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Universidad Católica Andrés Bello - Guayana

Escuela de Derecho
Facultad de Derecho
5to Semestre
Cátedra: Fundamentos del Derecho Administrativo
Sección: 401

Descentralización y Desconcentración

Profesor: Autores:

Edgar Gil Carreño, Vivian

Carvajal, Carlos

Planchart, Coraima

Todisco Fiana

Velasquez Maigerd

Verde Emily

Ciudad Guayana, Julio 2018


LA DESCENTRALIZACION

Descentralización, para el derecho administrativo es una forma jurídica en que


se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por
el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y
responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta
forma de organización y acción administrativas, se atienden fundamentalmente
servicios públicos específicos.

Por su parte, Andrés Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar,


sino solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder
central limitadas facultades de vigilancia y control.

Supone el traslado de competencias de la administración central de un Estado a


nuevas personas jurídicas de derecho público, dotadas de un patrimonio propio.

La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la


administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de
ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes
descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta
su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que
forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su
presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

1.- Características de la Descentralización Administrativa

• Transferencias de competencias desde la administración central a nuevos


entes morales o jurídicos.
• El estado dota de entidad jurídica al órgano descentralizado.

• Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la


administración central.
• El Estado solo ejerce tutela sobre estos.

• Se basa en un principio de autarquía (organización política y económica


de un Estado fundada en el autoabastecimiento).

2.- Descentralización político-territorial y descentralización administrativa:


La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:

a) Descentralización por región. Consiste en el establecimiento de una


organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que
correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción
territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más
efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de
la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los
servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las
atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por
región son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una
región, como es el municipio.

b) Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la


satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos
técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial.
La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y
constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía.

c) Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular


del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la
separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La
descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor
injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan
problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que
carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera.
Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración,
haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta
manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio
privado de las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes,


pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia
de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que
pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar
algún carácter esencial común para todos ellos.

Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen
de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran
gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos
característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores
tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los
empleados inferiores.

2.- Ventajas y Desventajas de la Descentralización


-Ventajas

 Los Jefes están más cerca del punto donde deberse tomarse las decisiones.
Disminuye los atrasos causados por consulta.

Permite aumentar la eficiencia aprovechando tiempo y aptitud de funcionarios.

Permite mejorar la calidad de las decisiones aliviando al jefe del exceso de


trabajo decisorio.

La cantidad de papel debido al trámite de documentación del personal de las


oficinas centrales puede deducirse.

Los gastos de coordinación pueden ser reducidos debido a la mayor autonomía


para tomar decisiones.
-Desventajas

Falta de uniformidad en las decisiones.

Insuficiente aprovechamiento de los especialistas (están concentrados en las


oficinas centrales).

Falta de equipo apropiado o de funcionarios en el campo de actividad (al


descentralizar se debe capacitar).

3.- Efectos de la Descentralización Funcional y Territorial


-ART 32 LOAP

 Transfieren la titularidad de la competencia.

Transfieren cualquier responsabilidad que se produzca por el ejercicio de


competencia o la gestión del servicio público correspondiente, en la persona
jurídica y en los funcionarios publico del ente descentralizado.

 Finalmente, el ministro respectivo, podrá atribuir a delegar competencias y


atribuciones a los referidos entes, regulando su organización y funcionamiento
en coordinación con los lineamientos de la planificación centralizada.

Control de Tutela o Adscripción

Con la denominación de control de tutela, se designa la técnica de control


administrativo, de carácter limitado, otorgado a un ente público territorial sobre
los entes descentralizados que de el dependen para velar por la legalidad y
oportunidad de sus actos y su adecuación de aquel sector del interés público de
la competencia del ente tutelante. Es pues, un conjunto de poderes limitados
concedidos por la ley a una autoridad superior (ente tutelante), sobre los entes
descentralizados funcionalmente (ente tutelado) y sobre sus actos, con el fin de
protección del interés general.

El control de tutela se ejerce sobre las personas o sobre la actividad (ej: la


remoción de funcionarios públicos).

Se distingue del control jerárquico, ya que el CJ es un control normal


inherente a la relación de jerarquía y no se requiere una norma, es una
consecuencia del principio de jerarquía. Por el contrario, el control de tutela no
se presume, pues debe estar expresamente determinado por la ley fundacional
u otra de igual rango.
1.- Elementos:
a) Subjetivo: Integra el sujeto activo (ente tutelante) y el sujeto pasivo (ente
tutelado)

b) Formal: Control limitado y expresamente atribuido por una norma de rango


legal.

c) Material: Control que se proyecta sobre la legalidad y oportunidad de la


actividad del ente tutelado.
2.- Clases:

a) Tutela de legalidad: Es el control de la actividad del ente descentralizado


funcionalmente, para comprobar su adecuación a la normatividad aplicable.

b) Tutela material: Es el control para fiscalizar plenamente la actividad del ente


descentralizado.

c) Tutela orgánica: Esta referida al control que se ejerce sobre los titulares de los
órganos del ente tutelado, es decir, lo concerniente a su designación, remoción
o destitución.
3.- Adscripción:

Los entes descentralizados funcionalmente están vinculados al Estado, pues


forman parte de este a través de la Administración Publica. En tal sentido, una
forma de vinculación entre el instituto autónomo (todo ente descentralizado
funcionalmente), y el ente de adscripción, se verifica por medio de la figura de la
adscripción.

La adscripción entonces consiste en la concreción del control de tutela de los


ministros u otros órganos de control nacional, estadal, o municipal, respecto de
los entes descentralizados funcionalmente y también los órganos
desconcentrados que le están adscritos. A nivel nacional, la misma es
determinada mediante decreto del Presidente de la Republica, en consejo de
ministros.
La adscripción es el mecanismo de vinculación entre los establecimientos
públicos institucionales (i.e. institutos autónomos) y su órgano de control dentro
de la Administración Central. Enseña la doctrina que la adscripción «permite la
vinculación entre el instituto autónomo y el ministerio que tiene a su cargo el
sector donde el Instituto autónomo opera, lo cual implica el ejercicio de la llamada
tutela técnica» y «comprende el control de las actividades a cargo del instituto
autónomo, con la exclusión de determinados aspectos financieros».

La relación de adscripción tiene por objeto el establecimiento de mecanismos


de control sobre las actividades del órgano bajo mando de la administración
central. En efecto, los órganos de la Administración Descentralizada deben estar
sujetos al control de los órganos de la Administración Central, con el fin de que
éstos adecúen y coordinen su actividad con la del Estado.

3.1.- Alcance: En los casos en los que la adscripción, no se encuentre prevista


en la ley de creación del ente descentralizado funcionalmente, el Presidente de
la Republica en consejo de ministros, podrá determinar el ministerio de
adscripción.
3.2.- Tipos o Variación:

La adscripción del ente descentralizado funcionalmente que se encuentra


prevista en su correspondiente ley o acto jurídico de creación, podrá variar de
acuerdo con las reformas que tengan lugar en la organización ministerial, y
atendiendo, en especial, a la creación o supresión de los ministerios o cambios
en sus respectivas competencias.

-Adscripción accionarial: El Presidente mediante decreto, podrá variar la


adscripción de las acciones de uno a otro órgano, o transferir sus acciones a un
instituto autónomo o a otro ente descentralizado funcionalmente.

-Fusión y transformación: El Presidente mediante decreto, podrá acordar la


fusión y transformación de las empresas del estado y transformar en estas o en
servicios desconcentrados, las fundaciones del estado que estime conveniente.

LA DESCONCENTRACION

«Es un proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son
distribuidas en diferentes áreas funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan
generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la
descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado».

Pedro Alfonso Hernández.


« […] Es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera
de la sede principal del organismo o entidad administrativa […]»

Artículo 8° de la Ley 489 de 1998, Colombia.

La doctrina sostiene que la desconcentración Administrativa es el principio


jurídico de organización, en virtud del cual se traspasa una competencia
exclusiva de los órganos superiores Administrativos a los órganos inferiores, o
bien cuando se disminuye la subordinación de los inferiores frente a los
superiores, pero no deja de existir. Esa transferencia de competencia presupone
ser realizada entre órganos de un mismo ente, de una misma persona jurídica.
Consiste entonces en el traspaso del ejercicio de una competencia de un órgano
hacia otro jerárquicamente dependiente de él. El fenómeno más común es el de
transferir la competencia a órganos de inferior nivel jerárquico, con el objetivo de
acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado. Dicho proceso es la
desconcentración y se encuentra en el art. 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Publica.

“Principio de desconcentración funcional y territorial: Artículo 31 LOAP:

La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el


servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de
especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones
de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto
administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica. La desconcentración de atribuciones sólo podrá revertirse
mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen.”

Dicho artículo establece la desconcentración administrativa como un mecanismo


para transferencia del ejercicio de la competencia de un órgano superiores de la
Administración publica, a uno de sus órganos inferiores, sin que en estos casos
opere la traslación de la titularidad de la competencia a ese otro órgano, y la cual
tiene por finalidad que la Administración Publica cumpla sus metas y objetivos
fijados, pudiendo adaptar su organización a determinadas condiciones de
especialidad funcional y de particularidad territorial. Dicha técnica se ejecuta por
medio de acto administrativo, de acuerdo con determinadas condiciones de
especialidad funcional (d. funcional) y de particularidad territorial (d. territorial).

Otra definición señala a la desconcentración como la forma jurídico-


administrativa en que la administración central con organismos o dependencias
propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio
del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o
domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder
central.

La propia norma u acto administrativo que atribuya la competencia habrá de


prever los requisitos y términos de la desconcentración, así como la propia
posibilidad de su ejercicio. Requiere para su eficacia la publicación en Gaceta
Oficial u órgano de divulgación que corresponda según las leyes. La
desconcentración se realizará siempre entre órganos jerárquicamente
dependientes y en sentido descendente.

La transferencia de competencia no implica una plena autonomía de las mismas,


si no que LAS COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS SON LIMITADAS.

Las funciones y competencias asignadas a las dependencias desconcentradas,


tienen límites funcionales y geográficos, a partir de los cuales se establecen
circunscripciones de carácter funcional (jurídica, recursos humanos, planeación,
finanzas, técnica, etc.) y circunscripciones de carácter territorial (gerencias
regionales, direcciones seccionales, agencias locales, etc.).

Las decisiones importantes o estratégicas de la entidad son tomadas


directamente por las autoridades de las dependencias concentradas.

De manera que hay funciones que tienden a estar concentradas, como: las
relaciones interinstitucionales, la celebración de convenios o contratos
administrativos, la programación presupuestal, entre otras. Y hay unciones que
tienen a estar desconcentradas, como: las relaciones entidad-usuarios o
clientes, la realización de trámites administrativos, los aspectos operativos, entre
otras.

 Requisitos:

i) Objetivo: Debe haber una transferencia de competencias o disminución


de la subordinación al que esta sometido un órgano inferior respecto del
órgano superior.
ii) Subjetivo: La transferencia de competencia se debe realizar entre
órganos de un mismo ente, de una misma persona jurídica publica. Es,
por tanto, una relación entre elementos de un mismo órgano o entre
órganos de una misma persona jurídica publica, bien que estén ubicadas
en el mismo territorio (d. funcional), o en otro (d. territorial)
iii) Formales: La desconcentración administrativa requiere de una norma
de rango legal expresa, en el sentido de que se esta disponiendo de la
competencia.

 Propósitos:
i) descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las
autoridades administrativas,
ii) contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos
administrativos,
iii) acercar la administración a los asociados,
iv) adecuar la organización administrativa para facilitar o permitir la
prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones a cargo de las
entidades y organismos públicos.

 Efectos: 32 LOAP

i) Transfiere únicamente la atribución.


ii) La persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado
será responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el
funcionamiento del servicio público correspondiente, manteniendo la
responsabilidad que corresponda a las funcionarias y funcionarios que
integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargados de la
ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público
correspondiente.

1.- CARACTERÍSTICAS DE LA DESCONCENTRACIÓN

I.- Es una forma de organización administrativa que está ubicada dentro de la


centralización administrativa

II.- La relación de jerarquía entre los órganos superiores e inferiores se atenúa,


pero no se elimina.
III. Su más importante justificación es la autonomía técnica.

IV.- Con la creación de los organismos desconcentrados, y la transferencia de


competencias, se descarga de funciones de trabajo al Poder Central,
permitiendo que la administración pública funcione adecuadamente.
V.- No cuentan con personalidad jurídica.

VI.- Su presupuesto y sus funciones, así como su patrimonio, son los mismos
que la dependencia u organismos que cedió.

VII.- Están sujetos los organismos desconcentrados a la relación de jerarquía o


dependencia del Poder Central.
VIII.- Su política es definida por el organismo o entidad que lo instituyo

2.- Desconcentración Funcional y Territorial:


En virtud de la desconcentración, una unidad organizativa puede realizar una o
ambas de las siguientes acciones:

Por una parte, crear órganos para ubicarlos fuera del lugar sede del organismo,
sin afectar la unidad organizativa. A esto se denomina desconcentración
orgánica o territorial.

Por otra parte, delegar o reasignar atribuciones desde un órgano que los
concentra hacia otro u otros órganos de la misma unidad organizativa. A esto se
denomina desconcentración funcional.

 Territorial

Se presenta cuando las entidades u organismos, nacionales o estadales,


centralizados o descentralizados, atienden las competencias y funciones a
través de sus unidades administrativas, que operan en un lugar geográfico
diferente al sitio donde está su sede principal. La desconcentración por territorio
lleva implícita la desconcentración por funciones, en cuanto se atribuyen
potestades y funciones del órgano o servicio central, al órgano dependiente de
él, para que las cumpla, pero con competencia en un espacio territorial
determinado.

La centralización y la desconcentración responden a la misma noción de


organización administrativa centralizada. La desconcentración está dentro del
cuadro de la centralización, que sólo se distingue por la forma periférica en que
desarrolla sus funciones.

Los órganos desconcentrados o servicios desconcentrados son parte de la


centralización administrativa, cuyas atribuciones o competencia la ejercen fuera
del centro geográfico en que tiene su sede el poder central supremo
administrativo. Lo que puede ser en forma Estadal, municipal y regional. Estos
órganos o servicios tienen autonomía funcional, financiera y de gestión, pero no
tienen personalidad jurídica y sobre ellos se ejerce un control jerárquico.

Es entonces, la desconcentración, la forma jurídico-administrativa en que la


administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta
servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su
objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del
usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central.

Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su


competencia, la administración publica central podrá contar con órganos
administrativos desconcentrados que le estarán jerárquicamente subordinados y
tendrán facultades específicas para resolver la materia dentro del ámbito
territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones
legales aplicables.
Ej: El SENIAT COMO UN SERVICIO AUTÓNOMO
El Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria
(SENIAT) es un servicio autónomo sin personalidad jurídica con autonomía
funcional, técnica y financiera, adscrito al Ministerio del Poder Popular de
Planificación y Finanzas que fue creado de conformidad con la Resolución 32
del Ministerio de Hacienda publicada en Gaceta Oficial número 4881 de fecha
29 de Marzo de 1995.

Corresponde a este organismo, el ejercicio de todas las funciones y potestades


atribuidas para la administración de los tributos internos y aduaneros conforme
al ordenamiento jurídico, así como otorgar los contratos y ordenar los gastos
inherentes a la autonomía funcional financiera del Servicio.

El organismo del SENIAT tiene sedes en todos y cada uno de los estados de la
nación, con el objeto de facilitar y garantizar el acceso a un mejor servicio.

 Funcional

Consiste en la asignación de funciones y competencias de la entidad o servicio


central, a sus diferentes dependencias funcionales, que están ubicadas en el
mismo ámbito territorial de la sede principal de la institución. Es el caso más
frecuente y se representa básicamente a través de las principales dependencias
de la entidad, independientemente de la denominación que reciban: secretarías
del despacho, subgerencias, vicepresidencias o subdirecciones, por ejemplo.

La desconcentración funcional entonces no recae en empleados, sino en las


dependencias principales de la entidad central u organismos.

Consiste en una forma de organización administrativa en la cual se otorgan al


órgano desconcentrado, por medio de un acto materialmente legislativo (ley o
reglamento) determinadas facultades de decisión y ejecución limitadas, que le
permite actuar con mayor rapidez, eficacia y flexibilidad, así como de tener un
manejo autónomo de su presupuesto, sin dejar de existir el nexo de jerarquía o
subordinación con el órgano superior.
La desconcentración funcional siempre se refiere a determinada materia, y se
limita a ciertos poderes de Administración. Por otra parte, la desconcentración
funcional no existe sino basada en una disposición legal: No puede un Ministro
desprenderse de su competencia en determinada por su sola decisión, sin que
este apoyado en un precepto legal.

La propia norma que atribuya la competencia, habrá de prever los requisitos y


términos de la desconcentración, así como la propia posibilidad de su ejercicio.
La desconcentración funcional se realizará siempre entre órganos
jerárquicamente dependientes y en sentido descendente. El superior jerárquico
mantiene un poder de control sobre las decisiones del órgano subordinado en la
forma que establezca la ley. A falta de disposición expresa en el texto legal, se
admite el recurso jerárquico ante el superior contra las decisiones emanadas del
órgano subordinado.

Ej: SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL Y PARTICIPACION POPULAR


DEL ESTADO CARABOBO:
COMISIÓN NACIONAL DE FOMENTO A LA VIVIENDA.

COORDINACIÓN NACIONAL DE PROGRAMAS DE DESARROLLO HUMANO


(OPORTUNIDADES)

INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL. DESCENTRALIZACIÓN


ADMINISTRATIVA

3.- Diferencia con la Descentralización:

Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste


en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a
pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de
los superiores.

La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se


organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus
funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en
que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder
central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico.

Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio


propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia
por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor
mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para
llevar a cabo empresas productoras de bienes.

CONTROL JERARQUICO:
Es el control existente en caso de centralización

Es aquel que ejerce la autoridad superior sobre las autoridades o funcionarios


inferiores, con fundamento en su rango y autoridad, se presente en los órganos
centralizados por cuanto estos se encuentran sometidos a una estructura
jerárquica.

Ahora, hay que tener en cuenta que, dentro de las entidades descentralizadas,
tanto territorial como por servicios, también se presenta el control jerárquico,
pues esas entidades son descentralizadas respecto del poder central, pero
internamente son centralizadas y organizadas jerárquicamente.
PROCEDIMIENTO DE CONTROL JERARQUICO

Este tipo de control se ejerce mediante varios procedimientos, según dos


campos de acción diferentes:

 CONTROL SOBRE LAS PERSONAS DE LOS FUNCIONARIOS:


Comprende las facultades de:

✓ Designación

✓ Poder disciplinario

✓ Retiro del servicio

La ley determina entonces cuál es el funcionario superior competente para


nombrar los empleados del respectivo organismo, para sancionarlos y para
tomar decisiones sobre el retiro del servicio de esos empleados inferiores,
obviamente estas facultades están reglamentadas. En el ejercicio de este control
tiene una colaboración importante la Procuraduría General de la Nación en virtud
del poder disciplinario que le corresponde.

 CONTROL SOBRE LOS ACTOS DE LOS FUNCIONARIOS:

Comprende la facultad de revocar y reformar los actos por ellos expedidos, una
vez interpuesto el recurso de apelación o por medio de la revocatoria directa.

Debe determinarse si el acto expedido por el inferior fue dictado con base en una
delegación o por el fenómeno de la desconcentración de funciones, si es por
delegación el superior puede retomar en cualquier momento su competencia, en
el segundo el superior no puede dictar el acto inicial, sino que debe esperar a
que se profiera el acto para poder reformarlo o revocarlo.

Servicios Desconcentrados:
1.- Concepto:

La LOAP (2001) consagro inicialmente la figura de los servicios autónomos sin


personalidad jurídica. Son, una figura intermedia entre la estructura y el rigor de
la Administración Publica Central y la Administración Publica Descentralizada o
indirecta. Son entes conocidos como: Administración, Servicios, Fondos,
Patrimonios o Haciendas autónomos, en el sentido que gozan de una
autonomía financiera sin personalidad jurídica, y convertidos en instrumentos
para conseguir la flexibilidad en el manejo de fondos. Son pues, organismos
autónomos que se tiene como cajas especiales o fondos separados, lo cual
supone para algunos un rompimiento del principio de la unidad del tesoro, si
bien para otros lo que se quebranta es el principio de universalidad del
presupuesto del Estado.
Los servicios autónomos sin personalidad jurídica eran considerados como
patrimonios unitarios y permanentes afectados a realizar una determinada
actividad, cuya administración, aun cuando dependiente de la jerarquía
administrativa, tiene una cierta autonomía funcional en el dominio financiero,
presupuestario, contable y de gestión, sin adquirir personalidad jurídica distinta
de la persona jurídica publica correspondiente.

La reforma de la LOAP de 2008 sustituyo la nomenclatura de los servicios


autónomos sin personalidad jurídica por la de servicios desconcentrados (art.
93 de la LOAP), aparentemente por considerar que el termino autonomía para
caracterizarlos resultaba impropia, y calificándolos como una especie de
desconcentración. Sin embargo, en lo esencial sustituyen una técnica de la
organización de la Administración Publica a través de las cuales se manifiesta
el ejercicio de la competencia mediante la desconcentración o auto-gestión en
tres ámbitos: 1 la presupuestaria, 2 la administrativa y por ultimo 3 la financiera,
según lo acuerde el respectivo reglamento orgánico.

2.- Régimen Jurídico:


Consagración legal: los servicios desconcentrados son regulados como un
supuesto de desconcentración que puede asumir la forma de desconcentración
funcional, t además ubicarse como un supuesto de desconcentración territorial.
Creación: el presidente de la república, el consejo d ministros, mediante el
respectivo reglamento orgánico podrá crear órganos con carácter de servicios
desconcentrados sin personalidad jurídica, u otorgar tal carácter a órganos
existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales.
3.- Condiciones:
1. Solo podrá otorgarse el carácter de servicio desconcentrado en aquellos
casos de prestación de servicios a cargo del estado que permitan,
efectivamente, la captación de ingresos.
2. Contaran con un fondo separado, para lo cual estarán dotados de la
capacidad presupuestaria o financiera que acuerde el reglamento
orgánico que les otorgue tal carácter.
3. Los ingresos provenientes de la gestión de servicios desconcentrados
no forman parte del tesoro y, en tal virtud, podrán ser afectados
directamente de acuerdo con los fines para los cuales han sido creados.

Control: ejercido por el ministro, viceministro o jefe de la oficina nacional


que determine el respectivo reglamento orgánico.

Anexos
4.- Sentencias donde se puede ver reflejado el principio de
Desconcentración:
A)
CAPITULO I
IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES Y SUS APODERADOS
PARTE ACCIONANTE: CERVECERIA POLAR C.A. Agencia los Ruices
ACTO RECURRIDO: CERTIFICACIÓN No. 00283-2012, emanada de la Dirección Estadal
de Salud de los Trabajadores Miranda, “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT
MIRANDA), adscrita al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y
SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), del 11-07-12, en la cual se establece que el
ciudadano “M.R.B.L” sufre de DISCOPATIA LUMBAR, HERNIA DISCAL L4 -L5 y L5-S1,
suscrita por el Dr. F.G., quién estableció existencia de enfermedad ocupacional agravada
con ocasión del trabajo y DISCAPACIDAD PARCIAL PERMANENTE.
BENEFICIARIO DEL ACTO RECURRIDO: M.R.B.L., titular de la Cédula de Identidad No.
14.972.101.
MOTIVO: ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD contra el
correspondiente acto recurrido.

CAPITULO III
ALEGATOS DE LA PARTE ACCIONANTE EN LA DEMANDA:
Se indica que el ciudadano M.R.B.L., ingresó a prestar servicios el 03-02-06, en la
Agencia los Ruices de la Cervecería Polar CA., que el mismo se presentó en consulta de
medicina ocupacional Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado
de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT MIRANDA), desde el día 26-06-10. Afirma la
parte actora que el trabajador alega que padece enfermedad ocupacional, que el
INPSASEL, emitió la certificación recurrida notificada mediante oficio No. 00283-
2012, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado
de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT MIRANDA), del 11-07-12.
Se trata de diagnóstico de DISCOPATIA LUMBAR, HERNIA DISCAL L4 -L5 y L5-S1,
suscrita por el Dr. F.G., considerada como enfermedad ocupacional agravada con
ocasión del trabajo, que le ocasiona al trabajador una negada DISCAPACIDAD
PARCIAL PERMANENTE, con negada limitación para actividades que ameriten: flexión,
extensión, inclinación, rotaciones frecuentes de columna lumbar, bipedestación o
sedestación prolongada, levantar, halar, empujar cargas mayores de 05 kilogramos.
Ahora bien, alega la parte actora que existió VIOLACIÒN DEL DEBIDO PROCESO,
que no se constató los requisitos de la norma técnica para la declaración de
enfermedad ocupacional ( NT-02-2008).
……
HECHOS INVOCADOS EN LA AUDIENCIA DE JUICIO
La parte actora ratifica lo expuesto en la demanda, reitera que la certificación de
enfermedad emitida por el INPSASEL, es nula por lo siguiente:
-Vicio en el procedimiento que utiliza el INPSASEL para certificar el carácter
ocupacional de la enfermedad, no es el correcto, por cuanto en el mismo debe
permitírsele el derecho a la defensa de las partes, un procedimiento donde exista un
emplazamiento, donde se otorgue un lapso a la demandada para que pueda defenderse;
así como la apertura de un lapso probatorio para promover las pruebas que la defensa
considere pertinente; y allí entonces se practique la investigación.
-Alega falso supuesto de hecho y de derecho: Dicha certificación debe ser dictada
en base a unas reglas establecidas, en este caso es la Norma Técnica 02-2008,
donde se contemplan 05 criterios: legal (subsunción del hecho en la norma),
epidemiológico, higiénico, clínico (evaluación que debe hacer el médico de cuáles son los
síntomas y dolencias del trabajador, lo cual no consta en el expediente administrativo) y
paraclínico (exámenes médicos practicados al trabajador). Aduce que la certificación
recurrida adolece de los criterios clínico y paraclínico, ya que en el expediente
administrativo no consta donde y cuando se practicaron esos estudios médicos y
sus resultados, así como las evaluaciones por parte del médico ocupacional.
-Alega vicio en la causa: La certificación indica que la enfermedad le genera al
trabajador una discapacidad parcial y permanente. Sin embargo, todos los médicos
ocupacionales, señalan que las hernias son enfermedades curables y tratables, por
lo cual incurre en un falso supuesto de hecho, lo que no es posible que se declare una
discapacidad.

CAPITULO V
CONCLUSIONES:
SOBRE LA VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR INPSASEL:
Sobre la competencia: La DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS
TRABAJADORES MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÒN JESÙS BRAVO”, se
encuentra adscrita al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y
SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), el cual tiene asignada legalmente la
competencia, de conformidad con el artículo 18, ordinales 14 y 15 y artículo 76 de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, para investigar
enfermedades y calificar su origen ocupacional. Por otra parte, se verificó en la
Gaceta Oficial la publicación de la Providencia Administrativa, emanada de la
Presidencia del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD
LABORALES (INPSASEL), relativa a la apertura de la DIRECCIÓN ESTADAL DE
SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÒN JESÙS
BRAVO” (DIRESAT MIRANDA) y la modificación de la desconcentración territorial de
las DIRESAT (ente u órgano administrativo central superior), siendo que dicho Instituto
desconcentró territorial y funcionalmente sus atribuciones y delegó la competencia para
calificar las enfermedades y accidentes de trabajo, a fin de proteger y prevenir a los
trabajadores a nivel nacional, por lo que DIRESAT MIRANDA (ente u organo
administrativo central inferior, perteneciendo al mismo ente) resulta competente
para emitir tales certificaciones.
(Desconcentracion funcional)

….

De forma que, en el presente caso al verificarse que el Dr. F.G., quien suscribió la
certificación de enfermedad laboral recurrida, funge como Médico Especialista en
Salud Ocupacional, y es funcionario adscrito a la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD
DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO MIRANDA (unidad administrativa del ente
central, que opera en un lugar geográfico diferente al sitio donde está su sede
principal, atiendiendo sus competencias y funciones) , encargada del área médica afín
con la materia de calificar las enfermedades ocupacionales y accidentes laborales y, al ser
esta Dirección un ente desconcentrado territorial y funcionalmente del INPSASEL
(organo de la administracion publica central), la referida Dirección tiene la
competencia para emitir el referido acto, aunado a que el Médico Especialista que
emitió la certificación, ya identificado, indicó en ella de manera expresa la
delegación del Presidente del INPSASEL para dictar el acto, mediante Providencia
Administrativa N° 1, de fecha 02 de enero de 2012, Nros. 201 y 152 publicada en Gaceta
N° 39.846 de fecha 19 de enero de 2012 (folio 27). En dicha Providencia se asigna
competencia para calificar origen de enfermedad de conformidad con el numeral 6° artículo
22, numerales 15 y 17, así como en con el artículo 18 de la LOPCYMAT. Así las cosas, no
se evidencia elemento alguno que permita deducir que el funcionario Dr. F.G., no se
encontrara habilitado por el INPSASEL para emitir la certificación del 11-07-12, distinguida
con el No. 000283-12. ASI SE DECIDE.
(Desconcentracion territorial

CAPITULO VI
DISPOSITIVA
Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado Sexto Superior del Trabajo del
Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de
Caracas, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por
autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR la acción CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA DE NULIDAD interpuesta por CERVECERIA POLAR C.A. contra la
CERTIFICACIÓN No. 00283-2012, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los
Trabajadores Miranda, “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT MIRANDA), del
11-07-12, en la cual se establece DISCOPATIA LUMBAR, HERNIA DISCAL L4 -L5 y L5-
S1 (código CIE 10:M51.M8), suscrita por el Dr. F.G., quién estableció existencia de
enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo y DISCAPACIDAD PARCIAL
PERMANENTE a favor del ciudadano M.R.B.L., titular de la cédula de identidad No.
14.972.101, quedando en consecuencia CONFIRMADO el acto administrativo contentivo
de dicha Certificación, por las razones ya esbozadas en el texto del presente fallo.

B)
PARTE DEMANDANTE: Sociedad Mercantil CORPORACIÓN PARQUE YAIMA, C.A.,
inscrita originalmente ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del
Estado Falcón, en fecha 16 de mayo de 2006, bajo el No. 31, Tomo 16-A.
PARTE DEMANDADA: INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y
SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
MOTIVO: Recurso de Nulidad contra Acto Administrativo de Efectos Particulares,
contenido en la Providencia Administrativa No. PA-US-FAL-017-2011, de fecha 25 de
febrero de 2011, dictada por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS
TRABAJADORES FALCÓN (DIRESAT-FALCÓN), adscrita al INSTITUTO NACIONAL DE
PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

-. CAUSAS PARA DECIDIR


……
Como puede apreciarse, el apoderado judicial de la empresa demandante de nulidad
señala que en el presente caso, existe un claro quebrantamiento de Ley, toda vez que en
los procedimientos administrativos sancionatorios que tengan como finalidad determinar
los incumplimientos proferidos por las entidades de trabajo a la normativa en materia de
seguridad y salud laboral, corresponde a la Unidad Técnica Administrativa determinar el
número de trabajadores que resulten expuestos mediante una decisión debidamente
fundamentada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), lo que según sus
afirmaciones no ocurrió en el caso de marras, puesto que fue la DIRESAT FALCÓN el ente
que precisó el número de trabajadores afectados y trabajadoras afectadas, sin
fundamentar en forma alguna las razones por las cuales determinó esa cantidad de
personas afectadas, constituyéndose tal hecho en una violación del derecho a la defensa y
el debido proceso de su representada.
Al respecto, observa este Tribunal que efectivamente, tal y como lo indica el apoderado
judicial de la empresa demandante, el artículo 124 de la LOPCYMAT dispone que es deber
de la Unidad Técnica Administrativa del INPSASEL, determinar el número de trabajadoras
y/o trabajadores que resulten afectados por las infracciones cometidas a las normas de
seguridad y salud laborales. Dicha apreciación es inobjetable, pues se trata de una
competencia expresa y positivamente atribuida por la Ley al INSTITUTO NACIONAL DE
PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
No obstante, ello no impide en forma alguna que el INSTITUTO NACIONAL DE
PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), con el objeto de
desconcentrar administrativamente sus operaciones y hacerse más eficiente, no
pueda transferir las competencias que le fueron conferidas por la Ley a las
DIRECCIONES ESTADALES DE SALUD DE LOS TRABAJADORES (DIRESAT),
incluyendo dentro de esas competencias desde luego, la determinación del número
de trabajadores afectados y/o trabajadoras afectadas en casos en que se verifique el
incumplimiento de la normativa contemplada en la LOPCYMAT. De hecho, dicha
transferencia de competencias no sólo es legal y posible en el mundo del derecho,
sino que administrativamente es plausible, siempre que esté orientada “con el
objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado”, como
acertadamente lo exige el Principio de Desconcentración Funcional y Territorial de la
Administración Pública, recogido en el artículo 31 del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.
De tal modo que, es indiscutible que el INPSASEL, como ente superior de la
Administración Pública Nacional, puede y tiene la facultad legal expresamente
conferida de adaptar su organización para mejorar su servicio y acercarse a las
personas, transfiriendo atribuciones a sus órganos inferiores, tales como las
DIRESAT, lo que en la doctrina se conoce con el nombre de Desconcentración
Administrativa, la cual puede ser funcional y/o territorial. Nótese que a diferencia de la
Delegación Interorgánica y de la Delegación de Firma contempladas en el artículo 34 del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, las
competencias y/o atribuciones que se transfieren a través de la Desconcentración
Funcional y Territorial (artículo 31 ejusdem), están dirigidas y sólo pueden
comprender al órgano inferior, más no pueden asignarse al funcionario o funcionaria al
frente de dicho órgano inferior, de modo que la distribución de competencias que se realiza
a través de una Desconcentración Administrativa es de carácter abstracta, por lo tanto, el
ejercicio de dicha atribución desconcentrada funcional y territorialmente, puede y debe ser
ejercida por el órgano inferior, indistintamente del funcionario o funcionaria quien ocupe el
cargo de su dirección o control inmediatos.
Del mismo modo observa este Tribunal que el INPSASEL, como ente superior de la
Administración Pública, ha venido haciendo uso de su facultad de desconcentrar
funcional y territorialmente sus atribuciones y competencias en las diferentes
DIRESAT del país (como sus órganos inferiores que son), las cuales ha venido
creando con el objeto de mejorar su servicio y acercarse a las personas. En este
sentido, en lo que concierne al Estado Falcón, observa este Tribunal que el INPSASEL
desconcentró administrativamente sus atribuciones en la DIRESAT-FALCÓN, a
través de la Providencia Administrativa No. 23 (acto administrativo), debidamente
publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.556,
del 3 de noviembre de 2006, la cual modificó a su vez la Providencia Administrativa No. 04
del 28 de septiembre de 2006, conforme a la cual y mediante una Desconcentración
Administrativa anterior, se le habían transferido territorialmente atribuciones a la
DIRESAT-Zulia, sobre los Estados Zulia y Falcon.. No obstante, dicha transferencia
fue parcialmente revertida y reorganizada a través de la mencionada Providencia
Administrativa No. 23.
Como puede apreciarse de la lectura de la Providencia Administrativa No. 23
parcialmente transcrita, el INPSASEL transfirió por medio de desconcentración
funcional y territorial en la DIRESAT-FALCÓN, conforme al artículo 31 del Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, “las competencias
sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud,
seguridad y bienestar”, a partir del 01 de noviembre de 2006.
No obstante, el instrumento normativo que resulta más útil a los efectos de resolver
la competencia sancionadora de la DIRESAT-FALCÓN, lo constituye la Providencia
Administrativa No. 103 del 03 de agosto de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela No. 39.243, del 17 de agosto del mismo año 2009, la
cual, de forma expresa e inequívoca desconcentra funcional y territorialmente “la
competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de
las normas previstas en” la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), legalmente atribuida al Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en la Dirección Estadal de
Salud de los Trabajadores del Estado Falcón (DIRESAT-FALCÓN), a partir del 31 de
agosto de 2009.
Así las cosas, observa este Tribunal que la Desconcentración Funcional y Territorial
que antecede fue otorgada conforme a derecho y la misma resulta conteste con las
exigencias legales, por cuanto está contenida en un Acto Administrativo válido que
constituye derecho positivo (la Providencia Administrativa del INPSASEL No. 103,
del 03 de agosto de 2009), está fundada en el Principio de Desconcentración
Funcional y Territorial de la Administración Pública consagrado en el artículo 31 del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública,
tiene el objeto de acercar al ente administrativo superior (el INPSASEL) a las
personas y mejorar el servicio que presta a través de uno de sus órganos inferiores
(la DIRESAT-FALCÓN), está suscrito por la más alta autoridad del ente público que
lo otorga (el Presidente del INPSASEL), no viola disposición normativa alguna, no
transfiere una competencia respecto de la cual exista prohibición de
desconcentración y ha sido debidamente publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela la Providencia Administrativa que la contiene.
Razones por las cuales, no existen duda a juicio de este Tribunal, que desde el 31
de agosto de 2009, la DIRESAT-Falcón tiene expresa, inequívoca y positivamente
atribuida “la competencia para sancionar las infracciones administrativas por
incumplimiento de las normas previstas en” la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), las cuales en principio, el
artículo 133 de la misma Ley atribuye al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales (INPSASEL), por lo que debe entenderse consecuentemente
que también le es dado determinar el número de trabajadores que resulten afectados
con ocasión de los incumplimientos detectados para hacer posible el cómputo de la
sanción correspondiente. Y así se establece.
En consecuencia, siendo que el acto administrativo que se impugna, contenido en la
Providencia Administrativa No. PA-US-FAL-017-2011, fue dictado por la DIRESAT-
FALCÓN el 25 de febrero de 2011, es decir, en una fecha sobradamente posterior a
aquella en que se confirió por efecto de la desconcentración funcional, plena
competencia para la imposición de sanciones procedentes por la violación a la
normativa en materia de seguridad y salud laboral (31 de agosto de 2009), resulta
totalmente ajustada a derecho la actuación del Órgano Administrativo desplegada
durante el procedimiento administrativo sancionatorio seguido contra la CORPORACIÓN
PARQUE YAIMA, C.A., incluyendo consecuentemente la facultad para realizar la
determinación del número de trabajadores afectados y/o trabajadoras afectadas,
toda vez que tal determinación constituye una exigencia fundamental para el
cómputo de la sanción a imponer, en caso de resultar procedente. Y así se decide.