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Washington, D. C. 20433, USA

Primera edición en castellano: Junio de 2006

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Ilustración de cubierta: Resplandor de los Andes (2006) de Roberto Mamani Mamani, reproducción
por cortesía del artista, La Paz, Bolivia.
Diseño y armado: SALINASANCHEZ
Impresión y encuadernación: EDOBOL Ltda., La Paz - Bolivia

ISBN: 0-8213-6660-2
Depósito Legal: 4-1-1066-06

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INDICE

Prólogo 13
Biografías de los editores 14
Reconocimientos 15
Siglas y abreviaturas 16

SÍNTESIS 19
Contexto 19
Reflexiones sobre el pasado 21
Oportunidades y sugerencias para el futuro 29
Algunas sugerencias sobre prioridades y cronología de las actuaciones 44

Tabla 1 - Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano, 1950 – 2000... 22
Tabla 2 - Cómo puede un crecimiento sostenido de 4,5 – 5%
elevar los ingresos y reducir la pobreza 30
Tabla 3 - Sugerencias de prioridades y cronología de las actuaciones 45

CAPÍTULO 1: CRECER MÁS Y MEJOR

Gestión macroeconómica socialmente responsable 49


Introducción 50
Antecedentes y diagnóstico 53
La gestión de los shocks económicos a partir de 1998 57
Conclusiones y recomendaciones 64
Bibliografía 69

Gráfico 1 - Evolución de la situación macroeconómica 51


Gráfico 2 - El clima empresarial - Contexto regional y mundial 55
Gráfico 3 - El clima empresarial. Algunas variables. Comparación internacional 56
Gráfico 4 - Inestabilidad social y las tasas de interés 56
Gráfico 5 - Los capitales privados (sin IED) se revierten 58
Tabla 1 - Destino del Comercio, 2003 54
Tabla 2 - Gasto público por nivel de educación en el gasto total en educación,
por quintiles (porcentaje) 63
Recuadro 1 - La fragilidad macroeconómica y el modesto crecimiento de los 90 53
Recuadro 2 - ¿Cómo han afectado los shocks a la economía? 58

Impuestos, capacidades de recaudación y distribución 71


Antecedentes 72
Evaluación y opciones de política de los impuestos nacionales 74
Administración tributaria y aduanera 81
Sistema tributario sobre el upstream en hidrocarburos 84
Distribución de los ingresos tributarios 88
Conclusiones 93
Bibliografía 96
Gráfico 1 - Evolución y estructura de los ingresos tributarios en Bolivia, 1990-2004
(porcentajes del PIB) 72
Gráfico 2 - Evasión del IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados) 82
Gráfico 3 - Inversión en exploración y explotación, y reservas de Gas, 1990-2004 85
Gráfico 4 - Reservas de gas en países de América Latina (TCF de gas) 85
Gráfico 5 - Las regalías sobre la producción de gas natural a nivel internacional 87
Gráfico 6 - Distribución impuestos entre los departamentos, 2000-2004
(bolivianos constantes de 2000 per cápita) 90
Gráfico 7 - Participación de los municipios en la asignación departamental, 2004
(porcentaje del total) 90
Gráfico 8 - Efecto del IDH en la distribución vertical de impuestos, 2004 (porcentajes del total) 92
Gráfico 9 - Efecto del IDH en la distribución departamental de impuestos, 2004
(Bolivianos constantes de 2000 per cápita) 92
Tabla 1 - Carga impositiva en porcentaje, según quintiles de ingreso por hogar 73
Tabla 2 - Estructura de los ingresos tributarios nacionales, 1990-2004 75
Tabla 3 - El IVA en Latinoamérica, 2001 76
Tabla 4 - El impuestos a la renta de las empresas en Latinoamérica 78
Tabla 5 - Comparaciones entre sistemas tributarios, posiciones de países seleccionados, 2004 81
Tabla 6 - Importación tramitada anualmente por empleados de aduana 83
Tabla 7 - Principales opciones de política 95
Anexo 1 - Principales impuestos nacionales 97
Anexo 2 - Regímenes impositivos sobre el upstream de hidrocarburos 101
Anexo 3 - Sistema de asignación de los ingresos tributarios 104

Reduciendo los costos de transacción e incrementando la efectividad de la asistencia 109


Antecedentes 110
Desafíos pendientes – ¿dónde se encuentran? 113
Opciones de políticas – una oportunidad 117
Fuentes de información y bibliografía 121

Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia 112


Recuadro 1 - Dos ejemplos actuales de buena práctica: Mesa Fiscal y SWAP
en el sector educativo 114
Recuadro 2 - Armonización de las políticas y procedimientos de adquisición y
administración financiera 116
Recuadro 3 - Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación 118
Anexo 1 - El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional
hacia el siglo XXI, una propuesta al Grupo Consultivo 1999 124
Anexo 2 - Resumen Ejecutivo Plan Nacional de Armonización y Alineamiento 127

Gestión y sostenibilidad de la deuda pública 133


Antecedentes 134
La sostenibilidad de la deuda 137
Problemas de gestión de la deuda pública 141
El control eficaz de la deuda en un contexto más descentralizado 144
Bibliografía 148
Gráfico 1 - Evolución de la deuda pública (en porcentaje del PIB) 134
Gráfico 2 - La deuda pública en América Latina (en porcentaje del PIB) 135
Gráfico 3 - Composición de la deuda externa, 2004 (porcentajes del total) 137
Gráfico 4 - Composición de la deuda doméstica 2004 (porcentaje del total) 137
Gráfico 5 - Evolución de la deuda si el déficit primario se mantiene en los niveles históricos
(en porcentaje del PIB) 139
Gráfico 6 - Déficit primario necesario para mantener el nivel después de la cancelación
(en porcentaje del PIB) 139
Gráfico 7 - Composición de los instrumentos del tesoro en el mercado abierto
(porcentajes del total) 143
Gráfico 8 - Maduración promedio de colocaciones de instrumentos del tesoro (número de días) 143
Tabla 1 - Sensibilidad del déficit primario requerido según diferentes supuestos sobre el
crecimiento económico (porcentaje del PIB) 140
Tabla 2 - Principales indicadores de deuda de las instituciones en el PRF 145
Recuadro 1 - Reestructuración y alivio de la deuda externa en Bolivia 136
Recuadro 2 - Supuestos del escenario base 138
Recuadro 3 - Instituciones que intervienen en la gestión de la deuda pública 142
Recuadro 4 - Ley de administración presupuestaria y control de la deuda subnacional 146
Anexo 1 - Marco analítico de la sostenibilidad de la deuda 149
Anexo 2 - Pasivos contingentes 150

Sistema Financiero: Desafíos y Oportunidades 153


Antecedentes 154
Medidas recientes de política del MHCP, BCB y SBEF, concernientes al sector financiero 162
Temas relevantes seleccionados y respectivas recomendaciones de política 168
Bibliografía 175
Anexos 177
Gráfico 1 - Evolución de las obligaciones con el público 156
Tabla 1 - Número de sucursales en el área rural y urbana, por tipo de entidad: 160
Recuadro 1 - Tecnologías crediticias de las EMF 155
Recuadro 2 - Debilidades de la ley 2495 167
Recuadro 3 - Aportación de Nafibo y valor de la tenencia de acciones del BUN 172
Grafico A1 - Evolución de las variables del sistema bancario y no bancario
(1998-septiembre 2005) 177
Grafico A2 - Evolución depósitos bancarios en bolivianos y dólares, por plazo
(marzo 2004-septiembre 2005) 178
Gráfico A3a - Evolución anual del IM por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) 178
Gráfico A3b - Evolución anual de la cobertura de cartera en mora por grupo de entidades
(2002-septiembre 2005) 179
Gráfico A4 - Evolución del índice de mora (IM) para la cartera reprogramada, no reprogramada
y total del sistema bancario (diciembre 2003-septiembre 2005) 179
Cuadro A1- Concentración de depósitos bancarios, Noviembre 2005 y diciembre 2002 180

Bolivia en la era del gas 181


Antecedentes 182
Aspectos sectoriales 183
Bibliografía 201
Gráfico 1 - Bolivia: inversión extranjera directa (millones de US$) 184
Gráfico 2 - Inversiones en exploración y explotación (1992-2005) 184
Gráfico 3 - Comparación de la renta estatal en los contratos de exploración y explotación 186
Gráfico 4 - Exportación de gas a Brasil – Mutún (en MMm3/d) 191
Gráfico 5 - Costos y precios del GLP (US$/MMBTU) 195
Gráfico 6 - Incidencia de los subsidios sobre la población 196
Gráfico 7 - Demanda y oferta de petróleo 196
Gráfico 8 - Demanda y oferta de GLP 197
Tabla 1 - Bolivia: Reservas Certificadas de Gas Natural y Petróleo/Condensado 182
Tabla 2 - Exportaciones de petróleo 185
Tabla 3 - Impuestos bajo la Ley 1689 (exploración y explotación) 185
Tabla 4 - Regalías e impuestos a las utilidades
(Países de Latinoamérica – situación a mediados del 2004) 187
Tabla 5 - Resultados del referéndum de junio de 2004 188
Tabla 6 - Precios de la gasolina y el diésel oil (Dic. 04 – En. 05) 194
Cuadro 1- Distribución de la recaudación del IDH (2006) 193

Crecimiento económico a través de la productividad y la competitividad 203


Antecedentes: el problema es el crecimiento lento 204
Temas de competitividad y el ambiente de inversión en general 208
Alternativas de política y elección 212
Anexos 222
Gráfico 1 - Informalidad 205
Tabla 1 - Contribución de las empresas al PIB y al empleo, por tamaño, 1999 206
Tabla 2 - Índice de Competitividad Global, 2004 (posiciones entre 104 países) 207
Tabla 3 - Posiciones del Índice de Instituciones Públicas, países seleccionados, 2004 210
Tabla 4 - Empezando una empresa, países seleccionados, 2004 211
Tabla 5 - Medidas de política sugeridas, en orden cronológico 218
Recuadro 1 - La experiencia internacional con las Zonas Económicas Especiales (ZEE).
Algunas lecciones 217
Gráfico A1 - Derechos de propiedad e Indicadores de Desempeño Judicial 222
Gráfico A2 - Indicadores de regulación pública 222
Tabla A1 - Tasas anuales de crecimiento del PIB per cápita para países seleccionados,
1950-2000 (expresado en %) 223
Tabla A2 - Cumplimiento de contratos, países seleccionados, 2004 224
Tabla A3 - Comercio entre fronteras internacionales, países seleccionados, 2005 225

Desarrollo rural 227


Introducción 228
Los desafíos principales 234
Opciones de política 243
Bibliografía 250
Anexo - Algunas características del sector de la coca 251
Bibliografía anexo 257
Gráfico 1 - Evolución de la superficie cultivada principales cultivos (1985-2004) 231
Gráfico 2 - Evolución del PIB de la industria manufacturera por rubro (1985-2004) 232
Gráfico 3 - Necesidades básicas insatisfechas (NBI): población por estrato de pobreza,
1992 2001 (En porcentaje) 238
Gráfico 4 - Rendimientos comparados 2004 (tm/ha) 243
Tabla 1 - Población nacional, por área geográfica, censos de 1950, 1976, 1992 y 2001 229
Tabla 2 - Distribución de la coparticipación tributaria y HIPC II, según área geográfica 230
Tabla 3 - Indicadores de pobreza 2002, por área geográfica y migración reciente 237
Tabla 4 - Variación promedio anual de incidencia de pobreza y pobreza extrema por NBI
(en puntos porcentuales) 239
Tabla 5 - Incidencia de pobreza, por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1976, 1992, 2001
(En porcentaje) 243
Tabla A1 - Producción de hoja de coca en los Andes, hectáreas, 1994-2004 256

Políticas comerciales y de integración 259


Antecedentes. Características del sector exterior boliviano 260
Diagnóstico. Restricciones principales del sector exterior 266
Opciones de política 271
Bibliografía 273
Gráfico 1 - Composición de las exportaciones no tradicionales, 2004 261
Gráfico 2 - Concentración de las exportaciones, 1962-2003 261
Gráfico 3 - Contenido en mano de obra de las exportaciones de manufactura por región, 2003
(por ciento del empleo total en manufactura) 262
Gráfico 4 - Exportaciones no tradicionales por principal mercado y competidores, 2003 264
Gráfico 5 - Porcentaje del promedio de años de exportación de un producto, 1980-2000 265
Gráfico 6 - Impacto del artículo 6 del Decreto Supremo 24565 267

CAPÍTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS

Dinámica de la pobreza y desigualdad 277


Crecimiento y tendencias de la pobreza y la desigualdad 278
Restricciones a la creación de empleo. la demanda laboral 283
Restricciones a la acumulación de capital humano y su utilización. La oferta laboral 287
Principales opciones de política para reducir la pobreza y desigualdad 289
Sinergias en las políticas de crecimiento, reducción de la pobreza y desigualdad 292
Bibliografía 293

Gráfico 1 - Coeficientes de Gini en América Latina. Distribución de Ingresos del Hogar


Equivalentes 279
Gráfico 2 - Curvas de Incidencia del Crecimiento, 1993-2002
(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil) 280
Gráfico 3 - Distribución de los ingresos per cápita por hogar, 2002, urbano y rural 281
Gráfico 4 - Índice de condiciones de empleo de Jure en Bolivia y el mundo, (0-1) 286
Gráfico 5 - La Transición Demográfica y la Acumulación de Capital en Bolivia y América Latina 288
Tabla 1 - Medidas de Pobreza, 1993-2002 278
Tabla 2 - Progreso hacia el logro de los Objetivos Clave del Milenio 282
Tabla 3 - Comparación de indicadores del clima de inversión en Bolivia y otros países de
América Latina seleccionados, 2004 284
Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas 297
Diagnóstico 298
Incidencia de pobreza en la población indígena y no indígena 301
El desafío de la discriminación 306
Conclusiones y opciones para el futuro 308
Bibliografía 312
Tabla 1 - Porcentaje de población indígena según diferentes indicadores 298
Tabla 2 - Autoidentificación con pueblos indígenas de la población de 15 años o más
(en porcentaje de la población indígena) 299
Tabla 3 - Porcentaje de población de 6 años o más que habla un idioma nativo 299
Tabla 4 - Porcentaje de la población indígena según diferentes indicadores y grupos de edad 300
Tabla 5 - Incidencia de pobreza y pobreza extrema por método de ingresos (en porcentaje) 301
Tabla 6 - Incidencia de pobreza por nivel de educación, 2002 307
Recuadro 1 - Enfoques alternativos de ‘políticas afirmativas’ o ‘políticas positivas’ en el mundo 309

Dimensión de género 313


Diagnóstico de Género 314
Ciudadanía social con perspectiva de género 315
Ciudadanía económica 317
Violencia contra las mujeres 319
Ciudadanía política y participación ciudadana 320
Marco normativo, políticas e institucionalidad pública de género 323
Conclusiones y opciones de política 325
Bibliografía 327

Educación Primaria y Secundaria 331


Antecedentes 332
Temas principales a abordar 337
Opciones de política 346
Bibliografía 352
Gráfico 1 - Tasas de matrícula y PNB per cápita 334
Gráfico 2 - Matrícula por nivel 335
Gráfico 3 - Asistencia escolar por etnia, quintil de ingreso, género, y residencia urbana o rural 338
Gráfico 4 - Matrícula (línea gruesa) y asistencia (línea delgada) por edad,
según grupo demográfico 343
Tabla 1 - Gastos en educación como porcentaje del PIB en 2002 336
Tabla 2 - Promedio de calificación en matemáticas y lenguaje en LLECE para el grado 3 340
Recuadro 1 - Programa de educación secundaria “Para Todos” de Chile 339
Recuadro 2 - Incrementar la escolarización a través de transferencias monetarias en Brasil:
el programa Bolsa Escola 347
Recuadro 3 - Fe y Alegría 348

El Sector salud 355


Antecedentes 356
Principales problemas del sector 358
Opciones de política 363
Bibliografía 367
Gráfico 1 - Cobertura del parto institucional en Bolivia 1995-2005 359
Gráfico 2 - Diferencia en desempeño sectorial con y sin supervisión MSD 361
Gráfico 3 - Atención SUMI por nivel y tipo de municipios 363
Gráfico 4 - Presupuesto público asignado a departamentos, per cápita 2003 370
Cuadro 1- Elementos básicos de financiamiento sectorial 362
Tabla 1 - Indicadores en América Latina 356
Tabla 2 - Avances en los objetivos del milenio: WB (2005): PD for SSPCII
Metas nacionales relacionadas con ciertos objetivos del milenio 357
Tabla 3 - Avance en los indicadores de salud. Bolivia 358
Tabla 4 - Evolución del gasto en salud como porcentaje del PIB 358
Tabla 5 - Diferencias de atención por grupos de regiones 358
Tabla 6 - Gastos en salud por quintil 1999 (en $ B per cápita) 360
Tabla 7 - Presupuesto sanitario ejecutado, por elementos (2003) (en pesos bolivianos) 369
Tabla 8 - Relación entre las iniciativas del BM y la supervisión del sector de salud 370
Anexo 1 - Organización del sector sanitario 368
Recuadro 1- La experiencia de Extensa 371

Protección social 373


Introducción 374
Antecedentes: la protección social en Bolivia 375
Principales programas y proyectos de PS 380
Principales cuestiones del sector 384
Opciones de política 386
Bibliografía 390
Grafico 1 - Población cubierta por algún servicio de salud - 2002 378
Tabla 1 - Indicadores del gastos en protección social en Bolivia, 1999-2004 376
Tabla 2 - Bolivia - Indicadores de vulnerabilidad por quintil de ingreso 379
Tabla 3 - Programas de protección social en Bolivia, 1999-2005 (MM US$, corrientes) 381
Recuadro 1 - Transferencias condicionales de dinero (TCD):
lecciones de la experiencia internacional 388
Cuadro 1 - Organigrama del sistema de protección social 377

Sistema de pensiones: las reformas de la reforma 391


Antecedentes 392
Los desafíos sectoriales 401
Bibliografía 411
Cuadro 1- Estructura institucional del sistema de pensiones en Bolivia 393
Gráfico 1 - Gasto en pensiones, como porcentaje del PIB, 1997-2004. 394
Gráfico 2 - Cobertura del sistema de pensiones, para la población activa y
los mayores de 65 años, alrededor del año 2002 394
Gráfico 3 - Participación de los trabajadores activos en el sistema de pensiones
por quintil de ingresos, y ratio de equidad 396
Gráfico 4 - Previsión del gasto fiscal en pensiones, como porcentaje del PIB. 2005-2060 401
Gráfico 5 - Estructura de los ingresos operativos percibidos por las AFP. Bolivia 2004 405
Tabla 1 - ROE de las AFP, por países, 2000-2004 400
Tabla 2 - Opciones de política 409
Agua y saneamiento, cómo servir mejor a la gente 413
Introducción 414
Diagnóstico de los problemas y desafíos principales 415
Opciones de política sectorial 427
Bibliografía 432
Gráfico 1 - Cobertura de agua potable y saneamiento en América Latina 416
Gráfico 2 - Inversión pública en agua y saneamiento básico (1997-2004) 419
Gráfico 3 - Productividad laboral (número de empleados por 1000 conexiones de agua,
en 8 de las 10 mayores EPSA del país) 420
Gráfico 4 - Porcentaje de agua no contabilizada (ANC) de las 10 mayores EPSA 420
Gráfico 5 - Nivel de continuidad en algunas EPSA reguladas 421
Gráfico 6 - Nivel de control en la calidad del agua en algunas EPSA reguladas 421
Gráfico 7 - Costo de las conexiones de agua en valores absolutos y como porcentaje de los
ingresos de la EPSA 425
Gráfico 8 - Costo de las conexiones de alcantarillado sanitario en valores absolutos y como
porcentaje de los ingresos de la EPSA 425
Gráfico 9 - Tarifa de agua potable de las principales EPSA - categoría doméstica 426
Tabla 1 - Acceso mejorado a agua y saneamiento básico (datos por departamento) 417
Tabla 2 - Cobertura de agua y saneamiento básico (por tipo de provisión, año 2003) 418

Redes de transporte 433


Antecedentes 434
La agenda incompleta: temas claves del sector 444
Opciones de política 447
Bibliografía 449
Tabla 1 - Movilización de Pasajeros (miles de personas por año) 436
Tabla 2 - Gasto Público en la red nacional de caminos (US$) 440
Recuadro 1 - Red caminera de Bolivia 439

Degradación ambiental 451


Antecedentes 452
Enfermedades de origen hídrico 454
Contaminación atmosférica 456
Contaminación intradomiciliaria 456
Desastres Naturales 457
Aprovechamiento de Recursos Naturales 458
Análisis Institucional 461
Opciones de Política 464
Bibliografía 467
Gráfico 1 - Áreas naturales protegidas (porcentaje de territorio) 453
Gráfico 2 - Costo de la degradación ambiental (% PIB) 454
Recuadro 1 - Instrumentos para el desarrollo sostenible 451
Tabla 1 - Legislación boliviana en Materia Ambiental: Calidad Ambiental 463
Tabla 2 - Opciones de política en medio ambiente 466

La política de tierras 469


Atender la persistente pobreza rural, la desiguadad y la inseguridad 470
Completar la regularización de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las
instituciones encargadas de esta labor 472
Adoptar mecanismos de distribución de la tierra priorizados por objetivo y que
empleen instrumentos múltiples 473
Mejorar la tributación sobre la tierra 476
Regularizar la posesión de la tierra para los indígenas 477
Mantener la integridad de las áreas protegidas y de las reservas forestales 478
Conclusión 479
Bibliografía 480

CAPITULO 3: SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Hacia un mejor gobierno 485


Antecedentes: EL Funcionamiento de las Instituciones Públicas 486
Los avances hacia un estado transparente y eficiente 488
Diagnóstico de la reforma de la administración pública 489
Políticas para una administración pública eficiente y transparente 501
Bibliografía 508
Gráfico 1 - Servicio de Impuestos Nacionales: Recaudación tributaria 2000-2005
(Millones de Bolivianos) 491
Gráfico 2 - Evolución de la evasión del IVA 491
Gráfico 3 - Aduana Nacional de Bolivia: Recaudación 2000-2005 492
Gráfico 4 - Mejora de la red vial 492
Gráfico 5 - Calidad regulatoria 494
Gráfico 6 - El Estado de Derecho 495
Gráfico 7 - Corrupción 495
Recuadro 1 - Experiencias internacionales de mejora del sistema de adquisiciones 505
Anexo 1 - Indicadores de Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial (1996-2004) 510
Anexo 2 - Resumen de la Clasificación Global de Competitividad 511

La segunda fase de la descentralización 513


Introducción 514
Antecedentes 514
Desafíos de la descentralización 518
Opciones de política 527
Bibliografía 537
Grafico 1 - Resultados de encuesta: demanda por descentralización política (marzo 2005) 516
Gráfico 2 - Estimación de autonomía de toma de decisión presupuestal de las prefecturas
departamentales (en %), 2004 525
Tabla 1 - Ingresos por regalías del sector del petróleo y del gas por nivel de gobierno,
dos leyes de hidrocarburos, 2006 517
Tabla 2 - Ratio de descentralización antes y después de la Ley de hidrocarburos 517
Tabla 3 - Impacto de la ley de hidrocarburos (LH) sobre las transferencias y desequilibrios
interregionales (en US$ per cápita), 2005 - 2006 (Proy.) 520
Tabla 4 - Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados (%) 522
Tabla 5 - Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 524
Tabla 6 - Acuerdos institucionales en los sectores de salud, educación y caminos 526
Tabla 7 - Opciones para la tributación regional en Bolivia 529
Tabla 8 - Tributación regional y ganancia neta por ingreso para las prefecturas departamentales
(en millones de US$), 2006-2010 530
Tabla 9 - Fase preparatoria previa para la descentralización de educación, salud y caminos 532
Tabla 10 - Financiamiento de gastos descentralizados 533
Tabla 11 - Indicadores de calidad de servicio en sectores seleccionados 534
Gráfico A.1 - El sistema intergubernamental y la representación política antes de las elecciones
a prefecto en diciembre de 2005 536

Justicia y seguridad ciudadana 541


El sector justicia en Bolivia 542
El sector justicia y la seguridad ciudadana 543
Conclusiones y recomendaciones 561
Bibliografía 563
Gráfico 1 - Delitos comunes registrados, por área geográfica 545
Gráfico 2 - Evolución del número de delitos, 1989-2004 545
Gráfico 3 - Problema mas importante América Latina 2005 547
Gráfico 4 - Gasto nominal per cápita en orden público y seguridad, 1990-2004 (en bolivianos) 553
Gráfico 5 - Presupuestos judiciales (2004) en la región andina (en millones de US$) 557
Gráfico 6 - Indicador de presupuesto judicial per cápita en la región andina, 2004 (en US$) 557
Tabla 1 - Indicadores de pobreza extrema por año y área geográfica, 1999 - 2002 548
Tabla 2 - Disturbios civiles registrados, por departamento (2000 – 2004) 551
Tabla 3 - Razones de la migración rural-urbana 552
Tabla 4 - Juzgado cautelar. Delitos más frecuentes
Ingresados-rechazados-resueltos-pendientes 554
Tabla 5 - Municipios con y sin juzgado 555
Tabla 6- Presupuestos de los poderes del Estado 556
Tabla 7 - Denuncias contra miembros de la judicatura (período 1998 – 2001) 559
Anexo - Algunas iniciativas de reforma del sector justicia y la cooperación internacional 566
13

Prólogo
Después de varios años de crisis institucional, Bolivia ha comenzado a reorientar su
agenda de desarrollo y a cerrar la brecha que alejaba los problemas del país de sus solucio-
nes de fondo. Las últimas elecciones le han permitido a Bolivia contar con su primer presi-
dente indígena, junto a un partido de gobierno provisto de una sólida mayoría que podría
fortalecer la estabilidad política del país y avanzar en la senda del desarrollo.

El nuevo gobierno está encarando la necesidad de construir un Estado distinto, más in-
cluyente y efectivo. La manera de alcanzar esta meta pasa por la realización de la Asamblea
Constituyente y la revitalización de la participación estatal en la economía nacional. Este
momento tan importante para la historia nacional es un viraje del cual probablemente emer-
gerá una nueva Bolivia. Si bien las intenciones son correctas, también existen muchos ries-
gos. Bolivia puede dar un gran salto que le permita incorporarse de una manera proactiva al
mercado global o puede prolongar, e incluso exacerbar, el estancamiento que ha limitado su
desarrollo económico y social por tanto tiempo.

El propósito de este libro es contribuir al debate sobre cómo encarar los retos que en-
frenta Bolivia. Está conformado por un conjunto de estudios sobre la realidad boliviana, en
cuya elaboración participaron expertos nacionales e internacionales en la formulación de
políticas públicas. Estos estudios contienen un diagnóstico por sector, un recuento de los
principales desafíos y una serie de sugerencias de política pública que podrían ayudar a en-
carar los problemas centrales.

Buscamos contribuir con ideas y experiencias a que el país crezca con equidad, cuente
con un Estado transparente y eficiente y provea a su población de servicios sociales cada vez
mejores y más extendidos. Esperamos cooperar al gobierno en sus esfuerzos por crear un pa-
ís capaz de lograr el bienestar de todos.

Pamela Cox
Vicepresidenta del Banco Mundial
Oficina para Latinoamérica y el Caribe
Washington, D.C.19 de mayo de 2006
14

BIOGRAFÍAS DE LOS EDITORES

Vicente Fretes-Cibils, Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del


Nordeste (Argentina), y las universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Nor-
te (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administración de Empresas y el Doctorado
en Economía. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Banco Mundial en 1987 a través
del Programa para Jóvenes Profesionales. Luego de trabajar en la Vice-Presidencia de Euro-
pa y el Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó,
durante los años 1988-1992, como Economista en la Vice-Presidencia de Operaciones del
Oeste de África. Posteriormente, de 1992 a 1996, se desempeñó como Economista Princi-
pal en el en Departamento de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, supervi-
sando los programas de ajuste y liderando los trabajos económicos y analíticos en Bolivia.
Entre los años 1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempeñó como Economista Principal pa-
ra Venezuela, y posteriormente para Colombia y México. Actualmente es Economista Líder
del Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la Sub-
región de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. También ha ejercido la do-
cencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado varias
publicaciones en las áreas de finanzas, econometría aplicada, finanzas públicas, economía
internacional y del desarrollo económico

Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economía de la


Escuela de Economía de Londres. Después de un periodo en la academia, en 1989 se incor-
poró al Banco Mundial como economista del Departamento de Investigación Financiera. De
1990 a 1994, fue Economista adjunto de la Vicepresidencia de Operaciones de Oriente Me-
dio, encargado de la supervisión del programa de ajuste estructural de Egipto y dirigió el tra-
bajo de reconstrucción en el Líbano de la posguerra. De 1994 a1998, fue Economista prin-
cipal de la Región de Europa oriental y Asia central, responsable del trabajo de créditos y
economía analítica en Lituania y Kazajstán. En septiembre de 1998, se convirtió en Econo-
mista principal para el departamento Colombia-México-Venezuela. Actualmente es Director
del Departamento de países andinos del Banco Mundial. Fue profesor de la Escuela de Eco-
nomía de Londres y de la Universidad Americana en El Cairo, y ha publicado artículos en eco-
nometría aplicada, finanzas, economía de negocios y desarrollo económico.

Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administración


de Empresas de la Escuela de Negocios ESADE en España. Ingresó al Banco Mundial en 1988.
Desde entonces, ha trabajado con países de diferentes regiones desde la sede del Banco
Mundial en Washington, D.C.. Asimismo, ha desempeñado funciones en África y América La-
tina en países como Camerún, Congo, Chad, Gabón, México, Colombia, Ecuador, Venezuela y
Bolivia. Trabajó y residió dos años en México y en julio de 2004 fue designada como Repre-
sentante Residente del Banco Mundial en Bolivia.
15

RECONOCIMIENTOS

Este libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de múl-


tiples contribuciones.
Nuestros agradecimientos se dirigen a un gran número de personas. Primero, por su-
puesto, a los autores del presente volumen. Nos referimos a Omar Arias, Raja Bentaouet
Kattan, Lisa L. Bhansali, Javier Bolzico, Sara Guerschanik Calvo, Malcom Childress, Alber-
to Didoni, Enrique Fanta Ivanovic, Jonas Frank, Michael Goldberg, José Pablo Gómez-Me-
za, Paola Granata, Bruno Giussani, Christopher Humphrey, Ruth Llanos, Yira J. Mascaró,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Abel Mejía, Carlos Mollinedo-Trujillo, Edgardo Mosqueira, Mar-
celo Olarreaga, Rafael Rofman, Ernesto Sánchez-Triana, Marco Scuriatti, Maria Marcela Sil-
va, Alejandro Tapia, David Tuchschneider, William Tyler, Carolina Urrutia Vázquez, Julio
Velasco, Azul del Villar, Ian Walter, y Steven B. Webb. En todos ellos hay un sólido com-
promiso con Bolivia y sus habitantes.
Aunque este libro refleja en específico los puntos de vista de sus autores (y no necesa-
riamente los de nuestra institución internacional, su Directorio Ejecutivo, o sus países
miembros), su producción fue llevada adelante dentro del Banco Mundial. En ese marco,
agradecemos, en particular, las sugerencias y comentarios de Guillermo Perry (economista
jefe de América Latina y el Caribe), Dan Biller, Pablo Gottret, Aurelio Menéndez, Richard
Newfarmer, y Augusto de la Torre. También cabe agradecer a los líderes de sector del Banco
Mundial que revisaron estas páginas: María Donoso Clark, Daniel Cottler, Franz Dress-Gross
y Vicente Fretes-Cibils.
Del mismo modo, como contrapartes y socios en la lucha contra la pobreza, quedamos
muy agradecidos con Evo Morales, Presidente constitucional de la Republica de Bolivia, Car-
los Villegas, ministro de Planificación para el Desarrollo, Celinda Sosa, ministra de Micro-
empresa y Productividad, y Hernando Larrazábal, viceministro de Inversión Pública, quienes
se comprometieron con la idea de producir y debatir las presentes notas de discusión.
Reconocemos también las contribuciones de los participantes de taller desarrollado el 17
de marzo de 2006 en La Paz, Bolivia. Este encuentro no sólo reunió a muchos de los auto-
res, sino que incluyó a las autoridades y asesores de la nueva administración. Una mención
especial de gratitud va para quienes lo organizaron desde el Poder Ejecutivo, es decir, Clau-
dia Cárdenas, Ivonne Cuba y Glenda Brozovic. En este cometido y de parte del Banco Mun-
dial fueron esenciales los esfuerzos de Claudia Encinas, Fernanda Padrón, Carmen Romero,
Rocío Recalde, Elma Rossel, Juan Francisco Irias, Rosario Pinto, Mónica Claros, Gonzalo
Klein y Gabriela Carrasco.
Finalmente, estamos especialmente agradecidos a Juan Luis Guillén de Comunicación
Global, responsable de revisar todos los documentos y mejorar su estilo y argumentación, a
Martín Sánchez y Rubén Salinas, responsables del diseño y la estética del libro, y a Rafael
Archondo y Michael Geller, promotores de este texto en su calidad de productores.
16

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AAA Sociedad de Acueducto, Alcantarillado CISE Consejo Interinstitucional de


y Aseo Triple A- Seguimiento y Evaluación
AAPOS Administración Autónoma para Obras CJ Consejo de la Judicatura
Sanitarias CNCV Fondo Nacional de Mantenimiento de
AASANA Administración de Aeropuertos y Caminos
Servicios de Navegación Aérea CNPV Censo Nacional de Población y
ABIS Asociación Boliviana de de Ingeniería Vivienda
Sanitaria y Ambiental COA Control Operativo Aduanero
AFP Administradora de Fondos de Pensiones COATRI Cooperativa de Agua de Trinidad
AIF Asociación Internacional de Fomento CODEPE Consejos Departamentales Productivos
AISA Aguas del Illimani Sociedad Anónima COFOG Clasificación de Funciones de
ALC América Latina y el Caribe Gobiernos
ANB Aduanas Nacionales de Bolivia COMPRANET Sistema Electrónico de Contrataciones
ANC Agua no contabilizada Gubernamentales
ASL Asociaciones Sociales del Lugar COMPRASNET Compras Electrónicas
BCB Banco Central de Bolivia CONACAL Consejo Nacional de Calidad
BCR Banco de Crédito CONAPE Consejo Nacional de Política
BCRP Primer Programa Boliviano de Económica
Reestructuración del Sector CONAPES Consejo Nacional de Política
Corporativo y Bancario Económica y Social
BID Banco Interamericano de Desarrollo COSAALT Cooperativa de Agua y Alcantarillado
BLA Banco Los Andes de Tarija
BM Banco Mundial DILOS Directorio Local de Salud
BOLFOR The Sustainable Forest Management DMI Distritos Municipales Indígenas
Project DUF Directorio Único de Fondos
BSO Banco Sol EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de
BUN Banco de la Unión Pobreza
CAF Corporación Andina de Fomento ECP Evaluación Común de País
CAP Política Común de Agricultura EIB Educación Intercultural Bilingüe
CAPYS Comités de Agua Potable y EIH Encuesta Integrada de Hogares
Saneamiento ELAPAS Empresa de Agua Potable y
CAR Ratio adecuación del Patrimonio Alcantarillado Sucre
CCM Consejo Consultivo de Monitoreo EMAPYC Empresa Municipal de Agua Potable y
CEDEIM Certificado de Devolución Impositiva Alcantarillado Sanitario de Yacuiba
CEDIB Centro de documentación e EMF Entidades de Micro Financieras
información Bolivia ENDSA Encuesta Nacional de Demografía y
CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Salud
Demografía (CELADE / CEPAL) ENSA Estrategia Nacional de Salud Ambiental
CEPAL Comisión Económica para América ENE Encuesta Nacional de Empleo
Latina y el Caribe ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles del
CEPROBOL Centro de Promoción Bolivia Estado
CFAA Evaluación de la responsabilidad EPSA Empresa Prestadora de Servicios de
financiera de los países Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
CICC Convención Interamericana contra la ERTIC Electrificación Rural para el desarrollo
Corrupción de las Tecnologías de Información y
CIDA Agencia Canadiense de Desarrollo Comunicaciones
Internacional EXTENSA Programa de Extensión de Cobertura en
CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Salud
Bolivia FAO Fondo de las Naciones Unidas para la
CIF Costo, seguro y flete Agricultura y la Alimentación
CIPCA Centro de Investigación y Promoción FASF Fondo de Apoyo al Sistema Financiero
del Campesinado FCA Ferrocarril Andina
CITES Convention on International Trade in FCC Fondo de Capitalización Colectiva
Endangered Species of Wild Fauna and FCN Fondo de Compensación Nacional
Flora FCO Ferrocarril Oriental
17

FERE Fondo Especial de Reactivación IVA Impuesto al Valor Agregado


Económica JICA Japan International Cooperation
FF AA Fuerzas Armadas Agency
FFP Fondo Financiero Privado KPMG Compañía Privada de Servicios
FMI Fondo Monetario Internacional Financieros
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional LBTR Liquidación Bruta en tiempo real
FONAMA Fondo Nacional Para el Medio LDA Ley de Descentralización
Ambiente Administrativa
FONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema LDN Ley del Diálogo Nacional
Financiero LGA Ley General de Aduanas
FORADE Fondo de Reducción de Riesgos y LH Ley de Hidrocarburos
Atención de Desastres LMA Ley del Medio Ambiente
FPS Fondo Nacional de Inversión LPP Ley de Participación Popular
Productiva y Social LLECE Laboratorio Latinoamericano de
FRF Fondo Regional de Fortalecimiento Evaluación de la calidad de la
FSAP Programa de Asesoría del Sector Educación
Financiero MAS Movimiento al Socialismo
FUNDASAB Fundación para el Apoyo a la MDM Metas del Milenio
Sostenibilidad en Saneamiento Básico MDRI Iniciativa para el Alivio de la Deuda
FUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo Multilateral
Empresarial MDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y
FUNDESNAP Fundación para el Desarrollo del Planificación
Sistema Áreas Naturales Protegidas MECOVI Mejoramiento de las Encuestas y la
GA Gravamen Aduanero Medición de las Condiciones de Vida
GC Grupo Consultivo MEDMIN Fundación Medio Ambiente y Minería.
GFS Estadísticas Financieras MERCOSUR Mercado Cono Sur
Gubernamentales MH Ministerio de Hacienda
GFSM Manual Estadísticas Financieras MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito
Gubernamentales Público
GLP Gas licuado de Petróleo MOF Ministerio de Finanzas
HAMLP Honorable Alcaldía Municipal de La Paz MOH Ministerio de Salud
ICR ROSC Derechos crediticios y de Insolvencia- MOU Memorando de Entendimiento
Reportes de cumplimiento de MPP Ministerio de Participación Popular
estándares y códigos MSD Ministerio de Salud y Deportes
IDH Impuesto Directo sobre los NB Normas Básicas
Hidrocarburos NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia NEPA Agencia Nacional de Medio Ambiente y
Niñez y Adolescencia Planificación
IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia, NIT Número de Identificación Tributaria
Niñez y Adolescencia NN UU Naciones Unidas
IEHD Impuesto Especial sobre los ODA Asistencia Oficial para el Desarrollo
Hidrocarburos y sus Derivados ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
IM Índice de Mora OECD Organización para la cooperación y
INE Instituto Nacional de Estadística Desarrollo Económicos
INFOR Instituto Forestal OIT Organización Internacional del Trabajo
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria OMC Organización Mundial de Comercio
IPA Incidencia Parasitaria Anual OMS Organización Mundial de la Salud
IPBVA Impuesto sobre la Propiedad de Bienes ONG Organismo No-Gubernamental
Inmuebles y Vehículos Automotores OPS Organización Panamericana de la Salud
IPC Índice de Precio al Consumidor OTB Organización territoriales de Base
IRP Impuesto a la Renta de Personas PAA Plataforma de Administración de la
IRPE Impuesto a la Renta Presunta de Asistencia
Empresas PAI Plan Ampliado de Inmunizaciones
IT Impuesto a las Transferencias Programa Nacional de Atención al Niño
ITF Impuesto a las Transacciones ya la Niña de 0 a 6 años
Financieras PASA Programa de Apoyo a la Seguridad
IUE Impuesto a las Utilidades de las Alimentaría
Empresas PEA Población Económicamente Activa
IUM Impuesto a las Utilidades Mineras PIA Programa Integral Anticorrupción
18

PIB Producto Interno Bruto SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de


PLANE Plan de Empleo de Emergencia Deuda
PMA Programa Mundial de Alimentos SIGMA Sistema Integrado de Gestión y
PMAP Programa Multidonante de Apoyo Modernización Administrativa
Presupuestario SII Régimen Simplificado de Impuestos
PNAA Plan Nacional de Armonización y SIMECAL Sistema de Medición de la Calidad de
Alineamiento la Educación
PNB Producto Nacional Bruto SIN Servicio de Impuestos Nacionales
PNC Política Nacional de Compensación SINSAAT Sistema de Información de Seguridad
PNUD Programa de Las Naciones Unidas para Alimentaría y Alerta Temprana
el Desarrollo SIP Sociedad de Instrucción Primaria
POA Plan Operativo Anual Santiago
PPIAF Acceso a Asesoramiento en SIRESE Sistema de Regulación Sectorial
Infraestructura Pública y Privada SISAB Superintendencia de Saneamiento
PPM Planes de Prevención y Mitigación Básico
PRAS Proyecto de agua y saneamiento SISFIN Sistema de Seguimiento Financiero
PRE Programa de Reforma Educativa SITE Sistema de Transferencias Electrónicas
PRF Planes de Readecuación Financiera SLIM Servicios legales Integrales
PRI Proyecto de Reforma Institucional SNIS Sistema Nacional de Información en
PROANDES Programa Andino de Servicios Básicos Salud
PRODASU-JICA Proyecto de Desarrollo de Aguas SNMAC Sistema Nacional de para
Subterráneas en Áreas Rurales de Administración de Normalización,
Bolivia-Cooperación Internacional Metrología, Certificación y
Japonesa Acreditación de Calidad
PRODURSA Programa Global de Crédito para SOE Declaración de Gastos
Desarrollo Urbano y Saneamiento SS Seguridad Social
PROFOP Programa de Fortalecimiento STI Sistema Tributario Integrado
Patrimonial SUMI Seguro Único Materno Infantil
PROGAE Programa de Gestión de Activos del TA Tribunal Agrario
Estado TC Tribunal Constitucional
PROSIN Programa de Salud Integral Tcf Tara (10) pies cúbicos
SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos TCO Tierras Comunitarias de Origen
“Santa Cruz” Ltda. TGN Tesoro General de la Nación
SBPC Sistema Boliviano de Productividad y TLC Tratado de Libre Comercio
Competitividad UCAELR Unidad de Control de Activos de
SEDES Servicio Departamental de Salud Entidades en Liquidación y/o
SEDUCA Servicio Departamental de Educación Reestructuración
SELA/ORURO Servicio Local de Acueductos y UDAPE Unidad de Análisis de Políticas
Alcantarillado-ORURO Económicas y Sociales
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y UFL Unidad Fondos en Liquidación
Alcantarillado UFV Unidades de Fomento a la Vivienda
SENAPE Servicio Nacional de Activos UMSA Universidad Mayor de San Andrés
Pertenecientes al Estado UNASBVI Unidades de Servicios Básicos y
SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Vivienda
Agropecuaria UNDAF Marco de Asistencia de las Naciones
SENASIR Servicio Nacional del Sistema de Unidas
Reparto UPC Unidad de Productividad y
SEPCAM Servicio Prefectural de Caminos Competitividad
SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas UTIM Unidad Técnica Interna Municipal
SIASG Sistema Integrado de Administración UTIM Unidades Técnicas Internas del
de Servicios Generales Municipio
SIBTA Sistema Boliviano de Tecnología VASP Compañía de Aviación Sao Paulo
Agropecuaria VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y
SICOES Sistema de Información de Financiamiento Externo
Contrataciones Estatales VMT Viceministerio de Transporte
SIDA Agencia Sueca de Desarrollo YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Internacional Bolivianos
SIDUNEA Sistema Aduanero Automatizado ZEE Zonas Económicas Especiales
SIG Sistemas de Información Geográfica ZPE Zonas Procesadoras de Exportación
Bolivia: por el bienestar de todos
Síntesis
Vicente Fretes-Cibils

CONTEXTO ingrediente nuevo del momento: el acceso


al mando departamental de nueve autorida-
Bolivia tiene una oportunidad histórica des regionales electas. Se trata de un paso
para reducir la pobreza y la exclusión social decisivo hacia un Estado más descentraliza-
a través de (i) un crecimiento mayor y me- do, que podría completar el proceso de des-
jor—generando empleos; (ii) que bene- centralización iniciado a mediados de la dé-
ficie a todos; y (iii) sin corrupción y con cada pasada, que concedió poderes y res-
participación ciudadana. Esta oportunidad ponsabilidades a más de tres centenares de
se basa en dos pilares: uno político-social y municipios.
otro económico. En lo político-social, el Estas circunstancias iniciales favorables
pueblo boliviano no sólo ha votado, sino en el ámbito político-social se acompañan
que ha elegido. Por primera vez en los últi- de un contexto económico relativamente fa-
mos años, el Presidente de la República ha vorable. La economía boliviana vive una re-
sido elegido por mayoría absoluta de los su- cuperación notable tras el periodo de crisis
fragios, y es la primera administración del de principios de esta década, agravado por
actual periodo democrático elegida directa- la inestabilidad político-social arriba men-
mente por la población, y no a través de la cionada. Gracias a una buena gestión eco-
segunda vuelta congresal. El mandato del nómica y financiera y a un contexto interna-
pueblo se extiende también al Congreso ya cional favorable, la economía está creciendo
que el gobierno cuenta con más de la mitad a un ritmo del 4 por ciento del producto in-
de los 157 congresistas electos. Estos resul- terno bruto (PIB) y los volúmenes de expor-
tados contrastan con uno de los períodos de tación han alcanzado una cifra récord (equi-
inestabilidad política y social más agudos valente a 2.671 millones de dólares, nivel
de la historia democrática del país: entre nunca antes alcanzado). El déficit fiscal,
2000 y 2005, Bolivia ha tenido cinco presi- que alcanzó el 9 por ciento del PIB en 2003,
dentes con sus consiguientes efectos a cor- se redujo al 1,6 por ciento del PIB en 2005,
to plazo y el Estado ha estado a punto de co- el más bajo de los últimos 15 años. Las re-
lapsar en al menos cuatro momentos: febre- servas monetarias internacionales se en-
ro y octubre de 2003 y enero y mayo de cuentran en niveles hasta ahora desconoci-
2005, en los que la autoridad central quedó dos (equivalentes a casi 9 meses de impor-
diluida al contacto con movimientos socia- tación de bienes) y el sistema financiero,
les y cívicos, expresiones de un descontento aunque reducido a dos tercios de su tamaño
social largamente acumulado. A esta reali- con respecto al año 2000, ha permanecido
dad nacional, política y social se suma un estable y recuperado paulatinamente los de-
20
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

pósitos bancarios. Además, Bolivia va a be- pesar de que su cobertura ha mejorado no-
neficiarse de una condonación de su deuda tablemente en los últimos quince años. A
externa por una cuantía aproximada de todo esto hemos de añadir la elevada de-
1.700 millones de dólares. En el mismo sen- pendencia de las transferencias financieras
tido, aunque la Ley de Hidrocarburos podría de la comunidad internacional (aproxima-
perjudicar a medio plazo al desarrollo del damente una media del 7,5 por ciento del
sector, éste ha generado un incremento PIB durante la última década), y un marco
anual de 600 millones de dólares en la re- institucional débil, con corrupción y des-
caudación (un 23 por ciento de la recauda- confianza en el sistema judicial y una per-
ción impositiva del año). Así, con exporta- cepción de impunidad ante el delito. Miran-
ciones en alza, una recaudación fiscal eleva- do al futuro inmediato, existen altas expec-
da, un déficit controlado y una menor deuda tativas en una Asamblea Constituyente y el
pública, el nuevo gobierno, que arranca con referéndum sobre autonomías para una ma-
un consenso político y social, goza en prin- yor redistribución de los recursos naturales
cipio de unas condiciones iniciales favora- y descentralización que afectarán a la go-
bles para promover el desarrollo económico bernabilidad.
y social que el país demanda. Así pues, en el particular contexto políti-
A pesar de las condiciones iniciales fa- co-social y económico que actualmente
vorables, los desafíos a los que se enfrenta atraviesa Bolivia y con las expectativas ge-
este gobierno son mayores, y los espacios y neradas en la población, los retos para vivir
tiempos para enfrentar los mismos son re- bien, con menor pobreza y mayor inclusión,
ducidos. La pobreza es alta (dos de cada son múltiples, serios y urgentes. A fin de
tres bolivianos son pobres y uno de cada contribuir al diálogo y al debate para dar
cuatro es indigente), sigue habiendo una respuesta a estos retos a través de un creci-
gran desigualdad en la distribución de la ri- miento mayor y mejor (generando em-
queza (el 20 por ciento de la población más pleo), que beneficie a todos, y sin co-
rica controla casi la mitad de la riqueza to- rrupción y con participación ciudadana, el
tal), y nueve de cada diez bolivianos (po- Banco Mundial somete a la consideración de
bres y no pobres) consideran que la distri- Bolivia y de su nuevo gobierno este docu-
bución es injusta. La estabilidad económica mento, que comprende la presente síntesis
y financiera es frágil y vulnerable a cambios general y 23 estudios específicos que refle-
internos (especialmente políticos y socia- jan la experiencia nacional e internacional
les) y externos (especialmente económicos de los técnicos y analistas del Banco Mun-
y financieros). El crecimiento económico, dial y de los expertos contratados especial-
aunque positivo, no es lo bastante elevado mente para realizar este estudio. Los acápi-
como para revertir la pobreza y la desigual- tes presentan diagnósticos de temas que
dad, y la inversión no es lo suficientemente abarcan el amplio espectro del desarrollo
fuerte como para sostener el crecimiento. económico y social, incluyendo, entre otros,
Además, los servicios básicos públicos de la gestión macroeconómica, el sector finan-
educación, salud, protección social, pen- ciero, el desarrollo rural, la salud, la educa-
siones, agua y saneamiento, y transporte ción, el medio ambiente, el transporte, el
siguen siendo deficientes y poco accesibles sector público, la justicia y la descentraliza-
para la población pobre, rural e indígena, a ción. Cada uno de ellos plantea asimismo
21
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

una serie de posibles políticas públicas que inversión total (privada y pública) media
podrían ser consideradas y ajustadas a las anual representó en Bolivia aproximada-
prioridades nacionales para obtener los me- mente el 16 por ciento del PIB (frente a una
jores frutos para todos los bolivianos. media del 20 por ciento en los países de
América Latina, un 21 por ciento del PIB en
REFLEXIONES otros países en vías de desarrollo – Turquía,
SOBRE EL PASADO Hungría y Rumanía, entre otros – y más del
30 por ciento en Corea del Sur). Al mismo
El análisis secular y coyuntural del desa- tiempo, la contribución de la productividad
rrollo económico y social de Bolivia (y su al crecimiento fue en Bolivia de aproxima-
comparación con otros países de la región y damente un 0,2 por ciento, frente a un pro-
del mundo) nos deja tres lecciones impor- medio del 0,6 por ciento en los países de
tantes (i) el crecimiento económico anual América Latina y del 1 por ciento en otros
per cápita ha sido muy bajo (incluso negati- países en vías de desarrollo. Además, exis-
vo, intermitente y excluyente), acentuando ten amplias disparidades en la productivi-
la desigualdad económica; (ii) el acceso a dad de los diferentes sectores, aunque des-
los servicios públicos básicos ha aumentado de 1999 todos han tenido un crecimiento
y los indicadores sociales han mejorado, pe- bajo. Estas disparidades son aún mayores en
ro la desigualdad social persiste; y (iii) la lo que se refiere a la dimensión de las em-
estabilidad institucional y transparencia se presas o establecimientos: la productividad
ha debilitado. de los trabajadores de las empresas grandes
(principalmente intensivas en capital) es 25
Bajo crecimiento económico… veces superior a la de los trabajadores de las
alta pobreza microempresas. Las empresas grandes pro-
La segunda mitad del siglo XX ha sido tes- ducen el 65 por ciento del PIB, pero emple-
tigo de episodios intermitentes de creci- an menos del 9 por ciento de la población
miento (generados por booms de mercancías activa total. Buena parte del diferencial de
y oleadas de flujos de entrada de capital), productividad se debe al predominio de las
seguidos por colapsos y crisis. La economía empresas informales; el grado de informali-
boliviana creció, por término medio, muy por dad es el más alto de Latinoamérica (dos
debajo del resto de los países de Latinoamé- tercios de la economía funcionan fuera del
rica y de otros países en vías de desarrollo, y sector formal), y gráfico entre los más altos
los ingresos reales disminuyeron ligeramen- del mundo.
te. Así, a principios del 2000, los bolivianos La importancia del crecimiento de la eco-
ganaban un uno por ciento menos de lo que nomía en el bienestar de la población no se
ganaban sus abuelos en 1950 (en contraste, puede subestimar: aun con un crecimiento
en ese mismo período, los ingresos reales de moderado, durante un período largo, se pue-
los chilenos se duplicaron, los de los brasile- de lograr una gran diferencia. Si Bolivia hu-
ños más que se triplicaron y los de los corea- biera crecido durante los últimos 50 años a
nos del sur se multiplicaron por doce). una tasa similar a la mediana de los otros
El bajo crecimiento de la economía se once países latinoamericanos, el ingreso
sustenta en unas tasas de inversión y pro- promedio sería más del doble del actual, la
ductividad bajas. En los últimos 35 años, la tasa de pobreza se hubiese reducido a la mi-
22
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO


LATINOAMERICANO, 1950 – 2000...

Si Bolivia hubiera Ingreso promedio Tasa de pobreza


crecido al: (años 2000) (años 2000)

–0,02% anual
(Tasa real de crecimiento) $900 65%

+1,5% anual
(Mediana de América Latina) $1888 30%

tad y la población boliviana estaría conside- blicas han sido erráticas, en la medida en
rablemente mejor (Tabla 1). que los gobiernos se han visto forzados a re-
Bolivia alcanzó una mejoría en los años accionar ante los acontecimientos más que
noventa, cuando la economía creció a una controlarlos. El resultado de estas políticas
tasa media del 4,0 por ciento (por encima de ha afectado negativamente al clima empre-
la tasa de crecimiento de los ochenta), en sarial, generando incertidumbre y reducien-
parte como consecuencia de las reformas do la inversión privada de un 18 por ciento
económicas implementadas. El repunte ge- del PIB en 1998 a un 6,5 por ciento en 2004.
neral de la economía propició un crecimien- Los inversionistas, tanto extranjeros como
to del empleo y una reducción de la pobreza, nacionales, se han visto desalentados por
aunque no mejoró la equidad. Pero después las reversiones de política de los años re-
de 1998, una serie de shocks desaceleraron cientes, incluyendo la nueva Ley de Hidro-
el crecimiento económico y la inversión y carburos y las incertidumbres con respecto
empeoraron la tasa de productividad. Algu- al futuro de la industria petrolera, la resci-
nos de estos shocks fueron externos (por sión de acuerdos contractuales y la defini-
ejemplo, las crisis financieras asiática y ru- ción de políticas comerciales. En estas con-
sa, que elevaron las tasas de interés inter- diciones, Bolivia está en desventaja para
nacionales y redujeron los flujos de capital, competir y prosperar en el siglo XXI.
y las devaluaciones en Brasil y Argentina) y El impacto del bajo crecimiento de la
algunos fueron internos e inducidos por po- economía en el sector rural, que concentra
líticas públicas (por ejemplo, la erradica- la pobreza más aguda, es aún más notable. A
ción de la coca y el alto costo de la reforma pesar que en los últimos 50 años la sociedad
de pensiones). Durante ese mismo período boliviana se ha urbanizado (el porcentaje de
la economía se benefició de algunos shocks población que vive en zonas rurales ha pa-
favorables (por ejemplo, el boom de expor- sado de casi un 75 por ciento a menos del 40
taciones de gas y soya y la condonación de por ciento), el ingreso monetario medio en
la deuda por parte de algunos acreedores bi- el área rural es alrededor de 0,60 dólares por
laterales). Pero estos shocks no fueron sufi- día, es decir, la tercera parte del ingreso ur-
cientes para compensar la desaceleración bano medio. Simultáneamente, el sector
económica y mitigar el descontento político agropecuario (incluyendo silvicultura, caza
y social. En este contexto, las políticas pú- y pesca) experimentó una recomposición
23
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

que ha permitido que su contribución al PIB presentan límites absolutos a la competiti-


se haya mantenido constante (15-16 por vidad (en particular, cabe mencionar el café
ciento) durante los últimos 15 años. Dicha de altura, la quínua y otros cultivos alto-an-
recomposición se caracteriza por el surgi- dinos, así como la producción de llamas).
miento de la agricultura comercial en las Así pues, el apoyo a la agricultura alto-andi-
tierras bajas. Si observamos la composición na deberá enfocarse también a aquellos pro-
del producto bruto sectorial, la participa- ductos que permitan el desarrollo de una
ción de la producción agrícola industrial competitividad territorial basada en la in-
(básicamente la soya) pasó del 10 por cien- serción en mercados dinámicos.
to a fines de los ochenta al 20 por ciento en
2004. Este crecimiento ha compensado las Mejora de servicios…
pérdidas asociadas a la erradicación de la con desigualdad
coca. La participación del resto de los sub- Además del bajo crecimiento económico
sectores, incluyendo los productos agrícolas y la baja inversión y productividad, la histo-
tradicionales, se mantuvo prácticamente ria de Bolivia está marcada por fuertes desi-
constante, lo que refleja un estancamiento gualdades económicas y sociales: la riqueza
general. del 10 por ciento más rico de la población es
Por lo tanto, en el sector agrícola se ob- 140 veces superior a la del 10 por ciento
serva un comportamiento dual. Por un lado, más pobre, la brecha educacional entre los
un subsector dedicado a la exportación de más ricos y los más pobres es de aproxima-
productos agropecuarios altamente dinámi- damente 8,5 años de educación (frente a
co y que concentra el grueso del crecimien- aproximadamente 5 años en Venezuela y Co-
to sectorial (básicamente, soya). Y por otro lombia) y el 10 por ciento de las unidades
lado, un subsector dedicado a la producción agrícolas controlan al 90 por ciento de la
de alimentos para el mercado nacional, po- tierra de cultivo. En un contexto como éste,
co productivo. Este último se concentra las diferencias en ingresos, acceso a bienes
principalmente en la zona andina, con cam- y servicios públicos y poder político están
pesinos inmersos en círculos viciosos gene- marcadas por diferencias étnicas, raciales,
radores de pobreza, de degradación ambien- regionales y de género, o sea, por factores
tal, pérdida de la fertilidad y disminución de ajenos a las capacidades individuales. Esta
los rendimientos (y, por tanto, de los ingre- exclusión social está condicionada por la
sos por venta o autoconsumo). Sin embar- historia, y por las políticas públicas que no
go, no todos los campesinos de la zona an- pudieron revertir tal exclusión. A pesar de
dina responden a estas características; se esta desigualdad y de esta exclusión, Boli-
estima que alrededor de un 20 por ciento ha via ha ampliado significativamente durante
logrado incrementar su productividad e in- la última década la cobertura de los servi-
gresos a través de una mejor inserción en los cios públicos básicos, incluidos programas
mercados de alimentos. Estos campesinos sociales, lo que se ha traducido en una me-
proveen el grueso de los productos alimen- jora de los distintos indicadores de bienes-
tarios que se consumen en las ciudades y al- tar social.
gunos están cada vez más ligados a merca- Así por ejemplo, en educación (especial-
dos internacionales. Esto demuestra que las mente primaria) los indicadores de cobertu-
condiciones agro-ecológicas andinas no ra han mejorado: aproximadamente el 95
24
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

por ciento de los niños entre 7 y 14 años es- endémico, la malaria y la fiebre amarilla han
tá actualmente escolarizado, cifra que colo- disminuido pero siguen presentes, y el den-
ca al país en el mismo puesto que vecinos gue ha reaparecido. Bolivia se encuentra,
más ricos, como Brasil o Perú. Además, la ta- según el Índice de Desarrollo Humano, entre
sa de abandono primaria ha descendido, es- los países de ingreso medio de menor desa-
pecialmente en áreas rurales (30 por cien- rrollo; ocupa el puesto 113, acompañado
to), la tasa de repetición se ha reducido a la por Honduras (116) y Guatemala (117), aun-
mitad y la tasa de finalización de estudios que los indicadores de salud de estos dos pa-
ha aumentado, lo que sitúa a Bolivia en la íses son mejores que los de Bolivia.
senda para alcanzar la Meta de Desarrollo A esta situación crítica en materia de sa-
del Milenio (MDM) referida a la finalización lud se suma la existencia de desigualdades.
primaria universal para el 2010. A pesar de Existen marcadas diferencias en el acceso a
estos logros, la cobertura universal sigue los servicios de salud entre los pobres y no
siendo una meta pendiente, especialmente pobres, y entre la población de origen indí-
entre los grupos menos favorecidos (la po- gena y la no indígena. Así, por ejemplo,
blación rural e indígena). Además, Bolivia aproximadamente el 25 por ciento de la po-
se enfrenta a retos como el de superar el ac- blación con ingresos más bajos (el quintil
ceso bajo y desigual a los grados superiores inferior) recibe atención al parto, frente al
primarios y secundarios de educación, los 90 por ciento de la población con ingresos
aún deficientes resultados académicos y las altos (quintil superior). La desigualdad tam-
fallas de un sistema educativo ineficiente. bién se aprecia entre regiones: altiplano (La
La baja matriculación en la secundaria ha Paz, Potosí, Oruro), valles (Cochabamba,
provocado una brecha de capacidad en la Chuquisaca, Tarija) y llano (Santa Cruz, Be-
fuerza de trabajo boliviana y un número in- ni, Pando). La tasa de mortalidad materna,
suficiente de individuos capacitados. por ejemplo, es dos veces superior en el al-
En el ámbito de la salud, las mejoras lo- tiplano que en el llano, y la tasa de desnu-
gradas durante la década anterior en mate- trición crónica entre los niños menores de 5
ria de cobertura, reducción de la mortalidad años del altiplano es el doble que la del va-
materna (de casi 60 por ciento con respecto lle. El bajo desempeño del sector en general
a 1990) e infantil (de casi un 40 por ciento es preocupante; especialmente en los últi-
con respecto a 1990), entre otras, fueron mos años de esta década, algunas activida-
muy importantes; de mantenerse, este ritmo des esenciales para mejorar los indicadores
de progreso permitiría alcanzar las Metas de salud se han mantenido constantes o han
del Milenio fijadas para el sector en el 2015. disminuido, lo que amenaza con detener el
A pesar de este progreso, la situación de Bo- progreso de los años anteriores y alcanzar
livia en este campo sigue siendo una de las las metas del milenio. Las razones de la de-
más graves de Latinoamérica. Los resulta- saceleración sectorial son esencialmente:
dos, medidos con indicadores (tales como la (i) la crisis institucional a la que se ha en-
tasas de mortalidad materna e infantil) sitú- frentado el país, que ha impedido políticas
an a Bolivia como el país con peores indica- estables y una adecuada coordinación y se-
dores, después de Haití; y en materia de en- guimiento; (ii) la descentralización secto-
fermedades transmisibles y reemergentes, la rial, que no siempre ha sido beneficiosa y
situación es también difícil: el chagas es que ha generado altos costos de transac-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ción; y (iii) la asignación de recursos resul- ca) y un fortalecimiento del marco institu-
tante de la descentralización, que es inapro- cional para la implementación de esta estra-
piada y no permite cerrar las brechas de la tegia.
desigualdad. En materia de servicios básicos de infra-
En materia de pensiones, con programas estructura (agua, saneamiento y transpor-
no contributivos (como el Bonosol) y pro- te), la cobertura aumentó considerablemen-
gramas sociales destinados a los más vulne- te en los años noventa y principios del nue-
rables (niños, ancianos, desempleados y sin vo siglo. El acceso a mejores fuentes de agua
seguro social), Bolivia ha hecho esfuerzos aumentó en el ámbito nacional un 8 por
significativos por aumentar la cobertura y ciento (aproximadamente el 62 por ciento
proteger a estos colectivos. Durante los úl- de la población) y en saneamiento un 20 por
timos seis años, el país ha destinado un pro- ciento (casi el 63 por ciento de la pobla-
medio anual de aproximadamente el 4,5 por ción), y los movimientos de carga y pasaje-
ciento del PIB a cubrir el déficit del sistema ros a través del sistema de redes de trans-
de pensiones, y ha duplicado el monto des- porte se duplicó (las carreteras, que son el
tinado a los distintos programas de protec- modo de transporte preferido, concentraron
ción social hasta casi el 23 por ciento del más del 90 por ciento del movimiento total
gasto social (monto que está por encima del de pasajeros y el 60 por ciento del volumen
promedio del resto de los países de América de carga). El sistema de transporte ha sido
Latina). Así, los programas como el seguro clave no sólo en la prestación de servicios,
universal de salud para madres y niños, sa- sino también en la evolución económica del
lud integral, vacunación, empleo, transfe- país (su contribución media al PIB fue casi
rencia de efectivo a ciudadanos mayores de un 9 por ciento del PIB). El transporte ha
65 años, mejoramiento de vivienda, fondos absorbido más del 30 por ciento de la inver-
sociales, plan para la educación de los niños sión pública, y las actividades relacionadas
por debajo de seis años y tenencia de tierras con el sector han generado casi el 6.5 por
para mejorar la competitividad económica ciento del empleo en las ciudades.
rural contribuyeron a mitigar el impacto ne- A pesar de los logros citados, la cobertu-
gativo de la desaceleración en el crecimien- ra de alcantarillado sanitario en agua pota-
to económico en el primer quinquenio de es- ble por red de cañería y en saneamiento me-
ta década y a reducir los riesgos a los que se jorado sigue siendo en Bolivia inferior al
enfrenta la población más vulnerable. A pe- promedio latinoamericano, y los costos de
sar de estos esfuerzos, el sistema de pensio- explotación siguen siendo elevados, espe-
nes sigue presentando problemas funda- cialmente en las zonas rurales. Además,
mentales (i) la cobertura es muy baja, espe- existen grandes desequilibrios en la cober-
cialmente para la población rural e indíge- tura—en algunos casos de más del doble—
na; y (ii) el costo fiscal es alto, con un alto entre los departamentos relativamente ricos
riesgo dada la fragilidad institucional del (por ejemplo, Santa Cruz y Tarija) y los rela-
sistema. Asimismo, el sistema de programas tivamente pobres (por ejemplo, Beni, Pan-
de protección social requiere una mejor fo- do, Potosí), así como desigualdades entre
calización (esto es, mayor énfasis hacia los las áreas urbanas y rurales (por ejemplo, el
niños, la población indígena y los adultos 86 por ciento de la provisión de agua en las
más vulnerables a la inestabilidad económi- ciudades se realiza a través de redes, frente
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

a un 28 por ciento en el área rural, y el man- te los niños), los desastres naturales y la de-
tenimiento de los caminos rurales terciarios gradación del suelo. Estos problemas empe-
es deficitario). El sector de saneamiento bá- oran la salud de la población, condicionan el
sico en Bolivia se enfrenta a una serie de re- desarrollo de la población más vulnerable
tos estructurales, entre los que se incluyen (especialmente la población infantil) y su
la baja eficiencia laboral y operativa, el es- costo anual equivale a casi el 5 por ciento
caso nivel de inversión, las deficiencias ins- del PIB, cifra superior a la mayor parte de los
titucionales y la falta de sostenibilidad de países de la región.
los servicios en las áreas rurales, junto a la La sostenibilidad ambiental y social, y
necesidad de definir el modelo que debe los esfuerzos para impulsar el crecimiento
adoptarse para la prestación de los servicios económico con más inclusión y equidad,
de agua en las ciudades de La Paz y El Alto. exigen una atención concertada y sostenida
En materia de transporte, a la debilidad del a la política de producción de coca y a la
marco institucional nacional y subnacional, gestión de los recursos naturales, especial-
que reduce la transparencia en la toma de mente tierras y bosques (aproximadamente
decisiones, hay que añadir los altos costos y el 40 por ciento de la población habita en
los riesgos de cambios arbitrarios en el mar- áreas rurales; el sector rural contribuye
co legal e institucional, que perjudican la aproximadamente el 15 por ciento del PIB y
inversión y el desarrollo del sector. emplea a más del 40 por ciento de la pobla-
La prestación de servicios públicos por ción activa). En los últimos 10 años, el mar-
parte del Estado abarca no sólo los servicios co legal y los esfuerzos se encaminaron en la
sociales y básicos de infraestructura, sino dirección correcta a fin de hacer la tenencia
también la preservación del medio ambien- de tierra más equitativa, segura y sosteni-
te para beneficio de las generaciones pre- ble, aunque la implementación resultó inco-
sentes y futuras. En este sentido, la gestión herente y, con frecuencia, poco eficaz. Así,
ambiental en Bolivia ha rendido excelentes la implementación de la Ley 1715 no ha col-
resultados en la conservación de la biodi- mado las expectativas sociales (sólo se han
versidad y la disminución de la deforesta- regularizado el 15 por ciento de las tierras
ción. Sin embargo, las condiciones de po- que iban a ser regularizadas, incluyendo el
breza en las que vive la mayoría de la pobla- registro de propiedades), y ha fracasado la
ción se agudizan por problemas ambientales labor de acabar con las tierras subutilizadas
como la contaminación atmosférica (resul- y de hacer que su distribución fuera más
tante de la producción y consumo de com- equitativa. La tributación de la tierra no ha
bustibles por el sector de transporte con creado una estructura de incentivos que me-
precios subsidiados con respecto a los pre- jore su productividad y posibilite transac-
cios internacionales), la demanda intrado- ciones a través del mercado; el 51 por cien-
miciliaria (resultante del consumo de leña y to de los impuestos municipales provienen
otros combustibles fósiles y líquidos en los del impuesto sobre la tierra, pero el 90 por
hogares), las enfermedades transmitidas ciento de este ingreso se recauda en sólo
por el agua (debido a las restricciones al ac- diez municipalidades (de 327), lo cual refle-
ceso a agua y saneamiento, y a la falta de ja las dificultades existentes en el sistema y
programas enfocados a la higiene básica de la administración de este impuesto, espe-
la población más vulnerable—especialmen- cialmente en las municipalidades pequeñas
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

y rurales. El registro de las tierras indígenas neméritos que abarca al 25 por ciento del
ha avanzado, pero el proceso se ha caracte- servicio civil. Este registro contribuye a la
rizado por conflictos y reclamaciones no profesionalización y transparencia de la pla-
atendidas, incluyendo concesiones de pro- nilla pública. La modernización del Servicio
piedades. El sistema de áreas protegidas y de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana
de gestión forestal está funcionando, pero Nacional (AN) ha permitido mejorar la ges-
algunas áreas están siendo ilegalmente ex- tión de dichas entidades y reducir la corrup-
plotadas o sometidas a desmontes para cría ción, lo que se ha traducido en una mejora
de ganado, cultivo de soya y pequeña agri- de la recaudación—la recaudación impositi-
cultura. va real aumentó en un 50 por ciento en los
últimos cinco años (excluyendo el impacto
Instituciones y transparencia… del incremento en la tributación al sector
débiles petrolero a partir de la mitad de año pasa-
Durante la pasada década, y especial- do), representando un presión tributaria
mente desde la aprobación de la Ley del Sis- equivalente al 13,5 por ciento del PIB, simi-
tema de Administración Financiera y Control lar al promedio de América Latina pero por
Gubernamental (SAFCO) a principios de los debajo de Brasil (28 por ciento) y Colombia
90, Bolivia ha impulsado un conjunto de re- (18 por ciento). El fortalecimiento de la
formas de la Administración Pública, princi- Contraloría General y la obligación por parte
palmente a nivel central, entre las cuáles de los funcionarios de presentar una decla-
podemos destacar la reforma del funciona- ración jurada de su patrimonio han contri-
miento de las instituciones públicas (esto buido a la lucha contra la corrupción. Sin
es, de los procesos administrativos, finan- embargo, el proceso de reforma ha sido in-
cieros y de control) y del Servicio Civil, y las completo (incluso en administración tribu-
reformas de algunas entidades para mejorar taria y aduanas) y no se ha extendido a todo
la recaudación fiscal y la eficiencia del gas- el sector público, la gestión de sector públi-
to público y reducir la corrupción. La inesta- co es deficiente (incluyendo la preparación
bilidad política y social que vivió el país y ejecución del presupuesto, contrataciones
desde fines de los 90 hizo que los resultados de bienes y servicios) y la información de la
de estas reformas fueran modestos. El fun- gestión no es transparente.
cionamiento del proceso de presupuesto, El sistema judicial y con él, la seguridad
planeación y adquisiciones sigue siendo de- jurídica y ciudadana, sufren por la falta de
ficiente, y el sistema informático es incom- acceso a la justicia de la mayor parte de la
pleto y debería ser sometido a una reevalua- población boliviana (especialmente los po-
ción para determinar su grado de eficacia y bres), entendida ésta no sólo como la difi-
utilidad, teniendo en cuenta su deprecia- cultad de la población de hacer valer sus de-
ción tecnológica y sus limitaciones como rechos ante los tribunales, sino también co-
instrumento de gestión. La reforma del Ser- mo la desconfianza en el sistema judicial y
vicio Civil logró algunos avances con la cre- la percepción de impunidad ante el delito.
ación de un marco legal e institucional, la Ante un sistema estatal de administración
ejecución de procesos de selección compe- de justicia lento (son necesarios, por ejem-
titiva y la puesta en marcha de un registro plo, casi 600 días en promedio para la reso-
biométrico de funcionarios, jubilados y be- lución y ejecución de conflictos contractua-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

les comerciales, frente a 300 días en Chile), manda). Así por ejemplo, en 1999 se recen-
la población evita recurrir a los tribunales y tralizó la red vial principal, que pasó de las
se toma la justicia por su propia mano. Las prefecturas al gobierno central debido al de-
protestas, las invasiones de tierras y los lin- terioro que había experimentado la calidad
chamientos, entre otros, reflejan este des- del servicio en manos de los departamentos.
contento con la justicia. En esta primera fase, Bolivia se convirtió
El debilitamiento general de las institu- en un país relativamente descentralizado en
ciones estuvo enmarcado simultáneamente términos de gastos, pero los gobiernos sub-
con la primera fase del proceso de descen- nacionales continuaron dependiendo casi
tralización, que fue estrictamente munici- exclusivamente de las transferencias del go-
pal y motivado políticamente, como en bierno central para su financiamiento (los
otros países de la región (por ejemplo, Co- esfuerzos de recaudación representan me-
lombia, Perú y Venezuela). En Bolivia, el nos del 6 por ciento del total de impuestos
proceso se inició a mediados de la década y regalías). La gestión fiscal de los gobier-
pasada a través de la Ley de Participación nos subnacionales ha sido relativamente
Popular, que introdujo los actuales gobier- prudente, con cierto control del endeuda-
nos municipales. Aunque su funcionamiento miento (especialmente en las municipalida-
está lejos de ser perfecto, las alcaldías jue- des y a partir de la gestión de la crisis de la
gan ahora un papel económico, social y po- deuda a principios del 2000), evitando de-
lítico cada vez más significativo; los gastos sequilibrios fiscales verticales que podrían
comunales, por ejemplo, representan hoy afectar el equilibrio macroeconómico gene-
cerca de 18 por ciento del gasto público to- ral (como ocurrió en Argentina y Brasil). No
tal (y podrían aumentar como resultado de obstante, los desequilibrios horizontales,
la Ley de Hidrocarburos). Poco después de es decir, la desigualdad entre las transferen-
iniciarse la descentralización municipal, se cias (y gastos) de los distintos departamen-
reformaron las prefecturas, que continuaron tos, persiste: Tarija y Pando reciben unos re-
como unidades desconcentradas del gobier- cursos por habitante 20 y 13 veces superio-
no central, encabezadas por prefectos de- res, respectivamente, a los de La Paz, una
signados por el Presidente conjuntamente desigualdad que podría acentuar la distri-
con concejos departamentales (con miem- bución prevista en la Ley de Hidrocarburos,
bros localmente elegidos a través de sufra- por el efecto de la cuotas iguales y adicio-
gio indirecto, emitido por los municipios de nales para los departamentos productores.
las provincias). Los gobiernos departamen- Además, el proceso de descentralización se
tales preparaban presupuestos aprobados enfrenta a una serie de debilidades institu-
por el concejo, y antes de la aprobación de cionales, entre las que se incluyen (i) la es-
la Ley de Hidrocarburos, erogaban aproxi- casa capacidad y autonomía para gestionar
madamente el 9 por ciento del total del gas- recursos (así, por ejemplo, las prefecturas
to público. Los departamentos, en general, sólo pueden gastar el 8 por ciento de sus re-
no se pudieron fortalecer y se enfrentaron a cursos totales de acuerdo con sus propias
limitaciones para proveer los servicios pú- prioridades); (ii) los deficientes sistemas de
blicos, lo que retardó el acercamiento del información y registro (se estima que la
responsable de la prestación de servicios subdeclaración de la deuda municipal y de-
públicos (la oferta) a los ciudadanos (la de- partamental es aproximadamente del 5 por
29
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ciento del PIB); y (iii) la fragmentación de OPORTUNIDADES Y SUGERENCIAS


responsabilidades, lo que merma la eficacia PARA EL FUTURO
y eficiencia en la gestión y provisión de ser-
vicios (por ejemplo, en el sistema educati- El contexto inicial favorable en lo políti-
vo, corresponde al gobierno central la remu- co-social y económico, las lecciones surgi-
neración de los maestros, a los departamen- das de la revisión secular y coyuntural del
tos su gestión, a las municipalidades su desarrollo económico y social de Bolivia y la
control y a los distritos las facultades de experiencia de otros países, brindan una
contratación y despido). plataforma analítica sólida para poder ex-
Las deficiencias en la prestación de ser- plotar las oportunidades y proponer algunas
vicios públicos se reflejan en la desconfian- sugerencias encaminadas a enfrentar los
za de la ciudadanía en las instituciones pú- grandes retos de reducción de la pobreza y la
blicas. Así, el Índice de Percepción de la Co- inclusión social a través de (i) un crecimien-
rrupción (IPC) del año pasado (Transparen- to mayor y mejor—generando empleos; (ii)
cia Internacional) indica que Bolivia ocupa que beneficie a todos; y (iii) sin corrupción
el puesto 117 de entre 159 países, y se ha y con participación ciudadana.
mantenido relativamente estancada en esta
posición en los últimos años. Por otra parte, Crecer más y mejor—
el país continúa sufriendo de un exceso de la generación de empleo
regulación; iniciar un negocio, por ejemplo, La implementación de políticas econó-
requiere por término medio 15 trámites y 50 micas adecuadas debería permitir a Bolivia
días, casi el doble que en Chile, y el costo volver a crecer a una tasa del 4,5-5 por cien-
(en porcentaje de ingreso per cápita) es 10 to anual, pero esto exigirá más inversión y
veces superior al de Corea del Sur, 15 veces al un crecimiento de la productividad mayor
de Chile y casi 25 veces al de Taiwán. Existen que el experimentado en los últimos años.
además deficiencias en el funcionamiento de Este crecimiento elevaría los ingresos, ge-
instituciones básicas para el desarrollo de neraría empleo y reduciría la pobreza; en tan
los mercados y la atracción de inversión, sólo una generación, la tasa de pobreza po-
asociadas a la falta de independencia del sis- dría reducirse a casi la mitad (Tabla 2). Para
tema judicial, la limitada protección de los lograr y mantener dicho crecimiento la in-
derechos de propiedad y de propiedad inte- versión anual total debe ser, en promedio,
lectual y la rigidez del marco legal y regula- de entre el 18 y el 22 por ciento del PIB, y la
torio. Bolivia ocupa, por ejemplo, el puesto productividad total debe aumentar en pro-
116 entre 155 países en comercio transfron- medio un 2 por ciento al año.
terizo (entre los países latinoamericanos, Dadas las limitaciones fiscales del sector
sólo Haití y Honduras ocupan un puesto in- público, y la necesidad de atender la cre-
ferior). Para las exportaciones son necesa- ciente demanda de servicios públicos (bási-
rios nueve documentos distintos y 15 firmas cos y sociales), para lograr dichos niveles de
diferentes, lo que supone una media de 43 inversión se requiere el esfuerzo tanto del
días. Para las importaciones el proceso es sector público como del sector privado. La
aún más complicado, lo que eleva los costos inversión pública media ha sido de 5,5 por
de las transacciones y estimula la informali- ciento del PIB (entre 2001 y 2004) y debido
dad, el contrabando y la corrupción. a las demandas sociales y restricciones fisca-
30
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 – 5%


ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA

Ingreso real Tasa de


promedio pobreza

Bolivia hoy $900 65%

…en 10 años $1134 - $1188 55%

…en 20 años $1395 - $1539 35%

les, la perspectiva de un incremento signifi- tión para mantener el equilibrio fiscal. Pa-
cativo del nivel de inversión pública parecen ra ello, las autoridades tienen alternativas
limitada. Por lo tanto, para alcanzar una in- relativas al control del crecimiento del gas-
versión del 20 por ciento del PIB, la inver- to público, la mejora de su ejecución, el in-
sión privada tendría que pasar del 8,3 por cremento de los ingresos públicos (a través
ciento (promedio alcanzado entre 2001 y de un sistema tributario progresivo, de ba-
2004) al 15 por ciento del PIB—sin un sec- se imponible amplia, fácil de administrar y
tor privado creciente y dinámico, acelerar y equitativo), la mejora en la administración
mantener el crecimiento económico puede y gestión de las transferencias provenien-
lograrse, pero no será fácil. Si las autorida- tes de la cooperación internacional y ma-
des desean establecer las condiciones nece- nejo adecuado y sostenible de la deuda del
sarias para el crecimiento del sector privado sector público. En materia financiera, las
y la inversión en Bolivia, dos aspectos re- autoridades deben seguir preservando la
quieren simultánea y constante atención: independencia de las instituciones mone-
En primer lugar, minimizar la incerti- tarias y financieras. Además, las autorida-
dumbre. La inestabilidad política y social, y des deberían concentrarse en tres áreas,
el ambiente de incertidumbre en el marco empezando en el corto plazo por (i) la de-
legal y reglamentario son las restricciones finición e implementación de políticas que
que más perjudican a la inversión y al creci- aumenten la confianza del público en la es-
miento. Para resolver estos problemas es tabilidad financiera; (ii) resolver los pro-
preciso un fuerte liderazgo político, capaz blemas de aquellos bancos con dificulta-
de mantener cierto consenso entre los dife- des; y (iii) ampliar el acceso a servicios fi-
rentes intereses económicos y sociales. nancieros a través de instrumentos alterna-
También es crucial iniciar procesos vincu- tivos a los préstamos bancarios. Sin em-
lantes para resolver las disputas de inver- bargo, tanto en Bolivia como en otros paí-
sión relacionadas con el sector petrolero y ses de la región este es un proceso largo y
con el de agua y saneamiento. difícil que exige cambios legislativos e ins-
En segundo lugar, mantener la estabili- titucionales, además de una redefinición
dad macroeconómica y financiera. Para cre- de estrategias de las instituciones públicas
ar un marco favorable al crecimiento eco- existentes (y posibles propuestas). En es-
nómico es necesaria la estabilidad de pre- te sentido, sería prudente tener en cuenta
cios, y esto exige a su vez una sólida ges- la experiencia internacional (y boliviana)
31
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

que desincentiva la creación de bancos pú- tégicos) para continuar con el desarrollo de
blicos, sobre todo los de primer piso. los recursos naturales y la ampliación de los
Estas condiciones necesarias no son sufi- mercados de exportación, y definir los crite-
cientes por sí mismas para generar los nive- rios para distribuir los beneficios de este de-
les de inversión y productividad (y, por tan- sarrollo entre las diferentes regiones y ciuda-
to, de crecimiento económico amplio, gene- danos. Algunas de las decisiones más rele-
ración de empleo, y reducción de la pobreza vantes se refieren a la negociación en torno
y la desigualdad) a que aspira Bolivia. Para a la migración de los operadores a nuevos
ello, el país debe retomar la agenda de re- modelos de contrato, las mejoras posibles
formas, y las autoridades podrían concen- para lograr una mayor transparencia en la re-
trarse en (a) mejorar el ambiente de inver- caudación y distribución de las rentas, la de-
sión, para aumentar la inversión y producti- finición de las operaciones de la industria
vidad; (b) reforzar las políticas comerciales que deberá cumplir Yacimientos Petrolíferos
e integrarse más en los mercados mundiales; Fiscales Bolivianos (YPFB), el ajuste de los
y (c) promover el desarrollo rural. precios de los combustibles en el mercado
interno y la apertura de nuevos mercados pa-
Mejorar el ambiente para ra el gas dentro y fuera de la región.
aumentar la inversión y Con respecto a la definición del marco le-
productividad gal para un entorno empresarial moderno, y
El gobierno ha progresado en varias áre- dada la actual estabilidad político-social,
as, pero, en general, el ambiente de inver- una agenda legislativa amplia podría incluir
sión se ha deteriorado. Es posible revertir las siguientes leyes:
esta situación a través de diferentes políti- > Quiebra—La Ley de Quiebra debería per-
cas públicas que las autoridades podrían mitir una salida más rápida de las empre-
considerar. Entre estas políticas, cabe men- sas que no han tenido éxito, y permitir
cionar (i) la definición del marco legal e ins- que los acreedores tomen posesión efec-
titucional, con el fin de promover la inver- tiva de los activos dados en garantía.
sión y el desarrollo de los recursos naturales > Trabajo—La Ley del Trabajo desalienta la
(especialmente, de los hidrocarburos); (ii) creación de empleos formales, incenti-
la introducción de un marco legal que propi- vando la informalidad y haciendo que
cie un entorno empresarial moderno; (iii) el Bolivia no sea competitiva con otros pa-
reforzamiento de los derechos de propiedad, íses. La ley debería ser modernizada en
el imperio de la ley y las instituciones, y la función de criterios internacionales, con
mejora del marco regulatorio; y (iv) el se- el fin de alentar la creación de empleo y
guimiento de los indicadores del ambiente proteger al mismo tiempo los derechos
de inversión. legítimos de los trabajadores.
El desarrollo de los recursos naturales y la > Propiedad Intelectual—Como base para
exportación de minerales e hidrocarburos, negociar acuerdos de comercio interna-
seguirán siendo vitales para el crecimiento cionales y ampliar mercados, Bolivia de-
económico de Bolivia. Bajo diferentes opcio- bería tener una ley adaptada a las buenas
nes, las autoridades deberán precisar los tér- prácticas internacionales en materia de
minos bajo los cuales se obtendrán las inver- cumplimiento de patentes y derechos de
siones necesarias (incluyendo socios estra- autor.
32
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

El cumplimiento de los derechos de pro- en la economía global. El país tiene un


piedad, con un sistema previsible referido gran potencial de exportación a través de
al imperio de la ley, eliminaría una de las sus recursos naturales, el sector agrícola y
restricciones que pesan sobre la inversión y una abundante mano de obra. Algunas op-
el crecimiento. El paso inicial es el compro- ciones políticas son: (i) desarrollar una es-
miso y la voluntad política, con un ambien- trategia amplia para abrir mercados de ex-
te de apoyo para hacer funcionar el marco portación a los productos bolivianos; (ii)
legal vigente. Simultáneamente, las empre- fortalecer las instituciones e instrumentos
sas que operan en Bolivia se enfrentan a comerciales; y (iii) combatir el contraban-
una carga regulatoria muy elevada, y la fal- do y la corrupción.
ta de independencia regulatoria también se Siguiendo la exitosa creación de una re-
manifiesta como un problema, con alta ro- gión comercial libre, el actual enfoque polí-
tación e interferencia política. El gobierno tico debería consistir en ganar y mantener el
podría adoptar medidas para simplificar y acceso a mercados claves para los productos
reducir las cargas, y asegurar el profesiona- bolivianos. Son varias las medidas que pue-
lismo y la independencia de las agencias re- den ayudar a alcanzar esta meta. Algunas de
guladoras a través de contrataciones del ellas son (i) entrar en negociaciones con los
personal transparentes e independientes Estados Unidos y otros países para un Acuer-
del control político. do de Libre Comercio que garantice un con-
El equipo económico del gobierno podría tinuo acceso a estos mercados, aun después
monitorear, con relación a otros países, in- de que las actuales preferencias comerciales
dicadores clave asociados con el ambiente de la Ley de Promoción Comercial y Erradica-
de inversión (algunos indicadores relevan- ción de la Droga en los Andes (ATPDEA, si-
tes son el tamaño del sector informal y el glas en inglés) expiren; (ii) negociar barre-
tiempo necesario para iniciar un negocio, ras no arancelarias más bajas (por ejemplo,
contratar y despedir un trabajador, el regis- eliminación de precios referenciales y licen-
tro de propiedad, el acceso al crédito y el ciamiento no automático) con socios co-
cumplimiento de los contratos). Tras recopi- merciales preferenciales en la región Andi-
lar una lista de indicadores, el gobierno po- na, el MERCOSUR, Chile y México; (iii) su-
dría asignar responsabilidades y objetivos marse a las actividades de promoción de los
concretos de mejora en el gabinete. Estos miembros del MERCOSUR, que ya tienen un
esfuerzos, así como las medidas que se es- mecanismo conjunto para este propósito; y
tán tomando para mejorar los indicadores, (iv) poner a punto el Centro de Promoción
deberían ser transparentes y públicas. de Bolivia (CEPROBOL) y considerar la entre-
ga de la gestión de CEPROBOL al sector pri-
vado con claros objetivos y resultados de
Fortalecer las políticas responsabilidad.
comerciales e integrarse Para mejorar las instituciones e instru-
a los mercados mundiales mentos comerciales, se podría considerar (i)
Dado que el mercado interno boliviano promover el régimen de importación tempo-
es muy pequeño, el éxito del crecimiento raria (RITEX) entre los exportadores, optimi-
económico dependerá de la capacidad de zando procedimientos costosos y onerosos;
ampliar las exportaciones y de integrarse (ii) simplificar el sistema de devolución de
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

aranceles e impuestos internos (IVA e ICE) bienes de contrabando; y (iv) promover la


para los exportadores; (iii) reducir los retra- cooperación con la administración aduane-
sos, tal y como prevé la Ley, para emitir los ra en países vecinos, inicialmente para in-
instrumentos de devolución tributaria (CE- tercambiar información oficial sobre impor-
DEIM); (iii) fortalecer la infraestructura bá- taciones y exportaciones, y más tarde para
sica y las instituciones para el control de es- establecer una infraestructura fronteriza
tándares y calidad. Para ello, sería necesario conjunta.
(a) mejorar la regulación del Sistema Nacio-
nal para Normalización, Metrología, Certifi- Promover el desarrollo rural
cación, Acreditación y la Gestión de la Cali- La experiencia del último medio siglo a
dad (SNMAC). Las prácticas de calidad en el nivel mundial ha confirmado que hay funda-
comercio internacional hacen necesario que mentalmente tres maneras de promover un
el SNMAC sea regulado por Ley y no por De- crecimiento y un desarrollo rural que genere
creto Supremo, como en la actualidad; y/o empleo y reduzca la pobreza: (a) apoyar la
(b) reactivar el Consejo Nacional para el inserción competitiva de los productores ru-
Control de la Calidad (CONACAL), presidido rales (agropecuarios y no agropecuarios) en
por el Ministro de Desarrollo Económico. Las mercados dinámicos; (b) facilitar la inser-
barreras técnicas al comercio suponen una ción laboral a través de la migración; y (c)
amenaza grave para las exportaciones boli- mejorar los ingresos de los grupos más po-
vianas, particularmente las no tradiciona- bres y vulnerables a través de transferencias
les. El CONACAL debería ser un foro principal monetarias directas. Teniendo en cuenta es-
para temas relacionados con la gestión de la ta referencia, y la grave situación descrita en
calidad de los productos de exportación. Bolivia, las sugerencias se centran en mejo-
Para combatir el contrabando y la co- rar (i) la eficiencia del financiamiento para el
rrupción, las autoridades deberían definir y desarrollo rural; y (ii) la focalización de los
ejecutar una política nacional de lucha con- programas de lucha contra la pobreza en fun-
tra el contrabando, con la participación de ción de los factores territoriales y la vida de
todas las instituciones relevantes de los sec- los pobres.
tores público y privado. Esta política nacio- Para mejorar la eficiencia del financia-
nal podría incluir los siguientes elementos: miento para el desarrollo rural, el gobierno
(i) proseguir con el programa para reforzar podría considerar dos grupos de interven-
el Control Operativo de Aduanas (COA), pro- ciones: en primer lugar, diferenciar clara-
veyendo mayor personal, una apropiada ca- mente el financiamiento de bienes públicos
pacitación y una actualización en materia del de subsidios; y en segundo lugar, ajustar
de tecnología de comunicaciones y rastreo; los mecanismos de cofinanciamiento de la
(ii) fortalecer los procesos de reforma en la infraestructura municipal y comunitaria.
Administración de Aduanas y en el Servicio Con respecto al primer grupo, una forma de
de Impuestos Internos con el fin de raciona- eliminar la confusión resultante de la mez-
lizar la facilitación comercial y controlar el cla de objetivos de eficiencia y equidad en
contrabando, y estudiar la factibilidad de las transferencias municipales consiste en
fusionar ambas instituciones; (iii) eliminar diferenciar las fuentes y modalidades de fi-
la restricción legal que prohíbe que la Adua- nanciamiento. Las medidas que podrían im-
na persiga a los comerciantes minoristas de plementarse a estos efectos podrían consis-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tir en: (i) concertar con los diferentes finan- las tecnologías productivas; (ii) facilitar el
ciadores una política explícita y transparen- apoyo a la inserción laboral de los emigran-
te que defina los criterios de elegibilidad de tes, reduciendo los costos de entrada en los
los potenciales beneficiarios, las reglas lugares de destino a través de la provisión
competitivas para filtrar el acceso a los re- de información para el acomodo y de refe-
cursos, las modalidades de financiamiento y rencias de trabajo; y (iii) desarrollar e im-
los tipos de iniciativas elegibles; (ii) ade- plementar transferencias condicionadas,
cuar los diferentes proyectos existentes a centrándose en los habitantes más pobres
esta política; y (iii) restringir el uso de las del país y tratando de reducir la incidencia
transferencias municipales al financiamien- de la desnutrición entre los niños menores
to de la infraestructura pública y el fortale- de 2 años.
cimiento institucional de las organizaciones
de la sociedad civil. Con respecto al segun- Con beneficios para todos
do grupo, la reformulación de los mecanis- Bolivia puede revertir la desigualdad y la
mos para cofinanciar los proyectos de infra- exclusión social, especialmente en lo relati-
estructura podrían incluir, entre otros, los vo a las oportunidades y acceso a servicios
siguientes aspectos: (i) de preservarse el públicos básicos, formulando e implemen-
Fondo de Inversión Productivo y Social tando políticas sociales adecuadas que
(FPS), subcontratar sus operaciones al sec- complementen a las económicas. Además
tor privado, reforzando su capacidad de su- de este objetivo fundamental, los retos de
pervisión y control; (ii) enfocar el cofinan- cobertura y calidad en la prestación de los
ciamiento en un número limitado de secto- servicios públicos no pueden desaparecer
res prioritarios, asegurando la puesta en de la agenda pública, ya que son necesarios
marcha de las guías y el fortalecimiento ins- para mejorar el bienestar de todos los boli-
titucional necesarios para su éxito; y (iii) en vianos y para lograr los objetivos del mile-
algunos sectores (por ejemplo, caminos ru- nio. Para atender estos desafíos, será cru-
rales), diseñar transferencias programáticas cial el papel de los diferentes niveles de go-
en función del desempeño, en vez de finan- bierno y del sector público (desde la defini-
ciar inversiones individuales. ción estratégica de los objetivos y priorida-
Las medidas para mejorar la focalización des, hasta la propia provisión de los servi-
de los programas de lucha contra la pobreza cios). A continuación presentamos suge-
no deberían ir encaminadas a asignar más rencias relativas a los distintos sectores,
recursos, sino a adecuar los programas exis- basadas en los avances ya logrados, las lec-
tentes para potenciar estrategias de vida o ciones aprendidas en Bolivia y las experien-
para eliminar las barreras que restringen las cias de otros países (además de en los aná-
oportunidades y la capacidad de los campe- lisis más detallados sobre sectores y/o te-
sinos del altiplano y valles andinos. Se su- mas específicos que presentamos en los di-
gieren tres prioridades: (i) formular e imple- ferentes capítulos):
mentar un programa de gestión de los recur- En el ámbito de la educación, para en-
sos naturales ligado a la generación de in- frentar los tres retos principales (exclusión,
gresos para las tierras altas del país, inclu- calidad y cobertura) identificados como más
yendo concursos comunitarios y familiares urgentes, las autoridades podrían conside-
para la gestión de los recursos naturales y rar las siguientes medidas: (i) facilitar el ac-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ceso y la permanencia en la educación pri- de reforzar la autonomía y las atribuciones


maria superior y secundaria; (ii) mejorar los de cada escuela. A la luz de la realidad polí-
resultados educativos; y (iii) promover la tico-social del país, la mejor solución con
descentralización para mejorar la eficiencia vistas a la formación de la Bolivia autonó-
y eficacia. mica podría consistir en cambiar las reglas
Para mejorar el acceso y la permanencia para hacer que los recursos “sigan” a los es-
en la educación primaria superior y secun- tudiantes.
daria se podría (i) expandir la oferta y mejo- En el ámbito de la salud, las prioridades
rar el acceso, lo que implica invertir en los son acabar con la desigualdad y ampliar la
sistemas existentes, incluida la educación cobertura. Las causas que explican los malos
bilingüe, y explorar métodos alternativos de resultados del sector son, fundamentalmen-
prestación de servicios (por ejemplo, la edu- te, de naturaleza institucional. Por lo tanto,
cación por radio y/o combinaciones tutoria- las siguientes sugerencias apuntan a resol-
les hogar y escuela, y tele-educación secun- ver dichos problemas: (i) adoptar una recto-
daria—en áreas con electricidad); (ii) trans- ría centrada en desempeño; (ii) apoyar la
ferir a las madres de hogares pobres recursos descentralización (ordenada y con rendición
monetarios condicionados a que los ni- de cuentas); y (iii) vincular el financiamien-
ños(as) se matriculen en la escuela y man- to al desempeño con incentivos.
tengan altas tasas de asistencia (dados los Debería reforzarse tanto normativa como
altos costos de oportunidad, especialmente técnicamente el Ministerio de Salud, con el
para los más pobres en las áreas rurales, es- fin de (i) asegurar una conducción sectorial
te tipo de medidas del lado de la demanda eficiente y eficaz; (ii) mejorar los sistemas
son necesarias para atraer y retener a los ni- de información y de estadísticas vitales,
ños en las escuelas); y (iii) además de este compatibilizados con otros sistemas (como
programa de subsidios, las autoridades po- el Seguro Universal Materno-Infantil, SU-
drían contratar más los servicios del sector MI); y (iii) fijar estándares de acceso y aten-
no público, con modelos de escolaridad al- ción a la población, especialmente la más
ternativos como “Fe y Alegría”. pobre (la experiencia del SUMI sería, en es-
Para mejorar los resultados educativos, te sentido, de suma utilidad).
el gobierno debería avanzar a través (i) de La descentralización debe clarificar el
evaluaciones nacionales (como el Sistema modelo organizativo del sector salud, espe-
de Medición y Evaluación de la Calidad de la cialmente las responsabilidades de presta-
Educación (SIMECAL) para establecer están- ción de servicios y financiamiento. Dos son
dares para el seguimiento futuro de los re- los posibles gobiernos subnacionales que
sultados y relacionar los resultados con la podrían asumir la responsabilidad de la
capacitación y el currículum de los maes- prestación de servicios: los departamentos o
tros; y (ii) facilitando la provisión de mate- las municipalidades. La escasa capacidad de
riales didácticos de calidad, especialmente gestión de la mayoría de las municipalida-
en áreas de bajos ingresos. La eficiencia y des, y los costos de supervisión y segui-
eficacia del sistema educativo podría mejo- miento del desempeño de un mayor número
rar mediante una mayor participación de la de municipalidades (con respecto a las pre-
comunidad y de los padres, es decir, descen- fecturas), podrían inclinar la balanza para
tralizando el sistema por el procedimiento asignar la responsabilidad de la provisión de
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

servicios hacia los nuevos prefectos. Esta ellos. A partir de allí, se puede vincular el
medida, que es coherente con la necesidad gasto en salud a la obtención de resultados
de generar redes asistenciales eficientes, específicos bien en materia de resolución de
supondría transferir la gestión de los recur- problemas (como la mortalidad materna o
sos humanos y de la organización de las re- infantil), en provisión de servicios de salud
des a los prefectos, con rendición de cuen- (por ejemplo, cobertura de las campañas de
tas del funcionamiento de las redes de salud vacunación o del parto institucional) o en
a su cargo. En esta alternativa, dentro de un equidad (acceso de los excluidos a las pres-
proceso gradual de descentralización con taciones SUMI). Para reforzar el SUMI sería
etapas bien definidas, la capacidad institu- conveniente considerar estrategias institu-
cional de las prefecturas deberá ser reforza- cionales (existen diversas alternativas) que
da, incluyendo entrenamiento y capacita- combinen las actuales transferencias vía co-
ción en las normas de acreditación de esta- participación tributaria y de otras fuentes
blecimientos de salud. En este proceso, el (remuneraciones o el seguro de vejez, por
Ministerio de Salud debe reforzar, además de ejemplo). Finalmente, deben garantizarse
las normas, los compromisos de gestión y la recursos para el funcionamiento del Minis-
asignación de recursos a los departamentos, terio de Salud y para la ejecución de progra-
reconociendo la necesidad de lograr equidad mas nacionales como el de vacunaciones y
y compensando a los Departamentos de los programas de control y vigilancia de en-
acuerdo a sus objetivos en materia de aten- fermedades transmitidas por vectores.
ción o a sus resultados en el ámbito de la sa- El sistema de protección está integrado
lud. El Ministerio de Finanzas debería hacer por el sistema de protección a los ancianos
pública la disponibilidad de recursos de ca- (pensiones y régimen no contributivo—el
da una de las regiones para verificar que los programa de Bonosol) y los programas socia-
recursos que se asignen al sector se gasten les de asistencia. Con respecto al sistema de
en actividades en línea con las prioridades. protección a los ancianos, las áreas más re-
Finalmente, la población puede apoyar el levantes son (i) el costo y déficit fiscal (de
seguimiento del desempeño aprovechando las pensiones tradicionales) y (ii) la gestión
la elección de autoridades departamentales. del programa Bonosol.
El financiamiento debe estar vinculado Para asegurar la consolidación financie-
al desempeño con incentivos. En este senti- ra y la sostenibilidad a largo plazo del siste-
do, el SUMI posee incentivos y rendición de ma tradicional de pensiones, debe desarro-
cuentas tanto en el seguimiento de la equi- llarse una estrategia que considere tanto
dad como en la eficiencia de los prestadores los temas de diseño como de implementa-
de salud. Sin embargo, es necesario refor- ción de políticas. Las posibles medidas po-
mular y reforzar el SUMI para cubrir a toda la drían incluir la revisión de la forma en que
población necesitada (especialmente, po- presentan las cifras del gasto en pensiones.
bres e indígenas) y proveer el acceso al mis- La “tradición” de incluir ítems tales como
mo paquete global de prestaciones. En ese los beneficios garantizados al personal reti-
sentido, es preciso un sistema de identifica- rado de las Fuerzas Armadas, o el costo de la
ción de usuarios que permita supervisar el compensación otorgada a los trabajadores
número, tipo, frecuencia y calidad de las públicos por los cambios en las contribucio-
prestaciones recibidas por cada uno de nes ocurridos en 1996, han exagerado la
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

magnitud del costo fiscal en lo que al siste- te del programa de actividades del Instituto
ma de pensiones se refiere. El debate sería Nacional de Estadísticas) para evaluar con
más transparente si estos gastos, así como precisión la magnitud de estos problemas.
otros menores, se asignaran correctamente Sobre la base de los resultados de esta en-
a los presupuestos de los organismos que cuesta, el gobierno podrá definir una estra-
los originan. Además, las medidas definidas tegia de corrección progresiva, buscando
en el Decreto Supremo (enero 2005) están depurar los padrones de beneficiarios para
bien orientadas para control del gasto en el eliminar aquellos grupos que hubieran obte-
futuro, y el gobierno debería asegurar su nido el beneficio de forma irregular y, a la
aplicación y, cuando correspondiera, pro- vez, incorporar a aquellos que cumplen los
fundizarlas. requisitos pero que, por razones diversas, no
El problema del financiamiento del défi- se benefician del programa. En relación con
cit actual y futuro puede tratarse bien como la gestión financiera y la sostenibilidad del
un aspecto concreto del sistema de pensio- sistema, es necesario revisar los criterios de
nes (es decir, buscando una solución especí- valoración de los activos hoy registrados en
fica en el marco del sistema), bien como los Fondos de Capitalización Colectiva
parte de la estrategia de financiamiento del (FCC), para después definir estrategias a
sector público general. En el primer caso, la medio y largo plazo que tiendan a maximizar
estrategia debería centrarse en obtener la rentabilidad de dichos activos en un con-
contribuciones adicionales de quienes parti- texto de alta seguridad. El análisis debería
cipan en el sistema, bien creando “aportes incluir una revisión sobre la normativa de
solidarios” para los trabajadores activos (en gobierno corporativo y su aplicación en Bo-
un modelo similar al desarrollado en Colom- livia para asegurar que los intereses de los
bia), bien reduciendo los beneficios de los FCC, y a través de ellos de todos los bolivia-
retirados de forma explícita o implícita (en nos, están adecuadamente protegidos y re-
este último caso, mediante la aplicación de presentados. Asimismo, es necesario elabo-
una contribución por parte de los retirados), rar un análisis de tipo demográfico y actua-
siguiendo el ejemplo del régimen peruano rial para proyectar el flujo de beneficios a
de jubilación de los funcionarios públicos. pagar en los próximos años, y ajustar las es-
En cambio, si se plantea como estrategia la trategias de inversiones y disponibilidad de
gestión del déficit global del sector público, activos líquidos a ese flujo.
incluyendo el gasto generado por el sistema Aunque el Bonosol fue ideado como un
de pensiones, estaría justificado buscar mecanismo para “devolver” a los bolivianos
fuentes de financiamiento de bajo costo. adultos la propiedad de parte de las empre-
El Bonosol es un programa innovador, sin sas antes públicas, las autoridades podrían
costo fiscal corriente y con un impacto sig- reconsiderar algunos aspectos del mismo,
nificativo en la calidad de vida de sus bene- buscando hacerlo más inclusivo en el tiem-
ficiarios. Sin embargo, los problemas de ac- po (es decir, eliminando la exigencia de ha-
ceso, fraude, gestión y sostenibilidad mere- ber nacido antes de 1974), y a la vez focali-
cen atención y correcciones. Con respecto al zando su distribución (por ejemplo, inte-
acceso y fraude, en primer lugar, las autori- grándolo en el sistema contributivo, al con-
dades deberían realizar una encuesta espe- vertirlo en un beneficio mínimo universal
cífica (de forma independiente o como par- que, como tal, no percibirían quienes perci-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ben pensiones regulares). Las decisiones del nales (por ejemplo, hacer transferencias a
gobierno en torno a la propiedad de las ac- los hogares más pobres siempre y cuando és-
ciones de las empresas de hidrocarburos ca- tos asistan a los servicios básicos de educa-
pitalizadas serán centrales en el debate so- ción y salud).
bre el Bonosol y su futuro. Si los activos del Las medidas sugeridas para mejorar el
FCC se transfieren al Estado, deberá definir- acceso de la población indígena a los servi-
se una fuente alternativa de recursos, o bien cios de salud podrían incluir: (i) la puesta en
reformularse el programa (focalizando los marcha de una estrategia de comunicación
beneficios o reduciendo su monto) para evi- social para promover el uso de los derechos
tar que quede desfinanciado de forma per- recogidos en el Acuerdo de Derechos de Mu-
manente. jeres Embarazadas; (ii) el pago de incenti-
Con respecto al sistema de programas de vos por referir a pacientes a las instalacio-
protección social, es necesario prestar aten- nes del Ministerio de Salud a fin de incre-
ción a los objetivos de focalización (esto es, mentar el uso de alumbramientos institucio-
mayor énfasis en los niños, la población in- nalizados entre mujeres indígenas; y (ii) la
dígena y los adultos más vulnerables a la implicación de las organizaciones indígenas
inestabilidad económica) y reforzamiento en la planificación de salud.
del marco institucional. Para alcanzar estos Las opciones sugeridas para apoyar a los
objetivos podrían considerarse las siguien- adultos más vulnerables a la inestabilidad
tes opciones: (i) centrarse en el desarrollo económica incluyen (i) el empleo de emer-
humano de los niños; (ii) mejorar el acceso gencia (el Programa Anticíclico de Empleo
de la población indígena a los servicios de de Emergencia, PLANE, debería ser tempo-
salud; y (iii) apoyar a los adultos más vulne- ral, pero en la medida en que la economía
rables a la inestabilidad económica continúe recuperándose el gobierno debería
Las intervenciones para el desarrollo hu- ratificar la conclusión del PLANE); y (ii) las
mano de los niños podrían incluir (i) forta- reformas laborales. Para maximizar el efecto
lecer la provisión de salud primaria (por de la recuperación económica podrían plan-
ejemplo, estableciendo un sistema de guar- tearse ciertas reformas (por ejemplo, la re-
dián, exigiendo que el acceso a los servicios ducción de la carga de gastos sociales) con
del SUMI se inicie a través de instalaciones el fin de incentivar la inversión en produc-
de nivel primario e institucionalizando los tos y tecnologías intensivas en trabajo.
vínculos entre las brigadas EXTENSA y las El marco institucional para la estrategia
postas de salud). El SUMI podría considerar de la protección social requiere un liderazgo
el reembolso de los costos de transporte efectivo (que podría asumir el Consejo Na-
hasta las postas de salud para aquellas per- cional de Política Económica y Social, CONA-
sonas que viven en lugares remotos; (ii) en- PES) y el presupuesto para los principales
fatizar las medidas de protección social de programas debería ser debatido consideran-
la salud en los primeros años de vida (por do los costos de los distintos resultados
ejemplo, un mayor énfasis en el monitoreo buscados. Asimismo, es necesaria una ma-
del embarazo y en la provisión de apoyo in- yor coordinación y coherencia entre las
tegrado de salud primaria y nutrición a lo prioridades nacionales y municipales para
largo de los primeros 2 años de vida); y (iii) mejorar el uso de los recursos, incluidas las
otorgar transferencias monetarias condicio- donaciones. Por ultimo, sería necesario revi-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

sar los criterios de la Política Nacional de de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamien-


Compensación con el fin de incrementar el to Básico (FUNDASAB) —decretos supremos
porcentaje de recursos destinados a las co- 27486 y 27487 de mayo de 2004; y (iii) for-
munidades pobres y mejorar así la equidad. talecer y delimitar el ámbito de regulación
En el ámbito de los servicios básicos de la Superintendencia de Saneamiento Bá-
(agua y saneamiento, y transporte), la co- sico (SISAB) del área.
bertura de Bolivia sigue siendo baja, y la po- En materia de transporte, el sector se en-
blación pobre y rural tiene un acceso limita- frenta a una serie de restricciones y debili-
do a estos servicios. Con respecto a las res- dades institucionales y financieras que afec-
tricciones que afectan la prestación de los tan negativamente al desarrollo, la inver-
servicios, el sector del agua y saneamiento sión pública y privada y a la provisión y ca-
se enfrenta a (i) una crisis puntual sobre lidad de servicios, especialmente en las zo-
cuál es el mejor modelo de prestación de los nas rurales. Para superar estas limitaciones,
servicios de agua en las ciudades de La Paz y el gobierno podría centrar su política de
El Alto; y (ii) una serie de retos más estruc- transporte en los siguientes puntos: (i) es-
turales, como la poca eficiencia laboral y tablecer un sistema de planificación, some-
operativa, un financiamiento insuficiente, tiendo las principales inversiones públicas y
las deficiencias regulatorias y la insosteni- privadas del sector a escrutinio para evitar
bilidad de los servicios en las áreas rurales. pasivos no rentables en lo económico y/o
Estos retos deberían ser resueltos a corto y social (el papel del Viceministerio de Trans-
mediano plazo para asegurar un aumento porte en esta tarea es esencial, pero reque-
sostenible de la cobertura y mejorar la cali- rirá de apoyo financiero y técnico adicio-
dad de los servicios. En las condiciones ac- nal); (ii) definir estrategias adecuadas de fi-
tuales, es necesario un modelo eficiente y nanciamiento para garantizar la sostenibili-
comprobado que garantice la continuidad dad del sector de caminos en un marco fiscal
del suministro en un contexto de alto creci- general sostenible; (iii) fortalecer la coordi-
miento demográfico como el de La Paz y El nación institucional a fin de lograr la inte-
Alto, manteniendo la eficiencia del opera- gración de las redes camineras en todas las
dor, el incremento sustancial en la cobertu- jurisdicciones (lo que podría reducir los cos-
ra del alcantarillado en El Alto y la apertura tos del transporte y aumentar la productivi-
de espacios de participación para los muni- dad y competitividad de los productos loca-
cipios y la sociedad civil. Para ello podría les). Este esfuerzo debería ser atendido por
considerarse la opción de una empresa mix- el gobierno, para lo cual sería necesaria la
ta de agua potable y saneamiento, creada a creación de una oficina de planificación sec-
través de un incremento en el capital de torial; (iv) profundizar la institucionaliza-
Aguas del Illimani destinado a las necesa- ción del Servicio Nacional de Caminos (SNC),
rias obras de ampliación y con la participa- con énfasis en el desarrollo profesional y la
ción de los municipios de ambas urbes. En gestión de contratos; (v) apoyar la raciona-
cuanto a los retos sectoriales más estructu- lización de los gastos de caminos y progra-
rales, se sugiere (i) aumentar el financia- mas de trabajo en los niveles prefectural y
miento público para el sector de agua y sa- municipal, en base a estándares apropiados
neamiento; (ii) hacer efectiva la política fi- de diseño y mantenimiento; y (vi) diseñar e
nanciera sectorial y establecer la Fundación implementar un programa de mejora de ca-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

minos de la comunidad rural, enfocado en la medades de origen hídrico. Para reducir la


capacidad de acceso y la generación de in- vulnerabilidad a los desastres naturales es
gresos. Completando esta propuesta, el go- necesario invertir en medidas estructurales
bierno podría revisar la propuesta de ley de (por ejemplo, obras de control de inunda-
transporte para definir más claramente el ciones, y obras de control de erosión y de es-
papel de los ministros del ramo y de los re- tabilidad de aludes) y no estructurales (por
guladores y asegurar la independencia de ejemplo, zonificación del uso del suelo y di-
estos últimos. seño de programas de respuesta y atención
Para contribuir a mejorar la calidad de vi- a emergencias).
da de todos los bolivianos, y especialmente Para sustentar el desarrollo económico y
de los pobres, la política ambiental se po- social, y complementando la política am-
dría enfocar a las áreas identificadas como biental, el gobierno debe atender los retos
esenciales, tales como (i) el control de la de la gestión de los recursos naturales, es-
contaminación atmosférica y la contamina- pecialmente tierras y bosques. En ese senti-
ción intradomiciliaria; (ii) la reducción de do, los retos esenciales a los que debe en-
las enfermedades de aguas contaminadas; y frentarse el gobierno incluyen (i) completar
(iii) la reducción de la vulnerabilidad a de- la regularización de la propiedad de la tierra
sastres naturales. Para reducir la contamina- y devolver la confianza en las instituciones
ción del aire, sería conveniente sustituir los encargadas de esta tarea—especialmente el
combustibles líquidos y sólidos por gas na- INRA; (ii) adoptar mecanismos de distribu-
tural. El mecanismo más eficiente para indu- ción de la tierra que estén priorizados por
cir esta sustitución debería basarse en la objetivo y que empleen instrumentos múlti-
política de precios de los combustibles. Los ples; (iii) mejorar la tributación sobre la
combustibles podrían gravarse dependiendo tierra; (iv) regularizar la posesión de la tie-
de su capacidad como precursores de conta- rra para los indígenas; (v) mantener la inte-
minantes; el gravamen de los combustibles gridad de las áreas protegidas y de las reser-
más “limpios” (el gas natural) debería redu- vas forestales. Además de revisar el estatus
cirse a un nivel mínimo, y eventualmente de las propiedades agrícolas más grandes,
considerar programas de sustitución de deberían establecerse metas de redistribu-
combustibles sólidos y líquidos por gas na- ción de la tierra empleando para ello un en-
tural (dependiendo del resultado de análisis foque pragmático, incluyendo mecanismos
de costo-beneficio). Para controlar la con- como programas de compra de hectáreas. La
taminación intradomiciliaria, además de la reforma tributaria de la tierra debería cen-
sustitución de combustibles por gas, se po- trarse en la actualización de los catastros y
drían introducir incentivos para el uso de su tasación como piedra angular de la des-
estufas eficientes y mejoras en la ventila- centralización fiscal. Las reclamaciones de
ción de las viviendas. Las medidas como las los indígenas sobre la tierra deben atender-
campañas educativas de higiene (por ejem- se mediante procedimientos ágiles, y la ba-
plo, lavado de manos), la desinfección case- se para la administración territorial indíge-
ra del agua de consumo, y el desarrollo de na tendría que mejorar. Finalmente, debería
alcantarillados y sistemas de evacuación de reforzarse el Sistema de Áreas Protegidas y
heces han demostrado ser eficaces y eficien- áreas forestales, haciendo que su gestión
tes para reducir la incidencia de las enfer- sea profesional e invirtiendo en las comuni-
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BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

dades que se hallan dentro y en el entorno la capacidad del gobierno o del parlamento
de estas áreas. para exceder los límites apropiados sin pre-
supuestos suplementarios; (iii) asegurar
Sin corrupción y con que el presupuesto cubra todas las depen-
participación ciudadana dencias del gobierno y abarque la totalidad
El diseño y la implementación de políti- de los recursos comprometidos y de las res-
cas económicas y sociales adecuadas puede ponsabilidades del gobierno; y (iv) suminis-
ayudar a Bolivia a crecer más y mejor y a re- trar oportunamente las estimaciones de
ducir la desigualdad y la exclusión social. transferencias a los gobiernos subnaciona-
Para alcanzar y mantener estos objetivos les (algo que sería más fácil de hacer si se
Bolivia necesita un sector público eficiente permite presentar presupuestos subnacio-
y transparente y una participación ciudada- nales realistas a consejos o comisiones). Al
na activa que complemente los esfuerzos del mismo tiempo, es necesario fortalecer el
sector público. La desconfianza de la ciuda- Sistema Nacional de Planificación, estable-
danía en el sector público trae causa en la ciendo procesos y metodologías para la de-
falta de resultados, en la incapacidad de finición de las prioridades de inversión y
proveer servicios para todos (y en particular, gasto público de manera que queden refle-
para los más pobres y excluidos) y en la per- jadas en el presupuesto general (lo que per-
cepción de la alta corrupción de oficiales y mitiría convertir el Plan de Desarrollo Eco-
servidores públicos. Para acabar con esta nómico y Social en una herramienta de ges-
tendencia, presentamos a continuación al- tión, supervisión y evaluación). En materia
gunas sugerencias de políticas destinadas a de adquisiciones, podría introducirse un
mejorar la eficacia y eficiencia del sector pú- nuevo marco institucional mediante una Ley
blico y ampliar el acceso a los servicios pú- de Compras y Contrataciones. Este marco
blicos (especialmente, a la Justicia). institucional debería contar con (i) una ofi-
El gobierno podría concentrarse, en pri- cina central responsable de supervisar el
mer lugar, en consolidar las reformas en las sistema de compras, con un funcionariado
áreas que constituyen la base operativa de especializado; (ii) un Sistema de Adquisi-
las instituciones públicas, es decir, los pro- ción de Bienes y Servicios electrónico inte-
cesos administrativos, financieros y de con- grado en el SIGMA; (iii) una base de datos
trol regulados por la Ley SAFCO. Esto com- de proveedores consolidados; (iv) un siste-
prende, entre otros, los procesos de presu- ma información a la ciudadanía sobre com-
puesto, planificación y adquisiciones (com- pras del Estado; (v) un plan de auditorías e
pras y contrataciones). Asimismo, el gobier- investigaciones especiales que contemple
no debería proseguir con la modernización las normas y la calidad de los resultados; y
del sistema de información y administra- (vi) un plan de compras corporativas, que
ción financiera (SIGMA), herramienta cen- permita generar importantes ahorros.
tral de los procesos administrativos. En ma- La mejora del sistema de información y
teria de presupuesto y planificación, algu- administración financiera requeriría las si-
nos principios importantes que deben te- guientes medidas (i) agilizar el funciona-
nerse en cuenta son: (i) preparar estimacio- miento del sistema y de las transacciones, y
nes del paquete presupuestario para un pe- generar informes para los principales usua-
riodo progresivo de tres años; (ii) restringir rios; (ii) desarrollar una página web de acce-
42
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

so público a la información del SIGMA, con rrectos, y queden registrados); (iv) exten-
información de fácil uso y comprensión; (iii) der la contratación competitiva y transpa-
mejorar el seguimiento de los resultados en rente de empleados públicos a otras enti-
aquellos sectores que cuentan con sólidas dades o sectores (por ejemplo, educación y
clasificaciones por programas, vinculando salud); y (v) elaborar y poner en marcha
los indicadores intermedios con las áreas una nueva política salarial y de recursos
respectivas de intervención pública; (iv) humanos, lo que debería permitir racionali-
aclarar la información sobre las reglas presu- zar el servicio civil, reordenar sus recursos
puestarias subyacentes y diseñar programas humanos, homologar las funciones y sala-
piloto para involucrar a la sociedad en gene- rios públicos y establecer mecanismos de
ral en el proceso presupuestario; (v) evitar promoción en función del desempeño.
extender el SIGMA a niveles subnacionales, Con respecto a Administración Tributaria
en la medida en que sus capacidades de pro- y Aduanera, las tareas pendientes para con-
cesamiento no lo permitan; y (vi) establecer solidar la reformas incluyen, en primer lu-
un comité de usuarios del SIGMA que tenga gar, el logro de un consenso político y social
por objeto principal discutir y definir las par- que impida la apropiación de la administra-
ticularidades que debería tener el sistema de ción tributaria y aduanera por parte de sec-
información (el desarrollo conceptual es tores interesados, reforzando el carácter
fundamental antes de adoptar una la deci- técnico del SIN, la ANB y la Superintenden-
sión respecto del futuro del sistema). cia Tributaria, y acabando con los mandatos
El gobierno podría también considerar interinos. En segundo lugar, en el caso del
la posibilidad de desarrollar algunas de las SIN se debería (i) completar el empadrona-
reformas ya iniciadas: Servicio Civil, Admi- miento de contribuyentes; (ii) mejorar los
nistración Tributaria y Aduanas. Con res- procesos informáticos de control; (iii) se-
pecto al Servicio Civil, las principales suge- guir mejorando la fiscalización; y (iv) esta-
rencias serían: (i) actualizar el registro de blecer unidades especializadas por sector
funcionarios públicos y controlar, entre económico. En el caso de la ANB, se sugiere:
otros, las altas y bajas de personal (este re- (i) consolidar el plan estratégico; (ii) rede-
gistro debería extenderse a toda la admi- finir la organización, papel y titularidad del
nistración pública); (ii) integrar la infor- directorio; (iii) utilizar la información para
mación del registro con el historial indivi- mejorar la fiscalización; (iv) definir una es-
dual de servicios de cada funcionario, con- trategia integral de lucha contra el contra-
tando así con toda la información sobre los bando; e (v) incorporar técnicas de gestión
servicios prestados al Estado lo que, junto y trabajo en equipo y coordinarse con otros
con el Registro, constituiría la información organismos fiscalizadores.
base para el diseño e implementación de la Las políticas sugeridas pretenden mejo-
política salarial y de la carrera administra- rar la eficacia y eficiencia de la Administra-
tiva.; (iii) definir las sanciones y los incen- ción Pública, y deberían complementarse
tivos en el programa de registro para ase- con políticas orientadas a mejorar la trans-
gurar el cumplimiento (el personal y los di- parencia y eliminar la corrupción. Entre
rectores deberían tener un incentivo para ellas podrían considerarse: (i) la simplifica-
asegurar que la nómina y los datos e infor- ción de trámites y la adopción de gobierno
mación del personal sean completos y co- electrónico; (ii) la definición e implementa-
43
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ción de mecanismos para la participación y como complemento a la provisión de servi-


evaluación ciudadana de la gestión pública; cios de justicia, las autoridades deberían
y (iii) la aprobación de normas de acceso a considerar medidas para mejorar la seguri-
la información pública. dad ciudadana, incluyendo la prevención (la
En materia de justicia, para acercar los más eficiente en términos de costos y bene-
servicios a todos los ciudadanos (especial- ficios), la implementación del plan nacional
mente los más pobres), extender el alcance de seguridad nacional (previsto en la Ley
y la calidad del servicio, y mejorar la efi- 2494, con sus modificaciones si fuera nece-
ciencia (reduciendo los costos implícitos y sario) y el reforzamiento de la conexión y la
explícitos), las autoridades deberían consi- coordinación entre la implementación del
derar una serie de medidas encaminadas a plan y el sistema de justicia.
reforzar la capacidad de provisión del servi- El marco político e institucional de un
cio. En este sentido, sería necesario (i) asig- sistema más descentralizado en Bolivia ten-
nar más recursos económicos y logísticos a drá un impacto significativo en la gestión y
los operadores del sector, de modo que pue- la prestación de servicios públicos. Para an-
dan responder eficientemente a las deman- ticipar esto, el gobierno debería definir una
das de la población; (ii) fortalecer los as- estrategia que incluya la segunda etapa de
pectos profesionales y de administración de la descentralización. Esta estrategia debería
personal de justicia (a través de capacita- centrarse, en el corto plazo, en estabilizar el
ción y formación); (iii) mejorar el proceso sistema intergubernamental, lo que supon-
de selección y evaluación de los jueces a dría la aplicación de políticas públicas para
través de procesos transparentes y equitati- (i) mejorar la equidad regional en la distri-
vos, con el fin de garantizar la independen- bución de recursos—a través de la redistri-
cia del Poder Judicial y contrarrestar la co- bución de las transferencias con mayor peso
rrupción; y (iv) crear nuevos juzgados y si- para reducir desigualdades (por ejemplo,
tuarlos con el fin de cubrir el déficit de más numero de habitantes y de población pobre
del 40 por ciento en el ámbito local, ade- por región); (ii) promover el intercambio de
cuando el sistema de justicia a la demanda y información entre los diferentes niveles de
necesidades de la población. El diseño del gobierno para aumentar la transparencia y
sistema debe atender las necesidades de crear capacidades institucionales básicas; y
justicia de los diferentes grupos de pobla- (iii) proteger y mejorar la calidad de la pro-
ción, reconociendo las diferencias y particu- visión de servicios en los diferentes gobier-
laridades culturales, consolidando la justi- nos subnacionales. En el mediano y largo
cia comunitaria y capacitando a los opera- plazo, el gobierno podría profundizar el sis-
dores para su correcta aplicación (incluyen- tema intergubernamental y decidir qué fun-
do capacitación en materia de género y vio- ciones y responsabilidades adicionales de-
lencia familiar). Además, el gobierno debe- ben transferirse a los mismos. En esta se-
ría promover la participación de la sociedad gunda fase, una alternativa posible sería
civil como agente externo de control que proceder con la descentralización por secto-
asuma el compromiso continuo de velar por res (por ejemplo, caminos rurales, salud o
las prácticas anticorrupción, el acceso uni- educación) a través de los diferentes niveles
versal a la justicia y el cumplimiento de la nacional, regional y municipal y de una for-
gestión de sistema de justicia. Finalmente, ma integrada. Este proceso exigirá negocia-
44
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ciones y convenios marcos, procediendo ALGUNAS SUGERENCIAS SOBRE


gradualmente y transfiriendo primero las PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE
responsabilidades de la prestación de los LAS ACTUACIONES
servicios menos complejos. El gobierno de-
bería también atender el desequilibro fiscal El contexto inicial favorable en lo políti-
vertical, reduciendo en lo posible la depen- co-social y económico permite cierto margen
dencia de las transferencias y reforzando las en el diseño e implementación de políticas
bases de ingresos propios de los gobiernos públicas, promoviendo el desarrollo econó-
subnacionales. La experiencia de otros paí- mico y social del país. Pero es evidente que
ses muestra que para evitar desequilibrios los retos son múltiples, serios y heterogéne-
fiscales a nivel general es preferible que las os y que, por lo tanto, requieren propuestas
trasferencias de gastos, responsabilidades y integrales e inmediatas. La sección anterior
funciones precedan a las transferencias de intenta cubrir estos retos en sus diferentes
ingresos. Al mismo tiempo, para atender el dimensiones y presenta opciones (casi siem-
desafío de la responsabilidad fiscal, Bolivia pre complementarias) para crecer más y me-
podría adoptar reglas de responsabilidad jor—generando empleos, con beneficios pa-
fiscal que incluyan a los gobiernos subna- ra todos, y sin corrupción y con participación
cionales, con indicadores fiscales explícitos ciudadana. El diseño e implementación de
y transparentes, y definiciones de sanciones todas estas opciones, simultáneamente o en
para los casos de incumplimientos y viola- el corto y mediano plazo, no es factible; y de
ciones de las normas. Finalmente, para que ahí su nombre: opciones. Algunas sugeren-
la segunda fase de la descentralización cias pueden ser útiles para determinar las
avance satisfactoriamente es necesario el prioridades y la cronología de las actuacio-
reforzamiento institucional de los gobiernos nes. La Tabla 3 presenta sucintamente dichas
subnacionales (especialmente, los departa- sugerencias, que representan una parte de
mentos), tanto en materia de recursos hu- las opciones citadas en la sección anterior
manos como en lo que se refiere a los siste- para una primera etapa. A través de las mis-
mas de gestión. mas proponemos aquellas políticas que,
atendiendo a las lecciones de Bolivia y a la
experiencia de otros países, tendrían el ma-
yor impacto sobre los retos de las tres áreas
(crecer más y mejor—generando empleo,
con beneficios para todos, y sin corrupción y
con participación ciudadana) con el objetivo
fundamental de reducir la pobreza y la exclu-
sión, y descontando en cierta modo el capi-
tal político necesario para consensuar, dise-
ñar e implementar las mismas.
45
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - SUGERENCIAS DE PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES

Para crecer más y mejor La primera etapa - 2 años Para eliminar la corrupción y
Para beneficiar a todos aumentar la participación

Fortalecer marco legal y Educación-Facilitar acceso y Administración Pública-


mejorar ambiente permanencia en primaria y Consolidar reformas de base
regulatorio para negocios secundaria operativa
Desarrollar el sector de Salud-Vincular financiamiento Justicia-Fortalecer aspectos
hidrocarburos con incentivos de desempeño de administración y gestión
Negociar tratados de Agua-Resolver crisis puntual y
libre comercio hacer efectiva política
Mejorar eficiencia del financiera
financiamiento para el Programa Social-Focalizar en el
desarrollo rural desarrollo humano de los niños
CON BENEFICIOS PARA TODOS

DINÁMICA DE LA POBREZA
Y DESIGUALDAD
Omar Arías

A
lrededor del 65 por ciento de los habitantes de Bolivia es
pobre, y de éste, casi el 40 por ciento vive en la extrema po-
breza. La distribución del ingreso es de las más desiguales
de América Latina.1 Las razones que dan origen a esta realidad son:
Primera: el crecimiento en los años 90 se concentró en exportacio-
nes de recursos naturales que generan pocos empleos. Más
importante aún, desde 1999, la desconfianza de los inversionistas,
el deterioro de los términos de intercambio, la reducción de las ex-
portaciones y el programa de erradicación de la coca, redujeron el
ritmo de crecimiento, revirtiendo los avances.
Segunda: la baja productividad de las empresas ha impedido el cre-
cimiento del empleo y los salarios. Esto se ha debido a un marco
legal e institucional que limita los emprendimientos.
Tercera: pese a la expansión del acceso a la educación básica, los
pobres tienen pocas oportunidades para mejorar su capital huma-
no. La consecuencia es una baja productividad laboral. Más aún,
muchos dejan la escuela prematuramente y terminan en trabajos
mal pagados. El fuerte crecimiento económico de base amplia es
condición fundamental para reducir la pobreza y la desigualdad. Sin
embargo, para ello se necesitan políticas que mejoren la producti-
vidad laboral y la creación de trabajo. ¿Cómo? Aquí se esbozan
algunas posibles salidas.
1 Este capítulo se basa fundamentalmente en el informe“Estableciendo las Bases para un Mayor
Crecimiento a favor de los Pobres en Bolivia”, Informe nº 28068-BO, Banco Mundial, 5 de diciembre de
2005.
278
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

CRECIMIENTO Y TENDENCIAS DE La desaceleración económica de finales


LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD de los años 90 redujo el ritmo del crecimien-
to y revirtió los progresos en materia de po-
Durante los años 90, la pobreza y desi- breza. Entre 1999 y 2002, la pobreza aumen-
gualdad disminuyeron, pero desde 1999 tó del 62 al 65 por ciento de la población bo-
se ha invertido la tendencia. Durante el liviana, mientras la pobreza extrema creció
periodo de crecimiento entre 1993 y 1999, del 36 al 37 por ciento. Los hogares urbanos
la pobreza urbana se redujo del 52 al 46 por pobres fueron los más afectados. El desem-
ciento en los principales centros urbanos, pleo urbano aumentó del 6 al 9 por ciento, y
aunque la desigualdad del ingreso urbano se la pobreza urbana volvió a los índices de
mantuvo invariable. Aunque existen datos principios de los años 90.
nacionales urbanos adecuados, sí hay evi- La desigualdad del ingreso se incrementó
dencia de que tanto la pobreza nacional co- significativamente entre 1997 y 2002. Boli-
mo la rural pueden haber disminuido en los via tiene actualmente un coeficiente de Gini
años 90 (Tabla 1). de casi 58, lo que la sitúa como uno de los

Tabla 1 - MEDIDAS DE POBREZA, 1993-2002

Estimaciones basadas en el ingreso

Pobreza Pobreza Extrema


I B I B

Nacional 1997 63.6 33.7 36.5 18.9


1999 63.5 36.0 40.7 22.2
2002 65.2 36.7 41.3 22.3

Ciudades capitales* 1993 52.0 22.2 23.7 8.4


1997 50.7 21.0 21.3 7.5
1999 46.4 18.8 20.7 7.02
2002 51.0 22.1 23.5 8.8

Urbana 1997 54.5 23.8 23.8 9.1


1999 51.4 22.4 23.5 8.9
2002 53.9 23.8 25.7 9.4

Rural 1997 78.0 49.4 59.0 34.4


1999 84.0 59.4 69.9 45.1
2002 83.5 57.6 67.0 43.3
Nota: I: Incidencia (% de la población), B: brecha de pobreza (% brecha
entre el ingreso promedio de la persona pobre y la línea de pobreza).
*Ciudades capitales incluyen: Sucre, La Paz, Cobija, Cochabamba, Oruro,
Potosí, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y El Alto.
Fuente: UDAPE, basado en encuesta de hogares, EIH (1993); ENE (1997); y
MECOVI (1999-2002).
279
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Estimaciones oficiales

Pobreza Pobreza Extrema


I B I B

Nacional 1999 62.0 30.7 35.8 15.0


2000 65.5 33.7 39.2 17.2
2001 64.4 31.8 37.3 19.6
2002 64.6 31.2 36.8 14.4

Urbana 1999 51.4 22.4 23.5 8.9


2000 54.5 25.6 27.9 11.0
2001 54.3 24.6 26.2 14.7
2002 53.9 23.8 25.7 9.4

Rural 1999 80.1 44.8 56.7 25.4


2000 84.5 47.7 58.7 28.0
2001 81.1 43.6 55.6 27.8
2002 82.2 43.4 54.8 22.6
Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per
cápita del hogar en zonas urbanas.

países más desiguales de la región, junto a y tierra, tamaño del hogar, y brechas de in-
Brasil y Chile (países con tasas de pobreza gresos por género, etnia y tipo de empleo.
mucho menores) (Gráfico 1). Esta desigual- Nueve de cada diez bolivianos (pobres y no
dad refleja significativas disparidades en la pobres por igual) consideran que la distribu-
colocación de activos, tales como educación ción de ingreso es “injusta” o “muy injusta”.

Gráfico 1 - COEFICIENTES DE GINI EN AMÉRICA LATINA* DISTRIBUCIÓN


DE INGRESOS DEL HOGAR EQUIVALENTES, CIRCA 2000
60

55

50

45

40
Uruguay

Costa Rica

Venezuela

Perú

Jamaica

Argentina

El Salvador

México

Honduras

Nicaragua

Panamá

Colombia

Bolivia

Chile

Brasil

*Países Seleccionados
Fuente: Gasparini y otros (2004).
280
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

El crecimiento de los años 90 redujo la los ingresos promedio, y la pobreza se redu-


pobreza y mejoró los indicadores socia- jo del 52 por ciento en 1993 al 46 por cien-
les. Entre 1993 y 1998 el crecimiento fue del to en 1999 (Gráfico 2). Al mismo tiempo, las
4,7 por ciento por año (2,2 por ciento per mejores condiciones de vida y de educación
cápita), cifra que permitió a Bolivia sobre- en el área rural sugieren que la pobreza allí
pasar a otros países andinos por primera vez también pudo haber disminuido.
en 40 años. Las exportaciones se diversifi- A pesar de estos logros, la gravedad de la
caron más allá de los minerales y los hidro- pobreza hizo que el crecimiento resultara
carburos, e incluyeron productos nuevos co- insuficiente para sacar a muchos bolivianos
mo la soya, el café, el azúcar y la madera. La de ella. En 1997, el 37 por ciento de los bo-
inversión superó el 18 por ciento del PIB, livianos aún estaban lejos de alcanzar el in-
cuatro puntos porcentuales por encima del greso suficiente para escapar a dicha situa-
promedio de los años 80. La estabilización ción. Bolivia tiene una elasticidad de pobre-
macroeconómica y las políticas estructura- za-crecimiento entre el 0,3-0,5, comparada
les explican la mayor parte del crecimiento con una elasticidad promedio para la región
de los 90, lo que se acompañó de una cre- de 1,0. Esto implica que un incremento de
ciente participación laboral (especialmente uno por ciento en el ingreso per cápita con-
de las mujeres) y de una mejora de la pro- tribuye a sacar a menos de medio por ciento
ductividad en la economía (1,2-1,7 por de los bolivianos de la pobreza.
ciento por año). La reducción de la pobreza habría sido
Este crecimiento elevó los ingresos (en mayor si el crecimiento hubiese sido sos-
términos per cápita, éstos crecieron 13 por tenido, de base más amplia y más inten-
ciento acumulativamente entre 1993 y sivo en la generación de empleos. Los sec-
1997) y redujo la pobreza. Específicamente, tores intensivos en capital y trabajo cualifi-
los ingresos de los pobres en las ciudades cado como son los de hidrocarburos, teleco-
capitales crecieron a la misma medida que municaciones y servicios financieros, cre-

Gráfico 2 - CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO, 1993-2002


(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil)
Ciudades Capital
12
PR 1999

PR 1993

9
Crecimento anual del ingreso

6
3
per cápita

Media: 1993-1997
0
Media: 1999-2002
-3
-6
-9
1993-1997 1999-2002
-12
1 11 21 31 41 51 61 71 81 91
Percentil del ingreso per cápita de hogares

Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per cápita en la ocupación principal del
hogar en zonas urbanas para mejorar la comparación entre encuestas de la década de los 1990-2000.
Fuente: Estimaciones basadas en información de encuesta de hogares.
281
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Gráfico 3 - DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS PER CÁPITA POR HOGAR, 2002, URBANO Y RURAL

0.5 0.4
0.45 0.35
0.4
0.3
0.35
0.3 0.25
0.25 0.2
0.2 0.15
0.15
0.1
0.1
0.05 0.05
0 0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Nota: Las líneas verticales en cada grafico representan la línea de pobreza en cada área. Los gráficos
muestran la fracción de personas a cada nivel de ingreso; el área bajo la curva a la izquierda de la línea de po-
breza es la fracción de pobres. La barra vertical da una idea de la fracción de personas con ingresos
apenas por debajo de la línea de pobreza.
Fuente: Estimaciones del autor basadas en información de encuesta de hogares.

cieron más rápido. Mientras los efectos indi- nen mucha población pobre. Cerca del 40
rectos sobre la agricultura y la manufactura, por ciento de los habitantes del departa-
que emplean más del 60 por ciento de la mento de Santa Cruz es pobre, pero esta ta-
fuerza laboral, fueron limitados. Las expor- sa es sólo del 20 por ciento en la capital.
taciones se diversificaron, pero ello no esti- Muchas ciudades intermedias y municipios
muló a los sectores intensivos en trabajo pequeños también han logrado reducir sig-
orientados a la exportación. La participa- nificativamente la pobreza.
ción de las exportaciones en el PIB perma- Los indicadores de pobreza no mone-
neció estable. El crecimiento en estos secto- taria muestran un mayor descenso que la
res modernos —en las tierras bajas alrede- pobreza por ingreso, pero los grandes de-
dor de Santa Cruz— no se transmitió a los safíos persisten. Los indicadores sociales
segmentos de la agricultura de subsistencia que miden las Necesidades Básicas Insatis-
y del artesanado de baja productividad, par- fechas (NBI) y el avance de los Objetivos de
ticularmente del altiplano. Desarrollo del Milenio (ODM) mejoraron sig-
La alta pobreza y desigualdad de Boli- nificativamente entre 1992-2001 (Tabla 2).
via trasciende los límites rurales-urbanos Por ejemplo, la tasa de mortalidad de niños
y regionales. A pesar de que una porción e infantes disminuyó un 30 por ciento, la
abrumadora de la población rural vive en la matriculación neta en educación primaria
pobreza, también hay grandes bolsas de po- está alcanzando el 100 por cien, y los hoga-
breza urbana (Gráfico 3). Ésta se concentra res sin agua potable ni saneamiento adecua-
en los valles y en el altiplano central, espe- do cayeron del 50 al 30 por ciento. Sin em-
cialmente en Potosí y Chuquisaca, seguidos bargo, Bolivia aún se encuentra entre los
por Beni, La Paz y Oruro. Santa Cruz y Cocha- países con tasas de desnutrición, mortali-
bamba tienen tasas de pobreza más bajas, dad materna e infantil más altas de la re-
pero debido a sus grandes poblaciones tie- gión, y aún está lejos de alcanzar el ODM
282
Tabla 2 - PROGRESO HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS CLAVE DEL MILENIO

Indicadores ODM Línea de base Avance hacia ODM Meta ODM


Año Dato 2004 2007 2015 2015

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre


Meta 1.1 Pobreza Extrema (% de la población) 2002 36.8 33.7 29.6 20 19.2
Meta 1.2. Pobreza Moderada (% de la población) 2002 64.6 60.6 55 41 NA
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Objetivo 2: Alcanzar la enseñanza primaria universal


Meta 2.1. (%) Niños que concluyen la Primaria (8th grade) 2001 71.5 75.3 80.7 88.8 100

Objetivo 3: Promote gender equality and empower women


Meta 3.1. Relación de niñas a niños en educación primaria,
secundaria, y terciaria 2001 5.1 2.5 0 0 0

Objetivo 4: Reducir la Mortalidad Infantil


Meta 4.1. Tasa de mortalidad infantil (por 1000 nacimientos vivos) 1998 67 58.8 55.2 45.1 NA

Objetivo 5: Mejorar la salud materna


Meta 5.1. Tasa de mortalidad materna (por 100.000 nacimientos vivos) 1994 390 317 279 200 104

Objetivo 6: Combatir la propagación del VIH/SIDA y el paludismo


Meta 6.2. Municipalidades con ingestación de Chagas > 3% de la población 2002 48 38 10 0 NA

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente


Meta 7.1. Acceso a agua potable (% de los hogares) 2001 72.5 76.3 81 84.5 78.6
Meta 7.2. Acceso a servicios sanitarios básicos (% de los hogares) 2001 41.9 45.0 55.5 64 NA

Fuente: UDAPE, 2003.


283
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

consistente en que todos los niños y niñas producción, capacitar trabajadores y desa-
concluyan la educación básica. rrollar activamente nuevos productos y mer-
La percepción que la gente tiene sobre cados, es decir, la demanda de trabajo; y (ii)
su bienestar suele estar relacionada con la capacidad de los pobres para acumular ca-
la pobreza por ingreso. La gente y las auto- pital humano y utilizarlo bien, es decir, la
ridades evalúan la pobreza conforme a crite- oferta de trabajo.
rios como el desempleo, la mala educación,
el acceso restringido a activos y servicios RESTRICCIONES A LA
básicos, y a las variables de etnia y ubica- CREACIÓN DE EMPLEO.
ción socio-económica. Los bolivianos tien- LA DEMANDA LABORAL
den a ser y a pensarse como pobres por tener
pocos ingresos o cuando son jóvenes, sin El mal clima empresarial de Bolivia difi-
educación, desempleados o subempleados, culta la inversión, la productividad y la crea-
indígenas, moradores rurales y cuando care- ción de empleo. El progreso en la producti-
cen de servicios básicos. vidad total en los años 90 reflejó, más que
Existen, no obstante, algunas diferen- una mejora o innovación tecnológica, sobre
cias en cuanto a la pobreza de ingresos y la todo una mejor asignación de recursos tras
percepción de pobreza asociada a la identi- las reformas económicas. La acumulación fí-
dad étnica y a la ubicación geográfica. Los sica de capital (vinculada a la adopción de
quechuas tienden a calificarse como más nuevas tecnologías) contribuyó poco al cre-
pobres de lo que sugieren sus perfiles de po- cimiento, y la productividad general del tra-
breza por ingreso, mientras que con los ay- bajo (PIB por trabajador) subió aumento só-
maras ocurre lo contrario. Con igual acceso a lo un 0,5 por ciento por año durante el auge
servicios básicos, los habitantes rurales se económico. Ello tuvo reflejó en limitadas
consideran menos pobres que sus pares ur- mejoras de la productividad del trabajo en
banos, a pesar de que aquéllos perciben in- los sectores más productivos como el petró-
gresos más bajos. Por tanto, los factores de leo, los alimentos y el textil.
exclusión y/o culturales (por ejemplo, sen- Pocas pequeñas y medianas empresas
tido de empoderamiento o identidad), así (PYME) logran expandirse. Las empresas pe-
como las características geográficas especí- queñas, de 10 empleados o menos, repre-
ficas, como la desigualdad local o el capital sentan el 83 por ciento del empleo (en gran
social, podrían tener efectos significativos parte no calificado) y el 25 por ciento del
en la percepción de la situación de pobreza producto, mientras que unas pocas firmas
de los bolivianos. grandes, que emplean a 50 o más trabajado-
Entre los principales factores explicati- res, generan dos tercios del producto y sólo
vos de la persistencia de la pobreza y la de- 9 por ciento del empleo, en gran parte cali-
sigualdad se encuentran la baja productivi- ficado. Además, la demanda laboral de las
dad, particularmente del trabajo, que limita empresas manufactureras tarda más de un
el desarrollo de una actividad económica año en ajustarse a los cambios de las condi-
más intensiva en empleo. Los factores que ciones económicas, en el rango superior de
influyen sobre la productividad incluyen: (i) ALC y 2,5 veces el promedio de los países de
la capacidad de empresas y productores pa- la OCDE. Más aún, existe una marcada ten-
ra adoptar nuevas tecnologías y técnicas de sión entre los aumentos en los salarios y el
284
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - COMPARACIÓN DE INDICADORES DEL CLIMA DE INVERSIÓN EN BOLIVIA


Y OTROS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS, 2004

País Bolivia Chile Colombia Ecuador Honduras Nicaragua Perú

Comenzar Número de
un Negocio Procedimientos 15 9 14 14 13 9 10
Tiempo (días) 59 27 43 92 62 45 98
Costo (% ingreso pc) 173.9 10 27.4 47.4 72.9 170.1 36.4

Contratar Índice de Dificultad


y de Contratación 61 17 72 44 22 22 44
despedir Índice de Dificultad
empleados de Despido 0 20 20 70 30 50 60
Índice de Rigidez de
Empleo Index 40 19 51 51 31 51 55
Costos de Despido
(semanas) 98 51 49 131 46 24 56

Registrar Número de
Propiedad Procedimientos 7 6 7 12 7 7 5
Tiempo (días) 92 31 23 21 36 65 31
Costo (% valor de
la propiedad) 5.1 1.4 3.6 16 8.8 6.5 3.2

Obtener Costo de crear un


Crédito colateral (% ingreso pc) 51 5.3 38.9 10.8 36.6 2 16
Índice de
Derechos Legales 3 4 4 3 5 4 2
Índice de
Información de Crédito 4 6 4 5 3 5 6

Proteger Índice de desclasificación 2 6 2 1 0 1 4


Inversiones

Firmar Número de
contratos Procedimientos 47 28 37 41 36 18 35
Tiempo (días) 591 305 363 388 545 155 441
Costo (% de la deuda) 10.6 10.4 18.6 15.3 33.1 16.3 34.7

Cerrar un Tiempo (años) 1.8 5.6 3 4.3 3.7 2.2 3.1


negocio Costo (% de los bienes) 18 18 1 18 8 8 8
Tasa de Recuperación
(centavos por dólar) 32.5 19.3 54.6 18.1 21.5 38.1 31.1

Fuente: Banco Mundial, y Djankov y otros (2002).


285
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

número de empleados. Por cada incremento son elevados, particularmente los rela-
de 10 por ciento en los salarios reales, la de- cionados con el crédito, la tecnología y
manda en manufactura por mano de obra no la ubicación de mercados locales y ex-
calificada se reduce en un 6,4 por ciento tranjeros, la acreditación, y los conflic-
(dos veces el promedio internacional y en el tos contractuales.
rango más alto de ALC). > El acceso al crédito es limitado. Las cos-
Un mal clima empresarial dificulta la tosas garantías requeridas para conse-
inversión y la creación de empleo; las em- guir un préstamo, especialmente para
presas pequeñas son las más afectadas las empresas pequeñas (más del doble
por la regulación, la rigidez contractual, y del monto adeudado, y sobre todo a tra-
del crédito y los mercados. Un mercado de vés de garantías de bienes raíces),
pequeña escala, reglas onerosas, crédito li- muestra que Bolivia tiene un mercado de
mitado y costoso, e infraestructura de trans- crédito rígido, un registro de activos
porte deficiente, influye negativamente so- ineficiente y una recuperación riesgosa
bre las tasas de capacidad utilizada, las de la deuda.
perspectivas de expansión, y por tanto, la > Existe un alto costo de logística y condi-
creación de empleo de las empresas manu- ciones azarosas en los mercados de insu-
factureras (véase Tabla 3). Para las empresas mos y productos. Las cadenas de abaste-
pequeñas, las restricciones de la regulación cimiento son débiles, dados los costes y
(por ejemplo, registro y licencias de opera- la lentitud del transporte (sobre una ba-
ción), las excesivas condiciones para el ac- se unitaria, 20 veces más caro que en
ceso al crédito y los cuellos de botella de Brasil), el despacho aduanero sigue sien-
mano de obra calificada son los factores más do engorroso (pese a algunas mejoras re-
restrictivos. Para las empresas grandes, los cientes), la calidad de los servicios inter-
costos de insumos, incluyendo crédito y ac- nos y de los insumos es escasa (por ejem-
ceso a la tecnología, y el tamaño del merca- plo, el abastecimiento de energía irregu-
do son las principales restricciones. lar) y, en consecuencia, los inventarios
Más específicamente: de insumos para la producción se demo-
> El mercado es limitado y localizado. Esto ran demasiado (de 36 a 50 días).
quiere decir que el comercio nacional es- > La regulación laboral sigue siendo restric-
tá altamente concentrado y que hay po- tiva. Aunque la legislación laboral, que
cas empresas exportadoras (por ejemplo, data de 1943, es restrictiva, su cumpli-
frente al casi el 50 por ciento de las em- miento también resulta excepcional. Es-
presas grandes, sólo exporta el 20 por ta legislación, que persigue proteger a
ciento de las pequeñas y medianas). los trabajadores, en determinados con-
> La regulación de negocios es onerosa y las textos termina aumentando el costo to-
instituciones son débiles. tal del empleo y haciendo que la empre-
- El registro empresarial es caro y muy len- sa resulte menos competitiva, porque
to, a pesar de las recientes mejoras. desalienta la contratación equitativa en
- Es difícil registrar la propiedad, y el cum- el mercado formal. En consecuencia, se
plimiento de los contratos o de los dere- alienta la informalidad, se dificulta la
chos de propiedad es incierto. productividad y se obstruye la creación
- Los costos de transacción e información de empleo. Así:
286
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

- Los pagos por indemnización laboral re- mal y carecen de acceso a las instituciones
sultan en costos de despido 2 y 3 veces (por ejemplo, mercados de crédito y de ex-
más altos que en la mayoría de los países portación). Esta situación restringe su po-
andinos. tencial de expansión, ya que no pueden ca-
- Los beneficios extra-salariales (por ejem- pitalizar los logros de la productividad, fru-
plo, jubilación o salud) representan cerca to de la innovación y de las economías de
del 50 por ciento de los costos laborales. escala. Más específicamente,
- Las reglas restringen las cesantías (in- > Las empresas más pequeñas tienen bajos
cluyendo aquellas surgidas por remezo- beneficios e incentivos impositivos per-
nes económicos), el trabajo estacional, versos para convertirse en formales y per-
los tiempos extra, la duración de la se- manecer así, porque:
mana laboral de la mujer y el trabajo noc- - Los costos normativos para su incorpora-
turno. ción son prohibitivamente altos.
La informalidad alienta la baja pro- - Las compañías no pueden deducir el im-
ductividad, genera costos elevados y be- puesto al valor agregado por las compras
neficios mínimos. En un marco de pocos a empresas registradas en el régimen
incentivos para cumplir la normativa, mu- simplificado de impuestos (SII), que
chas empresas, particularmente las micro y comprende a la mayoría de los emprendi-
las pequeñas, quedan fuera del sector for- mientos pequeños.

Gráfico 4 - ÍNDICE DE CONDICIONES DE EMPLEO DE JURE EN BOLIVIA Y EL MUNDO, (0-1)

Europa del Este y Asia Central


América Latina y el Caribe
Africa Sub-sahariana
Sur de Asia
Medio oriente y Norte de Africa
Industriales Europa continental
Este asiático y Pacífico
Anglosajones industriales
Bolivia
Venezuela
Brasil
Panamá
Colombia
México
Rep. Dominicana
Perú
Argentina
Ecuador
Chile
Uruguay
Jamaica
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fuente: Basado en Djankov et al. (2003), tomado del BID (2004). 1= más protector del trabajador, 0= me-
nos protector.
287
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

> Las reglas laborales generales no propi- Los beneficios concretos de la educación
cian un aumento de la productividad de son bajos. Así, seis de cada diez graduados
empresas más pequeñas. Es decir: de la escuela secundaria corren el riesgo de
- Los beneficios extra-salariales legales caer en la pobreza debido a estos bajos re-
(principalmente en seguridad social) re- tornos. En las zonas rurales, sólo una educa-
sultan caros para las empresas pequeñas ción post-secundaria ofrecería un significa-
y podrían representar hasta el 8 por cien- tivo aumento en el ingreso. Asimismo, la
to de las ventas. Esto incentiva su per- educación no reporta iguales ventajas para
manencia en el sector informal y, con todos. Los retornos oscilan entre el 0 y el 60
ello, la pérdida del acceso a instituciones por ciento para los trabajadores con educa-
formales de crédito, capacitación y apo- ción primaria, entre el 20 y el 30 por ciento
yo a las exportaciones. Incluso es fre- para aquellos con educación secundaria, y
cuente que las empresas pequeñas regis- entre el 50 y el 150 por ciento para los que
tradas para operar y pagar impuestos in- ingresan a la universidad. Los trabajadores
cumplan las leyes laborales. de familias pobres tienden a recibir benefi-
cios más bajos, debido a la deficiente educa-
RESTRICCIONES A LA ción que reciben. Las brechas a que se en-
ACUMULACIÓN DE CAPITAL frentan mujeres, jóvenes y trabajadores po-
HUMANO Y SU UTILIZACIÓN. co instruidos, y las disparidades en los in-
LA OFERTA LABORAL gresos debidas únicamente al género, etnia,
ubicación y sector de empleo, superan los
Para los pobres es más difícil recibir promedios regionales. Aunque el ingreso de
una educación de alta calidad, y además los trabajadores indígenas es en promedio
no pueden equipararse los retornos del aproximadamente la mitad del de los no in-
mercado laboral logrados gracias a la edu- dígenas, la mayor parte de estas diferencias
cación. La combinación de altos costos de se explican por los bajos niveles de capital
oportunidad, las pocas perspectivas de al- humano (cantidad y calidad educativa) de
canzar una educación universitaria y el ren- los primeros.
dimiento relativamente bajo de la educación Las tendencias demográficas del país
primaria y secundaria, desalientan a los ni- suponen una oportunidad única para me-
ños de familias pobres a permanecer en las jorar la productividad laboral y reducir la
aulas. El sistema de educación pública, espe- pobreza. Junto a Haití, Bolivia es el único
cialmente en el nivel secundario rural, ofre- país de América Latina y el Caribe que está
ce formación de baja calidad, lo que frena la entrando en la etapa de transición demográ-
capacidad de acumulación de capital huma- fica en la que la tasa de dependencia (la
no y de mejora de las oportunidades de los fracción de la población que es muy joven o
pobres. Es más, las familias pobres no pue- muy adulta para trabajar) va a disminuir du-
den permitirse mantener a sus niños en la es- rante las próximas dos décadas (véase Gráfi-
cuela hasta la secundaria, ya que los necesi- co 5). A medida que Bolivia pasa a esta eta-
tan para trabajar y ayudar así a la familia. En pa, se espera un aumento de la participa-
consecuencia, la distribución educativa en ción de la fuerza laboral. Esto supone una
Bolivia es desigual, además de tener una ba- oportunidad única para que las inversiones
se muy estrecha en el nivel secundario. educativas se traduzcan de inmediato en
288
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

una fuerza laboral más productiva y un ma- auto-empleado (40 por ciento) o asalariado
yor potencial para reducir la pobreza, sobre (15 por ciento). Otro 10 por ciento no reci-
la base de más trabajos de calidad en el me- bía remuneración en efectivo, dada su inser-
diano plazo. ción en negocios familiares en su calidad de
Los bajos costos de oportunidad del aprendiz. El empleo informal implica bajos
autoempleo y los beneficios no moneta- costos de oportunidad y beneficios no mo-
rios estimulan el empleo masivo en el netarios. Para muchos bolivianos, ésta es
sector informal. El sector informal urbano una alternativa competitiva frente a la esca-
de Bolivia está entre los más elevados de la sez de trabajos en el sector formal o el de-
región y es heterogéneo. En 2002, más del sempleo. Asimismo, el autoempleo puede
55 por ciento de los trabajadores ocupados ser más atractivo para sectores como las mu-
estaba en el sector informal, ya sea como jeres (que buscan horarios flexibles para ha-

Gráfico 5 - LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y LA ACUMULACIÓN


DE CAPITAL EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA

Ventana de oportunidad (tasa de dependencia)


1,5
1,4
Razón de Dependencia

1,3
1,2
1,1 Bolivia
1
0,9
América Latina
0,8
0,7
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Porcentaje de la fuerza laboral por nivel educativo

Panama

Costa Rica

Venezuela

Colombia

Brasil

Honduras
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Sin escolaridad a Secundaria incompleta Más que secundaria
primaria completa a secundaria completa completa

Fuente: Basado en Djankov et al. (2003).


289
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

cer compatible su trabajo con las obligacio- breza de manera directa, y posiblemente
nes familiares) o los indígenas (que podrían también indirecta a través de las remesas.
estar menos expuestos a la discriminación Sin embargo, dado que los flujos de mi-
como obreros independientes que como em- gración son pequeños, ésta ya no funciona
pleados de una compañía). De hecho, los como una válvula de escape para los pobres
autoempleados se perciben a sí mismos co- del área rural. Cerca de 350.000 personas mi-
mo menos pobres que los asalariados con in- graron durante el auge económico en el pe-
gresos similares, lo que muestra la impor- riodo 1993-1997, de los cuales solo 69.000
tancia de los beneficios no monetarios del fueron emigrantes rurales-urbanos. Los indi-
auto-empleo. viduos provenientes de las zonas más pobres
Debido a la baja productividad de los tra- y los jefes de hogar de origen indígena son
bajadores del sector informal, los asalaria- más propensos a la migración rural-rural. Es
dos informales parecen estar en bastante más probable que los jóvenes, los mejor for-
desventaja frente a los asalariados del sec- mados, las mujeres y las familias pequeñas
tor formal con las mismas capacidades y ca- migren hacia las ciudades. Mientras los mer-
racterísticas de empleo, particularmente cados laborales urbanos y rurales parecen es-
con aquellos de niveles inferiores de la esca- tar interrelacionados, las magnitudes abso-
la salarial. En parte, esto se debe a las difi- lutas de flujos cruzados siguen siendo redu-
cultades de acceso de las empresas informa- cidas. Esto refleja en parte los altos costos
les a los programas de capacitación de tra- de la migración y posiblemente factores no-
bajadores, de adaptación tecnológica y monetarios (por ejemplo, capital social,
otras intervenciones orientadas a mejorar la identidad comunitaria) que influyen sobre
productividad. las decisiones de asentamiento.
La migración ha aumentado las oportu-
nidades de ingreso, pero apenas ha contri- PRINCIPALES OPCIONES
buido a reducir la pobreza. Aunque se ha DE POLÍTICA PARA REDUCIR
producido alguna migración desde las regio- LA POBREZA Y DESIGUALDAD
nes menos desarrolladas a las más desarro-
lladas, ha sido de escaso alcance entre los Es esencial reestablecer el crecimiento
pobres de las zonas rurales. También existe económico sostenible y facilitar el desarro-
una significativa migración hacia las zonas llo de los sectores intensivos en mano de
rurales, que están experimentando una ex- obra para reducir la pobreza y desigualdad
pansión económica, especialmente en la re- en Bolivia. Bolivia puede tener un mayor
gión circundante a Santa Cruz. crecimiento en el medio y largo plazo si se
Las personas que emigraron a las zonas vincula al desarrollo del gas. Sin embargo,
urbanas mejoraron sus ingresos al trasladar- para que tenga un impacto significativo so-
se (particularmente quienes se situaban en bre la reducción de la pobreza, este nexo de-
la parte inferior de la escala de ingresos). De be acompañarse de un conjunto de políticas
modo que, a pesar de una potencial ausencia que promueva, entre otras cosas, más inver-
de contactos y experiencia urbana, los emi- sión para reducir la pobreza y para mejorar la
grantes consiguieron trabajos urbanos com- productividad y la creación de empleo.
petitivos. Por tanto, la migración rural-ur- Para ello, las reformas políticas deberían
bana probablemente ayudó a reducir la po- centrarse en: (i) remover obstáculos que
290
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

frenan la modernización y crecimiento de funda reforma de la legislación sobre ga-


las empresas, promoviendo su integración rantías.
en la economía mundial; (ii) modernizar la > Aumentar la participación en los merca-
normativa empresarial y proporcionar el dos mundiales, en particular mediante la
marco e incentivos adecuados para que las promulgación de acuerdos de libre co-
empresas, especialmente las pequeñas y mercio que incrementen las exportacio-
medianas, participen y permanezcan en el nes y promuevan la inversión y transfe-
sector formal, y aumenten con ello su pro- rencia tecnológica.
ductividad; y (iii) fortalecer el capital hu- > Alentar la creación de asociaciones de
mano y la protección social para que los más productores y exportadores para reducir
desfavorecidos puedan aumentar su produc- el costo de información, así como para
tividad y su capacidad de acceder a empleos aprovechar las ventajas del comercio y
mejor remunerados. Más adelante se deta- de otras oportunidades de mercado.
llan opciones de políticas específicas.2 Modernizar la normativa laboral y em-
Sería útil remover los obstáculos para presarial, e incentivar oportunamente la
la modernización y crecimiento de las participación de las empresas en el sector
empresas, promoviendo aumentos en la formal. Las empresas se beneficiarían enor-
productividad y su integración en la eco- memente de las mejoras generales en el cli-
nomía mundial. Las opciones dirigidas a ma de inversión, pero además es importante
este fin incluyen: adoptar medidas específicas para:
> Simplificar los procedimientos y reducir > Reducir el costo de registro y la expan-
el costo de registro comercial, especial- sión del negocio para microempresas y
mente en los municipios grandes, am- PYME, particularmente el costo de incor-
pliando los esfuerzos realizados en el poración de socios, el registro en el Régi-
municipio de La Paz y otros gobiernos lo- men General de Impuestos y las licencias
cales. de exportación. Esto podría lograrse ra-
> Implementar incentivos (por ejemplo, cionalizando los requisitos de documen-
créditos fiscales parciales) para la ad- tación (por ejemplo, registro notarial) y
quisición de nuevas tecnologías (inclu- patentes públicas, y optimizando porta-
yendo en el sector manufacturero), no les de negocios en línea para registros y
sólo equipos y tecnologías de informa- licencias en las oficinas de los gobiernos
ción, sino también técnicas gerenciales municipales.
y capacitación laboral, y en el caso de la > Establecer iniciativas piloto que incenti-
agricultura, incentivos para la adquisi- ven la incorporación de las pequeñas
ción de tecnología rural a pequeña es- empresas al sector formal, alentando a
cala y nuevas variedades de cultivo. éstas y a los productores a participar en
> Promover un acceso más amplio al fi- las licitaciones públicas (el decreto pre-
nanciamiento prudente para las PYME, sidencial 27328 “Compro Boliviano” es-
entre otras formas, a través de una pro- tablece las bases legales), extendiendo

2 Estas opciones que se complementan con otras contenidas en otros capítulos de este volumen e
informes recientes del Banco Mundial para Bolivia.
291
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

créditos parciales sobre impuestos al va- va orientada al desarrollo de capacida-


lor agregado para las empresas elegibles des cognitivas básicas y la mejora de la
y ofreciendo servicios de desarrollo de productividad de la fuerza laboral. Los
negocios (acceso al crédito privado, ser- elementos clave de esta estrategia, tra-
vicios judiciales, prácticas administrati- tados en detalle en el capítulo sobre el
vas y contables), privilegiando el apoyo sector educativo, han de incluir medidas
a iniciativas de innovación y producción para:
para la exportación. Bolivia podría bene- - Reducir la brecha de cobertura en la edu-
ficiarse de la exitosa experiencia de las cación básica universal, mejorar las tran-
oficinas de promoción de pequeñas em- siciones hacia la educación secundaria y
presas como las de Chile, Italia y los Es- el acceso a educación superior privada
tados Unidos. para estudiantes pobres, y atender el
> Modernizar la normativa laboral que ac- problema de la baja calidad y desigual-
tualmente limita la capacidad de creci- dad en el logro educativo en todos los ni-
miento de las empresas, crear nuevos veles. Esto puede lograrse mediante una
contratos laborales y ajustarse a los ci- gestión basada en resultados, centrando
clos económicos. El objetivo consiste en los esfuerzos en los municipios con peo-
adaptar esta normativa a las mejores res resultados educativos.
prácticas internacionales y reducir los - Implementar un programa nacional de
costos no salariales, que actualmente re- transferencias monetarias que incentive
presentan casi el 40 por ciento de los adecuadamente a las familias muy po-
costos laborales que sólo benefician a bres con niños en riesgo, a fin de promo-
una minúscula minoría de los trabajado- ver intervenciones preventivas de salud y
res bolivianos. nutrición y mantener a los niños en la es-
> Simplificar, reducir el costo y aumentar cuela. Para ello, puede aprovecharse la
la transparencia de los procedimientos experiencia nacional reciente en El Alto y
públicos necesarios para acceder a la la experiencia internacional, especial-
tecnología, la certificación de calidad, la mente en Brasil (Bolsa Escola) y México
acreditación y la resolución de disputas. (Oportunidades) teniendo en cuenta las
> Fortalecer las instituciones y coordinar restricciones fiscales a medio plazo, de
la acción de oficinas públicas relevantes manera que sea sostenible. El costo de
para evitar duplicaciones y costos de estos programas en la región va del 0,5 al
transacción, particularmente en la Supe- 1 por ciento del PIB.
rintendencia de Empresas y el Ministerio > Mejorar la equidad y las oportunidades la-
de Trabajo. borales. Esto podría lograrse a través de:
Fortalecer el capital humano y la pro- - La reducción de obstáculos al empleo me-
tección social para que los pobres puedan diante la expansión de instalaciones pre-
mejorar su productividad y acceder a me- escolares y centros de cuidado de niños,
jores trabajos. Esto puede lograrse a través para facilitar la participación de mujeres
de las siguientes medidas: y emigrantes en la fuerza laboral. La
> Elevar la calidad del sistema educativo, adopción de medidas preventivas del cri-
particularmente para los pobres. Se trata men dirigidas por la comunidad en los ba-
de implementar una estrategia educati- rrios urbanos marginales, que permitan a
292
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

los trabajadores, especialmente a las mu- ver un crecimiento económico más inclu-
jeres, aprovechar las oportunidades de yente que genere un círculo virtuoso de au-
empleo disponibles. ge económico y reducción de la pobreza. La
- Proveer la capacitación en habilidades evidencia y la experiencia internacional
relevantes demandadas por el mercado muestran que el potencial de crecimiento de
laboral en escuelas secundarias, y alen- Bolivia puede mejorar si se adoptan refor-
tar la provisión privada de servicios de mas en profundidad y se atienden las nece-
intermediación laboral (bolsa de em- sidades de los sectores pobres y margina-
pleo). dos.3
- Usar el recientemente desarrollado mapa Las simulaciones de impacto de algunas
de pobreza por consumo para centrar en de las opciones de política citadas sugieren
los pobres las intervenciones orientadas que si los indicadores de crecimiento mejo-
a la generación de ingresos. Estas accio- raran significativamente, el crecimiento del
nes pueden incluir inversiones para esti- PIB per cápita de Bolivia podría sostenerse
mular el crecimiento, programas dirigi- en, o situarse eventualmente por encima de,
dos a desarrollar capital humano, bienes un 4 o 5 por ciento anual. Dado el calado y
comunitarios y generación de ingresos, e la amplitud de la pobreza en Bolivia, y la de-
inversiones que promuevan la integra- sigual distribución del ingreso, en el media-
ción gradual de las comunidades a través no y largo plazo se necesitan esas tasas pa-
de la migración. ra reducir la pobreza del país. De hecho, la
- Fortalecer las inversiones en infraestruc- meta nacional de los ODM de reducir la inci-
tura básica y de transporte en comunida- dencia de pobreza extrema a la mitad en
des pobres, en coordinación con las ini- 2015 podría alcanzarse con tasas de creci-
ciativas de creación de empleo temporal. miento semejantes, y más aún si se suman
otras intervenciones de política pro-pobres.
SINERGIAS EN LAS POLÍTICAS DE Varias simulaciones económicas indican que
CRECIMIENTO, REDUCCIÓN DE LA las reformas de política aisladas, por sí so-
POBREZA Y DESIGUALDAD las, tendrían menos impacto sobre el creci-
miento y la reducción de la pobreza. Muy
Las perspectivas bolivianas de creci- distinto sería que se implementaran dentro
miento dependen más de la estabilidad in- de una estrategia amplia de reformas que se
terna que de circunstancias externas favora- refuercen mutuamente, incluida la estabili-
bles. El país tiene la oportunidad de promo- dad macroeconómica.

3 Véase, por ejemplo, el reciente informe del Departamento de América Latina y el Caribe del Banco
Mundial: “Growth and Poverty Reduction: Virtuous and Vicious Circles”, y el informe del desarrollo
mundial “Equidad y Desarrollo”.
293
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

PROMOVIENDO LA
INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS
PUEBLOS INDÍGENAS
David Tuchschneider*

ste documento examina la exclusión social que sufren los

E pueblos indígenas en Bolivia.1 El punto de partida del debate


son las diferencias de ingresos entre indígenas y no indíge-
nas, que son una herencia de siglos de exclusión. El texto se divi-
de en tres secciones. En la primera hay un diagnóstico de la situa-
ción de los indígenas bolivianos. La segunda sección aborda dos
desafíos: el primero se refiere a la corrección de los desequilibrios
en los activos de las personas (igualdad de dotaciones), y el se-
gundo se centra en la discriminación (parcialidad en los procesos).
La última sección destaca algunas políticas concretas, que comple-
mentan las recomendaciones para luchar contra la pobreza formu-
ladas en otros lugares de este volumen.2

* Con la colaboración de Gillette Hall, Ruth Llanos, McDonald Benjamin y Vivian Viaña.
1 Para simplificar la redacción, el término indígena se emplea aquí indistintamente para referirse a las
personas que en Bolivia se identifican a sí mismas como “indígenas”, “originarios” y “campesinos”,
dependiendo de la región o incluso de la situación particular de quien así se identifica.

2 El concepto de pobreza utilizado en este capítulo está medido sólo en relación al umbral de ingresos
monetarios o de acceso a una canasta de bienes básicos. Existen otras dimensiones importantes de la
riqueza, como la riqueza cultural o social, y es posible tener bajos ingresos pero ser rico en estas otras
dimensiones.
298
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

DIAGNÓSTICO a través de la estratificación de la sociedad


en grupos que poseen un acceso desigual a
¿Qué proporción de la las oportunidades, las instituciones y el po-
población boliviana es indígena? der político. La superposición de desigual-
La historia de Bolivia está marcada por dades económicas, sociales y políticas res-
fuertes desigualdades económicas y socia- tringe la movilidad social y se convierte en
les. Por ejemplo, según cifras de la Encuesta una traba para el desarrollo y la lucha con-
Continua de Hogares de 1999, el decil más tra la pobreza.
rico de la población absorbe casi 43 por Según los datos del Censo Nacional de Po-
ciento del ingreso nacional, que representa blación y Vivienda del 2001, más de la mitad
140 veces más que el decil más pobre, que de la población boliviana es indígena. De-
posee sólo el 0,3 por ciento. Estas cifras si- pendiendo del criterio de identificación utili-
túan a Bolivia entre los países más desigua- zado, el porcentaje varía del 53,2 por ciento
les de la región. Estas enormes diferencias (por lengua hablada) al 62,0 por ciento (por
pueden explicarse, en parte, por la exclusión autoidentificación). Al igual que el resto de
social. En un contexto como el descrito, las la población boliviana, los indígenas se han
diferencias de ingresos, acceso a bienes pú- urbanizado, de modo que hoy en día alrede-
blicos y poder político aparecen asociadas a dor de la mitad de los indígenas vive en cen-
diferencias étnicas, raciales, regionales y de tros urbanos.4 El área rural continúa siendo
género, es decir, a factores ajenos a las ca- predominantemente indígena (ver Tabla 1).
pacidades individuales. La población indígena no es homogénea, hay
La exclusión social suele venir determi- reconocidos 36 grupos étnicos,5 aunque los
nada por la construcción histórica de quechuas y aimaras conforman la mayoría de
“trampas de desigualdad”,3 y se manifiesta la población (ver Tabla 2).

Tabla 1 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES INDICADORES

Criterio de Identificación Indígena Total Urbana Rural

Autoidentificación (1)
62,0 53,4 77,7

Lengua que habla (2)


53,2 39,3 77,1

Lengua en la que aprendió a hablar(3) 35,5 19,2 63,3


(1) Población de 15 años y más; (2) Población de 6 años y más; (3) Población de 4 años y más.
Fuente: INE: Censo Nacional de Población y Vivienda 2001

3 La relación entre equidad y prosperidad se examina en detalle en el Informe de Desarrollo del Banco
Mundial para el 2006, que está dedicado a la relación entre equidad y desarrollo (World Bank, 2006).
4 El porcentaje urbano es de 55,6 si se atiende al criterio de autoidentificación, y del 46,8% si se calcula
a partir de la lengua hablada (elaboración propia a partir del Censo 2001).

5 Incluyendo a los afrobolivianos, que no han sido identificados en el Censo, pero cuya población está
estimada en alrededor de 31.000 habitantes.
299
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Tabla 2 - AUTOIDENTIFICACIÓN CON PUEBLOS INDÍGENAS DE LA POBLACIÓN


DE 15 AÑOS O MÁS (en porcentaje de la población indígena)

Departamento Quechua Aymara Guaraní Chiquitano Mojeño Otro Total


y Área Nativo Indígena

Bolivia 49,5 40,7 2,5 3,6 1,4 2,4 100,0

Área urbana 45,3 43,6 2,5 4,4 1,9 2,4 100,0

Área rural 54,8 37,0 2,5 2,5 0,8 2,4 100,0


Fuente: Elaboración propia en base a información del Instituto Nacional de Estadística

Aunque la población indígena ha crecido Esta tendencia es uno de los fenómenos


en términos absolutos durante los últimos menos estudiados de la demografía boliviana.
50 años (1,7 millones en 1950), su porcen- Hay tres factores que pueden explicar esta
taje sobre la población total ha disminuido disminución relativa: la diferencia entre las
en este mismo periodo. Según la lengua ha- tasas de fecundidad y de mortalidad, la mi-
blada, entre 1976 y 2001 la tasa anual de gración al exterior del país y los procesos de
crecimiento de la población no indígena fue mestizaje.6 No es posible alcanzar una con-
de 4,2 por ciento, frente a un 1,4 por ciento clusión definitiva sin una investigación más
de la indígena. Esta diferencia hizo que du- detallada, pero hay indicios de que los cam-
rante este período el porcentaje de la pobla- bios de identidad y el abandono de la lengua
ción indígena disminuyera en casi un 17% nativa, posiblemente correlacionados con la
(ver Tabla 3). movilidad social, transforman a una propor-
ción importante de la población indígena.7

Tabla 3 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 6 AÑOS


O MÁS QUE HABLA UN IDIOMA NATIVO

Año Total Urbana Rural

Censo 1976 69,9 53,3 82,1

Censo 1992 60,0 45,8 80,1

Censo 2001 53,2 39,3 77,1


Fuente: Elaboración propia en base a información censal del INE

6 No hay información fiable, y menos aún desagregada por etnia, sobre la migración al exterior del país.
Según el Censo 2001, las tasas de fecundidad y mortalidad infantil de la población indígena son de
4,96 hijos por mujer y 75 por mil nacidos vivos, mientras que las de la población no indígena son,
respectivamente, de 3,56 y 52 (Instituto Nacional de Estadística).

7 Este fenómeno parece caracterizar en particular a los indígenas urbanos a partir de la segunda
generación.
300
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 4 - PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES


INDICADORES Y GRUPOS DE EDAD

Población por Aprendió a hablar Habla Lengua Autoidentificación


grupo de edad en Lengua Nativa Nativa (1) Indígena (2)

Grupo de edad

Niños/as (4 - 12) 24,80 36,66 s.d.

Adolescentes (13 - 18) 27,68 40,33 55,28

Jóvenes (19 - 25) 30,00 47,72 58,49

Adultos (26 - 44) 39,55 60,90 62,79

Adultos (45 - 64) 52,08 75,60 66,30

Adultos mayores (65 o más) 62,55 85,39 69,47


Fuente: INE Censo Nacional de Población y Vivienda 2001
(1) El primer grupo de edad incluye a niños/as de 6 a 12 años
(2) El segundo grupo de edad incluye a adolescentes de 15 a 18 años

Los datos muestran que, independiente- Revolución Nacional; y otras, en un intento


mente del indicador utilizado, la proporción por escapar de la discriminación, integrán-
de la población identificada como indígena dose en un conjunto más homogéneo. Sin
disminuye con cada nueva generación (Ta- embargo, la discriminación puede tener dis-
bla 4), lo que no es sorprendente si tenemos tintos efectos sobre la identidad, en función
en cuenta que el cambio cultural se promue- de los procesos individuales y grupales en
ve desde numerosos ámbitos sociales y esta- los que están inmersas las personas. Frente
tales y se ve reforzado con la discrimina- a estos procesos, a veces las identidades se
ción.8 La identidad se genera o cambia en reafirman o se abandonan, aunque nunca
función de la interacción de procesos inter- unidireccionalmente. Aunque si se compro-
nos y externos que experimentan las perso- base la existencia de una relación directa
nas y los grupos. Los individuos pueden re- entre la movilidad social y el cambio de
chazar su herencia cultural y adoptar pautas identidad, este hecho afectaría la relación
distintas de las de sus padres. A veces, estos medida entre pobreza y pertenencia étnica.
cambios se dan por imitación de los modelos La movilidad social ha experimentado un in-
culturales de la sociedad; otras, por políti- cremento paulatino desde los tiempos colo-
cas explícitas de generación de identidades niales, pero se ha acelerado considerable-
nacionales, como las que caracterizaron a la mente desde principios de la decada del 50.

8 Con muy pocas excepciones, la mayor parte de las políticas y proyectos implementados en Bolivia han
prestado poca atención a la composición multiétnica de la sociedad. La discriminación y los
estereotipos son comunes en los discursos y las prácticas cotidianas.
301
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

INCIDENCIA DE POBREZA EN Un dato importante es que la probabili-


LA POBLACIÓN INDÍGENA Y NO dad de ser pobre por ser indígena en Boli-
INDÍGENA9 via ha pasado del 16% a mediados de los
90 a un 13 por ciento en el 2001.10 Sin em-
El porcentaje de indígenas cuyos ingre- bargo, la brecha de pobreza indígena (que
sos no alcanzan el umbral de pobreza es no- mide la profundidad de la pobreza) es
tablemente mayor que el de no indígenas. A aproximadamente el doble de la no indíge-
nivel nacional, 7 de cada 10 indígenas son na, lo que sugiere la magnitud del esfuer-
pobres, frente a los 5 de cada 10 en el caso zo necesario para remediar esta situa-
de los no indígenas. Tanto la incidencia de la ción.11 Estos niveles de pobreza y sus pro-
pobreza como la diferencia entre ambos gru- babilidades están directamente relaciona-
pos es menor en las áreas urbanas. Asimis- dos con el diferencial de ingreso de los dis-
mo, la pobreza extrema afecta a un mayor tintos grupos de la población. Según datos
porcentaje de indígenas, situación que se de la Encuesta MECOVI 2002 (Programa de
hace más notoria en el área rural, donde la Mejoramiento de las Encuestas y de Mejora
diferencia entre la población indígena y no de las Condiciones de Vida), el ingreso
indígena en condiciones de pobreza extrema mensual promedio de los varones no indí-
es de casi 20 puntos porcentuales (ver Tabla genas (189 dólares) es prácticamente el
5). La incidencia de la pobreza es aún mayor doble del ingreso de los varones indígenas
entre los indígenas monolingües, ya que (92 dólares). En el caso de las mujeres, el
afecta a un 84% de los mismos. ingreso de las no indígenas (112 dólares)

Tabla 5 - INCIDENCIA DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA POR MÉTODO DE INGRESOS


(en porcentaje)

Población Incidencia de Pobreza (%) Incidencia Extrema Pobreza (%)


Total Indígena No Indígena Total Indígena No Indígena

Nacional 63,1 73,9 52,5 39,5 52,5 26,9

Urbano 51,5 59,1 47,3 23,9 29,9 20,6

Rural 82,8 86,3 73,6 66,2 71,6 52,1

Ciudades Capitales 48,6 56,8 44,0 22,2 28,6 18,7


Fuente: Jiménez, Landa y Yáñez (en base a EIH, ENE, MECOVI), en Hall y Patrinos (2006).

9 Los datos sobre pobreza e ingresos de esta sección están tomados de Hall y Patrinos (2006), salvo
indicación contraria. Véase también la Evaluación de Pobreza en Bolivia, World Bank (2005).
10 En Ecuador, Guatemala y México, ser indígena aumenta la probabilidad de ser pobre en un 16 por
ciento, 14 por ciento y 30 por ciento respectivamente. En Guatemala y México esta probabilidad ha
aumentado desde la pasada década (Hall y Patrinos, 2006).

11 Para un análisis más detallado, véase el capítulo de O. Arias sobre Pobreza y Desigualdad en este volumen.
302
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

es casi dos veces y media superior al de las sión social de larga historia; es decir, en po-
indígenas (46 dólares). líticas e instituciones que han mantenido y
reproducido la desigualdad de oportunida-
¿Cómo se explican el diferencial de des en el tiempo, provocando un acceso li-
ingresos entre indígenas y no indígenas? mitado de la población indígena a servicios
Según un estudio de Hall y Patrinos tan básicos e importantes para su desarro-
(2006), el 73 por ciento del diferencial obe- llo personal como la educación y la salud.13
dece a factores “observables” como los años El hecho de que los ingresos y las capacida-
de escolaridad, la experiencia, las horas tra- des estén relacionados con factores ajenos
bajadas, la salud, el estado civil y la situa- a las circunstancias del nacimiento de los
ción laboral; pero un 27 por ciento de la dife- individuos, como la pertenencia étnica, el
rencia en los ingresos promedio de indígenas género o el lugar de nacimiento (factores
y no indígenas se debe a factores “no obser- predeterminados), pone de manifiesto la
vables”, como la discriminación.12 Una pri- existencia de trampas de desigualdad.14 És-
mera conclusión al respecto es que casi tres tas suelen ser fruto de complejas relaciones
cuartas partes del diferencial de ingresos de entre la distribución desigual del acceso a
la población no se explica por problemas de los servicios y mercados que permiten el de-
discriminación real en el mercado laboral, si- sarrollo de las capacidades humanas, la ca-
no por diferencias en la educación (y por en- rencia de servicios de infraestructura, la
de, la calificación) de los trabajadores. Por lo parcialidad de la justicia y la concentración
tanto, los esfuerzos por igualar los ingresos del poder político. A partir de estos facto-
deberían centrarse principalmente en hacer res, ciertos grupos de poder pueden tratar
otro tanto con el acceso a la educación, en- de apropiarse de los recursos y las institu-
tre otros factores observables. Al mismo ciones estatales con el fin de garantizar que
tiempo, los factores “no observables”, como el gasto público se asigne de un modo que
la discriminación, merecen también un aná- favorezca sus intereses, lo que provoca de-
lisis más pormenorizado con el fin de desa- sigualdad de oportunidades.
rrollar políticas para hacer frente a estos de- Una de las consecuencias de la institu-
safíos (véase las dos siguientes secciones). cionalización de la desigualdad es que la
Cabe subrayar que los propios factores formación desigual del capital humano se
“observables” tienen su origen en la exclu- transmite de generación en generación, per-

12 Los estudios utilizan la técnica “Oaxaca-Blinder” para obtener una descomposición de los factores que
determinan los ingresos laborales, utilizando muestras de datos de salarios y características individuales
tales como la edad y el nivel educativo para estimar hasta qué punto el diferencial de ingresos entre
los trabajadores indígenas y no indígenas se explica por factores observables, como el nivel de
educación. La diferencia en los ingresos que no puede explicarse por estos factores se atribuye a los
factores menos observables, como la discriminación. Por otro lado, la magnitud de esta diferencia de
ingresos se considera el ‘límite superior’ o máximo estimado del impacto de la discriminación, porque
existen también otros factores no observables, como la calidad de la educación, las habilidades
individuales, etc., que pueden incidir en la fracción no explicada del diferencial de ingresos.

13 Para mayor detalle, véase el capítulo sobre Pobreza, Educación y Salud en este volumen.

14 Véase World Bank, 2006.


303
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

petuando los obstáculos y limitaciones a los están correlacionados con el origen étnico
que se enfrentan los individuos al no poder (u otros factores predeterminados), pode-
transformar su capital humano en logros so- mos concluir que las diferencias son causa-
ciales. De este modo, la desigualdad se con- das por la desigualdad de oportunidades.16
solida con el tiempo. Estas tendencias no Otros capítulos de este libro analizan con
sólo provocan injusticias preocupantes, si- mayor detalle las estadísticas que describen
no también ineficiencias persistentes, ya los resultados de la desigualdad de oportu-
que no permiten que los escasos recursos nidades, por lo que aquí se subrayarán sólo
del país, ya sean asignados por los gobier- algunos factores clave.17
nos o los mercados, se dirijan a sus usos más
rentables (por ejemplo, cuando el sistema Capacidades humanas
educativo favorece a los jóvenes con mayo- La primera oportunidad que hay que te-
res ingresos en vez de a aquellos con mayor ner en cuenta es la oportunidad de vivir. El
talento y potencial). Finalmente, un entor- gran logro de la reducción en las tasas na-
no muy desigual merma el impacto del creci- cionales de mortalidad infantil y mortalidad
miento económico en la reducción de la po- en la niñez (de casi el 40 por ciento entre
breza, ya que la población pobre no se bene- 1989 y 2003), se ve ensombrecido por la
ficia fácilmente del crecimiento.15 persistencia de altas tasas en las zonas rura-
Como veremos en las dos secciones si- les del altiplano y los valles, en su mayoría
guientes, esta distinción entre, por un lado, indígenas. En el caso más extremo, por
factores observables que nacen de una ex- ejemplo, la tasa de mortalidad infantil del
clusión social histórica (la acumulación de área rural andina prácticamente duplica a la
los efectos de la desigualdad de oportunida- del área urbana oriental.18
des y de la discriminación histórica) y, por Una segunda oportunidad se refiere al
otro, factores “no observables”, como la desarrollo infantil. Es sabido que el desarro-
discriminación actual, llevan a recomenda- llo de capacidades está altamente relaciona-
ciones de política diferenciadas. do con la nutrición infantil, por lo que los 24
meses posteriores al nacimiento son un pe-
¿Qué factores influyen en la ríodo clave para prevenir o corregir los efec-
exclusión social y la pobreza? tos de la desnutrición.19 Detectar y tratar la
Cuando ciertos indicadores de resultados desnutrición infantil temprana permite evi-
(por ejemplo, nivel de ingresos y educación) tar los daños que se manifiestan en diversos

15 De Ferranti et al. (2003) indican que la reducción de la pobreza en un país con un índice de Gini de 0,3
(como el de varios países europeos) puede llegar a ser cuatro veces superior que en otro país con
idéntica tasa de crecimiento económico pero un índice de Gini más cercano a 0,6 (como es el caso de
Bolivia).

16 Las oportunidades mismas son difíciles de medir, ya que son, por definición, potenciales.
17 Véase, en particular, en este volumen las notas sobre educación, salud, infraestructura y desarrollo
rural, que muestran las diferencias de oportunidades por etnia y por género.

18 UDAPE, OPS, OMS (2004).

19 World Bank (2002).


304
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

grados de retardo corporal y mental (daños ternacionales que sugieren un mejor desem-
que son irreversibles después de los 2 años, peño de los estudiantes que cursan en su
mucho antes de poder acceder al desayuno idioma nativo los primeros años de la edu-
escolar). Según datos del 2002, 12 de cada cación básica.
100 menores de 2 años se encuentran en
riesgo nutricional, cifra que en el caso de la Oportunidades económicas
población rural, mayoritariamente indíge- La evidencia internacional demuestra
na, se eleva de forma alarmante a 26 de ca- que para salir de la pobreza es necesario,
da 100 niños.20 además de mejorar las capacidades huma-
El tercer ámbito de oportunidades es la nas, que las personas accedan a diversos
educación. Su importancia es vital, como lo bienes y servicios públicos.22 Una primera di-
demuestra el hecho de que el diferencial de mensión fundamental es la provisión de ser-
ingresos responde sobre todo a diferencias vicios de infraestructura. A pesar de las
de acceso a la educación. La brecha de asis- enormes inversiones realizadas en las últi-
tencia escolar entre indígenas y no indíge- mas dos décadas en la construcción de cami-
nas se ha ido cerrando en los últimos años nos, servicios de electricidad, agua potable
con la ampliación de la cobertura de siste- y telecomunicaciones, existen aún enormes
ma educativo, aunque sigue siendo llamati- vacíos, particularmente en el campo.23 Es
va. Por otro lado, los datos demuestran que importante cerrar estas brechas con mayor
el rendimiento de los estudiantes indígenas infraestructura básica en poblaciones rura-
es inferior al de los no indígenas, pero no les, por el impacto sobre la calidad de la vi-
hay estudios que permitan confirmar en qué da y la productividad rural que permite el ac-
medida este resultado está relacionado con ceso al agua potable, la electrificación rural
diferencias en la calidad de las escuelas (es- y un mejor acceso a los mercados a través de
pecialmente en el área rural), los sesgos una red más amplia de caminos rurales.
discriminatorios en el aula o las dinámicas Un activo fundamental para las comuni-
familiares (que a su vez, pueden resultar de dades indígenas es el acceso a la tierra, por
la discriminación anterior sufrida por los la importancia que tiene tanto en la produc-
padres).21 En todo caso, es necesario mejo- ción como en la cultura y vida comunitaria.
rar la calidad de la educación y, para los pro- El capítulo sobre la tierra contenido en este
pósitos de este trabajo, la educación inter- volumen examina en más detalle la desigual
cultural y bilingüe parece ser una opción distribución de la tierra y la existencia de
muy importante, a la luz de los estudios in- importantes fallas de mercado que reducen

20 El riesgo nutricional incluye la combinación de capital educativo y físico en la familia como factores
determinantes de la salud del niño o niña. Permite medir la capacidad del hogar de transformar sus
activos en alimentación y en atención médica apropiadas. (UNICEF, UDAPE 2005).
21 Cabe señalar que, sobre todo en el área rural, las familias siguen dando prioridad a la educación de los
varones.

22 De Ferranti et al. (2003) y de Ferranti et al. (2005).

23 Véase las notas de F. Drees y A. Tapia (agua y saneamiento básico); M. Silva (transporte); y D.
Tuchschneider (desarrollo rural).
305
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

el acceso a este recurso.24 En la presente in- (que no derivan una proporción significati-
vestigación sobre inclusión social, cabe re- va de sus ingresos por dividendos, rentas o
saltar el importante avance que representa intereses), es esencial estimular la creación
la Ley del INRA, con el reconocimiento de de empleos a través de un clima de inversión
las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). atractivo, un marco jurídico que favorezca la
Desde la promulgación de la ley, han surgi- creación y el financiamiento de empresas, y
do 49 demandas de TCO en tierras bajas (in- políticas que promuevan la capacitación de
cluyendo 8 territorios indígenas creados trabajadores y el acceso a la tecnología.28 Fi-
por decreto supremo), por un total de más nalmente, para asegurar el fiel cumplimien-
de 14 millones de hectáreas, o sea más de to de los contratos e incentivar la produc-
10% de la superficie total del país. Con el ción y el comercio, es esencial un sistema
avance de la frontera agrícola sobre tierras jurídico eficaz. El costo del acceso a la justi-
ancestrales, la dinámica jurídico-agrope- cia puede ser elevado, por lo cual es reco-
cuaria en tierras bajas pone en riesgo la re- mendable promover mayor eficiencia en el
producción social y económica de los pue- sistema mediante alternativas al alcance de
blos indígenas que dependen de formas la población.
múltiples del uso del territorio. En tierras Por último, cabe subrayar que el capital
altas la figura es un poco más compleja, da- social y la cultura indígena proveen impor-
do que los principales problemas no están tantes ventajas comparativas a las organi-
relacionados con la inseguridad jurídica so- zaciones y comunidades indígenas para me-
bre la propiedad de la tierra.25 En el altipla- jorar su inserción en el mercado. Una línea
no y los valles, el problema central está re- de política prometedora es el apoyo a las
lacionado con un círculo vicioso de intensi- iniciativas productivas de base cultural. Es-
ficación agrícola, pérdida de fertilidad de tas iniciativas comprenden una amplia ga-
los suelos y caída de los rendimientos, que ma de posibles emprendimientos, incluyen-
afecta directamente a los ingresos (por do la artesanía, el etno-eco-turismo, la me-
venta y autoconsumo).26 Además, existe un dicina tradicional y la cosmetología. Por sus
alto potencial de conflicto jurisdiccional características propias, esta línea difícil-
sobre el territorio en estas áreas, dada la mente podrá alcanzar una escala muy gran-
superposición de TCO, distritos municipales de, pero puede contribuir a fortalecer la
indígenas (DMI) y municipios.27 cultura propia de las comunidades y a otor-
Dada la importancia del empleo como garle un lugar más destacado en la sociedad
fuente de ingresos en las familias pobres nacional, donde muchas veces se ha postu-

24 la nota sobre la tierra trata más detalladamente las cuestiones del saneamiento y la distribución de
tierras.

25 Con la excepción de los conflictos fronterizos entre ayllus o entre comunidades, muchos de ellos “de
tiempos inmemoriales”, y que podrían tener un tratamiento más sencillo.

26 Véase el capítulo sobre desarrollo rural de este volumen.

27 El problema es aún más complejo en áreas protegidas, debido a la jurisdicción nacional sobre ellas.

28 Véase los capítulos sobre pobreza, competitividad, sector financiero y justicia.


306
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

lado que el desarrollo requiere el abandono limitando sus oportunidades de trabajo y


de la identidad.29 sus salarios a pesar de los avances logrados
Como conclusión de esta sección, existe en su calificación y educación (lo que redu-
una amplia gama de políticas destinadas a ce el rendimiento de la educación para los
promover la igualdad de oportunidades con indígenas, en comparación con los no indí-
respecto a los factores observables que has- genas).
ta ahora han contribuido a la exclusión so- En la Tabla 6, se puede observar que la
cial de los pueblos indígenas y a la brecha de pobreza es mayor entre los indígenas aun
ingresos entre indígenas y no indígenas. De después de controlar el nivel educativo. Ca-
ellos, el más importante sigue siendo la edu- be reiterar que la brecha se explica por varios
cación. La siguiente sección considera un factores no observables, de los cuales la dis-
factor que puede explicar hasta una cuarta criminación es sólo uno; la discriminación
parte de la brecha total: la discriminación. explica, en promedio, hasta un máximo del
27 por ciento de la brecha de ingresos.30 De-
EL DESAFÍO DE LA bido a su posible importancia, es menester
DISCRIMINACIÓN entender de manera más exacta la extensión
y naturaleza de las prácticas discriminatorias
Los innumerables testimonios persona- en Bolivia, y la experiencia de otros países
les de indígenas bolivianos, los estudios an- que se han enfrentado a este problema, con
tropológicos y la observación participativa el fin de definir posibles soluciones. Por
muestran la presencia de estereotipos y su- ejemplo, puede que haya una diferencia en
puestos jerárquicos basados en la etnicidad el acceso a servicios básicos entre indígenas
en las prácticas y discursos cotidianos que y no indígenas, debido no tanto a la discrimi-
caracterizan las relaciones sociales. Esta nación sino a la mayor incidencia de la inver-
sección resalta la posibilidad de la discrimi- sión pública en las áreas urbanas, donde los
nación, o sea, del trato negativo que puede indígenas tienen una menor presencia.
recibir un individuo al que se asignan carac- Dado que los estudios vigentes en Boli-
terísticas ajenas a su dotación personal (por via sólo demuestran indirectamente la dis-
ejemplo, su nivel de educación), pero ads- criminación en el mercado laboral, sin de-
critas a su supuesta condición grupal (por terminar con certeza su existencia, natura-
ejemplo, étnica, religiosa y de género). Este leza o alcance, es recomendable realizar un
tipo de discriminación puede afectar consi- análisis más detallado, aplicando las técni-
derablemente al desarrollo de los indígenas, cas utilizadas en otros países para obtener

29 El Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, más conocido como “LIL Indígena”, tuvo como
objetivo “aprender cómo las iniciativas productivas basadas en la cultura de las comunidades indígenas
pueden contribuir a la generación de ingresos y la reducción de la pobreza” (World Bank, 2001).
Desgraciadamente, este proyecto no alcanzó su objetivo, debido en primer lugar a las debilidades
institucionales de las diversas agencias de implementación públicas a cargo del proyecto.

30 Comparativamente, el porcentaje que representa el techo de efectos potencialmente discriminatorios es


mayor en Ecuador (45 por ciento), Guatemala (42 por ciento), México (42 por ciento) y Perú (58 por
ciento) que en Bolivia (27 por ciento). Además, en Perú y Ecuador, a diferencia de los demás países
citados, este porcentaje ha crecido en la última década.
307
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

TABLA 6 - INCIDENCIA DE POBREZA POR NIVEL DE EDUCACIÓN, 2002

Indígena No Indígena
Nivel de educación Pobreza Extrema Pobreza Extrema
pobreza pobreza

Sin educación 84.9 65.4 69.5 41.9

Primaria incompleta 79.2 58.8 64.8 36.3

Primaria completa 70.6 50.6 53.6 24.6

Secundaria incompleta 67.5 40.3 48.9 21.6

Secundaria completa 55.6 29.2 37.6 13.3

Algo de Universidad o incompleta 29.0 7.9 18.6 5.4


Fuente: Hall y Patrinos, 2006 (de MECOVI 2002)

datos más precisos y factibles sobre la dis- Finalmente, una vez corroborada direc-
criminación. Por ejemplo, un estudio de tamente la discriminación (étnica, de gé-
Bertrand y Mullaithanan (2004) en Estados nero, etc.), pueden considerarse políticas
Unidos detectó una notable discriminación alternativas para hacer frente a este desa-
entre blancos y afroamericanos. Los autores fío. Estas políticas pueden adoptar la forma
contestaron a anuncios de entrevistas per- de: (i) legislación denominada ‘a ciegas de
sonales publicados en los periódicos, en- la raza/etnia’, es decir, la aplicación de pe-
viando algunos currículos ficticios con ape- nas por comportamiento discriminatorio
llidos propios de blancos y otros con apelli- (sea a favor o en contra de un individuo por
dos más comunes entre los afroamericanos, su pertenencia a un grupo diferenciado);
pero siempre con idéntica calificación en (ii) ‘políticas positivas’, como por ejemplo
términos de educación y experiencia. El es- anuncios o campañas informativas que
tudio concluyó que los ‘blancos’ recibieron alienten a candidatos de las minorías étni-
un 50 por ciento más de llamadas solicitan- cas a competir por un cargo, o a aspirar a
do entrevistas que los afroamericanos. Estu- puestos de trabajo de los que han sido mar-
dios similares realizados en Estados Unidos ginados, pero sin brindarles ninguna venta-
y Europa sobre los mercados financieros (el ja particular en el proceso de selección; o
acceso a hipotecas), los mercados de vivien- (iii) ‘políticas afirmativas’, a través de pro-
da y la venta de autos, sugieren la presencia gramas más agresivos como por ejemplo
de una importante discriminación racial que cuotas, fondos o becas preferenciales, etc.
no es observable sin los estudios. Estos es- Al tratar de compensar la discriminación
tudios utilizan técnicas fácilmente aplica- pasada y ofrecer ayudas con mayor rapidez
bles a Bolivia a fin de comprobar dónde y có- y diversidad, cuanto más agresivo sea el en-
mo se practica la discriminación, y permiti- foque mayor es el riesgo de promover la dis-
rían informar a los posibles programas o le- criminación inversa y generar incentivos
gislación antidiscriminatorios. contrarios al desempeño, ya que se pueden
308
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

llegar a otorgar ayudas a los grupos selec- podría basarse en la fijación de metas cla-
cionados sin respetar el mérito y excluir al ras, expresadas a través de indicadores sec-
mismo tiempo por ley a los grupos no selec- toriales definidos por el nivel de gobierno
cionados con un mejor desempeño (Sowell, encargado de alcanzarlas. Las transferencias
2004). Las políticas antidiscriminatorias del nivel central a los niveles sub-naciona-
difieren en el mundo debido a las ventajas y les podrían, en este contexto, representar
desventajas expuestas (ver los ejemplos en un incentivo para el logro de estas metas te-
la Tabla 6), y por ser, en definitiva, una de- rritorializadas.32
cisión nacional. La valoración de la expe- Todo ello no supone abandonar las políti-
riencia internacional en materia de políti- cas indígenas. Al contrario, éstas deberían
cas antidiscriminatorias podría permitir a asumir una función definida en el marco de
las autoridades identificar cuáles son las las metas sectoriales, dado que la calidad y la
mejores vías para afrontar este desafío en el eficacia en la provisión de bienes y servicios
contexto boliviano. públicos está íntimamente ligada a las carac-
terísticas lingüísticas y culturales de los in-
CONCLUSIONES Y OPCIONES dividuos, comunidades y pueblos que se be-
PARA EL FUTURO nefician de ellos. Así, se pueden distinguir
dos tipos de políticas de inclusión social: las
Por su exclusión centenaria, la población que ponen el acento en la igualdad, como las
indígena del país sería la principal benefi- antes descritas, y las que hacen hincapié en
ciaria de una política explícita de igualdad la diferencia. La distinción entre ambos tipos
de oportunidades dirigida a reducir la pobre- de política no siempre resulta clara, pero las
za y promover la inclusión social. Sin embar- políticas de diferencia tienden por lo general
go, cabe recalcar que no todos los indígenas a las peculiaridades sociales, culturales, eco-
se encuentran por debajo del umbral de po- nómicas y/o políticas de los grupos sociales
breza, ni todos los no indígenas por encima como los indígenas. En este ámbito se inscri-
de él. Además, existen otros grupos que por ben las diferentes formulaciones del desarro-
su género, edad o ubicación geográfica han llo indígena, etnodesarrollo y desarrollo con
sufrido la exclusión social.31 identidad. Resaltando las características cul-
Esto sugiere que una política de igualdad turales específicas (reciprocidad, la tierra
de oportunidades debería basarse, en primer como ser viviente, etc.), muchos de estos en-
lugar, en la pobreza, independientemente foques destacan la importancia de la calidad
del origen étnico. En el contexto de la ges- de vida, más que los ingresos monetarios de
tión descentralizada del país, dicha política las comunidades y pueblos indígenas.33 Otras

31 Los datos obtenidos de MECOVI 2002 permiten determinar que uno de cada cuatro indígenas del país se
encuentra por encima del umbral de pobreza, y que cinco de cada diez no indígenas se hallan por
debajo del mismo.
32 Véase el capítulo sobre Descentralización en este volumen.

33 Uquillas y Eltz (2004). Por lo general, los intentos por implementar este tipo de políticas se han
limitado a ámbitos en los que los grupos indígenas forman minorías distinguibles territorialmente que
cuentan con diferentes grados de autonomía política, o a proyectos financiados por la cooperación
internacional.
309
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Recuadro 1 - ENFOQUES ALTERNATIVOS DE 'POLÍTICAS AFIRMATIVAS' O


'POLÍTICAS POSITIVAS' EN EL MUNDO

> Grecia, Ecuador, Bolivia: cuotas para mujeres participantes en las listas electorales de los partidos
políticos.
> China: cuotas para las minorías representativas en la Asamblea Nacional.
> Alemania: la Constitución prevé la igualdad de derechos para todos los ciudadanos, sin distinción
de raza o sexo. La nueva ley antidiscriminatoria aspira a una mayor protección de las minorías.
> India: se reservan determinados puestos en las universidades y en el gobierno a castas anterior-
mente oprimidas.
> Malasia: la Ley Bhumiputra es una política afirmativa que aspira a otorgar más oportunidades a las
etnias mayoritarias, dado el dominio histórico y financiero ejercido en Malasia por las poblaciones
minoritarias de descendencia china o hindú.
> Nueva Zelanda: maoríes y otros descendientes de la Polinesia gozan de un acceso preferente a cur-
sos y becas universitarias (política afirmativa).
> Eslovaquia: las políticas afirmativas se consideran discriminación inversa y, por tanto, inconstitu-
cionales.
> Sudáfrica: la Ley de Equidad en el Empleo tiene por objeto la igualdad en el lugar de trabajo; inclu-
ye esfuerzos para identificar las causas de desigualdad en el acceso al trabajo y en el incremento de
la tasa de empleo de los grupos previamente infrarrepresentados para lograr una mayor igualdad en
el mercado de trabajo.
> Estados Unidos: las leyes promueven igualdad de oportunidades 'a ciegas de la raza' (y del género)
en el acceso a la educación, el empleo, la vivienda y el crédito. Asimismo, existen políticas afirma-
tivas que ofrecen un trato preferente a los estudiantes de colectivos minoritarios; por otro lado, las
cuotas son ilegales excepto en casos probados de discriminación extrema.

aproximaciones resaltan las diferencias co- algún valor, se debe a que la exclusión social
mo medio de recuperar o preservar un modo no es sinónimo de pobreza; es un fenómeno
de vida o conjunto de tradiciones para lograr más complejo, que abarca el conjunto de di-
una mejor inserción en un mundo cada vez mensiones en que se desenvuelve la vida. La
más globalizado y competitivo.34 Es impor- exclusión social de los indígenas en Bolivia
tante tener en cuenta estas opciones al se- tiene características particulares que condi-
leccionar las políticas adecuadas de inclu- cionan el tipo de políticas aplicables. Para
sión social para los pueblos indígenas. empezar, los indígenas constituyen la mayo-
Esta exposición está pensada como com- ría de la población. Además, se han mitiga-
plemento a aquellos capítulos sectoriales do las barreras entre indígenas y no indíge-
contenidos en este volumen que giran en nas. La experiencia internacional sugiere
torno a la lucha contra la pobreza. Si añade que la igualdad en los equilibrios de poder e

34 Son los casos de Quebec, en Canadá, o de Bélgica, donde las comunidades lingüístico-culturales
buscan, aún en el marco del federalismo, cada vez mayores grados de autonomía territorial y política.
310
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

influencia política es la base institucional programa de este tipo ya existe, y Bolivia


de la prosperidad.35 Al elegir a su primer pre- podría aprovechar las lecciones aprendidas
sidente indígena de la historia, Bolivia tiene en varios países (entre ellos Brasil y Méxi-
una gran oportunidad para reducir la exclu- co) que han implementado programas simi-
sión social en el país y encaminarse por una lares para combatir diversos problemas de
senda marcada por la igualdad de oportuni- acceso y participación en la educación y la
dades y los procesos imparciales. salud. Para mejorar la inclusión social, es
esencial un programa complementario de
Opciones en el ámbito de la mejora de la calidad y la cobertura de la
igualdad de oportunidades educación.
La recomendación básica en este ámbito En cuanto a las oportunidades, se han
se centra en la equidad del acceso a los bie- mencionado varios ámbitos de posible apli-
nes y servicios públicos. Tanto la Ley de Par- cación de un programa de inclusión social
ticipación Popular, como la Ley del Diálogo (como el acceso a servicios financieros, la
Nacional inauguraron políticas de igualdad capacitación y la tecnología, un clima de in-
en el país mediante transferencias de recur- versión favorable a la creación de empleo,
sos, determinadas por fórmulas de pobla- etc.). Aquí cabe resaltar la especial impor-
ción y pobreza. Ambas leyes transfieren tancia del desarrollo rural en la lucha contra
competencias, pero no fijan resultados y la exclusión social. Además de las políticas
constituyen una base aún incompleta para propuestas en el capítulo correspondiente,
establecer una acción equitativa eficaz. La el gobierno podría considerar un programa
fragmentación de las competencias, las res- de apoyo a las iniciativas productivas basa-
ponsabilidades compartidas y las transfe- das en los saberes culturales indígenas. Par-
rencias incondicionales en bloque confun- te de los recursos del Impuesto Directo so-
den los incentivos de los actores institucio- bre los Hidrocarburos (IDH) destinados al
nales y presentan un sesgo hacia la inver- “fondo indígena” (aún no creado) podrían
sión en sí y no hacia los resultados. Una po- destinarse a este fin, con la ventaja de que
lítica de igualdad eficaz exigiría: (i) el esta- una experiencia anterior ejecutada en el pa-
blecimiento de metas sectoriales claras y ís a través de LIL indígena ha arrojado im-
medibles, (ii) la definición de los encarga- portantes lecciones para asegurar su éxito.
dos directos de su consecución, (iii) la asig- Más allá de la mejora en la provisión de
nación de recursos suficientes y de incenti- servicios, en el ámbito institucional tam-
vos adecuados para alcanzarlas, y 4) la su- bién es necesario mejorar el control social y
pervisión de los avances y los resultados. la rendición de cuentas. Bolivia ha progresa-
En relación al gran número de niños que do considerablemente en el control social
se encuentra en riesgo nutricional, el go- con el reconocimiento de las personalidades
bierno podría obtener resultados rápidos y jurídicas, la planificación participativa mu-
eficaces implementando un programa de nicipal y la formación de los comités de vi-
transferencias monetarias condicionales. gilancia; pero la rendición de cuentas por
La información necesaria para aplicar un parte de los gobiernos locales sigue siendo

35 World Bank (2006).


311
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

insuficiente y poco transparente. La defini- escuelas situadas en municipios pobres del


ción de metas sectoriales, aplicables en di- área rural.
ferentes ámbitos territoriales, permitiría Durante la última década, Bolivia ha te-
mejorar el control social, al vincularlo en nido una experiencia poco exitosa con el
mayor medida a los resultados esperados de funcionamiento de su oficina especializada
la acción de gobierno. en asuntos indígenas. De hecho, y en térmi-
nos generales, las agencias homólogas de
Opciones en el ámbito de otros países latinoamericanos tampoco han
la discriminación demostrado su eficacia, ya que suelen tener
Aunque las medidas más eficaces para escasa influencia en los organismos estata-
igualar los ingresos son las políticas secto- les que inciden sobre los bienes y servicios
riales que inciden en la formación del capi- más importantes y requeridos por las comu-
tal humano, buena parte de la brecha de in- nidades y pueblos indígenas, y acaban de-
gresos tiene probablemente su origen en sempeñando un papel político o simbólico
prácticas discriminatorias. De ahí que la más que un servicio efectivo para sus desti-
principal recomendación en materia de dis- natarios.36 La pertinencia de una agencia de
criminación sea, en primer lugar, estudiarla este tipo en Bolivia, donde la mayoría de la
utilizando técnicas capaces de revelar su in- población es indígena, es aún más discuti-
cidencia en los distintos ámbitos. Sobre es- ble. Por otro lado, es necesario asegurar que
ta base se podrían adoptar políticas afirma- los ministerios sectoriales incorporen la di-
tivas o antidiscriminatorias concretas y ade- mensión indígena como un elemento de su
cuadas a su ámbito de aplicación (por ejem- labor. En primer lugar, porque tener en
plo, el acceso a servicios u oportunidades). cuenta los factores lingüísticos y culturales
No obstante una medida que podría con- es importante para asegurar la calidad de los
templarse a corto plazo, dada la necesidad servicios; y, en segundo lugar, porque es ne-
de formar Tablas técnicos indígenas y la im- cesario controlar de cerca que la definición
portancia de fortalecer los roles modélicos de metas incorpore la concepción indígena
en la sociedad, es un programa competitivo del mundo y que la asignación de recursos
de becas universitarias, buscando a los me- sea la adecuada para invertir los efectos
jores estudiantes indígenas graduados de acumulados de la exclusión social.

36 Una experiencia reciente más exitosa es la de la Comisión para el Desarrollo Indígena de México, que
ha recibido un amplio presupuesto (alrededor de 250 millones de dólares por año) para apalancar
inversiones estatales y municipales en infraestructuras básicas concentradas en áreas con altas tasas de
pobreza y presencia indígena.
312
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA

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World Bank. (2006). Equity and Development. World Development Report, World Bank,
Washington, DC.
CON BENEFICIOS PARA TODOS

DIMENSIÓN DE GÉNERO
Ruth Llanos

l presente capítulo presenta los avances logrados durante la

E última década en la dimensión de género en Bolivia. Aunque


ha habido adelantos, estos fueron insuficientes para atender
las demandas acumuladas en los últimos años. Este documento
especifica la situación, avances y limitaciones de la ciudadanía
social, económica y política valorando, desde una perspectiva de
género, la situación de la educación, la salud, la vivienda y los
servicios básicos, la pobreza y las desigualdades en las
oportunidades de acceso al trabajo. El diagnóstico hace hincapié
en la situación de violencia que sufren siete de cada diez mujeres
bolivianas y analiza sus costos. En el marco de la participación
política, se evalúa la ley de cuotas y resume los avances de los
movimientos de mujeres. La siguiente parte analiza cuáles son las
razones que explican el incumplimiento del frondoso andamiaje de
normas y políticas. Finalmente, se plantea también la necesidad de
conocer otras prácticas y experiencias de otros países en la lucha
contra la discriminación y la búsqueda de la igualdad de
oportunidades para todas y todos.
314
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

DIAGNÓSTICO DE GÉNERO hogares, en la demanda de servicios públi-


cos, en las condiciones económicas y en los
Perfil general de la población procesos de participación.
Durante el periodo 1976-2001, la pobla-
ción boliviana pasó de 4,6 millones a 8,27 Socialización primaria:
millones de habitantes. En este mismo pe- hogares y familias2
riodo, la composición de la población por El comportamiento de la economía, en
género se mantuvo casi invariable y equili- cuanto a sus condiciones y oportunidades,
brada (las mujeres representan alrededor del es una de las variables que más influyen en
50% de la población total)1. Sin embargo, la composición y tipología de los hogares
cabe resaltar que la tasa anual de crecimien- bolivianos. En 2001, del total de hogares en
to intercensal de las mujeres en el período Bolivia, 32 por ciento eran de tipo nuclear
1992-2001 fue de 2,64 por ciento, ligera- biparental con hijos (madre, padre e hijos),
mente inferior a la tasa masculina (2,84 por 16 por ciento nucleares monoparentales
ciento), un factor que redujo la leve brecha (madre o padre e hijos), 15 por ciento uni-
entre el número de hombres y mujeres. personales (una persona) y 10 por ciento ex-
Existen también, diferencias en la com- tensos biparentales (madre, padre, hijos y
posición poblacional por área geográfica. otros familiares), entre los más representa-
Según el Censo 2001, en las zonas rurales el tivos.
48 por ciento de la población está compues- Del mismo modo, en el 31 por ciento de
ta por mujeres, mientras que en las zonas ur- los hogares totales el cabeza de familia era
banas este porcentaje asciende al 51 por una mujer. Sin embargo, sólo el 16 por cien-
ciento. Las diferencias geográficas no sólo to de los hogares contaba con jefas de hogar
se manifiestan en la composición de la po- sin cónyuges. La jefatura de hogar por parte
blación, sino también en su distribución. de las mujeres cobra mayor importancia en
Las zonas rurales sólo agrupan al 38 por el caso de los hogares monoparentales, don-
ciento de la población total en Bolivia; el de un 78 por ciento de estos hogares son li-
restante 62 por ciento habita en zonas urba- derados por mujeres y sólo un 22 por ciento
nas. Es evidente la magnitud de la migración por hombres. En las zonas urbanas, el por-
campo-ciudad en el país, especialmente si centaje de hogares monoparentales con je-
se observa la tendencia desde la década de fatura femenina asciende al 81 por ciento, y
los 50: en 1950, el 74 por ciento de la po- en las zonas rurales al 71 por ciento. Esta
blación habitaba en zonas rurales, en 1976, persistente presencia de mujeres cabeza de
el 58 por ciento, y en 1992, el 42 por cien- familia es una variable que hay que tener en
to. Este fenómeno tiene consecuencias im- cuenta en el diseño y el contenido de las po-
portantes en la forma y composición de los líticas públicas de igualdad de género.

1 Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 1976: hombres 2.276.029 (49,8%) y mujeres 2.337.457
(50,2%), CNPV 1992: hombres 3.171.265 (49,3%) y mujeres 3.249.527 (50,7%) y CNPV 2001: hombres
4.123.850 (49,4%) y mujeres 4.150.475 (50,6%).

2 Basado en INE, Características de la población con enfoque de género.


315
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

CIUDADANÍA SOCIAL CON en promedio 6,65 años, mientras que los


PERSPECTIVA DE GÉNERO3 hombres lo hacen 8,24 años. En las zonas
rurales, las mujeres sólo estudian 3,14 años
Analfabetismo, años de estudio y los hombres 5,18. A nivel nacional, los da-
promedio y nivel de instrucción tos nos muestran que, en promedio, la po-
Pese a algunos avances y esfuerzos reali- blación total culmina la primaria, mientras
zados por disminuir el analfabetismo en Bo- que en las zonas rurales las mujeres llegan
livia, esta meta todavía no se ha logrado. A hasta el tercer curso. Entre los factores de-
nivel nacional, la tasa de analfabetismo de cisivos que afectan a la incorporación de las
la población de 15 y más años de edad, se niñas a la escuela están la asignación cultu-
redujo del 37 por ciento en 1976 al 20 por ral, que decreta la infravaloración de su edu-
ciento en 1992, y al 13 por ciento en 2001. cación, su incorporación temprana al traba-
Sin embargo, existen brechas significativas jo doméstico y el temor de las familias ante
por género. En 1976, el analfabetismo al- las dificultades que entrañan los traslados
canzaba al 49 por ciento de las mujeres y al hacia los núcleos escolares alejados. Estas
24 por ciento de los hombres; en 1992, al 28 situaciones afectan negativamente a las fu-
por ciento de las mujeres y al 12 por ciento turas oportunidades laborales y posibilida-
de los hombres; por último, en 2001, al 19 des salariales.
por ciento de las mujeres y al 7 por ciento de En el nivel superior no existen diferen-
los hombres. cias tan marcadas por género, pero sí por
Estas diferencias son aún mayores si dis- área geográfica. Del 14,87 por ciento de la
tinguimos por zonas geográficas. Según el población total que ingresa a la universi-
Censo 2001, el 10 por ciento de las mujeres dad, 45,22 por ciento son mujeres y 54,78
de las zonas urbanas son analfabetas, frente por ciento, hombres. Sin embargo, el 21,34
a un 2,4 por ciento de los hombres. En las por ciento de la población urbana ingresa a
zonas rurales, la situación es particularmen- la universidad, en comparación con el 3,23
te dramática, ya que el 38 por ciento de las por ciento de la población rural. Sí existen
mujeres son analfabetas; la brecha con el marcadas diferencias en cuanto a la elec-
analfabetismo masculino (de 23,5 puntos ción de carreras universitarias, incentivada
porcentuales) es muy elevada. Estos datos sin duda por el mantenimiento de estructu-
muestran las serias limitaciones de acceso a ras aún conservadoras y sexistas en el es-
servicios y bienes de las mujeres analfabe- pacio académico y el mercado laboral. Las
tas, situación que se agrava por el gran por- mujeres que acceden a la educación supe-
centaje de ellas que sólo hablan un idioma rior tienden a matricularse en las carreras
nativo. de enfermería, bioquímica/farmacia y tra-
También existen diferencias importantes bajo social; otras preferencias menores son
relacionadas con el número de años prome- auditoria financiera, turismo, lingüística,
dio de educación entre hombres y mujeres. psicología, comunicación y ciencias de la
Según el Censo 2001, las mujeres estudian educación.

3 Ídem.
316
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Consideraciones de mos en cuenta que el hacinamiento tiene


género en la salud efectos sobre los procesos de socialización
La implementación del Seguro Universal en la familia, así como el incremento de la
Materno Infantil (SUMI) ha logrado impor- violencia intrafamiliar. Está comprobado
tantes avances en la salud tanto de las mu- que la mayoría de los delitos sexuales son
jeres como de los niños. La tasa de mortali- cometidos por personas allegadas a la vícti-
dad materna, a nivel nacional, se ha reduci- ma y se cometen en su propio domicilio.
do de 390 muertes por cada cien mil nacidos Por otro lado, es interesante el análisis
vivos en 1994, a 229 en 20034. Aunque esta de la jefatura de hogar y los servicios bási-
reducción representa un avance, la tasa ob- cos. Los datos muestran ventajas importan-
servada sigue siendo elevada: en Potosí, tes a favor de las mujeres. Sin embargo, las
uno de los departamentos con mayor pobla- cifras históricas presentan ciertas desmejo-
ción indígena, esta cifra alcanza 496 muer- ras. Según datos del INE, la mayor carencia
tes. La comparación con otros países latino- a la que se enfrentan los hogares es la falta
americanos como Uruguay, donde la tasa es de alcantarillado. Segregando por jefatura
de 11,1 muertes, también pone en evidencia de hogar, se puede observar que, en 2001, el
lo elevado de las cifras. Otro resultado im- 49 por ciento de los hogares con jefes hom-
portante de la política de salud del gobierno bres no tenía alcantarillado, frente al 21 por
boliviano es la reducción de la tasa global de ciento de hogares con jefas mujeres. No obs-
fecundidad para el total de la población bo- tante, en comparación con 1992, el porcen-
liviana: en 1976 era de 6,5 hijos por mujer, taje de hogares con jefatura femenina sin
frente al promedio de 3,8 el 2004. En este alcantarillado (19 por ciento) aumentó en 2
caso también observamos diferencias geo- puntos porcentuales, mientras que el de
gráficas: en 2003, la tasa global de fecundi- hombres (61 por ciento) disminuyó en 116.
dad fue de 3,1 hijos por mujer en las zonas La relación entre jefatura femenina del
urbanas y de 5.5 en las rurales. hogar y acceso a servicios básicos debe ser
estudiada con detenimiento. Es importante
Vivienda, jefatura de hogar determinar qué tipo de factores – culturales,
femenina y servicios básicos sociales, etc. – son los que inciden en este
En Bolivia, según los datos del INE5, el fenómeno. Sin embargo, gozar de mejores
30,77 por ciento de los hogares presenta servicios que los hogares con jefatura mas-
condiciones de hacinamiento, es decir, no culina no significa gozar de unos buenos
cumple la norma de 2,5 personas por habi- servicios, ya que el porcentaje de hogares
tación. Se trata de una cifra elevada si tene- con carencias es aún elevado tanto para

4 Información de la página web del INE.

5 INE, Carencias, déficit habitacional y acceso a servicios, p. 107.


6 Este patrón se repite en hogares que no disponen de agua corriente. El porcentaje de hogares con
jefatura femenina es inferior en 16 puntos porcentuales al porcentaje masculino. Sin embargo, en el
caso de las mujeres aumenta de 10,32% en 1992 a 10,79% en 2001, mientras que el de los hombres
disminuye en el mismo período del 35,77% al 26,94%. INE, Características de la población con enfoque
de género, p. 201.
317
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

hombres y como para mujeres. Las condicio- perfectamente, la población indígena de


nes de hacinamiento en la vivienda y las li- Bolivia necesitaría dos veces más de ingre-
mitaciones en el consumo de servicios bási- sos que la no indígena para escapar de la po-
cos influyen en la calidad de vida de las mu- breza. La brecha en el índice de pobreza de
jeres que, además de su papel productivo, la población indígena monolingüe de Boli-
deben recargar su faena diaria con tareas via es sustancialmente mayor que la brecha
como la búsqueda de agua, de leña y de de la indígena bilingüe.
otros materiales energéticos. El caso de las mujeres indígenas es muy
particular, puesto que son más vulnerables.
CIUDADANÍA ECONÓMICA Según Hall y Patrinos (2005), son ellas las
más propensas a trabajar en el sector infor-
Género, etnia y pobreza mal, un sector altamente relacionado con la
En el último Censo (2001), el 62 por pobreza extrema. Además, el 45 por ciento
ciento de la población boliviana de más de de las mujeres indígenas que trabaja no re-
15 años se identificó como indígena, es de- cibe remuneración alguna.
cir, cerca de 3,1 millones de bolivianos7. El En este escenario se ha debatido en el pa-
44 por ciento de esta población vive en zo- ís la feminización de la pobreza, confirman-
nas rurales. Según datos del 2002, la inci- do que las mujeres no acceden a los recursos
dencia de la pobreza nacional era mucho materiales en igualdad con los hombres y
más alta entre la población indígena que en- que tampoco participan en los principales
tre la no indígena (74 y 52 por ciento a nivel espacios de toma de decisiones, situación
nacional). Por otro lado, la incidencia de po- que coloca en mayor desventaja a las indíge-
breza es más alta entre la gente indígena ru- nas y a las afrodescendientes. La invisibiliza-
ral (86 por ciento) y más baja entre los no ción de este último grupo es aún mayor; el
indígenas de las ciudades capitales (44 por último Censo de 2001 sólo reconoce la exis-
ciento)8. tencia de 2 afrobolivianos, dejando a un lado
Las brechas de pobreza e ingresos de las a aproximadamente 31.000 personas.
poblaciones indígenas están detallados en
el estudio de Hall y Patrinos9. Los autores Desigualdad de oportunidades
sostienen que la brecha de pobreza de Boli- en el acceso al empleo
via era en 2002 de alrededor de 0,40. Para En el ámbito del mercado de trabajo, la
las poblaciones indígenas, esta brecha es composición del empleo muestra que las
aproximadamente dos veces el tamaño de la mujeres representan el 40,58 por ciento de
brecha de la población no indígena. En otros la población ocupada en relación al 59,42
términos, si las ganancias se distribuyeran por ciento de hombres10. Es importante te-

7 Otras fuentes oficiales estiman la población indígena en alrededor del 50 por ciento.
8 EIH, ENE, MECOVI. Citado en Hall, Gillette and Harry Patrinos (eds.), Indigenous Peoples, Poverty and
Human Development in Latin America, 2005, p. 52.

9 Ídem.

10 Viceministerio de la Mujer, Mujeres y hombres en cifras. Brechas de género (2005), p. 26.


318
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ner en cuenta que muchas veces la aporta- ra urbana recibe el 61 por ciento del salario
ción femenina se “invisibiliza”, ya que no masculino.
se valora el trabajo realizado en el hogar y Los datos anteriores muestran que la in-
en las faenas agrícolas, trabajos y funcio- terrelación de varios factores provoca la po-
nes incorporados a los roles asignados a las breza de las mujeres: los bajos niveles de
mujeres. educación generan la desigualdad de opor-
Una de las variables más importantes tunidades en el acceso al empleo, marcan
que afectan negativamente a la mujer es su diferencias de participación económica y
bajo nivel de instrucción, en especial si se provocan brechas de género en la distribu-
compara con el masculino. Esto afecta al ción y redistribución de los ingresos.
acceso a un empleo de calidad, es decir, a
trabajos que ofrezcan estabilidad, a un con- Equidad de género
sumo familiar mínimo y al acceso a la segu- y acceso a la tierra
ridad social pública a corto y largo plazo. El proceso de aplicación de la primera
Según Hall y Patrinos (2005), el 70 por Ley de Reforma Agraria en Bolivia (1953) ex-
ciento de las mujeres son trabajadoras in- cluyó a las mujeres. Del total de títulos otor-
dependientes y trabajan principalmente en gados durante su vigencia, sólo un 1,2 por
la agricultura, el comercio y los servicios in- ciento correspondió a mujeres. La Ley Insti-
formales. tuto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de
Otro factor importante que debe tenerse 1996 explicitó el derecho de las mujeres a la
en cuenta es la “doble jornada” de trabajo titularidad de propiedad, independiente-
que realizan por lo general las mujeres tra- mente de su estado civil. Sin embargo, en
bajadoras. Por “doble jornada” entendemos los primeros años de su aplicación no se es-
la necesidad de trabajar y además atender pecificaron los procedimientos de aplica-
los quehaceres de la casa. En las zonas ur- ción y supervisión.
banas sobre todo, esto dificulta o impide Después, el Instituto Nacional de Refor-
que las mujeres puedan llevar a cabo activi- ma Agraria (INRA), elaboró normas internas
dades de capacitación extra que podrían para que la titulación conjunta, cualquiera
traducirse en mejores oportunidades de tra- que fuese la situación legal de la pareja, in-
bajo e ingresos. cluyese ambos nombres, registrándose pri-
En definitiva, el acceso y las remunera- mero el de la mujer; también se hicieron es-
ciones del mercado de trabajo también son fuerzos para informar e impulsar la partici-
discriminatorios. Por ejemplo, las mujeres pación de las mujeres en el proceso de sane-
que trabajan en la industria manufacturera amiento. La inclusión de mujeres técnicas
en zonas rurales perciben el 25 por ciento de que hablaban una lengua indígena facilitó
los ingresos que gana un hombre por la mis- el proceso en algunas regiones.
ma actividad11; en las zonas urbanas, perci- El número de mujeres titulares aumentó
ben el 56 por ciento. Del mismo modo, una progresivamente, aunque se trataba de pe-
obrera rural recibe el 36 por ciento de lo que queñas parcelas. Los hombres siguen deten-
recibe un hombre por su trabajo; y una obre- tando el acceso y control de las propiedades

11 Ídem, p. 30.
319
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

más grandes. Además, la herencia sigue Según datos comparativos sobre casos
siendo el principal mecanismo de acceso, de violencia intrafamiliar (sexual, psicológi-
derecho limitado a las mujeres en ciertas co- ca y física) en las ciudades de La Paz, Co-
munidades indígenas que privilegian, de chabamba, Oruro, El Alto y Potosí, en el se-
manera consuetudinaria, a los hombres. Asi- gundo semestre del 2003 se atendieron
mismo, la falta de documentación personal 4.585 casos, cifra que aumentó a 8.510 en el
limita la posibilidad de que las mujeres re- primer semestre del 2004, lo que supone un
clamen sus derechos.12 incremento del 85,6 por ciento14. Este dato
puede significar una tendencia mayor a la
VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES denuncia, pero también es un indicador de
la persistencia de la práctica de la violencia
La violencia intrafamiliar es uno de los contra las mujeres y las niñas.
problemas más serios que afecta a las muje- La Encuesta Nacional de Demografía y Sa-
res bolivianas, pese a la promulgación y pos- lud, ENDSA 200315, confirma los anteriores
terior aplicación de la Ley 1674 contra la datos. De esta encuesta se desprende que
Violencia en la Familia o Doméstica (1998), más de la mitad de las mujeres casadas/uni-
que desveló una práctica cotidiana y permi- das reportaron haber sido víctimas de algún
tió la puesta en marcha de varias medidas tipo de violencia psicológica (52 por ciento)
estatales para prevenir, atender y sancionar. o física (52 por ciento) por parte del cónyu-
Siete de cada diez mujeres sufre algún ge o pareja, ya sea frecuente o esporádica-
tipo de violencia en sus hogares, una vio- mente. Los porcentajes de hombres que re-
lencia que “en un 75 por ciento de los ca- portaron haber sido víctimas de cualquier ti-
sos, tiende a ser repetitiva y no suele ser po de violencia psicológica o física son del
denunciada por las víctimas. Es así que del 37 por ciento y del 27 por ciento, respectiva-
total de mujeres que declararon haber sufri- mente. Los porcentajes son más elevados en
do violencia en sus hogares, el 53 por cien- el ámbito urbano (55,4 por ciento) que en el
to no tomó ninguna acción y sólo poco más rural (55,6 por ciento), pero esta diferencia
de un 17 por ciento realizaron denuncias, el podría explicarse por la ausencia de registro
30 por ciento restante optó por hallar solu- de las denuncias en las zonas rurales.
ciones en el marco de sus propios núcleos La ENDSA 2003 establece los tipos, ca-
familiares” 13. racterísticas y distintas situaciones de vio-

12 Algunos resultados y lecciones aprendidas del Proyecto Nacional de Administración de Tierras (1995-
2005) aparecen recogidos en el Informe Gender Issues and Best Practices in Land Administration Projects
(PREM/ARD, junio de 2005), donde se estudia el caso de Bolivia junto a los programas de Azerbaiyán,
Ghana y la República Democrática Popular de Laos.

13 Viceministerio de la Mujer, 2005. “Plan nacional de políticas públicas para el ejercicio pleno de los
derechos de las mujeres, 2004-2007”, p. 27.
14 CIDEM, 2005, Sistema de información para la vigilancia ciudadana desde una perspectiva de género,
sobre la base de datos proporcionados por los Servicios Legales Integrales Municipales.

15 Encuesta Nacional de Demografía y Salud, realizada periódicamente por el Instituto Nacional de


Estadística (INE).
320
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

lencia que sufren las víctimas en las distin- Las ofertas institucionales no tienen recur-
tas regiones del país. De los resultados se sos humanos especializados, el alcance de
puede inferir que la violencia psicológica los servicios es limitado por problemas pre-
contra las mujeres es mayor cuanto más ba- supuestarios, no se desarrollan acciones de
jo es su estatus socioeconómico. Por el con- sensibilización para los funcionarios estata-
trario, la violencia es mayor contra los hom- les y sigue existiendo dependencia de la co-
bres cuando son mejores sus condiciones so- operación externa para el desarrollo de pro-
cioeconómicas, situación que podría expli- gramas y proyectos.
carse por prácticas de defensa de las muje-
res con posiciones más altas. Una de las for- CIUDADANÍA POLÍTICA Y
mas frecuentes de violencia es la descalifi- PARTICIPACIÓN CIUDADANA
cación verbal contra las mujeres, que au-
menta cuanto mayor es la edad de la vícti- Mujeres: participación y
ma. El porcentaje de casos de los distintos administración del poder
tipos de violencia física y sexual aumenta público y local
con la edad de las entrevistadas y disminu- El movimiento de mujeres se movilizó
ye con su nivel de educación. para lograr la igualdad en la participación y
Una acción coordinada entre ONG, movi- en la representación. Estas demandas de
mientos de mujeres y el Estado logró la participación incidieron en la elaboración y
aprobación de importantes instrumentos ju- promulgación de leyes como la de Partidos
rídicos y normativos. Pese a los distintos Políticos (cuyo artículo 19 garantiza el 30%
cambios gubernamentales, se instituciona- de cuota femenina en las listas de candida-
lizaron diversos mecanismos de atención y tos), el Código Electoral (cuyo artículo 112
prevención, como los Servicios Legales In- incorpora la prelación de mujeres en las lis-
tegrales (SLIM), administrados por los go- tas de candidatos y la alternancia en las
biernos municipales, y las Brigadas de Pro- elecciones municipales) y la última Ley de
tección a la Familia dependientes de la Poli- Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indíge-
cía Nacional. Además, las Redes de Atención nas de 2004 (que en su artículo 8 establece
y Prevención de la Violencia articulan las una cuota de mujeres no inferior al 50 por
instancias comunitarias.16 17 A pesar de ello, ciento en todas las candidaturas para los
subsiste la impunidad y no se sancionan los cargos de representación popular).
delitos cometidos contra las mujeres, se Por tanto, la búsqueda de la igualdad a
abusa de la “conciliación” y el “arreglo entre través de medidas positivas se traduce en
partes”, se mantienen prácticas culturales Bolivia en dos tipos de cuotas que obligan
de discriminación y estigmatización, y se a los partidos políticos y a las agrupacio-
coarta y restringe el ejercicio de las liberta- nes ciudadanas a incorporar en sus listas
des individuales (vestir, hablar, salir, etc.). un 30 por ciento y un 50 por ciento de mu-

16 Cf. “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, CEDAW
2005/Viceministerio de la Mujer, septiembre de 2005.

17 Los servicios han ido aumentando paulatinamente. En el año 2005 estaban en funcionamiento 128
SLIMS, 24 Brigadas de Protección de la Familia y 53 Redes de Protección y Prevención en todo el país.
321
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

jeres, respectivamente, siendo responsable senadores titulares sólo uno fue mujer; para
la Corte Nacional Electoral del control del la inconclusa gestión parlamentaria de
cumplimiento de la norma. Desde 1992 se 2002-2007 se eligieron 4 senadoras; y en la
ha producido un cierto incremento de la re- próxima gestión parlamentaria 2005-2010
presentación femenina, pero no se ha lo- sólo habrá una mujer.
grado el ejercicio real de los cupos míni- Es en las candidaturas a las diputacio-
mos establecidos, por lo que los partidos nes plurinominales y uninominales de la
recurrieron al débil argumento de la difi- Cámara Baja donde se ponen más claramen-
cultad de “encontrar mujeres capaces co- te de manifiesto las diferencias que intro-
mo candidatas”. ducen los partidos en la aplicación de las
Por ello, pese a que las mujeres partici- cuotas. Debido a la modalidad de la elec-
paron activamente en la recuperación de la ción personalizada del candidato uninomi-
democracia en los años 80 y en la construc- nal para las distintas circunscripciones, los
ción de una cultura democrática, la aplica- partidos y las asociaciones no cumplen los
ción de cuotas se enfrentó a diversas difi- porcentajes y no se arriesgan a nominar
cultades como la ausencia de instrumentos, mujeres candidatas. De esta manera, en los
“fallas en los términos de las propias dispo- últimos comicios, las ocho entidades parti-
siciones legales, vicios del sistema político cipantes postularon sólo a 221 mujeres
que frenan la vigencia efectiva de las leyes y candidatas frente a 745 varones. Los resul-
autoexclusión de las propias mujeres”18. tados electorales dan lugar a que 63 esca-
La composición del padrón electoral ha ños sean asumidos por hombres y sólo 5
mejorado y el porcentaje de mujeres inscri- mujeres hayan sido elegidas diputadas uni-
tas en los registros electorales para las elec- nominales.
ciones nacionales de 1997 fue del 45,9 por El número de diputadas plurinominales
ciento, frente a un 54,1 por ciento de hom- es mayor, porque los partidos apuestan a
bres19. En las últimas elecciones generales y que el triunfo del candidato presidencial
de prefecto de diciembre 2005, los porcen- arrastre la elección dependiendo de la ubi-
tajes se aproximaron aún más: un 49,6 por cación de las candidatas en las listas. En las
ciento de mujeres inscritas y un 50,4 por últimas elecciones, las agrupaciones ciuda-
ciento de hombres. 20 21 danas y los partidos postularon a 362 candi-
En la Cámara Alta no se cumple la cuota datas mujeres y 434 hombres; de ellos, 17
del 30 por ciento ni la paridad de la repre- mujeres fueron elegidas diputadas frente a
sentación. En la gestión 1993-1997, de 27 43 hombres.

18 Viceministerio de la Mujer, ibíd., p. 36.

19 De un total de 3.168.989 inscritos.

20 Corte Nacional Electoral, padrón total a octubre de 2005: 3.679.886. Hombres: 1.855.090. Mujeres:
1.824.796.

21 Un dato significativo es el porcentaje de inscritos/inscritas relacionado con las diferencias regionales


que enfrentan al país: las mujeres de las tierras altas (La Paz, Cochabamba, Oruro) superan en
inscripción a los varones; por el contrario, en las tierras bajas (Santa Cruz, Beni y Pando), los hombres
se inscribieron más que las mujeres.
322

La composición y participación de las Chile, en el porcentaje de mujeres conceja-


mujeres ha aumentado ligeramente en los las (34 por ciento). 23
distintos periodos legislativos. Lo significa- La curva ascendente de los últimos cinco
tivo de las elecciones de junio 2002 fue el años en la representación local de las muje-
ingreso, por primera vez en la historia repu- res se explica por la aplicación paulatina de
blicana, de hombres y mujeres indígenas en los principios de equidad e igualdad de opor-
la maquinaria parlamentaria que represen- tunidades que plantean varias normas (como
taba a nuevos movimientos políticos. la Ley de Participación Popular y la de Muni-
La implementación de cuotas no ha su- cipalidades) y se refuerza con varias accio-
puesto cambios substanciales ni ha resuelto nes impulsadas por organizaciones sociales y
el problema de la subrepresentación de las de concejalas. Estas políticas facilitaron la
mujeres en el parlamento. Son varios los elección de 21 alcaldesas de un total de 314
factores que explican este estancamiento: en el 2000. La presencia de concejalas tam-
el incumplimiento de la cuota, la distribu- bién ha aumentado, particularmente en los
ción y ubicación de las candidatas en las lis- municipios del eje La Paz, Santa Cruz y Co-
tas, el tipo de elección, las características chabamba, además de Beni y Pando. El nú-
de las circunscripciones electorales, la falta mero de alcaldesas electas por sus concejos
de documentación de las mujeres y el ejerci- ha aumentado en un cien por ciento en las
cio cotidiano de la discriminación. últimas elecciones municipales (2004).
Los espacios y puestos clave del Poder Aunque el ámbito local permite impor-
Ejecutivo y el Judicial siguen estando ocu- tantes oportunidades para la participación y
pados por hombres, aunque existen algunos empoderamiento de las mujeres, no es me-
cambios. En el periodo gubernamental in- nos cierto que el acoso y la violencia política
concluso del 2002–2007 se contó con la pre- impiden y restringen el ejercicio de los car-
sencia de 3 mujeres en la plana ministerial. gos o buscan forzar la voluntad de las muje-
Al primer gabinete del recientemente elegi- res por diversas vías (como el obligar a algu-
do Presidente Evo Morales se incorporaron 4 nas concejalas a firmar su renuncia “con un
ministras del total de 16 que conforman el cuchillo en el cuello o luego de ser quemadas
gabinete; una de ellas ejercerá por primera sus viviendas o tomados como rehenes sus
vez la cartera de Gobierno, con autoridad familiares”24). La subsistencia de estas prác-
sobre la Policía Nacional. ticas patriarcales y autoritarias impulsó a un
Pese a que sólo el 20 por ciento de los colectivo integrado por distintas instancias
concejales del mundo son mujeres, la parti- estatales y de la sociedad civil ha elaborar un
cipación de las mujeres en la política local anteproyecto de Ley Contra el Acoso y la Vio-
sigue creciendo22. En el ámbito latinoameri- lencia Política en Razón de Género.
cano, Bolivia ocupa el segundo lugar en el Finalmente, la próxima Asamblea Consti-
porcentaje de mujeres alcaldesas (11 por tuyente es el espacio en el que las mujeres
ciento) y el tercer lugar, tras Argentina y reclamarán la construcción de propuestas
22 United Cities and Local Governments, www.cities-localgovernments.org

23 Ver Anexo 1 en el que se establece el promedio sobre la base de 314 municipios.

24 Comité Impulsor de los Derechos Políticos de las Mujeres, 2005, “Anteproyecto de ley contra el acoso y
la violencia política en razón de género”.
323
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

orientadas a un nuevo diseño de país en el la mayoría de las convenciones de carácter


que la diversa composición étnica, econó- vinculante y no vinculante relacionadas
mica y cultural encuentre espacios comunes con el género y con los derechos de las mu-
de representación, de diálogo y de construc- jeres, y se ha comprometido así al cumpli-
ción de políticas y permita emprender refor- miento de instrumentos como la “Conven-
mas de cuestiones como: la reforma política, ción sobre la eliminación de todas las for-
la propiedad de los recursos naturales y tie- mas de discriminación contra la mujer”
rra/territorio, entre otros. Existen una serie (1989); el “Protocolo facultativo de la Con-
de iniciativas para discutir el contenido y al- vención sobre la eliminación de todas las
cance que deberían tener estos temas. Ade- formas de discriminación contra la mujer”
más, las organizaciones de mujeres, junto (2000); la “Convención sobre los derechos
con el Viceministerio de la Mujer, han pro- políticos de la mujer” (1979); la “Conven-
puesto a la Comisión Especial de Constitu- ción sobre la nacionalidad de la mujer casa-
ción de la Asamblea Constituyente (CECAC) da” (1970); la “Convención interamericana
de la Cámara de Senadores, el tema de la pa- sobre concesión de derechos civiles a la
ridad en la elección de asambleístas por cir- mujer”; y la “Convención interamericana
cunscripción. Sin embargo, esta demanda, para prevenir, sancionar y erradicar la vio-
así como otras propuestas de las mujeres, lencia contra la mujer” (“Convención de
seguirá enfrentándose a la discriminación Belem do Pará”, 1984). Además, otros pac-
política, al carácter excluyente del sistema tos y convenios como el 169 de la Organi-
político y a la falta y/o debilidad de la red de zación Internacional del Trabajo (OIT) tam-
alianzas del movimiento de mujeres. bién protegen los derechos específicos de
las mujeres indígenas (véase al respecto el
MARCO NORMATIVO, POLÍTICAS E Anexo 2, sobre el tratamiento de los dere-
INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA DE chos de las mujeres bolivianas en los con-
GÉNERO venios internacionales).
Sin embargo, persisten las prácticas di-
Brechas entre instrumentos latorias y transcurren largos períodos entre
internacionales y cumplimiento la adhesión y la ratificación de estos instru-
de derechos de las mujeres mentos internacionales. Además, la incor-
En el siglo XX, en el marco de los siste- poración a la legislación nacional tropieza
mas supraestatales como la Organización con un vacío, ya que la Constitución bolivia-
de Naciones Unidas (ONU) y la Organiza- na no contiene disposiciones expresas que
ción de Estados Americanos (OEA), Bolivia definan la jerarquía de estos convenios25. La
ratificó alrededor de 90 instrumentos inter- armonización y la adecuación a las normas
nacionales (convenciones, protocolos, pac- internas de estos estándares internaciona-
tos). Muchos de ellos favorecen el ejercicio les, así como la aplicación real de estos
de los derechos individuales y colectivos de compromisos, son otras de las cuestiones
las mujeres. Bolivia también ha ratificado pendientes.

25 Consejo Interinstitucional de Derechos Humanos, Estrategia nacional de derechos humanos, diciembre de


2005.
324
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Avances y retrocesos en cionales para alcanzar la igualdad de géne-


la institucionalidad y las ro, prevenir y erradicar la violencia y reducir
políticas públicas la pobreza femenina. Cabe señalar que algu-
La incorporación del género en las polí- nos de estos planes y políticas presentan
ticas públicas en Bolivia se inicia con la fir- deficiencias conceptuales y metodológicas y
ma de la “Convención sobre la eliminación que, en el plano operativo, no se plantea su
de todas las formas de discriminación con- articulación con el resto de las demás polí-
tra la mujer” (CEDAW) y la Plataforma de Ac- ticas sectoriales.
ción Mundial (PAM) de la IV Conferencia A partir del 2000, la inestabilidad políti-
Mundial de la Mujer realizada en Pekín en ca y social afecta a la continuidad. Pese a
1995. Bolivia seleccionó, en su calidad de ello, el Viceministerio de la Mujer elaboró un
signataria, siete campos de trabajo para in- Plan Nacional de Políticas Públicas para el
tervenir en la mejora de las condiciones de Ejercicio Pleno de los Derechos de las Muje-
vida de las mujeres. res 2004-2007. El Plan se financia a través
Con la creación de la Subsecretaría de de un fondo común de varias agencias y pre-
Asuntos de Género (SAG), en 1993, se inicia tende reducir la desigualdad e incorporar el
la institucionalización. En el primer período enfoque de género en el modelo de gestión
de gestión (1993-1997) se diseñó la ubica- pública.
ción y competencias, y las políticas se cen- En síntesis, existen avances importantes
traron en temas como la violencia, la parti- para las mujeres en diversos niveles norma-
cipación política, el derecho a la propiedad tivos, pero con un correlato precario en tér-
y uso de la tierra, y se reconocieron los de- minos presupuestarios y de implementa-
rechos de los niños, niñas y adolescentes. ción. En cuanto a los distintos mecanismos
Con el apoyo de la cooperación externa se institucionales creados con diferentes nom-
pudo contar con un equipo técnico y emple- bres por las distintas administraciones, las
aron diversos recursos mediáticos para re- debilidades están relacionadas con la exis-
forzar el tema de género en la agenda públi- tencia de diversos niveles jerárquicos, la fal-
ca. También se busca transversalizar la ta de autonomía y autoridad, la carencia de
igualdad de género en algunas leyes como la recursos financieros y técnicos, la rotación
Reforma Educativa, la Reforma en Salud, la permanente de los recursos humanos y la es-
Ley de Participación Popular y la Ley INRA. casa capacidad de influencia en los restan-
Se diseñan también planes de igualdad de tes sectores del Estado.
oportunidades y, en el marco de la descen- Difícil tarea es la de cuantificar la can-
tralización, se crean unidades y oficinas de tidad de recursos provenientes de la coope-
género y de la mujer en prefecturas y en al- ración internacional para el tema de géne-
gunos municipios. ro en Bolivia. La tarea se complica aún más
En un segundo período gubernamental si se quieren sistematizar los recursos pro-
(1997-2002), la SAG desaparece y se crea venientes de ONG y fundaciones interna-
con menor jerarquía la Dirección General de cionales. Sin embargo, podemos afirmar
Asuntos de Género, DGAG. Desde esa nueva que los recursos externos se convirtieron
estructura se logran avances para incorporar en un factor fundamental para el progreso
el principio de la alternabilidad en las elec- en el plano estatal y en las organizaciones
ciones municipales y se formulan planes na- de la sociedad civil, sobre todo en la déca-
325
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

da de los 9026. Por último, una proporción cas y privadas para mejorar los mecanismos
significativa de agencias consideran la de prevención y la calidad de los servicios y
transversalización de la perspectiva de gé- de los operadores.
nero como una condición importante para Como otros países latinoamericanos, Bo-
reducir la pobreza. livia ha ratificado la mayoría de las conven-
ciones de carácter vinculante relacionadas
CONCLUSIONES Y con el género y con los derechos de las mu-
OPCIONES DE POLÍTICA jeres. Asimismo, la última década se ha ca-
racterizado por la aprobación creciente de
Los datos del diagnóstico muestran que un gran número de leyes que promueven una
se han logrado importantes avances en ma- mayor equidad, aunque continúan en vigor
teria de igualdad de género en algunos sec- algunas leyes que siguen siendo una fuente
tores, pero que el progreso ha sido desigual de discriminación. Este copioso marco legal
y disperso. Aunque el número de mujeres no se aplica, ya sea por desconocimiento,
que ingresa a las universidades ha aumenta- por inaccesibilidad a los servicios o porque
do, existe un elevado porcentaje de analfa- los instrumentos carecen de correlato en la
betismo entre las mujeres. Esta situación se legislación boliviana, al no estar expresa-
agrava por los efectos recesivos de la discri- mente jerarquizados por la Constitución. Por
minación en razón de género y etnia, que lo tanto, es necesario poner en marcha polí-
genera una acumulación de desventajas e ticas de armonización, reformulación, capa-
inequidades en los niveles de ingreso y en el citación y difusión.
acceso a recursos productivos como tierra, Desde hace más de una década, el diseño
créditos y capital. y disposición de las políticas públicas de gé-
Al mismo tiempo, diferentes datos nero transitan, inevitablemente, por el an-
muestran que la violencia es uno de los damiaje estatal de una serie de mecanismos
problemas más serios que afectan a la mu- e instancias creadas con distintas jerarquías
jer boliviana: siete de cada diez mujeres por las distintas administraciones públicas.
sufren algún tipo de violencia en sus hoga- En estos aparatos han rotado numerosos re-
res. La violencia no es sólo un problema cursos humanos, desde los más calificados o
social por las secuelas psicológicas, sino expertos hasta los no calificados que ingre-
también un problema económico, por los san por prebenda política antes que por ca-
días de baja laboral que provocan las le- pacidades y/o habilidades. Esta situación
siones físicas. Asimismo, es preocupante ha afectado a la eficiencia y a los resultados,
el incremento de los asesinatos y homici- aunque como señalan Buvonic y Mazza 27 no
dios de mujeres y la impunidad de estos existen evaluaciones sistemáticas de estas
delitos. Ante la gravedad de esta situación “maquinarias nacionales”, que hayan medi-
se deben articular diversas alianzas públi- do su eficacia e impacto.

26 Lamentablemente, no se dispone de información actualizada en este campo. Las agencias, tipos de


proyectos y montos contratados en la gestión 2000-2002 y registrados en el Viceministerio de
Inversión Pública se recogen en el Anexo 2.

27 Mayra Buvinic y Jacqueline Mazza, “Gender and Social Inclusion: Social Policy Perspectives from Latin
American and the Caribbean”, borrador de papel de trabajo, 2005.
326
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Si para avanzar en la inclusión social, de actuación y competencias para formular y


Bolivia ha construido un andamiaje de nor- ejecutar políticas, tanto para las mujeres
mas y políticas que no se aplican y cum- como para otros grupos (como niños, ado-
plen, si el funcionamiento y resultados de lescentes y tercera edad). Está opción es cri-
las agencias especializadas no ha sido el es- ticada por algunas organizaciones, que la
perado y si, por último, las medidas positi- consideran más un retroceso que un avance.
vas (como las cuotas de participación) no Ante las anteriores disyuntivas, habría
han logrado cambios significativos, ¿cuáles que analizar la experiencia y las lecciones
son las mejores opciones para afrontar la aprendidas por otros países que han puesto
discriminación, la desigualdad y la violen- en marcha una organización paraguas como
cia de género que afecta a más del 50 por ente rector de la formulación de políticas y
ciento de la población? En la actual coyun- de promoción de derechos de varios grupos
tura se discuten dos. La primera considera excluidos (por ejemplo, México). Buvonic y
que el país tiene compromisos vinculantes Mazza han estudiado este tipo de estructu-
con varios instrumentos internacionales y ra28, analizando sus características tanto po-
que, por lo tanto, deben reforzarse las ca- sitivas como negativas.
pacidades de cualidad y gestión gubernati- Plantean también la emergencia de otras
va de la actual instancia estatal, el Vicemi- tendencias institucionales internacionales
nisterio de la Mujer, dotarla de recursos hu- para luchar contra la exclusión social, como
manos y financieros y mejorar su jerarquía es el Acta de Igualación de Género de Nor-
para que pueda intervenir en el sistema pú- uega y su Ley de Antidiscriminación. En la
blico como un actor de decisión. El Vicemi- misma línea, es muy importante la experien-
nisterio debería tener la capacidad de insti- cia argentina. De modo que, antes de definir
tucionalizar el proceso de gestión pública una nueva instancia estatal, podría iniciarse
con enfoque de género en los demás secto- un proceso participativo, organizando una
res y niveles del Estado. Comisión Nacional de Igualdad y no Discri-
La segunda alternativa plantea que no se minación de naturaleza supraministerial, y
requieren agencias especializadas ni en la del más alto nivel, que en un plazo determi-
cuestión indígena ni en la de género. Res- nado establezca un estado de situación de
pecto a la primera, se señala que, al ser el las prácticas de discriminación y exclusión
país mayoritariamente indígena, no es pre- en distintos ámbitos, proponga políticas
ciso un mecanismo discriminatorio que se multidimensionales de inclusión social,
ocupe de los asuntos indígenas. En relación concierte planes y elabore un compendio de
con la segunda se plantea la desaparición medidas concretas para luchar contra la dis-
del Viceministerio de la Mujer para consti- criminación y lograr la igualdad de oportu-
tuir otra instancia con diferentes ámbitos nidades.

28 Ibíd, pp. 13 y 14.


327
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

EDUCACIÓN PRIMARIA Y
SECUNDARIA
Raja Bentaouet Kattan

n la última década, Bolivia ha dado grandes pasos en la ex-

E pansión de su sistema educativo. A pesar de ello, la cobertu-


ra universal sigue siendo una meta pendiente, sobre todo pa-
ra algunos de los grupos más vulnerables. Bolivia se enfrenta a se-
rios retos. El bajo nivel de matriculados en la secundaria se traduce
en grandes brechas de capacidades dentro de la fuerza laboral boli-
viana. Estas barreras suponen un obstáculo para alcanzar un creci-
miento sostenido en el futuro cercano. Será importante que el go-
bierno dé prioridad a la educación, mejorando su calidad y cober-
tura e incrementando la eficiencia y el uso equitativo de los recur-
sos del sector. Más aún, es necesario asegurar a los alumnos la po-
sibilidad de culminar la escuela secundaria. Para ello debería haber
intervenciones de financiamiento del lado de la demanda que pue-
den abordar, en el corto plazo, el problema de la pobreza y garan-
tizar que los niños completen su educación hasta el fin de la se-
cundaria. Además podría comprometerse más al pequeño, pero im-
portante sector educativo privado. También es útil promover una
mayor descentralización a fin de incrementar la eficiencia y efica-
cia del sistema educativo.
332
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES educación secundaria es visiblemente redu-


cido. En contraste con las altas tasas de ma-
Durante la última década, Bolivia, uno triculados para la educación primaria, en
de los países más pobres de América Latina, 2001, para la secundaria fue de tan sólo el
ha extendido significativamente el alcance 51 por ciento.
de su sistema educativo, y esto se refleja en A esto se suma que la calidad de la educa-
los logros educativos de su población. El ción no ha mejorado al ritmo de la amplia-
promedio de años de escolaridad ha aumen- ción de la cobertura, tal como lo muestran
tado de 6,1, en 1992, a 7,4 en 2001. Este in- los resultados bolivianos en pruebas nacio-
cremento de la cobertura educativa puede nales (del Sistema de Medición de la Calidad
atribuirse a importantes iniciativas de polí- Educativa - SIMECAL) y el análisis minucioso
tica pública. El Programa de Reforma Educa- de pruebas internacionales (Laboratorio La-
tiva de los años 90 ha contribuido al incre- tinoamericano de Evaluación de la Calidad de
mento de las tasas de matriculados y finali- la Educación - LLECE). Aunque desde 1995 el
zación de la educación primario. En Bolivia, gasto en educación ha ido creciendo cons-
el 95 por ciento de los niños entre 7 y 14 tantemente, desde el 5,3 por ciento hasta el
años de edad está actualmente escolariza- actual 7 por ciento del PIB, esto no significa
do, cifra que coloca al país en el mismo ran- que los recursos se hayan asignado de mane-
go que vecinos más ricos, como Brasil o Pe- ra eficiente logrando mejorar los resultados
rú. En otros países con un Producto Interno del aprendizaje. El éxito relativo de la peque-
Bruto (PIB) per capita similar, como Guate- ña pero importante experiencia del sector
mala y Honduras, la tasa de escolarización privado muestra que no hay ningún motivo
es sensiblemente menor, del orden del 85 interno que impida a Bolivia desarrollar un
por ciento o menos. Además, entre 1997 y sistema educativo exitoso.
2002, las tasas de abandono en el nivel pri- Este capítulo permite conocer la situa-
mario han descendido del 10,5 al 7,3 por ción actual de la educación en Bolivia. Se
ciento en las zonas rurales y del 9,9 al 5,9 basa en el análisis y las recomendaciones de
por ciento en las zonas urbanas. Del mismo informes previos, en especial el borrador del
modo, las tasas de repetición se han reduci- Estudio sectorial del Banco Mundial (La edu-
do a la mitad. Más aún, las tasas de finaliza- cación básica en Bolivia. Desafíos: 2006-
ción han aumentado del 56,1 por ciento en 2010).
1996, al 71,5 por ciento en 2001, y se esti-
ma que alcanzarán el 85 por ciento en 2010, Iniciativas recientes
cifra que colocaría a Bolivia muy cerca de la de política
Meta de Desarrollo del Milenio (MDM), refe- Los desafíos descritos hasta aquí han lle-
rida a la universalización de la educación vado a los últimos gobiernos a incidir en la
primaria. mejora del desempeño del sector educativo,
A pesar de este incremento del número en especial en el nivel secundario, que fue
de niños y niñas escolarizados, la cobertura relegado durante el anterior proceso de re-
universal sigue siendo una meta pendiente, forma. La reciente Estrategia Nacional de
sobre todo entre los grupos menos aventaja- Educación (MINEDU 2004) persigue tres ob-
dos, entre quienes las tasas de deserción y jetivos principales: (i) mejorar el acceso y la
repetición son aún muy altas y el acceso a la retención en las escuelas en los últimos
333
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

años de la primaria y de la secundaria, (ii) > La transformación curricular a través de


mejorar la calidad de la enseñanza y el la renovación total de los planes de estu-
aprendizaje, y (iii) fortalecer la administra- dio y la provisión de nuevas guías para
ción educativa descentralizada. maestros, textos estudiantiles y renova-
El precedente de estos planteamientos dos materiales de aprendizaje.
es la reforma de la educación primaria en la > El reconocimiento oficial e implementa-
segunda mitad de los años 90. La Ley de Re- ción gradual de la Educación Intercultu-
forma Educativa de 1994 fue sin duda un ral Bilingüe (EIB) en las escuelas bolivia-
plan ambicioso, por lo que ha podido ser im- nas con masiva presencia de estudiantes
plementado durante cuatro gobiernos con- quechuas, aimaras y guaraníes.
secutivos. El programa es fruto del trabajo > La creación de consejos de participación
de un grupo de profesionales técnicamente popular en varios niveles de la adminis-
competentes, reclutados fuera del Ministe- tración educativa para apoyar la descen-
rio de Educación, muchos de los cuales se tralización. Del mismo modo, se fortale-
mantuvieron en el equipo durante más de 10 cieron los consejos de padres (juntas es-
años al margen de los cambios de liderazgo colares) en las escuelas a fin de promo-
político y a pesar de la fuerte oposición de ver su compromiso y contribución a la
los sindicatos de maestros. El paquete inte- educación. Particular importancia tuvie-
gral de reforma, en el que la expansión y me- ron los Consejos Educativos de Pueblos
jora de la educación primaria se considera- Originarios (CEPO); como parte del siste-
ron esenciales para el desarrollo del capital ma piramidal de las juntas educativas, en
humano, abarcó las siguientes áreas: 1998 se crearon cuatro CEPO –de carácter
> La modificación de la estructura de gra- transterritorial- uno para cada pueblo,
dos y la extensión de la obligatoriedad aimara, quechua, guaraní, y uno para los
de la educación básica. Antes de 1994, demás 30 pueblos amazónicos (actual-
había tres niveles: 1-5 (educación bási- mente este último se está subdividien-
ca), 6-8 (educación intermedia), y 9-12 do). Los representantes de estos Conse-
(educación secundaria), de los cuales só- jos fueron elegidos por sus respectivos
lo la educación básica de cinco años era pueblos y hoy juegan un papel funda-
obligatoria. Con los cambios se pasó a mental en la sociedad civil, en la forma-
los ocho años de escolaridad primaria ción inicial de maestros a través de la re-
obligatoria y a los cuatro años de educa- forma de las antiguas escuelas normales
ción secundaria. y dentro del MINEDU para apoyar y difun-
> Un nuevo desarrollo institucional a tra- dir la educación bilingüe.
vés de la optimización y profesionaliza- > La transformación en los actuales 18 Ins-
ción del Ministerio de Educación (MINE- titutos Normales Superiores –de los cua-
DU) y la creación de: (i) el Sistema de les la mitad trabaja con el enfoque de
Medición de la Calidad Educativa (SIME- EIB- así como el establecimiento del sis-
CAL); (ii) un sistema de administración tema de asesores pedagógicos para in-
de la educación; y (iii) un nuevo sistema troducir reformas y capacitar a los maes-
para la planilla salarial y otras funciones tros en servicio.
administrativas, el Registro Docente Ad- La evaluación de la reforma muestra que
ministrativo (RDA). ha experimentado importantes mejoras, so-
334
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bre todo en la educación primaria, en térmi- En 1994, la educación primaria se exten-


nos de una cobertura más amplia, y más dió de un ciclo obligatorio de cinco años a
equitativa y eficiente. Lo mismo puede de- uno de ocho para los niños entre 6 y 13 años
cirse de la institucionalización de la Educa- de edad. Con ello se ha alcanzado una tasa
ción Intercultural Bilingüe. Sin embargo, no muy alta de matriculación en este nivel, que
hay pruebas de que la reforma haya incre- llega al 97 por ciento, lo que coloca a Boli-
mentado los logros de aprendizaje. Además, via por encima de vecinos más ricos como
la mayor crítica a la Reforma Educativa de Venezuela o República Dominicana, y muy
los años 90 es que se hizo de arriba hacia cerca de Brasil (Gráfico 1). Al mismo tiempo,
abajo, es decir, con aportes relativamente las tasas de finalización de la primaria han
pequeños de parte de los principales intere- aumentado del 56,1 por ciento en 1996, al
sados como son los maestros y sus sindica- 71,5 por ciento en 2001 y se estima que al-
tos, los administradores de las escuelas, las canzarán el 85 por ciento en 2010, con lo
instituciones de capacitación de profesores cual Bolivia se sitúa con firmeza en la senda
y otras personas clave.1 de la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM),
referida a la universalización de la educa-
Balance de la cobertura educativa ción primaria.
En la actualidad, la educación formal, La educación secundaria tiene una dura-
que comienza en el nivel inicial a los 5 años, ción de cuatro años y se destina a estudian-
está lejos de lograr un acceso y una cobertu- tes entre 14 y 18 años de edad que hayan
ra universal. La educación inicial en Bolivia concluido el nivel primario. En la actuali-
está subfinanciada y es inaccesible para la dad, la secundaria se caracteriza por el acce-
mayoría de los niños. Los niños matricula-
dos de 5 a 6 años están cerca del 30 por Gráfico 1 - TASAS DE MATRÍCULA Y PNB
ciento y abarcan sólo el 10 por ciento de los PER CÁPITA
niños de 3 y 4 años. Lamentablemente, los
100
que más necesitan de la educación preesco- Brasil
lar son quienes menos acceso tienen a ella.
Matriculación primaria neta

Bolivia
Mientras el 32 por ciento de los niños de las 95
zonas urbanas entre 5 y 6 años asiste al ni- República Dominicana
vel inicial, sólo el 24 por ciento de los niños 90
Colombia
de las zonas rurales lo hace; y mientras el 34 Venezuela
Ecuador
por ciento de niños y niñas entre 5 y 6 años 85
de hogares no pobres tiene acceso a dicho
nivel, sólo el 27 por ciento de los pobres se 80 Guatemala
beneficia de la educación destinada a la in- 0 2.000 4.000 6.000
fancia temprana2. PIB per Cápita

1 Puede encontrarse mayor información sobre la evaluación de la reforma en Contreras y Talavera (2004).

2 Aunque un análisis detallado del desafío de expandir la educación inicial excede el alcance de este
capítulo, la experiencia internacional ha mostrado que del acceso a la educación temprana y de la
mejora de los resultados de aprendizaje resultan importantes beneficios.
335
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

so bajo y desigual para alumnos y alumnas, mento de la matriculación en secundaria es-


además de la baja calidad de la oferta. En tuvo concentrado en las escuelas urbanas,
contraste con la alta tasa de matriculación que se distinguen por sus aulas superpobla-
en primaria, el acceso a la educación secun- das, sus currículos desfasados y maestros
daria sigue siendo muy bajo, especialmente mal capacitados. Mientras que el Programa
entre los grupos menos aventajados. En de Reforma Educativa priorizó el nivel pri-
2001, la matriculación neta en este nivel mario, brindándole mayor atención y ejecu-
fue sólo del 51 por ciento. tando allí la mayoría de las innovaciones du-
Como muestra el Gráfico 2, la gran mayo- rante la última década, se descuidaron los
ría de los alumnos matriculados en educa- cambios en la secundaria. Hasta la fecha, en
ción no superior está en la primaria, espe- ese nivel se continúa trabajando con planes
cialmente en los tres primeros grados. En de estudio y materiales pedagógicos atrasa-
contraste con los 300 mil estudiantes regis- dos, infraestructura inapropiada, técnicas
trados en el primer grado de primaria, exis- de enseñanza convencionales con recursos
ten tan sólo 89 mil en el último año de edu- pedagógicos muy limitados y tamaños de
cación secundaria. Las líneas punteadas aula poco eficientes (en algunas escuelas
muestran el tamaño de los grupos corres- hay aulas superpobladas y en otras –sobre
pondientes a 1994, 1987 y 1983, que debe- todo las rurales- la relación alumno-docente
rían estar en primer grado, al final de la pri- es muy baja). Además, se estima que cerca
maria y al final de la secundaria, respectiva- del 45 por ciento de los maestros de escue-
mente. Estas cifras muestran un exceso de las secundarias no están capacitados para
63 mil (22 por ciento) niños en el primer enseñar en este nivel, cifra que se eleva al
grado y una pérdida de 18 y 72 mil niños (11 70 por ciento en las áreas rurales.
por ciento y 81 por ciento) al final de la pri- La matriculación universitaria de Bolivia
maria y de la secundaria, respectivamente. es del 33 por ciento, por lo que es relativa-
En los últimos diez años, el mayor incre- mente alta. Es superior a la de Brasil y Ja-

Gráfico 2 - MATRÍCULA POR NIVEL

89,924
Secundaria 3 106,489
129,862
Secundaria 1 161.069
168,615
Ciclo / Grado

Primaria 7 190,845
213,690
Primaria 5 226,742
234,301
Primaria 3 251,507
258,058
Primaria 1 285,260
169,085
Inicial 1 49,152
0 100.000 200.000 300.000 400.000
Matriculación en 2001
336
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

maica, que sólo llegan al 14 por ciento, y es A pesar de la creciente evidencia de los
similar a las de Argentina (36 por ciento) y beneficios a largo plazo de la educación ini-
Chile (37 por ciento). No obstante, si bien el cial, particularmente para los pobres, la Ta-
acceso a educación superior es relativamen- bla muestra con claridad que ésta no es una
te equitativo, la calidad y eficiencia interna prioridad para el presupuesto del Ministerio
del sistema son muy bajas. de Educación, pues los gastos por alumno en
En términos de gasto por nivel de educa- dicho nivel son muy bajos (446 bolivianos).
ción, el Tabla 1 muestra que, con excepción Por otro lado, la educación universitaria ab-
de la educación superior, los gastos más al- sorbe buena parte del presupuesto estatal3.
tos por alumno son los de primaria (774 bo- Con el 27 por ciento de todos los gastos edu-
livianos), que representan cerca del 70 por cativos, el financiamiento de la educación
ciento del total de los gastos del MINEDU en superior es bastante elevado si se compara
la educación no superior. con otros países latinoamericanos. Es alar-

Tabla 1 - GASTOS EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN 2002

Porcentaje de gastos Porcentaje de gastos


Nivel o Ítem ministeriales en recurrentes en educación Gastos por alumno
educación no-superior del gobierno central (recurrente) en Bs.

Administración (central 4.0 2.9


o departamental)

Inicial 4.7 3.4 446

Primaria 69.4 50.6 774

Secundaria 15.5 11.3 669

Otros* 6.4 4.7

Total no-superior 100.0 73.0

Sistemas de
Universidad Pública 27.0 3,342

Total Ministerio 100.0 1.019


Fuente: Ministerio de Educación/UDI.
Nota:* Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica y educación universitario
no-superior.

3 El sistema universitario Bolivia tiene una tasa de graduación de tan sólo 40 por ciento y representa el
27 por ciento del total de gastos en educación. Aunque un análisis riguroso de los desafíos en
educación terciaria escapa del alcance de este capítulo, es importante señalar que la mejora de la
eficiencia interna del sistema universitario boliviano podría resultar en ahorros de recursos, sin reducir
por ello el número de graduados universitarios.
337
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

mante el hecho de que la educación secun- de los 12 años de edad la matriculación cae
daria implique menores gastos por alumno en forma significativa y la brecha crece. A esa
(669 bolivianos) que la primaria. La escola- edad, los alumnos del área urbana, castella-
ridad secundaria requiere de profesores es- nohablantes y de las familias de más altos in-
pecializados e instalaciones más caras, lo gresos tienen más posibilidades de matricu-
que debería ocasionar mayores costos por larse en la escuela. La tasa de matriculación
estudiante como sucede en la mayoría de los de alumnos de 14 años de edad del quintil de
países. Esta evidencia, junto con el amplio ingresos más altos es 14 puntos porcentuales
consenso social sobre el tema, sugiere la ur- más alta que la de sus pares del quintil de in-
gencia de atender a las necesidades de este gresos más bajos. Los niños y las niñas que-
nivel de educación. chuas de 14 años de edad están 16 puntos
porcentuales por debajo de sus pares caste-
TEMAS PRINCIPALES A ABORDAR llanohablantes, y la diferencia entre urbanos
y rurales es de 14 puntos porcentuales. A los
Aunque la cobertura educativa se ha in- 15, cuando los/as adolescentes deberían es-
crementado recientemente, una revisión de tar ingresando a la escuela secundaria, las di-
la situación actual indica que Bolivia se en- ferencias crecen y la matriculación se dismi-
frenta aún a una serie de importantes desa- nuye drásticamente. Es más, a la edad de 16,
fíos. Estos incluyen: el bajo y desigual acce- la diferencia en las tasas de asistencia entre
so a los últimos años de la primaria y a la urbanos y rurales es de 27 puntos porcentua-
educación secundaria, los bajos niveles de les, de 26 puntos entre alumnos de los quin-
rendimiento académico y la ineficiencia del tiles más pobres y más ricos, y de 17 puntos
sistema educativo. entre quechua y castellanohablantes. Esto
sugiere que el acceso al último ciclo de la pri-
Bajo y desigual acceso a maria y en especial a la secundaria es parti-
educación superior primaria cularmente bajo entre grupos vulnerables o
(séptimo y octavo grado) y en desventaja.
secundaria. La importante caída en la matriculación
Aunque el acceso a las escuelas, medido a después de los 12 años de edad se atribuye
través de la tasa de matriculación, señala que a distintos factores. El primero y más obvio
éste es universal para los/as alumnos/as es la falta de oferta escolar. Mientras hay
hasta los 11 y 12 años de edad, se encuen- unas 13.000 escuelas que atienden a niños
tran importantes brechas cuando se compa- de 1er a 3er grado, sólo 8.000 atienden los
ran los datos específicos después de esa edad grados 4to y 5to, menos de 5.000 ofrecen el
para alumnos indígenas y no-indígenas, rura- último ciclo de primario y menos de 2.500
les y urbanos, así como ricos y pobres. Los escuelas el nivel secundario. Esto demuestra
cuatro paneles del Gráfico 3 muestran clara- que las escuelas que ofrecen los grados más
mente que entre los 7 y los 11 años de edad altos son más escasas y que las distancias
casi todos los niños y las niñas están en la entre escuelas se hacen mayores a medida
escuela. Incluso las tasas de asistencia en el que los alumnos pasan a grados superiores.
área rural, en los quintiles más bajos o entre Los datos del Sistema de Información
la población quechua hablante, están por en- Geográfica (SIG) muestran que los niños que
cima del 90 por ciento. Sin embargo, a partir no asisten a la escuela viven en promedio
338
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 3 - ASISTENCIA ESCOLAR POR ETNIA, QUINTIL DE INGRESO, GÉNERO, Y RESIDENCIA


URBANA O RURAL
100% 100%

80% 80%
Porcentaje en la escuela

Porcentaje en la escuela
60% 60%

40% Urbano 40% Quintil 1


Rural Quintil 3
20% 20% Quintil 5
Todos

0% 0%
5 10 15 20 5 10 15 20
Edad Edad

100% 100%

80% 80%
Porcentaje en la escuela

Porcentaje en la escuela

60% 60%
Quechua
40% 40%
Aymara Mujeres
Castellano Hombres
20% 20%

0% 0%
5 10 15 20 5 10 15 20
Edad Edad
Fuente: Mecovi 2002.

dos veces más lejos de la escuela más cerca- cuela, especialmente en las zonas rurales
na que los que sí asisten. Aunque esto se de- más pobres. De hecho, en Bolivia, el 20 por
be en parte a otros factores relacionados con ciento de los niños entre 10 y 14 años tra-
la distancia, el análisis econométrico mues- baja y esto coincide con la edad en la que
tra que la distancia es una causa decisiva y comienzan a desertar de las aulas. El diag-
que cada kilómetro de lejanía de la escuela nóstico muestra que un incremento en la
más cercana reduce en 1,3 puntos porcen- probabilidad de trabajar de un punto por-
tuales la probabilidad de escolarización. No centual, reduce la probabilidad de ir a la es-
es extraño que, si todo lo demás se mantiene cuela en 0,75 puntos. Existen, por supues-
constante, los niños que deben caminar to, otros factores que influyen en la deci-
grandes distancias tengan una probabilidad sión de abandonar la escuela que las en-
significativamente mayor de abandono. cuestas de hogares no reflejan y que debe-
La participación en el mercado laboral rán recogerse en una próxima investiga-
es otro factor que aleja a los niños de la es- ción. En programas de prevención de deser-
339
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

ción en otros países se están tomando en Evaluación de la Calidad de la Educación


cuenta estos factores (Recuadro 1). (LLECE)4. La Tabla 2 muestra que Bolivia se
situó cerca de la media de resultados de lo-
Baja y desigual calidad gro y desde el punto de vista de su ingreso
de educación per capita, se desempeña incluso algo mejor
Bolivia sólo ha participado en una eva- de lo esperado. Sin embargo, un análisis de-
luación de logro escolar internacional. Se tallado muestra que ésta es una interpreta-
trata del Laboratorio Latinoamericano de ción muy limitada.

Recuadro 1 - PROGRAMA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA “PARA TODOS” DE CHILE

El programa “Educación Secundaria Para Todos” de Chile, iniciado en 2000, está diseñado para re-
solver el problema del abandono escolar de alumnos/as de nivel secundario. Es parte de un plan que
persigue la universalización de un mínimo de 12 años de escolarización. Las escuelas se seleccionan
mediante un índice de riesgo de vulnerabilidad que estima la probabilidad de abandono de los alumnos
de cada escuela sobre la base de los años de escolaridad de la madre y las tasas de repetición y asis-
tencia de los alumnos. Ese mismo índice sirve para definir el número de becas para cada escuela. Esto
se complementa con una tarjeta de evaluación para los alumnos que permite seleccionar a los benefi-
ciarios sobre la base de su asistencia a clases, sus notas promedio y su situación en cuanto a su exceso
de edad (retraso escolar o relación edad-grado/curso).
El programa se basa en una estrategia de intervención que combina dos dimensiones: la calidad de
vida y la calidad de la educación. La primera incluye el acceso a servicios sociales (sobre todo becas pa-
ra alumnos que son muy vulnerables), mejora de las condiciones de las escuelas e implementación de un
programa escolar de salud diseñado para mantener a personas jóvenes dentro de la escuela. En cuanto al
componente de la calidad de la educación, cada centro debe formular y desarrollar un plan de acción pa-
ra evitar el abandono escolar, sobre la base de un proceso de análisis y reflexión y recibe: (a) becas por
un valor de 148.000 pesos chilenos al año (equivalentes a unos US$200 por beneficiario); (b) un plan de
capacitación de maestros; (c) un plan de desarrollo psicosocial; y (d) la mejora de los internados.
El programa aún no ha sido evaluado y su cobertura todavía es relativamente limitada; en 2001 el
programa otorgó unas 6.000 becas. Sin embargo, programas similares han sido altamente eficaces en tér-
minos de costos. En Estados Unidos, los incentivos para inducir a alumnos de nivel secundario de grupos
en desventaja para que se gradúen, han demostrado ser una medida eficaz en términos de costos.

Fuentes: CEPAL 2002; Greenwood y otros 1998.

4 La evaluación LLECE se realizó entre junio y noviembre del 1997 en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Cuba, República Dominicana, Honduras, México, Paraguay y Venezuela. Alumnos de tercer y
cuarto grado fueron evaluados en matemáticas y escritura. Bolivia no participó en pruebas más
modernas como PISA, TIMSS o IALS. El LLECE se basa en la teoría clásica de los tests y no es la de
Teoría de respuesta al ítem (Item Response Theory) y se basa en preguntas idénticas para comparar
distintos países o grupos. El número de ítems es relativamente bajo y la orientación no es de
resolución de problemas como lo es la prueba PISA u otras evaluaciones modernas.
340
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Los resultados del LLECE en matemáticas niños de los porcentajes más altos y los más
son especialmente buenos para el país, bajos. Los resultados LLECE para estudiantes
puesto que Bolivia empata con Colombia en en el nonagésimo (9mo) percentil de logro
quinto lugar entre los 11 países participan- en Bolivia son menores que la mitad de los
tes. Bolivia no sólo obtuvo mejores resulta- resultados de aquellos estudiantes en el dé-
dos que Honduras (el único país con ingre- cimo (10mo) percentil de logro. Los resulta-
sos per cápita comparables dentro de la dos de las pruebas nacionales de evaluación
muestra) sino también que otros países mu- en Bolivia son aún más contundentes res-
cho más ricos como Venezuela y República pecto a la baja calidad de la educación. Los
Dominicana. En lenguaje, sin embargo, la resultados de las pruebas realizadas en 1998
puntuación de Bolivia fue inferior a la de por el SIMECAL a alumnos del octavo grado
siete de los 11 países. mostraron que sólo la mitad de los alumnos
No obstante, los rendimientos pueden logra resultados satisfactorios (aprueban)
llevar a conclusiones erradas si sólo se con- en lectura y menos de un tercio aprueba en
sideran los promedios. El análisis en profun- matemáticas.
didad de la evaluación internacional LLECE y El análisis de regresión muestra que bue-
del SIMECAL boliviano muestra grandes di- na parte de esta diferencia no se explica o es-
ferencias en los logros de aprendizaje entre tá relacionada con variables del hogar, como

Tabla 2 - PROMEDIO DE CALIFICACIÓN EN


MATAMÁTICAS LENGUAJE EN LLECE PARA EL GRADO 3

(Posición en Paréntesis)

País Lenguaje Matemáticas

Argentina 263(2) 251(2)

Bolivia 232(7) 240(6)

Brasil 256(4) 247(3)

Chile 259(3) 242(4)

Colombia 238(6) 240(5)

Cuba 343(1) 351(1)

República Dominicana 220(10) 225(9)

Honduras 216(11) 218(11)

México 224(9) 236(7)

Paraguay 229(8) 232(8)

Venezuela 242(5) 220(10)

Fuente: Resultados publicados por LLECE.


341
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

el nivel educativo de los padres. Sin embargo pueden explicar por otro factor importante:
el análisis también sugiere que el factor de inasistencia u absentismo, tanto de alum-
rendición de cuentas y el de administración nos como de docentes. Mientras el 95 por
escolar pueden mejorar los resultados. Una ciento de los alumnos en edad escolar están
función de producción de educación estima- matriculados en la primaria, la información
da por Urquiola et al. (2000)5 sugiere que los de la encuesta de hogares muestra que en un
resultados del examen mejoran cuando el día cualquiera cerca del 40 por ciento de
maestro es normalista, a pesar de que este re- esos/as niños/as no están en la escuela.
sultado es débil y poco significativo para las Aunque este fenómeno no ha sido suficien-
escuelas públicas. Además, puede darse al- temente tratado hasta ahora, puede haber
guna causalidad inversa, pues los normalis- variables institucionales en juego. El traba-
tas pueden estar eligiendo las mejores escue- jo sobre absentismo docente de Kremer et al.
las para enseñar. Sin embargo, la evidencia (2004) muestra que los directores de escue-
es fuerte y significativa respecto de los cen- la informan que buena parte de este fenó-
tros privados. El hecho de que éstos logren meno se vincula a motivos institucionales,
mejores resultados (incluso controlando las como el tiempo dedicado a la capacitación,
características para estudiantes observa- la planificación y otras actividades que po-
dos), sugiere que algunas de las característi- drían programarse para un momento distin-
cas de las escuelas privadas en Bolivia pue- to del de instrucción. Los seis paneles del
den ser importantes determinantes del ren- Gráfico 4 muestran la matriculación (línea
dimiento académico. Procesos de selección, continua) y la asistencia a clases (línea dis-
de agrupamiento por niveles y característi- continua), por edad, para todos los/as
cas no observables de los alumnos probable- alumnos/as bolivianos/as, para mujeres,
mente juegan un papel importante en los para quechua y aymara hablantes, y para zo-
éxitos de las escuelas privadas para el caso nas urbanos y rurales. Estos paneles se ela-
de las que son de pago y atienden a la pobla- boraron preguntando por la asistencia en las
ción más rica. Sin embargo, en instituciones encuestas MECOVI.6 El Gráfico 4 muestra una
como “Fe y Alegría” (véase Recuadro 3), tan- gran brecha entre matriculación y asisten-
to la selección como las características no- cia, en especial para alumnos del área rural.
observadas juegan un papel limitado. Esto La diferencia entre uno y otro en el panel de
sugiere que las características de la adminis- todos los/as alumnos/as es de 40 puntos
tración, como por ejemplo el mayor apoyo porcentuales para niños entre 8 y 10 años de
pedagógico a los maestros, la mayor supervi- edad. En el caso de la población rural, esa
sión de éstos y, en general, el mayor nivel de cifra sube a 50 puntos porcentuales para ni-
rendición de cuentas pueden influir. ños de 9 a 10 años de edad. Los quechuas
Además de la falta preparación de los muestran resultados especialmente bajos,
maestros y de la menor eficacia de la admi- mientras los aymaras están un poco mejor
nistración escolar, los malos resultados se en términos de asistencia. La brecha asis-

5 La especificación completa también incluía controles individuales, de hogar y otros socio-económicos.

6 Esta pregunta es bastante nueva para las encuestas de hogares y aún no se sabe bien cómo la
interpretan los entrevistados, pero los resultados son preocupantes.
342
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tencia-matriculación es más baja en la zona podrían resolverse a nivel departamental o


urbana que en la rural y no parecen regis- municipal (si existiera la posibilidad), que-
trarse diferencias de género. dan sin solución.
En la década de los 90, la Ley de Reforma
Sistema de educación ineficiente Educativa y la de Participación Popular rea-
A pesar de que buena parte del PIB se in- signaron recursos y competencias a los de-
vierte en educación, Bolivia no está logran- partamentos, pero sobre todo a los munici-
do producir los ciudadanos ni los trabajado- pios. Aunque la descentralización ha resul-
res productivos que necesita para competir tado positiva en muchos aspectos, también
en la economía global7. En 2004, los gastos ha provocado dispersión de competencias y
en educación representaron el 7 por ciento presupuestos. Pese a las muchas deficien-
del PIB, bastante más que el 5,3 por ciento cias institucionales, al parecer, las desigual-
de 1995, y también considerablemente ma- dades educativas interdepartamentales no
yor que la inversión en países vecinos como constituyen un problema significativo en
Ecuador (2,9 por ciento), Perú (3,3), o Bra- Bolivia. Aunque el gasto por estudiante es
sil (5,6). Sin embargo, estos recursos no se razonablemente similar entre departamen-
utilizan eficientemente. De hecho, el gasto tos, dentro de los departamentos y entre
en materiales didácticos es bajo, mientras la distritos es mucho meno equitativo, lo que
parte asignada a los gastos administrativos invita a pensar que los futuros gobiernos re-
en el presupuesto es excesivamente alta. La gionales autónomos deberían tomar medi-
asignación de maestros a las distintas es- das para redistribuir mejor su dinero dentro
cuelas es un caso llamativo de ineficiencia. del ámbito departamental.
Desde la aprobación de Ley de Participa-
Descentralización ción Popular de abril de 1994, los recursos
El gobierno central reconoció que el sis- educativos han dejado de concentrarse en el
tema educativo nacional es demasiado gran- ámbito central. A pesar de que Bolivia es
de para gestionarlo desde un solo centro ad- una república unitaria, está subdividida en
ministrativo. Puesto que el gobierno tiene nueve departamentos, cuya administración
demasiadas tareas que ejecutar y está dema- está dirigida desde 2006 por prefectos elec-
siado centralizado, no puede realizar todas tos en las urnas, y 327 municipios. Los go-
sus funciones de forma eficiente y efectiva. biernos municipales reciben del Estado cen-
Por eso, muchos asuntos locales caen en el tral transferencias de coparticipación, ade-
descuido o quedan desatendidos, porque más de los recursos entregados por el plan
tienen que ser decididos por las cúpulas de HIPC (País Pobre Altamente Endeudado, por
los ministerios. En un contexto así, las co- sus siglas en inglés). En ese momento se re-
munidades no tienen acceso a la toma de de- legó al nivel departamental, pero en la ac-
cisiones (que se adoptan a mucha distancia tualidad se tiende a reforzar las competen-
de ellas) y, por tanto, muchos problemas que cias departamentales.

7 Dado su PIB per cápita y particularmente sus ingresos impositivos, Bolivia tiene un sector público
grande. El gasto total de gobierno promedió el 30 por ciento del PIB entre 1997 y 2003 y alcanzó el 34
por ciento en 2002. Este gasto fue asumido con una base impositiva de tan sólo el 18 por ciento del
PIB, dejando el financiamiento de un 16 por ciento del PIB a ayuda externa e incremento en la deuda.
343
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

Gráfico 4 - MATRÍCULA (LÍNEA GRUESA) Y ASISTENCIA (LÍNEA DELGADA) POR EDAD,


SEGÚN GRUPO DEMOGRÁFICO

Panel 1-Bolivia Panel 2 - Mujeres


100% 100%

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
5 15 25 5 15 25

Panel 3 - Quechuas Panel 4 - Aymara


100% 100%

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
5 15 25 5 15 25

Panel 5 - Rural Panel 6 - Urbano

100% 100%

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
5 15 25 5 15 25

Fuente: 2002MECOVI
344
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Los gobiernos municipales han pasado bos sectores. Sin embargo, hay poca coordi-
de estar prácticamente ausentes en lo que nación entre las municipalidades y el MINE-
respecta al financiamiento de la educación, DU en lo que se refiere al uso de los recursos
a hacerse responsables del 7 por ciento de en educación, situación que tiene que
los gastos corrientes recurrentes en educa- afrontarse sobre la base de mejores procesos
ción y del 1 por ciento del total de los gas- de comunicación.
tos no financieros del sector público. La co- La organización interna del sector edu-
participación se compone de un 20 por cien- cativo se asemeja a la del Estado boliviano.
to del ingreso impositivo del gobierno cen- Además del Ministerio del ramo, funcionan
tral destinado a los municipios y un 5 por nueve unidades descentralizadas, llamadas
ciento para las universidades. La asignación SEDUCA (Servicio Departamental de Educa-
global de la coparticipación es relativamen- ción). Los SEDUCA se encargan fundamen-
te grande y representa cerca del 17 por cien- talmente de la gestión del personal docente.
to del PIB8 (aproximadamente 9.000 millo- Sin embargo, la mayor parte de las labores
nes de bolivianos, esto es, unos 1.100 millo- de administración diaria la desarrolla en el
nes de dólares americanos), lo que significa distrito el Director Distrital. En cada Distri-
que estas transferencias por sí mismas re- to Educativo se encuentran los núcleos edu-
presentan cerca del 3,4 por ciento del PIB cativos, conjuntos de seis a nueve escuelas
para los municipios y el 0,85 por ciento pa- que comparten sus recursos. Cada núcleo
ra las universidades. tiene una escuela central en la que se con-
A su vez, la asignación del HIPC es más centran los materiales pedagógicos de apo-
pequeña que la de la coparticipación, es de- yo al resto de los establecimientos.
cir, abarca cerca del uno por ciento del PIB El principal desafío del sector es recom-
(582 millones de bolivianos, esto es cerca de poner el desarticulado y fragmentado proce-
7,2 millones de dólares). Sin embargo, los so de toma de decisiones. Como sucedió en
recursos HIPC van directamente a las alcal- otros países, se descentralizaron algunas
días y se dividen de la siguiente manera: 20 funciones del sistema, pero el control de las
por ciento para educación, 10 por ciento pa- cuestiones más importantes se mantuvo co-
ra salud y 70 por ciento para inversiones pro- mo responsabilidad y jurisdicción del nivel
ductivas. Dentro de estas áreas, los munici- central.
pios pueden invertir los recursos como crean Como se señaló antes, la mayor parte de
conveniente. Sin embargo, este dinero no se la administración cotidiana se encarga el ni-
ha gastado a medida que se trasfería a las vel distrital. Los distritos educativos suelen
municipalidades y, en muchos casos, se está coincidir con las municipalidades, pero esto
acumulando en las cuentas bancarias. no es siempre así porque existen 327 muni-
Con esta variedad de fuentes de ingreso, cipalidades y sólo 275 distritos, puesto que
las municipalidades también tienen la obli- las municipalidades más pequeñas se agru-
gación de proveer infraestructura para edu- pan en un distrito educativo. El director dis-
cación y salud, así como insumos y determi- trital se ocupa de funciones básicas como la
nados materiales de uso recurrente en am- distribución de los libros de texto y materia-

8 Todas las cifras para el financiamiento de educación se refieren al 2002.


345
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

les pedagógicos (provistos desde el nivel lancan recursos, permitiendo combinar fon-
central), la selección y asignación de direc- dos municipales, tanto descentralizados co-
tores de escuela y de los docentes. Por otra mo centralizados. Sin embargo, los proyec-
parte, los alcaldes son responsables de los tos educativos no han resultado tan útiles
elementos materiales como la manutención como podrían haberlo sido, debido a la falta
escolar y la provisión de electricidad, agua y de comunicación entre los municipios y el
de materiales de aprendizaje. Sin embargo, Ministerio de Educación. Los municipios es-
existe un área difusa donde no están claras tán gastando el 81 por ciento de su dinero
las tareas de directores distritales y alcal- en infraestructura física y tan sólo el 19 por
des. Por ejemplo, muchas escuelas en Boli- ciento en materiales pedagógicos o de capa-
via carecen de insumos básicos como papel, citación, cuando la experiencia sugiere que
lápices o tizas, porque ni los directores ni las mejoras de calidad requieren invertir más
los alcaldes asumen la tarea de proveerlos, en este aspecto. Más preocupante aún es
sobre todo desde que no se dispone del pre- que lo que se hace en infraestructura no so-
supuesto adecuado para este tipo de gastos. lo no corresponde con las inversiones peda-
Los municipios reciben recursos signifi- gógicas, sino tambien con la política de per-
cativos para proveer infraestructura educa- sonal del Ministerio.
cional (cerca del 0,4 por ciento del PIB). Un ejemplo de ineficacia administrativa
Desde el MINEDU, mediante la creación de se da en la designación de los maestros. La
los proyectos educativos, se ha motivado a labor de contratar y despedir maestros, así
los alcaldes a planificar el uso de esos recur- como su desplazamiento a los distritos edu-
sos en el marco de dichos proyectos, en cu- cativos se delegó en los SEDUCA que, cabe
ya elaboración participan los actores loca- recordar, son organizaciones híbridas. In-
les. Así, desde 2000 se elaboran proyectos forman simultáneamente a la Prefectura del
educativos para apoyar la gestión descen- departamento y al MINEDU. Los SEDUCA se
tralizada en el nivel local y contribuir a una han convertido en instancias eminentemen-
mejor coordinación con los demás niveles. te políticas, y tienen pocas competencias
Los proyectos comienzan con los planes de administrativas y técnicas. Este problema se
cada escuela, los Proyectos Educativos de hace más explícito al revisar la mala distri-
Unidad Educativa (PEU), que luego se agru- bución de maestros en los distritos. Los
pan bajo los Proyectos Educativos de Núcleo maestros están pagados por la administra-
(PEN – área rural), los Proyectos Educativos ción central, pero su ubicación laboral se
de Red (PER – área urbana) o los Proyectos decide en el nivel departamental. El análisis
Educativos Indígenas (PEI – en distritos in- minucioso cómo se realiza esta labor mues-
dígenas), según corresponda. Estos proyec- tra que la asignación de maestros es bastan-
tos se integran en los Proyectos Educativos te ineficiente. Para ilustrarlo basta un dato:
Municipales (PROME) y después pasan a for- más de 9.000 maestros no son imprescindi-
mar parte de las programaciones operativas bles en las escuelas en las que trabajan, co-
anuales de los municipios. Estos proyectos mo pone de manifiesto la baja relación
permiten la mayor participación de las co- maestro-alumno. No cabe duda que es indis-
munidades en la toma de decisiones educa- pensable mejorar la eficiencia del sistema
tivas, así como la articulación de diversos mediante una mayor asunción de responsa-
actores educativos. Al mismo tiempo, apa- bilidades, así como perfeccionar la rendi-
346
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ción de cuentas en los niveles departamen- te prometedores métodos como la educa-


tal y municipal, pues pueden obtenerse sus- ción por radio y/o combinaciones tutoriales
tanciales ganancias mediante una mejor hogar/escuela. Ambas opciones, con mucho
asignación de los maestros. reconocimiento en Ecuador, pueden ser efi-
caces y eficientes en términos de impacto
OPCIONES DE POLÍTICA educativo.
Los programas tutoriales consisten en
Dados los temas apuntados, a continua- que, una o dos veces por semana, un profe-
ción se presentan algunas alternativas para sor visite una comunidad aislada, o en que
dar respuesta a los mismos. los niños viajen a una escuela distante. El
resto de los días, los alumnos siguen un pro-
Mejorar el acceso y permanencia grama de trabajo supervisado por un adulto
en los últimos años de nivel de su comunidad. Si a ello se añade la edu-
primario y en el nivel secundario cación por radio, siempre que haya baterías
Para consolidar los avances en prima- disponibles donde no hay electricidad, el
ria, lo primero, y posiblemente lo más ur- modelo puede ser aún mejor.
gente, es expandir los logros a los últimos Dada la complicada situación fiscal, el
años de la primaria y a la secundaria. Un uso de la infraestructura escolar y del per-
mayor acceso a las aulas, una aumento de la sonal existente en primaria para el empleo
tasa de finalización en el nivel primario y la de alternativas como la telesecundaria, en
natural presión de la población por ampliar áreas con acceso a electricidad, es una po-
las progresos experimentados, inevitable- sibilidad prometedora para llevar la educa-
mente llevará a un crecimiento de la deman- ción secundaria al área rural a bajo costo.
da de escolaridad, sobre todo en las zonas Esta modalidad consiste en usar la infraes-
rurales. De hecho, se estima que la demanda tructura y los maestros existentes para ex-
de matriculación en secundaria se duplicará tender la educación secundaria. Un/a maes-
para el año 2010. Para lograr que más jóve- tro/a generalista, con formación en educa-
nes bolivianos/as asistan a la escuela se- ción secundaria, funge de facilitador del
cundaria, es necesaria una oferta suficiente. proceso, mientras docentes especializados
Para ello, por ejemplo, las escuelas deben en los contenidos dirigen los procesos de
situarse cerca de la mayoría de los centros instrucción mediante video o canal de tele-
poblados y disponer de maestros y de libros. visión. En México, donde esta modalidad ya
Mejorar el acceso implica invertir más en los ha sido evaluada tomando en cuenta las va-
sistemas convencionales existentes, ade- riables de control para trabajar con grupos
más de explorar métodos alternativos de de características comparables, los alum-
prestación de servicios para satisfacer las nos de telesecundaria pueden lograr niveles
necesidades específicas de los estudiantes de rendimiento similares a los de otras mo-
rurales. Para los niños que viven lejos de la dalidades.9
escuela, que la abandonan o no asisten a Además de las estrategias dirigidas al
ella debido a la distancia, son especialmen- fortalecimiento de la oferta de servicios

9 Véase Banco Mundial (2005).


347
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

educativos, y dada la desaceleración econó- Skoufias y Parker, 2001; Schultz, 2004)


mica y la creciente pobreza, especialmente muestran que Oportunidades obtuvo un lo-
en el campo, se requieren intervenciones del gro escolar superior entre alumnos indíge-
lado de la demanda para atraer y retener a nas, y una significativa reducción de la bre-
los niños en la escuela. Éstas incluyen trans- cha entre niños indígenas y no indígenas
ferencias condicionales de dinero a las fami- (Bando y otros, 2005). Los resultados mues-
lias a cambio de que matriculen a sus niños tran, además, que es menos probable que los
en la escuela y mantengan altas las tasas de niños indígenas trabajen y dejen los estu-
asistencia. Estos programas han demostrado dios después de haber participado en el pro-
ser muy exitosos en otros países de América grama. Sin embargo, los niños indígenas
Latina y tendrían que ser estudiados en Bo- mostraron también un peor rendimiento que
livia (ver Recuadro 2). los niños que sólo hablaban castellano o
México ha tenido un gran éxito en la ins- eran bilingües. Por eso es importante que
cripción y retención de niños en la escuela estas actuaciones se orienten cuidadosa-
primaria a través del programa de transfe- mente a niños más pobres y a poblaciones
rencia condicional de dinero llamado Opor- indígenas más vulnerables. La encuesta de
tunidades. Rigurosas evaluaciones de im- hogares puede ser una herramienta útil para
pacto del programa indican que la matricu- recabar información sobre grupos menos
lación ha crecido significativamente, parti- aventajados, como los indígenas.
cularmente entre mujeres, y sobre todo en la Junto a los esquemas de financiamiento
escuela secundaria. Los resultados señalan del lado de la demanda descritos, el progra-
que los niños tendrán un promedio de 0,7 ma “Escuela Secundaria para Todos” de Chi-
años de escolaridad extra gracias a Oportuni- le (Recuadro 1), pensado para detener la de-
dades, aunque dicho efecto puede incre- serción escolar a nivel de estudiantes de la
mentarse si, movidos por el incentivo ini- secundaria, puede considerarse para Boli-
cial, los niños asisten además a la escuela via. Programas similares en Estados Unidos
secundaria superior. Los datos sobre México han mostrado ser altamente efectivos
para 1997 a 1999 (Behrman y otros, 2005; (Greenwood y otros 1998).

Recuadro 2 - INCREMENTAR LA ESCOLARIZACIÓN A TRAVÉS DE TRANSFERENCIAS


MONETARIAS EN BRASIL: EL PROGRAMA BOLSA ESCOLA

En 1995, la municipalidad del Distrito Federal de Brasilia lanzó el innovador programa Bolsa Escola
con el objetivo de mejorar la educación y reducir el impacto del trabajo infantil. La relevancia de este
programa para el aprendizaje de por vida se basa en el uso de instrumentos tipo cupón, que incluye be-
cas para compensar el costo de oportunidad de asistir a la escuela.
La iniciativa también incluye un programa de ahorros que crea un incentivo para permanecer en la
escuela. Si un niño cuya familia se beneficia del programa de becas pasa al grado siguiente, el progra-
ma de ahorro escolar deposita dinero en la cuenta de ese alumno. La mitad del depósito puede ser re-
tirada cuando el niño alcanza el quinto grado. Otros retiros pueden ser realizados una vez que el alum-
no completa la primaria y luego la secundaria.
348
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Además del programa de subsidios se- Otros programas exitosos de la Red de Es-
ñalado, el MINEDU podría contratar al sec- cuelas en otros países latinoamericanos de-
tor privado, que suele ser más eficiente en berían tomarse en consideración. Por ejem-
la provisión de educación de calidad entre plo, las Escuelas Matte de la Sociedad de Ins-
los más desaventajados. Modelos de esco- trucción Primaria de Santiago (SIP), son un
laridad alternativos como “Fe y Alegría”, ejemplo de un sistema de escuelas privadas
que funciona en 14 países de América Lati- subsidiadas que han sido exitosas. Las enti-
na, incluida Bolivia, muestran frutos tan- dades afiliadas a la SIP se sitúan en barrios
gibles. La evaluación del programa en nue- pobres, tienen completa autonomía y fueron
ve países indica que estas escuelas desta- apoyadas en sus comienzos por contribucio-
can sobre los tradicionales centros públi- nes privadas. Estuvieron entre las primeras
cos, con menos repetición, deserción, más en aprovechar la oportunidad de convertirse
avances escolares y mayores tasas de re- en privadas, cuando en 1980 se estableció el
tención general en promedio (Patrinos, sistema nacional de cupones de Chile. En las
2002). Esta estrategia ahorra costos al go- evaluaciones nacionales de logro de ese pa-
bierno al tiempo que mejora las tasas de ís, las escuelas SIP obtienen mejores resulta-
retención entre los niños desaventajados dos que las escuelas públicas (municipales)
con antecedentes de pobreza (McMeekin, y que las privadas subsidiadas, y casi tan
2003). bueno como los centros más selectos y cos-

Recuadro 3 - FE Y ALEGRÍA

“Fe y Alegría” (FyA) es una organización no gubernamental adscrita a la Iglesia Católica. Según un
acuerdo con el gobierno, los salarios de los profesores los paga el Estado, mientras que los demás cos-
tos los cubren las comunidades y el sector privado. En 2001 asistió a 1.031.527 estudiantes en toda
América Latina, en 2.188 centros, incluyendo 922 escuelas. La oficina nacional de FyA en cada país su-
pervisa la calidad de la educación impartida y capacita a sus profesores y directores, gestiona los cen-
tros educativos y coordina las actividades de modo que se convierta en una estrategia de desarrollo pa-
ra el área local. FyA ha desarrollado estrategias para reducir la repetición de grados y la deserción es-
colar durante los primeros años de escolaridad de niños provenientes de las áreas más desfavorecidas.
Las estrategias incluyen: programas preventivos diseñados para mejorar y cambiar la situación sanita-
ria y de nutrición, programas terapéuticos para niños con problemas de aprendizaje, programas de pro-
moción flexible o múltiple, planes de refuerzo de la demanda, una activa participación comunitaria y
programas de educación técnica secundaria. De los programas mencionados, los más eficaces son las
estrategias centradas en los padres, basados en un ambiente escolar abierto que promueve la partici-
pación efectiva de los padres en el aprendizaje, la participación de la comunidad en la administración
de las escuelas, y estrategias en torno al estudiante, basadas en un método interactivo de enseñanza y
en el reconocimiento de distintos modos de aprendizaje. Además, la estrategia organizativa general por
la que se provee una educación amplia, incluye la preescolar, y la educación primaria y secundaria. Tal
estrategia supone un gran estímulo para que los padres mantengan a sus hijos en la escuela (Swope y
Latorre 1998a, 1998b, 1998c).
349
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

tosos. Este es un hallazgo importante consi- fue su aplicación contra de la voluntad de


derando que las escuelas SIP atienden a ni- las familias y de los alumnos, lo que llevó a
ños de familias pobres (McMeekin, 2003). una innecesaria resistencia entre quienes
querían que sus hijos/as aprendiesen caste-
• Mejorando los llano lo antes posible, y acabó excluyendo a
resultados educativos los partidarios de una educación bilingüe.
Sería útil incrementar la provisión de Una recomendación importante consiste en
materiales de aprendizaje de calidad, es- hacer opcional la educación bilingüe, y que
pecialmente en áreas de bajos ingresos, no sea una imposición estatal.10
para mejorar el aprendizaje del estudian-
te. La baja calidad educativa puede deberse Es necesario utilizar las evaluaciones
a los entornos familiares, pero también a nacionales (como el SIMECAL) para esta-
factores relacionados con la escuela. Entre blecer estándares para el seguimiento fu-
éstos, la calidad de los materiales de apren- turo de las tendencias de logro y vincular
dizaje, junto con un clima escolar positivo los resultados con la capacitación de los
son los factores que más influyen en el ren- maestros y el currículo. Bolivia ha estable-
dimiento (UNESCO, 2000). Las lecciones cido un sistema de evaluación integral con
aprendidas en la experiencia educativa la idea inicial de usar sistemáticamente la
mundial revelan que pueden mejorarse sus- información disponible. Sin embargo, los
tancialmente los resultados mediante inter- resultados de SIMECAL no se han empleado
venciones convenientemente centradas, para retroalimentar a los planificadores.
siempre que, claro está, se implementen co- Aunque la intención inicial era la de usar los
rrectamente. Si se adaptan a las necesidades resultados para mejorar los procesos de re-
de los niños menos aventajados, estas ac- forma curricular y de formación docente que
ciones pueden reducir la diferencia entre es- se realizaban en paralelo, a fin de generar
tos niños y sus pares. Por tanto, una mejora cambios en las aulas, esto no se ha produci-
sustancial en el aprendizaje puede lograrse do. Las limitaciones presupuestarias han su-
en escuelas rurales y en poblaciones indíge- puesto que se tomasen las pruebas en pri-
nas, si se destina bien el uso de insumos de maria sólo esporádicamente (1997, 1999 y
mejor calidad. Pese a las mejoras fruto de la 2000); cada vez en un grado diferente y en
institucionalización de la Educación Inter- muestras, que aunque representativas, eran
cultural Bilingüe (EIB) como parte de la Re- no obstante muy pequeñas. Estas caracte-
forma Educativa, su implementación dista rísticas limitan el valor de las conclusiones e
de ser perfecta. Hasta la fecha, quedan va- impiden hacer comparaciones rigurosas. Re-
rias cosas pendientes; además, la elabora- sulta preocupante la reciente suspensión de
ción de textos pedagógicos sufrió importan- las evaluaciones SIMECAL. Aunque el SIME-
tes retrasos, por lo que muchos niños se CAL no se ha suprimido, se ha reducido el
quedaron sin los materiales didácticos re- equipo y no se ha realizado ninguna nueva
queridos. Quizá el mayor fracaso de la EIB evaluación en el nivel primario desde el año

10 Evidentemente, la elección en la opción bilingüe incluirá la planificacion por parte del MINEDU. Por
ejemplo, los materiales y particularmente maestros capacitados no pueden ser provistos de un día para
el otro. Sin embargo, los beneficios de la opción sobrepasan sus costos.
350
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

2000. A pesar de los obstáculos señalados, ciones internacionales, las autoridades lo-
este sistema de asesoramiento brinda una cales y las escuelas tienen un grado de res-
excelente oportunidad a Bolivia para esta- ponsabilidad bastante alto en cuanto a los
blecer estándares nacionales respecto de lo contenidos de la enseñanza y/o el uso de re-
que los alumnos debieran aprender cada cursos, y muchos se forman específicamente
año, sobre la cualificación de los docentes, para trabajar con grupos heterogéneos de
la evaluación y el desarrollo curricular, e in- alumnos. Para mejorar los resultados de los
centivos para el mejoramiento de la educa- aprendizajes es necesario que el empodera-
ción en general. La transformación de un miento de las escuelas se acompañe de un
sistema de evaluación del rendimiento de claro marco de competencias y de rendición
los alumnos, que de una herramienta políti- de cuentas que genere la participación so-
ca pasa a ser de apoyo pedagógico, es un cial y de los padres/madres en las escuelas.
primer paso hacia el establecimiento de me- Finalmente, la rendición de cuentas por las
canismos tanto para asegurar la mayor res- acciones educativas puede mejorar la cali-
ponsabilidad y la rendición de cuentas en el dad de la educación al involucrar más a fa-
marco educativo, como para mejorar la cali- milia y comunidad, y mediante el estableci-
dad de la educación. miento de metas y perspectivas para el sis-
Más aún, es importante que Bolivia par- tema educativo.
ticipe en evaluaciones internacionales co-
mo TIMSS (Estudio de Tendencias Interna- El gobierno puede incrementar la efi-
cionales en Matemática y Ciencia) y PISA ciencia y efectividad del sistema educati-
(Programa de Evaluación Internacional de vo mediante una mayor implicación de la
los Alumnos); use los resultados para com- comunidad y los padres, es decir, descen-
parar su desempeño con el de otros países y tralizando el sistema. La descentraliza-
para evaluar su sistema educativo. Así lo ción educativa, tal como se aplica en Nue-
han hecho Singapur y Jordania, donde los va Zelanda, Victoria (Australia), Brasil, Co-
datos se emplean en la reforma de los pla- lombia y Chile, probablemente mejorará el
nes de estudio, la capacitación de profeso- desempeño del sistema educativo. Por otro
res y la investigación de los elementos de- lado, un sistema descentralizado de finan-
terminantes del aprendizaje. En ambos ca- ciamiento, sin un mecanismo efectivo de
sos, pero sobre todo en el caso de Singapur, compensación puede ir en detrimento de
esta actitud estatal ha conllevado impor- los niños de sectores económicos desaven-
tantes beneficios. tajados. Con políticas adecuadas, pueden
disfrutarse los beneficios de la descentrali-
• Promover la descentralización zación sin perder en equidad. Una de las
para mejorar la eficiencia y políticas se refiere a la garantía del gobier-
efectividad no federal de que los departamentos o esta-
Para mejorar la calidad, Bolivia debe dos más vulnerables recibirán más recursos
seguir esforzándose por situar el proceso que los otros. La descentralización permite
de toma de decisiones en el nivel local, es revisar la asignación del dinero federal y
decir en la escuela, aumentando y fortale- realizar de manera más sencilla y transpa-
ciendo su autonomía. En la mayoría de los rente la distribución de fondos. Son espe-
países con buenos resultados en las evalua- cialmente interesantes los procesos de dis-
351
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

tribución del presupuesto basados en fór- estudiantes. Existen actividades como la


mulas estándar –con el correspondiente supervisión, la coordinación para garanti-
marco de definición de responsabilidades y zar la equidad entre localidades dentro de
niveles e instancias de descargos-, como un Estado, que el gobierno no puede mane-
forma de abrirse a alternativas más efecti- jar eficientemente, porque está demasiado
vas para lidiar con temas de equidad y efi- alejado del problema específico.
ciencia. Cabe señalar que muchos de los im- A la luz del actual sistema de gestión, la
portantes logros en el mejoramiento de los mejor solución puede ser un cambio en las
resultados de aprendizaje en Chile sólo se reglas de financiamiento para tener fondos
alcanzaron una vez que la política de des- vinculados a los alumnos o que se asignen
centralización se acompañó con la imple- según cada alumno (funds follow students).
mentación de programas de mejoramiento Si el MINEDU financia los departamentos o
para las escuelas públicas, las cuales incre- las municipalidades (o ambos) de acuerdo
mentaron el apoyo en los materiales desti- con una fórmula basada en el lugar donde
nados a las escuelas más pobres y fortale- están los estudiantes (ajustada a condicio-
cieron el apoyo al desarrollo profesional de nes especiales como área rural muy dispersa
los/as maestros/as. Las mejores reformas o dificultades de transporte), este podría
administrativas y presupuestarias del mun- entonces asumir la tarea de fijar los están-
do fueron las que garantizaron a escuelas y dares de logro, realizar las evaluaciones de
profesores la obtención de competencia desempeño y prestar la asistencia técnica a
profesional, autoridad, recursos e incenti- los departamentos y municipalidades que
vos para diseñar y llevar adelante por sí gestionen las escuelas; para asi crear los in-
mismos actividades de aprendizaje y ense- centivos para tener la mayor cantidad posi-
ñanza ajustadas a las necesidades de sus ble de niños y niñas en la escuela.
352
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

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EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

EL SECTOR SALUD
José Pablo Gómez

a situación de la salud en Bolivia es de las más desfavorables

L de Latinoamérica. Las mejoras experimentadas durante los


años 90 le permitirían alcanzar las Metas de Desarrollo del
Milenio (MDM) correspondientes al sector, sin embargo algunas
medidas esenciales se han mantenido constantes o han disminuido,
amenazando los avances. Las razones de la desaceleración sectorial
parecen ser tres: la crisis institucional del país, la cual no ha
permitido la aplicación de políticas estables. En segundo lugar, la
descentralización sectorial, que ha generado altos costos de
transacción y la asignación de recursos resultante de la
descentralización es inapropiada y no permite cerrar las brechas de
desigualdad.
Para superar estos problemas debería respaldarse al Ministerio de
Salud como entidad rectora y responsable última de la marcha del
sector. En segundo lugar, respecto a la descentralización, los
nuevos gobiernos departamentales deberían cumplir un rol en la
provisión de servicios sanitarios complementando a los niveles
nacional y municipal. Finalmente, hay que condicionar más los
recursos financieros al desempeño en los departamentos, buscando
incentivos eficaces y a la vez una mejor rendición de cuentas.
356
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES bajo nivel de desarrollo, en 2005 ocupaba el


puesto 113 en la lista del IDH, cerca de Hon-
La pobreza en Bolivia abarca a más del duras (116) y Guatemala (117). Sin embar-
65 por ciento de los habitantes del país, go, en relación a la salud, ambos países
asimismo persisten agudas diferencias en arrojan mejores indicadores que Bolivia.
función al lugar de residencia, la etnia y el En el sector salud, en la decada de los 90
género. El sector salud no es ajeno a esta y principios de la actual, Bolivia realizó no-
realidad. tables esfuerzos, lo cual le ha permitido al-
canzar progresos, como se observa de mane-
La situación de salud y ra agregada en la tabla siguiente. Particular-
las Metas del Milenio mente destacable fue el avance conseguido
La situación sanitaria de la población a finales de los años 90, como se recoge en
boliviana está entre las más complejas de un estudio sobre Descentralización en Salud
Latinoamérica. Sus indicadores, como la ta- (WB 2004).
sa de mortalidad infantil o la de mortalidad Se considera que Bolivia podría cumplir
materna, hacen de Bolivia el país con peores las llamadas Metas del Milenio del sector
cifras después de Haití. En cuanto al Índice salud si mantiene el actual ritmo de pro-
de Desarrollo Humano (IDH), Bolivia está greso bajo ciertas condiciones, como me-
entre los países de ingreso medio con más jorar la recogida de datos, el seguimiento y

Tabla 1 - INDICADORES EN AMÉRICA LATINA

Países PIB per capita Clasificación MMR (*) IMR Esperanza Población
seleccionados PPP2003 IDH 2005 (2003) de vida urbana 2005

Centroamérica
Guatemala 4090 117 153 30.8 71.6 47.2
Honduras 2590 116 108 34.0 70.7 46.4
Nicaragua 3180 112 82.8 35 72.9 58.1
Panamá 6420 56 68 15.2 77.9 57.8

Zona Andina
Colombia 6,410 69 84.8 18 75.9 77.4
Ecuador 3,440 82 77.8 22.3 77.7 62.8
Perú 5,080 79 185 33.4 73.3 74.6
Venezuela 4,750 75 57.8 18.5 76.4 88.1

Cono Sur
Paraguay 4690 88 174.1 19.4 73.8 58.5
Uruguay 7980 46 n.a. 15 79.5 93.0

Bolivia 2490 113 230 54.0 67.0 64.9


Fuente: PAHO 2005, Basic indicators y PNUD, Informe sobre el desarrollo humano 2005
(*= último año del que se dispone de datos, Bolivia 2003)
357
SECTOR SALUD

Tabla 2 - AVANCES EN LOS OBJETIVOS DEL MILENIO: WB (2005): PD FOR SSPCII


METAS NACIONALES RELACIONADAS CON CIERTOS OBJETIVOS DEL MILENIO

Objetivo Meta Línea de Progreso (año Lo esperado para


base (1990) más reciente) 2015 (estimado)

4: Reducción de la Bajo cinco 120 75 (2003) 40


mortalidad infantil tasa de mortalidad
(meta a 2015=reducir Mortalidad infantil 89 (1989) 54 (2003) 30
1990 bajo 5 mortalidad tasa (por 1,000
en dos tercios) nacidos vivos)

5. Mejorar salud materna Mortalidad 416 (1989) 229 (2003) 144


(meta 2015=reducir 1990 materna tasa
mortalidad materna en (por 100,000
tres cuartos) nacidos vivos)

los mecanismos de supervisión1. Lamenta- tes destaca la reaparición del dengue (sero-
blemente, los indicadores de dichas activi- tipos I y II)2, especialmente en los departa-
dades durante los últimos años revelan un mentos de Beni y Pando.3
estancamiento, incluso un retroceso o un En cuanto a la cobertura del sistema de
avance demasiado lento, como muestra la salud, la población afiliada a las cajas de se-
Tabla 3. guridad social alcanza al 27 por ciento del
En materia de enfermedades transmisi- total en 2004. Existe un 10 por ciento de la
bles, la situación del país no ha mejorado. población que posee seguros privados de sa-
Entre los males transmitidos por vectores, el lud de carácter complementario a la cober-
chagas se considera endémico. La malaria tura que pueden obtener de las cajas o del
sigue presente, aun cuando el índice de pre- Ministerio de Salud y Deportes (MSD).4
sencia de la misma ha bajado gracias a la im- Aproximadamente el 70 por ciento de los
plementación de programas contra ese mal. bolivianos acude al sector público de salud.
La incidencia de la fiebre amarilla ha dismi- El resto recurre a las cajas y a algunos pro-
nuido, aunque sigue afectando todavía a los veedores privados. Pese a ello, el sector pú-
departamentos de Santa Cruz y Pando. Entre blico gasta solo uno de cada 4 bolivianos en
las enfermedades emergentes y reemergen- este sector, es decir, éste abarca el entre 25

1 Anexo II, 2º informe de cumplimiento de metas del Milenio PNUD (2002).

2 Calvo, 2004.
3 MSD, Boletines de Vigilancia Epidemiológica 2005.

4 Los seguros privados incluyen los Seguros Generales (58 por ciento), el Seguro Obligatorio de
Accidentes Personales, SOAT (26 por ciento) y los Seguros de accidentes personales (16 por ciento).
Cárdenas, 2004.
358
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 3 - AVANCE EN LOS INDICADORES DE SALUD. BOLIVIA

Indicador 1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005(e)

Cobertura de nacimientos en hospital 48% 54% 51% 58% 59% 60% 52%

4to prenatal cobertura control 36% 42% 43% 42% 46% 50% 50%

3ra dosis pentavalente y DTP


vacunas en niños menores a un año 85% 91% 92% 88% 81% 85% 84%

Mujeres que usan algún método PF 48.3% 58.4%

Porcentaje de niños con


desnutrición crónica 26.8* 26.5%
Fuente: Banco Mundial (2004b, 2005a y 2005b) e INE

y el 28 por ciento de los gastos. Entre el 37 PIB, que incluye recursos recibidos gracias a
y el 40 por ciento lo gastan las cajas, un 5 al la Iniciativa de Países Pobres Altamente En-
10 por ciento el sector privado de seguros y deudados (HIPC, por sus siglas en inglés).
el resto (uno de cada 3) directamente las fa-
milias. En el nivel agregado, esto no difiere PRINCIPALES PROBLEMAS
demasiado de lo que se observa en otros paí- DEL SECTOR
ses de la región andina.
El gasto en salud en Bolivia alcanza más o Entre los principales problemas del sec-
menos al 6.9 por ciento del PIB (alrededor de tor sanitario está, en primer lugar, su bajo
550 millones de dólares) y ha ido creciendo desempeño (en comparación con el resto de
por el gasto en medicamentos (según grupos los países de la región) y la lentitud de sus
de gasto), en la seguridad social y en el sec- mejoras. Como se señala al comienzo de es-
tor privado (que incluye gasto de las fami- te texto, el esfuerzo para mejorar la salud de
lias). El gasto público en salud representaría los ciudadanos bolivianos ha ido disminu-
actualmente alrededor del 1,4 por ciento del yendo, a pesar de haber contado con más re-

Tabla 4 - EVOLUCIÓN DEL GASTO EN SALUD COMO PORCENTAJE DEL PIB

Indicadores de Gastos en Salud % PIB


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gasto Nacional Total 4.38 4.64 4.71 4.97 6.2 6.08 6.4 6.95

Gasto Público 1.21 1.13 1.04 1.15 1.41 1.39 1.32 1.64

Seguridad Social 1.64 2.01 1.97 2.11 2.36 2.42 2.63 2.86

Gasto Privado 1.52 1.5 1.7 1.71 2.42 2.27 2.46 2.64
Fuente: Estudio de Cuentas Nacionales. Cárdenas, 2004
359
SECTOR SALUD

cursos. Un ejemplo de esto se observa en el en cuanto al parto institucional, la brecha


Gráfico 1, relativo al parto institucional. es de un 20 por ciento en detrimento de la
El problema se agrava si se analiza desde primera. Por otra parte, a este propósito, el
la perspectiva de la equidad. Existen dife- cuidado de las madres embarazadas por gru-
rencias importantes en la atención a la sa- pos de ingreso varía notablemente: mien-
lud sanitaria entre regiones (altiplano, va- tras un 23 por ciento de los partos del quin-
lles y llanos). Lo mismo ocurre respecto de til más pobre recibía atención estatal a prin-
la situación de salud y los datos de mortali- cipios de este milenio en 2001, los quintiles
dad materna, como se observa en la Tabla si- superiores la recibían en un 53, 71 y 67 por
guiente. ciento (quintiles 2, 3 y 4) y el más rico en un
Por otro lado, también hay diferencias en 89 por ciento.
la atención a la población de origen indíge- Lo dicho refuerza la idea de que la desi-
na respecto de la no indígena. Por ejemplo, gualdad no sólo afecta al acceso, sino tam-

Gráfico 1 - COBERTURA DEL PARTO INSTITUCIONAL EN BOLIVIA 1995-2005


80
70
61% 65%
60 52% 54% 58%
48% 48% 57%
50 43% 54% 53%
39%
40 33% 43% 43%
30 36% 38% 40%

20 Datos conservados
10 Metas
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tabla 5 - DIFERENCIAS DE ATENCIÓN POR GRUPOS DE REGIONES

Región Altiplano Valles Llanos Todo


Departamentos La Paz, Potosí, Cochabamba, Santa Cruz, Bolivia
Oruro, Tarija Chuquisaca, Beni, Pando

Desnutrición Crónica (talla edad)


para niños menores de 5 'a. 32.1 29.3 15.9 26.5

Mortalidad Infantil (por 1,000


nacidos vivos) 61 58 38 54

Parto en establecimiento
de salud (últimos 5 años) 41.1 59.2 78.3 57.1

Mortalidad materna (por


100,000 nacidos vivos) 320 147 206 234
Fuente: INE, Encuesta postcensal de mortalidad materna (2003) y ENDSA 2003 para los otros datos.
360
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bién a la protección del seguro de salud. Pa- han impedido la ejecución de medidas que
ra analizar el porcentaje de afiliados a las requieren preparación logística desde el ni-
cajas por estratos de ingresos y se divide la vel central, como las vacunaciones y la vigi-
poblacion por quintiles, donde el Q1 corres- lancia epidemiológica. La misma crisis ha
ponde al mas pobre, solo el 3 por ciento de generado inestabilidad en la administración
los afiliados pertenecen al Q1, el 15 por del sector, puesto que se ha incrementado la
ciento al Q2, el 10 al Q3, el 29 al Q4 y el 43 rotación de autoridades nacionales e inclu-
por ciento de los afiliados de las cajas per- so locales, motivada por sucesivas dimisio-
tenecen al Q5 (el más rico). nes y recomposiciones. Por último, la super-
El desempeño de Bolivia en materia de sa- visión general del desempeño y la coordina-
lud y, en particular, la lentitud en el desarro- ción con los gobiernos subnacionales y loca-
llo de acciones se ha visto afectado por: i) las les se vieron fuertemente restringidos.
dificultades de dirección derivadas de la cri- Esta crisis se hizo más profunda durante
sis institucional, que han impedido aplicar el segundo semestre de 2005, periodo du-
políticas estables y una adecuada coordina- rante el cual, a propósito de cambios en la
ción y supervisión de las acciones en el pla- administración y problemas de financia-
no departamental; ii) la descentralización, miento, el MSD constató que los compromi-
que ha generado altos costos de transacción sos de gestión vigentes con las entidades
y pérdida de control de acciones sanitarias departamentales (SEDES) no sólo no permi-
esenciales; y iii), la asignación de recursos tían alcanzar las metas pactadas con orga-
resultante de (i) y (ii), que ha debilitado las nismos internacionales sin que ni siquiera
prioridades y la rendición de cuentas. se habían apercibido de ello.
La nueva autoridad sectorial propuso en-
La conducción del sector tonces un Plan de Acciones Inmediatas
La inestabilidad económica y política del (PAI)6, seguido de un decreto de emergencia
país ha afectado al sector de salud desde fi- especialmente orientado a superar la baja
nales de los 905. Por un lado, las protestas cobertura de inmunizaciones. El Gráfico 2

Tabla 6 - GASTOS EN SALUD POR QUINTIL 1999 (en $ B per cápita)

Quintil Sector Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Público 80.3 84.4 81.9 73.1 65.4

Seguridad Social 30.5 45.5 136.9 241.1 242.8

Privado 30.9 66.5 127.3 186.5 366.6


Fuente: World Bank PER (2004)

5 Los problemas sectoriales coinciden con la caída en el crecimiento del producto nacional (PIB) que,
pese a su recuperación, no ha beneficiado a sectores informales y rurales cuyos ingresos continúan
deprimidos.

6 Decreto MINSA, 9 de septiembre de 2005


361
SECTOR SALUD

muestra la supervisión del parto institucio- La descentralización


nal. Se observa que el desempeño por depar- La descentralización en el sector ha sig-
tamento era inferior al pactado en los com- nificado un retroceso en muchos sentidos,
promisos de gestión. Por otra parte, de no puesto que el sistema está muy fragmenta-
ser por el PAI, estos compromisos tampoco do y carece de una delimitación clara de
permitían llegar a la meta del 65 por ciento competencias. En el nivel territorial existen
de cobertura establecida para 2005. cuatro niveles de gestión: el nacional, el
Por otro lado, la falta de información departamental, el municipal y el local. Sin
oportuna sigue siendo un problema capital. embargo, en el plano sectorial, las compe-
Sólo el Sistema Nacional de Información en tencias de rectoría, financiamiento y sobre
Salud (SNIS) posee datos fiables sobre los todo de provisión de servicios, se encuen-
establecimientos públicos, pero su informe tran dispersas en los distintos estamentos
de actividades y la actualización de inventa- de gobierno.
rios en materia de infraestructura y de recur- El efecto de esta estructura institucional
sos humanos, han sido interrumpidos por los es la dispersión de funciones. En este senti-
problemas sociales. Los datos de población do, no se sabe con claridad a quién corres-
por municipio, necesarios para la obtención ponde el financiamiento ni la provisión de
de indicadores de cobertura y mortalidad, servicios de las redes de salud. En dichas
recién se encuentran disponibles para el se- condiciones, es muy dificil darle el mejor
gundo semestre de 2005 y el subregistro de uso a los recursos del sector y se reducen las
defunciones está en torno a un 75 por cien- posibilidades de exigir el derecho al acceso,
to a nivel nacional, según el Programa de por ejemplo del Seguro Único Materno In-
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). fantil (SUMI), por parte de la población.
Como consecuencia de ello, los datos rele- Desde el punto de vista financiero, la si-
vantes posteriores al año 2000 provienen de tuación es similar. El encargado de la red
encuestas específicas o de estimaciones. asistencial o de los establecimientos recibe

Gráfico 2 - DIFERENCIA EN DESEMPEÑO SECTORIAL CON Y SIN SUPERVISIÓN MSD


90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni

Chuquisaca

Cochabamba

La Paz

Oruro

Pando

Potosí

Santa Cruz

Tarija

Proyección sin plan de acciones Proyección con plan de acciones Meta 2005

Fuente: MSD (2005)


362
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

recursos financieros y productivos proce- lud. Al asumir el carácter de seguro univer-


dentes de distintas fuentes. A pesar que rin- sal, ha incrementado la equidad en el siste-
de cuentas desde el punto de vista de la con- ma toda vez que su distribución se produce
tabilidad pública, nada garantiza que esté en función a la cantidad de personas en ca-
incrementando el acceso a los servicios de da municipio. El SUMI también ha permitido
acuerdo con lo que se define o espera. El sis- concentrar las acciones y los recursos segun
tema actual es más bien confuso, como se las prioridades del país, dado que el paque-
observa en el Cuadro 1. te de servicios se orienta a niños menores de
En términos generales, el sistema actual 5 años y a sus madres.
no contribuye a mejorar la eficacia del sec- Pese a ello, se pone en duda la eficacia
tor ni la rendición de cuentas. Por un lado, del SUMI puesto que se trata de un subsidio
la rectoría es débil y debiera ser reforzada; a la oferta que, por ejemplo, sólo financia
por otro lado, persisten graves problemas de atenciones de primer y segundo nivel en
organización en la provisión de servicios y municipios pobres. Esta diferencia es más
de financiamiento sanitario, lo que puede acusada en el caso de la agregación por ta-
agravarse a medida que avance la descentra- maño, lo que da cuenta del mismo fenóme-
lización. no: sólo en municipios ricos y grandes apa-
rece el financiamiento del tercer nivel. Da-
El financiamiento y la dos los costos unitarios de los servicios hos-
desigualdad en el sector público pitalarios, aquí se encuentra una primera ra-
El SUMI ha sido una herramienta de apo- zón por la que existe una tendencia de los
yo financiero para los municipios en lo que municipios grandes a solicitar recursos extra
se refiere a la provisión de servicios de sa- al Fondo de Solidaridad Nacional (FNS).

Cuadro 1 - ELEMENTOS BÁSICOS DE FINANCIAMIENTO SECTORIAL

Fuente: Elaboración propia.


363
SECTOR SALUD

El Gráfico 3 muestra los resultados de la madres y a los niños, se podría lograr si se


última evaluación municipal del SUMI. Co- identifica a los grupos vulnerables y se im-
mo se observa, los municipios pobres (P) no plementan políticas oportunamente con-
financian la atención terciaria a diferencia centradas.
de los ricos (R). Lo mismo ocurre con los
municipios de población mayoritariamente OPCIONES DE POLÍTICA
indígena (I) respecto de los restantes (O).
Los municipios de menos de 10.000 habi- Rectoría centrada
tantes (A) gozan sólo de atención primaria, en el desempeño
mientras los de más de 30.000 poseen El MDSD debería reforzarse en los planos
atención terciaria. Si el logro de la equidad normativo y técnico. La experiencia recien-
se basa en referencias sobre las que no exis- te, por la que el sector mejora sus metas
te información fiable, el SUMI estaría mal bajo la coordinación activa del Ministerio
concentrado y no contribuiría a reducir la es un ejemplo de que el país puede avanzar
desigualdad. Por una parte, la proporción de manera rápida y efectiva. Reforzar al Mi-
de población rica asegurada en Bolivia es nisterio en el plano político implica que
más alta que la pobre, y sin embargo con- sus esfuerzos deben ser respaldados por la
centra a su favor casi un 45 por ciento de la cartera de Hacienda y entidades como la
atención del SUMI. Por otra parte, la pobla- Contraloría General de la Republica, que
ción indígena está localizada en munici- supervisa el cumplimiento de los compro-
pios que no ofrecen un acceso igual a todos misos de gestión. Además es fundamental
sus habitantes, especialmente respecto del que se respete el principio de la conduc-
tercer nivel de atención sanitaria. El con- ción sectorial.
junto efectivo de atenciones que reciben Asimismo el MSD deberia continuar con
los bolivianos en el SUMI es diferente si se las labores de reforzamiento de sus sistemas
trata de ricos o pobres y entre indígenas y de información y de estadísticas, esenciales
no indígenas. para mejorar la focalización de las acciones
Justamente por la desigualdad e inefi- en los sectores más vulnerables. El Ministe-
ciencia detectadas, debería reforzarse el SU- rio está reforzando sus sistemas de informa-
MI. El propósito de su creación, apoyar a las ción (el SNIS) y tratando de compatibilizar-

Gráfico 3 - ATENCIÓN SUMI POR NIVEL Y TIPO DE MUNICIPIOS

100
1er. Nivel
80 2o. Nivel
3er. Nivel
60
%
40

20

0
P R I 0 A B C
Tipo de municipio
364
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

lo con otros como el del SUMI. Sin embargo, ejercicio rector. Por el contrario, las refor-
las fallas se originan al tratar mejorar todo mas que se introduzcan pueden agravar la
gradualmente, cuando en realidad la mayo- situación si no existe una dirección fuerte
ría de los problemas atañen a indicadores, por parte del MSD.
como el de mortalidad materna. Por eso es
tan importante priorizar tareas. Descentralización organizada
Adicionalmente, el MSD deberia fijar es- y rendición de cuentas
tándares de acceso y de atención a la pobla- La descentralización político adminis-
ción, especialmente la más pobre. La expe- trativa actualmente en discusión, exige la
riencia del SUMI sería de mucha utilidad a clarificación del modelo organizativo de sa-
este fin. lud. En este caso, la primera prioridad debie-
En efecto, los datos del SUMI pueden ra ser definir bien las competencias de cada
ayudar a superar la falta de equidad en el ac- instancia en materia de responsabilidades,
ceso a los servicios de salud. A pesar que su financiamiento y sobre todo en la presta-
base de datos tiene como un dato secunda- ción de servicios. A medio plazo debe deci-
rio y poco fiable el de la afiliación. Sin em- dirse si son los departamentos o los munici-
bargo, ésta se puede utilizar para determi- pios los que deben asumir la competencia en
nar la ubicación y el orden de los vacíos de la provisión de servicios.
cobertura en lo que respecta al paquete de Aunque no está clara la preferencia de las
prestaciones de ese seguro. Un uso adecua- prefecturas sobre los municipios para resol-
do de la información sobre la utilización por ver los problemas de salud, la escasa capaci-
afiliado permite saber dónde se están pro- dad de gestión de la mayoría de las alcaldías
duciendo fallas en la atención. Por ultimo, si y los altos costos de supervisión y monito-
se cruzan los datos de afiliación con la in- reo de la provisión de servicios de salud lle-
formación censal, se puede obtener una es- van a la conclusión de que lo más recomen-
timación por departamento y ciertas zonas dable sería asignar un papel más decisivo a
de las personas potencialmente beneficia- los prefectos. Además, resulta evidente que:
rias del seguro. i) es más eficiente reforzar y supervisar a es-
La información señalada debiera em- tas nueve unidades que a las 327 municipa-
plearse para fijar indicadores especificos y lidades existentes, y ii) los futuros pasos en
metas por departamento, que marquen las materia de política administrativa contem-
prioridades del Estado en materia de salud, plan un reforzamiento del estamento depar-
es decir, qué problemas resolver, dónde y pa- tamental de gobierno.
ra quiénes primero. La supervisión del avan- Así, para generar redes asistenciales efi-
ce y las soluciones para cada uno de los de- cientes, sería muy útil transferir la plena
partamentos y municipalidades es una nece- competencia de gestión de los recursos hu-
sidad mayor a medida que progresa la des- manos en salud a las prefecturas7. La segun-
centralización. Las discusiones sobre la for- da implicación es que los prefectos debieran
ma que puede adoptar la descentralización hacer lo que ahora hace el Ministerio, es de-
no deberían entorpecer o bloquear este cir, organizar las redes, Finalmente, se man-

7 Ver Revision de Instucionalidad y Gobernabilidad, documento en preparacion, Banco Mundial (20005b)


365
SECTOR SALUD

tengan o no los Directorios Locales de Salud c. En una segunda etapa se trasladan al


(DILOS), los prefectos deberían incrementar plano departamental el resto de las fun-
la calidad de la rendición de cuentas respec- ciones esenciales de administración de
to del funcionamiento de las redes de salud recursos humanos, pero sobre aquel per-
a su cargo. sonal contratado antes por el MSD.
Todo lo anterior implica que debe refor- d. Finalmente, se trasladan las atribuciones
zarse la capacidad institucional de las pre- relativas a la organización de las redes
fecturas. Surge aquí la necesidad formar y de salud y se hace más flexible la organi-
capacitar al personal prefectural en materia zación de los DILOS a fin de aprovechar
de organización de redes, seguimiento de mejor las redes existentes. Esto es im-
programas y gestión de las normas de acre- portante para que la atención en salud se
ditación de centros de salud. organice en torno a la demanda pobla-
La definición de competencias desde el cional.
punto de vista sectorial permitirá también Esta redistribución de funciones sólo de-
evitar la duplicidad de funciones y el exceso biera tener los costos financieros de capaci-
de burocracia. Saber con precisión quién fi- tación y supervisión, pues se descentraliza-
nancia las prestaciones de salud, la supervi- rían los gastos en recursos humanos, y cabe
sión y la rendición de cuentas, permite asig- incluso que las mejoras en la gestión genere
nar mejor los recursos y competencias. ahorros o una mejor asignación de recursos.
Dadas las restricciones normativas exis- De esta manera, la descentralización puede
tentes y las necesidades de capacidad insti- ayudar a alcanzar un mejor gasto fiscal, lo
tucional, la referida descentralización de que implica lograr un mayor impacto con los
funciones requiere de una implantación gra- recursos disponibles. En la actualidad, el
dual. Un modelo posible, sugerido en el do- sector paga salarios, inversiones e insumos
cumento “Revisión de Institucionalidad y a través del presupuesto corriente y de asig-
Gobierno” es el siguiente: naciones como las del SUMI, y la transferen-
a. En una primera etapa, se capacita a los cia de funciones en la provisión de servicios
departamentos en la administración de a los prefectos permitiría al Ministerio me-
recursos humanos, lo que abarca desde la jorar su control general y la correspondencia
contratación por selección de antece- del financiamiento con la demanda de servi-
dentes hasta la aplicación de la normati- cios de salud.
va de supervisión de desempeño. Al mis- Por consiguiente, en apoyo de este pro-
mo tiempo se trasladan al plano departa- ceso, además de las normas MSD, requeriría
mental funciones relativas a la gestión que el Ministerio refuerce los compromisos
de recursos humanos, como la contrata- de gestión y que la entrega de recursos del
ción de personal nuevo, que estaría fi- nivel central a los departamentos se esta-
nanciada en el presupuesto regional. blezca de acuerdo con las exigencias de la
b. En esta etapa, el MSD y los departamen- equidad, compensando a las regiones segun
tos desarrollan los indicadores para su- sus desafíos relativos a la atención o resul-
pervisar el desempeño y las metas para tados en salud. Para esto sería útil que el Mi-
cada uno de ellos. Al mismo tiempo, de- nisterio de Finanzas diese a conocer la dis-
finen los mecanismos de rendición de ponibilidad de recursos a cada una de las re-
cuentas. giones, de modo que exista plena confianza
366
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

en que los nuevos recursos asignados al sec- terminos de equidad) esto es, por ejemplo,
tor de salud se gasten de acuerdo con las acceso de los indígenas a las prestaciones
prioridades. del SUMI.
Por otra parte, la población puede ayudar Para ello, en aras del reforzamiento del
a vigilar el desempeño en el sector de salud, SUMI, conviene considerar un sistema insti-
aprovechando la democratización de las ins- tucional que combine la actual transferencia
tancias departamentales. vía coparticipación tributaria con otras
fuentes (remuneraciones o el seguro de ve-
Condicionar el financiamiento jez, por ejemplo). Existen alternativas, aún
al desempeño en salud sin cambiar la asignación de coparticipación
Además de la necesaria rectoría para la a las municipalidades. Por ejemplo, podría
fijación de estándares, metas y supervisión, darse que: (i) los municipios delegaran a una
tienen que existir los incentivos correctos. unidad departamental del SUMI la definición
En el sistema de salud boliviano, el SUMI de qué pagar y a quiénes. Esa unidad reasig-
posee el mejor conjunto de incentivos, ade- naría recursos destinados hoy al pago de re-
más de un mecanismo idóneo de rendición muneraciones para pagar a prestadores, o
de cuentas en la supervisión de la eficiencia (ii) que se fraccione el esquema de pagos pa-
de los prestadores de salud. Sin embargo, ra que la atención primaria la financien los
hay que reforzar al SUMI para que toda la alcaldes dentro de los DILOS y que la secun-
población necesitada goce del mismo pa- daria y terciaria sea financiada por un SUMI
quete de prestaciones. En ese sentido, de- departamental, como sucede en Chile.
biera avanzarse en un sistema de identifica- Finalmente, se debe garantizar un presu-
ción de usuarios, que permita hacer un se- puesto fiscal permanente para el Ministerio
guimiento del número y tipo de prestacio- de Salud y para la ejecución de los progra-
nes recibidas por cada uno de ellos, que es mas nacionales como el PAI y el de control y
la única manera de controlar qué tipo de vigilancia de enfermedades transmitidas por
servicios y con qué frecuencia y calidad son vectores. Se trata de acciones esenciales so-
recibidos. bre las que no existe evidencia de que la des-
Sobre esta base, es necesario relacionar centralización per se implique mejorías en
el gasto en salud con la obtención de resul- gestión, fundamentalmente porque se trata
tados específicos, sea en materia de mejorar de bienes públicos. En otras palabras, son
los indicadores sociales (como la mortali- acciones cuyos beneficios recaen sobre toda
dad materna o infantil), mayor provisión de la población y no son objeto de apropiación
servicios de salud (por ejemplo, coberturas por parte del nivel regional. Por ello, las pre-
de inmunizaciones o partos institucionales) fecturas no tendrán estímulos suficientes
o de mejor acceso a servicios de salud (en para desarrollarlas por sí mismas.
367
SECTOR SALUD

BIBLIOGRAFÍA

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encrucijada, Ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual,
368
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Anexo 1- ORGANIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO

El Ministerio de Salud y Deportes (MSD) Inversiones y Programático (SSPC II) (véase


es la máxima autoridad del sector sanita- Tabla 6).
rio. Es responsable de la supervisión gene- Sin perjuicio de esa función general, el
ral del sistema de salud público y privado y Ministerio tiene un control parcial de los re-
del desarrollo de las acciones de salud pú- cursos del sistema público destinados a la
blica a nivel nacional. Su financiamiento provisión de prestaciones. En la práctica, la
proviene exclusivamente del presupuesto competencia en la provisión de servicios no
fiscal, que incluye las donaciones y proyec- está claramente fijada. Una parte importante
tos con financiamiento multilateral. El MSD del presupuesto operativo correspondiente al
controla cerca del 25 por ciento del presu- financiamiento de la planilla de recursos hu-
puesto público de salud (1,46 por ciento manos ha sido transferido a las prefecturas.
del PIB en 2002), recursos que se orientan
mayoritariamente a las acciones de salud El papel de las prefecturas
pública y a financiar el personal del nivel Sobre la base de este presupuesto, corres-
central. La Tabla siguiente muestra esta ponde a las prefecturas el pago de las remu-
distribución. neraciones del personal y, de común acuerdo
Durante los últimos años, el Ministerio con los municipios, evaluar el rendimiento y
ha recibido el apoyo de diversas iniciativas localización de las prestaciones de salud.8 En
internacionales y de organismos multilate- la práctica, la actividad de las prefecturas se
rales. Así, desde la iniciativa de alivio de la limita al pago de remuneraciones, puesto que
deuda conocido como HIPC (High Indebted hasta ahora no pueden contratar, despedir o
Poor Countries) se han fijado nuevos indica- reubicar los recursos recibidos por el MSD.
dores y metas en el país. En el sector, el Sis- Además, las prefecturas colaboran con las SE-
tema Nacional de Información en Salud ha DES, oficinas regionales del MSD, en las cam-
sido reforzado para dar cuenta de los progre- pañas de salud pública y control epidemioló-
sos en sus resultados. Como forma de segui- gico, facilitando algunos recursos logísticos
miento se están utilizando los compromisos y cooperando con el mantenimiento de algu-
de gestión firmados con cada SEDES, que nos establecimientos como los institutos na-
además son supervisados por la Contraloría cionales. Asimismo tienen otro papel impor-
General de la República. Por su parte, el tante en relación con las inversiones, que se
Banco ha apoyado el proceso impulsando el presenta cuando las regiones avalan proyec-
uso de indicadores básicos de seguimiento tos o créditos de los municipios, prestando
en los últimos proyectos del sector salud: cofinanciamiento.

8 Para realizar lo anterior se utiliza el esquema de Directorios Locales de Salud, DILOS, descrito más
adelante.
Tabla 7 - PRESUPUESTO SANITARIO EJECUTADO, POR ELEMENTOS (2003) (en pesos bolivianos)

Costos corrientes Gastos de capital Total


Gastos de consume Otros
No personales Transferencias
Salarios Servicios y otros Total Inversiones Total

MOHS 44,230,827 204,163,526 2,097,714 250,593,883 16,158,699 16,158,699 266,764,237

Prefecturas 460,576,009 22,837,023 0 483,414,319 8,369,845 8,378,596 491,792,916

Municipios 11,896,327 90,331,743 35,692,953 138,154,450 169,013,333 169,549,247 307,703,696

Total 516,703,163 317,332,293 37,790,667 872,162,652 193,541,877 194,086,542 1,066,260,849


Fuente: Contabilidad Pública, Ministerio de Hacienda.
SECTOR SALUD
369
370
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 8 - RELACIÓN ENTRE LAS INICIATIVAS DEL BM Y LA SUPERVISIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Indicador Proyecto SSPC II Compromisos


de Inversión de gestión
Banco Mundial MSD-SEDES

Cobertura de Parto Institucional Incluido Incluido

Cobertura de vacunación PAI (Pentavalente) Incluido Incluido

Cobertura de cuarto control prenatal Incluido Incluido

Incidencia IPA (Malaria) Incluido Incluido

Porcentaje de infestación Chagas Incluido Incluido

Casos reportados de TBC Incluido Incluido

Gráfico 4 - PRESUPUESTO PÚBLICO ASIGNADO A DEPARTAMENTOS, PER CÁPITA 2003


250.0 Presupuesto aprobado Presupuesto ejecutado Valor aceptable 100

200.0 80

% de pobreza
Bolivianos

150.0 60

100.0 40

50.0 20

0 0
Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Pando

Pais
Beni

El papel de las municipalidades sión de servicios asistenciales y evaluar la


Por su parte, los municipios son propieta- entrega de servicios de salud.
rios y gestores de los establecimientos asis- Para poder invertir, los municipios de-
tenciales. Se encargan de la inversión, man- ben usar recursos propios o solicitar fondos
tenimiento y administración. Sin embargo, al nivel central, para lo cual requieren el
como carecen del personal y los recursos pa- apoyo de las prefecturas. Esto convierte, de
ra hacerlo, deben acordar con la prefectura la facto, a los departamentos, en avalistas de
asignación de recursos humanos participan- crédito para inversión, sean estos del FPS
do en un acuerdo institucional denominado (Fondo Productivo y Social) o de cualquier
DILOS, Directorios Locales de Salud. En estos otro tipo. Los municipios también pueden
DILOS se encuentra representado el munici- utilizar recursos provenientes de la coparti-
pio, que lo dirige, el SEDES y la comunidad; cipación tributaria para salud asignados al
este mecanismo permite planificar la provi- SUMI.
371
SECTOR SALUD

Recuadro 1 - LA EXPERIENCIA DE EXTENSA

Extensa es el programa del Ministerio de Salud dedicado a brindar atención básica directa a las po-
blaciones que residen en las zonas de difícil acceso en el país. Consiste en el despliegue de equipos mul-
tidisciplinarios de salud (médico, enfermera, dentista y auxiliar) para la realización de acciones pre-
ventivas y de control de salud, especialmente, en el ámbito materno infantil. Cada “brigada” asume la
tarea en un conjunto de entre 40 y 50 localidades, que recorre cada 2 meses en rondas de 20 a 25 días.
Hasta junio 2005, las 59 brigadas existentes cubrían a una población cercana a las 300.000 personas,
mayoritariamente indígenas, en cerca de 300 localidades en los 9 departamentos.
Al comienzo todo su financiamiento provenía del Proyecto de Reforma, pero poco a poco se fue
complementado con recursos humanos e insumos procedentes de las redes de salud existentes en los
municipios y departamentos que atendían. Al mismo tiempo, el modus operandi de las brigadas ha ido
cambiando: al principio las instalaba el nivel central, mientras que ultimamente, 40 nuevas brigadas
fueron creadas exclusivamente con el personal de las redes de salud existentes. La sostenibilidad de la
iniciativa dependería de que se concrete la autorización a las prefecturas y municipios para que finan-
cien estas brigadas con los recursos del impuesto de hidrocarburos. La supervisión y el control de to-
das las brigadas, se siguen realizando a nivel central.

El SUMI gual e incompleta. Lo que se espera del SU-


El Seguro Materno infantil es una de las MI es el financiamiento de costos recurren-
innovaciones del sistema de salud. Es un sis- tes que no sean salarios del personal asis-
tema de protección financiera articulado en tencial (medicamentos, insumos), aunque
torno a un paquete de prestaciones materno se admita algún gasto en inversiones y apo-
infantiles disponible para toda la población yo administrativo. Sin embargo, la utiliza-
potencialmente beneficiaria. Las prestacio- ción promedio del SUMI en 2004 fue de un
nes se realizan en la red pública y privada y 75 por ciento.
se financian a través del siguiente mecanis- El financiamiento del SUMI se comple-
mo: las municipalidades reciben recursos de menta con el Fondo de Solidaridad Nacional
la Coparticipación Tributaria “marcados” (FSN), cuyo propósito es complementar el
para el SUMI. El porcentaje de recursos pro- financiamiento de los municipios cuyos ser-
cedente de esta fuente es del 10 por ciento vicios provistos comprobados por el SUMI
desde 2005. Sin embargo, para transferirlo a sean mayores a los financiados con la asig-
los establecimientos, deben recibir de ellos nación de los recursos de la coparticipación.
una cuenta del servicio provisto, a precios Como es de esperar, recurren a este fondo los
definidos por una Unidad Central del SUMI, municipios con redes de salud más comple-
dependiente del MSD. Así, el SUMI permite jas o que resultan ser polos de migración po-
definir prioridades de atención a los benefi- sitiva no reflejada en los censos. El 2004 re-
ciarios. currieron a estos recursos 47 de los 327 mu-
A pesar de ello, la utilización de los re- nicipios (Fuente: Evaluación SUMI, Encues-
cursos del SUMI por los municipios es desi- tas y Estudios).
CON BENEFICIOS PARA TODOS

PROTECCIÓN SOCIAL
Ian Walker

l sistema nacional de protección social de Bolivia está pro-

E gramado para responder a las necesidades de niños y ancia-


nos y además a las personas que, estando en edad de traba-
jar, no pueden encontrar un empleo y carecen de seguro social. En
el último año se ha perdido terreno con respecto a los avances lo-
grados. En este capítulo se hace un balance de lo realizado en el
sector, se analiza el gasto en cada área, se recomienda la finaliza-
ción del Plan Nacional de Empleo (PLANE) y se traza una estrategia
para recuperar el tiempo perdido.
374
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN > La ayuda, donde sea posible, para asegu-


rarlas frente a los riesgos que afrontan,
En este documento se revisa la reciente promoviendo la expansión y sostenibili-
evolución de los programas y políticas de dad de los sistemas de seguridad social
protección social (PS) y se analizan las prin- que proveen cobertura1 de pensiones,
cipales cuestiones políticas que deben en- desempleo, incapacidad y salud; y
cararse en el futuro inmediato. El mensaje > La compensación por el costo de shocks y
central es que durante el último año ha ha- riesgos no asegurados, tales como enfer-
bido una preocupante pérdida de impulso en medades crónicas e impedimentos, edad
la implementación de reformas institucio- adulta, desastres naturales y crisis eco-
nales y programáticas para mejorar la efica- nómicas (reflejadas en desempleo e in-
cia del marco de protección social de Boli- gresos familiares reducidos).2
via. El documento sugiere opciones para re- Siguiendo este marco conceptual, los pro-
cuperar el terreno perdido y hace hincapié gramas de protección social en Bolivia pue-
en la importancia de dar la prioridad políti- den dividirse entre: (i) aquellos que se propo-
ca necesaria para atender las necesidades de nen reducir la vulnerabilidad ex ante, exten-
los ciudadanos más vulnerables de Bolivia diendo la cobertura y calidad de los servicios
Los programas de protección social tie- básicos, y aumentando las oportunidades
nen por objeto reducir la exclusión social de económicas para los segmentos más pobres
las familias de bajos ingresos, mediante: de la población, trabajando con las agencias
> La reducción de su exposición a shocks y del sector como los ministerios de salud y
riesgos, a través de inversiones en capi- educación, con las agencias responsables de
tal humano (educación, salud y nutri- agua y saneamiento, y con las autoridades
ción); un mayor acceso a la vivienda y los que regulan el trabajo, la tierra y los mercados
servicios básicos, tales como agua, sa- financieros y de bienes para aumentar las
neamiento, electricidad y telecomunica- oportunidades de empleo productivo sosteni-
ciones; y una mejora de las oportunida- ble; (ii) el sistema de seguridad social; y (iii)
des de participación en actividades eco- los programas de asistencia social para miti-
nómicas sostenibles; gar riesgos no asegurados ex post que afectan

1 Muchos riesgos pueden ser compensados expandiendo la cobertura y sosteniblidad del seguro, que
comparte riesgos a través de la población asegurada, financiados por sus primas. La mayoría de los
países tienen sistemas de seguro social obligatorio para el sector formal o el mercado laboral que
incluyen seguros de salud, discapacidad y jubilación. Sin embargo, estos sistemas suelen cubrir sólo a
un pequeño porcentaje de la población y exigen elevados subsidios fiscales, debido a la falta de
equilibrio entre beneficios y contribuciones.

2 Los riesgos de toda clase no pueden asegurarse una vez que se han materializado. La gente que ya está
crónicamente enferma o discapacitada o quienes son muy mayores para trabajar, y los que no se
aseguraron a sí mismos contra la eventualidad antes de que suceda, no pueden comprar seguro, ya que
la probabilidad del evento es ahora igual a 1, así que ningún fondo de seguro lo cubriría. Pero los
gobiernos pueden decidir compensar a sus ciudadanos por tales costos cuando así lo justifica el interés
publico, por ejemplo, por razones de equidad (relacionada a la pobreza, exclusión de la vulnerabilidad
de los grupos afectados) o por las posibles consecuencias sistémicas (económica, social o política) de
no ayudar a los grupos afectados.
375
PROTECCIÓN SOCIAL

a grupos vulnerables, tales como programas económico y revirtió la tendencia a la reduc-


de bienestar laboral para los desempleados, ción de la pobreza en Bolivia que había carac-
programas para asegurar un ingreso mínimo terizado a los años 903. El crecimiento real
garantizado para la gente adulta, programa promedio del PIB, que fue del 4,7 por ciento
de apoyo a los enfermos crónicos y discapaci- anual durante el periodo 1993-98 (2,2 por
tados y programas de alivio de desastres. ciento per cápita), cayó a 2,6 por ciento en el
Esta nota revisa el programa y las políti- periodo 2000-2004 (cero en términos per cá-
cas orientadas a reducir la vulnerabilidad y pita). Reflejando la tendencia del PIB, la ta-
compensar el riesgo no asegurado, excluyen- sa de pobreza, en las capitales de departa-
do el programa del Bono de Solidaridad (Bo- mento, declinó de 52 por ciento en 1993 a
nosol), analizado en la nota respectiva del 46,4 por ciento en 1999, pero luego aumento
presente volumen. hasta el 51 por ciento en 2002. Igualmente,
El capítulo está organizado en tres sec- las tasas de extrema pobreza cayeron del 23,7
ciones. La sección 1 establece los antece- por ciento al 20,7 por ciento entre 1993 y
dentes relevantes, destacando el reciente 1999, pero luego aumentaron hasta un 23,5
desarrollo de la estrategia de protección so- por ciento en 2002. En toda Bolivia, la tasa
cial (PS) del gobierno. Analiza la tendencia de pobreza creció del 63,6 por ciento en 1997
del gasto, la definición de la responsabili- al 65,2 por ciento en 2002; y la tasa de extre-
dad institucional para la estrategia y la se- ma pobreza aumentó del 36,5 por ciento al
lección de poblaciones meta, y proporciona 41,3 por ciento en el mismo intervalo. La cri-
información sobre los principales programas sis también incrementó significativamente el
y proyectos en curso. La sección 2 analiza desempleo urbano: del 6 por ciento al 9 por
las principales medidas adoptadas en Boli- ciento entre 1999 y 2002.
via, analizando los problemas y oportunida- En respuesta a estas tendencias, el go-
des de cada grupo beneficiario de los pro- bierno ha comprometido una creciente can-
gramas existentes (desarrollo económico, tidad de recursos fiscales para los programas
educación, salud, apoyo a los ingresos, e in- de PS. El gasto total en PS aumentó de 77,8
tervenciones en el mercado laboral). La sec- millones de dólares en 1999 a 224,5 millo-
ción 3 resume las recomendaciones de polí- nes en 2003, pero luego cayó a 191,8 millo-
tica que podrían ser útiles al gobierno. nes en 2004. El gasto en programas de PS
aumentó del 0,9 por ciento del PIB en 1999
ANTECEDENTES: LA PROTECCIÓN al 2,2 por ciento en 2004. Ese año éste su-
SOCIAL EN BOLIVIA mó alrededor de 21,3 dólares anuales per cá-
pita, representando el 6,6 por ciento del
La crisis económica que empezó en 1999 gasto público total y el 13 por ciento del
infligió un significativo revés al crecimiento gasto social básico4 (Tabla 1).

3 Para mayor detalle ver Banco Mundial, 2005a.

4 Además del aumento en el gasto de PS que aquí se reseña, el gobierno también ha incrementado el
gasto en seguridad social. Una reforma de 1995 introdujo un sistema de capitalización individual. Los
costos resultantes de la transición fiscal excedieron por mucho las expectativas, debido a los cambios
introducidos en el modelo de la reforma (véase el capítulo sobre pensiones en este volumen).
376
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - INDICADORES DEL GASTOS EN PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2004

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gasto PS Total (US$ mm) 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8

Gasto PS de población per capita, US$/año 9.6 10.8 16.5 18.1 25.5 21.3

Gasto PS como % del PIB 0.9 1.1 1.7 2.0 2.8 2.2

Gasto PS como % del gasto público 2.6 2.9 4.6 5.4 7.5 6.6

Gasto PS como % del gasto social básico 5.6 6.2 9.1 9.3 15.0 13.0
Fuente: Derivado de datos del Banco Mundial Bolivia PER, 2004 y UDAPE

La estrategia de protección social de préstamo a las municipalidades; y la red


Así como aumentó el gasto en programas integrada de PS (Red de Protección Social,
de PS, el gobierno ha trabajado para esta- RPS). A su vez, la RPS incluye dos subpro-
blecer un marco general coherente para su gramas: PROPAIS, establecido en 2005, que
estrategia de PS5. La meta es establecer una ofrece financiamiento a proyectos pequeños
estrategia nacional de PS que: (i) especifi- y comunitarios; y PLANE, que data de 2002 y
que los grupos de población, riesgos y prio- financia trabajos temporales para aliviar los
ridades que deben ser atendidos; (ii) estime efectos del desempleo.
las correspondientes condiciones presu-
puestarias y (iii) proporcione un sistema Responsabilidad institucional. La estra-
eficaz de supervisión y evaluación. Una ver- tegia preliminar de PS propone una estruc-
sión preliminar de la estrategia de PS fue tura supervisada por el Consejo Nacional de
preparada en 2005 por el DUF y UDAPE, pero Política Económica y Social (CONAPES), con-
aún no ha sido implementada.6 formada por los ministerios de la Presiden-
El Gráfico 1 ilustra los principales ingre- cia, Educación, Salud, Trabajo, Descentrali-
dientes del sistema de PS, tal y como se ar- zación y Participación Popular, inter alia. El
ticula actualmente. El sistema se encarga de DUF tiene asignado el rol de supervisor y
los programas manejados por el DUF. Estos controlador del sistema. Un Directorio Eje-
incluyen las acciones del Fondo Productivo y cutivo será responsable de la implementa-
Social (FPS), que construye infraestructura ción técnica y administrativa del sistema,
en los sectores de salud y educación, en en coordinación con los proveedores del
coordinación con los ministerios relevantes servicio, que incluyen: entidades públicas
del ramo; las acciones del Fondo de Compen- nacionales descentralizadas, prefecturas,
sación Nacional, FCN) que transfiere fondos municipalidades y empresas privadas. Sin

5 Este proceso fue aprobado por un Crédito de Ajuste Estructural de la Red de Seguridad Social (en 2003,
por US$ 35 millones) y por dos Créditos de Desarrollo de Política del Sector Social Programático (el
primero en mayo de 2003 por US$ 32 millones y el segundo, en abril de 2005, por US$ 15 millones).

6 Cf. Roxana M. Víquez y Raúl Lima, 2005.


377
PROTECCIÓN SOCIAL

CUADRO 1 ORGANIGRAMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL

Directorio Único
de Fondos, DUF

Fondo Productivo Fondo de


y Compensación Red de Protección
Social, FPS Nacional, FCN Social, RPS

Construye infraestructura para PLANE PROPAIS


los sectores salud & educación, Provee créditos a Plan Nacional Programa de
en conjunto con agencias del las municipalidades de Empleo desarrollo
sector & municipalidades comunitario

embargo, en la segunda mitad de 2005, sur- > Para niños en edades entre seis a 18, los
gió alguna confusión respecto de los roles principales riesgos son: la exclusión
de los diferentes actores, cuando el Ministe- prematura de la escuela y el trabajo in-
rio de Participación Popular que supervisa el fantil. La tasa de abandono en primaria
DUF, asumió responsabilidad directa del fu- es 7.3 por ciento y la matriculación ne-
turo desarrollo de la estrategia de PS. ta en secundaria llega apenas al 50 por
ciento.
Poblaciones objetivo y riesgos > Para la población adulta entre 25 y 64
La estrategia de PS identifica como sus años, el desempleo es el problema prin-
principales poblaciones objetivo a los niños cipal. El 9 por ciento de la PEA está de-
hasta los 18 años; la población por encima sempleada. Para quienes se encuentran
de los 65 años y las personas en edad de tra- entre los 15 y los 24 años que han entra-
bajar (de 18 a 64 años) que se encuentran do al mercado laboral, el desempleo
desempleadas o sin seguro de salud. Los abierto está en el 15 por ciento. La co-
principales riesgos son los siguientes7: bertura de salud también es un tema cla-
> Para edades comprendidas entre 0-5 años, ve: el 83 por ciento de la población adul-
los principales riesgos identificados son: ta se encuentra sin seguro de salud.
la desnutrición (que afecta al 24,2 por > Entre el grupo por encima de los 65 años
ciento de los niños por debajo de los 3 de edad, la incidencia de pobreza es del
años de edad8), y la mortalidad infantil 62 por ciento (77 por ciento en las áreas
(con una tasa de 54 muertes por debajo rurales), el 81 por ciento no tiene pen-
de los 5 años de edad por cada mil naci- sión de jubilación y el 73 por ciento ca-
dos vivos). rece de seguro de salud.

7 Los datos citados en estos párrafos proceden del Banco Mundial 2005(b), p. 30, tabla 6.

8 UDAPE, 2005, p.12.


378
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 1

POBLACIÓN CUBIERTA POR ALGÚN SERVICIO DE SALUD 2002

30%
25%
20% Público
Privado
15%
10%
5%
0%
No pobre Pobre Urbano Rural No Indígena Promedio
indígena

BOLIVIA. AÑOS DE ESCOLARIDAD, 2002


12
10
8 Total
6 Urbano
Rural
4
2
0
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

PRINCIPALES CAUSAS DE NO ASISTENCIA A LA ESCUELA, 2002*


100%
90% Otros
80%
70% Demanda
60%
50%
40%
30%
20%
Oferta
10%
0%
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Edad

Demanda: Falta de dinero, necesidad de trabajo, necesidad de cuidar hermanos.


Oferta: Distancia a la escuela.
Otros: Enfermedad, fin de estudios, embarazo, falta de interés, edad no adecuada.
*Incluye solamente niños que no asistieron al colegio por causas diferentes a vacaciones.
Fuente: Mecovi, 2002.
379
PROTECCIÓN SOCIAL

La vulnerabilidad suele ser mayor entre los milias del quintil más bajo acceden a menos
más pobres. Por ejemplo, entre las familias de 4 años de colegio en promedio, frente a
del quintil más pobre, la tasa de desnutrición los cerca de 10 años del quintil más alto (ver
de los niños hasta los cinco años de edad es Gráfico 2, panel intermedio).
de 39 por ciento, comparada con el 6 por La evidencia disponible sugiere que los
ciento en el quintil más alto. El acceso a na- factores de demanda, como la falta de dine-
cimientos en hospitales o maternidades es ro o la necesidad de trabajo, deciden mu-
del 23 por ciento para el quintil más pobre, chas veces el abandono de los niños de la
frente al 89 por ciento para el más alto. Del escuela, especialmente entre aquellos ma-
mismo modo, el acceso a servicios de salud yores de 11 años (Gráfico 2, panel inferior).
para pacientes con infecciones respiratorias Esto ayuda a explicar por qué la reciente cri-
agudas en el quintil más alto es más del doble sis produjo una notoria reducción en la ins-
que la del más bajo (Tabla 2). La cobertura del cripción escolar y de las tasas de asistencia
seguro de salud es muy baja en todo el país entre 2000 y 2002 (del 84 por ciento a 80
(por debajo del 20 por ciento), pero para las por ciento; y de 84 por ciento a 79 por cien-
familias pobres y familias indígenas equivale to, respectivamente).
a la mitad (ver Gráfico 2, panel superior). La población indígena de Bolivia es más
Del mismo modo, el rendimiento educa- vulnerable que el resto de la población9. La
tivo está estrechamente correlacionado con tasa de pobreza entre los indígenas es de
el ingreso familiar: los miembros de las fa- 73,9 por ciento, frente a un 52,5 por ciento

Tabla 2 - BOLIVIA - INDICADORES DE VULNERABILIDAD POR QUINTIL DE INGRESO

Porcentajes de la Quintil de ingreso Etnia


población relevante (1= más pobre)

1 2 3 4 5 No indígenas Indígenas

Desnutrición crónica
(24 a 59 meses)/1 39 29 22 11 6 n.d. n.d.

Nacimientos
institucionalizados/2 23 53 71 67 89 72 54

Uso de servicios de salud para


infecciones respiratorias/2 32 46 56 60 70 60 50

Tasa de inmunización DPT


(% edades entre 12-24 meses)/2 55 57 66 59 65 64 59
Fuente: 1/ Datos de ENDSA 1998, citados en Banco Mundial, 2004, Tabla B1. 2/
Datos de MECOVI 2001, citados en Banco Mundial 2004, Tabla 2.C.

9 Los datos del párrafo 13 provienen de Landa, Fernando y Wilson Jiménez (2004), que usan datos de las
Encuestas de Estándares de Vida de MECOVI, realizadas entre 1999 y 2002. El estudio usa una definición
basada en la capacidad de hablar un lenguaje indígena.
380
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

para los que no lo son. Del mismo modo, los El reciente crecimiento en el gasto de PS
indígenas tienen peores indicadores de edu- provino sobre todo de la expansión de los
cación que los no indígenas. El ingreso pro- programas económicos como el PLANE y el
medio de un indígena boliviano es de 513.1 BONOSOL, que subieron de 27,1 millones de
bolivianos por mes, comparado con los dólares (35 por ciento del total) en 1999 a
1.126,8 bolivianos que percibe en promedio 123,7 millones de dólares (65 por ciento del
un no indígena. La incidencia del trabajo in- total) en 2004. El gasto en PS en salud tam-
fantil (para edades de 9 a 11) es del 31,2 por bién subió mucho (de 3,9 millones de dóla-
ciento para niños indígenas y del 8,4 por res en 1999 a 18,7 millones de dólares en
ciento para los que no lo son. El número pro- 2004). Por el contrario, el gasto en educa-
medio de años de escolaridad para los indí- ción declinó fuertemente después de 1999,
genas es 5,9, frente a los 9,6 calculado para cuando había llegado a 9,5 millones de dó-
los no indígenas.10 lares. En 2004 se recuperó, alcanzando 12,7
millones de dólares. Además hubo una re-
PRINCIPALES PROGRAMAS ducción en los gastos dentro de los relativa-
Y PROYECTOS DE PS mente pequeños programas de administra-
ción de desastres. También es destacable la
La Tabla 3 detalla el gasto de los princi- porción de gastos en PS canalizada median-
pales programas de PS en Bolivia. Los más te los fondos sociales, que se redujeron de
importantes son: el Seguro Unico Materno 39 por ciento a 24 por ciento del total en el
Infantil (SUMI), 6,2 millones de dólares en periodo bajo revisión (Tabla 4).
2004), el Plan Integral de Salud (PROSIN)
6,2 millones de dólares, el Plan Ampliado de Programas de desarrollo económico. Para
Inmunizaciones (PAI), 4,2 millones de dóla- promover más oportunidades de empleo, es-
res), el Plan Naciona de Empleo (PLANE), pecialmente para las zonas rurales pobres de
7,3 millones de dólares; el BONOSOL (trans- Bolivia, el gobierno está promoviendo la ti-
ferencia en efectivo a los bolivianos mayo- tulación de tierras (que hace que las fami-
res de 65 años): 93,7 millones de dólares; lias tengan un mayor interés en invertir allí
los programas de mejoramiento de vivienda, y proporciona garantías para préstamos).
5,2 millones de dólares; los fondos sociales, Para ello está construyendo infraestructura
45,5 millones de dólares, principalmente productiva, como caminos, y promoviendo
para infraestructura de educación y desarro- empresas rurales productivas con el apoyo
llo rural; el Plan para la educación de los ni- de los fondos sociales.
ños por debajo de seis años (PAN), 4,8 mi-
llones de dólares; y los programas de tenen- Programas de PS en salud11. La falta de
cia de tierras para mejorar la competitividad acceso al servicio de salud está siendo
económica rural (4,1 millones de dólares). atendida por el SUMI, programa lanzado en

10 Para mayor detalle sobre temas indígenas en Bolivia en particular, y en América Latina en general,
véase Hall y Patrinos, 2005.

11 Ver Banco Mundial (2004). Los programas de salud aquí analizados son complementados por los
esfuerzos de reforma del Ministerio de Salud y Deportes (MSD).
Tabla 3 - PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2005 (MM US$, CORRIENTES)

Programa Sector 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Programas de alfabetismo Educación 3.2 2.5 2.5 1.9 0.2 0.0


PAN (Programa para niños menores de 6 años) Educación 11.7 12.9 10.6 6.7 1.9 4.8
PROSIN (Programa integrado de salud) Salud 0.0 5.5 4.5 5.4 2.4 6.2
Escudo epidemiológico Salud 1.1 3.0 6.6 6.6 5.5 2.7
SBS / SUMI (Seguro de salud) Salud 0.0 7.0 7.7 8.4 16.5 16.9
PAI (Programa de vacunación) Salud 0.6 4.2 2.3 2.9 5.0 4.2
Proyectos de género Gobernancia 1.0 0.4 0.8 1.0 0.2 0.0
Proyectos indígenas Gobernancia 2.7 1.9 1.5 1.1 0.6 0.6
FDC (Infraestructura-caminos productivos) Económico 18.9 16.8 4.8 0.0 0.0 0.0
PLANE (Bienestar laboral) Económico 0.0 0.0 0.0 26.0 23.5 7.3
BONOSOL (Transferencia de dinero a la vejez) Económico 0.0 0.0 41.7 21.0 103.5 93.7
Tenencia de tierras Económico 8.1 5.1 6.5 6.5 4.6 4.1
Mejora habitacional Económico 0.1 2.9 6.5 13.3 18.8 5.2
Prevención y gestión de desastres Gestión de desastres 0.4 0.0 0.2 0.0 0.3 0.0
PROAGUAS (acceso al agua) Agua & saneamiento 0.0 0.0 0.1 0.4 0.4 0.6
Fondos sociales 30.0 28.0 43.3 55.1 41.1 45.5
Infraestructura de educación Educación 17.7 13.7 29.3 37.0 20.3 14.0
Infraestructura de salud Salud 1.3 3.5 6.1 8.1 3.9 5.9
Infraestructura de agua Agua & saneamiento 8.1 7.3 2.4 0.1 0.0 0.0
Infraestructura de alcantarillado Agua & saneamiento 1.4 0.4 1.2 1.0 4.8 12.1
Desastres Gestión de desastres 1.5 3.1 2.6 1.3 1.2 0.1
Desarrollo rural Económico 0.0 0.0 1.7 7.6 10.9 13.4

Total 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8


Fuente: Ministerio de Hacienda
PROTECCIÓN SOCIAL
381
382
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

2003 para sustituir al esquema previo de ron todos los fondos destinados a salud de
seguro público (SBS), y por el programa EX- las transferencias estatutarias. Este es un
TENSA de brigadas móviles. El sistema uni- incentivo para asignar más fondos orienta-
versal de seguro tiene por objetivo estimu- dos a la salud. Por último, se estableció el
lar la demanda, al proporcionar servicios programa EXTENSA para mejorar la cobertu-
gratuitos de salud. Al mismo tiempo canali- ra en regiones remotas mediante la organi-
za parte de los fondos recibidos por los mu- zación de brigadas móviles.
nicipios en virtud de la ley de descentrali-
zación de 199412. Estos fondos se utilizan Escudo epidemiológico: Las enfermeda-
como una prima de seguro, pagable por el des transmisibles, como la malaria, la tuber-
municipio a las instituciones de salud de su culosis y el mal de chagas abarcan el 40 por
jurisdicción. ciento del conjunto de enfermedades con-
Antes del establecimiento del SUMI, traídas por los bolivianos. En costos econó-
muchas alcaldías no asignaban los fondos micos, esto equivale al 7 por ciento del PIB.
necesarios para el seguro de salud. Después Sus portadores están siendo atendidos me-
el ámbito de tratamientos cubierto por el diante programas “verticales” del Ministerio
seguro fue ensanchado para incluir inter- de Salud en todo el país, concentrados en
venciones terciarias. Además, la cuota de los municipios más vulnerables. Esto incluye
transferencias a las municipalidades desti- el PAI y el programa del “escudo epidemioló-
nada para el seguro de salud fue incremen- gico” lanzado en 1999. Estos programas han
tada a 7 por ciento. En el mediano plazo, se mejorado significativamente su cobertura y
programa elevarla a 10 por ciento. Al mismo calidad en los últimos 4 años.
tiempo, se creó un nuevo mecanismo (el La desnutrición y la anemia en niños me-
Fondo de Solidaridad Nacional, FSN) con los nores de tres años y en mujeres embarazadas
recursos del programa de reduccion de la es una de las prioridades de la estrategia de
deuda para paises altamente endeudados PS. Estas personas son atendidas a través
(HIPC, por sus siglas en ingles). Este fondo del Programa Nacional de Nutrición (PNN),
proporciona recursos adicionales a fin de que incluye: un programa de micro nutri-
compensar a las municipalidades que gasta- ción; otro para supervisar los estados nutri-

12 La legislación aprobada en 1994 exigía la distribución del 20% del ingreso del gobierno central para
las 314 municipalidades en Bolivia. Estos incluían fondos previamente asignados a los servicios de
salud. Se estipuló que las municipalidades destinaran al menos un 5% de las transferencias percibidas
del gobierno central al pago de seguros del sistema de salud, para proporcionar cobertura a su
población. Las municipalidades también se volvieron propietarias de las instalaciones de salud en su
jurisdicción y adquirieron competencias para financiar su equipo e insumos (pero no recursos
humanos, que siguen dependiendo del control de las oficinas regionales del Ministerio de Salud, el
SEDES). Para mejorar del desempeño de los servicios provistos por las nueve SEDES, se han aprobado
convenios de desempeño (cuasi contratos), supervisados por las juntas de salud (denominadas DILO).
El presupuesto de cada hospital y puesto de salud se basa en el costo de los servicios programados,
que están vinculados a los MDM de salud, tales como nacimientos institucionalizados y cobertura de
vacunación. El Ministerio ha desarrollado una política de recursos humanos para promover la
reasignación del personal hacia las áreas con mayores necesidades. Estas iniciativas se describen en
mayor detalle en el capítulo sobre salud.
383
PROTECCIÓN SOCIAL

cionales y epidemiológicos; y uno de seguri- clusivamente designados para la pobla-


dad alimentaria. Se ha establecido un plan ción indígena, este grupo se beneficia de
piloto, implementado por el Ministerio de intervenciones orientadas a combatir la
Salud, para intensificar las acciones a fin de pobreza en general. Así, el SUMI y EXTEN-
tratar la desnutrición en 25 de los munici- SA se proponen mejorar el acceso y calidad
pios más pobres, antes de establecer un pro- de servicio en las áreas indígenas de Boli-
grama de mayor escala. via. La ley del SUMI reconoce específica-
mente la dimensión intercultural de los
Educación: La estrategia de PS apoya el servicios de salud. EXTENSA trabaja con
acceso a la educación. La cobertura neta en agentes comunitarios (denominados ASIS-
la educación primaria ha aumentado mu- TES) y se han firmado convenios con las
cho durante los últimos 15 años y actual- principales organizaciones indígenas para
mente está en el 97 por ciento. Sin embar- la acreditación de médicos tradicionales.
go, la tasa de finalización para el 8vo gra- También hay programas específicos de
do aún es de sólo 75 por ciento. Las Metas educación bilingüe, orientados a la pobla-
del Milenio proponen establecer tasas ne- ción indígena.
tas de cobertura y de finalización primaria
del 100 por ciento para 2015. La cobertura Bienestar laboral: Frente al rápido au-
en la educación secundaria es baja, puesto mento del desempleo abierto de 6 por cien-
que la tasa de matriculacion neta es apenas to a 9 por ciento de la PEA en 1999-2002)
de 51%. Esta cifra amenaza con socavar la y del subempleo (de 16 por ciento a 21 por
competitividad económica de Bolivia y re- ciento en el mismo intervalo), fue estable-
ducir las oportunidades de empleo. Los cido el PLANE en 2002. Tenía el propósito
fondos sociales se encargan de la construc- de proporcionar un programa de bienestar
ción de infraestructura para educación. El laboral contracíclico, en sustitución del
sistema de PS también cubre los programas FDC, que financió antes trabajos de in-
para la alfabetización de adultos; y el Pro- fraestructura económica. El PLANE ha teni-
grama de Atención al Niño-Niña (PAN) tiene do tres fases hasta la fecha. La primera se
un importante componente de educación financió con 25 millones de dólares y esta-
preescolar. ba orientada para generar 380.000 trabajos
El PAN fue creado en 1997 para los niños al mes, la Fase II contó con 20 millones de
de 0 a 6 años y también cubre la atención en dólares para impulsar la creación de
nutrición, salud y protección. Trabaja a tra- 390.000 trabajos al mes y la Fase III fue
vés de Centros Infantiles Familiares, donde inicialmente financiada con 12 millones de
se reúne a 15 niños en la casa de un volun- dólares para lograr 200.000 trabajos men-
tario. Los pequeños son educados por vo- suales. El ochenta por ciento del financia-
luntarios de la comunidad capacitados por miento del PLANE proviene de los donantes
el programa. Al presente, el PAN está próxi- bilaterales.
mo al final de su financiamiento y no cuen- En 2005, el presupuesto para la Fase III
ta con recursos para continuar. del PLANE aumentó en 7 millones de dóla-
res, haciendo uso de los fondos del gobierno
Programas para grupos indígenas: A pe- nacional. En ese momento, el gobierno se
sar de que pocos programas de PS están ex- propuso crear por lo menos 200.000 em-
384
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

pleos mensuales en la primera mitad de Estrategia de sector: A pesar de los im-


200513. Los trabajadores son empleados en portantes avances logrados en la defini-
promedio por dos meses, y su paga es infe- ción de la nueva estrategia de PS de Boli-
rior al salario mínimo, de modo que la parti- via, ésta aún no ha sido oficialmente im-
cipación se realiza mediante la autoselec- plementada. El presupuesto de PS todavía
ción de la gente que no ha podido conseguir no está asaignado de acuero a prioridades
empleo en el sector formal. El PLANE ha te- del sector. Hace poco ha surgido una con-
nido algunos efectos positivos. Los de in- fusión sobre los roles de las distintas agen-
greso, por ejemplo, son significativos, espe- cias en el liderazgo del sistema (específica-
cialmente para mujeres, y la mayoría de los mente, con relación a los respectivos roles
trabajadores empleados en el programa ha del MPP y del DUF). El sistema de fondo so-
aumentado su gasto en alimentos y además cial funciona en coordinación con los mi-
adquirió una nueva habilidad. Se estima que nisterios para programar trabajos de in-
el 20 por ciento de los participantes en el fraestructura; sin embargo, hay margen pa-
PLANE ha conseguido un trabajo permanen- ra mejorar el sistema de direccionamiento a
te más adelante14. fin de que los recursos sean canalizados a
través del FCN hacia las municipalidades, y
BONOSOL. El principal programa de PS para generar coherencia entre las priorida-
para tratar con las necesidades de la pobla- des municipales y las nacionales. Además,
ción mayor de 65 años de edad es el BONO- mientras la economía comienza a recupe-
SOL. Este plan se analiza en el capítulo co- rarse y el desempleo disminuye, existe una
rrespondiente al sistema de pensiones. discusión en curso sobre el futuro papel del
empleo de emergencia y de un posible rol
PRINCIPALES para programas de transferencia de dinero,
CUESTIONES DEL SECTOR que vinculen subsidios al ingreso con pro-
gramas sociales básicos en educación y sa-
Esta sección comenta las principales lud. Estos temas se analizan en los siguien-
cuestiones políticas que deben ser atendi- tes párrafos.
das en el sector de la PS. En primer lugar,
examina los temas del sector muy relacio- Eficacia del direccionamiento: En el mar-
nados con el fortalecimiento de la estrate- co de la Política Nacional de Compensación,
gia. Luego revisa las dimensiones de las el gobierno central transfiere fondos a las
estrategias de salud, nutrición y educa- municipalidades a través de un fondo social
ción, y más adelante analiza los temas re- (FPS), que se coordina con los ministerios
gulatorios y del mercado laboral relaciona- para asignar recursos sobre la base de las ne-
dos con la creación de empleo e ingresos cesidades básicas insatisfechas (NBI) de los
sostenibles. habitantes de los municipios. Sin embargo,

13 El Banco Mundial no ha financiado directamente al PLANE, pero bajo la operación SSPDC II apoyó la
prórroga del programa en el 2005 utilizando US$ 7 millones de fondos nacionales (cf. Banco Mundial,
2005b, p. 30). Este paso contribuyó a reducir la dependencia del programa en ayuda externa.

14 Landa, F. (2003).
385
PROTECCIÓN SOCIAL

una reciente evaluación concluyó que una mente mejorarían el desempeño de los ser-
significativa proporción de los recursos se vicios básicos, como el poder para supervi-
destinan aún a comunidades no pobres, lo sar al personal en el sector de salud.
que sugiere que hay que mejorar el direccio-
namiento15. El actual sistema tiene en cuen- SUMI: Diversos problemas socavan la
ta criterios como la pobreza (NBI) y la capa- operación eficaz y equitativa del sistema
cidad de implementación. Desafortunada- universal de seguro materno-infantil SUMI.
mente, la escasa capacidad de implementa- ¿Cuáles son?: (i) No existe un estudio deta-
ción de las municipalidades más pobres tien- llado de costo disponible, de modo que no
de a compensar su mayor nivel de NBI. Hace se sabe si los pagos del SUMI cubren los cos-
poco, el SUMI ha llevado a cabo una evalua- tos reales de los protocolos requeridos. (ii)
ción de impacto para verificar que el progra- No hay información disponible sobre la dis-
ma esté llegando a los hogares más pobres y tribución de los fondos del SUMI dentro del
guiar el futuro desarrollo del mismo. Ministerio de salud, pero parece probable
que una porción más que óptima se consume
El desafío de la descentralización: Un de- en intervenciones terciarias. (iii) Los muni-
safío clave para la política de PS en Bolivia cipios más pobres tienen dificultad para
es que no es necesario que las administra- gastar su cuota de fondos para salud y por
ciones descentralizadas suscriban necesa- tanto, encontrarán obstáculos para acceder
riamente las prioridades nacionales cuando a los recursos FSN, lo que podría conducir a
se trata de la asignación local de los fondos. una distribución regresiva. (iv) La introduc-
Asimismo, si las reglas de asignación no ción del SUMI se concentró en el seguro de
consideran de forma adecuada la pobreza re- salud de madre e hijo, con lo que excluyó
lativa de las distintas regiones, la descen- otros servicios previamente cubiertos, como
tralización fiscal puede reducir el ámbito de la salud sexual y reproductiva, y la identifi-
las medidas redistributivas. Este tema será cación y tratamiento de tuberculosis y mala-
aún más importante si se profundiza en el ria, que podrían verse afectados negativa-
proceso de descentralización en Bolivia. Du- mente. (v) Debido a la segmentación geo-
rante 2005, el PNC ha puesto en marcha un gráfica entre los hospitales del Ministerio de
ejercicio piloto utilizando donaciones pa- Salud y los de la seguridad social (SS), la ley
res, o transferencias condicionales (Política del SUMI establece que los hospitales de la
de Transferencias Condicionales, PTC) para SS deben proveer el paquete de seguro SUMI
incentivar a los municipios a canalizar sus a la gente que vive en su área de influencia.
recursos hacia el logro de las MDM. La pri- Sin embargo, no se otorga ningún incentivo
mera fase se centra en mortalidad infantil y al SS para que lo haga.
materna. Los resultados de este piloto debe-
rían ser cuidadosamente supervisados y, si Empoderamiento de usuarios indígenas y
fuera apropiado, escalados. Al mismo tiem- pertinencia cultural de los servicios: Según se
po, Bolivia aún no ha transferido al control desprende de los datos sobre salud y acceso
local importantes funciones que probable- a servicios, el alto nivel de exclusión de gru-

15 Aguilar Paredes y Ruiz Mier, 2004.


386
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

pos indígenas hace de ésta un área clave pa- cios pequeños, que además obtienen traba-
ra la intervención de la PS. A pesar de los jo en el PLANE. En todo caso, como progra-
avances descritos, existen muchas brechas ma anticíclico el PLANE debería ser limitado
entre las intenciones declaradas y la efecti- cuando la economía mejore y el desempleo
va aplicación de las políticas. Además, aún disminuya. Se anunció la intención de con-
existe mucho trabajo por hacer con respecto cluirlo a fines de 2005.
a la sensibilidad cultural de los servicios de
salud y la promoción de la demanda de los Reforma del mercado labora: En la actua-
servicios entre mujeres indígenas bajo el lidad, las regulaciones laborales desalientan
Acuerdo de Derechos de Mujeres Embaraza- el empleo en el sector formal, debido a los
das (donde se incluye el derecho a dar a luz altos costos de despido, y también hacen di-
en la postura de su elección y a conservar su fícil proveer incentivos basados en la pro-
placenta). ductividad a los empleados. Esto provoca un
sesgo hacia elecciones de producto y tecno-
Empleo de emergencia: Un programa de logías intensivas en capital, que ayudan a
empleo de emergencia satisfactorio siempre perpetuar el desempleo. Esto también em-
debería ser temporal y anticíclico; ser auto puja la actividad económica hacia el sector
enfocado, y evitar distorsionar el mercado informal, donde las regulaciones laborales
laboral “sustituyendo” demanda por otros no son efectivas. Dado que los empleados de
tipos de empleo. En cuanto a estos princi- este sector no tienen acceso a la seguridad
pios, el PLANE busca ser auto selectivo, es- social, esto tiene un doble efecto negativo
tableciendo el salario por debajo del mínimo en los resultados de la protección social,
legal. Pero existe el riesgo de que aún pueda puesto que produce empleo menos seguro,
“sustituir” trabajos en el sector informal, que genera más vulnerabilidad.
donde el salario mínimo no es limitante. En
el periodo 1999-2002, el sector informal OPCIONES DE POLÍTICA
creció en importancia debido a la crisis eco-
nómica, como lo demuestra el incremento Principales áreas programáticas
del subempleo (del 16 al 21 por ciento) en para la PS en Bolivia
este período16. También podría esperarse La estrategia de PS en Bolivia debería
que el PLANE lleve a alguna gente a la PEA, continuar enfocada en: (i) fortalecer el de-
por ejemplo, mujeres que no estaban bus- sarrollo humano de los niños, mejorando el
cando empleo previamente porque tenían acceso de familias pobres a la educación y la
pocas esperanzas de encontrarlo. Esto com- salud primarias de buena calidad; (ii) apoyar
pensaría su impacto en la tasa de desem- a los hogares de bajos ingresos, expuestos a
pleo. Hay, además, un cuestionamiento so- la inestabilidad económica; y (iii) estable-
bre el doble provecho que tendrían los bene- cer un sistema sostenible y equitativo de
ficiarios de otros programas, como los invo- apoyo a la vejez. Al mismo tiempo, debería
lucrados en donaciones para iniciar nego- canalizarse la participación de las poblacio-

16 El subempleo lo integran principalmente trabajadores del sector informal, que ganan menos que el
salario mínimo.
387
PROTECCIÓN SOCIAL

nes indígenas en la formulación de políticas da. Bolivia debería poner el mayor énfasis
de PS en general. en el seguimiento del embarazo y en la pro-
visión de apoyo integrado a la salud prima-
Desarrollo humano de niños ria y nutrición durante los primeros 24 me-
Fortalecer la provisión de salud primaria: ses de vida. Debería considerar las lecciones
Es preciso fortalecer la provisión primaria en de programas exitosos en otros países como
el marco del SUMI. Una opción aquí es esta- el AIN–C en Honduras y “Creciendo Bien” en
blecer un sistema de guardián que exija que Guatemala. También tendría que considerar
el acceso a los servicios del SUMI se realice a las lecciones de programas de estimulación
través de instalaciones de nivel primario. temprana, que buscan compensar las defi-
También es importante institucionalizar los ciencias en el ambiente de aprendizaje de
vínculos entre las brigadas EXTENSA y las los hogares más pobres, como el programa
postas de salud. El SUMI debería considerar colombiano Hogares Comunitarios para ni-
el reembolso de los costos de transporte pa- ños entre 2 y 4 años de edad.
ra llegar a las postas de salud a quienes viven
en lugares remotos. Bolivia también debería Mejorar el acceso de la población indígena
evaluar la expansión del paquete de benefi- a servicios de salud: Las medidas recomenda-
cios del SUMI, considerando si todos los ser- das a este fin incluyen: (i) llevar adelante
vicios incluidos son realmente prioridades una estrategia de comunicación social para
dentro de la restricción presupuestaria dis- promover el uso de derechos fijados por el
ponible. El SUMI debería hacer pagos al sis- Acuerdo de Derechos de Mujeres Embaraza-
tema de Seguridad Social (SS) para compen- das. (ii) pagar incentivos por referir pacien-
sar el costo de los servicios ordenados por la tes a las instalaciones del MSD a fin de incre-
ley del SUMI, con el fin de proveer al SS con mentar el uso de partos institucionales en-
el incentivo de proveer estos servicios. Con- tre las mujeres indígenas e (iii) involucrar a
tinuando su exclusión del sistema de seguro las organizaciones indígenas en la planifica-
de salud, es importante garantizar un finan- ción de la salud, incluyendo el plano local.
ciamiento presupuestario central, adecuado
para programas “verticales” como tuberculo- Apoyo para adultos expuestos
sis, chagas y malaria, y el programa PAI (in- a inestabilidad económica
munización), con el fin de mejorar el escudo Empleo de emergencia: El programa anti-
epidemiológico. También es preciso mejorar cíclico de empleo de emergencia (PLANE) ha
la coordinación entre el escudo epidemioló- tenido efectos positivos, pero debería ser
gico y los programas PAI, y definir mejor las temporal. En la medida en que la economía
responsabilidades de otros actores del siste- continúe recuperándose, el gobierno debe-
ma (especialmente SUMI y EXTENSA) en la ría ratificar la conclusión del PLANE. En el
implementación de programas verticales a futuro, las estrategias para atender el de-
fin de evitar la duplicación de esfuerzos. sempleo estructural deberían constar de
programas de capacitación para ayudar a
Focalizar las acciones de PS en salud en que los desempleados, especialmente gente
los primeros años de vida: Los resultados joven, que entra al mercado laboral por pri-
más importantes en salud infantil están de- mera vez, busquen trabajo efectivo en el
terminados por los primeros 24 meses de vi- mercado laboral en recuperación.
388
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Reformas del mercado laboral: Para maxi- tos tomen servicios básicos de educación y
mizar el efecto de la recuperación económi- salud, a través de programas de transferen-
ca podrían plantearse algunas reformas en cias condicionales de dinero (CTD) (véase re-
el mercado laboral a fin de incentivar la in- cuadro). Como una dimensión de esta estra-
versión en productos y tecnologías intensi- tegia, debería mejorarse la cobertura del re-
vas en trabajo. Dichas reformas deberían in- gistro nacional de población y la emisión de
cluir una reducción de la carga de gastos so- carnets de identidad para garantizar que los
ciales, que desalienta a las empresas a en- hogares más pobres no sean excluidos del ac-
trar al sector formal. ceso a servicios dirigidos debido a su exclu-
sión del registro oficial.
Transferencias condicionales de dinero y
registro de beneficiarios: Bolivia debería con- Temas transversales
siderar hacer transferencias de ingreso para Marco institucional para la estrategia de
los hogares más pobres siempre y cuando és- PS: Es necesario ir más allá de la definición

Recuadro 1 - TRANSFERENCIAS CONDICIONALES DE DINERO (TCD):


LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Existe una creciente evidencia internacional relacionada con la eficacia de los programas TCD, co-
mo Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, Familias en Acción en Colombia, y Red Solidaria
en El Salvador. Estos programas proveen subsidios monetarios a los hogares más pobres, mientras esti-
mulan la toma de programas de salud y educación básicas para sus hijos, ofreciendo a la próxima gene-
ración la oportunidad de romper con el ciclo de pobreza. Estos programas funcionan particularmente
bien en situaciones en que la oferta de servicios básicos es adecuada, pero algunos hogares no pueden
o no están suficientemente motivados a utilizarlos.
Así como la provisión de incentivos a las familias pobres para invertir en el desarrollo de sus niños,
las TCD también responden a la demanda social y política de una iniciativa pública para apoyar los in-
gresos de las familias más pobres. Pero hacen esto sin causar distorsiones en el mercado laboral, que
desalientan a la gente a trabajar, y sin la creación de grupos de interés implícitos que se convierten en
un drenaje permanente de recursos fiscales.
Algunos de los principales principios para un programa de TCD eficaz son los siguientes:
> Los términos y monto de la transferencia de dinero debería estar dimensionada para no interferir en
las decisiones de oferta laboral, pero ser suficientes para influir en la decisión de tomar los servi-
cios básicos;
> Las reglas de identificación por área geográfica y/o características del hogar deberían ser clara-
mente definidas y estrictamente cumplidas;
> La participación en el programa debería ser temporal, dependiendo de la situación de pobreza del
hogar;
> El programa debería ser adecuadamente coordinado con las agencias que proveen servicios básicos;
> La estructura institucional debería ser fuerte, con información de primera mano, y sistemas de su-
pervisión y evaluación.
389
PROTECCIÓN SOCIAL

teórica de la estrategia de PS y concretar su sempeño y están menos expuestos a ser ma-


implementación. El Consejo Nacional de Po- nipulados por las organizaciones gremiales.
lítica Económica y Social (CONAPES) debería
asumir el liderazgo en este proceso. El pre- Mejorar la eficacia del direccionamiento:
supuesto de los principales programas de PS Deberían revisarse las reglas de direcciona-
debería ser debatido considerando los cos- miento de la Política Nacional de Compensa-
tos de los distintos resultados buscados. ción con el fin de incrementar la proporción
Una supervisión y evaluación más fuertes es de los recursos destinados a las comunida-
una condición necesaria. des pobres. En salud, hay indicios de que el
SUMI aún no está logrando suficiente con-
Descentralización: Hay mucho por hacer centración de recursos en los municipios
para mejorar la coherencia entre las priorida- más pobres y tampoco en las intervenciones
des municipales y nacionales en el marco del primarias más importantes. Debería supervi-
modelo de gobierno descentralizado de Boli- sarse los flujos financieros del SUMI para ver
via. Este tema crecerá en importancia en la en qué se están empleando los recursos, con
medida en que se profundice la descentrali- el fin de reasignarlos a las áreas e interven-
zación. Recientes iniciativas para utilizar do- ciones prioritarias. Las reglas para lograr
naciones pares, relacionadas con las MDM, prioridad en el financiamiento del FSN en sa-
deberían ser consideradas a la brevedad. Al lud deberían ser flexibilizadas para garanti-
mismo tiempo, Bolivia debería transferir la zar que los municipios más pobres puedan
supervisión y control del personal de servi- utilizarlas. Finalmente EXTENSA requiere un
cios básicos a los gobiernos locales, que tie- mejor direccionamiento en áreas donde exis-
nen mayor capacidad para supervisar su de- tan carencias de médicos.
390
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA

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Bolivia”, PNUD, marzo.
CON BENEFICIOS PARA TODOS

SISTEMA DE PENSIONES:
LAS REFORMAS DE LA REFORMA

Rafael Rofman

l sistema de pensiones de Bolivia se enfrenta a serios

E problemas relacionados con su marco institucional, su


impacto fiscal, su cobertura (incluyendo al “Bonosol”) y sus
costos de gestión. Estas deficiencias exigen acciones inmediatas y
a medio plazo. Los problemas fiscales sólo se superarán mediante
una adecuación institucional que defina reglas claras y las asegure
frente a presiones políticas y sociales. El programa de pago del
Bonosol puede seguir siendo una respuesta creativa a la bajísima
cobertura del sistema contributivo, pero sólo si se corrigen las
fallas de acceso y financiamiento y se asegura su sostenibilidad,
independientemente del debate sobre la política de hidrocarburos.
Finalmente, el sistema privado presenta serias deficiencias en
materia de competencia y costos, que deben ser revisadas.
392
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES Para analizar las consecuencias de la re-


forma y el desempeño del nuevo sistema po-
En 1996, Bolivia llevó a cabo una reforma demos considerar cinco dimensiones. Por un
estructural de su sistema de pensiones me- lado, hay que considerar que el marco insti-
diante una nueva legislación que creó un pi- tucional del sistema ha jugado un papel im-
lar único de capitalización, acompañado por portante, porque además de su debilidad,
un novedoso esquema de beneficio universal fue objeto de constantes cambios y ha expe-
mediante la entrega de un monto fijo trans- rimentado numerosos problemas a los que se
ferido directamente a todos los bolivianos al enfrenta en la actualidad. Un segundo as-
cumplir los 65 años. Hasta ese momento, el pecto es el peso del sistema de pensiones en
sistema de pensiones era de reparto con be- las cuentas fiscales. Ese impacto fue un las-
neficio definido, con una planificación cen- tre desde el momento mismo en que comen-
tral gestionada por el gobierno nacional y zó a aplicarse la reforma y debe seguir te-
varios fondos complementarios. El sistema niéndose en cuenta incluso a mediano pla-
planteaba problemas patrimoniales y de li- zo. El tercer aspecto digno de consideración
quidez con poca o ninguna supervisión. se refiere a la cobertura del sistema de pen-
La reforma de 1996 introdujo tres nove- siones. Bolivia tiene aún los índices más
dades principales. En primer lugar, suprimió amplios de desprotección y desigualdad de
definitivamente el sistema antiguo para la la región. Por otro lado, la creación, imple-
población activa. Así, los trabajadores que mentación e impacto del “Bonosol” merece
ya estaban jubilados o que habían reunido particular atención, porque es un ejemplo
las condiciones requeridas para acceder a creativo de aplicación de programas socia-
ese beneficio, mantenían sus derechos am- les. Finalmente, también debe evaluarse la
parados por la legislación anterior, pero situación del sistema privado de gestión de
quienes accedieran a la jubilación con pos- pensiones, en relación con el desempeño de
terioridad a la reforma deberían hacerlo ba- sus gerentes y la gestión financiera de los
jo el nuevo régimen. La segunda novedad recursos acumulados. A continuación se
fue la creación de un sistema de capitaliza- analizaran en detalle estos cinco elementos.
ción con participación obligatoria de los
asalariados de cualquier rama o sector, in- La estructura institucional
cluidos los funcionarios públicos y militares, La estructura institucional ha experi-
cuyos aportes se derivaron a cuentas indivi- mentado varios cambios desde la implemen-
duales administradas por entidades priva- tación del nuevo sistema en 1996. Tras di-
das. Al mismo tiempo se creó el llamado Bo- versos ajustes, se asignó el diseño de políti-
no Solidario (“Bonosol”), un novedoso pro- cas al Viceministerio de Pensiones y Servi-
grama consistente en la entrega anual de cios Financieros del Ministerio de Hacienda.
una prestación monetaria básica a toda la Todo el sistema quedaba bajo su dirección,
población mayor de 65 años, dentro de un con sus componentes de reparto (antiguo
régimen no contributivo, pero totalmente sistema), capitalización (nuevo sistema) y
prefinanciado.1 distribución del Bonosol. El segundo nivel

1 Para una descripción detallada del nuevo sistema, véase von Gersdorff (1997)
393
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

institucional paso a ocuparlo la Superinten- Seguros de Vida administran los seguros de


dencia de Pensiones, Valores y Seguros, un invalidez y fallecimiento (con los que se fi-
organismo autónomo bajo protección del nancian tales beneficios en caso de sinies-
Ministerio de Hacienda, cuya función es su- tro de trabajadores activos) y las rentas vi-
pervisar la actuación de los tres componen- talicias que adquieran los trabajadores del
tes del sistema, a través de sus intendencias régimen de capitalización para el cobro de
de Pensiones (reparto y Bonosol) y Adminis- sus beneficios.
tradoras de Fondos de Pensiones, AFP (Capi-
talización). El gasto público en pensiones
En el tercer plano institucional, las enti- Cuando se produjo la reforma, el gasto
dades operativas se dividen según el com- anual del sistema público se situaba alrede-
ponente del sistema. Por un lado, el Servi- dor del 2 por ciento del PIB, con un déficit
cio Nacional del Sistema de Reparto (SENA- de cerca de medio punto porcentual. Este
SIR) se encarga de gestionar el antiguo ré- gasto había comenzado a aumentar conti-
gimen (incluido el pago de beneficios a nuamente en los años previos y era motivo
quienes se retiraron bajo su vigencia) y de de preocupación para el gobierno, que pre-
la verificación y pago de compensaciones a veía un incremento sostenido. Al implemen-
quienes, habiéndose retirado bajo el nuevo tar la reforma, la expectativa de analistas y
sistema, tienen derecho a percibirlas por políticos era que ante la supresión del anti-
haber aportado antes de la reforma. En el guo sistema para los trabajadores activos, el
ámbito del Ministerio de Hacienda, el SENA- gasto comenzaría a declinar por la mortali-
SIR es autónomo. Por su parte, las AFP se dad entre los ya retirados. Así, las previsio-
encargan de registrar las afiliaciones, admi- nes oficiales indicaban que, como conse-
nistrar los fondos y pagar los beneficios de cuencia inmediata de la reforma, se produci-
los trabajadores bajo el nuevo sistema. ría un incremento del déficit de hasta un 3
Además, por supuesto, administran los Fon- por ciento del PIB, para luego comenzar a
dos de Capitalización Colectiva y pagan, declinar y, hacia 2005, encontrarse en torno
con recursos de los mismos, los beneficios al 1,5 por ciento del producto (Gamboa,
del Bonosol. Por último, las Compañías de 2005). Según estas previsiones, hacia 2018

Cuadro 1 - ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BOLIVIA

Ministerio de Hacienda

Diseño de políticas
Entidades Públicas
Vice Ministerio de Pensiones Entidades Privadas
Relación Jerárquica Públicas
Relación de Supervisión
Superintendencia de
Supervisión Pensiones, Valores y Seguros

Servicio Nacional Administradoras de Compañias de


Operación del Sistema de Fondos de Pensiones Seguros de Vida
Reparto (AFJP)
394
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

el déficit del sistema reformado sería menor ducción tendría que haber marchado a
al que se produciría de no aplicarse la refor- un ritmo del 3 por ciento anual. Sin em-
ma, y hacia 2045, el costo total sería prácti- bargo, en 2001 el número de pensiona-
camente nulo. dos no sólo no había disminuido respec-
Sin embargo, poco después, una actitud to de 1996, sino que había continuado
permisiva en el proceso de supresión del sis- aumentando hasta llegar a los 156 mil,
tema antiguo, la concesión de importantes lo que implica un desfase del 46 por
aumentos en los beneficios ante presiones ciento respecto de las previsiones ini-
políticas y sociales, y la contabilización de ciales. Esta diferencia obedecería a la
beneficios extraordinarios para las Fuerzas facilidad con que los trabajadores en
Armadas además de compensaciones para edades próximas a la jubilación obtu-
los empleados públicos como parte del gasto vieron el reconocimiento de sus dere-
provisional, echaron por tierra el optimismo chos previsionales, a falsificaciones de
inicial. Así, el gasto se elevó a algo más del documentos de identificación (lo que
4.5 por ciento del producto en 2004 (SPVS, permitió alterar la edad de las perso-
2004), y para 2005 se prevé que continuara nas) y a las permanentes ampliaciones
por encima del 4,0 por ciento del PIB, más de los plazos para presentar solicitudes
del doble de lo inicialmente previsto. de retiro bajo el sistema antiguo.
La gran diferencia entre el gasto previsto (ii) Monto de los beneficios: Desde la apro-
al iniciarse la reforma y el resultante preocu- bación del nuevo sistema previsional,
paron desde un principio al gobierno de tur- diversas presiones de tipo político y so-
no y a observadores independientes. En un cial condujeron a aumentos continuos
detallado análisis, Revilla (2002) identificó de los beneficios. Dos acuerdos socia-
cinco causas de esta diferencia: les, conocidos bajo los nombres de las
(i) El número de rentistas: según las esti- localidades donde fueron suscritos,
maciones iniciales, el número de jubila- “Caracollo” y “Patacamaya”, provoca-
dos del sistema antiguo debería dismi- ron fuertes aumentos en las pensiones
nuir desde los casi 125 mil en 1996 has- mínimas, que a fines del año 2002 du-
ta alrededor de 107 mil en 2001. La re- plicaban al salario mínimo.

Gráfico 1 - GASTO EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1997-2004.

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Parra (2002) y Gamboa (2005)


395
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

(iii) Indexación de los beneficios al valor del sistema nacional, pero conservando el
dólar: A partir de 1997 se modificó el derecho a percibir un beneficio del 100
mecanismo de ajuste de los valores de por ciento de su último salario. Por ello,
las pensiones, pasando a indexarse de se diseñó un mecanismo de subsidio
acuerdo a la evolución del dólar esta- adicional que en términos contables se
dounidense. Debido a la pérdida cons- ha considerado como parte del “gasto
tante de valor del peso boliviano (que de pensiones”. Del mismo modo, al mo-
se depreció en un 16 por ciento en tér- dificarse la tasa de contribución de los
minos reales entre 1997 y 2004), esta trabajadores, el Estado otorgó a sus em-
decisión implicó aumentos significati- pleados un aumento compensatorio de
vos en los beneficios promedio. salarios. Éste, conocido como “aporte
(iv) Decisiones sobre la “generación sánd- fusión salarios”, se ha mantenido sepa-
wich”: Desde la aprobación de la refor- rado del resto de los gastos en personal
ma se suscitó un amplio debate sobre el y en distintas presentaciones se lo ha
trato que debían recibir quienes, ha- considerado como parte del “gasto en
biendo cumplido con los años de apor- pensiones”.
tes requeridos para jubilarse (12 años
bajo el antiguo sistema), no tenían la La cobertura del sistema
edad mínima. Distintas medidas toma- El sistema de pensiones de Bolivia tiene
das a partir de la vigencia del nuevo sis- una de las coberturas provisionales más ba-
tema fueron flexibilizando las condicio- jas de la región, en términos de participa-
nes para el acceso de este grupo a los ción de los trabajadores. Apenas un diez por
beneficios del sistema antiguo, aumen- ciento de la fuerza de trabajo de todo el pa-
tando así el gasto del sector. ís contribuye regularmente a los fondos de
(v) Criterios de contabilización del gasto: pensión, e incluso si sólo se considera a los
Desde la reforma, el personal de las asalariados, un grupo relativamente privile-
Fuerzas Armadas pasó a integrarse en el giado en el mercado laboral boliviano, el

Gráfico 2 - COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES, PARA LA POBLACIÓN ACTIVA


Y LOS MAYORES DE 65 AÑOS, ALREDEDOR DEL AÑO 2002
100
90 Activos
80
Adultos Mayores
70
60
50
40
30
20
10
0
NI GU DR* SV BO EC PY CO MX PE VE CR PA* CL AR UY BR

Nota: (*) República Dominicana y Panamá carecen de datos sobre cobertura de seguridad social
entre trabajadores activos.
Fuente: Rofman y Lucchetti (2005).
396
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

porcentaje que realiza aportes no supera el porque la cobertura de los más ricos es infe-
30 por ciento. Esta baja participación se re- rior en diez veces de la de los más pobres.
fleja en la etapa pasiva: menos de 15 de ca- El sistema boliviano de pensiones no sólo
da 100 personas de 65 años o más percibe es inequitativo para quienes participan en
beneficios previsionales. él, sino también con el resto de la sociedad.
Las diferencias por género son importan- Al alto costo que el sistema antiguo ha gene-
tes, porque la tasa de cobertura de los varo- rado debido a su impacto fiscal (lo que ha si-
nes en edades activas y pasivas es un 40 por do causa de preocupación), se suma una co-
ciento mayor que entre las mujeres. Del mis- bertura baja y excluyente, que lo convierte
mo modo, la mayor parte de los participan- en un enorme subsidio que toda la sociedad
tes en el sistema residen en las ciudades, ya brinda a un grupo reducido de beneficiarios.
que la cobertura rural es inferior al 3 por La población favorecida por el sistema equi-
ciento entre los activos y al 5 por ciento en- vale a menos del 15 por ciento del conjunto
tre los adultos mayores. de los mayores de 65 años, equivalente al 0,6
La importancia de la inequidad en el ac- por ciento de la población total. Sin embar-
ceso al sistema de pensiones puede percibir- go, este grupo absorbe cerca de 5 puntos
se con claridad al considerar la cobertura de porcentuales del producto, con beneficios
las personas en el quintil más pobre (que que, en promedio, equivalen a casi cuatro
apenas supera el 0,5 por ciento) y el más ri- veces el PIB per cápita. Estas cifras muestran
co (36,5 por ciento). La distancia entre es- que el sistema es muy generoso con quienes
tas dos cifras evidencia la iniquidad (“ratio participan2 y al mismo tiempo es excluyente,
de equidad”), mostrando que el grupo más lo que provoca enormes efectos regresivos
rico tiene una tasa de acceso al sistema 63 sobre la distribución de la renta.
veces mayor que la del más pobre. En com-
paración, otros países de la región como El papel del Bonosol
Brasil, Ecuador, Chile, Uruguay y Costa Rica, A diferencia de otros países de la región
tienen “ratios de equidad” muy inferiores, y del mundo, la transferencia de las empre-

Gráfico 3 - PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES ACTIVOS EN EL SISTEMA DE PENSIONES


POR QUINTIL DE INGRESOS, Y RATIO DE EQUIDAD

100
Quintil I
90
Quintil V
80
70 Razón de equidad
60
50
40
30
20
10
0
CL EC BR CR UY SV NI VE CO PE MX CU PA* PY BO

2 En Argentina, por ejemplo, el beneficio promedio es de aproximadamente un 75 por ciento del PIB per
cápita, y en Uruguay de 30 por ciento del PIB per cápita.
397
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

sas estatales realizada en Bolivia a media- Al iniciarse los pagos de este beneficio,
dos de los años 90 se destacó por no haber surgieron dos problemas. Por un lado, el sis-
privatizado del todo. La “privatización a la tema de documentación individual en Boli-
boliviana” implicó que sólo se transfiriera a via presentaba importantes fallas, por lo
los nuevos accionistas un 50 por ciento de que, muchos potenciales beneficiarios care-
las acciones. Éstas fueron entregadas sin cían de la identificación necesaria, mientras
cargo a los socios privados, a cambio de un que en otros casos se sospechaba de falsifi-
compromiso de realizar fuertes inversiones caciones o fraudes en los documentos. Al
que las capitalizasen. A su vez, una parte mismo tiempo, las AFP tuvieron que hacer
menor del capital accionarial (inferior al 3 frente al pago de cerca de cien millones de
por ciento en todos los casos, con una única dólares, en un momento en que el FCC care-
excepción) se entregó a los trabajadores de cía de liquidez. Además, dada la ausencia de
las empresas, y el remanente se transfirió “a mercados y las restricciones políticas, tam-
los ciudadanos bolivianos residentes en el poco parecía viable vender acciones de las
país y que al 31 de diciembre de 1995 hubie- empresas capitalizadas. Por ello, las AFP op-
ren alcanzado la mayoridad”3. El proceso de taron por endeudar al FCC. La cuantía de la
capitalización y privatización se aplicó a deuda equivalia a la mitad de los pagos que
seis empresas, vinculadas a las áreas de hi- deberían realizar.
drocarburos, telecomunicaciones, fundicio- Ante los graves problemas de liquidez,
nes, energía eléctrica y transporte aéreo y las AFP suspendieron pagos a principios de
ferroviario. Las fundiciones no se llegaron a 1998, y el gobierno reemplazó el programa
capitalizar. del Bonosol por otro llamado “Bolivida”,
Con la aprobación de la nueva ley de pen- que repartía las acciones de las empresas
siones en 1996, las acciones entregadas a privatizadas entre la población a través de
los ciudadanos se depositaron en “Fondos cuentas individuales y reducía el monto de
de Capitalización Colectiva” (FCC), adminis- los beneficios a aproximadamente un 25 por
trados por las mismas AFP. En función a la ciento del valor original. Los beneficios de
información sobre los montos capitalizados Bolivida se pagaron entre 1998 y 2001, pe-
por los nuevos accionistas privados, se esti- ro a fines de 2002 se aprobó una nueva ley
mó que el valor monetario del conjunto de que reinstauraba el Bonosol en las condicio-
las acciones era de 1650 millones de dólares nes iniciales, con el añadido de que los ac-
(el 22 por ciento del PIB). Con estos recur- tivos del FCC se fusionaban a los fondos de
sos, las AFP se comprometían a pagar un Bo- capitalización individual a fin de incremen-
nosol de aproximadamente 250 dólares tar la liquidez del sistema. Esta fusión nun-
anuales a cada boliviano mayor de 65 años ca se concretó en su totalidad, aunque du-
(siempre que hubiera nacido antes de rante 2003 se realizaron transferencias por
1974). El monto del beneficio debe revisar- un valor aproximado de 130 millones de dó-
se en función a un análisis actuarial con una lares, lo que mejoró significativamente la li-
periodicidad de tres años. quidez del FCC.

3 Texto de la Ley 1544, conocida como “Ley de Capitalización”, en su artículo 6. Aprobada el 21 de


marzo de 1994.
398
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Más adelante, el gobierno del presiden- 2005. El número de beneficiarios del pro-
te Carlos Mesa convocó un referéndum na- grama parece haber sido algo mayor de lo
cional el 18 de julio de 2004, en el que se esperado, ya que en 1997 se pagaron a 364
consultó a la ciudadanía sobre distintos as- mil beneficiarios, y en 2004 se alcanzó a
pectos vinculados a la política de hidrocar- 427 mil. No existen cálculos rigurosos del
buros. La tercera pregunta del plebiscito alcance del programa (esto es, si llega a to-
era: “¿Está usted de acuerdo con refundar dos los beneficiarios potenciales) ni sobre
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, el nivel de fraude (esto es, cuantas perso-
recuperando la propiedad estatal de las ac- nas perciben el beneficio sin cumplir los re-
ciones de las bolivianas y bolivianos en las quisitos). Sin embargo, datos de la Encues-
empresas petroleras capitalizadas, de mane- ta de Hogares de 2002 indicaban que cerca
ra que pueda participar en toda la cadena de un 30 por ciento de los mayores de 65
productiva de los hidrocarburos?”. Tras el es- años decían no estar recibiendo el dinero, y
crutinio, la pregunta recibió una respuesta las diferencias mencionadas entre la pobla-
positiva por parte del 67 por ciento de los ción estimada y la efectivamente beneficia-
votantes habilitados. Dada la similitud en- ria parecen señalar la existencia de benefi-
tre la redacción de esta pregunta y la de la cios indebidos.
ley que creó el Bonosol, distintos sectores Aunque el bono es reducido, los efectos
interpretaron que el apoyo masivo a la mis- del programa sobre las condiciones de vida
ma implicaba la transferencia de los activos de la población parecen relevantes. En un
de los FCC a la nueva YPFB. Aunque el go- estudio basado en datos del periodo 1999-
bierno no realizó la transferencia, la posibi- 2002, Martínez (2005) concluyó que, espe-
lidad de hacerlo con carácter inminente ha cialmente en las áreas rurales, los hogares
seguido abierta, tal y como lo han señalado con al menos un beneficiario del Bonosol in-
las nuevas autoridades electas en 2005. Al crementan en forma significativa su consu-
respecto, el programa de gobierno del Mo- mo de alimentos. La causa de este impacto
vimiento al Socialismo (MAS) establece, en parecería residir no tanto en la compra de
su punto 1.7, que “revertirá las acciones de más alimentos por parte de los beneficia-
todas las empresas capitalizadas, para que rios, sino en la posibilidad de adquirir bie-
el Estado boliviano tenga control directo so- nes de capital básicos necesarios para incre-
bre las mismas. Este hecho significa modifi- mentar su producción agrícola, que antes
car el paquete accionario en estas empresas. eran inaccesibles por las restricciones de li-
Asimismo, se garantizará el pago del BONO- quidez y la falta de financiamiento.
SOL con los rendimientos del Fondo de Capi-
talización Colectiva (FCC) y con recursos adi- El nuevo sistema
cionales de TGN”. El régimen de capitalización introducido
Los beneficiarios del Bonosol son todos en 1996 se parece mucho a los que se fueron
los bolivianos mayores de 65 años. De creando desde 1981 inspirados en la expe-
acuerdo con estimaciones y previsiones de- riencia chilena. Sin embargo, deben men-
mográficas realizadas por CELADE (2005), cionarse varias diferencias. El nuevo sistema
este grupo estaba integrado por aproxima- requiere la participación de los trabajadores
damente 300.000 personas en 1997, y fue asalariados, que deben contribuir con 12,5
aumentando hasta alcanzar los 390.000 en por ciento de sus salarios, con un adicional
399
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

de dos puntos porcentuales pagados por los años). El número de traspasos totales equi-
empleadores para financiar los seguros de vale a una tasa anual de aproximadamente
riesgos profesionales. Los aportes se distri- 0,4 traspasos por cada 100 miembros, muy
buyen en forma preestablecida y se destinan por debajo del promedio de los países lati-
10 puntos porcentuales a los fondos de pen- noamericanos, que oscilaba entre los 2 y 3
siones, dos puntos al financiamiento de los traspasos anuales por cada 100 afiliados.
seguros de invalidez y fallecimiento, y me- La comisión de administración cobrada
dio punto a los costos de administración. por las AFP bolivianas sobre los aportes (0,5
Como en otros países del entorno, los traba- por ciento del salario) es la más baja de la
jadores acumulan aportes y al alcanzar la región, aunque la existencia de otros cargos
edad de retiro (65 años), pueden convertir cobrados directamente a los fondos, así co-
el saldo de sus cuentas individuales en una mo el costo relativamente elevado de los se-
renta vitalicia. El sistema no prevé el pago guros de invalidez y fallecimiento han gene-
de pensiones mínimas, por lo que no existe rado algunos debates sobre el peso efectivo
el requisito de años con aportes para solici- del sistema, que sería en realidad de casi el
tar el retiro. Sin embargo sí previó el pago doble del señalado (FIEL, 2005). Lo cierto es
de “compensaciones de cotizaciones” para que, puesto que no hay gastos de mercadeo
trabajadores que hubieran realizado aportes ni de promoción publicitaria, las adminis-
al sistema con anterioridad a la reforma. tradoras bolivianas obtienen resultados muy
En vez de abrir el mercado a la participa- positivos en su gestión. El “return on
ción de cualquier interesado (como fue el equity” (ROE), que mide el resultado de las
caso en Chile y en la mayoría de los países de compañías como porcentaje del patrimonio
la región), o de utilizar un sistema progresi- neto de las mismas, ha sido muy alto en Bo-
vo que garantice una alta participación en el livia, tanto en términos absolutos como en
mismo de un fondo de pensiones administra- comparación con otros países, ya que sólo lo
do por una entidad pública (como ocurrió en supera Perú desde 2000.
Uruguay), el modelo elegido por las autori- En relación a la inversión de los activos
dades bolivianas fue el de licitación. Así, se de los fondos de pensiones, la política de las
dividió el mercado en dos partes idénticas y AFP ha sido muy conservadora, debido en
se procedió a asignar a los trabajadores a parte por las exigencias legales a las que
una de las dos AFP. La selección de estas ad- vienen sometidas. A su vez, los problemas
ministradoras se hizo por licitación, lo que fiscales del antiguo sistema han afectado al
creó un duopolio cuyos integrantes no com- nuevo modelo de capitalización, porque, da-
piten entre sí. Aunque desde 2002 se autori- das sus necesidades de financiamiento, el
zaron los traspasos entre las administrado- gobierno se ha empeñado en obtener recur-
ras, esta actividad ha sido mínima, en parte sos de las AFP. En marzo de 2005, casi un 69
por la falta de ambición comercial de las AFP. por ciento de los fondos estaban invertidos
Entre 2002 y 2004 se produjeron algo más de en valores emitidos por el Tesoro General de
11.000 traspasos, que tuvieron un efecto la Nación; además, un decreto del año 2000
prácticamente nulo sobre la distribución de establece que los fondos de pensiones de-
los afiliados (la “ganancia neta” de afiliacio- ben adquirir, anualmente, el equivalente a
nes por parte de la AFP con resultado positi- 180 millones de dólares en deuda pública,
vo fue de 200 afiliados en un período de tres emitida por el Estado exclusivamente a tal
400
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 1 - ROE DE LAS AFP, POR PAÍSES, 2000-2004

2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Lineal

Perú 55.5 58.2 58.0 58.6 52.5 45.6

Bolivia 88.6 14.4 36.5 39.2 38.8 31.9

Chile 40.6 27.4 23.1 21.8 21.0 25.1

Mexico 21.6 30.5 32.9 30.7 25.2 22.6

Uruguay 1.3 30.8 92.0 31.9 39.0 17.4

El Salvador 4.9 17.9 24.7 27.8 30.8 8.7

Argentina 14.7 2.6 -18.6 -9.3 -10.0 1.5


Fuente: Boletines estadísticos de la AIOS.

fin. Dado que la recaudación en los últimos da por la rentabilidad de los títulos públi-
años fue de unos 220 millones de dólares cos, que fijan a su vez las autoridades gu-
anuales, esta regla implica que las AFP de- bernamentales. Por ello, es difícil establecer
ben invertir al menos un 85% de su recauda- una relación entre los rendimientos de los
ción en deuda pública. fondos y la evolución de los mercados finan-
Las carteras de inversión de los fondos cieros.
de pensiones presentan una diversificación Como ocurre en otros países de la región,
muy baja. Además del 69 por ciento de lo co- al considerar a los nuevos regímenes de ca-
locado en deuda pública, los fondos mantie- pitalización, la mayoría de los analistas y
nen un 7 por ciento de sus activos en accio- políticos se fijan sobre todo en la evolución
nes y deuda de la Petrolera Andina, un 5,7 de los fondos de pensiones y el desempeño
por ciento en Transredes S.A. y otro 5,3 por de sus administradoras, las AFP. Sin embar-
ciento en acciones de otras empresas priva- go, las Compañías de Seguros de Vida ejer-
tizadas en 1996. En total, más de un 85 por cen un papel esencial, pues cubren los ries-
ciento de los activos se concentra en deuda gos de invalidez y fallecimiento (que pue-
pública o valores emitidos por las empresas den llegar a representar un alto porcentaje
capitalizadas. La diversificación internacio- de los beneficios pagados). Además absor-
nal también es mínima, ya que sólo el 1,4 ben buena parte de los costos del sistema.
por ciento de los fondos están invertidos en En Bolivia, dos empresas aseguradoras cu-
activos extranjeros. bren toda la actividad vinculada al sistema
La rentabilidad de los fondos ha sido muy previsional. Durante 2004, la producción de
estable desde que comenzó a funcionar el seguros previsionales fue de 48 millones de
sistema. En tal sentido, se alcanzó un pro- dólares, casi un 25 por ciento de la recauda-
medio del 8 por ciento anual en dólares. Da- ción total del sistema de pensiones, mien-
da la composición de la cartera de inversio- tras los siniestros registrados alcanzaron los
nes, esta tasa está directamente determina- 25 millones de dólares. Esta notable dife-
401
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

rencia refleja la inmadurez del sistema y, po- frentarse a restricciones legales y en muchos
siblemente, la existencia de utilidades para casos, violar derechos adquiridos, así como
las compañías de seguros, aunque éstas no provocar los lógicos conflictos sociales y
se reflejen en los balances presentados a la políticos que surgirían como reacción inme-
Superintendencia, debido a la constitución diata. Lo más factible parece ser, pues, ten-
de importantes reservas, que a marzo de der hacia políticas que eviten la repetición
2005 superaban los 260 millones de dólares. de nuevos errores en el futuro.
Bajo supuestos razonables y mediante
LOS DESAFÍOS SECTORIALES una modelación, puede preverse la evolu-
ción del sistema y la demanda del mismo so-
El costo fiscal bre las cuentas fiscales. Entre los años 2003
El pesado costo fiscal del sistema provi- y 2004 se prepararon dos simulaciones del
sional de Bolivia ha centrado sin duda nu- gasto futuro, una para un estudio del BID y
merosos debates, porque la magnitud del la segunda por un equipo conjunto del BM y
gasto derivado de la reforma pone en peli- el gobierno boliviano. Estas previsiones in-
gro la estabilidad financiera del conjunto dican que el gasto debería disminuir en for-
del Estado. La reforma de 1996 tenía como ma constante durante las próximas décadas,
uno de sus principales objetivos el control y con lo que se reduciría paulatinamente la
reducción de dicho costo, pero como ya se presión sobre las cuentas fiscales.
advirtió, la debilidad institucional y políti- Aunque las previsiones de gasto indican
ca del Estado a la hora de implementar los que éste tenderá a disminuir con el tiempo,
cambios normativos impidieron alcanzar el principal riesgo fiscal del sistema conti-
esa meta. núa siendo su fragilidad institucional. Por
La experiencia boliviana y de otros paí- ejemplo, durante 2004 se aprobaron dos de-
ses de la región apunta la dificultad de re- cretos supremos (27542 y 27543), que crean
vertir lo ocurrido desde 1996. En ese senti- tres nuevos beneficios para quienes los soli-
do, adoptar medidas destinadas a una re- citaron bajo el sistema anterior sin haben
ducción drástica del gasto implicaría en- obtenido aún una respuesta. Este gasto adi-

Gráfico 4 - PREVISIÓN DEL GASTO FISCAL EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB.
2005-2060
6

4
3

0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060

Fuente: Gamboa (2005).


402
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

cional, no incluido en la previsión presenta- tener información sobre el estado de sus


da, fue de alrededor de 5 millones de dólares trámites en el SENASIR.
durante el segundo semestre de 2004, por lo > La adopción de un plan de aceleración
que su valor anualizado podría representar del proceso de calificación de rentas en
un 0,1 por ciento del PIB. trámite, para finalizar la revisión de las
Puesto que distintos gobiernos han con- solicitudes pendientes antes del 31 de
cedido beneficios a grupos y sectores a fin diciembre de 2005.
de solucionar demandas y conflictos concre- > La revisión, por parte del SENASIR, de las
tos, el sistema de pensiones lleva años sien- calificaciones de rentas y pagos globales
do una herramienta de política social a cor- concedidos que pudieran haber sido
to plazo. Por ello, sin acuerdos explícitos otorgados en forma irregular.
sobre los límites del sistema y las condicio- > La evaluación de una propuesta para
nes de acceso al mismo, persiste el riesgo de crear un fondo con los inmuebles que
que esta práctica continúe en los próximos originalmente pertenecían a los fondos
años y con ello se frene la tendencia teórica complementarios y que fueran transferi-
del gasto a disminuir. dos al Estado, para financiar el gasto del
En 2004, el gobierno boliviano creó una sistema.
comisión técnica para analizar el costo del > La preparación de un informe anual sobre
sistema de reparto. Ésta preparó un informe los procesos de liquidación de los anti-
y varias propuestas de acción, adoptadas guos fondos complementarios.
por el gobierno mediante el decreto 27991 Al mismo tiempo, el decreto instituyó
de enero del 2005. Entre las principales me- varias reformas institucionales en el SENA-
didas adoptadas se incluyen: SIR, incluyendo las áreas de cobranza de
> La creación de un archivo electrónico de deudas, lucha contra la corrupción y morosi-
datos, con información sobre rentistas dad, doble percepción y control de vivencia.
en curso de pago y de adquisición, al cual Sin embargo, una de las principales misio-
deberían tener acceso directo la SPVS, el nes asignadas a la comisión, la búsqueda de
Ministerio de Hacienda, el Viceministe- fuentes alternativas de financiamiento, no
rio de Pensiones y Servicios Financieros y se llevó a cabo, por lo que mediante un de-
el SENASIR creto supremo el gobierno encomendó al Vi-
> La revisión, por parte del SENASIR, de los ceministerio de Pensiones y Servicios Finan-
registros de rentistas que presenten con- cieros la búsqueda de fuentes alternativas al
tradicciones. endeudamiento público.
> La realización anual, por parte del Minis- Las medidas recogidas en el decreto pre-
terio de Hacienda, de estudios actuariales tenden mejorar la transparencia y goberna-
sobre el estado del sistema de pensiones. bilidad del sistema de reparto, dos áreas con
> La adopción, por parte del SENASIR, de limitados avances en el pasado, y que pare-
un sistema de incorporación de toda la cen ser precondiciones para un mejor con-
información disponible al archivo elec- trol del sistema, reduciendo fraudes y abu-
trónico de datos. sos en el mismo. Pese a que dichas medidas
> La puesta en marcha de un plan de emer- están bien encaminadas, su eficacia sólo
gencia de atención al asegurado, que podrá ser evaluada en función del funciona-
permita que los interesados puedan ob- miento real del sistema en los próximos
403
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

años, ya que, como se señaló antes, el enor- medio de algo menos de 50 millones de dó-
me costo del actual sistema de pensiones no lares anuales, es decir, cerca de la mitad de
es fruto de su planificación ni de la claridad los recursos requeridos.
de las normas y objetivos, sino de su incum- La baja rentabilidad obtenida podría de-
plimiento. berse a que el valor estimado de los activos
sea inadecuado (esto es, que las acciones
El Bonosol, el acceso al mismo, estén sobrevaloradas), a que la calidad de la
la sostenibilidad financiera y su gestión de las empresas sea menor de lo es-
vinculación con la política de perado, o a que existan problemas objetivos
hidrocarburos en el desarrollo de estas empresas que impi-
Desde su creación, el Bonosol ha sido ob- den alcanzar mejores resultados. En cual-
jeto de debates, cambios normativos y preo- quier caso, los FCC tienen un problema de li-
cupación de los sucesivos gobiernos. Hasta quidez, que sólo podría solucionarse me-
ahora se ha discutido mucho sobre la calidad diante la venta de parte de sus activos en el
de la gestión de los responsables de los FCC, mercado. Sin embargo, dichas operaciones
los costos de dicha administración, el acce- han sido muy raras debido a las presiones
so de los grupos más pobres y vulnerables a políticas que los administradores soportan y
los beneficios y la sostenibilidad financiera al hecho de que no existen mercados con la
del programa. suficiente liquidez como para operar con
Según la ley de pensiones de 1996, co- grandes volúmenes de activos.
rresponde a las AFP administrar los FCC, en Aunque la gestión financiera de las AFP
paralelo a los fondos de pensiones. Sin em- con respecto a los FCC ha sido limitada, el
bargo, mientras los fondos de capitalización cobro de comisiones por dicho concepto se
individual reciben un flujo mensual de in- ha mantenido a lo largo del tiempo. En el
gresos que hay que invertir, con los FCC ocu- marco del sistema de comisiones que cobran
rre lo contrario. Así, las AFP recibieron acti- las AFP, las dos compañías administradoras
vos que deben administrar para generar ga- cobraron unos 2,2 millones de dólares por el
nancias y liquidez que les permitan pagar manejo del portafolio del FCC en 2004.
beneficios, pero carecen de un ingreso cons- Si bien el Bonosol es un beneficio uni-
tante y regular. Desde un principio, la falta versal para los mayores de 65 años, existen
de liquidez se consideró un problema para indicios de que parte de la población no lo
gestionar estos fondos. Aunque en ocasio- está cobrando. Según la Encuesta Continua
nes se especuló con la posibilidad de que los de Hogares del año 2002, un 28 por ciento
dividendos pagados por las empresas capi- de la población mayor de 65 años declaró
talizadas fuera suficiente para financiar el que no percibía este beneficio (Rofman
pago de los beneficios del Bonosol, la renta- 2005). Al mismo tiempo, según los registros
bilidad relativamente baja de las mismas4 existentes, el número de bonos solidarios
hizo que, por el contrario, los recursos pagados cada año es superior a la estima-
transferidos por las compañías capitalizadas ción oficial de la población en edad de per-
a los FCC entre esos años alcancen un pro- cibirlos, lo que apunta a la existencia de mu-

4 Las utilidades obtenidas entre 1997 y 2003 oscilaron entre el 2,5 y el 4.2 por ciento del valor de
capitalización.
404
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

chos errores o cobros fraudulentos que de- transferencia señalada, este beneficio que-
ben revisarse. daría sin financiamiento.
Desde su creación en 1996, la determi-
nación del monto de los beneficios ha sido Las condiciones
discrecional, aduciéndose que más adelante del mercado de AFP
se realizarían estudios actuariales. Así, en A fin de disminuir gastos superfluos en
1996 se estableció que cada Bonosol debía un mercado relativamente pequeño, la le-
ser de 250 dólares, cifra que se mantendría gislación en materia de pensiones aprobada
hasta 2001. Por entonces se advirtió que a en 1996 introdujo un novedoso sistema de
partir de 2002 correspondería a la Superin- licitación para la distribución del mercado
tendencia la realización de estudios actua- de pensiones entre dos administradoras. De
riales trianuales para corregir dicho valor. acuerdo con la ley, los asalariados se repar-
Cuando en 1998 se sustituyó el Bonosol por tieron en idénticas proporciones entre ellas,
el Bolivida, la nueva legislación estableció y no se autorizaron los traspasos entre las
que el beneficio ascendería a 60 dólares (se- mismas hasta 2000, como tampoco el ingre-
gún un decreto del año 2000), indicando so de nuevos competidores en el mercado
otra vez que en “años posteriores” se reali- hasta 2002. La comisión que las AFP perci-
zarían las correcciones actuariales corres- ben por administrar los aportes equivale al
pondientes. Finalmente, al reinstaurarse el 0,5 por ciento de los salarios imponibles,
Bonosol en 2002, la ley estableció un bene- pero además cobran una comisión por admi-
ficio de 1.800 Bolivianos, pago susceptible nistración de cartera, también establecida
de revisión quinquenal a partir de 2008. A por contrato, un monto más por el pago de
consecuencia de esta sucesión de cambios, jubilaciones y, desde 2001, una transferen-
no existen estudios oficiales que permitan cia monetaria por la recaudación de primas
evaluar la sostenibilidad de los FCC a medio previsionales.
plazo, ni propuestas estratégicas para ga- En el total de ingresos de las AFP, las co-
rantizarla. Las correcciones realizadas han misiones más “visibles” (sobre aportes a los
obedecido a consideraciones de tipo políti- fondos de capitalización individual) repre-
co, al margen de razones técnicas, por lo que sentan menos de un 45 por ciento. Aunque
no se puede saber en detalle cuántos recur- estas comisiones pueden ser objeto de mo-
sos son necesarios para sostener el progra- dificación desde 2002, no ha habido pro-
ma en las próximas décadas, ni si los activos puestas en ese sentido, ni tampoco se han
disponibles en la actualidad serán suficien- incorporado nuevas compañías al mercado,
tes para financiar los pagos. por lo que prácticamente no existe compe-
Tras el referéndum de 2004 y las distintas tencia entre las AFP.
propuestas formuladas durante la campaña Como se señalaba, las carteras de inver-
presidencial de 2005, no está claro si los FCC sión se concentran mucho en los instrumen-
continuarán controlando las acciones de las tos emitidos por el Estado boliviano y unas
empresas capitalizadas, o si por el contra- pocas empresas capitalizadas en los años
rio, éstas serán transferidas al Estado boli- 90. Esta falta de diversificación genera un
viano. Si este fuera el caso, el nuevo gobier- doble riesgo para los aportantes y la socie-
no debería decidir qué política seguir res- dad en su conjunto. Por un lado, podrían
pecto al Bonosol, porque de hacerse la verse afectados los intereses de los afiliados
405
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

Gráfico 5 - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS Seguros Provida. Se le otorgó un 75 por


OPERATIVOS PERCIBIDOS POR LAS AFP. ciento del mercado a la primera y un 25 por
BOLIVIA 2004 ciento a la segunda para luego distribuirse
aleatoriamente entre ellas a los afiliados al
Jubilaciones sistema. Entonces las AFP procedieron a
1%
transferirles las reservas acumuladas. Dadas
las diferencias de criterio sobre cobertura de
Primas los afiliados, el crecimiento en el flujo de
Previsionales Sobre beneficiarios, en particular por siniestros de
32% aportes
43% invalidez, ha sido muy lento. A fines de mar-
zo de 2005 sólo 1.200 personas percibían
dinero por este concepto, mientras que los
Sobre
Sobre Portafolio Portafolio afiliados fallecidos desde el inicio del siste-
FCC FCI ma sumaban 3.250. La SPVS ha trabajado
13% 11%
activamente para resolver este problema,
Fuente: SVPS. porque la aplicación de un criterio estricto
pensado para limitar la población con dere-
en caso de impago por parte del Estado, o si cho a cobertura estaría obstruyendo seria-
se producen procesos de renegociación for- mente el acceso de muchos trabajadores a
zosa. Al mismo tiempo, al existir una expo- los medios de protección inicialmente pen-
sición tan importante al riesgo soberano, y sado para servirles.
dado que no hay garantías explícitas en el
sistema, sean de rentabilidad o de pensión Opciones de política
mínima, una situación de mal desempeño Bolivia dispone de un sistema de protec-
por parte de los FCI dejaría abierta la posibi- ción económica de los ancianos, contradic-
lidad de que los afiliados a los fondos recla- torio en diseño e implementación. El siste-
men una solución política, por lo que podría ma de pensiones contributivo tradicional es
operar una especie de garantía implícita cu- costoso y de muy baja cobertura, el de pro-
yos alcances no pueden ser evaluados, pero tección universal no contributivo (el Bono-
muy cara para el conjunto de la sociedad. sol) adolece de un acceso y una sostenibili-
Un último aspecto problemático del nue- dad limitados, mientras el nuevo sistema de
vo sistema de pensiones es el funcionamien- capitalización se enfrenta a problemas de
to de los seguros previsionales, incluidos los eficacia y de seguridad.
de riesgo profesional. Desde comienzos del A continuación se discuten algunas op-
sistema y hasta fines de 2001, ambas AFP ciones de política en relación a estos temas,
operaron sin seguros. En su lugar, constitu- subrayando ciertas sugerencias y sopesando
yeron cuentas especiales de reserva dentro su posible efecto. Como en cualquier pro-
de las mismas administradoras, donde se puesta, es importante identificar las restric-
acumularon las contribuciones realizadas ciones que acompañan su implementación,
por empleados y empleadores para finan- sean éstas de tipo político, financiero o so-
ciarlos. A fines de 2001 se licitó para la ad- cial. A continuación se presenta una discu-
judicación de la gestión de todos los segu- sión de las posibles vías de acción en las
ros a dos compañías: La Vitalicia Seguros y áreas identificadas como más relevantes: el
406
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

costo fiscal, el Bonosol y el funcionamiento drían haber recibido beneficios en forma


del sistema de capitalización. irregular, permitiría reducir el costo general
del sistema y, al mismo tiempo, enviar seña-
a) El costo fiscal: les claras a la sociedad en su conjunto res-
Como se plantea en detalle en este capí- pecto de la seriedad con la que el gobierno
tulo, el oneroso costo fiscal en Bolivia no se considera este asunto.
debió a una mala planificación del proceso Como es sabido, los problemas de finan-
de reforma, sino a su incumplimiento. De ciamiento ante el déficit actual y del futuro
ahí que para asegurar la consolidación fi- próximo pueden considerarse como un tema
nanciera y la sostenibilidad a largo plazo sea específico y singular del sistema de pensio-
crucial desarrollar una estrategia que consi- nes (es decir, buscando una solución especí-
dere los temas de diseño y de implementa- fica en el marco del mismo) o como parte de
ción de políticas. una estrategia conjunta de financiamiento
Entre las medidas que deben adoptarse, del Estado boliviano. En el primer caso, la
una relativamente sencilla en su aspecto estrategia debería centrarse en la obtención
técnico, aunque posiblemente conflictiva de contribuciones adicionales por parte de
en lo político, sería un cambio en la forma quienes participan en el sistema, creando
de presentar las cifras de gasto pensional en “aportes solidarios” para los trabajadores
Bolivia. La “tradición” de incluir ítems tales activos. Aquí podría seguirse un modelo si-
como los beneficios garantizados al perso- milar al colombiano, es decir, reduciendo los
nal retirado de las Fuerzas Armadas, o el cos- beneficios de los retirados explícita o implí-
to de la compensación otorgada a los em- citamente (en este último caso, mediante la
pleados públicos por los cambios en las con- aplicación de una contribución por parte de
tribuciones ocurridos en 1996, han exagera- los retirados). También podría seguirse el
do la magnitud de la crisis fiscal, en lo que ejemplo peruano con relación al régimen de
al sistema de pensiones se refiere. Si estos jubilaciones de los funcionarios públicos.
gastos, así como otros menores, se asignan Si, por su parte, se integra dentro de una es-
correctamente a los presupuestos de los or- trategia de gestión del déficit global del
ganismos que los originan, el debate sería sector público, incluyendo el gasto genera-
más transparente. do por el sistema de pensiones, entonces es-
Por otra parte, las acciones definidas en taría justificada la búsqueda de fuentes de
el decreto de principios de enero de 2005 financiamiento de bajo costo, como se plan-
buscan controlar el gasto en el futuro, y el tea en el decreto 27991.
gobierno debería asegurar su aplicación y,
en su caso, su profundización. La revisión b) El Bonosol:
masiva de beneficios otorgados desde 1996 El Bonosol es un programa innovador,
no parece razonable, tanto por las restric- sin costo fiscal corriente y, según las prime-
ciones legales como por la conflictividad ras evaluaciones disponibles, con efectos
política y social que acarrearía. En cambio, significativos en la calidad de vida de sus
un esfuerzo sistemático para que, a través beneficiarios. Sin embargo, los problemas
del análisis de la información disponible y el de acceso, fraude, gestión y sostenibilidad
entrecruzamiento con otras fuentes, se discutidos previamente merecen atención y
identifique a aquellos individuos que po- correcciones.
407
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

Una clara recomendación para aminorar convirtiéndolo en un beneficio mínimo uni-


el fraude y las dificultades de acceso es la versal que, como tal, no percibirían quienes
realización de una encuesta específica dise- reciben pensiones regulares. La viabilidad
ñada para evaluar con precisión la magnitud financiera de esta primera propuesta debe
de estos problemas. De acuerdo a los resul- evaluarse en el marco de un estudio actua-
tados que se obtengan, el gobierno podrá rial, aunque merece la pena señalar que, con
definir una estrategia de corrección progre- niveles de rentabilidad adecuados, la dife-
siva, buscando depurar los padrones de be- rencia entre un flujo de pagos por los próxi-
neficiarios a fin de eliminar a los individuos mos 45 años (expectativa de vida promedio
que hayan recibido irregularmente el bene- para la población nacida antes de 1974) o
ficio y, a la vez, incorporar a aquellos que un flujo perpetuo no es muy alta. La segun-
cumplen los requisitos, pero que, por alguna da propuesta, es decir, limitar el cobro del
razón, no se han incorporado. Bonosol a quienes no perciben otra pensión,
En cuanto a la gestión financiera y la implicaría una reducción en el flujo anual de
sostenibilidad del sistema, una primera aproximadamente un 15 por ciento, un cam-
idea, similar a la anterior, es realizar una re- bio que aliviaría, aunque no solucionaría,
visión rigurosa de los criterios de valoración los problemas de liquidez y sostenibilidad.
de los activos hoy registrados en los FCC y, Las decisiones del futuro gobierno de
en relación con esto, proponer estrategias a Bolivia acerca de la propiedad de las accio-
medio y largo plazo que maximicen la renta- nes de las empresas de hidrocarburos capi-
bilidad de los mismos en un contexto de al- talizadas serán centrales en la discusión so-
ta seguridad. Este análisis debería incluir bre el Bonosol y su futuro. Si los activos del
una revisión de la normativa de gobierno FCC se transfieren al Estado, deberá definir-
corporativo y su aplicación en Bolivia, para se una fuente alternativa de recursos, o bien
asegurar que los intereses de los FCC, y a tra- reformularse el programa (concentrando
vés de ellos de todos los bolivianos, estén mejor los beneficios o reduciendo su monto)
adecuadamente protegidos y representados. para evitar que el mismo quede permanente-
Al mismo tiempo, es necesario elaborar un mente descapitalizado.
análisis demográfico y actuarial para prever
el flujo de beneficios que deben abonarse en c) El régimen de capitalización:
los próximos años y décadas y ajustar las es- El régimen de capitalización individual
trategias de inversiones y disponibilidad de boliviano se diseñó como uno de los de me-
activos líquidos a ese flujo. nor costo en la región, pero la entrega de
Aunque el Bonosol estaba pensado como comisiones por la administración de los fon-
un mecanismo para “devolver” a los bolivia- dos y los seguros provisionales ha generado
nos adultos la propiedad de parte de las em- costos superiores a los esperados. El meca-
presas que antes fueron públicas, las autori- nismo de la licitación para aplicar el sistema
dades podrían reconsiderar algunos aspec- resultó eficaz para reducir gastos excesivos
tos a fin de hacerlo más inclusivo en el tiem- de captación de afiliados, pero tras cinco
po (es decir, eliminando la exigencia de ha- años de funcionamiento la esperada conver-
ber nacido antes de 1974) y, a la vez, opti- sión en un modelo competitivo no se ha pro-
mizando su distribución. Una posibilidad ducido y el sistema sigue funcionando igual
sería integrarlo en el sistema contributivo, que en los años anteriores.
408
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Los problemas de falta de competencia experiencia previa, la segunda opción pare-


no son exclusivos de Bolivia, sino que han cería más aconsejable, aunque para su ade-
afectado a casi todos los países de la región. cuada aplicación habría que revisar las re-
Pero el reducido tamaño del mercado boli- glas de funcionamiento del mercado y esta-
viano y las reglas de juego aplicadas en un blecer un mecanismo de periodicidad en las
principio parecen haber creado un sistema licitaciones público y conocido.
más cerrado que otros, lo que sólo beneficia Los problemas en el campo de los seguros
a las empresas administradoras. son relativamente novedosos, en parte debi-
Las autoridades del sector se enfrentan do a que la actividad aseguradora comenzó
hoy a un dilema: promover la competencia, de hecho hace pocos años. Sin embargo, ur-
por ejemplo, facilitando los traspasos, como ge resolver algunos aspectos relativos a la
hizo exitosamente Perú a principios de cobertura de los trabajadores, en especial los
2005, o retomar la estrategia de la licita- casos de riesgo profesional, ya que las ase-
ción, renovando el proceso para buscar nue- guradoras han aplicado criterios muy restric-
vos actores. También pueden fomentar los tivos. En este caso, la Superintendencia de-
traspasos en bloque, mediante mecanismos bería actuar enérgicamente en la definición
de competencia administrados, como se ha de los objetivos de los seguros, separando
propuesto recientemente en Chile. Dado el conceptual y funcionalmente los seguros co-
reducido tamaño del mercado boliviano y la merciales tradicionales de los provisionales.
Tabla 2 Opciones de Política

Área Problema Opciones Impacto y Dificultades Esperados

Costo Fiscal El costo del sistema - Revisar formalmente los criterios de Mayor transparencia y claridad en los
de pensiones es definición del costo pensional para debates
elevado y ha crecido excluir ítems que no corresponden.
sostenidamente
- Aplicar las medidas de control y Progresiva reducción de costos
transparencia incluidas en el Decreto
Supremo 27991.

- Considerar al déficit como un problema del Ahorros dependerían de las medidas


sistema de pensiones y buscar soluciones tomadas, pero es muy difícil el
internas. apoyo social y político para medidas
con impacto significativo.

- Considerar al déficit como parte del No producirá reducciones en el costo,


problema global de financiamiento en pero permitirá discutir los problemas
Bolivia y buscar recursos desde esa óptica. globales en el marco adecuado.

Bonosol Posibles problemas - Realizar una encuesta específica para Expansión del programa a grupos que
de acceso y fraude evaluar la cobertura del programa y la actualmente no lo reciben, y ahorros
magnitud de las irregularidades en el importantes por reducción de fraude.
acceso e implementar un programa para
incluir a los más vulnerables.

Baja rentabilidad - Revisar la valuación de los activos y el La aplicación de correcciones en el


del FCC y dudas desempeño de las empresas capitalizadas, valor de los activos generará mayor
sobre sostenibilidad verificando que los intereses del FCC transparencia, mientras que una
están adecuadamente protegidos. mejor defensa de los intereses del
FCC debería resultar en mayores
dividendos.
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
409
410
Área Problema Opciones Impacto y Dificultades Esperados

- Realizar estudios actuariales y financieros Ajustes en los valores permitirán


para ajustar los parámetros y delinear asegurar la sostenibilidad del Bonosol
estrategias de inversión de largo plazo. en el largo plazo

- Extender el beneficio a toda la Mejoraría el soporte político y social


población, sin límites de edad. del programa, aunque implicaría una
disminución en los beneficios, pero
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

menor si la rentabilidad es razonable


- Integrar al Bonosol con el sistema
Duplicación con contributivo, convirtiéndolo en una Liberaría recursos (cerca de un 15%),
beneficios pensión mínima universal. que permitirían mejorar beneficios y-o
previsionales sostenibilidad.
- Asegurar la sostenibilidad financiera del
Posible impacto de Bonosol, a través de los FCC o mediante Posible impacto fiscal si se utilizan
una nacionalización otros recursos, en caso que se transfieran recursos de rentas generales para
de hidrocarburos las acciones en poder de los FCC al compensar el costo de la
Estado. nacionalización.

Régimen de Costo mayor al - Adopción de políticas pro activas para la Posibilidades de impacto si se corrigen
Capitalización esperado y creciente apertura de la competencia, facilitando otros aspectos (como las comisiones
traspasos y difundiendo opciones. “ocultas”).

- Vuelta a mecanismos de licitación para Más probabilidad de éxito, encontraría


reducir costos. resistencias de la industria.

Seguros previsionales - Revisión de legislación, reduciendo Posible reducción de costos, junto con
caros y poco tarifas cuando sea posible y explicitando mejoras en cobertura.
efectivos criterios de cobertura.
411
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA

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CON BENEFICIOS PARA TODOS

AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO


SERVIR MEJOR A LA GENTE1
Franz Drees-Gross

l saneamiento básico se enfrenta (i) a una crisis sobre qué

E modelo debe adoptarse para la prestación de los servicios de


agua en La Paz y El Alto y (ii) a retos más estructurales co-
mo la poca eficiencia laboral y operativa, un financiamiento insufi-
ciente, deficiencias normativas en el sector y falta de sostenibili-
dad de los servicios en el campo. La situación actual exige un mo-
delo que garantice la continuidad del suministro bajo un creci-
miento poblacional elevado, manteniendo la eficiencia del opera-
dor, el incremento en la cobertura del alcantarillado en El Alto y
que abra espacios de participación a los municipios y a la sociedad
civil. Para ello podría considerarse crear una empresa mixta, me-
diante un incremento en el capital de Aguas del Illimani destinado
a obras de ampliación. En cuanto a los retos sectoriales se sugiere:
(i) mejorar la calidad del financiamiento público para el sector, (ii)
hacer efectiva la política financiera sectorial ; y (iii) fortalecer y
delimitar el ámbito normativo de la Superintendencia del área.

1 El presente capítulo ha sido redactado por Franz Drees-Gross (jefe sectorial del Banco Mundial para
Infraestructura, Sector Privado y Finanzas en Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela), Franz Rojas Ortuste
(especialista en Políticas Sectoriales) y Alejandro Tapia (especialista en Infraestructura del Banco
Mundial).
414
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN En las nueve prefecturas se crearon las


Unidades de Servicios Básicos y Vivienda
El sector de saneamiento básico com- (UNASBVI), que están a cargo de la super-
prende los servicios de agua potable, alcan- visión de la aplicación de normas y las po-
tarillado sanitario, gestión de residuos sóli- líticas del sector, mientras que en los mu-
dos y drenaje pluvial. El presente estudio se nicipios, las Unidades Técnicas Internas
centra en los servicios de agua potable y sa- del Municipio (UTIM) se hacen cargo del
neamiento1 por la importancia que estos dos seguimiento técnico de los proyectos de
servicios han alcanzado en Bolivia durante agua y saneamiento. Ambas unidades han
los últimos años. experimentado un desarrollo dispar, de-
Las reformas del sector de agua y sanea- pendiendo del apoyo departamental o mu-
miento comenzaron a mediados de los años nicipal recibido.
90 con la redefinición de competencias En el área urbana la provisión de agua
dentro del sector. Los gobiernos municipa- potable y el servicio de alcantarillado se rea-
les asumieron la competencia de garanti- liza a través de cuatro tipos de EPSA: conce-
zar la provisión de estos servicios median- sionarios privados (sólo en el caso de La Paz
te las Entidades Prestadoras de Servicios y El Alto), sociedades anónimas mixtas re-
de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario gionales y comunitarias (en la región del
(EPSA). A través del Viceministerio de Ser- Chaco y en la Provincia Bustillo del norte de
vicios Básicos, la competencia para formu- Potosí), cooperativas (fundamentalmente
lar las políticas del sector, la aprobación en la región oriental del país) y empresas
de normas y la elaboración de planes y pro- autónomas municipales de agua que se con-
gramas que definen la provisión del servi- centran en la región occidental de Bolivia.
cio pasó al Ministerio de Servicios y Obras En el área rural, la administración, gestión y
Públicas, mientras la Superintendencia de mantenimiento de estos servicios se realiza
Saneamiento Básico (SISAB) se hizo cargo a través de comités de agua potable y sanea-
de los asuntos relativos a la regulación del miento (CAPYS) y pequeñas cooperativas.
sector, entre los que cabe mencionar el En zonas indígenas o campesinas existen
otorgamiento de concesiones y licencias, otras formas de gestión comunitaria basa-
el registro para la prestación de los servi- das en usos y costumbres.
cios2, el seguimiento del cumplimiento de Por razones de índole presupuestaria, las
las obligaciones y derechos de los titulares actividades normativas de la SISAB se han
de las concesiones, la aprobación de obje- concentrado en las EPSA de las 29 ciudades
tivos de calidad, expansión y desarrollo de más importantes del país, donde se concen-
las EPSA y la protección de los usuarios de tra el 54 por ciento de la población. Hasta la
los servicios. fecha no se han otorgado licencias ni regis-

1 La Ley 2066 establece que el alcantarillado sanitario incluye el tratamiento de aguas residuales. En este
capítulo, el término saneamiento incluye tanto el alcantarillado sanitario como el tratamiento de las
aguas residuales y las soluciones sanitarias in situ.

2 La SISAB otorga concesiones a las EPSA que operan en poblaciones de más de 10 mil habitantes,
licencias de funcionamiento aquellas que operan en poblaciones de entre 2 mil y 10 mil habitantes, y
registros a las comunidades indígenas y campesinas organizadas.
415
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

tros debido, sobre todo, a que aún no se han ha crecido mucho en el país. En el periodo
elaborado reglamentos de la Ley sectorial comprendido entre el censo de 1992 y el del
20663, que determinarán la forma y el conte- 2001, el acceso a mejores fuentes de agua se
nido de las mismas para las EPSA menores y ha incrementado a escala nacional en un 8
rurales. Los reglamentos también establece- por ciento como promedio, mientras que en
rán si éstas estarán exentas del pago de la saneamiento ha subido un 20 por ciento. Pe-
tasa de regulación, el nivel de regulación en se a ello, Bolivia sigue con coberturas de al-
materia de tarifas, formas de sanción, revo- cantarillado sanitario, de agua potable por
cación de licencias y otros aspectos. red de cañería y de saneamiento mejorado,
Por su parte, el control de la calidad del por debajo del promedio latinoamericano
agua para consumo humano adolece de un (ver gráfico 1). Pero el grado de cobertura de
vacío importante, porque ni el Ministerio de estos servicios es similar a lo alcanzado en
Salud ni la SISAB poseen recursos financie- otros países con ingresos per cápita seme-
ros suficientes para realizarlo, además sus jantes. Sólo en el caso de la cobertura de
funciones en este tema no están claramente agua potable en zonas urbanas, Bolivia está
delimitadas. Similar situación acontece res- por encima de otros países con ingresos si-
pecto del control del vertido de aguas resi- milares.
duales, pues pese a la existencia del regla- Más allá de este panorama general, hay
mento de contaminación hídrica de la Ley de desequilibrios de cobertura entre departa-
Medio Ambiente 1333, el Ministerio de De- mentos relativamente ricos y otros más po-
sarrollo Sostenible no ha realizado la clasi- bres, así como desigualdades entre áreas ur-
ficación de los caudales de agua, ni la vigi- banas y rurales.
lancia y protección del vertido de aguas re-
siduales. Desequilibrios por pobreza en las re-
Existen algunas iniciativas para mejorar giones. El nivel de cobertura de agua sigue
la situación descrita, como la creación de la variando dependiendo de la pobreza depar-
Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad tamental: en 2001, de los 6 departamentos
en Saneamiento Básico (FUNDASAB), y con índices de pobreza superiores al prome-
avances en una nueva política financiera dio nacional, todos (menos La Paz) tienen
sectorial, además de acercamientos entre la una cobertura de agua potable por debajo
SISAB y la cartera de Salud, a fin de contro- del promedio nacional. Cabe destacar tam-
lar la calidad del agua potable. bién que en algunos casos de departamen-
tos pobres (Oruro, Beni y La Paz en el caso
DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS de agua y Potosí, Beni y Pando en cuanto al
Y DESAFÍOS PRINCIPALES saneamiento) el avance en la cobertura de
los servicios, medida entre censos, ha sido
Cobertura de los servicios más lenta que en los demás departamentos,
En la última década, la cobertura en la lo que ha generado una brecha aún mayor
provisión de agua potable y de saneamiento (ver Tabla 1).

3 Se han elaborado más de una decena de versiones de los siete proyectos de reglamentos de la Ley 2066
desde 1999-2005, pero hasta este momento el gobierno y las organizaciones sociales de Cochabamba y
de El Alto siguen discutiendo la eventual modificación de la Ley 2066.
416
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 1 - COBERTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN AMÉRICA LATINA4

Agua por red en el área urbana (2002)


100 Honduras Colombia
Peru Costa Rica Chile
Bolivia Ecuador
80 Venezuela, RB Brasil
Paraguay
Porcentaje

60
Guatemala
40

20 Haiti

0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

Población con acceso a servicios de saneamiento en el área urbana


(con conexion domiciliaria al 2002)
100
Colombia
Chile
80
Perú
Honduras
Porcentaje

60 Ecuador
Guatemala Venezuela, RB Brasil
Bolivia Costa Rica
40

20 Haiti
Paraguay

0
2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

Agua por red en el área rural (2002)


100

80 Costa Rica

Venezuela, RB
Porcentaje

60
Honduras Guatemala Colombia
40
Ecuador Peru Chile
Bolivia
20
Paraguay Brasil
Haiti
0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

4 Fuente: datos publicados por la OPS basados en la información del United Nations Joint Monitoring
Programme for Water Supply and Sanitation (JMP) y el Instituto Nacional de Estadística (para Bolivia).
417
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Ingreso per cápita en uso (PPC)

100
Costa Rica
80

Ecuador Paraguay
Porcentaje

60
Honduras Colombia Chile
40 Guatemala Venezuela, RB
Bolivia Peru Brasil
20 Haiti

0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)

Tabla 1 - ACCESO MEJORADO A AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO


(datos por departamento)

Nivel de
Departamentos Pobreza Acceso a Agua Acceso a Saneamiento

Censo Censo Censo Censo Censo


2001 1992 2001 Variación 1992 2001 Variación

Potosí 80 40 44 4 22 34 12

Beni 76 33 35 2 66 82 16

Pando 72 24 39 15 48 72 24

Chuquisaca 70 41 54 13 30 47 17

Oruro 68 63 58 -5 22 38 16

La Paz 66 58 66 8 37 57 20

Cochabamba 55 44 54 10 45 67 23

Tarija 51 60 76 16 50 74 24

Santa Cruz 38 69 78 9 68 87 19

Nacional 59 54 62 8 43 63 20
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
418
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Desequilibrios entre zonas urbanas y ne sobre todo de ríos, vertientes o pozos.


rurales. Bolivia es uno de los países latinoa- Existen también marcadas diferencias cuan-
mericanos donde se registran mayores dife- do se comparan los servicios de saneamien-
rencias de cobertura entre las zonas urbanas to en ambas zonas. En el año 2003, un 86
y rurales. La Tabla 2 muestra que el 86 por por ciento de la población urbana contaba
ciento de la provisión de agua en las ciuda- con un baño en la vivienda en comparación
des se realiza a través de redes, comparado con un escaso 39 por ciento en el campo (el
con el 28 por ciento correspondiente al área 61 por ciento carecía de toda instalación sa-
rural, donde el agua que se consume provie- nitaria).

Tabla 2 - COBERTURA DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO


(por tipo de provisión, año 2003)

Cobertura Urbana Rural

Agua Potable 100.00 100.00


Red por cañería 86.49 27.97
Pileta pública 2.52 9.28
Pozo o noria con bomba 1.28 6.24
Pozo o noria sin bomba 3.01 21.21
Río, vertiente o acequia 1.05 31.47
Lago, laguna o curiche 0.08 0.66
Carro aguatero 2.80 0.52
Otros 2.78 2.65

Saneamiento 100.00 100.00


Alcantarillado 48.36 2.05
Cámara séptica 14.65 3.61
Pozo ciego 21.98 32.30
Superficie (calle/río) 0.94 1.00
Sin Servicio 14.07 61.04
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

Disminución en la tamos concesionales, financia la rehabilita-


Inversión Pública ción o ampliación de los sistemas en muni-
La inversión pública en agua potable y cipios con capacidad de pago, que en gene-
saneamiento se realiza, por un lado, a través ral son los más grandes. El dinero provenien-
del Fondo de Inversión Productiva y Social te de estas dos fuentes destinado al sector y
(FPS), que, a través de transferencias no aquel que corresponde a la cooperación in-
reembolsables, financia la ampliación de es- ternacional está detallado en el Gráfico 2.
tos servicios en municipios de menos de Durante el periodo 1997-1999 la inver-
10.000 habitantes. Por otro lado, esta in- sión pública en el sector creció gracias a la
versión se hace a través del Fondo de Desa- entrada en vigor de las leyes de Participa-
rrollo Regional (FNDR) que, mediante prés- ción Popular y de Descentralización Admi-
419
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Gráfico 2 - INVERSIÓN PÚBLICA EN AGUA Y ciencia laboral y la gran cantidad de agua no


SANEAMIENTO BÁSICO (1997-2004) contabilizada (ANC) de muchas EPSA.
100.0
Eficiencia laboral. De las diez mayores
80.0 EPSA del país, solo dos (AISA/La Paz-El Alto
Millones de USD

60.0
y SAGUAPAC/Santa Cruz) tienen buenos es-
tándares de productividad laboral (1,7 em-
40.0 pleados por cada mil conexiones de agua en
el caso de AISA y 3,1 empleados por cada mil
20.0
conexiones en el caso de SAGUAPAC), com-
0.0 parables con las mejores prácticas en Amé-
1997 1998 1990 2000 2001 2002 2003 2004 rica Latina (menos de 3 empleados por mil
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de conexiones). La ineficiencia laboral le resta
Inversión Pública y Financiamiento Externo. recursos esenciales a las demás EPSA, fon-
dos que podrían destinarse a mejorar la co-
nistrativa, que permitieron a los municipios bertura en zonas aún no abastecidas, donde
contar con más recursos (hubo inversiones la población (normalmente la más necesita-
promedio de 69 millones de dólares anua- da) tiene que abastecerse de fuentes de du-
les). En este periodo cabe destacar además dosa calidad (pozos, carros repartidores, rí-
la realización de varios proyectos importan- os, vertientes y acequias), a veces con un
tes financiados con recursos aportados por costo por metro cúbico por encima de la ta-
la cooperación internacional5. rifa de consumo básico cobrada por la EPSA
A partir de 2000 se reduce la inversión en local. Como ejemplo puede decirse que en
el sector de agua y saneamiento debido al las afueras del área cubierta por “Aguas del
alto endeudamiento de los municipios, si- Illimani” (AISA), un carro cisterna vende el
tuación agravada por el cambio en la políti- tanque de 12 m3 de agua a un precio de 200
ca de asignación de recursos de inversión bolivianos, lo que equivale a una tarifa de
pública, resultante de la Política Nacional de 16,7 bolivianos por m3. A su vez, la tarifa por
Compensación y la Ley del Diálogo 20006. El cañería que cobra AISA para los primeros 30
promedio del financiamiento público para m3 equivale a 1,85 bolivianos por m3. Esto
agua y saneamiento básico entre 2000 y significa que por lo común, los grupos po-
2004 cayó a sólo 50 millones de dólares al bres pagan 9 veces más que quienes tienen
año, una caída equivalente a la cuarta parte servicio por cañería.
de las inversiones realizadas en los últimos Cabe resaltar que de las ocho EPSA con
años de la década de los 90. bajos niveles de productividad laboral, cua-
tro (COSAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AAPOS-
Ineficiencia operativa de las EPSA /Potosí y EMAPYC/Yacuiba) tienen cobertu-
Otro reto del sector de agua potable y sa- ras de agua inferiores al 90 por ciento en su
neamiento en zonas urbanas es la baja efi- área de concesión y dos (SEMAPA/Cocha-

5 PRODURSA, PROSUB, PROSABAR, PRODASUB-JICA, PROANDES, PRAS Santa Cruz-Beni-Pando.

6 Estas normas tratan de establecer mecanismos claros de trasferencias y de concesión de créditos.


420
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

bamba y COATRI/Trinidad) están por debajo bamba, COATRI/Trinidad y AAPOS/Potosí


del 70 por ciento. También debe señalarse (56 por ciento en 2002). Otras cuatro (CO-
que entre las mismas ocho EPSA, cinco tie- SAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AISA/La Paz-El
nen coberturas de alcantarillado sanitario Alto y EMAPYC/Yacuiba) están entre el 30 y
inferior al 60 por ciento (Gráfico 3). el 35 por ciento de falta de registro del re-
curso mediante medidores. Aunque no exis-
Agua no Contabilizada. Cuatro de las te un nivel ideal de ANC (el más económico
diez mayores EPSA del país tienen niveles de depende del costo marginal de producción
Agua no Contabilizada (ANC) por encima del de agua en comparación con los costos para
48 por ciento (SELA/Oruro, SEMAPA/Cocha- reducir el volumen del agua no contabiliza-

Gráfico 3 - PRODUCTIVIDAD LABORAL (NÚMERO DE EMPLEADOS POR 1000 CONEXIONES DE


AGUA, EN 8 DE LAS 10 MAYORES EPSA DEL PAÍS)7
14
12
10.1
10 9.1
8.1
8 7.1
5.9 6.1
6 5.0 5.5

4 3.1
2 1.7
0
AISA SAGUAPAC SELA AAPOS COSMOL ELAPAS COSAALT EMAPYC SEMAPA COATRI

Gráfico 4 - PORCENTAJE DE AGUA NO CONTABILIZADA (ANC) DE LAS 10 MAYORES EPSA8


100

80
63.3
Porcentaje

60 56.2 53.2 48.8


40 35.2 34.9 33.5 30.4
20 17.2 11.6

0
COATRI AAPOS SEMAPA SELA COSAALT ELAPAS AISA EMAPYC COSMOL SAGUAPAC

7 Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB). El


número de empleados se ha calculado comparando el personal total (el número de empleados
permanentes y eventuales directos de la empresa) con el número de conexiones de agua potable
registrada en la empresa, con o sin micro-medidor. Todos los datos corresponden al 2004 salvo el de
AAPOS (dato del 2001) y EMAPYC (dato del 2003).

8 Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), datos


preliminares de la gestión de 2004. En el caso de AAPOS el dato corresponde a 2002.
421
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

da), es obvio que las cuatro EPSA con nive- cuiba), entre las que se encuentran la terce-
les de ANC superiores al 48 por ciento están ra y cuarta ciudad con mayor población y
lejos del óptimo. desarrollo económico del país. En el Gráfico
5 aparecen recogidas las diez EPSA, con da-
Continuidad y calidad del Servicio tos comparados de 2003 y 2004, que mues-
El nivel de continuidad del servicio pres- tran leves cambios.
tado por las EPSA ha mejorado, aunque to- Por su parte, el control en la calidad de
davía no alcanza niveles óptimos, ya que de suministro de agua potable es más impor-
las 19 en las que existen registros consigna- tante, ya que de las 19 EPSA con informa-
dos en la Superintendencia (SISAB), el pro- ción registrada en la SISAB, 13 (68 por cien-
medio de horas que suministran cinco de to) no llevaron a cabo el control y la super-
ellas está por debajo de las 20 diarias (SE- visión conforme a lo establecido en sus con-
MAPA/Cochabamba, COSAALT/Tarija, Se- tratos de concesión. Aunque esta situación
LA/Oruro, COATRI/Trinidad y EMAPYC/Ya- ha mejorado en 2004, los porcentajes si-

Gráfico 5 - NIVEL DE CONTINUIDAD EN ALGUNAS EPSA REGULADAS9


30.0
25.0 24.0 23.6 24.0 24.0 24.0 24.0 24.0
22.9 23.1
22.5
20.0 18.4 18.9
15.3 16.5
Hrs 15.0 14.4 14.4 14.4
10.8 11.2 11.9
10.0
5.0

0
AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI
Gestión 2003 Gestión 2004 Valor aceptable

Gráfico 6 - NIVEL DE CONTROL EN LA CALIDAD DEL AGUA EN ALGUNAS EPSA REGULADAS10


120
100.0100.0 100.0 100.0100.0 100.0 100.0 100.0 97.6 100.0 100.0
100 90.7 95.1
100%
80 68.3
69.4
63.8 65.1
% 60 55.7
41.0 39.1
40
20

0
AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI
Gestión 2003 Gestión 2004 Valor aceptable

9 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

10 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).


422
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

guen bajos para COSAALT/Tarija, EMAPYC- (CAPYS) o las cooperativas, ambos de ges-
/Yacuiba y las cooperativas periurbanas de tión comunitaria.
Santa Cruz, a excepción de COSPHUL. Sin embargo, más allá del rezago eviden-
Independientemente del control, la nor- te en el ámbito rural, hay evidencias de sis-
ma de calidad de agua potable se encuentra temas rurales de agua creados en el pasado
en proceso de revisión debido a su nivel de que dejan de funcionar tras algunos, sea por
exigencia, que contrasta con la capacidad falta de repuestos o de mantenimiento, a
financiera de las EPSA. causa del impago de las tarifas acordadas
por parte de los usuarios.
Desafíos en el ámbito rural En este sentido, un reto sectorial funda-
Respecto a la situación en el campo, no mental es, por un lado, elevar la cobertura
existen informes sobre el nivel de continui- de agua potable y de saneamiento hasta al-
dad o calidad del agua. Sin embargo, sí se canzar rangos similares al promedio rural la-
sabe que existe un retraso importante res- tinoamericano. Y por otro, habrá que incor-
pecto a las zonas urbanas, pese a la exis- porar de manera más efectiva el desarrollo
tencia de programas continuos de financia- comunitario en la fase de pre-inversión y
miento11. Éste se ha regido por la Política después de éste, a fin de dotar de sostenibi-
Nacional de Compensación (PNC), que esta- lidad operativa a los comités y cooperativas
blece asignaciones indicativas anuales a rurales de agua.
cada municipio en función de las cinco ca-
tegorías del nivel de pobreza de los munici- El futuro incierto del modelo
pios, aplicables a sectores productivos, so- de prestación de servicios en
ciales o ambientales. Los servicios de agua La Paz y El Alto
potable y saneamiento forman parte del Considerando los problemas globales de
sector social y deben inscribirse en los pro- cobertura, calidad/continuidad del servicio
gramas plurianuales de los municipios. La e ineficiencia en la prestación de los servi-
PNC señala porcentajes máximos de cofi- cios, así como la reducción de la inversión
nanciamiento del gobierno nacional, por lo pública en el sector a escala nacional, y da-
que corresponde al sector social entre el 80 das las necesidades locales de cobertura to-
por ciento al 85 por ciento12, mientras el re- davía insatisfechas, sobre todo en cuanto al
manente corresponde a la contraparte mu- alcantarillado en la urbe alteña13, lo más
nicipal y/o comunitaria. Los modelos de preocupante ahora es el futuro incierto del
gestión impulsados son, por lo general, los modelo de prestación de los servicios en la
comités de agua potable y saneamiento región metropolitana de La Paz y El Alto.

11 PROSABAR en el periodo 1996-1999, PROAGUAS en 2000-2005 y PROHISABA en 2002-2006.

12 Inicialmente los porcentajes oscilaron entre el 55% y el 85%. Los cambios se implementaron a partir de
2004.

13 Según datos de la SISAB para el año 2004, la cobertura de los servicios de agua en el área servida de
AISA fue del 98,7% (tanto en La Paz como en El Alto) y de alcantarillado sanitario del 91,1% (La Paz)
y del 60,5% (El Alto). A la población sin servicio en el área de concesión se debe agregar la creciente
población del casco urbano (sobre todo de El Alto) que no forma parte del ámbito actual de cobertura
del concesionario.
423
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

a) Antecedentes del caso habían conectado a la misma15, mientras que


El 24 de julio de 1997, el gobierno de Bo- alrededor de 170 mil habitantes asentados
livia suscribió un contrato de concesión para en los distritos 7, 8 y 9, con un crecimiento
los servicios de agua potable y alcantarillado poblacional masivo, muchas veces sin regu-
en las ciudades de El Alto y La Paz con la em- larización catastral por parte municipal, ca-
presa “Aguas del Illimani”, S.A. (AISA), em- recían de servicios domiciliarios de agua po-
presa cuyo operador es Suez14. El contrato de table. Estos problemas son cada vez más ur-
concesión estableció un “área servida” com- gentes, en especial en la ciudad de El Alto,
prendida dentro de los límites de desarrollo donde la alta tasa de crecimiento poblacio-
urbano de ambas ciudades a la fecha del con- nal (más de 5 por ciento anual) ha llevado a
trato (para el cual se definen objetivos de un rápido aumento de la demanda.
ampliación de ambos servicios) y un área de Frente a estos desafíos, la presión de
concesión enunciada como la correspon- sectores opuestos a la participación del sec-
diente a los municipios de La Paz, El Alto y tor privado en la prestación de servicios bá-
alrededores. Entre 1997 y 2004, el servicio sicos y las fricciones entre el gobierno y AI-
de agua se expandió de 155.000 a 242.000 SA en la discusión de los temas relacionados
clientes, mientras el servicio de alcantarilla- con la concesión, derivaron en la firma por
do pasó de 96.000 a 165.000 clientes. Por parte del gobierno del Decreto Supremo No.
otra parte, y al margen de estas cuestiones, 27973, el 12 de enero de 2005, por el cual se
se estableció que el concesionario se respon- insta a la SISAB a “realizar todas las accio-
sabilizaría del mantenimiento de las tuberías nes necesarias en forma inmediata para la
de la red pluvial existente de la ciudad de La terminación del contrato de concesión sus-
Paz a la fecha del inicio de la concesión. Las crito con la empresa Aguas del Illimani, S.A.
redes pluviales de canal abierto no son res- (AISA), en sujeción a las leyes bolivianas y
ponsabilidad de la empresa concesionaria. los contratos suscritos con ésta”.
Pese al incremento sustancial de clientes
en los últimos 8 años, el contrato actual de b) Logros y retos de la concesión
concesión afronta varios problemas, entre Aunque el desempeño del concesionario
ellos (i) un valor alto del derecho de cone- y su cumplimiento del contrato es objeto en
xión (tanto para agua como para alcantari- la actualidad de una auditoría integral con-
llado), lo que dificulta el acceso de los usua- tratada recientemente por la SISAB, vale la
rios pobres a la red y (ii) un elevado número pena subrayar algunos logros y retos de la
de usuarios (dentro del área servida y un nú- concesión a partir de cifras sectoriales ya
mero mayor en zonas fuera de ésta) de ba- disponibles.
rrios periféricos, que todavía carecen del ac-
ceso a las redes de agua y/o alcantarillado. A Cobertura de agua y saneamiento. En
fines de 2004, 68.400 personas vivían den- cuanto al aumento de cobertura, la conce-
tro de zonas con red de agua potable y no se sión de AISA ha conocido dos etapas: una

14 Los accionistas de Aguas de Illimani, SA, son Suez (55,5%), inversionistas locales (37%) y la
Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) del Banco Mundial (7,5%).

15 Comunicado de AISA REG-313 de 23 de diciembre de 2004 a la SISAB, con base en datos del INE y
verificación censal.
424
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

etapa de expansión rápida entre mediados de ción del 3 por ciento al 2 por ciento; diferir
1997 y 2000, con un promedio de 17.400 el canon de alquiler a SAMAPA y disminuir las
nuevas conexiones de agua y 11.300 nuevas tasas de depreciación de los activos de la
conexiones de alcantarillado al año, segui- concesionaria. De forma adicional, la SISAB
da, entre 2001 y 2004, de una etapa de ex- otorgó tres beneficios más a AISA: subir el
pansión más modesta con un promedio de costo fijo comercial en la factura (del 0,1 dó-
6.400 nuevas conexiones de agua y 7.300 lar por recibo al mes al 0,22 o al 0,344); au-
nuevas conexiones de alcantarillado al año. mentar el precio del derecho de conexión que
Es importante recalcar que la tasa de expan- pagan los nuevos usuarios que quieren bene-
sión durante esta primera etapa está muy por ficiarse de la red de agua y de alcantarillado
encima del incremento de nuevas conexiones del concesionario16 y llevar a cabo un plan de
realizadas por SAMAPA en los 31 años pre- expansión de conexiones limitado respecto a
vios a la concesión, que al momento de la en- la creciente demanda. De estas tres medidas,
trega a la concesionaria sumaba 156.000 los altos derechos de conexión son, sin duda,
(5.000 al año). Entre las dos etapas, se ad- un obstáculo para que nuevos usuarios, nor-
vierte también una reducción patente de los malmente los más pobres, se conecten a los
montos globales de inversión, que pasaron servicios básicos que necesitan. Más aún, es-
entre 1997 y 2000 de un promedio de 12,9 tas tarifas resultaron tan altas para los habi-
millones de dólares al año a un promedio de tantes de la ciudad de El Alto, que que oca-
tan solo 3,3 millones al año entre 2001 y sionaron un serio conflicto social en enero
2004. Esta caída se explica por la revisión ta- de 2005, mejoraron muy poco la situación fi-
rifaria quinquenal de 2001, cuando la SISAB nanciera del concesionario (en el caso de AI-
aceptó un incremento equivalente al 12 por SA, los derechos de conexión de agua y al-
ciento, habiendo solicitado en principio la cantarillado sólo representan un 9 por cien-
concesionaria un 24,6 por ciento de alza en to de sus ingresos totales).
precios en dólares americanos, aplicable de
inmediato a partir de 2002. Sobre la base del Derechos de conexión y tarifas. A co-
12 por ciento y en virtud de la inoportunidad mienzos de 2005, ante la convulsión social
política y social de la elevación de tarifas, se que paralizó la ciudad de El Alto y afectó al
planteó una compensación para la empresa suministro de bienes a la ciudad de La Paz, la
partiendo de la rebaja de compromisos mo- SISAB emitió una resolución por la que se re-
netarios por parte de AISA y de un incremen- ducía el costo de los derechos de conexión
to de precios conexos (no de las tarifas pro- para agua y alcantarillado que puede cobrar
piamente). En este sentido, la SISAB aceptó el concesionario17. Desde entonces, AISA se
reducirle a AISA el pago de la tasa de regula- itúa en el promedio de las grandes EPSA en

16 Los derechos de conexión vigentes durante el periodo 2002-2004, pasaron de US$ 155 a US$ 196 para
agua y de US$ 180 a US$ 249 para alcantarillado.
17 En enero de 2005, la SISAB decidió volver a los valores iniciales de los derechos de conexión, sobre la
base del análisis que indicaba que los ingresos de AISA no se verían afectados, debido a que las
conexiones efectuadas durante 2002-2004 fueron mayores a las programadas para dicho periodo y que las
conexiones remanentes para alcanzar las metas del quinquenio se podrían cobrar al costo del derecho de
conexión original, aspecto no aceptado por AISA y que todavía se debate en las instancias de apelación.
425
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

cuanto al monto absoluto de sus derechos de Tarifas. En Bolivia existen dos tipos de
conexión y el peso que dichos derechos tie- estructuras tarifarias, una aplicada por AI-
nen en los ingresos totales de las EPSA. Tal SA, SeLA, EMAPYC y COSSALT, que consiste
como muestran los Gráficos 7 y 8, estos dere- en un cargo fijo por comercialización y un
chos de conexión (para agua y alcantarilla- cargo variable dependiente del consumo, y
do) son inferiores a los que cobran COSMOL- la otra aplicada por el resto de los operado-
/Montero, SEMAPA/Cochabamba y COATRI- res que establece un pago asociado a un vo-
/Trinidad, pero más altos que los cobrados lumen básico o indispensable, lo consuma o
por otras EPSA. El peso de los derechos de no el usuario. A partir de dicha cantidad se
conexión en los ingresos totales de las EPSA aplica un cargo variable en función al con-
varía entre el 0 por ciento y el 9 por ciento sumo excedente. Por otra parte, cada EPSA
para agua (AISA: 5 por ciento) y entre el 0 tiene varias categorías de usuarios, como
por ciento y el 5 por ciento para alcantarilla- ELAPAS/Sucre con 12 categorías, SeLA con
do sanitario (AISA: 3,8 por ciento). 17 o SEMAPA/Cochabamba con nueve. Por

Gráfico 7 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE AGUA EN VALORES ABSOLUTOS


Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA

300 9%
Costo de conexión
8%

% de Ingresos por cargos de


250
Costo de Conexion en USD

% de Ingresos por 7%
cargos de Conexión
200 6%

conexion
5%
150
4%
100 3%
2%
50
1%
0 0%
COSMOL SEMAPA COATRI AISA AAPOS SAGUAPAC SELA EMAPYC COSAALT ELAPAS

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)

Gráfico 8 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE ALCANTARILLADO SANITARIO EN


VALORES ABSOLUTOS Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA

400 10%
350 9%
% de Ingresos por cargos de
Costo de Conexion en USD

Costo de conexión USD 8%


300
7%
250 % de Ingresos por 6%
conexion

cargos de Conexión
200 5%
150 4%
3%
100 2%
50 1%
0 0%
COATRI SEMAPA COSMOL AISA SAGUAPAC EMAPYC ELAPAS AAPOS COSAALT

Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)


426
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

su parte, AISA contempla tres categorías de ca a partir del excedente, para el cual existe
usuarios: doméstica, comercial e industrial, una tarifa fija por metro cúbico para cada
y en cada una de ellas se establecen distin- rango, que en general se incrementa por in-
tos rangos de consumo18. En la categoría do- tervalos de 10 m3 o 15m3. Tanto el cargo fi-
méstica, la estructura establece cuatro ran- jo como el variable se fijan en el contrato de
gos: bajo (1-30 m3) con una tarifa de 0,22 concesión por un periodo de cinco años.
dólares por m3, medio (31-150 m3) con una Cabe resaltar que la tarifa doméstica fac-
tarifa de 0,44 por m3, medio alta (151-300 turada por AISA para los primeros 20 m3 –
m3) con una de 0,66 dólares por m3 y alto tarifa social (cargo fijo de 0,22 dólares +
(más de 300 m3) con una tarifa de 1,18 dó- 0,22 dólares por m3)- es más barata que el
lares por m3. promedio de las diez EPSA más importantes,
En el caso de los demás operadores, el y es la más baja si se considera que el precio
cargo fijo se establece en la mayoría de los consignado lo es por servicios de agua pota-
casos para los primeros 10 o 15 m3, es decir, ble y alcantarillado sanitario19, mientras que
el usuario paga por ese volumen aun cuando en los demás casos es sólo por el valor de
no lo consuma. Así, el cargo variable se apli- servicios de agua potable.

Gráfico 9 - TARIFA DE AGUA POTABLE DE LAS


PRINCIPALES EPSA - CATEGORÍA DOMÉSTICA

Volumen de consumo: 20 m3

Operador 2003 2004 Tasa


Bs Bs Crecimiento

1 AISA 35.6 36.9 3.7%


2 SELA 43.6 43.6 0.0%
3 ELAPAS 34.2 35.4 3.7%
4 AAPOS 27.4 27.4 0.0%
5 EMAPYC 52.2 54.2 3.7%
6 SEMAPA 24.5 24.5 0.0%
7 SAGUAPAC 46.0 47.6 3.7%
8 COSMOL 49.8 51.6 3.7%
9 COATRI 79.6 82.6 3.7%
10 COSAALT 30.7 31.9 3.7%

Promedio 42.4 43.6 2.6%

Fuente: cálculo efectuado por los autores en función de


datos proporcionados por la SISAB.

18 Con excepción del sector industrial.

19 La estructura de tarifas de AISA no separa la tarifa del servicio de agua potable del correspondiente al
servicio de alcantarillado. En los demás casos, el servicio de alcantarillado tiene una tarifa adicional o
se aplica un porcentaje sobre la tarifa correspondiente al agua potable.
427
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

Reto principal. De las consideraciones La política financiera establece un fondo


previas surge un reto fundamental: elevar común en el que los diversos cooperantes, y
nuevamente el nivel de inversión en la re- fondos multilaterales y bilaterales, aportan
gión metropolitana a fin de lograr cobertura recursos financieros, sean de transferencia o
total de agua y alcantarillado (sobre todo en de crédito, que una vez integrados, se asig-
El Alto), sin perder la eficiencia operativa narán a las EPSA para cubrir programas mul-
del concesionario actual, protegiendo a los tianuales de inversión destinados a mejorar
usuarios con escasos recursos (con tarifas y la cobertura y la calidad de los servicios de
derechos de conexión adecuados), y ofre- agua potable y saneamiento. Mediante un
ciendo a la sociedad civil y a los municipios asignador financiero sectorial, se determi-
de ambas urbes un papel en la gestión de los nará el porcentaje de transferencia o crédito
servicios sin tener que politizar la presta- aplicable a cada EPSA, con incentivos finan-
ción técnica del servicio. cieros adicionales para la integración me-
diante mancomunidades, pero también su-
OPCIONES DE POLÍTICA SECTORIAL jeta a evaluaciones periódicas de su desem-
peño. La política financiera plantea generar
Incrementar el financiamiento sinergias en los recursos financieros de los
público para el sector de agua organismos de cooperación, además de es-
y saneamiento, y promover la tablecer programas de inversión multianua-
modernización de las EPSA a nivel les y vincular de manera eficaz las obras de
urbano infraestructura con las medidas de asisten-
cia técnica.
En el ámbito urbano, las demandas de in- Por su parte, la FUNDASAB es el brazo
versión estimadas para un quinquenio son de técnico de asistencia de la política financie-
390 millones de dólares, lo que permitiría ra. Tiene como tarea diagnosticar de forma
elevar la cobertura de agua potable del 80 por integral a las EPSA que puedan ser elegibles
ciento al 87 por ciento y la del saneamiento para recibir recursos, establecer las metas e
del 41 por ciento al 65 por ciento20, para lo indicadores de cada EPSA en coordinación
que se requiere el uso y asignación adecuada con la directiva de la política financiera y
de los recursos crediticios y de donación. proporcionar asistencia técnica integral en
Para lograr una asignación eficiente de el desarrollo de recursos humanos, del forta-
recursos, el gobierno boliviano ha impulsa- lecimiento institucional y de la gestión so-
do en 2004 dos decretos supremos21 encami- cial comunitaria. Los instrumentos disponi-
nados a aumentar el financiamiento y mejo- bles para las EPSA comprenden consultorías
rar la sostenibilidad de las EPSA. Uno de a mediano plazo en el ámbito técnico, so-
ellos formula una nueva política financiera cial, comercial y financiero, capacitación en
sectorial, y el segundo crea la Fundación de diversos niveles, y el asesoramiento organi-
Apoyo a la sostenibilidad en saneamiento zativo orientado al logro de una mejor ges-
básico FUNDASAB. tión gerencial. Para el gobierno boliviano, la

20 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.

21 Decretos supremos 27486 y 27487 de mayo de 2004.


428
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

FUNDASAB contará con un brazo técnico pa- da la cooperación sueca (SIDA). Las EPSA
ra desarrollar anteproyectos destinados a aportarían con un fondo de contraparte. En
definir normas técnicas y apoyo a la investi- la medida en que la política financiera se
gación aplicada en tecnologías adecuadas. consolide, la FUNDASAB recibiría recursos
Para el éxito en su misión, la FUNDASAB estatales de transferencia, que podrán ser
tendrá un consejo superior integrado por de la cooperación internacional o del Tesoro
autoridades del Viceministerio de Servicios General de la Nación.
Básicos y de la Superintendencia. Además
participarán instituciones colegiadas como Financiamiento y
la Asociación Boliviana de Ingeniería Sani- sostenibilidad en áreas rurales
taria y Ambiental (ABIS), que permitan su- En el ámbito rural, las demandas de in-
pervisar las políticas sectoriales y cuenten versión quinquenales alcanzan los 110 mi-
con un directorio compuesto por personas llones de dólares, destinados a elevar la co-
reconocidas en este terreno. En la fase eje- bertura de agua potable del 39 por ciento
cutiva y operativa, la FUNDASAB será una actual al 58 por ciento y del saneamiento,
institución con pocos funcionarios, capaz del 33 por ciento al 52 por ciento22. En este
de responder con flexibilidad a los cambios campo es necesario avanzar con celeridad si
políticos, sociales e institucionales. En todo se quiere cumplir en 2015 con una de las Me-
caso, buscará integrar y fortalecer la oferta tas de Desarrollo del Milenio, que fija como
local en materia de asistencia técnica, para objetivo un 70 por ciento en cobertura de
lo cual cuenta con un enfoque organizativo agua potable y un 67 por ciento en materia
en cascada sustentado en la tercerización de saneamiento.
con redes de ONG, institutos de capacita- Programas de agua potable y saneamien-
ción y empresas especializadas en asisten- to rural están próximos a concluir sin que
cia técnica en saneamiento básico, que a su exista una definición sobre nuevos recursos,
vez contratarán consultores según sus dis- más allá de los comprometidos por la Unión
tintas especialidades. Europea aplicables a los ámbitos rural y ur-
La FUNDASAB también podrá proporcio- bano. Por su parte, diversas organizaciones
nar asistencia técnica a las EPSA, que aun no gubernamentales ejecutan proyectos en
careciendo de proyectos de inversión, de- zonas rurales, aplicando criterios propios re-
seen mejorar su rendimiento y eficiencia, lativos al co-financiamiento y al desarrollo
para lo cual podrían acceder a cofinancia- comunitario. Estas acciones deberían inte-
mientos sustanciales. grarse en criterios básicos de una política
En tanto se culmine el desarrollo de la sectorial única.
política financiera sectorial y a fin de impul- Conforme a lo anterior y para hacer efec-
sar el trabajo de la FUNDASAB, la coopera- tivo el desarrollo comunitario requisito de la
ción técnica alemana (GTZ), la Unión Euro- sostenibilidad a los sistemas rurales, está
pea y la cooperación canadiense (CIDA) han previsto que la FUNDASAB preste asistencia
comprometido recursos que ascienden a 4 técnica a nuevos proyectos de inversión y a
millones de dólares, también está interesa- sistemas existentes que requieran de un

22 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.
429
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

nuevo impulso. El reto consiste en coordinar temas intermedios o mayores, en una lógica
efectivamente a las diversas organizaciones de economías de escala y alcance. La políti-
e instituciones que llevan a cabo obras en el ca financiera sectorial señalada previamen-
ámbito rural, a fin de dar unidad y coheren- te es esencial para que las EPSA puedan ac-
cia a la asistencia técnica y la política finan- ceder a donaciones y créditos, a fin de cum-
ciera sectorial. plir sus planes de desarrollo y las metas
comprometidas.
Fortalecer y delimitar el Finalmente, y al margen de los ajustes
ámbito de regulación de la SISAB mencionados, la SISAB cuenta con recursos
La SISAB tiene un presupuesto muy redu- considerablemente inferiores a los demás
cido para regular con eficacia las más de reguladores del propio sistema de regula-
1.500 EPSA del campo y las ciudades23. Por ción sectorial conocido como SIRESE. Cons-
ello, en la misma Ley 2066 y en sus proyec- ciente de esta situación, el SIRESE ha gene-
tos de reglamento se ha planteado una regu- rado un fondo de compensación entre las
lación más concentrada en las metas de ex- mismas Superintendencias para aminorar las
pansión, calidad y eficiencia de los conce- asimetrías. Conviene realizar un análisis
sionarios (privados o públicos) y en menor más riguroso de las necesidades de financia-
medida en los licenciatarios sujetos a even- miento de la SISAB para garantizar que ésta
tuales inspecciones. En el caso de las comu- pueda desempeñar las funciones de regula-
nidades indígenas y campesinas, los regis- ción diferenciada para el universo de presta-
tros actuarán como inventario, para que una dores de servicios.
vez se identifiquen las carencias, se proceda
a su fortalecimiento y capacitación. Por el Transformar la concesión de AISA
contrario, si se quiere regular al universo de en una empresa mixta para La Paz
prestadores de servicios con el mismo rigor y El Alto
con el que se supervisa a los concesionarios,
puede incurrirse en un descrédito regulato- El Modelo. Considerando la demanda de
rio difícilmente reversible. Por ello, los pro- los municipios de El Alto y La Paz de jugar un
yectos de reglamentos a la Ley 2066 deben papel más protagonista en la definición de
preservar ese enfoque y establecer requisi- las prioridades del servicio, y considerando
tos y exigencias acordes con las posibilida- la necesidad de asegurar una gestión técni-
des de los prestadores y las capacidades téc- ca, financiera y ambiental de primer nivel,
nicas y financieras de la SISAB. podría considerarse la creación a corto pla-
Por otro lado, articular un sistema nor- zo de una empresa mixta de agua potable
mativo sin la concurrencia de políticas sec- y saneamiento que sirva a La Paz, El Alto y
toriales complementarias, supone proyectar posiblemente a otros municipios del área
una reforma sectorial incompleta. Por ello, metropolitana. La idea no es nueva. Empre-
se debe avanzar en la formulación de mode- sas mixtas de agua potable y saneamiento
los de gestión que integren sistemas peque- operan exitosamente en países tan diferen-
ños y generalmente insostenibles, con sis- tes como Colombia (en Cartagena, ACUA-

23 Estimación del Sistema de Información Sectorial en Agua y Saneamiento SIAS a partir de un


relevamiento en la mayoría de los municipios.
430
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

CAR) y Barranquilla, AAA) y Cuba, donde el compra parcial de acciones) podría finan-
Estado contrató con Aguas de Barcelona co- ciarse con fondos públicos que el Gobierno
mo socio estratégico para conformar la em- Nacional tenga a disposición de los munici-
presa mixta llamada Aguas de la Habana. pios (como préstamos y/o donaciones) uti-
Aunque en todas las empresas mixtas los so- lizando recursos propios o de los cooperan-
cios privados tienen a su cargo el control tes multi y bilaterales. El incremento de ca-
operativo de la empresa, los socios públicos pital se destinaría a aumentar de forma sig-
ostentan derechos importantes como la de- nificativa la cobertura de servicios, funda-
finición de los planes anuales de inversión. mentalmente de alcantarillado en El Alto.
En el caso de Cartagena, el municipio de Car-
tagena, que es el socio público, también tie- Una salida ordenada de AISA. Además
ne el derecho a vetar la designación del ge- de diseñar la empresa mixta, podría estruc-
rente general de la empresa, propuesto por turarse una opción de compra progresiva,
el socio privado. Como complemento a la es- que permitiría a los gobiernos municipales
tructuración de una empresa mixta, podría adquirir paquetes de acciones de la conce-
diseñarse un Consejo Consultivo de Moni- sionaria en periodos de tiempo y a precios
toreo (CCM), compuesto por representan- preestablecidos. Al ejercer la opción de
tes de organizaciones cívicas, grupos cole- compra, las alcaldías tendrían una herra-
giados y las juntas vecinales que supervisa- mienta para lograr una retirada ordenada de
rían las operaciones de la empresa mixta, los socios privados de la empresa mixta. Po-
harían recomendaciones para mejorar los drían reemplazarlos, convocando, por ejem-
servicios e inversiones clave y además cana- plo, una nueva licitación para seleccionar
lizarían quejas y reclamos a la Superinten- un nuevo socio privado, que podría ser de
dencia para acciones posteriores cuando el ámbito regional/local o internacional.
caso lo merezca.
Acuerdos adicionales. Junto a la es-
La transición. La transición de la conce- tructuración de una empresa mixta debería
sión actual (un consorcio totalmente priva- revisarse el contrato de concesión existen-
do liderado por Suez) a una empresa mixta te entre el concesionario y el Gobierno para
con la participación de los gobiernos muni- hacer posibles los cambios necesarios para
cipales de La Paz, El Alto (y quizás otros) y facilitar la conexión de nuevos usuarios a los
los empleados de la empresa podría lograrse sistemas de agua potable y alcantarillado y
de dos maneras: (i) mediante un incremento expandir la cobertura de ambos servicios,
en el capital de la empresa suscrito por los manteniendo el equilibrio financiero del
municipios y destinado a las obras de am- contrato de concesión. Un precio reducido y
pliación necesarias o (ii) mediante la com- estable de los derechos de conexión a los
binación de un incremento del capital de la servicios de agua y saneamiento (y la im-
empresa para el mismo fin que el caso ante- plantación de un sistema de pago por cuotas
rior, pero reservando además una parte para a lo largo de varios años) podría compensar-
la compra parcial de algunas de las acciones se mediante (i) los ingresos adicionales que
actualmente en manos de los inversionistas generarían las nuevas conexiones financia-
privados de AISA. En cualquier caso, el in- das con el aumento de capital suscrito por
cremento de capital (se combine o no con la los municipios; y/o (ii) el achicamiento del
431
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE

primer bloque de consumo de agua. Actual- dad del servicio en un contexto de alto cre-
mente, el primer bloque de consumo (que cimiento poblacional, (ii) el mantenimiento
sólo debería proteger a los usuarios más vul- de la eficiencia operativa del operador ac-
nerables con tarifas subsidiadas para el con- tual y (iii) un incremento sustancial en la
sumo básico esencial) es tan grande (30 m3 cobertura de alcantarillado en El Alto. En el
por mes) que el consumo del 91 por ciento contexto actual, esta solución también de-
de los usuarios domésticos en La Paz y El Al- bería otorgarle un papel mayor a los munici-
to no lo excede, y equivale al 61 por ciento pios de El Alto y La Paz y permitirle a la so-
del consumo doméstico24. Reducir el tamaño ciedad civil participar a través de un Conse-
de este bloque implicaría que los consumi- jo Consultivo de Monitoreo (CCM). Final-
dores relativamente grandes de clase media mente, la solución adoptada debería enviar
y alta paguen tarifas más altas por consu- una señal de seguridad jurídica en Bolivia
mos excedentes al primer bloque, permi- que facilite la movilización de inversiones
tiendo financiar más inversiones con los ma- privadas para fines sociales como comple-
yores ingresos por el servicio. mento a los esfuerzos realizados por el go-
bierno y los usuarios. En el contexto actual,
Conclusión: la actual crisis que afecta a la creación de una empresa mixta de agua
la prestación de servicios de agua potable y potable y saneamiento que sirva a La Paz,
saneamiento en La Paz y El Alto exige una El Alto y posiblemente a otros municipios en
solución mediante un modelo eficiente y el área metropolitana de La Paz podría ser
comprobado que garantice (i) la continui- una solución viable.

24 Histogramas de consumo de AISA proporcionados a la SISAB.


432
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

BIBLIOGRAFÍA

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— 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Agua no Contabilizada”. Superintendencia de sanea-
miento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
— 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Continuidad del Servicio”. Superintendencia
de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
— 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Control de Calidad del Agua”. Superintenden-
cia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Estadísticas: Inversión Pública en
Agua y Saneamiento Básico 1997-2004.
CON BENEFICIOS PARA TODOS

REDES DE TRANSPORTE
Maria Marcela Silva

urante la última década, Bolivia ha impulsado una serie de

D reformas políticas e institucionales dirigidas a modernizar


sus redes de transporte. Las condiciones de las mismas em-
piezan mejorar, aunque aún existe una amplia agenda pendiente,
cuyos puntos centrales son la reducción substancial de sus costos
de funcionamiento y la consolidación de los avances logrados en
términos de eficiencia. El gobierno de Bolivia se enfrenta al desa-
fío de proporcionar a su gente una infraestructura de transporte
apropiada para alentar el crecimiento económico y atender las ne-
cesidades insatisfechas de los pobres.
A nivel nacional, el fortalecimiento del Viceministerio de Transpor-
te y del Servicio Nacional de Caminos (SNC), preservado de la in-
tervención de intereses políticos y partidarios, debe ser una priori-
dad. Se debe prestar más atención a los caminos rurales terciarios,
que conforman más del 56 por ciento de la red vial. El gobierno
necesita priorizar sus inversiones para asegurar los más altos rendi-
mientos económicos y sociales. El fortalecimiento de los gobiernos
departamentales y de las comunidades locales debería ser una prio-
ridad, porque, además, ambos pueden hacer las mayores contribu-
ciones al sector del transporte.
434
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES última década, incluyendo la capitalización


de los ferrocarriles y la recentralización y
Visión general fortalecimiento de la administración nacio-
Dada la naturaleza de la actividad econó- nal de caminos son pasos en la dirección co-
mica de Bolivia, en la que la agricultura, la rrecta. El progreso continuo parece posible
minería y la industria manufacturera gene- si existe una fuerte voluntad política y un fi-
ran cerca del 30 por ciento del Producto In- nanciamiento adecuado.
terno Bruto (PIB), el papel del transporte es El sector del transporte podría contribuir
muy relevante. Su función es alentar la inte- al fortalecimiento de los gobiernos subna-
gración regional y facilitar el acceso a los cionales y de las comunidades locales, que
mercados internacionales. A lo largo de la pueden realizar proyectos comunitarios, de-
última década, en Bolivia se han llevado a sarrollar capacidades empresariales y ver in-
cabo reformas institucionales y políticas pa- crementadas sus competencias y su voz en
ra modernizar el sector del transporte y au- la toma de decisiones.
mentar la competitividad del país. A pesar Dentro del marco señalado, este estudio
de que las condiciones y servicios están em- se divide en tres secciones. En primer lugar
pezando a mejorar, aún queda mucho por hay un breve preámbulo, que proporciona
delante para reducir substancialmente el un resumen de las principales característi-
costo del transporte y consolidar los logros cas del sector del transporte en Bolivia, las
en términos de eficiencia. principales reformas implementadas en ca-
En su esfuerzo por desarrollar su poten- da subsector y los logros derivados de di-
cial como centro continental de transporte, chas reformas. Luego se analizan los princi-
Bolivia necesita superar una serie de frenos pales desafíos del sector poniendo el acento
estructurales como sus elevados costos de en el subsector de caminos2. La última sec-
transporte1, su deficiente infraestructura y ción recoge una relación de recomendacio-
los costos evitables derivados de un marco nes para mejorar los resultados del sector.
institucional y normativo tan imperfecto.
El gobierno boliviano enfrenta el desafío Las principales
de proporcionar una apropiada infraestruc- características del sector
tura de transporte para impulsar el creci- El transporte juega un rol clave en la eco-
miento económico. En términos de creci- nomía del país. Durante el periodo 1992-
miento, Bolivia debería maximizar su com- 2004, el sector, conformado por la red de ca-
petitividad global. Para ello, requiere de efi- minos, vías ferroviarias, aeropuertos, puer-
ciencia y efectividad en los costos de su in- tos, ríos y viaductos, representó, en prome-
fraestructura y servicios de transporte y es- dio, un 9.2 por ciento del PIB y casi un 33
to pasa por un equilibrio óptimo entre inver- por ciento de las inversiones públicas (prin-
siones y mantenimiento. Las reformas de la cipalmente caminos). Durante el mismo pe-

1 Bolivia carece de una actividad económica intensa, lo cual redunda en bajas densidades de tráfico y,
por tanto, altos costos unitarios de transporte. A ello se suma el terreno accidentado de zonas del
altiplano y valles, donde las inundaciones y deslizamientos de tierra son frecuentes.

2 El presente capítulo no incluye el transporte urbano.


435
REDES DE TRANSPORTE

riodo las actividades relacionadas con el Bolivia tiene cinco corredores principales
transporte generaron aproximadamente 6.6 de transporte – uno interior, dos hacia el Pa-
por ciento del empleo total en los núcleos cífico y dos hacia el Atlántico. El único canal
urbanos.3 plenamente interno parte de La Paz y llega a
Santa Cruz, vía Oruro y Cochabamba. Éste
Infraestructura. El sector del transporte une a las cuatro ciudades más grandes, don-
en Bolivia consta de: (a) la red nacional de de se concentra la mayoría de la economía
caminos de aproximadamente 12.200 kiló- boliviana. Ya que los departamentos de La
metros de carreteras, administradas por el Paz, Oruro, Cochabamba y Santa Cruz suman
Servicio Nacional de Caminos – SNC; (b) aproximadamente el 75 por ciento de la po-
14.200 kilómetros de caminos secundarios blación nacional y representan cerca del 80
bajo la jurisdicción de nueve agencias pre- por ciento del PIB, esta concentración física
fecturales de caminos llamadas SEPCAMS; de actividad económica, justifica la existen-
(c) 34.500 kilómetros de rutas terciarias o cia de buenos servicios a lo largo de dicho
rurales, competencia de las municipalida- corredor, pero desvía la atracción de otras
des; (d) 37 aeropuertos, tres de los cuales se áreas periféricas y dificulta la integración re-
entregaron en concesión al sector privado; gional.
una red de ferrocarriles de 3.700 km. En dos La elevada dependencia del país de una
líneas separadas de rieles; y (f) una serie de pequeña cantidad de exportaciones, prove-
importantes hidrovías navegables (dos prin- nientes de zonas geográficas identificadas
cipales cuencas: Amazonas y de La Plata) in- (minerales del altiplano en el occidente, so-
cluyendo la hidrovía Paraná-Paraguay y la ya y otros productos agrícolas del oriente)
cuenca lacustre del Lago Titicaca. ha dado lugar a un sistema de transporte
En 2003 se trasladaron dentro del país muy fragmentado y sin interconexión. El
aproximadamente 33 millones de pasajeros y mejor ejemplo de esto es el sistema de ferro-
7 millones de toneladas de carga a través de carril fracturado, compuesto por dos redes
los diferentes sistemas de transporte (en independientes, una que cubre la región an-
1992 fueron 14,5 millones y 3,3 millones res- dina, y la otra, la zona oriental.
pectivamente). Las carreteras son el princi-
pal medio de desplazamiento del país, pues- Convenios institucionales. La política
to que concentran casi el 91 por ciento del de transporte en Bolivia es competencia del
total del transporte de pasajeros y el 59 por Viceministerio de Transporte (VMT), adscri-
ciento de los volúmenes de carga. Existe rela- to al Ministerio de Servicios y Obras Públi-
tivamente poca competencia directa en cas. El VMT establece normas y regulaciones
cuanto al traslado de carga, puesto que la red para la mayoría de los servicios de transpor-
ferroviaria concentra el mayor volumen de te e infraestructuras y prepara las leyes so-
productos y distancias. Las Tablas 1 y 2 mues- bre la materia para el Congreso, y decretos y
tran la tendencia histórica del movimiento de regulaciones para el Ejecutivo. Además,
pasajeros y carga en Bolivia según el tipo de compete al VMT la licitación de la adminis-
transporte. tración y la manutención de las carreteras.

3 Fuente: UDAPE (2005)


436

Tabla 1 - MOVILIZACIÓN DE PASAJEROS (miles de personas por año)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vía aérea 1,195 1,490 1,876 1,972 1,930 2,739 2,720 2,396 2,270 1,993 1,993 2,189

Carreteras 12,505 13,911 13,366 16,436 19,452 22,617 25,014 24,796 21,769 21,223 23,998 30,449
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Ferrocarriles 870 740 730 650 520 599 706 684 667 705 726 730

Vía acuática 12 12 9 13 12 10 13 10 15 16 7

Total 14,570 16,153 15,984 19,067 21,915 25,967 28,450 27,889 24,716 23,936 26,733 33,375

Tabla 2 - MOVILIZACIÓN DE CARGA (miles de toneladas por año)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Vía aérea 9 12 16 12 15 13 18 17 15 12 14 17

Carreteras 1,901 2,217 2,417 2,553 2,653 3,009 3,565 3,588 3,876 4,061 4,765 4,114

Ferrocarriles 1,409 1,343 1,393 1,345 1,379 1,590 1,757 1,573 1,595 1,321 1,516 1,595

Vía acuática 259 410 285 523 594 786 892 917 1,028 1,072 1,245

Total 3,320 3,830 4,235 4,195 4,570 5,206 6,125 6,069 6,402 6,421 7,367 6,971
437
REDES DE TRANSPORTE

Dentro el VMT está el semi-autónomo Servi- rentes regiones, mejorar la distribución de


cio Nacional de Caminos. Una segunda agen- los productos agrícolas, y reducir los costos
cia clave es la Dirección General de Aviación de transporte para las exportaciones e im-
Civil (DGAC), que administra, coordina y portaciones, lo que revertiría una de las
controla las diferentes actividades del principales desventajas competitivas de Bo-
transporte aéreo. livia; e (ii) introducción de socios privados
También existen dos agencias de titulari- para ahorrar recursos al Estado y mejorar la
dad estatal: (i) la Administración de Aero- eficiencia lograda.
puertos y Servicios a la Navegación Aérea En términos generales, las reformas de
(AASANA), que proporciona servicios me- los 90 fueron relativamente exitosas, por-
teorológicos y de control del trafico aéreo que mejoraron los indicadores de resulta-
en todo el país, y (ii) los remanentes de la dos, atrajeron inversión privada y brindaron
Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado experiencia a un sector signado por la admi-
(ENFE), que administra los inmuebles de la nistración pública. No obstante, el impacto
ENFE, mientras que el funcionamiento (y de las reformas fue limitado, tanto porque
material rodante móvil) se ha transferido al se generaron expectativas poco realistas ba-
sector privado. Las hidrovías y lagos, por su jo la consigna de que se distribuirían las
importancia estratégica a lo largo de las rentas de la privatización, como a causa de
fronteras de Bolivia, están bajo el control de la falta de capacidad institucional para
las Fuerzas Armadas. atender a los diferentes sectores bajo nue-
La Superintendencia de Transporte (ST) vas reglas del juego. A pesar de las mejoras,
juega el papel de regulador económico y de la capitalización tiene en la población boli-
calidad de los servicios de transporte. Den- viana una muy mala reputación. Se la acusa
tro sus funciones, tiene que: (i) promover la con frecuencia de haber beneficiado a las
eficiencia en los servicios y funcionamiento inversiones extranjeras a costa de los boli-
del transporte; (ii) supervisar a las empresas vianos. Las quejas públicas sobre el desem-
capitalizadas y a los aeropuertos gestiona- peño de los operadores de los ferrocarriles y
dos públicamente, lo que incluye la calidad, de la aviación civil son relativamente comu-
las prácticas anti-competitivas, y el cumpli- nes. Sobre todo en este último caso, los re-
miento de sus obligaciones de inversión; proches han llegado a ser generalizados y
(iii) establecer o revisar tarifas (donde no acompañan la eventual quiebra de la aerolí-
hay competencia), (iv) promover la compe- nea bandera del país.
tencia, y conceder donaciones y licencias El subsector caminos ha sido objeto de
para nuevos servicios. reformas institucionales mayores. Descen-
tralizado y re-centralizado en menos de una
Situación actual década, el tema de la administración de ac-
Después de los esfuerzos de estabiliza- tivos y del desarrollo social, asociado con el
ción realizados en los años 80, el sector del rubro de caminos, es el que requiere la ma-
transporte se convirtió en parte esencial del yor cuota de participación del sector públi-
programa de reforma estructural de la déca- co en los planos financiero y técnico. En
da siguiente, que ponía acento en: (i) el 1995, las funciones del Servicio Nacional de
mantenimiento y rehabilitación de las redes Caminos (SNC) se descentralizaron y transfi-
camineras construidas a fin de integrar dife- rieron a los nuevos servicios departamenta-
438
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

les recientemente creados (SEPCAM), para enero de 2000, el gobierno contrató consul-
acercar la planificación y la toma de deci- tores para proponer una reorganización del
siones de inversión a la demanda local. La SNC. Se buscaba una entidad capaz de cum-
idea pudo ser buena, pero se asignaron de- plir con sus nuevas funciones, es decir, ad-
masiadas competencias a la vez a los SEP- ministrar contratos y gestionar resultados.
CAM, junto a capacidades y recursos técni- Dichos consultores diseñaron una institu-
cos inadecuados. La abrupta descentraliza- ción con sólo 350 empleados, la misma can-
ción expandió muy superficialmente las li- tidad de personal que permaneció en el SNC
mitadas capacidades técnicas y administra- después de la descentralización fallida. Co-
tivas del sector. Sin una visión amplia de las mo parte de la institucionalización en curso,
necesidades nacionales, las SEPCAM no el SNC se ha convertido en una agencia au-
prestaron atención oportuna al manteni- tónoma, cuyos directores son nombrados
miento de la red nacional, porque concen- por el Presidente de entre una terna pro-
traron su atención en las redes secundarias puesta por el Congreso, mientras el personal
y terciarias. En algún sentido, no tuvieron profesional es nombrado conforme al crite-
en cuenta las consideraciones económicas rio de mérito técnico y mediante procesos
en la priorización. Los sistemas de manteni- competitivos.
miento de caminos se transfirieron a las La institucionalización del SNC también
nuevas instancias. La información básica incluía la garantía de la asignación de fon-
sobre condiciones de caminos y tráficos de- dos para el mantenimiento de los caminos.
jó de estar disponible debido a restricciones Dicha garantía se logró en parte a través del
de presupuesto. El mantenimiento real cayó 70 por ciento de las rentas de peaje para di-
por debajo de lo planificado, y resultó más chos trabajos (el 30 por ciento restante se
afectado por el deterioro de los equipos de entrega a las Prefecturas). Más reciente-
reparación. En 1998, casi la mitad de la ma- mente, debe considerarse la asignación de
quinaria original ya no estaba en condicio- un porcentaje creciente del impuesto espe-
nes de funcionamiento. La calidad de los ca- cial sobre hidrocarburos y productos deriva-
minos disminuyó, los costos de transporte dos (IEHD), gestionado por el Fondo de
se elevaron, muchas rutas rurales se volvie- Mantenimiento de Caminos (CNCV). Éste
ron intransitables durante el periodo de llu- proviene de una especie de tasa por servi-
vias y el sector se convirtió en una pesada cios que los usuarios de los caminos pagan
carga para la economía. a través del consumo de combustibles. El
La administración estatal que accedió al SNC ha diseñado un programa de contrata-
poder en 1997 rectificó esta tendencia, re- ción del mantenimiento de caminos con el
centralizó la red nacional, le restituyó al SNC sector privado. Un programa piloto, inicia-
toda la competencia y dejó que las SEPCAM do con los recursos del segundo proyecto de
se hicieran cargo de la red secundaria, mien- mantenimiento de caminos, ha experimen-
tras a los municipios se les asignó la tercia- tado este proyecto con éxito. Tras afrontar
ria. Por otra parte, las rutas urbanas queda- varias dificultades durante un periodo de
ron bajo atribuciones institucionales menos transición, el programa de mantenimiento
claras. Gran parte de la memoria institucio- rutinario tiene ahora un costo estimado de
nal, además de los activos humanos y físicos 2.233 dólares/km-año (dentro de paráme-
del SNC, se perdió durante el proceso. En tros internacionales). Éste se realiza me-
439
REDES DE TRANSPORTE

Recuadro 1 - RED CAMINERA DE BOLIVIA

El porcentaje de caminos asfaltados en Bolivia (7%) está muy por debajo del promedio regional
(27%) y del de países que forman parte del plan de alivio HIPC (12%). Casi 63% de los caminos tienen
superficies de tierra. Esto incrementa sustancialmente los costos de transporte por kilómetro y los
tiempos de viaje, impactando los costos generales de transporte y reduciendo los niveles de tráfico.

Red Asfalto Ripio Tierra Total

Primaria 4,032 4,738 3,485 12,255

Secundaria 195 6,928 7,101 14,224

Terciaria 56 6,856 27,630 34,542

Total 4,283 18,522 38,216 61,021

(%) 7 30 63 100

Fuente: UDAPE (2005)

diante: (i) contratos con compañías priva- Dado que las prefecturas siguen siendo res-
das que realizan actividades que requieren ponsables de proporcionar fondos de con-
de maquinaria especializada (43 contratos traparte para proyectos financiados exter-
que cubren una longitud total de 12.200 ki- namente sobre la red primaria, se ve afecta-
lómetros, lo que equivale a 20 millones de da su capacidad para atender a las necesida-
dólares); y (ii) un programa de manteni- des de inversión y mantenimiento de los ca-
miento con una rutina de intenso trabajo a minos secundarios, lo que pone en riesgo la
través de micro empresas que cubren 10.200 ejecución de los trabajos por retrasos en la
kilómetros y generan más de 2.291 em- asignación de recursos. Más aún, con el
pleos, con un costo total de 5,4 millones de equipamiento heredado del SNC gracias a la
dólares. Durante los últimos años, el SNC ha descentralización, los SEPCAM atienden con
logrado mejorar la programación del mante- frecuencia los requerimientos de los munici-
nimiento, la contratación y la supervisión. pios sobre la red terciaria, porque éstos no
Es evidente que aún queda mucho por hacer disponen recursos ni capacidad para ejecu-
y, lamentablemente, la expansión y rehabi- tar dichas tareas, ya que carecen de una
litación de la red depende en gran medida agencia municipal de caminos. Todas las
del financiamiento externo. El dinero de competencias de infraestructura están con-
contraparte en tales casos proviene de las centradas en la Oficialía Mayor Técnica, que
prefecturas. depende directamente de cada alcalde.
En el plano departamental, las políticas En suma, es necesario reforzar la capaci-
de mantenimiento distan de ser claras y los dad institucional de los diferentes niveles
trabajos se realizan con escasa motivación. para administrar más eficientemente los ca-
440
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

minos bajo marcos de trabajo orientados a buenas condiciones durante el periodo


conseguir resultados, establecer claramente 2001-2004.
correspondencias entre competencias y Aunque en junio de 1998 se aprobó una
asignación de fondos, establecer políticas nueva Ley de Concesión de Trabajos Públi-
de inversiones y mantenimiento efectivas, y cos para promover la inversión privada,
fijar mecanismos de coordinación entre los pensando en la recaudación de los peajes
tres niveles de gobierno para desarrollar un como la renta primaria para los inversionis-
marco articulado del sector. tas en el caso de caminos, la falta de interés
Por otra parte, el financiamiento aún es- de éstos ha sido notoria, debido sobre todo
tá bastante por debajo de lo necesario para a los bajos niveles de trafico4, los altos cos-
mantener la red en un estado aceptable. Es- tos de construcción, un financiamiento in-
to ocurre pese a que los gastos públicos en cierto para los subsidios y leyes poco claras.
la red nacional de caminos durante el perio- La factibilidad de un esquema de participa-
do 1999-2004, han aumentado de 100 a 180 ción privada en el sector de caminos tam-
millones de dólares. Los gastos se hacen en bién requeriría una mejor preparación del
buena medida a costa del financiamiento SNC para supervisar y controlar bien los
externo, que contribuye con casi el 80 por contratos de concesiones. Antes de produ-
ciento del presupuesto total. cirse la capitalización de los ferrocarriles en
Pese a los problemas de financiamiento, 1996, ENFE, la compañía nacional de trenes,
desde la reforma del SNC, las mejoras en las de propiedad del Estado, se enfrentó al de-
condiciones de los caminos primarios son terioro de los resultados de funcionamiento
notables, pues muestran un aumento del 26 y financiamiento, y no tenía los fondos pa-
por ciento al 31 por ciento de tramos en ra continuar respaldando actividades no

Tabla 2 - GASTO PÚBLICO EN LA RED NACIONAL DE CAMINOS (US$)

1999 2000 2001 2002 2003 2004

TGN 7,343,024 4,805,299 7,378,755 1,733,757 4,118,129 2,562,079

Recursos
propios 10,724,800 19,546,759 3,771,183 8,855,045 2,780,975 8,699,406

Otros 11,089,514 13,215,218 29,545,329 8,641,899 3,104,542 5,787,182

Financiamiento
externo 69,024,619 85,686,576 67,576,615 95,655,649 126,458,020 171,128,242

Total 98,181,957 123,253,852 108,271,882 114,886,350 136,461,666 188,176,909


Fuente: Vice Ministerio de Inversión Pública

4 Excepto para los caminos urbanos, los niveles de tráfico, aun en caminos nacionales son relativamente
bajos, promediando casi 200 vehículos diarios sobre caminos no asfaltados y 1.000 vehículos en
caminos asfaltados. Los carros y vehículos ligeros comprenden casi el 44% del km-vehículo, los
camiones el 30% y los autobuses el 22%.
441
REDES DE TRANSPORTE

rentables o para mejorar la infraestructura y Las nuevas empresas poseen el material


los servicios. El gobierno consideraba que la rodante y son responsables de hacer todas
red podía aumentar sustancialmente su ca- las inversiones necesarias. Las vías férreas se
pacidad y reducir costos, una vez que se alquilan a ENFE. El Estado se limita a super-
acabara con la interferencia política, el ex- visar el cumplimiento de los contratos y a
ceso de empleo, las distorsiones tarifarias y controlar los precios en los corredores con
la dependencia del Tesoro. En ese entonces competencia del mercado (en la práctica, só-
se dijo que la capitalización traería recursos lo Santa Cruz-Puerto Suárez). Para el uso de
para rehabilitar y modernizar las redes, y la infraestructura y para tener la licencia de
que los inversionistas privados podrían me- prestación de servicios férreos, la compañía
jorar la eficiencia y la productividad laboral, capitalizada debía pagar una tasa de licen-
además de generar rentas al Tesoro, y que al ciamiento del 2,2 por ciento y una de regula-
ofrecer mejores alternativas de transporte ción de hasta el 0,5 por ciento de las rentas
para el comercio internacional se mejoraba anuales brutas.
la competitividad de Bolivia como centro En 2003, siete años después de la capita-
regional de transporte. lización de ENFE, la mayoría de los indicado-
La estrategia de capitalización separó res operativos, financieros y de calidad de
las redes Andina y Oriental. Así, Ferrocarril servicios ha mejorado. De acuerdo con la ST:
Andina (FCA) y Ferrocarril Oriental (FCO) se (i) las velocidades promedio para los trenes
convirtieron en corporaciones totalmente de carga han aumentado (casi por el 10 por
privadas de propiedad en un 50 por ciento ciento en la red Andina y 25 por ciento en la
de la firma Cruz Blanca.5 La red andina está línea Santa Cruz-Puerto Suárez); (ii) la can-
centrada en Oruro, con servicios hacia La tidad de descarrilamientos ha disminuido en
Paz, Cochabamba, Sucre, Potosí, Villazón más de la mitad en ambas redes durante el
(en la frontera argentina), Avaroa y Charaña periodo 2000-2003 (de 0,8 descarrilamien-
(ambas en la frontera chilena). La red Orien- tos/ton-km. a 0,35 en FCA y de 0,38 a 0,11
tal, concentrada en Santa Cruz, tiene líneas en FCO); (iii) entre 2000 y 2003, los retrasos
al Este hacia Quijarro y Puerto Suárez (en la en el servicio han descendido de 80 a menos
frontera brasileña), al sur hacia Yacuiba (en de 40 minutos en FCA y de 130 a 120 minu-
la frontera argentina), y al norte hacia Mon- tos en FCO; (iv) las tarifas de carga por tone-
tero. La red Oriental, que cruza la planicie de lada transportada se han reducido significa-
los llanos, tiene declives suaves y curvas tivamente entre 1998 y 2003 (de 0,046 a
amplias, con temperaturas tropicales y altu- 0,037 dólares en FCA y de 0,054 a 0,035 dó-
ras por debajo de los 450 metros. Por el con- lares en FCO). En contraste, los boletos para
trario, la red Andina tiene declives de hasta los pasajeros han aumentado entre 1998 y
el 3 por ciento, curvas cerradas y alturas en- 2002 en un 36,4 por ciento y un 29,2 por
tre 2.000 y 4.500 metros6. ciento en FCA y FCO, respectivamente, este

5 Casi todas las cuotas que quedan son retenidas por igual por los dos fondos de pensiones, AFP Futuro
de Bolivia y AFP Previsión BBV, excepto un modesto porcentaje adquirido por los empleados (0,072%
de FCA y 0,089% de FCO).

6 Por esta razón, se ha estimado que los costos operacionales de la red Andina son 50% más altos que
los de la red Oriental.
442
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

es un asunto sometido a constante crítica, tificaciones específicas si optan por el reti-


pese a ser consecuencia del fin de tarifas an- ro progresivo de un servicio. Si la ST consi-
tes subsidiadas; (vi) el movimiento de pasa- dera que se debe proporcionar el servicio por
jeros y carga transportada ha aumentado, en razones sociales, se entregarán las asigna-
40 por ciento y 15 por ciento respectiva- ciones presupuestarias apropiadas para cu-
mente, lo que implica un crecimiento anual brirlo. Esta cláusula es limitativa, de tal
del 5,2 por ciento en términos de movimien- suerte que los operadores no pueden retirar-
to de pasajeros y un 2,5 por ciento en des- se de manera unilateral.
plazamientos de carga7. Con respecto al transporte aéreo, hasta
Ambas compañías han cumplido sus 1995 el gobierno poseía y gestionaba la lí-
compromisos de inversión. La FCA tenía sie- nea bandera Lloyd Aéreo Boliviano (LAB),
te años para invertir un total de 13,2 millo- todos los aeropuertos del país, y natural-
nes de dólares en mejoras y mantenimiento, mente, el sistema de navegación aérea. Se
mientras que el programa de inversión apro- introdujeron reformas en la administración
bado de FCO era de 25,9 millones de dólares. de los principales aeropuertos del país y la
En el periodo 1996-2003 las inversiones to- aviación civil a través de la capitalización
tales de FCA y FCO alcanzaron los 91,2 millo- del LAB y tres años después, se realizó la
nes de dólares (133 por ciento más de lo es- concesión de los tres principales aeropuer-
perado). Sin embargo la mayor parte de esta tos. Aunque ambos hechos condujeron a al-
inversión se destinó a mejorar y mantener la gunas mejoras, también surgieron graves
mayoría de las líneas rentables. Los usuarios problemas.
se quejan de que el nuevo equipamiento En 1995, el LAB fue una de las primeras
apenas existe, y ENFE, el propietario de la empresas del Estado ofrecidas para la capi-
infraestructura en usufructo, argumenta talización. En octubre de 1995 fue entre-
que son inadecuados los trabajos de mante- gado a VASP, una aerolínea privada con ba-
nimiento en las líneas menos rentables. EN- se en Sao Paulo8. Después de décadas de
FE también critica el abandono del tráfico pérdidas, el crecimiento del mercado y la
de pasajeros, particularmente en las áreas mejora de resultados ayudaron al LAB a
de La Paz y Cochabamba. No obstante, para convertir una pérdida de 6,5 millones de
garantizar la provisión de servicios a los más dólares en 1995 (su último año como em-
pobres, los contratos de concesión incluye- presa estatal) en pequeñas ganancias en
ron las Obligaciones de Servicios Públicos tres de los siguientes cuatro años. En 2001
(OSP), mediante las cuales los operadores la viabilidad financiera del LAB estaba en
de ferrocarriles deben presentar a la ST jus- juego con pérdidas de más de 53 millones

7 A pesar de que el movimiento de carga en general ha aumentado, este aumento no ha sido homogéneo
en las dos redes. El trafico de carga de la red Andina aumentó marginalmente de 1996 a 1998, pero
luego cayó 14% por tonelaje y 23% por ingreso en 1999, debido a la caída de las exportaciones de
minerales (alrededor del 50% del total de carga por volumen) y la disminución general de la
participación del sector minero en la economía.

8 El Contrato de Administración dio al contrato del LAB derechos exclusivos para ser la línea boliviana en las
rutas internacionales bajo los acuerdos bilaterales y multilaterales, por un periodo de seis años. Para su
porción del 49,99 por ciento en el LAB, la VASP licitó en 47 millones dólares, casi el doble del valor
contable.
443
REDES DE TRANSPORTE

de dólares, principalmente por las dificul- rimientos en el plazo de 15 días hábiles.


tades financieras padecidas por su socio Además, los clientes insatisfechos con la
privado, muy afectado por la crisis econó- respuesta pueden presentar una queja admi-
mica brasileña de 1999. En medio de una nistrativa a la ST.
serie de denuncias sobre graves irregulari- En términos de infraestructura, los tres
dades cometidas por la VASP, a mediados de principales aeropuertos, La Paz (El Alto),
2002 un grupo boliviano adquirió la pro- Cochabamba (J. Wilstermann) y Santa Cruz
piedad de sus acciones. Desde la capitali- (Viru-Viru) fueron licitados al mismo tiem-
zación, se ha experimentado un aumento po para la obtención de una concesión de
en la capacidad y volúmenes de pasajeros y 25 años (los licitadores expresaron desinte-
carga (al margen de una abrupta caída en rés en los aeropuertos más chicos). Estos
1999, fruto de los eventos del 11 de sep- son los únicos tres aeropuertos rentables y
tiembre de ese año), alentada por una limi- representan más del 80 por ciento de la ac-
tada competencia de tarifas, que incluyó tividad. La empresa ganadora fue SABSA
una guerra de precios en 1997. Desde la in- (propiedad de Airports Group International
troducción de la compañía privada Aerosur de Estados Unidos), que ofreció el pago más
en el mercado9, la participación del LAB se alto a AASANA, es decir, el 20,8 por ciento
ha visto drásticamente reducida. Así, de de la renta bruta. Casi desde su inicio, el
una cuota general del mercado de 93 por contrato entre AASANA y SABSA ha sido ob-
ciento en 1993, la línea aérea capitalizada jeto de fuertes disputas. Las fuentes del li-
pasó a un 59 por ciento de pasajeros y a un tigio fueron aparentemente la vaguedad de
54 por ciento de carga al presente. Ahora, a los términos del convenio acordado, debido
pesar de que el país tiene 6 operadores na- a la falta de experiencia del país en este ti-
cionales, LAB y Aerosur siguen dominando po de acuerdos y la ausencia de buenos mo-
el mercado interno. Aunque los precios no delos que seguir. Tanto AASANA como el go-
han aumentado sustancialmente, el trans- bierno consideraban el acuerdo demasiado
porte aéreo aún sigue fuera del alcance de generoso para que SABSA y tomaron posi-
los más pobres. ciones firmes en las negociaciones. La dis-
En febrero 2000, la ST estableció dos es- puta dañó la reputación de ambas partes, y
tándares para mejorar el servicio. Sólo se se convirtió en un ejemplo para los críticos
permite al 22,5 por ciento de los vuelos des- de la privatización. En julio de 1999, SABSA
pegar con un retraso de más de 30 minutos, buscó el arbitraje de la Corte Internacional
y sólo el 5 por ciento de los vuelos pueden de Arbitrajes de Londres, que culminó en
ser cancelados sin circunstancias justificati- 2000 con la firma de un acuerdo de conci-
vas. Las aerolíneas son multadas por viola- liación entre las dos partes. Sin embargo,
ciones en este terreno. Para proteger mejor siguen quedando asuntos pendientes entre
los derechos de los clientes, la ST acepta ellas. Mientras el gobierno tiene algunas
quejas escritas a través de sus oficinas de objeciones respecto al plan maestro de in-
atención en los tres aeropuertos principa- versión presentado por SABSA, ésta se que-
les. La empresa debe responder a los reque- ja de los retrasos gubernamentales en el es-

9 Una línea privada con base en Santa Cruz que ingresó en el mercado en 1993.
444
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tudio y aprobación de las propuestas de in- les que requieren estudios concienzudos,
versión que le presentan. porque tienen potencial para absorber un
Los demás aeropuertos están aún bajo la fuerte endeudamiento y/o perjudicar el me-
administración de AASANA y se financian dio ambiente. Para superar la escasez de re-
con las rentas de la concesión de los otros cursos, el gobierno necesita priorizar las in-
tres. En la mayoría, el costo del manteni- versiones a fin de asegurar los mayores ren-
miento es bajo y las condiciones poco fia- dimientos económicos y sociales posibles.
bles provocan la cancelación o retrasos de Por ejemplo, existe una reciente tenden-
los vuelos. Aunque ninguno es rentable, cia a reclasificar los caminos secundarios y/o
puede darse la posibilidad de mejorar el terciarios y situarlos como caminos prima-
acuerdo en Trinidad, Puerto Suárez, Tarija y rios, en base a consideraciones políticas o de
Sucre. presión social sin adjuntar una sólida justifi-
Dada la importancia del subsector de ca- cación técnica o económica. Se trata de un
minos dentro el sistema del transporte y de- medio para impulsar las inversiones en algu-
bido al hecho de que es la principal área de nas rutas locales. Esta práctica debilita la ca-
inversión e intervención del sector publico, pacidad del SNC de llevar adelante los traba-
el resto de este estudio se concentrará en él. jos vitales en la red primaria esencial y ase-
gurar el mantenimiento adecuado. Por eso
LA AGENDA INCOMPLETA: hay que fijar claramente las características y
TEMAS CLAVES DEL SECTOR condiciones (mensurables), que cada tipo de
camino (primario, secundario y rural) debe
A pesar de que han sido identificadas cumplir, y seguir fielmente tales considera-
muchas tareas necesarias para reformar el ciones cuando se tenga que decidir una re-
sector y se han hecho progresos en su imple- clasificación. Ver la red caminera alimenta-
mentación, el ritmo de acción continúa si- dora (departamental) y capilar (terciaria)
gue siendo lento, lo que se agrava por la in- como elementos integrales del sistema de
cidencia de conflictos sociales agudos. Los transporte terrestre (en vez de tratar de con-
siguientes son algunos de los temas clave vertirlas en caminos primarios), es funda-
dentro una agenda incompleta: mental para el desarrollo de sector.
La ausencia de una política de Estado pa-
Necesidad de fortalecer la capacidad ra el desarrollo caminero, coordinada entre
de planificación estratégica a nivel macro jurisdicciones, en función a principios de
para asegurar un costo bajo y una alta efi- planificación estratégica orientados a ase-
ciencia en los programas de inversión, gurar que los escasos fondos se asignen ba-
además de aumentar la transparencia en jo criterios de eficiencia y equidad, socava
la toma de decisiones. Debido a la comple- toda posibilidad de mejora en el desempeño
jidad del sistema de transporte boliviano y de los activos camineros. Esta es quizás una
la constante búsqueda de rutas nuevas, más consecuencia de la falta de una oficina de
eficientes y seguras para el comercio, exis- planificación en el VMT, que sí existe en la
ten varios proyectos ambiciosos, que toman mayoría de los demás países. El papel del
en consideración de una u otra forma fun- VMT como gran planificador del sector nece-
cionarios públicos y operadores privados. El sita ser fortalecido, lo cual implica aumen-
ámbito y tamaño de estos proyectos son ta- tar sus competencias y limitar su participa-
445
REDES DE TRANSPORTE

ción en actividades, como la administración jurisdiccional y la propiedad de los caminos


de las concesiones de caminos. secundarios y rurales no está claramente de-
finida, lo que genera solapamientos en la
Necesidad de fortalecer el marco insti- administración de los caminos terciarios; y
tucional y mejorar la capacidad para la (ii) los acuerdos institucionales en ambos
administración del sector caminero a fin niveles no siempre son los más eficientes.
de reducir el elevado costo de transporte En términos de capacidad institucional, las
terrestre en el país. Debido a sus elevados deficiencias por la falta de recursos y herra-
costos de transporte, Bolivia no puede per- mientas técnicas modernas malogran el de-
mitirse ser ineficiente en la administración sarrollo de programas anuales de caminos,
de sus caminos. A través de la descentraliza- responsables del cuidado de toda la red bajo
ción de la red primaria, el país ha perdido su jurisdicción. Debido a ello, no se priori-
tiempo, recursos y conocimientos en vez de zan las intervenciones basadas en sólidos
ponerse al día con las apremiantes necesi- criterios económicos y en función de la ne-
dades del sector. A nivel nacional, el gobier- cesidad de lograr resultados.
no debe continuar apoyando la instituciona-
lización del SNC para consolidar los avances Falta de acceso de los pobres de las zo-
logrados hasta ahora y continuar reforzando nas rurales a los mercados y servicios bá-
sus capacidades técnicas y de implementa- sicos. Es necesario prestar mayor atención a
ción. El SNC debe continuar mejorando en los caminos terciarios rurales, que confor-
áreas como la planificación y el diseño de man más del 56 por ciento de la red. Su mal
proyectos, la administración y supervisión estado afecta seriamente la capilaridad de
de contratos, así como la adquisición y la los sistemas, limita su eficiencia económica
gestión financiera. y perjudica los potenciales ingresos del
En gran medida, el SNC tiene un poder mo- segmento más pobre de la economía. De los
nopólico sobre la capacidad técnica que se le 34.500 kilómetros de caminos rurales, el 71
ha conferido dado el tamaño y ámbito de sus por ciento son de tierra. Más de la mitad del
operaciones. Por eso en aras de la eficiencia y sistema sólo puede transitarse mediante
la equidad económica, es una meta básica transporte no motorizado, jalado por ani-
transferir ese conocimiento a los niveles lo- males, que es la forma en que se transporta
cales que, debido a su reducido tamaño y la mayoría de la producción agrícola. El res-
grandes obligaciones, no tienen los medios to del sistema, debido al escaso drenaje, es-
para adquirirlo. El diseño e implementación tá cerrado al tránsito durante el periodo de
de un sistema para lograr esta transferencia lluvias. Existe una substancial evidencia de
constituye un desafío clave del sector. que el aislamiento caminero ayuda a perpe-
La administración de caminos en el pla- tuar la pobreza. La falta de acceso de la po-
no prefectural y municipal está muy rezaga- blación rural a los mercados genera mono-
da. Dichos gobiernos están mal preparados polios. Atender los problemas de la red rural
para mantener y gestionar las descuidadas va a requerir de una activa participación co-
redes secundarias y rurales, lo cual aumenta munitaria con estrategias que podrían in-
el aislamiento y merma los ingresos de los cluir oportunidades de trabajo para los lu-
segmentos más pobres de la población. Dos gareños y mejoramiento de la capacidad lo-
puntos importantes son: (i) la competencia cal para administrar los caminos. Está com-
446
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

probado que estas tareas pueden influir en Además, para resarcirse de los costos de
una serie de variables como la disminución rehabilitación y repavimentación es necesa-
en los costos de traslado, la mejora del ac- rio ajustar los peajes para lograr ahorros en
ceso a los servicios públicos, el aumento del los costos de explotación. En algunos países
número de empleos, la diversificación de se hace un cálculo sobre el ahorro en los
fuentes de ingreso, el aumento de la pro- costos de explotación y se aumentan los
ductividad local y eventualmente una re- peajes como maximo alrededor del 30 por
ducción gradual de los niveles de pobreza ciento de esos ahorros estimados.
en las áreas donde se implementan proyec- En suma, parece necesario ampliar el uni-
tos comunitarios. verso de caminos susceptible de beneficiarse
de los recursos de la CNCV. Se debe seguir
Incertidumbres en torno a la sosteni- dando prioridad a las actividades rutinarias
bilidad financiera en el sector de caminos de mantenimiento y a los trabajos de emer-
aumentan los costos y retrasan los avan- gencia, pero se requiere identificar fuentes
ces. Con la creación y apoyo continuo al alternativas y estables de financiamiento a
Fondo Nacional de Mantenimiento de Cami- fin de realizar tareas periódicas de repavi-
nos (CNVC), el gobierno se ha comprometi- mentación. La brecha existente se financia
do firmemente con el adecuado financia- mediante préstamos externos. La fuerte de-
miento de esta labor. Sin embargo, los com- pendencia de las fuentes externas de recur-
promisos iniciales parecen ser insuficientes sos para realizar trabajos de mantenimiento
y se necesita un marco institucional y legal debería reducirse gradualmente a medida
para asegurar el apropiado financiamiento que la red alcance una situación estable.
del mantenimiento de la red. El CNCV no es Es necesario aclarar el papel de las pre-
más que una cuenta bancaria y no incorpo- fecturas en las tareas de financiamiento de
ra los mecanismos para incrementar los re- caminos. En cualquier caso, si los recursos
cursos cuando la red los necesita. Las re- prefecturales van a continuar jugando un
caudaciones estimadas en 2002 a través del papel importante en el cofinanciamiento de
CNCV no se están alcanzando a pesar de que proyectos de la red primaria, las asignacio-
el cobro del peaje ha excedido las previsio- nes esperadas deben contabilizarse antes de
nes originales. La principal razón de esto que empiecen a ejecutarse los trabajos. Es-
son las bajas recaudaciones del IEHD, debi- to debe hacerse para asegurar un flujo con-
das sobre todo a las rebajas del impuesto, tinuo de fondos a los contratistas y así evi-
que han pasado de 1,1 bolivianos por litro tar futuros reclamos, retrasos e incrementos
en 2003 a 0,8 bolivianos en 2005. Por de costos de los trabajos.
ejemplo, durante el periodo 2002-2004, la
recaudación de la red primaria ha alcanza- Altos costos de transporte, asociados
do los 61 millones de dólares (66 por cien- con débiles sistemas legales y regulato-
to de las estimaciones originales) de los rios, y una percepción de altos riesgos. Un
que 28 millones provienen del IEHD (46 por serio problema es la ausencia de una ley ge-
ciento de lo originalmente previsto). En neral de transporte que fortalezca la capaci-
consecuencia, sólo puede financiarse una dad regulatoria y legal del Estado, poniendo
parte del programa de mantenimiento del en orden las diferentes actividades del go-
SNC a través de la cuenta. bierno dentro el sector. El marco legal y nor-
447
REDES DE TRANSPORTE

mativo que regula el sector ha sido adapta- ción de recursos en función a políticas cos-
do sólo marginalmente a la nueva estructu- to-efectivas de acuerdo con prioridades
ra. Actualmente, en ocasiones las normas acordadas y coherentes, y (ii) establecer in-
existentes se contradicen, generando con- centivos para mejorar el desempeño y pro-
fusión y riesgos considerables. En el frente gramas orientados a resultados. Es funda-
legal, las actuales deficiencias están en las mental un equilibrio adecuado entre el man-
áreas de: (i) derechos de los usuarios del tenimiento del actual monto de capital en
transporte público, (ii) seguridad legal para las regiones con diferentes niveles de desa-
los operadores, (iii) responsabilidades de rrollo y la expansión de la red para apoyar el
las agencias públicas; (iv) disposiciones an- crecimiento en la actividad económica. La
ti-monopólicas; (v) derechos de uso de función de coordinación del VMT en esta ta-
transporte público y relación con el concep- rea es esencial, pero requerirá de apoyo fi-
to de subsidios; (vi) proceso de selección y nanciero y técnico adicional.
remoción de miembros de los entes regula-
dores; y (vii) cumplimiento de la legislación Reforzar la coordinación institucional
existente relativa al desempeño del sector. para lograr la integración de las redes ca-
Debería revisarse el proyecto de ley de mineras bajo todas las jurisdicciones. Así
transporte y proceder a su aprobación. Aún se podrá reducir los costos del transporte y
sin la ley, se debe realizar una adecuación de aumentar la productividad y competitividad
los diferentes ministerios, la agencia regu- de los productos locales en los mercados in-
ladora y las Fuerzas Armadas para mejorar el ternacionales. Dada la naturaleza de la acti-
funcionamiento del sector y satisfacer al vidad económica en el país, existe una ne-
cliente. El número de agencias debería opti- cesidad estructural de integrar redes de
mizarse y luego de aclarar sus funciones, eli- transporte clave entre las diferentes juris-
minar las áreas grises que existen entre los dicciones a fin de conectar los principales
ministros competentes, los reguladores y centros de producción y consumo. Con este
los concesionarios. fin, es esencial destinar tiempo y esfuerzos
para preparar planes coordinados de desa-
OPCIONES DE POLÍTICA rrollo de caminos. Esta cuestión debe ma-
nejarse bajo el paraguas del VMT, lo cual re-
En función al diagnóstico presentado, el queriría la creación de una oficina de plani-
gobierno podría orientar su política de ficación sectorial.
transporte en las siguientes direcciones. Debería revisarse la organización del
VMT, es decir, definir mejor sus funciones
Establecer un sólido sistema de planifi- con respecto a políticas sectoriales, normas,
cación, sometiendo las principales inver- tarifas y una amplia planificación, mientras
siones públicas y privadas del sector a un se reasignan otras actividades de implemen-
estricto escrutinio para evitar futuros pa- tación a las agencias ejecutoras dentro del
sivos para el gobierno. Esto se lograría a sector. Una idea en ese sentido es, por ejem-
través de una visión integrada de la red de plo, transferir la unidad de concesión de ca-
caminos, basada en criterios objetivos de minos al SNC. La contratación de personal
planificación estratégica, lo cual implica: adecuado es esencial para asegurar la expe-
(i) reforzar el sistema mediante la asigna- riencia y las aptitudes técnicas requeridas.
448
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Continuar la institucionalización del fortalecimiento de los gobiernos subnacio-


SNC con énfasis en el desarrollo profesio- nales y de las comunidades locales debería
nal y la gestión de contratos. A nivel nacio- ser una prioridad en la agenda política, pues
nal, el reforzamiento del SNC y su preserva- está demostrado que constituye una de las
ción frente a los intereses políticos y parti- principales contribuciones al sector.
distas debe seguir siendo una prioridad. Es-
ta institucionalización requiere definiciones Aplicar estrategias adecuadas de fi-
y convenios claros de la relación “cliente- nanciamiento, para garantizar la sosteni-
proveedor”, mediante los cuales queden cla- bilidad del sector de caminos en un marco
ras las funciones normativas y de supervi- fiscal dado. Una de las necesidades más
sión del VMT y la tarea de implementación apremiantes consiste en diseñar e imple-
del SNC. Hay que poner especial énfasis en mentar un sólido sistema para financiar la
la mejora de la capacidad institucional para red de caminos, en el que la asignación de
optimizar el diseño, administración de con- recursos se base en políticas costo-eficien-
tratos y supervisión de trabajos, mientras tes. Las fuentes de financiamiento previsi-
que las funciones de adquisición y adminis- ble y fiable deberían destinarse al manteni-
tración continúan fortaleciéndose. miento de la red. Éstas deberían sostenerse
mediante cargos al usuario. Una opción po-
Apoyar la racionalización del gasto en dria ser: (i) establecer los principios recto-
caminos y programas de trabajo en los ni- res de la asignación de los fondos disponi-
veles prefectural y municipal, conforme a bles entre las diferentes jurisdicciones para
estándares apropiados de diseño y mante- cada tipo de intervenciones sobre la red; (ii)
nimiento. Para ello hay que adoptar crite- el papel de las prefecturas en el financia-
rios técnicos y económicos, y subrayar la ne- miento; (iii) los mecanismos por los cuales
cesidad de asegurar el mantenimiento y una la asignación oportuna de los recursos loca-
recuperación mejorada de costos. Sería útil les se puede alcanzar para asegurar flujos de
generar incentivos para aumentar la eficien- caja continuos para los contratos (la larga-
cia del gasto y confiar más en la ejecución mente esperada implementación de los de-
de trabajos rutinarios y de mantenimiento nominados Fideicomisos de Aportes Locales
por parte del sector privado. Además, inde- sería un paso en esta dirección); y (iv) la sa-
pendientemente del esquema de gestión lida gradual del financiamiento externo para
adoptado, deberían prepararse programas el mantenimiento de caminos.
adecuados de mantenimiento, realizados
sistemáticamente en cada prefectura, pu- Fortalecer el sistema legal y regulato-
diendose asi medir su efectividad sobre las rio. Vale la pena revisar el proyecto de ley de
base de resultados específicos. transporte y proceder a su aprobación. Di-
cha ley definirá claramente las competen-
Diseñar e implementar un programa cias de los ministros del ramo y de los regu-
para el mejoramiento de los caminos de las ladores. También debe apoyarse el fortaleci-
comunidades rurales, orientado a mejorar miento institucional de las agencias del sec-
la capacidad de acceso y la generación de tor y el mejoramiento del desempeño profe-
ingresos. Se debe solventar el vacío local y sional de los reguladores manteniendo su
municipal de servicios camineros. Por eso, el independencia.
449
REDES DE TRANSPORTE

BIBLIOGRAFÍA

Banco Mundial. 2002. “Bolivia Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos. Documento de


Evaluación de Proyecto”, Informe nº 23625-BO, Banco Mundial, Washington DC.
Sheperd, Jorge. 2005. “Condiciones para descentralización y otras opciones para la administración
de caminos en Bolivia”, versión preliminar, 6 de julio de 2005.
SIRESE. “Informe de Fiscalización 2004”, Superintendencia de Transportes
UDAPE. 2005. “Diagnósticos Sectoriales, Sector Transporte 1992-2003”, Unidad de Análisis de
Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), 2005.
CON BENEFICIOS PARA TODOS

DEGRADACIÓN AMBIENTAL
Ernesto Sánchez-Triana, Carolina Urrutia Vásquez y Abel Mejía

a gestión ambiental en Bolivia ha experimentado avances

L principalmente en la conservación de la biodiversidad y la


disminución de la deforestación. Sin embargo, las
condiciones de pobreza en que vive mas del 60 por ciento de la
población boliviana se agudizan por problemas ambientales como
la contaminación atmosférica, las enfermedades de origen hídrico y
los desastres naturales. Esta problemática perjudica la salud de la
población, especialmente de la infantil, y su costo equivale al 6,2
del PIB anual, cifra superior a la de la mayor parte de los países de
la región. Medidas que contribuirán efectivamente a la mejora de
los problemas ambientales de Bolivia y a su relación con la
pobreza incluyen: (i) la instrumentación de campañas de agua
segura e higiene, (ii) el diseño y puesta en marcha de una política
de control de la contaminación atmosférica urbana e
intradomiciliaria, (iii) el reasentamiento de la población e
instalación de sistemas de prevención y alerta temprana para
prevenir desastres naturales.1

1 El presente capítulo ha beneficiado de la contribución de Gabriela Arcos y Maria Donoso-Clark. Los


autores agradecen los comentarios a los borradores del capítulo de Dan Biller, Maria Donoso-Clark,
Jorge Muñoz y Fernando Loayza. Para elaborar este capítulo nos hemos servido de los informes de
consultaría preparados por Juan Carlos Enríquez y Elena Strukova.
452
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

ANTECEDENTES principales centros urbanos de Bolivia se


produce una concentración de partículas
Bolivia2 posee abundantes recursos na- similar al de ciudades como Santiago de
turales (RRNN) renovables y no renovables, Chile o México, con las consiguientes con-
y diversos ecosistemas y culturas ancestra- secuencias sobre la salud de sus habitan-
les (incluyendo alrededor de 35 grupos étni- tes. Los desastres naturales son otro obstá-
cos)3. A pesar de esta riqueza de recursos culo para la erradicación de la pobreza en el
naturales y de su diversidad cultural y bioló- país: según diversos estudios, entre 1970 y
gica, Bolivia es uno de los países más pobres 1999 Bolivia perdió el 1 por ciento del PIB
de América Latina. La degradación ambien- anual y más de 2.780 vidas a causa de 51
tal acentúa la pobreza que sufre cerca del 65 desastres (Banco Interamericano de Desa-
por ciento de la población boliviana. La po- rrollo, 2001).
breza se agudiza por serios problemas am- Bolivia inicia la aplicación de políticas
bientales asociados a la contaminación at- de protección y conservación ambiental a
mosférica urbana e intradomiciliaria, las en- partir de los compromisos asumidos en la
fermedades de origen hídrico vinculadas a la Cumbre de la Tierra de 1992, de la que sur-
calidad de agua de consumo, los desastres ge la Agenda 21. La adopción de estas polí-
naturales (particularmente, inundaciones y ticas muestra la voluntad política de reali-
derrumbes) y la degradación de los recursos zar cambios que posibiliten la planificación
naturales. más armónica e integral del desarrollo del
Con una tasa de mortalidad infantil que país, incorporando al mismo tiempo gran-
dobla el promedio de América Latina, Boli- des desafíos como hacer compatible el cre-
via es el segundo país de la región con los cimiento económico con la conservación el
peores indicadores de salud. Las condicio- aprovechamiento sostenible de los recursos
nes ambientales están en la raíz de este naturales, la equidad social, la eficiencia
problema. Las enfermedades de origen hí- institucional y la participación social (Mi-
drico son especialmente considerables, nisterio de Desarrollo Sostenible y Planifi-
particularmente en las zonas rurales más cación, 2002).
pobres (SNIS 2003). Entre 2001 y 2003 En los últimos lustros, el Gobierno ha
identificaron más de 1,9 millones de casos adoptado medidas que van desde la rees-
de enfermedad diarreica aguda, el 80 por tructuración del marco legal hasta el forta-
ciento de los cuales en niños menores de lecimiento de la capacidad institucional pa-
cinco años. En relación a las enfermedades ra el aprovechamiento de los recursos natu-
cardiovasculares y respiratorias, en los rales y la mejora ambiental. Dada la asigna-

2 Bolivia está ubicada en el centro del continente sudamericano, y tiene como fronteras al Perú, en el
oeste, a Brasil, en el norte y este, a Paraguay y Argentina, al sur, y a Chile en el suroeste. Bolivia tiene
una extensión de aproximadamente 1.098.580 km2, y esta divida en nueve departamentos y tres
grandes regiones geográficas: los llanos tropicales, la cordillera andina y la región subandina.

3 En 2001, el 56% de los 8.274.325 bolivianos se auto identificaron como Quechuas o Aymaras y un 6%
como Guaranís o de alguno de los 32 grupos étnicos minoritarios de la amazonía boliviana. El 60% de
la población tiene menos de 25 años y sólo el 7% supera los 65 años de edad (INE, Censo 2001).
453
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

Recuadro 1 - INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

> Ley de Medio Ambiente, 1992 > Plan de Acción Ambiental para el Sector
> Ley de Participación Popular, 1995 Hidrocarburos; 2001
> Ley de Descentralización, 1995 > Informe Minería Minerales y Desarrollo
> Ley del Diálogo, 2001. Informe Nacional Sostenible, MMSD; 2002
de Recurso Agua; 2000 > Política Nacional Forestal, 2002
> Estrategia Nacional para el Mecanismo del > Estrategia Nacional para la Conservación
Desarrollo Limpio; 2001 de la Biodiversidad, 2002

Fuente: Informe Bolivia Rió + 10

ción de fondos de los donantes internacio- yor porcentaje del costo de la degradación
nales durante los últimos años, Bolivia se ha ambiental, los que afectan la salud humana
centrado en dos prioridades: la gestión de y los que contribuyen de manera directa a
los recursos forestales y la conservación de acentuar las condiciones de pobreza, han re-
la biodiversidad (Gráfico 1). El gobierno ha cibido poca atención.
hecho grandes progresos en el estableci- El costo de la degradación ambiental en
miento de un sistema de parques nacionales Bolivia asciende al 6,2 por ciento del Pro-
que cubre el 20 por ciento del territorio na- ducto Nacional Bruto (PNB, Strukova,
cional (Servicio Nacional de Áreas Protegi- 2005). Las categorías que contribuyen en
das, 2005), muy por encima de países con mayor medida al costo de la degradación
ingresos similares y de los países de Améri- ambiental en Bolivia son las enfermedades
ca Latina y Caribe. Sin embargo, problemas de origen hídrico, la contaminación atmos-
prioritarios, como los que presentan el ma- férica urbana e intradomiciliaria, los desas-

Gráfico 1 - ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS (porcentaje de territorio)


6.00%

5.00% 4.80% 4.86%

4.00% 4.05%
3.75% 3.70% 3.60%
3.40% 3.30%
3.10%
3.00% 2.76%
2.10%
2.00%

1.00%
0.00%
Egipto

Colombia

Marruecos

Argelia

Libano

Siria

Jordania

Tunez

El Salvador

Perú

Bolivia

Fuente: SERNAP (2005), The World Bank, (2005)


454
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Gráfico 2 - COSTO DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL (% PIB)


20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Bolivia

Ecuador

Colombia

Mexico

Kenya

Italia

China

Japón

Brasil

Perú

Malasia

Filipinas

India
Fuente: Strukova, 2005.

tres naturales4 y la salinización y erosión de breza. En la sexta sección se examinan las


los suelos. El costo asociado a estos proble- posibilidades de convertir la gestión de los
mas ambientales recae mayoritariamente recursos naturales en una herramienta para
en los grupos más pobres de la población, y la reducción de la pobreza. La séptima sec-
particularmente en la población infantil ción analiza las instituciones responsables
menor de cinco años. Este capítulo examina de la gestión ambiental en Bolivia. Por últi-
los problemas ambientales más asociados a mo, la octava sección recoge una serie de
la pobreza en Bolivia y propone una serie de conclusiones y sugiere alternativas de polí-
opciones y estrategias públicas dirigidas a tica ambiental para reducir la pobreza en
consolidar los esfuerzos y alternativas de Bolivia.
política ambiental del gobierno para erradi-
car la pobreza. ENFERMEDADES
El capítulo se divide en ocho secciones. DE ORIGEN HÍDRICO
La segunda, tercera y cuarta secciones iden-
tifican los problemas ambientales más im- Los grupos más pobres de la población
portantes de Bolivia, que son los asociados boliviana son los que suelen carecer de agua
con la morbilidad y mortalidad de la pobla- potable y saneamiento básico. La tasa de
ción, particularmente con las enfermedades mortalidad infantil alcanza el 75/1000 en-
de origen hídrico, y con la contaminación tre los niños menores de cinco años, do-
atmosférica urbana e intradomiciliaria. La blando el promedio de América Latina. Bue-
quinta sección examina el efecto de los de- na parte de esta mortalidad es consecuencia
sastres naturales sobre la economía y la po- de enfermedades de origen diarreico, parti-

4 A pesar de la magnitud del impacto de los desastres naturales en Bolivia, hay una clara necesidad de
mejorar la información sobre el tema. No existe una fuerte de datos que incluya todas las categorías de
la pérdida de infraestructura y productividad, que normalmente constituyen el 80 por ciento de las
pérdidas directas por desastres naturales. Las cifras citadas en este capítulo proceden de la literatura
existente, citada en la bibliografía, que en muchos casos varía significativamente.
455
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

cularmente en las zonas rurales más pobres. les, y más del 52 por ciento de la población
En el año 2003, el 22 por ciento de los niños urbana y cerca del 100 por ciento de la po-
menores de cinco años tuvo un episodio de blación rural carecía de sistemas de alcanta-
diarrea en las últimas dos semanas, frente a rillado. Programas como el de Saneamiento
19 por ciento en 1998 (ENDSA, 2003 citado Básico Rural (PROSABAR) han contribuido a
por OPS, 2004: 3). Entre 2001 y 2003 se re- progresos considerables en la ampliación de
gistraron más de 1,9 millones de casos de la cobertura de servicios de agua y sanea-
enfermedad diarreica aguda; en esos tres miento. Sin embargo, la calidad del agua y la
años, el 80 por ciento de los casos se produ- continuidad del servicio siguen siendo defi-
jo en menores de 5 años. cientes, particularmente en las zonas subur-
Otras enfermedades relacionadas con la banas y rurales. Existen problemas de cali-
gestión del entorno natural y el saneamien- dad especialmente graves en ciudades como
to básico incluyen la malaria, el dengue y el Cochabamba (Prefectura de Cochabamba,
mal del Chagas. La incidencia de estas enfer- 2000).
medades está íntimamente relacionada con Actualmente no existe una política de
las aguas estancadas y con prácticas cultu- prevención de las enfermedades de origen
rales de trato con los animales. En relación hídrico. Una de las acciones impulsadas por
con las enfermedades transmitidas por vec- el gobierno en las últimas décadas para pre-
tores, durante el periodo comprendido entre venir estas enfermedades ha sido el desarro-
2000 y 2002 se presentaron más de 62.000 llo de sistemas de agua potable y sanea-
casos de malaria por Plasmodium vivax, con miento. Pero esta intervención sólo supone
una tasa anual que osciló entre el 8,8 por una solución parcial a este tipo de enferme-
mil en 2000 y el 4,3 en 2002. Se observa una dades. Según un estudio del Banco Mundial,
atenuación de la epidemia en la infección las actuaciones en materia de agua potable
por P. Falciparum, que ha pasado de 11.414 y saneamiento pueden ayudar a prevenir en
casos en 1998, a 2.536 casos en el año 2000 un 30 por ciento las enfermedades de origen
y a 702 en el 2002. El 60 por ciento del te- diarreico (Fewtrell et al. 2004). Este estudio
rritorio boliviano está considerado endémi- concluyó que intervenciones para la mejora
co de Chagas por la presencia del vector Tria- de la higiene, como por ejemplo el lavado de
toma infestans en aproximadamente manos, contribuyen a reducir un promedio
700.000 viviendas ubicadas en 169 munici- del 45 por ciento de las enfermedades dia-
pios, 13.776 comunidades y una población rreicas. Estos resultados sugieren la urgen-
estimada de 4.000.000 habitantes con ries- cia de acelerar campañas agresivas de edu-
go de contraer la enfermedad. Según dife- cación ambiental para mejorar las prácticas
rentes estudios, un 40 por ciento de esta po- de higiene personal.
blación estaría infectada, y un 4 por ciento Los análisis de alternativas de prevención
de ella presenta alguna alteración electro- de enfermedades de origen hídrico en Bolivia
cardiográfica posiblemente por el Chagas. permiten sugerir la importancia del diseño y
(SNIS, citado por OPS/OMS, 2004: 3-4). puesta en marcha de un programa de agua se-
Según el Viceministerio de Saneamiento gura dirigido a mejorar los hábitos de higiene
Básico, durante 2004 más del 30 por ciento mediante campañas de educación ambiental
de la población carecía de acceso al agua de lavado de manos. Adicionalmente, este
potable, particularmente en las zonas rura- programa de agua segura podría incluir accio-
456
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

nes para promover la desinfección de las logía/UMSA, 2000). Las concentraciones de


aguas de consumo mediante el uso de desin- partículas menores de 10 micras equivalen a
fectantes del agua a nivel domiciliario. Otras 106 microgramos por metro cúbico, 2,5 veces
acciones que convendría impulsar incluyen la superior al promedio de América Latina y el
construcción de sistemas de alcantarillado y Caribe y similar al de ciudades muy contami-
de evacuación de excrementos. nadas, como Santiago de Chile o México DF.
La intervención más significativa de
CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA control de la contaminación atmosférica
realizada en los últimos años ha sido la eli-
La contaminación atmosférica está aso- minación del plomo en la gasolina motor,
ciada a enfermedades cardiovasculares, cán- que permitió reducir la concentración de
cer de pulmón en adultos y enfermedades res- plomo en el aire en los principales centros
piratorias agudas (particularmente en ni- urbanos. Sin embargo, tradicionalmente se
ños), y con la mortalidad por enfermedades han asignado escasos recursos financieros y
como la neumonía. Las fuentes más impor- humanos para el control de la contamina-
tantes de partículas son el transporte auto- ción atmosférica. La necesidad de diseñar y
motor, la industria (en especial, la produc- poner en marcha intervenciones para reducir
ción de ladrillos, fundiciones de metales y re- los niveles de concentración de partículas
finerías de petróleo), la quema de residuos en el aire es urgente. Entre las intervencio-
agrícolas (especialmente en cultivos como la nes posibles, las más prometedoras son la
caña de azúcar), la quema de basura y las fo- sustitución de gasolina, diésel y otros com-
gatas de algunas festividades. La quema de bustibles líquidos por gas natural, la mejora
residuos generados durante el corte de la ca- de la calidad de los combustibles, el esta-
ña de azúcar genera altas concentraciones de blecimiento de programas de inspección de
partículas que, además de causar problemas vehículos y el control de emisiones de fuen-
de salud, alteran notablemente la actividad tes estacionarias y difusas, incluyendo las
en las zonas circunvecinas a las plantaciones. producidas por la quema de residuos agríco-
La industria azucarera boliviana constituye las. También se pueden considerar en el fu-
una actividad económica importante, sobre turo posibilidades de renovación del parque
todo en el departamento de Santa Cruz, con automotor y el desarrollo de infraestructura
una superficie cultivada de 75.000 Ha. de transporte que promocione modelos de
La contaminación del aire es particular- desarrollo urbano de alta densidad.
mente grave en ciudades situadas a más de
2000 m.s.n.m, como La Paz, El Alto y Cocha- CONTAMINACIÓN
bamba. En estos centros urbanos los princi- INTRADOMICILIARIA
pales problemas de contaminación atmosféri-
ca corresponden a partículas con diámetros El consumo de leña y otros combustibles
inferiores a 10 y 2,5 micras5 (Instituto de Eco- fósiles sólidos y líquidos en el interior de las

5 No existe una red de supervisión de calidad del aire en Bolivia y, por lo tanto, no disponemos de una
serie temporal con datos sobre la concentración de contaminantes atmosféricos en los principales
centros urbanos del país. Se han efectuado mediciones de algunos contaminantes en La Paz, El Alto,
Cochabamba y Santa Cruz a partir de un proyecto promovido por la agencia Suiza Swiss Contact.
457
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

viviendas se asocia a enfermedades respira- perdieron más de 2.780 vidas a consecuen-


torias crónicas obstructivas e infecciones cia de 51 desastres durante ese periodo
respiratorias agudas, particularmente en ni- (BID, 2001; Mora, 2001). Las pérdidas de
ños menores a cinco años (Harding et al., Bolivia están entre las más altas de la re-
2002). Esta clase de contaminación se pro- gión. Entre 1980 y 2004, se presentaron en
duce por la combustión incompleta de leña Bolivia cinco fenómenos de El Niño acom-
y otros combustibles fósiles en el interior de pañados de inundaciones, sequías, heladas
las viviendas, tanto rurales como urbanas y granizadas principalmente6. El fenómeno
(Smith, 1986, 2005; Ahmed et al., 2005). del niño de 1982-1983 fue particularmente
Actualmente, el porcentaje de la pobla- virulento en muchos sentidos, y produjo
ción que utiliza combustibles tradicionales pérdidas económicas al sector agrícola por
como la leña en Bolivia asciende a 17 por los daños de material genético en semillas
ciento del total de la energía generada en el de papa (Muñoz, 2005). Estos fenómenos
país (Banco Mundial, 2005). El consumo de han puesto en manifiesto la vulnerabilidad
estos combustibles es superior al promedio frente a los diferentes riesgos en Bolivia. Se
de América Latina y el Caribe (14,6 por cien- estima que en este periodo las pérdidas
to) y al de los países de ingreso bajo-medio causadas por El Niño equivalen a 527 millo-
(12,3 por ciento) El 79 por ciento de la po- nes de dolares (Strukova, 2005).
blación rural utiliza leña y otros combusti- Por otra parte, los deslizamientos que se
bles sólidos para la cocina y la calefacción. producen en la época de lluvias afectan
La combustión en el interior de las viviendas principalmente a la red vial y a zonas peri-
afecta particularmente a los grupos más vul- urbanas de las principales ciudades del pa-
nerables, que son los de menores ingresos y, ís. Las zonas más afectadas en los últimos
de estos, en especial a la población infantil. diez años han sido los barrios periféricos de
Entre las medidas para reducir la contami- La Paz y la Municipalidad de Camargo en el
nación intradomiciliaria se encuentran la me- departamento de Chuquisaca. En 1992, un
jora de las estufas y de los sistemas de coc- deslizamiento en el pueblo minero de Llipi
ción de alimentos, la sustitución de combus- causó 209 muertes. Los más recientes desli-
tibles sólidos y líquidos por gas y la mejora en zamientos ocurridos en 1997 y 1998 en el
los sistemas de ventilación en las viviendas. cerro Cotahuma, cerro Mokotoro y en la zo-
Análisis efectuados en Perú (Strukova, y Lar- na de Kupini, en el departamento de La Paz,
sen, 2005) demuestran relaciones beneficio- provocaron 24 muertos, 264 viviendas des-
costo superior a cuatro para intervenciones truidas y 523 familias damnificadas. El de-
de mejora tecnológica de las estufas. sastre registrado el 19 de febrero de 2002
en la ciudad de La Paz como consecuencia
DESASTRES NATURALES de una tormenta de granizo sin precedentes
históricos, produjo setenta muertes y daños
Entre 1970-1999, el total acumulado estimados en más de 70 millones de dolares
por Bolivia en pérdidas a la economía as- (Comisión Europea, 2005). A fecha de febre-
cendió al 1 por ciento del PIB anual, y se ro de 2006, los desastres naturales sólo en el

6 Los períodos son los siguientes: (i)1982-1983 (muy fuerte); ii) 1987 (débil); iii) 1991-1992 (débil); iv)
1993-1996 (sin presencia) (v) 1997-1998 (debil).
458
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

departamento de La Paz, afectaron al 40 por Dentro de las medidas no estructurales, de


ciento de las vías de la red prefectural y muy bajo costo, se incluyen la zonificación
ocho puentes tendrán que ser reconstruidos; del uso del suelo, el diseño de programas de
unas 18 mil familias se vieron afectadas, respuesta y atención a emergencias, y el
220 viviendas quedaron totalmente destrui- equipamiento y preparación de la ciudada-
das y se perdieron 34 mil hectareas de culti- nía para dichos eventos.
vos. Las pérdidas llegan a 40 millones de do-
lares y se requiere de $US 10 millones para APROVECHAMIENTO
reponer todos los daños (La Razón, 2006). DE RECURSOS NATURALES
Las inundaciones y sequías no sólo están
asociadas con el fenómeno de El Niño. Las Históricamente, los recursos naturales
primeras se presentan con relativa frecuen- han jugado un papel muy importante en la
cia durante la época de lluvias, afectando economía nacional. La extracción y exporta-
con medianos y pequeños desastres a buena ción de recursos naturales (plata, estaño,
parte del país. Siendo las sequías un fenó- oro, gas, goma, hidrocarburos, soya y otros)
meno altamente recurrente y con un área de ha sido capital para el modelo desarrollo de
incidencia muy amplia, constituye una de Bolivia y ha influido de manera clave en su
las principales causas de migración del cam- vida política, en la ocupación de su espacio
po hacia las ciudades registrada en Bolivia. territorial, en su estructura económica y en
Los ecosistemas como el del altiplano son su propia organización social (PNUD, 1998).
muy vulnerables a las sequías (por las condi- La degradación ambiental y la sobreexplota-
ciones semidesérticas predominantes), al ción de los recursos está llevando al empo-
granizo (por las condiciones hidrometeoro- brecimiento del capital natural del país, si-
lógicas naturales) y a las heladas (por la tuación que guarda estrecha relación con la
temperatura imperante). pobreza, al reducir las posibilidades de que
Los desastres se han hecho recurrentes las generaciones presentes y futuras puedan
en Bolivia, e inciden directamente en su de- beneficiarse de su uso sustentable. A conti-
sarrollo. Afectan a los resultados económi- nuación se exponen los principales fenóme-
cos y al bienestar social, además de provo- nos de degradación ambiental y de los recur-
car pérdidas de capital e infraestructura vial sos naturales y su relación con la situación
y energética. A su vez, estas pérdidas influ- de pobreza de la población.
yen sobre indicadores económicos como la
inflación y la tasa de producción, incremen- Recursos forestales
tando una pobreza sin atenuantes. La superficie forestal de Bolivia es de
Para reducir la vulnerabilidad a los desas- cerca de 54 millones de hectáreas de las cua-
tres naturales es urgente invertir en medi- les mas de ocho millones se encuentran ba-
das estructurales y no estructurales. Dentro jo gestión forestal legal. La contribución del
de las medidas estructurales se incluyen el sector forestal a la economía es de aproxi-
reasentamiento de poblaciones instaladas madamente 2 por ciento. En 2003, la expor-
en las planicies de inundación, obras de tación de productos forestales alcanzó un
control de inundaciones, uso de humedales 11 por ciento del total de las exportaciones.
para amortiguar crecientes y obras de con- Bolivia ocupa el primer puesto mundial en
trol de erosión y de estabilidad de taludes. bosques tropicales de certificacion formal
459
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

voluntaria. La producción de madera soste- de la biodiversidad del país, la mayoría de


nible excede los 20 millones de metros cúbi- los ecosistemas representativos, alrededor
cos al año. Las compañías de producción fo- del 80 por ciento de las especies de plantas
restal tienen concedidos 5, millones de hec- superiores y helechos, y en los taxa de ver-
táreas que corresponden al 64 por ciento de tebrados entre el 65 por ciento y el 80 por
la superficie total de producción forestal en ciento de las especies (SNAP, 2005).
el país (MDSP 2003). En comparación con Los resultados de la ejecución de proyec-
otros países, Bolivia aún no explota plena- tos productivos piloto en 3 áreas protegidas
mente su potencial maderero. En Chile, por nacionales, han puesto de manifiesto que la
ejemplo, la producción forestal equivale a gestión sostenible de los recursos naturales
casi al 4 por ciento del PIB y genera alrede- en estas áreas puede generar beneficios
dor de 130.000 empleos (Instituto Forestal, económicos y sociales. Hasta 2005, con una
INFOR, Chile, 2005). inversión de aproximada de 500 mil dolares
Se estima una deforestación de 160 mil en asistencia técnica, obras menores e insu-
hectáreas al año, correspondiente a una ta- mos, alrededor del 10 por ciento de la pobla-
sa anual del 0,3 por ciento, significativa- ción que habita las áreas protegidas nacio-
mente menor a la de países como Ecuador o nales ya ha recibido beneficios directos de
México y similar a la de países como Colom- la implementación de dichos proyectos (Ar-
bia o Perú. A pesar de las reformas de ajuste cos, 2006). En Pilón Lajas, la producción de
estructural que Bolivia emprendió a partir miel de abeja y sus derivados aumentó al
de 1985, estudios recientes (Kishor et al., menos en un 75 por ciento (de 1.600 Kg. a
2006) indican que no más del 2 por ciento 2.800 Kg.), beneficiando a 35 productores
del total de la deforestación se puede atri- colonos y 27 productores indígenas Chiman
buir a las reformas macroeconómicas, dados – Mosetene. En El Palmar, los ingresos de po-
los incrementos en la explotación maderera. bladores quechuas por la comercialización
Convendría valorar el daño asociado con la de productos agrícolas han aumentado en
deforestación en Bolivia. En principio, pare- un 30 por ciento y se ha diversificado sus-
cería que el daño corresponde a la pérdida tancialmente la producción. En Pilón Lajas,
de la biodiversidad en el Amazonas. Sin em- los ingresos por la venta de café aumentaron
bargo, no hay constancia de estudios que en un 50 por ciento. En Manuripi se ha lo-
identifiquen los grupos beneficiados y per- grado una diversificación de productos agrí-
judicados por la deforestación. colas y especies forestales, mejorando la ca-
lidad de la alimentación y proporcionando
Áreas Protegidas más alternativas de comercialización (Ar-
Pese a su reciente creación (1992), el cos, 2006).
Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP) de Bolivia, ha experimentado un cre- Minería
cimiento exponencial en los últimos años. La minería es una actividad de gran im-
En diciembre de 2005, las áreas de interés portancia para la economía boliviana. Entre
nacional protegidas ocupaban alrededor del 1980 y 2000, contribuyó con un promedio
15 por ciento del territorio nacional; las de- anual del 5,1 por ciento al PIB. La minería
partamentales y municipales un 7 por cien- cooperativa y pequeña a la que se dedican
to adicional. El SNAP alberga la mayor parte más de 70.000 familias es particularmente
460
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

contaminante. El impacto ambiental gene- suelos a causa de la erosión. Los minifun-


rado por la minería se debe primordialmen- dios de la zona del altiplano aceleran los
te a: (i) la antigüedad de las minas (genera- procesos de degradación de los suelos. Al
ción de pasivos ambientales) y su tamaño; norte del Altiplano, la superficie de pro-
(ii) el tratamiento de residuos líquidos (co- ducción de las unidades agrícolas familia-
las); (iii) la contaminación por mercurio; y res es de 1 a 3 hectáreas. En la zona central
(iv) la problemática ambiental de la minería y sur del Altiplano, la superficie de las uni-
pequeña y artesanal (McMahon et al. 1999; dades de producción agrícola es de 3 a 5
Banco Mundial, 1997). hectáreas. La presión demográfica ha lle-
En Bolivia sólo se ha realizado un estu- vado a un uso más intensivo de los suelos,
dio (Fundación Medio Ambiente y Minería, aumentando la vulnerabilidad a la erosión
MEDMIN 2000), para valorar en términos eólica e hídrica. El exceso de pastoreo y
económicos los efectos de la minería tradi- otras actividades agropecuarias han con-
cional sobre la mortalidad prematura y la tribuido a la compactación de los suelos y
morbilidad. El estudio realizó un análisis a su salinización. Es importante cuantificar
costo-beneficio de la construcción de un di- la magnitud y la tasa de erosión y saliniza-
que de colas en San Antonio, Potosí, cuyos ción del suelo, y analizar alternativas de
beneficios se calcularon en $US 28,4 millo- intervención eficientes económicamente
nes/año. De los beneficios totales, la mayor para contrarrestar la degradación del sue-
parte corresponde a disminuciones en la ta- lo. Un estudio de esta naturaleza permitiría
sa de mortalidad asociada a las colas mine- identificar los grupos poblacionales más
ras (Escobari, 2003). afectados por este problema y las estrate-
La minería es una actividad que puede gias adoptadas frente a él.
promover el desarrollo economico en el occi-
dente del país, el cual concentra los mayores Recursos hídricos
niveles de pobreza. Durante 2005 y princi- En relación con sus recursos hídricos,
pios de 2006 ha habido una coyuntura de puede dividirse a Bolivia en tres áreas o
mercado favorable a la minería que podría, si cuencas, que corresponden el área oriental
se aprovecha adecuadamente, contribuir a (región tropical y subtropical), el área occi-
reducir la pobreza. Entre las alternativas de dental (correspondiente a la región árida,
lucha contra la pobreza que cabe examinar se semiárida y sub-húmeda seca) y la cuenca
encuentra el fortalecimiento de la minería del Titicaca. El sistema hidrográfico com-
cooperativa y pequeña. prende tres grandes cuencas,: la amazóni-
ca, con una extensión aproximada de
Erosión y salinización 724.000 km2, que ocupa el 65,9 por ciento
de los suelos del territorio nacional; la cuenca cerrada o
Cerca del 41 por ciento del territorio na- endorreica, con 145.081 km2 de superficie
cional de Bolivia ha perdido su capacidad (13,2 por ciento) y la cuenca del Río de La
productiva debido a la erosión y la deserti- Plata, que abarca 229.500 km2 (el 20,9 por
ficación (MDSP 2002). Por ejemplo, en el ciento) del territorio nacional (Mattos y
oeste del país, en las zonas de Oruro, Poto- Crespo, 2000). La cuenca amazónica posee
sí y Tarija, cerca de 45.000 kilómetros cua- un buen caudal, pero existen problemas de
drados presentan baja productividad de los inundaciones. La cuenca del Paraná repre-
461
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

senta aproximadamente el 42 por ciento de ción anaeróbicas y facultativas. Este es el


la extensión total de Bolivia, y registra pro- caso en Santa Cruz, Cochabamba, Tarija,
blemas de desertificación (MDSP, 1997). La Oruro, Trinidad y El Alto. Con respecto a los
cantidad y la calidad de la información hi- vertidos industriales, es muy bajo el núme-
drológica es muy escasa. Pese a los esfuer- ro de establecimientos que cumplen con
zos aislados de gestión del recurso agua, los los estándares de descargas industriales.
sectores implicados en su uso siguen ac- En Santa Cruz, por ejemplo, de las 600 in-
tuando por separado, de acuerdo con las di- dustrias más grandes que incluyen curtiem-
versas leyes sectoriales. Así, la Ley de Elec- bres, fábricas de baterías, ingenios azuca-
tricidad, la Ley de Hidrocarburos, el Código reros y producción de aceites vegetales so-
de Minería y la Ley de Medio Ambiente regu- lamente unas pocas hacen tratamiento pre-
lan a su manera el recurso hídrico, dispo- vio (JICA 2003).
niendo de él sin fijar ni un criterio común La minería constituye una de las mayo-
de utilización, ni prioridades. res fuentes de contaminación del agua. En
La contaminación de los cauces de agua algunas zonas mineras, como Potosí, se
superficiales y de los acuíferos se debe a producen vertidos con drenaje ácido. En
vertidos de aguas residuales domésticas mu- otras, como la zona minera de Oruro, las
nicipales, vertidos industriales, mineros y descargas de aguas residuales presentan al-
escorrentía y fuentes no puntuales. El mayor tas concentraciones de metales pesados,
porcentaje de la carga contaminante se de- como arsénico, plomo y zinc. En Chuquisaca
be a vertidos no puntuales de actividades se registran altas concentraciones de sulfa-
agrícolas y pecuarias y a escorrentía en zo- to de níquel y cobre en los vertidos de aguas
nas urbana. Con respecto a estos vertidos no residuales. Las descargas de vertidos proce-
puntuales causantes de la mayor carga con- dentes de la minería de Oruro en los lagos
taminante, no existe ninguna clase de regu- Poopó y Uru Uru han reducido la producción
lación o control a pesar de su volumen y, en pesquera y alterado las cadenas tróficas. Es-
algunos casos, de su toxicidad, debido a tos impactos ambientales han causado pro-
concentraciones de organoclorados como el blemas sociales en las poblaciones circun-
aldrin y endrin. Los ríos que atraviesan los dantes a estos lagos que tradicionalmente
principales núcleos urbanos del país presen- han utilizado los recursos hídricos para el
tan altos niveles de contaminación orgánica consumo humano e irrigación. La minería
y en algunos casos situaciones anaeróbicas, del oro en el Amazonas causa descargas de
como el río Choqueyapu en la Paz, el río Ro- mercurio y problemas de salud provocados
cha en Cochabamba y el Pirai en Santa Cruz. por contaminantes tóxicos como el metil-
Estos ríos y otros cauces de agua superficia- mercurio (JICA 2003).
les reciben residuos sólidos domésticos mu-
nicipales y residuos peligrosos de origen in- ANÁLISIS INSTITUCIONAL
dustrial u hospitalario (Mattos y Crespo,
2000). Históricamente, el establecimiento de
Con respecto a las aguas residuales mu- prioridades ambientales en Bolivia ha tendi-
nicipales, algunas ciudades cuentan con do a conformar un marco institucional de
plantas de tratamiento de aguas residua- gestión ambiental dirigido principalmente a
les, particularmente lagunas de estabiliza- tres acciones: (i) establecimiento de un sis-
462
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tema de áreas protegidas para garantizar la de la biodiversidad se han desarrollado y


conservación de la biodiversidad, (ii) control ejecutado con mayor ímpetu que en otras
de la deforestación y (iii) la mitigación de áreas. El énfasis en la conservación de re-
impactos ambientales de actividades mine- cursos forestales y la biodiversidad se debe
ras, hidrocarburos y construcción de infraes- en gran parte al establecimiento de fondos
tructura. La definición de estas prioridades de financiamiento como el Fondo Nacional
ha intentado atender a las recomendaciones para el Medio Ambiente (FONAMA) o la Fun-
de organizaciones internacionales, particu- dación para el Desarrollo del Sistema Áreas
larmente bilaterales, multilaterales y no gu- Naturales Protegidas (FUNDESNAP), que
bernamentales. También por razones históri- han centrado su actuación en el financia-
cas, la identificación de problemas ambien- miento de Sistema Nacional de Áreas Prote-
tales asociados a la pobreza que padece la gidas (SNAP). El SNAP, creado en 1992,
mayor parte de la población boliviana se ha cuenta hoy con 22 áreas protegidas que cu-
relegado a un segundo lugar. Los problemas bren casi el 20 por ciento del territorio boli-
de salud ambiental y de vulnerabilidad fren- viano. De éstas, la entidad especializada en
te a desastres naturales ha recibido poca la gestión de áreas protegidas (SERNAP),
atención, lo que se refleja en los grandes va- esta dirigiendo planes de gestión en 16 par-
cíos reglamentarios y el bajo nivel de desa- ques que cubren 12 por ciento del territorio
rrollo y de cumplimiento de las políticas. nacional.
El énfasis en el aprovechamiento racio- El énfasis en la conservación de los re-
nal de los recursos naturales renovables tie- cursos forestales y la biodiversidad también
ne precedentes tan importantes como la Ley se pone de manifiesto en el establecimiento
de Aguas de 1906, que institucionalizó la de un Viceministerio para Recursos Natura-
asignación de derechos de agua transables, les y Desarrollo Forestal dentro del Ministe-
basados en turnos (controlados estricta- rio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
mente por tiempo) y en el pago de cuotas El Ministerio también utiliza como instru-
mensuales o anuales para el mantenimiento mento central de planificación y gestión
de canales e infraestructura de riego. En mu- ambiental evaluaciones de impacto y mani-
chos valles el derecho al agua de riego es fiesto ambientales. La supresión del Minis-
más valioso que la tierra (Muñoz y Escobar, terio de Desarrollo Sostenible, al inicio de
1997:16). 2006, y la incorporación parcial de sus fun-
La promulgación de la Ley de Medio Am- ciones a un nuevo Ministerio de Planifica-
biente (LMA 1333/92) en abril de 1992, es- ción apuntan a un giro en la gestión am-
tableció un marco general para la planifica- biental (Enríquez 2006).
ción y la gestión ambiental, y el aprovecha- El sistema de planificación y gestión am-
miento racional de los recursos naturales. biental previsto en los reglamentos de la Ley
Este marco general se complementó en 1995 de Medio Ambiente, se basa en el principio
con las leyes de Participación Popular y Des- de evaluación de impacto ambiental si-
centralización Administrativa, y en 1996 guiendo modelos desarrollados en Estados
con la Ley de Reforma Agraria (INRA) y la Unidos en 1969 (NEPA, 1969) y extendidos
Ley Forestal. luego a más de 100 países, incluida la mayo-
Las regulaciones para el aprovechamien- ría de los países latinoamericanos. Las li-
to de los recursos forestales y conservación cencias o permisos exigen una declaración
463
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

de impacto ambiental para actividades nue- acento en el uso de instrumentos de coman-


vas y una de adecuación ambiental para las do y control, y en los procedimientos admi-
ya iniciadas. Estas licencias establecen las nistrativos. Los reglamentos establecen los
condiciones, actuaciones y medidas especí- procesos de concesión de licencias o permi-
ficas de control ambiental que debe cumplir sos ambientales (General de Gestión Am-
un proyecto de inversión. La obtención de biental y de Prevención y Control Ambien-
las licencias exige la presentación de fichas tal) y requerimientos para el control de la
ambientales para determinar la categoría de contaminación hídrica y atmosférica, así co-
los estudios de evaluación de impacto am- mo para la gestión de sustancias peligrosas
biental necesarios, así como la preparación y residuos sólidos (Tabla 1).
de manifiestos ambientales de evaluación Los reglamentos de control de la conta-
de los impactos producidos. Para mitigar los minación hídrica y atmosférica, como los de
impactos ambientales, la legislación exige manejo de sustancias peligrosas y residuos
el diseño de Planes de Prevención y Mitiga- sólidos, se establecieron tomando como mo-
ción (PPM) y de Planes de Aplicación y Se- delo regulaciones y estándares de calidad
guimiento Ambiental, (PASA). ambiental de países desarrollados con pro-
Las enormes limitaciones del Estado pa- blemas ambientales completamente dife-
ra garantizar el cumplimiento de la normati- rentes a los de Bolivia (Escobar y Muñoz,
va ambiental ocasionan un seguimiento y 1997). Por ejemplo, el principal contami-
una supervisión mínimamente adecuados. A nante atmosférico en Bolivia son las partí-
ello se suma la necesidad de reconsiderar las culas de menos de 2,5 micras (PM 2,5). Bo-
prioridades ambientales del país para aten- livia cuenta con normas para controlar dife-
der efectivamente aquellos aspectos que in- rentes contaminantes mayores a PM 2,5.
ciden más en el crecimiento económico, el Además de las ineficiencias inherentes al es-
alivio de la pobreza, el bienestar y la salud tablecimiento de estándares de calidad am-
de la población. biental que responden a problemáticas de
El desarrollo reglamentario de la Ley de países desarrollados, estos estándares son
Medio Ambiente aprobado en la segunda mi- claramente regresivos (Escobar y Muñoz,
tad de la década de los noventa puso el 1997).

Tabla 1 - LEGISLACIÓN BOLIVIANA EN MATERIA AMBIENTAL: CALIDAD AMBIENTAL

Norma Rango y Número Fecha


de la Norma

Ley del Medio Ambiente Ley N° 1333 Abril de 1992

Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente DS 24176 Diciembre de 1995

Reglamento ambiental para el sector hidrocarburos DS 24335 Julio de 1996

Reglamento ambiental para el sector minero DS 24782 Julio de 1997

Ampliación de plazos para la presentación de


manifiestos ambientales en el Sector minero DS 25419 Junio de 1999
464
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

OPCIONES DE POLÍTICA En el futuro, en base a estudios costo-be-


neficio y atendiendo a la capacidad real de
Se ha estimado que el costo de la degra- respuesta de diferentes grupos sociales,
dación ambiental en Bolivia asciende al 6,2 pueden introducirse otras medidas de con-
por ciento del producto nacional bruto trol de la contaminación. Entre otras, la re-
(PNB). La pobreza se agudiza particularmen- forma del reglamento de la Ley de Medio Am-
te por problemas ambientales acuciantes re- biente para controlar las emisiones de PM
lacionados con la salud ambiental (contami- 2,5 mediante un catálogo de medidas que
nación atmosférica urbana e intradomicilia- podrían incluir tasas a la contaminación, es-
ria, y enfermedades de origen hídrico asocia- tándares de calidad ambientales, estándares
das con la calidad de agua de consumo), y los de emisión de precursores de PM 2,5, así co-
desastres naturales (particularmente inun- mo controles a las emisiones atmosféricas de
daciones y derrumbes). El alto costo de la de- precursores de PM 2,5 de la industria, los au-
gradación ambiental en Bolivia lo soportan tomotores y la quema de desechos agrícolas.
los grupos más pobres de la población, parti- Dentro de las medidas para controlar la con-
cularmente la población infantil menor de taminación intradomiciliaria, además de la
cinco años localizada en zonas rurales y en sustitución de combustibles por gas, se in-
zonas urbanas subdesarrolladas, que soporta cluyen el uso de estufas eficientes y mejoras
altos índices de enfermedades de origen hí- en la ventilación de las viviendas.
drico y de enfermedades respiratorias agu- Para reducir la incidencia de las enferme-
das. También los grupos con menos ingresos dades de origen hídrico, las intervenciones
son los más vulnerables a desastres naturales que han demostrado ser más eficaces son las
como inundaciones y deslizamientos. campañas educativas de higiene (por ejem-
Para reducir la pobreza en Bolivia, la po- plo, lavado de manos), la desinfección case-
lítica ambiental puede centrarse primordial- ra del agua de consumo y el desarrollo de al-
mente en el control de la contaminación at- cantarillados y sistemas de evacuación de
mosférica y la intradomiciliaria, la reducción heces. A nivel político es importante refor-
de las enfermedades de origen hídrico y la mar las normas de calidad del agua potable
reducción de la vulnerabilidad frente a de- para hacerlas más eficientes y efectivas en
sastres naturales. Una de las medidas para el control de patógenos, medidos en térmi-
reducir la contaminación del aire es la susti- nos de probabilidad de coliformes.
tución de combustibles líquidos y sólidos Para reducir la vulnerabilidad frente a los
por gas natural. El mecanismo más eficaz desastres naturales es urgente invertir en
para garantizar la sustitución de combusti- medidas estructurales y no estructurales.
bles se basa en la política de precios de los Entre las medidas estructurales se encuen-
combustibles. Éstos podrían gravarse de- tran el reasentamiento de poblaciones asen-
pendiendo de su capacidad de generar con- tadas en las planicies de inundación, obras
taminantes como el PM 2,5. Así, deberían de control de inundaciones, uso de humeda-
reducirse al mínimo los impuestos sobre les para amortiguación de crecientes, y
combustibles más limpios como el gas natu- obras de control de erosión y de estabilidad
ral y considerarse eventualmente programas de taludes. Dentro de las medidas no estruc-
de sustitución de combustibles sólidos y lí- turales están la zonificación del uso del sue-
quidos por gas natural. lo, el diseño de programas de respuesta y
465
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

atención a emergencias, y el equipamiento y otras, convendría considerar la oportunidad


la preparación de la ciudadanía para hacer de una mayor participación ciudadana en la
frente a dichos eventos. gestión y aprovechamiento de recursos fo-
En el nivel institucional sería importante restales y recursos de la biodiversidad, así
reconsiderar las prioridades de la gestión como su descentralización a las comunida-
ambiental y a partir de estos resultados ha- des que tradicionalmente han habitado es-
cer los ajustes en el marco legal, regulatorio tas tierras. Entre las medidas que podrían
e institucional que correspondan. En estos considerarse para rebajar las tasas de defo-
ajustes debería buscarse una mayor trans- restación se cuentan reformas en los regí-
versalización de la gestión ambiental y una menes de adjudicación de derechos de pro-
gestión por resultados que contribuyan con- piedad sobre baldíos y terrenos de la nación.
cretamente la reducción de las enfermeda- Finalmente, es importante consolidar las re-
des de origen hídrico y de las enfermedades glas formales e informales para la gestión de
respiratorias y cardiovasculares, al alivio de recursos hídricos, descentralizando la asig-
la pobreza y al crecimiento económico. La nación de derechos de uso y el control de las
asignación de recursos humanos especiali- descargas a las asociaciones de usuarios es-
zados para alcanzar estos objetivos es una tablecidas en el nivel de cuencas. El nuevo
de las tareas prioritarias a corto plazo. Ministerio del Agua cuenta en su estructura
Respecto del aprovechamiento y conser- con una Dirección General de Cuencas, des-
vación de recursos naturales es importante de donde se podrían promover acciones pa-
continuar reforzando el sistema de áreas ra fortalecer los procesos de descentraliza-
protegidas, particularmente para obtener ción en la gestión de los recursos hídricos
donaciones internacionales a este fin. Entre (Enríquez, 2006).
466
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Tabla 2 - OPCIONES DE POLÍTICA EN MEDIOAMBIENTE

Objetivo Acciones recomendadas a corto plazo

Control de la > Sustitución de combustibles líquidos y sólidos por gas natural con base
contaminación en una política de precios de combustibles
atmosférica > Reducción de impuestos a combustibles más limpios
> Reforma del reglamento de la Ley de Medio Ambiente para controlar las
emisiones de PM 2,5

Control de la > Sustitución de combustibles por gas


contaminación > Uso de estufas eficientes y mejoras en la ventilación de las viviendas.
intradomiciliaria

Reducción de las > Campañas educativas de higiene (v.gr. lavado de manos)


enfermedades de > Desinfección casera del agua de consumo
origen hídrico > Desarrollo de alcantarillados y sistemas de evacuación de excretas
> Reforma de las normas de calidad del agua potable

Reducción de la Estructurales
vulnerabilidad > Reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundación
frente a desastres > Obras de control de inundaciones, de control de erosión y de estabilidad
naturales de taludes
> Uso de humedales para amortiguación de crecientes
No estructurales
> Zonificación del uso del suelo
> Diseño de programas de respuesta y atención a emergencias
> Equipamiento y preparación de la ciudadanía

Instituciones > Reconsiderar las prioridades de la gestión ambiental


> Mayor transversalización de la gestión ambiental
> Gestión por resultados
> Asignación de recursos humanos especializados
> Creación de un Viceministerio en salud ambiental en el Ministerio de
Salud
> Creación de un Viceministerio de reducción de la vulnerabilidad a
desastres en el Ministerio de Agua

Aprovechamiento > Mayor participación ciudadana


y conservación de > Reforma de los regímenes de adjudicación de derechos de propiedad
recursos naturales sobre baldíos y terrenos de la nación
> Descentralización de la asignación de derechos de uso y el control de las
descargas a las asociaciones de usuarios establecidas a nivel de cuencas
467
DEGRADACIÓN AMBIENTAL

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CRECER MÁS Y MEJOR

GESTIÓN MACROECONÓMICA
SOCIALMENTE RESPONSABLE
Sara Calvo1

a gestión macroeconómica en Bolivia ha sido hasta ahora

L adecuada, pero sigue siendo vulnerable a presiones políticas


y sociales. Un contexto externo favorable ha contribuido a
estabilizar la economía, pero ésta es aún frágil. Ganarse la
confianza de los actores económicos con señales claras es vital
para estimular la inversión y para que el sector público ofrezca
servicios de calidad con equidad. Una prioridad es evitar ampliar
los desequilibrios fiscales y mejorar la eficiencia del sector público
para dotar de más margen fiscal a la inversión pública. Otra
prioridad debería ser continuar fortaleciendo el sector financiero.
Un contexto externo o interno adverso puede poner en peligro la
estabilidad económica si el sistema financiero llegara a debilitarse.

1 En colaboración con Julio Velasco.


50
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

INTRODUCCIÓN bajó a 50 por ciento del PIB y la interna se


estabilizó en torno al 25 por ciento (Gráfico
El crecimiento de la economía boliviana 1). Más aún, el inminente alivio de la deuda
se hizo más lento a partir de 1999. Aunque con el Banco Mundial (BM) y el Fondo Mone-
este fenómeno sorprendió a muchos (por la tario Internacional (FMI) es un indicio del
fortaleza de las reformas implementadas), progreso que ha hecho Bolivia en la gestión
los resultados económicos fueron muy bue- macroeconómica, el manejo financiero del
nos si se analizan desde una óptica regional. sector público y la implementación de la es-
Latinoamérica sufrió varios shocks adversos trategia para reducir la pobreza.
a partir de 1998, y Bolivia no dejó de crecer Sin embargo, el actual marco macroeco-
ni sufrió una crisis financiera como la de Ar- nómico podría deteriorarse fácilmente. La
gentina o Uruguay. Una política monetaria y economía afronta importantes riesgos que,
cambiaria adecuada, un sector financiero si llegaran a cristalizarse, generarían inesta-
fortalecido y una fuerte expansión de las ex- bilidad económica y, en el mejor de los ca-
portaciones de gas a partir de 1999 contri- sos, unas tasas de crecimiento insuficientes
buyeron a ello. El resultado podría haber si- para reducir la pobreza. Nos referimos a una
do mucho mejor si hubiera existido una po- posible caída en los precios de los productos
lítica fiscal libre de presiones políticas y so- de exportación mencionados y/o a un au-
ciales que hubiera contribuido a un ajuste mento de las tasas de interés internaciona-
más rápido ante los embates externos. De les, y a fuertes presiones políticas y sociales
ahí que el desafío inmediato del nuevo go- que terminen socavando el buen desempeño
bierno sea crear las condiciones que eleven fiscal reciente, lo que inhibiría el crecimien-
el nivel de inversión y aumenten la produc- to si el programa económico se tornara im-
tividad en toda la economía. Para ello es ne- predecible. Al desacelerarse la economía,
cesario mantener el actual marco macroeco- los depósitos y el crédito caerían, creando
nómico, continuar eliminando los obstácu- problemas en el sector financiero y empre-
los que impiden un crecimiento más rápido y sarial, como ocurrió a fines de los años 90.
seguir mejorando los servicios públicos. Só- La fragilidad económica se exacerbaría si es-
lo así podrán generarse tasas de crecimien- ta situación condujera a una devaluación de
to que ayuden a reducir la pobreza y a alcan- la moneda, lo que tendría un impacto des-
zar las metas del milenio. proporcionadamente fuerte sobre el ingreso
Bolivia goza hoy de un clima favorable, real de los pobres.
tanto externo como interno. Gracias a los al- La prioridad del nuevo gobierno es dar
tos precios internacionales de exportación señales claras sobre cómo piensa aplicar su
del gas, de los productos mineros y de la so- programa económico y continuar actuando
ya, el PIB creció a 4 por ciento en el 2005; el sobre las fragilidades fiscales, financieras e
déficit fiscal cayó de aproximadamente el 9 institucionales. Sólo la estabilidad macroe-
por ciento del PIB en 2003 al 1,6 por ciento conómica hará posible un entorno propicio
en 2005; la inflación se mantiene en un so- para mejorar el sector público, aumentar la
lo dígito; el tipo de cambio permanece esta- productividad de la economía y así crecer
ble; y las reservas brutas internacionales re- considerablemente. La primera parte de este
presentan el 32 por ciento de los pasivos del estudio proporciona antecedentes y leccio-
sector financiero. Además, la deuda externa nes sobre la gestión macroeconómica desde
Inflación Millones de dólares
Crecimeinto real del PIB

0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%

-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
0
500
1000
1500
2000
2500
Jan-97 dic-89
I-1990
Jul-97 dic-90 I-1991
Jan-98 dic-91 I-1992
Jul-98
dic-92 I-1993

Minería
Jan-99
dic-93 I-1994
Jul-99

Hidrocarburos
dic-94

No tradicionales
I-1995
Jan-00
dic-95 I-1996
Jul-00
dic-96 I-1997
Jan-01
dic-97 I-1998
Jul-01
Jan-02 dic-98 I-1999

Jul-02 dic-99 I-2000


El PIB esta creciendo más…

Jan-03 dic-00 I-2001


Jul-03 dic-01 I-2002
… gracias al récord de las exportaciones de gas

Jan-04 dic-02 I-2003


Jul-04
Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN MACROECONÓMICA

dic-03 I-2004

La inflación sigue en un digito, la devaluación hoy es casi nula


Jan-05
dic-04 I-2005
Jul-05

0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
Devaluación nominal
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE
51
52
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

y las reservas internacionales siguen subiendo


1850 45%
1650 40%
1450
35%
1250
(US$ Millón)

1050 30%
850 25%
650
20%
450
250 15%
50 10%
Ene-99
Abr-99
Jul-99
Oct-99
Ene-00
Abr-00
Jul-00
Oct-00
Ene-01
Abr-01
Jul-01
Oct-01
Ene-02
Abr-02
Jul-02
Oct-02
Ene-03
Abr-03
Jul-03
Oct-03
Ene-04
Abr-04
Jul-04
Oct-04
Ene-05
Abr-05
Jul-05
Oct-05
El ingreso público ha aumentado fuertemente…
39%
Egresos totales
37% Ingresos totales
35%
% del PIB

33%
31%
29%
27%
25%
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05

…reduciendo el déficit fiscal. La deuda pública cayó


90% 0%
85% -1%
80% -2%
75% -3%
70% -4%
65% -5%
60% -6%
55% -7%
50% -8%
45% -9%
40% -10%
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuentes: Banco Central de Bolivia, Ministerio de Hacienda y el FMI


53
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

fines de los años 90, luego discute la asig- lida de empresas en la economía sean muy
nación del gasto público y al final presenta costosas, han dejando secuelas a largo plazo
recomendaciones específicas. en el sector empresarial y un clima empresa-
rial poco atractivo para la inversión (Banco
ANTECEDENTES Y DIAGNÓSTICO Mundial, 2005a). A pesar de las reformas im-
plementadas desde mediados de los 80, esta
Los shocks externos, la gestión situación ha frenado un mayor desarrollo del
macroeconómica y el crecimiento sector privado en áreas que no sean el sector
Bolivia ha hecho grandes reformas, pero exportador primario, como sucedió durante
su crecimiento ha sido insuficiente para re- la bonanza de los años 90 (Recuadro 1). En
ducir la pobreza. Las presiones sociales y po- las páginas que siguen presentamos un diag-
líticas que interfieren en la gestión fiscal y nóstico sobre los riesgos económicos a los
amenazan la propiedad privada, así como las que se enfrenta Bolivia y una descripción de
regulaciones que hacen que la entrada y sa- cómo han sido gestionados.

Recuadro 1 - LA FRAGILIDAD MACROECONÓMICA Y EL MODESTO CRECIMIENTO DE LOS 90

Bolivia implementó, a partir de mediados de los 80, una serie de reformas que pretendían acabar
con la inflación y mejorar la eficiencia de la economía. El crecimiento del PIB hasta 1998 fue impor-
tante (aunque no espectacular), situándose en un promedio anual de alrededor de 4,5 por ciento. En-
tre 1985 y 1998, las exportaciones crecieron en un 70 por ciento, mientras que otros países de Améri-
ca Latina que también implementaron reformas pudieron incrementar sus exportaciones en 2,5 veces,
y otros países en desarrollo las triplicaron.
Las reformas de los 80 lograron estabilizar la economía, pero no impidieron la fragilidad fiscal y del
sector financiero. Las presiones políticas y sociales condujeron a mayores gastos (por ejemplo, en pen-
siones) y, por consiguiente, debilitaron la supervisión y la regulación prudente necesaria para mante-
ner un sistema financiero fuerte. La consecuencia fue que los problemas del sistema financiero no aca-
baron y que, en 1996, los reflotes de bancos elevaron el gasto público en un 6 por ciento del PIB. En
este deficiente clima empresarial sólo se pudieron desarrollar las firmas extranjeras en sectores que
ofrecían rendimientos seguros a la inversión, como los sectores de exportación (en particular de gas y
soya). Este sector prosperó, beneficiado por la favorable relación de intercambio y por los tratados re-
gionales, que ofrecieron mercados seguros a Bolivia.
El resto de la economía también creció, aunque a un ritmo más lento, impulsada por la mayor dispo-
nibilidad del crédito bancario (gracias al financiamiento externo de los bancos locales), pero se mantuvo
con una base productiva débil. En 2002 la inversión interna privada no superó los 54 millones de dólares
(menos del 1 por ciento del PIB) y se ha mantenido en niveles bajos. La desfavorable situación del sector
privado boliviano puede explicarse por el elevado riesgo de apropiación de los rendimientos de la inver-
sión, tal y como vienen a reflejar las salidas de capitales financieros desde fines de los años 90, los con-
tinuos cambios en las “reglas del juego” y la fuga de cerebros (esto es, salidas de capital humano).

Fuente: Banco Mundial (2005a).


54
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

Vulnerabilidad externa golpeara a la región, Bolivia la


al entorno externo sufriría por partida doble, por el impacto
La economía boliviana crece menos directo e indirecto que tendría en las
cuando el entorno externo se desacelera y se economías con las que Bolivia comercia.
torna negativo. Los siguientes factores ex- > El país depende de los fondos de la co-
plican por qué: munidad internacional. Cerca de 2,2
> Las exportaciones están constituidas en puntos porcentuales del déficit presu-
un alto porcentaje (cerca de un 60 por puestario (en términos del PIB) se cu-
ciento) por productos primarios –básica- bren mediante donaciones, y aproxima-
mente, hidrocarburos, minería y soya. En damente el 5 por ciento (en términos del
consecuencia, las variaciones interna- PIB) de la inversión pública se financia a
cionales de los precios de estas exporta- través de donaciones y créditos oficiales
ciones han tenido un impacto en la acti- externos. Cualquier cambio de actitud
vidad económica, así como en la vigencia hacia Bolivia por parte de donantes y
de los grupos de presión de la sociedad.2 prestamistas tendrá un importante efec-
> El porcentaje de exportaciones dirigidas to sobre las fuentes de financiamiento
a países latinoamericanos es elevado. del gasto público.
Dichas exportaciones representan alre- > El elevado grado de dolarización de la
dedor del 50 por ciento del total de ven- economía deja poco margen para una po-
tas bolivianas al exterior. En el resto de lítica monetaria y cambiaria activa. La
la región esta proporción es del orden del economía boliviana tiene el nivel más al-
20-30 por ciento (Tabla 1). Si una crisis to de dolarización de pasivos de la re-

Tabla 1 - DESTINO DEL COMERCIO, 2003

País Exportaciones EEUU Unión Resto Total Exportaciones por región


regionales Europea del Comunidad MERCOSUR Chile América
Mundo Andina Central

Bolivia 48 22 27 3 100 23 18 5 0.1

Colombia 31 41 19 9 100 20 2 2 5

Ecuador 26 38 19 17 100 12 2 4 5

Perú 20 28 24 28 100 7 5 2 2

Venezuela 27 54 6 13 100 9 4 1 8

Andinos 27 45 13 15 100 12 4 2 6

Fuente: Rojas (2005). Las diferencias en los totales se deben a la aproximación de las cifras.

2 La caída de los precios de la minería y el aumento del precio y la demanda de la coca en los años 80
hicieron que los cocaleros ganaran protagonismo, en detrimento de los sindicatos mineros (Klein,
2004).
55
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE

gión (alrededor del 95 por ciento del to- caída de la inversión extranjera directa
tal de préstamos bancarios) y, después de cerca de 10 por ciento en 2002 al 2
de Uruguay, es la que presenta el grado por ciento en 2004, en el contexto de los
más elevado de descalce de moneda en- debates sobre la nueva ley de hidrocar-
tre las economías altamente dolarizadas. buros (caracterizada por tener un sesgo
Se estima que alrededor del 50 por cien- anti-sector privado), es un ejemplo re-
to de las firmas del sector no exportador ciente del impacto de esta situación. Las
tiene deudas denominadas en dólares.3 presiones políticas y sociales han inter-
Esto significa que una devaluación ten- ferido tanto con los esfuerzos para cons-
dría un fuerte impacto sobre los pasivos truir una economía más resistente y
del sector público y privado, en particu- adaptable a los shocks económicos, co-
lar sobre aquellos con ingresos del sector mo con los orientados a que las reformas
no transable, que opera en bolivianos. estructurales den resultados efectivos.
> La gestión macroeconómica boliviana es Por ejemplo, el gobierno no ha podido
muy vulnerable a las presiones políticas implementar una reforma tributaria ge-
y sociales. Bolivia es un país pobre con neral debido a la oposición del Congreso
múltiples demandas sociales, e institu- y de la comunidad empresarial.
ciones débiles y vulnerables al fraude. > La fragilidad institucional hace efectivas
Esto explica en parte por qué los bolivia- las presiones políticas y sociales. La fra-
nos prefieren mantener sus depósitos en gilidad institucional de Bolivia se refleja
dólares y no en moneda nacional, y ha en un proceso presupuestario deficiente
hecho que Bolivia esté considerada en y en la existencia de fuentes de incre-
los estudios internacionales una de las mento del gasto que muy fácilmente han
economías con el peor clima empresarial llevado a grandes déficit fiscales y a un
en lo que se refiere a la eficacia del siste- aumento de la deuda pública en poco
ma judicial, el respeto a los derechos de tiempo, llevándola a niveles previos al
propiedad y la burocracia (Gráfico 2). La plan de alivio para los países pobres al-

Gráfico 2 - EL CLIMA EMPRESARIAL - CONTEXTO REGIONAL Y MUNDIAL

Independencia judicial

Eficiencia del marco legal

América Latina
Efectividad del la ley de quiebras
Mundo
Protección a la ley de propiedad intelectual Bolivia

Grado de burocracia

0 20 40 60 80 100
Ranking de Competitividad Global

3 Rennhack and Nozaki (2006).


56
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS

tamente endeudados (HIPC, por su sigla rés para prevenir el colapso de la ba