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Primera edición en castellano: Junio de 2006

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por cortesía del artista, La Paz, Bolivia.
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ISBN: 0-8213-6660-2
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 INDICE

Prólogo 13
Biografías de los editores 14
Reconocimientos 15
Siglas y abreviaturas 16

SÍNTESIS 19
Contexto 19
Reflexiones sobre el pasado 21
Oportunidades y sugerencias para el futuro 29
Algunas sugerencias sobre prioridades y cronología de las actuaciones 44

Tabla 1 - Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano, 1950 – 2000... 22
Tabla 2 - Cómo puede un crecimiento sostenido de 4,5 – 5%
elevar los ingresos y reducir la pobreza 30
Tabla 3 - Sugerencias de prioridades y cronología de las actuaciones 45

CAPÍTULO 1: CRECER MÁS Y MEJOR

Gestión macroeconómica socialmente responsable 49

Introducción 50
Antecedentes y diagnóstico 53
La gestión de los shocks económicos a partir de 1998 57
Conclusiones y recomendaciones 64
Bibliografía 69

Gráfico 1 - Evolución de la situación macroeconómica 51

Gráfico 2 - El clima empresarial - Contexto regional y mundial 55
Gráfico 3 - El clima empresarial. Algunas variables. Comparación internacional 56
Gráfico 4 - Inestabilidad social y las tasas de interés 56
Gráfico 5 - Los capitales privados (sin IED) se revierten 58
Tabla 1 - Destino del Comercio, 2003 54
Tabla 2 - Gasto público por nivel de educación en el gasto total en educación,
por quintiles (porcentaje) 63
Recuadro 1 - La fragilidad macroeconómica y el modesto crecimiento de los 90 53
Recuadro 2 - ¿Cómo han afectado los shocks a la economía? 58

Impuestos, capacidades de recaudación y distribución 71

Antecedentes 72
Evaluación y opciones de política de los impuestos nacionales 74
Administración tributaria y aduanera 81
Sistema tributario sobre el upstream en hidrocarburos 84
Distribución de los ingresos tributarios 88
Conclusiones 93
Bibliografía 96
Gráfico 1 - Evolución y estructura de los ingresos tributarios en Bolivia, 1990-2004
(porcentajes del PIB) 72
Gráfico 2 - Evasión del IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados) 82
Gráfico 3 - Inversión en exploración y explotación, y reservas de Gas, 1990-2004 85
Gráfico 4 - Reservas de gas en países de América Latina (TCF de gas) 85
Gráfico 5 - Las regalías sobre la producción de gas natural a nivel internacional 87
Gráfico 6 - Distribución impuestos entre los departamentos, 2000-2004
(bolivianos constantes de 2000 per cápita) 90
Gráfico 7 - Participación de los municipios en la asignación departamental, 2004
(porcentaje del total) 90
Gráfico 8 - Efecto del IDH en la distribución vertical de impuestos, 2004 (porcentajes del total) 92
Gráfico 9 - Efecto del IDH en la distribución departamental de impuestos, 2004
(Bolivianos constantes de 2000 per cápita) 92
Tabla 1 - Carga impositiva en porcentaje, según quintiles de ingreso por hogar 73
Tabla 2 - Estructura de los ingresos tributarios nacionales, 1990-2004 75
Tabla 3 - El IVA en Latinoamérica, 2001 76
Tabla 4 - El impuestos a la renta de las empresas en Latinoamérica 78
Tabla 5 - Comparaciones entre sistemas tributarios, posiciones de países seleccionados, 2004 81
Tabla 6 - Importación tramitada anualmente por empleados de aduana 83
Tabla 7 - Principales opciones de política 95
Anexo 1 - Principales impuestos nacionales 97
Anexo 2 - Regímenes impositivos sobre el upstream de hidrocarburos 101
Anexo 3 - Sistema de asignación de los ingresos tributarios 104

Reduciendo los costos de transacción e incrementando la efectividad de la asistencia 109

Antecedentes 110
Desafíos pendientes – ¿dónde se encuentran? 113
Opciones de políticas – una oportunidad 117
Fuentes de información y bibliografía 121

Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia 112

Recuadro 1 - Dos ejemplos actuales de buena práctica: Mesa Fiscal y SWAP
en el sector educativo 114
Recuadro 2 - Armonización de las políticas y procedimientos de adquisición y
administración financiera 116
Recuadro 3 - Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación 118
Anexo 1 - El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional
hacia el siglo XXI, una propuesta al Grupo Consultivo 1999 124
Anexo 2 - Resumen Ejecutivo Plan Nacional de Armonización y Alineamiento 127

Gestión y sostenibilidad de la deuda pública 133

Antecedentes 134
La sostenibilidad de la deuda 137
Problemas de gestión de la deuda pública 141
El control eficaz de la deuda en un contexto más descentralizado 144
Bibliografía 148
Gráfico 1 - Evolución de la deuda pública (en porcentaje del PIB) 134
Gráfico 2 - La deuda pública en América Latina (en porcentaje del PIB) 135
Gráfico 3 - Composición de la deuda externa, 2004 (porcentajes del total) 137
Gráfico 4 - Composición de la deuda doméstica 2004 (porcentaje del total) 137
Gráfico 5 - Evolución de la deuda si el déficit primario se mantiene en los niveles históricos
(en porcentaje del PIB) 139
Gráfico 6 - Déficit primario necesario para mantener el nivel después de la cancelación
(en porcentaje del PIB) 139
Gráfico 7 - Composición de los instrumentos del tesoro en el mercado abierto
(porcentajes del total) 143
Gráfico 8 - Maduración promedio de colocaciones de instrumentos del tesoro (número de días) 143
Tabla 1 - Sensibilidad del déficit primario requerido según diferentes supuestos sobre el
crecimiento económico (porcentaje del PIB) 140
Tabla 2 - Principales indicadores de deuda de las instituciones en el PRF 145
Recuadro 1 - Reestructuración y alivio de la deuda externa en Bolivia 136
Recuadro 2 - Supuestos del escenario base 138
Recuadro 3 - Instituciones que intervienen en la gestión de la deuda pública 142
Recuadro 4 - Ley de administración presupuestaria y control de la deuda subnacional 146
Anexo 1 - Marco analítico de la sostenibilidad de la deuda 149
Anexo 2 - Pasivos contingentes 150

Sistema Financiero: Desafíos y Oportunidades 153

Antecedentes 154
Medidas recientes de política del MHCP, BCB y SBEF, concernientes al sector financiero 162
Temas relevantes seleccionados y respectivas recomendaciones de política 168
Bibliografía 175
Anexos 177
Gráfico 1 - Evolución de las obligaciones con el público 156
Tabla 1 - Número de sucursales en el área rural y urbana, por tipo de entidad: 160
Recuadro 1 - Tecnologías crediticias de las EMF 155
Recuadro 2 - Debilidades de la ley 2495 167
Recuadro 3 - Aportación de Nafibo y valor de la tenencia de acciones del BUN 172
Grafico A1 - Evolución de las variables del sistema bancario y no bancario
(1998-septiembre 2005) 177
Grafico A2 - Evolución depósitos bancarios en bolivianos y dólares, por plazo
(marzo 2004-septiembre 2005) 178
Gráfico A3a - Evolución anual del IM por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) 178
Gráfico A3b - Evolución anual de la cobertura de cartera en mora por grupo de entidades
(2002-septiembre 2005) 179
Gráfico A4 - Evolución del índice de mora (IM) para la cartera reprogramada, no reprogramada
y total del sistema bancario (diciembre 2003-septiembre 2005) 179
Cuadro A1- Concentración de depósitos bancarios, Noviembre 2005 y diciembre 2002 180

Bolivia en la era del gas 181

Antecedentes 182
Aspectos sectoriales 183
Bibliografía 201
Gráfico 1 - Bolivia: inversión extranjera directa (millones de US$) 184
Gráfico 2 - Inversiones en exploración y explotación (1992-2005) 184
Gráfico 3 - Comparación de la renta estatal en los contratos de exploración y explotación 186
Gráfico 4 - Exportación de gas a Brasil – Mutún (en MMm3/d) 191
Gráfico 5 - Costos y precios del GLP (US$/MMBTU) 195
Gráfico 6 - Incidencia de los subsidios sobre la población 196
Gráfico 7 - Demanda y oferta de petróleo 196
Gráfico 8 - Demanda y oferta de GLP 197
Tabla 1 - Bolivia: Reservas Certificadas de Gas Natural y Petróleo/Condensado 182
Tabla 2 - Exportaciones de petróleo 185
Tabla 3 - Impuestos bajo la Ley 1689 (exploración y explotación) 185
Tabla 4 - Regalías e impuestos a las utilidades
(Países de Latinoamérica – situación a mediados del 2004) 187
Tabla 5 - Resultados del referéndum de junio de 2004 188
Tabla 6 - Precios de la gasolina y el diésel oil (Dic. 04 – En. 05) 194
Cuadro 1- Distribución de la recaudación del IDH (2006) 193

Crecimiento económico a través de la productividad y la competitividad 203

Antecedentes: el problema es el crecimiento lento 204
Temas de competitividad y el ambiente de inversión en general 208
Alternativas de política y elección 212
Anexos 222
Gráfico 1 - Informalidad 205
Tabla 1 - Contribución de las empresas al PIB y al empleo, por tamaño, 1999 206
Tabla 2 - Índice de Competitividad Global, 2004 (posiciones entre 104 países) 207
Tabla 3 - Posiciones del Índice de Instituciones Públicas, países seleccionados, 2004 210
Tabla 4 - Empezando una empresa, países seleccionados, 2004 211
Tabla 5 - Medidas de política sugeridas, en orden cronológico 218
Recuadro 1 - La experiencia internacional con las Zonas Económicas Especiales (ZEE).
Algunas lecciones 217
Gráfico A1 - Derechos de propiedad e Indicadores de Desempeño Judicial 222
Gráfico A2 - Indicadores de regulación pública 222
Tabla A1 - Tasas anuales de crecimiento del PIB per cápita para países seleccionados,
1950-2000 (expresado en %) 223
Tabla A2 - Cumplimiento de contratos, países seleccionados, 2004 224
Tabla A3 - Comercio entre fronteras internacionales, países seleccionados, 2005 225

Desarrollo rural 227

Introducción 228
Los desafíos principales 234
Opciones de política 243
Bibliografía 250
Anexo - Algunas características del sector de la coca 251
Bibliografía anexo 257
Gráfico 1 - Evolución de la superficie cultivada principales cultivos (1985-2004) 231
Gráfico 2 - Evolución del PIB de la industria manufacturera por rubro (1985-2004) 232
Gráfico 3 - Necesidades básicas insatisfechas (NBI): población por estrato de pobreza,
1992 2001 (En porcentaje) 238
Gráfico 4 - Rendimientos comparados 2004 (tm/ha) 243
Tabla 1 - Población nacional, por área geográfica, censos de 1950, 1976, 1992 y 2001 229
Tabla 2 - Distribución de la coparticipación tributaria y HIPC II, según área geográfica 230
Tabla 3 - Indicadores de pobreza 2002, por área geográfica y migración reciente 237
Tabla 4 - Variación promedio anual de incidencia de pobreza y pobreza extrema por NBI
(en puntos porcentuales) 239
Tabla 5 - Incidencia de pobreza, por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1976, 1992, 2001
(En porcentaje) 243
Tabla A1 - Producción de hoja de coca en los Andes, hectáreas, 1994-2004 256

Políticas comerciales y de integración 259

Antecedentes. Características del sector exterior boliviano 260
Diagnóstico. Restricciones principales del sector exterior 266
Opciones de política 271
Bibliografía 273
Gráfico 1 - Composición de las exportaciones no tradicionales, 2004 261
Gráfico 2 - Concentración de las exportaciones, 1962-2003 261
Gráfico 3 - Contenido en mano de obra de las exportaciones de manufactura por región, 2003
(por ciento del empleo total en manufactura) 262
Gráfico 4 - Exportaciones no tradicionales por principal mercado y competidores, 2003 264
Gráfico 5 - Porcentaje del promedio de años de exportación de un producto, 1980-2000 265
Gráfico 6 - Impacto del artículo 6 del Decreto Supremo 24565 267

CAPÍTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS

Dinámica de la pobreza y desigualdad 277

Crecimiento y tendencias de la pobreza y la desigualdad 278
Restricciones a la creación de empleo. la demanda laboral 283
Restricciones a la acumulación de capital humano y su utilización. La oferta laboral 287
Principales opciones de política para reducir la pobreza y desigualdad 289
Sinergias en las políticas de crecimiento, reducción de la pobreza y desigualdad 292
Bibliografía 293

Gráfico 1 - Coeficientes de Gini en América Latina. Distribución de Ingresos del Hogar

Equivalentes 279
Gráfico 2 - Curvas de Incidencia del Crecimiento, 1993-2002
(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil) 280
Gráfico 3 - Distribución de los ingresos per cápita por hogar, 2002, urbano y rural 281
Gráfico 4 - Índice de condiciones de empleo de Jure en Bolivia y el mundo, (0-1) 286
Gráfico 5 - La Transición Demográfica y la Acumulación de Capital en Bolivia y América Latina 288
Tabla 1 - Medidas de Pobreza, 1993-2002 278
Tabla 2 - Progreso hacia el logro de los Objetivos Clave del Milenio 282
Tabla 3 - Comparación de indicadores del clima de inversión en Bolivia y otros países de
América Latina seleccionados, 2004 284
Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas 297
Diagnóstico 298
Incidencia de pobreza en la población indígena y no indígena 301
El desafío de la discriminación 306
Conclusiones y opciones para el futuro 308
Bibliografía 312
Tabla 1 - Porcentaje de población indígena según diferentes indicadores 298
Tabla 2 - Autoidentificación con pueblos indígenas de la población de 15 años o más
(en porcentaje de la población indígena) 299
Tabla 3 - Porcentaje de población de 6 años o más que habla un idioma nativo 299
Tabla 4 - Porcentaje de la población indígena según diferentes indicadores y grupos de edad 300
Tabla 5 - Incidencia de pobreza y pobreza extrema por método de ingresos (en porcentaje) 301
Tabla 6 - Incidencia de pobreza por nivel de educación, 2002 307
Recuadro 1 - Enfoques alternativos de ‘políticas afirmativas’ o ‘políticas positivas’ en el mundo 309

Dimensión de género 313

Diagnóstico de Género 314
Ciudadanía social con perspectiva de género 315
Ciudadanía económica 317
Violencia contra las mujeres 319
Ciudadanía política y participación ciudadana 320
Marco normativo, políticas e institucionalidad pública de género 323
Conclusiones y opciones de política 325
Bibliografía 327

Educación Primaria y Secundaria 331

Antecedentes 332
Temas principales a abordar 337
Opciones de política 346
Bibliografía 352
Gráfico 1 - Tasas de matrícula y PNB per cápita 334
Gráfico 2 - Matrícula por nivel 335
Gráfico 3 - Asistencia escolar por etnia, quintil de ingreso, género, y residencia urbana o rural 338
Gráfico 4 - Matrícula (línea gruesa) y asistencia (línea delgada) por edad,
según grupo demográfico 343
Tabla 1 - Gastos en educación como porcentaje del PIB en 2002 336
Tabla 2 - Promedio de calificación en matemáticas y lenguaje en LLECE para el grado 3 340
Recuadro 1 - Programa de educación secundaria “Para Todos” de Chile 339
Recuadro 2 - Incrementar la escolarización a través de transferencias monetarias en Brasil:
el programa Bolsa Escola 347
Recuadro 3 - Fe y Alegría 348

El Sector salud 355

Antecedentes 356
Principales problemas del sector 358
Opciones de política 363
Bibliografía 367
Gráfico 1 - Cobertura del parto institucional en Bolivia 1995-2005 359
Gráfico 2 - Diferencia en desempeño sectorial con y sin supervisión MSD 361
Gráfico 3 - Atención SUMI por nivel y tipo de municipios 363
Gráfico 4 - Presupuesto público asignado a departamentos, per cápita 2003 370
Cuadro 1- Elementos básicos de financiamiento sectorial 362
Tabla 1 - Indicadores en América Latina 356
Tabla 2 - Avances en los objetivos del milenio: WB (2005): PD for SSPCII
Metas nacionales relacionadas con ciertos objetivos del milenio 357
Tabla 3 - Avance en los indicadores de salud. Bolivia 358
Tabla 4 - Evolución del gasto en salud como porcentaje del PIB 358
Tabla 5 - Diferencias de atención por grupos de regiones 358
Tabla 6 - Gastos en salud por quintil 1999 (en $ B per cápita) 360
Tabla 7 - Presupuesto sanitario ejecutado, por elementos (2003) (en pesos bolivianos) 369
Tabla 8 - Relación entre las iniciativas del BM y la supervisión del sector de salud 370
Anexo 1 - Organización del sector sanitario 368
Recuadro 1- La experiencia de Extensa 371

Protección social 373

Introducción 374
Antecedentes: la protección social en Bolivia 375
Principales programas y proyectos de PS 380
Principales cuestiones del sector 384
Opciones de política 386
Bibliografía 390
Grafico 1 - Población cubierta por algún servicio de salud - 2002 378
Tabla 1 - Indicadores del gastos en protección social en Bolivia, 1999-2004 376
Tabla 2 - Bolivia - Indicadores de vulnerabilidad por quintil de ingreso 379
Tabla 3 - Programas de protección social en Bolivia, 1999-2005 (MM US$, corrientes) 381
Recuadro 1 - Transferencias condicionales de dinero (TCD):
lecciones de la experiencia internacional 388
Cuadro 1 - Organigrama del sistema de protección social 377

Sistema de pensiones: las reformas de la reforma 391

Antecedentes 392
Los desafíos sectoriales 401
Bibliografía 411
Cuadro 1- Estructura institucional del sistema de pensiones en Bolivia 393
Gráfico 1 - Gasto en pensiones, como porcentaje del PIB, 1997-2004. 394
Gráfico 2 - Cobertura del sistema de pensiones, para la población activa y
los mayores de 65 años, alrededor del año 2002 394
Gráfico 3 - Participación de los trabajadores activos en el sistema de pensiones
por quintil de ingresos, y ratio de equidad 396
Gráfico 4 - Previsión del gasto fiscal en pensiones, como porcentaje del PIB. 2005-2060 401
Gráfico 5 - Estructura de los ingresos operativos percibidos por las AFP. Bolivia 2004 405
Tabla 1 - ROE de las AFP, por países, 2000-2004 400
Tabla 2 - Opciones de política 409
Agua y saneamiento, cómo servir mejor a la gente 413
Introducción 414
Diagnóstico de los problemas y desafíos principales 415
Opciones de política sectorial 427
Bibliografía 432
Gráfico 1 - Cobertura de agua potable y saneamiento en América Latina 416
Gráfico 2 - Inversión pública en agua y saneamiento básico (1997-2004) 419
Gráfico 3 - Productividad laboral (número de empleados por 1000 conexiones de agua,
en 8 de las 10 mayores EPSA del país) 420
Gráfico 4 - Porcentaje de agua no contabilizada (ANC) de las 10 mayores EPSA 420
Gráfico 5 - Nivel de continuidad en algunas EPSA reguladas 421
Gráfico 6 - Nivel de control en la calidad del agua en algunas EPSA reguladas 421
Gráfico 7 - Costo de las conexiones de agua en valores absolutos y como porcentaje de los
ingresos de la EPSA 425
Gráfico 8 - Costo de las conexiones de alcantarillado sanitario en valores absolutos y como
porcentaje de los ingresos de la EPSA 425
Gráfico 9 - Tarifa de agua potable de las principales EPSA - categoría doméstica 426
Tabla 1 - Acceso mejorado a agua y saneamiento básico (datos por departamento) 417
Tabla 2 - Cobertura de agua y saneamiento básico (por tipo de provisión, año 2003) 418

Redes de transporte 433

Antecedentes 434
La agenda incompleta: temas claves del sector 444
Opciones de política 447
Bibliografía 449
Tabla 1 - Movilización de Pasajeros (miles de personas por año) 436
Tabla 2 - Gasto Público en la red nacional de caminos (US$) 440
Recuadro 1 - Red caminera de Bolivia 439

Degradación ambiental 451

Antecedentes 452
Enfermedades de origen hídrico 454
Contaminación atmosférica 456
Contaminación intradomiciliaria 456
Desastres Naturales 457
Aprovechamiento de Recursos Naturales 458
Análisis Institucional 461
Opciones de Política 464
Bibliografía 467
Gráfico 1 - Áreas naturales protegidas (porcentaje de territorio) 453
Gráfico 2 - Costo de la degradación ambiental (% PIB) 454
Recuadro 1 - Instrumentos para el desarrollo sostenible 451
Tabla 1 - Legislación boliviana en Materia Ambiental: Calidad Ambiental 463
Tabla 2 - Opciones de política en medio ambiente 466

La política de tierras 469

Atender la persistente pobreza rural, la desiguadad y la inseguridad 470
Completar la regularización de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las
instituciones encargadas de esta labor 472
Adoptar mecanismos de distribución de la tierra priorizados por objetivo y que
empleen instrumentos múltiples 473
Mejorar la tributación sobre la tierra 476
Regularizar la posesión de la tierra para los indígenas 477
Mantener la integridad de las áreas protegidas y de las reservas forestales 478
Conclusión 479
Bibliografía 480

CAPITULO 3: SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Hacia un mejor gobierno 485

Antecedentes: EL Funcionamiento de las Instituciones Públicas 486
Los avances hacia un estado transparente y eficiente 488
Diagnóstico de la reforma de la administración pública 489
Políticas para una administración pública eficiente y transparente 501
Bibliografía 508
Gráfico 1 - Servicio de Impuestos Nacionales: Recaudación tributaria 2000-2005
(Millones de Bolivianos) 491
Gráfico 2 - Evolución de la evasión del IVA 491
Gráfico 3 - Aduana Nacional de Bolivia: Recaudación 2000-2005 492
Gráfico 4 - Mejora de la red vial 492
Gráfico 5 - Calidad regulatoria 494
Gráfico 6 - El Estado de Derecho 495
Gráfico 7 - Corrupción 495
Recuadro 1 - Experiencias internacionales de mejora del sistema de adquisiciones 505
Anexo 1 - Indicadores de Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial (1996-2004) 510
Anexo 2 - Resumen de la Clasificación Global de Competitividad 511

La segunda fase de la descentralización 513

Introducción 514
Antecedentes 514
Desafíos de la descentralización 518
Opciones de política 527
Bibliografía 537
Grafico 1 - Resultados de encuesta: demanda por descentralización política (marzo 2005) 516
Gráfico 2 - Estimación de autonomía de toma de decisión presupuestal de las prefecturas
departamentales (en %), 2004 525
Tabla 1 - Ingresos por regalías del sector del petróleo y del gas por nivel de gobierno,
dos leyes de hidrocarburos, 2006 517
Tabla 2 - Ratio de descentralización antes y después de la Ley de hidrocarburos 517
Tabla 3 - Impacto de la ley de hidrocarburos (LH) sobre las transferencias y desequilibrios
interregionales (en US$ per cápita), 2005 - 2006 (Proy.) 520
Tabla 4 - Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados (%) 522
Tabla 5 - Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 524
Tabla 6 - Acuerdos institucionales en los sectores de salud, educación y caminos 526
Tabla 7 - Opciones para la tributación regional en Bolivia 529
Tabla 8 - Tributación regional y ganancia neta por ingreso para las prefecturas departamentales
(en millones de US$), 2006-2010 530
Tabla 9 - Fase preparatoria previa para la descentralización de educación, salud y caminos 532
Tabla 10 - Financiamiento de gastos descentralizados 533
Tabla 11 - Indicadores de calidad de servicio en sectores seleccionados 534
Gráfico A.1 - El sistema intergubernamental y la representación política antes de las elecciones
a prefecto en diciembre de 2005 536

Justicia y seguridad ciudadana 541

El sector justicia en Bolivia 542
El sector justicia y la seguridad ciudadana 543
Conclusiones y recomendaciones 561
Bibliografía 563
Gráfico 1 - Delitos comunes registrados, por área geográfica 545
Gráfico 2 - Evolución del número de delitos, 1989-2004 545
Gráfico 3 - Problema mas importante América Latina 2005 547
Gráfico 4 - Gasto nominal per cápita en orden público y seguridad, 1990-2004 (en bolivianos) 553
Gráfico 5 - Presupuestos judiciales (2004) en la región andina (en millones de US$) 557
Gráfico 6 - Indicador de presupuesto judicial per cápita en la región andina, 2004 (en US$) 557
Tabla 1 - Indicadores de pobreza extrema por año y área geográfica, 1999 - 2002 548
Tabla 2 - Disturbios civiles registrados, por departamento (2000 – 2004) 551
Tabla 3 - Razones de la migración rural-urbana 552
Tabla 4 - Juzgado cautelar. Delitos más frecuentes
Ingresados-rechazados-resueltos-pendientes 554
Tabla 5 - Municipios con y sin juzgado 555
Tabla 6- Presupuestos de los poderes del Estado 556
Tabla 7 - Denuncias contra miembros de la judicatura (período 1998 – 2001) 559
Anexo - Algunas iniciativas de reforma del sector justicia y la cooperación internacional 566
 13

Prólogo
Después de varios años de crisis institucional, Bolivia ha comenzado a reorientar su
agenda de desarrollo y a cerrar la brecha que alejaba los problemas del país de sus solucio-
nes de fondo. Las últimas elecciones le han permitido a Bolivia contar con su primer presi-
dente indígena, junto a un partido de gobierno provisto de una sólida mayoría que podría
fortalecer la estabilidad política del país y avanzar en la senda del desarrollo.

El nuevo gobierno está encarando la necesidad de construir un Estado distinto, más in-
cluyente y efectivo. La manera de alcanzar esta meta pasa por la realización de la Asamblea
Constituyente y la revitalización de la participación estatal en la economía nacional. Este
momento tan importante para la historia nacional es un viraje del cual probablemente emer-
gerá una nueva Bolivia. Si bien las intenciones son correctas, también existen muchos ries-
gos. Bolivia puede dar un gran salto que le permita incorporarse de una manera proactiva al
mercado global o puede prolongar, e incluso exacerbar, el estancamiento que ha limitado su
desarrollo económico y social por tanto tiempo.

El propósito de este libro es contribuir al debate sobre cómo encarar los retos que en-
frenta Bolivia. Está conformado por un conjunto de estudios sobre la realidad boliviana, en
cuya elaboración participaron expertos nacionales e internacionales en la formulación de
políticas públicas. Estos estudios contienen un diagnóstico por sector, un recuento de los
principales desafíos y una serie de sugerencias de política pública que podrían ayudar a en-
carar los problemas centrales.

Buscamos contribuir con ideas y experiencias a que el país crezca con equidad, cuente
con un Estado transparente y eficiente y provea a su población de servicios sociales cada vez
mejores y más extendidos. Esperamos cooperar al gobierno en sus esfuerzos por crear un pa-
ís capaz de lograr el bienestar de todos.

Pamela Cox
Vicepresidenta del Banco Mundial
Oficina para Latinoamérica y el Caribe
Washington, D.C.19 de mayo de 2006
14

BIOGRAFÍAS DE LOS EDITORES

Vicente Fretes-Cibils, Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del

Nordeste (Argentina), y las universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Nor-
te (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administración de Empresas y el Doctorado
en Economía. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Banco Mundial en 1987 a través
del Programa para Jóvenes Profesionales. Luego de trabajar en la Vice-Presidencia de Euro-
pa y el Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó,
durante los años 1988-1992, como Economista en la Vice-Presidencia de Operaciones del
Oeste de África. Posteriormente, de 1992 a 1996, se desempeñó como Economista Princi-
pal en el en Departamento de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, supervi-
sando los programas de ajuste y liderando los trabajos económicos y analíticos en Bolivia.
Entre los años 1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempeñó como Economista Principal pa-
ra Venezuela, y posteriormente para Colombia y México. Actualmente es Economista Líder
del Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la Sub-
región de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. También ha ejercido la do-
cencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado varias
publicaciones en las áreas de finanzas, econometría aplicada, finanzas públicas, economía
internacional y del desarrollo económico

Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economía de la

Escuela de Economía de Londres. Después de un periodo en la academia, en 1989 se incor-
poró al Banco Mundial como economista del Departamento de Investigación Financiera. De
1990 a 1994, fue Economista adjunto de la Vicepresidencia de Operaciones de Oriente Me-
dio, encargado de la supervisión del programa de ajuste estructural de Egipto y dirigió el tra-
bajo de reconstrucción en el Líbano de la posguerra. De 1994 a1998, fue Economista prin-
cipal de la Región de Europa oriental y Asia central, responsable del trabajo de créditos y
economía analítica en Lituania y Kazajstán. En septiembre de 1998, se convirtió en Econo-
mista principal para el departamento Colombia-México-Venezuela. Actualmente es Director
del Departamento de países andinos del Banco Mundial. Fue profesor de la Escuela de Eco-
nomía de Londres y de la Universidad Americana en El Cairo, y ha publicado artículos en eco-
nometría aplicada, finanzas, economía de negocios y desarrollo económico.

Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administración

de Empresas de la Escuela de Negocios ESADE en España. Ingresó al Banco Mundial en 1988.
Desde entonces, ha trabajado con países de diferentes regiones desde la sede del Banco
Mundial en Washington, D.C.. Asimismo, ha desempeñado funciones en África y América La-
tina en países como Camerún, Congo, Chad, Gabón, México, Colombia, Ecuador, Venezuela y
Bolivia. Trabajó y residió dos años en México y en julio de 2004 fue designada como Repre-
sentante Residente del Banco Mundial en Bolivia.
 15

RECONOCIMIENTOS

Este libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de múl-

tiples contribuciones.
Nuestros agradecimientos se dirigen a un gran número de personas. Primero, por su-
puesto, a los autores del presente volumen. Nos referimos a Omar Arias, Raja Bentaouet
Kattan, Lisa L. Bhansali, Javier Bolzico, Sara Guerschanik Calvo, Malcom Childress, Alber-
to Didoni, Enrique Fanta Ivanovic, Jonas Frank, Michael Goldberg, José Pablo Gómez-Me-
za, Paola Granata, Bruno Giussani, Christopher Humphrey, Ruth Llanos, Yira J. Mascaró,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Abel Mejía, Carlos Mollinedo-Trujillo, Edgardo Mosqueira, Mar-
celo Olarreaga, Rafael Rofman, Ernesto Sánchez-Triana, Marco Scuriatti, Maria Marcela Sil-
va, Alejandro Tapia, David Tuchschneider, William Tyler, Carolina Urrutia Vázquez, Julio
Velasco, Azul del Villar, Ian Walter, y Steven B. Webb. En todos ellos hay un sólido com-
promiso con Bolivia y sus habitantes.
Aunque este libro refleja en específico los puntos de vista de sus autores (y no necesa-
riamente los de nuestra institución internacional, su Directorio Ejecutivo, o sus países
miembros), su producción fue llevada adelante dentro del Banco Mundial. En ese marco,
agradecemos, en particular, las sugerencias y comentarios de Guillermo Perry (economista
jefe de América Latina y el Caribe), Dan Biller, Pablo Gottret, Aurelio Menéndez, Richard
Newfarmer, y Augusto de la Torre. También cabe agradecer a los líderes de sector del Banco
Mundial que revisaron estas páginas: María Donoso Clark, Daniel Cottler, Franz Dress-Gross
y Vicente Fretes-Cibils.
Del mismo modo, como contrapartes y socios en la lucha contra la pobreza, quedamos
muy agradecidos con Evo Morales, Presidente constitucional de la Republica de Bolivia, Car-
los Villegas, ministro de Planificación para el Desarrollo, Celinda Sosa, ministra de Micro-
empresa y Productividad, y Hernando Larrazábal, viceministro de Inversión Pública, quienes
se comprometieron con la idea de producir y debatir las presentes notas de discusión.
Reconocemos también las contribuciones de los participantes de taller desarrollado el 17
de marzo de 2006 en La Paz, Bolivia. Este encuentro no sólo reunió a muchos de los auto-
res, sino que incluyó a las autoridades y asesores de la nueva administración. Una mención
especial de gratitud va para quienes lo organizaron desde el Poder Ejecutivo, es decir, Clau-
dia Cárdenas, Ivonne Cuba y Glenda Brozovic. En este cometido y de parte del Banco Mun-
dial fueron esenciales los esfuerzos de Claudia Encinas, Fernanda Padrón, Carmen Romero,
Rocío Recalde, Elma Rossel, Juan Francisco Irias, Rosario Pinto, Mónica Claros, Gonzalo
Klein y Gabriela Carrasco.
Finalmente, estamos especialmente agradecidos a Juan Luis Guillén de Comunicación
Global, responsable de revisar todos los documentos y mejorar su estilo y argumentación, a
Martín Sánchez y Rubén Salinas, responsables del diseño y la estética del libro, y a Rafael
Archondo y Michael Geller, promotores de este texto en su calidad de productores.
16

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AAA Sociedad de Acueducto, Alcantarillado CISE Consejo Interinstitucional de

y Aseo Triple A- Seguimiento y Evaluación
AAPOS Administración Autónoma para Obras CJ Consejo de la Judicatura
Sanitarias CNCV Fondo Nacional de Mantenimiento de
AASANA Administración de Aeropuertos y Caminos
Servicios de Navegación Aérea CNPV Censo Nacional de Población y
ABIS Asociación Boliviana de de Ingeniería Vivienda
Sanitaria y Ambiental COA Control Operativo Aduanero
AFP Administradora de Fondos de Pensiones COATRI Cooperativa de Agua de Trinidad
AIF Asociación Internacional de Fomento CODEPE Consejos Departamentales Productivos
AISA Aguas del Illimani Sociedad Anónima COFOG Clasificación de Funciones de
ALC América Latina y el Caribe Gobiernos
ANB Aduanas Nacionales de Bolivia COMPRANET Sistema Electrónico de Contrataciones
ANC Agua no contabilizada Gubernamentales
ASL Asociaciones Sociales del Lugar COMPRASNET Compras Electrónicas
BCB Banco Central de Bolivia CONACAL Consejo Nacional de Calidad
BCR Banco de Crédito CONAPE Consejo Nacional de Política
BCRP Primer Programa Boliviano de Económica
Reestructuración del Sector CONAPES Consejo Nacional de Política
Corporativo y Bancario Económica y Social
BID Banco Interamericano de Desarrollo COSAALT Cooperativa de Agua y Alcantarillado
BLA Banco Los Andes de Tarija
BM Banco Mundial DILOS Directorio Local de Salud
BOLFOR The Sustainable Forest Management DMI Distritos Municipales Indígenas
Project DUF Directorio Único de Fondos
BSO Banco Sol EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de
BUN Banco de la Unión Pobreza
CAF Corporación Andina de Fomento ECP Evaluación Común de País
CAP Política Común de Agricultura EIB Educación Intercultural Bilingüe
CAPYS Comités de Agua Potable y EIH Encuesta Integrada de Hogares
Saneamiento ELAPAS Empresa de Agua Potable y
CAR Ratio adecuación del Patrimonio Alcantarillado Sucre
CCM Consejo Consultivo de Monitoreo EMAPYC Empresa Municipal de Agua Potable y
CEDEIM Certificado de Devolución Impositiva Alcantarillado Sanitario de Yacuiba
CEDIB Centro de documentación e EMF Entidades de Micro Financieras
información Bolivia ENDSA Encuesta Nacional de Demografía y
CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Salud
Demografía (CELADE / CEPAL) ENSA Estrategia Nacional de Salud Ambiental
CEPAL Comisión Económica para América ENE Encuesta Nacional de Empleo
Latina y el Caribe ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles del
CEPROBOL Centro de Promoción Bolivia Estado
CFAA Evaluación de la responsabilidad EPSA Empresa Prestadora de Servicios de
financiera de los países Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
CICC Convención Interamericana contra la ERTIC Electrificación Rural para el desarrollo
Corrupción de las Tecnologías de Información y
CIDA Agencia Canadiense de Desarrollo Comunicaciones
Internacional EXTENSA Programa de Extensión de Cobertura en
CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Salud
Bolivia FAO Fondo de las Naciones Unidas para la
CIF Costo, seguro y flete Agricultura y la Alimentación
CIPCA Centro de Investigación y Promoción FASF Fondo de Apoyo al Sistema Financiero
del Campesinado FCA Ferrocarril Andina
CITES Convention on International Trade in FCC Fondo de Capitalización Colectiva
Endangered Species of Wild Fauna and FCN Fondo de Compensación Nacional
Flora FCO Ferrocarril Oriental
 17

FERE Fondo Especial de Reactivación IVA Impuesto al Valor Agregado

Económica JICA Japan International Cooperation
FF AA Fuerzas Armadas Agency
FFP Fondo Financiero Privado KPMG Compañía Privada de Servicios
FMI Fondo Monetario Internacional Financieros
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional LBTR Liquidación Bruta en tiempo real
FONAMA Fondo Nacional Para el Medio LDA Ley de Descentralización
Ambiente Administrativa
FONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema LDN Ley del Diálogo Nacional
Financiero LGA Ley General de Aduanas
FORADE Fondo de Reducción de Riesgos y LH Ley de Hidrocarburos
Atención de Desastres LMA Ley del Medio Ambiente
FPS Fondo Nacional de Inversión LPP Ley de Participación Popular
Productiva y Social LLECE Laboratorio Latinoamericano de
FRF Fondo Regional de Fortalecimiento Evaluación de la calidad de la
FSAP Programa de Asesoría del Sector Educación
Financiero MAS Movimiento al Socialismo
FUNDASAB Fundación para el Apoyo a la MDM Metas del Milenio
Sostenibilidad en Saneamiento Básico MDRI Iniciativa para el Alivio de la Deuda
FUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo Multilateral
Empresarial MDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y
FUNDESNAP Fundación para el Desarrollo del Planificación
Sistema Áreas Naturales Protegidas MECOVI Mejoramiento de las Encuestas y la
GA Gravamen Aduanero Medición de las Condiciones de Vida
GC Grupo Consultivo MEDMIN Fundación Medio Ambiente y Minería.
GFS Estadísticas Financieras MERCOSUR Mercado Cono Sur
Gubernamentales MH Ministerio de Hacienda
GFSM Manual Estadísticas Financieras MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito
Gubernamentales Público
GLP Gas licuado de Petróleo MOF Ministerio de Finanzas
HAMLP Honorable Alcaldía Municipal de La Paz MOH Ministerio de Salud
ICR ROSC Derechos crediticios y de Insolvencia- MOU Memorando de Entendimiento
Reportes de cumplimiento de MPP Ministerio de Participación Popular
estándares y códigos MSD Ministerio de Salud y Deportes
IDH Impuesto Directo sobre los NB Normas Básicas
Hidrocarburos NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia NEPA Agencia Nacional de Medio Ambiente y
Niñez y Adolescencia Planificación
IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia, NIT Número de Identificación Tributaria
Niñez y Adolescencia NN UU Naciones Unidas
IEHD Impuesto Especial sobre los ODA Asistencia Oficial para el Desarrollo
Hidrocarburos y sus Derivados ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
IM Índice de Mora OECD Organización para la cooperación y
INE Instituto Nacional de Estadística Desarrollo Económicos
INFOR Instituto Forestal OIT Organización Internacional del Trabajo
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria OMC Organización Mundial de Comercio
IPA Incidencia Parasitaria Anual OMS Organización Mundial de la Salud
IPBVA Impuesto sobre la Propiedad de Bienes ONG Organismo No-Gubernamental
Inmuebles y Vehículos Automotores OPS Organización Panamericana de la Salud
IPC Índice de Precio al Consumidor OTB Organización territoriales de Base
IRP Impuesto a la Renta de Personas PAA Plataforma de Administración de la
IRPE Impuesto a la Renta Presunta de Asistencia
Empresas PAI Plan Ampliado de Inmunizaciones
IT Impuesto a las Transferencias Programa Nacional de Atención al Niño
ITF Impuesto a las Transacciones ya la Niña de 0 a 6 años
Financieras PASA Programa de Apoyo a la Seguridad
IUE Impuesto a las Utilidades de las Alimentaría
Empresas PEA Población Económicamente Activa
IUM Impuesto a las Utilidades Mineras PIA Programa Integral Anticorrupción
18

PIB Producto Interno Bruto SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de

PLANE Plan de Empleo de Emergencia Deuda
PMA Programa Mundial de Alimentos SIGMA Sistema Integrado de Gestión y
PMAP Programa Multidonante de Apoyo Modernización Administrativa
Presupuestario SII Régimen Simplificado de Impuestos
PNAA Plan Nacional de Armonización y SIMECAL Sistema de Medición de la Calidad de
Alineamiento la Educación
PNB Producto Nacional Bruto SIN Servicio de Impuestos Nacionales
PNC Política Nacional de Compensación SINSAAT Sistema de Información de Seguridad
PNUD Programa de Las Naciones Unidas para Alimentaría y Alerta Temprana
el Desarrollo SIP Sociedad de Instrucción Primaria
POA Plan Operativo Anual Santiago
PPIAF Acceso a Asesoramiento en SIRESE Sistema de Regulación Sectorial
Infraestructura Pública y Privada SISAB Superintendencia de Saneamiento
PPM Planes de Prevención y Mitigación Básico
PRAS Proyecto de agua y saneamiento SISFIN Sistema de Seguimiento Financiero
PRE Programa de Reforma Educativa SITE Sistema de Transferencias Electrónicas
PRF Planes de Readecuación Financiera SLIM Servicios legales Integrales
PRI Proyecto de Reforma Institucional SNIS Sistema Nacional de Información en
PROANDES Programa Andino de Servicios Básicos Salud
PRODASU-JICA Proyecto de Desarrollo de Aguas SNMAC Sistema Nacional de para
Subterráneas en Áreas Rurales de Administración de Normalización,
Bolivia-Cooperación Internacional Metrología, Certificación y
Japonesa Acreditación de Calidad
PRODURSA Programa Global de Crédito para SOE Declaración de Gastos
Desarrollo Urbano y Saneamiento SS Seguridad Social
PROFOP Programa de Fortalecimiento STI Sistema Tributario Integrado
Patrimonial SUMI Seguro Único Materno Infantil
PROGAE Programa de Gestión de Activos del TA Tribunal Agrario
Estado TC Tribunal Constitucional
PROSIN Programa de Salud Integral Tcf Tara (10) pies cúbicos
SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos TCO Tierras Comunitarias de Origen
“Santa Cruz” Ltda. TGN Tesoro General de la Nación
SBPC Sistema Boliviano de Productividad y TLC Tratado de Libre Comercio
Competitividad UCAELR Unidad de Control de Activos de
SEDES Servicio Departamental de Salud Entidades en Liquidación y/o
SEDUCA Servicio Departamental de Educación Reestructuración
SELA/ORURO Servicio Local de Acueductos y UDAPE Unidad de Análisis de Políticas
Alcantarillado-ORURO Económicas y Sociales
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y UFL Unidad Fondos en Liquidación
Alcantarillado UFV Unidades de Fomento a la Vivienda
SENAPE Servicio Nacional de Activos UMSA Universidad Mayor de San Andrés
Pertenecientes al Estado UNASBVI Unidades de Servicios Básicos y
SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Vivienda
Agropecuaria UNDAF Marco de Asistencia de las Naciones
SENASIR Servicio Nacional del Sistema de Unidas
Reparto UPC Unidad de Productividad y
SEPCAM Servicio Prefectural de Caminos Competitividad
SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas UTIM Unidad Técnica Interna Municipal
SIASG Sistema Integrado de Administración UTIM Unidades Técnicas Internas del
de Servicios Generales Municipio
SIBTA Sistema Boliviano de Tecnología VASP Compañía de Aviación Sao Paulo
Agropecuaria VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y
SICOES Sistema de Información de Financiamiento Externo
Contrataciones Estatales VMT Viceministerio de Transporte
SIDA Agencia Sueca de Desarrollo YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Internacional Bolivianos
SIDUNEA Sistema Aduanero Automatizado ZEE Zonas Económicas Especiales
SIG Sistemas de Información Geográfica ZPE Zonas Procesadoras de Exportación
 Bolivia: por el bienestar de todos
Síntesis
Vicente Fretes-Cibils
CONTEXTO
Bolivia tiene una oportunidad histórica
para reducir la pobreza y la exclusión social
a través de (i) un crecimiento mayor y me-
jor—generando empleos; (ii) que bene-
ficie a todos; y (iii) sin corrupción y con
participación ciudadana. Esta oportunidad
se basa en dos pilares: uno político-social y
otro económico. En lo político-social, el
pueblo boliviano no sólo ha votado, sino
que ha elegido. Por primera vez en los últi-
mos años, el Presidente de la República ha
sido elegido por mayoría absoluta de los su-
fragios, y es la primera administración del
actual periodo democrático elegida directa-
mente por la población, y no a través de la
segunda vuelta congresal. El mandato del
pueblo se extiende también al Congreso ya
que el gobierno cuenta con más de la mitad
de los 157 congresistas electos. Estos resul-
tados contrastan con uno de los períodos de
inestabilidad política y social más agudos
de la historia democrática del país: entre
2000 y 2005, Bolivia ha tenido cinco presi-
dentes con sus consiguientes efectos a cor-
to plazo y el Estado ha estado a punto de co-
lapsar en al menos cuatro momentos: febre-
ro y octubre de 2003 y enero y mayo de
2005, en los que la autoridad central quedó
diluida al contacto con movimientos socia-
les y cívicos, expresiones de un descontento
social largamente acumulado. A esta reali-
dad nacional, política y social se suma un
ingrediente nuevo del momento: el acceso
al mando departamental de nueve autorida-
des regionales electas. Se trata de un paso
decisivo hacia un Estado más descentraliza-
do, que podría completar el proceso de des-
centralización iniciado a mediados de la dé-
cada pasada, que concedió poderes y res-
ponsabilidades a más de tres centenares de
municipios.
Estas circunstancias iniciales favorables
en el ámbito político-social se acompañan
de un contexto económico relativamente fa-
vorable. La economía boliviana vive una re-
cuperación notable tras el periodo de crisis
de principios de esta década, agravado por
la inestabilidad político-social arriba men-
cionada. Gracias a una buena gestión eco-
nómica y financiera y a un contexto interna-
cional favorable, la economía está creciendo
a un ritmo del 4 por ciento del producto in-
terno bruto (PIB) y los volúmenes de expor-
tación han alcanzado una cifra récord (equi-
valente a 2.671 millones de dólares, nivel
nunca antes alcanzado). El déficit fiscal,
que alcanzó el 9 por ciento del PIB en 2003,
se redujo al 1,6 por ciento del PIB en 2005,
el más bajo de los últimos 15 años. Las re-
servas monetarias internacionales se en-
cuentran en niveles hasta ahora desconoci-
dos (equivalentes a casi 9 meses de impor-
tación de bienes) y el sistema financiero,
aunque reducido a dos tercios de su tamaño
con respecto al año 2000, ha permanecido
estable y recuperado paulatinamente los de-
20
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
pósitos bancarios. Además, Bolivia va a be-
neficiarse de una condonación de su deuda
externa por una cuantía aproximada de
1.700 millones de dólares. En el mismo sen-
tido, aunque la Ley de Hidrocarburos podría
perjudicar a medio plazo al desarrollo del
sector, éste ha generado un incremento
anual de 600 millones de dólares en la re-
caudación (un 23 por ciento de la recauda-
ción impositiva del año). Así, con exporta-
ciones en alza, una recaudación fiscal eleva-
da, un déficit controlado y una menor deuda
pública, el nuevo gobierno, que arranca con
un consenso político y social, goza en prin-
cipio de unas condiciones iniciales favora-
bles para promover el desarrollo económico
y social que el país demanda.
A pesar de las condiciones iniciales fa-
vorables, los desafíos a los que se enfrenta
este gobierno son mayores, y los espacios y
tiempos para enfrentar los mismos son re-
ducidos. La pobreza es alta (dos de cada
tres bolivianos son pobres y uno de cada
cuatro es indigente), sigue habiendo una
gran desigualdad en la distribución de la ri-
queza (el 20 por ciento de la población más
rica controla casi la mitad de la riqueza to-
tal), y nueve de cada diez bolivianos (po-
bres y no pobres) consideran que la distri-
bución es injusta. La estabilidad económica
y financiera es frágil y vulnerable a cambios
internos (especialmente políticos y socia-
les) y externos (especialmente económicos
y financieros). El crecimiento económico,
aunque positivo, no es lo bastante elevado
como para revertir la pobreza y la desigual-
dad, y la inversión no es lo suficientemente
fuerte como para sostener el crecimiento.
Además, los servicios básicos públicos de
educación, salud, protección social, pen-
siones, agua y saneamiento, y transporte
siguen siendo deficientes y poco accesibles
para la población pobre, rural e indígena, a
pesar de que su cobertura ha mejorado no-
tablemente en los últimos quince años. A
todo esto hemos de añadir la elevada de-
pendencia de las transferencias financieras
de la comunidad internacional (aproxima-
damente una media del 7,5 por ciento del
PIB durante la última década), y un marco
institucional débil, con corrupción y des-
confianza en el sistema judicial y una per-
cepción de impunidad ante el delito. Miran-
do al futuro inmediato, existen altas expec-
tativas en una Asamblea Constituyente y el
referéndum sobre autonomías para una ma-
yor redistribución de los recursos naturales
y descentralización que afectarán a la go-
bernabilidad.
Así pues, en el particular contexto políti-
co-social y económico que actualmente
atraviesa Bolivia y con las expectativas ge-
neradas en la población, los retos para vivir
bien, con menor pobreza y mayor inclusión,
son múltiples, serios y urgentes. A fin de
contribuir al diálogo y al debate para dar
respuesta a estos retos a través de un creci-
miento mayor y mejor (generando em-
pleo), que beneficie a todos, y sin co-
rrupción y con participación ciudadana, el
Banco Mundial somete a la consideración de
Bolivia y de su nuevo gobierno este docu-
mento, que comprende la presente síntesis
general y 23 estudios específicos que refle-
jan la experiencia nacional e internacional
de los técnicos y analistas del Banco Mun-
dial y de los expertos contratados especial-
mente para realizar este estudio. Los acápi-
tes presentan diagnósticos de temas que
abarcan el amplio espectro del desarrollo
económico y social, incluyendo, entre otros,
la gestión macroeconómica, el sector finan-
ciero, el desarrollo rural, la salud, la educa-
ción, el medio ambiente, el transporte, el
sector público, la justicia y la descentraliza-
ción. Cada uno de ellos plantea asimismo

una serie de posibles políticas públicas que
podrían ser consideradas y ajustadas a las
prioridades nacionales para obtener los me-
jores frutos para todos los bolivianos.
REFLEXIONES
SOBRE EL PASADO
El análisis secular y coyuntural del desa-
rrollo económico y social de Bolivia (y su
comparación con otros países de la región y
del mundo) nos deja tres lecciones impor-
tantes (i) el crecimiento económico anual
per cápita ha sido muy bajo (incluso negati-
vo, intermitente y excluyente), acentuando
la desigualdad económica; (ii) el acceso a
los servicios públicos básicos ha aumentado
y los indicadores sociales han mejorado, pe-
ro la desigualdad social persiste; y (iii) la
estabilidad institucional y transparencia se
ha debilitado.
Bajo crecimiento económico…
alta pobreza
La segunda mitad del siglo XX ha sido tes-
tigo de episodios intermitentes de creci-
miento (generados por booms de mercancías
y oleadas de flujos de entrada de capital),
seguidos por colapsos y crisis. La economía
boliviana creció, por término medio, muy por
debajo del resto de los países de Latinoamé-
rica y de otros países en vías de desarrollo, y
los ingresos reales disminuyeron ligeramen-
te. Así, a principios del 2000, los bolivianos
ganaban un uno por ciento menos de lo que
ganaban sus abuelos en 1950 (en contraste,
en ese mismo período, los ingresos reales de
los chilenos se duplicaron, los de los brasile-
ños más que se triplicaron y los de los corea-
nos del sur se multiplicaron por doce).
El bajo crecimiento de la economía se
sustenta en unas tasas de inversión y pro-
ductividad bajas. En los últimos 35 años, la
21
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
inversión total (privada y pública) media
anual representó en Bolivia aproximada-
mente el 16 por ciento del PIB (frente a una
media del 20 por ciento en los países de
América Latina, un 21 por ciento del PIB en
otros países en vías de desarrollo – Turquía,
Hungría y Rumanía, entre otros – y más del
30 por ciento en Corea del Sur). Al mismo
tiempo, la contribución de la productividad
al crecimiento fue en Bolivia de aproxima-
damente un 0,2 por ciento, frente a un pro-
medio del 0,6 por ciento en los países de
América Latina y del 1 por ciento en otros
países en vías de desarrollo. Además, exis-
ten amplias disparidades en la productivi-
dad de los diferentes sectores, aunque des-
de 1999 todos han tenido un crecimiento
bajo. Estas disparidades son aún mayores en
lo que se refiere a la dimensión de las em-
presas o establecimientos: la productividad
de los trabajadores de las empresas grandes
(principalmente intensivas en capital) es 25
veces superior a la de los trabajadores de las
microempresas. Las empresas grandes pro-
ducen el 65 por ciento del PIB, pero emple-
an menos del 9 por ciento de la población
activa total. Buena parte del diferencial de
productividad se debe al predominio de las
empresas informales; el grado de informali-
dad es el más alto de Latinoamérica (dos
tercios de la economía funcionan fuera del
sector formal), y gráfico entre los más altos
del mundo.
La importancia del crecimiento de la eco-
nomía en el bienestar de la población no se
puede subestimar: aun con un crecimiento
moderado, durante un período largo, se pue-
de lograr una gran diferencia. Si Bolivia hu-
biera crecido durante los últimos 50 años a
una tasa similar a la mediana de los otros
once países latinoamericanos, el ingreso
promedio sería más del doble del actual, la
tasa de pobreza se hubiese reducido a la mi-
22
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO
LATINOAMERICANO, 1950 – 2000...
Si Bolivia hubiera Ingreso promedio
crecido al: (años 2000)
–0,02% anual
(Tasa real de crecimiento)
+1,5% anual
(Mediana de América Latina)
tad y la población boliviana estaría conside-
rablemente mejor (Tabla 1).
Bolivia alcanzó una mejoría en los años
noventa, cuando la economía creció a una
tasa media del 4,0 por ciento (por encima de
la tasa de crecimiento de los ochenta), en
parte como consecuencia de las reformas
económicas implementadas. El repunte ge-
neral de la economía propició un crecimien-
to del empleo y una reducción de la pobreza,
aunque no mejoró la equidad. Pero después
de 1998, una serie de shocks desaceleraron
el crecimiento económico y la inversión y
empeoraron la tasa de productividad. Algu-
nos de estos shocks fueron externos (por
ejemplo, las crisis financieras asiática y ru-
sa, que elevaron las tasas de interés inter-
nacionales y redujeron los flujos de capital,
y las devaluaciones en Brasil y Argentina) y
algunos fueron internos e inducidos por po-
líticas públicas (por ejemplo, la erradica-
ción de la coca y el alto costo de la reforma
de pensiones). Durante ese mismo período
la economía se benefició de algunos shocks
favorables (por ejemplo, el boom de expor-
taciones de gas y soya y la condonación de
la deuda por parte de algunos acreedores bi-
laterales). Pero estos shocks no fueron sufi-
cientes para compensar la desaceleración
económica y mitigar el descontento político
y social. En este contexto, las políticas pú-
Tasa de pobreza
(años 2000)
$900 65%
$1888 30%
blicas han sido erráticas, en la medida en
que los gobiernos se han visto forzados a re-
accionar ante los acontecimientos más que
controlarlos. El resultado de estas políticas
ha afectado negativamente al clima empre-
sarial, generando incertidumbre y reducien-
do la inversión privada de un 18 por ciento
del PIB en 1998 a un 6,5 por ciento en 2004.
Los inversionistas, tanto extranjeros como
nacionales, se han visto desalentados por
las reversiones de política de los años re-
cientes, incluyendo la nueva Ley de Hidro-
carburos y las incertidumbres con respecto
al futuro de la industria petrolera, la resci-
sión de acuerdos contractuales y la defini-
ción de políticas comerciales. En estas con-
diciones, Bolivia está en desventaja para
competir y prosperar en el siglo XXI.
El impacto del bajo crecimiento de la
economía en el sector rural, que concentra
la pobreza más aguda, es aún más notable. A
pesar que en los últimos 50 años la sociedad
boliviana se ha urbanizado (el porcentaje de
población que vive en zonas rurales ha pa-
sado de casi un 75 por ciento a menos del 40
por ciento), el ingreso monetario medio en
el área rural es alrededor de 0,60 dólares por
día, es decir, la tercera parte del ingreso ur-
bano medio. Simultáneamente, el sector
agropecuario (incluyendo silvicultura, caza
y pesca) experimentó una recomposición

que ha permitido que su contribución al PIB
se haya mantenido constante (15-16 por
ciento) durante los últimos 15 años. Dicha
recomposición se caracteriza por el surgi-
miento de la agricultura comercial en las
tierras bajas. Si observamos la composición
del producto bruto sectorial, la participa-
ción de la producción agrícola industrial
(básicamente la soya) pasó del 10 por cien-
to a fines de los ochenta al 20 por ciento en
2004. Este crecimiento ha compensado las
pérdidas asociadas a la erradicación de la
coca. La participación del resto de los sub-
sectores, incluyendo los productos agrícolas
tradicionales, se mantuvo prácticamente
constante, lo que refleja un estancamiento
general.
Por lo tanto, en el sector agrícola se ob-
serva un comportamiento dual. Por un lado,
un subsector dedicado a la exportación de
productos agropecuarios altamente dinámi-
co y que concentra el grueso del crecimien-
to sectorial (básicamente, soya). Y por otro
lado, un subsector dedicado a la producción
de alimentos para el mercado nacional, po-
co productivo. Este último se concentra
principalmente en la zona andina, con cam-
pesinos inmersos en círculos viciosos gene-
radores de pobreza, de degradación ambien-
tal, pérdida de la fertilidad y disminución de
los rendimientos (y, por tanto, de los ingre-
sos por venta o autoconsumo). Sin embar-
go, no todos los campesinos de la zona an-
dina responden a estas características; se
estima que alrededor de un 20 por ciento ha
logrado incrementar su productividad e in-
gresos a través de una mejor inserción en los
mercados de alimentos. Estos campesinos
proveen el grueso de los productos alimen-
tarios que se consumen en las ciudades y al-
gunos están cada vez más ligados a merca-
dos internacionales. Esto demuestra que las
condiciones agro-ecológicas andinas no
23
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
presentan límites absolutos a la competiti-
vidad (en particular, cabe mencionar el café
de altura, la quínua y otros cultivos alto-an-
dinos, así como la producción de llamas).
Así pues, el apoyo a la agricultura alto-andi-
na deberá enfocarse también a aquellos pro-
ductos que permitan el desarrollo de una
competitividad territorial basada en la in-
serción en mercados dinámicos.
Mejora de servicios…
con desigualdad
Además del bajo crecimiento económico
y la baja inversión y productividad, la histo-
ria de Bolivia está marcada por fuertes desi-
gualdades económicas y sociales: la riqueza
del 10 por ciento más rico de la población es
140 veces superior a la del 10 por ciento
más pobre, la brecha educacional entre los
más ricos y los más pobres es de aproxima-
damente 8,5 años de educación (frente a
aproximadamente 5 años en Venezuela y Co-
lombia) y el 10 por ciento de las unidades
agrícolas controlan al 90 por ciento de la
tierra de cultivo. En un contexto como éste,
las diferencias en ingresos, acceso a bienes
y servicios públicos y poder político están
marcadas por diferencias étnicas, raciales,
regionales y de género, o sea, por factores
ajenos a las capacidades individuales. Esta
exclusión social está condicionada por la
historia, y por las políticas públicas que no
pudieron revertir tal exclusión. A pesar de
esta desigualdad y de esta exclusión, Boli-
via ha ampliado significativamente durante
la última década la cobertura de los servi-
cios públicos básicos, incluidos programas
sociales, lo que se ha traducido en una me-
jora de los distintos indicadores de bienes-
tar social.
Así por ejemplo, en educación (especial-
mente primaria) los indicadores de cobertu-
ra han mejorado: aproximadamente el 95
24
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
por ciento de los niños entre 7 y 14 años es-
tá actualmente escolarizado, cifra que colo-
ca al país en el mismo puesto que vecinos
más ricos, como Brasil o Perú. Además, la ta-
sa de abandono primaria ha descendido, es-
pecialmente en áreas rurales (30 por cien-
to), la tasa de repetición se ha reducido a la
mitad y la tasa de finalización de estudios
ha aumentado, lo que sitúa a Bolivia en la
senda para alcanzar la Meta de Desarrollo
del Milenio (MDM) referida a la finalización
primaria universal para el 2010. A pesar de
estos logros, la cobertura universal sigue
siendo una meta pendiente, especialmente
entre los grupos menos favorecidos (la po-
blación rural e indígena). Además, Bolivia
se enfrenta a retos como el de superar el ac-
ceso bajo y desigual a los grados superiores
primarios y secundarios de educación, los
aún deficientes resultados académicos y las
fallas de un sistema educativo ineficiente.
La baja matriculación en la secundaria ha
provocado una brecha de capacidad en la
fuerza de trabajo boliviana y un número in-
suficiente de individuos capacitados.
En el ámbito de la salud, las mejoras lo-
gradas durante la década anterior en mate-
ria de cobertura, reducción de la mortalidad
materna (de casi 60 por ciento con respecto
a 1990) e infantil (de casi un 40 por ciento
con respecto a 1990), entre otras, fueron
muy importantes; de mantenerse, este ritmo
de progreso permitiría alcanzar las Metas
del Milenio fijadas para el sector en el 2015.
A pesar de este progreso, la situación de Bo-
livia en este campo sigue siendo una de las
más graves de Latinoamérica. Los resulta-
dos, medidos con indicadores (tales como la
tasas de mortalidad materna e infantil) sitú-
an a Bolivia como el país con peores indica-
dores, después de Haití; y en materia de en-
fermedades transmisibles y reemergentes, la
situación es también difícil: el chagas es
endémico, la malaria y la fiebre amarilla han
disminuido pero siguen presentes, y el den-
gue ha reaparecido. Bolivia se encuentra,
según el Índice de Desarrollo Humano, entre
los países de ingreso medio de menor desa-
rrollo; ocupa el puesto 113, acompañado
por Honduras (116) y Guatemala (117), aun-
que los indicadores de salud de estos dos pa-
íses son mejores que los de Bolivia.
A esta situación crítica en materia de sa-
lud se suma la existencia de desigualdades.
Existen marcadas diferencias en el acceso a
los servicios de salud entre los pobres y no
pobres, y entre la población de origen indí-
gena y la no indígena. Así, por ejemplo,
aproximadamente el 25 por ciento de la po-
blación con ingresos más bajos (el quintil
inferior) recibe atención al parto, frente al
90 por ciento de la población con ingresos
altos (quintil superior). La desigualdad tam-
bién se aprecia entre regiones: altiplano (La
Paz, Potosí, Oruro), valles (Cochabamba,
Chuquisaca, Tarija) y llano (Santa Cruz, Be-
ni, Pando). La tasa de mortalidad materna,
por ejemplo, es dos veces superior en el al-
tiplano que en el llano, y la tasa de desnu-
trición crónica entre los niños menores de 5
años del altiplano es el doble que la del va-
lle. El bajo desempeño del sector en general
es preocupante; especialmente en los últi-
mos años de esta década, algunas activida-
des esenciales para mejorar los indicadores
de salud se han mantenido constantes o han
disminuido, lo que amenaza con detener el
progreso de los años anteriores y alcanzar
las metas del milenio. Las razones de la de-
saceleración sectorial son esencialmente:
(i) la crisis institucional a la que se ha en-
frentado el país, que ha impedido políticas
estables y una adecuada coordinación y se-
guimiento; (ii) la descentralización secto-
rial, que no siempre ha sido beneficiosa y
que ha generado altos costos de transac-

ción; y (iii) la asignación de recursos resul-
tante de la descentralización, que es inapro-
piada y no permite cerrar las brechas de la
desigualdad.
En materia de pensiones, con programas
no contributivos (como el Bonosol) y pro-
gramas sociales destinados a los más vulne-
rables (niños, ancianos, desempleados y sin
seguro social), Bolivia ha hecho esfuerzos
significativos por aumentar la cobertura y
proteger a estos colectivos. Durante los úl-
timos seis años, el país ha destinado un pro-
medio anual de aproximadamente el 4,5 por
ciento del PIB a cubrir el déficit del sistema
de pensiones, y ha duplicado el monto des-
tinado a los distintos programas de protec-
ción social hasta casi el 23 por ciento del
gasto social (monto que está por encima del
promedio del resto de los países de América
Latina). Así, los programas como el seguro
universal de salud para madres y niños, sa-
lud integral, vacunación, empleo, transfe-
rencia de efectivo a ciudadanos mayores de
65 años, mejoramiento de vivienda, fondos
sociales, plan para la educación de los niños
por debajo de seis años y tenencia de tierras
para mejorar la competitividad económica
rural contribuyeron a mitigar el impacto ne-
gativo de la desaceleración en el crecimien-
to económico en el primer quinquenio de es-
ta década y a reducir los riesgos a los que se
enfrenta la población más vulnerable. A pe-
sar de estos esfuerzos, el sistema de pensio-
nes sigue presentando problemas funda-
mentales (i) la cobertura es muy baja, espe-
cialmente para la población rural e indíge-
na; y (ii) el costo fiscal es alto, con un alto
riesgo dada la fragilidad institucional del
sistema. Asimismo, el sistema de programas
de protección social requiere una mejor fo-
calización (esto es, mayor énfasis hacia los
niños, la población indígena y los adultos
más vulnerables a la inestabilidad económi-
25
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ca) y un fortalecimiento del marco institu-
cional para la implementación de esta estra-
tegia.
En materia de servicios básicos de infra-
estructura (agua, saneamiento y transpor-
te), la cobertura aumentó considerablemen-
te en los años noventa y principios del nue-
vo siglo. El acceso a mejores fuentes de agua
aumentó en el ámbito nacional un 8 por
ciento (aproximadamente el 62 por ciento
de la población) y en saneamiento un 20 por
ciento (casi el 63 por ciento de la pobla-
ción), y los movimientos de carga y pasaje-
ros a través del sistema de redes de trans-
porte se duplicó (las carreteras, que son el
modo de transporte preferido, concentraron
más del 90 por ciento del movimiento total
de pasajeros y el 60 por ciento del volumen
de carga). El sistema de transporte ha sido
clave no sólo en la prestación de servicios,
sino también en la evolución económica del
país (su contribución media al PIB fue casi
un 9 por ciento del PIB). El transporte ha
absorbido más del 30 por ciento de la inver-
sión pública, y las actividades relacionadas
con el sector han generado casi el 6.5 por
ciento del empleo en las ciudades.
A pesar de los logros citados, la cobertu-
ra de alcantarillado sanitario en agua pota-
ble por red de cañería y en saneamiento me-
jorado sigue siendo en Bolivia inferior al
promedio latinoamericano, y los costos de
explotación siguen siendo elevados, espe-
cialmente en las zonas rurales. Además,
existen grandes desequilibrios en la cober-
tura—en algunos casos de más del doble—
entre los departamentos relativamente ricos
(por ejemplo, Santa Cruz y Tarija) y los rela-
tivamente pobres (por ejemplo, Beni, Pan-
do, Potosí), así como desigualdades entre
las áreas urbanas y rurales (por ejemplo, el
86 por ciento de la provisión de agua en las
ciudades se realiza a través de redes, frente
26
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
a un 28 por ciento en el área rural, y el man-
tenimiento de los caminos rurales terciarios
es deficitario). El sector de saneamiento bá-
sico en Bolivia se enfrenta a una serie de re-
tos estructurales, entre los que se incluyen
la baja eficiencia laboral y operativa, el es-
caso nivel de inversión, las deficiencias ins-
titucionales y la falta de sostenibilidad de
los servicios en las áreas rurales, junto a la
necesidad de definir el modelo que debe
adoptarse para la prestación de los servicios
de agua en las ciudades de La Paz y El Alto.
En materia de transporte, a la debilidad del
marco institucional nacional y subnacional,
que reduce la transparencia en la toma de
decisiones, hay que añadir los altos costos y
los riesgos de cambios arbitrarios en el mar-
co legal e institucional, que perjudican la
inversión y el desarrollo del sector.
La prestación de servicios públicos por
parte del Estado abarca no sólo los servicios
sociales y básicos de infraestructura, sino
también la preservación del medio ambien-
te para beneficio de las generaciones pre-
sentes y futuras. En este sentido, la gestión
ambiental en Bolivia ha rendido excelentes
resultados en la conservación de la biodi-
versidad y la disminución de la deforesta-
ción. Sin embargo, las condiciones de po-
breza en las que vive la mayoría de la pobla-
ción se agudizan por problemas ambientales
como la contaminación atmosférica (resul-
tante de la producción y consumo de com-
bustibles por el sector de transporte con
precios subsidiados con respecto a los pre-
cios internacionales), la demanda intrado-
miciliaria (resultante del consumo de leña y
otros combustibles fósiles y líquidos en los
hogares), las enfermedades transmitidas
por el agua (debido a las restricciones al ac-
ceso a agua y saneamiento, y a la falta de
programas enfocados a la higiene básica de
la población más vulnerable—especialmen-
te los niños), los desastres naturales y la de-
gradación del suelo. Estos problemas empe-
oran la salud de la población, condicionan el
desarrollo de la población más vulnerable
(especialmente la población infantil) y su
costo anual equivale a casi el 5 por ciento
del PIB, cifra superior a la mayor parte de los
países de la región.
La sostenibilidad ambiental y social, y
los esfuerzos para impulsar el crecimiento
económico con más inclusión y equidad,
exigen una atención concertada y sostenida
a la política de producción de coca y a la
gestión de los recursos naturales, especial-
mente tierras y bosques (aproximadamente
el 40 por ciento de la población habita en
áreas rurales; el sector rural contribuye
aproximadamente el 15 por ciento del PIB y
emplea a más del 40 por ciento de la pobla-
ción activa). En los últimos 10 años, el mar-
co legal y los esfuerzos se encaminaron en la
dirección correcta a fin de hacer la tenencia
de tierra más equitativa, segura y sosteni-
ble, aunque la implementación resultó inco-
herente y, con frecuencia, poco eficaz. Así,
la implementación de la Ley 1715 no ha col-
mado las expectativas sociales (sólo se han
regularizado el 15 por ciento de las tierras
que iban a ser regularizadas, incluyendo el
registro de propiedades), y ha fracasado la
labor de acabar con las tierras subutilizadas
y de hacer que su distribución fuera más
equitativa. La tributación de la tierra no ha
creado una estructura de incentivos que me-
jore su productividad y posibilite transac-
ciones a través del mercado; el 51 por cien-
to de los impuestos municipales provienen
del impuesto sobre la tierra, pero el 90 por
ciento de este ingreso se recauda en sólo
diez municipalidades (de 327), lo cual refle-
ja las dificultades existentes en el sistema y
la administración de este impuesto, espe-
cialmente en las municipalidades pequeñas

y rurales. El registro de las tierras indígenas
ha avanzado, pero el proceso se ha caracte-
rizado por conflictos y reclamaciones no
atendidas, incluyendo concesiones de pro-
piedades. El sistema de áreas protegidas y
de gestión forestal está funcionando, pero
algunas áreas están siendo ilegalmente ex-
plotadas o sometidas a desmontes para cría
de ganado, cultivo de soya y pequeña agri-
cultura.
Instituciones y transparencia…
débiles
Durante la pasada década, y especial-
mente desde la aprobación de la Ley del Sis-
tema de Administración Financiera y Control
Gubernamental (SAFCO) a principios de los
90, Bolivia ha impulsado un conjunto de re-
formas de la Administración Pública, princi-
palmente a nivel central, entre las cuáles
podemos destacar la reforma del funciona-
miento de las instituciones públicas (esto
es, de los procesos administrativos, finan-
cieros y de control) y del Servicio Civil, y las
reformas de algunas entidades para mejorar
la recaudación fiscal y la eficiencia del gas-
to público y reducir la corrupción. La inesta-
bilidad política y social que vivió el país
desde fines de los 90 hizo que los resultados
de estas reformas fueran modestos. El fun-
cionamiento del proceso de presupuesto,
planeación y adquisiciones sigue siendo de-
ficiente, y el sistema informático es incom-
pleto y debería ser sometido a una reevalua-
ción para determinar su grado de eficacia y
utilidad, teniendo en cuenta su deprecia-
ción tecnológica y sus limitaciones como
instrumento de gestión. La reforma del Ser-
vicio Civil logró algunos avances con la cre-
ación de un marco legal e institucional, la
ejecución de procesos de selección compe-
titiva y la puesta en marcha de un registro
biométrico de funcionarios, jubilados y be-
27
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
neméritos que abarca al 25 por ciento del
servicio civil. Este registro contribuye a la
profesionalización y transparencia de la pla-
nilla pública. La modernización del Servicio
de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana
Nacional (AN) ha permitido mejorar la ges-
tión de dichas entidades y reducir la corrup-
ción, lo que se ha traducido en una mejora
de la recaudación—la recaudación impositi-
va real aumentó en un 50 por ciento en los
últimos cinco años (excluyendo el impacto
del incremento en la tributación al sector
petrolero a partir de la mitad de año pasa-
do), representando un presión tributaria
equivalente al 13,5 por ciento del PIB, simi-
lar al promedio de América Latina pero por
debajo de Brasil (28 por ciento) y Colombia
(18 por ciento). El fortalecimiento de la
Contraloría General y la obligación por parte
de los funcionarios de presentar una decla-
ración jurada de su patrimonio han contri-
buido a la lucha contra la corrupción. Sin
embargo, el proceso de reforma ha sido in-
completo (incluso en administración tribu-
taria y aduanas) y no se ha extendido a todo
el sector público, la gestión de sector públi-
co es deficiente (incluyendo la preparación
y ejecución del presupuesto, contrataciones
de bienes y servicios) y la información de la
gestión no es transparente.
El sistema judicial y con él, la seguridad
jurídica y ciudadana, sufren por la falta de
acceso a la justicia de la mayor parte de la
población boliviana (especialmente los po-
bres), entendida ésta no sólo como la difi-
cultad de la población de hacer valer sus de-
rechos ante los tribunales, sino también co-
mo la desconfianza en el sistema judicial y
la percepción de impunidad ante el delito.
Ante un sistema estatal de administración
de justicia lento (son necesarios, por ejem-
plo, casi 600 días en promedio para la reso-
lución y ejecución de conflictos contractua-
28
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
les comerciales, frente a 300 días en Chile),
la población evita recurrir a los tribunales y
se toma la justicia por su propia mano. Las
protestas, las invasiones de tierras y los lin-
chamientos, entre otros, reflejan este des-
contento con la justicia.
El debilitamiento general de las institu-
ciones estuvo enmarcado simultáneamente
con la primera fase del proceso de descen-
tralización, que fue estrictamente munici-
pal y motivado políticamente, como en
otros países de la región (por ejemplo, Co-
lombia, Perú y Venezuela). En Bolivia, el
proceso se inició a mediados de la década
pasada a través de la Ley de Participación
Popular, que introdujo los actuales gobier-
nos municipales. Aunque su funcionamiento
está lejos de ser perfecto, las alcaldías jue-
gan ahora un papel económico, social y po-
lítico cada vez más significativo; los gastos
comunales, por ejemplo, representan hoy
cerca de 18 por ciento del gasto público to-
tal (y podrían aumentar como resultado de
la Ley de Hidrocarburos). Poco después de
iniciarse la descentralización municipal, se
reformaron las prefecturas, que continuaron
como unidades desconcentradas del gobier-
no central, encabezadas por prefectos de-
signados por el Presidente conjuntamente
con concejos departamentales (con miem-
bros localmente elegidos a través de sufra-
gio indirecto, emitido por los municipios de
las provincias). Los gobiernos departamen-
tales preparaban presupuestos aprobados
por el concejo, y antes de la aprobación de
la Ley de Hidrocarburos, erogaban aproxi-
madamente el 9 por ciento del total del gas-
to público. Los departamentos, en general,
no se pudieron fortalecer y se enfrentaron a
limitaciones para proveer los servicios pú-
blicos, lo que retardó el acercamiento del
responsable de la prestación de servicios
públicos (la oferta) a los ciudadanos (la de-
manda). Así por ejemplo, en 1999 se recen-
tralizó la red vial principal, que pasó de las
prefecturas al gobierno central debido al de-
terioro que había experimentado la calidad
del servicio en manos de los departamentos.
En esta primera fase, Bolivia se convirtió
en un país relativamente descentralizado en
términos de gastos, pero los gobiernos sub-
nacionales continuaron dependiendo casi
exclusivamente de las transferencias del go-
bierno central para su financiamiento (los
esfuerzos de recaudación representan me-
nos del 6 por ciento del total de impuestos
y regalías). La gestión fiscal de los gobier-
nos subnacionales ha sido relativamente
prudente, con cierto control del endeuda-
miento (especialmente en las municipalida-
des y a partir de la gestión de la crisis de la
deuda a principios del 2000), evitando de-
sequilibrios fiscales verticales que podrían
afectar el equilibrio macroeconómico gene-
ral (como ocurrió en Argentina y Brasil). No
obstante, los desequilibrios horizontales,
es decir, la desigualdad entre las transferen-
cias (y gastos) de los distintos departamen-
tos, persiste: Tarija y Pando reciben unos re-
cursos por habitante 20 y 13 veces superio-
res, respectivamente, a los de La Paz, una
desigualdad que podría acentuar la distri-
bución prevista en la Ley de Hidrocarburos,
por el efecto de la cuotas iguales y adicio-
nales para los departamentos productores.
Además, el proceso de descentralización se
enfrenta a una serie de debilidades institu-
cionales, entre las que se incluyen (i) la es-
casa capacidad y autonomía para gestionar
recursos (así, por ejemplo, las prefecturas
sólo pueden gastar el 8 por ciento de sus re-
cursos totales de acuerdo con sus propias
prioridades); (ii) los deficientes sistemas de
información y registro (se estima que la
subdeclaración de la deuda municipal y de-
partamental es aproximadamente del 5 por

ciento del PIB); y (iii) la fragmentación de
responsabilidades, lo que merma la eficacia
y eficiencia en la gestión y provisión de ser-
vicios (por ejemplo, en el sistema educati-
vo, corresponde al gobierno central la remu-
neración de los maestros, a los departamen-
tos su gestión, a las municipalidades su
control y a los distritos las facultades de
contratación y despido).
Las deficiencias en la prestación de ser-
vicios públicos se reflejan en la desconfian-
za de la ciudadanía en las instituciones pú-
blicas. Así, el Índice de Percepción de la Co-
rrupción (IPC) del año pasado (Transparen-
cia Internacional) indica que Bolivia ocupa
el puesto 117 de entre 159 países, y se ha
mantenido relativamente estancada en esta
posición en los últimos años. Por otra parte,
el país continúa sufriendo de un exceso de
regulación; iniciar un negocio, por ejemplo,
requiere por término medio 15 trámites y 50
días, casi el doble que en Chile, y el costo
(en porcentaje de ingreso per cápita) es 10
veces superior al de Corea del Sur, 15 veces al
de Chile y casi 25 veces al de Taiwán. Existen
además deficiencias en el funcionamiento de
instituciones básicas para el desarrollo de
los mercados y la atracción de inversión,
asociadas a la falta de independencia del sis-
tema judicial, la limitada protección de los
derechos de propiedad y de propiedad inte-
lectual y la rigidez del marco legal y regula-
torio. Bolivia ocupa, por ejemplo, el puesto
116 entre 155 países en comercio transfron-
terizo (entre los países latinoamericanos,
sólo Haití y Honduras ocupan un puesto in-
ferior). Para las exportaciones son necesa-
rios nueve documentos distintos y 15 firmas
diferentes, lo que supone una media de 43
días. Para las importaciones el proceso es
aún más complicado, lo que eleva los costos
de las transacciones y estimula la informali-
dad, el contrabando y la corrupción.
29
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
OPORTUNIDADES Y SUGERENCIAS
PARA EL FUTURO
El contexto inicial favorable en lo políti-
co-social y económico, las lecciones surgi-
das de la revisión secular y coyuntural del
desarrollo económico y social de Bolivia y la
experiencia de otros países, brindan una
plataforma analítica sólida para poder ex-
plotar las oportunidades y proponer algunas
sugerencias encaminadas a enfrentar los
grandes retos de reducción de la pobreza y la
inclusión social a través de (i) un crecimien-
to mayor y mejor—generando empleos; (ii)
que beneficie a todos; y (iii) sin corrupción
y con participación ciudadana.
Crecer más y mejor—
la generación de empleo
La implementación de políticas econó-
micas adecuadas debería permitir a Bolivia
volver a crecer a una tasa del 4,5-5 por cien-
to anual, pero esto exigirá más inversión y
un crecimiento de la productividad mayor
que el experimentado en los últimos años.
Este crecimiento elevaría los ingresos, ge-
neraría empleo y reduciría la pobreza; en tan
sólo una generación, la tasa de pobreza po-
dría reducirse a casi la mitad (Tabla 2). Para
lograr y mantener dicho crecimiento la in-
versión anual total debe ser, en promedio,
de entre el 18 y el 22 por ciento del PIB, y la
productividad total debe aumentar en pro-
medio un 2 por ciento al año.
Dadas las limitaciones fiscales del sector
público, y la necesidad de atender la cre-
ciente demanda de servicios públicos (bási-
cos y sociales), para lograr dichos niveles de
inversión se requiere el esfuerzo tanto del
sector público como del sector privado. La
inversión pública media ha sido de 5,5 por
ciento del PIB (entre 2001 y 2004) y debido
a las demandas sociales y restricciones fisca-
30
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 – 5%

ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA

Ingreso real Tasa de

promedio pobreza

Bolivia hoy $900 65%

…en 10 años $1134 - $1188 55%

…en 20 años $1395 - $1539 35%

les, la perspectiva de un incremento signifi-
cativo del nivel de inversión pública parecen
limitada. Por lo tanto, para alcanzar una in-
versión del 20 por ciento del PIB, la inver-
sión privada tendría que pasar del 8,3 por
ciento (promedio alcanzado entre 2001 y
2004) al 15 por ciento del PIB—sin un sec-
tor privado creciente y dinámico, acelerar y
mantener el crecimiento económico puede
lograrse, pero no será fácil. Si las autorida-
des desean establecer las condiciones nece-
sarias para el crecimiento del sector privado
y la inversión en Bolivia, dos aspectos re-
quieren simultánea y constante atención:
En primer lugar, minimizar la incerti-
dumbre. La inestabilidad política y social, y
el ambiente de incertidumbre en el marco
legal y reglamentario son las restricciones
que más perjudican a la inversión y al creci-
miento. Para resolver estos problemas es
preciso un fuerte liderazgo político, capaz
de mantener cierto consenso entre los dife-
rentes intereses económicos y sociales.
También es crucial iniciar procesos vincu-
lantes para resolver las disputas de inver-
sión relacionadas con el sector petrolero y
con el de agua y saneamiento.
En segundo lugar, mantener la estabili-
dad macroeconómica y financiera. Para cre-
ar un marco favorable al crecimiento eco-
nómico es necesaria la estabilidad de pre-
cios, y esto exige a su vez una sólida ges-
tión para mantener el equilibrio fiscal. Pa-
ra ello, las autoridades tienen alternativas
relativas al control del crecimiento del gas-
to público, la mejora de su ejecución, el in-
cremento de los ingresos públicos (a través
de un sistema tributario progresivo, de ba-
se imponible amplia, fácil de administrar y
equitativo), la mejora en la administración
y gestión de las transferencias provenien-
tes de la cooperación internacional y ma-
nejo adecuado y sostenible de la deuda del
sector público. En materia financiera, las
autoridades deben seguir preservando la
independencia de las instituciones mone-
tarias y financieras. Además, las autorida-
des deberían concentrarse en tres áreas,
empezando en el corto plazo por (i) la de-
finición e implementación de políticas que
aumenten la confianza del público en la es-
tabilidad financiera; (ii) resolver los pro-
blemas de aquellos bancos con dificulta-
des; y (iii) ampliar el acceso a servicios fi-
nancieros a través de instrumentos alterna-
tivos a los préstamos bancarios. Sin em-
bargo, tanto en Bolivia como en otros paí-
ses de la región este es un proceso largo y
difícil que exige cambios legislativos e ins-
titucionales, además de una redefinición
de estrategias de las instituciones públicas
existentes (y posibles propuestas). En es-
te sentido, sería prudente tener en cuenta
la experiencia internacional (y boliviana)

que desincentiva la creación de bancos pú-
blicos, sobre todo los de primer piso.
Estas condiciones necesarias no son sufi-
cientes por sí mismas para generar los nive-
les de inversión y productividad (y, por tan-
to, de crecimiento económico amplio, gene-
ración de empleo, y reducción de la pobreza
y la desigualdad) a que aspira Bolivia. Para
ello, el país debe retomar la agenda de re-
formas, y las autoridades podrían concen-
trarse en (a) mejorar el ambiente de inver-
sión, para aumentar la inversión y producti-
vidad; (b) reforzar las políticas comerciales
e integrarse más en los mercados mundiales;
y (c) promover el desarrollo rural.
Mejorar el ambiente para
aumentar la inversión y
productividad
El gobierno ha progresado en varias áre-
as, pero, en general, el ambiente de inver-
sión se ha deteriorado. Es posible revertir
esta situación a través de diferentes políti-
cas públicas que las autoridades podrían
considerar. Entre estas políticas, cabe men-
cionar (i) la definición del marco legal e ins-
titucional, con el fin de promover la inver-
sión y el desarrollo de los recursos naturales
(especialmente, de los hidrocarburos); (ii)
la introducción de un marco legal que propi-
cie un entorno empresarial moderno; (iii) el
reforzamiento de los derechos de propiedad,
el imperio de la ley y las instituciones, y la
mejora del marco regulatorio; y (iv) el se-
guimiento de los indicadores del ambiente
de inversión.
El desarrollo de los recursos naturales y la
exportación de minerales e hidrocarburos,
seguirán siendo vitales para el crecimiento
económico de Bolivia. Bajo diferentes opcio-
nes, las autoridades deberán precisar los tér-
minos bajo los cuales se obtendrán las inver-
siones necesarias (incluyendo socios estra-
31
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
tégicos) para continuar con el desarrollo de
los recursos naturales y la ampliación de los
mercados de exportación, y definir los crite-
rios para distribuir los beneficios de este de-
sarrollo entre las diferentes regiones y ciuda-
danos. Algunas de las decisiones más rele-
vantes se refieren a la negociación en torno
a la migración de los operadores a nuevos
modelos de contrato, las mejoras posibles
para lograr una mayor transparencia en la re-
caudación y distribución de las rentas, la de-
finición de las operaciones de la industria
que deberá cumplir Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB), el ajuste de los
precios de los combustibles en el mercado
interno y la apertura de nuevos mercados pa-
ra el gas dentro y fuera de la región.
Con respecto a la definición del marco le-
gal para un entorno empresarial moderno, y
dada la actual estabilidad político-social,
una agenda legislativa amplia podría incluir
las siguientes leyes:
> Quiebra—La Ley de Quiebra debería per-
mitir una salida más rápida de las empre-
sas que no han tenido éxito, y permitir
que los acreedores tomen posesión efec-
tiva de los activos dados en garantía.
> Trabajo—La Ley del Trabajo desalienta la
creación de empleos formales, incenti-
vando la informalidad y haciendo que
Bolivia no sea competitiva con otros pa-
íses. La ley debería ser modernizada en
función de criterios internacionales, con
el fin de alentar la creación de empleo y
proteger al mismo tiempo los derechos
legítimos de los trabajadores.
> Propiedad Intelectual—Como base para
negociar acuerdos de comercio interna-
cionales y ampliar mercados, Bolivia de-
bería tener una ley adaptada a las buenas
prácticas internacionales en materia de
cumplimiento de patentes y derechos de
autor.
32
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
El cumplimiento de los derechos de pro-
piedad, con un sistema previsible referido
al imperio de la ley, eliminaría una de las
restricciones que pesan sobre la inversión y
el crecimiento. El paso inicial es el compro-
miso y la voluntad política, con un ambien-
te de apoyo para hacer funcionar el marco
legal vigente. Simultáneamente, las empre-
sas que operan en Bolivia se enfrentan a
una carga regulatoria muy elevada, y la fal-
ta de independencia regulatoria también se
manifiesta como un problema, con alta ro-
tación e interferencia política. El gobierno
podría adoptar medidas para simplificar y
reducir las cargas, y asegurar el profesiona-
lismo y la independencia de las agencias re-
guladoras a través de contrataciones del
personal transparentes e independientes
del control político.
El equipo económico del gobierno podría
monitorear, con relación a otros países, in-
dicadores clave asociados con el ambiente
de inversión (algunos indicadores relevan-
tes son el tamaño del sector informal y el
tiempo necesario para iniciar un negocio,
contratar y despedir un trabajador, el regis-
tro de propiedad, el acceso al crédito y el
cumplimiento de los contratos). Tras recopi-
lar una lista de indicadores, el gobierno po-
dría asignar responsabilidades y objetivos
concretos de mejora en el gabinete. Estos
esfuerzos, así como las medidas que se es-
tán tomando para mejorar los indicadores,
deberían ser transparentes y públicas.
Fortalecer las políticas
comerciales e integrarse
a los mercados mundiales
Dado que el mercado interno boliviano
es muy pequeño, el éxito del crecimiento
económico dependerá de la capacidad de
ampliar las exportaciones y de integrarse
en la economía global. El país tiene un
gran potencial de exportación a través de
sus recursos naturales, el sector agrícola y
una abundante mano de obra. Algunas op-
ciones políticas son: (i) desarrollar una es-
trategia amplia para abrir mercados de ex-
portación a los productos bolivianos; (ii)
fortalecer las instituciones e instrumentos
comerciales; y (iii) combatir el contraban-
do y la corrupción.
Siguiendo la exitosa creación de una re-
gión comercial libre, el actual enfoque polí-
tico debería consistir en ganar y mantener el
acceso a mercados claves para los productos
bolivianos. Son varias las medidas que pue-
den ayudar a alcanzar esta meta. Algunas de
ellas son (i) entrar en negociaciones con los
Estados Unidos y otros países para un Acuer-
do de Libre Comercio que garantice un con-
tinuo acceso a estos mercados, aun después
de que las actuales preferencias comerciales
de la Ley de Promoción Comercial y Erradica-
ción de la Droga en los Andes (ATPDEA, si-
glas en inglés) expiren; (ii) negociar barre-
ras no arancelarias más bajas (por ejemplo,
eliminación de precios referenciales y licen-
ciamiento no automático) con socios co-
merciales preferenciales en la región Andi-
na, el MERCOSUR, Chile y México; (iii) su-
marse a las actividades de promoción de los
miembros del MERCOSUR, que ya tienen un
mecanismo conjunto para este propósito; y
(iv) poner a punto el Centro de Promoción
de Bolivia (CEPROBOL) y considerar la entre-
ga de la gestión de CEPROBOL al sector pri-
vado con claros objetivos y resultados de
responsabilidad.
Para mejorar las instituciones e instru-
mentos comerciales, se podría considerar (i)
promover el régimen de importación tempo-
raria (RITEX) entre los exportadores, optimi-
zando procedimientos costosos y onerosos;
(ii) simplificar el sistema de devolución de

aranceles e impuestos internos (IVA e ICE)
para los exportadores; (iii) reducir los retra-
sos, tal y como prevé la Ley, para emitir los
instrumentos de devolución tributaria (CE-
DEIM); (iii) fortalecer la infraestructura bá-
sica y las instituciones para el control de es-
tándares y calidad. Para ello, sería necesario
(a) mejorar la regulación del Sistema Nacio-
nal para Normalización, Metrología, Certifi-
cación, Acreditación y la Gestión de la Cali-
dad (SNMAC). Las prácticas de calidad en el
comercio internacional hacen necesario que
el SNMAC sea regulado por Ley y no por De-
creto Supremo, como en la actualidad; y/o
(b) reactivar el Consejo Nacional para el
Control de la Calidad (CONACAL), presidido
por el Ministro de Desarrollo Económico. Las
barreras técnicas al comercio suponen una
amenaza grave para las exportaciones boli-
vianas, particularmente las no tradiciona-
les. El CONACAL debería ser un foro principal
para temas relacionados con la gestión de la
calidad de los productos de exportación.
Para combatir el contrabando y la co-
rrupción, las autoridades deberían definir y
ejecutar una política nacional de lucha con-
tra el contrabando, con la participación de
todas las instituciones relevantes de los sec-
tores público y privado. Esta política nacio-
nal podría incluir los siguientes elementos:
(i) proseguir con el programa para reforzar
el Control Operativo de Aduanas (COA), pro-
veyendo mayor personal, una apropiada ca-
pacitación y una actualización en materia
de tecnología de comunicaciones y rastreo;
(ii) fortalecer los procesos de reforma en la
Administración de Aduanas y en el Servicio
de Impuestos Internos con el fin de raciona-
lizar la facilitación comercial y controlar el
contrabando, y estudiar la factibilidad de
fusionar ambas instituciones; (iii) eliminar
la restricción legal que prohíbe que la Adua-
na persiga a los comerciantes minoristas de
33
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
bienes de contrabando; y (iv) promover la
cooperación con la administración aduane-
ra en países vecinos, inicialmente para in-
tercambiar información oficial sobre impor-
taciones y exportaciones, y más tarde para
establecer una infraestructura fronteriza
conjunta.
Promover el desarrollo rural
La experiencia del último medio siglo a
nivel mundial ha confirmado que hay funda-
mentalmente tres maneras de promover un
crecimiento y un desarrollo rural que genere
empleo y reduzca la pobreza: (a) apoyar la
inserción competitiva de los productores ru-
rales (agropecuarios y no agropecuarios) en
mercados dinámicos; (b) facilitar la inser-
ción laboral a través de la migración; y (c)
mejorar los ingresos de los grupos más po-
bres y vulnerables a través de transferencias
monetarias directas. Teniendo en cuenta es-
ta referencia, y la grave situación descrita en
Bolivia, las sugerencias se centran en mejo-
rar (i) la eficiencia del financiamiento para el
desarrollo rural; y (ii) la focalización de los
programas de lucha contra la pobreza en fun-
ción de los factores territoriales y la vida de
los pobres.
Para mejorar la eficiencia del financia-
miento para el desarrollo rural, el gobierno
podría considerar dos grupos de interven-
ciones: en primer lugar, diferenciar clara-
mente el financiamiento de bienes públicos
del de subsidios; y en segundo lugar, ajustar
los mecanismos de cofinanciamiento de la
infraestructura municipal y comunitaria.
Con respecto al primer grupo, una forma de
eliminar la confusión resultante de la mez-
cla de objetivos de eficiencia y equidad en
las transferencias municipales consiste en
diferenciar las fuentes y modalidades de fi-
nanciamiento. Las medidas que podrían im-
plementarse a estos efectos podrían consis-
34
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
tir en: (i) concertar con los diferentes finan-
ciadores una política explícita y transparen-
te que defina los criterios de elegibilidad de
los potenciales beneficiarios, las reglas
competitivas para filtrar el acceso a los re-
cursos, las modalidades de financiamiento y
los tipos de iniciativas elegibles; (ii) ade-
cuar los diferentes proyectos existentes a
esta política; y (iii) restringir el uso de las
transferencias municipales al financiamien-
to de la infraestructura pública y el fortale-
cimiento institucional de las organizaciones
de la sociedad civil. Con respecto al segun-
do grupo, la reformulación de los mecanis-
mos para cofinanciar los proyectos de infra-
estructura podrían incluir, entre otros, los
siguientes aspectos: (i) de preservarse el
Fondo de Inversión Productivo y Social
(FPS), subcontratar sus operaciones al sec-
tor privado, reforzando su capacidad de su-
pervisión y control; (ii) enfocar el cofinan-
ciamiento en un número limitado de secto-
res prioritarios, asegurando la puesta en
marcha de las guías y el fortalecimiento ins-
titucional necesarios para su éxito; y (iii) en
algunos sectores (por ejemplo, caminos ru-
rales), diseñar transferencias programáticas
en función del desempeño, en vez de finan-
ciar inversiones individuales.
Las medidas para mejorar la focalización
de los programas de lucha contra la pobreza
no deberían ir encaminadas a asignar más
recursos, sino a adecuar los programas exis-
tentes para potenciar estrategias de vida o
para eliminar las barreras que restringen las
oportunidades y la capacidad de los campe-
sinos del altiplano y valles andinos. Se su-
gieren tres prioridades: (i) formular e imple-
mentar un programa de gestión de los recur-
sos naturales ligado a la generación de in-
gresos para las tierras altas del país, inclu-
yendo concursos comunitarios y familiares
para la gestión de los recursos naturales y
las tecnologías productivas; (ii) facilitar el
apoyo a la inserción laboral de los emigran-
tes, reduciendo los costos de entrada en los
lugares de destino a través de la provisión
de información para el acomodo y de refe-
rencias de trabajo; y (iii) desarrollar e im-
plementar transferencias condicionadas,
centrándose en los habitantes más pobres
del país y tratando de reducir la incidencia
de la desnutrición entre los niños menores
de 2 años.
Con beneficios para todos
Bolivia puede revertir la desigualdad y la
exclusión social, especialmente en lo relati-
vo a las oportunidades y acceso a servicios
públicos básicos, formulando e implemen-
tando políticas sociales adecuadas que
complementen a las económicas. Además
de este objetivo fundamental, los retos de
cobertura y calidad en la prestación de los
servicios públicos no pueden desaparecer
de la agenda pública, ya que son necesarios
para mejorar el bienestar de todos los boli-
vianos y para lograr los objetivos del mile-
nio. Para atender estos desafíos, será cru-
cial el papel de los diferentes niveles de go-
bierno y del sector público (desde la defini-
ción estratégica de los objetivos y priorida-
des, hasta la propia provisión de los servi-
cios). A continuación presentamos suge-
rencias relativas a los distintos sectores,
basadas en los avances ya logrados, las lec-
ciones aprendidas en Bolivia y las experien-
cias de otros países (además de en los aná-
lisis más detallados sobre sectores y/o te-
mas específicos que presentamos en los di-
ferentes capítulos):
En el ámbito de la educación, para en-
frentar los tres retos principales (exclusión,
calidad y cobertura) identificados como más
urgentes, las autoridades podrían conside-
rar las siguientes medidas: (i) facilitar el ac-

ceso y la permanencia en la educación pri-
maria superior y secundaria; (ii) mejorar los
resultados educativos; y (iii) promover la
descentralización para mejorar la eficiencia
y eficacia.
Para mejorar el acceso y la permanencia
en la educación primaria superior y secun-
daria se podría (i) expandir la oferta y mejo-
rar el acceso, lo que implica invertir en los
sistemas existentes, incluida la educación
bilingüe, y explorar métodos alternativos de
prestación de servicios (por ejemplo, la edu-
cación por radio y/o combinaciones tutoria-
les hogar y escuela, y tele-educación secun-
daria—en áreas con electricidad); (ii) trans-
ferir a las madres de hogares pobres recursos
monetarios condicionados a que los ni-
ños(as) se matriculen en la escuela y man-
tengan altas tasas de asistencia (dados los
altos costos de oportunidad, especialmente
para los más pobres en las áreas rurales, es-
te tipo de medidas del lado de la demanda
son necesarias para atraer y retener a los ni-
ños en las escuelas); y (iii) además de este
programa de subsidios, las autoridades po-
drían contratar más los servicios del sector
no público, con modelos de escolaridad al-
ternativos como “Fe y Alegría”.
Para mejorar los resultados educativos,
el gobierno debería avanzar a través (i) de
evaluaciones nacionales (como el Sistema
de Medición y Evaluación de la Calidad de la
Educación (SIMECAL) para establecer están-
dares para el seguimiento futuro de los re-
sultados y relacionar los resultados con la
capacitación y el currículum de los maes-
tros; y (ii) facilitando la provisión de mate-
riales didácticos de calidad, especialmente
en áreas de bajos ingresos. La eficiencia y
eficacia del sistema educativo podría mejo-
rar mediante una mayor participación de la
comunidad y de los padres, es decir, descen-
tralizando el sistema por el procedimiento
35
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
de reforzar la autonomía y las atribuciones
de cada escuela. A la luz de la realidad polí-
tico-social del país, la mejor solución con
vistas a la formación de la Bolivia autonó-
mica podría consistir en cambiar las reglas
para hacer que los recursos “sigan” a los es-
tudiantes.
En el ámbito de la salud, las prioridades
son acabar con la desigualdad y ampliar la
cobertura. Las causas que explican los malos
resultados del sector son, fundamentalmen-
te, de naturaleza institucional. Por lo tanto,
las siguientes sugerencias apuntan a resol-
ver dichos problemas: (i) adoptar una recto-
ría centrada en desempeño; (ii) apoyar la
descentralización (ordenada y con rendición
de cuentas); y (iii) vincular el financiamien-
to al desempeño con incentivos.
Debería reforzarse tanto normativa como
técnicamente el Ministerio de Salud, con el
fin de (i) asegurar una conducción sectorial
eficiente y eficaz; (ii) mejorar los sistemas
de información y de estadísticas vitales,
compatibilizados con otros sistemas (como
el Seguro Universal Materno-Infantil, SU-
MI); y (iii) fijar estándares de acceso y aten-
ción a la población, especialmente la más
pobre (la experiencia del SUMI sería, en es-
te sentido, de suma utilidad).
La descentralización debe clarificar el
modelo organizativo del sector salud, espe-
cialmente las responsabilidades de presta-
ción de servicios y financiamiento. Dos son
los posibles gobiernos subnacionales que
podrían asumir la responsabilidad de la
prestación de servicios: los departamentos o
las municipalidades. La escasa capacidad de
gestión de la mayoría de las municipalida-
des, y los costos de supervisión y segui-
miento del desempeño de un mayor número
de municipalidades (con respecto a las pre-
fecturas), podrían inclinar la balanza para
asignar la responsabilidad de la provisión de
36
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
servicios hacia los nuevos prefectos. Esta
medida, que es coherente con la necesidad
de generar redes asistenciales eficientes,
supondría transferir la gestión de los recur-
sos humanos y de la organización de las re-
des a los prefectos, con rendición de cuen-
tas del funcionamiento de las redes de salud
a su cargo. En esta alternativa, dentro de un
proceso gradual de descentralización con
etapas bien definidas, la capacidad institu-
cional de las prefecturas deberá ser reforza-
da, incluyendo entrenamiento y capacita-
ción en las normas de acreditación de esta-
blecimientos de salud. En este proceso, el
Ministerio de Salud debe reforzar, además de
las normas, los compromisos de gestión y la
asignación de recursos a los departamentos,
reconociendo la necesidad de lograr equidad
y compensando a los Departamentos de
acuerdo a sus objetivos en materia de aten-
ción o a sus resultados en el ámbito de la sa-
lud. El Ministerio de Finanzas debería hacer
pública la disponibilidad de recursos de ca-
da una de las regiones para verificar que los
recursos que se asignen al sector se gasten
en actividades en línea con las prioridades.
Finalmente, la población puede apoyar el
seguimiento del desempeño aprovechando
la elección de autoridades departamentales.
El financiamiento debe estar vinculado
al desempeño con incentivos. En este senti-
do, el SUMI posee incentivos y rendición de
cuentas tanto en el seguimiento de la equi-
dad como en la eficiencia de los prestadores
de salud. Sin embargo, es necesario refor-
mular y reforzar el SUMI para cubrir a toda la
población necesitada (especialmente, po-
bres e indígenas) y proveer el acceso al mis-
mo paquete global de prestaciones. En ese
sentido, es preciso un sistema de identifica-
ción de usuarios que permita supervisar el
número, tipo, frecuencia y calidad de las
prestaciones recibidas por cada uno de
ellos. A partir de allí, se puede vincular el
gasto en salud a la obtención de resultados
específicos bien en materia de resolución de
problemas (como la mortalidad materna o
infantil), en provisión de servicios de salud
(por ejemplo, cobertura de las campañas de
vacunación o del parto institucional) o en
equidad (acceso de los excluidos a las pres-
taciones SUMI). Para reforzar el SUMI sería
conveniente considerar estrategias institu-
cionales (existen diversas alternativas) que
combinen las actuales transferencias vía co-
participación tributaria y de otras fuentes
(remuneraciones o el seguro de vejez, por
ejemplo). Finalmente, deben garantizarse
recursos para el funcionamiento del Minis-
terio de Salud y para la ejecución de progra-
mas nacionales como el de vacunaciones y
los programas de control y vigilancia de en-
fermedades transmitidas por vectores.
El sistema de protección está integrado
por el sistema de protección a los ancianos
(pensiones y régimen no contributivo—el
programa de Bonosol) y los programas socia-
les de asistencia. Con respecto al sistema de
protección a los ancianos, las áreas más re-
levantes son (i) el costo y déficit fiscal (de
las pensiones tradicionales) y (ii) la gestión
del programa Bonosol.
Para asegurar la consolidación financie-
ra y la sostenibilidad a largo plazo del siste-
ma tradicional de pensiones, debe desarro-
llarse una estrategia que considere tanto
los temas de diseño como de implementa-
ción de políticas. Las posibles medidas po-
drían incluir la revisión de la forma en que
presentan las cifras del gasto en pensiones.
La “tradición” de incluir ítems tales como
los beneficios garantizados al personal reti-
rado de las Fuerzas Armadas, o el costo de la
compensación otorgada a los trabajadores
públicos por los cambios en las contribucio-
nes ocurridos en 1996, han exagerado la

magnitud del costo fiscal en lo que al siste-
ma de pensiones se refiere. El debate sería
más transparente si estos gastos, así como
otros menores, se asignaran correctamente
a los presupuestos de los organismos que
los originan. Además, las medidas definidas
en el Decreto Supremo (enero 2005) están
bien orientadas para control del gasto en el
futuro, y el gobierno debería asegurar su
aplicación y, cuando correspondiera, pro-
fundizarlas.
El problema del financiamiento del défi-
cit actual y futuro puede tratarse bien como
un aspecto concreto del sistema de pensio-
nes (es decir, buscando una solución especí-
fica en el marco del sistema), bien como
parte de la estrategia de financiamiento del
sector público general. En el primer caso, la
estrategia debería centrarse en obtener
contribuciones adicionales de quienes parti-
cipan en el sistema, bien creando “aportes
solidarios” para los trabajadores activos (en
un modelo similar al desarrollado en Colom-
bia), bien reduciendo los beneficios de los
retirados de forma explícita o implícita (en
este último caso, mediante la aplicación de
una contribución por parte de los retirados),
siguiendo el ejemplo del régimen peruano
de jubilación de los funcionarios públicos.
En cambio, si se plantea como estrategia la
gestión del déficit global del sector público,
incluyendo el gasto generado por el sistema
de pensiones, estaría justificado buscar
fuentes de financiamiento de bajo costo.
El Bonosol es un programa innovador, sin
costo fiscal corriente y con un impacto sig-
nificativo en la calidad de vida de sus bene-
ficiarios. Sin embargo, los problemas de ac-
ceso, fraude, gestión y sostenibilidad mere-
cen atención y correcciones. Con respecto al
acceso y fraude, en primer lugar, las autori-
dades deberían realizar una encuesta espe-
cífica (de forma independiente o como par-
37
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
te del programa de actividades del Instituto
Nacional de Estadísticas) para evaluar con
precisión la magnitud de estos problemas.
Sobre la base de los resultados de esta en-
cuesta, el gobierno podrá definir una estra-
tegia de corrección progresiva, buscando
depurar los padrones de beneficiarios para
eliminar aquellos grupos que hubieran obte-
nido el beneficio de forma irregular y, a la
vez, incorporar a aquellos que cumplen los
requisitos pero que, por razones diversas, no
se benefician del programa. En relación con
la gestión financiera y la sostenibilidad del
sistema, es necesario revisar los criterios de
valoración de los activos hoy registrados en
los Fondos de Capitalización Colectiva
(FCC), para después definir estrategias a
medio y largo plazo que tiendan a maximizar
la rentabilidad de dichos activos en un con-
texto de alta seguridad. El análisis debería
incluir una revisión sobre la normativa de
gobierno corporativo y su aplicación en Bo-
livia para asegurar que los intereses de los
FCC, y a través de ellos de todos los bolivia-
nos, están adecuadamente protegidos y re-
presentados. Asimismo, es necesario elabo-
rar un análisis de tipo demográfico y actua-
rial para proyectar el flujo de beneficios a
pagar en los próximos años, y ajustar las es-
trategias de inversiones y disponibilidad de
activos líquidos a ese flujo.
Aunque el Bonosol fue ideado como un
mecanismo para “devolver” a los bolivianos
adultos la propiedad de parte de las empre-
sas antes públicas, las autoridades podrían
reconsiderar algunos aspectos del mismo,
buscando hacerlo más inclusivo en el tiem-
po (es decir, eliminando la exigencia de ha-
ber nacido antes de 1974), y a la vez focali-
zando su distribución (por ejemplo, inte-
grándolo en el sistema contributivo, al con-
vertirlo en un beneficio mínimo universal
que, como tal, no percibirían quienes perci-
38
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ben pensiones regulares). Las decisiones del
gobierno en torno a la propiedad de las ac-
ciones de las empresas de hidrocarburos ca-
pitalizadas serán centrales en el debate so-
bre el Bonosol y su futuro. Si los activos del
FCC se transfieren al Estado, deberá definir-
se una fuente alternativa de recursos, o bien
reformularse el programa (focalizando los
beneficios o reduciendo su monto) para evi-
tar que quede desfinanciado de forma per-
manente.
Con respecto al sistema de programas de
protección social, es necesario prestar aten-
ción a los objetivos de focalización (esto es,
mayor énfasis en los niños, la población in-
dígena y los adultos más vulnerables a la
inestabilidad económica) y reforzamiento
del marco institucional. Para alcanzar estos
objetivos podrían considerarse las siguien-
tes opciones: (i) centrarse en el desarrollo
humano de los niños; (ii) mejorar el acceso
de la población indígena a los servicios de
salud; y (iii) apoyar a los adultos más vulne-
rables a la inestabilidad económica
Las intervenciones para el desarrollo hu-
mano de los niños podrían incluir (i) forta-
lecer la provisión de salud primaria (por
ejemplo, estableciendo un sistema de guar-
dián, exigiendo que el acceso a los servicios
del SUMI se inicie a través de instalaciones
de nivel primario e institucionalizando los
vínculos entre las brigadas EXTENSA y las
postas de salud). El SUMI podría considerar
el reembolso de los costos de transporte
hasta las postas de salud para aquellas per-
sonas que viven en lugares remotos; (ii) en-
fatizar las medidas de protección social de
la salud en los primeros años de vida (por
ejemplo, un mayor énfasis en el monitoreo
del embarazo y en la provisión de apoyo in-
tegrado de salud primaria y nutrición a lo
largo de los primeros 2 años de vida); y (iii)
otorgar transferencias monetarias condicio-
nales (por ejemplo, hacer transferencias a
los hogares más pobres siempre y cuando és-
tos asistan a los servicios básicos de educa-
ción y salud).
Las medidas sugeridas para mejorar el
acceso de la población indígena a los servi-
cios de salud podrían incluir: (i) la puesta en
marcha de una estrategia de comunicación
social para promover el uso de los derechos
recogidos en el Acuerdo de Derechos de Mu-
jeres Embarazadas; (ii) el pago de incenti-
vos por referir a pacientes a las instalacio-
nes del Ministerio de Salud a fin de incre-
mentar el uso de alumbramientos institucio-
nalizados entre mujeres indígenas; y (ii) la
implicación de las organizaciones indígenas
en la planificación de salud.
Las opciones sugeridas para apoyar a los
adultos más vulnerables a la inestabilidad
económica incluyen (i) el empleo de emer-
gencia (el Programa Anticíclico de Empleo
de Emergencia, PLANE, debería ser tempo-
ral, pero en la medida en que la economía
continúe recuperándose el gobierno debería
ratificar la conclusión del PLANE); y (ii) las
reformas laborales. Para maximizar el efecto
de la recuperación económica podrían plan-
tearse ciertas reformas (por ejemplo, la re-
ducción de la carga de gastos sociales) con
el fin de incentivar la inversión en produc-
tos y tecnologías intensivas en trabajo.
El marco institucional para la estrategia
de la protección social requiere un liderazgo
efectivo (que podría asumir el Consejo Na-
cional de Política Económica y Social, CONA-
PES) y el presupuesto para los principales
programas debería ser debatido consideran-
do los costos de los distintos resultados
buscados. Asimismo, es necesaria una ma-
yor coordinación y coherencia entre las
prioridades nacionales y municipales para
mejorar el uso de los recursos, incluidas las
donaciones. Por ultimo, sería necesario revi-

sar los criterios de la Política Nacional de
Compensación con el fin de incrementar el
porcentaje de recursos destinados a las co-
munidades pobres y mejorar así la equidad.
En el ámbito de los servicios básicos
(agua y saneamiento, y transporte), la co-
bertura de Bolivia sigue siendo baja, y la po-
blación pobre y rural tiene un acceso limita-
do a estos servicios. Con respecto a las res-
tricciones que afectan la prestación de los
servicios, el sector del agua y saneamiento
se enfrenta a (i) una crisis puntual sobre
cuál es el mejor modelo de prestación de los
servicios de agua en las ciudades de La Paz y
El Alto; y (ii) una serie de retos más estruc-
turales, como la poca eficiencia laboral y
operativa, un financiamiento insuficiente,
las deficiencias regulatorias y la insosteni-
bilidad de los servicios en las áreas rurales.
Estos retos deberían ser resueltos a corto y
mediano plazo para asegurar un aumento
sostenible de la cobertura y mejorar la cali-
dad de los servicios. En las condiciones ac-
tuales, es necesario un modelo eficiente y
comprobado que garantice la continuidad
del suministro en un contexto de alto creci-
miento demográfico como el de La Paz y El
Alto, manteniendo la eficiencia del opera-
dor, el incremento sustancial en la cobertu-
ra del alcantarillado en El Alto y la apertura
de espacios de participación para los muni-
cipios y la sociedad civil. Para ello podría
considerarse la opción de una empresa mix-
ta de agua potable y saneamiento, creada a
través de un incremento en el capital de
Aguas del Illimani destinado a las necesa-
rias obras de ampliación y con la participa-
ción de los municipios de ambas urbes. En
cuanto a los retos sectoriales más estructu-
rales, se sugiere (i) aumentar el financia-
miento público para el sector de agua y sa-
neamiento; (ii) hacer efectiva la política fi-
nanciera sectorial y establecer la Fundación
39
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamien-
to Básico (FUNDASAB) —decretos supremos
27486 y 27487 de mayo de 2004; y (iii) for-
talecer y delimitar el ámbito de regulación
de la Superintendencia de Saneamiento Bá-
sico (SISAB) del área.
En materia de transporte, el sector se en-
frenta a una serie de restricciones y debili-
dades institucionales y financieras que afec-
tan negativamente al desarrollo, la inver-
sión pública y privada y a la provisión y ca-
lidad de servicios, especialmente en las zo-
nas rurales. Para superar estas limitaciones,
el gobierno podría centrar su política de
transporte en los siguientes puntos: (i) es-
tablecer un sistema de planificación, some-
tiendo las principales inversiones públicas y
privadas del sector a escrutinio para evitar
pasivos no rentables en lo económico y/o
social (el papel del Viceministerio de Trans-
porte en esta tarea es esencial, pero reque-
rirá de apoyo financiero y técnico adicio-
nal); (ii) definir estrategias adecuadas de fi-
nanciamiento para garantizar la sostenibili-
dad del sector de caminos en un marco fiscal
general sostenible; (iii) fortalecer la coordi-
nación institucional a fin de lograr la inte-
gración de las redes camineras en todas las
jurisdicciones (lo que podría reducir los cos-
tos del transporte y aumentar la productivi-
dad y competitividad de los productos loca-
les). Este esfuerzo debería ser atendido por
el gobierno, para lo cual sería necesaria la
creación de una oficina de planificación sec-
torial; (iv) profundizar la institucionaliza-
ción del Servicio Nacional de Caminos (SNC),
con énfasis en el desarrollo profesional y la
gestión de contratos; (v) apoyar la raciona-
lización de los gastos de caminos y progra-
mas de trabajo en los niveles prefectural y
municipal, en base a estándares apropiados
de diseño y mantenimiento; y (vi) diseñar e
implementar un programa de mejora de ca-
40
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
minos de la comunidad rural, enfocado en la
capacidad de acceso y la generación de in-
gresos. Completando esta propuesta, el go-
bierno podría revisar la propuesta de ley de
transporte para definir más claramente el
papel de los ministros del ramo y de los re-
guladores y asegurar la independencia de
estos últimos.
Para contribuir a mejorar la calidad de vi-
da de todos los bolivianos, y especialmente
de los pobres, la política ambiental se po-
dría enfocar a las áreas identificadas como
esenciales, tales como (i) el control de la
contaminación atmosférica y la contamina-
ción intradomiciliaria; (ii) la reducción de
las enfermedades de aguas contaminadas; y
(iii) la reducción de la vulnerabilidad a de-
sastres naturales. Para reducir la contamina-
ción del aire, sería conveniente sustituir los
combustibles líquidos y sólidos por gas na-
tural. El mecanismo más eficiente para indu-
cir esta sustitución debería basarse en la
política de precios de los combustibles. Los
combustibles podrían gravarse dependiendo
de su capacidad como precursores de conta-
minantes; el gravamen de los combustibles
más “limpios” (el gas natural) debería redu-
cirse a un nivel mínimo, y eventualmente
considerar programas de sustitución de
combustibles sólidos y líquidos por gas na-
tural (dependiendo del resultado de análisis
de costo-beneficio). Para controlar la con-
taminación intradomiciliaria, además de la
sustitución de combustibles por gas, se po-
drían introducir incentivos para el uso de
estufas eficientes y mejoras en la ventila-
ción de las viviendas. Las medidas como las
campañas educativas de higiene (por ejem-
plo, lavado de manos), la desinfección case-
ra del agua de consumo, y el desarrollo de
alcantarillados y sistemas de evacuación de
heces han demostrado ser eficaces y eficien-
tes para reducir la incidencia de las enfer-
medades de origen hídrico. Para reducir la
vulnerabilidad a los desastres naturales es
necesario invertir en medidas estructurales
(por ejemplo, obras de control de inunda-
ciones, y obras de control de erosión y de es-
tabilidad de aludes) y no estructurales (por
ejemplo, zonificación del uso del suelo y di-
seño de programas de respuesta y atención
a emergencias).
Para sustentar el desarrollo económico y
social, y complementando la política am-
biental, el gobierno debe atender los retos
de la gestión de los recursos naturales, es-
pecialmente tierras y bosques. En ese senti-
do, los retos esenciales a los que debe en-
frentarse el gobierno incluyen (i) completar
la regularización de la propiedad de la tierra
y devolver la confianza en las instituciones
encargadas de esta tarea—especialmente el
INRA; (ii) adoptar mecanismos de distribu-
ción de la tierra que estén priorizados por
objetivo y que empleen instrumentos múlti-
ples; (iii) mejorar la tributación sobre la
tierra; (iv) regularizar la posesión de la tie-
rra para los indígenas; (v) mantener la inte-
gridad de las áreas protegidas y de las reser-
vas forestales. Además de revisar el estatus
de las propiedades agrícolas más grandes,
deberían establecerse metas de redistribu-
ción de la tierra empleando para ello un en-
foque pragmático, incluyendo mecanismos
como programas de compra de hectáreas. La
reforma tributaria de la tierra debería cen-
trarse en la actualización de los catastros y
su tasación como piedra angular de la des-
centralización fiscal. Las reclamaciones de
los indígenas sobre la tierra deben atender-
se mediante procedimientos ágiles, y la ba-
se para la administración territorial indíge-
na tendría que mejorar. Finalmente, debería
reforzarse el Sistema de Áreas Protegidas y
áreas forestales, haciendo que su gestión
sea profesional e invirtiendo en las comuni-

dades que se hallan dentro y en el entorno
de estas áreas.
Sin corrupción y con
participación ciudadana
El diseño y la implementación de políti-
cas económicas y sociales adecuadas puede
ayudar a Bolivia a crecer más y mejor y a re-
ducir la desigualdad y la exclusión social.
Para alcanzar y mantener estos objetivos
Bolivia necesita un sector público eficiente
y transparente y una participación ciudada-
na activa que complemente los esfuerzos del
sector público. La desconfianza de la ciuda-
danía en el sector público trae causa en la
falta de resultados, en la incapacidad de
proveer servicios para todos (y en particular,
para los más pobres y excluidos) y en la per-
cepción de la alta corrupción de oficiales y
servidores públicos. Para acabar con esta
tendencia, presentamos a continuación al-
gunas sugerencias de políticas destinadas a
mejorar la eficacia y eficiencia del sector pú-
blico y ampliar el acceso a los servicios pú-
blicos (especialmente, a la Justicia).
El gobierno podría concentrarse, en pri-
mer lugar, en consolidar las reformas en las
áreas que constituyen la base operativa de
las instituciones públicas, es decir, los pro-
cesos administrativos, financieros y de con-
trol regulados por la Ley SAFCO. Esto com-
prende, entre otros, los procesos de presu-
puesto, planificación y adquisiciones (com-
pras y contrataciones). Asimismo, el gobier-
no debería proseguir con la modernización
del sistema de información y administra-
ción financiera (SIGMA), herramienta cen-
tral de los procesos administrativos. En ma-
teria de presupuesto y planificación, algu-
nos principios importantes que deben te-
nerse en cuenta son: (i) preparar estimacio-
nes del paquete presupuestario para un pe-
riodo progresivo de tres años; (ii) restringir
41
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
la capacidad del gobierno o del parlamento
para exceder los límites apropiados sin pre-
supuestos suplementarios; (iii) asegurar
que el presupuesto cubra todas las depen-
dencias del gobierno y abarque la totalidad
de los recursos comprometidos y de las res-
ponsabilidades del gobierno; y (iv) suminis-
trar oportunamente las estimaciones de
transferencias a los gobiernos subnaciona-
les (algo que sería más fácil de hacer si se
permite presentar presupuestos subnacio-
nales realistas a consejos o comisiones). Al
mismo tiempo, es necesario fortalecer el
Sistema Nacional de Planificación, estable-
ciendo procesos y metodologías para la de-
finición de las prioridades de inversión y
gasto público de manera que queden refle-
jadas en el presupuesto general (lo que per-
mitiría convertir el Plan de Desarrollo Eco-
nómico y Social en una herramienta de ges-
tión, supervisión y evaluación). En materia
de adquisiciones, podría introducirse un
nuevo marco institucional mediante una Ley
de Compras y Contrataciones. Este marco
institucional debería contar con (i) una ofi-
cina central responsable de supervisar el
sistema de compras, con un funcionariado
especializado; (ii) un Sistema de Adquisi-
ción de Bienes y Servicios electrónico inte-
grado en el SIGMA; (iii) una base de datos
de proveedores consolidados; (iv) un siste-
ma información a la ciudadanía sobre com-
pras del Estado; (v) un plan de auditorías e
investigaciones especiales que contemple
las normas y la calidad de los resultados; y
(vi) un plan de compras corporativas, que
permita generar importantes ahorros.
La mejora del sistema de información y
administración financiera requeriría las si-
guientes medidas (i) agilizar el funciona-
miento del sistema y de las transacciones, y
generar informes para los principales usua-
rios; (ii) desarrollar una página web de acce-
42
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
so público a la información del SIGMA, con
información de fácil uso y comprensión; (iii)
mejorar el seguimiento de los resultados en
aquellos sectores que cuentan con sólidas
clasificaciones por programas, vinculando
los indicadores intermedios con las áreas
respectivas de intervención pública; (iv)
aclarar la información sobre las reglas presu-
puestarias subyacentes y diseñar programas
piloto para involucrar a la sociedad en gene-
ral en el proceso presupuestario; (v) evitar
extender el SIGMA a niveles subnacionales,
en la medida en que sus capacidades de pro-
cesamiento no lo permitan; y (vi) establecer
un comité de usuarios del SIGMA que tenga
por objeto principal discutir y definir las par-
ticularidades que debería tener el sistema de
información (el desarrollo conceptual es
fundamental antes de adoptar una la deci-
sión respecto del futuro del sistema).
El gobierno podría también considerar
la posibilidad de desarrollar algunas de las
reformas ya iniciadas: Servicio Civil, Admi-
nistración Tributaria y Aduanas. Con res-
pecto al Servicio Civil, las principales suge-
rencias serían: (i) actualizar el registro de
funcionarios públicos y controlar, entre
otros, las altas y bajas de personal (este re-
gistro debería extenderse a toda la admi-
nistración pública); (ii) integrar la infor-
mación del registro con el historial indivi-
dual de servicios de cada funcionario, con-
tando así con toda la información sobre los
servicios prestados al Estado lo que, junto
con el Registro, constituiría la información
base para el diseño e implementación de la
política salarial y de la carrera administra-
tiva.; (iii) definir las sanciones y los incen-
tivos en el programa de registro para ase-
gurar el cumplimiento (el personal y los di-
rectores deberían tener un incentivo para
asegurar que la nómina y los datos e infor-
mación del personal sean completos y co-
rrectos, y queden registrados); (iv) exten-
der la contratación competitiva y transpa-
rente de empleados públicos a otras enti-
dades o sectores (por ejemplo, educación y
salud); y (v) elaborar y poner en marcha
una nueva política salarial y de recursos
humanos, lo que debería permitir racionali-
zar el servicio civil, reordenar sus recursos
humanos, homologar las funciones y sala-
rios públicos y establecer mecanismos de
promoción en función del desempeño.
Con respecto a Administración Tributaria
y Aduanera, las tareas pendientes para con-
solidar la reformas incluyen, en primer lu-
gar, el logro de un consenso político y social
que impida la apropiación de la administra-
ción tributaria y aduanera por parte de sec-
tores interesados, reforzando el carácter
técnico del SIN, la ANB y la Superintenden-
cia Tributaria, y acabando con los mandatos
interinos. En segundo lugar, en el caso del
SIN se debería (i) completar el empadrona-
miento de contribuyentes; (ii) mejorar los
procesos informáticos de control; (iii) se-
guir mejorando la fiscalización; y (iv) esta-
blecer unidades especializadas por sector
económico. En el caso de la ANB, se sugiere:
(i) consolidar el plan estratégico; (ii) rede-
finir la organización, papel y titularidad del
directorio; (iii) utilizar la información para
mejorar la fiscalización; (iv) definir una es-
trategia integral de lucha contra el contra-
bando; e (v) incorporar técnicas de gestión
y trabajo en equipo y coordinarse con otros
organismos fiscalizadores.
Las políticas sugeridas pretenden mejo-
rar la eficacia y eficiencia de la Administra-
ción Pública, y deberían complementarse
con políticas orientadas a mejorar la trans-
parencia y eliminar la corrupción. Entre
ellas podrían considerarse: (i) la simplifica-
ción de trámites y la adopción de gobierno
electrónico; (ii) la definición e implementa-

ción de mecanismos para la participación y
evaluación ciudadana de la gestión pública;
y (iii) la aprobación de normas de acceso a
la información pública.
En materia de justicia, para acercar los
servicios a todos los ciudadanos (especial-
mente los más pobres), extender el alcance
y la calidad del servicio, y mejorar la efi-
ciencia (reduciendo los costos implícitos y
explícitos), las autoridades deberían consi-
derar una serie de medidas encaminadas a
reforzar la capacidad de provisión del servi-
cio. En este sentido, sería necesario (i) asig-
nar más recursos económicos y logísticos a
los operadores del sector, de modo que pue-
dan responder eficientemente a las deman-
das de la población; (ii) fortalecer los as-
pectos profesionales y de administración de
personal de justicia (a través de capacita-
ción y formación); (iii) mejorar el proceso
de selección y evaluación de los jueces a
través de procesos transparentes y equitati-
vos, con el fin de garantizar la independen-
cia del Poder Judicial y contrarrestar la co-
rrupción; y (iv) crear nuevos juzgados y si-
tuarlos con el fin de cubrir el déficit de más
del 40 por ciento en el ámbito local, ade-
cuando el sistema de justicia a la demanda y
necesidades de la población. El diseño del
sistema debe atender las necesidades de
justicia de los diferentes grupos de pobla-
ción, reconociendo las diferencias y particu-
laridades culturales, consolidando la justi-
cia comunitaria y capacitando a los opera-
dores para su correcta aplicación (incluyen-
do capacitación en materia de género y vio-
lencia familiar). Además, el gobierno debe-
ría promover la participación de la sociedad
civil como agente externo de control que
asuma el compromiso continuo de velar por
las prácticas anticorrupción, el acceso uni-
versal a la justicia y el cumplimiento de la
gestión de sistema de justicia. Finalmente,
43
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
como complemento a la provisión de servi-
cios de justicia, las autoridades deberían
considerar medidas para mejorar la seguri-
dad ciudadana, incluyendo la prevención (la
más eficiente en términos de costos y bene-
ficios), la implementación del plan nacional
de seguridad nacional (previsto en la Ley
2494, con sus modificaciones si fuera nece-
sario) y el reforzamiento de la conexión y la
coordinación entre la implementación del
plan y el sistema de justicia.
El marco político e institucional de un
sistema más descentralizado en Bolivia ten-
drá un impacto significativo en la gestión y
la prestación de servicios públicos. Para an-
ticipar esto, el gobierno debería definir una
estrategia que incluya la segunda etapa de
la descentralización. Esta estrategia debería
centrarse, en el corto plazo, en estabilizar el
sistema intergubernamental, lo que supon-
dría la aplicación de políticas públicas para
(i) mejorar la equidad regional en la distri-
bución de recursos—a través de la redistri-
bución de las transferencias con mayor peso
para reducir desigualdades (por ejemplo,
numero de habitantes y de población pobre
por región); (ii) promover el intercambio de
información entre los diferentes niveles de
gobierno para aumentar la transparencia y
crear capacidades institucionales básicas; y
(iii) proteger y mejorar la calidad de la pro-
visión de servicios en los diferentes gobier-
nos subnacionales. En el mediano y largo
plazo, el gobierno podría profundizar el sis-
tema intergubernamental y decidir qué fun-
ciones y responsabilidades adicionales de-
ben transferirse a los mismos. En esta se-
gunda fase, una alternativa posible sería
proceder con la descentralización por secto-
res (por ejemplo, caminos rurales, salud o
educación) a través de los diferentes niveles
nacional, regional y municipal y de una for-
ma integrada. Este proceso exigirá negocia-
44
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ciones y convenios marcos, procediendo
gradualmente y transfiriendo primero las
responsabilidades de la prestación de los
servicios menos complejos. El gobierno de-
bería también atender el desequilibro fiscal
vertical, reduciendo en lo posible la depen-
dencia de las transferencias y reforzando las
bases de ingresos propios de los gobiernos
subnacionales. La experiencia de otros paí-
ses muestra que para evitar desequilibrios
fiscales a nivel general es preferible que las
trasferencias de gastos, responsabilidades y
funciones precedan a las transferencias de
ingresos. Al mismo tiempo, para atender el
desafío de la responsabilidad fiscal, Bolivia
podría adoptar reglas de responsabilidad
fiscal que incluyan a los gobiernos subna-
cionales, con indicadores fiscales explícitos
y transparentes, y definiciones de sanciones
para los casos de incumplimientos y viola-
ciones de las normas. Finalmente, para que
la segunda fase de la descentralización
avance satisfactoriamente es necesario el
reforzamiento institucional de los gobiernos
subnacionales (especialmente, los departa-
mentos), tanto en materia de recursos hu-
manos como en lo que se refiere a los siste-
mas de gestión.
ALGUNAS SUGERENCIAS SOBRE
PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE
LAS ACTUACIONES
El contexto inicial favorable en lo políti-
co-social y económico permite cierto margen
en el diseño e implementación de políticas
públicas, promoviendo el desarrollo econó-
mico y social del país. Pero es evidente que
los retos son múltiples, serios y heterogéne-
os y que, por lo tanto, requieren propuestas
integrales e inmediatas. La sección anterior
intenta cubrir estos retos en sus diferentes
dimensiones y presenta opciones (casi siem-
pre complementarias) para crecer más y me-
jor—generando empleos, con beneficios pa-
ra todos, y sin corrupción y con participación
ciudadana. El diseño e implementación de
todas estas opciones, simultáneamente o en
el corto y mediano plazo, no es factible; y de
ahí su nombre: opciones. Algunas sugeren-
cias pueden ser útiles para determinar las
prioridades y la cronología de las actuacio-
nes. La Tabla 3 presenta sucintamente dichas
sugerencias, que representan una parte de
las opciones citadas en la sección anterior
para una primera etapa. A través de las mis-
mas proponemos aquellas políticas que,
atendiendo a las lecciones de Bolivia y a la
experiencia de otros países, tendrían el ma-
yor impacto sobre los retos de las tres áreas
(crecer más y mejor—generando empleo,
con beneficios para todos, y sin corrupción y
con participación ciudadana) con el objetivo
fundamental de reducir la pobreza y la exclu-
sión, y descontando en cierta modo el capi-
tal político necesario para consensuar, dise-
ñar e implementar las mismas.
 45
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - SUGERENCIAS DE PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES

Para crecer más y mejor La primera etapa - 2 años Para eliminar la corrupción y
Para beneficiar a todos aumentar la participación

Fortalecer marco legal y Educación-Facilitar acceso y Administración Pública-

mejorar ambiente permanencia en primaria y Consolidar reformas de base
regulatorio para negocios secundaria operativa
Desarrollar el sector de Salud-Vincular financiamiento Justicia-Fortalecer aspectos
hidrocarburos con incentivos de desempeño de administración y gestión
Negociar tratados de Agua-Resolver crisis puntual y
libre comercio hacer efectiva política
Mejorar eficiencia del financiera
financiamiento para el Programa Social-Focalizar en el
desarrollo rural desarrollo humano de los niños
 CON BENEFICIOS PARA TODOS

DINÁMICA DE LA POBREZA
Y DESIGUALDAD
Omar Arías

A
lrededor del 65 por ciento de los habitantes de Bolivia es
pobre, y de éste, casi el 40 por ciento vive en la extrema po-
breza. La distribución del ingreso es de las más desiguales
de América Latina.1 Las razones que dan origen a esta realidad son:
Primera: el crecimiento en los años 90 se concentró en exportacio-
nes de recursos naturales que generan pocos empleos. Más
importante aún, desde 1999, la desconfianza de los inversionistas,
el deterioro de los términos de intercambio, la reducción de las ex-
portaciones y el programa de erradicación de la coca, redujeron el
ritmo de crecimiento, revirtiendo los avances.
Segunda: la baja productividad de las empresas ha impedido el cre-
cimiento del empleo y los salarios. Esto se ha debido a un marco
legal e institucional que limita los emprendimientos.
Tercera: pese a la expansión del acceso a la educación básica, los
pobres tienen pocas oportunidades para mejorar su capital huma-
no. La consecuencia es una baja productividad laboral. Más aún,
muchos dejan la escuela prematuramente y terminan en trabajos
mal pagados. El fuerte crecimiento económico de base amplia es
condición fundamental para reducir la pobreza y la desigualdad. Sin
embargo, para ello se necesitan políticas que mejoren la producti-
vidad laboral y la creación de trabajo. ¿Cómo? Aquí se esbozan
algunas posibles salidas.
1 Este capítulo se basa fundamentalmente en el informe“Estableciendo las Bases para un Mayor
Crecimiento a favor de los Pobres en Bolivia”, Informe nº 28068-BO, Banco Mundial, 5 de diciembre de
2005.
278
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

CRECIMIENTO Y TENDENCIAS DE La desaceleración económica de finales

LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
Durante los años 90, la pobreza y desi-
gualdad disminuyeron, pero desde 1999
se ha invertido la tendencia. Durante el
periodo de crecimiento entre 1993 y 1999,
la pobreza urbana se redujo del 52 al 46 por
ciento en los principales centros urbanos,
aunque la desigualdad del ingreso urbano se
mantuvo invariable. Aunque existen datos
nacionales urbanos adecuados, sí hay evi-
dencia de que tanto la pobreza nacional co-
mo la rural pueden haber disminuido en los
años 90 (Tabla 1).
de los años 90 redujo el ritmo del crecimien-
to y revirtió los progresos en materia de po-
breza. Entre 1999 y 2002, la pobreza aumen-
tó del 62 al 65 por ciento de la población bo-
liviana, mientras la pobreza extrema creció
del 36 al 37 por ciento. Los hogares urbanos
pobres fueron los más afectados. El desem-
pleo urbano aumentó del 6 al 9 por ciento, y
la pobreza urbana volvió a los índices de
principios de los años 90.
La desigualdad del ingreso se incrementó
significativamente entre 1997 y 2002. Boli-
via tiene actualmente un coeficiente de Gini
de casi 58, lo que la sitúa como uno de los

Tabla 1 - MEDIDAS DE POBREZA, 1993-2002

Estimaciones basadas en el ingreso

Pobreza Pobreza Extrema

I B I B

Nacional 1997 63.6 33.7 36.5 18.9

1999 63.5 36.0 40.7 22.2
2002 65.2 36.7 41.3 22.3

Ciudades capitales* 1993 52.0 22.2 23.7 8.4

1997 50.7 21.0 21.3 7.5
1999 46.4 18.8 20.7 7.02
2002 51.0 22.1 23.5 8.8

Urbana 1997 54.5 23.8 23.8 9.1

1999 51.4 22.4 23.5 8.9
2002 53.9 23.8 25.7 9.4

Rural 1997 78.0 49.4 59.0 34.4

1999 84.0 59.4 69.9 45.1
2002 83.5 57.6 67.0 43.3
Nota: I: Incidencia (% de la población), B: brecha de pobreza (% brecha
entre el ingreso promedio de la persona pobre y la línea de pobreza).
*Ciudades capitales incluyen: Sucre, La Paz, Cobija, Cochabamba, Oruro,
Potosí, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y El Alto.
Fuente: UDAPE, basado en encuesta de hogares, EIH (1993); ENE (1997); y
MECOVI (1999-2002).
 279
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Estimaciones oficiales

Pobreza Pobreza Extrema

I B I B

Nacional 1999 62.0 30.7 35.8 15.0

2000 65.5 33.7 39.2 17.2
2001 64.4 31.8 37.3 19.6
2002 64.6 31.2 36.8 14.4

Urbana 1999 51.4 22.4 23.5 8.9

2000 54.5 25.6 27.9 11.0
2001 54.3 24.6 26.2 14.7
2002 53.9 23.8 25.7 9.4

Rural 1999 80.1 44.8 56.7 25.4

2000 84.5 47.7 58.7 28.0
2001 81.1 43.6 55.6 27.8
2002 82.2 43.4 54.8 22.6
Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per
cápita del hogar en zonas urbanas.

países más desiguales de la región, junto a y tierra, tamaño del hogar, y brechas de in-
Brasil y Chile (países con tasas de pobreza gresos por género, etnia y tipo de empleo.
mucho menores) (Gráfico 1). Esta desigual- Nueve de cada diez bolivianos (pobres y no
dad refleja significativas disparidades en la pobres por igual) consideran que la distribu-
colocación de activos, tales como educación ción de ingreso es “injusta” o “muy injusta”.

Gráfico 1 - COEFICIENTES DE GINI EN AMÉRICA LATINA* DISTRIBUCIÓN

DE INGRESOS DEL HOGAR EQUIVALENTES, CIRCA 2000
60

55

50

45

40
Uruguay

Costa Rica

Venezuela

Perú

Jamaica

Argentina

El Salvador

México

Honduras

Nicaragua

Panamá

Colombia

Bolivia

Chile

Brasil

*Países Seleccionados
Fuente: Gasparini y otros (2004).
280
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

El crecimiento de los años 90 redujo la los ingresos promedio, y la pobreza se redu-

pobreza y mejoró los indicadores socia- jo del 52 por ciento en 1993 al 46 por cien-
les. Entre 1993 y 1998 el crecimiento fue del to en 1999 (Gráfico 2). Al mismo tiempo, las
4,7 por ciento por año (2,2 por ciento per mejores condiciones de vida y de educación
cápita), cifra que permitió a Bolivia sobre- en el área rural sugieren que la pobreza allí
pasar a otros países andinos por primera vez también pudo haber disminuido.
en 40 años. Las exportaciones se diversifi- A pesar de estos logros, la gravedad de la
caron más allá de los minerales y los hidro- pobreza hizo que el crecimiento resultara
carburos, e incluyeron productos nuevos co- insuficiente para sacar a muchos bolivianos
mo la soya, el café, el azúcar y la madera. La de ella. En 1997, el 37 por ciento de los bo-
inversión superó el 18 por ciento del PIB, livianos aún estaban lejos de alcanzar el in-
cuatro puntos porcentuales por encima del greso suficiente para escapar a dicha situa-
promedio de los años 80. La estabilización ción. Bolivia tiene una elasticidad de pobre-
macroeconómica y las políticas estructura- za-crecimiento entre el 0,3-0,5, comparada
les explican la mayor parte del crecimiento con una elasticidad promedio para la región
de los 90, lo que se acompañó de una cre- de 1,0. Esto implica que un incremento de
ciente participación laboral (especialmente uno por ciento en el ingreso per cápita con-
de las mujeres) y de una mejora de la pro- tribuye a sacar a menos de medio por ciento
ductividad en la economía (1,2-1,7 por de los bolivianos de la pobreza.
ciento por año). La reducción de la pobreza habría sido
Este crecimiento elevó los ingresos (en mayor si el crecimiento hubiese sido sos-
términos per cápita, éstos crecieron 13 por tenido, de base más amplia y más inten-
ciento acumulativamente entre 1993 y sivo en la generación de empleos. Los sec-
1997) y redujo la pobreza. Específicamente, tores intensivos en capital y trabajo cualifi-
los ingresos de los pobres en las ciudades cado como son los de hidrocarburos, teleco-
capitales crecieron a la misma medida que municaciones y servicios financieros, cre-

Gráfico 2 - CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO, 1993-2002

(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil)
Ciudades Capital
12
PR 1999

PR 1993

9
Crecimento anual del ingreso

6
3
per cápita

Media: 1993-1997
0
Media: 1999-2002
-3
-6
-9
1993-1997 1999-2002
-12
1 11 21 31 41 51 61 71 81 91
Percentil del ingreso per cápita de hogares

Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per cápita en la ocupación principal del
hogar en zonas urbanas para mejorar la comparación entre encuestas de la década de los 1990-2000.
Fuente: Estimaciones basadas en información de encuesta de hogares.
 281
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Gráfico 3 - DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS PER CÁPITA POR HOGAR, 2002, URBANO Y RURAL

0.5 0.4
0.45 0.35
0.4
0.3
0.35
0.3 0.25
0.25 0.2
0.2 0.15
0.15
0.1
0.1
0.05 0.05
0 0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Nota: Las líneas verticales en cada grafico representan la línea de pobreza en cada área. Los gráficos
muestran la fracción de personas a cada nivel de ingreso; el área bajo la curva a la izquierda de la línea de po-
breza es la fracción de pobres. La barra vertical da una idea de la fracción de personas con ingresos
apenas por debajo de la línea de pobreza.
Fuente: Estimaciones del autor basadas en información de encuesta de hogares.

cieron más rápido. Mientras los efectos indi-
rectos sobre la agricultura y la manufactura,
que emplean más del 60 por ciento de la
fuerza laboral, fueron limitados. Las expor-
taciones se diversificaron, pero ello no esti-
muló a los sectores intensivos en trabajo
orientados a la exportación. La participa-
ción de las exportaciones en el PIB perma-
neció estable. El crecimiento en estos secto-
res modernos —en las tierras bajas alrede-
dor de Santa Cruz— no se transmitió a los
segmentos de la agricultura de subsistencia
y del artesanado de baja productividad, par-
ticularmente del altiplano.
La alta pobreza y desigualdad de Boli-
via trasciende los límites rurales-urbanos
y regionales. A pesar de que una porción
abrumadora de la población rural vive en la
pobreza, también hay grandes bolsas de po-
breza urbana (Gráfico 3). Ésta se concentra
en los valles y en el altiplano central, espe-
cialmente en Potosí y Chuquisaca, seguidos
por Beni, La Paz y Oruro. Santa Cruz y Cocha-
bamba tienen tasas de pobreza más bajas,
pero debido a sus grandes poblaciones tie-
nen mucha población pobre. Cerca del 40
por ciento de los habitantes del departa-
mento de Santa Cruz es pobre, pero esta ta-
sa es sólo del 20 por ciento en la capital.
Muchas ciudades intermedias y municipios
pequeños también han logrado reducir sig-
nificativamente la pobreza.
Los indicadores de pobreza no mone-
taria muestran un mayor descenso que la
pobreza por ingreso, pero los grandes de-
safíos persisten. Los indicadores sociales
que miden las Necesidades Básicas Insatis-
fechas (NBI) y el avance de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) mejoraron sig-
nificativamente entre 1992-2001 (Tabla 2).
Por ejemplo, la tasa de mortalidad de niños
e infantes disminuyó un 30 por ciento, la
matriculación neta en educación primaria
está alcanzando el 100 por cien, y los hoga-
res sin agua potable ni saneamiento adecua-
do cayeron del 50 al 30 por ciento. Sin em-
bargo, Bolivia aún se encuentra entre los
países con tasas de desnutrición, mortali-
dad materna e infantil más altas de la re-
gión, y aún está lejos de alcanzar el ODM
 282
Tabla 2 - PROGRESO HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS CLAVE DEL MILENIO

Indicadores ODM Línea de base Avance hacia ODM Meta ODM

Año Dato 2004 2007 2015 2015

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Meta 1.1 Pobreza Extrema (% de la población) 2002 36.8 33.7 29.6 20 19.2
Meta 1.2. Pobreza Moderada (% de la población) 2002 64.6 60.6 55 41 NA
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Objetivo 2: Alcanzar la enseñanza primaria universal

Meta 2.1. (%) Niños que concluyen la Primaria (8th grade) 2001 71.5 75.3 80.7 88.8 100

Objetivo 3: Promote gender equality and empower women

Meta 3.1. Relación de niñas a niños en educación primaria,
secundaria, y terciaria 2001 5.1 2.5 0 0 0

Objetivo 4: Reducir la Mortalidad Infantil

Meta 4.1. Tasa de mortalidad infantil (por 1000 nacimientos vivos) 1998 67 58.8 55.2 45.1 NA

Objetivo 5: Mejorar la salud materna

Meta 5.1. Tasa de mortalidad materna (por 100.000 nacimientos vivos) 1994 390 317 279 200 104

Objetivo 6: Combatir la propagación del VIH/SIDA y el paludismo

Meta 6.2. Municipalidades con ingestación de Chagas > 3% de la población 2002 48 38 10 0 NA

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Meta 7.1. Acceso a agua potable (% de los hogares) 2001 72.5 76.3 81 84.5 78.6
Meta 7.2. Acceso a servicios sanitarios básicos (% de los hogares) 2001 41.9 45.0 55.5 64 NA

Fuente: UDAPE, 2003.


consistente en que todos los niños y niñas
concluyan la educación básica.
La percepción que la gente tiene sobre
su bienestar suele estar relacionada con
la pobreza por ingreso. La gente y las auto-
ridades evalúan la pobreza conforme a crite-
rios como el desempleo, la mala educación,
el acceso restringido a activos y servicios
básicos, y a las variables de etnia y ubica-
ción socio-económica. Los bolivianos tien-
den a ser y a pensarse como pobres por tener
pocos ingresos o cuando son jóvenes, sin
educación, desempleados o subempleados,
indígenas, moradores rurales y cuando care-
cen de servicios básicos.
Existen, no obstante, algunas diferen-
cias en cuanto a la pobreza de ingresos y la
percepción de pobreza asociada a la identi-
dad étnica y a la ubicación geográfica. Los
quechuas tienden a calificarse como más
pobres de lo que sugieren sus perfiles de po-
breza por ingreso, mientras que con los ay-
maras ocurre lo contrario. Con igual acceso a
servicios básicos, los habitantes rurales se
consideran menos pobres que sus pares ur-
banos, a pesar de que aquéllos perciben in-
gresos más bajos. Por tanto, los factores de
exclusión y/o culturales (por ejemplo, sen-
tido de empoderamiento o identidad), así
como las características geográficas especí-
ficas, como la desigualdad local o el capital
social, podrían tener efectos significativos
en la percepción de la situación de pobreza
de los bolivianos.
Entre los principales factores explicati-
vos de la persistencia de la pobreza y la de-
sigualdad se encuentran la baja productivi-
dad, particularmente del trabajo, que limita
el desarrollo de una actividad económica
más intensiva en empleo. Los factores que
influyen sobre la productividad incluyen: (i)
la capacidad de empresas y productores pa-
ra adoptar nuevas tecnologías y técnicas de
283
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
producción, capacitar trabajadores y desa-
rrollar activamente nuevos productos y mer-
cados, es decir, la demanda de trabajo; y (ii)
la capacidad de los pobres para acumular ca-
pital humano y utilizarlo bien, es decir, la
oferta de trabajo.
RESTRICCIONES A LA
CREACIÓN DE EMPLEO.
LA DEMANDA LABORAL
El mal clima empresarial de Bolivia difi-
culta la inversión, la productividad y la crea-
ción de empleo. El progreso en la producti-
vidad total en los años 90 reflejó, más que
una mejora o innovación tecnológica, sobre
todo una mejor asignación de recursos tras
las reformas económicas. La acumulación fí-
sica de capital (vinculada a la adopción de
nuevas tecnologías) contribuyó poco al cre-
cimiento, y la productividad general del tra-
bajo (PIB por trabajador) subió aumento só-
lo un 0,5 por ciento por año durante el auge
económico. Ello tuvo reflejó en limitadas
mejoras de la productividad del trabajo en
los sectores más productivos como el petró-
leo, los alimentos y el textil.
Pocas pequeñas y medianas empresas
(PYME) logran expandirse. Las empresas pe-
queñas, de 10 empleados o menos, repre-
sentan el 83 por ciento del empleo (en gran
parte no calificado) y el 25 por ciento del
producto, mientras que unas pocas firmas
grandes, que emplean a 50 o más trabajado-
res, generan dos tercios del producto y sólo
9 por ciento del empleo, en gran parte cali-
ficado. Además, la demanda laboral de las
empresas manufactureras tarda más de un
año en ajustarse a los cambios de las condi-
ciones económicas, en el rango superior de
ALC y 2,5 veces el promedio de los países de
la OCDE. Más aún, existe una marcada ten-
sión entre los aumentos en los salarios y el
284
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - COMPARACIÓN DE INDICADORES DEL CLIMA DE INVERSIÓN EN BOLIVIA

Y OTROS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS, 2004

País Bolivia Chile Colombia Ecuador Honduras Nicaragua Perú

Comenzar Número de
un Negocio Procedimientos 15 9 14 14 13 9 10
Tiempo (días) 59 27 43 92 62 45 98
Costo (% ingreso pc) 173.9 10 27.4 47.4 72.9 170.1 36.4

Contratar Índice de Dificultad

y de Contratación 61 17 72 44 22 22 44
despedir Índice de Dificultad
empleados de Despido 0 20 20 70 30 50 60
Índice de Rigidez de
Empleo Index 40 19 51 51 31 51 55
Costos de Despido
(semanas) 98 51 49 131 46 24 56

Registrar Número de
Propiedad Procedimientos 7 6 7 12 7 7 5
Tiempo (días) 92 31 23 21 36 65 31
Costo (% valor de
la propiedad) 5.1 1.4 3.6 16 8.8 6.5 3.2

Obtener Costo de crear un

Crédito colateral (% ingreso pc) 51 5.3 38.9 10.8 36.6 2 16
Índice de
Derechos Legales 3 4 4 3 5 4 2
Índice de
Información de Crédito 4 6 4 5 3 5 6

Proteger Índice de desclasificación 2 6 2 1 0 1 4

Inversiones

Firmar Número de
contratos Procedimientos 47 28 37 41 36 18 35
Tiempo (días) 591 305 363 388 545 155 441
Costo (% de la deuda) 10.6 10.4 18.6 15.3 33.1 16.3 34.7

Cerrar un Tiempo (años) 1.8 5.6 3 4.3 3.7 2.2 3.1

negocio Costo (% de los bienes) 18 18 1 18 8 8 8
Tasa de Recuperación
(centavos por dólar) 32.5 19.3 54.6 18.1 21.5 38.1 31.1

Fuente: Banco Mundial, y Djankov y otros (2002).


número de empleados. Por cada incremento
de 10 por ciento en los salarios reales, la de-
manda en manufactura por mano de obra no
calificada se reduce en un 6,4 por ciento
(dos veces el promedio internacional y en el
rango más alto de ALC).
Un mal clima empresarial dificulta la
inversión y la creación de empleo; las em-
presas pequeñas son las más afectadas
por la regulación, la rigidez contractual, y
del crédito y los mercados. Un mercado de
pequeña escala, reglas onerosas, crédito li-
mitado y costoso, e infraestructura de trans-
porte deficiente, influye negativamente so-
bre las tasas de capacidad utilizada, las
perspectivas de expansión, y por tanto, la
creación de empleo de las empresas manu-
factureras (véase Tabla 3). Para las empresas
pequeñas, las restricciones de la regulación
(por ejemplo, registro y licencias de opera-
ción), las excesivas condiciones para el ac-
ceso al crédito y los cuellos de botella de
mano de obra calificada son los factores más
restrictivos. Para las empresas grandes, los
costos de insumos, incluyendo crédito y ac-
ceso a la tecnología, y el tamaño del merca-
do son las principales restricciones.
Más específicamente:
> El mercado es limitado y localizado. Esto
quiere decir que el comercio nacional es-
tá altamente concentrado y que hay po-
cas empresas exportadoras (por ejemplo,
frente al casi el 50 por ciento de las em-
presas grandes, sólo exporta el 20 por
ciento de las pequeñas y medianas).
> La regulación de negocios es onerosa y las
instituciones son débiles.
- El registro empresarial es caro y muy len-
to, a pesar de las recientes mejoras.
- Es difícil registrar la propiedad, y el cum-
plimiento de los contratos o de los dere-
chos de propiedad es incierto.
- Los costos de transacción e información
285
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
son elevados, particularmente los rela-
cionados con el crédito, la tecnología y
la ubicación de mercados locales y ex-
tranjeros, la acreditación, y los conflic-
tos contractuales.
> El acceso al crédito es limitado. Las cos-
tosas garantías requeridas para conse-
guir un préstamo, especialmente para
las empresas pequeñas (más del doble
del monto adeudado, y sobre todo a tra-
vés de garantías de bienes raíces),
muestra que Bolivia tiene un mercado de
crédito rígido, un registro de activos
ineficiente y una recuperación riesgosa
de la deuda.
> Existe un alto costo de logística y condi-
ciones azarosas en los mercados de insu-
mos y productos. Las cadenas de abaste-
cimiento son débiles, dados los costes y
la lentitud del transporte (sobre una ba-
se unitaria, 20 veces más caro que en
Brasil), el despacho aduanero sigue sien-
do engorroso (pese a algunas mejoras re-
cientes), la calidad de los servicios inter-
nos y de los insumos es escasa (por ejem-
plo, el abastecimiento de energía irregu-
lar) y, en consecuencia, los inventarios
de insumos para la producción se demo-
ran demasiado (de 36 a 50 días).
> La regulación laboral sigue siendo restric-
tiva. Aunque la legislación laboral, que
data de 1943, es restrictiva, su cumpli-
miento también resulta excepcional. Es-
ta legislación, que persigue proteger a
los trabajadores, en determinados con-
textos termina aumentando el costo to-
tal del empleo y haciendo que la empre-
sa resulte menos competitiva, porque
desalienta la contratación equitativa en
el mercado formal. En consecuencia, se
alienta la informalidad, se dificulta la
productividad y se obstruye la creación
de empleo. Así:
286
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

- Los pagos por indemnización laboral re-
sultan en costos de despido 2 y 3 veces
más altos que en la mayoría de los países
andinos.
- Los beneficios extra-salariales (por ejem-
plo, jubilación o salud) representan cerca
del 50 por ciento de los costos laborales.
- Las reglas restringen las cesantías (in-
cluyendo aquellas surgidas por remezo-
nes económicos), el trabajo estacional,
los tiempos extra, la duración de la se-
mana laboral de la mujer y el trabajo noc-
turno.
La informalidad alienta la baja pro-
ductividad, genera costos elevados y be-
neficios mínimos. En un marco de pocos
incentivos para cumplir la normativa, mu-
chas empresas, particularmente las micro y
las pequeñas, quedan fuera del sector for-
mal y carecen de acceso a las instituciones
(por ejemplo, mercados de crédito y de ex-
portación). Esta situación restringe su po-
tencial de expansión, ya que no pueden ca-
pitalizar los logros de la productividad, fru-
to de la innovación y de las economías de
escala. Más específicamente,
> Las empresas más pequeñas tienen bajos
beneficios e incentivos impositivos per-
versos para convertirse en formales y per-
manecer así, porque:
- Los costos normativos para su incorpora-
ción son prohibitivamente altos.
- Las compañías no pueden deducir el im-
puesto al valor agregado por las compras
a empresas registradas en el régimen
simplificado de impuestos (SII), que
comprende a la mayoría de los emprendi-
mientos pequeños.

Gráfico 4 - ÍNDICE DE CONDICIONES DE EMPLEO DE JURE EN BOLIVIA Y EL MUNDO, (0-1)

Europa del Este y Asia Central

América Latina y el Caribe
Africa Sub-sahariana
Sur de Asia
Medio oriente y Norte de Africa
Industriales Europa continental
Este asiático y Pacífico
Anglosajones industriales
Bolivia
Venezuela
Brasil
Panamá
Colombia
México
Rep. Dominicana
Perú
Argentina
Ecuador
Chile
Uruguay
Jamaica
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fuente: Basado en Djankov et al. (2003), tomado del BID (2004). 1= más protector del trabajador, 0= me-
nos protector.

> Las reglas laborales generales no propi-
cian un aumento de la productividad de
empresas más pequeñas. Es decir:
- Los beneficios extra-salariales legales
(principalmente en seguridad social) re-
sultan caros para las empresas pequeñas
y podrían representar hasta el 8 por cien-
to de las ventas. Esto incentiva su per-
manencia en el sector informal y, con
ello, la pérdida del acceso a instituciones
formales de crédito, capacitación y apo-
yo a las exportaciones. Incluso es fre-
cuente que las empresas pequeñas regis-
tradas para operar y pagar impuestos in-
cumplan las leyes laborales.
RESTRICCIONES A LA
ACUMULACIÓN DE CAPITAL
HUMANO Y SU UTILIZACIÓN.
LA OFERTA LABORAL
Para los pobres es más difícil recibir
una educación de alta calidad, y además
no pueden equipararse los retornos del
mercado laboral logrados gracias a la edu-
cación. La combinación de altos costos de
oportunidad, las pocas perspectivas de al-
canzar una educación universitaria y el ren-
dimiento relativamente bajo de la educación
primaria y secundaria, desalientan a los ni-
ños de familias pobres a permanecer en las
aulas. El sistema de educación pública, espe-
cialmente en el nivel secundario rural, ofre-
ce formación de baja calidad, lo que frena la
capacidad de acumulación de capital huma-
no y de mejora de las oportunidades de los
pobres. Es más, las familias pobres no pue-
den permitirse mantener a sus niños en la es-
cuela hasta la secundaria, ya que los necesi-
tan para trabajar y ayudar así a la familia. En
consecuencia, la distribución educativa en
Bolivia es desigual, además de tener una ba-
se muy estrecha en el nivel secundario.
287
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Los beneficios concretos de la educación
son bajos. Así, seis de cada diez graduados
de la escuela secundaria corren el riesgo de
caer en la pobreza debido a estos bajos re-
tornos. En las zonas rurales, sólo una educa-
ción post-secundaria ofrecería un significa-
tivo aumento en el ingreso. Asimismo, la
educación no reporta iguales ventajas para
todos. Los retornos oscilan entre el 0 y el 60
por ciento para los trabajadores con educa-
ción primaria, entre el 20 y el 30 por ciento
para aquellos con educación secundaria, y
entre el 50 y el 150 por ciento para los que
ingresan a la universidad. Los trabajadores
de familias pobres tienden a recibir benefi-
cios más bajos, debido a la deficiente educa-
ción que reciben. Las brechas a que se en-
frentan mujeres, jóvenes y trabajadores po-
co instruidos, y las disparidades en los in-
gresos debidas únicamente al género, etnia,
ubicación y sector de empleo, superan los
promedios regionales. Aunque el ingreso de
los trabajadores indígenas es en promedio
aproximadamente la mitad del de los no in-
dígenas, la mayor parte de estas diferencias
se explican por los bajos niveles de capital
humano (cantidad y calidad educativa) de
los primeros.
Las tendencias demográficas del país
suponen una oportunidad única para me-
jorar la productividad laboral y reducir la
pobreza. Junto a Haití, Bolivia es el único
país de América Latina y el Caribe que está
entrando en la etapa de transición demográ-
fica en la que la tasa de dependencia (la
fracción de la población que es muy joven o
muy adulta para trabajar) va a disminuir du-
rante las próximas dos décadas (véase Gráfi-
co 5). A medida que Bolivia pasa a esta eta-
pa, se espera un aumento de la participa-
ción de la fuerza laboral. Esto supone una
oportunidad única para que las inversiones
educativas se traduzcan de inmediato en
288
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

una fuerza laboral más productiva y un ma- auto-empleado (40 por ciento) o asalariado
yor potencial para reducir la pobreza, sobre (15 por ciento). Otro 10 por ciento no reci-
la base de más trabajos de calidad en el me- bía remuneración en efectivo, dada su inser-
diano plazo. ción en negocios familiares en su calidad de
Los bajos costos de oportunidad del aprendiz. El empleo informal implica bajos
autoempleo y los beneficios no moneta- costos de oportunidad y beneficios no mo-
rios estimulan el empleo masivo en el netarios. Para muchos bolivianos, ésta es
sector informal. El sector informal urbano una alternativa competitiva frente a la esca-
de Bolivia está entre los más elevados de la sez de trabajos en el sector formal o el de-
región y es heterogéneo. En 2002, más del sempleo. Asimismo, el autoempleo puede
55 por ciento de los trabajadores ocupados ser más atractivo para sectores como las mu-
estaba en el sector informal, ya sea como jeres (que buscan horarios flexibles para ha-

Gráfico 5 - LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y LA ACUMULACIÓN

DE CAPITAL EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA

Ventana de oportunidad (tasa de dependencia)

1,5
1,4
Razón de Dependencia

1,3
1,2
1,1 Bolivia
1
0,9
América Latina
0,8
0,7
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Porcentaje de la fuerza laboral por nivel educativo

Panama

Costa Rica

Venezuela

Colombia

Brasil

Honduras
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Sin escolaridad a Secundaria incompleta Más que secundaria
primaria completa a secundaria completa completa

Fuente: Basado en Djankov et al. (2003).


cer compatible su trabajo con las obligacio-
nes familiares) o los indígenas (que podrían
estar menos expuestos a la discriminación
como obreros independientes que como em-
pleados de una compañía). De hecho, los
autoempleados se perciben a sí mismos co-
mo menos pobres que los asalariados con in-
gresos similares, lo que muestra la impor-
tancia de los beneficios no monetarios del
auto-empleo.
Debido a la baja productividad de los tra-
bajadores del sector informal, los asalaria-
dos informales parecen estar en bastante
desventaja frente a los asalariados del sec-
tor formal con las mismas capacidades y ca-
racterísticas de empleo, particularmente
con aquellos de niveles inferiores de la esca-
la salarial. En parte, esto se debe a las difi-
cultades de acceso de las empresas informa-
les a los programas de capacitación de tra-
bajadores, de adaptación tecnológica y
otras intervenciones orientadas a mejorar la
productividad.
La migración ha aumentado las oportu-
nidades de ingreso, pero apenas ha contri-
buido a reducir la pobreza. Aunque se ha
producido alguna migración desde las regio-
nes menos desarrolladas a las más desarro-
lladas, ha sido de escaso alcance entre los
pobres de las zonas rurales. También existe
una significativa migración hacia las zonas
rurales, que están experimentando una ex-
pansión económica, especialmente en la re-
gión circundante a Santa Cruz.
Las personas que emigraron a las zonas
urbanas mejoraron sus ingresos al trasladar-
se (particularmente quienes se situaban en
la parte inferior de la escala de ingresos). De
modo que, a pesar de una potencial ausencia
de contactos y experiencia urbana, los emi-
grantes consiguieron trabajos urbanos com-
petitivos. Por tanto, la migración rural-ur-
bana probablemente ayudó a reducir la po-
289
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
breza de manera directa, y posiblemente
también indirecta a través de las remesas.
Sin embargo, dado que los flujos de mi-
gración son pequeños, ésta ya no funciona
como una válvula de escape para los pobres
del área rural. Cerca de 350.000 personas mi-
graron durante el auge económico en el pe-
riodo 1993-1997, de los cuales solo 69.000
fueron emigrantes rurales-urbanos. Los indi-
viduos provenientes de las zonas más pobres
y los jefes de hogar de origen indígena son
más propensos a la migración rural-rural. Es
más probable que los jóvenes, los mejor for-
mados, las mujeres y las familias pequeñas
migren hacia las ciudades. Mientras los mer-
cados laborales urbanos y rurales parecen es-
tar interrelacionados, las magnitudes abso-
lutas de flujos cruzados siguen siendo redu-
cidas. Esto refleja en parte los altos costos
de la migración y posiblemente factores no-
monetarios (por ejemplo, capital social,
identidad comunitaria) que influyen sobre
las decisiones de asentamiento.
PRINCIPALES OPCIONES
DE POLÍTICA PARA REDUCIR
LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Es esencial reestablecer el crecimiento
económico sostenible y facilitar el desarro-
llo de los sectores intensivos en mano de
obra para reducir la pobreza y desigualdad
en Bolivia. Bolivia puede tener un mayor
crecimiento en el medio y largo plazo si se
vincula al desarrollo del gas. Sin embargo,
para que tenga un impacto significativo so-
bre la reducción de la pobreza, este nexo de-
be acompañarse de un conjunto de políticas
que promueva, entre otras cosas, más inver-
sión para reducir la pobreza y para mejorar la
productividad y la creación de empleo.
Para ello, las reformas políticas deberían
centrarse en: (i) remover obstáculos que
290
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
frenan la modernización y crecimiento de
las empresas, promoviendo su integración
en la economía mundial; (ii) modernizar la
normativa empresarial y proporcionar el
marco e incentivos adecuados para que las
empresas, especialmente las pequeñas y
medianas, participen y permanezcan en el
sector formal, y aumenten con ello su pro-
ductividad; y (iii) fortalecer el capital hu-
mano y la protección social para que los más
desfavorecidos puedan aumentar su produc-
tividad y su capacidad de acceder a empleos
mejor remunerados. Más adelante se deta-
llan opciones de políticas específicas.2
Sería útil remover los obstáculos para
la modernización y crecimiento de las
empresas, promoviendo aumentos en la
productividad y su integración en la eco-
nomía mundial. Las opciones dirigidas a
este fin incluyen:
> Simplificar los procedimientos y reducir
el costo de registro comercial, especial-
mente en los municipios grandes, am-
pliando los esfuerzos realizados en el
municipio de La Paz y otros gobiernos lo-
cales.
> Implementar incentivos (por ejemplo,
créditos fiscales parciales) para la ad-
quisición de nuevas tecnologías (inclu-
yendo en el sector manufacturero), no
sólo equipos y tecnologías de informa-
ción, sino también técnicas gerenciales
y capacitación laboral, y en el caso de la
agricultura, incentivos para la adquisi-
ción de tecnología rural a pequeña es-
cala y nuevas variedades de cultivo.
> Promover un acceso más amplio al fi-
nanciamiento prudente para las PYME,
entre otras formas, a través de una pro-
2 Estas opciones que se complementan con otras contenidas en otros capítulos de este volumen e
informes recientes del Banco Mundial para Bolivia.
funda reforma de la legislación sobre ga-
rantías.
> Aumentar la participación en los merca-
dos mundiales, en particular mediante la
promulgación de acuerdos de libre co-
mercio que incrementen las exportacio-
nes y promuevan la inversión y transfe-
rencia tecnológica.
> Alentar la creación de asociaciones de
productores y exportadores para reducir
el costo de información, así como para
aprovechar las ventajas del comercio y
de otras oportunidades de mercado.
Modernizar la normativa laboral y em-
presarial, e incentivar oportunamente la
participación de las empresas en el sector
formal. Las empresas se beneficiarían enor-
memente de las mejoras generales en el cli-
ma de inversión, pero además es importante
adoptar medidas específicas para:
> Reducir el costo de registro y la expan-
sión del negocio para microempresas y
PYME, particularmente el costo de incor-
poración de socios, el registro en el Régi-
men General de Impuestos y las licencias
de exportación. Esto podría lograrse ra-
cionalizando los requisitos de documen-
tación (por ejemplo, registro notarial) y
patentes públicas, y optimizando porta-
les de negocios en línea para registros y
licencias en las oficinas de los gobiernos
municipales.
> Establecer iniciativas piloto que incenti-
ven la incorporación de las pequeñas
empresas al sector formal, alentando a
éstas y a los productores a participar en
las licitaciones públicas (el decreto pre-
sidencial 27328 “Compro Boliviano” es-
tablece las bases legales), extendiendo

créditos parciales sobre impuestos al va-
lor agregado para las empresas elegibles
y ofreciendo servicios de desarrollo de
negocios (acceso al crédito privado, ser-
vicios judiciales, prácticas administrati-
vas y contables), privilegiando el apoyo
a iniciativas de innovación y producción
para la exportación. Bolivia podría bene-
ficiarse de la exitosa experiencia de las
oficinas de promoción de pequeñas em-
presas como las de Chile, Italia y los Es-
tados Unidos.
> Modernizar la normativa laboral que ac-
tualmente limita la capacidad de creci-
miento de las empresas, crear nuevos
contratos laborales y ajustarse a los ci-
clos económicos. El objetivo consiste en
adaptar esta normativa a las mejores
prácticas internacionales y reducir los
costos no salariales, que actualmente re-
presentan casi el 40 por ciento de los
costos laborales que sólo benefician a
una minúscula minoría de los trabajado-
res bolivianos.
> Simplificar, reducir el costo y aumentar
la transparencia de los procedimientos
públicos necesarios para acceder a la
tecnología, la certificación de calidad, la
acreditación y la resolución de disputas.
> Fortalecer las instituciones y coordinar
la acción de oficinas públicas relevantes
para evitar duplicaciones y costos de
transacción, particularmente en la Supe-
rintendencia de Empresas y el Ministerio
de Trabajo.
Fortalecer el capital humano y la pro-
tección social para que los pobres puedan
mejorar su productividad y acceder a me-
jores trabajos. Esto puede lograrse a través
de las siguientes medidas:
> Elevar la calidad del sistema educativo,
particularmente para los pobres. Se trata
de implementar una estrategia educati-
291
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
va orientada al desarrollo de capacida-
des cognitivas básicas y la mejora de la
productividad de la fuerza laboral. Los
elementos clave de esta estrategia, tra-
tados en detalle en el capítulo sobre el
sector educativo, han de incluir medidas
para:
- Reducir la brecha de cobertura en la edu-
cación básica universal, mejorar las tran-
siciones hacia la educación secundaria y
el acceso a educación superior privada
para estudiantes pobres, y atender el
problema de la baja calidad y desigual-
dad en el logro educativo en todos los ni-
veles. Esto puede lograrse mediante una
gestión basada en resultados, centrando
los esfuerzos en los municipios con peo-
res resultados educativos.
- Implementar un programa nacional de
transferencias monetarias que incentive
adecuadamente a las familias muy po-
bres con niños en riesgo, a fin de promo-
ver intervenciones preventivas de salud y
nutrición y mantener a los niños en la es-
cuela. Para ello, puede aprovecharse la
experiencia nacional reciente en El Alto y
la experiencia internacional, especial-
mente en Brasil (Bolsa Escola) y México
(Oportunidades) teniendo en cuenta las
restricciones fiscales a medio plazo, de
manera que sea sostenible. El costo de
estos programas en la región va del 0,5 al
1 por ciento del PIB.
> Mejorar la equidad y las oportunidades la-
borales. Esto podría lograrse a través de:
- La reducción de obstáculos al empleo me-
diante la expansión de instalaciones pre-
escolares y centros de cuidado de niños,
para facilitar la participación de mujeres
y emigrantes en la fuerza laboral. La
adopción de medidas preventivas del cri-
men dirigidas por la comunidad en los ba-
rrios urbanos marginales, que permitan a
292
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
los trabajadores, especialmente a las mu-
jeres, aprovechar las oportunidades de
empleo disponibles.
- Proveer la capacitación en habilidades
relevantes demandadas por el mercado
laboral en escuelas secundarias, y alen-
tar la provisión privada de servicios de
intermediación laboral (bolsa de em-
pleo).
- Usar el recientemente desarrollado mapa
de pobreza por consumo para centrar en
los pobres las intervenciones orientadas
a la generación de ingresos. Estas accio-
nes pueden incluir inversiones para esti-
mular el crecimiento, programas dirigi-
dos a desarrollar capital humano, bienes
comunitarios y generación de ingresos, e
inversiones que promuevan la integra-
ción gradual de las comunidades a través
de la migración.
- Fortalecer las inversiones en infraestruc-
tura básica y de transporte en comunida-
des pobres, en coordinación con las ini-
ciativas de creación de empleo temporal.
SINERGIAS EN LAS POLÍTICAS DE
CRECIMIENTO, REDUCCIÓN DE LA
POBREZA Y DESIGUALDAD
Las perspectivas bolivianas de creci-
miento dependen más de la estabilidad in-
terna que de circunstancias externas favora-
bles. El país tiene la oportunidad de promo-
3 Véase, por ejemplo, el reciente informe del Departamento de América Latina y el Caribe del Banco
Mundial: “Growth and Poverty Reduction: Virtuous and Vicious Circles”, y el informe del desarrollo
mundial “Equidad y Desarrollo”.
ver un crecimiento económico más inclu-
yente que genere un círculo virtuoso de au-
ge económico y reducción de la pobreza. La
evidencia y la experiencia internacional
muestran que el potencial de crecimiento de
Bolivia puede mejorar si se adoptan refor-
mas en profundidad y se atienden las nece-
sidades de los sectores pobres y margina-
dos.3
Las simulaciones de impacto de algunas
de las opciones de política citadas sugieren
que si los indicadores de crecimiento mejo-
raran significativamente, el crecimiento del
PIB per cápita de Bolivia podría sostenerse
en, o situarse eventualmente por encima de,
un 4 o 5 por ciento anual. Dado el calado y
la amplitud de la pobreza en Bolivia, y la de-
sigual distribución del ingreso, en el media-
no y largo plazo se necesitan esas tasas pa-
ra reducir la pobreza del país. De hecho, la
meta nacional de los ODM de reducir la inci-
dencia de pobreza extrema a la mitad en
2015 podría alcanzarse con tasas de creci-
miento semejantes, y más aún si se suman
otras intervenciones de política pro-pobres.
Varias simulaciones económicas indican que
las reformas de política aisladas, por sí so-
las, tendrían menos impacto sobre el creci-
miento y la reducción de la pobreza. Muy
distinto sería que se implementaran dentro
de una estrategia amplia de reformas que se
refuercen mutuamente, incluida la estabili-
dad macroeconómica.
 293
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

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 CON BENEFICIOS PARA TODOS

PROMOVIENDO LA
INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS
PUEBLOS INDÍGENAS
David Tuchschneider*

ste documento examina la exclusión social que sufren los

E pueblos indígenas en Bolivia.1 El punto de partida del debate

son las diferencias de ingresos entre indígenas y no indíge-
nas, que son una herencia de siglos de exclusión. El texto se divi-
de en tres secciones. En la primera hay un diagnóstico de la situa-
ción de los indígenas bolivianos. La segunda sección aborda dos
desafíos: el primero se refiere a la corrección de los desequilibrios
en los activos de las personas (igualdad de dotaciones), y el se-
gundo se centra en la discriminación (parcialidad en los procesos).
La última sección destaca algunas políticas concretas, que comple-
mentan las recomendaciones para luchar contra la pobreza formu-
ladas en otros lugares de este volumen.2

* Con la colaboración de Gillette Hall, Ruth Llanos, McDonald Benjamin y Vivian Viaña.
1 Para simplificar la redacción, el término indígena se emplea aquí indistintamente para referirse a las
personas que en Bolivia se identifican a sí mismas como “indígenas”, “originarios” y “campesinos”,
dependiendo de la región o incluso de la situación particular de quien así se identifica.

2 El concepto de pobreza utilizado en este capítulo está medido sólo en relación al umbral de ingresos
monetarios o de acceso a una canasta de bienes básicos. Existen otras dimensiones importantes de la
riqueza, como la riqueza cultural o social, y es posible tener bajos ingresos pero ser rico en estas otras
dimensiones.
298
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

DIAGNÓSTICO a través de la estratificación de la sociedad

¿Qué proporción de la
población boliviana es indígena?
La historia de Bolivia está marcada por
fuertes desigualdades económicas y socia-
les. Por ejemplo, según cifras de la Encuesta
Continua de Hogares de 1999, el decil más
rico de la población absorbe casi 43 por
ciento del ingreso nacional, que representa
140 veces más que el decil más pobre, que
posee sólo el 0,3 por ciento. Estas cifras si-
túan a Bolivia entre los países más desigua-
les de la región. Estas enormes diferencias
pueden explicarse, en parte, por la exclusión
social. En un contexto como el descrito, las
diferencias de ingresos, acceso a bienes pú-
blicos y poder político aparecen asociadas a
diferencias étnicas, raciales, regionales y de
género, es decir, a factores ajenos a las ca-
pacidades individuales.
La exclusión social suele venir determi-
nada por la construcción histórica de
“trampas de desigualdad”,3 y se manifiesta
en grupos que poseen un acceso desigual a
las oportunidades, las instituciones y el po-
der político. La superposición de desigual-
dades económicas, sociales y políticas res-
tringe la movilidad social y se convierte en
una traba para el desarrollo y la lucha con-
tra la pobreza.
Según los datos del Censo Nacional de Po-
blación y Vivienda del 2001, más de la mitad
de la población boliviana es indígena. De-
pendiendo del criterio de identificación utili-
zado, el porcentaje varía del 53,2 por ciento
(por lengua hablada) al 62,0 por ciento (por
autoidentificación). Al igual que el resto de
la población boliviana, los indígenas se han
urbanizado, de modo que hoy en día alrede-
dor de la mitad de los indígenas vive en cen-
tros urbanos.4 El área rural continúa siendo
predominantemente indígena (ver Tabla 1).
La población indígena no es homogénea, hay
reconocidos 36 grupos étnicos,5 aunque los
quechuas y aimaras conforman la mayoría de
la población (ver Tabla 2).

Tabla 1 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES INDICADORES

Criterio de Identificación Indígena Total Urbana Rural

Autoidentificación (1)
62,0 53,4 77,7

Lengua que habla (2)

53,2 39,3 77,1

Lengua en la que aprendió a hablar(3) 35,5 19,2 63,3

(1) Población de 15 años y más; (2) Población de 6 años y más; (3) Población de 4 años y más.
Fuente: INE: Censo Nacional de Población y Vivienda 2001

3 La relación entre equidad y prosperidad se examina en detalle en el Informe de Desarrollo del Banco
Mundial para el 2006, que está dedicado a la relación entre equidad y desarrollo (World Bank, 2006).
4 El porcentaje urbano es de 55,6 si se atiende al criterio de autoidentificación, y del 46,8% si se calcula
a partir de la lengua hablada (elaboración propia a partir del Censo 2001).

5 Incluyendo a los afrobolivianos, que no han sido identificados en el Censo, pero cuya población está
estimada en alrededor de 31.000 habitantes.
 299
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Tabla 2 - AUTOIDENTIFICACIÓN CON PUEBLOS INDÍGENAS DE LA POBLACIÓN

DE 15 AÑOS O MÁS (en porcentaje de la población indígena)

Departamento Quechua Aymara Guaraní Chiquitano Mojeño Otro Total

y Área Nativo Indígena

Bolivia 49,5 40,7 2,5 3,6 1,4 2,4 100,0

Área urbana 45,3 43,6 2,5 4,4 1,9 2,4 100,0

Área rural 54,8 37,0 2,5 2,5 0,8 2,4 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a información del Instituto Nacional de Estadística

Aunque la población indígena ha crecido Esta tendencia es uno de los fenómenos

en términos absolutos durante los últimos
50 años (1,7 millones en 1950), su porcen-
taje sobre la población total ha disminuido
en este mismo periodo. Según la lengua ha-
blada, entre 1976 y 2001 la tasa anual de
crecimiento de la población no indígena fue
de 4,2 por ciento, frente a un 1,4 por ciento
de la indígena. Esta diferencia hizo que du-
rante este período el porcentaje de la pobla-
ción indígena disminuyera en casi un 17%
(ver Tabla 3).
menos estudiados de la demografía boliviana.
Hay tres factores que pueden explicar esta
disminución relativa: la diferencia entre las
tasas de fecundidad y de mortalidad, la mi-
gración al exterior del país y los procesos de
mestizaje.6 No es posible alcanzar una con-
clusión definitiva sin una investigación más
detallada, pero hay indicios de que los cam-
bios de identidad y el abandono de la lengua
nativa, posiblemente correlacionados con la
movilidad social, transforman a una propor-
ción importante de la población indígena.7

Tabla 3 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 6 AÑOS

O MÁS QUE HABLA UN IDIOMA NATIVO

Año Total Urbana Rural

Censo 1976 69,9 53,3 82,1

Censo 1992 60,0 45,8 80,1

Censo 2001 53,2 39,3 77,1

Fuente: Elaboración propia en base a información censal del INE

6 No hay información fiable, y menos aún desagregada por etnia, sobre la migración al exterior del país.
Según el Censo 2001, las tasas de fecundidad y mortalidad infantil de la población indígena son de
4,96 hijos por mujer y 75 por mil nacidos vivos, mientras que las de la población no indígena son,
respectivamente, de 3,56 y 52 (Instituto Nacional de Estadística).

7 Este fenómeno parece caracterizar en particular a los indígenas urbanos a partir de la segunda
generación.
300
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 4 - PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES

INDICADORES Y GRUPOS DE EDAD

Población por Aprendió a hablar Habla Lengua Autoidentificación

grupo de edad en Lengua Nativa Nativa (1) Indígena (2)

Grupo de edad

Niños/as (4 - 12) 24,80 36,66 s.d.

Adolescentes (13 - 18) 27,68 40,33 55,28

Jóvenes (19 - 25) 30,00 47,72 58,49

Adultos (26 - 44) 39,55 60,90 62,79

Adultos (45 - 64) 52,08 75,60 66,30

Adultos mayores (65 o más) 62,55 85,39 69,47

Fuente: INE Censo Nacional de Población y Vivienda 2001
(1) El primer grupo de edad incluye a niños/as de 6 a 12 años
(2) El segundo grupo de edad incluye a adolescentes de 15 a 18 años

Los datos muestran que, independiente- Revolución Nacional; y otras, en un intento

mente del indicador utilizado, la proporción
de la población identificada como indígena
disminuye con cada nueva generación (Ta-
bla 4), lo que no es sorprendente si tenemos
en cuenta que el cambio cultural se promue-
ve desde numerosos ámbitos sociales y esta-
tales y se ve reforzado con la discrimina-
ción.8 La identidad se genera o cambia en
función de la interacción de procesos inter-
nos y externos que experimentan las perso-
nas y los grupos. Los individuos pueden re-
chazar su herencia cultural y adoptar pautas
distintas de las de sus padres. A veces, estos
cambios se dan por imitación de los modelos
culturales de la sociedad; otras, por políti-
cas explícitas de generación de identidades
nacionales, como las que caracterizaron a la
por escapar de la discriminación, integrán-
dose en un conjunto más homogéneo. Sin
embargo, la discriminación puede tener dis-
tintos efectos sobre la identidad, en función
de los procesos individuales y grupales en
los que están inmersas las personas. Frente
a estos procesos, a veces las identidades se
reafirman o se abandonan, aunque nunca
unidireccionalmente. Aunque si se compro-
base la existencia de una relación directa
entre la movilidad social y el cambio de
identidad, este hecho afectaría la relación
medida entre pobreza y pertenencia étnica.
La movilidad social ha experimentado un in-
cremento paulatino desde los tiempos colo-
niales, pero se ha acelerado considerable-
mente desde principios de la decada del 50.

8 Con muy pocas excepciones, la mayor parte de las políticas y proyectos implementados en Bolivia han
prestado poca atención a la composición multiétnica de la sociedad. La discriminación y los
estereotipos son comunes en los discursos y las prácticas cotidianas.
 301
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

INCIDENCIA DE POBREZA EN Un dato importante es que la probabili-

LA POBLACIÓN INDÍGENA Y NO
INDÍGENA9
El porcentaje de indígenas cuyos ingre-
sos no alcanzan el umbral de pobreza es no-
tablemente mayor que el de no indígenas. A
nivel nacional, 7 de cada 10 indígenas son
pobres, frente a los 5 de cada 10 en el caso
de los no indígenas. Tanto la incidencia de la
pobreza como la diferencia entre ambos gru-
pos es menor en las áreas urbanas. Asimis-
mo, la pobreza extrema afecta a un mayor
porcentaje de indígenas, situación que se
hace más notoria en el área rural, donde la
diferencia entre la población indígena y no
indígena en condiciones de pobreza extrema
es de casi 20 puntos porcentuales (ver Tabla
5). La incidencia de la pobreza es aún mayor
entre los indígenas monolingües, ya que
afecta a un 84% de los mismos.
dad de ser pobre por ser indígena en Boli-
via ha pasado del 16% a mediados de los
90 a un 13 por ciento en el 2001.10 Sin em-
bargo, la brecha de pobreza indígena (que
mide la profundidad de la pobreza) es
aproximadamente el doble de la no indíge-
na, lo que sugiere la magnitud del esfuer-
zo necesario para remediar esta situa-
ción.11 Estos niveles de pobreza y sus pro-
babilidades están directamente relaciona-
dos con el diferencial de ingreso de los dis-
tintos grupos de la población. Según datos
de la Encuesta MECOVI 2002 (Programa de
Mejoramiento de las Encuestas y de Mejora
de las Condiciones de Vida), el ingreso
mensual promedio de los varones no indí-
genas (189 dólares) es prácticamente el
doble del ingreso de los varones indígenas
(92 dólares). En el caso de las mujeres, el
ingreso de las no indígenas (112 dólares)

Tabla 5 - INCIDENCIA DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA POR MÉTODO DE INGRESOS

(en porcentaje)

Población Incidencia de Pobreza (%) Incidencia Extrema Pobreza (%)

Total Indígena No Indígena Total Indígena No Indígena

Nacional 63,1 73,9 52,5 39,5 52,5 26,9

Urbano 51,5 59,1 47,3 23,9 29,9 20,6

Rural 82,8 86,3 73,6 66,2 71,6 52,1

Ciudades Capitales 48,6 56,8 44,0 22,2 28,6 18,7

Fuente: Jiménez, Landa y Yáñez (en base a EIH, ENE, MECOVI), en Hall y Patrinos (2006).

9 Los datos sobre pobreza e ingresos de esta sección están tomados de Hall y Patrinos (2006), salvo
indicación contraria. Véase también la Evaluación de Pobreza en Bolivia, World Bank (2005).
10 En Ecuador, Guatemala y México, ser indígena aumenta la probabilidad de ser pobre en un 16 por
ciento, 14 por ciento y 30 por ciento respectivamente. En Guatemala y México esta probabilidad ha
aumentado desde la pasada década (Hall y Patrinos, 2006).

11 Para un análisis más detallado, véase el capítulo de O. Arias sobre Pobreza y Desigualdad en este volumen.
302
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

es casi dos veces y media superior al de las
indígenas (46 dólares).
¿Cómo se explican el diferencial de
ingresos entre indígenas y no indígenas?
Según un estudio de Hall y Patrinos
(2006), el 73 por ciento del diferencial obe-
dece a factores “observables” como los años
de escolaridad, la experiencia, las horas tra-
bajadas, la salud, el estado civil y la situa-
ción laboral; pero un 27 por ciento de la dife-
rencia en los ingresos promedio de indígenas
y no indígenas se debe a factores “no obser-
vables”, como la discriminación.12 Una pri-
mera conclusión al respecto es que casi tres
cuartas partes del diferencial de ingresos de
la población no se explica por problemas de
discriminación real en el mercado laboral, si-
no por diferencias en la educación (y por en-
de, la calificación) de los trabajadores. Por lo
tanto, los esfuerzos por igualar los ingresos
deberían centrarse principalmente en hacer
otro tanto con el acceso a la educación, en-
tre otros factores observables. Al mismo
tiempo, los factores “no observables”, como
la discriminación, merecen también un aná-
lisis más pormenorizado con el fin de desa-
rrollar políticas para hacer frente a estos de-
safíos (véase las dos siguientes secciones).
Cabe subrayar que los propios factores
“observables” tienen su origen en la exclu-
sión social de larga historia; es decir, en po-
líticas e instituciones que han mantenido y
reproducido la desigualdad de oportunida-
des en el tiempo, provocando un acceso li-
mitado de la población indígena a servicios
tan básicos e importantes para su desarro-
llo personal como la educación y la salud.13
El hecho de que los ingresos y las capacida-
des estén relacionados con factores ajenos
a las circunstancias del nacimiento de los
individuos, como la pertenencia étnica, el
género o el lugar de nacimiento (factores
predeterminados), pone de manifiesto la
existencia de trampas de desigualdad.14 És-
tas suelen ser fruto de complejas relaciones
entre la distribución desigual del acceso a
los servicios y mercados que permiten el de-
sarrollo de las capacidades humanas, la ca-
rencia de servicios de infraestructura, la
parcialidad de la justicia y la concentración
del poder político. A partir de estos facto-
res, ciertos grupos de poder pueden tratar
de apropiarse de los recursos y las institu-
ciones estatales con el fin de garantizar que
el gasto público se asigne de un modo que
favorezca sus intereses, lo que provoca de-
sigualdad de oportunidades.
Una de las consecuencias de la institu-
cionalización de la desigualdad es que la
formación desigual del capital humano se
transmite de generación en generación, per-

12 Los estudios utilizan la técnica “Oaxaca-Blinder” para obtener una descomposición de los factores que
determinan los ingresos laborales, utilizando muestras de datos de salarios y características individuales
tales como la edad y el nivel educativo para estimar hasta qué punto el diferencial de ingresos entre
los trabajadores indígenas y no indígenas se explica por factores observables, como el nivel de
educación. La diferencia en los ingresos que no puede explicarse por estos factores se atribuye a los
factores menos observables, como la discriminación. Por otro lado, la magnitud de esta diferencia de
ingresos se considera el ‘límite superior’ o máximo estimado del impacto de la discriminación, porque
existen también otros factores no observables, como la calidad de la educación, las habilidades
individuales, etc., que pueden incidir en la fracción no explicada del diferencial de ingresos.

13 Para mayor detalle, véase el capítulo sobre Pobreza, Educación y Salud en este volumen.

14 Véase World Bank, 2006.

 303
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

petuando los obstáculos y limitaciones a los
que se enfrentan los individuos al no poder
transformar su capital humano en logros so-
ciales. De este modo, la desigualdad se con-
solida con el tiempo. Estas tendencias no
sólo provocan injusticias preocupantes, si-
no también ineficiencias persistentes, ya
que no permiten que los escasos recursos
del país, ya sean asignados por los gobier-
nos o los mercados, se dirijan a sus usos más
rentables (por ejemplo, cuando el sistema
educativo favorece a los jóvenes con mayo-
res ingresos en vez de a aquellos con mayor
talento y potencial). Finalmente, un entor-
no muy desigual merma el impacto del creci-
miento económico en la reducción de la po-
breza, ya que la población pobre no se bene-
ficia fácilmente del crecimiento.15
Como veremos en las dos secciones si-
guientes, esta distinción entre, por un lado,
factores observables que nacen de una ex-
clusión social histórica (la acumulación de
los efectos de la desigualdad de oportunida-
des y de la discriminación histórica) y, por
otro, factores “no observables”, como la
discriminación actual, llevan a recomenda-
ciones de política diferenciadas.
¿Qué factores influyen en la
exclusión social y la pobreza?
Cuando ciertos indicadores de resultados
(por ejemplo, nivel de ingresos y educación)
están correlacionados con el origen étnico
(u otros factores predeterminados), pode-
mos concluir que las diferencias son causa-
das por la desigualdad de oportunidades.16
Otros capítulos de este libro analizan con
mayor detalle las estadísticas que describen
los resultados de la desigualdad de oportu-
nidades, por lo que aquí se subrayarán sólo
algunos factores clave.17
Capacidades humanas
La primera oportunidad que hay que te-
ner en cuenta es la oportunidad de vivir. El
gran logro de la reducción en las tasas na-
cionales de mortalidad infantil y mortalidad
en la niñez (de casi el 40 por ciento entre
1989 y 2003), se ve ensombrecido por la
persistencia de altas tasas en las zonas rura-
les del altiplano y los valles, en su mayoría
indígenas. En el caso más extremo, por
ejemplo, la tasa de mortalidad infantil del
área rural andina prácticamente duplica a la
del área urbana oriental.18
Una segunda oportunidad se refiere al
desarrollo infantil. Es sabido que el desarro-
llo de capacidades está altamente relaciona-
do con la nutrición infantil, por lo que los 24
meses posteriores al nacimiento son un pe-
ríodo clave para prevenir o corregir los efec-
tos de la desnutrición.19 Detectar y tratar la
desnutrición infantil temprana permite evi-
tar los daños que se manifiestan en diversos

15 De Ferranti et al. (2003) indican que la reducción de la pobreza en un país con un índice de Gini de 0,3
(como el de varios países europeos) puede llegar a ser cuatro veces superior que en otro país con
idéntica tasa de crecimiento económico pero un índice de Gini más cercano a 0,6 (como es el caso de
Bolivia).

16 Las oportunidades mismas son difíciles de medir, ya que son, por definición, potenciales.
17 Véase, en particular, en este volumen las notas sobre educación, salud, infraestructura y desarrollo
rural, que muestran las diferencias de oportunidades por etnia y por género.

18 UDAPE, OPS, OMS (2004).

19 World Bank (2002).

304
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

grados de retardo corporal y mental (daños
que son irreversibles después de los 2 años,
mucho antes de poder acceder al desayuno
escolar). Según datos del 2002, 12 de cada
100 menores de 2 años se encuentran en
riesgo nutricional, cifra que en el caso de la
población rural, mayoritariamente indíge-
na, se eleva de forma alarmante a 26 de ca-
da 100 niños.20
El tercer ámbito de oportunidades es la
educación. Su importancia es vital, como lo
demuestra el hecho de que el diferencial de
ingresos responde sobre todo a diferencias
de acceso a la educación. La brecha de asis-
tencia escolar entre indígenas y no indíge-
nas se ha ido cerrando en los últimos años
con la ampliación de la cobertura de siste-
ma educativo, aunque sigue siendo llamati-
va. Por otro lado, los datos demuestran que
el rendimiento de los estudiantes indígenas
es inferior al de los no indígenas, pero no
hay estudios que permitan confirmar en qué
medida este resultado está relacionado con
diferencias en la calidad de las escuelas (es-
pecialmente en el área rural), los sesgos
discriminatorios en el aula o las dinámicas
familiares (que a su vez, pueden resultar de
la discriminación anterior sufrida por los
padres).21 En todo caso, es necesario mejo-
rar la calidad de la educación y, para los pro-
pósitos de este trabajo, la educación inter-
cultural y bilingüe parece ser una opción
muy importante, a la luz de los estudios in-
ternacionales que sugieren un mejor desem-
peño de los estudiantes que cursan en su
idioma nativo los primeros años de la edu-
cación básica.
Oportunidades económicas
La evidencia internacional demuestra
que para salir de la pobreza es necesario,
además de mejorar las capacidades huma-
nas, que las personas accedan a diversos
bienes y servicios públicos.22 Una primera di-
mensión fundamental es la provisión de ser-
vicios de infraestructura. A pesar de las
enormes inversiones realizadas en las últi-
mas dos décadas en la construcción de cami-
nos, servicios de electricidad, agua potable
y telecomunicaciones, existen aún enormes
vacíos, particularmente en el campo.23 Es
importante cerrar estas brechas con mayor
infraestructura básica en poblaciones rura-
les, por el impacto sobre la calidad de la vi-
da y la productividad rural que permite el ac-
ceso al agua potable, la electrificación rural
y un mejor acceso a los mercados a través de
una red más amplia de caminos rurales.
Un activo fundamental para las comuni-
dades indígenas es el acceso a la tierra, por
la importancia que tiene tanto en la produc-
ción como en la cultura y vida comunitaria.
El capítulo sobre la tierra contenido en este
volumen examina en más detalle la desigual
distribución de la tierra y la existencia de
importantes fallas de mercado que reducen

20 El riesgo nutricional incluye la combinación de capital educativo y físico en la familia como factores
determinantes de la salud del niño o niña. Permite medir la capacidad del hogar de transformar sus
activos en alimentación y en atención médica apropiadas. (UNICEF, UDAPE 2005).
21 Cabe señalar que, sobre todo en el área rural, las familias siguen dando prioridad a la educación de los
varones.

22 De Ferranti et al. (2003) y de Ferranti et al. (2005).

23 Véase las notas de F. Drees y A. Tapia (agua y saneamiento básico); M. Silva (transporte); y D.
Tuchschneider (desarrollo rural).
 305
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

el acceso a este recurso.24 En la presente in-
vestigación sobre inclusión social, cabe re-
saltar el importante avance que representa
la Ley del INRA, con el reconocimiento de
las Tierras Comunitarias de Origen (TCO).
Desde la promulgación de la ley, han surgi-
do 49 demandas de TCO en tierras bajas (in-
cluyendo 8 territorios indígenas creados
por decreto supremo), por un total de más
de 14 millones de hectáreas, o sea más de
10% de la superficie total del país. Con el
avance de la frontera agrícola sobre tierras
ancestrales, la dinámica jurídico-agrope-
cuaria en tierras bajas pone en riesgo la re-
producción social y económica de los pue-
blos indígenas que dependen de formas
múltiples del uso del territorio. En tierras
altas la figura es un poco más compleja, da-
do que los principales problemas no están
relacionados con la inseguridad jurídica so-
bre la propiedad de la tierra.25 En el altipla-
no y los valles, el problema central está re-
lacionado con un círculo vicioso de intensi-
ficación agrícola, pérdida de fertilidad de
los suelos y caída de los rendimientos, que
afecta directamente a los ingresos (por
venta y autoconsumo).26 Además, existe un
alto potencial de conflicto jurisdiccional
sobre el territorio en estas áreas, dada la
superposición de TCO, distritos municipales
indígenas (DMI) y municipios.27
Dada la importancia del empleo como
fuente de ingresos en las familias pobres
(que no derivan una proporción significati-
va de sus ingresos por dividendos, rentas o
intereses), es esencial estimular la creación
de empleos a través de un clima de inversión
atractivo, un marco jurídico que favorezca la
creación y el financiamiento de empresas, y
políticas que promuevan la capacitación de
trabajadores y el acceso a la tecnología.28 Fi-
nalmente, para asegurar el fiel cumplimien-
to de los contratos e incentivar la produc-
ción y el comercio, es esencial un sistema
jurídico eficaz. El costo del acceso a la justi-
cia puede ser elevado, por lo cual es reco-
mendable promover mayor eficiencia en el
sistema mediante alternativas al alcance de
la población.
Por último, cabe subrayar que el capital
social y la cultura indígena proveen impor-
tantes ventajas comparativas a las organi-
zaciones y comunidades indígenas para me-
jorar su inserción en el mercado. Una línea
de política prometedora es el apoyo a las
iniciativas productivas de base cultural. Es-
tas iniciativas comprenden una amplia ga-
ma de posibles emprendimientos, incluyen-
do la artesanía, el etno-eco-turismo, la me-
dicina tradicional y la cosmetología. Por sus
características propias, esta línea difícil-
mente podrá alcanzar una escala muy gran-
de, pero puede contribuir a fortalecer la
cultura propia de las comunidades y a otor-
garle un lugar más destacado en la sociedad
nacional, donde muchas veces se ha postu-

24 la nota sobre la tierra trata más detalladamente las cuestiones del saneamiento y la distribución de
tierras.

25 Con la excepción de los conflictos fronterizos entre ayllus o entre comunidades, muchos de ellos “de
tiempos inmemoriales”, y que podrían tener un tratamiento más sencillo.

26 Véase el capítulo sobre desarrollo rural de este volumen.

27 El problema es aún más complejo en áreas protegidas, debido a la jurisdicción nacional sobre ellas.

28 Véase los capítulos sobre pobreza, competitividad, sector financiero y justicia.

306
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

lado que el desarrollo requiere el abandono limitando sus oportunidades de trabajo y

de la identidad.29
Como conclusión de esta sección, existe
una amplia gama de políticas destinadas a
promover la igualdad de oportunidades con
respecto a los factores observables que has-
ta ahora han contribuido a la exclusión so-
cial de los pueblos indígenas y a la brecha de
ingresos entre indígenas y no indígenas. De
ellos, el más importante sigue siendo la edu-
cación. La siguiente sección considera un
factor que puede explicar hasta una cuarta
parte de la brecha total: la discriminación.
EL DESAFÍO DE LA
DISCRIMINACIÓN
Los innumerables testimonios persona-
les de indígenas bolivianos, los estudios an-
tropológicos y la observación participativa
muestran la presencia de estereotipos y su-
puestos jerárquicos basados en la etnicidad
en las prácticas y discursos cotidianos que
caracterizan las relaciones sociales. Esta
sección resalta la posibilidad de la discrimi-
nación, o sea, del trato negativo que puede
recibir un individuo al que se asignan carac-
terísticas ajenas a su dotación personal (por
ejemplo, su nivel de educación), pero ads-
critas a su supuesta condición grupal (por
ejemplo, étnica, religiosa y de género). Este
tipo de discriminación puede afectar consi-
derablemente al desarrollo de los indígenas,
sus salarios a pesar de los avances logrados
en su calificación y educación (lo que redu-
ce el rendimiento de la educación para los
indígenas, en comparación con los no indí-
genas).
En la Tabla 6, se puede observar que la
pobreza es mayor entre los indígenas aun
después de controlar el nivel educativo. Ca-
be reiterar que la brecha se explica por varios
factores no observables, de los cuales la dis-
criminación es sólo uno; la discriminación
explica, en promedio, hasta un máximo del
27 por ciento de la brecha de ingresos.30 De-
bido a su posible importancia, es menester
entender de manera más exacta la extensión
y naturaleza de las prácticas discriminatorias
en Bolivia, y la experiencia de otros países
que se han enfrentado a este problema, con
el fin de definir posibles soluciones. Por
ejemplo, puede que haya una diferencia en
el acceso a servicios básicos entre indígenas
y no indígenas, debido no tanto a la discrimi-
nación sino a la mayor incidencia de la inver-
sión pública en las áreas urbanas, donde los
indígenas tienen una menor presencia.
Dado que los estudios vigentes en Boli-
via sólo demuestran indirectamente la dis-
criminación en el mercado laboral, sin de-
terminar con certeza su existencia, natura-
leza o alcance, es recomendable realizar un
análisis más detallado, aplicando las técni-
cas utilizadas en otros países para obtener

29 El Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, más conocido como “LIL Indígena”, tuvo como
objetivo “aprender cómo las iniciativas productivas basadas en la cultura de las comunidades indígenas
pueden contribuir a la generación de ingresos y la reducción de la pobreza” (World Bank, 2001).
Desgraciadamente, este proyecto no alcanzó su objetivo, debido en primer lugar a las debilidades
institucionales de las diversas agencias de implementación públicas a cargo del proyecto.

30 Comparativamente, el porcentaje que representa el techo de efectos potencialmente discriminatorios es

mayor en Ecuador (45 por ciento), Guatemala (42 por ciento), México (42 por ciento) y Perú (58 por
ciento) que en Bolivia (27 por ciento). Además, en Perú y Ecuador, a diferencia de los demás países
citados, este porcentaje ha crecido en la última década.
 307
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

TABLA 6 - INCIDENCIA DE POBREZA POR NIVEL DE EDUCACIÓN, 2002

Indígena No Indígena
Nivel de educación Pobreza Extrema Pobreza Extrema
pobreza pobreza

Sin educación 84.9 65.4 69.5 41.9

Primaria incompleta 79.2 58.8 64.8 36.3

Primaria completa 70.6 50.6 53.6 24.6

Secundaria incompleta 67.5 40.3 48.9 21.6

Secundaria completa 55.6 29.2 37.6 13.3

Algo de Universidad o incompleta 29.0 7.9 18.6 5.4

Fuente: Hall y Patrinos, 2006 (de MECOVI 2002)

datos más precisos y factibles sobre la dis-
criminación. Por ejemplo, un estudio de
Bertrand y Mullaithanan (2004) en Estados
Unidos detectó una notable discriminación
entre blancos y afroamericanos. Los autores
contestaron a anuncios de entrevistas per-
sonales publicados en los periódicos, en-
viando algunos currículos ficticios con ape-
llidos propios de blancos y otros con apelli-
dos más comunes entre los afroamericanos,
pero siempre con idéntica calificación en
términos de educación y experiencia. El es-
tudio concluyó que los ‘blancos’ recibieron
un 50 por ciento más de llamadas solicitan-
do entrevistas que los afroamericanos. Estu-
dios similares realizados en Estados Unidos
y Europa sobre los mercados financieros (el
acceso a hipotecas), los mercados de vivien-
da y la venta de autos, sugieren la presencia
de una importante discriminación racial que
no es observable sin los estudios. Estos es-
tudios utilizan técnicas fácilmente aplica-
bles a Bolivia a fin de comprobar dónde y có-
mo se practica la discriminación, y permiti-
rían informar a los posibles programas o le-
gislación antidiscriminatorios.
Finalmente, una vez corroborada direc-
tamente la discriminación (étnica, de gé-
nero, etc.), pueden considerarse políticas
alternativas para hacer frente a este desa-
fío. Estas políticas pueden adoptar la forma
de: (i) legislación denominada ‘a ciegas de
la raza/etnia’, es decir, la aplicación de pe-
nas por comportamiento discriminatorio
(sea a favor o en contra de un individuo por
su pertenencia a un grupo diferenciado);
(ii) ‘políticas positivas’, como por ejemplo
anuncios o campañas informativas que
alienten a candidatos de las minorías étni-
cas a competir por un cargo, o a aspirar a
puestos de trabajo de los que han sido mar-
ginados, pero sin brindarles ninguna venta-
ja particular en el proceso de selección; o
(iii) ‘políticas afirmativas’, a través de pro-
gramas más agresivos como por ejemplo
cuotas, fondos o becas preferenciales, etc.
Al tratar de compensar la discriminación
pasada y ofrecer ayudas con mayor rapidez
y diversidad, cuanto más agresivo sea el en-
foque mayor es el riesgo de promover la dis-
criminación inversa y generar incentivos
contrarios al desempeño, ya que se pueden
308
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

llegar a otorgar ayudas a los grupos selec-
cionados sin respetar el mérito y excluir al
mismo tiempo por ley a los grupos no selec-
cionados con un mejor desempeño (Sowell,
2004). Las políticas antidiscriminatorias
difieren en el mundo debido a las ventajas y
desventajas expuestas (ver los ejemplos en
la Tabla 6), y por ser, en definitiva, una de-
cisión nacional. La valoración de la expe-
riencia internacional en materia de políti-
cas antidiscriminatorias podría permitir a
las autoridades identificar cuáles son las
mejores vías para afrontar este desafío en el
contexto boliviano.
CONCLUSIONES Y OPCIONES
PARA EL FUTURO
Por su exclusión centenaria, la población
indígena del país sería la principal benefi-
ciaria de una política explícita de igualdad
de oportunidades dirigida a reducir la pobre-
za y promover la inclusión social. Sin embar-
go, cabe recalcar que no todos los indígenas
se encuentran por debajo del umbral de po-
breza, ni todos los no indígenas por encima
de él. Además, existen otros grupos que por
su género, edad o ubicación geográfica han
sufrido la exclusión social.31
Esto sugiere que una política de igualdad
de oportunidades debería basarse, en primer
lugar, en la pobreza, independientemente
del origen étnico. En el contexto de la ges-
tión descentralizada del país, dicha política
podría basarse en la fijación de metas cla-
ras, expresadas a través de indicadores sec-
toriales definidos por el nivel de gobierno
encargado de alcanzarlas. Las transferencias
del nivel central a los niveles sub-naciona-
les podrían, en este contexto, representar
un incentivo para el logro de estas metas te-
rritorializadas.32
Todo ello no supone abandonar las políti-
cas indígenas. Al contrario, éstas deberían
asumir una función definida en el marco de
las metas sectoriales, dado que la calidad y la
eficacia en la provisión de bienes y servicios
públicos está íntimamente ligada a las carac-
terísticas lingüísticas y culturales de los in-
dividuos, comunidades y pueblos que se be-
nefician de ellos. Así, se pueden distinguir
dos tipos de políticas de inclusión social: las
que ponen el acento en la igualdad, como las
antes descritas, y las que hacen hincapié en
la diferencia. La distinción entre ambos tipos
de política no siempre resulta clara, pero las
políticas de diferencia tienden por lo general
a las peculiaridades sociales, culturales, eco-
nómicas y/o políticas de los grupos sociales
como los indígenas. En este ámbito se inscri-
ben las diferentes formulaciones del desarro-
llo indígena, etnodesarrollo y desarrollo con
identidad. Resaltando las características cul-
turales específicas (reciprocidad, la tierra
como ser viviente, etc.), muchos de estos en-
foques destacan la importancia de la calidad
de vida, más que los ingresos monetarios de
las comunidades y pueblos indígenas.33 Otras

31 Los datos obtenidos de MECOVI 2002 permiten determinar que uno de cada cuatro indígenas del país se
encuentra por encima del umbral de pobreza, y que cinco de cada diez no indígenas se hallan por
debajo del mismo.
32 Véase el capítulo sobre Descentralización en este volumen.

33 Uquillas y Eltz (2004). Por lo general, los intentos por implementar este tipo de políticas se han
limitado a ámbitos en los que los grupos indígenas forman minorías distinguibles territorialmente que
cuentan con diferentes grados de autonomía política, o a proyectos financiados por la cooperación
internacional.
 309
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Recuadro 1 - ENFOQUES ALTERNATIVOS DE 'POLÍTICAS AFIRMATIVAS' O

'POLÍTICAS POSITIVAS' EN EL MUNDO

> Grecia, Ecuador, Bolivia: cuotas para mujeres participantes en las listas electorales de los partidos
políticos.
> China: cuotas para las minorías representativas en la Asamblea Nacional.
> Alemania: la Constitución prevé la igualdad de derechos para todos los ciudadanos, sin distinción
de raza o sexo. La nueva ley antidiscriminatoria aspira a una mayor protección de las minorías.
> India: se reservan determinados puestos en las universidades y en el gobierno a castas anterior-
mente oprimidas.
> Malasia: la Ley Bhumiputra es una política afirmativa que aspira a otorgar más oportunidades a las
etnias mayoritarias, dado el dominio histórico y financiero ejercido en Malasia por las poblaciones
minoritarias de descendencia china o hindú.
> Nueva Zelanda: maoríes y otros descendientes de la Polinesia gozan de un acceso preferente a cur-
sos y becas universitarias (política afirmativa).
> Eslovaquia: las políticas afirmativas se consideran discriminación inversa y, por tanto, inconstitu-
cionales.
> Sudáfrica: la Ley de Equidad en el Empleo tiene por objeto la igualdad en el lugar de trabajo; inclu-
ye esfuerzos para identificar las causas de desigualdad en el acceso al trabajo y en el incremento de
la tasa de empleo de los grupos previamente infrarrepresentados para lograr una mayor igualdad en
el mercado de trabajo.
> Estados Unidos: las leyes promueven igualdad de oportunidades 'a ciegas de la raza' (y del género)
en el acceso a la educación, el empleo, la vivienda y el crédito. Asimismo, existen políticas afirma-
tivas que ofrecen un trato preferente a los estudiantes de colectivos minoritarios; por otro lado, las
cuotas son ilegales excepto en casos probados de discriminación extrema.

aproximaciones resaltan las diferencias co-
mo medio de recuperar o preservar un modo
de vida o conjunto de tradiciones para lograr
una mejor inserción en un mundo cada vez
más globalizado y competitivo.34 Es impor-
tante tener en cuenta estas opciones al se-
leccionar las políticas adecuadas de inclu-
sión social para los pueblos indígenas.
Esta exposición está pensada como com-
plemento a aquellos capítulos sectoriales
contenidos en este volumen que giran en
torno a la lucha contra la pobreza. Si añade
algún valor, se debe a que la exclusión social
no es sinónimo de pobreza; es un fenómeno
más complejo, que abarca el conjunto de di-
mensiones en que se desenvuelve la vida. La
exclusión social de los indígenas en Bolivia
tiene características particulares que condi-
cionan el tipo de políticas aplicables. Para
empezar, los indígenas constituyen la mayo-
ría de la población. Además, se han mitiga-
do las barreras entre indígenas y no indíge-
nas. La experiencia internacional sugiere
que la igualdad en los equilibrios de poder e

34 Son los casos de Quebec, en Canadá, o de Bélgica, donde las comunidades lingüístico-culturales
buscan, aún en el marco del federalismo, cada vez mayores grados de autonomía territorial y política.
310
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
influencia política es la base institucional
de la prosperidad.35 Al elegir a su primer pre-
sidente indígena de la historia, Bolivia tiene
una gran oportunidad para reducir la exclu-
sión social en el país y encaminarse por una
senda marcada por la igualdad de oportuni-
dades y los procesos imparciales.
Opciones en el ámbito de la
igualdad de oportunidades
La recomendación básica en este ámbito
se centra en la equidad del acceso a los bie-
nes y servicios públicos. Tanto la Ley de Par-
ticipación Popular, como la Ley del Diálogo
Nacional inauguraron políticas de igualdad
en el país mediante transferencias de recur-
sos, determinadas por fórmulas de pobla-
ción y pobreza. Ambas leyes transfieren
competencias, pero no fijan resultados y
constituyen una base aún incompleta para
establecer una acción equitativa eficaz. La
fragmentación de las competencias, las res-
ponsabilidades compartidas y las transfe-
rencias incondicionales en bloque confun-
den los incentivos de los actores institucio-
nales y presentan un sesgo hacia la inver-
sión en sí y no hacia los resultados. Una po-
lítica de igualdad eficaz exigiría: (i) el esta-
blecimiento de metas sectoriales claras y
medibles, (ii) la definición de los encarga-
dos directos de su consecución, (iii) la asig-
nación de recursos suficientes y de incenti-
vos adecuados para alcanzarlas, y 4) la su-
pervisión de los avances y los resultados.
En relación al gran número de niños que
se encuentra en riesgo nutricional, el go-
bierno podría obtener resultados rápidos y
eficaces implementando un programa de
transferencias monetarias condicionales.
La información necesaria para aplicar un
35 World Bank (2006).
programa de este tipo ya existe, y Bolivia
podría aprovechar las lecciones aprendidas
en varios países (entre ellos Brasil y Méxi-
co) que han implementado programas simi-
lares para combatir diversos problemas de
acceso y participación en la educación y la
salud. Para mejorar la inclusión social, es
esencial un programa complementario de
mejora de la calidad y la cobertura de la
educación.
En cuanto a las oportunidades, se han
mencionado varios ámbitos de posible apli-
cación de un programa de inclusión social
(como el acceso a servicios financieros, la
capacitación y la tecnología, un clima de in-
versión favorable a la creación de empleo,
etc.). Aquí cabe resaltar la especial impor-
tancia del desarrollo rural en la lucha contra
la exclusión social. Además de las políticas
propuestas en el capítulo correspondiente,
el gobierno podría considerar un programa
de apoyo a las iniciativas productivas basa-
das en los saberes culturales indígenas. Par-
te de los recursos del Impuesto Directo so-
bre los Hidrocarburos (IDH) destinados al
“fondo indígena” (aún no creado) podrían
destinarse a este fin, con la ventaja de que
una experiencia anterior ejecutada en el pa-
ís a través de LIL indígena ha arrojado im-
portantes lecciones para asegurar su éxito.
Más allá de la mejora en la provisión de
servicios, en el ámbito institucional tam-
bién es necesario mejorar el control social y
la rendición de cuentas. Bolivia ha progresa-
do considerablemente en el control social
con el reconocimiento de las personalidades
jurídicas, la planificación participativa mu-
nicipal y la formación de los comités de vi-
gilancia; pero la rendición de cuentas por
parte de los gobiernos locales sigue siendo
 311
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

insuficiente y poco transparente. La defini- escuelas situadas en municipios pobres del

ción de metas sectoriales, aplicables en di-
ferentes ámbitos territoriales, permitiría
mejorar el control social, al vincularlo en
mayor medida a los resultados esperados de
la acción de gobierno.
Opciones en el ámbito de
la discriminación
Aunque las medidas más eficaces para
igualar los ingresos son las políticas secto-
riales que inciden en la formación del capi-
tal humano, buena parte de la brecha de in-
gresos tiene probablemente su origen en
prácticas discriminatorias. De ahí que la
principal recomendación en materia de dis-
criminación sea, en primer lugar, estudiarla
utilizando técnicas capaces de revelar su in-
cidencia en los distintos ámbitos. Sobre es-
ta base se podrían adoptar políticas afirma-
tivas o antidiscriminatorias concretas y ade-
cuadas a su ámbito de aplicación (por ejem-
plo, el acceso a servicios u oportunidades).
No obstante una medida que podría con-
templarse a corto plazo, dada la necesidad
de formar Tablas técnicos indígenas y la im-
portancia de fortalecer los roles modélicos
en la sociedad, es un programa competitivo
de becas universitarias, buscando a los me-
jores estudiantes indígenas graduados de
área rural.
Durante la última década, Bolivia ha te-
nido una experiencia poco exitosa con el
funcionamiento de su oficina especializada
en asuntos indígenas. De hecho, y en térmi-
nos generales, las agencias homólogas de
otros países latinoamericanos tampoco han
demostrado su eficacia, ya que suelen tener
escasa influencia en los organismos estata-
les que inciden sobre los bienes y servicios
más importantes y requeridos por las comu-
nidades y pueblos indígenas, y acaban de-
sempeñando un papel político o simbólico
más que un servicio efectivo para sus desti-
natarios.36 La pertinencia de una agencia de
este tipo en Bolivia, donde la mayoría de la
población es indígena, es aún más discuti-
ble. Por otro lado, es necesario asegurar que
los ministerios sectoriales incorporen la di-
mensión indígena como un elemento de su
labor. En primer lugar, porque tener en
cuenta los factores lingüísticos y culturales
es importante para asegurar la calidad de los
servicios; y, en segundo lugar, porque es ne-
cesario controlar de cerca que la definición
de metas incorpore la concepción indígena
del mundo y que la asignación de recursos
sea la adecuada para invertir los efectos
acumulados de la exclusión social.

36 Una experiencia reciente más exitosa es la de la Comisión para el Desarrollo Indígena de México, que
ha recibido un amplio presupuesto (alrededor de 250 millones de dólares por año) para apalancar
inversiones estatales y municipales en infraestructuras básicas concentradas en áreas con altas tasas de
pobreza y presencia indígena.
312
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA

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 CON BENEFICIOS PARA TODOS

DIMENSIÓN DE GÉNERO
Ruth Llanos

l presente capítulo presenta los avances logrados durante la

E última década en la dimensión de género en Bolivia. Aunque

ha habido adelantos, estos fueron insuficientes para atender
las demandas acumuladas en los últimos años. Este documento
especifica la situación, avances y limitaciones de la ciudadanía
social, económica y política valorando, desde una perspectiva de
género, la situación de la educación, la salud, la vivienda y los
servicios básicos, la pobreza y las desigualdades en las
oportunidades de acceso al trabajo. El diagnóstico hace hincapié
en la situación de violencia que sufren siete de cada diez mujeres
bolivianas y analiza sus costos. En el marco de la participación
política, se evalúa la ley de cuotas y resume los avances de los
movimientos de mujeres. La siguiente parte analiza cuáles son las
razones que explican el incumplimiento del frondoso andamiaje de
normas y políticas. Finalmente, se plantea también la necesidad de
conocer otras prácticas y experiencias de otros países en la lucha
contra la discriminación y la búsqueda de la igualdad de
oportunidades para todas y todos.
314
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
DIAGNÓSTICO DE GÉNERO
Perfil general de la población
Durante el periodo 1976-2001, la pobla-
ción boliviana pasó de 4,6 millones a 8,27
millones de habitantes. En este mismo pe-
riodo, la composición de la población por
género se mantuvo casi invariable y equili-
brada (las mujeres representan alrededor del
50% de la población total)1. Sin embargo,
cabe resaltar que la tasa anual de crecimien-
to intercensal de las mujeres en el período
1992-2001 fue de 2,64 por ciento, ligera-
mente inferior a la tasa masculina (2,84 por
ciento), un factor que redujo la leve brecha
entre el número de hombres y mujeres.
Existen también, diferencias en la com-
posición poblacional por área geográfica.
Según el Censo 2001, en las zonas rurales el
48 por ciento de la población está compues-
ta por mujeres, mientras que en las zonas ur-
banas este porcentaje asciende al 51 por
ciento. Las diferencias geográficas no sólo
se manifiestan en la composición de la po-
blación, sino también en su distribución.
Las zonas rurales sólo agrupan al 38 por
ciento de la población total en Bolivia; el
restante 62 por ciento habita en zonas urba-
nas. Es evidente la magnitud de la migración
campo-ciudad en el país, especialmente si
se observa la tendencia desde la década de
los 50: en 1950, el 74 por ciento de la po-
blación habitaba en zonas rurales, en 1976,
el 58 por ciento, y en 1992, el 42 por cien-
to. Este fenómeno tiene consecuencias im-
portantes en la forma y composición de los
1 Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 1976: hombres 2.276.029 (49,8%) y mujeres 2.337.457
(50,2%), CNPV 1992: hombres 3.171.265 (49,3%) y mujeres 3.249.527 (50,7%) y CNPV 2001: hombres
4.123.850 (49,4%) y mujeres 4.150.475 (50,6%).
2 Basado en INE, Características de la población con enfoque de género.
hogares, en la demanda de servicios públi-
cos, en las condiciones económicas y en los
procesos de participación.
Socialización primaria:
hogares y familias2
El comportamiento de la economía, en
cuanto a sus condiciones y oportunidades,
es una de las variables que más influyen en
la composición y tipología de los hogares
bolivianos. En 2001, del total de hogares en
Bolivia, 32 por ciento eran de tipo nuclear
biparental con hijos (madre, padre e hijos),
16 por ciento nucleares monoparentales
(madre o padre e hijos), 15 por ciento uni-
personales (una persona) y 10 por ciento ex-
tensos biparentales (madre, padre, hijos y
otros familiares), entre los más representa-
tivos.
Del mismo modo, en el 31 por ciento de
los hogares totales el cabeza de familia era
una mujer. Sin embargo, sólo el 16 por cien-
to de los hogares contaba con jefas de hogar
sin cónyuges. La jefatura de hogar por parte
de las mujeres cobra mayor importancia en
el caso de los hogares monoparentales, don-
de un 78 por ciento de estos hogares son li-
derados por mujeres y sólo un 22 por ciento
por hombres. En las zonas urbanas, el por-
centaje de hogares monoparentales con je-
fatura femenina asciende al 81 por ciento, y
en las zonas rurales al 71 por ciento. Esta
persistente presencia de mujeres cabeza de
familia es una variable que hay que tener en
cuenta en el diseño y el contenido de las po-
líticas públicas de igualdad de género.

CIUDADANÍA SOCIAL CON
PERSPECTIVA DE GÉNERO3
Analfabetismo, años de estudio
promedio y nivel de instrucción
Pese a algunos avances y esfuerzos reali-
zados por disminuir el analfabetismo en Bo-
livia, esta meta todavía no se ha logrado. A
nivel nacional, la tasa de analfabetismo de
la población de 15 y más años de edad, se
redujo del 37 por ciento en 1976 al 20 por
ciento en 1992, y al 13 por ciento en 2001.
Sin embargo, existen brechas significativas
por género. En 1976, el analfabetismo al-
canzaba al 49 por ciento de las mujeres y al
24 por ciento de los hombres; en 1992, al 28
por ciento de las mujeres y al 12 por ciento
de los hombres; por último, en 2001, al 19
por ciento de las mujeres y al 7 por ciento de
los hombres.
Estas diferencias son aún mayores si dis-
tinguimos por zonas geográficas. Según el
Censo 2001, el 10 por ciento de las mujeres
de las zonas urbanas son analfabetas, frente
a un 2,4 por ciento de los hombres. En las
zonas rurales, la situación es particularmen-
te dramática, ya que el 38 por ciento de las
mujeres son analfabetas; la brecha con el
analfabetismo masculino (de 23,5 puntos
porcentuales) es muy elevada. Estos datos
muestran las serias limitaciones de acceso a
servicios y bienes de las mujeres analfabe-
tas, situación que se agrava por el gran por-
centaje de ellas que sólo hablan un idioma
nativo.
También existen diferencias importantes
relacionadas con el número de años prome-
dio de educación entre hombres y mujeres.
Según el Censo 2001, las mujeres estudian
3 Ídem.
315
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO
en promedio 6,65 años, mientras que los
hombres lo hacen 8,24 años. En las zonas
rurales, las mujeres sólo estudian 3,14 años
y los hombres 5,18. A nivel nacional, los da-
tos nos muestran que, en promedio, la po-
blación total culmina la primaria, mientras
que en las zonas rurales las mujeres llegan
hasta el tercer curso. Entre los factores de-
cisivos que afectan a la incorporación de las
niñas a la escuela están la asignación cultu-
ral, que decreta la infravaloración de su edu-
cación, su incorporación temprana al traba-
jo doméstico y el temor de las familias ante
las dificultades que entrañan los traslados
hacia los núcleos escolares alejados. Estas
situaciones afectan negativamente a las fu-
turas oportunidades laborales y posibilida-
des salariales.
En el nivel superior no existen diferen-
cias tan marcadas por género, pero sí por
área geográfica. Del 14,87 por ciento de la
población total que ingresa a la universi-
dad, 45,22 por ciento son mujeres y 54,78
por ciento, hombres. Sin embargo, el 21,34
por ciento de la población urbana ingresa a
la universidad, en comparación con el 3,23
por ciento de la población rural. Sí existen
marcadas diferencias en cuanto a la elec-
ción de carreras universitarias, incentivada
sin duda por el mantenimiento de estructu-
ras aún conservadoras y sexistas en el es-
pacio académico y el mercado laboral. Las
mujeres que acceden a la educación supe-
rior tienden a matricularse en las carreras
de enfermería, bioquímica/farmacia y tra-
bajo social; otras preferencias menores son
auditoria financiera, turismo, lingüística,
psicología, comunicación y ciencias de la
educación.
316
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Consideraciones de mos en cuenta que el hacinamiento tiene

género en la salud
La implementación del Seguro Universal
Materno Infantil (SUMI) ha logrado impor-
tantes avances en la salud tanto de las mu-
jeres como de los niños. La tasa de mortali-
dad materna, a nivel nacional, se ha reduci-
do de 390 muertes por cada cien mil nacidos
vivos en 1994, a 229 en 20034. Aunque esta
reducción representa un avance, la tasa ob-
servada sigue siendo elevada: en Potosí,
uno de los departamentos con mayor pobla-
ción indígena, esta cifra alcanza 496 muer-
tes. La comparación con otros países latino-
americanos como Uruguay, donde la tasa es
de 11,1 muertes, también pone en evidencia
lo elevado de las cifras. Otro resultado im-
portante de la política de salud del gobierno
boliviano es la reducción de la tasa global de
fecundidad para el total de la población bo-
liviana: en 1976 era de 6,5 hijos por mujer,
frente al promedio de 3,8 el 2004. En este
caso también observamos diferencias geo-
gráficas: en 2003, la tasa global de fecundi-
dad fue de 3,1 hijos por mujer en las zonas
urbanas y de 5.5 en las rurales.
Vivienda, jefatura de hogar
femenina y servicios básicos
En Bolivia, según los datos del INE5, el
30,77 por ciento de los hogares presenta
condiciones de hacinamiento, es decir, no
cumple la norma de 2,5 personas por habi-
tación. Se trata de una cifra elevada si tene-
efectos sobre los procesos de socialización
en la familia, así como el incremento de la
violencia intrafamiliar. Está comprobado
que la mayoría de los delitos sexuales son
cometidos por personas allegadas a la vícti-
ma y se cometen en su propio domicilio.
Por otro lado, es interesante el análisis
de la jefatura de hogar y los servicios bási-
cos. Los datos muestran ventajas importan-
tes a favor de las mujeres. Sin embargo, las
cifras históricas presentan ciertas desmejo-
ras. Según datos del INE, la mayor carencia
a la que se enfrentan los hogares es la falta
de alcantarillado. Segregando por jefatura
de hogar, se puede observar que, en 2001, el
49 por ciento de los hogares con jefes hom-
bres no tenía alcantarillado, frente al 21 por
ciento de hogares con jefas mujeres. No obs-
tante, en comparación con 1992, el porcen-
taje de hogares con jefatura femenina sin
alcantarillado (19 por ciento) aumentó en 2
puntos porcentuales, mientras que el de
hombres (61 por ciento) disminuyó en 116.
La relación entre jefatura femenina del
hogar y acceso a servicios básicos debe ser
estudiada con detenimiento. Es importante
determinar qué tipo de factores – culturales,
sociales, etc. – son los que inciden en este
fenómeno. Sin embargo, gozar de mejores
servicios que los hogares con jefatura mas-
culina no significa gozar de unos buenos
servicios, ya que el porcentaje de hogares
con carencias es aún elevado tanto para

4 Información de la página web del INE.

5 INE, Carencias, déficit habitacional y acceso a servicios, p. 107.

6 Este patrón se repite en hogares que no disponen de agua corriente. El porcentaje de hogares con
jefatura femenina es inferior en 16 puntos porcentuales al porcentaje masculino. Sin embargo, en el
caso de las mujeres aumenta de 10,32% en 1992 a 10,79% en 2001, mientras que el de los hombres
disminuye en el mismo período del 35,77% al 26,94%. INE, Características de la población con enfoque
de género, p. 201.

hombres y como para mujeres. Las condicio-
nes de hacinamiento en la vivienda y las li-
mitaciones en el consumo de servicios bási-
cos influyen en la calidad de vida de las mu-
jeres que, además de su papel productivo,
deben recargar su faena diaria con tareas
como la búsqueda de agua, de leña y de
otros materiales energéticos.
CIUDADANÍA ECONÓMICA
Género, etnia y pobreza
En el último Censo (2001), el 62 por
ciento de la población boliviana de más de
15 años se identificó como indígena, es de-
cir, cerca de 3,1 millones de bolivianos7. El
44 por ciento de esta población vive en zo-
nas rurales. Según datos del 2002, la inci-
dencia de la pobreza nacional era mucho
más alta entre la población indígena que en-
tre la no indígena (74 y 52 por ciento a nivel
nacional). Por otro lado, la incidencia de po-
breza es más alta entre la gente indígena ru-
ral (86 por ciento) y más baja entre los no
indígenas de las ciudades capitales (44 por
ciento)8.
Las brechas de pobreza e ingresos de las
poblaciones indígenas están detallados en
el estudio de Hall y Patrinos9. Los autores
sostienen que la brecha de pobreza de Boli-
via era en 2002 de alrededor de 0,40. Para
las poblaciones indígenas, esta brecha es
aproximadamente dos veces el tamaño de la
brecha de la población no indígena. En otros
términos, si las ganancias se distribuyeran
7 Otras fuentes oficiales estiman la población indígena en alrededor del 50 por ciento.
8 EIH, ENE, MECOVI. Citado en Hall, Gillette and Harry Patrinos (eds.), Indigenous Peoples, Poverty and
Human Development in Latin America, 2005, p. 52.
9 Ídem.
10 Viceministerio de la Mujer, Mujeres y hombres en cifras. Brechas de género (2005), p. 26.
317
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO
perfectamente, la población indígena de
Bolivia necesitaría dos veces más de ingre-
sos que la no indígena para escapar de la po-
breza. La brecha en el índice de pobreza de
la población indígena monolingüe de Boli-
via es sustancialmente mayor que la brecha
de la indígena bilingüe.
El caso de las mujeres indígenas es muy
particular, puesto que son más vulnerables.
Según Hall y Patrinos (2005), son ellas las
más propensas a trabajar en el sector infor-
mal, un sector altamente relacionado con la
pobreza extrema. Además, el 45 por ciento
de las mujeres indígenas que trabaja no re-
cibe remuneración alguna.
En este escenario se ha debatido en el pa-
ís la feminización de la pobreza, confirman-
do que las mujeres no acceden a los recursos
materiales en igualdad con los hombres y
que tampoco participan en los principales
espacios de toma de decisiones, situación
que coloca en mayor desventaja a las indíge-
nas y a las afrodescendientes. La invisibiliza-
ción de este último grupo es aún mayor; el
último Censo de 2001 sólo reconoce la exis-
tencia de 2 afrobolivianos, dejando a un lado
a aproximadamente 31.000 personas.
Desigualdad de oportunidades
en el acceso al empleo
En el ámbito del mercado de trabajo, la
composición del empleo muestra que las
mujeres representan el 40,58 por ciento de
la población ocupada en relación al 59,42
por ciento de hombres10. Es importante te-
318
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ner en cuenta que muchas veces la aporta-
ción femenina se “invisibiliza”, ya que no
se valora el trabajo realizado en el hogar y
en las faenas agrícolas, trabajos y funcio-
nes incorporados a los roles asignados a las
mujeres.
Una de las variables más importantes
que afectan negativamente a la mujer es su
bajo nivel de instrucción, en especial si se
compara con el masculino. Esto afecta al
acceso a un empleo de calidad, es decir, a
trabajos que ofrezcan estabilidad, a un con-
sumo familiar mínimo y al acceso a la segu-
ridad social pública a corto y largo plazo.
Según Hall y Patrinos (2005), el 70 por
ciento de las mujeres son trabajadoras in-
dependientes y trabajan principalmente en
la agricultura, el comercio y los servicios in-
formales.
Otro factor importante que debe tenerse
en cuenta es la “doble jornada” de trabajo
que realizan por lo general las mujeres tra-
bajadoras. Por “doble jornada” entendemos
la necesidad de trabajar y además atender
los quehaceres de la casa. En las zonas ur-
banas sobre todo, esto dificulta o impide
que las mujeres puedan llevar a cabo activi-
dades de capacitación extra que podrían
traducirse en mejores oportunidades de tra-
bajo e ingresos.
En definitiva, el acceso y las remunera-
ciones del mercado de trabajo también son
discriminatorios. Por ejemplo, las mujeres
que trabajan en la industria manufacturera
en zonas rurales perciben el 25 por ciento de
los ingresos que gana un hombre por la mis-
ma actividad11; en las zonas urbanas, perci-
ben el 56 por ciento. Del mismo modo, una
obrera rural recibe el 36 por ciento de lo que
recibe un hombre por su trabajo; y una obre-
11 Ídem, p. 30.
ra urbana recibe el 61 por ciento del salario
masculino.
Los datos anteriores muestran que la in-
terrelación de varios factores provoca la po-
breza de las mujeres: los bajos niveles de
educación generan la desigualdad de opor-
tunidades en el acceso al empleo, marcan
diferencias de participación económica y
provocan brechas de género en la distribu-
ción y redistribución de los ingresos.
Equidad de género
y acceso a la tierra
El proceso de aplicación de la primera
Ley de Reforma Agraria en Bolivia (1953) ex-
cluyó a las mujeres. Del total de títulos otor-
gados durante su vigencia, sólo un 1,2 por
ciento correspondió a mujeres. La Ley Insti-
tuto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de
1996 explicitó el derecho de las mujeres a la
titularidad de propiedad, independiente-
mente de su estado civil. Sin embargo, en
los primeros años de su aplicación no se es-
pecificaron los procedimientos de aplica-
ción y supervisión.
Después, el Instituto Nacional de Refor-
ma Agraria (INRA), elaboró normas internas
para que la titulación conjunta, cualquiera
que fuese la situación legal de la pareja, in-
cluyese ambos nombres, registrándose pri-
mero el de la mujer; también se hicieron es-
fuerzos para informar e impulsar la partici-
pación de las mujeres en el proceso de sane-
amiento. La inclusión de mujeres técnicas
que hablaban una lengua indígena facilitó
el proceso en algunas regiones.
El número de mujeres titulares aumentó
progresivamente, aunque se trataba de pe-
queñas parcelas. Los hombres siguen deten-
tando el acceso y control de las propiedades
 319
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

más grandes. Además, la herencia sigue
siendo el principal mecanismo de acceso,
derecho limitado a las mujeres en ciertas co-
munidades indígenas que privilegian, de
manera consuetudinaria, a los hombres. Asi-
mismo, la falta de documentación personal
limita la posibilidad de que las mujeres re-
clamen sus derechos.12
VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES
La violencia intrafamiliar es uno de los
problemas más serios que afecta a las muje-
res bolivianas, pese a la promulgación y pos-
terior aplicación de la Ley 1674 contra la
Violencia en la Familia o Doméstica (1998),
que desveló una práctica cotidiana y permi-
tió la puesta en marcha de varias medidas
estatales para prevenir, atender y sancionar.
Siete de cada diez mujeres sufre algún
tipo de violencia en sus hogares, una vio-
lencia que “en un 75 por ciento de los ca-
sos, tiende a ser repetitiva y no suele ser
denunciada por las víctimas. Es así que del
total de mujeres que declararon haber sufri-
do violencia en sus hogares, el 53 por cien-
to no tomó ninguna acción y sólo poco más
de un 17 por ciento realizaron denuncias, el
30 por ciento restante optó por hallar solu-
ciones en el marco de sus propios núcleos
familiares” 13.
Según datos comparativos sobre casos
de violencia intrafamiliar (sexual, psicológi-
ca y física) en las ciudades de La Paz, Co-
chabamba, Oruro, El Alto y Potosí, en el se-
gundo semestre del 2003 se atendieron
4.585 casos, cifra que aumentó a 8.510 en el
primer semestre del 2004, lo que supone un
incremento del 85,6 por ciento14. Este dato
puede significar una tendencia mayor a la
denuncia, pero también es un indicador de
la persistencia de la práctica de la violencia
contra las mujeres y las niñas.
La Encuesta Nacional de Demografía y Sa-
lud, ENDSA 200315, confirma los anteriores
datos. De esta encuesta se desprende que
más de la mitad de las mujeres casadas/uni-
das reportaron haber sido víctimas de algún
tipo de violencia psicológica (52 por ciento)
o física (52 por ciento) por parte del cónyu-
ge o pareja, ya sea frecuente o esporádica-
mente. Los porcentajes de hombres que re-
portaron haber sido víctimas de cualquier ti-
po de violencia psicológica o física son del
37 por ciento y del 27 por ciento, respectiva-
mente. Los porcentajes son más elevados en
el ámbito urbano (55,4 por ciento) que en el
rural (55,6 por ciento), pero esta diferencia
podría explicarse por la ausencia de registro
de las denuncias en las zonas rurales.
La ENDSA 2003 establece los tipos, ca-
racterísticas y distintas situaciones de vio-

12 Algunos resultados y lecciones aprendidas del Proyecto Nacional de Administración de Tierras (1995-
2005) aparecen recogidos en el Informe Gender Issues and Best Practices in Land Administration Projects
(PREM/ARD, junio de 2005), donde se estudia el caso de Bolivia junto a los programas de Azerbaiyán,
Ghana y la República Democrática Popular de Laos.

13 Viceministerio de la Mujer, 2005. “Plan nacional de políticas públicas para el ejercicio pleno de los
derechos de las mujeres, 2004-2007”, p. 27.
14 CIDEM, 2005, Sistema de información para la vigilancia ciudadana desde una perspectiva de género,
sobre la base de datos proporcionados por los Servicios Legales Integrales Municipales.

15 Encuesta Nacional de Demografía y Salud, realizada periódicamente por el Instituto Nacional de

Estadística (INE).
320
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
lencia que sufren las víctimas en las distin-
tas regiones del país. De los resultados se
puede inferir que la violencia psicológica
contra las mujeres es mayor cuanto más ba-
jo es su estatus socioeconómico. Por el con-
trario, la violencia es mayor contra los hom-
bres cuando son mejores sus condiciones so-
cioeconómicas, situación que podría expli-
carse por prácticas de defensa de las muje-
res con posiciones más altas. Una de las for-
mas frecuentes de violencia es la descalifi-
cación verbal contra las mujeres, que au-
menta cuanto mayor es la edad de la vícti-
ma. El porcentaje de casos de los distintos
tipos de violencia física y sexual aumenta
con la edad de las entrevistadas y disminu-
ye con su nivel de educación.
Una acción coordinada entre ONG, movi-
mientos de mujeres y el Estado logró la
aprobación de importantes instrumentos ju-
rídicos y normativos. Pese a los distintos
cambios gubernamentales, se instituciona-
lizaron diversos mecanismos de atención y
prevención, como los Servicios Legales In-
tegrales (SLIM), administrados por los go-
biernos municipales, y las Brigadas de Pro-
tección a la Familia dependientes de la Poli-
cía Nacional. Además, las Redes de Atención
y Prevención de la Violencia articulan las
instancias comunitarias.16 17 A pesar de ello,
subsiste la impunidad y no se sancionan los
delitos cometidos contra las mujeres, se
abusa de la “conciliación” y el “arreglo entre
partes”, se mantienen prácticas culturales
de discriminación y estigmatización, y se
coarta y restringe el ejercicio de las liberta-
des individuales (vestir, hablar, salir, etc.).
16 Cf. “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, CEDAW
2005/Viceministerio de la Mujer, septiembre de 2005.
17 Los servicios han ido aumentando paulatinamente. En el año 2005 estaban en funcionamiento 128
SLIMS, 24 Brigadas de Protección de la Familia y 53 Redes de Protección y Prevención en todo el país.
Las ofertas institucionales no tienen recur-
sos humanos especializados, el alcance de
los servicios es limitado por problemas pre-
supuestarios, no se desarrollan acciones de
sensibilización para los funcionarios estata-
les y sigue existiendo dependencia de la co-
operación externa para el desarrollo de pro-
gramas y proyectos.
CIUDADANÍA POLÍTICA Y
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Mujeres: participación y
administración del poder
público y local
El movimiento de mujeres se movilizó
para lograr la igualdad en la participación y
en la representación. Estas demandas de
participación incidieron en la elaboración y
promulgación de leyes como la de Partidos
Políticos (cuyo artículo 19 garantiza el 30%
de cuota femenina en las listas de candida-
tos), el Código Electoral (cuyo artículo 112
incorpora la prelación de mujeres en las lis-
tas de candidatos y la alternancia en las
elecciones municipales) y la última Ley de
Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indíge-
nas de 2004 (que en su artículo 8 establece
una cuota de mujeres no inferior al 50 por
ciento en todas las candidaturas para los
cargos de representación popular).
Por tanto, la búsqueda de la igualdad a
través de medidas positivas se traduce en
Bolivia en dos tipos de cuotas que obligan
a los partidos políticos y a las agrupacio-
nes ciudadanas a incorporar en sus listas
un 30 por ciento y un 50 por ciento de mu-

jeres, respectivamente, siendo responsable
la Corte Nacional Electoral del control del
cumplimiento de la norma. Desde 1992 se
ha producido un cierto incremento de la re-
presentación femenina, pero no se ha lo-
grado el ejercicio real de los cupos míni-
mos establecidos, por lo que los partidos
recurrieron al débil argumento de la difi-
cultad de “encontrar mujeres capaces co-
mo candidatas”.
Por ello, pese a que las mujeres partici-
paron activamente en la recuperación de la
democracia en los años 80 y en la construc-
ción de una cultura democrática, la aplica-
ción de cuotas se enfrentó a diversas difi-
cultades como la ausencia de instrumentos,
“fallas en los términos de las propias dispo-
siciones legales, vicios del sistema político
que frenan la vigencia efectiva de las leyes y
autoexclusión de las propias mujeres”18.
La composición del padrón electoral ha
mejorado y el porcentaje de mujeres inscri-
tas en los registros electorales para las elec-
ciones nacionales de 1997 fue del 45,9 por
ciento, frente a un 54,1 por ciento de hom-
bres19. En las últimas elecciones generales y
de prefecto de diciembre 2005, los porcen-
tajes se aproximaron aún más: un 49,6 por
ciento de mujeres inscritas y un 50,4 por
ciento de hombres. 20 21
En la Cámara Alta no se cumple la cuota
del 30 por ciento ni la paridad de la repre-
sentación. En la gestión 1993-1997, de 27
18 Viceministerio de la Mujer, ibíd., p. 36.
19 De un total de 3.168.989 inscritos.
20 Corte Nacional Electoral, padrón total a octubre de 2005: 3.679.886. Hombres: 1.855.090. Mujeres:
1.824.796.
21 Un dato significativo es el porcentaje de inscritos/inscritas relacionado con las diferencias regionales
que enfrentan al país: las mujeres de las tierras altas (La Paz, Cochabamba, Oruro) superan en
inscripción a los varones; por el contrario, en las tierras bajas (Santa Cruz, Beni y Pando), los hombres
se inscribieron más que las mujeres.
321
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO
senadores titulares sólo uno fue mujer; para
la inconclusa gestión parlamentaria de
2002-2007 se eligieron 4 senadoras; y en la
próxima gestión parlamentaria 2005-2010
sólo habrá una mujer.
Es en las candidaturas a las diputacio-
nes plurinominales y uninominales de la
Cámara Baja donde se ponen más claramen-
te de manifiesto las diferencias que intro-
ducen los partidos en la aplicación de las
cuotas. Debido a la modalidad de la elec-
ción personalizada del candidato uninomi-
nal para las distintas circunscripciones, los
partidos y las asociaciones no cumplen los
porcentajes y no se arriesgan a nominar
mujeres candidatas. De esta manera, en los
últimos comicios, las ocho entidades parti-
cipantes postularon sólo a 221 mujeres
candidatas frente a 745 varones. Los resul-
tados electorales dan lugar a que 63 esca-
ños sean asumidos por hombres y sólo 5
mujeres hayan sido elegidas diputadas uni-
nominales.
El número de diputadas plurinominales
es mayor, porque los partidos apuestan a
que el triunfo del candidato presidencial
arrastre la elección dependiendo de la ubi-
cación de las candidatas en las listas. En las
últimas elecciones, las agrupaciones ciuda-
danas y los partidos postularon a 362 candi-
datas mujeres y 434 hombres; de ellos, 17
mujeres fueron elegidas diputadas frente a
43 hombres.
322
La composición y participación de las
mujeres ha aumentado ligeramente en los
distintos periodos legislativos. Lo significa-
tivo de las elecciones de junio 2002 fue el
ingreso, por primera vez en la historia repu-
blicana, de hombres y mujeres indígenas en
la maquinaria parlamentaria que represen-
taba a nuevos movimientos políticos.
La implementación de cuotas no ha su-
puesto cambios substanciales ni ha resuelto
el problema de la subrepresentación de las
mujeres en el parlamento. Son varios los
factores que explican este estancamiento:
el incumplimiento de la cuota, la distribu-
ción y ubicación de las candidatas en las lis-
tas, el tipo de elección, las características
de las circunscripciones electorales, la falta
de documentación de las mujeres y el ejerci-
cio cotidiano de la discriminación.
Los espacios y puestos clave del Poder
Ejecutivo y el Judicial siguen estando ocu-
pados por hombres, aunque existen algunos
cambios. En el periodo gubernamental in-
concluso del 2002–2007 se contó con la pre-
sencia de 3 mujeres en la plana ministerial.
Al primer gabinete del recientemente elegi-
do Presidente Evo Morales se incorporaron 4
ministras del total de 16 que conforman el
gabinete; una de ellas ejercerá por primera
vez la cartera de Gobierno, con autoridad
sobre la Policía Nacional.
Pese a que sólo el 20 por ciento de los
concejales del mundo son mujeres, la parti-
cipación de las mujeres en la política local
sigue creciendo22. En el ámbito latinoameri-
cano, Bolivia ocupa el segundo lugar en el
porcentaje de mujeres alcaldesas (11 por
ciento) y el tercer lugar, tras Argentina y
22 United Cities and Local Governments, www.cities-localgovernments.org
23 Ver Anexo 1 en el que se establece el promedio sobre la base de 314 municipios.
24 Comité Impulsor de los Derechos Políticos de las Mujeres, 2005, “Anteproyecto de ley contra el acoso y
la violencia política en razón de género”.
Chile, en el porcentaje de mujeres conceja-
las (34 por ciento). 23
La curva ascendente de los últimos cinco
años en la representación local de las muje-
res se explica por la aplicación paulatina de
los principios de equidad e igualdad de opor-
tunidades que plantean varias normas (como
la Ley de Participación Popular y la de Muni-
cipalidades) y se refuerza con varias accio-
nes impulsadas por organizaciones sociales y
de concejalas. Estas políticas facilitaron la
elección de 21 alcaldesas de un total de 314
en el 2000. La presencia de concejalas tam-
bién ha aumentado, particularmente en los
municipios del eje La Paz, Santa Cruz y Co-
chabamba, además de Beni y Pando. El nú-
mero de alcaldesas electas por sus concejos
ha aumentado en un cien por ciento en las
últimas elecciones municipales (2004).
Aunque el ámbito local permite impor-
tantes oportunidades para la participación y
empoderamiento de las mujeres, no es me-
nos cierto que el acoso y la violencia política
impiden y restringen el ejercicio de los car-
gos o buscan forzar la voluntad de las muje-
res por diversas vías (como el obligar a algu-
nas concejalas a firmar su renuncia “con un
cuchillo en el cuello o luego de ser quemadas
sus viviendas o tomados como rehenes sus
familiares”24). La subsistencia de estas prác-
ticas patriarcales y autoritarias impulsó a un
colectivo integrado por distintas instancias
estatales y de la sociedad civil ha elaborar un
anteproyecto de Ley Contra el Acoso y la Vio-
lencia Política en Razón de Género.
Finalmente, la próxima Asamblea Consti-
tuyente es el espacio en el que las mujeres
reclamarán la construcción de propuestas

orientadas a un nuevo diseño de país en el
que la diversa composición étnica, econó-
mica y cultural encuentre espacios comunes
de representación, de diálogo y de construc-
ción de políticas y permita emprender refor-
mas de cuestiones como: la reforma política,
la propiedad de los recursos naturales y tie-
rra/territorio, entre otros. Existen una serie
de iniciativas para discutir el contenido y al-
cance que deberían tener estos temas. Ade-
más, las organizaciones de mujeres, junto
con el Viceministerio de la Mujer, han pro-
puesto a la Comisión Especial de Constitu-
ción de la Asamblea Constituyente (CECAC)
de la Cámara de Senadores, el tema de la pa-
ridad en la elección de asambleístas por cir-
cunscripción. Sin embargo, esta demanda,
así como otras propuestas de las mujeres,
seguirá enfrentándose a la discriminación
política, al carácter excluyente del sistema
político y a la falta y/o debilidad de la red de
alianzas del movimiento de mujeres.
MARCO NORMATIVO, POLÍTICAS E
INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA DE
GÉNERO
Brechas entre instrumentos
internacionales y cumplimiento
de derechos de las mujeres
En el siglo XX, en el marco de los siste-
mas supraestatales como la Organización
de Naciones Unidas (ONU) y la Organiza-
ción de Estados Americanos (OEA), Bolivia
ratificó alrededor de 90 instrumentos inter-
nacionales (convenciones, protocolos, pac-
tos). Muchos de ellos favorecen el ejercicio
de los derechos individuales y colectivos de
las mujeres. Bolivia también ha ratificado
25 Consejo Interinstitucional de Derechos Humanos, Estrategia nacional de derechos humanos, diciembre de
2005.
323
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO
la mayoría de las convenciones de carácter
vinculante y no vinculante relacionadas
con el género y con los derechos de las mu-
jeres, y se ha comprometido así al cumpli-
miento de instrumentos como la “Conven-
ción sobre la eliminación de todas las for-
mas de discriminación contra la mujer”
(1989); el “Protocolo facultativo de la Con-
vención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer”
(2000); la “Convención sobre los derechos
políticos de la mujer” (1979); la “Conven-
ción sobre la nacionalidad de la mujer casa-
da” (1970); la “Convención interamericana
sobre concesión de derechos civiles a la
mujer”; y la “Convención interamericana
para prevenir, sancionar y erradicar la vio-
lencia contra la mujer” (“Convención de
Belem do Pará”, 1984). Además, otros pac-
tos y convenios como el 169 de la Organi-
zación Internacional del Trabajo (OIT) tam-
bién protegen los derechos específicos de
las mujeres indígenas (véase al respecto el
Anexo 2, sobre el tratamiento de los dere-
chos de las mujeres bolivianas en los con-
venios internacionales).
Sin embargo, persisten las prácticas di-
latorias y transcurren largos períodos entre
la adhesión y la ratificación de estos instru-
mentos internacionales. Además, la incor-
poración a la legislación nacional tropieza
con un vacío, ya que la Constitución bolivia-
na no contiene disposiciones expresas que
definan la jerarquía de estos convenios25. La
armonización y la adecuación a las normas
internas de estos estándares internaciona-
les, así como la aplicación real de estos
compromisos, son otras de las cuestiones
pendientes.
324
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Avances y retrocesos en
la institucionalidad y las
políticas públicas
La incorporación del género en las polí-
ticas públicas en Bolivia se inicia con la fir-
ma de la “Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación con-
tra la mujer” (CEDAW) y la Plataforma de Ac-
ción Mundial (PAM) de la IV Conferencia
Mundial de la Mujer realizada en Pekín en
1995. Bolivia seleccionó, en su calidad de
signataria, siete campos de trabajo para in-
tervenir en la mejora de las condiciones de
vida de las mujeres.
Con la creación de la Subsecretaría de
Asuntos de Género (SAG), en 1993, se inicia
la institucionalización. En el primer período
de gestión (1993-1997) se diseñó la ubica-
ción y competencias, y las políticas se cen-
traron en temas como la violencia, la parti-
cipación política, el derecho a la propiedad
y uso de la tierra, y se reconocieron los de-
rechos de los niños, niñas y adolescentes.
Con el apoyo de la cooperación externa se
pudo contar con un equipo técnico y emple-
aron diversos recursos mediáticos para re-
forzar el tema de género en la agenda públi-
ca. También se busca transversalizar la
igualdad de género en algunas leyes como la
Reforma Educativa, la Reforma en Salud, la
Ley de Participación Popular y la Ley INRA.
Se diseñan también planes de igualdad de
oportunidades y, en el marco de la descen-
tralización, se crean unidades y oficinas de
género y de la mujer en prefecturas y en al-
gunos municipios.
En un segundo período gubernamental
(1997-2002), la SAG desaparece y se crea
con menor jerarquía la Dirección General de
Asuntos de Género, DGAG. Desde esa nueva
estructura se logran avances para incorporar
el principio de la alternabilidad en las elec-
ciones municipales y se formulan planes na-
cionales para alcanzar la igualdad de géne-
ro, prevenir y erradicar la violencia y reducir
la pobreza femenina. Cabe señalar que algu-
nos de estos planes y políticas presentan
deficiencias conceptuales y metodológicas y
que, en el plano operativo, no se plantea su
articulación con el resto de las demás polí-
ticas sectoriales.
A partir del 2000, la inestabilidad políti-
ca y social afecta a la continuidad. Pese a
ello, el Viceministerio de la Mujer elaboró un
Plan Nacional de Políticas Públicas para el
Ejercicio Pleno de los Derechos de las Muje-
res 2004-2007. El Plan se financia a través
de un fondo común de varias agencias y pre-
tende reducir la desigualdad e incorporar el
enfoque de género en el modelo de gestión
pública.
En síntesis, existen avances importantes
para las mujeres en diversos niveles norma-
tivos, pero con un correlato precario en tér-
minos presupuestarios y de implementa-
ción. En cuanto a los distintos mecanismos
institucionales creados con diferentes nom-
bres por las distintas administraciones, las
debilidades están relacionadas con la exis-
tencia de diversos niveles jerárquicos, la fal-
ta de autonomía y autoridad, la carencia de
recursos financieros y técnicos, la rotación
permanente de los recursos humanos y la es-
casa capacidad de influencia en los restan-
tes sectores del Estado.
Difícil tarea es la de cuantificar la can-
tidad de recursos provenientes de la coope-
ración internacional para el tema de géne-
ro en Bolivia. La tarea se complica aún más
si se quieren sistematizar los recursos pro-
venientes de ONG y fundaciones interna-
cionales. Sin embargo, podemos afirmar
que los recursos externos se convirtieron
en un factor fundamental para el progreso
en el plano estatal y en las organizaciones
de la sociedad civil, sobre todo en la déca-

da de los 9026. Por último, una proporción
significativa de agencias consideran la
transversalización de la perspectiva de gé-
nero como una condición importante para
reducir la pobreza.
CONCLUSIONES Y
OPCIONES DE POLÍTICA
Los datos del diagnóstico muestran que
se han logrado importantes avances en ma-
teria de igualdad de género en algunos sec-
tores, pero que el progreso ha sido desigual
y disperso. Aunque el número de mujeres
que ingresa a las universidades ha aumenta-
do, existe un elevado porcentaje de analfa-
betismo entre las mujeres. Esta situación se
agrava por los efectos recesivos de la discri-
minación en razón de género y etnia, que
genera una acumulación de desventajas e
inequidades en los niveles de ingreso y en el
acceso a recursos productivos como tierra,
créditos y capital.
Al mismo tiempo, diferentes datos
muestran que la violencia es uno de los
problemas más serios que afectan a la mu-
jer boliviana: siete de cada diez mujeres
sufren algún tipo de violencia en sus hoga-
res. La violencia no es sólo un problema
social por las secuelas psicológicas, sino
también un problema económico, por los
días de baja laboral que provocan las le-
siones físicas. Asimismo, es preocupante
el incremento de los asesinatos y homici-
dios de mujeres y la impunidad de estos
delitos. Ante la gravedad de esta situación
se deben articular diversas alianzas públi-
26 Lamentablemente, no se dispone de información actualizada en este campo. Las agencias, tipos de
proyectos y montos contratados en la gestión 2000-2002 y registrados en el Viceministerio de
Inversión Pública se recogen en el Anexo 2.
27 Mayra Buvinic y Jacqueline Mazza, “Gender and Social Inclusion: Social Policy Perspectives from Latin
American and the Caribbean”, borrador de papel de trabajo, 2005.
325
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO
cas y privadas para mejorar los mecanismos
de prevención y la calidad de los servicios y
de los operadores.
Como otros países latinoamericanos, Bo-
livia ha ratificado la mayoría de las conven-
ciones de carácter vinculante relacionadas
con el género y con los derechos de las mu-
jeres. Asimismo, la última década se ha ca-
racterizado por la aprobación creciente de
un gran número de leyes que promueven una
mayor equidad, aunque continúan en vigor
algunas leyes que siguen siendo una fuente
de discriminación. Este copioso marco legal
no se aplica, ya sea por desconocimiento,
por inaccesibilidad a los servicios o porque
los instrumentos carecen de correlato en la
legislación boliviana, al no estar expresa-
mente jerarquizados por la Constitución. Por
lo tanto, es necesario poner en marcha polí-
ticas de armonización, reformulación, capa-
citación y difusión.
Desde hace más de una década, el diseño
y disposición de las políticas públicas de gé-
nero transitan, inevitablemente, por el an-
damiaje estatal de una serie de mecanismos
e instancias creadas con distintas jerarquías
por las distintas administraciones públicas.
En estos aparatos han rotado numerosos re-
cursos humanos, desde los más calificados o
expertos hasta los no calificados que ingre-
san por prebenda política antes que por ca-
pacidades y/o habilidades. Esta situación
ha afectado a la eficiencia y a los resultados,
aunque como señalan Buvonic y Mazza 27 no
existen evaluaciones sistemáticas de estas
“maquinarias nacionales”, que hayan medi-
do su eficacia e impacto.
326
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Si para avanzar en la inclusión social,
Bolivia ha construido un andamiaje de nor-
mas y políticas que no se aplican y cum-
plen, si el funcionamiento y resultados de
las agencias especializadas no ha sido el es-
perado y si, por último, las medidas positi-
vas (como las cuotas de participación) no
han logrado cambios significativos, ¿cuáles
son las mejores opciones para afrontar la
discriminación, la desigualdad y la violen-
cia de género que afecta a más del 50 por
ciento de la población? En la actual coyun-
tura se discuten dos. La primera considera
que el país tiene compromisos vinculantes
con varios instrumentos internacionales y
que, por lo tanto, deben reforzarse las ca-
pacidades de cualidad y gestión gubernati-
va de la actual instancia estatal, el Vicemi-
nisterio de la Mujer, dotarla de recursos hu-
manos y financieros y mejorar su jerarquía
para que pueda intervenir en el sistema pú-
blico como un actor de decisión. El Vicemi-
nisterio debería tener la capacidad de insti-
tucionalizar el proceso de gestión pública
con enfoque de género en los demás secto-
res y niveles del Estado.
La segunda alternativa plantea que no se
requieren agencias especializadas ni en la
cuestión indígena ni en la de género. Res-
pecto a la primera, se señala que, al ser el
país mayoritariamente indígena, no es pre-
ciso un mecanismo discriminatorio que se
ocupe de los asuntos indígenas. En relación
con la segunda se plantea la desaparición
del Viceministerio de la Mujer para consti-
tuir otra instancia con diferentes ámbitos
28 Ibíd, pp. 13 y 14.
de actuación y competencias para formular y
ejecutar políticas, tanto para las mujeres
como para otros grupos (como niños, ado-
lescentes y tercera edad). Está opción es cri-
ticada por algunas organizaciones, que la
consideran más un retroceso que un avance.
Ante las anteriores disyuntivas, habría
que analizar la experiencia y las lecciones
aprendidas por otros países que han puesto
en marcha una organización paraguas como
ente rector de la formulación de políticas y
de promoción de derechos de varios grupos
excluidos (por ejemplo, México). Buvonic y
Mazza han estudiado este tipo de estructu-
ra28, analizando sus características tanto po-
sitivas como negativas.
Plantean también la emergencia de otras
tendencias institucionales internacionales
para luchar contra la exclusión social, como
es el Acta de Igualación de Género de Nor-
uega y su Ley de Antidiscriminación. En la
misma línea, es muy importante la experien-
cia argentina. De modo que, antes de definir
una nueva instancia estatal, podría iniciarse
un proceso participativo, organizando una
Comisión Nacional de Igualdad y no Discri-
minación de naturaleza supraministerial, y
del más alto nivel, que en un plazo determi-
nado establezca un estado de situación de
las prácticas de discriminación y exclusión
en distintos ámbitos, proponga políticas
multidimensionales de inclusión social,
concierte planes y elabore un compendio de
medidas concretas para luchar contra la dis-
criminación y lograr la igualdad de oportu-
nidades.
 327
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

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 CON BENEFICIOS PARA TODOS

EDUCACIÓN PRIMARIA Y
SECUNDARIA
Raja Bentaouet Kattan

n la última década, Bolivia ha dado grandes pasos en la ex-

E pansión de su sistema educativo. A pesar de ello, la cobertu-

ra universal sigue siendo una meta pendiente, sobre todo pa-
ra algunos de los grupos más vulnerables. Bolivia se enfrenta a se-
rios retos. El bajo nivel de matriculados en la secundaria se traduce
en grandes brechas de capacidades dentro de la fuerza laboral boli-
viana. Estas barreras suponen un obstáculo para alcanzar un creci-
miento sostenido en el futuro cercano. Será importante que el go-
bierno dé prioridad a la educación, mejorando su calidad y cober-
tura e incrementando la eficiencia y el uso equitativo de los recur-
sos del sector. Más aún, es necesario asegurar a los alumnos la po-
sibilidad de culminar la escuela secundaria. Para ello debería haber
intervenciones de financiamiento del lado de la demanda que pue-
den abordar, en el corto plazo, el problema de la pobreza y garan-
tizar que los niños completen su educación hasta el fin de la se-
cundaria. Además podría comprometerse más al pequeño, pero im-
portante sector educativo privado. También es útil promover una
mayor descentralización a fin de incrementar la eficiencia y efica-
cia del sistema educativo.
332
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ANTECEDENTES
Durante la última década, Bolivia, uno
de los países más pobres de América Latina,
ha extendido significativamente el alcance
de su sistema educativo, y esto se refleja en
los logros educativos de su población. El
promedio de años de escolaridad ha aumen-
tado de 6,1, en 1992, a 7,4 en 2001. Este in-
cremento de la cobertura educativa puede
atribuirse a importantes iniciativas de polí-
tica pública. El Programa de Reforma Educa-
tiva de los años 90 ha contribuido al incre-
mento de las tasas de matriculados y finali-
zación de la educación primario. En Bolivia,
el 95 por ciento de los niños entre 7 y 14
años de edad está actualmente escolariza-
do, cifra que coloca al país en el mismo ran-
go que vecinos más ricos, como Brasil o Pe-
rú. En otros países con un Producto Interno
Bruto (PIB) per capita similar, como Guate-
mala y Honduras, la tasa de escolarización
es sensiblemente menor, del orden del 85
por ciento o menos. Además, entre 1997 y
2002, las tasas de abandono en el nivel pri-
mario han descendido del 10,5 al 7,3 por
ciento en las zonas rurales y del 9,9 al 5,9
por ciento en las zonas urbanas. Del mismo
modo, las tasas de repetición se han reduci-
do a la mitad. Más aún, las tasas de finaliza-
ción han aumentado del 56,1 por ciento en
1996, al 71,5 por ciento en 2001, y se esti-
ma que alcanzarán el 85 por ciento en 2010,
cifra que colocaría a Bolivia muy cerca de la
Meta de Desarrollo del Milenio (MDM), refe-
rida a la universalización de la educación
primaria.
A pesar de este incremento del número
de niños y niñas escolarizados, la cobertura
universal sigue siendo una meta pendiente,
sobre todo entre los grupos menos aventaja-
dos, entre quienes las tasas de deserción y
repetición son aún muy altas y el acceso a la
educación secundaria es visiblemente redu-
cido. En contraste con las altas tasas de ma-
triculados para la educación primaria, en
2001, para la secundaria fue de tan sólo el
51 por ciento.
A esto se suma que la calidad de la educa-
ción no ha mejorado al ritmo de la amplia-
ción de la cobertura, tal como lo muestran
los resultados bolivianos en pruebas nacio-
nales (del Sistema de Medición de la Calidad
Educativa - SIMECAL) y el análisis minucioso
de pruebas internacionales (Laboratorio La-
tinoamericano de Evaluación de la Calidad de
la Educación - LLECE). Aunque desde 1995 el
gasto en educación ha ido creciendo cons-
tantemente, desde el 5,3 por ciento hasta el
actual 7 por ciento del PIB, esto no significa
que los recursos se hayan asignado de mane-
ra eficiente logrando mejorar los resultados
del aprendizaje. El éxito relativo de la peque-
ña pero importante experiencia del sector
privado muestra que no hay ningún motivo
interno que impida a Bolivia desarrollar un
sistema educativo exitoso.
Este capítulo permite conocer la situa-
ción actual de la educación en Bolivia. Se
basa en el análisis y las recomendaciones de
informes previos, en especial el borrador del
Estudio sectorial del Banco Mundial (La edu-
cación básica en Bolivia. Desafíos: 2006-
2010).
Iniciativas recientes
de política
Los desafíos descritos hasta aquí han lle-
vado a los últimos gobiernos a incidir en la
mejora del desempeño del sector educativo,
en especial en el nivel secundario, que fue
relegado durante el anterior proceso de re-
forma. La reciente Estrategia Nacional de
Educación (MINEDU 2004) persigue tres ob-
jetivos principales: (i) mejorar el acceso y la
retención en las escuelas en los últimos

años de la primaria y de la secundaria, (ii)
mejorar la calidad de la enseñanza y el
aprendizaje, y (iii) fortalecer la administra-
ción educativa descentralizada.
El precedente de estos planteamientos
es la reforma de la educación primaria en la
segunda mitad de los años 90. La Ley de Re-
forma Educativa de 1994 fue sin duda un
plan ambicioso, por lo que ha podido ser im-
plementado durante cuatro gobiernos con-
secutivos. El programa es fruto del trabajo
de un grupo de profesionales técnicamente
competentes, reclutados fuera del Ministe-
rio de Educación, muchos de los cuales se
mantuvieron en el equipo durante más de 10
años al margen de los cambios de liderazgo
político y a pesar de la fuerte oposición de
los sindicatos de maestros. El paquete inte-
gral de reforma, en el que la expansión y me-
jora de la educación primaria se considera-
ron esenciales para el desarrollo del capital
humano, abarcó las siguientes áreas:
> La modificación de la estructura de gra-
dos y la extensión de la obligatoriedad
de la educación básica. Antes de 1994,
había tres niveles: 1-5 (educación bási-
ca), 6-8 (educación intermedia), y 9-12
(educación secundaria), de los cuales só-
lo la educación básica de cinco años era
obligatoria. Con los cambios se pasó a
los ocho años de escolaridad primaria
obligatoria y a los cuatro años de educa-
ción secundaria.
> Un nuevo desarrollo institucional a tra-
vés de la optimización y profesionaliza-
ción del Ministerio de Educación (MINE-
DU) y la creación de: (i) el Sistema de
Medición de la Calidad Educativa (SIME-
CAL); (ii) un sistema de administración
de la educación; y (iii) un nuevo sistema
para la planilla salarial y otras funciones
administrativas, el Registro Docente Ad-
ministrativo (RDA).
333
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
> La transformación curricular a través de
la renovación total de los planes de estu-
dio y la provisión de nuevas guías para
maestros, textos estudiantiles y renova-
dos materiales de aprendizaje.
> El reconocimiento oficial e implementa-
ción gradual de la Educación Intercultu-
ral Bilingüe (EIB) en las escuelas bolivia-
nas con masiva presencia de estudiantes
quechuas, aimaras y guaraníes.
> La creación de consejos de participación
popular en varios niveles de la adminis-
tración educativa para apoyar la descen-
tralización. Del mismo modo, se fortale-
cieron los consejos de padres (juntas es-
colares) en las escuelas a fin de promo-
ver su compromiso y contribución a la
educación. Particular importancia tuvie-
ron los Consejos Educativos de Pueblos
Originarios (CEPO); como parte del siste-
ma piramidal de las juntas educativas, en
1998 se crearon cuatro CEPO –de carácter
transterritorial- uno para cada pueblo,
aimara, quechua, guaraní, y uno para los
demás 30 pueblos amazónicos (actual-
mente este último se está subdividien-
do). Los representantes de estos Conse-
jos fueron elegidos por sus respectivos
pueblos y hoy juegan un papel funda-
mental en la sociedad civil, en la forma-
ción inicial de maestros a través de la re-
forma de las antiguas escuelas normales
y dentro del MINEDU para apoyar y difun-
dir la educación bilingüe.
> La transformación en los actuales 18 Ins-
titutos Normales Superiores –de los cua-
les la mitad trabaja con el enfoque de
EIB- así como el establecimiento del sis-
tema de asesores pedagógicos para in-
troducir reformas y capacitar a los maes-
tros en servicio.
La evaluación de la reforma muestra que
ha experimentado importantes mejoras, so-
334
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
bre todo en la educación primaria, en térmi-
nos de una cobertura más amplia, y más
equitativa y eficiente. Lo mismo puede de-
cirse de la institucionalización de la Educa-
ción Intercultural Bilingüe. Sin embargo, no
hay pruebas de que la reforma haya incre-
mentado los logros de aprendizaje. Además,
la mayor crítica a la Reforma Educativa de
los años 90 es que se hizo de arriba hacia
abajo, es decir, con aportes relativamente
pequeños de parte de los principales intere-
sados como son los maestros y sus sindica-
tos, los administradores de las escuelas, las
instituciones de capacitación de profesores
y otras personas clave.1
Balance de la cobertura educativa
En la actualidad, la educación formal,
que comienza en el nivel inicial a los 5 años,
está lejos de lograr un acceso y una cobertu-
ra universal. La educación inicial en Bolivia
está subfinanciada y es inaccesible para la
mayoría de los niños. Los niños matricula-
dos de 5 a 6 años están cerca del 30 por
ciento y abarcan sólo el 10 por ciento de los
niños de 3 y 4 años. Lamentablemente, los
que más necesitan de la educación preesco-
lar son quienes menos acceso tienen a ella.
Mientras el 32 por ciento de los niños de las
zonas urbanas entre 5 y 6 años asiste al ni-
vel inicial, sólo el 24 por ciento de los niños
de las zonas rurales lo hace; y mientras el 34
por ciento de niños y niñas entre 5 y 6 años
de hogares no pobres tiene acceso a dicho
nivel, sólo el 27 por ciento de los pobres se
beneficia de la educación destinada a la in-
fancia temprana2.
1 Puede encontrarse mayor información sobre la evaluación de la reforma en Contreras y Talavera (2004).
2 Aunque un análisis detallado del desafío de expandir la educación inicial excede el alcance de este
capítulo, la experiencia internacional ha mostrado que del acceso a la educación temprana y de la
mejora de los resultados de aprendizaje resultan importantes beneficios.
En 1994, la educación primaria se exten-
dió de un ciclo obligatorio de cinco años a
uno de ocho para los niños entre 6 y 13 años
de edad. Con ello se ha alcanzado una tasa
muy alta de matriculación en este nivel, que
llega al 97 por ciento, lo que coloca a Boli-
via por encima de vecinos más ricos como
Venezuela o República Dominicana, y muy
cerca de Brasil (Gráfico 1). Al mismo tiempo,
las tasas de finalización de la primaria han
aumentado del 56,1 por ciento en 1996, al
71,5 por ciento en 2001 y se estima que al-
canzarán el 85 por ciento en 2010, con lo
cual Bolivia se sitúa con firmeza en la senda
de la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM),
referida a la universalización de la educa-
ción primaria.
La educación secundaria tiene una dura-
ción de cuatro años y se destina a estudian-
tes entre 14 y 18 años de edad que hayan
concluido el nivel primario. En la actuali-
dad, la secundaria se caracteriza por el acce-
Gráfico 1 - TASAS DE MATRÍCULA Y PNB
PER CÁPITA
100
Brasil
Matriculación primaria neta
Bolivia
95
República Dominicana
90
Colombia
Venezuela
Ecuador
85
80 Guatemala
0 2.000 4.000 6.000
PIB per Cápita

so bajo y desigual para alumnos y alumnas,
además de la baja calidad de la oferta. En
contraste con la alta tasa de matriculación
en primaria, el acceso a la educación secun-
daria sigue siendo muy bajo, especialmente
entre los grupos menos aventajados. En
2001, la matriculación neta en este nivel
fue sólo del 51 por ciento.
Como muestra el Gráfico 2, la gran mayo-
ría de los alumnos matriculados en educa-
ción no superior está en la primaria, espe-
cialmente en los tres primeros grados. En
contraste con los 300 mil estudiantes regis-
trados en el primer grado de primaria, exis-
ten tan sólo 89 mil en el último año de edu-
cación secundaria. Las líneas punteadas
muestran el tamaño de los grupos corres-
pondientes a 1994, 1987 y 1983, que debe-
rían estar en primer grado, al final de la pri-
maria y al final de la secundaria, respectiva-
mente. Estas cifras muestran un exceso de
63 mil (22 por ciento) niños en el primer
grado y una pérdida de 18 y 72 mil niños (11
por ciento y 81 por ciento) al final de la pri-
maria y de la secundaria, respectivamente.
En los últimos diez años, el mayor incre-
Gráfico 2 - MATRÍCULA POR NIVEL
89,924
Secundaria 3
Secundaria 1
Ciclo / Grado
Primaria 7
Primaria 5
Primaria 3
Primaria 1
Inicial 1 49,152
0 100.000
335
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
mento de la matriculación en secundaria es-
tuvo concentrado en las escuelas urbanas,
que se distinguen por sus aulas superpobla-
das, sus currículos desfasados y maestros
mal capacitados. Mientras que el Programa
de Reforma Educativa priorizó el nivel pri-
mario, brindándole mayor atención y ejecu-
tando allí la mayoría de las innovaciones du-
rante la última década, se descuidaron los
cambios en la secundaria. Hasta la fecha, en
ese nivel se continúa trabajando con planes
de estudio y materiales pedagógicos atrasa-
dos, infraestructura inapropiada, técnicas
de enseñanza convencionales con recursos
pedagógicos muy limitados y tamaños de
aula poco eficientes (en algunas escuelas
hay aulas superpobladas y en otras –sobre
todo las rurales- la relación alumno-docente
es muy baja). Además, se estima que cerca
del 45 por ciento de los maestros de escue-
las secundarias no están capacitados para
enseñar en este nivel, cifra que se eleva al
70 por ciento en las áreas rurales.
La matriculación universitaria de Bolivia
es del 33 por ciento, por lo que es relativa-
mente alta. Es superior a la de Brasil y Ja-
106,489
129,862
161.069
168,615
190,845
213,690
226,742
234,301
251,507
258,058
285,260
169,085
200.000 300.000 400.000
Matriculación en 2001
336
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

maica, que sólo llegan al 14 por ciento, y es
similar a las de Argentina (36 por ciento) y
Chile (37 por ciento). No obstante, si bien el
acceso a educación superior es relativamen-
te equitativo, la calidad y eficiencia interna
del sistema son muy bajas.
En términos de gasto por nivel de educa-
ción, el Tabla 1 muestra que, con excepción
de la educación superior, los gastos más al-
tos por alumno son los de primaria (774 bo-
livianos), que representan cerca del 70 por
ciento del total de los gastos del MINEDU en
la educación no superior.
A pesar de la creciente evidencia de los
beneficios a largo plazo de la educación ini-
cial, particularmente para los pobres, la Ta-
bla muestra con claridad que ésta no es una
prioridad para el presupuesto del Ministerio
de Educación, pues los gastos por alumno en
dicho nivel son muy bajos (446 bolivianos).
Por otro lado, la educación universitaria ab-
sorbe buena parte del presupuesto estatal3.
Con el 27 por ciento de todos los gastos edu-
cativos, el financiamiento de la educación
superior es bastante elevado si se compara
con otros países latinoamericanos. Es alar-

Tabla 1 - GASTOS EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN 2002

Porcentaje de gastos Porcentaje de gastos

Nivel o Ítem ministeriales en recurrentes en educación Gastos por alumno
educación no-superior del gobierno central (recurrente) en Bs.

Administración (central 4.0 2.9

o departamental)

Inicial 4.7 3.4 446

Primaria 69.4 50.6 774

Secundaria 15.5 11.3 669

Otros* 6.4 4.7

Total no-superior 100.0 73.0

Sistemas de
Universidad Pública 27.0 3,342

Total Ministerio 100.0 1.019

Fuente: Ministerio de Educación/UDI.
Nota:* Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica y educación universitario
no-superior.

3 El sistema universitario Bolivia tiene una tasa de graduación de tan sólo 40 por ciento y representa el
27 por ciento del total de gastos en educación. Aunque un análisis riguroso de los desafíos en
educación terciaria escapa del alcance de este capítulo, es importante señalar que la mejora de la
eficiencia interna del sistema universitario boliviano podría resultar en ahorros de recursos, sin reducir
por ello el número de graduados universitarios.

mante el hecho de que la educación secun-
daria implique menores gastos por alumno
(669 bolivianos) que la primaria. La escola-
ridad secundaria requiere de profesores es-
pecializados e instalaciones más caras, lo
que debería ocasionar mayores costos por
estudiante como sucede en la mayoría de los
países. Esta evidencia, junto con el amplio
consenso social sobre el tema, sugiere la ur-
gencia de atender a las necesidades de este
nivel de educación.
TEMAS PRINCIPALES A ABORDAR
Aunque la cobertura educativa se ha in-
crementado recientemente, una revisión de
la situación actual indica que Bolivia se en-
frenta aún a una serie de importantes desa-
fíos. Estos incluyen: el bajo y desigual acce-
so a los últimos años de la primaria y a la
educación secundaria, los bajos niveles de
rendimiento académico y la ineficiencia del
sistema educativo.
Bajo y desigual acceso a
educación superior primaria
(séptimo y octavo grado) y
secundaria.
Aunque el acceso a las escuelas, medido a
través de la tasa de matriculación, señala que
éste es universal para los/as alumnos/as
hasta los 11 y 12 años de edad, se encuen-
tran importantes brechas cuando se compa-
ran los datos específicos después de esa edad
para alumnos indígenas y no-indígenas, rura-
les y urbanos, así como ricos y pobres. Los
cuatro paneles del Gráfico 3 muestran clara-
mente que entre los 7 y los 11 años de edad
casi todos los niños y las niñas están en la
escuela. Incluso las tasas de asistencia en el
área rural, en los quintiles más bajos o entre
la población quechua hablante, están por en-
cima del 90 por ciento. Sin embargo, a partir
337
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
de los 12 años de edad la matriculación cae
en forma significativa y la brecha crece. A esa
edad, los alumnos del área urbana, castella-
nohablantes y de las familias de más altos in-
gresos tienen más posibilidades de matricu-
larse en la escuela. La tasa de matriculación
de alumnos de 14 años de edad del quintil de
ingresos más altos es 14 puntos porcentuales
más alta que la de sus pares del quintil de in-
gresos más bajos. Los niños y las niñas que-
chuas de 14 años de edad están 16 puntos
porcentuales por debajo de sus pares caste-
llanohablantes, y la diferencia entre urbanos
y rurales es de 14 puntos porcentuales. A los
15, cuando los/as adolescentes deberían es-
tar ingresando a la escuela secundaria, las di-
ferencias crecen y la matriculación se dismi-
nuye drásticamente. Es más, a la edad de 16,
la diferencia en las tasas de asistencia entre
urbanos y rurales es de 27 puntos porcentua-
les, de 26 puntos entre alumnos de los quin-
tiles más pobres y más ricos, y de 17 puntos
entre quechua y castellanohablantes. Esto
sugiere que el acceso al último ciclo de la pri-
maria y en especial a la secundaria es parti-
cularmente bajo entre grupos vulnerables o
en desventaja.
La importante caída en la matriculación
después de los 12 años de edad se atribuye
a distintos factores. El primero y más obvio
es la falta de oferta escolar. Mientras hay
unas 13.000 escuelas que atienden a niños
de 1er a 3er grado, sólo 8.000 atienden los
grados 4to y 5to, menos de 5.000 ofrecen el
último ciclo de primario y menos de 2.500
escuelas el nivel secundario. Esto demuestra
que las escuelas que ofrecen los grados más
altos son más escasas y que las distancias
entre escuelas se hacen mayores a medida
que los alumnos pasan a grados superiores.
Los datos del Sistema de Información
Geográfica (SIG) muestran que los niños que
no asisten a la escuela viven en promedio
338
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 3 - ASISTENCIA ESCOLAR POR ETNIA, QUINTIL DE INGRESO, GÉNERO, Y RESIDENCIA

URBANA O RURAL
100% 100%

80% 80%
Porcentaje en la escuela

Porcentaje en la escuela
60% 60%

40% Urbano 40% Quintil 1

Rural Quintil 3
20% 20% Quintil 5
Todos

0% 0%
5 10 15 20 5 10 15 20
Edad Edad

100% 100%

80% 80%
Porcentaje en la escuela

Porcentaje en la escuela

60% 60%
Quechua
40% 40%
Aymara Mujeres
Castellano Hombres
20% 20%

0% 0%
5 10 15 20 5 10 15 20
Edad Edad
Fuente: Mecovi 2002.

dos veces más lejos de la escuela más cerca-
na que los que sí asisten. Aunque esto se de-
be en parte a otros factores relacionados con
la distancia, el análisis econométrico mues-
tra que la distancia es una causa decisiva y
que cada kilómetro de lejanía de la escuela
más cercana reduce en 1,3 puntos porcen-
tuales la probabilidad de escolarización. No
es extraño que, si todo lo demás se mantiene
constante, los niños que deben caminar
grandes distancias tengan una probabilidad
significativamente mayor de abandono.
La participación en el mercado laboral
es otro factor que aleja a los niños de la es-
cuela, especialmente en las zonas rurales
más pobres. De hecho, en Bolivia, el 20 por
ciento de los niños entre 10 y 14 años tra-
baja y esto coincide con la edad en la que
comienzan a desertar de las aulas. El diag-
nóstico muestra que un incremento en la
probabilidad de trabajar de un punto por-
centual, reduce la probabilidad de ir a la es-
cuela en 0,75 puntos. Existen, por supues-
to, otros factores que influyen en la deci-
sión de abandonar la escuela que las en-
cuestas de hogares no reflejan y que debe-
rán recogerse en una próxima investiga-
ción. En programas de prevención de deser-
 339
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

ción en otros países se están tomando en Evaluación de la Calidad de la Educación

cuenta estos factores (Recuadro 1).
Baja y desigual calidad
de educación
Bolivia sólo ha participado en una eva-
luación de logro escolar internacional. Se
trata del Laboratorio Latinoamericano de
(LLECE)4. La Tabla 2 muestra que Bolivia se
situó cerca de la media de resultados de lo-
gro y desde el punto de vista de su ingreso
per capita, se desempeña incluso algo mejor
de lo esperado. Sin embargo, un análisis de-
tallado muestra que ésta es una interpreta-
ción muy limitada.

Recuadro 1 - PROGRAMA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA “PARA TODOS” DE CHILE

El programa “Educación Secundaria Para Todos” de Chile, iniciado en 2000, está diseñado para re-
solver el problema del abandono escolar de alumnos/as de nivel secundario. Es parte de un plan que
persigue la universalización de un mínimo de 12 años de escolarización. Las escuelas se seleccionan
mediante un índice de riesgo de vulnerabilidad que estima la probabilidad de abandono de los alumnos
de cada escuela sobre la base de los años de escolaridad de la madre y las tasas de repetición y asis-
tencia de los alumnos. Ese mismo índice sirve para definir el número de becas para cada escuela. Esto
se complementa con una tarjeta de evaluación para los alumnos que permite seleccionar a los benefi-
ciarios sobre la base de su asistencia a clases, sus notas promedio y su situación en cuanto a su exceso
de edad (retraso escolar o relación edad-grado/curso).
El programa se basa en una estrategia de intervención que combina dos dimensiones: la calidad de
vida y la calidad de la educación. La primera incluye el acceso a servicios sociales (sobre todo becas pa-
ra alumnos que son muy vulnerables), mejora de las condiciones de las escuelas e implementación de un
programa escolar de salud diseñado para mantener a personas jóvenes dentro de la escuela. En cuanto al
componente de la calidad de la educación, cada centro debe formular y desarrollar un plan de acción pa-
ra evitar el abandono escolar, sobre la base de un proceso de análisis y reflexión y recibe: (a) becas por
un valor de 148.000 pesos chilenos al año (equivalentes a unos US$200 por beneficiario); (b) un plan de
capacitación de maestros; (c) un plan de desarrollo psicosocial; y (d) la mejora de los internados.
El programa aún no ha sido evaluado y su cobertura todavía es relativamente limitada; en 2001 el
programa otorgó unas 6.000 becas. Sin embargo, programas similares han sido altamente eficaces en tér-
minos de costos. En Estados Unidos, los incentivos para inducir a alumnos de nivel secundario de grupos
en desventaja para que se gradúen, han demostrado ser una medida eficaz en términos de costos.

Fuentes: CEPAL 2002; Greenwood y otros 1998.

4 La evaluación LLECE se realizó entre junio y noviembre del 1997 en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Cuba, República Dominicana, Honduras, México, Paraguay y Venezuela. Alumnos de tercer y
cuarto grado fueron evaluados en matemáticas y escritura. Bolivia no participó en pruebas más
modernas como PISA, TIMSS o IALS. El LLECE se basa en la teoría clásica de los tests y no es la de
Teoría de respuesta al ítem (Item Response Theory) y se basa en preguntas idénticas para comparar
distintos países o grupos. El número de ítems es relativamente bajo y la orientación no es de
resolución de problemas como lo es la prueba PISA u otras evaluaciones modernas.
340
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Los resultados del LLECE en matemáticas
son especialmente buenos para el país,
puesto que Bolivia empata con Colombia en
quinto lugar entre los 11 países participan-
tes. Bolivia no sólo obtuvo mejores resulta-
dos que Honduras (el único país con ingre-
sos per cápita comparables dentro de la
muestra) sino también que otros países mu-
cho más ricos como Venezuela y República
Dominicana. En lenguaje, sin embargo, la
puntuación de Bolivia fue inferior a la de
siete de los 11 países.
No obstante, los rendimientos pueden
llevar a conclusiones erradas si sólo se con-
sideran los promedios. El análisis en profun-
didad de la evaluación internacional LLECE y
del SIMECAL boliviano muestra grandes di-
ferencias en los logros de aprendizaje entre
niños de los porcentajes más altos y los más
bajos. Los resultados LLECE para estudiantes
en el nonagésimo (9mo) percentil de logro
en Bolivia son menores que la mitad de los
resultados de aquellos estudiantes en el dé-
cimo (10mo) percentil de logro. Los resulta-
dos de las pruebas nacionales de evaluación
en Bolivia son aún más contundentes res-
pecto a la baja calidad de la educación. Los
resultados de las pruebas realizadas en 1998
por el SIMECAL a alumnos del octavo grado
mostraron que sólo la mitad de los alumnos
logra resultados satisfactorios (aprueban)
en lectura y menos de un tercio aprueba en
matemáticas.
El análisis de regresión muestra que bue-
na parte de esta diferencia no se explica o es-
tá relacionada con variables del hogar, como

Tabla 2 - PROMEDIO DE CALIFICACIÓN EN

MATAMÁTICAS LENGUAJE EN LLECE PARA EL GRADO 3

(Posición en Paréntesis)

País Lenguaje Matemáticas

Argentina 263(2) 251(2)

Bolivia 232(7) 240(6)

Brasil 256(4) 247(3)

Chile 259(3) 242(4)

Colombia 238(6) 240(5)

Cuba 343(1) 351(1)

República Dominicana 220(10) 225(9)

Honduras 216(11) 218(11)

México 224(9) 236(7)

Paraguay 229(8) 232(8)

Venezuela 242(5) 220(10)

Fuente: Resultados publicados por LLECE.


el nivel educativo de los padres. Sin embargo
el análisis también sugiere que el factor de
rendición de cuentas y el de administración
escolar pueden mejorar los resultados. Una
función de producción de educación estima-
da por Urquiola et al. (2000)5 sugiere que los
resultados del examen mejoran cuando el
maestro es normalista, a pesar de que este re-
sultado es débil y poco significativo para las
escuelas públicas. Además, puede darse al-
guna causalidad inversa, pues los normalis-
tas pueden estar eligiendo las mejores escue-
las para enseñar. Sin embargo, la evidencia
es fuerte y significativa respecto de los cen-
tros privados. El hecho de que éstos logren
mejores resultados (incluso controlando las
características para estudiantes observa-
dos), sugiere que algunas de las característi-
cas de las escuelas privadas en Bolivia pue-
den ser importantes determinantes del ren-
dimiento académico. Procesos de selección,
de agrupamiento por niveles y característi-
cas no observables de los alumnos probable-
mente juegan un papel importante en los
éxitos de las escuelas privadas para el caso
de las que son de pago y atienden a la pobla-
ción más rica. Sin embargo, en instituciones
como “Fe y Alegría” (véase Recuadro 3), tan-
to la selección como las características no-
observadas juegan un papel limitado. Esto
sugiere que las características de la adminis-
tración, como por ejemplo el mayor apoyo
pedagógico a los maestros, la mayor supervi-
sión de éstos y, en general, el mayor nivel de
rendición de cuentas pueden influir.
Además de la falta preparación de los
maestros y de la menor eficacia de la admi-
nistración escolar, los malos resultados se
5 La especificación completa también incluía controles individuales, de hogar y otros socio-económicos.
6 Esta pregunta es bastante nueva para las encuestas de hogares y aún no se sabe bien cómo la
interpretan los entrevistados, pero los resultados son preocupantes.
341
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
pueden explicar por otro factor importante:
inasistencia u absentismo, tanto de alum-
nos como de docentes. Mientras el 95 por
ciento de los alumnos en edad escolar están
matriculados en la primaria, la información
de la encuesta de hogares muestra que en un
día cualquiera cerca del 40 por ciento de
esos/as niños/as no están en la escuela.
Aunque este fenómeno no ha sido suficien-
temente tratado hasta ahora, puede haber
variables institucionales en juego. El traba-
jo sobre absentismo docente de Kremer et al.
(2004) muestra que los directores de escue-
la informan que buena parte de este fenó-
meno se vincula a motivos institucionales,
como el tiempo dedicado a la capacitación,
la planificación y otras actividades que po-
drían programarse para un momento distin-
to del de instrucción. Los seis paneles del
Gráfico 4 muestran la matriculación (línea
continua) y la asistencia a clases (línea dis-
continua), por edad, para todos los/as
alumnos/as bolivianos/as, para mujeres,
para quechua y aymara hablantes, y para zo-
nas urbanos y rurales. Estos paneles se ela-
boraron preguntando por la asistencia en las
encuestas MECOVI.6 El Gráfico 4 muestra una
gran brecha entre matriculación y asisten-
cia, en especial para alumnos del área rural.
La diferencia entre uno y otro en el panel de
todos los/as alumnos/as es de 40 puntos
porcentuales para niños entre 8 y 10 años de
edad. En el caso de la población rural, esa
cifra sube a 50 puntos porcentuales para ni-
ños de 9 a 10 años de edad. Los quechuas
muestran resultados especialmente bajos,
mientras los aymaras están un poco mejor
en términos de asistencia. La brecha asis-
342
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
tencia-matriculación es más baja en la zona
urbana que en la rural y no parecen regis-
trarse diferencias de género.
Sistema de educación ineficiente
A pesar de que buena parte del PIB se in-
vierte en educación, Bolivia no está logran-
do producir los ciudadanos ni los trabajado-
res productivos que necesita para competir
en la economía global7. En 2004, los gastos
en educación representaron el 7 por ciento
del PIB, bastante más que el 5,3 por ciento
de 1995, y también considerablemente ma-
yor que la inversión en países vecinos como
Ecuador (2,9 por ciento), Perú (3,3), o Bra-
sil (5,6). Sin embargo, estos recursos no se
utilizan eficientemente. De hecho, el gasto
en materiales didácticos es bajo, mientras la
parte asignada a los gastos administrativos
en el presupuesto es excesivamente alta. La
asignación de maestros a las distintas es-
cuelas es un caso llamativo de ineficiencia.
Descentralización
El gobierno central reconoció que el sis-
tema educativo nacional es demasiado gran-
de para gestionarlo desde un solo centro ad-
ministrativo. Puesto que el gobierno tiene
demasiadas tareas que ejecutar y está dema-
siado centralizado, no puede realizar todas
sus funciones de forma eficiente y efectiva.
Por eso, muchos asuntos locales caen en el
descuido o quedan desatendidos, porque
tienen que ser decididos por las cúpulas de
los ministerios. En un contexto así, las co-
munidades no tienen acceso a la toma de de-
cisiones (que se adoptan a mucha distancia
de ellas) y, por tanto, muchos problemas que
7 Dado su PIB per cápita y particularmente sus ingresos impositivos, Bolivia tiene un sector público
grande. El gasto total de gobierno promedió el 30 por ciento del PIB entre 1997 y 2003 y alcanzó el 34
por ciento en 2002. Este gasto fue asumido con una base impositiva de tan sólo el 18 por ciento del
PIB, dejando el financiamiento de un 16 por ciento del PIB a ayuda externa e incremento en la deuda.
podrían resolverse a nivel departamental o
municipal (si existiera la posibilidad), que-
dan sin solución.
En la década de los 90, la Ley de Reforma
Educativa y la de Participación Popular rea-
signaron recursos y competencias a los de-
partamentos, pero sobre todo a los munici-
pios. Aunque la descentralización ha resul-
tado positiva en muchos aspectos, también
ha provocado dispersión de competencias y
presupuestos. Pese a las muchas deficien-
cias institucionales, al parecer, las desigual-
dades educativas interdepartamentales no
constituyen un problema significativo en
Bolivia. Aunque el gasto por estudiante es
razonablemente similar entre departamen-
tos, dentro de los departamentos y entre
distritos es mucho meno equitativo, lo que
invita a pensar que los futuros gobiernos re-
gionales autónomos deberían tomar medi-
das para redistribuir mejor su dinero dentro
del ámbito departamental.
Desde la aprobación de Ley de Participa-
ción Popular de abril de 1994, los recursos
educativos han dejado de concentrarse en el
ámbito central. A pesar de que Bolivia es
una república unitaria, está subdividida en
nueve departamentos, cuya administración
está dirigida desde 2006 por prefectos elec-
tos en las urnas, y 327 municipios. Los go-
biernos municipales reciben del Estado cen-
tral transferencias de coparticipación, ade-
más de los recursos entregados por el plan
HIPC (País Pobre Altamente Endeudado, por
sus siglas en inglés). En ese momento se re-
legó al nivel departamental, pero en la ac-
tualidad se tiende a reforzar las competen-
cias departamentales.
 343
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

Gráfico 4 - MATRÍCULA (LÍNEA GRUESA) Y ASISTENCIA (LÍNEA DELGADA) POR EDAD,

SEGÚN GRUPO DEMOGRÁFICO

Panel 1-Bolivia Panel 2 - Mujeres

100% 100%

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
5 15 25 5 15 25

Panel 3 - Quechuas Panel 4 - Aymara

100% 100%

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
5 15 25 5 15 25

Panel 5 - Rural Panel 6 - Urbano

100% 100%

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
5 15 25 5 15 25

Fuente: 2002MECOVI
344
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Los gobiernos municipales han pasado
de estar prácticamente ausentes en lo que
respecta al financiamiento de la educación,
a hacerse responsables del 7 por ciento de
los gastos corrientes recurrentes en educa-
ción y del 1 por ciento del total de los gas-
tos no financieros del sector público. La co-
participación se compone de un 20 por cien-
to del ingreso impositivo del gobierno cen-
tral destinado a los municipios y un 5 por
ciento para las universidades. La asignación
global de la coparticipación es relativamen-
te grande y representa cerca del 17 por cien-
to del PIB8 (aproximadamente 9.000 millo-
nes de bolivianos, esto es, unos 1.100 millo-
nes de dólares americanos), lo que significa
que estas transferencias por sí mismas re-
presentan cerca del 3,4 por ciento del PIB
para los municipios y el 0,85 por ciento pa-
ra las universidades.
A su vez, la asignación del HIPC es más
pequeña que la de la coparticipación, es de-
cir, abarca cerca del uno por ciento del PIB
(582 millones de bolivianos, esto es cerca de
7,2 millones de dólares). Sin embargo, los
recursos HIPC van directamente a las alcal-
días y se dividen de la siguiente manera: 20
por ciento para educación, 10 por ciento pa-
ra salud y 70 por ciento para inversiones pro-
ductivas. Dentro de estas áreas, los munici-
pios pueden invertir los recursos como crean
conveniente. Sin embargo, este dinero no se
ha gastado a medida que se trasfería a las
municipalidades y, en muchos casos, se está
acumulando en las cuentas bancarias.
Con esta variedad de fuentes de ingreso,
las municipalidades también tienen la obli-
gación de proveer infraestructura para edu-
cación y salud, así como insumos y determi-
nados materiales de uso recurrente en am-
8 Todas las cifras para el financiamiento de educación se refieren al 2002.
bos sectores. Sin embargo, hay poca coordi-
nación entre las municipalidades y el MINE-
DU en lo que se refiere al uso de los recursos
en educación, situación que tiene que
afrontarse sobre la base de mejores procesos
de comunicación.
La organización interna del sector edu-
cativo se asemeja a la del Estado boliviano.
Además del Ministerio del ramo, funcionan
nueve unidades descentralizadas, llamadas
SEDUCA (Servicio Departamental de Educa-
ción). Los SEDUCA se encargan fundamen-
talmente de la gestión del personal docente.
Sin embargo, la mayor parte de las labores
de administración diaria la desarrolla en el
distrito el Director Distrital. En cada Distri-
to Educativo se encuentran los núcleos edu-
cativos, conjuntos de seis a nueve escuelas
que comparten sus recursos. Cada núcleo
tiene una escuela central en la que se con-
centran los materiales pedagógicos de apo-
yo al resto de los establecimientos.
El principal desafío del sector es recom-
poner el desarticulado y fragmentado proce-
so de toma de decisiones. Como sucedió en
otros países, se descentralizaron algunas
funciones del sistema, pero el control de las
cuestiones más importantes se mantuvo co-
mo responsabilidad y jurisdicción del nivel
central.
Como se señaló antes, la mayor parte de
la administración cotidiana se encarga el ni-
vel distrital. Los distritos educativos suelen
coincidir con las municipalidades, pero esto
no es siempre así porque existen 327 muni-
cipalidades y sólo 275 distritos, puesto que
las municipalidades más pequeñas se agru-
pan en un distrito educativo. El director dis-
trital se ocupa de funciones básicas como la
distribución de los libros de texto y materia-

les pedagógicos (provistos desde el nivel
central), la selección y asignación de direc-
tores de escuela y de los docentes. Por otra
parte, los alcaldes son responsables de los
elementos materiales como la manutención
escolar y la provisión de electricidad, agua y
de materiales de aprendizaje. Sin embargo,
existe un área difusa donde no están claras
las tareas de directores distritales y alcal-
des. Por ejemplo, muchas escuelas en Boli-
via carecen de insumos básicos como papel,
lápices o tizas, porque ni los directores ni
los alcaldes asumen la tarea de proveerlos,
sobre todo desde que no se dispone del pre-
supuesto adecuado para este tipo de gastos.
Los municipios reciben recursos signifi-
cativos para proveer infraestructura educa-
cional (cerca del 0,4 por ciento del PIB).
Desde el MINEDU, mediante la creación de
los proyectos educativos, se ha motivado a
los alcaldes a planificar el uso de esos recur-
sos en el marco de dichos proyectos, en cu-
ya elaboración participan los actores loca-
les. Así, desde 2000 se elaboran proyectos
educativos para apoyar la gestión descen-
tralizada en el nivel local y contribuir a una
mejor coordinación con los demás niveles.
Los proyectos comienzan con los planes de
cada escuela, los Proyectos Educativos de
Unidad Educativa (PEU), que luego se agru-
pan bajo los Proyectos Educativos de Núcleo
(PEN – área rural), los Proyectos Educativos
de Red (PER – área urbana) o los Proyectos
Educativos Indígenas (PEI – en distritos in-
dígenas), según corresponda. Estos proyec-
tos se integran en los Proyectos Educativos
Municipales (PROME) y después pasan a for-
mar parte de las programaciones operativas
anuales de los municipios. Estos proyectos
permiten la mayor participación de las co-
munidades en la toma de decisiones educa-
tivas, así como la articulación de diversos
actores educativos. Al mismo tiempo, apa-
345
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
lancan recursos, permitiendo combinar fon-
dos municipales, tanto descentralizados co-
mo centralizados. Sin embargo, los proyec-
tos educativos no han resultado tan útiles
como podrían haberlo sido, debido a la falta
de comunicación entre los municipios y el
Ministerio de Educación. Los municipios es-
tán gastando el 81 por ciento de su dinero
en infraestructura física y tan sólo el 19 por
ciento en materiales pedagógicos o de capa-
citación, cuando la experiencia sugiere que
las mejoras de calidad requieren invertir más
en este aspecto. Más preocupante aún es
que lo que se hace en infraestructura no so-
lo no corresponde con las inversiones peda-
gógicas, sino tambien con la política de per-
sonal del Ministerio.
Un ejemplo de ineficacia administrativa
se da en la designación de los maestros. La
labor de contratar y despedir maestros, así
como su desplazamiento a los distritos edu-
cativos se delegó en los SEDUCA que, cabe
recordar, son organizaciones híbridas. In-
forman simultáneamente a la Prefectura del
departamento y al MINEDU. Los SEDUCA se
han convertido en instancias eminentemen-
te políticas, y tienen pocas competencias
administrativas y técnicas. Este problema se
hace más explícito al revisar la mala distri-
bución de maestros en los distritos. Los
maestros están pagados por la administra-
ción central, pero su ubicación laboral se
decide en el nivel departamental. El análisis
minucioso cómo se realiza esta labor mues-
tra que la asignación de maestros es bastan-
te ineficiente. Para ilustrarlo basta un dato:
más de 9.000 maestros no son imprescindi-
bles en las escuelas en las que trabajan, co-
mo pone de manifiesto la baja relación
maestro-alumno. No cabe duda que es indis-
pensable mejorar la eficiencia del sistema
mediante una mayor asunción de responsa-
bilidades, así como perfeccionar la rendi-
346
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ción de cuentas en los niveles departamen-
tal y municipal, pues pueden obtenerse sus-
tanciales ganancias mediante una mejor
asignación de los maestros.
OPCIONES DE POLÍTICA
Dados los temas apuntados, a continua-
ción se presentan algunas alternativas para
dar respuesta a los mismos.
Mejorar el acceso y permanencia
en los últimos años de nivel
primario y en el nivel secundario
Para consolidar los avances en prima-
ria, lo primero, y posiblemente lo más ur-
gente, es expandir los logros a los últimos
años de la primaria y a la secundaria. Un
mayor acceso a las aulas, una aumento de la
tasa de finalización en el nivel primario y la
natural presión de la población por ampliar
las progresos experimentados, inevitable-
mente llevará a un crecimiento de la deman-
da de escolaridad, sobre todo en las zonas
rurales. De hecho, se estima que la demanda
de matriculación en secundaria se duplicará
para el año 2010. Para lograr que más jóve-
nes bolivianos/as asistan a la escuela se-
cundaria, es necesaria una oferta suficiente.
Para ello, por ejemplo, las escuelas deben
situarse cerca de la mayoría de los centros
poblados y disponer de maestros y de libros.
Mejorar el acceso implica invertir más en los
sistemas convencionales existentes, ade-
más de explorar métodos alternativos de
prestación de servicios para satisfacer las
necesidades específicas de los estudiantes
rurales. Para los niños que viven lejos de la
escuela, que la abandonan o no asisten a
ella debido a la distancia, son especialmen-
9 Véase Banco Mundial (2005).
te prometedores métodos como la educa-
ción por radio y/o combinaciones tutoriales
hogar/escuela. Ambas opciones, con mucho
reconocimiento en Ecuador, pueden ser efi-
caces y eficientes en términos de impacto
educativo.
Los programas tutoriales consisten en
que, una o dos veces por semana, un profe-
sor visite una comunidad aislada, o en que
los niños viajen a una escuela distante. El
resto de los días, los alumnos siguen un pro-
grama de trabajo supervisado por un adulto
de su comunidad. Si a ello se añade la edu-
cación por radio, siempre que haya baterías
disponibles donde no hay electricidad, el
modelo puede ser aún mejor.
Dada la complicada situación fiscal, el
uso de la infraestructura escolar y del per-
sonal existente en primaria para el empleo
de alternativas como la telesecundaria, en
áreas con acceso a electricidad, es una po-
sibilidad prometedora para llevar la educa-
ción secundaria al área rural a bajo costo.
Esta modalidad consiste en usar la infraes-
tructura y los maestros existentes para ex-
tender la educación secundaria. Un/a maes-
tro/a generalista, con formación en educa-
ción secundaria, funge de facilitador del
proceso, mientras docentes especializados
en los contenidos dirigen los procesos de
instrucción mediante video o canal de tele-
visión. En México, donde esta modalidad ya
ha sido evaluada tomando en cuenta las va-
riables de control para trabajar con grupos
de características comparables, los alum-
nos de telesecundaria pueden lograr niveles
de rendimiento similares a los de otras mo-
dalidades.9
Además de las estrategias dirigidas al
fortalecimiento de la oferta de servicios
 347
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

educativos, y dada la desaceleración econó- Skoufias y Parker, 2001; Schultz, 2004)

mica y la creciente pobreza, especialmente
en el campo, se requieren intervenciones del
lado de la demanda para atraer y retener a
los niños en la escuela. Éstas incluyen trans-
ferencias condicionales de dinero a las fami-
lias a cambio de que matriculen a sus niños
en la escuela y mantengan altas las tasas de
asistencia. Estos programas han demostrado
ser muy exitosos en otros países de América
Latina y tendrían que ser estudiados en Bo-
livia (ver Recuadro 2).
México ha tenido un gran éxito en la ins-
cripción y retención de niños en la escuela
primaria a través del programa de transfe-
rencia condicional de dinero llamado Opor-
tunidades. Rigurosas evaluaciones de im-
pacto del programa indican que la matricu-
lación ha crecido significativamente, parti-
cularmente entre mujeres, y sobre todo en la
escuela secundaria. Los resultados señalan
que los niños tendrán un promedio de 0,7
años de escolaridad extra gracias a Oportuni-
dades, aunque dicho efecto puede incre-
mentarse si, movidos por el incentivo ini-
cial, los niños asisten además a la escuela
secundaria superior. Los datos sobre México
para 1997 a 1999 (Behrman y otros, 2005;
muestran que Oportunidades obtuvo un lo-
gro escolar superior entre alumnos indíge-
nas, y una significativa reducción de la bre-
cha entre niños indígenas y no indígenas
(Bando y otros, 2005). Los resultados mues-
tran, además, que es menos probable que los
niños indígenas trabajen y dejen los estu-
dios después de haber participado en el pro-
grama. Sin embargo, los niños indígenas
mostraron también un peor rendimiento que
los niños que sólo hablaban castellano o
eran bilingües. Por eso es importante que
estas actuaciones se orienten cuidadosa-
mente a niños más pobres y a poblaciones
indígenas más vulnerables. La encuesta de
hogares puede ser una herramienta útil para
recabar información sobre grupos menos
aventajados, como los indígenas.
Junto a los esquemas de financiamiento
del lado de la demanda descritos, el progra-
ma “Escuela Secundaria para Todos” de Chi-
le (Recuadro 1), pensado para detener la de-
serción escolar a nivel de estudiantes de la
secundaria, puede considerarse para Boli-
via. Programas similares en Estados Unidos
han mostrado ser altamente efectivos
(Greenwood y otros 1998).

Recuadro 2 - INCREMENTAR LA ESCOLARIZACIÓN A TRAVÉS DE TRANSFERENCIAS

MONETARIAS EN BRASIL: EL PROGRAMA BOLSA ESCOLA

En 1995, la municipalidad del Distrito Federal de Brasilia lanzó el innovador programa Bolsa Escola
con el objetivo de mejorar la educación y reducir el impacto del trabajo infantil. La relevancia de este
programa para el aprendizaje de por vida se basa en el uso de instrumentos tipo cupón, que incluye be-
cas para compensar el costo de oportunidad de asistir a la escuela.
La iniciativa también incluye un programa de ahorros que crea un incentivo para permanecer en la
escuela. Si un niño cuya familia se beneficia del programa de becas pasa al grado siguiente, el progra-
ma de ahorro escolar deposita dinero en la cuenta de ese alumno. La mitad del depósito puede ser re-
tirada cuando el niño alcanza el quinto grado. Otros retiros pueden ser realizados una vez que el alum-
no completa la primaria y luego la secundaria.
348
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Además del programa de subsidios se-
ñalado, el MINEDU podría contratar al sec-
tor privado, que suele ser más eficiente en
la provisión de educación de calidad entre
los más desaventajados. Modelos de esco-
laridad alternativos como “Fe y Alegría”,
que funciona en 14 países de América Lati-
na, incluida Bolivia, muestran frutos tan-
gibles. La evaluación del programa en nue-
ve países indica que estas escuelas desta-
can sobre los tradicionales centros públi-
cos, con menos repetición, deserción, más
avances escolares y mayores tasas de re-
tención general en promedio (Patrinos,
2002). Esta estrategia ahorra costos al go-
bierno al tiempo que mejora las tasas de
retención entre los niños desaventajados
con antecedentes de pobreza (McMeekin,
2003).
Otros programas exitosos de la Red de Es-
cuelas en otros países latinoamericanos de-
berían tomarse en consideración. Por ejem-
plo, las Escuelas Matte de la Sociedad de Ins-
trucción Primaria de Santiago (SIP), son un
ejemplo de un sistema de escuelas privadas
subsidiadas que han sido exitosas. Las enti-
dades afiliadas a la SIP se sitúan en barrios
pobres, tienen completa autonomía y fueron
apoyadas en sus comienzos por contribucio-
nes privadas. Estuvieron entre las primeras
en aprovechar la oportunidad de convertirse
en privadas, cuando en 1980 se estableció el
sistema nacional de cupones de Chile. En las
evaluaciones nacionales de logro de ese pa-
ís, las escuelas SIP obtienen mejores resulta-
dos que las escuelas públicas (municipales)
y que las privadas subsidiadas, y casi tan
bueno como los centros más selectos y cos-

Recuadro 3 - FE Y ALEGRÍA

“Fe y Alegría” (FyA) es una organización no gubernamental adscrita a la Iglesia Católica. Según un
acuerdo con el gobierno, los salarios de los profesores los paga el Estado, mientras que los demás cos-
tos los cubren las comunidades y el sector privado. En 2001 asistió a 1.031.527 estudiantes en toda
América Latina, en 2.188 centros, incluyendo 922 escuelas. La oficina nacional de FyA en cada país su-
pervisa la calidad de la educación impartida y capacita a sus profesores y directores, gestiona los cen-
tros educativos y coordina las actividades de modo que se convierta en una estrategia de desarrollo pa-
ra el área local. FyA ha desarrollado estrategias para reducir la repetición de grados y la deserción es-
colar durante los primeros años de escolaridad de niños provenientes de las áreas más desfavorecidas.
Las estrategias incluyen: programas preventivos diseñados para mejorar y cambiar la situación sanita-
ria y de nutrición, programas terapéuticos para niños con problemas de aprendizaje, programas de pro-
moción flexible o múltiple, planes de refuerzo de la demanda, una activa participación comunitaria y
programas de educación técnica secundaria. De los programas mencionados, los más eficaces son las
estrategias centradas en los padres, basados en un ambiente escolar abierto que promueve la partici-
pación efectiva de los padres en el aprendizaje, la participación de la comunidad en la administración
de las escuelas, y estrategias en torno al estudiante, basadas en un método interactivo de enseñanza y
en el reconocimiento de distintos modos de aprendizaje. Además, la estrategia organizativa general por
la que se provee una educación amplia, incluye la preescolar, y la educación primaria y secundaria. Tal
estrategia supone un gran estímulo para que los padres mantengan a sus hijos en la escuela (Swope y
Latorre 1998a, 1998b, 1998c).

tosos. Este es un hallazgo importante consi-
derando que las escuelas SIP atienden a ni-
ños de familias pobres (McMeekin, 2003).
• Mejorando los
resultados educativos
Sería útil incrementar la provisión de
materiales de aprendizaje de calidad, es-
pecialmente en áreas de bajos ingresos,
para mejorar el aprendizaje del estudian-
te. La baja calidad educativa puede deberse
a los entornos familiares, pero también a
factores relacionados con la escuela. Entre
éstos, la calidad de los materiales de apren-
dizaje, junto con un clima escolar positivo
son los factores que más influyen en el ren-
dimiento (UNESCO, 2000). Las lecciones
aprendidas en la experiencia educativa
mundial revelan que pueden mejorarse sus-
tancialmente los resultados mediante inter-
venciones convenientemente centradas,
siempre que, claro está, se implementen co-
rrectamente. Si se adaptan a las necesidades
de los niños menos aventajados, estas ac-
ciones pueden reducir la diferencia entre es-
tos niños y sus pares. Por tanto, una mejora
sustancial en el aprendizaje puede lograrse
en escuelas rurales y en poblaciones indíge-
nas, si se destina bien el uso de insumos de
mejor calidad. Pese a las mejoras fruto de la
institucionalización de la Educación Inter-
cultural Bilingüe (EIB) como parte de la Re-
forma Educativa, su implementación dista
de ser perfecta. Hasta la fecha, quedan va-
rias cosas pendientes; además, la elabora-
ción de textos pedagógicos sufrió importan-
tes retrasos, por lo que muchos niños se
quedaron sin los materiales didácticos re-
queridos. Quizá el mayor fracaso de la EIB
10 Evidentemente, la elección en la opción bilingüe incluirá la planificacion por parte del MINEDU. Por
ejemplo, los materiales y particularmente maestros capacitados no pueden ser provistos de un día para
el otro. Sin embargo, los beneficios de la opción sobrepasan sus costos.
349
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
fue su aplicación contra de la voluntad de
las familias y de los alumnos, lo que llevó a
una innecesaria resistencia entre quienes
querían que sus hijos/as aprendiesen caste-
llano lo antes posible, y acabó excluyendo a
los partidarios de una educación bilingüe.
Una recomendación importante consiste en
hacer opcional la educación bilingüe, y que
no sea una imposición estatal.10
Es necesario utilizar las evaluaciones
nacionales (como el SIMECAL) para esta-
blecer estándares para el seguimiento fu-
turo de las tendencias de logro y vincular
los resultados con la capacitación de los
maestros y el currículo. Bolivia ha estable-
cido un sistema de evaluación integral con
la idea inicial de usar sistemáticamente la
información disponible. Sin embargo, los
resultados de SIMECAL no se han empleado
para retroalimentar a los planificadores.
Aunque la intención inicial era la de usar los
resultados para mejorar los procesos de re-
forma curricular y de formación docente que
se realizaban en paralelo, a fin de generar
cambios en las aulas, esto no se ha produci-
do. Las limitaciones presupuestarias han su-
puesto que se tomasen las pruebas en pri-
maria sólo esporádicamente (1997, 1999 y
2000); cada vez en un grado diferente y en
muestras, que aunque representativas, eran
no obstante muy pequeñas. Estas caracte-
rísticas limitan el valor de las conclusiones e
impiden hacer comparaciones rigurosas. Re-
sulta preocupante la reciente suspensión de
las evaluaciones SIMECAL. Aunque el SIME-
CAL no se ha suprimido, se ha reducido el
equipo y no se ha realizado ninguna nueva
evaluación en el nivel primario desde el año
350
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
2000. A pesar de los obstáculos señalados,
este sistema de asesoramiento brinda una
excelente oportunidad a Bolivia para esta-
blecer estándares nacionales respecto de lo
que los alumnos debieran aprender cada
año, sobre la cualificación de los docentes,
la evaluación y el desarrollo curricular, e in-
centivos para el mejoramiento de la educa-
ción en general. La transformación de un
sistema de evaluación del rendimiento de
los alumnos, que de una herramienta políti-
ca pasa a ser de apoyo pedagógico, es un
primer paso hacia el establecimiento de me-
canismos tanto para asegurar la mayor res-
ponsabilidad y la rendición de cuentas en el
marco educativo, como para mejorar la cali-
dad de la educación.
Más aún, es importante que Bolivia par-
ticipe en evaluaciones internacionales co-
mo TIMSS (Estudio de Tendencias Interna-
cionales en Matemática y Ciencia) y PISA
(Programa de Evaluación Internacional de
los Alumnos); use los resultados para com-
parar su desempeño con el de otros países y
para evaluar su sistema educativo. Así lo
han hecho Singapur y Jordania, donde los
datos se emplean en la reforma de los pla-
nes de estudio, la capacitación de profeso-
res y la investigación de los elementos de-
terminantes del aprendizaje. En ambos ca-
sos, pero sobre todo en el caso de Singapur,
esta actitud estatal ha conllevado impor-
tantes beneficios.
• Promover la descentralización
para mejorar la eficiencia y
efectividad
Para mejorar la calidad, Bolivia debe
seguir esforzándose por situar el proceso
de toma de decisiones en el nivel local, es
decir en la escuela, aumentando y fortale-
ciendo su autonomía. En la mayoría de los
países con buenos resultados en las evalua-
ciones internacionales, las autoridades lo-
cales y las escuelas tienen un grado de res-
ponsabilidad bastante alto en cuanto a los
contenidos de la enseñanza y/o el uso de re-
cursos, y muchos se forman específicamente
para trabajar con grupos heterogéneos de
alumnos. Para mejorar los resultados de los
aprendizajes es necesario que el empodera-
miento de las escuelas se acompañe de un
claro marco de competencias y de rendición
de cuentas que genere la participación so-
cial y de los padres/madres en las escuelas.
Finalmente, la rendición de cuentas por las
acciones educativas puede mejorar la cali-
dad de la educación al involucrar más a fa-
milia y comunidad, y mediante el estableci-
miento de metas y perspectivas para el sis-
tema educativo.
El gobierno puede incrementar la efi-
ciencia y efectividad del sistema educati-
vo mediante una mayor implicación de la
comunidad y los padres, es decir, descen-
tralizando el sistema. La descentraliza-
ción educativa, tal como se aplica en Nue-
va Zelanda, Victoria (Australia), Brasil, Co-
lombia y Chile, probablemente mejorará el
desempeño del sistema educativo. Por otro
lado, un sistema descentralizado de finan-
ciamiento, sin un mecanismo efectivo de
compensación puede ir en detrimento de
los niños de sectores económicos desaven-
tajados. Con políticas adecuadas, pueden
disfrutarse los beneficios de la descentrali-
zación sin perder en equidad. Una de las
políticas se refiere a la garantía del gobier-
no federal de que los departamentos o esta-
dos más vulnerables recibirán más recursos
que los otros. La descentralización permite
revisar la asignación del dinero federal y
realizar de manera más sencilla y transpa-
rente la distribución de fondos. Son espe-
cialmente interesantes los procesos de dis-

tribución del presupuesto basados en fór-
mulas estándar –con el correspondiente
marco de definición de responsabilidades y
niveles e instancias de descargos-, como
forma de abrirse a alternativas más efecti-
vas para lidiar con temas de equidad y efi-
ciencia. Cabe señalar que muchos de los im-
portantes logros en el mejoramiento de los
resultados de aprendizaje en Chile sólo se
alcanzaron una vez que la política de des-
centralización se acompañó con la imple-
mentación de programas de mejoramiento
para las escuelas públicas, las cuales incre-
mentaron el apoyo en los materiales desti-
nados a las escuelas más pobres y fortale-
cieron el apoyo al desarrollo profesional de
los/as maestros/as. Las mejores reformas
administrativas y presupuestarias del mun-
do fueron las que garantizaron a escuelas y
profesores la obtención de competencia
profesional, autoridad, recursos e incenti-
vos para diseñar y llevar adelante por sí
mismos actividades de aprendizaje y ense-
ñanza ajustadas a las necesidades de sus
351
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
estudiantes. Existen actividades como la
supervisión, la coordinación para garanti-
zar la equidad entre localidades dentro de
un Estado, que el gobierno no puede mane-
jar eficientemente, porque está demasiado
alejado del problema específico.
A la luz del actual sistema de gestión, la
mejor solución puede ser un cambio en las
reglas de financiamiento para tener fondos
vinculados a los alumnos o que se asignen
según cada alumno (funds follow students).
Si el MINEDU financia los departamentos o
las municipalidades (o ambos) de acuerdo
con una fórmula basada en el lugar donde
están los estudiantes (ajustada a condicio-
nes especiales como área rural muy dispersa
o dificultades de transporte), este podría
entonces asumir la tarea de fijar los están-
dares de logro, realizar las evaluaciones de
desempeño y prestar la asistencia técnica a
los departamentos y municipalidades que
gestionen las escuelas; para asi crear los in-
centivos para tener la mayor cantidad posi-
ble de niños y niñas en la escuela.
352
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

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 CON BENEFICIOS PARA TODOS

EL SECTOR SALUD
José Pablo Gómez

a situación de la salud en Bolivia es de las más desfavorables

L de Latinoamérica. Las mejoras experimentadas durante los

años 90 le permitirían alcanzar las Metas de Desarrollo del
Milenio (MDM) correspondientes al sector, sin embargo algunas
medidas esenciales se han mantenido constantes o han disminuido,
amenazando los avances. Las razones de la desaceleración sectorial
parecen ser tres: la crisis institucional del país, la cual no ha
permitido la aplicación de políticas estables. En segundo lugar, la
descentralización sectorial, que ha generado altos costos de
transacción y la asignación de recursos resultante de la
descentralización es inapropiada y no permite cerrar las brechas de
desigualdad.
Para superar estos problemas debería respaldarse al Ministerio de
Salud como entidad rectora y responsable última de la marcha del
sector. En segundo lugar, respecto a la descentralización, los
nuevos gobiernos departamentales deberían cumplir un rol en la
provisión de servicios sanitarios complementando a los niveles
nacional y municipal. Finalmente, hay que condicionar más los
recursos financieros al desempeño en los departamentos, buscando
incentivos eficaces y a la vez una mejor rendición de cuentas.
356
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES bajo nivel de desarrollo, en 2005 ocupaba el

La pobreza en Bolivia abarca a más del
65 por ciento de los habitantes del país,
asimismo persisten agudas diferencias en
función al lugar de residencia, la etnia y el
género. El sector salud no es ajeno a esta
realidad.
La situación de salud y
las Metas del Milenio
La situación sanitaria de la población
boliviana está entre las más complejas de
Latinoamérica. Sus indicadores, como la ta-
sa de mortalidad infantil o la de mortalidad
materna, hacen de Bolivia el país con peores
cifras después de Haití. En cuanto al Índice
de Desarrollo Humano (IDH), Bolivia está
entre los países de ingreso medio con más
puesto 113 en la lista del IDH, cerca de Hon-
duras (116) y Guatemala (117). Sin embar-
go, en relación a la salud, ambos países
arrojan mejores indicadores que Bolivia.
En el sector salud, en la decada de los 90
y principios de la actual, Bolivia realizó no-
tables esfuerzos, lo cual le ha permitido al-
canzar progresos, como se observa de mane-
ra agregada en la tabla siguiente. Particular-
mente destacable fue el avance conseguido
a finales de los años 90, como se recoge en
un estudio sobre Descentralización en Salud
(WB 2004).
Se considera que Bolivia podría cumplir
las llamadas Metas del Milenio del sector
salud si mantiene el actual ritmo de pro-
greso bajo ciertas condiciones, como me-
jorar la recogida de datos, el seguimiento y

Tabla 1 - INDICADORES EN AMÉRICA LATINA

Países PIB per capita Clasificación MMR (*) IMR Esperanza Población
seleccionados PPP2003 IDH 2005 (2003) de vida urbana 2005

Centroamérica
Guatemala 4090 117 153 30.8 71.6 47.2
Honduras 2590 116 108 34.0 70.7 46.4
Nicaragua 3180 112 82.8 35 72.9 58.1
Panamá 6420 56 68 15.2 77.9 57.8

Zona Andina
Colombia 6,410 69 84.8 18 75.9 77.4
Ecuador 3,440 82 77.8 22.3 77.7 62.8
Perú 5,080 79 185 33.4 73.3 74.6
Venezuela 4,750 75 57.8 18.5 76.4 88.1

Cono Sur
Paraguay 4690 88 174.1 19.4 73.8 58.5
Uruguay 7980 46 n.a. 15 79.5 93.0

Bolivia 2490 113 230 54.0 67.0 64.9

Fuente: PAHO 2005, Basic indicators y PNUD, Informe sobre el desarrollo humano 2005
(*= último año del que se dispone de datos, Bolivia 2003)
 357
SECTOR SALUD

Tabla 2 - AVANCES EN LOS OBJETIVOS DEL MILENIO: WB (2005): PD FOR SSPCII

METAS NACIONALES RELACIONADAS CON CIERTOS OBJETIVOS DEL MILENIO

Objetivo Meta Línea de Progreso (año Lo esperado para

base (1990) más reciente) 2015 (estimado)

4: Reducción de la Bajo cinco 120 75 (2003) 40

mortalidad infantil tasa de mortalidad
(meta a 2015=reducir Mortalidad infantil 89 (1989) 54 (2003) 30
1990 bajo 5 mortalidad tasa (por 1,000
en dos tercios) nacidos vivos)

5. Mejorar salud materna Mortalidad 416 (1989) 229 (2003) 144

(meta 2015=reducir 1990 materna tasa
mortalidad materna en (por 100,000
tres cuartos) nacidos vivos)

los mecanismos de supervisión1. Lamenta-
blemente, los indicadores de dichas activi-
dades durante los últimos años revelan un
estancamiento, incluso un retroceso o un
avance demasiado lento, como muestra la
Tabla 3.
En materia de enfermedades transmisi-
bles, la situación del país no ha mejorado.
Entre los males transmitidos por vectores, el
chagas se considera endémico. La malaria
sigue presente, aun cuando el índice de pre-
sencia de la misma ha bajado gracias a la im-
plementación de programas contra ese mal.
La incidencia de la fiebre amarilla ha dismi-
nuido, aunque sigue afectando todavía a los
departamentos de Santa Cruz y Pando. Entre
las enfermedades emergentes y reemergen-
tes destaca la reaparición del dengue (sero-
tipos I y II)2, especialmente en los departa-
mentos de Beni y Pando.3
En cuanto a la cobertura del sistema de
salud, la población afiliada a las cajas de se-
guridad social alcanza al 27 por ciento del
total en 2004. Existe un 10 por ciento de la
población que posee seguros privados de sa-
lud de carácter complementario a la cober-
tura que pueden obtener de las cajas o del
Ministerio de Salud y Deportes (MSD).4
Aproximadamente el 70 por ciento de los
bolivianos acude al sector público de salud.
El resto recurre a las cajas y a algunos pro-
veedores privados. Pese a ello, el sector pú-
blico gasta solo uno de cada 4 bolivianos en
este sector, es decir, éste abarca el entre 25

1 Anexo II, 2º informe de cumplimiento de metas del Milenio PNUD (2002).

2 Calvo, 2004.
3 MSD, Boletines de Vigilancia Epidemiológica 2005.

4 Los seguros privados incluyen los Seguros Generales (58 por ciento), el Seguro Obligatorio de
Accidentes Personales, SOAT (26 por ciento) y los Seguros de accidentes personales (16 por ciento).
Cárdenas, 2004.
358
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - AVANCE EN LOS INDICADORES DE SALUD. BOLIVIA

Indicador 1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005(e)

Cobertura de nacimientos en hospital 48% 54% 51% 58% 59% 60% 52%

4to prenatal cobertura control 36% 42% 43% 42% 46% 50% 50%

3ra dosis pentavalente y DTP

vacunas en niños menores a un año 85% 91% 92% 88% 81% 85% 84%

Mujeres que usan algún método PF 48.3% 58.4%

Porcentaje de niños con

desnutrición crónica 26.8* 26.5%
Fuente: Banco Mundial (2004b, 2005a y 2005b) e INE

y el 28 por ciento de los gastos. Entre el 37
y el 40 por ciento lo gastan las cajas, un 5 al
10 por ciento el sector privado de seguros y
el resto (uno de cada 3) directamente las fa-
milias. En el nivel agregado, esto no difiere
demasiado de lo que se observa en otros paí-
ses de la región andina.
El gasto en salud en Bolivia alcanza más o
menos al 6.9 por ciento del PIB (alrededor de
550 millones de dólares) y ha ido creciendo
por el gasto en medicamentos (según grupos
de gasto), en la seguridad social y en el sec-
tor privado (que incluye gasto de las fami-
lias). El gasto público en salud representaría
actualmente alrededor del 1,4 por ciento del
PIB, que incluye recursos recibidos gracias a
la Iniciativa de Países Pobres Altamente En-
deudados (HIPC, por sus siglas en inglés).
PRINCIPALES PROBLEMAS
DEL SECTOR
Entre los principales problemas del sec-
tor sanitario está, en primer lugar, su bajo
desempeño (en comparación con el resto de
los países de la región) y la lentitud de sus
mejoras. Como se señala al comienzo de es-
te texto, el esfuerzo para mejorar la salud de
los ciudadanos bolivianos ha ido disminu-
yendo, a pesar de haber contado con más re-

Tabla 4 - EVOLUCIÓN DEL GASTO EN SALUD COMO PORCENTAJE DEL PIB

Indicadores de Gastos en Salud % PIB

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gasto Nacional Total 4.38 4.64 4.71 4.97 6.2 6.08 6.4 6.95

Gasto Público 1.21 1.13 1.04 1.15 1.41 1.39 1.32 1.64

Seguridad Social 1.64 2.01 1.97 2.11 2.36 2.42 2.63 2.86

Gasto Privado 1.52 1.5 1.7 1.71 2.42 2.27 2.46 2.64
Fuente: Estudio de Cuentas Nacionales. Cárdenas, 2004
 359
SECTOR SALUD

cursos. Un ejemplo de esto se observa en el en cuanto al parto institucional, la brecha

Gráfico 1, relativo al parto institucional.
El problema se agrava si se analiza desde
la perspectiva de la equidad. Existen dife-
rencias importantes en la atención a la sa-
lud sanitaria entre regiones (altiplano, va-
lles y llanos). Lo mismo ocurre respecto de
la situación de salud y los datos de mortali-
dad materna, como se observa en la Tabla si-
guiente.
Por otro lado, también hay diferencias en
la atención a la población de origen indíge-
na respecto de la no indígena. Por ejemplo,
es de un 20 por ciento en detrimento de la
primera. Por otra parte, a este propósito, el
cuidado de las madres embarazadas por gru-
pos de ingreso varía notablemente: mien-
tras un 23 por ciento de los partos del quin-
til más pobre recibía atención estatal a prin-
cipios de este milenio en 2001, los quintiles
superiores la recibían en un 53, 71 y 67 por
ciento (quintiles 2, 3 y 4) y el más rico en un
89 por ciento.
Lo dicho refuerza la idea de que la desi-
gualdad no sólo afecta al acceso, sino tam-

Gráfico 1 - COBERTURA DEL PARTO INSTITUCIONAL EN BOLIVIA 1995-2005

80
70
61% 65%
60 52% 54% 58%
48% 48% 57%
50 43% 54% 53%
39%
40 33% 43% 43%
30 36% 38% 40%

20 Datos conservados
10 Metas
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tabla 5 - DIFERENCIAS DE ATENCIÓN POR GRUPOS DE REGIONES

Región Altiplano Valles Llanos Todo

Departamentos La Paz, Potosí, Cochabamba, Santa Cruz, Bolivia
Oruro, Tarija Chuquisaca, Beni, Pando

Desnutrición Crónica (talla edad)

para niños menores de 5 'a. 32.1 29.3 15.9 26.5

Mortalidad Infantil (por 1,000

nacidos vivos) 61 58 38 54

Parto en establecimiento
de salud (últimos 5 años) 41.1 59.2 78.3 57.1

Mortalidad materna (por

100,000 nacidos vivos) 320 147 206 234
Fuente: INE, Encuesta postcensal de mortalidad materna (2003) y ENDSA 2003 para los otros datos.
360
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
bién a la protección del seguro de salud. Pa-
ra analizar el porcentaje de afiliados a las
cajas por estratos de ingresos y se divide la
poblacion por quintiles, donde el Q1 corres-
ponde al mas pobre, solo el 3 por ciento de
los afiliados pertenecen al Q1, el 15 por
ciento al Q2, el 10 al Q3, el 29 al Q4 y el 43
por ciento de los afiliados de las cajas per-
tenecen al Q5 (el más rico).
El desempeño de Bolivia en materia de sa-
lud y, en particular, la lentitud en el desarro-
llo de acciones se ha visto afectado por: i) las
dificultades de dirección derivadas de la cri-
sis institucional, que han impedido aplicar
políticas estables y una adecuada coordina-
ción y supervisión de las acciones en el pla-
no departamental; ii) la descentralización,
que ha generado altos costos de transacción
y pérdida de control de acciones sanitarias
esenciales; y iii), la asignación de recursos
resultante de (i) y (ii), que ha debilitado las
prioridades y la rendición de cuentas.
La conducción del sector
La inestabilidad económica y política del
país ha afectado al sector de salud desde fi-
nales de los 905. Por un lado, las protestas
Tabla 6 - GASTOS EN SALUD POR QUINTIL 1999 (en $ B per cápita)
Quintil Sector Q1
Público 80.3
Seguridad Social 30.5
Privado 30.9
Fuente: World Bank PER (2004)
5 Los problemas sectoriales coinciden con la caída en el crecimiento del producto nacional (PIB) que,
pese a su recuperación, no ha beneficiado a sectores informales y rurales cuyos ingresos continúan
deprimidos.
6 Decreto MINSA, 9 de septiembre de 2005
han impedido la ejecución de medidas que
requieren preparación logística desde el ni-
vel central, como las vacunaciones y la vigi-
lancia epidemiológica. La misma crisis ha
generado inestabilidad en la administración
del sector, puesto que se ha incrementado la
rotación de autoridades nacionales e inclu-
so locales, motivada por sucesivas dimisio-
nes y recomposiciones. Por último, la super-
visión general del desempeño y la coordina-
ción con los gobiernos subnacionales y loca-
les se vieron fuertemente restringidos.
Esta crisis se hizo más profunda durante
el segundo semestre de 2005, periodo du-
rante el cual, a propósito de cambios en la
administración y problemas de financia-
miento, el MSD constató que los compromi-
sos de gestión vigentes con las entidades
departamentales (SEDES) no sólo no permi-
tían alcanzar las metas pactadas con orga-
nismos internacionales sin que ni siquiera
se habían apercibido de ello.
La nueva autoridad sectorial propuso en-
tonces un Plan de Acciones Inmediatas
(PAI)6, seguido de un decreto de emergencia
especialmente orientado a superar la baja
cobertura de inmunizaciones. El Gráfico 2
Q2 Q3 Q4 Q5
84.4 81.9 73.1 65.4
45.5 136.9 241.1 242.8
66.5 127.3 186.5 366.6

muestra la supervisión del parto institucio-
nal. Se observa que el desempeño por depar-
tamento era inferior al pactado en los com-
promisos de gestión. Por otra parte, de no
ser por el PAI, estos compromisos tampoco
permitían llegar a la meta del 65 por ciento
de cobertura establecida para 2005.
Por otro lado, la falta de información
oportuna sigue siendo un problema capital.
Sólo el Sistema Nacional de Información en
Salud (SNIS) posee datos fiables sobre los
establecimientos públicos, pero su informe
de actividades y la actualización de inventa-
rios en materia de infraestructura y de recur-
sos humanos, han sido interrumpidos por los
problemas sociales. Los datos de población
por municipio, necesarios para la obtención
de indicadores de cobertura y mortalidad,
recién se encuentran disponibles para el se-
gundo semestre de 2005 y el subregistro de
defunciones está en torno a un 75 por cien-
to a nivel nacional, según el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Como consecuencia de ello, los datos rele-
vantes posteriores al año 2000 provienen de
encuestas específicas o de estimaciones.
Gráfico 2 - DIFERENCIA EN DESEMPEÑO SECTORIAL CON Y SIN SUPERVISIÓN MSD
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni
Chuquisaca
Cochabamba
La Paz
Proyección sin plan de acciones
Fuente: MSD (2005)
361
SECTOR SALUD
La descentralización
La descentralización en el sector ha sig-
nificado un retroceso en muchos sentidos,
puesto que el sistema está muy fragmenta-
do y carece de una delimitación clara de
competencias. En el nivel territorial existen
cuatro niveles de gestión: el nacional, el
departamental, el municipal y el local. Sin
embargo, en el plano sectorial, las compe-
tencias de rectoría, financiamiento y sobre
todo de provisión de servicios, se encuen-
tran dispersas en los distintos estamentos
de gobierno.
El efecto de esta estructura institucional
es la dispersión de funciones. En este senti-
do, no se sabe con claridad a quién corres-
ponde el financiamiento ni la provisión de
servicios de las redes de salud. En dichas
condiciones, es muy dificil darle el mejor
uso a los recursos del sector y se reducen las
posibilidades de exigir el derecho al acceso,
por ejemplo del Seguro Único Materno In-
fantil (SUMI), por parte de la población.
Desde el punto de vista financiero, la si-
tuación es similar. El encargado de la red
asistencial o de los establecimientos recibe
Oruro
Pando
Potosí
Santa Cruz
Tarija
Proyección con plan de acciones Meta 2005
362
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
recursos financieros y productivos proce-
dentes de distintas fuentes. A pesar que rin-
de cuentas desde el punto de vista de la con-
tabilidad pública, nada garantiza que esté
incrementando el acceso a los servicios de
acuerdo con lo que se define o espera. El sis-
tema actual es más bien confuso, como se
observa en el Cuadro 1.
En términos generales, el sistema actual
no contribuye a mejorar la eficacia del sec-
tor ni la rendición de cuentas. Por un lado,
la rectoría es débil y debiera ser reforzada;
por otro lado, persisten graves problemas de
organización en la provisión de servicios y
de financiamiento sanitario, lo que puede
agravarse a medida que avance la descentra-
lización.
El financiamiento y la
desigualdad en el sector público
El SUMI ha sido una herramienta de apo-
yo financiero para los municipios en lo que
se refiere a la provisión de servicios de sa-
Cuadro 1 - ELEMENTOS BÁSICOS DE FINANCIAMIENTO SECTORIAL
Fuente: Elaboración propia.
lud. Al asumir el carácter de seguro univer-
sal, ha incrementado la equidad en el siste-
ma toda vez que su distribución se produce
en función a la cantidad de personas en ca-
da municipio. El SUMI también ha permitido
concentrar las acciones y los recursos segun
las prioridades del país, dado que el paque-
te de servicios se orienta a niños menores de
5 años y a sus madres.
Pese a ello, se pone en duda la eficacia
del SUMI puesto que se trata de un subsidio
a la oferta que, por ejemplo, sólo financia
atenciones de primer y segundo nivel en
municipios pobres. Esta diferencia es más
acusada en el caso de la agregación por ta-
maño, lo que da cuenta del mismo fenóme-
no: sólo en municipios ricos y grandes apa-
rece el financiamiento del tercer nivel. Da-
dos los costos unitarios de los servicios hos-
pitalarios, aquí se encuentra una primera ra-
zón por la que existe una tendencia de los
municipios grandes a solicitar recursos extra
al Fondo de Solidaridad Nacional (FNS).

El Gráfico 3 muestra los resultados de la
última evaluación municipal del SUMI. Co-
mo se observa, los municipios pobres (P) no
financian la atención terciaria a diferencia
de los ricos (R). Lo mismo ocurre con los
municipios de población mayoritariamente
indígena (I) respecto de los restantes (O).
Los municipios de menos de 10.000 habi-
tantes (A) gozan sólo de atención primaria,
mientras los de más de 30.000 poseen
atención terciaria. Si el logro de la equidad
se basa en referencias sobre las que no exis-
te información fiable, el SUMI estaría mal
concentrado y no contribuiría a reducir la
desigualdad. Por una parte, la proporción
de población rica asegurada en Bolivia es
más alta que la pobre, y sin embargo con-
centra a su favor casi un 45 por ciento de la
atención del SUMI. Por otra parte, la pobla-
ción indígena está localizada en munici-
pios que no ofrecen un acceso igual a todos
sus habitantes, especialmente respecto del
tercer nivel de atención sanitaria. El con-
junto efectivo de atenciones que reciben
los bolivianos en el SUMI es diferente si se
trata de ricos o pobres y entre indígenas y
no indígenas.
Justamente por la desigualdad e inefi-
ciencia detectadas, debería reforzarse el SU-
MI. El propósito de su creación, apoyar a las
Gráfico 3 - ATENCIÓN SUMI POR NIVEL Y TIPO DE MUNICIPIOS
100
80
60
%
40
20
0
P R I 0
Tipo de municipio
363
SECTOR SALUD
madres y a los niños, se podría lograr si se
identifica a los grupos vulnerables y se im-
plementan políticas oportunamente con-
centradas.
OPCIONES DE POLÍTICA
Rectoría centrada
en el desempeño
El MDSD debería reforzarse en los planos
normativo y técnico. La experiencia recien-
te, por la que el sector mejora sus metas
bajo la coordinación activa del Ministerio
es un ejemplo de que el país puede avanzar
de manera rápida y efectiva. Reforzar al Mi-
nisterio en el plano político implica que
sus esfuerzos deben ser respaldados por la
cartera de Hacienda y entidades como la
Contraloría General de la Republica, que
supervisa el cumplimiento de los compro-
misos de gestión. Además es fundamental
que se respete el principio de la conduc-
ción sectorial.
Asimismo el MSD deberia continuar con
las labores de reforzamiento de sus sistemas
de información y de estadísticas, esenciales
para mejorar la focalización de las acciones
en los sectores más vulnerables. El Ministe-
rio está reforzando sus sistemas de informa-
ción (el SNIS) y tratando de compatibilizar-
1er. Nivel
2o. Nivel
3er. Nivel
A B C
364
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
lo con otros como el del SUMI. Sin embargo,
las fallas se originan al tratar mejorar todo
gradualmente, cuando en realidad la mayo-
ría de los problemas atañen a indicadores,
como el de mortalidad materna. Por eso es
tan importante priorizar tareas.
Adicionalmente, el MSD deberia fijar es-
tándares de acceso y de atención a la pobla-
ción, especialmente la más pobre. La expe-
riencia del SUMI sería de mucha utilidad a
este fin.
En efecto, los datos del SUMI pueden
ayudar a superar la falta de equidad en el ac-
ceso a los servicios de salud. A pesar que su
base de datos tiene como un dato secunda-
rio y poco fiable el de la afiliación. Sin em-
bargo, ésta se puede utilizar para determi-
nar la ubicación y el orden de los vacíos de
cobertura en lo que respecta al paquete de
prestaciones de ese seguro. Un uso adecua-
do de la información sobre la utilización por
afiliado permite saber dónde se están pro-
duciendo fallas en la atención. Por ultimo, si
se cruzan los datos de afiliación con la in-
formación censal, se puede obtener una es-
timación por departamento y ciertas zonas
de las personas potencialmente beneficia-
rias del seguro.
La información señalada debiera em-
plearse para fijar indicadores especificos y
metas por departamento, que marquen las
prioridades del Estado en materia de salud,
es decir, qué problemas resolver, dónde y pa-
ra quiénes primero. La supervisión del avan-
ce y las soluciones para cada uno de los de-
partamentos y municipalidades es una nece-
sidad mayor a medida que progresa la des-
centralización. Las discusiones sobre la for-
ma que puede adoptar la descentralización
no deberían entorpecer o bloquear este
7 Ver Revision de Instucionalidad y Gobernabilidad, documento en preparacion, Banco Mundial (20005b)
ejercicio rector. Por el contrario, las refor-
mas que se introduzcan pueden agravar la
situación si no existe una dirección fuerte
por parte del MSD.
Descentralización organizada
y rendición de cuentas
La descentralización político adminis-
trativa actualmente en discusión, exige la
clarificación del modelo organizativo de sa-
lud. En este caso, la primera prioridad debie-
ra ser definir bien las competencias de cada
instancia en materia de responsabilidades,
financiamiento y sobre todo en la presta-
ción de servicios. A medio plazo debe deci-
dirse si son los departamentos o los munici-
pios los que deben asumir la competencia en
la provisión de servicios.
Aunque no está clara la preferencia de las
prefecturas sobre los municipios para resol-
ver los problemas de salud, la escasa capaci-
dad de gestión de la mayoría de las alcaldías
y los altos costos de supervisión y monito-
reo de la provisión de servicios de salud lle-
van a la conclusión de que lo más recomen-
dable sería asignar un papel más decisivo a
los prefectos. Además, resulta evidente que:
i) es más eficiente reforzar y supervisar a es-
tas nueve unidades que a las 327 municipa-
lidades existentes, y ii) los futuros pasos en
materia de política administrativa contem-
plan un reforzamiento del estamento depar-
tamental de gobierno.
Así, para generar redes asistenciales efi-
cientes, sería muy útil transferir la plena
competencia de gestión de los recursos hu-
manos en salud a las prefecturas7. La segun-
da implicación es que los prefectos debieran
hacer lo que ahora hace el Ministerio, es de-
cir, organizar las redes, Finalmente, se man-

tengan o no los Directorios Locales de Salud
(DILOS), los prefectos deberían incrementar
la calidad de la rendición de cuentas respec-
to del funcionamiento de las redes de salud
a su cargo.
Todo lo anterior implica que debe refor-
zarse la capacidad institucional de las pre-
fecturas. Surge aquí la necesidad formar y
capacitar al personal prefectural en materia
de organización de redes, seguimiento de
programas y gestión de las normas de acre-
ditación de centros de salud.
La definición de competencias desde el
punto de vista sectorial permitirá también
evitar la duplicidad de funciones y el exceso
de burocracia. Saber con precisión quién fi-
nancia las prestaciones de salud, la supervi-
sión y la rendición de cuentas, permite asig-
nar mejor los recursos y competencias.
Dadas las restricciones normativas exis-
tentes y las necesidades de capacidad insti-
tucional, la referida descentralización de
funciones requiere de una implantación gra-
dual. Un modelo posible, sugerido en el do-
cumento “Revisión de Institucionalidad y
Gobierno” es el siguiente:
a. En una primera etapa, se capacita a los
departamentos en la administración de
recursos humanos, lo que abarca desde la
contratación por selección de antece-
dentes hasta la aplicación de la normati-
va de supervisión de desempeño. Al mis-
mo tiempo se trasladan al plano departa-
mental funciones relativas a la gestión
de recursos humanos, como la contrata-
ción de personal nuevo, que estaría fi-
nanciada en el presupuesto regional.
b. En esta etapa, el MSD y los departamen-
tos desarrollan los indicadores para su-
pervisar el desempeño y las metas para
cada uno de ellos. Al mismo tiempo, de-
finen los mecanismos de rendición de
cuentas.
365
SECTOR SALUD
c. En una segunda etapa se trasladan al
plano departamental el resto de las fun-
ciones esenciales de administración de
recursos humanos, pero sobre aquel per-
sonal contratado antes por el MSD.
d. Finalmente, se trasladan las atribuciones
relativas a la organización de las redes
de salud y se hace más flexible la organi-
zación de los DILOS a fin de aprovechar
mejor las redes existentes. Esto es im-
portante para que la atención en salud se
organice en torno a la demanda pobla-
cional.
Esta redistribución de funciones sólo de-
biera tener los costos financieros de capaci-
tación y supervisión, pues se descentraliza-
rían los gastos en recursos humanos, y cabe
incluso que las mejoras en la gestión genere
ahorros o una mejor asignación de recursos.
De esta manera, la descentralización puede
ayudar a alcanzar un mejor gasto fiscal, lo
que implica lograr un mayor impacto con los
recursos disponibles. En la actualidad, el
sector paga salarios, inversiones e insumos
a través del presupuesto corriente y de asig-
naciones como las del SUMI, y la transferen-
cia de funciones en la provisión de servicios
a los prefectos permitiría al Ministerio me-
jorar su control general y la correspondencia
del financiamiento con la demanda de servi-
cios de salud.
Por consiguiente, en apoyo de este pro-
ceso, además de las normas MSD, requeriría
que el Ministerio refuerce los compromisos
de gestión y que la entrega de recursos del
nivel central a los departamentos se esta-
blezca de acuerdo con las exigencias de la
equidad, compensando a las regiones segun
sus desafíos relativos a la atención o resul-
tados en salud. Para esto sería útil que el Mi-
nisterio de Finanzas diese a conocer la dis-
ponibilidad de recursos a cada una de las re-
giones, de modo que exista plena confianza
366
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
en que los nuevos recursos asignados al sec-
tor de salud se gasten de acuerdo con las
prioridades.
Por otra parte, la población puede ayudar
a vigilar el desempeño en el sector de salud,
aprovechando la democratización de las ins-
tancias departamentales.
Condicionar el financiamiento
al desempeño en salud
Además de la necesaria rectoría para la
fijación de estándares, metas y supervisión,
tienen que existir los incentivos correctos.
En el sistema de salud boliviano, el SUMI
posee el mejor conjunto de incentivos, ade-
más de un mecanismo idóneo de rendición
de cuentas en la supervisión de la eficiencia
de los prestadores de salud. Sin embargo,
hay que reforzar al SUMI para que toda la
población necesitada goce del mismo pa-
quete de prestaciones. En ese sentido, de-
biera avanzarse en un sistema de identifica-
ción de usuarios, que permita hacer un se-
guimiento del número y tipo de prestacio-
nes recibidas por cada uno de ellos, que es
la única manera de controlar qué tipo de
servicios y con qué frecuencia y calidad son
recibidos.
Sobre esta base, es necesario relacionar
el gasto en salud con la obtención de resul-
tados específicos, sea en materia de mejorar
los indicadores sociales (como la mortali-
dad materna o infantil), mayor provisión de
servicios de salud (por ejemplo, coberturas
de inmunizaciones o partos institucionales)
o de mejor acceso a servicios de salud (en
terminos de equidad) esto es, por ejemplo,
acceso de los indígenas a las prestaciones
del SUMI.
Para ello, en aras del reforzamiento del
SUMI, conviene considerar un sistema insti-
tucional que combine la actual transferencia
vía coparticipación tributaria con otras
fuentes (remuneraciones o el seguro de ve-
jez, por ejemplo). Existen alternativas, aún
sin cambiar la asignación de coparticipación
a las municipalidades. Por ejemplo, podría
darse que: (i) los municipios delegaran a una
unidad departamental del SUMI la definición
de qué pagar y a quiénes. Esa unidad reasig-
naría recursos destinados hoy al pago de re-
muneraciones para pagar a prestadores, o
(ii) que se fraccione el esquema de pagos pa-
ra que la atención primaria la financien los
alcaldes dentro de los DILOS y que la secun-
daria y terciaria sea financiada por un SUMI
departamental, como sucede en Chile.
Finalmente, se debe garantizar un presu-
puesto fiscal permanente para el Ministerio
de Salud y para la ejecución de los progra-
mas nacionales como el PAI y el de control y
vigilancia de enfermedades transmitidas por
vectores. Se trata de acciones esenciales so-
bre las que no existe evidencia de que la des-
centralización per se implique mejorías en
gestión, fundamentalmente porque se trata
de bienes públicos. En otras palabras, son
acciones cuyos beneficios recaen sobre toda
la población y no son objeto de apropiación
por parte del nivel regional. Por ello, las pre-
fecturas no tendrán estímulos suficientes
para desarrollarlas por sí mismas.
 367
SECTOR SALUD

BIBLIOGRAFÍA

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encrucijada, Ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual,
368
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Anexo 1- ORGANIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO
El Ministerio de Salud y Deportes (MSD)
es la máxima autoridad del sector sanita-
rio. Es responsable de la supervisión gene-
ral del sistema de salud público y privado y
del desarrollo de las acciones de salud pú-
blica a nivel nacional. Su financiamiento
proviene exclusivamente del presupuesto
fiscal, que incluye las donaciones y proyec-
tos con financiamiento multilateral. El MSD
controla cerca del 25 por ciento del presu-
puesto público de salud (1,46 por ciento
del PIB en 2002), recursos que se orientan
mayoritariamente a las acciones de salud
pública y a financiar el personal del nivel
central. La Tabla siguiente muestra esta
distribución.
Durante los últimos años, el Ministerio
ha recibido el apoyo de diversas iniciativas
internacionales y de organismos multilate-
rales. Así, desde la iniciativa de alivio de la
deuda conocido como HIPC (High Indebted
Poor Countries) se han fijado nuevos indica-
dores y metas en el país. En el sector, el Sis-
tema Nacional de Información en Salud ha
sido reforzado para dar cuenta de los progre-
sos en sus resultados. Como forma de segui-
miento se están utilizando los compromisos
de gestión firmados con cada SEDES, que
además son supervisados por la Contraloría
General de la República. Por su parte, el
Banco ha apoyado el proceso impulsando el
uso de indicadores básicos de seguimiento
en los últimos proyectos del sector salud:
8 Para realizar lo anterior se utiliza el esquema de Directorios Locales de Salud, DILOS, descrito más
adelante.
Inversiones y Programático (SSPC II) (véase
Tabla 6).
Sin perjuicio de esa función general, el
Ministerio tiene un control parcial de los re-
cursos del sistema público destinados a la
provisión de prestaciones. En la práctica, la
competencia en la provisión de servicios no
está claramente fijada. Una parte importante
del presupuesto operativo correspondiente al
financiamiento de la planilla de recursos hu-
manos ha sido transferido a las prefecturas.
El papel de las prefecturas
Sobre la base de este presupuesto, corres-
ponde a las prefecturas el pago de las remu-
neraciones del personal y, de común acuerdo
con los municipios, evaluar el rendimiento y
localización de las prestaciones de salud.8 En
la práctica, la actividad de las prefecturas se
limita al pago de remuneraciones, puesto que
hasta ahora no pueden contratar, despedir o
reubicar los recursos recibidos por el MSD.
Además, las prefecturas colaboran con las SE-
DES, oficinas regionales del MSD, en las cam-
pañas de salud pública y control epidemioló-
gico, facilitando algunos recursos logísticos
y cooperando con el mantenimiento de algu-
nos establecimientos como los institutos na-
cionales. Asimismo tienen otro papel impor-
tante en relación con las inversiones, que se
presenta cuando las regiones avalan proyec-
tos o créditos de los municipios, prestando
cofinanciamiento.
 Tabla 7 - PRESUPUESTO SANITARIO EJECUTADO, POR ELEMENTOS (2003) (en pesos bolivianos)

Costos corrientes Gastos de capital Total

Gastos de consume Otros
No personales Transferencias
Salarios Servicios y otros Total Inversiones Total

MOHS 44,230,827 204,163,526 2,097,714 250,593,883 16,158,699 16,158,699 266,764,237

Prefecturas 460,576,009 22,837,023 0 483,414,319 8,369,845 8,378,596 491,792,916

Municipios 11,896,327 90,331,743 35,692,953 138,154,450 169,013,333 169,549,247 307,703,696

Total 516,703,163 317,332,293 37,790,667 872,162,652 193,541,877 194,086,542 1,066,260,849

Fuente: Contabilidad Pública, Ministerio de Hacienda.
SECTOR SALUD
369
370
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 8 - RELACIÓN ENTRE LAS INICIATIVAS DEL BM Y LA SUPERVISIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Indicador Proyecto SSPC II Compromisos

de Inversión de gestión
Banco Mundial MSD-SEDES

Cobertura de Parto Institucional Incluido Incluido

Cobertura de vacunación PAI (Pentavalente) Incluido Incluido

Cobertura de cuarto control prenatal Incluido Incluido

Incidencia IPA (Malaria) Incluido Incluido

Porcentaje de infestación Chagas Incluido Incluido

Casos reportados de TBC Incluido Incluido

Gráfico 4 - PRESUPUESTO PÚBLICO ASIGNADO A DEPARTAMENTOS, PER CÁPITA 2003

250.0 Presupuesto aprobado Presupuesto ejecutado Valor aceptable 100

200.0 80

% de pobreza
Bolivianos

150.0 60

100.0 40

50.0 20

0 0
Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Pando

Pais
Beni

El papel de las municipalidades sión de servicios asistenciales y evaluar la

Por su parte, los municipios son propieta-
rios y gestores de los establecimientos asis-
tenciales. Se encargan de la inversión, man-
tenimiento y administración. Sin embargo,
como carecen del personal y los recursos pa-
ra hacerlo, deben acordar con la prefectura la
asignación de recursos humanos participan-
do en un acuerdo institucional denominado
DILOS, Directorios Locales de Salud. En estos
DILOS se encuentra representado el munici-
pio, que lo dirige, el SEDES y la comunidad;
este mecanismo permite planificar la provi-
entrega de servicios de salud.
Para poder invertir, los municipios de-
ben usar recursos propios o solicitar fondos
al nivel central, para lo cual requieren el
apoyo de las prefecturas. Esto convierte, de
facto, a los departamentos, en avalistas de
crédito para inversión, sean estos del FPS
(Fondo Productivo y Social) o de cualquier
otro tipo. Los municipios también pueden
utilizar recursos provenientes de la coparti-
cipación tributaria para salud asignados al
SUMI.
 371
SECTOR SALUD

Recuadro 1 - LA EXPERIENCIA DE EXTENSA

Extensa es el programa del Ministerio de Salud dedicado a brindar atención básica directa a las po-
blaciones que residen en las zonas de difícil acceso en el país. Consiste en el despliegue de equipos mul-
tidisciplinarios de salud (médico, enfermera, dentista y auxiliar) para la realización de acciones pre-
ventivas y de control de salud, especialmente, en el ámbito materno infantil. Cada “brigada” asume la
tarea en un conjunto de entre 40 y 50 localidades, que recorre cada 2 meses en rondas de 20 a 25 días.
Hasta junio 2005, las 59 brigadas existentes cubrían a una población cercana a las 300.000 personas,
mayoritariamente indígenas, en cerca de 300 localidades en los 9 departamentos.
Al comienzo todo su financiamiento provenía del Proyecto de Reforma, pero poco a poco se fue
complementado con recursos humanos e insumos procedentes de las redes de salud existentes en los
municipios y departamentos que atendían. Al mismo tiempo, el modus operandi de las brigadas ha ido
cambiando: al principio las instalaba el nivel central, mientras que ultimamente, 40 nuevas brigadas
fueron creadas exclusivamente con el personal de las redes de salud existentes. La sostenibilidad de la
iniciativa dependería de que se concrete la autorización a las prefecturas y municipios para que finan-
cien estas brigadas con los recursos del impuesto de hidrocarburos. La supervisión y el control de to-
das las brigadas, se siguen realizando a nivel central.

El SUMI gual e incompleta. Lo que se espera del SU-

El Seguro Materno infantil es una de las
innovaciones del sistema de salud. Es un sis-
tema de protección financiera articulado en
torno a un paquete de prestaciones materno
infantiles disponible para toda la población
potencialmente beneficiaria. Las prestacio-
nes se realizan en la red pública y privada y
se financian a través del siguiente mecanis-
mo: las municipalidades reciben recursos de
la Coparticipación Tributaria “marcados”
para el SUMI. El porcentaje de recursos pro-
cedente de esta fuente es del 10 por ciento
desde 2005. Sin embargo, para transferirlo a
los establecimientos, deben recibir de ellos
una cuenta del servicio provisto, a precios
definidos por una Unidad Central del SUMI,
dependiente del MSD. Así, el SUMI permite
definir prioridades de atención a los benefi-
ciarios.
A pesar de ello, la utilización de los re-
cursos del SUMI por los municipios es desi-
MI es el financiamiento de costos recurren-
tes que no sean salarios del personal asis-
tencial (medicamentos, insumos), aunque
se admita algún gasto en inversiones y apo-
yo administrativo. Sin embargo, la utiliza-
ción promedio del SUMI en 2004 fue de un
75 por ciento.
El financiamiento del SUMI se comple-
menta con el Fondo de Solidaridad Nacional
(FSN), cuyo propósito es complementar el
financiamiento de los municipios cuyos ser-
vicios provistos comprobados por el SUMI
sean mayores a los financiados con la asig-
nación de los recursos de la coparticipación.
Como es de esperar, recurren a este fondo los
municipios con redes de salud más comple-
jas o que resultan ser polos de migración po-
sitiva no reflejada en los censos. El 2004 re-
currieron a estos recursos 47 de los 327 mu-
nicipios (Fuente: Evaluación SUMI, Encues-
tas y Estudios).
 CON BENEFICIOS PARA TODOS

PROTECCIÓN SOCIAL
Ian Walker

l sistema nacional de protección social de Bolivia está pro-

E gramado para responder a las necesidades de niños y ancia-

nos y además a las personas que, estando en edad de traba-
jar, no pueden encontrar un empleo y carecen de seguro social. En
el último año se ha perdido terreno con respecto a los avances lo-
grados. En este capítulo se hace un balance de lo realizado en el
sector, se analiza el gasto en cada área, se recomienda la finaliza-
ción del Plan Nacional de Empleo (PLANE) y se traza una estrategia
para recuperar el tiempo perdido.
374
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN > La ayuda, donde sea posible, para asegu-

En este documento se revisa la reciente
evolución de los programas y políticas de
protección social (PS) y se analizan las prin-
cipales cuestiones políticas que deben en-
cararse en el futuro inmediato. El mensaje
central es que durante el último año ha ha-
bido una preocupante pérdida de impulso en
la implementación de reformas institucio-
nales y programáticas para mejorar la efica-
cia del marco de protección social de Boli-
via. El documento sugiere opciones para re-
cuperar el terreno perdido y hace hincapié
en la importancia de dar la prioridad políti-
ca necesaria para atender las necesidades de
los ciudadanos más vulnerables de Bolivia
Los programas de protección social tie-
nen por objeto reducir la exclusión social de
las familias de bajos ingresos, mediante:
> La reducción de su exposición a shocks y
riesgos, a través de inversiones en capi-
tal humano (educación, salud y nutri-
ción); un mayor acceso a la vivienda y los
servicios básicos, tales como agua, sa-
neamiento, electricidad y telecomunica-
ciones; y una mejora de las oportunida-
des de participación en actividades eco-
nómicas sostenibles;
rarlas frente a los riesgos que afrontan,
promoviendo la expansión y sostenibili-
dad de los sistemas de seguridad social
que proveen cobertura1 de pensiones,
desempleo, incapacidad y salud; y
> La compensación por el costo de shocks y
riesgos no asegurados, tales como enfer-
medades crónicas e impedimentos, edad
adulta, desastres naturales y crisis eco-
nómicas (reflejadas en desempleo e in-
gresos familiares reducidos).2
Siguiendo este marco conceptual, los pro-
gramas de protección social en Bolivia pue-
den dividirse entre: (i) aquellos que se propo-
nen reducir la vulnerabilidad ex ante, exten-
diendo la cobertura y calidad de los servicios
básicos, y aumentando las oportunidades
económicas para los segmentos más pobres
de la población, trabajando con las agencias
del sector como los ministerios de salud y
educación, con las agencias responsables de
agua y saneamiento, y con las autoridades
que regulan el trabajo, la tierra y los mercados
financieros y de bienes para aumentar las
oportunidades de empleo productivo sosteni-
ble; (ii) el sistema de seguridad social; y (iii)
los programas de asistencia social para miti-
gar riesgos no asegurados ex post que afectan

1 Muchos riesgos pueden ser compensados expandiendo la cobertura y sosteniblidad del seguro, que
comparte riesgos a través de la población asegurada, financiados por sus primas. La mayoría de los
países tienen sistemas de seguro social obligatorio para el sector formal o el mercado laboral que
incluyen seguros de salud, discapacidad y jubilación. Sin embargo, estos sistemas suelen cubrir sólo a
un pequeño porcentaje de la población y exigen elevados subsidios fiscales, debido a la falta de
equilibrio entre beneficios y contribuciones.

2 Los riesgos de toda clase no pueden asegurarse una vez que se han materializado. La gente que ya está
crónicamente enferma o discapacitada o quienes son muy mayores para trabajar, y los que no se
aseguraron a sí mismos contra la eventualidad antes de que suceda, no pueden comprar seguro, ya que
la probabilidad del evento es ahora igual a 1, así que ningún fondo de seguro lo cubriría. Pero los
gobiernos pueden decidir compensar a sus ciudadanos por tales costos cuando así lo justifica el interés
publico, por ejemplo, por razones de equidad (relacionada a la pobreza, exclusión de la vulnerabilidad
de los grupos afectados) o por las posibles consecuencias sistémicas (económica, social o política) de
no ayudar a los grupos afectados.

a grupos vulnerables, tales como programas
de bienestar laboral para los desempleados,
programas para asegurar un ingreso mínimo
garantizado para la gente adulta, programa
de apoyo a los enfermos crónicos y discapaci-
tados y programas de alivio de desastres.
Esta nota revisa el programa y las políti-
cas orientadas a reducir la vulnerabilidad y
compensar el riesgo no asegurado, excluyen-
do el programa del Bono de Solidaridad (Bo-
nosol), analizado en la nota respectiva del
presente volumen.
El capítulo está organizado en tres sec-
ciones. La sección 1 establece los antece-
dentes relevantes, destacando el reciente
desarrollo de la estrategia de protección so-
cial (PS) del gobierno. Analiza la tendencia
del gasto, la definición de la responsabili-
dad institucional para la estrategia y la se-
lección de poblaciones meta, y proporciona
información sobre los principales programas
y proyectos en curso. La sección 2 analiza
las principales medidas adoptadas en Boli-
via, analizando los problemas y oportunida-
des de cada grupo beneficiario de los pro-
gramas existentes (desarrollo económico,
educación, salud, apoyo a los ingresos, e in-
tervenciones en el mercado laboral). La sec-
ción 3 resume las recomendaciones de polí-
tica que podrían ser útiles al gobierno.
ANTECEDENTES: LA PROTECCIÓN
SOCIAL EN BOLIVIA
La crisis económica que empezó en 1999
infligió un significativo revés al crecimiento
3 Para mayor detalle ver Banco Mundial, 2005a.
4 Además del aumento en el gasto de PS que aquí se reseña, el gobierno también ha incrementado el
gasto en seguridad social. Una reforma de 1995 introdujo un sistema de capitalización individual. Los
costos resultantes de la transición fiscal excedieron por mucho las expectativas, debido a los cambios
introducidos en el modelo de la reforma (véase el capítulo sobre pensiones en este volumen).
375
PROTECCIÓN SOCIAL
económico y revirtió la tendencia a la reduc-
ción de la pobreza en Bolivia que había carac-
terizado a los años 903. El crecimiento real
promedio del PIB, que fue del 4,7 por ciento
anual durante el periodo 1993-98 (2,2 por
ciento per cápita), cayó a 2,6 por ciento en el
periodo 2000-2004 (cero en términos per cá-
pita). Reflejando la tendencia del PIB, la ta-
sa de pobreza, en las capitales de departa-
mento, declinó de 52 por ciento en 1993 a
46,4 por ciento en 1999, pero luego aumento
hasta el 51 por ciento en 2002. Igualmente,
las tasas de extrema pobreza cayeron del 23,7
por ciento al 20,7 por ciento entre 1993 y
1999, pero luego aumentaron hasta un 23,5
por ciento en 2002. En toda Bolivia, la tasa
de pobreza creció del 63,6 por ciento en 1997
al 65,2 por ciento en 2002; y la tasa de extre-
ma pobreza aumentó del 36,5 por ciento al
41,3 por ciento en el mismo intervalo. La cri-
sis también incrementó significativamente el
desempleo urbano: del 6 por ciento al 9 por
ciento entre 1999 y 2002.
En respuesta a estas tendencias, el go-
bierno ha comprometido una creciente can-
tidad de recursos fiscales para los programas
de PS. El gasto total en PS aumentó de 77,8
millones de dólares en 1999 a 224,5 millo-
nes en 2003, pero luego cayó a 191,8 millo-
nes en 2004. El gasto en programas de PS
aumentó del 0,9 por ciento del PIB en 1999
al 2,2 por ciento en 2004. Ese año éste su-
mó alrededor de 21,3 dólares anuales per cá-
pita, representando el 6,6 por ciento del
gasto público total y el 13 por ciento del
gasto social básico4 (Tabla 1).
376
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - INDICADORES DEL GASTOS EN PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2004

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gasto PS Total (US$ mm) 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8

Gasto PS de población per capita, US$/año 9.6 10.8 16.5 18.1 25.5 21.3

Gasto PS como % del PIB 0.9 1.1 1.7 2.0 2.8 2.2

Gasto PS como % del gasto público 2.6 2.9 4.6 5.4 7.5 6.6

Gasto PS como % del gasto social básico 5.6 6.2 9.1 9.3 15.0 13.0
Fuente: Derivado de datos del Banco Mundial Bolivia PER, 2004 y UDAPE

La estrategia de protección social de préstamo a las municipalidades; y la red

Así como aumentó el gasto en programas
de PS, el gobierno ha trabajado para esta-
blecer un marco general coherente para su
estrategia de PS5. La meta es establecer una
estrategia nacional de PS que: (i) especifi-
que los grupos de población, riesgos y prio-
ridades que deben ser atendidos; (ii) estime
las correspondientes condiciones presu-
puestarias y (iii) proporcione un sistema
eficaz de supervisión y evaluación. Una ver-
sión preliminar de la estrategia de PS fue
preparada en 2005 por el DUF y UDAPE, pero
aún no ha sido implementada.6
El Gráfico 1 ilustra los principales ingre-
dientes del sistema de PS, tal y como se ar-
ticula actualmente. El sistema se encarga de
los programas manejados por el DUF. Estos
incluyen las acciones del Fondo Productivo y
Social (FPS), que construye infraestructura
en los sectores de salud y educación, en
coordinación con los ministerios relevantes
del ramo; las acciones del Fondo de Compen-
sación Nacional, FCN) que transfiere fondos
integrada de PS (Red de Protección Social,
RPS). A su vez, la RPS incluye dos subpro-
gramas: PROPAIS, establecido en 2005, que
ofrece financiamiento a proyectos pequeños
y comunitarios; y PLANE, que data de 2002 y
financia trabajos temporales para aliviar los
efectos del desempleo.
Responsabilidad institucional. La estra-
tegia preliminar de PS propone una estruc-
tura supervisada por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONAPES), con-
formada por los ministerios de la Presiden-
cia, Educación, Salud, Trabajo, Descentrali-
zación y Participación Popular, inter alia. El
DUF tiene asignado el rol de supervisor y
controlador del sistema. Un Directorio Eje-
cutivo será responsable de la implementa-
ción técnica y administrativa del sistema,
en coordinación con los proveedores del
servicio, que incluyen: entidades públicas
nacionales descentralizadas, prefecturas,
municipalidades y empresas privadas. Sin

5 Este proceso fue aprobado por un Crédito de Ajuste Estructural de la Red de Seguridad Social (en 2003,
por US$ 35 millones) y por dos Créditos de Desarrollo de Política del Sector Social Programático (el
primero en mayo de 2003 por US$ 32 millones y el segundo, en abril de 2005, por US$ 15 millones).

6 Cf. Roxana M. Víquez y Raúl Lima, 2005.


CUADRO 1 ORGANIGRAMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Directorio Único
de Fondos, DUF
Fondo Productivo Fondo de
y Compensación
Social, FPS Nacional, FCN
Construye infraestructura para
los sectores salud & educación, Provee créditos a
en conjunto con agencias del las municipalidades
sector & municipalidades
embargo, en la segunda mitad de 2005, sur-
gió alguna confusión respecto de los roles
de los diferentes actores, cuando el Ministe-
rio de Participación Popular que supervisa el
DUF, asumió responsabilidad directa del fu-
turo desarrollo de la estrategia de PS.
Poblaciones objetivo y riesgos
La estrategia de PS identifica como sus
principales poblaciones objetivo a los niños
hasta los 18 años; la población por encima
de los 65 años y las personas en edad de tra-
bajar (de 18 a 64 años) que se encuentran
desempleadas o sin seguro de salud. Los
principales riesgos son los siguientes7:
> Para edades comprendidas entre 0-5 años,
los principales riesgos identificados son:
la desnutrición (que afecta al 24,2 por
ciento de los niños por debajo de los 3
años de edad8), y la mortalidad infantil
(con una tasa de 54 muertes por debajo
de los 5 años de edad por cada mil naci-
dos vivos).
7 Los datos citados en estos párrafos proceden del Banco Mundial 2005(b), p. 30, tabla 6.
8 UDAPE, 2005, p.12.
377
PROTECCIÓN SOCIAL
Red de Protección
Social, RPS
PLANE PROPAIS
Plan Nacional Programa de
de Empleo desarrollo
comunitario
> Para niños en edades entre seis a 18, los
principales riesgos son: la exclusión
prematura de la escuela y el trabajo in-
fantil. La tasa de abandono en primaria
es 7.3 por ciento y la matriculación ne-
ta en secundaria llega apenas al 50 por
ciento.
> Para la población adulta entre 25 y 64
años, el desempleo es el problema prin-
cipal. El 9 por ciento de la PEA está de-
sempleada. Para quienes se encuentran
entre los 15 y los 24 años que han entra-
do al mercado laboral, el desempleo
abierto está en el 15 por ciento. La co-
bertura de salud también es un tema cla-
ve: el 83 por ciento de la población adul-
ta se encuentra sin seguro de salud.
> Entre el grupo por encima de los 65 años
de edad, la incidencia de pobreza es del
62 por ciento (77 por ciento en las áreas
rurales), el 81 por ciento no tiene pen-
sión de jubilación y el 73 por ciento ca-
rece de seguro de salud.
378
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 1

POBLACIÓN CUBIERTA POR ALGÚN SERVICIO DE SALUD 2002

30%
25%
20% Público
Privado
15%
10%
5%
0%
No pobre Pobre Urbano Rural No Indígena Promedio
indígena

BOLIVIA. AÑOS DE ESCOLARIDAD, 2002

12
10
8 Total
6 Urbano
Rural
4
2
0
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

PRINCIPALES CAUSAS DE NO ASISTENCIA A LA ESCUELA, 2002*

100%
90% Otros
80%
70% Demanda
60%
50%
40%
30%
20%
Oferta
10%
0%
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Edad

Demanda: Falta de dinero, necesidad de trabajo, necesidad de cuidar hermanos.

Oferta: Distancia a la escuela.
Otros: Enfermedad, fin de estudios, embarazo, falta de interés, edad no adecuada.
*Incluye solamente niños que no asistieron al colegio por causas diferentes a vacaciones.
Fuente: Mecovi, 2002.
 379
PROTECCIÓN SOCIAL

La vulnerabilidad suele ser mayor entre los
más pobres. Por ejemplo, entre las familias
del quintil más pobre, la tasa de desnutrición
de los niños hasta los cinco años de edad es
de 39 por ciento, comparada con el 6 por
ciento en el quintil más alto. El acceso a na-
cimientos en hospitales o maternidades es
del 23 por ciento para el quintil más pobre,
frente al 89 por ciento para el más alto. Del
mismo modo, el acceso a servicios de salud
para pacientes con infecciones respiratorias
agudas en el quintil más alto es más del doble
que la del más bajo (Tabla 2). La cobertura del
seguro de salud es muy baja en todo el país
(por debajo del 20 por ciento), pero para las
familias pobres y familias indígenas equivale
a la mitad (ver Gráfico 2, panel superior).
Del mismo modo, el rendimiento educa-
tivo está estrechamente correlacionado con
el ingreso familiar: los miembros de las fa-
milias del quintil más bajo acceden a menos
de 4 años de colegio en promedio, frente a
los cerca de 10 años del quintil más alto (ver
Gráfico 2, panel intermedio).
La evidencia disponible sugiere que los
factores de demanda, como la falta de dine-
ro o la necesidad de trabajo, deciden mu-
chas veces el abandono de los niños de la
escuela, especialmente entre aquellos ma-
yores de 11 años (Gráfico 2, panel inferior).
Esto ayuda a explicar por qué la reciente cri-
sis produjo una notoria reducción en la ins-
cripción escolar y de las tasas de asistencia
entre 2000 y 2002 (del 84 por ciento a 80
por ciento; y de 84 por ciento a 79 por cien-
to, respectivamente).
La población indígena de Bolivia es más
vulnerable que el resto de la población9. La
tasa de pobreza entre los indígenas es de
73,9 por ciento, frente a un 52,5 por ciento

Tabla 2 - BOLIVIA - INDICADORES DE VULNERABILIDAD POR QUINTIL DE INGRESO

Porcentajes de la Quintil de ingreso Etnia

población relevante (1= más pobre)

1 2 3 4 5 No indígenas Indígenas

Desnutrición crónica
(24 a 59 meses)/1 39 29 22 11 6 n.d. n.d.

Nacimientos
institucionalizados/2 23 53 71 67 89 72 54

Uso de servicios de salud para

infecciones respiratorias/2 32 46 56 60 70 60 50

Tasa de inmunización DPT

(% edades entre 12-24 meses)/2 55 57 66 59 65 64 59
Fuente: 1/ Datos de ENDSA 1998, citados en Banco Mundial, 2004, Tabla B1. 2/
Datos de MECOVI 2001, citados en Banco Mundial 2004, Tabla 2.C.

9 Los datos del párrafo 13 provienen de Landa, Fernando y Wilson Jiménez (2004), que usan datos de las
Encuestas de Estándares de Vida de MECOVI, realizadas entre 1999 y 2002. El estudio usa una definición
basada en la capacidad de hablar un lenguaje indígena.
380
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
para los que no lo son. Del mismo modo, los
indígenas tienen peores indicadores de edu-
cación que los no indígenas. El ingreso pro-
medio de un indígena boliviano es de 513.1
bolivianos por mes, comparado con los
1.126,8 bolivianos que percibe en promedio
un no indígena. La incidencia del trabajo in-
fantil (para edades de 9 a 11) es del 31,2 por
ciento para niños indígenas y del 8,4 por
ciento para los que no lo son. El número pro-
medio de años de escolaridad para los indí-
genas es 5,9, frente a los 9,6 calculado para
los no indígenas.10
PRINCIPALES PROGRAMAS
Y PROYECTOS DE PS
La Tabla 3 detalla el gasto de los princi-
pales programas de PS en Bolivia. Los más
importantes son: el Seguro Unico Materno
Infantil (SUMI), 6,2 millones de dólares en
2004), el Plan Integral de Salud (PROSIN)
6,2 millones de dólares, el Plan Ampliado de
Inmunizaciones (PAI), 4,2 millones de dóla-
res), el Plan Naciona de Empleo (PLANE),
7,3 millones de dólares; el BONOSOL (trans-
ferencia en efectivo a los bolivianos mayo-
res de 65 años): 93,7 millones de dólares;
los programas de mejoramiento de vivienda,
5,2 millones de dólares; los fondos sociales,
45,5 millones de dólares, principalmente
para infraestructura de educación y desarro-
llo rural; el Plan para la educación de los ni-
ños por debajo de seis años (PAN), 4,8 mi-
llones de dólares; y los programas de tenen-
cia de tierras para mejorar la competitividad
económica rural (4,1 millones de dólares).
10 Para mayor detalle sobre temas indígenas en Bolivia en particular, y en América Latina en general,
véase Hall y Patrinos, 2005.
11 Ver Banco Mundial (2004). Los programas de salud aquí analizados son complementados por los
esfuerzos de reforma del Ministerio de Salud y Deportes (MSD).
El reciente crecimiento en el gasto de PS
provino sobre todo de la expansión de los
programas económicos como el PLANE y el
BONOSOL, que subieron de 27,1 millones de
dólares (35 por ciento del total) en 1999 a
123,7 millones de dólares (65 por ciento del
total) en 2004. El gasto en PS en salud tam-
bién subió mucho (de 3,9 millones de dóla-
res en 1999 a 18,7 millones de dólares en
2004). Por el contrario, el gasto en educa-
ción declinó fuertemente después de 1999,
cuando había llegado a 9,5 millones de dó-
lares. En 2004 se recuperó, alcanzando 12,7
millones de dólares. Además hubo una re-
ducción en los gastos dentro de los relativa-
mente pequeños programas de administra-
ción de desastres. También es destacable la
porción de gastos en PS canalizada median-
te los fondos sociales, que se redujeron de
39 por ciento a 24 por ciento del total en el
periodo bajo revisión (Tabla 4).
Programas de desarrollo económico. Para
promover más oportunidades de empleo, es-
pecialmente para las zonas rurales pobres de
Bolivia, el gobierno está promoviendo la ti-
tulación de tierras (que hace que las fami-
lias tengan un mayor interés en invertir allí
y proporciona garantías para préstamos).
Para ello está construyendo infraestructura
productiva, como caminos, y promoviendo
empresas rurales productivas con el apoyo
de los fondos sociales.
Programas de PS en salud11. La falta de
acceso al servicio de salud está siendo
atendida por el SUMI, programa lanzado en
 Tabla 3 - PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2005 (MM US$, CORRIENTES)

Programa Sector 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Programas de alfabetismo Educación 3.2 2.5 2.5 1.9 0.2 0.0

PAN (Programa para niños menores de 6 años) Educación 11.7 12.9 10.6 6.7 1.9 4.8
PROSIN (Programa integrado de salud) Salud 0.0 5.5 4.5 5.4 2.4 6.2
Escudo epidemiológico Salud 1.1 3.0 6.6 6.6 5.5 2.7
SBS / SUMI (Seguro de salud) Salud 0.0 7.0 7.7 8.4 16.5 16.9
PAI (Programa de vacunación) Salud 0.6 4.2 2.3 2.9 5.0 4.2
Proyectos de género Gobernancia 1.0 0.4 0.8 1.0 0.2 0.0
Proyectos indígenas Gobernancia 2.7 1.9 1.5 1.1 0.6 0.6
FDC (Infraestructura-caminos productivos) Económico 18.9 16.8 4.8 0.0 0.0 0.0
PLANE (Bienestar laboral) Económico 0.0 0.0 0.0 26.0 23.5 7.3
BONOSOL (Transferencia de dinero a la vejez) Económico 0.0 0.0 41.7 21.0 103.5 93.7
Tenencia de tierras Económico 8.1 5.1 6.5 6.5 4.6 4.1
Mejora habitacional Económico 0.1 2.9 6.5 13.3 18.8 5.2
Prevención y gestión de desastres Gestión de desastres 0.4 0.0 0.2 0.0 0.3 0.0
PROAGUAS (acceso al agua) Agua & saneamiento 0.0 0.0 0.1 0.4 0.4 0.6
Fondos sociales 30.0 28.0 43.3 55.1 41.1 45.5
Infraestructura de educación Educación 17.7 13.7 29.3 37.0 20.3 14.0
Infraestructura de salud Salud 1.3 3.5 6.1 8.1 3.9 5.9
Infraestructura de agua Agua & saneamiento 8.1 7.3 2.4 0.1 0.0 0.0
Infraestructura de alcantarillado Agua & saneamiento 1.4 0.4 1.2 1.0 4.8 12.1
Desastres Gestión de desastres 1.5 3.1 2.6 1.3 1.2 0.1
Desarrollo rural Económico 0.0 0.0 1.7 7.6 10.9 13.4

Total 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8

Fuente: Ministerio de Hacienda
PROTECCIÓN SOCIAL
381
382
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

2003 para sustituir al esquema previo de
seguro público (SBS), y por el programa EX-
TENSA de brigadas móviles. El sistema uni-
versal de seguro tiene por objetivo estimu-
lar la demanda, al proporcionar servicios
gratuitos de salud. Al mismo tiempo canali-
za parte de los fondos recibidos por los mu-
nicipios en virtud de la ley de descentrali-
zación de 199412. Estos fondos se utilizan
como una prima de seguro, pagable por el
municipio a las instituciones de salud de su
jurisdicción.
Antes del establecimiento del SUMI,
muchas alcaldías no asignaban los fondos
necesarios para el seguro de salud. Después
el ámbito de tratamientos cubierto por el
seguro fue ensanchado para incluir inter-
venciones terciarias. Además, la cuota de
transferencias a las municipalidades desti-
nada para el seguro de salud fue incremen-
tada a 7 por ciento. En el mediano plazo, se
programa elevarla a 10 por ciento. Al mismo
tiempo, se creó un nuevo mecanismo (el
Fondo de Solidaridad Nacional, FSN) con los
recursos del programa de reduccion de la
deuda para paises altamente endeudados
(HIPC, por sus siglas en ingles). Este fondo
proporciona recursos adicionales a fin de
compensar a las municipalidades que gasta-
ron todos los fondos destinados a salud de
las transferencias estatutarias. Este es un
incentivo para asignar más fondos orienta-
dos a la salud. Por último, se estableció el
programa EXTENSA para mejorar la cobertu-
ra en regiones remotas mediante la organi-
zación de brigadas móviles.
Escudo epidemiológico: Las enfermeda-
des transmisibles, como la malaria, la tuber-
culosis y el mal de chagas abarcan el 40 por
ciento del conjunto de enfermedades con-
traídas por los bolivianos. En costos econó-
micos, esto equivale al 7 por ciento del PIB.
Sus portadores están siendo atendidos me-
diante programas “verticales” del Ministerio
de Salud en todo el país, concentrados en
los municipios más vulnerables. Esto incluye
el PAI y el programa del “escudo epidemioló-
gico” lanzado en 1999. Estos programas han
mejorado significativamente su cobertura y
calidad en los últimos 4 años.
La desnutrición y la anemia en niños me-
nores de tres años y en mujeres embarazadas
es una de las prioridades de la estrategia de
PS. Estas personas son atendidas a través
del Programa Nacional de Nutrición (PNN),
que incluye: un programa de micro nutri-
ción; otro para supervisar los estados nutri-

12 La legislación aprobada en 1994 exigía la distribución del 20% del ingreso del gobierno central para
las 314 municipalidades en Bolivia. Estos incluían fondos previamente asignados a los servicios de
salud. Se estipuló que las municipalidades destinaran al menos un 5% de las transferencias percibidas
del gobierno central al pago de seguros del sistema de salud, para proporcionar cobertura a su
población. Las municipalidades también se volvieron propietarias de las instalaciones de salud en su
jurisdicción y adquirieron competencias para financiar su equipo e insumos (pero no recursos
humanos, que siguen dependiendo del control de las oficinas regionales del Ministerio de Salud, el
SEDES). Para mejorar del desempeño de los servicios provistos por las nueve SEDES, se han aprobado
convenios de desempeño (cuasi contratos), supervisados por las juntas de salud (denominadas DILO).
El presupuesto de cada hospital y puesto de salud se basa en el costo de los servicios programados,
que están vinculados a los MDM de salud, tales como nacimientos institucionalizados y cobertura de
vacunación. El Ministerio ha desarrollado una política de recursos humanos para promover la
reasignación del personal hacia las áreas con mayores necesidades. Estas iniciativas se describen en
mayor detalle en el capítulo sobre salud.

cionales y epidemiológicos; y uno de seguri-
dad alimentaria. Se ha establecido un plan
piloto, implementado por el Ministerio de
Salud, para intensificar las acciones a fin de
tratar la desnutrición en 25 de los munici-
pios más pobres, antes de establecer un pro-
grama de mayor escala.
Educación: La estrategia de PS apoya el
acceso a la educación. La cobertura neta en
la educación primaria ha aumentado mu-
cho durante los últimos 15 años y actual-
mente está en el 97 por ciento. Sin embar-
go, la tasa de finalización para el 8vo gra-
do aún es de sólo 75 por ciento. Las Metas
del Milenio proponen establecer tasas ne-
tas de cobertura y de finalización primaria
del 100 por ciento para 2015. La cobertura
en la educación secundaria es baja, puesto
que la tasa de matriculacion neta es apenas
de 51%. Esta cifra amenaza con socavar la
competitividad económica de Bolivia y re-
ducir las oportunidades de empleo. Los
fondos sociales se encargan de la construc-
ción de infraestructura para educación. El
sistema de PS también cubre los programas
para la alfabetización de adultos; y el Pro-
grama de Atención al Niño-Niña (PAN) tiene
un importante componente de educación
preescolar.
El PAN fue creado en 1997 para los niños
de 0 a 6 años y también cubre la atención en
nutrición, salud y protección. Trabaja a tra-
vés de Centros Infantiles Familiares, donde
se reúne a 15 niños en la casa de un volun-
tario. Los pequeños son educados por vo-
luntarios de la comunidad capacitados por
el programa. Al presente, el PAN está próxi-
mo al final de su financiamiento y no cuen-
ta con recursos para continuar.
Programas para grupos indígenas: A pe-
sar de que pocos programas de PS están ex-
383
PROTECCIÓN SOCIAL
clusivamente designados para la pobla-
ción indígena, este grupo se beneficia de
intervenciones orientadas a combatir la
pobreza en general. Así, el SUMI y EXTEN-
SA se proponen mejorar el acceso y calidad
de servicio en las áreas indígenas de Boli-
via. La ley del SUMI reconoce específica-
mente la dimensión intercultural de los
servicios de salud. EXTENSA trabaja con
agentes comunitarios (denominados ASIS-
TES) y se han firmado convenios con las
principales organizaciones indígenas para
la acreditación de médicos tradicionales.
También hay programas específicos de
educación bilingüe, orientados a la pobla-
ción indígena.
Bienestar laboral: Frente al rápido au-
mento del desempleo abierto de 6 por cien-
to a 9 por ciento de la PEA en 1999-2002)
y del subempleo (de 16 por ciento a 21 por
ciento en el mismo intervalo), fue estable-
cido el PLANE en 2002. Tenía el propósito
de proporcionar un programa de bienestar
laboral contracíclico, en sustitución del
FDC, que financió antes trabajos de in-
fraestructura económica. El PLANE ha teni-
do tres fases hasta la fecha. La primera se
financió con 25 millones de dólares y esta-
ba orientada para generar 380.000 trabajos
al mes, la Fase II contó con 20 millones de
dólares para impulsar la creación de
390.000 trabajos al mes y la Fase III fue
inicialmente financiada con 12 millones de
dólares para lograr 200.000 trabajos men-
suales. El ochenta por ciento del financia-
miento del PLANE proviene de los donantes
bilaterales.
En 2005, el presupuesto para la Fase III
del PLANE aumentó en 7 millones de dóla-
res, haciendo uso de los fondos del gobierno
nacional. En ese momento, el gobierno se
propuso crear por lo menos 200.000 em-
384
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
pleos mensuales en la primera mitad de
200513. Los trabajadores son empleados en
promedio por dos meses, y su paga es infe-
rior al salario mínimo, de modo que la parti-
cipación se realiza mediante la autoselec-
ción de la gente que no ha podido conseguir
empleo en el sector formal. El PLANE ha te-
nido algunos efectos positivos. Los de in-
greso, por ejemplo, son significativos, espe-
cialmente para mujeres, y la mayoría de los
trabajadores empleados en el programa ha
aumentado su gasto en alimentos y además
adquirió una nueva habilidad. Se estima que
el 20 por ciento de los participantes en el
PLANE ha conseguido un trabajo permanen-
te más adelante14.
BONOSOL. El principal programa de PS
para tratar con las necesidades de la pobla-
ción mayor de 65 años de edad es el BONO-
SOL. Este plan se analiza en el capítulo co-
rrespondiente al sistema de pensiones.
PRINCIPALES
CUESTIONES DEL SECTOR
Esta sección comenta las principales
cuestiones políticas que deben ser atendi-
das en el sector de la PS. En primer lugar,
examina los temas del sector muy relacio-
nados con el fortalecimiento de la estrate-
gia. Luego revisa las dimensiones de las
estrategias de salud, nutrición y educa-
ción, y más adelante analiza los temas re-
gulatorios y del mercado laboral relaciona-
dos con la creación de empleo e ingresos
sostenibles.
13 El Banco Mundial no ha financiado directamente al PLANE, pero bajo la operación SSPDC II apoyó la
prórroga del programa en el 2005 utilizando US$ 7 millones de fondos nacionales (cf. Banco Mundial,
2005b, p. 30). Este paso contribuyó a reducir la dependencia del programa en ayuda externa.
14 Landa, F. (2003).
Estrategia de sector: A pesar de los im-
portantes avances logrados en la defini-
ción de la nueva estrategia de PS de Boli-
via, ésta aún no ha sido oficialmente im-
plementada. El presupuesto de PS todavía
no está asaignado de acuero a prioridades
del sector. Hace poco ha surgido una con-
fusión sobre los roles de las distintas agen-
cias en el liderazgo del sistema (específica-
mente, con relación a los respectivos roles
del MPP y del DUF). El sistema de fondo so-
cial funciona en coordinación con los mi-
nisterios para programar trabajos de in-
fraestructura; sin embargo, hay margen pa-
ra mejorar el sistema de direccionamiento a
fin de que los recursos sean canalizados a
través del FCN hacia las municipalidades, y
para generar coherencia entre las priorida-
des municipales y las nacionales. Además,
mientras la economía comienza a recupe-
rarse y el desempleo disminuye, existe una
discusión en curso sobre el futuro papel del
empleo de emergencia y de un posible rol
para programas de transferencia de dinero,
que vinculen subsidios al ingreso con pro-
gramas sociales básicos en educación y sa-
lud. Estos temas se analizan en los siguien-
tes párrafos.
Eficacia del direccionamiento: En el mar-
co de la Política Nacional de Compensación,
el gobierno central transfiere fondos a las
municipalidades a través de un fondo social
(FPS), que se coordina con los ministerios
para asignar recursos sobre la base de las ne-
cesidades básicas insatisfechas (NBI) de los
habitantes de los municipios. Sin embargo,

una reciente evaluación concluyó que una
significativa proporción de los recursos se
destinan aún a comunidades no pobres, lo
que sugiere que hay que mejorar el direccio-
namiento15. El actual sistema tiene en cuen-
ta criterios como la pobreza (NBI) y la capa-
cidad de implementación. Desafortunada-
mente, la escasa capacidad de implementa-
ción de las municipalidades más pobres tien-
de a compensar su mayor nivel de NBI. Hace
poco, el SUMI ha llevado a cabo una evalua-
ción de impacto para verificar que el progra-
ma esté llegando a los hogares más pobres y
guiar el futuro desarrollo del mismo.
El desafío de la descentralización: Un de-
safío clave para la política de PS en Bolivia
es que no es necesario que las administra-
ciones descentralizadas suscriban necesa-
riamente las prioridades nacionales cuando
se trata de la asignación local de los fondos.
Asimismo, si las reglas de asignación no
consideran de forma adecuada la pobreza re-
lativa de las distintas regiones, la descen-
tralización fiscal puede reducir el ámbito de
las medidas redistributivas. Este tema será
aún más importante si se profundiza en el
proceso de descentralización en Bolivia. Du-
rante 2005, el PNC ha puesto en marcha un
ejercicio piloto utilizando donaciones pa-
res, o transferencias condicionales (Política
de Transferencias Condicionales, PTC) para
incentivar a los municipios a canalizar sus
recursos hacia el logro de las MDM. La pri-
mera fase se centra en mortalidad infantil y
materna. Los resultados de este piloto debe-
rían ser cuidadosamente supervisados y, si
fuera apropiado, escalados. Al mismo tiem-
po, Bolivia aún no ha transferido al control
local importantes funciones que probable-
15 Aguilar Paredes y Ruiz Mier, 2004.
385
PROTECCIÓN SOCIAL
mente mejorarían el desempeño de los ser-
vicios básicos, como el poder para supervi-
sar al personal en el sector de salud.
SUMI: Diversos problemas socavan la
operación eficaz y equitativa del sistema
universal de seguro materno-infantil SUMI.
¿Cuáles son?: (i) No existe un estudio deta-
llado de costo disponible, de modo que no
se sabe si los pagos del SUMI cubren los cos-
tos reales de los protocolos requeridos. (ii)
No hay información disponible sobre la dis-
tribución de los fondos del SUMI dentro del
Ministerio de salud, pero parece probable
que una porción más que óptima se consume
en intervenciones terciarias. (iii) Los muni-
cipios más pobres tienen dificultad para
gastar su cuota de fondos para salud y por
tanto, encontrarán obstáculos para acceder
a los recursos FSN, lo que podría conducir a
una distribución regresiva. (iv) La introduc-
ción del SUMI se concentró en el seguro de
salud de madre e hijo, con lo que excluyó
otros servicios previamente cubiertos, como
la salud sexual y reproductiva, y la identifi-
cación y tratamiento de tuberculosis y mala-
ria, que podrían verse afectados negativa-
mente. (v) Debido a la segmentación geo-
gráfica entre los hospitales del Ministerio de
Salud y los de la seguridad social (SS), la ley
del SUMI establece que los hospitales de la
SS deben proveer el paquete de seguro SUMI
a la gente que vive en su área de influencia.
Sin embargo, no se otorga ningún incentivo
al SS para que lo haga.
Empoderamiento de usuarios indígenas y
pertinencia cultural de los servicios: Según se
desprende de los datos sobre salud y acceso
a servicios, el alto nivel de exclusión de gru-
386
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
pos indígenas hace de ésta un área clave pa-
ra la intervención de la PS. A pesar de los
avances descritos, existen muchas brechas
entre las intenciones declaradas y la efecti-
va aplicación de las políticas. Además, aún
existe mucho trabajo por hacer con respecto
a la sensibilidad cultural de los servicios de
salud y la promoción de la demanda de los
servicios entre mujeres indígenas bajo el
Acuerdo de Derechos de Mujeres Embaraza-
das (donde se incluye el derecho a dar a luz
en la postura de su elección y a conservar su
placenta).
Empleo de emergencia: Un programa de
empleo de emergencia satisfactorio siempre
debería ser temporal y anticíclico; ser auto
enfocado, y evitar distorsionar el mercado
laboral “sustituyendo” demanda por otros
tipos de empleo. En cuanto a estos princi-
pios, el PLANE busca ser auto selectivo, es-
tableciendo el salario por debajo del mínimo
legal. Pero existe el riesgo de que aún pueda
“sustituir” trabajos en el sector informal,
donde el salario mínimo no es limitante. En
el periodo 1999-2002, el sector informal
creció en importancia debido a la crisis eco-
nómica, como lo demuestra el incremento
del subempleo (del 16 al 21 por ciento) en
este período16. También podría esperarse
que el PLANE lleve a alguna gente a la PEA,
por ejemplo, mujeres que no estaban bus-
cando empleo previamente porque tenían
pocas esperanzas de encontrarlo. Esto com-
pensaría su impacto en la tasa de desem-
pleo. Hay, además, un cuestionamiento so-
bre el doble provecho que tendrían los bene-
ficiarios de otros programas, como los invo-
lucrados en donaciones para iniciar nego-
16 El subempleo lo integran principalmente trabajadores del sector informal, que ganan menos que el
salario mínimo.
cios pequeños, que además obtienen traba-
jo en el PLANE. En todo caso, como progra-
ma anticíclico el PLANE debería ser limitado
cuando la economía mejore y el desempleo
disminuya. Se anunció la intención de con-
cluirlo a fines de 2005.
Reforma del mercado labora: En la actua-
lidad, las regulaciones laborales desalientan
el empleo en el sector formal, debido a los
altos costos de despido, y también hacen di-
fícil proveer incentivos basados en la pro-
ductividad a los empleados. Esto provoca un
sesgo hacia elecciones de producto y tecno-
logías intensivas en capital, que ayudan a
perpetuar el desempleo. Esto también em-
puja la actividad económica hacia el sector
informal, donde las regulaciones laborales
no son efectivas. Dado que los empleados de
este sector no tienen acceso a la seguridad
social, esto tiene un doble efecto negativo
en los resultados de la protección social,
puesto que produce empleo menos seguro,
que genera más vulnerabilidad.
OPCIONES DE POLÍTICA
Principales áreas programáticas
para la PS en Bolivia
La estrategia de PS en Bolivia debería
continuar enfocada en: (i) fortalecer el de-
sarrollo humano de los niños, mejorando el
acceso de familias pobres a la educación y la
salud primarias de buena calidad; (ii) apoyar
a los hogares de bajos ingresos, expuestos a
la inestabilidad económica; y (iii) estable-
cer un sistema sostenible y equitativo de
apoyo a la vejez. Al mismo tiempo, debería
canalizarse la participación de las poblacio-

nes indígenas en la formulación de políticas
de PS en general.
Desarrollo humano de niños
Fortalecer la provisión de salud primaria:
Es preciso fortalecer la provisión primaria en
el marco del SUMI. Una opción aquí es esta-
blecer un sistema de guardián que exija que
el acceso a los servicios del SUMI se realice a
través de instalaciones de nivel primario.
También es importante institucionalizar los
vínculos entre las brigadas EXTENSA y las
postas de salud. El SUMI debería considerar
el reembolso de los costos de transporte pa-
ra llegar a las postas de salud a quienes viven
en lugares remotos. Bolivia también debería
evaluar la expansión del paquete de benefi-
cios del SUMI, considerando si todos los ser-
vicios incluidos son realmente prioridades
dentro de la restricción presupuestaria dis-
ponible. El SUMI debería hacer pagos al sis-
tema de Seguridad Social (SS) para compen-
sar el costo de los servicios ordenados por la
ley del SUMI, con el fin de proveer al SS con
el incentivo de proveer estos servicios. Con-
tinuando su exclusión del sistema de seguro
de salud, es importante garantizar un finan-
ciamiento presupuestario central, adecuado
para programas “verticales” como tuberculo-
sis, chagas y malaria, y el programa PAI (in-
munización), con el fin de mejorar el escudo
epidemiológico. También es preciso mejorar
la coordinación entre el escudo epidemioló-
gico y los programas PAI, y definir mejor las
responsabilidades de otros actores del siste-
ma (especialmente SUMI y EXTENSA) en la
implementación de programas verticales a
fin de evitar la duplicación de esfuerzos.
Focalizar las acciones de PS en salud en
los primeros años de vida: Los resultados
más importantes en salud infantil están de-
terminados por los primeros 24 meses de vi-
387
PROTECCIÓN SOCIAL
da. Bolivia debería poner el mayor énfasis
en el seguimiento del embarazo y en la pro-
visión de apoyo integrado a la salud prima-
ria y nutrición durante los primeros 24 me-
ses de vida. Debería considerar las lecciones
de programas exitosos en otros países como
el AIN–C en Honduras y “Creciendo Bien” en
Guatemala. También tendría que considerar
las lecciones de programas de estimulación
temprana, que buscan compensar las defi-
ciencias en el ambiente de aprendizaje de
los hogares más pobres, como el programa
colombiano Hogares Comunitarios para ni-
ños entre 2 y 4 años de edad.
Mejorar el acceso de la población indígena
a servicios de salud: Las medidas recomenda-
das a este fin incluyen: (i) llevar adelante
una estrategia de comunicación social para
promover el uso de derechos fijados por el
Acuerdo de Derechos de Mujeres Embaraza-
das. (ii) pagar incentivos por referir pacien-
tes a las instalaciones del MSD a fin de incre-
mentar el uso de partos institucionales en-
tre las mujeres indígenas e (iii) involucrar a
las organizaciones indígenas en la planifica-
ción de la salud, incluyendo el plano local.
Apoyo para adultos expuestos
a inestabilidad económica
Empleo de emergencia: El programa anti-
cíclico de empleo de emergencia (PLANE) ha
tenido efectos positivos, pero debería ser
temporal. En la medida en que la economía
continúe recuperándose, el gobierno debe-
ría ratificar la conclusión del PLANE. En el
futuro, las estrategias para atender el de-
sempleo estructural deberían constar de
programas de capacitación para ayudar a
que los desempleados, especialmente gente
joven, que entra al mercado laboral por pri-
mera vez, busquen trabajo efectivo en el
mercado laboral en recuperación.
388
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Reformas del mercado laboral: Para maxi-
mizar el efecto de la recuperación económi-
ca podrían plantearse algunas reformas en
el mercado laboral a fin de incentivar la in-
versión en productos y tecnologías intensi-
vas en trabajo. Dichas reformas deberían in-
cluir una reducción de la carga de gastos so-
ciales, que desalienta a las empresas a en-
trar al sector formal.
Transferencias condicionales de dinero y
registro de beneficiarios: Bolivia debería con-
siderar hacer transferencias de ingreso para
los hogares más pobres siempre y cuando és-
tos tomen servicios básicos de educación y
salud, a través de programas de transferen-
cias condicionales de dinero (CTD) (véase re-
cuadro). Como una dimensión de esta estra-
tegia, debería mejorarse la cobertura del re-
gistro nacional de población y la emisión de
carnets de identidad para garantizar que los
hogares más pobres no sean excluidos del ac-
ceso a servicios dirigidos debido a su exclu-
sión del registro oficial.
Temas transversales
Marco institucional para la estrategia de
PS: Es necesario ir más allá de la definición

Recuadro 1 - TRANSFERENCIAS CONDICIONALES DE DINERO (TCD):

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Existe una creciente evidencia internacional relacionada con la eficacia de los programas TCD, co-
mo Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, Familias en Acción en Colombia, y Red Solidaria
en El Salvador. Estos programas proveen subsidios monetarios a los hogares más pobres, mientras esti-
mulan la toma de programas de salud y educación básicas para sus hijos, ofreciendo a la próxima gene-
ración la oportunidad de romper con el ciclo de pobreza. Estos programas funcionan particularmente
bien en situaciones en que la oferta de servicios básicos es adecuada, pero algunos hogares no pueden
o no están suficientemente motivados a utilizarlos.
Así como la provisión de incentivos a las familias pobres para invertir en el desarrollo de sus niños,
las TCD también responden a la demanda social y política de una iniciativa pública para apoyar los in-
gresos de las familias más pobres. Pero hacen esto sin causar distorsiones en el mercado laboral, que
desalientan a la gente a trabajar, y sin la creación de grupos de interés implícitos que se convierten en
un drenaje permanente de recursos fiscales.
Algunos de los principales principios para un programa de TCD eficaz son los siguientes:
> Los términos y monto de la transferencia de dinero debería estar dimensionada para no interferir en
las decisiones de oferta laboral, pero ser suficientes para influir en la decisión de tomar los servi-
cios básicos;
> Las reglas de identificación por área geográfica y/o características del hogar deberían ser clara-
mente definidas y estrictamente cumplidas;
> La participación en el programa debería ser temporal, dependiendo de la situación de pobreza del
hogar;
> El programa debería ser adecuadamente coordinado con las agencias que proveen servicios básicos;
> La estructura institucional debería ser fuerte, con información de primera mano, y sistemas de su-
pervisión y evaluación.

teórica de la estrategia de PS y concretar su
implementación. El Consejo Nacional de Po-
lítica Económica y Social (CONAPES) debería
asumir el liderazgo en este proceso. El pre-
supuesto de los principales programas de PS
debería ser debatido considerando los cos-
tos de los distintos resultados buscados.
Una supervisión y evaluación más fuertes es
una condición necesaria.
Descentralización: Hay mucho por hacer
para mejorar la coherencia entre las priorida-
des municipales y nacionales en el marco del
modelo de gobierno descentralizado de Boli-
via. Este tema crecerá en importancia en la
medida en que se profundice la descentrali-
zación. Recientes iniciativas para utilizar do-
naciones pares, relacionadas con las MDM,
deberían ser consideradas a la brevedad. Al
mismo tiempo, Bolivia debería transferir la
supervisión y control del personal de servi-
cios básicos a los gobiernos locales, que tie-
nen mayor capacidad para supervisar su de-
389
PROTECCIÓN SOCIAL
sempeño y están menos expuestos a ser ma-
nipulados por las organizaciones gremiales.
Mejorar la eficacia del direccionamiento:
Deberían revisarse las reglas de direcciona-
miento de la Política Nacional de Compensa-
ción con el fin de incrementar la proporción
de los recursos destinados a las comunida-
des pobres. En salud, hay indicios de que el
SUMI aún no está logrando suficiente con-
centración de recursos en los municipios
más pobres y tampoco en las intervenciones
primarias más importantes. Debería supervi-
sarse los flujos financieros del SUMI para ver
en qué se están empleando los recursos, con
el fin de reasignarlos a las áreas e interven-
ciones prioritarias. Las reglas para lograr
prioridad en el financiamiento del FSN en sa-
lud deberían ser flexibilizadas para garanti-
zar que los municipios más pobres puedan
utilizarlas. Finalmente EXTENSA requiere un
mejor direccionamiento en áreas donde exis-
tan carencias de médicos.
390
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA

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Víquez, Roxana M. y Raúl Lima. (2005). “Una nueva red integral de protección social para
Bolivia”, PNUD, marzo.
 CON BENEFICIOS PARA TODOS

SISTEMA DE PENSIONES:
LAS REFORMAS DE LA REFORMA

Rafael Rofman

l sistema de pensiones de Bolivia se enfrenta a serios

E problemas relacionados con su marco institucional, su

impacto fiscal, su cobertura (incluyendo al “Bonosol”) y sus
costos de gestión. Estas deficiencias exigen acciones inmediatas y
a medio plazo. Los problemas fiscales sólo se superarán mediante
una adecuación institucional que defina reglas claras y las asegure
frente a presiones políticas y sociales. El programa de pago del
Bonosol puede seguir siendo una respuesta creativa a la bajísima
cobertura del sistema contributivo, pero sólo si se corrigen las
fallas de acceso y financiamiento y se asegura su sostenibilidad,
independientemente del debate sobre la política de hidrocarburos.
Finalmente, el sistema privado presenta serias deficiencias en
materia de competencia y costos, que deben ser revisadas.
392
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ANTECEDENTES
En 1996, Bolivia llevó a cabo una reforma
estructural de su sistema de pensiones me-
diante una nueva legislación que creó un pi-
lar único de capitalización, acompañado por
un novedoso esquema de beneficio universal
mediante la entrega de un monto fijo trans-
ferido directamente a todos los bolivianos al
cumplir los 65 años. Hasta ese momento, el
sistema de pensiones era de reparto con be-
neficio definido, con una planificación cen-
tral gestionada por el gobierno nacional y
varios fondos complementarios. El sistema
planteaba problemas patrimoniales y de li-
quidez con poca o ninguna supervisión.
La reforma de 1996 introdujo tres nove-
dades principales. En primer lugar, suprimió
definitivamente el sistema antiguo para la
población activa. Así, los trabajadores que
ya estaban jubilados o que habían reunido
las condiciones requeridas para acceder a
ese beneficio, mantenían sus derechos am-
parados por la legislación anterior, pero
quienes accedieran a la jubilación con pos-
terioridad a la reforma deberían hacerlo ba-
jo el nuevo régimen. La segunda novedad
fue la creación de un sistema de capitaliza-
ción con participación obligatoria de los
asalariados de cualquier rama o sector, in-
cluidos los funcionarios públicos y militares,
cuyos aportes se derivaron a cuentas indivi-
duales administradas por entidades priva-
das. Al mismo tiempo se creó el llamado Bo-
no Solidario (“Bonosol”), un novedoso pro-
grama consistente en la entrega anual de
una prestación monetaria básica a toda la
población mayor de 65 años, dentro de un
régimen no contributivo, pero totalmente
prefinanciado.1
1 Para una descripción detallada del nuevo sistema, véase von Gersdorff (1997)
Para analizar las consecuencias de la re-
forma y el desempeño del nuevo sistema po-
demos considerar cinco dimensiones. Por un
lado, hay que considerar que el marco insti-
tucional del sistema ha jugado un papel im-
portante, porque además de su debilidad,
fue objeto de constantes cambios y ha expe-
rimentado numerosos problemas a los que se
enfrenta en la actualidad. Un segundo as-
pecto es el peso del sistema de pensiones en
las cuentas fiscales. Ese impacto fue un las-
tre desde el momento mismo en que comen-
zó a aplicarse la reforma y debe seguir te-
niéndose en cuenta incluso a mediano pla-
zo. El tercer aspecto digno de consideración
se refiere a la cobertura del sistema de pen-
siones. Bolivia tiene aún los índices más
amplios de desprotección y desigualdad de
la región. Por otro lado, la creación, imple-
mentación e impacto del “Bonosol” merece
particular atención, porque es un ejemplo
creativo de aplicación de programas socia-
les. Finalmente, también debe evaluarse la
situación del sistema privado de gestión de
pensiones, en relación con el desempeño de
sus gerentes y la gestión financiera de los
recursos acumulados. A continuación se
analizaran en detalle estos cinco elementos.
La estructura institucional
La estructura institucional ha experi-
mentado varios cambios desde la implemen-
tación del nuevo sistema en 1996. Tras di-
versos ajustes, se asignó el diseño de políti-
cas al Viceministerio de Pensiones y Servi-
cios Financieros del Ministerio de Hacienda.
Todo el sistema quedaba bajo su dirección,
con sus componentes de reparto (antiguo
sistema), capitalización (nuevo sistema) y
distribución del Bonosol. El segundo nivel
 393
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

institucional paso a ocuparlo la Superinten- Seguros de Vida administran los seguros de

dencia de Pensiones, Valores y Seguros, un
organismo autónomo bajo protección del
Ministerio de Hacienda, cuya función es su-
pervisar la actuación de los tres componen-
tes del sistema, a través de sus intendencias
de Pensiones (reparto y Bonosol) y Adminis-
tradoras de Fondos de Pensiones, AFP (Capi-
talización).
En el tercer plano institucional, las enti-
dades operativas se dividen según el com-
ponente del sistema. Por un lado, el Servi-
cio Nacional del Sistema de Reparto (SENA-
SIR) se encarga de gestionar el antiguo ré-
gimen (incluido el pago de beneficios a
quienes se retiraron bajo su vigencia) y de
la verificación y pago de compensaciones a
quienes, habiéndose retirado bajo el nuevo
sistema, tienen derecho a percibirlas por
haber aportado antes de la reforma. En el
ámbito del Ministerio de Hacienda, el SENA-
SIR es autónomo. Por su parte, las AFP se
encargan de registrar las afiliaciones, admi-
nistrar los fondos y pagar los beneficios de
los trabajadores bajo el nuevo sistema.
Además, por supuesto, administran los Fon-
dos de Capitalización Colectiva y pagan,
con recursos de los mismos, los beneficios
del Bonosol. Por último, las Compañías de
invalidez y fallecimiento (con los que se fi-
nancian tales beneficios en caso de sinies-
tro de trabajadores activos) y las rentas vi-
talicias que adquieran los trabajadores del
régimen de capitalización para el cobro de
sus beneficios.
El gasto público en pensiones
Cuando se produjo la reforma, el gasto
anual del sistema público se situaba alrede-
dor del 2 por ciento del PIB, con un déficit
de cerca de medio punto porcentual. Este
gasto había comenzado a aumentar conti-
nuamente en los años previos y era motivo
de preocupación para el gobierno, que pre-
veía un incremento sostenido. Al implemen-
tar la reforma, la expectativa de analistas y
políticos era que ante la supresión del anti-
guo sistema para los trabajadores activos, el
gasto comenzaría a declinar por la mortali-
dad entre los ya retirados. Así, las previsio-
nes oficiales indicaban que, como conse-
cuencia inmediata de la reforma, se produci-
ría un incremento del déficit de hasta un 3
por ciento del PIB, para luego comenzar a
declinar y, hacia 2005, encontrarse en torno
al 1,5 por ciento del producto (Gamboa,
2005). Según estas previsiones, hacia 2018

Cuadro 1 - ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BOLIVIA

Ministerio de Hacienda

Diseño de políticas
Entidades Públicas
Vice Ministerio de Pensiones Entidades Privadas
Relación Jerárquica Públicas
Relación de Supervisión
Superintendencia de
Supervisión Pensiones, Valores y Seguros

Servicio Nacional Administradoras de Compañias de

Operación del Sistema de Fondos de Pensiones Seguros de Vida
Reparto (AFJP)
394
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
el déficit del sistema reformado sería menor
al que se produciría de no aplicarse la refor-
ma, y hacia 2045, el costo total sería prácti-
camente nulo.
Sin embargo, poco después, una actitud
permisiva en el proceso de supresión del sis-
tema antiguo, la concesión de importantes
aumentos en los beneficios ante presiones
políticas y sociales, y la contabilización de
beneficios extraordinarios para las Fuerzas
Armadas además de compensaciones para
los empleados públicos como parte del gasto
provisional, echaron por tierra el optimismo
inicial. Así, el gasto se elevó a algo más del
4.5 por ciento del producto en 2004 (SPVS,
2004), y para 2005 se prevé que continuara
por encima del 4,0 por ciento del PIB, más
del doble de lo inicialmente previsto.
La gran diferencia entre el gasto previsto
al iniciarse la reforma y el resultante preocu-
paron desde un principio al gobierno de tur-
no y a observadores independientes. En un
detallado análisis, Revilla (2002) identificó
cinco causas de esta diferencia:
(i) El número de rentistas: según las esti-
maciones iniciales, el número de jubila-
dos del sistema antiguo debería dismi-
nuir desde los casi 125 mil en 1996 has-
ta alrededor de 107 mil en 2001. La re-
Gráfico 1 - GASTO EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1997-2004.
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Parra (2002) y Gamboa (2005)
ducción tendría que haber marchado a
un ritmo del 3 por ciento anual. Sin em-
bargo, en 2001 el número de pensiona-
dos no sólo no había disminuido respec-
to de 1996, sino que había continuado
aumentando hasta llegar a los 156 mil,
lo que implica un desfase del 46 por
ciento respecto de las previsiones ini-
ciales. Esta diferencia obedecería a la
facilidad con que los trabajadores en
edades próximas a la jubilación obtu-
vieron el reconocimiento de sus dere-
chos previsionales, a falsificaciones de
documentos de identificación (lo que
permitió alterar la edad de las perso-
nas) y a las permanentes ampliaciones
de los plazos para presentar solicitudes
de retiro bajo el sistema antiguo.
(ii) Monto de los beneficios: Desde la apro-
bación del nuevo sistema previsional,
diversas presiones de tipo político y so-
cial condujeron a aumentos continuos
de los beneficios. Dos acuerdos socia-
les, conocidos bajo los nombres de las
localidades donde fueron suscritos,
“Caracollo” y “Patacamaya”, provoca-
ron fuertes aumentos en las pensiones
mínimas, que a fines del año 2002 du-
plicaban al salario mínimo.

(iii) Indexación de los beneficios al valor del
dólar: A partir de 1997 se modificó el
mecanismo de ajuste de los valores de
las pensiones, pasando a indexarse de
acuerdo a la evolución del dólar esta-
dounidense. Debido a la pérdida cons-
tante de valor del peso boliviano (que
se depreció en un 16 por ciento en tér-
minos reales entre 1997 y 2004), esta
decisión implicó aumentos significati-
vos en los beneficios promedio.
(iv) Decisiones sobre la “generación sánd-
wich”: Desde la aprobación de la refor-
ma se suscitó un amplio debate sobre el
trato que debían recibir quienes, ha-
biendo cumplido con los años de apor-
tes requeridos para jubilarse (12 años
bajo el antiguo sistema), no tenían la
edad mínima. Distintas medidas toma-
das a partir de la vigencia del nuevo sis-
tema fueron flexibilizando las condicio-
nes para el acceso de este grupo a los
beneficios del sistema antiguo, aumen-
tando así el gasto del sector.
(v) Criterios de contabilización del gasto:
Desde la reforma, el personal de las
Fuerzas Armadas pasó a integrarse en el
Gráfico 2 - COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES, PARA LA POBLACIÓN ACTIVA
Y LOS MAYORES DE 65 AÑOS, ALREDEDOR DEL AÑO 2002
100
90 Activos
80
Adultos Mayores
70
60
50
40
30
20
10
0
NI GU DR* SV BO EC PY
Nota: (*) República Dominicana y Panamá carecen de datos sobre cobertura de seguridad social
entre trabajadores activos.
Fuente: Rofman y Lucchetti (2005).
395
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
sistema nacional, pero conservando el
derecho a percibir un beneficio del 100
por ciento de su último salario. Por ello,
se diseñó un mecanismo de subsidio
adicional que en términos contables se
ha considerado como parte del “gasto
de pensiones”. Del mismo modo, al mo-
dificarse la tasa de contribución de los
trabajadores, el Estado otorgó a sus em-
pleados un aumento compensatorio de
salarios. Éste, conocido como “aporte
fusión salarios”, se ha mantenido sepa-
rado del resto de los gastos en personal
y en distintas presentaciones se lo ha
considerado como parte del “gasto en
pensiones”.
La cobertura del sistema
El sistema de pensiones de Bolivia tiene
una de las coberturas provisionales más ba-
jas de la región, en términos de participa-
ción de los trabajadores. Apenas un diez por
ciento de la fuerza de trabajo de todo el pa-
ís contribuye regularmente a los fondos de
pensión, e incluso si sólo se considera a los
asalariados, un grupo relativamente privile-
giado en el mercado laboral boliviano, el
CO MX PE VE CR PA* CL AR UY BR
396
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
porcentaje que realiza aportes no supera el
30 por ciento. Esta baja participación se re-
fleja en la etapa pasiva: menos de 15 de ca-
da 100 personas de 65 años o más percibe
beneficios previsionales.
Las diferencias por género son importan-
tes, porque la tasa de cobertura de los varo-
nes en edades activas y pasivas es un 40 por
ciento mayor que entre las mujeres. Del mis-
mo modo, la mayor parte de los participan-
tes en el sistema residen en las ciudades, ya
que la cobertura rural es inferior al 3 por
ciento entre los activos y al 5 por ciento en-
tre los adultos mayores.
La importancia de la inequidad en el ac-
ceso al sistema de pensiones puede percibir-
se con claridad al considerar la cobertura de
las personas en el quintil más pobre (que
apenas supera el 0,5 por ciento) y el más ri-
co (36,5 por ciento). La distancia entre es-
tas dos cifras evidencia la iniquidad (“ratio
de equidad”), mostrando que el grupo más
rico tiene una tasa de acceso al sistema 63
veces mayor que la del más pobre. En com-
paración, otros países de la región como
Brasil, Ecuador, Chile, Uruguay y Costa Rica,
tienen “ratios de equidad” muy inferiores,
Gráfico 3 - PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES ACTIVOS EN EL SISTEMA DE PENSIONES
POR QUINTIL DE INGRESOS, Y RATIO DE EQUIDAD
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
CL EC BR CR UY
2 En Argentina, por ejemplo, el beneficio promedio es de aproximadamente un 75 por ciento del PIB per
cápita, y en Uruguay de 30 por ciento del PIB per cápita.
porque la cobertura de los más ricos es infe-
rior en diez veces de la de los más pobres.
El sistema boliviano de pensiones no sólo
es inequitativo para quienes participan en
él, sino también con el resto de la sociedad.
Al alto costo que el sistema antiguo ha gene-
rado debido a su impacto fiscal (lo que ha si-
do causa de preocupación), se suma una co-
bertura baja y excluyente, que lo convierte
en un enorme subsidio que toda la sociedad
brinda a un grupo reducido de beneficiarios.
La población favorecida por el sistema equi-
vale a menos del 15 por ciento del conjunto
de los mayores de 65 años, equivalente al 0,6
por ciento de la población total. Sin embar-
go, este grupo absorbe cerca de 5 puntos
porcentuales del producto, con beneficios
que, en promedio, equivalen a casi cuatro
veces el PIB per cápita. Estas cifras muestran
que el sistema es muy generoso con quienes
participan2 y al mismo tiempo es excluyente,
lo que provoca enormes efectos regresivos
sobre la distribución de la renta.
El papel del Bonosol
A diferencia de otros países de la región
y del mundo, la transferencia de las empre-
Quintil I
Quintil V
Razón de equidad
SV NI VE CO PE MX CU PA* PY BO

sas estatales realizada en Bolivia a media-
dos de los años 90 se destacó por no haber
privatizado del todo. La “privatización a la
boliviana” implicó que sólo se transfiriera a
los nuevos accionistas un 50 por ciento de
las acciones. Éstas fueron entregadas sin
cargo a los socios privados, a cambio de un
compromiso de realizar fuertes inversiones
que las capitalizasen. A su vez, una parte
menor del capital accionarial (inferior al 3
por ciento en todos los casos, con una única
excepción) se entregó a los trabajadores de
las empresas, y el remanente se transfirió “a
los ciudadanos bolivianos residentes en el
país y que al 31 de diciembre de 1995 hubie-
ren alcanzado la mayoridad”3. El proceso de
capitalización y privatización se aplicó a
seis empresas, vinculadas a las áreas de hi-
drocarburos, telecomunicaciones, fundicio-
nes, energía eléctrica y transporte aéreo y
ferroviario. Las fundiciones no se llegaron a
capitalizar.
Con la aprobación de la nueva ley de pen-
siones en 1996, las acciones entregadas a
los ciudadanos se depositaron en “Fondos
de Capitalización Colectiva” (FCC), adminis-
trados por las mismas AFP. En función a la
información sobre los montos capitalizados
por los nuevos accionistas privados, se esti-
mó que el valor monetario del conjunto de
las acciones era de 1650 millones de dólares
(el 22 por ciento del PIB). Con estos recur-
sos, las AFP se comprometían a pagar un Bo-
nosol de aproximadamente 250 dólares
anuales a cada boliviano mayor de 65 años
(siempre que hubiera nacido antes de
1974). El monto del beneficio debe revisar-
se en función a un análisis actuarial con una
periodicidad de tres años.
3 Texto de la Ley 1544, conocida como “Ley de Capitalización”, en su artículo 6. Aprobada el 21 de
marzo de 1994.
397
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
Al iniciarse los pagos de este beneficio,
surgieron dos problemas. Por un lado, el sis-
tema de documentación individual en Boli-
via presentaba importantes fallas, por lo
que, muchos potenciales beneficiarios care-
cían de la identificación necesaria, mientras
que en otros casos se sospechaba de falsifi-
caciones o fraudes en los documentos. Al
mismo tiempo, las AFP tuvieron que hacer
frente al pago de cerca de cien millones de
dólares, en un momento en que el FCC care-
cía de liquidez. Además, dada la ausencia de
mercados y las restricciones políticas, tam-
poco parecía viable vender acciones de las
empresas capitalizadas. Por ello, las AFP op-
taron por endeudar al FCC. La cuantía de la
deuda equivalia a la mitad de los pagos que
deberían realizar.
Ante los graves problemas de liquidez,
las AFP suspendieron pagos a principios de
1998, y el gobierno reemplazó el programa
del Bonosol por otro llamado “Bolivida”,
que repartía las acciones de las empresas
privatizadas entre la población a través de
cuentas individuales y reducía el monto de
los beneficios a aproximadamente un 25 por
ciento del valor original. Los beneficios de
Bolivida se pagaron entre 1998 y 2001, pe-
ro a fines de 2002 se aprobó una nueva ley
que reinstauraba el Bonosol en las condicio-
nes iniciales, con el añadido de que los ac-
tivos del FCC se fusionaban a los fondos de
capitalización individual a fin de incremen-
tar la liquidez del sistema. Esta fusión nun-
ca se concretó en su totalidad, aunque du-
rante 2003 se realizaron transferencias por
un valor aproximado de 130 millones de dó-
lares, lo que mejoró significativamente la li-
quidez del FCC.
398
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Más adelante, el gobierno del presiden-
te Carlos Mesa convocó un referéndum na-
cional el 18 de julio de 2004, en el que se
consultó a la ciudadanía sobre distintos as-
pectos vinculados a la política de hidrocar-
buros. La tercera pregunta del plebiscito
era: “¿Está usted de acuerdo con refundar
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos,
recuperando la propiedad estatal de las ac-
ciones de las bolivianas y bolivianos en las
empresas petroleras capitalizadas, de mane-
ra que pueda participar en toda la cadena
productiva de los hidrocarburos?”. Tras el es-
crutinio, la pregunta recibió una respuesta
positiva por parte del 67 por ciento de los
votantes habilitados. Dada la similitud en-
tre la redacción de esta pregunta y la de la
ley que creó el Bonosol, distintos sectores
interpretaron que el apoyo masivo a la mis-
ma implicaba la transferencia de los activos
de los FCC a la nueva YPFB. Aunque el go-
bierno no realizó la transferencia, la posibi-
lidad de hacerlo con carácter inminente ha
seguido abierta, tal y como lo han señalado
las nuevas autoridades electas en 2005. Al
respecto, el programa de gobierno del Mo-
vimiento al Socialismo (MAS) establece, en
su punto 1.7, que “revertirá las acciones de
todas las empresas capitalizadas, para que
el Estado boliviano tenga control directo so-
bre las mismas. Este hecho significa modifi-
car el paquete accionario en estas empresas.
Asimismo, se garantizará el pago del BONO-
SOL con los rendimientos del Fondo de Capi-
talización Colectiva (FCC) y con recursos adi-
cionales de TGN”.
Los beneficiarios del Bonosol son todos
los bolivianos mayores de 65 años. De
acuerdo con estimaciones y previsiones de-
mográficas realizadas por CELADE (2005),
este grupo estaba integrado por aproxima-
damente 300.000 personas en 1997, y fue
aumentando hasta alcanzar los 390.000 en
2005. El número de beneficiarios del pro-
grama parece haber sido algo mayor de lo
esperado, ya que en 1997 se pagaron a 364
mil beneficiarios, y en 2004 se alcanzó a
427 mil. No existen cálculos rigurosos del
alcance del programa (esto es, si llega a to-
dos los beneficiarios potenciales) ni sobre
el nivel de fraude (esto es, cuantas perso-
nas perciben el beneficio sin cumplir los re-
quisitos). Sin embargo, datos de la Encues-
ta de Hogares de 2002 indicaban que cerca
de un 30 por ciento de los mayores de 65
años decían no estar recibiendo el dinero, y
las diferencias mencionadas entre la pobla-
ción estimada y la efectivamente beneficia-
ria parecen señalar la existencia de benefi-
cios indebidos.
Aunque el bono es reducido, los efectos
del programa sobre las condiciones de vida
de la población parecen relevantes. En un
estudio basado en datos del periodo 1999-
2002, Martínez (2005) concluyó que, espe-
cialmente en las áreas rurales, los hogares
con al menos un beneficiario del Bonosol in-
crementan en forma significativa su consu-
mo de alimentos. La causa de este impacto
parecería residir no tanto en la compra de
más alimentos por parte de los beneficia-
rios, sino en la posibilidad de adquirir bie-
nes de capital básicos necesarios para incre-
mentar su producción agrícola, que antes
eran inaccesibles por las restricciones de li-
quidez y la falta de financiamiento.
El nuevo sistema
El régimen de capitalización introducido
en 1996 se parece mucho a los que se fueron
creando desde 1981 inspirados en la expe-
riencia chilena. Sin embargo, deben men-
cionarse varias diferencias. El nuevo sistema
requiere la participación de los trabajadores
asalariados, que deben contribuir con 12,5
por ciento de sus salarios, con un adicional

de dos puntos porcentuales pagados por los
empleadores para financiar los seguros de
riesgos profesionales. Los aportes se distri-
buyen en forma preestablecida y se destinan
10 puntos porcentuales a los fondos de pen-
siones, dos puntos al financiamiento de los
seguros de invalidez y fallecimiento, y me-
dio punto a los costos de administración.
Como en otros países del entorno, los traba-
jadores acumulan aportes y al alcanzar la
edad de retiro (65 años), pueden convertir
el saldo de sus cuentas individuales en una
renta vitalicia. El sistema no prevé el pago
de pensiones mínimas, por lo que no existe
el requisito de años con aportes para solici-
tar el retiro. Sin embargo sí previó el pago
de “compensaciones de cotizaciones” para
trabajadores que hubieran realizado aportes
al sistema con anterioridad a la reforma.
En vez de abrir el mercado a la participa-
ción de cualquier interesado (como fue el
caso en Chile y en la mayoría de los países de
la región), o de utilizar un sistema progresi-
vo que garantice una alta participación en el
mismo de un fondo de pensiones administra-
do por una entidad pública (como ocurrió en
Uruguay), el modelo elegido por las autori-
dades bolivianas fue el de licitación. Así, se
dividió el mercado en dos partes idénticas y
se procedió a asignar a los trabajadores a
una de las dos AFP. La selección de estas ad-
ministradoras se hizo por licitación, lo que
creó un duopolio cuyos integrantes no com-
piten entre sí. Aunque desde 2002 se autori-
zaron los traspasos entre las administrado-
ras, esta actividad ha sido mínima, en parte
por la falta de ambición comercial de las AFP.
Entre 2002 y 2004 se produjeron algo más de
11.000 traspasos, que tuvieron un efecto
prácticamente nulo sobre la distribución de
los afiliados (la “ganancia neta” de afiliacio-
nes por parte de la AFP con resultado positi-
vo fue de 200 afiliados en un período de tres
399
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
años). El número de traspasos totales equi-
vale a una tasa anual de aproximadamente
0,4 traspasos por cada 100 miembros, muy
por debajo del promedio de los países lati-
noamericanos, que oscilaba entre los 2 y 3
traspasos anuales por cada 100 afiliados.
La comisión de administración cobrada
por las AFP bolivianas sobre los aportes (0,5
por ciento del salario) es la más baja de la
región, aunque la existencia de otros cargos
cobrados directamente a los fondos, así co-
mo el costo relativamente elevado de los se-
guros de invalidez y fallecimiento han gene-
rado algunos debates sobre el peso efectivo
del sistema, que sería en realidad de casi el
doble del señalado (FIEL, 2005). Lo cierto es
que, puesto que no hay gastos de mercadeo
ni de promoción publicitaria, las adminis-
tradoras bolivianas obtienen resultados muy
positivos en su gestión. El “return on
equity” (ROE), que mide el resultado de las
compañías como porcentaje del patrimonio
neto de las mismas, ha sido muy alto en Bo-
livia, tanto en términos absolutos como en
comparación con otros países, ya que sólo lo
supera Perú desde 2000.
En relación a la inversión de los activos
de los fondos de pensiones, la política de las
AFP ha sido muy conservadora, debido en
parte por las exigencias legales a las que
vienen sometidas. A su vez, los problemas
fiscales del antiguo sistema han afectado al
nuevo modelo de capitalización, porque, da-
das sus necesidades de financiamiento, el
gobierno se ha empeñado en obtener recur-
sos de las AFP. En marzo de 2005, casi un 69
por ciento de los fondos estaban invertidos
en valores emitidos por el Tesoro General de
la Nación; además, un decreto del año 2000
establece que los fondos de pensiones de-
ben adquirir, anualmente, el equivalente a
180 millones de dólares en deuda pública,
emitida por el Estado exclusivamente a tal
400
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - ROE DE LAS AFP, POR PAÍSES, 2000-2004

2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Lineal

Perú 55.5 58.2 58.0 58.6 52.5 45.6

Bolivia 88.6 14.4 36.5 39.2 38.8 31.9

Chile 40.6 27.4 23.1 21.8 21.0 25.1

Mexico 21.6 30.5 32.9 30.7 25.2 22.6

Uruguay 1.3 30.8 92.0 31.9 39.0 17.4

El Salvador 4.9 17.9 24.7 27.8 30.8 8.7

Argentina 14.7 2.6 -18.6 -9.3 -10.0 1.5

Fuente: Boletines estadísticos de la AIOS.

fin. Dado que la recaudación en los últimos
años fue de unos 220 millones de dólares
anuales, esta regla implica que las AFP de-
ben invertir al menos un 85% de su recauda-
ción en deuda pública.
Las carteras de inversión de los fondos
de pensiones presentan una diversificación
muy baja. Además del 69 por ciento de lo co-
locado en deuda pública, los fondos mantie-
nen un 7 por ciento de sus activos en accio-
nes y deuda de la Petrolera Andina, un 5,7
por ciento en Transredes S.A. y otro 5,3 por
ciento en acciones de otras empresas priva-
tizadas en 1996. En total, más de un 85 por
ciento de los activos se concentra en deuda
pública o valores emitidos por las empresas
capitalizadas. La diversificación internacio-
nal también es mínima, ya que sólo el 1,4
por ciento de los fondos están invertidos en
activos extranjeros.
La rentabilidad de los fondos ha sido muy
estable desde que comenzó a funcionar el
sistema. En tal sentido, se alcanzó un pro-
medio del 8 por ciento anual en dólares. Da-
da la composición de la cartera de inversio-
nes, esta tasa está directamente determina-
da por la rentabilidad de los títulos públi-
cos, que fijan a su vez las autoridades gu-
bernamentales. Por ello, es difícil establecer
una relación entre los rendimientos de los
fondos y la evolución de los mercados finan-
cieros.
Como ocurre en otros países de la región,
al considerar a los nuevos regímenes de ca-
pitalización, la mayoría de los analistas y
políticos se fijan sobre todo en la evolución
de los fondos de pensiones y el desempeño
de sus administradoras, las AFP. Sin embar-
go, las Compañías de Seguros de Vida ejer-
cen un papel esencial, pues cubren los ries-
gos de invalidez y fallecimiento (que pue-
den llegar a representar un alto porcentaje
de los beneficios pagados). Además absor-
ben buena parte de los costos del sistema.
En Bolivia, dos empresas aseguradoras cu-
bren toda la actividad vinculada al sistema
previsional. Durante 2004, la producción de
seguros previsionales fue de 48 millones de
dólares, casi un 25 por ciento de la recauda-
ción total del sistema de pensiones, mien-
tras los siniestros registrados alcanzaron los
25 millones de dólares. Esta notable dife-

rencia refleja la inmadurez del sistema y, po-
siblemente, la existencia de utilidades para
las compañías de seguros, aunque éstas no
se reflejen en los balances presentados a la
Superintendencia, debido a la constitución
de importantes reservas, que a marzo de
2005 superaban los 260 millones de dólares.
LOS DESAFÍOS SECTORIALES
El costo fiscal
El pesado costo fiscal del sistema provi-
sional de Bolivia ha centrado sin duda nu-
merosos debates, porque la magnitud del
gasto derivado de la reforma pone en peli-
gro la estabilidad financiera del conjunto
del Estado. La reforma de 1996 tenía como
uno de sus principales objetivos el control y
reducción de dicho costo, pero como ya se
advirtió, la debilidad institucional y políti-
ca del Estado a la hora de implementar los
cambios normativos impidieron alcanzar
esa meta.
La experiencia boliviana y de otros paí-
ses de la región apunta la dificultad de re-
vertir lo ocurrido desde 1996. En ese senti-
do, adoptar medidas destinadas a una re-
ducción drástica del gasto implicaría en-
Gráfico 4 - PREVISIÓN DEL GASTO FISCAL EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB.
2005-2060
6
4
3
0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Fuente: Gamboa (2005).
401
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
frentarse a restricciones legales y en muchos
casos, violar derechos adquiridos, así como
provocar los lógicos conflictos sociales y
políticos que surgirían como reacción inme-
diata. Lo más factible parece ser, pues, ten-
der hacia políticas que eviten la repetición
de nuevos errores en el futuro.
Bajo supuestos razonables y mediante
una modelación, puede preverse la evolu-
ción del sistema y la demanda del mismo so-
bre las cuentas fiscales. Entre los años 2003
y 2004 se prepararon dos simulaciones del
gasto futuro, una para un estudio del BID y
la segunda por un equipo conjunto del BM y
el gobierno boliviano. Estas previsiones in-
dican que el gasto debería disminuir en for-
ma constante durante las próximas décadas,
con lo que se reduciría paulatinamente la
presión sobre las cuentas fiscales.
Aunque las previsiones de gasto indican
que éste tenderá a disminuir con el tiempo,
el principal riesgo fiscal del sistema conti-
núa siendo su fragilidad institucional. Por
ejemplo, durante 2004 se aprobaron dos de-
cretos supremos (27542 y 27543), que crean
tres nuevos beneficios para quienes los soli-
citaron bajo el sistema anterior sin haben
obtenido aún una respuesta. Este gasto adi-
402
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
cional, no incluido en la previsión presenta-
da, fue de alrededor de 5 millones de dólares
durante el segundo semestre de 2004, por lo
que su valor anualizado podría representar
un 0,1 por ciento del PIB.
Puesto que distintos gobiernos han con-
cedido beneficios a grupos y sectores a fin
de solucionar demandas y conflictos concre-
tos, el sistema de pensiones lleva años sien-
do una herramienta de política social a cor-
to plazo. Por ello, sin acuerdos explícitos
sobre los límites del sistema y las condicio-
nes de acceso al mismo, persiste el riesgo de
que esta práctica continúe en los próximos
años y con ello se frene la tendencia teórica
del gasto a disminuir.
En 2004, el gobierno boliviano creó una
comisión técnica para analizar el costo del
sistema de reparto. Ésta preparó un informe
y varias propuestas de acción, adoptadas
por el gobierno mediante el decreto 27991
de enero del 2005. Entre las principales me-
didas adoptadas se incluyen:
> La creación de un archivo electrónico de
datos, con información sobre rentistas
en curso de pago y de adquisición, al cual
deberían tener acceso directo la SPVS, el
Ministerio de Hacienda, el Viceministe-
rio de Pensiones y Servicios Financieros y
el SENASIR
> La revisión, por parte del SENASIR, de los
registros de rentistas que presenten con-
tradicciones.
> La realización anual, por parte del Minis-
terio de Hacienda, de estudios actuariales
sobre el estado del sistema de pensiones.
> La adopción, por parte del SENASIR, de
un sistema de incorporación de toda la
información disponible al archivo elec-
trónico de datos.
> La puesta en marcha de un plan de emer-
gencia de atención al asegurado, que
permita que los interesados puedan ob-
tener información sobre el estado de sus
trámites en el SENASIR.
> La adopción de un plan de aceleración
del proceso de calificación de rentas en
trámite, para finalizar la revisión de las
solicitudes pendientes antes del 31 de
diciembre de 2005.
> La revisión, por parte del SENASIR, de las
calificaciones de rentas y pagos globales
concedidos que pudieran haber sido
otorgados en forma irregular.
> La evaluación de una propuesta para
crear un fondo con los inmuebles que
originalmente pertenecían a los fondos
complementarios y que fueran transferi-
dos al Estado, para financiar el gasto del
sistema.
> La preparación de un informe anual sobre
los procesos de liquidación de los anti-
guos fondos complementarios.
Al mismo tiempo, el decreto instituyó
varias reformas institucionales en el SENA-
SIR, incluyendo las áreas de cobranza de
deudas, lucha contra la corrupción y morosi-
dad, doble percepción y control de vivencia.
Sin embargo, una de las principales misio-
nes asignadas a la comisión, la búsqueda de
fuentes alternativas de financiamiento, no
se llevó a cabo, por lo que mediante un de-
creto supremo el gobierno encomendó al Vi-
ceministerio de Pensiones y Servicios Finan-
cieros la búsqueda de fuentes alternativas al
endeudamiento público.
Las medidas recogidas en el decreto pre-
tenden mejorar la transparencia y goberna-
bilidad del sistema de reparto, dos áreas con
limitados avances en el pasado, y que pare-
cen ser precondiciones para un mejor con-
trol del sistema, reduciendo fraudes y abu-
sos en el mismo. Pese a que dichas medidas
están bien encaminadas, su eficacia sólo
podrá ser evaluada en función del funciona-
miento real del sistema en los próximos

años, ya que, como se señaló antes, el enor-
me costo del actual sistema de pensiones no
es fruto de su planificación ni de la claridad
de las normas y objetivos, sino de su incum-
plimiento.
El Bonosol, el acceso al mismo,
la sostenibilidad financiera y su
vinculación con la política de
hidrocarburos
Desde su creación, el Bonosol ha sido ob-
jeto de debates, cambios normativos y preo-
cupación de los sucesivos gobiernos. Hasta
ahora se ha discutido mucho sobre la calidad
de la gestión de los responsables de los FCC,
los costos de dicha administración, el acce-
so de los grupos más pobres y vulnerables a
los beneficios y la sostenibilidad financiera
del programa.
Según la ley de pensiones de 1996, co-
rresponde a las AFP administrar los FCC, en
paralelo a los fondos de pensiones. Sin em-
bargo, mientras los fondos de capitalización
individual reciben un flujo mensual de in-
gresos que hay que invertir, con los FCC ocu-
rre lo contrario. Así, las AFP recibieron acti-
vos que deben administrar para generar ga-
nancias y liquidez que les permitan pagar
beneficios, pero carecen de un ingreso cons-
tante y regular. Desde un principio, la falta
de liquidez se consideró un problema para
gestionar estos fondos. Aunque en ocasio-
nes se especuló con la posibilidad de que los
dividendos pagados por las empresas capi-
talizadas fuera suficiente para financiar el
pago de los beneficios del Bonosol, la renta-
bilidad relativamente baja de las mismas4
hizo que, por el contrario, los recursos
transferidos por las compañías capitalizadas
a los FCC entre esos años alcancen un pro-
4 Las utilidades obtenidas entre 1997 y 2003 oscilaron entre el 2,5 y el 4.2 por ciento del valor de
capitalización.
403
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
medio de algo menos de 50 millones de dó-
lares anuales, es decir, cerca de la mitad de
los recursos requeridos.
La baja rentabilidad obtenida podría de-
berse a que el valor estimado de los activos
sea inadecuado (esto es, que las acciones
estén sobrevaloradas), a que la calidad de la
gestión de las empresas sea menor de lo es-
perado, o a que existan problemas objetivos
en el desarrollo de estas empresas que impi-
den alcanzar mejores resultados. En cual-
quier caso, los FCC tienen un problema de li-
quidez, que sólo podría solucionarse me-
diante la venta de parte de sus activos en el
mercado. Sin embargo, dichas operaciones
han sido muy raras debido a las presiones
políticas que los administradores soportan y
al hecho de que no existen mercados con la
suficiente liquidez como para operar con
grandes volúmenes de activos.
Aunque la gestión financiera de las AFP
con respecto a los FCC ha sido limitada, el
cobro de comisiones por dicho concepto se
ha mantenido a lo largo del tiempo. En el
marco del sistema de comisiones que cobran
las AFP, las dos compañías administradoras
cobraron unos 2,2 millones de dólares por el
manejo del portafolio del FCC en 2004.
Si bien el Bonosol es un beneficio uni-
versal para los mayores de 65 años, existen
indicios de que parte de la población no lo
está cobrando. Según la Encuesta Continua
de Hogares del año 2002, un 28 por ciento
de la población mayor de 65 años declaró
que no percibía este beneficio (Rofman
2005). Al mismo tiempo, según los registros
existentes, el número de bonos solidarios
pagados cada año es superior a la estima-
ción oficial de la población en edad de per-
cibirlos, lo que apunta a la existencia de mu-
404
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
chos errores o cobros fraudulentos que de-
ben revisarse.
Desde su creación en 1996, la determi-
nación del monto de los beneficios ha sido
discrecional, aduciéndose que más adelante
se realizarían estudios actuariales. Así, en
1996 se estableció que cada Bonosol debía
ser de 250 dólares, cifra que se mantendría
hasta 2001. Por entonces se advirtió que a
partir de 2002 correspondería a la Superin-
tendencia la realización de estudios actua-
riales trianuales para corregir dicho valor.
Cuando en 1998 se sustituyó el Bonosol por
el Bolivida, la nueva legislación estableció
que el beneficio ascendería a 60 dólares (se-
gún un decreto del año 2000), indicando
otra vez que en “años posteriores” se reali-
zarían las correcciones actuariales corres-
pondientes. Finalmente, al reinstaurarse el
Bonosol en 2002, la ley estableció un bene-
ficio de 1.800 Bolivianos, pago susceptible
de revisión quinquenal a partir de 2008. A
consecuencia de esta sucesión de cambios,
no existen estudios oficiales que permitan
evaluar la sostenibilidad de los FCC a medio
plazo, ni propuestas estratégicas para ga-
rantizarla. Las correcciones realizadas han
obedecido a consideraciones de tipo políti-
co, al margen de razones técnicas, por lo que
no se puede saber en detalle cuántos recur-
sos son necesarios para sostener el progra-
ma en las próximas décadas, ni si los activos
disponibles en la actualidad serán suficien-
tes para financiar los pagos.
Tras el referéndum de 2004 y las distintas
propuestas formuladas durante la campaña
presidencial de 2005, no está claro si los FCC
continuarán controlando las acciones de las
empresas capitalizadas, o si por el contra-
rio, éstas serán transferidas al Estado boli-
viano. Si este fuera el caso, el nuevo gobier-
no debería decidir qué política seguir res-
pecto al Bonosol, porque de hacerse la
transferencia señalada, este beneficio que-
daría sin financiamiento.
Las condiciones
del mercado de AFP
A fin de disminuir gastos superfluos en
un mercado relativamente pequeño, la le-
gislación en materia de pensiones aprobada
en 1996 introdujo un novedoso sistema de
licitación para la distribución del mercado
de pensiones entre dos administradoras. De
acuerdo con la ley, los asalariados se repar-
tieron en idénticas proporciones entre ellas,
y no se autorizaron los traspasos entre las
mismas hasta 2000, como tampoco el ingre-
so de nuevos competidores en el mercado
hasta 2002. La comisión que las AFP perci-
ben por administrar los aportes equivale al
0,5 por ciento de los salarios imponibles,
pero además cobran una comisión por admi-
nistración de cartera, también establecida
por contrato, un monto más por el pago de
jubilaciones y, desde 2001, una transferen-
cia monetaria por la recaudación de primas
previsionales.
En el total de ingresos de las AFP, las co-
misiones más “visibles” (sobre aportes a los
fondos de capitalización individual) repre-
sentan menos de un 45 por ciento. Aunque
estas comisiones pueden ser objeto de mo-
dificación desde 2002, no ha habido pro-
puestas en ese sentido, ni tampoco se han
incorporado nuevas compañías al mercado,
por lo que prácticamente no existe compe-
tencia entre las AFP.
Como se señalaba, las carteras de inver-
sión se concentran mucho en los instrumen-
tos emitidos por el Estado boliviano y unas
pocas empresas capitalizadas en los años
90. Esta falta de diversificación genera un
doble riesgo para los aportantes y la socie-
dad en su conjunto. Por un lado, podrían
verse afectados los intereses de los afiliados

Gráfico 5 - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS
OPERATIVOS PERCIBIDOS POR LAS AFP.
BOLIVIA 2004
Jubilaciones
1%
Primas
Previsionales Sobre
32% aportes
43%
Sobre
Sobre Portafolio Portafolio
FCC FCI
13% 11%
Fuente: SVPS.
en caso de impago por parte del Estado, o si
se producen procesos de renegociación for-
zosa. Al mismo tiempo, al existir una expo-
sición tan importante al riesgo soberano, y
dado que no hay garantías explícitas en el
sistema, sean de rentabilidad o de pensión
mínima, una situación de mal desempeño
por parte de los FCI dejaría abierta la posibi-
lidad de que los afiliados a los fondos recla-
men una solución política, por lo que podría
operar una especie de garantía implícita cu-
yos alcances no pueden ser evaluados, pero
muy cara para el conjunto de la sociedad.
Un último aspecto problemático del nue-
vo sistema de pensiones es el funcionamien-
to de los seguros previsionales, incluidos los
de riesgo profesional. Desde comienzos del
sistema y hasta fines de 2001, ambas AFP
operaron sin seguros. En su lugar, constitu-
yeron cuentas especiales de reserva dentro
de las mismas administradoras, donde se
acumularon las contribuciones realizadas
por empleados y empleadores para finan-
ciarlos. A fines de 2001 se licitó para la ad-
judicación de la gestión de todos los segu-
ros a dos compañías: La Vitalicia Seguros y
405
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
Seguros Provida. Se le otorgó un 75 por
ciento del mercado a la primera y un 25 por
ciento a la segunda para luego distribuirse
aleatoriamente entre ellas a los afiliados al
sistema. Entonces las AFP procedieron a
transferirles las reservas acumuladas. Dadas
las diferencias de criterio sobre cobertura de
los afiliados, el crecimiento en el flujo de
beneficiarios, en particular por siniestros de
invalidez, ha sido muy lento. A fines de mar-
zo de 2005 sólo 1.200 personas percibían
dinero por este concepto, mientras que los
afiliados fallecidos desde el inicio del siste-
ma sumaban 3.250. La SPVS ha trabajado
activamente para resolver este problema,
porque la aplicación de un criterio estricto
pensado para limitar la población con dere-
cho a cobertura estaría obstruyendo seria-
mente el acceso de muchos trabajadores a
los medios de protección inicialmente pen-
sado para servirles.
Opciones de política
Bolivia dispone de un sistema de protec-
ción económica de los ancianos, contradic-
torio en diseño e implementación. El siste-
ma de pensiones contributivo tradicional es
costoso y de muy baja cobertura, el de pro-
tección universal no contributivo (el Bono-
sol) adolece de un acceso y una sostenibili-
dad limitados, mientras el nuevo sistema de
capitalización se enfrenta a problemas de
eficacia y de seguridad.
A continuación se discuten algunas op-
ciones de política en relación a estos temas,
subrayando ciertas sugerencias y sopesando
su posible efecto. Como en cualquier pro-
puesta, es importante identificar las restric-
ciones que acompañan su implementación,
sean éstas de tipo político, financiero o so-
cial. A continuación se presenta una discu-
sión de las posibles vías de acción en las
áreas identificadas como más relevantes: el
406
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
costo fiscal, el Bonosol y el funcionamiento
del sistema de capitalización.
a) El costo fiscal:
Como se plantea en detalle en este capí-
tulo, el oneroso costo fiscal en Bolivia no se
debió a una mala planificación del proceso
de reforma, sino a su incumplimiento. De
ahí que para asegurar la consolidación fi-
nanciera y la sostenibilidad a largo plazo sea
crucial desarrollar una estrategia que consi-
dere los temas de diseño y de implementa-
ción de políticas.
Entre las medidas que deben adoptarse,
una relativamente sencilla en su aspecto
técnico, aunque posiblemente conflictiva
en lo político, sería un cambio en la forma
de presentar las cifras de gasto pensional en
Bolivia. La “tradición” de incluir ítems tales
como los beneficios garantizados al perso-
nal retirado de las Fuerzas Armadas, o el cos-
to de la compensación otorgada a los em-
pleados públicos por los cambios en las con-
tribuciones ocurridos en 1996, han exagera-
do la magnitud de la crisis fiscal, en lo que
al sistema de pensiones se refiere. Si estos
gastos, así como otros menores, se asignan
correctamente a los presupuestos de los or-
ganismos que los originan, el debate sería
más transparente.
Por otra parte, las acciones definidas en
el decreto de principios de enero de 2005
buscan controlar el gasto en el futuro, y el
gobierno debería asegurar su aplicación y,
en su caso, su profundización. La revisión
masiva de beneficios otorgados desde 1996
no parece razonable, tanto por las restric-
ciones legales como por la conflictividad
política y social que acarrearía. En cambio,
un esfuerzo sistemático para que, a través
del análisis de la información disponible y el
entrecruzamiento con otras fuentes, se
identifique a aquellos individuos que po-
drían haber recibido beneficios en forma
irregular, permitiría reducir el costo general
del sistema y, al mismo tiempo, enviar seña-
les claras a la sociedad en su conjunto res-
pecto de la seriedad con la que el gobierno
considera este asunto.
Como es sabido, los problemas de finan-
ciamiento ante el déficit actual y del futuro
próximo pueden considerarse como un tema
específico y singular del sistema de pensio-
nes (es decir, buscando una solución especí-
fica en el marco del mismo) o como parte de
una estrategia conjunta de financiamiento
del Estado boliviano. En el primer caso, la
estrategia debería centrarse en la obtención
de contribuciones adicionales por parte de
quienes participan en el sistema, creando
“aportes solidarios” para los trabajadores
activos. Aquí podría seguirse un modelo si-
milar al colombiano, es decir, reduciendo los
beneficios de los retirados explícita o implí-
citamente (en este último caso, mediante la
aplicación de una contribución por parte de
los retirados). También podría seguirse el
ejemplo peruano con relación al régimen de
jubilaciones de los funcionarios públicos.
Si, por su parte, se integra dentro de una es-
trategia de gestión del déficit global del
sector público, incluyendo el gasto genera-
do por el sistema de pensiones, entonces es-
taría justificada la búsqueda de fuentes de
financiamiento de bajo costo, como se plan-
tea en el decreto 27991.
b) El Bonosol:
El Bonosol es un programa innovador,
sin costo fiscal corriente y, según las prime-
ras evaluaciones disponibles, con efectos
significativos en la calidad de vida de sus
beneficiarios. Sin embargo, los problemas
de acceso, fraude, gestión y sostenibilidad
discutidos previamente merecen atención y
correcciones.

Una clara recomendación para aminorar
el fraude y las dificultades de acceso es la
realización de una encuesta específica dise-
ñada para evaluar con precisión la magnitud
de estos problemas. De acuerdo a los resul-
tados que se obtengan, el gobierno podrá
definir una estrategia de corrección progre-
siva, buscando depurar los padrones de be-
neficiarios a fin de eliminar a los individuos
que hayan recibido irregularmente el bene-
ficio y, a la vez, incorporar a aquellos que
cumplen los requisitos, pero que, por alguna
razón, no se han incorporado.
En cuanto a la gestión financiera y la
sostenibilidad del sistema, una primera
idea, similar a la anterior, es realizar una re-
visión rigurosa de los criterios de valoración
de los activos hoy registrados en los FCC y,
en relación con esto, proponer estrategias a
medio y largo plazo que maximicen la renta-
bilidad de los mismos en un contexto de al-
ta seguridad. Este análisis debería incluir
una revisión de la normativa de gobierno
corporativo y su aplicación en Bolivia, para
asegurar que los intereses de los FCC, y a tra-
vés de ellos de todos los bolivianos, estén
adecuadamente protegidos y representados.
Al mismo tiempo, es necesario elaborar un
análisis demográfico y actuarial para prever
el flujo de beneficios que deben abonarse en
los próximos años y décadas y ajustar las es-
trategias de inversiones y disponibilidad de
activos líquidos a ese flujo.
Aunque el Bonosol estaba pensado como
un mecanismo para “devolver” a los bolivia-
nos adultos la propiedad de parte de las em-
presas que antes fueron públicas, las autori-
dades podrían reconsiderar algunos aspec-
tos a fin de hacerlo más inclusivo en el tiem-
po (es decir, eliminando la exigencia de ha-
ber nacido antes de 1974) y, a la vez, opti-
mizando su distribución. Una posibilidad
sería integrarlo en el sistema contributivo,
407
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
convirtiéndolo en un beneficio mínimo uni-
versal que, como tal, no percibirían quienes
reciben pensiones regulares. La viabilidad
financiera de esta primera propuesta debe
evaluarse en el marco de un estudio actua-
rial, aunque merece la pena señalar que, con
niveles de rentabilidad adecuados, la dife-
rencia entre un flujo de pagos por los próxi-
mos 45 años (expectativa de vida promedio
para la población nacida antes de 1974) o
un flujo perpetuo no es muy alta. La segun-
da propuesta, es decir, limitar el cobro del
Bonosol a quienes no perciben otra pensión,
implicaría una reducción en el flujo anual de
aproximadamente un 15 por ciento, un cam-
bio que aliviaría, aunque no solucionaría,
los problemas de liquidez y sostenibilidad.
Las decisiones del futuro gobierno de
Bolivia acerca de la propiedad de las accio-
nes de las empresas de hidrocarburos capi-
talizadas serán centrales en la discusión so-
bre el Bonosol y su futuro. Si los activos del
FCC se transfieren al Estado, deberá definir-
se una fuente alternativa de recursos, o bien
reformularse el programa (concentrando
mejor los beneficios o reduciendo su monto)
para evitar que el mismo quede permanente-
mente descapitalizado.
c) El régimen de capitalización:
El régimen de capitalización individual
boliviano se diseñó como uno de los de me-
nor costo en la región, pero la entrega de
comisiones por la administración de los fon-
dos y los seguros provisionales ha generado
costos superiores a los esperados. El meca-
nismo de la licitación para aplicar el sistema
resultó eficaz para reducir gastos excesivos
de captación de afiliados, pero tras cinco
años de funcionamiento la esperada conver-
sión en un modelo competitivo no se ha pro-
ducido y el sistema sigue funcionando igual
que en los años anteriores.
408
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Los problemas de falta de competencia
no son exclusivos de Bolivia, sino que han
afectado a casi todos los países de la región.
Pero el reducido tamaño del mercado boli-
viano y las reglas de juego aplicadas en un
principio parecen haber creado un sistema
más cerrado que otros, lo que sólo beneficia
a las empresas administradoras.
Las autoridades del sector se enfrentan
hoy a un dilema: promover la competencia,
por ejemplo, facilitando los traspasos, como
hizo exitosamente Perú a principios de
2005, o retomar la estrategia de la licita-
ción, renovando el proceso para buscar nue-
vos actores. También pueden fomentar los
traspasos en bloque, mediante mecanismos
de competencia administrados, como se ha
propuesto recientemente en Chile. Dado el
reducido tamaño del mercado boliviano y la
experiencia previa, la segunda opción pare-
cería más aconsejable, aunque para su ade-
cuada aplicación habría que revisar las re-
glas de funcionamiento del mercado y esta-
blecer un mecanismo de periodicidad en las
licitaciones público y conocido.
Los problemas en el campo de los seguros
son relativamente novedosos, en parte debi-
do a que la actividad aseguradora comenzó
de hecho hace pocos años. Sin embargo, ur-
ge resolver algunos aspectos relativos a la
cobertura de los trabajadores, en especial los
casos de riesgo profesional, ya que las ase-
guradoras han aplicado criterios muy restric-
tivos. En este caso, la Superintendencia de-
bería actuar enérgicamente en la definición
de los objetivos de los seguros, separando
conceptual y funcionalmente los seguros co-
merciales tradicionales de los provisionales.
Tabla 2 Opciones de Política
Área Problema Opciones
Costo Fiscal El costo del sistema - Revisar formalmente los criterios de
de pensiones es definición del costo pensional para
elevado y ha crecido excluir ítems que no corresponden.
sostenidamente
- Aplicar las medidas de control y
transparencia incluidas en el Decreto
Supremo 27991.
- Considerar al déficit como un problema del
sistema de pensiones y buscar soluciones
internas.
- Considerar al déficit como parte del
problema global de financiamiento en
Bolivia y buscar recursos desde esa óptica. globales en el marco adecuado.
Bonosol Posibles problemas - Realizar una encuesta específica para
de acceso y fraude evaluar la cobertura del programa y la
magnitud de las irregularidades en el
acceso e implementar un programa para
incluir a los más vulnerables.
Baja rentabilidad - Revisar la valuación de los activos y el
del FCC y dudas desempeño de las empresas capitalizadas,
sobre sostenibilidad verificando que los intereses del FCC
están adecuadamente protegidos.
Impacto y Dificultades Esperados
Mayor transparencia y claridad en los
debates
Progresiva reducción de costos
Ahorros dependerían de las medidas
tomadas, pero es muy difícil el
apoyo social y político para medidas
con impacto significativo.
No producirá reducciones en el costo,
pero permitirá discutir los problemas
Expansión del programa a grupos que
actualmente no lo reciben, y ahorros
importantes por reducción de fraude.
La aplicación de correcciones en el
valor de los activos generará mayor
transparencia, mientras que una
mejor defensa de los intereses del
FCC debería resultar en mayores
dividendos.
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
409
 410
Área Problema Opciones Impacto y Dificultades Esperados

- Realizar estudios actuariales y financieros Ajustes en los valores permitirán

para ajustar los parámetros y delinear asegurar la sostenibilidad del Bonosol
estrategias de inversión de largo plazo. en el largo plazo

- Extender el beneficio a toda la Mejoraría el soporte político y social

población, sin límites de edad. del programa, aunque implicaría una
disminución en los beneficios, pero
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

menor si la rentabilidad es razonable

- Integrar al Bonosol con el sistema
Duplicación con contributivo, convirtiéndolo en una Liberaría recursos (cerca de un 15%),
beneficios pensión mínima universal. que permitirían mejorar beneficios y-o
previsionales sostenibilidad.
- Asegurar la sostenibilidad financiera del
Posible impacto de Bonosol, a través de los FCC o mediante Posible impacto fiscal si se utilizan
una nacionalización otros recursos, en caso que se transfieran recursos de rentas generales para
de hidrocarburos las acciones en poder de los FCC al compensar el costo de la
Estado. nacionalización.

Régimen de Costo mayor al - Adopción de políticas pro activas para la Posibilidades de impacto si se corrigen
Capitalización esperado y creciente apertura de la competencia, facilitando otros aspectos (como las comisiones
traspasos y difundiendo opciones. “ocultas”).

- Vuelta a mecanismos de licitación para Más probabilidad de éxito, encontraría

reducir costos. resistencias de la industria.

Seguros previsionales - Revisión de legislación, reduciendo Posible reducción de costos, junto con
caros y poco tarifas cuando sea posible y explicitando mejoras en cobertura.
efectivos criterios de cobertura.
 411
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

BIBLIOGRAFÍA

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 CON BENEFICIOS PARA TODOS

AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO

SERVIR MEJOR A LA GENTE1
Franz Drees-Gross

l saneamiento básico se enfrenta (i) a una crisis sobre qué

E modelo debe adoptarse para la prestación de los servicios de

agua en La Paz y El Alto y (ii) a retos más estructurales co-
mo la poca eficiencia laboral y operativa, un financiamiento insufi-
ciente, deficiencias normativas en el sector y falta de sostenibili-
dad de los servicios en el campo. La situación actual exige un mo-
delo que garantice la continuidad del suministro bajo un creci-
miento poblacional elevado, manteniendo la eficiencia del opera-
dor, el incremento en la cobertura del alcantarillado en El Alto y
que abra espacios de participación a los municipios y a la sociedad
civil. Para ello podría considerarse crear una empresa mixta, me-
diante un incremento en el capital de Aguas del Illimani destinado
a obras de ampliación. En cuanto a los retos sectoriales se sugiere:
(i) mejorar la calidad del financiamiento público para el sector, (ii)
hacer efectiva la política financiera sectorial ; y (iii) fortalecer y
delimitar el ámbito normativo de la Superintendencia del área.

1 El presente capítulo ha sido redactado por Franz Drees-Gross (jefe sectorial del Banco Mundial para
Infraestructura, Sector Privado y Finanzas en Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela), Franz Rojas Ortuste
(especialista en Políticas Sectoriales) y Alejandro Tapia (especialista en Infraestructura del Banco
Mundial).
414
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN En las nueve prefecturas se crearon las

El sector de saneamiento básico com-
prende los servicios de agua potable, alcan-
tarillado sanitario, gestión de residuos sóli-
dos y drenaje pluvial. El presente estudio se
centra en los servicios de agua potable y sa-
neamiento1 por la importancia que estos dos
servicios han alcanzado en Bolivia durante
los últimos años.
Las reformas del sector de agua y sanea-
miento comenzaron a mediados de los años
90 con la redefinición de competencias
dentro del sector. Los gobiernos municipa-
les asumieron la competencia de garanti-
zar la provisión de estos servicios median-
te las Entidades Prestadoras de Servicios
de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
(EPSA). A través del Viceministerio de Ser-
vicios Básicos, la competencia para formu-
lar las políticas del sector, la aprobación
de normas y la elaboración de planes y pro-
gramas que definen la provisión del servi-
cio pasó al Ministerio de Servicios y Obras
Públicas, mientras la Superintendencia de
Saneamiento Básico (SISAB) se hizo cargo
de los asuntos relativos a la regulación del
sector, entre los que cabe mencionar el
otorgamiento de concesiones y licencias,
el registro para la prestación de los servi-
cios2, el seguimiento del cumplimiento de
las obligaciones y derechos de los titulares
de las concesiones, la aprobación de obje-
tivos de calidad, expansión y desarrollo de
las EPSA y la protección de los usuarios de
los servicios.
Unidades de Servicios Básicos y Vivienda
(UNASBVI), que están a cargo de la super-
visión de la aplicación de normas y las po-
líticas del sector, mientras que en los mu-
nicipios, las Unidades Técnicas Internas
del Municipio (UTIM) se hacen cargo del
seguimiento técnico de los proyectos de
agua y saneamiento. Ambas unidades han
experimentado un desarrollo dispar, de-
pendiendo del apoyo departamental o mu-
nicipal recibido.
En el área urbana la provisión de agua
potable y el servicio de alcantarillado se rea-
liza a través de cuatro tipos de EPSA: conce-
sionarios privados (sólo en el caso de La Paz
y El Alto), sociedades anónimas mixtas re-
gionales y comunitarias (en la región del
Chaco y en la Provincia Bustillo del norte de
Potosí), cooperativas (fundamentalmente
en la región oriental del país) y empresas
autónomas municipales de agua que se con-
centran en la región occidental de Bolivia.
En el área rural, la administración, gestión y
mantenimiento de estos servicios se realiza
a través de comités de agua potable y sanea-
miento (CAPYS) y pequeñas cooperativas.
En zonas indígenas o campesinas existen
otras formas de gestión comunitaria basa-
das en usos y costumbres.
Por razones de índole presupuestaria, las
actividades normativas de la SISAB se han
concentrado en las EPSA de las 29 ciudades
más importantes del país, donde se concen-
tra el 54 por ciento de la población. Hasta la
fecha no se han otorgado licencias ni regis-

1 La Ley 2066 establece que el alcantarillado sanitario incluye el tratamiento de aguas residuales. En este
capítulo, el término saneamiento incluye tanto el alcantarillado sanitario como el tratamiento de las
aguas residuales y las soluciones sanitarias in situ.

2 La SISAB otorga concesiones a las EPSA que operan en poblaciones de más de 10 mil habitantes,
licencias de funcionamiento aquellas que operan en poblaciones de entre 2 mil y 10 mil habitantes, y
registros a las comunidades indígenas y campesinas organizadas.

tros debido, sobre todo, a que aún no se han
elaborado reglamentos de la Ley sectorial
20663, que determinarán la forma y el conte-
nido de las mismas para las EPSA menores y
rurales. Los reglamentos también establece-
rán si éstas estarán exentas del pago de la
tasa de regulación, el nivel de regulación en
materia de tarifas, formas de sanción, revo-
cación de licencias y otros aspectos.
Por su parte, el control de la calidad del
agua para consumo humano adolece de un
vacío importante, porque ni el Ministerio de
Salud ni la SISAB poseen recursos financie-
ros suficientes para realizarlo, además sus
funciones en este tema no están claramente
delimitadas. Similar situación acontece res-
pecto del control del vertido de aguas resi-
duales, pues pese a la existencia del regla-
mento de contaminación hídrica de la Ley de
Medio Ambiente 1333, el Ministerio de De-
sarrollo Sostenible no ha realizado la clasi-
ficación de los caudales de agua, ni la vigi-
lancia y protección del vertido de aguas re-
siduales.
Existen algunas iniciativas para mejorar
la situación descrita, como la creación de la
Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad
en Saneamiento Básico (FUNDASAB), y
avances en una nueva política financiera
sectorial, además de acercamientos entre la
SISAB y la cartera de Salud, a fin de contro-
lar la calidad del agua potable.
DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS
Y DESAFÍOS PRINCIPALES
Cobertura de los servicios
En la última década, la cobertura en la
provisión de agua potable y de saneamiento
3 Se han elaborado más de una decena de versiones de los siete proyectos de reglamentos de la Ley 2066
desde 1999-2005, pero hasta este momento el gobierno y las organizaciones sociales de Cochabamba y
de El Alto siguen discutiendo la eventual modificación de la Ley 2066.
415
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
ha crecido mucho en el país. En el periodo
comprendido entre el censo de 1992 y el del
2001, el acceso a mejores fuentes de agua se
ha incrementado a escala nacional en un 8
por ciento como promedio, mientras que en
saneamiento ha subido un 20 por ciento. Pe-
se a ello, Bolivia sigue con coberturas de al-
cantarillado sanitario, de agua potable por
red de cañería y de saneamiento mejorado,
por debajo del promedio latinoamericano
(ver gráfico 1). Pero el grado de cobertura de
estos servicios es similar a lo alcanzado en
otros países con ingresos per cápita seme-
jantes. Sólo en el caso de la cobertura de
agua potable en zonas urbanas, Bolivia está
por encima de otros países con ingresos si-
milares.
Más allá de este panorama general, hay
desequilibrios de cobertura entre departa-
mentos relativamente ricos y otros más po-
bres, así como desigualdades entre áreas ur-
banas y rurales.
Desequilibrios por pobreza en las re-
giones. El nivel de cobertura de agua sigue
variando dependiendo de la pobreza depar-
tamental: en 2001, de los 6 departamentos
con índices de pobreza superiores al prome-
dio nacional, todos (menos La Paz) tienen
una cobertura de agua potable por debajo
del promedio nacional. Cabe destacar tam-
bién que en algunos casos de departamen-
tos pobres (Oruro, Beni y La Paz en el caso
de agua y Potosí, Beni y Pando en cuanto al
saneamiento) el avance en la cobertura de
los servicios, medida entre censos, ha sido
más lenta que en los demás departamentos,
lo que ha generado una brecha aún mayor
(ver Tabla 1).
416
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 1 - COBERTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN AMÉRICA LATINA4

Agua por red en el área urbana (2002)

100 Honduras Colombia
Peru Costa Rica Chile
Bolivia Ecuador
80 Venezuela, RB Brasil
Paraguay
Porcentaje

60
Guatemala
40

20 Haiti

0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

Población con acceso a servicios de saneamiento en el área urbana

(con conexion domiciliaria al 2002)
100
Colombia
Chile
80
Perú
Honduras
Porcentaje

60 Ecuador
Guatemala Venezuela, RB Brasil
Bolivia Costa Rica
40

20 Haiti
Paraguay

0
2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

Agua por red en el área rural (2002)

100

80 Costa Rica

Venezuela, RB
Porcentaje

60
Honduras Guatemala Colombia
40
Ecuador Peru Chile
Bolivia
20
Paraguay Brasil
Haiti
0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

4 Fuente: datos publicados por la OPS basados en la información del United Nations Joint Monitoring
Programme for Water Supply and Sanitation (JMP) y el Instituto Nacional de Estadística (para Bolivia).
 417
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Ingreso per cápita en uso (PPC)

100
Costa Rica
80

Ecuador Paraguay
Porcentaje

60
Honduras Colombia Chile
40 Guatemala Venezuela, RB
Bolivia Peru Brasil
20 Haiti

0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

Tabla 1 - ACCESO MEJORADO A AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO

(datos por departamento)

Nivel de
Departamentos Pobreza Acceso a Agua Acceso a Saneamiento

Censo Censo Censo Censo Censo

2001 1992 2001 Variación 1992 2001 Variación

Potosí 80 40 44 4 22 34 12

Beni 76 33 35 2 66 82 16

Pando 72 24 39 15 48 72 24

Chuquisaca 70 41 54 13 30 47 17

Oruro 68 63 58 -5 22 38 16

La Paz 66 58 66 8 37 57 20

Cochabamba 55 44 54 10 45 67 23

Tarija 51 60 76 16 50 74 24

Santa Cruz 38 69 78 9 68 87 19

Nacional 59 54 62 8 43 63 20
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
418
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Desequilibrios entre zonas urbanas y ne sobre todo de ríos, vertientes o pozos.

rurales. Bolivia es uno de los países latinoa-
mericanos donde se registran mayores dife-
rencias de cobertura entre las zonas urbanas
y rurales. La Tabla 2 muestra que el 86 por
ciento de la provisión de agua en las ciuda-
des se realiza a través de redes, comparado
con el 28 por ciento correspondiente al área
rural, donde el agua que se consume provie-
Existen también marcadas diferencias cuan-
do se comparan los servicios de saneamien-
to en ambas zonas. En el año 2003, un 86
por ciento de la población urbana contaba
con un baño en la vivienda en comparación
con un escaso 39 por ciento en el campo (el
61 por ciento carecía de toda instalación sa-
nitaria).

Tabla 2 - COBERTURA DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO

(por tipo de provisión, año 2003)

Cobertura Urbana Rural

Agua Potable 100.00 100.00

Red por cañería 86.49 27.97
Pileta pública 2.52 9.28
Pozo o noria con bomba 1.28 6.24
Pozo o noria sin bomba 3.01 21.21
Río, vertiente o acequia 1.05 31.47
Lago, laguna o curiche 0.08 0.66
Carro aguatero 2.80 0.52
Otros 2.78 2.65

Saneamiento 100.00 100.00

Alcantarillado 48.36 2.05
Cámara séptica 14.65 3.61
Pozo ciego 21.98 32.30
Superficie (calle/río) 0.94 1.00
Sin Servicio 14.07 61.04
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

Disminución en la tamos concesionales, financia la rehabilita-

Inversión Pública
La inversión pública en agua potable y
saneamiento se realiza, por un lado, a través
del Fondo de Inversión Productiva y Social
(FPS), que, a través de transferencias no
reembolsables, financia la ampliación de es-
tos servicios en municipios de menos de
10.000 habitantes. Por otro lado, esta in-
versión se hace a través del Fondo de Desa-
rrollo Regional (FNDR) que, mediante prés-
ción o ampliación de los sistemas en muni-
cipios con capacidad de pago, que en gene-
ral son los más grandes. El dinero provenien-
te de estas dos fuentes destinado al sector y
aquel que corresponde a la cooperación in-
ternacional está detallado en el Gráfico 2.
Durante el periodo 1997-1999 la inver-
sión pública en el sector creció gracias a la
entrada en vigor de las leyes de Participa-
ción Popular y de Descentralización Admi-

Gráfico 2 - INVERSIÓN PÚBLICA EN AGUA Y
SANEAMIENTO BÁSICO (1997-2004)
100.0
80.0
Millones de USD
60.0
40.0
20.0
0.0
1997 1998 1990 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de
Inversión Pública y Financiamiento Externo.
nistrativa, que permitieron a los municipios
contar con más recursos (hubo inversiones
promedio de 69 millones de dólares anua-
les). En este periodo cabe destacar además
la realización de varios proyectos importan-
tes financiados con recursos aportados por
la cooperación internacional5.
A partir de 2000 se reduce la inversión en
el sector de agua y saneamiento debido al
alto endeudamiento de los municipios, si-
tuación agravada por el cambio en la políti-
ca de asignación de recursos de inversión
pública, resultante de la Política Nacional de
Compensación y la Ley del Diálogo 20006. El
promedio del financiamiento público para
agua y saneamiento básico entre 2000 y
2004 cayó a sólo 50 millones de dólares al
año, una caída equivalente a la cuarta parte
de las inversiones realizadas en los últimos
años de la década de los 90.
Ineficiencia operativa de las EPSA
Otro reto del sector de agua potable y sa-
neamiento en zonas urbanas es la baja efi-
5 PRODURSA, PROSUB, PROSABAR, PRODASUB-JICA, PROANDES, PRAS Santa Cruz-Beni-Pando.
6 Estas normas tratan de establecer mecanismos claros de trasferencias y de concesión de créditos.
419
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
ciencia laboral y la gran cantidad de agua no
contabilizada (ANC) de muchas EPSA.
Eficiencia laboral. De las diez mayores
EPSA del país, solo dos (AISA/La Paz-El Alto
y SAGUAPAC/Santa Cruz) tienen buenos es-
tándares de productividad laboral (1,7 em-
pleados por cada mil conexiones de agua en
el caso de AISA y 3,1 empleados por cada mil
conexiones en el caso de SAGUAPAC), com-
parables con las mejores prácticas en Amé-
rica Latina (menos de 3 empleados por mil
conexiones). La ineficiencia laboral le resta
recursos esenciales a las demás EPSA, fon-
dos que podrían destinarse a mejorar la co-
bertura en zonas aún no abastecidas, donde
la población (normalmente la más necesita-
da) tiene que abastecerse de fuentes de du-
dosa calidad (pozos, carros repartidores, rí-
os, vertientes y acequias), a veces con un
costo por metro cúbico por encima de la ta-
rifa de consumo básico cobrada por la EPSA
local. Como ejemplo puede decirse que en
las afueras del área cubierta por “Aguas del
Illimani” (AISA), un carro cisterna vende el
tanque de 12 m3 de agua a un precio de 200
bolivianos, lo que equivale a una tarifa de
16,7 bolivianos por m3. A su vez, la tarifa por
cañería que cobra AISA para los primeros 30
m3 equivale a 1,85 bolivianos por m3. Esto
significa que por lo común, los grupos po-
bres pagan 9 veces más que quienes tienen
servicio por cañería.
Cabe resaltar que de las ocho EPSA con
bajos niveles de productividad laboral, cua-
tro (COSAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AAPOS-
/Potosí y EMAPYC/Yacuiba) tienen cobertu-
ras de agua inferiores al 90 por ciento en su
área de concesión y dos (SEMAPA/Cocha-
420
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bamba y COATRI/Trinidad) están por debajo bamba, COATRI/Trinidad y AAPOS/Potosí

del 70 por ciento. También debe señalarse
que entre las mismas ocho EPSA, cinco tie-
nen coberturas de alcantarillado sanitario
inferior al 60 por ciento (Gráfico 3).
Agua no Contabilizada. Cuatro de las
diez mayores EPSA del país tienen niveles de
Agua no Contabilizada (ANC) por encima del
48 por ciento (SELA/Oruro, SEMAPA/Cocha-
(56 por ciento en 2002). Otras cuatro (CO-
SAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AISA/La Paz-El
Alto y EMAPYC/Yacuiba) están entre el 30 y
el 35 por ciento de falta de registro del re-
curso mediante medidores. Aunque no exis-
te un nivel ideal de ANC (el más económico
depende del costo marginal de producción
de agua en comparación con los costos para
reducir el volumen del agua no contabiliza-

Gráfico 3 - PRODUCTIVIDAD LABORAL (NÚMERO DE EMPLEADOS POR 1000 CONEXIONES DE

AGUA, EN 8 DE LAS 10 MAYORES EPSA DEL PAÍS)7
14
12
10.1
10 9.1
8.1
8 7.1
5.9 6.1
6 5.0 5.5

4 3.1
2 1.7
0
AISA SAGUAPAC SELA AAPOS COSMOL ELAPAS COSAALT EMAPYC SEMAPA COATRI

Gráfico 4 - PORCENTAJE DE AGUA NO CONTABILIZADA (ANC) DE LAS 10 MAYORES EPSA8

100

80
63.3
Porcentaje

60 56.2 53.2 48.8

40 35.2 34.9 33.5 30.4
20 17.2 11.6

0
COATRI AAPOS SEMAPA SELA COSAALT ELAPAS AISA EMAPYC COSMOL SAGUAPAC

7 Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB). El

número de empleados se ha calculado comparando el personal total (el número de empleados
permanentes y eventuales directos de la empresa) con el número de conexiones de agua potable
registrada en la empresa, con o sin micro-medidor. Todos los datos corresponden al 2004 salvo el de
AAPOS (dato del 2001) y EMAPYC (dato del 2003).

8 Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), datos

preliminares de la gestión de 2004. En el caso de AAPOS el dato corresponde a 2002.
 421
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

da), es obvio que las cuatro EPSA con nive-
les de ANC superiores al 48 por ciento están
lejos del óptimo.
Continuidad y calidad del Servicio
El nivel de continuidad del servicio pres-
tado por las EPSA ha mejorado, aunque to-
davía no alcanza niveles óptimos, ya que de
las 19 en las que existen registros consigna-
dos en la Superintendencia (SISAB), el pro-
medio de horas que suministran cinco de
ellas está por debajo de las 20 diarias (SE-
MAPA/Cochabamba, COSAALT/Tarija, Se-
LA/Oruro, COATRI/Trinidad y EMAPYC/Ya-
cuiba), entre las que se encuentran la terce-
ra y cuarta ciudad con mayor población y
desarrollo económico del país. En el Gráfico
5 aparecen recogidas las diez EPSA, con da-
tos comparados de 2003 y 2004, que mues-
tran leves cambios.
Por su parte, el control en la calidad de
suministro de agua potable es más impor-
tante, ya que de las 19 EPSA con informa-
ción registrada en la SISAB, 13 (68 por cien-
to) no llevaron a cabo el control y la super-
visión conforme a lo establecido en sus con-
tratos de concesión. Aunque esta situación
ha mejorado en 2004, los porcentajes si-

Gráfico 5 - NIVEL DE CONTINUIDAD EN ALGUNAS EPSA REGULADAS9

30.0
25.0 24.0 23.6 24.0 24.0 24.0 24.0 24.0
22.9 23.1
22.5
20.0 18.4 18.9
15.3 16.5
Hrs 15.0 14.4 14.4 14.4
10.8 11.2 11.9
10.0
5.0

0
AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI
Gestión 2003 Gestión 2004 Valor aceptable

Gráfico 6 - NIVEL DE CONTROL EN LA CALIDAD DEL AGUA EN ALGUNAS EPSA REGULADAS10

120
100.0100.0 100.0 100.0100.0 100.0 100.0 100.0 97.6 100.0 100.0
100 90.7 95.1
100%
80 68.3
69.4
63.8 65.1
% 60 55.7
41.0 39.1
40
20

0
AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI
Gestión 2003 Gestión 2004 Valor aceptable

9 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

10 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

422
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

guen bajos para COSAALT/Tarija, EMAPYC-
/Yacuiba y las cooperativas periurbanas de
Santa Cruz, a excepción de COSPHUL.
Independientemente del control, la nor-
ma de calidad de agua potable se encuentra
en proceso de revisión debido a su nivel de
exigencia, que contrasta con la capacidad
financiera de las EPSA.
Desafíos en el ámbito rural
Respecto a la situación en el campo, no
existen informes sobre el nivel de continui-
dad o calidad del agua. Sin embargo, sí se
sabe que existe un retraso importante res-
pecto a las zonas urbanas, pese a la exis-
tencia de programas continuos de financia-
miento11. Éste se ha regido por la Política
Nacional de Compensación (PNC), que esta-
blece asignaciones indicativas anuales a
cada municipio en función de las cinco ca-
tegorías del nivel de pobreza de los munici-
pios, aplicables a sectores productivos, so-
ciales o ambientales. Los servicios de agua
potable y saneamiento forman parte del
sector social y deben inscribirse en los pro-
gramas plurianuales de los municipios. La
PNC señala porcentajes máximos de cofi-
nanciamiento del gobierno nacional, por lo
que corresponde al sector social entre el 80
por ciento al 85 por ciento12, mientras el re-
manente corresponde a la contraparte mu-
nicipal y/o comunitaria. Los modelos de
gestión impulsados son, por lo general, los
comités de agua potable y saneamiento
(CAPYS) o las cooperativas, ambos de ges-
tión comunitaria.
Sin embargo, más allá del rezago eviden-
te en el ámbito rural, hay evidencias de sis-
temas rurales de agua creados en el pasado
que dejan de funcionar tras algunos, sea por
falta de repuestos o de mantenimiento, a
causa del impago de las tarifas acordadas
por parte de los usuarios.
En este sentido, un reto sectorial funda-
mental es, por un lado, elevar la cobertura
de agua potable y de saneamiento hasta al-
canzar rangos similares al promedio rural la-
tinoamericano. Y por otro, habrá que incor-
porar de manera más efectiva el desarrollo
comunitario en la fase de pre-inversión y
después de éste, a fin de dotar de sostenibi-
lidad operativa a los comités y cooperativas
rurales de agua.
El futuro incierto del modelo
de prestación de servicios en
La Paz y El Alto
Considerando los problemas globales de
cobertura, calidad/continuidad del servicio
e ineficiencia en la prestación de los servi-
cios, así como la reducción de la inversión
pública en el sector a escala nacional, y da-
das las necesidades locales de cobertura to-
davía insatisfechas, sobre todo en cuanto al
alcantarillado en la urbe alteña13, lo más
preocupante ahora es el futuro incierto del
modelo de prestación de los servicios en la
región metropolitana de La Paz y El Alto.

11 PROSABAR en el periodo 1996-1999, PROAGUAS en 2000-2005 y PROHISABA en 2002-2006.

12 Inicialmente los porcentajes oscilaron entre el 55% y el 85%. Los cambios se implementaron a partir de
2004.

13 Según datos de la SISAB para el año 2004, la cobertura de los servicios de agua en el área servida de
AISA fue del 98,7% (tanto en La Paz como en El Alto) y de alcantarillado sanitario del 91,1% (La Paz)
y del 60,5% (El Alto). A la población sin servicio en el área de concesión se debe agregar la creciente
población del casco urbano (sobre todo de El Alto) que no forma parte del ámbito actual de cobertura
del concesionario.

a) Antecedentes del caso
El 24 de julio de 1997, el gobierno de Bo-
livia suscribió un contrato de concesión para
los servicios de agua potable y alcantarillado
en las ciudades de El Alto y La Paz con la em-
presa “Aguas del Illimani”, S.A. (AISA), em-
presa cuyo operador es Suez14. El contrato de
concesión estableció un “área servida” com-
prendida dentro de los límites de desarrollo
urbano de ambas ciudades a la fecha del con-
trato (para el cual se definen objetivos de
ampliación de ambos servicios) y un área de
concesión enunciada como la correspon-
diente a los municipios de La Paz, El Alto y
alrededores. Entre 1997 y 2004, el servicio
de agua se expandió de 155.000 a 242.000
clientes, mientras el servicio de alcantarilla-
do pasó de 96.000 a 165.000 clientes. Por
otra parte, y al margen de estas cuestiones,
se estableció que el concesionario se respon-
sabilizaría del mantenimiento de las tuberías
de la red pluvial existente de la ciudad de La
Paz a la fecha del inicio de la concesión. Las
redes pluviales de canal abierto no son res-
ponsabilidad de la empresa concesionaria.
Pese al incremento sustancial de clientes
en los últimos 8 años, el contrato actual de
concesión afronta varios problemas, entre
ellos (i) un valor alto del derecho de cone-
xión (tanto para agua como para alcantari-
llado), lo que dificulta el acceso de los usua-
rios pobres a la red y (ii) un elevado número
de usuarios (dentro del área servida y un nú-
mero mayor en zonas fuera de ésta) de ba-
rrios periféricos, que todavía carecen del ac-
ceso a las redes de agua y/o alcantarillado. A
fines de 2004, 68.400 personas vivían den-
tro de zonas con red de agua potable y no se
14 Los accionistas de Aguas de Illimani, SA, son Suez (55,5%), inversionistas locales (37%) y la
Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) del Banco Mundial (7,5%).
15 Comunicado de AISA REG-313 de 23 de diciembre de 2004 a la SISAB, con base en datos del INE y
verificación censal.
423
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
habían conectado a la misma15, mientras que
alrededor de 170 mil habitantes asentados
en los distritos 7, 8 y 9, con un crecimiento
poblacional masivo, muchas veces sin regu-
larización catastral por parte municipal, ca-
recían de servicios domiciliarios de agua po-
table. Estos problemas son cada vez más ur-
gentes, en especial en la ciudad de El Alto,
donde la alta tasa de crecimiento poblacio-
nal (más de 5 por ciento anual) ha llevado a
un rápido aumento de la demanda.
Frente a estos desafíos, la presión de
sectores opuestos a la participación del sec-
tor privado en la prestación de servicios bá-
sicos y las fricciones entre el gobierno y AI-
SA en la discusión de los temas relacionados
con la concesión, derivaron en la firma por
parte del gobierno del Decreto Supremo No.
27973, el 12 de enero de 2005, por el cual se
insta a la SISAB a “realizar todas las accio-
nes necesarias en forma inmediata para la
terminación del contrato de concesión sus-
crito con la empresa Aguas del Illimani, S.A.
(AISA), en sujeción a las leyes bolivianas y
los contratos suscritos con ésta”.
b) Logros y retos de la concesión
Aunque el desempeño del concesionario
y su cumplimiento del contrato es objeto en
la actualidad de una auditoría integral con-
tratada recientemente por la SISAB, vale la
pena subrayar algunos logros y retos de la
concesión a partir de cifras sectoriales ya
disponibles.
Cobertura de agua y saneamiento. En
cuanto al aumento de cobertura, la conce-
sión de AISA ha conocido dos etapas: una
424
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

etapa de expansión rápida entre mediados de
1997 y 2000, con un promedio de 17.400
nuevas conexiones de agua y 11.300 nuevas
conexiones de alcantarillado al año, segui-
da, entre 2001 y 2004, de una etapa de ex-
pansión más modesta con un promedio de
6.400 nuevas conexiones de agua y 7.300
nuevas conexiones de alcantarillado al año.
Es importante recalcar que la tasa de expan-
sión durante esta primera etapa está muy por
encima del incremento de nuevas conexiones
realizadas por SAMAPA en los 31 años pre-
vios a la concesión, que al momento de la en-
trega a la concesionaria sumaba 156.000
(5.000 al año). Entre las dos etapas, se ad-
vierte también una reducción patente de los
montos globales de inversión, que pasaron
entre 1997 y 2000 de un promedio de 12,9
millones de dólares al año a un promedio de
tan solo 3,3 millones al año entre 2001 y
2004. Esta caída se explica por la revisión ta-
rifaria quinquenal de 2001, cuando la SISAB
aceptó un incremento equivalente al 12 por
ciento, habiendo solicitado en principio la
concesionaria un 24,6 por ciento de alza en
precios en dólares americanos, aplicable de
inmediato a partir de 2002. Sobre la base del
12 por ciento y en virtud de la inoportunidad
política y social de la elevación de tarifas, se
planteó una compensación para la empresa
partiendo de la rebaja de compromisos mo-
netarios por parte de AISA y de un incremen-
to de precios conexos (no de las tarifas pro-
piamente). En este sentido, la SISAB aceptó
reducirle a AISA el pago de la tasa de regula-
ción del 3 por ciento al 2 por ciento; diferir
el canon de alquiler a SAMAPA y disminuir las
tasas de depreciación de los activos de la
concesionaria. De forma adicional, la SISAB
otorgó tres beneficios más a AISA: subir el
costo fijo comercial en la factura (del 0,1 dó-
lar por recibo al mes al 0,22 o al 0,344); au-
mentar el precio del derecho de conexión que
pagan los nuevos usuarios que quieren bene-
ficiarse de la red de agua y de alcantarillado
del concesionario16 y llevar a cabo un plan de
expansión de conexiones limitado respecto a
la creciente demanda. De estas tres medidas,
los altos derechos de conexión son, sin duda,
un obstáculo para que nuevos usuarios, nor-
malmente los más pobres, se conecten a los
servicios básicos que necesitan. Más aún, es-
tas tarifas resultaron tan altas para los habi-
tantes de la ciudad de El Alto, que que oca-
sionaron un serio conflicto social en enero
de 2005, mejoraron muy poco la situación fi-
nanciera del concesionario (en el caso de AI-
SA, los derechos de conexión de agua y al-
cantarillado sólo representan un 9 por cien-
to de sus ingresos totales).
Derechos de conexión y tarifas. A co-
mienzos de 2005, ante la convulsión social
que paralizó la ciudad de El Alto y afectó al
suministro de bienes a la ciudad de La Paz, la
SISAB emitió una resolución por la que se re-
ducía el costo de los derechos de conexión
para agua y alcantarillado que puede cobrar
el concesionario17. Desde entonces, AISA se
itúa en el promedio de las grandes EPSA en

16 Los derechos de conexión vigentes durante el periodo 2002-2004, pasaron de US$ 155 a US$ 196 para
agua y de US$ 180 a US$ 249 para alcantarillado.
17 En enero de 2005, la SISAB decidió volver a los valores iniciales de los derechos de conexión, sobre la
base del análisis que indicaba que los ingresos de AISA no se verían afectados, debido a que las
conexiones efectuadas durante 2002-2004 fueron mayores a las programadas para dicho periodo y que las
conexiones remanentes para alcanzar las metas del quinquenio se podrían cobrar al costo del derecho de
conexión original, aspecto no aceptado por AISA y que todavía se debate en las instancias de apelación.
 425
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

cuanto al monto absoluto de sus derechos de
conexión y el peso que dichos derechos tie-
nen en los ingresos totales de las EPSA. Tal
como muestran los Gráficos 7 y 8, estos dere-
chos de conexión (para agua y alcantarilla-
do) son inferiores a los que cobran COSMOL-
/Montero, SEMAPA/Cochabamba y COATRI-
/Trinidad, pero más altos que los cobrados
por otras EPSA. El peso de los derechos de
conexión en los ingresos totales de las EPSA
varía entre el 0 por ciento y el 9 por ciento
para agua (AISA: 5 por ciento) y entre el 0
por ciento y el 5 por ciento para alcantarilla-
do sanitario (AISA: 3,8 por ciento).
Tarifas. En Bolivia existen dos tipos de
estructuras tarifarias, una aplicada por AI-
SA, SeLA, EMAPYC y COSSALT, que consiste
en un cargo fijo por comercialización y un
cargo variable dependiente del consumo, y
la otra aplicada por el resto de los operado-
res que establece un pago asociado a un vo-
lumen básico o indispensable, lo consuma o
no el usuario. A partir de dicha cantidad se
aplica un cargo variable en función al con-
sumo excedente. Por otra parte, cada EPSA
tiene varias categorías de usuarios, como
ELAPAS/Sucre con 12 categorías, SeLA con
17 o SEMAPA/Cochabamba con nueve. Por

Gráfico 7 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE AGUA EN VALORES ABSOLUTOS

Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA

300 9%
Costo de conexión
8%

% de Ingresos por cargos de

250
Costo de Conexion en USD

% de Ingresos por 7%
cargos de Conexión
200 6%

conexion
5%
150
4%
100 3%
2%
50
1%
0 0%
COSMOL SEMAPA COATRI AISA AAPOS SAGUAPAC SELA EMAPYC COSAALT ELAPAS

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)

Gráfico 8 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE ALCANTARILLADO SANITARIO EN

VALORES ABSOLUTOS Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA

400 10%
350 9%
% de Ingresos por cargos de
Costo de Conexion en USD

Costo de conexión USD 8%

300
7%
250 % de Ingresos por 6%
conexion

cargos de Conexión
200 5%
150 4%
3%
100 2%
50 1%
0 0%
COATRI SEMAPA COSMOL AISA SAGUAPAC EMAPYC ELAPAS AAPOS COSAALT

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)

426
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

su parte, AISA contempla tres categorías de
usuarios: doméstica, comercial e industrial,
y en cada una de ellas se establecen distin-
tos rangos de consumo18. En la categoría do-
méstica, la estructura establece cuatro ran-
gos: bajo (1-30 m3) con una tarifa de 0,22
dólares por m3, medio (31-150 m3) con una
tarifa de 0,44 por m3, medio alta (151-300
m3) con una de 0,66 dólares por m3 y alto
(más de 300 m3) con una tarifa de 1,18 dó-
lares por m3.
En el caso de los demás operadores, el
cargo fijo se establece en la mayoría de los
casos para los primeros 10 o 15 m3, es decir,
el usuario paga por ese volumen aun cuando
no lo consuma. Así, el cargo variable se apli-
ca a partir del excedente, para el cual existe
una tarifa fija por metro cúbico para cada
rango, que en general se incrementa por in-
tervalos de 10 m3 o 15m3. Tanto el cargo fi-
jo como el variable se fijan en el contrato de
concesión por un periodo de cinco años.
Cabe resaltar que la tarifa doméstica fac-
turada por AISA para los primeros 20 m3 –
tarifa social (cargo fijo de 0,22 dólares +
0,22 dólares por m3)- es más barata que el
promedio de las diez EPSA más importantes,
y es la más baja si se considera que el precio
consignado lo es por servicios de agua pota-
ble y alcantarillado sanitario19, mientras que
en los demás casos es sólo por el valor de
servicios de agua potable.

Gráfico 9 - TARIFA DE AGUA POTABLE DE LAS

PRINCIPALES EPSA - CATEGORÍA DOMÉSTICA

Volumen de consumo: 20 m3

Operador 2003 2004 Tasa

Bs Bs Crecimiento

1 AISA 35.6 36.9 3.7%

2 SELA 43.6 43.6 0.0%
3 ELAPAS 34.2 35.4 3.7%
4 AAPOS 27.4 27.4 0.0%
5 EMAPYC 52.2 54.2 3.7%
6 SEMAPA 24.5 24.5 0.0%
7 SAGUAPAC 46.0 47.6 3.7%
8 COSMOL 49.8 51.6 3.7%
9 COATRI 79.6 82.6 3.7%
10 COSAALT 30.7 31.9 3.7%

Promedio 42.4 43.6 2.6%

Fuente: cálculo efectuado por los autores en función de

datos proporcionados por la SISAB.

18 Con excepción del sector industrial.

19 La estructura de tarifas de AISA no separa la tarifa del servicio de agua potable del correspondiente al
servicio de alcantarillado. En los demás casos, el servicio de alcantarillado tiene una tarifa adicional o
se aplica un porcentaje sobre la tarifa correspondiente al agua potable.

Reto principal. De las consideraciones
previas surge un reto fundamental: elevar
nuevamente el nivel de inversión en la re-
gión metropolitana a fin de lograr cobertura
total de agua y alcantarillado (sobre todo en
El Alto), sin perder la eficiencia operativa
del concesionario actual, protegiendo a los
usuarios con escasos recursos (con tarifas y
derechos de conexión adecuados), y ofre-
ciendo a la sociedad civil y a los municipios
de ambas urbes un papel en la gestión de los
servicios sin tener que politizar la presta-
ción técnica del servicio.
OPCIONES DE POLÍTICA SECTORIAL
Incrementar el financiamiento
público para el sector de agua
y saneamiento, y promover la
modernización de las EPSA a nivel
urbano
En el ámbito urbano, las demandas de in-
versión estimadas para un quinquenio son de
390 millones de dólares, lo que permitiría
elevar la cobertura de agua potable del 80 por
ciento al 87 por ciento y la del saneamiento
del 41 por ciento al 65 por ciento20, para lo
que se requiere el uso y asignación adecuada
de los recursos crediticios y de donación.
Para lograr una asignación eficiente de
recursos, el gobierno boliviano ha impulsa-
do en 2004 dos decretos supremos21 encami-
nados a aumentar el financiamiento y mejo-
rar la sostenibilidad de las EPSA. Uno de
ellos formula una nueva política financiera
sectorial, y el segundo crea la Fundación de
Apoyo a la sostenibilidad en saneamiento
básico FUNDASAB.
20 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.
21 Decretos supremos 27486 y 27487 de mayo de 2004.
427
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
La política financiera establece un fondo
común en el que los diversos cooperantes, y
fondos multilaterales y bilaterales, aportan
recursos financieros, sean de transferencia o
de crédito, que una vez integrados, se asig-
narán a las EPSA para cubrir programas mul-
tianuales de inversión destinados a mejorar
la cobertura y la calidad de los servicios de
agua potable y saneamiento. Mediante un
asignador financiero sectorial, se determi-
nará el porcentaje de transferencia o crédito
aplicable a cada EPSA, con incentivos finan-
cieros adicionales para la integración me-
diante mancomunidades, pero también su-
jeta a evaluaciones periódicas de su desem-
peño. La política financiera plantea generar
sinergias en los recursos financieros de los
organismos de cooperación, además de es-
tablecer programas de inversión multianua-
les y vincular de manera eficaz las obras de
infraestructura con las medidas de asisten-
cia técnica.
Por su parte, la FUNDASAB es el brazo
técnico de asistencia de la política financie-
ra. Tiene como tarea diagnosticar de forma
integral a las EPSA que puedan ser elegibles
para recibir recursos, establecer las metas e
indicadores de cada EPSA en coordinación
con la directiva de la política financiera y
proporcionar asistencia técnica integral en
el desarrollo de recursos humanos, del forta-
lecimiento institucional y de la gestión so-
cial comunitaria. Los instrumentos disponi-
bles para las EPSA comprenden consultorías
a mediano plazo en el ámbito técnico, so-
cial, comercial y financiero, capacitación en
diversos niveles, y el asesoramiento organi-
zativo orientado al logro de una mejor ges-
tión gerencial. Para el gobierno boliviano, la
428
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
FUNDASAB contará con un brazo técnico pa-
ra desarrollar anteproyectos destinados a
definir normas técnicas y apoyo a la investi-
gación aplicada en tecnologías adecuadas.
Para el éxito en su misión, la FUNDASAB
tendrá un consejo superior integrado por
autoridades del Viceministerio de Servicios
Básicos y de la Superintendencia. Además
participarán instituciones colegiadas como
la Asociación Boliviana de Ingeniería Sani-
taria y Ambiental (ABIS), que permitan su-
pervisar las políticas sectoriales y cuenten
con un directorio compuesto por personas
reconocidas en este terreno. En la fase eje-
cutiva y operativa, la FUNDASAB será una
institución con pocos funcionarios, capaz
de responder con flexibilidad a los cambios
políticos, sociales e institucionales. En todo
caso, buscará integrar y fortalecer la oferta
local en materia de asistencia técnica, para
lo cual cuenta con un enfoque organizativo
en cascada sustentado en la tercerización
con redes de ONG, institutos de capacita-
ción y empresas especializadas en asisten-
cia técnica en saneamiento básico, que a su
vez contratarán consultores según sus dis-
tintas especialidades.
La FUNDASAB también podrá proporcio-
nar asistencia técnica a las EPSA, que aun
careciendo de proyectos de inversión, de-
seen mejorar su rendimiento y eficiencia,
para lo cual podrían acceder a cofinancia-
mientos sustanciales.
En tanto se culmine el desarrollo de la
política financiera sectorial y a fin de impul-
sar el trabajo de la FUNDASAB, la coopera-
ción técnica alemana (GTZ), la Unión Euro-
pea y la cooperación canadiense (CIDA) han
comprometido recursos que ascienden a 4
millones de dólares, también está interesa-
22 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.
da la cooperación sueca (SIDA). Las EPSA
aportarían con un fondo de contraparte. En
la medida en que la política financiera se
consolide, la FUNDASAB recibiría recursos
estatales de transferencia, que podrán ser
de la cooperación internacional o del Tesoro
General de la Nación.
Financiamiento y
sostenibilidad en áreas rurales
En el ámbito rural, las demandas de in-
versión quinquenales alcanzan los 110 mi-
llones de dólares, destinados a elevar la co-
bertura de agua potable del 39 por ciento
actual al 58 por ciento y del saneamiento,
del 33 por ciento al 52 por ciento22. En este
campo es necesario avanzar con celeridad si
se quiere cumplir en 2015 con una de las Me-
tas de Desarrollo del Milenio, que fija como
objetivo un 70 por ciento en cobertura de
agua potable y un 67 por ciento en materia
de saneamiento.
Programas de agua potable y saneamien-
to rural están próximos a concluir sin que
exista una definición sobre nuevos recursos,
más allá de los comprometidos por la Unión
Europea aplicables a los ámbitos rural y ur-
bano. Por su parte, diversas organizaciones
no gubernamentales ejecutan proyectos en
zonas rurales, aplicando criterios propios re-
lativos al co-financiamiento y al desarrollo
comunitario. Estas acciones deberían inte-
grarse en criterios básicos de una política
sectorial única.
Conforme a lo anterior y para hacer efec-
tivo el desarrollo comunitario requisito de la
sostenibilidad a los sistemas rurales, está
previsto que la FUNDASAB preste asistencia
técnica a nuevos proyectos de inversión y a
sistemas existentes que requieran de un

nuevo impulso. El reto consiste en coordinar
efectivamente a las diversas organizaciones
e instituciones que llevan a cabo obras en el
ámbito rural, a fin de dar unidad y coheren-
cia a la asistencia técnica y la política finan-
ciera sectorial.
Fortalecer y delimitar el
ámbito de regulación de la SISAB
La SISAB tiene un presupuesto muy redu-
cido para regular con eficacia las más de
1.500 EPSA del campo y las ciudades23. Por
ello, en la misma Ley 2066 y en sus proyec-
tos de reglamento se ha planteado una regu-
lación más concentrada en las metas de ex-
pansión, calidad y eficiencia de los conce-
sionarios (privados o públicos) y en menor
medida en los licenciatarios sujetos a even-
tuales inspecciones. En el caso de las comu-
nidades indígenas y campesinas, los regis-
tros actuarán como inventario, para que una
vez se identifiquen las carencias, se proceda
a su fortalecimiento y capacitación. Por el
contrario, si se quiere regular al universo de
prestadores de servicios con el mismo rigor
con el que se supervisa a los concesionarios,
puede incurrirse en un descrédito regulato-
rio difícilmente reversible. Por ello, los pro-
yectos de reglamentos a la Ley 2066 deben
preservar ese enfoque y establecer requisi-
tos y exigencias acordes con las posibilida-
des de los prestadores y las capacidades téc-
nicas y financieras de la SISAB.
Por otro lado, articular un sistema nor-
mativo sin la concurrencia de políticas sec-
toriales complementarias, supone proyectar
una reforma sectorial incompleta. Por ello,
se debe avanzar en la formulación de mode-
los de gestión que integren sistemas peque-
ños y generalmente insostenibles, con sis-
23 Estimación del Sistema de Información Sectorial en Agua y Saneamiento SIAS a partir de un
relevamiento en la mayoría de los municipios.
429
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
temas intermedios o mayores, en una lógica
de economías de escala y alcance. La políti-
ca financiera sectorial señalada previamen-
te es esencial para que las EPSA puedan ac-
ceder a donaciones y créditos, a fin de cum-
plir sus planes de desarrollo y las metas
comprometidas.
Finalmente, y al margen de los ajustes
mencionados, la SISAB cuenta con recursos
considerablemente inferiores a los demás
reguladores del propio sistema de regula-
ción sectorial conocido como SIRESE. Cons-
ciente de esta situación, el SIRESE ha gene-
rado un fondo de compensación entre las
mismas Superintendencias para aminorar las
asimetrías. Conviene realizar un análisis
más riguroso de las necesidades de financia-
miento de la SISAB para garantizar que ésta
pueda desempeñar las funciones de regula-
ción diferenciada para el universo de presta-
dores de servicios.
Transformar la concesión de AISA
en una empresa mixta para La Paz
y El Alto
El Modelo. Considerando la demanda de
los municipios de El Alto y La Paz de jugar un
papel más protagonista en la definición de
las prioridades del servicio, y considerando
la necesidad de asegurar una gestión técni-
ca, financiera y ambiental de primer nivel,
podría considerarse la creación a corto pla-
zo de una empresa mixta de agua potable
y saneamiento que sirva a La Paz, El Alto y
posiblemente a otros municipios del área
metropolitana. La idea no es nueva. Empre-
sas mixtas de agua potable y saneamiento
operan exitosamente en países tan diferen-
tes como Colombia (en Cartagena, ACUA-
430
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
CAR) y Barranquilla, AAA) y Cuba, donde el
Estado contrató con Aguas de Barcelona co-
mo socio estratégico para conformar la em-
presa mixta llamada Aguas de la Habana.
Aunque en todas las empresas mixtas los so-
cios privados tienen a su cargo el control
operativo de la empresa, los socios públicos
ostentan derechos importantes como la de-
finición de los planes anuales de inversión.
En el caso de Cartagena, el municipio de Car-
tagena, que es el socio público, también tie-
ne el derecho a vetar la designación del ge-
rente general de la empresa, propuesto por
el socio privado. Como complemento a la es-
tructuración de una empresa mixta, podría
diseñarse un Consejo Consultivo de Moni-
toreo (CCM), compuesto por representan-
tes de organizaciones cívicas, grupos cole-
giados y las juntas vecinales que supervisa-
rían las operaciones de la empresa mixta,
harían recomendaciones para mejorar los
servicios e inversiones clave y además cana-
lizarían quejas y reclamos a la Superinten-
dencia para acciones posteriores cuando el
caso lo merezca.
La transición. La transición de la conce-
sión actual (un consorcio totalmente priva-
do liderado por Suez) a una empresa mixta
con la participación de los gobiernos muni-
cipales de La Paz, El Alto (y quizás otros) y
los empleados de la empresa podría lograrse
de dos maneras: (i) mediante un incremento
en el capital de la empresa suscrito por los
municipios y destinado a las obras de am-
pliación necesarias o (ii) mediante la com-
binación de un incremento del capital de la
empresa para el mismo fin que el caso ante-
rior, pero reservando además una parte para
la compra parcial de algunas de las acciones
actualmente en manos de los inversionistas
privados de AISA. En cualquier caso, el in-
cremento de capital (se combine o no con la
compra parcial de acciones) podría finan-
ciarse con fondos públicos que el Gobierno
Nacional tenga a disposición de los munici-
pios (como préstamos y/o donaciones) uti-
lizando recursos propios o de los cooperan-
tes multi y bilaterales. El incremento de ca-
pital se destinaría a aumentar de forma sig-
nificativa la cobertura de servicios, funda-
mentalmente de alcantarillado en El Alto.
Una salida ordenada de AISA. Además
de diseñar la empresa mixta, podría estruc-
turarse una opción de compra progresiva,
que permitiría a los gobiernos municipales
adquirir paquetes de acciones de la conce-
sionaria en periodos de tiempo y a precios
preestablecidos. Al ejercer la opción de
compra, las alcaldías tendrían una herra-
mienta para lograr una retirada ordenada de
los socios privados de la empresa mixta. Po-
drían reemplazarlos, convocando, por ejem-
plo, una nueva licitación para seleccionar
un nuevo socio privado, que podría ser de
ámbito regional/local o internacional.
Acuerdos adicionales. Junto a la es-
tructuración de una empresa mixta debería
revisarse el contrato de concesión existen-
te entre el concesionario y el Gobierno para
hacer posibles los cambios necesarios para
facilitar la conexión de nuevos usuarios a los
sistemas de agua potable y alcantarillado y
expandir la cobertura de ambos servicios,
manteniendo el equilibrio financiero del
contrato de concesión. Un precio reducido y
estable de los derechos de conexión a los
servicios de agua y saneamiento (y la im-
plantación de un sistema de pago por cuotas
a lo largo de varios años) podría compensar-
se mediante (i) los ingresos adicionales que
generarían las nuevas conexiones financia-
das con el aumento de capital suscrito por
los municipios; y/o (ii) el achicamiento del

AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
primer bloque de consumo de agua. Actual-
mente, el primer bloque de consumo (que
sólo debería proteger a los usuarios más vul-
nerables con tarifas subsidiadas para el con-
sumo básico esencial) es tan grande (30 m3
por mes) que el consumo del 91 por ciento
de los usuarios domésticos en La Paz y El Al-
to no lo excede, y equivale al 61 por ciento
del consumo doméstico24. Reducir el tamaño
de este bloque implicaría que los consumi-
dores relativamente grandes de clase media
y alta paguen tarifas más altas por consu-
mos excedentes al primer bloque, permi-
tiendo financiar más inversiones con los ma-
yores ingresos por el servicio.
Conclusión: la actual crisis que afecta a
la prestación de servicios de agua potable y
saneamiento en La Paz y El Alto exige una
solución mediante un modelo eficiente y
comprobado que garantice (i) la continui-
24 Histogramas de consumo de AISA proporcionados a la SISAB.
431
dad del servicio en un contexto de alto cre-
cimiento poblacional, (ii) el mantenimiento
de la eficiencia operativa del operador ac-
tual y (iii) un incremento sustancial en la
cobertura de alcantarillado en El Alto. En el
contexto actual, esta solución también de-
bería otorgarle un papel mayor a los munici-
pios de El Alto y La Paz y permitirle a la so-
ciedad civil participar a través de un Conse-
jo Consultivo de Monitoreo (CCM). Final-
mente, la solución adoptada debería enviar
una señal de seguridad jurídica en Bolivia
que facilite la movilización de inversiones
privadas para fines sociales como comple-
mento a los esfuerzos realizados por el go-
bierno y los usuarios. En el contexto actual,
la creación de una empresa mixta de agua
potable y saneamiento que sirva a La Paz,
El Alto y posiblemente a otros municipios en
el área metropolitana de La Paz podría ser
una solución viable.
432
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA

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AISA.
Gobierno Nacional de Bolivia. 2004. Decreto Supremo 27486 “Constitución de la Fundación de Apo-
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Gobierno Nacional de Bolivia. 2004. Decreto Supremo 27487 “Política Financiera del Sector Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario” (PFS).
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nisterio de Servicios y Obras Públicas.
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Sistema de regulación sectorial. La Paz
— 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Agua no Contabilizada”. Superintendencia de sanea-
miento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
— 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Continuidad del Servicio”. Superintendencia
de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
— 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Control de Calidad del Agua”. Superintenden-
cia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Estadísticas: Inversión Pública en
Agua y Saneamiento Básico 1997-2004.
 CON BENEFICIOS PARA TODOS

REDES DE TRANSPORTE
Maria Marcela Silva

urante la última década, Bolivia ha impulsado una serie de

D reformas políticas e institucionales dirigidas a modernizar

sus redes de transporte. Las condiciones de las mismas em-
piezan mejorar, aunque aún existe una amplia agenda pendiente,
cuyos puntos centrales son la reducción substancial de sus costos
de funcionamiento y la consolidación de los avances logrados en
términos de eficiencia. El gobierno de Bolivia se enfrenta al desa-
fío de proporcionar a su gente una infraestructura de transporte
apropiada para alentar el crecimiento económico y atender las ne-
cesidades insatisfechas de los pobres.
A nivel nacional, el fortalecimiento del Viceministerio de Transpor-
te y del Servicio Nacional de Caminos (SNC), preservado de la in-
tervención de intereses políticos y partidarios, debe ser una priori-
dad. Se debe prestar más atención a los caminos rurales terciarios,
que conforman más del 56 por ciento de la red vial. El gobierno
necesita priorizar sus inversiones para asegurar los más altos rendi-
mientos económicos y sociales. El fortalecimiento de los gobiernos
departamentales y de las comunidades locales debería ser una prio-
ridad, porque, además, ambos pueden hacer las mayores contribu-
ciones al sector del transporte.
434
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
ANTECEDENTES
Visión general
Dada la naturaleza de la actividad econó-
mica de Bolivia, en la que la agricultura, la
minería y la industria manufacturera gene-
ran cerca del 30 por ciento del Producto In-
terno Bruto (PIB), el papel del transporte es
muy relevante. Su función es alentar la inte-
gración regional y facilitar el acceso a los
mercados internacionales. A lo largo de la
última década, en Bolivia se han llevado a
cabo reformas institucionales y políticas pa-
ra modernizar el sector del transporte y au-
mentar la competitividad del país. A pesar
de que las condiciones y servicios están em-
pezando a mejorar, aún queda mucho por
delante para reducir substancialmente el
costo del transporte y consolidar los logros
en términos de eficiencia.
En su esfuerzo por desarrollar su poten-
cial como centro continental de transporte,
Bolivia necesita superar una serie de frenos
estructurales como sus elevados costos de
transporte1, su deficiente infraestructura y
los costos evitables derivados de un marco
institucional y normativo tan imperfecto.
El gobierno boliviano enfrenta el desafío
de proporcionar una apropiada infraestruc-
tura de transporte para impulsar el creci-
miento económico. En términos de creci-
miento, Bolivia debería maximizar su com-
petitividad global. Para ello, requiere de efi-
ciencia y efectividad en los costos de su in-
fraestructura y servicios de transporte y es-
to pasa por un equilibrio óptimo entre inver-
siones y mantenimiento. Las reformas de la
1 Bolivia carece de una actividad económica intensa, lo cual redunda en bajas densidades de tráfico y,
por tanto, altos costos unitarios de transporte. A ello se suma el terreno accidentado de zonas del
altiplano y valles, donde las inundaciones y deslizamientos de tierra son frecuentes.
2 El presente capítulo no incluye el transporte urbano.
última década, incluyendo la capitalización
de los ferrocarriles y la recentralización y
fortalecimiento de la administración nacio-
nal de caminos son pasos en la dirección co-
rrecta. El progreso continuo parece posible
si existe una fuerte voluntad política y un fi-
nanciamiento adecuado.
El sector del transporte podría contribuir
al fortalecimiento de los gobiernos subna-
cionales y de las comunidades locales, que
pueden realizar proyectos comunitarios, de-
sarrollar capacidades empresariales y ver in-
crementadas sus competencias y su voz en
la toma de decisiones.
Dentro del marco señalado, este estudio
se divide en tres secciones. En primer lugar
hay un breve preámbulo, que proporciona
un resumen de las principales característi-
cas del sector del transporte en Bolivia, las
principales reformas implementadas en ca-
da subsector y los logros derivados de di-
chas reformas. Luego se analizan los princi-
pales desafíos del sector poniendo el acento
en el subsector de caminos2. La última sec-
ción recoge una relación de recomendacio-
nes para mejorar los resultados del sector.
Las principales
características del sector
El transporte juega un rol clave en la eco-
nomía del país. Durante el periodo 1992-
2004, el sector, conformado por la red de ca-
minos, vías ferroviarias, aeropuertos, puer-
tos, ríos y viaductos, representó, en prome-
dio, un 9.2 por ciento del PIB y casi un 33
por ciento de las inversiones públicas (prin-
cipalmente caminos). Durante el mismo pe-

riodo las actividades relacionadas con el
transporte generaron aproximadamente 6.6
por ciento del empleo total en los núcleos
urbanos.3
Infraestructura. El sector del transporte
en Bolivia consta de: (a) la red nacional de
caminos de aproximadamente 12.200 kiló-
metros de carreteras, administradas por el
Servicio Nacional de Caminos – SNC; (b)
14.200 kilómetros de caminos secundarios
bajo la jurisdicción de nueve agencias pre-
fecturales de caminos llamadas SEPCAMS;
(c) 34.500 kilómetros de rutas terciarias o
rurales, competencia de las municipalida-
des; (d) 37 aeropuertos, tres de los cuales se
entregaron en concesión al sector privado;
una red de ferrocarriles de 3.700 km. En dos
líneas separadas de rieles; y (f) una serie de
importantes hidrovías navegables (dos prin-
cipales cuencas: Amazonas y de La Plata) in-
cluyendo la hidrovía Paraná-Paraguay y la
cuenca lacustre del Lago Titicaca.
En 2003 se trasladaron dentro del país
aproximadamente 33 millones de pasajeros y
7 millones de toneladas de carga a través de
los diferentes sistemas de transporte (en
1992 fueron 14,5 millones y 3,3 millones res-
pectivamente). Las carreteras son el princi-
pal medio de desplazamiento del país, pues-
to que concentran casi el 91 por ciento del
total del transporte de pasajeros y el 59 por
ciento de los volúmenes de carga. Existe rela-
tivamente poca competencia directa en
cuanto al traslado de carga, puesto que la red
ferroviaria concentra el mayor volumen de
productos y distancias. Las Tablas 1 y 2 mues-
tran la tendencia histórica del movimiento de
pasajeros y carga en Bolivia según el tipo de
transporte.
3 Fuente: UDAPE (2005)
435
REDES DE TRANSPORTE
Bolivia tiene cinco corredores principales
de transporte – uno interior, dos hacia el Pa-
cífico y dos hacia el Atlántico. El único canal
plenamente interno parte de La Paz y llega a
Santa Cruz, vía Oruro y Cochabamba. Éste
une a las cuatro ciudades más grandes, don-
de se concentra la mayoría de la economía
boliviana. Ya que los departamentos de La
Paz, Oruro, Cochabamba y Santa Cruz suman
aproximadamente el 75 por ciento de la po-
blación nacional y representan cerca del 80
por ciento del PIB, esta concentración física
de actividad económica, justifica la existen-
cia de buenos servicios a lo largo de dicho
corredor, pero desvía la atracción de otras
áreas periféricas y dificulta la integración re-
gional.
La elevada dependencia del país de una
pequeña cantidad de exportaciones, prove-
nientes de zonas geográficas identificadas
(minerales del altiplano en el occidente, so-
ya y otros productos agrícolas del oriente)
ha dado lugar a un sistema de transporte
muy fragmentado y sin interconexión. El
mejor ejemplo de esto es el sistema de ferro-
carril fracturado, compuesto por dos redes
independientes, una que cubre la región an-
dina, y la otra, la zona oriental.
Convenios institucionales. La política
de transporte en Bolivia es competencia del
Viceministerio de Transporte (VMT), adscri-
to al Ministerio de Servicios y Obras Públi-
cas. El VMT establece normas y regulaciones
para la mayoría de los servicios de transpor-
te e infraestructuras y prepara las leyes so-
bre la materia para el Congreso, y decretos y
regulaciones para el Ejecutivo. Además,
compete al VMT la licitación de la adminis-
tración y la manutención de las carreteras.
 436

Tabla 1 - MOVILIZACIÓN DE PASAJEROS (miles de personas por año)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vía aérea 1,195 1,490 1,876 1,972 1,930 2,739 2,720 2,396 2,270 1,993 1,993 2,189

Carreteras 12,505 13,911 13,366 16,436 19,452 22,617 25,014 24,796 21,769 21,223 23,998 30,449
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Ferrocarriles 870 740 730 650 520 599 706 684 667 705 726 730

Vía acuática 12 12 9 13 12 10 13 10 15 16 7

Total 14,570 16,153 15,984 19,067 21,915 25,967 28,450 27,889 24,716 23,936 26,733 33,375

Tabla 2 - MOVILIZACIÓN DE CARGA (miles de toneladas por año)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vía aérea 9 12 16 12 15 13 18 17 15 12 14 17

Carreteras 1,901 2,217 2,417 2,553 2,653 3,009 3,565 3,588 3,876 4,061 4,765 4,114

Ferrocarriles 1,409 1,343 1,393 1,345 1,379 1,590 1,757 1,573 1,595 1,321 1,516 1,595

Vía acuática 259 410 285 523 594 786 892 917 1,028 1,072 1,245

Total 3,320 3,830 4,235 4,195 4,570 5,206 6,125 6,069 6,402 6,421 7,367 6,971

Dentro el VMT está el semi-autónomo Servi-
cio Nacional de Caminos. Una segunda agen-
cia clave es la Dirección General de Aviación
Civil (DGAC), que administra, coordina y
controla las diferentes actividades del
transporte aéreo.
También existen dos agencias de titulari-
dad estatal: (i) la Administración de Aero-
puertos y Servicios a la Navegación Aérea
(AASANA), que proporciona servicios me-
teorológicos y de control del trafico aéreo
en todo el país, y (ii) los remanentes de la
Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado
(ENFE), que administra los inmuebles de la
ENFE, mientras que el funcionamiento (y
material rodante móvil) se ha transferido al
sector privado. Las hidrovías y lagos, por su
importancia estratégica a lo largo de las
fronteras de Bolivia, están bajo el control de
las Fuerzas Armadas.
La Superintendencia de Transporte (ST)
juega el papel de regulador económico y de
calidad de los servicios de transporte. Den-
tro sus funciones, tiene que: (i) promover la
eficiencia en los servicios y funcionamiento
del transporte; (ii) supervisar a las empresas
capitalizadas y a los aeropuertos gestiona-
dos públicamente, lo que incluye la calidad,
las prácticas anti-competitivas, y el cumpli-
miento de sus obligaciones de inversión;
(iii) establecer o revisar tarifas (donde no
hay competencia), (iv) promover la compe-
tencia, y conceder donaciones y licencias
para nuevos servicios.
Situación actual
Después de los esfuerzos de estabiliza-
ción realizados en los años 80, el sector del
transporte se convirtió en parte esencial del
programa de reforma estructural de la déca-
da siguiente, que ponía acento en: (i) el
mantenimiento y rehabilitación de las redes
camineras construidas a fin de integrar dife-
437
REDES DE TRANSPORTE
rentes regiones, mejorar la distribución de
los productos agrícolas, y reducir los costos
de transporte para las exportaciones e im-
portaciones, lo que revertiría una de las
principales desventajas competitivas de Bo-
livia; e (ii) introducción de socios privados
para ahorrar recursos al Estado y mejorar la
eficiencia lograda.
En términos generales, las reformas de
los 90 fueron relativamente exitosas, por-
que mejoraron los indicadores de resulta-
dos, atrajeron inversión privada y brindaron
experiencia a un sector signado por la admi-
nistración pública. No obstante, el impacto
de las reformas fue limitado, tanto porque
se generaron expectativas poco realistas ba-
jo la consigna de que se distribuirían las
rentas de la privatización, como a causa de
la falta de capacidad institucional para
atender a los diferentes sectores bajo nue-
vas reglas del juego. A pesar de las mejoras,
la capitalización tiene en la población boli-
viana una muy mala reputación. Se la acusa
con frecuencia de haber beneficiado a las
inversiones extranjeras a costa de los boli-
vianos. Las quejas públicas sobre el desem-
peño de los operadores de los ferrocarriles y
de la aviación civil son relativamente comu-
nes. Sobre todo en este último caso, los re-
proches han llegado a ser generalizados y
acompañan la eventual quiebra de la aerolí-
nea bandera del país.
El subsector caminos ha sido objeto de
reformas institucionales mayores. Descen-
tralizado y re-centralizado en menos de una
década, el tema de la administración de ac-
tivos y del desarrollo social, asociado con el
rubro de caminos, es el que requiere la ma-
yor cuota de participación del sector públi-
co en los planos financiero y técnico. En
1995, las funciones del Servicio Nacional de
Caminos (SNC) se descentralizaron y transfi-
rieron a los nuevos servicios departamenta-
438
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
les recientemente creados (SEPCAM), para
acercar la planificación y la toma de deci-
siones de inversión a la demanda local. La
idea pudo ser buena, pero se asignaron de-
masiadas competencias a la vez a los SEP-
CAM, junto a capacidades y recursos técni-
cos inadecuados. La abrupta descentraliza-
ción expandió muy superficialmente las li-
mitadas capacidades técnicas y administra-
tivas del sector. Sin una visión amplia de las
necesidades nacionales, las SEPCAM no
prestaron atención oportuna al manteni-
miento de la red nacional, porque concen-
traron su atención en las redes secundarias
y terciarias. En algún sentido, no tuvieron
en cuenta las consideraciones económicas
en la priorización. Los sistemas de manteni-
miento de caminos se transfirieron a las
nuevas instancias. La información básica
sobre condiciones de caminos y tráficos de-
jó de estar disponible debido a restricciones
de presupuesto. El mantenimiento real cayó
por debajo de lo planificado, y resultó más
afectado por el deterioro de los equipos de
reparación. En 1998, casi la mitad de la ma-
quinaria original ya no estaba en condicio-
nes de funcionamiento. La calidad de los ca-
minos disminuyó, los costos de transporte
se elevaron, muchas rutas rurales se volvie-
ron intransitables durante el periodo de llu-
vias y el sector se convirtió en una pesada
carga para la economía.
La administración estatal que accedió al
poder en 1997 rectificó esta tendencia, re-
centralizó la red nacional, le restituyó al SNC
toda la competencia y dejó que las SEPCAM
se hicieran cargo de la red secundaria, mien-
tras a los municipios se les asignó la tercia-
ria. Por otra parte, las rutas urbanas queda-
ron bajo atribuciones institucionales menos
claras. Gran parte de la memoria institucio-
nal, además de los activos humanos y físicos
del SNC, se perdió durante el proceso. En
enero de 2000, el gobierno contrató consul-
tores para proponer una reorganización del
SNC. Se buscaba una entidad capaz de cum-
plir con sus nuevas funciones, es decir, ad-
ministrar contratos y gestionar resultados.
Dichos consultores diseñaron una institu-
ción con sólo 350 empleados, la misma can-
tidad de personal que permaneció en el SNC
después de la descentralización fallida. Co-
mo parte de la institucionalización en curso,
el SNC se ha convertido en una agencia au-
tónoma, cuyos directores son nombrados
por el Presidente de entre una terna pro-
puesta por el Congreso, mientras el personal
profesional es nombrado conforme al crite-
rio de mérito técnico y mediante procesos
competitivos.
La institucionalización del SNC también
incluía la garantía de la asignación de fon-
dos para el mantenimiento de los caminos.
Dicha garantía se logró en parte a través del
70 por ciento de las rentas de peaje para di-
chos trabajos (el 30 por ciento restante se
entrega a las Prefecturas). Más reciente-
mente, debe considerarse la asignación de
un porcentaje creciente del impuesto espe-
cial sobre hidrocarburos y productos deriva-
dos (IEHD), gestionado por el Fondo de
Mantenimiento de Caminos (CNCV). Éste
proviene de una especie de tasa por servi-
cios que los usuarios de los caminos pagan
a través del consumo de combustibles. El
SNC ha diseñado un programa de contrata-
ción del mantenimiento de caminos con el
sector privado. Un programa piloto, inicia-
do con los recursos del segundo proyecto de
mantenimiento de caminos, ha experimen-
tado este proyecto con éxito. Tras afrontar
varias dificultades durante un periodo de
transición, el programa de mantenimiento
rutinario tiene ahora un costo estimado de
2.233 dólares/km-año (dentro de paráme-
tros internacionales). Éste se realiza me-
 439
REDES DE TRANSPORTE

Recuadro 1 - RED CAMINERA DE BOLIVIA

El porcentaje de caminos asfaltados en Bolivia (7%) está muy por debajo del promedio regional
(27%) y del de países que forman parte del plan de alivio HIPC (12%). Casi 63% de los caminos tienen
superficies de tierra. Esto incrementa sustancialmente los costos de transporte por kilómetro y los
tiempos de viaje, impactando los costos generales de transporte y reduciendo los niveles de tráfico.

Red Asfalto Ripio Tierra Total

Primaria 4,032 4,738 3,485 12,255

Secundaria 195 6,928 7,101 14,224

Terciaria 56 6,856 27,630 34,542

Total 4,283 18,522 38,216 61,021

(%) 7 30 63 100

Fuente: UDAPE (2005)

diante: (i) contratos con compañías priva-
das que realizan actividades que requieren
de maquinaria especializada (43 contratos
que cubren una longitud total de 12.200 ki-
lómetros, lo que equivale a 20 millones de
dólares); y (ii) un programa de manteni-
miento con una rutina de intenso trabajo a
través de micro empresas que cubren 10.200
kilómetros y generan más de 2.291 em-
pleos, con un costo total de 5,4 millones de
dólares. Durante los últimos años, el SNC ha
logrado mejorar la programación del mante-
nimiento, la contratación y la supervisión.
Es evidente que aún queda mucho por hacer
y, lamentablemente, la expansión y rehabi-
litación de la red depende en gran medida
del financiamiento externo. El dinero de
contraparte en tales casos proviene de las
prefecturas.
En el plano departamental, las políticas
de mantenimiento distan de ser claras y los
trabajos se realizan con escasa motivación.
Dado que las prefecturas siguen siendo res-
ponsables de proporcionar fondos de con-
traparte para proyectos financiados exter-
namente sobre la red primaria, se ve afecta-
da su capacidad para atender a las necesida-
des de inversión y mantenimiento de los ca-
minos secundarios, lo que pone en riesgo la
ejecución de los trabajos por retrasos en la
asignación de recursos. Más aún, con el
equipamiento heredado del SNC gracias a la
descentralización, los SEPCAM atienden con
frecuencia los requerimientos de los munici-
pios sobre la red terciaria, porque éstos no
disponen recursos ni capacidad para ejecu-
tar dichas tareas, ya que carecen de una
agencia municipal de caminos. Todas las
competencias de infraestructura están con-
centradas en la Oficialía Mayor Técnica, que
depende directamente de cada alcalde.
En suma, es necesario reforzar la capaci-
dad institucional de los diferentes niveles
para administrar más eficientemente los ca-
440
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

minos bajo marcos de trabajo orientados a buenas condiciones durante el periodo

conseguir resultados, establecer claramente
correspondencias entre competencias y
asignación de fondos, establecer políticas
de inversiones y mantenimiento efectivas, y
fijar mecanismos de coordinación entre los
tres niveles de gobierno para desarrollar un
marco articulado del sector.
Por otra parte, el financiamiento aún es-
tá bastante por debajo de lo necesario para
mantener la red en un estado aceptable. Es-
to ocurre pese a que los gastos públicos en
la red nacional de caminos durante el perio-
do 1999-2004, han aumentado de 100 a 180
millones de dólares. Los gastos se hacen en
buena medida a costa del financiamiento
externo, que contribuye con casi el 80 por
ciento del presupuesto total.
Pese a los problemas de financiamiento,
desde la reforma del SNC, las mejoras en las
condiciones de los caminos primarios son
notables, pues muestran un aumento del 26
por ciento al 31 por ciento de tramos en
2001-2004.
Aunque en junio de 1998 se aprobó una
nueva Ley de Concesión de Trabajos Públi-
cos para promover la inversión privada,
pensando en la recaudación de los peajes
como la renta primaria para los inversionis-
tas en el caso de caminos, la falta de interés
de éstos ha sido notoria, debido sobre todo
a los bajos niveles de trafico4, los altos cos-
tos de construcción, un financiamiento in-
cierto para los subsidios y leyes poco claras.
La factibilidad de un esquema de participa-
ción privada en el sector de caminos tam-
bién requeriría una mejor preparación del
SNC para supervisar y controlar bien los
contratos de concesiones. Antes de produ-
cirse la capitalización de los ferrocarriles en
1996, ENFE, la compañía nacional de trenes,
de propiedad del Estado, se enfrentó al de-
terioro de los resultados de funcionamiento
y financiamiento, y no tenía los fondos pa-
ra continuar respaldando actividades no

Tabla 2 - GASTO PÚBLICO EN LA RED NACIONAL DE CAMINOS (US$)

1999 2000 2001 2002 2003 2004

TGN 7,343,024 4,805,299 7,378,755 1,733,757 4,118,129 2,562,079

Recursos
propios 10,724,800 19,546,759 3,771,183 8,855,045 2,780,975 8,699,406

Otros 11,089,514 13,215,218 29,545,329 8,641,899 3,104,542 5,787,182

Financiamiento
externo 69,024,619 85,686,576 67,576,615 95,655,649 126,458,020 171,128,242

Total 98,181,957 123,253,852 108,271,882 114,886,350 136,461,666 188,176,909

Fuente: Vice Ministerio de Inversión Pública

4 Excepto para los caminos urbanos, los niveles de tráfico, aun en caminos nacionales son relativamente
bajos, promediando casi 200 vehículos diarios sobre caminos no asfaltados y 1.000 vehículos en
caminos asfaltados. Los carros y vehículos ligeros comprenden casi el 44% del km-vehículo, los
camiones el 30% y los autobuses el 22%.

rentables o para mejorar la infraestructura y
los servicios. El gobierno consideraba que la
red podía aumentar sustancialmente su ca-
pacidad y reducir costos, una vez que se
acabara con la interferencia política, el ex-
ceso de empleo, las distorsiones tarifarias y
la dependencia del Tesoro. En ese entonces
se dijo que la capitalización traería recursos
para rehabilitar y modernizar las redes, y
que los inversionistas privados podrían me-
jorar la eficiencia y la productividad laboral,
además de generar rentas al Tesoro, y que al
ofrecer mejores alternativas de transporte
para el comercio internacional se mejoraba
la competitividad de Bolivia como centro
regional de transporte.
La estrategia de capitalización separó
las redes Andina y Oriental. Así, Ferrocarril
Andina (FCA) y Ferrocarril Oriental (FCO) se
convirtieron en corporaciones totalmente
privadas de propiedad en un 50 por ciento
de la firma Cruz Blanca.5 La red andina está
centrada en Oruro, con servicios hacia La
Paz, Cochabamba, Sucre, Potosí, Villazón
(en la frontera argentina), Avaroa y Charaña
(ambas en la frontera chilena). La red Orien-
tal, concentrada en Santa Cruz, tiene líneas
al Este hacia Quijarro y Puerto Suárez (en la
frontera brasileña), al sur hacia Yacuiba (en
la frontera argentina), y al norte hacia Mon-
tero. La red Oriental, que cruza la planicie de
los llanos, tiene declives suaves y curvas
amplias, con temperaturas tropicales y altu-
ras por debajo de los 450 metros. Por el con-
trario, la red Andina tiene declives de hasta
el 3 por ciento, curvas cerradas y alturas en-
tre 2.000 y 4.500 metros6.
5 Casi todas las cuotas que quedan son retenidas por igual por los dos fondos de pensiones, AFP Futuro
de Bolivia y AFP Previsión BBV, excepto un modesto porcentaje adquirido por los empleados (0,072%
de FCA y 0,089% de FCO).
6 Por esta razón, se ha estimado que los costos operacionales de la red Andina son 50% más altos que
los de la red Oriental.
441
REDES DE TRANSPORTE
Las nuevas empresas poseen el material
rodante y son responsables de hacer todas
las inversiones necesarias. Las vías férreas se
alquilan a ENFE. El Estado se limita a super-
visar el cumplimiento de los contratos y a
controlar los precios en los corredores con
competencia del mercado (en la práctica, só-
lo Santa Cruz-Puerto Suárez). Para el uso de
la infraestructura y para tener la licencia de
prestación de servicios férreos, la compañía
capitalizada debía pagar una tasa de licen-
ciamiento del 2,2 por ciento y una de regula-
ción de hasta el 0,5 por ciento de las rentas
anuales brutas.
En 2003, siete años después de la capita-
lización de ENFE, la mayoría de los indicado-
res operativos, financieros y de calidad de
servicios ha mejorado. De acuerdo con la ST:
(i) las velocidades promedio para los trenes
de carga han aumentado (casi por el 10 por
ciento en la red Andina y 25 por ciento en la
línea Santa Cruz-Puerto Suárez); (ii) la can-
tidad de descarrilamientos ha disminuido en
más de la mitad en ambas redes durante el
periodo 2000-2003 (de 0,8 descarrilamien-
tos/ton-km. a 0,35 en FCA y de 0,38 a 0,11
en FCO); (iii) entre 2000 y 2003, los retrasos
en el servicio han descendido de 80 a menos
de 40 minutos en FCA y de 130 a 120 minu-
tos en FCO; (iv) las tarifas de carga por tone-
lada transportada se han reducido significa-
tivamente entre 1998 y 2003 (de 0,046 a
0,037 dólares en FCA y de 0,054 a 0,035 dó-
lares en FCO). En contraste, los boletos para
los pasajeros han aumentado entre 1998 y
2002 en un 36,4 por ciento y un 29,2 por
ciento en FCA y FCO, respectivamente, este
442
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

es un asunto sometido a constante crítica, tificaciones específicas si optan por el reti-

pese a ser consecuencia del fin de tarifas an-
tes subsidiadas; (vi) el movimiento de pasa-
jeros y carga transportada ha aumentado, en
40 por ciento y 15 por ciento respectiva-
mente, lo que implica un crecimiento anual
del 5,2 por ciento en términos de movimien-
to de pasajeros y un 2,5 por ciento en des-
plazamientos de carga7.
Ambas compañías han cumplido sus
compromisos de inversión. La FCA tenía sie-
te años para invertir un total de 13,2 millo-
nes de dólares en mejoras y mantenimiento,
mientras que el programa de inversión apro-
bado de FCO era de 25,9 millones de dólares.
En el periodo 1996-2003 las inversiones to-
tales de FCA y FCO alcanzaron los 91,2 millo-
nes de dólares (133 por ciento más de lo es-
perado). Sin embargo la mayor parte de esta
inversión se destinó a mejorar y mantener la
mayoría de las líneas rentables. Los usuarios
se quejan de que el nuevo equipamiento
apenas existe, y ENFE, el propietario de la
infraestructura en usufructo, argumenta
que son inadecuados los trabajos de mante-
nimiento en las líneas menos rentables. EN-
FE también critica el abandono del tráfico
de pasajeros, particularmente en las áreas
de La Paz y Cochabamba. No obstante, para
garantizar la provisión de servicios a los más
pobres, los contratos de concesión incluye-
ron las Obligaciones de Servicios Públicos
(OSP), mediante las cuales los operadores
de ferrocarriles deben presentar a la ST jus-
ro progresivo de un servicio. Si la ST consi-
dera que se debe proporcionar el servicio por
razones sociales, se entregarán las asigna-
ciones presupuestarias apropiadas para cu-
brirlo. Esta cláusula es limitativa, de tal
suerte que los operadores no pueden retirar-
se de manera unilateral.
Con respecto al transporte aéreo, hasta
1995 el gobierno poseía y gestionaba la lí-
nea bandera Lloyd Aéreo Boliviano (LAB),
todos los aeropuertos del país, y natural-
mente, el sistema de navegación aérea. Se
introdujeron reformas en la administración
de los principales aeropuertos del país y la
aviación civil a través de la capitalización
del LAB y tres años después, se realizó la
concesión de los tres principales aeropuer-
tos. Aunque ambos hechos condujeron a al-
gunas mejoras, también surgieron graves
problemas.
En 1995, el LAB fue una de las primeras
empresas del Estado ofrecidas para la capi-
talización. En octubre de 1995 fue entre-
gado a VASP, una aerolínea privada con ba-
se en Sao Paulo8. Después de décadas de
pérdidas, el crecimiento del mercado y la
mejora de resultados ayudaron al LAB a
convertir una pérdida de 6,5 millones de
dólares en 1995 (su último año como em-
presa estatal) en pequeñas ganancias en
tres de los siguientes cuatro años. En 2001
la viabilidad financiera del LAB estaba en
juego con pérdidas de más de 53 millones

7 A pesar de que el movimiento de carga en general ha aumentado, este aumento no ha sido homogéneo
en las dos redes. El trafico de carga de la red Andina aumentó marginalmente de 1996 a 1998, pero
luego cayó 14% por tonelaje y 23% por ingreso en 1999, debido a la caída de las exportaciones de
minerales (alrededor del 50% del total de carga por volumen) y la disminución general de la
participación del sector minero en la economía.

8 El Contrato de Administración dio al contrato del LAB derechos exclusivos para ser la línea boliviana en las
rutas internacionales bajo los acuerdos bilaterales y multilaterales, por un periodo de seis años. Para su
porción del 49,99 por ciento en el LAB, la VASP licitó en 47 millones dólares, casi el doble del valor
contable.

de dólares, principalmente por las dificul-
tades financieras padecidas por su socio
privado, muy afectado por la crisis econó-
mica brasileña de 1999. En medio de una
serie de denuncias sobre graves irregulari-
dades cometidas por la VASP, a mediados de
2002 un grupo boliviano adquirió la pro-
piedad de sus acciones. Desde la capitali-
zación, se ha experimentado un aumento
en la capacidad y volúmenes de pasajeros y
carga (al margen de una abrupta caída en
1999, fruto de los eventos del 11 de sep-
tiembre de ese año), alentada por una limi-
tada competencia de tarifas, que incluyó
una guerra de precios en 1997. Desde la in-
troducción de la compañía privada Aerosur
en el mercado9, la participación del LAB se
ha visto drásticamente reducida. Así, de
una cuota general del mercado de 93 por
ciento en 1993, la línea aérea capitalizada
pasó a un 59 por ciento de pasajeros y a un
54 por ciento de carga al presente. Ahora, a
pesar de que el país tiene 6 operadores na-
cionales, LAB y Aerosur siguen dominando
el mercado interno. Aunque los precios no
han aumentado sustancialmente, el trans-
porte aéreo aún sigue fuera del alcance de
los más pobres.
En febrero 2000, la ST estableció dos es-
tándares para mejorar el servicio. Sólo se
permite al 22,5 por ciento de los vuelos des-
pegar con un retraso de más de 30 minutos,
y sólo el 5 por ciento de los vuelos pueden
ser cancelados sin circunstancias justificati-
vas. Las aerolíneas son multadas por viola-
ciones en este terreno. Para proteger mejor
los derechos de los clientes, la ST acepta
quejas escritas a través de sus oficinas de
atención en los tres aeropuertos principa-
les. La empresa debe responder a los reque-
9 Una línea privada con base en Santa Cruz que ingresó en el mercado en 1993.
443
REDES DE TRANSPORTE
rimientos en el plazo de 15 días hábiles.
Además, los clientes insatisfechos con la
respuesta pueden presentar una queja admi-
nistrativa a la ST.
En términos de infraestructura, los tres
principales aeropuertos, La Paz (El Alto),
Cochabamba (J. Wilstermann) y Santa Cruz
(Viru-Viru) fueron licitados al mismo tiem-
po para la obtención de una concesión de
25 años (los licitadores expresaron desinte-
rés en los aeropuertos más chicos). Estos
son los únicos tres aeropuertos rentables y
representan más del 80 por ciento de la ac-
tividad. La empresa ganadora fue SABSA
(propiedad de Airports Group International
de Estados Unidos), que ofreció el pago más
alto a AASANA, es decir, el 20,8 por ciento
de la renta bruta. Casi desde su inicio, el
contrato entre AASANA y SABSA ha sido ob-
jeto de fuertes disputas. Las fuentes del li-
tigio fueron aparentemente la vaguedad de
los términos del convenio acordado, debido
a la falta de experiencia del país en este ti-
po de acuerdos y la ausencia de buenos mo-
delos que seguir. Tanto AASANA como el go-
bierno consideraban el acuerdo demasiado
generoso para que SABSA y tomaron posi-
ciones firmes en las negociaciones. La dis-
puta dañó la reputación de ambas partes, y
se convirtió en un ejemplo para los críticos
de la privatización. En julio de 1999, SABSA
buscó el arbitraje de la Corte Internacional
de Arbitrajes de Londres, que culminó en
2000 con la firma de un acuerdo de conci-
liación entre las dos partes. Sin embargo,
siguen quedando asuntos pendientes entre
ellas. Mientras el gobierno tiene algunas
objeciones respecto al plan maestro de in-
versión presentado por SABSA, ésta se que-
ja de los retrasos gubernamentales en el es-
444
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
tudio y aprobación de las propuestas de in-
versión que le presentan.
Los demás aeropuertos están aún bajo la
administración de AASANA y se financian
con las rentas de la concesión de los otros
tres. En la mayoría, el costo del manteni-
miento es bajo y las condiciones poco fia-
bles provocan la cancelación o retrasos de
los vuelos. Aunque ninguno es rentable,
puede darse la posibilidad de mejorar el
acuerdo en Trinidad, Puerto Suárez, Tarija y
Sucre.
Dada la importancia del subsector de ca-
minos dentro el sistema del transporte y de-
bido al hecho de que es la principal área de
inversión e intervención del sector publico,
el resto de este estudio se concentrará en él.
LA AGENDA INCOMPLETA:
TEMAS CLAVES DEL SECTOR
A pesar de que han sido identificadas
muchas tareas necesarias para reformar el
sector y se han hecho progresos en su imple-
mentación, el ritmo de acción continúa si-
gue siendo lento, lo que se agrava por la in-
cidencia de conflictos sociales agudos. Los
siguientes son algunos de los temas clave
dentro una agenda incompleta:
Necesidad de fortalecer la capacidad
de planificación estratégica a nivel macro
para asegurar un costo bajo y una alta efi-
ciencia en los programas de inversión,
además de aumentar la transparencia en
la toma de decisiones. Debido a la comple-
jidad del sistema de transporte boliviano y
la constante búsqueda de rutas nuevas, más
eficientes y seguras para el comercio, exis-
ten varios proyectos ambiciosos, que toman
en consideración de una u otra forma fun-
cionarios públicos y operadores privados. El
ámbito y tamaño de estos proyectos son ta-
les que requieren estudios concienzudos,
porque tienen potencial para absorber un
fuerte endeudamiento y/o perjudicar el me-
dio ambiente. Para superar la escasez de re-
cursos, el gobierno necesita priorizar las in-
versiones a fin de asegurar los mayores ren-
dimientos económicos y sociales posibles.
Por ejemplo, existe una reciente tenden-
cia a reclasificar los caminos secundarios y/o
terciarios y situarlos como caminos prima-
rios, en base a consideraciones políticas o de
presión social sin adjuntar una sólida justifi-
cación técnica o económica. Se trata de un
medio para impulsar las inversiones en algu-
nas rutas locales. Esta práctica debilita la ca-
pacidad del SNC de llevar adelante los traba-
jos vitales en la red primaria esencial y ase-
gurar el mantenimiento adecuado. Por eso
hay que fijar claramente las características y
condiciones (mensurables), que cada tipo de
camino (primario, secundario y rural) debe
cumplir, y seguir fielmente tales considera-
ciones cuando se tenga que decidir una re-
clasificación. Ver la red caminera alimenta-
dora (departamental) y capilar (terciaria)
como elementos integrales del sistema de
transporte terrestre (en vez de tratar de con-
vertirlas en caminos primarios), es funda-
mental para el desarrollo de sector.
La ausencia de una política de Estado pa-
ra el desarrollo caminero, coordinada entre
jurisdicciones, en función a principios de
planificación estratégica orientados a ase-
gurar que los escasos fondos se asignen ba-
jo criterios de eficiencia y equidad, socava
toda posibilidad de mejora en el desempeño
de los activos camineros. Esta es quizás una
consecuencia de la falta de una oficina de
planificación en el VMT, que sí existe en la
mayoría de los demás países. El papel del
VMT como gran planificador del sector nece-
sita ser fortalecido, lo cual implica aumen-
tar sus competencias y limitar su participa-

ción en actividades, como la administración
de las concesiones de caminos.
Necesidad de fortalecer el marco insti-
tucional y mejorar la capacidad para la
administración del sector caminero a fin
de reducir el elevado costo de transporte
terrestre en el país. Debido a sus elevados
costos de transporte, Bolivia no puede per-
mitirse ser ineficiente en la administración
de sus caminos. A través de la descentraliza-
ción de la red primaria, el país ha perdido
tiempo, recursos y conocimientos en vez de
ponerse al día con las apremiantes necesi-
dades del sector. A nivel nacional, el gobier-
no debe continuar apoyando la instituciona-
lización del SNC para consolidar los avances
logrados hasta ahora y continuar reforzando
sus capacidades técnicas y de implementa-
ción. El SNC debe continuar mejorando en
áreas como la planificación y el diseño de
proyectos, la administración y supervisión
de contratos, así como la adquisición y la
gestión financiera.
En gran medida, el SNC tiene un poder mo-
nopólico sobre la capacidad técnica que se le
ha conferido dado el tamaño y ámbito de sus
operaciones. Por eso en aras de la eficiencia y
la equidad económica, es una meta básica
transferir ese conocimiento a los niveles lo-
cales que, debido a su reducido tamaño y
grandes obligaciones, no tienen los medios
para adquirirlo. El diseño e implementación
de un sistema para lograr esta transferencia
constituye un desafío clave del sector.
La administración de caminos en el pla-
no prefectural y municipal está muy rezaga-
da. Dichos gobiernos están mal preparados
para mantener y gestionar las descuidadas
redes secundarias y rurales, lo cual aumenta
el aislamiento y merma los ingresos de los
segmentos más pobres de la población. Dos
puntos importantes son: (i) la competencia
445
REDES DE TRANSPORTE
jurisdiccional y la propiedad de los caminos
secundarios y rurales no está claramente de-
finida, lo que genera solapamientos en la
administración de los caminos terciarios; y
(ii) los acuerdos institucionales en ambos
niveles no siempre son los más eficientes.
En términos de capacidad institucional, las
deficiencias por la falta de recursos y herra-
mientas técnicas modernas malogran el de-
sarrollo de programas anuales de caminos,
responsables del cuidado de toda la red bajo
su jurisdicción. Debido a ello, no se priori-
zan las intervenciones basadas en sólidos
criterios económicos y en función de la ne-
cesidad de lograr resultados.
Falta de acceso de los pobres de las zo-
nas rurales a los mercados y servicios bá-
sicos. Es necesario prestar mayor atención a
los caminos terciarios rurales, que confor-
man más del 56 por ciento de la red. Su mal
estado afecta seriamente la capilaridad de
los sistemas, limita su eficiencia económica
y perjudica los potenciales ingresos del
segmento más pobre de la economía. De los
34.500 kilómetros de caminos rurales, el 71
por ciento son de tierra. Más de la mitad del
sistema sólo puede transitarse mediante
transporte no motorizado, jalado por ani-
males, que es la forma en que se transporta
la mayoría de la producción agrícola. El res-
to del sistema, debido al escaso drenaje, es-
tá cerrado al tránsito durante el periodo de
lluvias. Existe una substancial evidencia de
que el aislamiento caminero ayuda a perpe-
tuar la pobreza. La falta de acceso de la po-
blación rural a los mercados genera mono-
polios. Atender los problemas de la red rural
va a requerir de una activa participación co-
munitaria con estrategias que podrían in-
cluir oportunidades de trabajo para los lu-
gareños y mejoramiento de la capacidad lo-
cal para administrar los caminos. Está com-
446
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
probado que estas tareas pueden influir en
una serie de variables como la disminución
en los costos de traslado, la mejora del ac-
ceso a los servicios públicos, el aumento del
número de empleos, la diversificación de
fuentes de ingreso, el aumento de la pro-
ductividad local y eventualmente una re-
ducción gradual de los niveles de pobreza
en las áreas donde se implementan proyec-
tos comunitarios.
Incertidumbres en torno a la sosteni-
bilidad financiera en el sector de caminos
aumentan los costos y retrasan los avan-
ces. Con la creación y apoyo continuo al
Fondo Nacional de Mantenimiento de Cami-
nos (CNVC), el gobierno se ha comprometi-
do firmemente con el adecuado financia-
miento de esta labor. Sin embargo, los com-
promisos iniciales parecen ser insuficientes
y se necesita un marco institucional y legal
para asegurar el apropiado financiamiento
del mantenimiento de la red. El CNCV no es
más que una cuenta bancaria y no incorpo-
ra los mecanismos para incrementar los re-
cursos cuando la red los necesita. Las re-
caudaciones estimadas en 2002 a través del
CNCV no se están alcanzando a pesar de que
el cobro del peaje ha excedido las previsio-
nes originales. La principal razón de esto
son las bajas recaudaciones del IEHD, debi-
das sobre todo a las rebajas del impuesto,
que han pasado de 1,1 bolivianos por litro
en 2003 a 0,8 bolivianos en 2005. Por
ejemplo, durante el periodo 2002-2004, la
recaudación de la red primaria ha alcanza-
do los 61 millones de dólares (66 por cien-
to de las estimaciones originales) de los
que 28 millones provienen del IEHD (46 por
ciento de lo originalmente previsto). En
consecuencia, sólo puede financiarse una
parte del programa de mantenimiento del
SNC a través de la cuenta.
Además, para resarcirse de los costos de
rehabilitación y repavimentación es necesa-
rio ajustar los peajes para lograr ahorros en
los costos de explotación. En algunos países
se hace un cálculo sobre el ahorro en los
costos de explotación y se aumentan los
peajes como maximo alrededor del 30 por
ciento de esos ahorros estimados.
En suma, parece necesario ampliar el uni-
verso de caminos susceptible de beneficiarse
de los recursos de la CNCV. Se debe seguir
dando prioridad a las actividades rutinarias
de mantenimiento y a los trabajos de emer-
gencia, pero se requiere identificar fuentes
alternativas y estables de financiamiento a
fin de realizar tareas periódicas de repavi-
mentación. La brecha existente se financia
mediante préstamos externos. La fuerte de-
pendencia de las fuentes externas de recur-
sos para realizar trabajos de mantenimiento
debería reducirse gradualmente a medida
que la red alcance una situación estable.
Es necesario aclarar el papel de las pre-
fecturas en las tareas de financiamiento de
caminos. En cualquier caso, si los recursos
prefecturales van a continuar jugando un
papel importante en el cofinanciamiento de
proyectos de la red primaria, las asignacio-
nes esperadas deben contabilizarse antes de
que empiecen a ejecutarse los trabajos. Es-
to debe hacerse para asegurar un flujo con-
tinuo de fondos a los contratistas y así evi-
tar futuros reclamos, retrasos e incrementos
de costos de los trabajos.
Altos costos de transporte, asociados
con débiles sistemas legales y regulato-
rios, y una percepción de altos riesgos. Un
serio problema es la ausencia de una ley ge-
neral de transporte que fortalezca la capaci-
dad regulatoria y legal del Estado, poniendo
en orden las diferentes actividades del go-
bierno dentro el sector. El marco legal y nor-

mativo que regula el sector ha sido adapta-
do sólo marginalmente a la nueva estructu-
ra. Actualmente, en ocasiones las normas
existentes se contradicen, generando con-
fusión y riesgos considerables. En el frente
legal, las actuales deficiencias están en las
áreas de: (i) derechos de los usuarios del
transporte público, (ii) seguridad legal para
los operadores, (iii) responsabilidades de
las agencias públicas; (iv) disposiciones an-
ti-monopólicas; (v) derechos de uso de
transporte público y relación con el concep-
to de subsidios; (vi) proceso de selección y
remoción de miembros de los entes regula-
dores; y (vii) cumplimiento de la legislación
existente relativa al desempeño del sector.
Debería revisarse el proyecto de ley de
transporte y proceder a su aprobación. Aún
sin la ley, se debe realizar una adecuación de
los diferentes ministerios, la agencia regu-
ladora y las Fuerzas Armadas para mejorar el
funcionamiento del sector y satisfacer al
cliente. El número de agencias debería opti-
mizarse y luego de aclarar sus funciones, eli-
minar las áreas grises que existen entre los
ministros competentes, los reguladores y
los concesionarios.
OPCIONES DE POLÍTICA
En función al diagnóstico presentado, el
gobierno podría orientar su política de
transporte en las siguientes direcciones.
Establecer un sólido sistema de planifi-
cación, sometiendo las principales inver-
siones públicas y privadas del sector a un
estricto escrutinio para evitar futuros pa-
sivos para el gobierno. Esto se lograría a
través de una visión integrada de la red de
caminos, basada en criterios objetivos de
planificación estratégica, lo cual implica:
(i) reforzar el sistema mediante la asigna-
447
REDES DE TRANSPORTE
ción de recursos en función a políticas cos-
to-efectivas de acuerdo con prioridades
acordadas y coherentes, y (ii) establecer in-
centivos para mejorar el desempeño y pro-
gramas orientados a resultados. Es funda-
mental un equilibrio adecuado entre el man-
tenimiento del actual monto de capital en
las regiones con diferentes niveles de desa-
rrollo y la expansión de la red para apoyar el
crecimiento en la actividad económica. La
función de coordinación del VMT en esta ta-
rea es esencial, pero requerirá de apoyo fi-
nanciero y técnico adicional.
Reforzar la coordinación institucional
para lograr la integración de las redes ca-
mineras bajo todas las jurisdicciones. Así
se podrá reducir los costos del transporte y
aumentar la productividad y competitividad
de los productos locales en los mercados in-
ternacionales. Dada la naturaleza de la acti-
vidad económica en el país, existe una ne-
cesidad estructural de integrar redes de
transporte clave entre las diferentes juris-
dicciones a fin de conectar los principales
centros de producción y consumo. Con este
fin, es esencial destinar tiempo y esfuerzos
para preparar planes coordinados de desa-
rrollo de caminos. Esta cuestión debe ma-
nejarse bajo el paraguas del VMT, lo cual re-
queriría la creación de una oficina de plani-
ficación sectorial.
Debería revisarse la organización del
VMT, es decir, definir mejor sus funciones
con respecto a políticas sectoriales, normas,
tarifas y una amplia planificación, mientras
se reasignan otras actividades de implemen-
tación a las agencias ejecutoras dentro del
sector. Una idea en ese sentido es, por ejem-
plo, transferir la unidad de concesión de ca-
minos al SNC. La contratación de personal
adecuado es esencial para asegurar la expe-
riencia y las aptitudes técnicas requeridas.
448
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
Continuar la institucionalización del
SNC con énfasis en el desarrollo profesio-
nal y la gestión de contratos. A nivel nacio-
nal, el reforzamiento del SNC y su preserva-
ción frente a los intereses políticos y parti-
distas debe seguir siendo una prioridad. Es-
ta institucionalización requiere definiciones
y convenios claros de la relación “cliente-
proveedor”, mediante los cuales queden cla-
ras las funciones normativas y de supervi-
sión del VMT y la tarea de implementación
del SNC. Hay que poner especial énfasis en
la mejora de la capacidad institucional para
optimizar el diseño, administración de con-
tratos y supervisión de trabajos, mientras
que las funciones de adquisición y adminis-
tración continúan fortaleciéndose.
Apoyar la racionalización del gasto en
caminos y programas de trabajo en los ni-
veles prefectural y municipal, conforme a
estándares apropiados de diseño y mante-
nimiento. Para ello hay que adoptar crite-
rios técnicos y económicos, y subrayar la ne-
cesidad de asegurar el mantenimiento y una
recuperación mejorada de costos. Sería útil
generar incentivos para aumentar la eficien-
cia del gasto y confiar más en la ejecución
de trabajos rutinarios y de mantenimiento
por parte del sector privado. Además, inde-
pendientemente del esquema de gestión
adoptado, deberían prepararse programas
adecuados de mantenimiento, realizados
sistemáticamente en cada prefectura, pu-
diendose asi medir su efectividad sobre las
base de resultados específicos.
Diseñar e implementar un programa
para el mejoramiento de los caminos de las
comunidades rurales, orientado a mejorar
la capacidad de acceso y la generación de
ingresos. Se debe solventar el vacío local y
municipal de servicios camineros. Por eso, el
fortalecimiento de los gobiernos subnacio-
nales y de las comunidades locales debería
ser una prioridad en la agenda política, pues
está demostrado que constituye una de las
principales contribuciones al sector.
Aplicar estrategias adecuadas de fi-
nanciamiento, para garantizar la sosteni-
bilidad del sector de caminos en un marco
fiscal dado. Una de las necesidades más
apremiantes consiste en diseñar e imple-
mentar un sólido sistema para financiar la
red de caminos, en el que la asignación de
recursos se base en políticas costo-eficien-
tes. Las fuentes de financiamiento previsi-
ble y fiable deberían destinarse al manteni-
miento de la red. Éstas deberían sostenerse
mediante cargos al usuario. Una opción po-
dria ser: (i) establecer los principios recto-
res de la asignación de los fondos disponi-
bles entre las diferentes jurisdicciones para
cada tipo de intervenciones sobre la red; (ii)
el papel de las prefecturas en el financia-
miento; (iii) los mecanismos por los cuales
la asignación oportuna de los recursos loca-
les se puede alcanzar para asegurar flujos de
caja continuos para los contratos (la larga-
mente esperada implementación de los de-
nominados Fideicomisos de Aportes Locales
sería un paso en esta dirección); y (iv) la sa-
lida gradual del financiamiento externo para
el mantenimiento de caminos.
Fortalecer el sistema legal y regulato-
rio. Vale la pena revisar el proyecto de ley de
transporte y proceder a su aprobación. Di-
cha ley definirá claramente las competen-
cias de los ministros del ramo y de los regu-
ladores. También debe apoyarse el fortaleci-
miento institucional de las agencias del sec-
tor y el mejoramiento del desempeño profe-
sional de los reguladores manteniendo su
independencia.
 449
REDES DE TRANSPORTE

BIBLIOGRAFÍA

Banco Mundial. 2002. “Bolivia Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos. Documento de

Evaluación de Proyecto”, Informe nº 23625-BO, Banco Mundial, Washington DC.
Sheperd, Jorge. 2005. “Condiciones para descentralización y otras opciones para la administración
de caminos en Bolivia”, versión preliminar, 6 de julio de 2005.
SIRESE. “Informe de Fiscalización 2004”, Superintendencia de Transportes
UDAPE. 2005. “Diagnósticos Sectoriales, Sector Transporte 1992-2003”, Unidad de Análisis de
Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), 2005.
 CON BENEFICIOS PARA TODOS

DEGRADACIÓN AMBIENTAL
Ernesto Sánchez-Triana, Carolina Urrutia Vásquez y Abel Mejía

a gestión ambiental en Bolivia ha experimentado avances

L principalmente en la conservación de la biodiversidad y la

disminución de la deforestación. Sin embargo, las
condiciones de pobreza en que vive mas del 60 por ciento de la
población boliviana se agudizan por problemas ambientales como
la contaminación atmosférica, las enfermedades de origen hídrico y
los desastres naturales. Esta problemática perjudica la salud de la
población, especialmente de la infantil, y su costo equivale al 6,2
del PIB anual, cifra superior a la de la mayor parte de los países de
la región. Medidas que contribuirán efectivamente a la mejora de
los problemas ambientales de Bolivia y a su relación con la
pobreza incluyen: (i) la instrumentación de campañas de agua
segura e higiene, (ii) el diseño y puesta en marcha de una política
de control de la contaminación atmosférica urbana e
intradomiciliaria, (iii) el reasentamiento de la población e
instalación de sistemas de prevención y alerta temprana para
prevenir desastres naturales.1

1 El presente capítulo ha beneficiado de la contribución de Gabriela Arcos y Maria Donoso-Clark. Los

autores agradecen los comentarios a los borradores del capítulo de Dan Biller, Maria Donoso-Clark,
Jorge Muñoz y Fernando Loayza. Para elaborar este capítulo nos hemos servido de los informes de
consultaría preparados por Juan Carlos Enríquez y Elena Strukova.
452
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES principales centros urbanos de Bolivia se

Bolivia2 posee abundantes recursos na-
turales (RRNN) renovables y no renovables,
y diversos ecosistemas y culturas ancestra-
les (incluyendo alrededor de 35 grupos étni-
cos)3. A pesar de esta riqueza de recursos
naturales y de su diversidad cultural y bioló-
gica, Bolivia es uno de los países más pobres
de América Latina. La degradación ambien-
tal acentúa la pobreza que sufre cerca del 65
por ciento de la población boliviana. La po-
breza se agudiza por serios problemas am-
bientales asociados a la contaminación at-
mosférica urbana e intradomiciliaria, las en-
fermedades de origen hídrico vinculadas a la
calidad de agua de consumo, los desastres
naturales (particularmente, inundaciones y
derrumbes) y la degradación de los recursos
naturales.
Con una tasa de mortalidad infantil que
dobla el promedio de América Latina, Boli-
via es el segundo país de la región con los
peores indicadores de salud. Las condicio-
nes ambientales están en la raíz de este
problema. Las enfermedades de origen hí-
drico son especialmente considerables,
particularmente en las zonas rurales más
pobres (SNIS 2003). Entre 2001 y 2003
identificaron más de 1,9 millones de casos
de enfermedad diarreica aguda, el 80 por
ciento de los cuales en niños menores de
cinco años. En relación a las enfermedades
cardiovasculares y respiratorias, en los
produce una concentración de partículas
similar al de ciudades como Santiago de
Chile o México, con las consiguientes con-
secuencias sobre la salud de sus habitan-
tes. Los desastres naturales son otro obstá-
culo para la erradicación de la pobreza en el
país: según diversos estudios, entre 1970 y
1999 Bolivia perdió el 1 por ciento del PIB
anual y más de 2.780 vidas a causa de 51
desastres (Banco Interamericano de Desa-
rrollo, 2001).
Bolivia inicia la aplicación de políticas
de protección y conservación ambiental a
partir de los compromisos asumidos en la
Cumbre de la Tierra de 1992, de la que sur-
ge la Agenda 21. La adopción de estas polí-
ticas muestra la voluntad política de reali-
zar cambios que posibiliten la planificación
más armónica e integral del desarrollo del
país, incorporando al mismo tiempo gran-
des desafíos como hacer compatible el cre-
cimiento económico con la conservación el
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, la equidad social, la eficiencia
institucional y la participación social (Mi-
nisterio de Desarrollo Sostenible y Planifi-
cación, 2002).
En los últimos lustros, el Gobierno ha
adoptado medidas que van desde la rees-
tructuración del marco legal hasta el forta-
lecimiento de la capacidad institucional pa-
ra el aprovechamiento de los recursos natu-
rales y la mejora ambiental. Dada la asigna-

2 Bolivia está ubicada en el centro del continente sudamericano, y tiene como fronteras al Perú, en el
oeste, a Brasil, en el norte y este, a Paraguay y Argentina, al sur, y a Chile en el suroeste. Bolivia tiene
una extensión de aproximadamente 1.098.580 km2, y esta divida en nueve departamentos y tres
grandes regiones geográficas: los llanos tropicales, la cordillera andina y la región subandina.

3 En 2001, el 56% de los 8.274.325 bolivianos se auto identificaron como Quechuas o Aymaras y un 6%
como Guaranís o de alguno de los 32 grupos étnicos minoritarios de la amazonía boliviana. El 60% de
la población tiene menos de 25 años y sólo el 7% supera los 65 años de edad (INE, Censo 2001).
 453
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

Recuadro 1 - INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

> Ley de Medio Ambiente, 1992 > Plan de Acción Ambiental para el Sector
> Ley de Participación Popular, 1995 Hidrocarburos; 2001
> Ley de Descentralización, 1995 > Informe Minería Minerales y Desarrollo
> Ley del Diálogo, 2001. Informe Nacional Sostenible, MMSD; 2002
de Recurso Agua; 2000 > Política Nacional Forestal, 2002
> Estrategia Nacional para el Mecanismo del > Estrategia Nacional para la Conservación
Desarrollo Limpio; 2001 de la Biodiversidad, 2002

Fuente: Informe Bolivia Rió + 10

ción de fondos de los donantes internacio-
nales durante los últimos años, Bolivia se ha
centrado en dos prioridades: la gestión de
los recursos forestales y la conservación de
la biodiversidad (Gráfico 1). El gobierno ha
hecho grandes progresos en el estableci-
miento de un sistema de parques nacionales
que cubre el 20 por ciento del territorio na-
cional (Servicio Nacional de Áreas Protegi-
das, 2005), muy por encima de países con
ingresos similares y de los países de Améri-
ca Latina y Caribe. Sin embargo, problemas
prioritarios, como los que presentan el ma-
yor porcentaje del costo de la degradación
ambiental, los que afectan la salud humana
y los que contribuyen de manera directa a
acentuar las condiciones de pobreza, han re-
cibido poca atención.
El costo de la degradación ambiental en
Bolivia asciende al 6,2 por ciento del Pro-
ducto Nacional Bruto (PNB, Strukova,
2005). Las categorías que contribuyen en
mayor medida al costo de la degradación
ambiental en Bolivia son las enfermedades
de origen hídrico, la contaminación atmos-
férica urbana e intradomiciliaria, los desas-

Gráfico 1 - ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS (porcentaje de territorio)

6.00%

5.00% 4.80% 4.86%

4.00% 4.05%
3.75% 3.70% 3.60%
3.40% 3.30%
3.10%
3.00% 2.76%
2.10%
2.00%

1.00%
0.00%
Egipto

Colombia

Marruecos

Argelia

Libano

Siria

Jordania

Tunez

El Salvador

Perú

Bolivia

Fuente: SERNAP (2005), The World Bank, (2005)

454
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 2 - COSTO DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL (% PIB)

20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Bolivia

Ecuador

Colombia

Mexico

Kenya

Italia

China

Japón

Brasil

Perú

Malasia

Filipinas

India
Fuente: Strukova, 2005.

tres naturales4 y la salinización y erosión de breza. En la sexta sección se examinan las

los suelos. El costo asociado a estos proble-
mas ambientales recae mayoritariamente
en los grupos más pobres de la población, y
particularmente en la población infantil
menor de cinco años. Este capítulo examina
los problemas ambientales más asociados a
la pobreza en Bolivia y propone una serie de
opciones y estrategias públicas dirigidas a
consolidar los esfuerzos y alternativas de
política ambiental del gobierno para erradi-
car la pobreza.
El capítulo se divide en ocho secciones.
La segunda, tercera y cuarta secciones iden-
tifican los problemas ambientales más im-
portantes de Bolivia, que son los asociados
con la morbilidad y mortalidad de la pobla-
ción, particularmente con las enfermedades
de origen hídrico, y con la contaminación
atmosférica urbana e intradomiciliaria. La
quinta sección examina el efecto de los de-
sastres naturales sobre la economía y la po-
posibilidades de convertir la gestión de los
recursos naturales en una herramienta para
la reducción de la pobreza. La séptima sec-
ción analiza las instituciones responsables
de la gestión ambiental en Bolivia. Por últi-
mo, la octava sección recoge una serie de
conclusiones y sugiere alternativas de polí-
tica ambiental para reducir la pobreza en
Bolivia.
ENFERMEDADES
DE ORIGEN HÍDRICO
Los grupos más pobres de la población
boliviana son los que suelen carecer de agua
potable y saneamiento básico. La tasa de
mortalidad infantil alcanza el 75/1000 en-
tre los niños menores de cinco años, do-
blando el promedio de América Latina. Bue-
na parte de esta mortalidad es consecuencia
de enfermedades de origen diarreico, parti-

4 A pesar de la magnitud del impacto de los desastres naturales en Bolivia, hay una clara necesidad de
mejorar la información sobre el tema. No existe una fuerte de datos que incluya todas las categorías de
la pérdida de infraestructura y productividad, que normalmente constituyen el 80 por ciento de las
pérdidas directas por desastres naturales. Las cifras citadas en este capítulo proceden de la literatura
existente, citada en la bibliografía, que en muchos casos varía significativamente.

cularmente en las zonas rurales más pobres.
En el año 2003, el 22 por ciento de los niños
menores de cinco años tuvo un episodio de
diarrea en las últimas dos semanas, frente a
19 por ciento en 1998 (ENDSA, 2003 citado
por OPS, 2004: 3). Entre 2001 y 2003 se re-
gistraron más de 1,9 millones de casos de
enfermedad diarreica aguda; en esos tres
años, el 80 por ciento de los casos se produ-
jo en menores de 5 años.
Otras enfermedades relacionadas con la
gestión del entorno natural y el saneamien-
to básico incluyen la malaria, el dengue y el
mal del Chagas. La incidencia de estas enfer-
medades está íntimamente relacionada con
las aguas estancadas y con prácticas cultu-
rales de trato con los animales. En relación
con las enfermedades transmitidas por vec-
tores, durante el periodo comprendido entre
2000 y 2002 se presentaron más de 62.000
casos de malaria por Plasmodium vivax, con
una tasa anual que osciló entre el 8,8 por
mil en 2000 y el 4,3 en 2002. Se observa una
atenuación de la epidemia en la infección
por P. Falciparum, que ha pasado de 11.414
casos en 1998, a 2.536 casos en el año 2000
y a 702 en el 2002. El 60 por ciento del te-
rritorio boliviano está considerado endémi-
co de Chagas por la presencia del vector Tria-
toma infestans en aproximadamente
700.000 viviendas ubicadas en 169 munici-
pios, 13.776 comunidades y una población
estimada de 4.000.000 habitantes con ries-
go de contraer la enfermedad. Según dife-
rentes estudios, un 40 por ciento de esta po-
blación estaría infectada, y un 4 por ciento
de ella presenta alguna alteración electro-
cardiográfica posiblemente por el Chagas.
(SNIS, citado por OPS/OMS, 2004: 3-4).
Según el Viceministerio de Saneamiento
Básico, durante 2004 más del 30 por ciento
de la población carecía de acceso al agua
potable, particularmente en las zonas rura-
455
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
les, y más del 52 por ciento de la población
urbana y cerca del 100 por ciento de la po-
blación rural carecía de sistemas de alcanta-
rillado. Programas como el de Saneamiento
Básico Rural (PROSABAR) han contribuido a
progresos considerables en la ampliación de
la cobertura de servicios de agua y sanea-
miento. Sin embargo, la calidad del agua y la
continuidad del servicio siguen siendo defi-
cientes, particularmente en las zonas subur-
banas y rurales. Existen problemas de cali-
dad especialmente graves en ciudades como
Cochabamba (Prefectura de Cochabamba,
2000).
Actualmente no existe una política de
prevención de las enfermedades de origen
hídrico. Una de las acciones impulsadas por
el gobierno en las últimas décadas para pre-
venir estas enfermedades ha sido el desarro-
llo de sistemas de agua potable y sanea-
miento. Pero esta intervención sólo supone
una solución parcial a este tipo de enferme-
dades. Según un estudio del Banco Mundial,
las actuaciones en materia de agua potable
y saneamiento pueden ayudar a prevenir en
un 30 por ciento las enfermedades de origen
diarreico (Fewtrell et al. 2004). Este estudio
concluyó que intervenciones para la mejora
de la higiene, como por ejemplo el lavado de
manos, contribuyen a reducir un promedio
del 45 por ciento de las enfermedades dia-
rreicas. Estos resultados sugieren la urgen-
cia de acelerar campañas agresivas de edu-
cación ambiental para mejorar las prácticas
de higiene personal.
Los análisis de alternativas de prevención
de enfermedades de origen hídrico en Bolivia
permiten sugerir la importancia del diseño y
puesta en marcha de un programa de agua se-
gura dirigido a mejorar los hábitos de higiene
mediante campañas de educación ambiental
de lavado de manos. Adicionalmente, este
programa de agua segura podría incluir accio-
456
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
nes para promover la desinfección de las
aguas de consumo mediante el uso de desin-
fectantes del agua a nivel domiciliario. Otras
acciones que convendría impulsar incluyen la
construcción de sistemas de alcantarillado y
de evacuación de excrementos.
CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA
La contaminación atmosférica está aso-
ciada a enfermedades cardiovasculares, cán-
cer de pulmón en adultos y enfermedades res-
piratorias agudas (particularmente en ni-
ños), y con la mortalidad por enfermedades
como la neumonía. Las fuentes más impor-
tantes de partículas son el transporte auto-
motor, la industria (en especial, la produc-
ción de ladrillos, fundiciones de metales y re-
finerías de petróleo), la quema de residuos
agrícolas (especialmente en cultivos como la
caña de azúcar), la quema de basura y las fo-
gatas de algunas festividades. La quema de
residuos generados durante el corte de la ca-
ña de azúcar genera altas concentraciones de
partículas que, además de causar problemas
de salud, alteran notablemente la actividad
en las zonas circunvecinas a las plantaciones.
La industria azucarera boliviana constituye
una actividad económica importante, sobre
todo en el departamento de Santa Cruz, con
una superficie cultivada de 75.000 Ha.
La contaminación del aire es particular-
mente grave en ciudades situadas a más de
2000 m.s.n.m, como La Paz, El Alto y Cocha-
bamba. En estos centros urbanos los princi-
pales problemas de contaminación atmosféri-
ca corresponden a partículas con diámetros
inferiores a 10 y 2,5 micras5 (Instituto de Eco-
5 No existe una red de supervisión de calidad del aire en Bolivia y, por lo tanto, no disponemos de una
serie temporal con datos sobre la concentración de contaminantes atmosféricos en los principales
centros urbanos del país. Se han efectuado mediciones de algunos contaminantes en La Paz, El Alto,
Cochabamba y Santa Cruz a partir de un proyecto promovido por la agencia Suiza Swiss Contact.
logía/UMSA, 2000). Las concentraciones de
partículas menores de 10 micras equivalen a
106 microgramos por metro cúbico, 2,5 veces
superior al promedio de América Latina y el
Caribe y similar al de ciudades muy contami-
nadas, como Santiago de Chile o México DF.
La intervención más significativa de
control de la contaminación atmosférica
realizada en los últimos años ha sido la eli-
minación del plomo en la gasolina motor,
que permitió reducir la concentración de
plomo en el aire en los principales centros
urbanos. Sin embargo, tradicionalmente se
han asignado escasos recursos financieros y
humanos para el control de la contamina-
ción atmosférica. La necesidad de diseñar y
poner en marcha intervenciones para reducir
los niveles de concentración de partículas
en el aire es urgente. Entre las intervencio-
nes posibles, las más prometedoras son la
sustitución de gasolina, diésel y otros com-
bustibles líquidos por gas natural, la mejora
de la calidad de los combustibles, el esta-
blecimiento de programas de inspección de
vehículos y el control de emisiones de fuen-
tes estacionarias y difusas, incluyendo las
producidas por la quema de residuos agríco-
las. También se pueden considerar en el fu-
turo posibilidades de renovación del parque
automotor y el desarrollo de infraestructura
de transporte que promocione modelos de
desarrollo urbano de alta densidad.
CONTAMINACIÓN
INTRADOMICILIARIA
El consumo de leña y otros combustibles
fósiles sólidos y líquidos en el interior de las

viviendas se asocia a enfermedades respira-
torias crónicas obstructivas e infecciones
respiratorias agudas, particularmente en ni-
ños menores a cinco años (Harding et al.,
2002). Esta clase de contaminación se pro-
duce por la combustión incompleta de leña
y otros combustibles fósiles en el interior de
las viviendas, tanto rurales como urbanas
(Smith, 1986, 2005; Ahmed et al., 2005).
Actualmente, el porcentaje de la pobla-
ción que utiliza combustibles tradicionales
como la leña en Bolivia asciende a 17 por
ciento del total de la energía generada en el
país (Banco Mundial, 2005). El consumo de
estos combustibles es superior al promedio
de América Latina y el Caribe (14,6 por cien-
to) y al de los países de ingreso bajo-medio
(12,3 por ciento) El 79 por ciento de la po-
blación rural utiliza leña y otros combusti-
bles sólidos para la cocina y la calefacción.
La combustión en el interior de las viviendas
afecta particularmente a los grupos más vul-
nerables, que son los de menores ingresos y,
de estos, en especial a la población infantil.
Entre las medidas para reducir la contami-
nación intradomiciliaria se encuentran la me-
jora de las estufas y de los sistemas de coc-
ción de alimentos, la sustitución de combus-
tibles sólidos y líquidos por gas y la mejora en
los sistemas de ventilación en las viviendas.
Análisis efectuados en Perú (Strukova, y Lar-
sen, 2005) demuestran relaciones beneficio-
costo superior a cuatro para intervenciones
de mejora tecnológica de las estufas.
DESASTRES NATURALES
Entre 1970-1999, el total acumulado
por Bolivia en pérdidas a la economía as-
cendió al 1 por ciento del PIB anual, y se
6 Los períodos son los siguientes: (i)1982-1983 (muy fuerte); ii) 1987 (débil); iii) 1991-1992 (débil); iv)
1993-1996 (sin presencia) (v) 1997-1998 (debil).
457
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
perdieron más de 2.780 vidas a consecuen-
cia de 51 desastres durante ese periodo
(BID, 2001; Mora, 2001). Las pérdidas de
Bolivia están entre las más altas de la re-
gión. Entre 1980 y 2004, se presentaron en
Bolivia cinco fenómenos de El Niño acom-
pañados de inundaciones, sequías, heladas
y granizadas principalmente6. El fenómeno
del niño de 1982-1983 fue particularmente
virulento en muchos sentidos, y produjo
pérdidas económicas al sector agrícola por
los daños de material genético en semillas
de papa (Muñoz, 2005). Estos fenómenos
han puesto en manifiesto la vulnerabilidad
frente a los diferentes riesgos en Bolivia. Se
estima que en este periodo las pérdidas
causadas por El Niño equivalen a 527 millo-
nes de dolares (Strukova, 2005).
Por otra parte, los deslizamientos que se
producen en la época de lluvias afectan
principalmente a la red vial y a zonas peri-
urbanas de las principales ciudades del pa-
ís. Las zonas más afectadas en los últimos
diez años han sido los barrios periféricos de
La Paz y la Municipalidad de Camargo en el
departamento de Chuquisaca. En 1992, un
deslizamiento en el pueblo minero de Llipi
causó 209 muertes. Los más recientes desli-
zamientos ocurridos en 1997 y 1998 en el
cerro Cotahuma, cerro Mokotoro y en la zo-
na de Kupini, en el departamento de La Paz,
provocaron 24 muertos, 264 viviendas des-
truidas y 523 familias damnificadas. El de-
sastre registrado el 19 de febrero de 2002
en la ciudad de La Paz como consecuencia
de una tormenta de granizo sin precedentes
históricos, produjo setenta muertes y daños
estimados en más de 70 millones de dolares
(Comisión Europea, 2005). A fecha de febre-
ro de 2006, los desastres naturales sólo en el
458
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
departamento de La Paz, afectaron al 40 por
ciento de las vías de la red prefectural y
ocho puentes tendrán que ser reconstruidos;
unas 18 mil familias se vieron afectadas,
220 viviendas quedaron totalmente destrui-
das y se perdieron 34 mil hectareas de culti-
vos. Las pérdidas llegan a 40 millones de do-
lares y se requiere de $US 10 millones para
reponer todos los daños (La Razón, 2006).
Las inundaciones y sequías no sólo están
asociadas con el fenómeno de El Niño. Las
primeras se presentan con relativa frecuen-
cia durante la época de lluvias, afectando
con medianos y pequeños desastres a buena
parte del país. Siendo las sequías un fenó-
meno altamente recurrente y con un área de
incidencia muy amplia, constituye una de
las principales causas de migración del cam-
po hacia las ciudades registrada en Bolivia.
Los ecosistemas como el del altiplano son
muy vulnerables a las sequías (por las condi-
ciones semidesérticas predominantes), al
granizo (por las condiciones hidrometeoro-
lógicas naturales) y a las heladas (por la
temperatura imperante).
Los desastres se han hecho recurrentes
en Bolivia, e inciden directamente en su de-
sarrollo. Afectan a los resultados económi-
cos y al bienestar social, además de provo-
car pérdidas de capital e infraestructura vial
y energética. A su vez, estas pérdidas influ-
yen sobre indicadores económicos como la
inflación y la tasa de producción, incremen-
tando una pobreza sin atenuantes.
Para reducir la vulnerabilidad a los desas-
tres naturales es urgente invertir en medi-
das estructurales y no estructurales. Dentro
de las medidas estructurales se incluyen el
reasentamiento de poblaciones instaladas
en las planicies de inundación, obras de
control de inundaciones, uso de humedales
para amortiguar crecientes y obras de con-
trol de erosión y de estabilidad de taludes.
Dentro de las medidas no estructurales, de
muy bajo costo, se incluyen la zonificación
del uso del suelo, el diseño de programas de
respuesta y atención a emergencias, y el
equipamiento y preparación de la ciudada-
nía para dichos eventos.
APROVECHAMIENTO
DE RECURSOS NATURALES
Históricamente, los recursos naturales
han jugado un papel muy importante en la
economía nacional. La extracción y exporta-
ción de recursos naturales (plata, estaño,
oro, gas, goma, hidrocarburos, soya y otros)
ha sido capital para el modelo desarrollo de
Bolivia y ha influido de manera clave en su
vida política, en la ocupación de su espacio
territorial, en su estructura económica y en
su propia organización social (PNUD, 1998).
La degradación ambiental y la sobreexplota-
ción de los recursos está llevando al empo-
brecimiento del capital natural del país, si-
tuación que guarda estrecha relación con la
pobreza, al reducir las posibilidades de que
las generaciones presentes y futuras puedan
beneficiarse de su uso sustentable. A conti-
nuación se exponen los principales fenóme-
nos de degradación ambiental y de los recur-
sos naturales y su relación con la situación
de pobreza de la población.
Recursos forestales
La superficie forestal de Bolivia es de
cerca de 54 millones de hectáreas de las cua-
les mas de ocho millones se encuentran ba-
jo gestión forestal legal. La contribución del
sector forestal a la economía es de aproxi-
madamente 2 por ciento. En 2003, la expor-
tación de productos forestales alcanzó un
11 por ciento del total de las exportaciones.
Bolivia ocupa el primer puesto mundial en
bosques tropicales de certificacion formal

voluntaria. La producción de madera soste-
nible excede los 20 millones de metros cúbi-
cos al año. Las compañías de producción fo-
restal tienen concedidos 5, millones de hec-
táreas que corresponden al 64 por ciento de
la superficie total de producción forestal en
el país (MDSP 2003). En comparación con
otros países, Bolivia aún no explota plena-
mente su potencial maderero. En Chile, por
ejemplo, la producción forestal equivale a
casi al 4 por ciento del PIB y genera alrede-
dor de 130.000 empleos (Instituto Forestal,
INFOR, Chile, 2005).
Se estima una deforestación de 160 mil
hectáreas al año, correspondiente a una ta-
sa anual del 0,3 por ciento, significativa-
mente menor a la de países como Ecuador o
México y similar a la de países como Colom-
bia o Perú. A pesar de las reformas de ajuste
estructural que Bolivia emprendió a partir
de 1985, estudios recientes (Kishor et al.,
2006) indican que no más del 2 por ciento
del total de la deforestación se puede atri-
buir a las reformas macroeconómicas, dados
los incrementos en la explotación maderera.
Convendría valorar el daño asociado con la
deforestación en Bolivia. En principio, pare-
cería que el daño corresponde a la pérdida
de la biodiversidad en el Amazonas. Sin em-
bargo, no hay constancia de estudios que
identifiquen los grupos beneficiados y per-
judicados por la deforestación.
Áreas Protegidas
Pese a su reciente creación (1992), el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP) de Bolivia, ha experimentado un cre-
cimiento exponencial en los últimos años.
En diciembre de 2005, las áreas de interés
nacional protegidas ocupaban alrededor del
15 por ciento del territorio nacional; las de-
partamentales y municipales un 7 por cien-
to adicional. El SNAP alberga la mayor parte
459
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
de la biodiversidad del país, la mayoría de
los ecosistemas representativos, alrededor
del 80 por ciento de las especies de plantas
superiores y helechos, y en los taxa de ver-
tebrados entre el 65 por ciento y el 80 por
ciento de las especies (SNAP, 2005).
Los resultados de la ejecución de proyec-
tos productivos piloto en 3 áreas protegidas
nacionales, han puesto de manifiesto que la
gestión sostenible de los recursos naturales
en estas áreas puede generar beneficios
económicos y sociales. Hasta 2005, con una
inversión de aproximada de 500 mil dolares
en asistencia técnica, obras menores e insu-
mos, alrededor del 10 por ciento de la pobla-
ción que habita las áreas protegidas nacio-
nales ya ha recibido beneficios directos de
la implementación de dichos proyectos (Ar-
cos, 2006). En Pilón Lajas, la producción de
miel de abeja y sus derivados aumentó al
menos en un 75 por ciento (de 1.600 Kg. a
2.800 Kg.), beneficiando a 35 productores
colonos y 27 productores indígenas Chiman
– Mosetene. En El Palmar, los ingresos de po-
bladores quechuas por la comercialización
de productos agrícolas han aumentado en
un 30 por ciento y se ha diversificado sus-
tancialmente la producción. En Pilón Lajas,
los ingresos por la venta de café aumentaron
en un 50 por ciento. En Manuripi se ha lo-
grado una diversificación de productos agrí-
colas y especies forestales, mejorando la ca-
lidad de la alimentación y proporcionando
más alternativas de comercialización (Ar-
cos, 2006).
Minería
La minería es una actividad de gran im-
portancia para la economía boliviana. Entre
1980 y 2000, contribuyó con un promedio
anual del 5,1 por ciento al PIB. La minería
cooperativa y pequeña a la que se dedican
más de 70.000 familias es particularmente
460
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
contaminante. El impacto ambiental gene-
rado por la minería se debe primordialmen-
te a: (i) la antigüedad de las minas (genera-
ción de pasivos ambientales) y su tamaño;
(ii) el tratamiento de residuos líquidos (co-
las); (iii) la contaminación por mercurio; y
(iv) la problemática ambiental de la minería
pequeña y artesanal (McMahon et al. 1999;
Banco Mundial, 1997).
En Bolivia sólo se ha realizado un estu-
dio (Fundación Medio Ambiente y Minería,
MEDMIN 2000), para valorar en términos
económicos los efectos de la minería tradi-
cional sobre la mortalidad prematura y la
morbilidad. El estudio realizó un análisis
costo-beneficio de la construcción de un di-
que de colas en San Antonio, Potosí, cuyos
beneficios se calcularon en $US 28,4 millo-
nes/año. De los beneficios totales, la mayor
parte corresponde a disminuciones en la ta-
sa de mortalidad asociada a las colas mine-
ras (Escobari, 2003).
La minería es una actividad que puede
promover el desarrollo economico en el occi-
dente del país, el cual concentra los mayores
niveles de pobreza. Durante 2005 y princi-
pios de 2006 ha habido una coyuntura de
mercado favorable a la minería que podría, si
se aprovecha adecuadamente, contribuir a
reducir la pobreza. Entre las alternativas de
lucha contra la pobreza que cabe examinar se
encuentra el fortalecimiento de la minería
cooperativa y pequeña.
Erosión y salinización
de los suelos
Cerca del 41 por ciento del territorio na-
cional de Bolivia ha perdido su capacidad
productiva debido a la erosión y la deserti-
ficación (MDSP 2002). Por ejemplo, en el
oeste del país, en las zonas de Oruro, Poto-
sí y Tarija, cerca de 45.000 kilómetros cua-
drados presentan baja productividad de los
suelos a causa de la erosión. Los minifun-
dios de la zona del altiplano aceleran los
procesos de degradación de los suelos. Al
norte del Altiplano, la superficie de pro-
ducción de las unidades agrícolas familia-
res es de 1 a 3 hectáreas. En la zona central
y sur del Altiplano, la superficie de las uni-
dades de producción agrícola es de 3 a 5
hectáreas. La presión demográfica ha lle-
vado a un uso más intensivo de los suelos,
aumentando la vulnerabilidad a la erosión
eólica e hídrica. El exceso de pastoreo y
otras actividades agropecuarias han con-
tribuido a la compactación de los suelos y
a su salinización. Es importante cuantificar
la magnitud y la tasa de erosión y saliniza-
ción del suelo, y analizar alternativas de
intervención eficientes económicamente
para contrarrestar la degradación del sue-
lo. Un estudio de esta naturaleza permitiría
identificar los grupos poblacionales más
afectados por este problema y las estrate-
gias adoptadas frente a él.
Recursos hídricos
En relación con sus recursos hídricos,
puede dividirse a Bolivia en tres áreas o
cuencas, que corresponden el área oriental
(región tropical y subtropical), el área occi-
dental (correspondiente a la región árida,
semiárida y sub-húmeda seca) y la cuenca
del Titicaca. El sistema hidrográfico com-
prende tres grandes cuencas,: la amazóni-
ca, con una extensión aproximada de
724.000 km2, que ocupa el 65,9 por ciento
del territorio nacional; la cuenca cerrada o
endorreica, con 145.081 km2 de superficie
(13,2 por ciento) y la cuenca del Río de La
Plata, que abarca 229.500 km2 (el 20,9 por
ciento) del territorio nacional (Mattos y
Crespo, 2000). La cuenca amazónica posee
un buen caudal, pero existen problemas de
inundaciones. La cuenca del Paraná repre-

senta aproximadamente el 42 por ciento de
la extensión total de Bolivia, y registra pro-
blemas de desertificación (MDSP, 1997). La
cantidad y la calidad de la información hi-
drológica es muy escasa. Pese a los esfuer-
zos aislados de gestión del recurso agua, los
sectores implicados en su uso siguen ac-
tuando por separado, de acuerdo con las di-
versas leyes sectoriales. Así, la Ley de Elec-
tricidad, la Ley de Hidrocarburos, el Código
de Minería y la Ley de Medio Ambiente regu-
lan a su manera el recurso hídrico, dispo-
niendo de él sin fijar ni un criterio común
de utilización, ni prioridades.
La contaminación de los cauces de agua
superficiales y de los acuíferos se debe a
vertidos de aguas residuales domésticas mu-
nicipales, vertidos industriales, mineros y
escorrentía y fuentes no puntuales. El mayor
porcentaje de la carga contaminante se de-
be a vertidos no puntuales de actividades
agrícolas y pecuarias y a escorrentía en zo-
nas urbana. Con respecto a estos vertidos no
puntuales causantes de la mayor carga con-
taminante, no existe ninguna clase de regu-
lación o control a pesar de su volumen y, en
algunos casos, de su toxicidad, debido a
concentraciones de organoclorados como el
aldrin y endrin. Los ríos que atraviesan los
principales núcleos urbanos del país presen-
tan altos niveles de contaminación orgánica
y en algunos casos situaciones anaeróbicas,
como el río Choqueyapu en la Paz, el río Ro-
cha en Cochabamba y el Pirai en Santa Cruz.
Estos ríos y otros cauces de agua superficia-
les reciben residuos sólidos domésticos mu-
nicipales y residuos peligrosos de origen in-
dustrial u hospitalario (Mattos y Crespo,
2000).
Con respecto a las aguas residuales mu-
nicipales, algunas ciudades cuentan con
plantas de tratamiento de aguas residua-
les, particularmente lagunas de estabiliza-
461
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
ción anaeróbicas y facultativas. Este es el
caso en Santa Cruz, Cochabamba, Tarija,
Oruro, Trinidad y El Alto. Con respecto a los
vertidos industriales, es muy bajo el núme-
ro de establecimientos que cumplen con
los estándares de descargas industriales.
En Santa Cruz, por ejemplo, de las 600 in-
dustrias más grandes que incluyen curtiem-
bres, fábricas de baterías, ingenios azuca-
reros y producción de aceites vegetales so-
lamente unas pocas hacen tratamiento pre-
vio (JICA 2003).
La minería constituye una de las mayo-
res fuentes de contaminación del agua. En
algunas zonas mineras, como Potosí, se
producen vertidos con drenaje ácido. En
otras, como la zona minera de Oruro, las
descargas de aguas residuales presentan al-
tas concentraciones de metales pesados,
como arsénico, plomo y zinc. En Chuquisaca
se registran altas concentraciones de sulfa-
to de níquel y cobre en los vertidos de aguas
residuales. Las descargas de vertidos proce-
dentes de la minería de Oruro en los lagos
Poopó y Uru Uru han reducido la producción
pesquera y alterado las cadenas tróficas. Es-
tos impactos ambientales han causado pro-
blemas sociales en las poblaciones circun-
dantes a estos lagos que tradicionalmente
han utilizado los recursos hídricos para el
consumo humano e irrigación. La minería
del oro en el Amazonas causa descargas de
mercurio y problemas de salud provocados
por contaminantes tóxicos como el metil-
mercurio (JICA 2003).
ANÁLISIS INSTITUCIONAL
Históricamente, el establecimiento de
prioridades ambientales en Bolivia ha tendi-
do a conformar un marco institucional de
gestión ambiental dirigido principalmente a
tres acciones: (i) establecimiento de un sis-
462
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
tema de áreas protegidas para garantizar la
conservación de la biodiversidad, (ii) control
de la deforestación y (iii) la mitigación de
impactos ambientales de actividades mine-
ras, hidrocarburos y construcción de infraes-
tructura. La definición de estas prioridades
ha intentado atender a las recomendaciones
de organizaciones internacionales, particu-
larmente bilaterales, multilaterales y no gu-
bernamentales. También por razones históri-
cas, la identificación de problemas ambien-
tales asociados a la pobreza que padece la
mayor parte de la población boliviana se ha
relegado a un segundo lugar. Los problemas
de salud ambiental y de vulnerabilidad fren-
te a desastres naturales ha recibido poca
atención, lo que se refleja en los grandes va-
cíos reglamentarios y el bajo nivel de desa-
rrollo y de cumplimiento de las políticas.
El énfasis en el aprovechamiento racio-
nal de los recursos naturales renovables tie-
ne precedentes tan importantes como la Ley
de Aguas de 1906, que institucionalizó la
asignación de derechos de agua transables,
basados en turnos (controlados estricta-
mente por tiempo) y en el pago de cuotas
mensuales o anuales para el mantenimiento
de canales e infraestructura de riego. En mu-
chos valles el derecho al agua de riego es
más valioso que la tierra (Muñoz y Escobar,
1997:16).
La promulgación de la Ley de Medio Am-
biente (LMA 1333/92) en abril de 1992, es-
tableció un marco general para la planifica-
ción y la gestión ambiental, y el aprovecha-
miento racional de los recursos naturales.
Este marco general se complementó en 1995
con las leyes de Participación Popular y Des-
centralización Administrativa, y en 1996
con la Ley de Reforma Agraria (INRA) y la
Ley Forestal.
Las regulaciones para el aprovechamien-
to de los recursos forestales y conservación
de la biodiversidad se han desarrollado y
ejecutado con mayor ímpetu que en otras
áreas. El énfasis en la conservación de re-
cursos forestales y la biodiversidad se debe
en gran parte al establecimiento de fondos
de financiamiento como el Fondo Nacional
para el Medio Ambiente (FONAMA) o la Fun-
dación para el Desarrollo del Sistema Áreas
Naturales Protegidas (FUNDESNAP), que
han centrado su actuación en el financia-
miento de Sistema Nacional de Áreas Prote-
gidas (SNAP). El SNAP, creado en 1992,
cuenta hoy con 22 áreas protegidas que cu-
bren casi el 20 por ciento del territorio boli-
viano. De éstas, la entidad especializada en
la gestión de áreas protegidas (SERNAP),
esta dirigiendo planes de gestión en 16 par-
ques que cubren 12 por ciento del territorio
nacional.
El énfasis en la conservación de los re-
cursos forestales y la biodiversidad también
se pone de manifiesto en el establecimiento
de un Viceministerio para Recursos Natura-
les y Desarrollo Forestal dentro del Ministe-
rio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
El Ministerio también utiliza como instru-
mento central de planificación y gestión
ambiental evaluaciones de impacto y mani-
fiesto ambientales. La supresión del Minis-
terio de Desarrollo Sostenible, al inicio de
2006, y la incorporación parcial de sus fun-
ciones a un nuevo Ministerio de Planifica-
ción apuntan a un giro en la gestión am-
biental (Enríquez 2006).
El sistema de planificación y gestión am-
biental previsto en los reglamentos de la Ley
de Medio Ambiente, se basa en el principio
de evaluación de impacto ambiental si-
guiendo modelos desarrollados en Estados
Unidos en 1969 (NEPA, 1969) y extendidos
luego a más de 100 países, incluida la mayo-
ría de los países latinoamericanos. Las li-
cencias o permisos exigen una declaración

de impacto ambiental para actividades nue-
vas y una de adecuación ambiental para las
ya iniciadas. Estas licencias establecen las
condiciones, actuaciones y medidas especí-
ficas de control ambiental que debe cumplir
un proyecto de inversión. La obtención de
las licencias exige la presentación de fichas
ambientales para determinar la categoría de
los estudios de evaluación de impacto am-
biental necesarios, así como la preparación
de manifiestos ambientales de evaluación
de los impactos producidos. Para mitigar los
impactos ambientales, la legislación exige
el diseño de Planes de Prevención y Mitiga-
ción (PPM) y de Planes de Aplicación y Se-
guimiento Ambiental, (PASA).
Las enormes limitaciones del Estado pa-
ra garantizar el cumplimiento de la normati-
va ambiental ocasionan un seguimiento y
una supervisión mínimamente adecuados. A
ello se suma la necesidad de reconsiderar las
prioridades ambientales del país para aten-
der efectivamente aquellos aspectos que in-
ciden más en el crecimiento económico, el
alivio de la pobreza, el bienestar y la salud
de la población.
El desarrollo reglamentario de la Ley de
Medio Ambiente aprobado en la segunda mi-
tad de la década de los noventa puso el
Tabla 1 - LEGISLACIÓN BOLIVIANA EN MATERIA AMBIENTAL: CALIDAD AMBIENTAL
Norma
Ley del Medio Ambiente
Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente
Reglamento ambiental para el sector hidrocarburos
Reglamento ambiental para el sector minero
Ampliación de plazos para la presentación de
manifiestos ambientales en el Sector minero
463
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
acento en el uso de instrumentos de coman-
do y control, y en los procedimientos admi-
nistrativos. Los reglamentos establecen los
procesos de concesión de licencias o permi-
sos ambientales (General de Gestión Am-
biental y de Prevención y Control Ambien-
tal) y requerimientos para el control de la
contaminación hídrica y atmosférica, así co-
mo para la gestión de sustancias peligrosas
y residuos sólidos (Tabla 1).
Los reglamentos de control de la conta-
minación hídrica y atmosférica, como los de
manejo de sustancias peligrosas y residuos
sólidos, se establecieron tomando como mo-
delo regulaciones y estándares de calidad
ambiental de países desarrollados con pro-
blemas ambientales completamente dife-
rentes a los de Bolivia (Escobar y Muñoz,
1997). Por ejemplo, el principal contami-
nante atmosférico en Bolivia son las partí-
culas de menos de 2,5 micras (PM 2,5). Bo-
livia cuenta con normas para controlar dife-
rentes contaminantes mayores a PM 2,5.
Además de las ineficiencias inherentes al es-
tablecimiento de estándares de calidad am-
biental que responden a problemáticas de
países desarrollados, estos estándares son
claramente regresivos (Escobar y Muñoz,
1997).
Rango y Número Fecha
de la Norma
Ley N° 1333 Abril de 1992
DS 24176 Diciembre de 1995
DS 24335 Julio de 1996
DS 24782 Julio de 1997
DS 25419 Junio de 1999
464
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
OPCIONES DE POLÍTICA
Se ha estimado que el costo de la degra-
dación ambiental en Bolivia asciende al 6,2
por ciento del producto nacional bruto
(PNB). La pobreza se agudiza particularmen-
te por problemas ambientales acuciantes re-
lacionados con la salud ambiental (contami-
nación atmosférica urbana e intradomicilia-
ria, y enfermedades de origen hídrico asocia-
das con la calidad de agua de consumo), y los
desastres naturales (particularmente inun-
daciones y derrumbes). El alto costo de la de-
gradación ambiental en Bolivia lo soportan
los grupos más pobres de la población, parti-
cularmente la población infantil menor de
cinco años localizada en zonas rurales y en
zonas urbanas subdesarrolladas, que soporta
altos índices de enfermedades de origen hí-
drico y de enfermedades respiratorias agu-
das. También los grupos con menos ingresos
son los más vulnerables a desastres naturales
como inundaciones y deslizamientos.
Para reducir la pobreza en Bolivia, la po-
lítica ambiental puede centrarse primordial-
mente en el control de la contaminación at-
mosférica y la intradomiciliaria, la reducción
de las enfermedades de origen hídrico y la
reducción de la vulnerabilidad frente a de-
sastres naturales. Una de las medidas para
reducir la contaminación del aire es la susti-
tución de combustibles líquidos y sólidos
por gas natural. El mecanismo más eficaz
para garantizar la sustitución de combusti-
bles se basa en la política de precios de los
combustibles. Éstos podrían gravarse de-
pendiendo de su capacidad de generar con-
taminantes como el PM 2,5. Así, deberían
reducirse al mínimo los impuestos sobre
combustibles más limpios como el gas natu-
ral y considerarse eventualmente programas
de sustitución de combustibles sólidos y lí-
quidos por gas natural.
En el futuro, en base a estudios costo-be-
neficio y atendiendo a la capacidad real de
respuesta de diferentes grupos sociales,
pueden introducirse otras medidas de con-
trol de la contaminación. Entre otras, la re-
forma del reglamento de la Ley de Medio Am-
biente para controlar las emisiones de PM
2,5 mediante un catálogo de medidas que
podrían incluir tasas a la contaminación, es-
tándares de calidad ambientales, estándares
de emisión de precursores de PM 2,5, así co-
mo controles a las emisiones atmosféricas de
precursores de PM 2,5 de la industria, los au-
tomotores y la quema de desechos agrícolas.
Dentro de las medidas para controlar la con-
taminación intradomiciliaria, además de la
sustitución de combustibles por gas, se in-
cluyen el uso de estufas eficientes y mejoras
en la ventilación de las viviendas.
Para reducir la incidencia de las enferme-
dades de origen hídrico, las intervenciones
que han demostrado ser más eficaces son las
campañas educativas de higiene (por ejem-
plo, lavado de manos), la desinfección case-
ra del agua de consumo y el desarrollo de al-
cantarillados y sistemas de evacuación de
heces. A nivel político es importante refor-
mar las normas de calidad del agua potable
para hacerlas más eficientes y efectivas en
el control de patógenos, medidos en térmi-
nos de probabilidad de coliformes.
Para reducir la vulnerabilidad frente a los
desastres naturales es urgente invertir en
medidas estructurales y no estructurales.
Entre las medidas estructurales se encuen-
tran el reasentamiento de poblaciones asen-
tadas en las planicies de inundación, obras
de control de inundaciones, uso de humeda-
les para amortiguación de crecientes, y
obras de control de erosión y de estabilidad
de taludes. Dentro de las medidas no estruc-
turales están la zonificación del uso del sue-
lo, el diseño de programas de respuesta y

atención a emergencias, y el equipamiento y
la preparación de la ciudadanía para hacer
frente a dichos eventos.
En el nivel institucional sería importante
reconsiderar las prioridades de la gestión
ambiental y a partir de estos resultados ha-
cer los ajustes en el marco legal, regulatorio
e institucional que correspondan. En estos
ajustes debería buscarse una mayor trans-
versalización de la gestión ambiental y una
gestión por resultados que contribuyan con-
cretamente la reducción de las enfermeda-
des de origen hídrico y de las enfermedades
respiratorias y cardiovasculares, al alivio de
la pobreza y al crecimiento económico. La
asignación de recursos humanos especiali-
zados para alcanzar estos objetivos es una
de las tareas prioritarias a corto plazo.
Respecto del aprovechamiento y conser-
vación de recursos naturales es importante
continuar reforzando el sistema de áreas
protegidas, particularmente para obtener
donaciones internacionales a este fin. Entre
465
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
otras, convendría considerar la oportunidad
de una mayor participación ciudadana en la
gestión y aprovechamiento de recursos fo-
restales y recursos de la biodiversidad, así
como su descentralización a las comunida-
des que tradicionalmente han habitado es-
tas tierras. Entre las medidas que podrían
considerarse para rebajar las tasas de defo-
restación se cuentan reformas en los regí-
menes de adjudicación de derechos de pro-
piedad sobre baldíos y terrenos de la nación.
Finalmente, es importante consolidar las re-
glas formales e informales para la gestión de
recursos hídricos, descentralizando la asig-
nación de derechos de uso y el control de las
descargas a las asociaciones de usuarios es-
tablecidas en el nivel de cuencas. El nuevo
Ministerio del Agua cuenta en su estructura
con una Dirección General de Cuencas, des-
de donde se podrían promover acciones pa-
ra fortalecer los procesos de descentraliza-
ción en la gestión de los recursos hídricos
(Enríquez, 2006).
466
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 2 - OPCIONES DE POLÍTICA EN MEDIOAMBIENTE

Objetivo Acciones recomendadas a corto plazo

Control de la > Sustitución de combustibles líquidos y sólidos por gas natural con base
contaminación en una política de precios de combustibles
atmosférica > Reducción de impuestos a combustibles más limpios
> Reforma del reglamento de la Ley de Medio Ambiente para controlar las
emisiones de PM 2,5

Control de la > Sustitución de combustibles por gas

contaminación > Uso de estufas eficientes y mejoras en la ventilación de las viviendas.
intradomiciliaria

Reducción de las > Campañas educativas de higiene (v.gr. lavado de manos)

enfermedades de > Desinfección casera del agua de consumo
origen hídrico > Desarrollo de alcantarillados y sistemas de evacuación de excretas
> Reforma de las normas de calidad del agua potable

Reducción de la Estructurales
vulnerabilidad > Reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundación
frente a desastres > Obras de control de inundaciones, de control de erosión y de estabilidad
naturales de taludes
> Uso de humedales para amortiguación de crecientes
No estructurales
> Zonificación del uso del suelo
> Diseño de programas de respuesta y atención a emergencias
> Equipamiento y preparación de la ciudadanía

Instituciones > Reconsiderar las prioridades de la gestión ambiental

> Mayor transversalización de la gestión ambiental
> Gestión por resultados
> Asignación de recursos humanos especializados
> Creación de un Viceministerio en salud ambiental en el Ministerio de
Salud
> Creación de un Viceministerio de reducción de la vulnerabilidad a
desastres en el Ministerio de Agua

Aprovechamiento > Mayor participación ciudadana

y conservación de > Reforma de los regímenes de adjudicación de derechos de propiedad
recursos naturales sobre baldíos y terrenos de la nación
> Descentralización de la asignación de derechos de uso y el control de las
descargas a las asociaciones de usuarios establecidas a nivel de cuencas
 467
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

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 CRECER MÁS Y MEJOR

GESTIÓN MACROECONÓMICA
SOCIALMENTE RESPONSABLE
Sara Calvo1

a gestión macroeconómica en Bolivia ha sido hasta ahora

L adecuada, pero sigue siendo vulnerable a presiones políticas

y sociales. Un contexto externo favorable ha contribuido a
estabilizar la economía, pero ésta es aún frágil. Ganarse la
confianza de los actores económicos con señales claras es vital
para estimular la inversión y para que el sector público ofrezca
servicios de calidad con equidad. Una prioridad es evitar ampliar
los desequilibrios fiscales y mejorar la eficiencia del sector público
para dotar de más margen fiscal a la inversión pública. Otra
prioridad debería ser continuar fortaleciendo el sector financiero.
Un contexto externo o interno adverso puede poner en peligro la
estabilidad económica si el sistema financiero llegara a debilitarse.

1 En colaboración con Julio Velasco.

50
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
INTRODUCCIÓN
El crecimiento de la economía boliviana
se hizo más lento a partir de 1999. Aunque
este fenómeno sorprendió a muchos (por la
fortaleza de las reformas implementadas),
los resultados económicos fueron muy bue-
nos si se analizan desde una óptica regional.
Latinoamérica sufrió varios shocks adversos
a partir de 1998, y Bolivia no dejó de crecer
ni sufrió una crisis financiera como la de Ar-
gentina o Uruguay. Una política monetaria y
cambiaria adecuada, un sector financiero
fortalecido y una fuerte expansión de las ex-
portaciones de gas a partir de 1999 contri-
buyeron a ello. El resultado podría haber si-
do mucho mejor si hubiera existido una po-
lítica fiscal libre de presiones políticas y so-
ciales que hubiera contribuido a un ajuste
más rápido ante los embates externos. De
ahí que el desafío inmediato del nuevo go-
bierno sea crear las condiciones que eleven
el nivel de inversión y aumenten la produc-
tividad en toda la economía. Para ello es ne-
cesario mantener el actual marco macroeco-
nómico, continuar eliminando los obstácu-
los que impiden un crecimiento más rápido y
seguir mejorando los servicios públicos. Só-
lo así podrán generarse tasas de crecimien-
to que ayuden a reducir la pobreza y a alcan-
zar las metas del milenio.
Bolivia goza hoy de un clima favorable,
tanto externo como interno. Gracias a los al-
tos precios internacionales de exportación
del gas, de los productos mineros y de la so-
ya, el PIB creció a 4 por ciento en el 2005; el
déficit fiscal cayó de aproximadamente el 9
por ciento del PIB en 2003 al 1,6 por ciento
en 2005; la inflación se mantiene en un so-
lo dígito; el tipo de cambio permanece esta-
ble; y las reservas brutas internacionales re-
presentan el 32 por ciento de los pasivos del
sector financiero. Además, la deuda externa
bajó a 50 por ciento del PIB y la interna se
estabilizó en torno al 25 por ciento (Gráfico
1). Más aún, el inminente alivio de la deuda
con el Banco Mundial (BM) y el Fondo Mone-
tario Internacional (FMI) es un indicio del
progreso que ha hecho Bolivia en la gestión
macroeconómica, el manejo financiero del
sector público y la implementación de la es-
trategia para reducir la pobreza.
Sin embargo, el actual marco macroeco-
nómico podría deteriorarse fácilmente. La
economía afronta importantes riesgos que,
si llegaran a cristalizarse, generarían inesta-
bilidad económica y, en el mejor de los ca-
sos, unas tasas de crecimiento insuficientes
para reducir la pobreza. Nos referimos a una
posible caída en los precios de los productos
de exportación mencionados y/o a un au-
mento de las tasas de interés internaciona-
les, y a fuertes presiones políticas y sociales
que terminen socavando el buen desempeño
fiscal reciente, lo que inhibiría el crecimien-
to si el programa económico se tornara im-
predecible. Al desacelerarse la economía,
los depósitos y el crédito caerían, creando
problemas en el sector financiero y empre-
sarial, como ocurrió a fines de los años 90.
La fragilidad económica se exacerbaría si es-
ta situación condujera a una devaluación de
la moneda, lo que tendría un impacto des-
proporcionadamente fuerte sobre el ingreso
real de los pobres.
La prioridad del nuevo gobierno es dar
señales claras sobre cómo piensa aplicar su
programa económico y continuar actuando
sobre las fragilidades fiscales, financieras e
institucionales. Sólo la estabilidad macroe-
conómica hará posible un entorno propicio
para mejorar el sector público, aumentar la
productividad de la economía y así crecer
considerablemente. La primera parte de este
estudio proporciona antecedentes y leccio-
nes sobre la gestión macroeconómica desde
 Inflación Millones de dólares
Crecimeinto real del PIB

0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%

-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
0
500
1000
1500
2000
2500
Jan-97 dic-89
I-1990
Jul-97 dic-90 I-1991
Jan-98 dic-91 I-1992
Jul-98
dic-92 I-1993

Minería
Jan-99
dic-93 I-1994
Jul-99

Hidrocarburos
dic-94

No tradicionales
I-1995
Jan-00
dic-95 I-1996
Jul-00
dic-96 I-1997
Jan-01
dic-97 I-1998
Jul-01
Jan-02 dic-98 I-1999

Jul-02 dic-99 I-2000

El PIB esta creciendo más…

Jan-03 dic-00 I-2001

Jul-03 dic-01 I-2002
… gracias al récord de las exportaciones de gas

Jan-04 dic-02 I-2003

Jul-04
Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN MACROECONÓMICA

dic-03 I-2004

La inflación sigue en un digito, la devaluación hoy es casi nula

Jan-05
dic-04 I-2005
Jul-05

0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
Devaluación nominal
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE
51
52
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

y las reservas internacionales siguen subiendo

1850 45%
1650 40%
1450
35%
1250
(US$ Millón)

1050 30%
850 25%
650
20%
450
250 15%
50 10%
Ene-99
Abr-99
Jul-99
Oct-99
Ene-00
Abr-00
Jul-00
Oct-00
Ene-01
Abr-01
Jul-01
Oct-01
Ene-02
Abr-02
Jul-02
Oct-02
Ene-03
Abr-03
Jul-03
Oct-03
Ene-04
Abr-04
Jul-04
Oct-04
Ene-05
Abr-05
Jul-05
Oct-05
El ingreso público ha aumentado fuertemente…
39%
Egresos totales
37% Ingresos totales
35%
% del PIB

33%
31%
29%
27%
25%
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05

…reduciendo el déficit fiscal. La deuda pública cayó

90% 0%
85% -1%
80% -2%
75% -3%
70% -4%
65% -5%
60% -6%
55% -7%
50% -8%
45% -9%
40% -10%
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuentes: Banco Central de Bolivia, Ministerio de Hacienda y el FMI

 53
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

fines de los años 90, luego discute la asig-
nación del gasto público y al final presenta
recomendaciones específicas.
ANTECEDENTES Y DIAGNÓSTICO
Los shocks externos, la gestión
macroeconómica y el crecimiento
Bolivia ha hecho grandes reformas, pero
su crecimiento ha sido insuficiente para re-
ducir la pobreza. Las presiones sociales y po-
líticas que interfieren en la gestión fiscal y
amenazan la propiedad privada, así como las
regulaciones que hacen que la entrada y sa-
lida de empresas en la economía sean muy
costosas, han dejando secuelas a largo plazo
en el sector empresarial y un clima empresa-
rial poco atractivo para la inversión (Banco
Mundial, 2005a). A pesar de las reformas im-
plementadas desde mediados de los 80, esta
situación ha frenado un mayor desarrollo del
sector privado en áreas que no sean el sector
exportador primario, como sucedió durante
la bonanza de los años 90 (Recuadro 1). En
las páginas que siguen presentamos un diag-
nóstico sobre los riesgos económicos a los
que se enfrenta Bolivia y una descripción de
cómo han sido gestionados.

Recuadro 1 - LA FRAGILIDAD MACROECONÓMICA Y EL MODESTO CRECIMIENTO DE LOS 90

Bolivia implementó, a partir de mediados de los 80, una serie de reformas que pretendían acabar
con la inflación y mejorar la eficiencia de la economía. El crecimiento del PIB hasta 1998 fue impor-
tante (aunque no espectacular), situándose en un promedio anual de alrededor de 4,5 por ciento. En-
tre 1985 y 1998, las exportaciones crecieron en un 70 por ciento, mientras que otros países de Améri-
ca Latina que también implementaron reformas pudieron incrementar sus exportaciones en 2,5 veces,
y otros países en desarrollo las triplicaron.
Las reformas de los 80 lograron estabilizar la economía, pero no impidieron la fragilidad fiscal y del
sector financiero. Las presiones políticas y sociales condujeron a mayores gastos (por ejemplo, en pen-
siones) y, por consiguiente, debilitaron la supervisión y la regulación prudente necesaria para mante-
ner un sistema financiero fuerte. La consecuencia fue que los problemas del sistema financiero no aca-
baron y que, en 1996, los reflotes de bancos elevaron el gasto público en un 6 por ciento del PIB. En
este deficiente clima empresarial sólo se pudieron desarrollar las firmas extranjeras en sectores que
ofrecían rendimientos seguros a la inversión, como los sectores de exportación (en particular de gas y
soya). Este sector prosperó, beneficiado por la favorable relación de intercambio y por los tratados re-
gionales, que ofrecieron mercados seguros a Bolivia.
El resto de la economía también creció, aunque a un ritmo más lento, impulsada por la mayor dispo-
nibilidad del crédito bancario (gracias al financiamiento externo de los bancos locales), pero se mantuvo
con una base productiva débil. En 2002 la inversión interna privada no superó los 54 millones de dólares
(menos del 1 por ciento del PIB) y se ha mantenido en niveles bajos. La desfavorable situación del sector
privado boliviano puede explicarse por el elevado riesgo de apropiación de los rendimientos de la inver-
sión, tal y como vienen a reflejar las salidas de capitales financieros desde fines de los años 90, los con-
tinuos cambios en las “reglas del juego” y la fuga de cerebros (esto es, salidas de capital humano).

Fuente: Banco Mundial (2005a).

54
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Vulnerabilidad externa golpeara a la región, Bolivia la

al entorno externo
La economía boliviana crece menos
cuando el entorno externo se desacelera y se
torna negativo. Los siguientes factores ex-
plican por qué:
> Las exportaciones están constituidas en
un alto porcentaje (cerca de un 60 por
ciento) por productos primarios –básica-
mente, hidrocarburos, minería y soya. En
consecuencia, las variaciones interna-
cionales de los precios de estas exporta-
ciones han tenido un impacto en la acti-
vidad económica, así como en la vigencia
de los grupos de presión de la sociedad.2
> El porcentaje de exportaciones dirigidas
a países latinoamericanos es elevado.
Dichas exportaciones representan alre-
dedor del 50 por ciento del total de ven-
tas bolivianas al exterior. En el resto de
la región esta proporción es del orden del
20-30 por ciento (Tabla 1). Si una crisis
sufriría por partida doble, por el impacto
directo e indirecto que tendría en las
economías con las que Bolivia comercia.
> El país depende de los fondos de la co-
munidad internacional. Cerca de 2,2
puntos porcentuales del déficit presu-
puestario (en términos del PIB) se cu-
bren mediante donaciones, y aproxima-
damente el 5 por ciento (en términos del
PIB) de la inversión pública se financia a
través de donaciones y créditos oficiales
externos. Cualquier cambio de actitud
hacia Bolivia por parte de donantes y
prestamistas tendrá un importante efec-
to sobre las fuentes de financiamiento
del gasto público.
> El elevado grado de dolarización de la
economía deja poco margen para una po-
lítica monetaria y cambiaria activa. La
economía boliviana tiene el nivel más al-
to de dolarización de pasivos de la re-

Tabla 1 - DESTINO DEL COMERCIO, 2003

País Exportaciones EEUU Unión Resto Total Exportaciones por región

regionales Europea del Comunidad MERCOSUR Chile América
Mundo Andina Central

Bolivia 48 22 27 3 100 23 18 5 0.1

Colombia 31 41 19 9 100 20 2 2 5

Ecuador 26 38 19 17 100 12 2 4 5

Perú 20 28 24 28 100 7 5 2 2

Venezuela 27 54 6 13 100 9 4 1 8

Andinos 27 45 13 15 100 12 4 2 6

Fuente: Rojas (2005). Las diferencias en los totales se deben a la aproximación de las cifras.

2 La caída de los precios de la minería y el aumento del precio y la demanda de la coca en los años 80
hicieron que los cocaleros ganaran protagonismo, en detrimento de los sindicatos mineros (Klein,
2004).

gión (alrededor del 95 por ciento del to-
tal de préstamos bancarios) y, después
de Uruguay, es la que presenta el grado
más elevado de descalce de moneda en-
tre las economías altamente dolarizadas.
Se estima que alrededor del 50 por cien-
to de las firmas del sector no exportador
tiene deudas denominadas en dólares.3
Esto significa que una devaluación ten-
dría un fuerte impacto sobre los pasivos
del sector público y privado, en particu-
lar sobre aquellos con ingresos del sector
no transable, que opera en bolivianos.
> La gestión macroeconómica boliviana es
muy vulnerable a las presiones políticas
y sociales. Bolivia es un país pobre con
múltiples demandas sociales, e institu-
ciones débiles y vulnerables al fraude.
Esto explica en parte por qué los bolivia-
nos prefieren mantener sus depósitos en
dólares y no en moneda nacional, y ha
hecho que Bolivia esté considerada en
los estudios internacionales una de las
economías con el peor clima empresarial
en lo que se refiere a la eficacia del siste-
ma judicial, el respeto a los derechos de
propiedad y la burocracia (Gráfico 2). La
Gráfico 2 - EL CLIMA EMPRESARIAL - CONTEXTO REGIONAL Y MUNDIAL
Independencia judicial
Eficiencia del marco legal
Efectividad del la ley de quiebras
Protección a la ley de propiedad intelectual
Grado de burocracia
0 20 40
Ranking de Competitividad Global
3 Rennhack and Nozaki (2006).
55
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE
caída de la inversión extranjera directa
de cerca de 10 por ciento en 2002 al 2
por ciento en 2004, en el contexto de los
debates sobre la nueva ley de hidrocar-
buros (caracterizada por tener un sesgo
anti-sector privado), es un ejemplo re-
ciente del impacto de esta situación. Las
presiones políticas y sociales han inter-
ferido tanto con los esfuerzos para cons-
truir una economía más resistente y
adaptable a los shocks económicos, co-
mo con los orientados a que las reformas
estructurales den resultados efectivos.
Por ejemplo, el gobierno no ha podido
implementar una reforma tributaria ge-
neral debido a la oposición del Congreso
y de la comunidad empresarial.
> La fragilidad institucional hace efectivas
las presiones políticas y sociales. La fra-
gilidad institucional de Bolivia se refleja
en un proceso presupuestario deficiente
y en la existencia de fuentes de incre-
mento del gasto que muy fácilmente han
llevado a grandes déficit fiscales y a un
aumento de la deuda pública en poco
tiempo, llevándola a niveles previos al
plan de alivio para los países pobres al-
América Latina
Mundo
Bolivia
60 80 100
56
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tamente endeudados (HIPC, por su sigla rés para prevenir el colapso de la ba