás
decretos y resoluciones que señalan la Constitución y la ley.
Atribuciones del Consejo de Ministros. Son atribuciones del Consejo de
Ministros (artículo 125 de la Constitución Política del Perú):
 Aprobar los proyectos de ley que el Presidente de la República somete
al Congreso.
 Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el
Presidente de la República, así como los proyectos de ley y los decretos
y resoluciones que dispone la ley.
 Deliberar sobre asuntos de interés público.
 Las demás que le otorgan la Constitución y la ley.
2.1.1.2 El Poder Legislativo y su función administrativa

Es la actividad que el Estado realiza mediante el órgano que se encuentra
encargado de la función legislativa de acuerdo con el régimen constitucional. En
concordancia con este régimen, según Rizo (1991), el principio de la autoridad
formal de la ley deriva del carácter formal del acto legislativo. Esta autoridad
consiste en que una ley dada por el Poder Legislativo no puede ser cambiada,
derogada, adicionada si no es por otra ley de igual rango, para lo cual sigue los
mismos procedimientos que establece la Constitución para su formación y
modificación. De la autoridad formal de la ley se origina la clasificación de las leyes
en dos grupos: las leyes constitucionales que son emanadas por el poder
constituyente y las leyes ordinarias que emanan del Poder Legislativo. Entonces,
podemos decir que la principal atribución de este poder es emitir, modificar y
derogar leyes, además de realizar una labor de control político del poder Ejecutivo
mediante las distintas funciones detalladas en la Constitución como aprobar el
Presupuesto y la Cuenta General de la República, o la atribución de realizar
investigaciones y velar por el cumplimiento de la Constitución.
Actualmente contamos con una única cámara de legisladores que consta de 130
congresistas.
2.1.1.3 El Poder Judicial y su función administrativa

La principal función del Poder Judicial es la de administrar justicia, para lo cual
cuenta con funcionarios a nivel nacional llamados distritos judiciales. La
Constitución reconoce que esta facultad es originaria del pueblo; además, solo es
ejercida por el Estado.
a) Principios
En el artículo 139 de la Constitución Política del Perú encontramos los que
son los principios de la administración de justicia. Entre ellos están:
1. La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional
77
2. La independencia en el ejercicio de esta función
3. El debido proceso
4. La publicidad del proceso
5. Motivación escrita de las resoluciones
6. Pluralidad de la instancia
7. Indemnización por errores
8. Inaplicabilidad de la ley penal por analogía, y aplicabilidad de la más
favorable en caso de conflicto entre normas
9. La cosa juzgada
10. La no privación del derecho de defensa
b) Estructura jerárquica
La estructura del Poder Judicial es jerárquica formalizada y su cabeza es la

Corte Suprema, que es el más alto tribunal de la República. Resuelve en
última instancia, inclusive en materia electoral. La Corte Suprema se divide
en Salas Especializadas, que en la actualidad son 3 permanentes y 4
transitorias supremas. Las especialidades de las salas son 3: derecho civil,
derecho penal y derecho constitucional y social. Según el texto Estructura
y competencia de la Corte Suprema de Justicia de Perú (2015, p. 7):
Para sus labores estrictamente jurisdiccionales, la Corte Suprema de

Justicia de la República se divide en Salas Especializadas
permanentes y transitorias. Cada Sala está integrada por cinco jueces
(es decir, son órganos colegiados) y es presidida por el juez supremo
titular más antiguo. Las especialidades son tres: Derecho Civil,
Derecho Penal y Derecho Constitucional y Social. En la actualidad,
existen tres salas permanentes y cuatro salas transitorias supremas,
lo que arroja un total de 35 Jueces Supremos, entre titulares y
provisionales, que ejercen función jurisdiccional a este nivel.
Según el mismo texto, El número de jueces supremos titulares que

conforman la denominada Sala Plena de la Corte Suprema Justicia de la
República es fijado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.
Asimismo, según el texto mencionado, el Poder Judicial se estructura en

un conjunto de circunscripciones territoriales denominadas Distritos
Judiciales. Cada Distrito Judicial se encuentra bajo la dirección y
responsabilidad de una Corte Superior de Justicia. A nivel nacional existen
33 Distritos Judiciales. En la provincia de Lima, existen 5 Cortes Superiores
de Justicia que son las siguientes: Lima, Lima Norte, Lima Sur, Lima Este
y Ventanilla, a las cuales se adiciona –por proximidad territorial– la Corte
Superior del Callao (con sede en la Provincia Constitucional del Callao).A
las Cortes Superiores, los juzgados que siguen en jerarquía pueden ser
especializados o mixtos. Estos se ubican en las provincias de los
departamentos, asumiendo un turno judicial.
En los distritos, se encuentran los jueces de paz letrados y son quienes se
ocupan de casos de menor gravedad. Por otro lado, los jueces de paz no
78
letrados suelen tener competencia mixta, y se ubican, generalmente, en
provincias rurales.
c) La función jurisdiccional
La función jurisdiccional es única y exclusiva del Poder Judicial, y según el
artículo 139 de la Constitución Política del Perú (Congreso, 1993, p. 26),
“No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con
excepción de la militar y la arbitral”. Aparte de esas jurisdicciones, una
jurisdicción especial es la de las comunidades nativas; es decir, también
una excepción a la regla general. Asimismo, existen otras jurisdicciones
más administrativas, que como son más específicas sobre su competencia,
se les considera aparte. Así, por ejemplo, tenemos el Tribunal Fiscal
(referente a la Sunat), el de marcas y patentes (referente a Indecopi) y el
de Registros Públicos. Los fallos producidos por estos tribunales no tienen
fuerza de cosa juzgada, pues dependen de organismos estatales.
2.2 Organización descentralizada: Gobiernos regionales y locales

2.2.1 Gobierno regional
Por ser autónomos en lo político, económico y administrativo (el presidente
regional y el consejo regional son elegidos por votación popular), los Gobiernos
regionales son una expresión del progreso de descentralización de nuestro país.
Su función principal es promover el desarrollo y la economía regional, debido a
ello fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su
responsabilidad que se corresponden con las políticas y planes nacionales y locales
de desarrollo. Para llevar a cabo sus responsabilidades, deben coordinar con los
gobiernos locales para no interferir en las funciones de estos.
Asimismo, la actuación de los gobiernos regionales se encuentra relacionada con
la función legislativa, pues tiene la capacidad de emitir ordenanzas regionales que
tienen rango de ley.
79
Figura 3. Organigrama del Gobierno regional de Piura. Tomado de Gobierno
regional Piura (aprobado con la Ordenanza Regional n.º 398 – 2017).
2.2.2 Gobiernos locales

Según la Ley Orgánica de Municipalidades 27972, “Son órganos de gobierno local
las municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgánica de las
municipalidades está compuesta por el concejo municipal y la alcaldía”. Los
gobiernos locales cuentan con autonomía política, económica y administrativa. Las
municipalidades están conformadas por alcaldes y regidores, quienes son elegidos
por voto popular.
Las municipalidades cumplen diversas funciones en sus respectivas jurisdicciones,
entre las cuales se pueden mencionar las siguientes: el desarrollo urbano y
zonificación, la regulación del transporte público y del tránsito vehicular, la
limpieza pública, el desarrollo cultural, recreativo y deportivo de los vecinos, el
ornato, el mantenimiento de parques y jardines y monumentos, etc.
Asimismo, los gobiernos locales cumplen una función legislativa, pues se encargan
de aprobar las ordenanzas municipales que, de acuerdo con lo que Ley Orgánica
de Municipalidades establece, las ordenanzas son normas generales que regulan
los siguientes aspectos de una localidad: organización, administración o prestación
de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las funciones generales o
específicas de las municipalidades o establecen las limitaciones y modalidades
impuestas a la propiedad privada y los edictos y decretos de alcaldía (normas
municipales).
80
Figura 4. Estructura orgánica de la Municipalidad Distrital de Chilca. Tomado de
Municipalidad Distrital de Chilca, Ordenanza Municipal 142-2011-MDCH/CM.
2.3 Sistema administrativo del sector público

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) 29158, en su artículo 43 del título V,
de los sistemas de la siguiente forma:
Los sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos,
técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de
la administración pública que requieren ser realizadas por todas o varias
entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los
niveles de Gobierno.
Un sistema solo puede ser creado por ley. Para su creación, la opinión la
Presidencia del Consejo de Ministros debe ser favorable.
Cada sistema se encuentra a cargo de un ente rector que es su autoridad técnico-
normativa a nivel nacional. Las funciones de este ente rector son las siguientes:
determinar los procedimientos relacionados con su ámbito, dictar las normas,
coordinar su operación técnica y ser responsable de su correcto funcionamiento
(art. 44 LOPE).
Nuestro país cuenta con dos tipos sistemas:

a) Sistemas funcionales: Son aquellos que tienen por finalidad asegurar que
las políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades
del Estado se cumplan.
81
Los sistemas funcionales están relacionados con las principales que
caracterizan a cada una de las entidades públicas. Las materias encargadas a
una institución por ley son gestionadas por estos sistemas y ejecutadas
mediante sus órganos de línea, lo cual origina los servicios que le
corresponden a la institución.
Las materias de las que se encargan los entes rectores son las siguientes:
agricultura, ambiente, comercio, turismo, economía, salud, educación,
trabajo, mujer, desarrollo social, transporte, comunicaciones, saneamiento,
producción, energía, minas, justicia, defensa, interior, etc. Según el texto
Gestión Pública (IDEA Internacional y Asociación Civil Transparencia, 2008, p.
23), estas materias dan lugar a sistemas como, “el sistema integral de salud,
el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de agua y
alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de riego, sistema
energético, sistema judicial, etc.”.
b) Sistemas administrativos: Son aquellos cuya finalidad es regular la

utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, para
lo cual promueven la eficacia y eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos son los siguientes:
 Gestión de Recursos humanos (PCM – SERVIR)

 Abastecimiento (MEF - OSCE)
 Presupuesto Público (MEF - DNPP)
 Tesorería (MEF - DNTP)
 Endeudamiento Público (MEF – DENEP)
 Contabilidad (MEF – Contaduría Pública)
 Inversión Pública (MEF – DGPM)
 Planeamiento Estratégico (PCM - CEPLAN)
 Defensa Judicial del Estado (MINJUS - CNDJE)
 Control (Contraloría)
 Modernización de la Gestión Pública (PCM - SGP)
Según IDEA Internacional y Asociación Civil Transparencia (2008, p. 24), “Los

Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los
recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la
eficacia y eficiencia en su uso”.
Los sistemas administrativos realizan las funciones de administración interna
que se desempeñan para cumplir las funciones sustantivas. Estas últimas se
ejecutan a través de sus órganos de línea, apoyo y asesoría, según
corresponda. Además, estas funciones se refieren a la utilización eficiente de
los medios y recursos materiales, económicos y humanos que participan en el
ciclo de la gestión pública para el aprovisionamiento de servicios públicos.
En la actualidad varios sistemas tienen un carácter centralista, por lo cual

requieren ser modernizados. Gradualmente, al proceso de descentralización y
modernización del Estado, se debe adecuar el funcionamiento de los sistemas
administrativos en correspondencia con el carácter unitario, democrático y
descentralizado del gobierno peruano.
La gestión combinada y complementaria de los sistemas funcionales y
administrativos origina la gestión pública.
82
A continuación, se presenta la lista de sistemas funcionales y administrativos
del Estado peruano y sus entes rectores, según Mera (s. f.) , y cuyos Decretos
Legislativos que los rigen se encuentran en Mendoza (2015, pp. 66-70).
A. Sistema de gestión de recursos humanos (PCM – SERVIR)
Establece, desarrolla y ejecuta la política del Estado.
Comprende normas, principios, recursos, métodos, utilizados por las
entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos.
Lo conforman:
 Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR
 Oficina de Recursos Humanos
B. Sistema de abastecimiento (MEF - OSCE)

Conjunto interrelacionado de políticas, objetivos, normas, procedimiento
y procesos. Que están orientados al racional flujo, dotación o suministros,
empleo y conservación de medio materiales que aseguren la continuidad
de los procesos productivos.
Su finalidad es asegurar la unidad, racionalidad, eficiencia y eficacia de los
procesos de abastecimiento de bienes y servicios en la administración
pública.
C. Sistema de presupuesto público (MEF - DNPP)

Es el sistema administrativo que regula el proceso presupuestario.
Los sujetos que lo integran son:

 La dirección nacional de presupuesto público
 Las entidades de todo el sector público
D. Sistema de tesorería (MEF - DNTP)

Es el conjunto de órganos, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos orientados a la administración de los fondos públicos, en las
entidades y organismos del sector público.
El sistema nacional de tesorería SNT está integrado por:

 La dirección nacional del tesoro público
 Las entidades de todo el sector público
E. Sistema de endeudamiento público (MEF – DENEP)

Conjunto de órganos e instituciones, normas y procesos orientados al
logro de una eficiente concertación de obligaciones a plazo mayor de un
año y a una prudente administración de la deuda del sector publica no
financiero.
F. Sistema de contabilidad (MEF - CONTADURÍA PÚBLICA)

Conjunto de organismos, garantías y normas que regulan de manera
integral y coherente los bienes estatales. Se basa en principios de
eficiencia, transparencia y racionalidad del uso del patrimonio mobiliario e
inmobiliario estatal.
Su objetivo es mostrar la imagen fiel del patrimonio, la situación

financiera, los resultados y la ejecución del presupuesto.
Lo integran:
 La dirección nacional de contabilidad pública
 Las entidades de todo el sector Público
83
G. Sistema de inversión pública (MEF – DGPM)
Conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas
certifican la calidad de los Proyectos de Inversión Pública.
H. Sistema de planeamiento estratégico (PCM - CEPLAN)

Conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones
funcionales. Finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento
estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y
sostenido del país.
I. Sistema de defensa judicial del estado (MINJUS - CNDJE)

Conjunto de principios, normas, procedimientos e instrumentos
estructurados e integrados mediante los cuales procuradores públicos
ejercen la defensa Jurídica del Estado.
Su finalidad es fortalecer, unificar y modernizar la defensa Jurídica del
Estado en el ámbito local, regional, nacional, supranacional e
internacional.
J. Sistema de control (CONTRALORÍA)

Conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos
estructurados e integrados funcionalmente y destinados a conducir y
desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada.
Su actuación comprende actividades y acciones en el campo
administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades.
K. Sistema de modernización de la gestión pública (PCM - SGP)

La finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal. Y así lograr una mejor atención a la ciudadanía,
priorizando y organizando el uso de recursos Públicos.
2.4 La actividad empresarial del Estado

Según la Constitución Política del Estado, la actividad empresarial, pública o no
pública, recibe el mismo tratamiento legal. Además, según Nunja (2013, p. 61)
el Estado reconoce el pluralismo económico y que la economía nacional se
sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Finalmente, precisa que solo por ley expresa el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto
interés público o de manifiesta conveniencia nacional.
La actividad empresarial del Estado se regula mediante la Ley 24948, Ley de la
Actividad Empresarial del Estado, en lo relativo a su objetivo, ámbito, organización
funcionamiento, régimen económico, financiero, régimen laboral, evaluación y
relaciones con los diversos niveles de gobierno y sistemas administrativos. Esta
Ley se reglamentó mediante el Decreto Supremo 027-90-MIPRE.
El Decreto Legislativo 1031 deroga estas normas y determina nuevas disposiciones
con el fin de que la eficiencia de la actividad empresarial del Estado se fortalezca
mediante nuevas herramientas de gestión y estructuras legales. Estas
herramientas y estructuras deben priorizar los principios de eficiencia,
transparencia y gobierno corporativo, entre otros, así como un sistema de control
adecuado en un contexto de transparencia. Además, se debe tener en cuenta que
las disposiciones del Decreto Legislativo y su Reglamento aprobado mediante D.S.
176-2010-EF rigen o se aplican a las empresas del Estado bajo el ámbito del Fondo
Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - Fonafe.
84
El Fonafe fue creado por Ley 27170 y es una empresa de derecho público
adjudicada al sector Economía y Finanzas. Su función es normar y dirigir la
actividad empresarial del Estado. Dentro de su ámbito, no se incluyen las
empresas municipales, ni las empresas, ni los centros de producción, ni los centros
de prestación de servicios de las universidades públicas. Por lo tanto, bajo el
ámbito del Fonafe únicamente se encuentran las empresas que cuentan con
participación mayoritaria del Estado, así como las que le han sido entregadas por
encargo.
4.1 Formas en que se desarrolla la actividad empresarial del Estado

La actividad empresarial del Estado se desarrolla dentro de las siguientes formas:
Tabla 1
Denominación Modalidad
Empresas del Estado Empresas organizadas bajo la forma de
de accionariado único sociedades anónimas en las que el Estado
ostenta la propiedad total de las acciones y, por
tanto, ejerce el control íntegro de su Junta
General de Accionistas.
Empresas del Estado Empresas organizadas bajo la forma de
con accionariado sociedades anónimas, en las que el Estado
privado ostenta la propiedad mayoritaria de las acciones
y, por tanto, ejerce el control mayoritario de su
Junta General de Accionistas, existiendo
accionistas minoritarios no vinculados al Estado.
Empresas del Estado Empresas de propiedad estatal cuya ley de
con potestades creación les otorga potestades de derecho
públicas público para el ejercicio de sus funciones. Se
organizan bajo la forma que disponga su ley de
creación.
Tomada de “Actualidad empresarial del Estado”, por L. Nunja, noviembre 2013,

Actualidad Gubernamental 61, p. xiv 1.
Nunja (2013) explica lo siguiente sobre accionariado estatal: “El accionariado

estatal minoritario en empresas privadas no constituye actividad empresarial
del Estado y se sujeta a las disposiciones de la Ley General de Sociedades y
demás normas aplicables a tales empresas” (p. xiv 1).
85
IDEA y Asociación Civil Transparencia (2008).
Estado: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas
públicas.
Pp. 14-23
Disponible en:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/A435FCFDD1E11B3405
2579490056BF87/$FILE/Estado_Funcionamiento_Organizaci%C3%B3n.pdf
86
ACTIVIDAD n.º 3
Foro de discusión sobre el Estado peruano, gobiernos regionales y locales, funciones

y estructura administrativa.
Instrucciones
 Ingrese al foro y participe con comentarios críticos y analíticos del tema “El Estado
peruano, gobiernos regionales y locales. Funciones y estructura administrativa”.
 Responda en el foro a las siguientes preguntas:
- ¿Cuáles son las funciones del Estado?
- ¿Cuáles son los organismos autónomos reguladores y descentralizados del país?
- Analice la forma de organización del Estado peruano, de los gobiernos
regionales y locales.
- Explique en qué consiste el sistema administrativo del sector público.
- ¿Cuál es la actividad empresarial del Estado?
- Explique con ejemplos concretos sobre las funciones del gobierno regional de
Junín y de la municipalidad provincial de Huancayo.
-
87
CONTROL DE LECTURA n.º 2
Instrucciones:
Responde a las siguientes preguntas descritas: (5 puntos cada una).
1. ¿A que concepto corresponde el siguiente parrafo?

Conjunto interrelacionado de políticas, objetivos, normas, procedimiento y procesos.
Que están orientados al racional flujo, dotación o suministros, empleo y conservación
de medio materiales que aseguren la continuidad de los procesos productivos.
A) MEF-DENEP
B) MEF-DNPP
C) MEF-DNTP
D) MEF-OSCE
E) PCM-SERVIR
2. Relacionar los conceptos
Denominación Modalidad
1 Empresas del A Empresas organizadas bajo la forma de
Estado con sociedades anónimas en las que el Estado
potestades públicas ostenta la propiedad total de las acciones y, por
tanto, ejerce el control íntegro de su Junta
General de Accionistas.
2 Empresas del B Empresas organizadas bajo la forma de
Estado con sociedades anónimas, en las que el Estado
accionariado privado ostenta la propiedad mayoritaria de las acciones
y, por tanto, ejerce el control mayoritario de su
Junta General de Accionistas, existiendo
accionistas minoritarios no vinculados al Estado.
3 Empresas del C Empresas de propiedad estatal cuya ley de
Estado de creación les otorga potestades de derecho
accionariado único público para el ejercicio de sus funciones. Se
organizan bajo la forma que disponga su ley de
creación.
A. 1C 2A 3B
B. 1B 2C 3A
C. 1A 2C 3C
D. 1A 2B 3C
3. Completar los espacios en blanco.

En la actualidad varios sistemas tienen un carácter centralista, por lo cual
requieren ser ……………………….. Gradualmente, al proceso de descentralización y
modernización del Estado, se debe …………………….. el funcionamiento de los
sistemas administrativos en correspondencia con el carácter unitario,
democrático y descentralizado del gobierno peruano.
A. Modernizados – adecuar
B. Eficientes – potenciar
C. Éticas – controlar
D. Impulsadas – programar
E. Justas – reconocer
88
4. Colocar una V si la expresión es verdadera o una F si es falsa sobre: Los
sistemas administrativos
Gestión de recursos humanos
Abastecimientos
Presupuestos públicos
Compras
A. VFVF
B. VVFV
C. FFFV
D. VVVF
E. FVVV
89
GLOSARIO DE LA UNIDAD III
Estado
Es la organización jurídico-política, de la sociedad concebida como Nación. Incluye
la vida social en general. (Universidad Nacional San Agustín de Arequipa)
Estructura del Estado

Son las ramas del Poder del Estado señaladas en nuestra Constitución. En este
sentido, el Poder Público se diluye entre el Poder Central, el Poder Regional y el
Poder Municipal. Cada una de las ramas del Poder Público tiene
sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán
entre sí en la realización de los fines del Estado.). (III Seminario de Desarrollo
Económico y Social)
Gobierno
Es el conjunto de órganos ejecutores del Poder Público del Estado que realizan la
voluntad de éste, ordenando y manteniendo un régimen con arreglo a la
Constitución.
(Machicado, diciembre 2009)
Gobiernos locales
El término gobierno local o gobierno municipal se utilizan como distintos nombres
para la institución que realiza las funciones de órgano de gobierno o administración
local de un municipio, que está presidido por un Alcalde.
(Enciclopedia Joskat)
Gobierno regional
Es un servicio autónomo que tiene a su cargo la administración superior de

la región, mediante la formulación de políticas de desarrollo que tomen en cuenta
tanto los lineamientos nacionales como aquellos formulados desde la
propia región y de sus respectivas comunas. Está presidido por el presidente
regional.
(GoreAysen)
90
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la gestión pública. (1ª ed.). Lima: Proyecto USAID.
Valenzuela, R. (2014). El Estado y su estructura político administrativa del Perú.

Lima: UAP.
93
Instrucciones:
1. A continuación usted encontrará una serie de 10 preguntas de opción múltiple.

respuesta.
3. Luego de completarlas todas, remítase al solucionario ubicado al final del Manual,
Cuestionario:
1. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones no es parte de las funciones que desempeña

el Estado en su rol garante y promotor?
a) Consolida y perfecciona el sistema democrático como forma de vida de la sociedad
peruana.
b) Diseña el marco legal e institucional, sobre todo el de la administración de justicia.
c) Consiste en la creación y elaboración del derecho objetivo. Para el efecto, en
nuestro país se cuenta con el Congreso de la República.
d) Diseña el marco legal e institucional, sobre todo el de la administración de justicia.
e) Políticas de desarrollo urbano vecinal en las regiones.
2. ¿Cómo se divide el poder en el Estado peruano?

a) Gobiernos regionales
b) Capitales de departamentos
c) Gobiernos locales o municipalidades
d) a) y c)
e) En distritos y poblados
3. ¿Cómo se subdivide las funciones del Estado?

a) Legislativa, política y administrativa
b) Legislativa, administrativa y social
c) Judicial, administrativa y legislativa
d) Política, económica y social
e) Gubernamental, social y religioso.
4. ¿Cuál es la estructura de los gobiernos regionales?

a) El alcalde y el teniente alcalde
b) El Gobernador Regional y el Concejo Regional
c) El presidente de la región y el teniente alcalde
d) El vicepresidente y el gobernador regional
e) El gobernador y sus accionistas sociales.
5. ¿Qué alternativa define mejor la función principal de las municipalidades?

a) Promueve el desarrollo económico de su localidad.
b) Organiza servicios sociales para proteger a la población de menores recursos.
c) Dirige la política general del Gobierno.
d) a) y b) son correctas.
e) Participa en las decisiones de la comunidad.
6. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones es una de las funciones del Consejo de

Ministros?
94
a) Los medios de producción están en manos del Estado.
b) Dirigir y gestionar los servicios públicos.
c) Convoca al Congreso a legislatura extraordinaria.
d) Vela por el orden interno y la seguridad exterior de la República.
e) Vigilar el cumplimiento de los actuados sociales.
7. ¿Cuál no corresponde a los principios del Poder Judicial?

a) La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.
b) El debido proceso.
c) La privación del derecho de defensa.
d) La publicidad del proceso.
e) La recaudación implícita.
8. ¿Cuáles son las funciones principales del gobernador regional?

a) Función normativa y reguladora.
b) Función de planeamiento.
c) Función de promoción de inversiones.
d) Todas las anteriores.
e) Interpretar la necesidad del pueblo.
9. ¿Cuál de las alternativas no corresponde a los sistemas administrativos?

a) Gestión de recursos humanos
b) Abastecimiento
c) Tesorería
d) Inversión privada
e) Recaudación
10. ¿Qué define mejor la actividad empresarial del Estado?

a) Acciones que ayudan a la monopolización del mercado.
b) Empresas organizadas bajo la forma de sociedades anónimas en las que el
Estado ostenta la propiedad total de las acciones.
c) Conjunto de acciones que coadyuvan en el crecimiento económico.
d) No se interesa por las expectativas racionales de los empresarios.
e) Sus políticas regionales en las mejoras sociales.
95
UNIDAD IV: GESTIÓN PÚBLICA
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD IV
Resultado de aprendizaje de la Unidad IV:

Al finalizar la asignatura, el estudiante será capaz de explicar la importancia de la
gestión pública en el desarrollo de la administración y el papel de la modernización.
Tema n.º 1: Aportes de la teoría
administrativa a la gestión 1. Examina la gestión
Valora la
pública. pública y las teorías que
importancia de la
contribuyen a su desarrollo.
1.1 Aportes de la teoría gestión pública
administrativa a la gestión pública 2.Describe el sistema en el desarrollo
administrativo, analizando de la
1.2 Procesos y tendencia de
las normas de gestión. administración y
modernización y reforma
el papel de la
Tema n.º 2: Teoría de sistemas modernización.
y su aplicación a la gestión Actividad n.° 4
pública
2.1. Teoría de sistemas y su en el foro de discusión
aplicación a la gestión pública sobre la gestión pública.
2.2 Tipos de reformas: la
institucional y la gerencial
Tarea académica n.º 2
Evaluación del tema n.º 1
2.4 Elementos integrantes del y n.º 2, más los contenidos
sistema de la lectura seleccionada.
2.5 Sistemas administrativos de la
gestión pública
2.6 La modernización de los
gobiernos regionales y locales
2.7 Principales normas que regula la
gestión pública.
2.8 Lineamientos para la
implementación de la gestión por
96
procesos en las entidades de la
administración pública
Lectura seleccionada 4:
La apuesta central: una gestión
pública orientada a resultados al
servicio del ciudadano
Autoevaluación de la Unidad IV
97
TEMA n.º 1: Aporte de la teoría administrativa a la gestión
pública
1. Generalidades
Desde el siglo XX, la administración como disciplina fue evolucionando. En el campo
de las ciencias sociales que estudia a las organizaciones, se implementó la técnica
encargada de la planificación, organización y control de los recursos de una
organización. Siendo así, la gestión pública no se encuentra ajena a la aplicación de
tales técnicas, las cuales han contribuido de manera significativa en la gestión de las
entidades gubernamentales.
1.1 Aportes de la teoría administrativa a la gestión pública
García (2007, p. 44), parafraseando a Leeuw (1996), dice lo siguiente sobre la

gestión pública:
La nueva gestión pública enfatiza en la aplicación de los conceptos de

economía, eficiencia y eficacia en la organización gubernamental, así como en
los instrumentos políticos y sus programas, esforzándose por alcanzar la
calidad total en la prestación de los servicios, todo ello, dedicando menor
atención a las prescripciones procedimentales, las normas y las
recomendaciones.
En otras palabras, el actual sistema de actuación pública funciona en un escenario

con dos diseños básicos de coordinación. En primer lugar, respecto al sector
privado, el sector público disminuye las diferencias en términos de personal,
sistemas de remuneración y métodos de gestión. En segundo lugar, el otro diseño
básico consiste en disminuir el volumen de reglas y procedimientos que articulan
gestión de los departamentos, los que, para contratar e incurrir en costes, están
sujetos a reglas uniformes.
En las teorías de gestión pública, la necesidad de desarrollar y perfeccionar
herramientas de control, sobre todo en aquellas orientadas a la evaluación de los
logros o resultados obtenidos, se relaciona con dos puntos de vista. En uno de
ellos, esa necesidad se amplía a la introducción de mejoras en la gestión, mediante
la desregulación, descentralización, y la introducción de competencia y
transparencia en la rendición de cuentas (Coninck-Smith, 1991; Ladner, 1999;
Montesinos, 1999). Otro punto de vista, la asocia a la nueva gestión pública con
la introducción de conceptos, prácticas y técnicas procedentes del sector privado
(Fernández, 2000, p. 108), que están destinadas exclusivamente al control de
resultados (Boden et al., 1998, p. 267 y Broadbent y Laughlin, 1998, p. 403).
La nueva gestión pública busca crear una administración eficiente y eficaz; es

decir, una administración que, al menor coste posible, satisfaga las necesidades
reales de los ciudadanos, para lo cual se debe favorecer la introducción de
mecanismos de competencia que fomenten el desarrollo de servicios de mayor
calidad y, a su vez, permitan la elección de los usuarios. Asimismo, es
recomendable el uso de sistemas de control que brinden una plena transparencia
de los procesos, planes y resultados, para lograr dos fines: perfeccionar el sistema
de elección, por un lado, e impulsar la participación ciudadana, por otro.
98
Para ello, se han desarrollado una serie de actuaciones, cuyas líneas básicas
podemos ver en el siguiente cuadro.
Tabla 2
La nueva gestión pública
TEORÍA ACTUACIONES
Reducciones  Privatizaciones
puras de la  Gestión indirecta
dimensión de servicios
Reducciones  Introducción de
PUBLIC
híbridas o competencia
CHOICE
Reformas en la intermedias de externa
COSTES DE
estructura la dimensión  Cooperación o
TRANSACCIÓN
organizativa colaboración
 Creación de
competencia
Modificaciones
interna
en el diseño
 Simplificación de la
organizativo
estructura
jerárquica: La
descentralización
NEO- Racionalización  Racionalización

TAILORISMO normativa procedimientos
Racionalización
administrativos
normativa y
 Desburocratización
cultural
Racionalización  Desarrollo de
cultural políticas de
personal
 Introducción de
técnicas privadas
 Innovación
tecnológica
TEORÍA DE LA Transparencia Comunicación externa

AGENCIA de la
Administración Participación ciudadana
Tomado de La nueva gestión pública: evolución y tendencias, por I. García,

2007, Presupuesto y Gasto Público 47, p. 45. Copyright 2007, por Instituto
de Estudios Fiscales.
99
Asimismo, se debe considerar que actualmente los bienes o servicios que generan
beneficios colectivos, tradicionalmente reservados al Estado, y que, por
consiguiente, no aceptan la exclusión o individualización, son producidos y
prestados por cadenas de empresas o actores mixtos como empresas-Estado-
ciudadanos.
Para afrontar estas transformaciones, existen corrientes que afirman que el Estado
más que reformarse tiende a reinventarse, lo cual permite superar la
administración pública de corte burocrático y dar paso a una nueva administración
pública gerencial.
Chica (2011, p. 59) nos dice lo siguiente acerca de estas transformaciones,
aludiendo a algunos especialistas en el tema:
Este nuevo paradigma administrativo centra su acción en la satisfacción del

ciudadano, lo cual implica un tipo de racionalidad político-administrativa,
orientada al éxito (Feffer, 2000), que les da una gran relevancia a los
principios de competitividad y de eficiencia (Ménard, 1997).
Establecer este nuevo tipo de racionalidad administrativa comprende que el

burocratismo debe superarse, pues es este al que se le hace responsable de los
problemas de ineficiencia de la gestión pública y la crisis de la administración
pública. Esta postura se resume en la siguiente tabla:
Tabla 3.
Burocratismo Vs nuevo modelo gerencial
BUROCRATISMO NUEVO MODELO GERENCIAL
El ciudadano puede ser marginal y El ciudadano cliente es el eje de la

hasta irrelevante acción pública.
El Estado es un medio para

El Estado es un fin en sí mismo.
alcanzar fines sociales y colectivos.
La gestión pública no tiene una

preocupación prioritaria por lo Su prioridad es la inversión social.
social.
El gasto público no tiene límite El gasto público es limitado y tiene

alguno, ni mayor vocación la obligación de ser selectivo y
productiva. altamente productivo.
100
El aparato administrativo tiene
El mal uso y derroche de los
vocación de austeridad en todos
recursos es la norma.
sus actos.
Adaptada de Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión pública, por S. Chica,
2011, Administración & Desarrollo, 39 (53), p.59.
Como racionalidad, la nueva gestión pública (NGP) tiene consecuencias ético-

morales, pues reestructura los valores que orientan el logro de los fines de las
organizaciones públicas, además de afectar la manera en que la capacidad
organizacional estatal y no estatal se diseñan, frente a un nuevo concepto de lo
público. Dependiendo de la forma en que las organizaciones públicas se relacionan
con la justicia, la equidad y su entorno organizacional, esas consecuencias se
concretarán.
Chica (2011, p. 60) opina lo siguiente sobre la nueva gestión pública:
La NGP, parece apoyar un argumento de tipo individualista, que pregona por

una autodeterminación, solo posible, en la medida que se faculta al ser
humano para que sea dueño de sus propios objetivos, sin interferencia de
ninguna acción o institución coercitiva.
La configuración de las organizaciones hacia argumentos es determinada por las

propuestas valorativas que desarrolla la NGP. Esos argumentos podrían ser, por
ejemplo, los siguientes:
 El hecho de que las reglas y procedimientos formales limitan el ser

dueños de sí mismos;
 que el ciudadano es el que mejor conoce lo que desea;
 defender el mercado como mecanismo óptimo para distribuir los beneficios
 que el mérito y el ser dueños de sí mismos son los mejores jueces sociales
–debido a su condición técnica y neutral–;
 estar en contra de la burocracia.
Respecto al diseño de las organizaciones, por un lado, estos argumentos los

impactan al configurar un nuevo marco axiológico, donde se necesita de
organizaciones públicas eficientes, neutras y gerenciales. Por otro lado, es también
allí donde el problema del diseño de instituciones y soportes organizacionales
justos y conscientes con los principios de diferencia y autonomía se transforma en
un debate periférico.
Considerando este análisis, se elabora un nuevo cuadro resumen que permitirá

contrastar con el cuadro anterior, que recoge los argumentos justificantes que
101
presentan diversos autores de la NGP, quienes resaltan la importancia de pasar
de la racionalidad burocrática a la racionalidad de la NGP.
Tabla 4.
Administración pública Vs nueva gestión pública
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Como racionalidad transdisciplinar de Como racionalidad transdisciplinar de

las ciencias sociales. las ciencias económicas.
Su principio causal es la política. Su principio causal es la economía.
Su centro de acción es el desarrollo de Su centro de acción es el desarrollo

lo público. del mercado.
Se focaliza en el Estado. Basa su

Se focaliza en el mercado. Basa su
acción en las relaciones de dominación
acción en las relaciones de
- sujeción y la prevalecía de lo público
intercambio.
sobre lo privado.
Su marco legal y normativo se basa en Su marco legal y normativo se basa en

el derecho administrativo. el derecho mercantil.
Su orientación hacia el ser Humano Su orientación hacia el ser Humano

tiende a lo público. tiende a lo privado.
Su fundamento axiológico es la ética Su fundamento axiológico es la

como bienestar público. eficiencia del individuo.
Tomado de Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión pública, por S.

Chica, 2011, Administración & Desarrollo, 39 (53), p. 61.
En el cuadro, se utiliza la clasificación primaria para sintetizar las actuaciones de

la administración pública y de la nueva gestión pública. Esta clasificación se basa
en la ordenación secuencial lógica en el desarrollo de estas acciones tal y como
se expone en el trabajo de Barea (1997).
Chica (2011) explica sobre esta tabla, que, considerando el marco temporal,
primero debe establecerse qué actividades estarán a cargo de las administraciones
públicas y cuáles pueden ser realizadas por el sector privado, en caso de que este
último sea el productor más eficiente de las mismas. Luego, debe proponerse las
acciones más adecuadas con el fin de que se introduzca la competencia como
instrumentos que promueva la eficiencia y calidad de aquellos servicios que
permanecen definidos como de competencia pública.
Finalmente, es esencial que el favorecer las relaciones con los ciudadanos sea el
eje central de las actuaciones a realizar, para lo cual se debe explicar qué se
pretende hacer y qué se ha hecho para servir los intereses generales, los cuales
102
se fijan a partir de la participación de los ciudadanos en el proceso público de
decisión.
1.2 Procesos y tendencias de modernización y reforma
Según IDEA y Asociación Civil Transparencia (2005), los límites entre reforma y
modernización del Estado no son ni claros ni su interpretación es unívoca. Sin
embargo, se puede establecer una diferencia a partir de los siguientes conceptos
(IDEA y Asociación Civil Transparencia, 2005, p. 10):
 Reforma: Entendida como proceso político. Reformar el Estado es redefinir

su rol en la vida del ciudadano, por ende se trata de un proceso
principalmente político. La descentralización o la definición de los ámbitos
de actuación del Estado como pasar de una intensa intervención en la
actividad económica mediante la actividad empresarial a una intervención
subsidiaria.
 Modernización. Entendida como proceso administrativo. Modernizar es

hacer mejor lo que el Estado hace, por consiguiente, es principalmente un
proceso de tipo administrativo o de gestión. reorganizar la prestación de
servicios (directa o indirectamente, con o sin participación privada, etc.),
simplificar procedimientos, incrementar capacidad de gestión, etc.
Clases de reforma
Entre las reformas que el Estado puede implementar tenemos las siguientes
(IDEA y Asociación Civil Transparencia, 2005):
 Reforma sustancial
Son acciones o decisiones que intentan transformar el contenido de
la acción pública, con lo cual se alteran fines, objetivos y alcance.
Ejemplo: la separación de poderes o la privatización (como
definición de actividades en las que el Estado interviene).
 Reforma institucional
Son aquellas acciones que afectan el diseño y el funcionamiento de
las instituciones. Estas acciones afectan cambios deliberados a las
estructuras y procesos del sector público con la finalidad de hacer
que funcionen mejor o para que funcionen, en términos
comparables internacionalmente, con eficacia, eficiencia y calidad.
A su vez, este tipo de reforma puede dividirse en:
 Política. Se refiere a cambios en la organización del

poder (generalmente constitucionales). Por
ejemplo: la modificación constitucional para la
descentralización de la administración pública.
103
 Administrativa: Se trata del conjunto de cambios
en las instituciones que diseñan y ejecutan las
políticas públicas. Por ejemplo: el proceso de
simplificación en los servicios de atención al
ciudadano.
2.1.1 Modernización del Estado Peruano
La modernización del Estado tiene 5 pilares que han sido elaborados sobre la base
de los componentes del modelo descrito en el texto Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública al 2021 de la Presidencia del Consejo de
Ministros (2017) y complementados por 3 ejes transversales que serán explicados
más adelante. Estos 5 pilares son los siguientes:
I. Las políticas públicas nacionales y el planeamiento

II. El presupuesto para resultados
III. La gestión por procesos y la organización institucional
IV. El servicio civil meritocrático
V. El seguimiento, monitoreo, evaluación y la gestión del conocimiento
Estos pilares deben ser apoyados por tres ejes transversales: el gobierno abierto,
el gobierno electrónico y la articulación interinstitucional (gobierno colaborativo
multinivel); además, deben ser alentados por un proceso explícito de gestión del
cambio.
Tabla 5.
Pilares de la modernización de la gestión pública
GESTIÓN DEL CAMBIO

Gobierno Políticas Presupuest Gestión de Servicio civil Sistema de
Abierto públicas, o para procesos, meritocrático información,
planes resultados simplificación seguimiento,
Gobierno estratégicos administrativa y monitoreo,
Electrónico y operativos organización evaluación y
Gobierno institucional gestión del
conocimiento
Institucional
Tomado de Política nacional de modernización de la gestión pública al 2021, por

Presidencia del Consejo de Ministros (2017), p. 35.
Las prioridades del país se reflejan en las políticas públicas con las que cuenta el
Estado y la cuales están orientadas por objetivos estratégicos claros. Así, los
diferentes niveles de Gobierno, comenzando por el Nacional, dictan políticas y las
instituciones públicas deben reflejar estas en objetivos claros y con una ruta clara
de cómo lograrlos. El planeamiento es un sistema articulado desde el nivel nacional
104
y es el CEPLAN el ente encargado de articular los objetivos estratégicos en aquellos
niveles.
La modernización de la gestión pública se enmarca en el eje 3 del Plan Bicentenario

“El Perú hacia el 2021”; lo cual implica lograr dos grandes objetivos: que el Estado
se oriente al servicio de los ciudadanos y la promoción del desarrollo, y que el
ejercicio de la función pública sea eficiente, democrático, transparente,
descentralizado y participativo, en el contexto de una ciudadanía ejercida
plenamente por las personas. La modernización conllevará a tener un Estado
democrático y descentralizado que funcione con eficacia, eficiencia y
articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres niveles de gobierno al
servicio de la ciudadanía y el desarrollo, garantizando la seguridad nacional.
Las políticas públicas nacionales se enmarcan en políticas de Estado y responden

a un Programa de Gobierno, así como a la identificación de los problemas de la
agenda pública, los cuales deben priorizarse considerando las necesidades o
demandas ciudadanas.
Según la PCM (2017, P. 36), en el texto ya citado:
Estas Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar
coherencia a toda la acción del Estado al servicio del ciudadano, debiéndose
reflejar en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, en los Planes
de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los Planes Estratégicos y
Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los tres
niveles de gobierno. De ese modo el Estado buscará actuar como un todo
coherente y articulado con el propósito de servir mejor a los ciudadanos y al
desarrollo nacional.
En ese proceso de modernización, el Estado se encuentra en la obligación de

atender las demandas ciudadanas. Para realizar esta responsabilidad, el Estado
recoge información respecto a sus necesidades, escucha a la población a través
de los canales adecuados, así como le informa acerca de las opciones posibles de
política, promoviendo el debate técnico y político entre los distintos participantes
involucrados en el proceso de elaboración de la política (grupos representativos
de la sociedad que tengan un legítimo interés, las universidades, los colegios
profesionales, las organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, etc.).
La finalidad de este debate es evaluar si las políticas responden al interés público
y, por consiguiente, aumentan el bienestar de la sociedad; o si solamente
responden a los intereses particulares de un grupo o segmento de la sociedad.
Este proceso de modernización del Estado deberá ser aplicado también por los
Gobiernos regionales y locales los cuales están facultados para formular políticas
en los asuntos de su competencia y para el ámbito territorial de su jurisdicción,
siempre dentro del marco de las políticas nacionales. Para ello, los sectores del
nivel nacional deben desarrollar sus capacidades de rectoría enmarcada en los
alcances de las políticas sectoriales de su responsabilidad. Dicha rectoría se refiere
entre otros, a aspectos tales como los siguientes:
 consolidar información sobre la ejecución, evaluar los resultados y

retroalimentar el diseño de las políticas;
105
 gestionar el conocimiento sobre buenas prácticas en la gestión y provisión
de los bienes y servicios públicos enmarcados en las políticas nacionales de
su responsabilidad;
 establecer estándares mínimos de cobertura y calidad de servicios públicos

en materias de competencia compartida entre el nivel nacional y los
gobiernos descentralizados;
 fijar metas nacionales de resultados y proveer asistencia técnica y según
sea necesario, financiamiento para el logro de dichos resultados;
106
TEMA n.º 2: Teoría de sistemas y su aplicación a la gestión
pública
2. Generalidades
Al igual que la administración que, desde sus inicios ha contribuido con la gestión
pública, los sistemas de información han permitido que se pueda recolectar,
almacenar y procesar la información relevante para una mejor toma de decisión en
el sector público.
Toda organización sea pública o privada requiere del manejo eficiente y oportuno de
la información; sin embargo, el implementar sistemas sofisticados de procesamiento
de información requiere de un presupuesto mayor que, en cierta medida, de forma
paulatina, el sector público lo viene implementando.
2.1 Teoría de sistemas y su aplicación a la Gestión Pública
La conceptualización de que el mundo está compuesto por fuerzas separadas y

desconectadas se intenta eliminar con la teoría de sistemas, o enfoque sistémico
o pensamiento sistémico. Al romper ese paradigma se pueden construir
organizaciones inteligentes, en las que las personas permanentemente desarrollan
su aptitud con la finalidad de crear los resultados que se desean, donde se cultivan
nuevos y expansivos patrones de pensamiento, donde las aspiraciones colectivas
quedan en libertad, donde la gente, además, continuamente aprende a aprender
en conjunto, utilizando los planes y recursos de manera sistemática, resumida y
constantes.
Por ello, la comprensión y adecuada implantación de una administración por

procesos exigen una visión sistémica de estos, lo cual redundará en una alta
efectividad al momento de visualizarlos en la organización con sus propias
interrelaciones. El enfoque sistémico establece que, para que un sistema logre su
objetivo, todos sus elementos deben ser considerados, es decir, los agentes
externos y los internos.
Ahora bien, para poder hablar de enfoque sistémico dentro de la administración

pública se debe considerar los puntos que explicaremos a continuación.
En primer lugar, se debe definir a la administración pública como una organización

que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, mediante la transformación de recursos públicos en acciones
modificadoras de la realidad, además del uso de la producción de bienes, servicios
y regularizaciones.
Entonces, se tiene que la organización es muy diversa en el sentido de que incluye
diferentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea,
no solo hay instituciones en la administración pública. Dentro de ella, las personas
son el motor que las mueve; es decir, los funcionarios son quienes en su conjunto
conforman la burocracia, y es esta la que se desenvuelve para cumplir su función
impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses,
etc.
En segundo lugar, otro punto importante son los principales problemas que existen
dentro de la administración pública. Es necesario tener conocimiento de los
problemas apremiantes que aquejan a la administración pública para poder
contribuir con el cambio. A continuación, se presenta una síntesis de las principales
107
deficiencias comunes y recurrentes detectadas por la Contraloría General de la
República y los funcionarios encargados de las distintas dependencias:
 Inexistencia de planes operativos anuales o deficiencia en la formulación de los

mismos.
 Carencia de criterios técnicos en la formulación de los presupuestos e
inobservancia de instrumentos normativos en su ejecución.
 Fallas en la programación y ejecución física y financiera de los créditos
acordados.
 Falta de coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales para el
logro de las finalidades previstas.
 Estructuras administrativas no acordes con las funciones asignadas.
 Deterioro de bienes públicos.

 Prescindencia total o parcial de los procedimientos contenidos en las leyes de
licitación nacional y estadales, así como en las ordenanzas sobre la materia.
 Incumplimiento de la obligación de prestar caución por los funcionarios
encargados del manejo, custodia y administración de los fondos y bienes
públicos.
 Pago de remuneraciones a los más altos funcionarios de los estados y

municipios por montos superiores a los límites establecidos.
 Ausencia de indicadores de gestión que permitan medir los índices de eficiencia,

eficacia, calidad, e impacto de gestión.
 Desviación de recursos públicos asignados a planes o programas específicos.
Estas deficiencias son indicadores del comportamiento de la administración pública

y producto de la falta de planificación, control y jerarquización de prioridades.
Además, han afectado de manera negativa los esfuerzos por desarrollar y
modernizar el Estado, y han repercutido, en cierto grado, en los niveles de
corrupción.
El tercer punto es que si se quiere aplicar el enfoque sistémico dentro de la
administración pública se debe plantear una reforma que puede ser de uno de
estos tipos:
A nivel macro: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, además

de ser inmediatas. Se trata de proyectos generales que proclaman la intención de
modificar en su conjunto la administración pública.
A nivel micro: son aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma
gradual. Se trata de procesos de transformación; es decir, se trata de reformas
parciales y de cambios graduales que van modificando las organizaciones, las
normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la
administración pública.
Además, se debe diferenciar lo que es una reforma administrativa o nueva gestión
pública de lo que es una reforma del Estado, ya que esta última es una
modificación que incluye a todos los sectores y todos los espectros, desde donde
puede y debe observarse el Estado. Asimismo, una reforma del Estado
108
necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas, y la cual
conlleva los siguientes fenómenos:
 Transformación del papel del Estado

 Reestructuración y reducción de su aparato institucional
 Recorte en la dotación de su persona
2.2 Tipos de reformas: la institucional y la gerencial
Es necesario separar a la reforma administrativa en sus dos caras más visibles:

la que compete a cambios de índole administrativo e institucional, y la que se
refiere al cambio de índole gerencial-valorativo. Esta separación se realiza a
partir de las categorías: el tipo, el tiempo y el alcance.
2.2.1 Como cambio institucional discontinuo o continuo

En esta parte, consideramos las afirmaciones de Mularz (s. f.):
Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes

del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantías de observancia del
principio de legalidad, sin una administración pública que opere con
profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la
concepción de la autonomía institucional de la Administración, que no
significa independencia, sino actuación en el marco de la legalidad y de las
“racionalidades técnicas y económicas” que amparan la profesionalidad de
los agentes públicos, con sometimiento a la dirección superior del gobierno.
Como cambio discontinuo, la reforma se trata de cambios en la estructura de la

administración sin que ellos obedezcan a un proyecto de reforma administrativa,
entendido como reforma en todos sus ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la
interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la
administración pública desde el subsistema “estructural–funcionalismo”, la
relación reforma–Estado se define como cambios de adaptación espontánea, que
son el resultado del conservadurismo dinámico. Como todo orden social, el Estado,
y en su esencia la administración, intenta preservar su estabilidad, por lo cual
reacciona a las presiones externas mediante cambios espontáneos y continuos de
carácter periférico.
Según Mularz (s. f.): “El fracaso de las políticas adoptadas no es la única causa de
la frustración de la intención de reformar. Hay otras causas que no son técnicas,
y se ubican en otros espacios y se desarrollan con códigos diferentes: el consenso”.
Este tipo de reforma depende de cambios en su identidad y en aspectos lo

suficientemente profundos para lograr una alteración marcada de la
administración pública, y no una mera adaptación periférica o espontánea de sus
componentes.
El cambio discontinuo se relaciona con las reformas periféricas, mientras que el

cambio continuo, con las reformas centrales. Sin embargo, eso no ocurre siempre.
Las exigencias de un momento determinado (como puede ser una etapa de crisis,
como fue la nuestra, en donde la reforma del Estado, y por contener la reforma
109
en la administración), puede llevar a que la reforma se realice con plazos cortos,
ya que el momento obligó a ejecutar cambios profundos.
2.2.2 Como cambio institucional central o periférico
Esos tipos de cambios no dependen únicamente de la exigencia de un programa

de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en
reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas
periféricas o “cambios de adaptación espontánea”. Además, incluyen las
exigencias para la realización de cambios institucionales, que son una iniciativa
para atacar al sistema en sí y reformarlo en todo o en alguna de sus partes. Con
ello se logran variaciones fundamentales que determinan e instruyen según su
contenido a los funcionarios y, por ende, al sector dinámico del mismo.
Para realizar este tipo de reforma, debe considerarse ciertos criterios para realizar
este tipo de reforma. Todo esto depende de qué se quiere reformar o qué perfil
de administración queremos: austera, eficiente, comprometida, etc.
Se puede decir que existen reformas:
 Hacia afuera o de primera generación, en las que predominan

consideraciones de tipo jurídico y financiero.
 Hacia adentro o de segunda generación: “las transformaciones tienen un

trasfondo más tecnológico y cultural”.
Las reformas de primera generación o de tipo jurídico y financiero se tratan de las

reformas que se llevan a cabo según el marco normativo y los recursos económicos
que se poseen o se quieren recuperar. En cambio, las de segunda generación son
reformas hacia adentro; es decir, se realizan o planifican cambios más sustanciales
y profundos que implican la idea de transformación, con caracteres muy
trascendentes y grados de profundidad aún mayores.
Se debe ser prudentes, ya que transformaciones de este tipo no solamente tienen

efectos en el ámbito de las instituciones y las jerarquías, sino también afectan e
incluso hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores.
Estos cambios pueden poner en riesgo metas propuestas y, en vez de mejorar las
instituciones y su función, conllevar cambios no previstos que perjudiquen en vez
de contribuir. Las reformas periféricas son más fáciles de concretarse, ya que
demandan menos tiempo y, generalmente, son pensadas como adaptaciones
espontáneas y no como una reforma en el sentido pleno de la palabra. Es como
pensar a la modernización de la administración pública “como rejuvenecimiento
físico, organizativo o tecnológico, que no supone un verdadero cambio
institucional”.
2.2.3 Como cambios gerenciales discontinuos o continuos
En este tipo de cambios se consideran cuestiones que afectan el perfil de la

administración en su sentido dinámico (burócratas) y no estático/estructural. Es
decir, influyen en las formas de gestión que adopta la burocracia, estableciendo
una jerarquía de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carácter cultural,
moral; se trata, pues, de la asimilación de nuevos valores o pautas que pertenecen
quizás a nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa. Asimismo,
estas reformas se originan en nuevas relaciones sociales y también nuevas formas
de comportamiento que afectan a lo humano, dándole cierto perfil e influyendo en
110
el individuo en su relación con su entorno, con su medio y por supuesto con la
sociedad, por lo cual su personalidad y forma de trabajo pueden verse alteradas.
Mularz (s. f.) explica lo siguiente sobre este modelo de reforma:
Entonces, medir la velocidad de estos fenómenos a través de la categoría de

proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione anteriormente,
puede que sea una cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y que
no están arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan
matices de proyección que me permitan caracterizarlo como proceso y por
ende de continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y fáctica de
hechos sucesivos y coordinados (en un programa y/o estrategia).
2.2.4 Como cambios gerenciales centrales o periféricos
Para determinar qué es una reforma central y qué es una reforma periférica en
aspectos dinámicos como es el comportamiento dentro de la gestión, primero se
debe analizar y clarificar qué es una moda y qué no. Pueden existir modas cuyo
proyecto es reformar toda la administración y otras cuyo proyecto es una especie
de “rejuvenecimiento” de la administración, por lo cual eliminan impurezas y
limpian espacios. En este último caso, se trataría de cambios periféricos porque la
reforma no prioriza cambios en el núcleo o matriz de comportamiento de la
gestión.
Galindo (s. f.) afirma lo siguiente sobre las consecuencias de estas reformas:
Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales,
evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es
comprender el alcance de estos tipos de reformas que podríamos llamar de
valorativas, haciendo alusión a cambio en la jerarquía de valores que preceden
y determinan los actos del agente.
Según los autores Cruz y Sierra (2006), citados por Sánchez (2010, p. 24), “es el
enfoque sistémico el que hace posible que la función de control pueda ser
ejecutada cabalmente, teniendo muy claro el objetivo y el conjunto de metas que
deban perseguir el sistema”.
Las causas para la utilización de un enfoque sistémico son las siguientes (Sánchez,
2010, p. 24):
 Imposibilidad física del organismo fiscalizador superior para ejercer por sí

solo, integralmente, el control fiscal sobre el enorme y complejo universo
de entidades y órganos que integran la administración pública.
 Coexistencia de órganos de control externo e interno actuando

aisladamente, sin coordinación entre si, sin unidad de planes, objetivos y
metas.
 Regulación jurídica dispersa con pocos puntos de contacto entre los
órganos fiscalizadores.
Para implementar el enfoque sistémico dentro de la organización
gubernamental se deben considerar los siguientes pasos:
a) Ámbito de aplicación (totalidad de la gestión del Estado)
111
 La Administración Pública Nacional Centralizada.
 La Administración Nacional Funcionalmente Descentralizada.
 La Administración Descentralizada Político-Territorialmente.
b) Alcance
Según Sánchez (2010, p. 26), se debe tomar en cuenta lo siguiente:
 Incorporación de la auditoría de gestión como un elemento que

introduzca al sistema el carácter de contemporaneidad y efectividad, sin
descartar a priori ninguna de las modalidades de control, ni las técnicas
o procedimientos de auditoría que resulten pertinentes.
 Incorporación de las posibilidades que, en materia de control, brinde la
tecnología moderna.
c) Rectoría del sistema
Está a cargo de la Contraloría General de la República, la cual está

orientada a establecer el substrato normativo para el funcionamiento del
sistema, dirigir su actividad y coordinar el esfuerzo de los entes
involucrados, para lo cual debe aceptar que los controles internos son de
la responsabilidad de la gerencia administrativa.
2.4 Elementos integrantes del sistema
 Organismo Superior de Control Externo

 Órganos de Control Externo de la Administración Descentralizada Político-
territorialmente
 Dependencias de Control Interno de la Administración Central y de la
Descentralizada funcional y político-territorialmente
 Superintendencia Nacional de Auditoría Interna
 Organismos y entidades sujetos al control del órgano rector del sistema
 Sociedades de auditoría y auditores independientes, cuando contraten con
la administración pública
 Substrato normativo
2.5 Sistemas administrativos de la gestión pública
A continuación trataremos sobre el sistema de modernización de la gestión pública

que se viene aplicando en nuestro país de acuerdo a lo planteado en el material
de trabajo Gestión Pública impulsado por el Instituto para la Democracia y la
Asistencia Electoral, IDEA Internacional y la Asociación Civil Transparencia.
Siguiendo el material de IDEA, este sistema es nuevo y aparece en la actual Ley

Orgánica del Poder Ejecutivo, aprobada en diciembre del 2007. Actualmente,
todavía no hay una propuesta que configure el alcance, ámbito, objetivos y
enfoque que defina este sistema, que explique cómo se abordará la modernización
de la gestión pública peruana. En el listado de sistemas administrativos que aborda
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no se encuentra el antiguo sistema de
racionalización que sigue vigente. Este contiene las estructuras organizacionales
de las entidades estatales, de los reglamentos de organización, los manuales de
112
funciones, de los manuales de procedimientos, los cuadros para asignación de
personal, etc. Por ello, cabe presuponer que el nuevo sistema de modernización
de la gestión pública esté relacionado y/o sustituya al viejo sistema de
racionalización que viene de los años 70 y era dirigido por el desaparecido INAP.
Actualmente, el Sistema Nacional de Inversión Pública, el Sistema Integral de
Administración Financiera, el Presupuesto por Resultados, junto con la creación
del CEPLAN y la simplificación administrativa, son intentos importantes que buscan
mejorar la gestión pública. Sin embargo, estos sistemas tienen la debilidad de que
no se encuentran enmarcados en una visión integral y articulada de gestión, ni
cuentan con un enfoque y modelo de gestión pública nacional. Además, falta una
instancia que oriente el proceso de modernización, con la fuerza y creatividad que
la tarea exige.
La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, aprobada en enero del

2002, da unas orientaciones generales para modernizar la gestión pública, aunque
no se define con claridad si este sistema servirá para operativizar esa ley. No se
ha establecido qué institución asumirá la tarea; sin embargo, en la actualidad la
Secretaría de Gestión Publica viene asumiendo la tarea de modernización de la
gestión pública.
El texto de IDEA y la Asociación Civil Transparencia (2009, p. 74) dice lo siguiente

sobre la modernización: “no existe una estrategia ni las orientaciones suficientes
para abordar un real y sostenido proceso de reforma y modernización de la gestión
pública en el Perú”.
2.5.1 El diseño organizacional de una entidad pública
Según el texto Gestión pública de IDEA y la Asociación Civil Transparencia

(2009, p. 74), “una organización es un conjunto de múltiples relaciones entre
las personas que pertenecen a una entidad, que interactúan para el
cumplimiento de unos objetivos expresados en una misión y convocados por
una visión compartida”.
Los productos en el cumplimiento de la misión son resultados de procesos
interactivos que articulan el conjunto de operaciones de ese proceso y están
orientados a cumplir objetivos.
2.5.2 Algunos criterios para la organización
Consideramos los criterios incluidos por IDEA y Asociación Civil Transparencia

(2009, p. 75):
a. La organización debe estar articulado a los procesos de planificación

sectorial, territorial o institucional, según se corresponda con el ámbito de
acción de la entidad. En ese sentido el diseño organizacional debe responder
a requerimientos del entorno, en el marco de su misión institucional.
b. La organización se concibe desde la misión institucional e inscrita en el
marco de la visión de desarrollo sectorial o territorial, según las
competencias de la entidad para quien se requiere un rediseño
organizacional.
113
c. La organización debe responder más a una gestión por procesos que por
funciones, ello facilitara establecer labores y tareas agrupadas en proyectos
y actividades encaminadas a cumplir objetivos. Las funciones fijan
responsabilidad expresadas en atribuciones y competencias, mas no
delimitan la actividad a gestionar, por el contrario, la dispersan.
d. Desarrollo de estructuras y sistemas orientados a equipos, lo que es posible

solo si se organiza el trabajo en torno a actividades y no a la distribución de
funciones.
e. Se requiere diseño de instrumentos organizacionales articulados, eficaces y
flexibles para la toma de decisiones. Ello implica el diseño y uso de manuales
de gestión, más que reglamentos dispersos que fracturan la gestión pública.
Considerando estos criterios, es primordial que se realice una revisión de los

conceptos y enfoques que fundamentan los reglamentos de organización y
funciones, los manuales de funciones, los manuales de procedimientos, que se
corresponden con un enfoque procedimental, ajeno a la gestión por resultados.
Coincidiendo con IDEA y la Asociación Civil Transparencia, se puede afirmar que
se debe poner la administración pública al servicio del ciudadano y no al servicio
de la administración.
Finalmente, IDEA y la Asociación Civil Transparencia (2009, p. 75) expresan lo

siguiente sobre el tema:
El éxito de una entidad cualquiera depende más de las competencias de las

personas que trabajan en ella que de sus modelos organizacionales, aunque
estos juegan su propio rol, de ahí que hay que generar una cultura
organizacional con sentido de servicio y espíritu de emprendimiento.
2.6 La modernización de los gobiernos regionales y locales
Se ha establecido un Régimen Especial Facultativo para que los Gobiernos

regionales y locales emprendan e implementen procesos de reforma institucional.
Establecer este régimen tiene por finalidad el crear condiciones favorables para
modernizar los gobiernos descentralizados, de manera que, con mejores
condiciones, puedan promover el desarrollo integral y armónico de sus territorios,
y la provisión de los servicios públicos regionales y locales.
Además, en el marco del proceso de descentralización, este régimen especial

incluye efectuar el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a los
Gobiernos regionales y locales.
Entre los aspectos que comprende el proceso de modernización institucional

integral se encuentra la reestructuración, simplificación administrativa, orientación
a resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros.
2.6.1 Expediente de modernización institucional
El gobierno regional o local que se acoja a este proceso de modernización

institucional debe elaborar un expediente, que constituye el sustento técnico de
las medidas a adoptar y que debe incluir según IDEA y la Asociación Civil
Transparencia (2009, p. 76):
a. Los objetivos a lograr con la modernización.
114
b. La descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la
organización, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados.
c. El cronograma para la modernización institucional.
El expediente debe ser presentado a la Secretaría de Gestión Pública de la PCM.

El determinar los lineamientos técnicos y estructura del expediente se le encargó
a la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, que
debería pedir opinión de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en lo que respecta
a la materia de recursos humanos. A la fecha no se ha cumplido con este encargo
del decreto legislativo.
2.6.2 Aprobación de la propuesta

Según IDEA y la Asociación Civil Transparencia (2009, p. 76): “los gobiernos
regionales y locales aprueban su incorporación al régimen de modernización
institucional mediante Acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal. El
Expediente requiere opinión previa del Consejo de Coordinación Regional o Local,
según corresponda”.
El expediente aprobado y el acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal

deben ser informados y puestos a disposición de la Secretaria de Gestión Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad del Servicio Civil, por
lo que se publican en el portal institucional correspondiente.
2.6.3 Alcance de los cambios a implementar
Como parte del proceso de modernización institucional, el Gobierno regional o local

podrá implementar cambios en la organización, los procesos y el personal
contemplados en el expediente. Dichos cambios que pueden incluir los siguientes
aspectos, según IDEA y la Asociación Civil Transparencia (2009, pp. 76-77):
a. Incorporación de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales

Funcionario y Profesional, vía concurso y mediante contrato temporal de
3 años renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la
disponibilidad presupuestal.
b. Mejora de la retribución económica de su personal de puestos clave de los

grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la
entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el
marco del régimen al que pertenece la institución, previa coordinación con
la Autoridad del Servicio Civil y el Ministerio de Economía y Finanzas.
c. Modificación de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el

Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin
incrementar el presupuesto total de personal de la entidad.
d. Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente
de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los
servicios públicos no sean interrumpidos.
e. Reorganización o supresión de áreas, dependencias y servicios, así como

supresión de plazas de su Presupuesto Analítico de Personal y ajustes que
correspondan en su Cuadro para Asignación de Personal para adecuarse
a la nueva organización. Esta nueva organización y la supresión de plazas
habilitarán al gobierno regional o al gobierno local a aplicar una medida
115
de cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier régimen,
comprendido en el Expediente.
f. Modificación de sus instrumentos de gestión en concordancia con los

cambios implementados.
g. Simplificación y actualización de procedimientos administrativos.
h. Aplicación de nuevas herramientas tecnológicas en la gestión.

Como se observa esta es una gran oportunidad para los gobiernos regionales y las
municipalidades para que mejoren y optimicen sus instituciones. Sin embargo, al
respecto existen pocas iniciativas, porque el desafío es de gran envergadura y
complejo: necesita de equipos multidisciplinarios, así como de definir el enfoque
a utilizar, voluntad y claridad de sus autoridades, apoyo del ente rector, entre
otros requisitos. Por ahora, los proyectos no están los suficientemente maduros
para su implementación.
2.6.4 Plazo del proceso de modernización institucional

Según IDEA y la Asociación Civil Transparencia (2009, p. 77), ”el plazo de
ejecución del proceso de modernización institucional no excederá de un año,
contado a partir de aprobada la incorporación al régimen. Este plazo resulta
insuficiente, pero dependerá de la estrategia de implementación que se presente”.
2.6.5 Culminación del proceso
Después de culminar el proceso de modernización institucional, el Gobierno

regional o el gobierno local tienen que presentar un Informe de Ejecución al
Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda. Ese informe deberá ser
comunicado y puesto a disposición de la Secretaría de Gestión Pública de la
Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad del Servicio Civil, así como
ser publicado en el portal institucional correspondiente.
2.6.6 Régimen especial de contratación
Cuando los gobiernos regionales y gobiernos locales realicen la nueva contratación

de personal para atender sus requerimientos, será efectuada con arreglo a las
normas que establezca la autoridad, teniendo en cuenta la modernización
institucional y las normas de contratación temporal previstas en el Decreto
Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Público.
Para la contratación de personal, los gobiernos regionales y locales deben tener
en cuenta los siguientes aspectos:
a) Responsabilidad de las entidades públicas en la transferencia
Los titulares de los diferentes pliegos ministeriales y organismos públicos del

Gobierno Nacional son quienes se encargan de identificar al personal y su
modalidad de contratación. La contratación debe realizarse bajo la
administración de los gobiernos regionales o gobiernos locales.
De acuerdo con lo dispuesto por la Autoridad del Servicio Civil, previa

coordinación y aceptación de los gobiernos regionales o gobiernos locales,
se efectúa la transferencia de las personas al servicio del Poder Ejecutivo.
Si la transferencia implica el cambio de residencia, la Autoridad determinará
el pago de una compensación.
116
La proposición de normas presupuestarias que permitan aplicar lo dispuesto
en el presente artículo corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros
y al Ministerio de Economía y Finanzas.
b) Sobre el personal transferido

Según el régimen al que estaba sujeto en el gobierno nacional, el personal
transferido conserva su régimen laboral, derechos laborales y obligaciones.
No existe reducción de remuneraciones ni de otros ingresos del personal de
similar naturaleza, tampoco la interrupción del tiempo de servicios por causa
de la transferencia.
IDEA y la Asociación Civil Transparencia (2009) expresan lo siguiente sobre

esta transferencia:
Excepcionalmente, los gobiernos regionales y locales podrán contratar o

nombrar al personal transferido modificando su régimen laboral al que
corresponde a la entidad receptora, siempre que se cuente con la aceptación
del trabajador; generándose en este caso, como consecuencia de la
transferencia, una nueva relación laboral con la entidad receptora (p. 78).
c) Cesión de posición contractual
Para ceder su posición contractual a favor de los gobiernos regionales o

gobiernos locales en los contratos con personas naturales, se autoriza a
todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo a realizar las acciones
necesarias. Los contratos corresponden a la transferencia de las funciones y
competencias sujetas al proceso de descentralización.
2.7 Principales normas que regulan la gestión pública
Bajo el enfoque de una gestión para resultados, al servicio de la ciudadanía y que

rinda cuentas, la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de
Ministros, ente rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión
Pública, viene impulsando el proceso de modernización de la gestión pública.
Como producto de este proceso se aprobó, mediante Decreto Supremo 004-2013-

PCM, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021, mientras
que su Plan de Implementación fue aprobado mediante la Resolución Ministerial
125-2013-PCM.
Con la finalidad de que las acciones del Estado respondan a las necesidades y
expectativas de la ciudadanía, la modernización de la gestión pública comprende
un proceso continuo de mejora. La modernización implica mejorar la forma en la
que el Estado hace las cosas, enfocarse en mejorar los procesos de provisión de
bienes y servicios e introducir mecanismos más transparentes y eficientes, entre
otros aspectos. Asimismo, incluye efectuar acciones de monitoreo y evaluación
para introducir los cambios y ajustes necesarios, que conlleven a mejorar las
intervenciones públicas.
La modernización de la gestión pública alcanza a todas las entidades públicas que
conforman el Estado, sin que los niveles de autonomía que les confiere la ley sean
afectados. Obliga al Poder Ejecutivo, organismos autónomos, gobiernos
descentralizados, instituciones políticas y a la sociedad civil, a través de sus
distintas organizaciones, a realizar acciones orientadas al incremento de los
117
niveles de eficiencia y eficacia en la gestión pública, de tal forma que puedan
cumplir con sus funciones a favor de los ciudadanos.
2.8 Lineamientos para la implementación de la gestión por procesos en

las entidades de la administración pública
Aquí se considera el documento de la Presidencia del Consejo de Ministros (2015,
pp. 2-3)
1. Objeto
Orientar a las entidades de la administración pública para el cumplimiento de

lo dispuesto por el Decreto Supremo N.º 004-2013-PCM que establece la
adopción de manera paulatina de la gestión por procesos.
2. Finalidad
Mejorar los procesos de las entidades de la administración pública para que

brinden bienes y servicios de calidad que impacten positivamente en el
bienestar de los ciudadanos.
3. Importancia de implementar la gestión por procesos orientada

a resultados en las entidades de la administración pública
En el marco de las políticas públicas de Estado, nacionales, regionales y locales,

según las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno, la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública establece que la gestión pública
moderna se orienta a resultados, entendiendo que es una gestión en la que los
funcionarios públicos se preocupan por entender las necesidades de los
ciudadanos. Por ello, organizan tanto los procesos operativos o misionales como
los de apoyo o soporte, con el objeto de transformar los insumos en bienes y
servicios, que deriven en la mayor satisfacción de los ciudadanos, con lo cual
se garantice sus derechos y al menor costo posible. A su vez, esa política
establece como uno de los pilares centrales a la gestión por procesos,
simplificación administrativa y organización institucional.
La mejora de la gestión institucional busca satisfacer las necesidades de los

ciudadanos, personas, grupos, entidades o empresas, entre otros, para lo cual
se establece bases duraderas para el fortalecimiento del Estado. Por ello,
considera la gestión por procesos como un elemento central de un sistema de
calidad, catalizador de la demanda ciudadana.
La gestión por procesos se erige como una herramienta de gestión, pues

fortalece la capacidad para lograr resultados que superan las barreras de una
estructura organizacional de tipo funcional. Debe vincularse con los fines
institucionales y orientarse a servir al ciudadano.
Para elevar las capacidades de gestión y optimizar el uso de los recursos

públicos para lograr resultados, serán claves la identificación, sistematización y
mejora de los procesos, por lo cual se favorece el rol del Estado y de los
organismos que lo integran.
Es importante tener en cuenta el revisar las etapas del proceso. Sobre este
aspecto, la Presidencia del Consejo de Ministros (2008) nos dice lo siguiente:
118
La revisión exhaustiva de las etapas de un proceso, eliminación de procesos
y de actividades que no agregan valor e identificación de oportunidades de
mejora conducen a una reducción de tiempos y costos para la entrega final
de un bien y servicio, y una mayor satisfacción del ciudadano (p. 2).
Un aspecto fundamental es la capacidad de escuchar y tener en cuenta la
opinión de los ciudadanos. Se debe considerar que son ellos quienes evalúan y
determinan la calidad del bien y servicio, resultado del proceso; además, su
opinión es clave para identificar problemas e insatisfacción. El atender quejas
y reclamos, evaluar su satisfacción y solicitar su opinión permitirá que se
obtenga valiosa información para t acciones correctivas.
La apuesta central: una gestión pública orientada a resultados al servicio del

ciudadano
Presidencia del Consejo de Ministros. Política Nacional de Modernización de la

Gestión Pública al 2021. Gobierno del Perú. Pp. 26-57.) Recuperado de
http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf
119
ACTIVIDAD n.º 4
Foro de discusión sobre la gestión pública, modernización de la gestión pública en el

Perú.
Instrucciones:
 Ingrese al foro y participe con comentarios críticos y analíticos del tema de la
Unidad IV “La gestión pública, modernización de la gestión pública en el
Perú”.
 Responda en el foro a las preguntas:
- ¿Cómo se enfoca la nueva gestión pública?
- ¿En qué consiste la modernización de la gestión pública en nuestro país?
- Analice la forma cómo se viene implementando la política de modernización del
Estado y de la gestión pública.
- Explique el papel que juega el Estado y la sociedad civil en el proceso de
modernización de la gestión pública.
- Explique con ejemplos concretos sobre la nueva gestión pública en la región
Junín.
120
TAREA ACADÉMICA n.º 2
Instrucciones: De acuerdo a la lectura del presente capitulo. Progonga una gestión

pública orientada a resultados en 20 líneas: (1 punto cada una).
121
GLOSARIO DE LA UNIDAD IV
Estado
Es la organización jurídico-política, de la sociedad concebida como Nación. Incluye

la vida social en general.
(Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa)
Estructura del Estado
Viene a ser las ramas del Poder del Estado señaladas en nuestra Constitución. En
este sentido, el Poder Público se diluye entre el Poder Nacional, el Poder Regional
y el Poder Municipal. Cada una de las ramas del Poder Público tiene
sus funciones propias, son los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán
entre sí en la realización de los fines del Estado.
(http://seminarioiiidesarrolloes.blogspot.pe/2017/01/unidad-iii-estructura-
organizacion-y_2.html). Seminario III de Desarrollo Económico y Social (2017)
Gobierno
Es el conjunto de órganos ejecutores del Poder Público del Estado que realizan la
voluntad de éste, ordenando y manteniendo un régimen con arreglo a la
Constitución.
(Machicado, diciembre de 2009)
Gobiernos locales
El término gobierno local o gobierno municipal se utilizan como distintos nombres

para la institución que realiza las funciones de órgano de gobierno o
administración local de un municipio, que está presidido por un alcalde.
(Gore Aysen)
Gobiernos regionales
Es un servicio autónomo que tiene a su cargo la administración superior de

la región, mediante la formulación de políticas de desarrollo que tomen en cuenta
tanto los lineamientos nacionales como aquellos formulados desde la
propia región y de sus respectivas comunas. Está presidido por el presidente
regional.
122
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DE LA UNIDAD IV
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llo_35_modelo_gestion_innovacion_gobiernos_locales_peru.pdf
124
Instrucciones:
1. A continuación, usted encontrará una serie de 10 preguntas de opción múltiple.

respuesta.
3. Luego de completar todas, remítase al solucionario ubicado al final del manual,
Cuestionario:
1. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones describe mejor el objetivo de la gestión

pública actual?
a) La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente
y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de
los ciudadanos al menor coste posible.
b) La gestión pública promueve la elección de servicios de mayor calidad sin
importar el costo.
c) La gestión pública requiere de mayores controles y procedimientos sujetos a
reglas inflexibles.
d) La gestión pública rechaza el desarrollo de procesos y planes que favorezcan
la participación ciudadana.
2. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones describe mejor las actuaciones de la teoría de

“Public Choice Costes de Transacción”?
a) Reducción de personal
b) Introducción de competencia externa
c) Simplificación de la estructura
d) a) y b)
3. Seleccione la respuesta que está vinculada al burocratismo:

a) El ciudadano cliente es el eje de la acción pública.
b) El Estado es un medio para alcanzar fines sociales y colectivos.
c) El Estado es un fin en sí mismo.
d) Su prioridad es la inversión social.
4. ¿Cuál de ellas no es una característica de la administración pública?

a) Se caracteriza por la racionalidad transdisciplinar de las ciencias sociales.
b) Su principio causal es la economía.
c) Su centro de acción es el desarrollo de lo público.
d) Su marco legal y normativo se basa en el derecho administrativo.
5. ¿Cuál de ellas es una característica de la administración privada?

a) Se caracteriza por la racionalidad transdisciplinar de las ciencias sociales.
b) Su centro de acción es el desarrollo de lo público.
c) Su principio causal es la economía.
d) Su marco legal y normativo se basa en el derecho administrativo.
125
6. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones define mejor la reforma?
a) Los medios de producción están en manos del Estado.
b) Dirige y gestiona los servicios públicos.
c) Redefine su rol en la vida del ciudadano.
d) Es un proceso administrativo.
7. ¿Cuál no corresponde a los 5 pilares de la modernización del Estado?

a) Las políticas públicas nacionales y el planeamiento.
b) El presupuesto para resultados.
c) La gestión por procesos y la organización institucional.
d) Cambio de estructura y procesos.
8. ¿Cuáles son los principales problemas que presenta la administración pública?

a) La falta de coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales
para el logro de las finalidades previstas.
b) El prescindir total o parcialmente de los procedimientos contenidos en las
leyes de licitación nacional y estadales, así como en las ordenanzas sobre la
materia.
c) Estructuras administrativas no acordes con las funciones asignadas.
d) Todas las anteriores.
9. ¿Qué debe incluir el expediente de modernización institucional?

a) Los objetivos a lograr con la modernización
b) La descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la
organización, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados.
c) El presupuesto aprobado.
d) a) y b)
10. ¿Cuál es el plazo para ejecutar el proceso de modernización institucional?

a) Mayor a 1 año y menor de dos.
b) 180 días calendario.
c) 1 año.
d) Indefinido.
126
ANEXO n.º 1
Respuestas de la autoevaluación de la Unidad I
Número Respuesta
1 b
2 c
3 a
4 c
5 b
6 b
7 c
8 c
9 a
10 a
Respuestas de la autoevaluación de la Unidad II

Número Respuesta
1 c
2 d
3 c
4 a
5 a
6 d
7 a
8 a
9 b
10 c
Respuestas de la autoevaluación de la Unidad III

Número Respuesta
1 c
2 d
3 c
4 b
5 d
6 b
7 c
8 d
9 d
10 b
Respuestas de la autoevaluación de la Unidad IV

Número Respuesta
1 a
2 b
3 c
4 b
5 c
6 c
7 d
8 d
9 d
10 c
127

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UNIVERSIDAD CONTINENTAL VIRTUAL

UNIDAD I: EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CORRIENTES DEL

UNIDAD II: Papel multidimensional del Estado

Diagrama de organización de la Unidad II

Tema n.º 2: El Estado, políticas y acciones

Lectura seleccionada n.º 2

Control de lectura n.º 1

UNIDAD III: ESTRUCTURA DEL ESTADO

Diagrama de organización de la Unidad III

Organización de los aprendizajes

Tema n.º 1: División del poder en el estado. gobiernos regionales y locales

Tema n.º 2: Estructura administrativa nacional, regional y local

UNIDAD IV: GESTIÓN PÚBLICA

Tema n.º 1: Aporte de la teoría administrativa a la gestión pública

Tema n.º 2: Teoría de sistemas y su aplicación a la gestión pública

2.3 Necesidad del enfoque sistémico

La presente asignatura se ha desarrollado teniendo en cuenta cuatro ejes vinculados

La importancia de esta asignatura radica en brindar un conocimiento teórico y

La asignatura se encuentra organizada en cuatro unidades: la Unidad I, que

RESULTADO DE APRENDIZAJE DE LA ASIGNATURA

Al finalizar la asignatura, el estudiante será capaz de explicar la importancia de la

UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV

Resultado de Resultado de Resultado de Resultado de

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD I: UNIDAD II: UNIDAD III: UNIDAD IV:

DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD I

ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAJES

CONOCIMIENTOS HABILIDADES ACTITUDES

Es el conjunto de personas ya sean nacionales, extranjeras, residentes o

Se debe diferenciar población, conjunto de habitantes y estantes de un

“Es el espacio material que constituye la porción geográfica determinada y

Por ejemplo, el territorio de Perú está comprendido entre la latitud sur

Los elementos del territorio son los siguientes:

II. La unidad natural o física: Se trata de la geografía que comprende:

 El suelo (delimitado por las fronteras)

III. La indivisibilidad: Se refiere a que por regla los países son de

Según Machicado (2016), el poder

El poder se ejerce a través del Gobierno. En los sistemas presidencialistas

1.1.4 Fines del Estado

La finalidad del Estado es la realización de objetivos comunitarios; por lo

1.1.5 Funciones del Estado

1.1.6 Gobierno y formas. Funciones. Función administrativa

El Gobierno es el conjunto de órganos ejecutores del poder público del

Generalmente se confunde al Gobierno con el Poder Ejecutivo; sin embargo,

A continuación listamos las diferencias entre Gobierno y Estado:

 El Gobierno es particular, el Estado es general.

En cuanto a las formas de gobierno, Loewenstein, citado por Machicado

FORMAS DE CARACTERÍSTICAS Y SUBFORMAS

FORMAS DE Formas de Gobierno Formas de Gobierno

Gobierna uno Monarquía Tiranía

Gobiernan pocos Aristocracia Oligarquía

Gobiernan muchos Democracia Demagogia

Machicado (2009) afirma que Charles-Louis de Secondat, barón de La Brède

Gobierna solamente una persona, pero

Gobierna solamente una persona, pero

Finalmente, tenemos al Gobierno de facto (de facto, de hecho), que es aquel

a) Insurrección popular. Por un descontento general, la población

b) Golpe de fuerza. Es el gobierno de facto que se establece cuando un grupo

Para ejemplificar las formas de gobierno, veremos brevemente el caso del

1.1.7 Función administrativa del Estado

Según Gordillo, (2017, IX 8):

Desde el punto de vista material, es decir, ateniéndonos a la

Ahora bien, se podría definir a la administración como la toma de medidas

Aunque la función administrativa posee ciertas características diferenciales,