LA PROBLEMATICA CUESTION DE LA RENTABILIDAD EN LA EXPLOTACION DE LOS BIENES Y DERECHOS PATRIMONIALES. SU REGULACION JURIDICA EN LA LEY DEL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS RAFAEL FERNANDEZ ACEVEDO Deetor en Derecho Profesor de Derecho Administrativa Universidad de Vigo |. Nota ietkoouctORIA —I. EN ToRN® A 1A FROFIEDAD POALICA: a) reve aprosinnein af lento oceso de su decantacian hstiview. 0) El nuevo concepto de patrinronta en ta Ley del Pal Imeonto de fas Administractoues Prbiteus.— TI Los MENS ¥ DERECIOS Le eARSCTE PATRI fiat Inras oeenaues: a) Le Adiinistwcisn prblien como ita de wn patrinonie privado, 1b) Consideraciones sobre ef principio de untdad del patron del Ext. IN. La nists FUNCION DE Los mExFS MMTRIMVONIALES. ENTRE La REXTADILADAD ¥ EL DESTINO A FIAaDADES PU FLICAS-—V. REGIGEX JRIbIco NEL APROVECIAAUEATO ¥ EXPLOMACIDN DE Las MENS Y DERECHOS PATRIMONIALUS EX La NUEVA LEY Et PNPRINONIO: 9) hutvouccién. b) Réginte furidea y pri inios aplicables. c) Presupuesios de lnexplotacion 0 aprovechannieta. @) Medaludades de explotacidn. ©) Negocios jurttcos admlsibles. 1) Reguisitos subjetivos 9 provedintentales, 8) Comeuido—VL Las erovirnanuss wconvoRsirs;—Bioljacnarts. RESUMEN El trabajo toma como punto de arranque Ia nueva Lay del Patrimonio do las Administ. ciones Publicas y pretende profundizar, en primer érming,sobte las iversas feiones ds «ute sven los biewes palvinioniales de los entes publicos y su conexién con el distinto igimen juridico que en cada caso resulta de aplicacion, Dich réginien iw aleanra a ser Tent terminaclos suptiestos pce ‘demaniales, con los aie puede Nees “En segundo término, 58 abarda eles hamiento y explotacion de los bienes compart fa polanaien not dl tudo del tratamiento que ia eitads Ley ds paimoniales y de las propiedades incorporalcs, Palabras clave: biones patrimoniales;rentabiidad; destino; Incorporates rexechamientor propledades ABSTRACT The study/paperfarticle takes as its starting polut the Lav of Property of Public Adminisitations and attempts to deve, tis, into the diverse functions served by the public propertiesizoods of the publie entities and the relationship of those Fanetions with the Clistinet legal regulation that i applied in each different case. That legal regulation does not {equal the one tat is applied to private indivdval assets and under certain asstmptions can bbe addressed with a good approximation through that ofthe public domata, wih which it ‘can share the controve sal character of non-selzure, Second, the staly/paperfatile looks Inte the treatment that the above:mentioned Law gives to the utilization and exploitation ofthe publie propertesigoods and the incorporeal ownerships Key words: public properties/goods; yicldivate of ret incorporeal ownership Jestination/ulliy; utiteation: ovata de Advitracn Prion SSN 0034-7639, nm. I71 Ac, sepsembetclombve 2006) nége, 79197 79)a pwontfUATICA CUESTION BFL RENTABILID apse FoswAne2 acvebo Nora inreopucroria, De entre los bienes y derechos pablicos, esto es, aquellos que son de titularidad de las Administraciones ptiblicas, el presente estudio centra su andlisis en los que, conforme a la clasificacién asumida por nuestro Derecho!,, poseen cardcter o naturaleza patrimonial Con el nuevo marco legislativo disefiado por la Ley del Patrimo- nio de las Administraciones Pablicas como telén de fondo, se preten- de profundizar en la problematica cuesti6n de las diversas funciones a las que pueden servir los bienes patrimoniales de titularidad de los entes piiblicos y su directa conexién con el distinto régimen juridico que en cada caso resulta de aplicacién. Régimen juridico que, por tm lado, nunca aleanza a ser idéntico al que rige para los bienes de los particulares y, por otro, en determinados supuestos puede Hegar a aproximarse tanto al de los bienes demaniales como para compartir alguna de las notas esenciales que el artfoulo 132.1 de la Constitu- cién espanola parecta reservar en exclusiva para estos tiltimos, sefa ladamente e! privilegio de la inembargabilidad. Se dedicara especial atencién, asimismo, al tratamiento que Ia nueva Ley da al tema del aprovechamiento y explotacién de los bienes patrimoniales y de las propiedades incorporales. Los autores que con mayor detenimiento han abordado el estudio de los bienes patrimoniales observan con inquietud y cierta perpleji- dad que ésta es una categoria que, a diferencia del dominio publico, apenas ha concitado Ia atencién de nuestra doctrina administrative’ " La summa divisio de ls bienes piblicos, comes blen conoctdo, dstinae con ert ‘ios statancales los bienes de dominio pblice de los passion ‘e Munoz Macho, se produce a meciados del siglo x (fe Direcho Advninistraiso'y Dero Paleo Gener, va 1 Thorson Ch ‘pig 808) y puede rstreanse on la oben ce Manuel Cocano, Sol posterlortente con agin detonimiesto. Can tad se hata de una asic 'doctrnn clntifen, desde Ducuy su sescala dela demantalda, 1 a delado de mo tors profunda insatafaceiGn, cuando no una abietay contundentsenten. Peden verse, cotiofros,R, Passa VAzaUte, Derecho adbniusiativ, Hl Benes pallficas. Derecho wb tstieo, 103 ed, Marcial Pens Modi 2004, pigs 14-13:J. A. SaktaNat PASTOR, =Objeto y {mite La ipsogta de les bienes pabicos yel sistema de competenens, on Contotaroe le Ley 33/2008, del Pariaonio do as AdnnshacinesPribions, Civitas, Made 3008, pe. ‘endl y 89:94; Moxon Rosen, «Reflexiones sobre esigaiendo seal de los pane: ‘og pibicor, en Citdady Teoria, nam. 95.9, 199, pag. 214 2MTid iy MneNbez Raxsen, «Rellesiones sobe el significado actual de los patrimontos pabgoe cit pl 210 Me internet, € Crea Na Denes puro de Estado, Marcial Pons, Madid, 2001, pies. 1516: Me A. Gongdie Bustos, Ls bisnes de ropies, Marcial Pons, Madi, 1998, pq, 221. Sanaa Pasron, por sa part, extlonde la toma sla enters teora de tos blenespalicns por tanto, tambien al desninis pabl 9. Este ator must, al propio Hempo, st absolta derazdn por el hecho de ae i oor {eos bienex piblicos scontinga anelada en nos presupwestes dogmatices de mae de on Silo de sntinedad ¥ de fos que todos estamos aberiemente nsetsfechor, pero los que Revita de Mninsracion Pion 80 ssi: 00567639, mio 17, Al, sepsemdresticlembe 2006), pgs. 79137LA moneutrcaCuusraN be La nEraenoA, APAEL.PeanANneZ ACEO No obstante su reconocimiento y consagracién al maximo nivel nor- mativo y pese al tiempo transcurrido desde que se efectud esta la- mada de atencién, el problema, en lineas generales, sigue siendo el mismo; si bien, al calor de la nueva Ley del Patrimonio, se cuenta ya con algunas aportaciones de notable interés*. Al propio tiempo, no parece demasiado arriesgado anticipar la aparicién de nuevas contri- buciones que, también desde una éptica de Derecho administrativo, acometan las numerosas cuestiones que la Ley del Patrimonio susci- ta, buena parte de las cuales afectan sin duda a los bienes y derechos patrimoniales, Este simple hecho, unido al de la aparicion de la nueva Ley, bas- tarfa por sf solo para justificar el presente estudio. Pero conviene te- ner presente, ademés, que la ordenacién juridica de los bienes ptibli- cos en general, y de los patrimoniales en particular, posee una relevancia indiscutible para el Derecho administrativo, tanto por su propia significacién y protagonismo en Ia actividad de la Adminis- tracién como porque en torno a los mismos se han formado no po- 0s de los principios y téenicas juridicas que presiden hoy el Derecho piiblicot Por otro lado, a partir de los aftos ochenta y, de modo més acusa- do atin, desde Ia ‘iltima década del siglo xx sé observa una marcada tendencia hacia la dlisminucién del volumen de los bienes patrimo- niales de los entes paiblicos. El auge de los planteamientos neolibera- les en Ia politica econémica, para los que la Administracién es siem- pre y por definicién un mal empresario, las dificultades financieras acarreadas por las exigencias derivadas del sostenimiento del Estado social, o Ja ineludible exigencia de cumplir con los compromisos ad- quiridos on cl marco de la Unién europea a través del denominado Pacto de Estabilidad y Crecimiento —cuyos objetivos cabe cifrar en la politica de déficit ceroS—, estan en su origen. Bllo podria hacer pensar; en una primera aproximacién, en el paulatino menoscabo de ‘no hemos sido eapaces alin de ofrecer una alternative razonableo (efi J, A, SANTAMARIA PAS TOR, «Odjeto y Ambitos, et, pe 30). 5"Enire los estudios dineciamente dedicados a la LPAP destaca, ademés de Ia obra co- Fectivaeitada on la nota 1, de fa quo es eoordinadora C. Cuscitita Mani, el Wbro, divigido Dor J.B Mesine Dataaos, £1 regen juriica general del patriononio de las Adbnitistraci hes piiicas, BI Consultor, Made, 2004, Ovid 3°. Mestae Deicavo, aPresentactons, en El réginen furddicn general del patriniae rio de las Sdvuinstraciones priblions, op. eft, ag, XIN. "con todo, el eltado Pacto ha sido objeto de refarma por acuerdo de los Jefes de Esta 4o y de Gobiemo adoptade el dia 22 de marzo de 2005, Dicha vefornva, si bien manticne fos Inmites del 366 del Producto Interior Bruto (PIB) para el deficit piblica y del GD% pars la deta patbica,relaja en Ia pedetica las realas de diselplina presipucstaris de forma que los Estados miembros deberan tender al equilibria presupuestario en épacae de bonanen conéiica, pero en coyunturzs menos faverables podran fomentar ef crecimiento apelans don incremento del gato pablo, ovata de AdniistrasinPaibliog 1SS¥: 00347639, nm. 17, hed, septiembre diciembre 2006), pigs. 7987 BLa mmontexdies cussi09 06 kexzamoaD apa reananoe2ecRVEDO la importancia del estudio de esta categoria de bienes puiblicos. Pero no es menos cierto también que el citado descenso en el volumen de la masa de bienes patrimoniales, que, por lo clemas, en términos hi t6ricos s6lo puede calificarse de coyuntural, no determina su comple- ta desaparicién. Como observa SanTAMARta Pastor, las dimensiones organizativas de las Administraciones piiblicas y el mantenimiento de no pocas politicas sectoriales intervencionistas justifican la necesidad de conservar bienes no sometidos al régimen demanial, «euyo estudio juridico, por tanto, no va a perder interés alguno»®. IL, EN TORNO A LA PROPIEDAD PUBLICA a) Breve aproximacién al lento proceso de su decantacién hist6rica La teorfa del patrimonio privaco de la Administracisn ha ido de- cantandose, como afirma MOREL OcaNA’, al hilo de necesidades y problemas concretos que han cambiado @ lo largo de las distintas ctapas histéricas, Con frecuencia, las diversas soluciones ideadas en cada época se han generalizado hasta aplicarse a la esfera patrimo al en su conjunto, Sin perjuicio de otros antecedentes remotos y, por ende, mas di- fusos (antecedentes que, segtin algunos autores, podrian Ilevarnos incluso hasta el Derecho romano’), detendremos nuestro andlisis histrico en el constitucionalismo, momento en que se consagra en los textos legislativos la expresin «dominio piblicon, El mérito de ser e! primer gran sistematizador de los bienes pri blicos en la doctrina francesa se atribuye PROUDHON, En 1933, este autor, sobre la base de los anzlisis que algunos comentaristas del C6- © 1, Surantania Pastor, Pineipios de Derecho Administrative General, vol. Madrid, 2004, pag. 535, TT Monet OcaRa, Curso de Derecho ednainistrativo, tomo ‘cho dela UCM, Madrid, 2002, pas. 683 y 688. ® Sostiene Pennanbiz pe BULAN que la idea de dominio pablice se configura ebisica- mente en torno a Ine ree publieae in publica sisa romanas, at len la elaborncion concep. tual y dogmatica de dicha idea se incia en la Edad Media y se desarroli en el Derecho consiienidinaria francés, e Ineliso hay apie expert a Is Revolucion francesa 9 al Cédige {de Napolesn para que se consagre Ia expresién dominio pablico, de donde pasa a nuestro Codigo Civil ya la legisiacign europea en generals. La historia milestya, afirma rotundo el citado autor, que la idea del dominio pablieo «fue eonocida y regulada en Derecho Rome hho, come romans son, por separedo, los trai dosniaun y public, si bien hay a esperar ala RevoluctOn Francese para gue dicha idca se plasine en la expresion dominio pillicas (ch: A. FamxAvoe2 Dr BUN ¥ FuResnbeZ, Derecho Pablico Romano, 12 ey CW fs, Madrid, 2004, pag. 225). Siguienda decididamente estas mismas ideas, J. At buiqueRgue’ SicREtkK wProtecetén de blenes de dominio publice: Exporiencia adminis Uativa romanas, en Derecho Aditnisirarive Romano, EGAP, Santiago de Compostela, 2005, pigs. 20-23, 5."e,, Facultad de Deve- Paysta de Administra Pica 82 1ssN; 0054-1639, nom. 171, A144, septiembre dclmbre (2008), pies. 79137arwoaueudteaCuESTCN HELA RENTABLUDAD, RAFAEL FeRAANDED ACEvEDO ‘0 Civil habfan reatizado con anterioridad, afirma que el dominio pablico consiste en un conjunto de cosas que son publicas porque estén destinadas por la ley al uso de todos, motivo por el cual son inalienables e imprescriptibles. A este grupo se le oponen aquellos bienes que pertenecen en propiedad a la comunidad, que los usa del mismo modo que los particulares usan de sus bienes; se trata del do- inio privado, domaine du profit, que esté integraco por bienes sus- ceptibles de apropiacién privada y aptos para producir ingresos. Esta construccién se extenderd rapidamente por toda Europa y ser- vird para sistematizar el régimen de los bienes ptiblicos en el perfodo constitucional En Espaiia, la sistematizaci6n doctrinal de los bienes puiblicos puede seguirse en la obra del més relevante jurista de la época, el Profesor Manuel Coumeiro. Distingue este auitor los bienes que co- rresponden a la nacién por el derecho de soberania de los bienes del Estado que le corresponden a tftulo de dominio, Estos ti necen en plena propiedad a la nacién y forman una especie de patri- monio comin a todos los ciudadanos. Entre estos bienes y los pabli cos media una gran diferencia, porque mientras los bienes piiblicos se destinan a cierto uso general, los bienes del Estado se administran exclusivamente por el Gobierno, que los adquiere y conserva, los aprovecha y enajena segiin las necesidades del servicio o los intere- ses de Ia sociedad, Se trata de bienes cuya administracién «constitu- ye actos de gestion econdmica, mas bien que actos administrativos»®. ‘A su vez, dentro de los bienes del Estado, Cotmerro cita los bienes nacionales, que son aquellos que proceden de las denominadas ma- nos muertas o de corporaciones extinguidas. Sobre estos bienes tiene el Estado los mismos derechos que cualquier otro propietario: los administra, percibe sus rentas, satisface las cargas y procura su ena- jenacién en favor de la deuda ptiblica, que en esta época aleanza ni veles dramaticos"! Aqué se encuentr: te formada la dis! do del Estado, Por lo que a Ja legislacién se refiere, la distincién es abordada di- reetamente ent la magnifica Exposicién de Motivos de la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866: «Al adoptar por primera vez estas elast- como afirma Musoz MacHano"2, précticamen- jon entre el dominio pitblico y e! dominio priva- » Vid S. Musoz MacnAoo, Narado de Derecho Adinisirative I, op cit, pag. B15, "0M. Corio, Derecho Administativa Espanol, tomo 2°, Ea Calle, Nid tiago de Compostela, 1850 (edielén faesimilar, ECAP, Santlago de Compostela, 1993), i, 53. 10 Gal ty St itusion Nth 90, iNbo, Natado de Derecho Advinisrative I op. ct, pig. 822. evita de Abinto Pica {18SW; 00947639, nim 171, Media, sepuennbre dete (2006) péts,79-137 BS‘armontewtcn CUnSHON Desa RENARD, seFAEL Heian seuvEDD ficaciones de dominio, repetidas después con frecuencia, cree la Com: sin necesario explicar la significacion que les da y el sentido en que las usa. Por dominio priblico de ta Nacidn entiende el que a ésta com- pete sobre aguellas cosas cuyo uso es connin por su propia naturaleza 0 por el objeto a que se hallan destinadas: tales son, por ejemplo, las playas, rios, caminos, nuelles y puertos piiblicos, su cardcter princi- pal es ser inenajenable ¢ impreseriptible, ¥ por dominio particular del Estado entiende el que a éste compete sobre aquellas cosas destina- das a su servicio, 0 sea a la satisfaccion de sus necesidades colectivas, y no al uso comtin, cosas de las que dispone como las particulares de las que constituyen su patrimonio; tales son, entre otras inuchas, los montes, minas, avsenales, fortalezas y edificios militares»'>, Con todo, en el articulado la Ley es mas confusa pues se refiere separadamente alos bienes que «son de dominio nacional y uso priblico» (art. 1), los ‘que «son propiedad del Estado» (art, 3), 1os que son ale dominio pri blico» (art. 4) y los que pertenecen al Estado (art. 6)", Postcriormente, como es bien sabido, el Cédigo Civil de 1888, en sus articulos 338 y siguientes, recogerd Ia distincién basica entre los bienes de dominio priblico y los patrimoniales, Puede afirmarse, en Ifneas generales, que, al tlempo que se decanta el régimen de los bienes de dominio priblico, la legislacién decimonéni- ca crea también regulaciones sobre los demas bienes del Estado, a los que dota de un régimen anélogo al de la propiedad privad, incluyendo las facultades dle enajenaci6n'®, Pero se trata de un proceso lento!®, En este aspecto, cabe sefialar que sélo los bienes demaniales fue- ron protegidos con las notas de Ia inalienabilidad y la impreseriptibi- lidad, mientras que sobre los patrimoniales ejercieron una gran pre- si6n las corrientes liberalizadoras dominantes en la época. En efecto, a lo largo del siglo x1x se consolidaré la idea de la desamortizacion civil y eclesidstica, en cuya virtud se dicta una vasta legislacién" que 9 Las palabras transcritas de la Exposickin de Motivas de la Ley de Agus de 1866 se hhan fomado de 8. Mattix-Reronritio Baausr, La Ley dle Aguos de 1865, Antecedentes el orci, Cento de Bsus Hidrogifico, Nadid, 1963, pgs. 76-763. Lo oslado en cl texto no es orignal Wid. J. Fe Mesias Detovo, «Presentacin>, ot, pig, XLVI 18 Wid. S. MRO Macwabo, Trazado de Derecho Adbhntratvo I, op. cit, pe 819. % Un tepaso, breve pera completo, por Ia evolucion historia de los diversos significa dog del prion pad de Eat, en 2 Gana ie Harel (Cte) Apres de De echo administetve 2. tonto I, Facultad de Derecho de lx UCM, Madi, 1979-1980, Ass 198-206, cuyas ideas se siguen en To udomental 7 Fundamentalmenta, ls Leyes de I'de mayo de 1955, deslavande en estado de venta todos los predios risticos y urbanos, censes y foros pertenccicntes al Estado, ml cleso Ccalesgulera olvos pertenceientes a manos mucitas, y de Ide jlo de 1856, dando ine Iucelones para Ia enajenact6n de for blenes naclonales, com las excepeiones que so expre ‘Ambos wextos leuales pueden consultarse on T. R. FERNANDEZ VT. A. SANTAMARIA Pastor, Lepislacién admiistativa expantota del siglo 1% TEA, Madly 1977, pigs. 248 9 Revita de Adin Pon B4 ssn: 034-7639, num 7, Aled, Septembye dlesembe (2006), pes. 2157La monteéiceCUESTON DEL RESTARIIDAD AFAR FERNANDEZ ACEVEDO prohibe a las denominadas «manos muertas» (personas morales de toda especie, tanto pitblicas —Rstado, municipios— como pri- vadas —Iglesia, Ordenes militares o familias determinadas) acu- mular bienes raices, imponiendo la enajenacién de sus enormes patrimonios'®, Los objetivos de la desamortizacién pueden cifrar- se en dos!®, Por lo pronto, movilizar las grandes masas de bienes inmuebles congeladas (amortizadas o estancadas) y, por tanto, im- productivas, para incrementar el ntimero de propietarios, el volu- men de los bienes en el mercado, asi como promover su explota- cién rentable”. El segundo objetivo consistié en la puesta en venta de dichos bienes para atender las obligaciones de pago de la deuda pablica, ‘Como ha puesto de relieve Garripo Fatta, puede verse aqut un intento de justificar la titularidad de todos los bienes en manos de las entidades priblicas por su destino a servicios o fines priblicos; en otro caso, la propiedad pablica carece de justificacién”! Asi las cosas, los entes piblicos van a desprenderse de dominios inmensos (en especial predios riisticos y urbanos, pero también es- tablecimientos industriales) que constitufan la fuente principal de sus ingresos y, en consecuencia, de su propio mantenimiento. El re- sultado de este proceso no podfa ser otro que la practica elimina- cidn del patrimonio privado de las Administraciones, especialmente de las de émbito municipal, y con ello la ruina de no pocas Entida- des locales cuyas haciendas todavia posefan un cardcter esencial- mente patrimonial y no tributario, Ruina que, a su vez, tuvo como efecto inmediato una mayor dependencia econémica del poder cen- tral y, con ella, una merma efectiva de sus posibilidades de autogo- bierno™, Esta regla econémica planted la importante cuestién de sus post bles excepciones y, entre ellas, la conservacién en alguna medida de bienes no demaniales, es decir, de bienes propiedad del Estado jusi ficada, como se acaba de poner de relieve, en razones de interés pi- "8 Sobro las vertientes de proceso desamorti2ador, wage A. NiEr0 Gane, Lae printeros pasos del Estado constitucioncl, Avil, Barcelona, 1996, pgs, 77-502 y 549-543, 18 id. Jc. SANTAMARIA PASTOR, Principioe de Derecho dninistrativo General I, op. eft, eg, $32:533. 8 firma Posaua vs Henneta que «las dsposiclones mds importantes de nuestro Dece- cho adiinstrativa para aumentar el namero de propletaros y her que sean unos mls. tnos les intereses de éstos les de los Colonos son cusatto: venta de blenes baldios vents le propios y su reparticin; venta de bienes naclonalos y decreto de desamortizacign cills {ef J. ob Postoa bb Hunauna, Lecciones de ddiministaetén, dictadas entre 1843 y 1845, tome It, INAP, Madrid, 1978, pég. 129), 2 F Ganwing Fatt, «BI dominio privado de la Administraciéns, en Estudias ex home- hae a Jordana de Povas, tomo TH, vol. I, IEP, Madi, 1961, pag. 440, ¥ Tratado de Derecho ‘administrative. Vol 1. Parte general conclasién, 11 ed. Teens, Maid, 2002, pai 540 Vid. 8. Munoz Mactiano, Tatada de Derecho Adminiswativo J op. elt, pas 835. evista de Admiersion Pan SSN: 0034-7039, num. ITI, Made sepiembredikebe (2000), pégs.79:137 8S1 moneesteaCvESTON BELA RENIRIEAD ANFAEL FERNANDEZ ACEVEDO imiento blico?’, Puede verse aqui una larga tensién entre el mante ‘en manos puiblicas o Ja venta de los bienes piiblicos”, A esta etapa le seguir otra Estado «social—, en un movimien- to pendular muy acusado, que conduce hacia una revalorizaci6n biet significativa del patrimonio privado de la Administracién: lejos de ver ya inconveniente alguno en que los entes ptiblicos sean titulares de bienes patrimoniales, resulta, por el contrario, que dicha titularidad rna aconsejable’5, Ademas, si con este patrimonio se persigne en jones una finalidad puramente fiscal, surgen también patrimo- nios especiales que no se afectan ya a tales propésitos, sino que tratan de conseguir fines publicos que cabria calificar de més elevados (asf, el patrimonio forestal, el industrial o el urbanistico).. BI proceso sucintamente descrito eulmina con la derogactén ex- presa por la Ley del Patrimonio del Estado de 1964 de la legislacién desamortizadora, lo que hard que en adelante el Estado no tenga ya formalmente la obligacién de enajenar su patrimonio”’, Queda climi- nado, pues, todo obstaculo a la explotacién de los bienes y derechos patrimoniales con fines de aprovechamiento econémico a través de los dliversos instrumentos jurfdicos que el Derecho privado admite sin necesidad de transmitir la propiedad; por ejemplo, a través del contrato de arrendamiento (arts. 31 a 35 de la Ley de 1964 6 92 y 93 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales)”, Este or- den de ideas sera confirmado después por la propia Constitucién es- pafiola de 1978 en su articulo 132.3, que ordena regular la «adminis- tracién, defensa y conservacién» del Patrimonio del Estado”. ® La Ley de 11 de julio de 1956, rticulo 2, declars algunos bienes exceptuacos de venta, con el fin de earmonizar el principio de la’ desamontizacion con la necesilad de las Imismas funciones del Bstedo (edificios destinades « servicio pblico), con clettasexlgen- as eclesidstieas, con la riqueza forestaly con las atoncioncs de los pacblos» (el. A. Post Da, ratado de Derecho Administrative sep las fortes (iosdfcas 9a legisacién positive, tomo 2", Madrid, 1898, pags” 01-402). Vease también ef Real Decyeto de 26 de octubre de 1855, prefijando los mantes del Estado que estan excluidos de Ia desamoritracigm y cusles Iran de venderse, asf como el articilo | dels Ley de {1 de julio de 1856. 3 Vid. 8. Muixoz Mactavo, Tratado de Davecho Administraivo I, op. et. pa 825. 25 Vid. A. Menéxozz Rexact, «Reflexiones sobre el siguificado actual de los patrime: tos pablicas, city pg. 210, 22'En efecto, lt LPE de 194 incluy6 en su tabla de disposiclones derogadae las Leyes de | de maye de 1885 y 11 de julio de 1856 ven evanta tata(n) de Ia desamortizscion de Tos bienes del Bstedos, ast como la Tastruccion para el cumplimiento de Ia primera, de 31 ide mayo de 1855. Y deroga, también, I sIustruccion general para la venta de las propled- des y derechos del Estado declarados enajenabless, aprobuda por Real Decreto de 19 de septiembre de 1903, Con aiterforkdad, el rtfeulo § del Pstatuto municipal, aprebado por Real Decroto de 8 de maizo de 1924, habla dispuesto ya la derogncién de wlas eyes des- juvortzadoras en eunnt sreffren aos bene de os Muniipos dels vidas lcs Bid. F.Gaenavo ALLA, Tratado de Derecho administrative 1, op. elt, pe. 582. 2% J GonzAtez Saunas, vor «Bien patrimoninls, en Enciclopedia Juridica Civits, vO. Civitas, Madrid, 1995, pa 802 (las citadas previsiones constiucionales son parm el utcY Revista de Adninicracin Pica 86 1S8N: 00447659, num, ITH Madd septembre diciembre 2008), yes, 78-137LA paoatetttea HESTON ELA REKTAILIBAD. savADL FoRNSNOF2se=VEDO Asimismo, el articulo 157 incluye entre los recursos de las Comuni- dades auténomas alos rendimientos procedentes de st patrimonio ingresos de Derecho privado» (letra d)]. En este aspecto, precisa el ar- liculo 5.1 de la Ley Orgénica de Financiacién de las Comunidades Auténomas que «constituyen ingresos de Derecho privado de las Co- munidades autténomas los rendimientos o productos de cualquier na- uraleza derivados de su patrimonio..0®, Hoy, quiza en una nueva oscilacién del péndulo, las ideas del neoli beralismo, firmemente apoyadas, a su vez, por los compromisos aclqui- Hidos por Espaita en el marco de la Uni6n europea a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ya mencionados, han conducido al Gobierno espaiiol por la senda privatizadora para reducir la intervenci6n pablica en la economfa, mediante el traspaso de buena parte de las actividades econdmicas de los entes piiblicos al sector privado. Resulta conocido por demas que la politica econémica comunitaria, y con mayor entu- siasmo atin la espafiola, se ha venido caracterizando por una firme po- Itica presupuestaria, traducida en la disciplina y contencién del déficit piiblico en la brisqueda del equilibrio de las cuentas puiblicas, Esta decidida orientacién politica ha pretendido trasladarse tam- bign a la gestion del patrimonio de las Administraciones piblicas. En efecto, uno de los principales objetivos de la nueva Ley del Patri- monio se cifra en dotar a la Administracién de instrumentos que le permitan exter la mayor rentabiliciad posible a sus bienes y dere- chos patrimoniales, bien a través de su enajenacién®, bien a través de su aprovechamiento 0 explotacién, con ef fin de reducir 0 elimi- ‘un esigno antidesamortizadors): 3. V. GowzAver Gareth, aos blenes patrimoniales de las Administraciones publicase, en Derecho de les bienespibilcos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, pigs. 1277-1278, En los mismos téeminos se expresa el articulo 3.1 del Toxto Refundido de ls LHL. ‘A estos efectos —continia el apaviado 2 de este articulo, asf como del artfeulo 5.1 de Ia LORCA que se menciona en el texio- se considerara patrimono de las Comunidades gut homas el constitido por los bienes de su propiedad, asi como por los derechos reales © personales de que sea titular, susceptibles de valoracion economies, siempre que tins otros no se halle afectos al uso o al srvieto pablicos. 1 precepio Manel, pies ha com cepeign testinglla de paisimonio que excluye expresamente los blenes y derechos alecta: otal uso o al servicio pilbico, es devi los de carscter demenial, 4 ata es justamente la critien mas dura efectaads por las enmendas presentadas por los Grupos Petlamentarios Misto y Soctalista ala toalidad del Proyecto de LPAP. Aaf pue de leerse en la enmicnda del Grupo Socialista que eel Proyecto se eentra en Faeiitar instr Imentos con la final de enajenar los mistmos. Twas las privatizaelones de empresa® Pic blicas parece que ahora la tniea finalidad es vender el evantiosoy valloso paltimont de las Administiationes pablicas, no concibiéndose éste como un instrumento para Ta presi ign de servicios al ciudadano sino, exclusivamente, como una ayeva fuente de final iacién para Ia eonsocucién dal obsesivo equlibrio presupuestarios, Con todo, veparese en {que la cttiea vertida contra la instrumentallaacign de los blenes patrimoniales pata ello are el equiibrio prestipaestario se circunscribe al supuesto enol que éste se alcarea tr: ‘és de la enajenacion, six comprender, pues, el de la explotacign o aprovechamienta de los Revita de Adnivitocion Pion ISSN 0038-7689, nar, Madi, septcmnbre come (2008) pfs. 7037 BTLa rhops trea Coesron DEA nExratiCAD, ane ease ace¥eDo nar el citado déficit publico. A ello alude explicitamente su Exposi- cidn de Motivos cuando afirma que «una de las preocupaciones fun- damentates de la Ley ha sido hacer posible la articulacién de una polt- tica patrimonial integral para el sector estatal, que permita (...) coordinar su gestion con el conjunto de politicas piiblicas, sevtalada- mente, las politicas de estabilidad prestipuestaria y de viviendar, b)_ El nuevo concepto de patrimonio en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Ptiblicas Hasta fechas bien recientes, el Derecho positive, con carécter general, limitaba el concepto de patrimonio de los entes publicos a Jos bienes patrimoniales de su titularidad, también denominados de propiedad privada. Los artfoulos 338 («los bienes son de domi- nio piiblico 0 de propiedad privada») y 345 («son bienes de propie dad privada, ademds de los patrimoniales del Estado, de la Provincia y del Municipio, los pertenecientes a particulares») del Codigo Civil son bien expresivos en este sentido. Asimismo, conforme al artfcu- lo I de la hoy derogada Ley del Patrimonio del Estado de 1964, los bienes que, siendo propiedad del Estado, no se hallen afectos al uso general o 4 los servicios priblicos» constituyen el denominado «Patrimonio del Estado»*!, De este modo, los bienes demaniales > No obstant a denominactén de «Patrimonio del Estados, en dicho concepto no se n- ‘luyen Tos bienesy derechos propios de les Grganos constitvctonates que tambien forma faite del Estado, augue no dest Adwsiniseacion, tales conto las Cortes Generales, In Coro ta el Consejo General del Poder Huds, cl Bibunal Conatitcional, sts Gobre estos a "os pueden verse lus consideraciones que realion M. Brssous Con, «fgimen patimonial de tor Geganos constticionates del Estat», om Elgin ric gener dal pation de las ihnintsoaciones pens, ope, pags. 1380-1354). Taos Bienes al menos fos inmebes, so Califenn hoy expresamente Ge demnaniie ar. 5.3 de la LPAP: Lae inmmacbles de tiulriiad ‘Codes érgsnonconsttuclonals del Bra se considers, cn todo cao, bienes de dom nia plier Las normas autonémicas tambien hen opt por otorgnr ear Scter demaral Joe nmucbles on los que se lojan Gress nstondmicosandlogos aos ctados. Porotea parte, micntras el eitado nefeuo 5.3 atouye la ularideds de ests bienes a Jos propios drganon constituconsles del Estado, algunas novmnas astondmices optan Por confesitin de forma expresn ala sComunidad Aatnoman. As el arco 8 de It Ley del Fetrimania de Andalucia prow que cel Pesiamento de Andalita ene atonoma patria ‘ial y asume lag aismes Competencias y fackllades que se atrlbuyen al Consejo de Gabler: no y alas Conscjerfas en ead aso sobre fos bienesy derechos que tenga adscrton, se fe dated oadguter, La islridad de chs Bienes y deecos srt todo caso, ela Co tnnide Autduoinass por 4 porte, el ereulo 43 del Decroto Legit 212000, de 29 de jinio, del Gobeme de'Aragést, parol que se aprisba el Texto Refundido de la Lay de Pa ‘moni de ta Comunidad Austénoma, depo gus ae repstarén ev todo caso bienes de do ‘ninio piblico de I Cominided Autonoma de Aragon los inmuebles des tial qe destin (.) a ubicar sis drganos extatutaion. El problema entronca con i asunto de ‘mayor caledo air, cual excl de la personifincign juidica del Bstadoy de kx Admin ‘ion General ( andlogamente, de fas, Comunidades Auténomns ¥ de sus Adm ‘en. La cucation, coma ex notorio, desborda por complet claim de est trabajo evs de Administra Palca 88 1583: 0034-7639, nam. 171, Madi, septembe diciembre (2008), pgs 94137Ln pmomsithtcaCUESHION ELA RENTANLLAD, rane exonoe? acevEbO quedaban excluidos del concepto de patrimonio manejado por am- bos textos legales”, De la misma nocién restringida parte la Constitucién espaiiola de 1978 cuando, en su articulo 132, trata separadamente los bienes de dominio pablico (apartado primero: «La ley regulard el régimen jurt- dico de los bienes de dominio ptiblico»), por un lado, y los que forman el «Patrimonio del Estado» [apartado tercero: «Por ley se regulard(n) el Patrimonio del Estado...»), por otro. No parece, sin embargo, que pueda darsele mayor trascendeneia a este hecho pues, como ha teni- do ocasi6n de observar el Consejo de Estado, la Constitucién en este punto sdlo exige que se diferencien sus respectivos regimenes juridi- cos™, debiendo inspirarse el primero en las reglas de la inalienabili- dad, impreseriptibilidad ¢ inembargabilidad, criteri cuencia, no resultarian de aplicacién, en principio, a los patrimoniales®®, La nueva Ley del Patrimonio, por su parte, recoge un concepto de patrimonio més amplio, confirmando, de este modo, ta Iinea que s gucn hoy todas las leyes equivalentes de Ambito autonémico™ linea 5 Con too, 1 articulo 6 de ta LPE.de 1964, que regulaba el Inventario General de Ble. nes y Derechos del Estado, exigfa que dicho Inventario comprendiera sles biones del Esta o, cualiene gue sea sue nattrdeea, demanial o patrimonial, la forma de adgulstelén 0 8 Departamento que is haya vealieados, 38" efecto, el artful 132 de la CE consagra al mésimo nivel normative Ia distin (ef. JA. Saxe ‘avila PastOR, «Objeto y mbitos, cit, pags. 91-92), 3 Veanse, a’ modo de ejemplo, los articules | y 2 de las Leyes 14/1983, de 27 de julio, Revita de Adis ISSN; 0038-7639, nin IT, Madd, septembre diclanbre (2008), pigs 794187 891 Pont eATICACUFSTOX BELA RENTAMUIDND reavae sean AcevEDO gue abriera mucho tiempo antes la legislaci6n de régimen loca”. Bl articulo 3 de aquella Ley previene, en efecto, que «el patrimonio de las Administraciones piblicas estd constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el titulo de sti ad- quisicion 0 aquel en viriud del cual tes hayan sido atribuidos». Se ira. ta de un concepto que comprende tanto los bienes demaniales como los patrimoniales™®, «Por razén del régimen juridico al que estan suje tos —precisa el articulo 4 del mismo texto legal—, los hientes y dere- chos que integran el patrimonio de las Administraciones pilblicas pue- den ser de dominio pitblico 0 demaniales y de dominio privado 0 patrimoniates»®. Aqui radica, pues, la principal novedad conceptual respecto del texto derogado de 1964". ‘Sin embargo, dicho concepto no incluye la totalidad de los dere- chos de que son titulares Jas Administraciones piblicas. De un lado, quedan expresamente excluidos «el dinero", los va- lores, los eréditos y los demas recursos financieros de su Hacien- de Patrimonto de Buskadi; 4/1986, de $ de mayo, del Patsimonio de ls Comunidad Autsno- tna de Andale; 61987, de 7 de mayo, de Patrimonio de kx Comunidad de Casilla y Lede, 43/1985, do 12 de abril, del Patrimonio de Ia Comunidad Auténema galleg del Deaieio Le Bislative 12002, de 24 da diciembre, por ol quo so aprucba el Texto Kofundido de la Ley de Patrimonio de la Generalidad de Catalan: los ariculos 2 y Sela Ley 32001, de 21 de junig, de Patrimonio de la Comunidad de Madre. © BIRBEL, tanto en su version iniial de 1955 como en la vigente de 1986, dispone en su artfeulo I. gue «el patsimonio de las Entldades locales estar eonsitaldo por el conju to de bienes, derechos y accloncs que les pertenezcanm; ¥en ol arte 2-1 que slox biomes dd Ing Entidades locales se clasficardn en blenes de daunialo pablica y bienes pattiaionty less (la numeracién de los artieuos y la diceién literal do los preceptos son identlcas en los lestos de 1955 y 1986), #1 mismo cancepto ampli de patrimonia hice en el articala 79 de Ts EBRL 58 Vid, P. Mexéxez, eAmblto objetivo de resulacton y extensidn del do Aleance de laejecucién judicial de los eaudales pablicosn, en El eee fi uriionio de las Admintstraciones pblicas, op. et. pag. 126, ‘7 Natese que ambos preceptos, los eitadesarticulos 3 yd dela LPAP, son de aplicacicn ‘todas las Administraciones piblieas, por poseer 0] primero cardctor bisico sor el sogun {ode aplicacign goneral, ode ello contorine aa diaposicion final 2" dela propia LPAP "® Novedad que no se detiene ahi puss, como observa el citao DCE de 3 de abril de 2003, el concepte de patrimanto intredacido por la LPAP resulta novedoso también porate ‘dentro del miso se incluyen tanto los patrimanios de las Adiinisivaciones autondle tcomno el patrimontio del Estado [y ain habria que afadit los patrimontos de los Entes loc Tes] y, dentro de éste, tanto el patrimonio de ls Administracion General del Bstado come los de los Organismos pabiicos vinculades ella o dependientes de Ia mistas. Sobre este conereto punto se detendra Ia atencion mas adelante en el texto I'Sobre la exelusin del dinero, veanse las atinadas consideraciones efectundas por P.Mexenbuz, «Ambito abjetiva de regulacidn y extension del dominio pblico», ct, pas 130-138. Si el dinero, tal y como afirma cl precepto citado en el texto, no forma parte del pau 1monio, Sosa Wikenen y Furetes Lopez se preguntan retéricamente de que forma parte. La Conclusién que alcanizan es que «pavece confundiese el eoncepto de pattimonto con ls re ifmenes juricos a los que deben ometerse los distintos tipar do bienes de ls Administ. Eiones pitblicass (ch: F Sosa WACNeR y ML. FURIES Lopez, «Patrimanio empresarial de fs Admninisiracién General del Estado, en Comentarios la Ley 392003, del Patrimonio de las ‘Adminisinciones Piblicas, op ci, pags: 722772) inio piblico, fo general del Roviata de Adsviycsn Plog 901854: 0034-1639, nim. 17 adi retiembre diciembre (2008), pgs. 79-137La moatensrcs cussrios we LanentanoAD, sean reannuer acevene da»*? (art, 3.2 de la Ley del Patrimonio) que, de conformidad con et articulo 90 de la Ley General Presupuestaria, integran e! Tesoro pii- blico®, Pero no resulta nada facil precisar cudles son los «valores 2 los que se refiere aquel precepto™, por cuanto el articulo 7,2 de la propia Ley del Patrimonio, al enumerar los bienes y derechos de la Administracién General del Estado que en todo caso tienen cardicter patrimonial, es decir, que sf forman parte de su patrimonio, alude a los «valores y titulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, asf como los] contratos de futuros y opciones euyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercanti- Jes», En la misma linea, el articulo 166.3 dispone que forman parte del patrimonio empresatial de la Administracién General del Estado clas acciones, tétulos, valores, obligaciones, obligaciones convertibles en acciones, derechos de suscripcin preferente, contratos financieros de opcidn, contratos de permuta financiera, créditos participativos y otros susceptibles de ser negociados en mercados secundarios organi- zados que seait representativos de derechos para ta Administracion Ge- neral del Estado o sus Ovganismos ptiblicos...». «Como interpretar esta aparente contradiccién? Parece que mientras los valores en ge- neral no forman parte de los bienes patrimoniales de las Administra- ciones ptiblicas, los concretos tipos dle valores que se citan en Ios ar- © La dietinet6n entree patsimonio de las Administaciones pbliasy a Hactenda ps bea es polémica, Sivan Psston fa ha sometido a ung contundente cia: «Ls pre gata, aparentemente inocente y aseptic, de ils “Ilacienda publica” forma parte jurdicn fiente del Patrimonio del Estado, recibnfa sin dua tina respuesta Lajantemente negativs por parte de los miembros de In Administracion financlera {une vespucsta que tiene friy poco qe wer com el Desecho,y mucho con la artagadae inmotivada ereene de que Hacienda publica y Administrcion son reaidades sstanentmente cstntsy dos eaerpos potfectamente diferoncados dentro da! conjinto ideal del Estado (para algunos, unn ct dad incluso citinta del propio Estade) que bajo nlngtin concepto dcben confanditce con ‘eplualmente¥ menos an mezclarse ene terreno préticn, Ning texto egal ava esta Singular ingen» (ef A. Savtastasia Pasion, sObeto y abe cl pag 1). Sin embargo, el TC ba recogido la datincén entre patimonto fos recursos hte: antes de la Heclends loa sdvertr em a repetida STC 166/1998, ds 15 de jlo (FI 10), fue mientras e patrimonto esa eonsituldo por el conjurto de bines, derechos y necione fue les pertenecon, In Hacienda, en cambio Ta companen el sonjunto de Tos ingeesom, tr Stor proptor pareipasiones en tebutor de trav ents publican, sbyenciones, precios pct, prostetos de las operaciones de crédito, las muftas que peveloen, asf como Por Jas demas piesiciones de Derecho pic, inchayendo, simito, ke abligatones (2 ge to pablo). Vease F.A. Castitio Brasco, «El Patrimonio de ls entidads locales tras Ta nprebacion dea Ley del Pattimonio de ls Administeactones Publicasy, en regen jar Ato general del patrnonio de ls Adminsirectones pices, op, pe 26 “FCConsttuyen el Tesoro pillico~-lspone ela. 90 de fa LGD todos los recursos fe nancleros, sean dinero, valores © eréditos de Ia Adminisracion General el Estado y sts Orggnismos auldnomor, tanto por operaciones prestupseaterias Como no presupesteass, aC. chxenniin Man, cPresenaciony en Comentanos ala Lay 872003 del Pa ‘moni de fas Advutnsiractones brblens, op. eit; paps 7-18; B. Monod Canvenei, fl Dee Teche piblico de los blenes», en Derecho Admitstrtvo, Parte especial, 8+ eds Civitas, Moc Arid, 2005, pgs. 2-343, Revista de dds Palen SSN: 034-1699, num 171, Aisi, septiembre diciembre (2006), pas. 79187 OTa pmontecsCuRSIOW BE ReTARILDAD, ava mnsNEZ ACEVEDO ticulos 7.2 y 166.3 sf estan inchuides en el patrimonio de la Adminis- tracién General del Estado y de i i ¥, de otro lado, el concepto de patrimonio que maneja la Ley tampoco incluye las obligaciones y demas situaciones juridicas pasi vas"® que, no obstante, sf forman parte de la Hacienda puiblica esta- tal, conforme al articulo 5.1 de la nueva Ley General Presupuestaria («la Hacienda piiblica estatal, estd constituida por et conjunio de dere- chos y obligaciones de contenido econdmico cuya titularidad corres- ponde a la Adninistracion General del Estado y a sus Organismos att ténomos»), asi como del concepto privado de patrimonio del que el artfculo 3.1 de la Ley del Patrimonio parte. cHOS DE CARAC IDEAS GENERALES: PATRIMONIAL a) La Administracién piiblica como titular de un patrimonio privado Como se ha podido observar, a los bienes y derechos patrimonia- les se les ha otorgado clasicamente la consideracién de propiedad privada de los entes pitblicos por oposicin a los demaniales que constiluyen una especie de propiedad o titularidad enteramente pi blica, regida en exclusiva por normas de Derecho piblico o adminis- trativo. En efecto, la Exposicién de Motivos de la Ley de Aguas de 1866, ef Cédigo Civil de 1888 (expresamente, arts. 340 y 345), Ia Ley del Patrimonio del Estado de 1964, la legistacién local (art. 6 del Re- glamento de Bienes), todas las leyes de patrimonio autonémicas, asi como la vigente Ley del Patrimonio (art. 4), califican unénimemente a los bienes patrimoniales como de propiedad 0 dominio privado, La justificacién historica de dicha calificacién, como ya ha que- dado apuntado anteriormente, entronca con las ideas del liberalismo decimonénico y con las exigencias de la desamortizacion. Para pro- ceder a la venta de los bienes pitblicos, éstos no pueden estar prote- gidos por ninguna prohibicién de disposicién; debe tratarse, pues, de Dienes que esién en el comercio de los hombres, y ésos son, precisa- mente, los de propiedad privada que se regulan por el Derecho priva- do, Mas tarde, stperada la etapa desamortizadora, el fundamento puede verse en Ia consideracién de que los bienes patrimoniales, ha- “Ae lointenpreta J. A, Suvtamanta PastoR, «Objoto y Ambion, cit, pag. 65 ‘+ Esta omision es califieada de «inexplleable ervor= en I. Ay SitTadanta Pasta®, «Obje toy Ambitos, eit, pig 64. Con todo, el conjunto de abligaciones de contenido econémico de que son tculates las Administraciones nunca ha formado parve de! concepto de att Imonie piblico (DCE 805/2003, de 3 de abil, cllade) Revista de Mininisircin Pica 92 SSH 00347639, ma. 171 adi, Septembre diciembre (2008) née. 79497LU pont eck CUESTION DEA RENPANIOAD. rape FERNANMEZ ACEVEDO bida cuenta de que por definicién no estan destinados directamente al cumplimiento de alguna utilidad publica de competencia de la Ad- ministracién, estén suficientemente protegidos con el régimen esta- blecido por el Derecho privado*. En cualquier caso, no cabe negarle a Ia expresién dominio privado referida a una parte de los bienes pii- blicos una importante carga de expresividad en orden a la identifica- clon de esta categoria frente a la del dominio piblico, sin perjuicio de que ninguna de ellas pueda reputarse de homogénea Asf las cosas, los bienes y derechos patrimoniales se configuran como res in commerciunr, por oposicién a los demaniales, y, en con- secuencia, pueden ser objeto de tréfico juridico privado de modo andlogo a los bienes que integran el patrimonio de los sujetos par culares. Como constata el Tribunal Constitucional, «avn estado su- jetos los actos de cesién o disposicién por parte de la Entidad local a un estricto control mediante normas administrativas, son susceptibles de arrendamienio, enajenacidn, permuta y cesién gratuita (artteulos 92 a 118 del Reglamento de Bienes), ast como de gravamen (articulo 5 de la Ley de Haciendas Locales) [hoy también, arts. 105 y siguientes de Ja Ley del Patrimonio}. ¥ las Corporaciones locales pueden adquirirlos no solo por atribucién de la ley sino a titulo oneroso, por herencia, le- gado o donacion, por prescripcién y por ocupacién 0 por cualquier otro modo legttino (articulo 10 del Reglamento de Bienes) fart. 15 de la Ley del Patrimonio}. ¥ es igualmente significativo, por tiltimo, que los particulares pueden prescribir a su favor los bienes patrimoniales de las Entidades locales “de acuerdo con las leyes comunes”, las que también son aplicables, sin perjuicio de to establecido en disposiciones especiales, a la prescripcidn en favor de dichas Entidades (articulo 14.1 del Reglamento de Bienes) farts. 30,2 y 22 de la Ley del Patrimonio] y a la ocupacién por éstas de bienes muebles (arttculo 14.2 del Regla- mento de Bienes) (art, 23 de la Ley de! Patrimonio}»*. La calificacion de propiedad privada es, sin embargo, poco exa ta, desde el momento mismo en que el sujeto titular cle los bienes un ente piiblico™, sujeto cuyo estatuto constitucional se cifra en el servicio objetivo al interés general (art. 103.1 de la Constituci6n), he- cho que determina una estricta posicién vicarial respecto de la co- munidad, Esta regla del servicio a los intereses colectivos preside la actuaci6n entera de la Administracién y se proyecta también sobre Jos medios materiales de que dispone para su cumplimiento o ejecu- cion. La propiedad publica, por tanto, es siempre una propiedad vin- * Vid. R Puraies BontLen, Derecho Administrative de los Bienes, Dominio Piblico y Pruyigionio, ENAP, Madrid, 1977, pag. 15. ‘STC 16611998, de 15 de jullo, FY 13 4 Vid. Fuentes Booet ox, Derecho ddmiuisraivo de los Bienes, op. elt, pig. 495 evinade Advis Pala SSN: 6054-7639, am. T1 lnc, reptiembre-dckombre (2006), pags. 794187 93.a pmonuetesnica cvestoH Ob La kextaguio4D, aPAEL FERNANDEZ ACEVEDO culada, en mayor 0 menor grado, mas o menos directamente, al cumplimiento del interés piblico. Es més, bien puede afirmarse que este cardcter finalista es la nota mas singular y diferenciadora de la propiedad de los sujetos pablicos®., Asf ha tenido ocasién de mani- festarlo el mismo Tribunal Constitucional, para el que los fines de in terés general son los tinicos que justifican la existencia misma de la propiedad publica’! Dicho cardcter finalista tiene de modo necesario su reflejo en el régimen juridico de los bienes patrimoniales, que pasa, de este modo, a Ser un régimen singular, compuesto por numerosas exorbi- tancias 0 derogaciones respecto del Derecho privado®. En este as- pecto, la jurisprudencia, refiriéndose habitualmente a los bienes de las Entidades locales, ha dicho que «es sabido que los bienes patrimo- niales de las Administraciones ptiblicas se rigen en buena parte por et Derecho administrativor®, Ello no obstante, el Tribunal Constitucional también ha matizado que en los bienes patrimoniales el interés gemreral sélo estd presente en atencion a su titular, un Ente piblico, pero no ent cuanto a la actuacién que @ aquélla [se refiere también a una Entidad local] corresponde Hle- var a cabo ni al ejercicio de coneretas potestades administrativasy**, Bs precisamente esta consideracién la que permite que la gestion de es- tos bienes y derechos se halle en cierta medida regulada por el Dere- cho privado, aunque sea con cardcter supletorio (art, 7.3 de la Ley del Patrimonio). Estas mismas observaciones son aplicables también a la explota- cién y aprovechamiento de los bienes patrimoniales, como dijo la propia Sentencia que se acaba de recoger 0, de modo mas expresivo atin, la de 16 de marzo de 2004: «tratdndose de contratos sobre la ce- sidn del uso 0 aprovechamiento de bienes patrimoniales, aunque se re« conozca su caricter privado rige la doctrina de los actos separables, to que hace que los actos preparatorios que antecedan al contrato tienen cardcter administrativo y son controlables por la Jurisdiccién Conten- 59 Subraya SuvtaMaRla PastoR que «miontras que, en los sujetes privadas, el derecho dle dominio es una manifesiseion espontinea y necesaria en el normal desarrollo de la personalidad, Ia propledad de les sujetor pobices esta necesariamente vineulada & fines oneretos de servicio a la colectividacls (ef, J. A. SANTAMARIA PASTOR, «Objeto ¥ dmbitow, elt pag. 92, SP Véganse, entre otras, las SSTC 149/1991, de 4 de jullo, FI 4.A),dltime pirafo, 0 s2/1904, de24 de febrero, PPI 4 y 5. 51: PuenTes Bopeu0x, Derecho Administrativo de los Bienes, op. cit, pég. 15; C. Cun cimura Makly, Bienes petrimoniales del Estado, op. it, pags. 42, 173176 y passin; A. CAS “HLLG BLawo, «fl Patrimonio de as entidades locles tras a aprobacién ee la Ley del Parr Imoaio delae Administraciones Pablicas, elt. DE. 24. 39° STS de 9 de octubre de 1998, At 8265, M STC 16/1988, de 15 de julio, FI 12. Rainn de Adinercion Pabten 94 138%: 0034-7689, mim. 171, Madi, sepelemre diciembre (2008), pgs. 79.137LA manLEKTICACUESTON BELA RENTABIEIDAD. rayabLreRnvoezscaven@ cioso-administrativa, Entre esos actos preparatorios han de ser incluti- dos los dirigidos a definir el objeto, el contenido y la forma de adjudica- cién del futuro contrato, ast como la propia adjudicacién»®. En esta Iimea, el articulo 110.1 de la Ley del Patrimonio, aplicable a la explo- nes patrimoniales por remisién del art establece que «los contratos, convenios y demds negocios juridicos so- bre bienes y derechos patrimoniales se regirdn, en cuanto a su prepara- cidn y adjudicacion, por esta Ley y sus dispasiciones de desarrollo , en lo no previsto en estas normas, por la legislacién de contratos de las Adniinistraciones piiblicas, Sus efectos y extincién se regirdn por esta Ley y las normas de Derecho privado», Nétese que, por diferencia con Jo que con caracter general prescribe el articulo 9.1 de la Ley de Con- traios para los contratos privados de las Administraciones pitblies en el émbito patrimonial la aplicacién del Derecho privado es més reducida atin: no sélo esta limitada al ambito de los efectos y extin- cidn de los contratos, sino que incluso ahf se produce con carcter supletorio respecto de lo dispuesto en la propia Ley del Patrimonio. ‘Queda bien patente, en definitiva, e! citado régimen especial ple- no de exorbitancias y derogaciones respecto del Derecho comin que afecta a los negocios juridicos cuyo objeto sea la explotacion de los bienes 0 derechos patrimoniales. A pesar de que el articulo 4 de la Ley del Patrimonio califica a estos bienes y derechos de propiedad privada de los entes piiblicos, el régimen juridico-privado que regula dicho tipo de propiedad queda relegado a una funcién meramente supletoria respecto de lo dispuesto en aquella Ley para los efectos y extincién de los contratos. Visto desde otro angulo, las exorbitancias o derogaciones a que se viene haciendo referencia no quedan limita- das al Ambito de la preparacién y adjudicacién de los contratos, as- pectos fntegramente publicos y, por ende, separables respecto del resto, tal y como ha previsto la normativa de contratacién (el citado articulo 9 de la Ley de Contratos), sino que aleanzan también al fon- do de dichos contratos, a sus efectos y extinci6n, a los que se aplica también prioritariamente lo dispuesto en la Ley del Patrimonio, cuya yaz6n de ser no es otra que el establecimiento de un régimen exorbi- tante y derogatorio del Derecho comtin, quedando éste relegado a una funcién, Nétese la paradoja de que a bienes a los que se califica expresamente de privados se les aplica de modo prioritario un régi men juridico-piblico™. Ademds, no puede olvidarse que el instituto de la afectacion per mite una dindmica constante, un permanente trasvase de los bienes STS de 16 de marzo de 2004, av, 3672 5 Vid. J. A, SANTAMIARA PASTOR, Prncipos de Derecho Adnnisirauivo General 1, op ft. eles, 5935 9'585, esata de Adninitracin Pica SSN: 0036-7629, nam, TL adi sepiemore deere (2008), pigs. 79-137 9Serxonueudnca cunsuoH Osta RENIABULOAD, RAPAEL HRNANDEZ ACEVEDO piiblicos entre las dos categorias resenadas, dinémica que permite afirmar la existencia de una verdadera intercambiabilidad entre las categorfas del dominio pitblico y del dominio privado del Esta- do. Dicha intercambiabilidad no afecta tinicamente a bienes con- cretos, sino que se proyecta sobre categorfas enteras de bienes, de lo que son buen ejemplo las minas®? y los montes catalogados, an- tes bienes patrimoniales y hoy calificados expresamente como de- maniales (Ley de Minas de 1973 —art. 2.1 y Ley de Montes de 2003 —art. 12.1). b) Consideraciones sobre el principio de unidad del patrimonio del Estado Una de las preocupaciones fmdamentales de la Ley de! Patrimo- nio, segtin confiesa con reiteracién su Exposicién de Motivos®, con- siste en dotar de unidad al patrimonio del Estado, a través de la con. sideracién conjunta del régimen patrimonial de la Administracién General del Estado y de los organismos pitblicos vinculados 0 de- pendientes de ella, con objeto de hacer posible la articulacién de una politica patrimonial integral para todo el sector ptiblico estatal®®, Se trata, en opinién de la doctrina administrativa, de un intento de re- 57 Dosdo mediados dal siglo x1x se produce la venta de numerosas minas, como conse evencia de ia concepeién de as mismas como bienes pattimontales del Bstado, no afects ddas, por consigiente, por ina prohiblelén de venta; el camiblo de régimen de las minas, ‘que pasan a tener la consideracton de bienes de dominio pitblico, ene higat con el Cigo Civil at, 339.2" (utd. §. MUKOZ MACHADO, Datado de Derecio Admatnisrative 7, 9p. tl, pig, 820) Por su parte, recoge AxcaNEGU! que con el sistema feudal o de repals, baja ol {ual pertenceta al principe el subsuelo con sus riquezas, se buscaba ante todo establecer ‘un importante fuente de ingresos para el monoren por ello, los yacimentos minerales, iaxime Ins sstancias meldieas, van a tener Ia consideracin de bienes fiscalet (ef. 1. DE Azeente, Dereco minero, Cvits, Mada, 2002, pig. 46). Ht paso al sistema de dominio ‘pablico spone tambien sla transformacion de la HYactenda pathimonalist del antiga "i fimen, en la que el prince se nteia de los rendimicntos de determinadas categorias de bbenes, como fas minas con sus regallas,en una Hacienda wibutaria en la que los ingresos del Estado pasan, de ser basicamnente patrimoniales, a provenir esencialmente dela impo: ‘Seign» (ofr op. thet, py 7). ‘Pina de las preceupactones fundamentalce de la Lay —puede lecrse on uno de tos pacajes do dicha Exposieien de Motivor— ha sido hacer posible fa articulacién de una poll {ica patrimonialintepral para el sector estatal, que pernniia superar el fraccionariento de Jos sistemas de admainistacicn de los bienes piibicos y coordinar su gestion coa el conjun {ode paliticas pablicas senaladamente, las polticas de estabilidad presupuestariay de vi vienda. [a] Ast desde un punto de vista subjetivo, In Ley ha eptado por considerar de for- tn conjinta el régimen pattimenial de lu Administvacion General del Estado y el de los Organismos piblicos dependiantes do ella (..J Con ello 30 ha quoride suporar akeardcter fraccionario jen clea medide, residual que tradicionalmente ha tenido la regulacién de Jor biener de los Organismos pablicos, abardando de forma integral y homogenen #0 Pro blergatiea patrimonta © Vid. J. F. Mestke Detoano, eObjeto y Ambit de aplicacions, en BL régime jurtdieo aeneral del parrimonio de las Administaciones pribtens, op et, pas. 89, evista de AdnicracinPilice 96 1851: 0034-7638, mim. 171 ua, sepelembredlcembre (2006), is. 7-187LU pons eres CUESTON DEA RESTABLIDND RAFAEL FERNAND ACEVEDO cuperacién de potestades sobre los patrimonios de los organismos piblicos estatales® BI problema que se pretende enfrentar toma cuerpo fundamen- talmente a partir de la década de los ochenta con Ja proliferacién de una serie de entidades puiblicas a las que se confia la gestién directa de considerables patrimonios, en detrimento de las competencias gestoras que hasta entonces monopolizaba el Ministerio de Hacienda —hoy de Economfa y Hacienda— a través de la Direccién General de Patrimonio del Estado®!. Las normas reguladoras de dichas entida- des ptiblicas reforzaron la independencia de gestién de sus patrimo- nios y generaron, como ha puesto de relieve el Consejo de Estado, «un auténtico fraccionamiento del patrimonio estatal, desvirtuando las pretensiones de coordinacion y, en cierta medida, de centralizacin»®, EI problema, afirma Santamaria PasToR®, se agudiz6 tras la Ley de Organizacién y Funcionamiento de la Administracién General del Estado, cuyos articulos 48 y 56 reconocieron a las mencionadas enti- dades, por un lado, la posibilidad de scr titulares de bienes propios y no meramente adscritos y, por otro, el ejercicio de facultades de ges- tion sobre los mismos*. Con la intencién de cambiar este estado de cosas, la Ley del Patri monio de las Administraciones Piiblicas se declara aplicable no solo a la Administracién General del Bstado, sino también a los organis- mos puiblicos (art. 9.1), es decit, organismos auténomos y entidades piiblicas empresariales (art, 43.1 de la Ley de Organizacién y Funcio- namiento de la Administracién General del Estado), vinculados ella o dependientes de la misma (art. 2.1 de la Ley del Patrimonio)®, © Vid. 5. A. Susrananta Paston, «Objoto y Ambiton, cit née 4. # Advieite Una PeanAyoez, quien fuera Subsecretario de Hacienda en ol momento de Inlaboracign de fa LPAP, de que «la evolucion de Ia Admwinistracién General del Estado, ln proliferacién de personificaciones publicesy privedas de ella dependientes, ast como rato. fan detorminado un facclonamiento progresivo del ionomla de gestién eanferida ¢ los distintos OF ganismos publicos ha imposibilitado una planificacion global eintegrada dela politica pa. {fimonials (eft. FUR FeRKANDEZ, «La LVAP como instrument al servicio de sna nieve politica patrimonial del Bstadon, en Comentarios a la Ley 3372003, del Patrimonio de las Ad- Iinsiraciones Publica, op eit, 33) ‘8DeH mim, 80572003, de 3 de abl © Te, SaNtaRl Pastok, «Objeto y Ambitor, et, ph. 49, © Disponta el atieulo 48.1 de le LOPAGE que los organismos auténomos, adems de bienes adsertos, porn ene? patrimonio propio, en relacién con ol cual «podtn adquivi A til oneroso 0 praiuito, paseer arrendar blenes ¥ devechos de cualquier elase, incarpo- randose al Patrimonio del Estado fos blenes que resulten fanecesarios para el cumplimen- tode sts fines, salva que a norana de creaelon... sponge expresamente To conirarios. Por su parte el articulo 56 del mismo texto legal permitia tambien a las entldades pabicas em presariales tener patrimonio propio, cuye régimen do gestion era vel establecido en ol at Hicalp 48 para los Organismos auténomose 5 Porau parte, articulo 9.3 de Ix LPAP previene que ula gestién, administracién y ex: plotacion de fos biones y derechos del Patrimonio del Fstado que sean de tiuavidad de les esata de Advis Pabloa SSW: 00347639, nen 171, Madi, ceptiembre-dslmbre (2008), pags. 794437 OTmont ettscscoesTI08 DEL RENTARLDAD APL FEROANDET ACEVEDO De ahi que la disposicién final primera de la Ley del Patrimonio haya modificado los articulos 48 y 56 de la Ley de Organizacion y Funcionamiento, a los que se da una nueva redaccién, idéntica en ambos casos, que se contrae a remitir la regulaci6n del régimen pa- trimonial a la Ley del Patrimonio. De este modo, el objetivo de cen- tralizar de nuevo las competencias gestoras en el Ministerio de Eco- nomfa y Hacienda parece lograrse. Con todo, se plantean en este punto algunas cuestiones a las que es preciso referirse. Por lo pronto, existen ciertas entidades de Derecho piiblico del articulo 2.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo Co- mtn que atin no han sido objeto de adaptacién a ninguna de las figuras previstas en Ia Ley de Organizacién y Funcionamiento, como ella mis- ma ordenaba en el punto 3 de su dispo toria tercera®. Afis- dase a este hecho que no pocas de dichas entidades gozan cle un estatus de «independencia»*”, asf como que las funciones de una parte no desdeftable de las mismas no se ajustan a las descritas por los articulos 45.1 y 53.1 de la Ley de Organizacién y Funcionamiento para los orga- nismos auténomos y las entidades puiblicas empresariales, respectiva- mente, De ahi que la Ley del Patrimonio haya preferido evitar toda in- certidumbre sometiendo expresamente a sus preceptos a varias de estas entidades (punto I de la disposicién adicional quinta)**; en con- exeto, se trata de los organismos citados en las disposiciones novena y décima de la Ley de Organizacion y Funcionamiento, asi como del ente piiblico Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias®, con a ex- (Organismos pablicnscorresponderén a éstos, de acuerdo con lo sehalado en sus norms de treacicn 9 de orgeniacign y funcionamientoo en ns estattoe com sige eto caso a IB estabeco pera dichosbienes derechos en esta Les. Por tanto, pest a qe a gestion, a ‘ministracion yexplotactn de los bienes se conan lox propios crganisoos pals, ales iReutaes hat de rnidad eon It LPAP. fo que determina uns remisin a Insnormes aobre dstafectacion do los bienes por of Mtnsto ular dal Departamento aque elenganismo este ads art 703 dela LPAP), ae comno lx ncorporacon al patrimonto de In Admsinistrsion General del Bstado do los ienes propios de fon organismos pablcos ‘Guano mo les sean necesaios para el eamplitnento de as nes or. BO de a PAP). we tsaena parte de las lapioconesweallzadas se encuentran en la Ley 50/1998, de 30 ‘de diiembre, ns como, entre otos, en el RD 43221999, de 12 de marzo. 3 plenasi, por empl, en Agencia Espanola de Protecion de Datos o en la Come sién Nacional dl Moreado de Valores. 12 ed FA. Savtatann Pasion, «Objet yémbitow cit, pég 53. Notese que, a pes de fo qe establecsterimente ia mencionsda diposicén adicio- nol St de fa EPA regimen patrimonial de ester organismox pblices portarios es, en nner temino, eh etablecido e los arfeuos 6 «50 dela Ley 4/2003, de 6 de noviem. de Réginen Bconénico y de Prestcion de Servclos de lox Pucrtos de Tnterés Genel, sido su sardter de fac special. Por tant, la LPAR en contaste con sus props prviiones, ‘cota de apliencign supltorin. La Lay 48/003 fue publicada en el BOE tan solo 23 dias “Sepncs dela LPAP, logue signiics que In ramitecionpariamentern denne Leyes cone! {igen el tiempo. Sin embargo, y por sonprendente ycriteable que slo reste, en In Ley ‘2/2003, que, ropito, regula agar aspectos del regen patvmonal de os organisms pa iilco potusigsCdscnplanafctaclonydesfecactn de bnes, nsf como fe aduiscon ‘ennjacign de nciones de socledades), no se manclona on absolute als LPAR, Rosita de MbinisracisnPalioe 98 t3SN; 034.7638, mam. 17, Madi, septtembre-dllembre (2006, pps. 7.137{4 pRonLEUAICA CUESTIN DE LA RENPAIIEND. AFAELFERKANDEZ ACREDO cepeién del Instituto Cervantes, que queda al margen de la Ley del Patrimonio, Io que parece deberse al hecho de que la naturaleza de las funciones que tiene encomendadas determina que la mayoria de sus bienes radiquen en el extranjero. En sentido completamente inverso, existen una serie de entidades a las que la Ley del Patrimonio no menciona en absoluto, tales como el Banco de Espana, los Fondos de Garantfa de Depésitos, las funda- ciones del sector ptiblico estatal o los consorcios, y a las que, en con- secuencia, podria entenderse que la Ley no les es de aplicacién”, En cambio, en otros casos son las disposiciones adicionales de la propia Ley las que limitan expresamente Ja aplicacién de sus normas con un cardcter meramente supletorio, Ast sucede con el Patrimonio Sin- dical Acumulado; el Patrimonio de la Seguridad Social; el Instituto para la Vivienda de las Fucrzas Armadas; la Gerencia de Infraestruc- tura y Equipamiento de Ia Defensa; la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Seguridad del Estado; la Sociedad Estatal de Ges- tién Inmobiliaria de Patrimonio, Sociedad Anénima —SEGIPSA—; las viviendas de promocién publica construidas por el Estado, o la Entidad publica empresarial del suelo —SEPES— (disposiciones adicionales segunda, tercera, sexta, séptima, octava, décima, decimo- novena y vigésima de la Ley del Patrimonio)?! Por su parte, la disposicién final cuarta previene que «los departa- mentos ministeriales y Organismios piiblicos a las que corresponda la gestion y administracién del dominio priblico estatal de carreteras, fe- ‘ocarriles, aeropuertos, puertos, montes, aguas, mizas, zona martti- mo-terrestre, dominio piiblico radioeléctrico y demas propiedades ad- ministrativas especiales, efercerdin las competencias establecidas en su legislacion especifican, Se confirman de este modo las facultades de enajenacion de inmuebles, senalacamente de bienes demaniales afectados a la prestacién de servicios piblicos (obviamente, previa 7 Sobre estas exclusiones tcltas, vase J. A. SMMAMARIA PASTOR, «ODjet0 y Ambito», lt, pgs, 57-59 a Adeinés, in disposicién adicional decimociava dispone que «no sera de aplicackén, Ins previsiones de esta Ley ala adquisiciOn, acministraciny enajenacién de los activas que Sntegran la cavtera de inersiones financlerae y materiales de aquellos Organisms publicos ue, por mandato legal, estén obligados ala dotacian do provisiones Wéonieasy alts reso vs de cancter obigatorias. La disposicign adicional vigesimopriraera sehata, por st parte, fue eno se entenderdn incluidos on el Patrimonio del Fsiado aquellos actives de Enildades pablicas empresariales y ora entidades andlogas que estuvlesen afecios ala cabertara de brovisiones u otras reselvas gue viniesen obligacas a constitu o que tengan funcionallda Aes espectficas sein la lglslackon reguladors de Ia entidad publica ce que se tates ‘odo lo anterior deben untae atin lag tradicionales exclusiones relerides al Patrimo: rio Nacional y a1 Patrimonio Histérico Espatiol, Sobre estos conjuntos patvimonistes, ‘ange M. HASS018 CoN, El réginen juridico del Pstrimonia Nacionals, em FI rine ji Falco geerol del paarionto de as Administrcciones pibiens, op. eft, pags. 13681389, B.VaLeincet Fexiinnes, «Legislacion sobre Paltimonio Histrlea Espanol y LPAPs, en 1a ‘misina obra, pigs, 1507-1572, expecamente 1332-1555, aviate de Adminictcn Pion {SSW 0054.1639, nim tei, septiembre diclembre (2008), pas.1 montrusics cues ne ReaD. apse peRNNon2 aceveo0 desafectacién de los mismos), de que disponen determinados orga- nismos paiblicos, Asi sucede, por ejemplo, con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, a cuyo Consejo de Administracién el articulo 16.1.k) del Real Decreto 2395/2004 atribuye facultades para la adquisicién y enajenacién de inmuebles y la constitucién de dere- chos reales, siempre que las enajenaciones no superen los veinte mi- Hones de euros, en cuyo caso precisa de autorizacion del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economfa y Hacienda”®. Asi- mismo, los articulos 24.3 y 4 de la Ley del Sector Ferroviario y 31 det Real Decreto mencionado permiten la incorporacién al patrimonio propio de la entidad publica de los bienes de dominio ptiblico des- afectados. Nétese que en este ailtimo caso se establece Ia incorpora- j6n al patrimonio del Administrador de Infraestructuras Ferrovia- rias, previa desafectacién, no sélo de los bienes demaniales de su titularidad (arts, 24.3 de la Ley del Sector Ferroviario y 31.1 del Real Decreto), sino también de los bienes pertenecientes al dominio pui- blico del Estado cuya gestién corresponda al Administrador (arts. 24.4 de la Ley y 31.2 del Real Decreto)”, lo que implica wn cambio de titularidad en los bienes desafectados, Ademés, la Ley del Patrimonio, en principio, no resulta dle aplica. cidn a las denominadas sociedades de ente ptiblico, esto es, socieda- des mercantiles cuyo capital pertenece total o parcialmente a Ia titu- laridad de las Administraciones ptiblicas, Como es bien conocido, este tipo de sociedades, aunque su capital sea de titularidad paiblica, son entes de personificacién privada y su régimen juridico es tam- bién privado, De ahi que, tal como se desprende de lo dispuesto en el artfculo 2 de la Ley del Procedimiento Administrative Comtin, no puedan ser consideradas en ningtin caso como Administracién pi- blica. En el Ambito del Estado, idénticas previsiones se contienen en el artfculo I de la Ley de Organizacién y Funcionamiento. Se ha di 7 RD 2495/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprucba el Fstatuto de Ta Entidad pblicaempresatial ADIF. "2 El mifewlo 24.3 de la LSF dispone on su sogundo incso qu sls bienes de dominio pitblico de tiularidad del administrador de infrasteucturasfersovlrias que Feslten fame csttiow para in prestaeién de low servicios de interés general yexenciales para In Comin dd que realiza, podran ser desafetedos ror aque. La desafectacion se llevard a cabo previa tdecleracion de tnnecesareded realonde por el ergano competenie del administrador de ifr. ‘sirturas jenowtaras que se establesca en si Extattoy deteroibiard fa incorporacit as) patrinonto de fos bienes desafectades, qe padrin ser objeto de eajenactan o permntay: Por Spare, sl apartado 4 se expresa en los siguientes trminos: «Los bfenes de dominio publ ‘co uel Estado cuya gestion corresponda al ackninistador de infaestructuras ferrovitias¥ ‘que sullen Inecesarles para fa presiacién de Tos servilos de interes general podran se desatectads porch Ministerio de Fomento previa comunicacién al Miniserio de Hacienda {hoy, Ministerio de Econernta y Hacienda). Los bienes desaectadas se incorporan al pai ‘onto del adnnbisoudor de ifesiructuresferovieias», Contorme af arcu 3t dat RD ‘indo om el texto, el oreano competente del ADIF para malar la declamelgn de hnnecesa Fiedad es su Consefo de Administracion. Rasita de Adniracion Palen 100 188¥: 00347639, nai. TTL Madly Spiteri deere 2006), pdx. 79-1371a pon EtAICkCUESTON DEA RENTALIDAD. rayaoLpennavonz aceveoo cho, muy gréficamente, que estas sociedades no forman parte de la Administracién piiblica, sino que son «propiedades de la mismay™ Con este punto de partida, la no aplicabilidad general de la Ley del Patrimonio resulta de lo dispuesto en sus artfeulos 2.1, 166 y 167, asi como en la disposicién adicional duodécima de la Ley de Organiza- cién y Funcionamiento, A las sociedades mereantiles estatales tinica: mente les resulta de aplicacién e! titulo VII de la Ley del Patrimonio, referido al patrimonio empresarial de la Administracién General del Estado. Sin embargo, es obvio que dichas sociedades también pue- den ser, a su vez, propietarias de bienes, por ejemplo, inmuebles, de modo anélogo a lo que acontece con las entidades puiblicas empresa- riales que sf estan sujetas a la Ley; bienes cuya gestin (adquisicién, explotacion, enajenacién, gravamen), incluso en el supuesto de Tas sociedades de capital integramente piiblico, escapa por completo a la Ley del Patrimonio y, por tanto, a todo control piblico, rigiéndose por el Derecho privado (punto 2 del art. 167 mencionado)’s Por diltimo, la Ley del Patrimonio se ha visto obligada a conferir a Jos organismos ptiblicos a los que sf resulta de aplicacién un émbito de potestades auténomas de gestién muy extenso, lo que puede con- tradecir también gravemente el citado objetivo de centralizar las competencias gestoras en el Ministerio de Rconomfa y Hacienda. En defimitiva, bien puede concluirse, recogiendo palabras del dic- tamen del Consejo de Estado mencionado, que la Ley, pese a sus tundas declaraciones iniciales, no introduce ninguna medida real que permita caminar hacia Ia descable mayor umidad del Patrimonio de! Estado. IV, LA DISTINTA PUNCION DE LOS BIENES PATRIMONIALES, ENTRE LA RENTABILIDAD ¥ EL DESTINO A FINALIDADES PUBLICAS Como se ha podido comprobar, el denominado patrimonio pri- vado de las Administraciones piblicas fue concebido desde pers- 75 3.A, Satan Pason, «Objtoy Ambon ct, BAB. 58 25 bignser, por eemplo, enol patimono, Hams © no, dela entidad Conroe y “Telégratos, que de ser callleada por la LOFAGE como ented pubes empressral (disp slcion adiconal indéclma) ha pasado tras ta Ley 14/2000, de 29 de ditembre (ar 58) 0 onfigurarse como Soctedad Estate Correos Telegafon, SA, cavo capital pertencce 2 Ssivotldnd ota AGE, Bl punto custo del eltado arfculo 8 prove gus een el momento de in conaitiign de Ia “Socfedad Est Correos y Telegrafos, Soledad Anonima’, ve apor {ara a la misma todos los bienes, derechos y obligatones de iar de extn {itd 'palicn empresaral Conveor'y Telggraee,safvo tox Inmuebles do sa adiinistatvo tie Ze defersingn por den conjanta de los Ninistros de ITacienda y Fomenta, Los bienes Ldominte poblice que se tanstieran en vitud de este arvculo nla socked esttal que- dram desafeciados, Revista de Adiosrcion Piblen 18S: 003-7630, many 171 Ata, sepremiedicembue (2006, pigs, 79.137 101Lu moaLErtesCURSTON BFA RENTED. arab ronanoe2scuveDo pectivas muy distintas @ lo largo de la historia. Inicialmente, este patrimonio tuvo una finalidad esencialmente fiscal: se pone et acento cn su explotacién rentable con vistas a la produccién de in gresos con los que contribuir a las arcas piiblicas, lo que permite no incrementar las cargas impositivas a los stibditos (Hacienda pa- trimonial). Con el triunfo de la Revolucién francesa y de su ideario liberal surge el movimiento desamortizador, que ordena la puesta en venta de grandes masas del patrimonio de los entes pablicos (también pri- vados), hecho que afecta de modo particular, y podria decirse que dramatico, a las Entidades locales. De ahf que se ponga el acento en Ja consolidacién de una Hacienda tributaria que permita sustituir aquellas rentas patrimoniales. ‘Tras la primera guerra mundial, el paso al Estado social interven cionista determina la recuperacién de la titularidad patrimonial en manos de! Estado, pero ya no con una finalidad fiscal, sino destina- da primordialmente @ atender distintas funciones pablicas sectoria les, como la politica industrial, la urbanistica o la de vivienda. Este hecho ha determinado que no sea nada facil distinguir en el plano dogmtico si estos patrimonios, que son instrumentos de concretas politicas pablicas, cumplen 0 no con el requisito de la demanialidad Esto es, si cumplen 0 no con el requisito de estar afectos a un servi- cio piblico o al fomento de la riqueza nacional”, Por fin, en la tiltima década de! siglo xx ha tomad nueva etapa privatizadora que se justifica, como se dijo al comienzo, en Ia supuesta incapacidad de la Administracién pablica para ser un buen empresario, entre otras razones. Como resultado de este proce- so esta teniendo lugar un continuo trasvase de recursos patrimonia- les en beneficio del sector privado, al que se considera por definicién ms eficiente, asf como un replanteamiento de la presencia estratégi- ca de la Administracion en la economia. Hoy las dificultades apuntadas en torno a la delimitacién dog- mitica entre los bienes demaniales y los patrimoniales no se han re- suelto atin, Nuestro Derecho otorga a este tiltimo concepto un ca- racter negativo y residual por oposicién al dominio piblico. La categoria se integra, pues, por bienes que no estén destinados a un uso general o a un servicio ptiblico, es decir, que no estén destina- dos a los fines tfpicos del demanio. Al propio tiempo, con cl concep- to de servicio puiblico que se maneja para configurar a esta titima categorfa, hecho que se evidencia en la legislacién de régimen lo- impulso una 7 Vid. 1. areca Auae7, «Capitulo XVI Les madios materiales de la Administracion poblies: El régimen de sus Bienes, on Manual de Derecho Admainistraiva, 4 ed, Avie Bareelona, 1996, pag. dL Revita de niniercion Pale 102 ssn 0054-7438, nam. 17. Aa, septembre-ditembve (2006). nes. 79.187a moat etrcacorSTON BELA RENTABRIDAD APAPL FERNANDO ACAVEDO cal’, parece hacerse alusién inespecificamente a las competencias de la Administracién en general, de modo que los bienes patrimonia- les serian todos los que no se encuentren destinados directamente al cumplimiento de algtin fin pablico”’, Sin embargo, es sabido que, en vaz6n de su titular, también estos bienes deben servir a fines publi cos, al interés general, esto es, deben cumplir alguna de las misiones gue la Administracién tiene encomendadas por la ley (art. 103.1 de Ja Constitucién)”. Solo asf es posible justificar la existencia misma de la propiedad publica (arts. 128.2 y 132 de la Constitucién) y de su sometimiento a un régimen juridico exorbitante. Pero, entonces, gqué diferencia estos bienes de los demaniales? Cabria responder, en una primera aproximacién, que el destino natu- ral de los bienes patrimoniales (concepcién tipica en la etapa de la cienda patrimonial) se cifra en la obtencién de ingresos derivados prioritariamente de su explotacién, salvo que no sean susceptibles de aprovechamiento rentable, en cuyo caso debe procederse a su enaje- nacién, Asf se desprende de las previsiones contenidas en el articulo 105.1 en conexién con el articulo 8.1.5), ambos de la Ley del Patri- monio®, En cualquiera de ambos supuestos, el producto de la explo- tacién o el de la enajenacién debe ser ingresado en el Tesoro y que- daré afecto a las concretas finalidades puiblicas que determine ef presupuesto®!, De ahi que se haya podido sostener que mientras los bienes de dominio puiblico estén directamente al servicio de la Admi nistracién por su mismo uso, los patrimoniales lo estan tnicamente de modo indirecto, constituyendo un patrimonio fiscal®?, Esta misma finalidad de los bienes y derechos patrimoniales ha sido subrayada por el Tribunal Constitucional en varias Sentencias. As{, en la de 15 de julio de 1998, reiteradamente citada, sostiene el Alto Tribunal que los bienes inmuebles patrimoniales estén destina- dos a obiener el maximo rendimiento econémico para su titular, al 7 para el artiulo 74.2 del TRRL, en efecto, «son bienes de servicio nablico los destina- dos al curnplimento de fines pablicos de responsabided de fas Bntidades loetes "8 A Munenouz Rucci, «Reflexiones sobre el signifieado aetval de fos pal blicgse it, pag. 210. ' Sostione Gaksino Pata quo «no puede desconocerse quo, en elorio gentido, el propio interés seal —en cuanto justfiante de la propiedad de los entes administrativos" com porta una faceta del interés pblican (ets; F'GARRIDO FAA, El dominio privado de Ie Ininstracion», ci. pag. 441). WOT. A. SANTAMARIA PRSIOR, Privlpios de Derecho Admiuistativo General 11, op. ett ig, 547, 's" Ast se explica el matiz que, en relacién con Io dispuesto por el artfculo 74.2 del TRRL, Introduce ol aed 4.4 del RBEL en el sentido de exigir como eriterio de la dema- nialidad que ol destino al cumpliiniento de Fines piblicos de responsabilidad de Tae Entide des locales se cumple directamente. SI dicho destino se cumple de mode fndivecto, el bien Secalifica de patrimonial este tipo de alirmaciones se ha referido R, FaLcON y Teta, eLafinalidad financle- raen la gestign del pacimonios, en REDF, nim, 35, jullosepttembre 1982, pe 351 ios pe ovat de AdnivistacnPalca SSN: 003.7639, nim 171, And, septiembre-dclomre (2006), pgs. 79437 103.Li mroatcittes CorsTaN Bsa nExranDAD. Ravan. eRQANDEZ ACEVEDO igual que ocurre con los bienes que pertenecen a los sujetos privados, «Su valor en ef mercado, en efecto, permite que las Entidades locales pue- dan recurrir al erédito incluso mediante ta constituci6n de una garantia reat [..), bien proceder a su enajenacion y obtener un ingreso extraordina rio de Derecho privado, bien conservarlos como fuente de rentas para el erario de la Entidads. Ast, pues, los bienes patrimoniales «ito son res ex: tra commercium sino objeto del trdfico privado, al igual que los bienes que integran el patrimonio de los particulares. Pues aun estando sujetos los actos de cesién 0 disposicién por parte de la Entidad local a un estric to control mediante normas adininistrativas, son susceptibles de arrenda- miento, enajenacion, permuta y cesiéa». ¥ continiia: «No cabe olvidar otra finalidad inherente tanto al patrimonio de los Entes pitblicos, como al de los sujetos privados, en cuanto conjunto de bienes, presentes y futu- ros: la de responder del cumplimiento de las obligaciones contratdas por sut titular (articulo 1911 del Codigo Civil)»®, Funcién esta tiltima que s6lo podré cumplirse, obviamente, en la medida en que se refiera a bie- nes a los que no alcanza e! privilegio de la inembargabilidad. Por su parte, en la Sentencia de 24 de febrero de 1994, refiriéndo- se a Ia entonces vigente Ley del Patrimonio del Estado de 1964, el ‘Tribunal Constitucional sostuvo que dicha Ley «regula distintas modalidades en que los bienes que integran dicho patrimonio sirven fi- nes de interés general, que son los tinicos que justifican la propiedad piiblica segiin los articulos 128.2 y 132 de ta Constitucién. Junto a la modalidad prototipica, consistente en afectar bienes al uso general o a los servicios puiblicos (articulos 113 y siguientes de la Ley del Patrimo- nio del Estado), existen otras modalidades entre las que se incluye la explotacion de los bienes patrimoniales, que disciplinan los articulos 31 y concordantes de la Ley, Dicha explotaci6n recae sobre los bienes del Estado que, aun no encontrandose dedicados de momento al cum- plimiento de los fines propios de ningiin drgano w organismo estatal, no conviene enajenar, y que son susceptibles de aprovechantiento re table, La explotacién de tales bienes patrimoniales sirve a los intereses puiblicos de manera indirecta: permite al Estado percibir las rentas y frutos de los bienes de su propiedad, que pasan a engrosar el Tesoro pti- blico (arttoulos 31, 80 y 36 de la Ley del Patrimonio del Bstado)»® En la misma Iinea, sostiene Hauniou que el dominio privado de los entes pitblicos tiene sobre todo una utilidad fiscal: «c'est un do- maine administré propriétairement dont les revenus doivent étre versés dans les caisses publiques»*, Igualmente, para INGROSSO, el destino 0 8 SPC 166/1988, de 15 de julio, FE 13. 52/1994, do 24 de febrovo, #4 © M. Haueiou, Précis de Drott administra et de Droit publi, 117 ed, Reevell Sie, Ports, 1927, pag. 920. Revita de Administ Disa 104 tsi: 008.7630, mai, Mad septiembre deere (2006), pigs. 70437Us momewstescuESTON be LA neNHLIDND. IA saeLFeRANORR ACEEOO finalidad de los llamados en el Derecho italiano bienes disponibles es el de producir ingresos al Estado. Por su parte, FoRsTHOoFF dis gue dos tipos de patrimonios, los que sirven a los fines de la Admi nistracién directamente y los que lo hacen de modo indirecto, Sienta ho autor que las cosas que la Administracién posee en propiedad privada y sometidas al Derecho civil se hallan al servicio de la misma «sdlo de manera indirecta, 0 sea, no por la utilizacion, por el uso en cuanto tal, sino por el rendimiento que arrojax y que contribuye a la fi- nanciacién de la Administracién, Esta indole de patrimonio se Hama patrimonio fiscaly®. Bn la doctrina espafiola de Derecho financiero, Ferret Lararzs matiza que frente a los bienes que forman parte del dominio piblico y que por ello estan directamente destinados a satisfacer una fu pablica, los bienes que integran el dominio privado de la Administra- cién sirven fundamentalmente para la obtencién de ingresos®. A su parecer, la Ley del Patrimonio contempla a este tipo de bienes y de- rechos como fuentes de ingresos ptiblicos, no como medios mater Jes para cumplir directamente una funcién piiblica, sino como ins- trumentos para conseguir ingresos piiblicos, sumas de dinero con que cubrir las necesidades priblicas®, De ahi que dicha Ley dedique especial atencién al aprovechamiento, explotacién y enajenacién de estos bienes, es decir, a la utilizacién de los mismos como fuente de ingresos piiblicos de Derecho privado, Mientras, en el artfculo 8.1.4) yb) se consagran, como principios que deben regir Ja gestion y ad- ministracién de los bienes y derechos patrimoniales, los de rentabili- dad en su explotacién y economfa en la gestion. A st vez, sin perjuicio de Ia ya mencionada referencia al patri- monio del Estado que realiza el artfculo 132 de la Constitucién a los efectos de imponer una reserva de ley, la Carta Magna mente alude a esta categoria de bienes piiblicos en una ocasién, y lo hace recogiendo expresamente su destino clisico, la produccién de ingresos. En efecto, el articulo 157.1.d) prevé que los recursos fi- nancieros de las Comunidades auténomas estarén constituidos, en- ire otros factores, por los «arendimientos procedentes de su patri- monio» Con todo, la existencia de bienes patrimoniales afectos al cumpli- miento de diversas finalidades pitblicas, consagrada hoy en la propia 8 G. Incxosso, vox «Patrimonio dello Soto c degli Enti pubblicie, en Novissino Diges- to lglayi, tomo XI, UTE, Tafa, 1957, pg. 670. SE. Fonsriorr, Datado de Derecho adminitrarivo (wraduceion al espafel de Ia 52 ed, slengana ce 1955), IEP, Madrid, 1958, pg 482 SPT, Fuuautko Lavatza, Curso de Derecho Financiero Bspanol, vol. 1, 242 ed, Marcial Pons, Madeid-Barcelona, 2004, pag, 166. Op. alt ct ne, 187 Revita de Namie Palion 198N: 0034-7639, nm. 171, Madi, seplembredierbre (2006), pags. 19-187 105Lu mostewticsCUESTON DEL RENIBILIEAD AMREL FeRNDEZ AcevEDO Ley del Patrimonio” y aceptada por el Tribunal Constitucional, im ie una plena y absoluta identificacién entre el dominio privado de las Administraciones piblicas y la consideracién de los bienes que se integran en dicha categoria como fuente de ingresos para el Tesoro”, Sin excluir e! juego de los prin: idad y eco- nomia legalmente consagrados, la gestién de los bienes patrimonia- les y las relaciones juridicas que conlleva deben poder atender tam- bién, segtin los casos, a un general o de cumplimiento directo de fines de interés puiblico en el marco de una funcién publica”. Por lo pronto, debe subrayarse que el destino de un bien ptiblico una finalidad de esta indole no determina, sin més, su ingreso en la categoria demanial™, Al contrario, la Ley del Patrimonio consagra una suerte de presuncién de patrimonialidad, de tal modo que los bienes de titularidad publica, salvo excepciones®, poseen este carée- ter. Asf, el articulo 16 prevé que los bienes y derechos de la Admi- nistracién General del Estado y de sus organismos p , salvo previsién legal en contrario, se entienden adquiridos con el carécter de patrimoniales, Tal presuncién deriva también de la propia defini- cién negativa o residual de esta categoria: de los articulos 7 de la Ley del Patrimonio y 340 del Cédigo Civil se desprende con nitidez que todos los bienes del Estado en los que no concurre alguna de las cir- cunstancias necesarias para formar parte del dominio piblico (afec- cién al uso 0 al servicio publico) son patrimoniales. Por otro lado, no cabe interpretar los criterios delimitadores del dominio piiblico, tipi- ‘© Baste recoger pore] momento ls consideraciones gue se sfectian en su Exposilén de Molto sa tzcn dee poli pation sso cn acuta de ot rineipios a que ha do sajetmse [a gation de oa blenes ydavechos, priseipos gas span. Een en dima instants an coneidoracion de estor blends y devechow como actives que ten Ser administados forma integyada com lor restantss recursos publics, de need ‘om lor criteios conetiicionales de efctencta y economia y aelendo efectiva st wocacion ‘de'ser apieados al cumpltniento de funcionesy fines publics, Ayanzando en esta Mea es ecto de los Bienes patrimoniles, la Lay reclana unt gestion de fos uisnos plenautente fv [egraa con fas restates poten pleas yen pau, con f poten de vivid, to ae cbligordn toner en event, on la moviiacion de dichos activ, las divetrices derivadas de gulass. Cursive no viginal mene sentido, F GARRIDO FALLA, Ted de Derecho adhninistatve 1, op ct, pas a7 2. “Vid, R. Ferwswner AcevEDO, oF} pautmento de las Administactones pablieas: con: ‘ceptoy principios generaless, en Heinen juridico general del parinuonto de las Adinints Iaetotes publics, op. elt, pags. 188-190. 38 Vid J.V. Gonzhtaz Gael, «Los biones patrimoniales de las Administraciones publi it, paps. 1278-1287, Pr je fos adqutids medignt egropacin forzosn se entienden afetados a dominio pabiico fats. 24.2 y 66.2.0) de la LPAPI hn este sentida se manficria B, Covent Piarusta, «El apravechmnienta y explotacién de los bienes y derechos patrimonialese, en Comentarios la Ley 33/2003, del Patrimonio de les Adminismraciones Pablicas, Civitas, Madvid, 2004, pgs, 865-599, 574-876, Resta de AdninisracinPaion 106 15X: 0034-7639, na. 171, Madd sepiemtedefennbee (2006), pps. 79-137Lu mooted CUESTION DE LA REAPAMIDAD AFABLFERKANDE ACEERO camente uso general y servicio puiblico, en el senticlo de cualquier ac- tividad publica, pues los bienes patrimoniales también son aptos para constitnirse cn soporte material que permite a la Administra- cién cumplir un importante niimero de actividades de interés pitbli- co. Por su parte, los demaniales «serfan exclusivamente aquellos bie- nes destinados al uso general, es decir, a la utilicacién directa por los ciudadanos, 0 al servicio public, entendiendo, por lo que respecta a este segundo criterio, que habrd afectacidn al servicio putblico cuando el bien se encuentre directamente destinado al cumplimiento de la ac- tividad ptiblica, en sentido estricto, y no de cualguier funcién auxiliar ocomplementaria de la misma», En definitiva, la categoria del dominio piblico posee un carécter singular o excepcional que impide que el régimen juridico exorbitante diseftado para proteger estos bicnes se convierta en cl régimen gene- ral de todos los bienes y derechos de las Administraciones ptiblicas, Este orden de ideas se confirma en varios preceptos de la Ley del Patrimonio. En primer término, del artfculo 8.2 se desprende que los bienes patrimoniales deben destinarse de modo prioritario al cum- plimiento de fines piiblicos y no a la mera obtencién de ingresos, En concreto, dicho precepto exige que, en todo caso, la gestion de los bienes patrimoniales coadyuve al desarrollo y ejecucién de las dist tas polfticas piiblicas en vigor, y en particular la de vivienda’?, En se- gundo hugar, el articulo 131.1 precisa que podran ser enajenados los bienes y derechos patrimoniales del Estado que no sean necesarios para el ejercicio de las competencias y fumeiones propias de la Adi nistracién General del Estado o de sus organismos publicos; lo que, terpretado @ sensu contrario, conduce a una prohibicién de cna- Jenar aquellos bienes que si sean necesarios para dichas competen- cias y funciones, Por consiguiente, la primera misién a In que deben atender los bienes patrimoniales no puede ser otra que la de servir de soporte para el ejercicio de competencias y funciones administra- tivas®®, La docttina cientifica ha hecho hincapié, asimismo, en Ia existen- cia de bienes patrimoniales cuyo destino va mas alld de st rendi- miento econémico, pues cumplen, en una u otra medida, funciones piblicas propias de la Administracién a la que pertenecen, GARRIDO Fata, por ejemplo, distingue hasta tres tipos de bienes patrimonia- les: aquellos que producen un rendimiento econémico, los que son 3 C. Cutnenitta Many, Bienes pecrnaoniales del Estado, op. eit, pag. 139, 27 Vid. EA, Cstito BLANC, «El Patrimonio de Ios entidades foesles trae Ix aproba- cian de la Ley del Patrimonio de las Administrnciones Pablicasn, ci pa. 37, "Af, E- COLoM PIAZULO, «El aprovechamiento y explotactan de Tos blenes y devechos patrimonialess ct, pag. 583, Revita de intresin Pica {SSN 0347639, nin, 171 Madi, sopombredicembre 2006), pies, 72:37 107instrumentos para el desarrollo de actividades de utilidad publica pero permanecen sometidos 2 las formas del Derecho privado, y los afectados a un servicio priblico cuyo régimen jurfdico es esencial- mente andlogo al de la propiedad civil. Por su parte, MENENDEZ RE- xacil afirma que la titularidad de grandes patrimonios puiblicos es sun instrumento ttil, cuando no necesario, pare facilitar la consecu- cién de los fines del Estado». A su ver, SAINZ MoRENO advierte de que si bien los bienes de la Administracién pueden producir ingre- sos, ésta no es la finalidad de los mismos, pues en ellos lo determi. nante es sti destino a un fin de utilidad publica. Finalmente, para CuincHttta Marty, el hecho de que un bien no esté destinado a un uso 0 servicio publico «no significa que no pueda estar destinado al cumplimiento de otros fines de interés general atendidas por ta Adini- nistracion»®, La posibilidad de esta doble tipologia de destinos de los bienes patrimoniales, rentabilidad econémica pero también cumpli de fines ptiblicos, tampoco le es desconocida a la jurisprudencia. Asf, en la temprana Sentencia de 26 de octubre de 1911, el Tribunal Su premo declaré que los bienes de propios, es decir, los bienes patri- moniales pertenecientes a los Municipios, se caracterizan bien por estar destinados a satisfacer necesidades de la persona juridica, bien por dedicarse @ la realizacién de servicios municipales, o bien por- ‘que, sin responder a necesidades del Municipio ni de los individuos que forman la comunidad, son posefdos por los pueblos a fin de uti- lizar las rentas que producen para nutrir los ingresos municipales'®, Mucho més recientemente, el Tribunal Constitucional, con el fin de limitar el juego del privilegio de inembargabilidad, ha constatado Ja existencia de un conjunto de bienes que, sin pérdida de su natura- Ieza patrimonial, estén materialmente afectados a un servicio publi co oa una funcién publica especifica, por lo que constituyen el so- porte material de dicha actividad, es decir, son un medio material necesario para la realizacién efectiva de los intereses generales a los que sirve la Administracién'!®! 9 Veanse R. Gannivo Fits, «Bl dominio privado de Ia Administracione, cit, pg, 444, {y Duta de Derecho aduinsraivo Hop ft pag. S82; A. Metro” Rexacty «Relies hes sobre el sanficado actual de los patrinoniss pblicos», cts pa. 210, F Sanz Mone No, «El dominio pabicn una rflexion sobre su concentoyfatuialers, cneuenta anos des- func dee fnlacon dea Revista Adsrncion Fenn nan, 150 de esta REVer, Epiembre-diclembre 1999, pap. 486; C. Caiwertta Mani, Benes patrinoniaies del Esta. diag its ni. 13 5 Galeton Nt A. Gontitsx Bustos, Las bienes de propio, op cit, pég. 56, Otras ‘Sentencing, eras por la autora, ents que pede sprecars fs avaidad de elinos aque Scale en el texto son In de 17 de diciembre de 190s, 3 de dltembre de 1995 (An 2285) 0 2oidercnsro de 1986 (hr 24, 1S S1e 16611998, ce 18 de lio, FE 12. Resta de MdminisracionPabloa 108 138¥: 00567639, nm. 171 adi, settembre deienbue (2006), pés. 79.137pmomueities CUESTOW DE LA RENTED. RAFAEL FERNANDEZ ACRYEDO Queda de manifiesto Ia fuerte tensién dialéctica que advirtiera el Profesor MeNeNDEZ. Rexact entre la consideracién de los bienes pa- trimoniales desde un punto de vista exclusivamente financiero, de obtenci6n de ingresos, y su contemplacién como soporte de intere- ses o necesidades priblicas de competencia de la Administracién ti- tular!®, En este debate ha terciado la Ley de! Patrimonio. Si bien debe re- conocerse que lo ha hecho de forma indirecta y cabria decir que poco valiente, lo cierto es que pueden descubrirse en ella las bases sobre las que deberfa construirse una equilibrada y cabal solucién del problema. La Ley (art. 8.2) parte, como antes se dijo, de que la gestion de los bienes y derechos patrimoniales ha de estar al servicio, en primer término («en todo caso», subraya literalmente el precep- to), del desarrollo y ejecucién de las distintas politicas publicas en vi gor Queda de este modo vinculada la politica patrimonial al curm miento de las exigencias derivadas de otras politicas priblicas, de entre las que el precepto destaca, por su importancia social y econd- dal, Rn este aspecto, es de destacar el denomina- do epatrimonio municipal de! suelo», regulado en los artfculos 276 y 280 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, atin vigentes. Conforme al primero de dichos preceptos, los posibles destinos de dicho patrimonio separado son la regulacién del mercado de terre- nos, Ia obtencién de reservas de suelo para actuaciones de iniciativa piiblica, asf como facilitar la ejecucién del plancamicnto, Una vex in- corporado al proceso de urbanizacién y edificacién, el artfculo 280 exige que los bienes que integran este patrimonio se destinen a la construccién de viviendas sujctas a algin régimen de proteccién pti- blica 0 a otros usos de interés social, de conformidad con el planea- miento urbantstico. De vuelta a la legislacién general, el mencionado principio del ar tfculo 8.2, desde un punto de vista normativo se traduce en la obliga- cién, ya referida, cle que el destino primordial de estos bienes consis- ta en el ejercicio de las competencias y funciones propias de la Administracién, tal y como se desprende del articulo 131.1 del mis- 1) A, MENeNDE” RexacH, «Reflexiones sobre el significado actual de fos patrimonios publices lt, pigs. 218-219 3) Unis Bensnoez hace notar que «si se analiza en dealle el proceso de ejecueion de actuaciones inmobiliaries por los diferentes agentes estatales en los atmos anos, 5 féeil ‘constatar que los principios informadres dela concepeién y desarrollo de estas operacto: thes no descensan exclusive nl preponderantemente en el erterio dela obtencion de recur. os financieros, sino que olorgan tna gran Importancla 4 aspectos complementarios de toda operacién, que consttiyen 1os elementos cualitativos que se aportan por estos agen ‘tla consecicion de fines publicos y la mejora en el blesesar social asoclada a la cus Iifeacién del terrtorion (er, F Unis Penedxbez, sLa LPAP como instrumento al servicio de tuna nueva police patrimonial del Estados, ct, pigs, 3840; la eita en pig 38), Revita de Adminis Pilon SSN 054-2688, mim, 171, Madd, septlembredermbne 2006) pags. 79.137 109mo texto legal. Sélo cuando los bienes, 0 parte de Ios mismos, se revelen como innecesarios para el cumplimiento de dichas compe- tencias y Fimciones, le cabré a la Administracién elegir entre su ena- jenacién y su explotacién, en los términos que se examinarén segui damente, Existen, ademas, a lo largo del texto legal diversos preceptos en los que luce nftida la hipdtesis absolutamente habitual de que este tipo de bienes se encuentren destinados a la realizacién de fines de interés piiblico, sin quiebra de su condicién patrimonial o, lo que es Jo mismo, sin que se produzea su ingreso en el dominio piiblico. Asf, el articulo 145 permite la cesién gratuita de bienes y derechos patri- moniales de la Administracién General del Estado a favor, en unos casos, de sujetos piblicos (Comunidades autnomas y Entidades lo- cales), pero también incluso de sujetos privados (fundaciones pti cas 0 asociaciones declaradas de utilidad piblica™), «para la realiza- cién de fines de utilidad piiblica o interés social de su competencia» Mayor relevancia posee atin, por razones que exceden del ambito de este trabajo, el articulo 30.3, que proclama la aplicacién del privile- gio de la inembargabilidad también a los bienes y derechos patrimo- niales siempre que estén «materialinente afectados a un servicio pri- blico 0a una funcion piiblicay'®, En suma, la dimensién financiera en la gestién patrimonial, como afirma con acierto CHINCHILLA MARIN, debe entenderse tinicamente «como uit aspecto de su gestion, compatible y, desde luego, stibordirta- do, a su verdadera funci6n de instrumento de los diversos fines de inte. rés general a los que la Administracion sirver'®®. Este es justamente el criterio central sobre el que debe erigirse la gestion de los bienes pa- trimoniales, sin que ello determine que haya de renunciarse a la ob- tencién de cualquier ingreso, siempre que resulte compatible o, al menos, no obstaculice los fines de interés general perseguidos!””, 106 En la STS de 24 de marzo de 2000, Ar 3504, se ventla un asunto relative 9 la cesion del uso do unos terrenos de propiedad municipal, dle natarateza patrimonial, a favor de lt Asoclacién de Ganederos de Navacerrada (Matic), en determinadas condiciones que con ‘Sstieron en For cannon simbolico a cambio de ls obligacién del bencfciaria de pervalir Lugo de ls instalaciones construidas a todo gandro local que lo solictare Ti Gonzstez Ganca eta ato ejempla mas contenido en ch artcuto 73 de Ia LPAR, que permite ala AGE adseribirbienes y darechos patrimantales desu tularidad a favor de ss ‘rgnnismos publices, para su vineulacion divecta a un servicio de su campetencia © para el cumplimiento de sus fines propios» (cr, J. V. GONZALEZ Gatels, «Enajenacion y grave men de lor bienes del patrimonio del Esiado>, en Comentarios aha Ley 33/2003, vel Ptr nignio de les Administraciones Piblicas, op. et, pag, 640). Sin embargo, en este supuesio la ‘ndzeripeién leva impifelta la afectgetén de los bienes at domino pablico, por lo gue, vk dentemente, piondan st condicion de patvimoniales, '90'C. CHINCHILLA MARIN, Blanes patrOnoniates del Estado, op. cit, p&g. M40. 107 Vid, R. FALCON'Y TALLA, «La finalidad finaneiora en la gestion del patrimonion, eit ig, 368 9 passin ned dinisiracon Pion 71. Madi seem dilembe (2008), pgs. 19-137 110 1sy: 0036-769, nam{A PRORLENATIACUESTION OFLA RENTARILIAD, RATARL ERMAN ACEO Ahora bien, las consecuencias de esta opcién son inmediatas: los contomos que delimitan las dos grandes categorias de bienes pibli- cos, demaniales y patrimoniales, cuando menos pasan a ser difusos, sino inexistentes, V. REGIMEN JURIDICO DEL APROVECHAIENTO ¥ EXPLOTACION DB LOS BIENES Y DERECHOS PATRIMONIALES EN LA NUEVA Ley pet Patrimonio a) Introduccién Como se deduce de cuanto se ha apuntado hasta ahora, siempre que no resulten necesarios para atender alguna necesidad espectfica de interés ptiblico de competencia de la Administraci6n titular, los bienes y derechos patrimoniales pueden ser objeto con toda normali- dad de explotaci6n 0 aprovechamiento rentable. En efecto, bien pue- de afirmarse que la principal caracteristica de este tipo de bienes es- triba en que estén en el comercio de los hombres, por lo que son susceptibles de tréfico jurfdico-privado, lo que permite su explota- cidn en busca de un beneficio econémico!*. A regular dicha explota- cién dedica la Ley del Patrimonio los articulos 105 a 109 y concor- dantes, que ocupardn la atencién de las préximas péginas. Dichos preceptos son de aplicacién directa a la Administracién General del Estado y a sus organismos piiblicos, con la salvedad de algunos po- cos que afectan también al resto de las Administraciones piiblicas, locales y autonémicas, habida cuenta de su cardcter bisico o de apli- cacién general. Pero incluso aunque la necesidad de interés piblico a que se vie~ ne haciendo referencia exista, no puede descartarse por completo la hipotesis de que el bien sea susceptible de varios usos. En estos sos sera posible su explotacién rentable siempre que ésta sea compa- tible con el cumplimiento efectivo del fin de interés puiblico a que esté destinado, ya porque la explotacién alecte tinicamente a una porcién del bien innecesaria o que no menoscabe el cumplimiento de aquel fin o ya porque, afectando a la totalidad del bien, éste sea susceptible de varios usos que resulten compatibles entre sf. En este aspecto, CoLom PIAZUELO trae a colacién la Sentencia de 2 de enero de 2003, Ar; 1065, en la que el Tribunal Supremo declara com- patible la instalacién por un particular de una piscifactorfa en un 86 Vid. M.*A. Gowzites Bustos, Lor bienss de propios, op. ct, pe, 62, '© Vid, B, CoLOM PIAAURLO, «Bi aprovechamiente y explotacion de Tos bienes y dere- chos patrimonialess, cit pigs, 587-588, esta de AbminieecionPabloa 1384 0034-7689, aon 171, Madi septembredicembre (2008), pgs. 79.137 LLL[A PROBLEUATICRCUESTION D&A RENTABIIDAD, san. easanner sceveD0 monte catalogado, categoria que bajo In Ley de Montes de 1957 tenfa la consideracién de bien patrimonial afecto aun fin publico!"®, Bl aprovechamiento era posible en los téminos de su articulo 20, que, entre otros extremos como su eardcter excepeional y temporal, ponfa el acento, precisamente, en la compatibilidad entre el aprovechamien- toy la utilidad pitblica asignada a dicho espacio forestal!"!, En el caso concreto enjuiciado por la Sentencia, dicha compatibilidad respondia a que la ocupacién temporal de la parte solicitada no impedia la nor- mal utilidad piiblica asignada al monte afectaco, Tal conclusi6n se al canza por aplicacién conjunta de varios Factores que tanto la Adminis- tracién como el juzgador de instancia tuvieron en consideracién, tales como Ia baja densidad de la cubierta vegetal, la escasa fertilidad del suelo, la limitada extension superficial afectada, la importancia de la produccién anual de la piscifactorfa tanto en términos cconémicos como de creacién de empleo, las garantfas de restauracién de! impac- to ambiental, asf como la relevancia econdmica y social del proyecto. De ahi que el Tribunal Supremo afirme que debe entenderse preserva. da la utilidad piiblica del monte y, por ende, la compatibilidad exigida por el citado articulo 20 de la Ley de Montes de 1957", La admisibilidad de una hipétesis andloga, si no idéntica, esté ex- presamente reconocida en el artfeulo 89 de la Ley del Patrimonio respecto de los bienes de dominio publico destinados a un servicio piiblico. Dicho precepto permite Ia ocupacién por terceros de ciertos espacios en los edificios administrativos del patrimonio del Estado, con carécter excepcional, siempre que Ia ocupacién bien tenga por objeto dar soporte a servicios dirigidos al personal destinado en ellos o al piblico visitante (tales como cafeterfas, oficinas bancarias, caje ros autlomaticos, oficinas postales u otros semejantes), o bien se trate de la explotacién marginal de espacios no necesarios para los servi cios administrativos', Nétese, ademis, que en el segundo pirrafo 1#© Como ya hubo ocasion de vefeit la Ley de Montes de 2003, que detoga la de 1957, ha conyertido alos monies eatalogados en Bienes de dominio piblico [art 12.1), por ra ‘anes de servicio pilcor] con cardeter exeepcional y provie audiencia do ls Interesados, de Ia Asesorin Ju ica y del Conesjo Superior de Montes, el Minfsterio de Aguicultura per establecer serv “imbreso aitortoar ocupaciones de earseter temporal en mantes del Catslogo, sfempre gue 5 Justfique Ta compatiidad de unas y otras con el fi la uted paca a que estuviers afecio al’ monte, Cuando se tate de montes comunsles o.de propos, fas scrvidumbres y fcupationes potirin ser concedides cuando procela por Ia Adiminisbacién Forest, previo Informe favorable de las Entldades locales st estuyieten declarados de wilidad publican 1 Otros supuestos similares (ocupaciones ce montes catalopados), nungue alcanican do soluciones diversas, ueron enjuliador por las SSTS do 2 do ebril de 1994, Ax 3034, 38 de junio de 1992, Ar S827, 1d id. . Feswivber Accvebo, «illzacién de los blenes y derechos pibicos: estudio de su régimen juridicos, en EI rginen juridico geteral del paarinonto de las Adminitrac: hes publcus, op. cit, pags. 869-871. Revita de Anicracin Pilon 112 188: 0056-699, nam 171 Madi, sepstembre-dcembre 2006). yes 79137LOM EUAICACUESTOX DE LA RENTOILIDND. ZAFAEL FERNANDEZ AcREDO del precepto se recoge el mismo requisito esencial de la compatibili- dad, indicado respecto de los montes de! Catélogo, entre el aprove- chamiento que se pretenda y el destino del inmueble demanial («Esta ocupacién no podra entorpecer o menoscabar la utilizacion del inmueble por tos érganos o unidades alojados en él). Si la hipétesis resulta admisible respecto de bienes que tienen la calificacién de demaniales y que, por ende, estén sometidos a un ré- gimen de proteccién y defensa en principio supuestamente més seve- ro!§, no se alcanza a advertir el motivo por el que la misma no pu- diera tener lugar cuando se trata de bienes que también estén destinados al cumplimiento de servicios 0 funciones piiblicas aun- que mantengan la calificacién de patrimoniales. Salvado en cada caso concreto el problema de la compatibilidad, el régimen juridico de estos aprovechamientos rentables es el mismo que se analiza a continuacién relativo a los bienes patrimoniales tipi- cos o no afectados a funcién piblica algunal'®. Por tiltimo, debe hacerse una primera consideracién de alcance general sobre el capitulo IT de la Ley del Patrimonio, titulado Aprove- chamiento y explotacion de los bienes y derechos patrimoniales, La ve~ gulacién que en el mismo se contiene no es significativamente distin- ta de la que se prevefa en el capitulo IV del titulo I de la Ley de 1964 tras la modificacién evada a cabo por el articulo 86 de la Ley de Presupuestos de 29 de junio de 1990 (Ley 4/1990). Esta dltima Ley modificé en su totalidad dicho capftulo IV, a cuyos preceptos da una redaccién completamente nueva, El carfcter de esta Ley como ley de presupuestos (carece de toda explicacién y referencia en su escueto preémbulo y su tramitacién parlamentaria es, como corresponde a este tipo de leyes, muy rapida) impide conocer los motivos que con- dujeron al legislador a tomar esta deci b) Régimen juridico y principios aplicables Bl ejercicio de las facultades dispositivas, y mas concretamente de las que tienen por objeto la explotacién de los bienes y derechos patrimoniales, esta sometido como regla a las normas del Derecho privado. No obstante, la objetividad con que debe actuar la Adminis- U4 Dige supuestamente porque, como es conocido, n Tos bicnes patrimonisles mate rialmente afeciados al cumpliraiento de un Servielo publico 0 dena funcign publica, ade- mis del régimen de exorbitancias aplicable a todos los bienes patrimoniales, se los splica tambien alguna de las notas earscterstias del demania, en coneveto la inembargbiidad farts, 30,3 de la LPAP y 23.1 de la LGP, y STC 166/1998, de 15 de ali. "iS Coxow Puuzdeio, «El aprovechamlent y explotaelén de las Bienes y derechos pa- twimoniaiess cit, pag. 587. Revita de Mdinisrcin Bion SSN 0034-7639, an, 171, Matha sepieribre dere (2000), pags. 79-187 113“La raontendnichcvEsHON BELA RENTABNEDAD, saFAEL FERNANDEZ ACEVEDO tracién impone ciertas cautelas competenciales y procedimentales, asf como algunos Iimites, que vienen impuestos por el Derecho ad- ministrativo, En este aspecto, el régimen juridico general del patti monio del sector pitblico estatal, del que forman parte los bienes y derechos patrimoniales (arts. 3.1, 4 y 7.1 y 2 de la Ley de! Patrimo- nio), se somete, de conformidad con el articulo 4.2.c) de la Ley Gene- ral Presupuestaria de 2003, a su normativa especifica, es decir, la de patrimonio, Asf lo confirma el articulo 7.3 de la Ley del Patrimonio, a cuyo tenor «el régimen de adguisicién, administracion, defensa y enajenacién de los bienes y derechos patrimoniales serd el previsto en esta Ley y en las disposiciones que la desarrollen 0 complementen». Esta es, en consecuencia, la normativa de aplicacién prioritaria, Con todo, pudiera parecer, siguiendo el tenor literal del precepto transcrito, que los aspectos relativos a la explotacién no siguen este orden de prelacion de fuentes y, mas en concreto, que no se someten de forma prioritaria a los dictados de la Ley del Patrimonio, toda vez que el articulo 7.3 inicamente se refiere al régimen de adquisicién, administracién, defensa y enajenacidn, Al margen de que Ia explota- cién de los bienes puede considerarse parte de su «administracion», siempre que este término se entienda en sentido amplio, cabe soste- ner que la frase «adquisicién, administracién, defensa y enajenacién» alude de forma analitica a la totalidad de los preceptos de la Ley, cualquiera que sea el aspecto relativo a los bienes y derechos pa- trimoniales que en ellos se regule y, por ende, tambien a su explota- Por otra parte, el citado artfeulo 7.3, ademas de imponer Ja apli- cacién prioritaria de la Ley del Patrimonio y su normativa de desa- rrollo, establece una suerte de doble supletoriedad en razén de la materia de que se trate. Asf, en las cuestiones relativas a In compe- tencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguitse para ello, se aplica supletoriamente el resto del Derecho administrative, mientras que en todos los demas aspectos el Derecho supletorio seri el privado, Esta regla se reitera en el articulo 110.1 respecto de los negocios patrimoniales, entre los que se en- cuentran los relativos a la explotacién de los bienes y derechos. En ner término, previene la aplicacién prioritaria general de la Ley del Patrimonio y sts disposiciones de desarrollo. Bn segundo lugar, dispone tna supletoriedad distinta seaiin el aspecto de que se trate: para la competencia y el procedimiento, la legislacién de contratos (Ley de Contratos dé las Administraciones Piiblicas y Reglamento General); en todo lo demés, es decir, en los aspectos relatives a los Ne Ast lo entionde J. A. Saxtauanta Pastor, sObjeto ydmbitow, lt, pls. 86. Revita de MdnintetracionPabica 114 135: 00347639, nim 171 Mac, septiernbe dates (2006), ns, 794137pout CUESI0H BELA RENTON AFABL FERNAND Jenve00 efectos y extincién de los contratos, el Derecho privado. Este esque- jere del previsto en el articulo 9 de la mencionada Ley de Contratos al ocuparse de! régimen juridico de los contratos privaclos, entre los que cuenta los de arrendamiento y demas negocios juridi- cos analogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y va- lores negociables!”. Parece, pues, que el legislador quiere que a los efectos y extincién de los contratos privados se les aplique de modo supletorio Gnica- mente el Derecho privado, excluyendo la aplicacién supletoria, entre otras normas jurfdico-administrativas, de la legislacién de contratos. Sin embargo, como afirma SANTAMARIA Pastor, aunque las normas administrativas que se aplicaran supletoriamente con cardcter habi- tual seran las de competencia y procedimiento, no puede descartarse la aplicacién de otras. En este aspecto, pone como ejemplos las de expropiacién forzosa, cuando ésta haya sido Ia forma de adquisicién de un bien patrimonial (por ejemplo, a efectos de su reversién), las sancionadoras o la ya citada de contratos administrativos en rela- cidn con los negocios de disposicién sobre bienes patrimoniales. Asi las cosas, el citado autor concluye que la matizacién que los artic os 7.3 y 110.1 establecen carece de importancia!®, En cualquier caso, conviene hacer hincapié en que luce aqui la conocida teorfa de los actos separables que determina una dualidad de régimen juridico (arts. 110.1 de la Ley del Patrimonio y 9.1 de la Ley de Contratos!’) y, por consecuencia, de orden jurisdiccional competente, de modo que el enjuicfamiento de los actos que se dic- ten en relacin con la preparacién y adjudicacién del contrato (ex- presiones que incluyen todas las reglas sefialadas por el art. 11.2 de 9? Véase, asimismo, ct artfeulo 921 dsl RBEL. Adviéstase, no obstante que la natwrate- 2 privada de los contratos de arrendamniento y damas negocios juridicos anélogos sobte Bienes inmucbles,propedades Incorporates y valores negotabls, af como eng resto de los supuestos del elenco que se contiene en ef srfculo 5.3 Ia LAY no es pactfca, Frente lu opinign doctrinal de que este tipo de contratos son siempre, vialgulern gue sea su obje {o, contratos privados, se sittin otro sector de la doctrina para el que Unteamente son con {nates privates sino concurre alguno de fs ertetios manejados por el aiculo 5.2.0) de LLCAP {a saber, que estén vinculadas al giro o tlio eapecifico dela Administracion contra {ante 0 que satisingan de forma directa inmediata una finaliad pablica de la especiica Ccompetencia de aqilla) en caso contraro, su naturaleza es la de contratos administatives tspetiales. Vease un apretado vesimen de la polemicn en J, Rosa MonENO, sLa gestion pe Uvimonial: reglas generates, en Et riginen jico generat del patimonio de kas Administ: lois pens, op ct, pes 986-987, TANT A, Savraioatin Phsiok, «Objeto y Arubltos, elt, pag. B7. CoLaw PAZUELO, por st Parte, se refiee a la aplicacion de Ia legislacicn complementarin de Ia LPAP y pose como ejemplo la velativa a a caza,aplicable a ia explotacion de la caza existente en los bien pa Inimonisles (eB. Cocos Pazuzco, wll aprovechamienta y explotacion se los bienes y de patrimoniniess, eit, pag. 59), Notese que si bien ef aticule 110.1 deta LPAP no posee carfetor bésico, de confor smidad con la disposteton final segunda de esta Ley, el aricuto 9.1 de ia LCAP atone dich naturaleze, seuin la disposieln final primera de la LCAP, evista de distro Pablion ISSN: 0034-7639, 171, Madr sepiombrecctomine 2006), pgs. 79-187 11SLa pmonLEticnCUESHOX BELA REVERB, rapa FeaNande2 AcFVEDO la Ley de Contratos!2) se residencia en la jurisdiccién contencioso- administrativa, mientras que las controversias que surjan entre las partes relacionadas con el contrato mismo son competencia de la ju- risdicci6n civil [arts, 2.b) de la Ley de la Jurisdiccién Contenciosa, 110.3 de la Ley del Patrimonio y 9.3 de la Ley de Contratos]!! Conviene advertir, por titimo, que el articulo 110.2 de la Ley del Patrimonio sustituye la aplicacién prioritaria de Ia propia Ley por las normas de creacién o estatutos de las entidades piblicas empre- sariales y de los organismos piblicos Puertos del Estado y Autorida- des Portuarias, en relacién con el régimen de la preparacién y adju- dicacién de los negocios juridicos patrimoniales, asf como con la competencia para adoptar los correspondientes actos, En otro orden de consideraciones, las normas reguladoras de la explotacién y aprovechamiento de los bienes patrimoniales conteni- das en la nueva Ley no resultan de aplicacién en dos supuestos: siempre que el uso sea por un plazo inferior a treinta dias y cuando tenga por objeto la organizacién de conferencias, seminatios, pre- sentaciones u otros eventos similares, En ambos, las condiciones de la utilizacién se regulan exclusivamente por lo que el propio érgano competente disponga en e! acto de autorizacion, en el que habra de fijar, ademas, la contraprestacién a satisfacer por el peticionario (art, 105.3 de la Ley del Patrimonio). Este tipo autorizatorio coincide con el previsto en el articulo 90.3 para aprovechamientos anlogos sobre bienes y derechos demaniales destinados a un servicio ptiblico, cuyo régimen es en este aspecto coincidente; sin que la distinta naturaleza juridica del bien, demanial o patrimonial, juegue en este punto algtin papel de relieve, Como se viene diciendo, el articulo 7.3 de la Ley de! Patrimonio establece la aplicacién prioritaria de lo dispuesto en la Ley y «en las disposiciones que la desarrollen 0 complementens, disposiciones que 100 . Gakcla pu Riratetay 7, R, Fiewinez, Curso de Derecho Admivistrativo, vo. 1, 122 ed, Civitas, |, 2004, pss. 707, 1 Gon todo, pudiera entenderse quc existe una clerta diserepancia ent, por un Indo, «1 artieulo 20) de ia LICA y, por otto, lor arfeulos 110.3 de la LPAP y 9.3 dela ECAP. La EPAP se ha limitado a copia Iieralmente Ins prevsiones en este aspecto dela LCAR, sin ve parar en ello. La discrepancia consiste en que mientras pir Ia LICA Ta juraciceién con: fensiosa ecojacerde de los denominados actos sepavables de Tos contratas privados de Is Administtacion (preparacign y adjudicacion), pava la LCAP, y por ende para Ia LPAP, dh hos actos separables upon ser mpugnados ante el ordan juisdieetonal eontecioso», eX. remo éste que ha podido ser interpretedo como una mera faculted del particular que tam. bign posiia dirgirsu aceién sobre dichos extremos ante la jurisdeci6n civil. No abstante, como ha subrayade Mans Rerorritto, al srfculo 2.) de la LICA somete imperativamen: {ala jurisdiceion contencioso-adminisivativa los actos de preparacion 9 sdjudieacion de los contratos privados celebrados por la Administeacion, sin que el paytleulay pueda digit straceion a Ta juriediccion civil (ef, S, Maauin-Reuioaritio Hague, xcomentario al attra 2.) dela LIGA de 1998», er REDA, nim, 100, octubre-diciembre 1998, pag, 84) Reva de Adina Pon 116 198%: 0034-769, nim. 171, Medi Sopslombve-dcierbe 2008), pigs 794187Li monLEHNTCACUESTON 95 LA RERTIIDAD aa RANE ACEVEDO habran de dictarse por el Consejo de Ministros, conforme a la habili tacién contenida en la disposicién final quinta de la Ley. El proble- ma estriba en que dicho desarrollo atin no ha tenido lugar, por lo que se plantea Ia posible vigencia del Reglamento de desarrollo y ejecu- cidn de la Ley de 1964, aprobado por Decreto 3588/1964, de 5 de no- viembre. De conformidad con las previsiones de Ia disposicién dero- gatoria tinica de la Ley del Patrimonio, se derogan, ademés de las eyes que cita expresamente, cuantas disposiciones de igual o infe- rior rango se opongan, contradigan o resulten incompatibles con Ix misma, Asf pues, el citado Reglamento contimia en vigor en todos aquellos extremos en que no se oponga, contradiga o resulte incom- patible con la Ley del Patrimonio, Por lo que se refiere a los principios sobre los que se asienta la explotacién y aprovechamiento de los bienes y derechos patrimonia les, conviene comenzar subrayando que la Ley del Patrimonio preci sa en su articulo 8.1.5) que la explotacion de los bienes y derechos patrimoniales debe ajustarse a los principios de eficacia y rentabil dad. Pero también a los de pul coneurrencia y objetividad, asf como a los de colaboracién y coordinacién entre las diferentes Administraciones piiblicas con el fin de optimizar la utili- zacién y rendimiento de sus bienes [letras ¢) y ) del mismo precep- to]. Estos son, pues, los principios esenciales que presiden todo el capftulo II de la Ley. Una aplicacién del mencionado articulo 8,1.¢) se encuentra en el articulo 105.4 cuando admite la colaboracién de las demas Adminis- traciones puiblicas territoriales, y entre ellas sefialadamente las auto- némicas, para la mejora del aprovechamiento y explotacién de los bienes patrimoniales. Como se afirma en la Exposicién de Motivos de la Ley, los principios de cooperacién y colaboracién «pueden coadyuvar de forma decisiva a que los bienes y derechos piiblicos sean empleados de la forma mds eficiente posible al servicio de los fines a gue estan destinadosn. Dicha colaboracién tendré lugar mediante la presentacién de proyectos relativos a tales bienes con el tinico requi- 10 de conformarse a los principios del artfeulo 8 ya mencionados. Presentado el proyecto, el drgano competente debe estudiarlo, ast como resolver cuantas peticiones contenga que se relacionen con los Bienes. 1 Et apartado, que noe corigen en ta enmsiends nm, 163, del Grupa Palani Dipattados. tf en el Proyceto de Ley vemitido por el Gobierno, tiene su fare Catalan, en el Congreso de los evista de Mnivitracin Pion SSW: 0034-7639, nan HTL Madi, septtembee dicembne (2006, pags. 72.437 LATLL PROBLEMAICACUESTHON BELA RENTAIIDAD RAFAEL FERNANDEZ ACEVEDO ©) Presupuestos de la explotacién o aprovechamiento ‘Tres son los requisitos previos que se cleben cumplir para que pue da acordarse la explotacién de los bienes y derechos patrimoniales de titularidad de las Administraciones piblicas!’, El primero de ellos ha quedado de manifiesto en el epigraie IV anterior: se trata de que los bienes no estén materialmente afectados a un servicio priblico o a una funcién piblica (art. 30.3 de la Ley del Patrimonio). Asf se desprende del juego conjunto de los articulos 105.1 y 131.1 de la Ley. Impide, este timo precepto, la enajenacién de aquellos bienes y derechos patr moniales que resulten necesarios para el ejercicio de las competencias y funciones propias de Ia Administracién General del Estado o de sus organismos piiblicos, mientras el primero exige para la explotacién que los bienes no estén destinados a ser enajenados, es decir, parte de la base de que sean susceptibles de serlo (precisamente por no resultar necesatios para las competencias y funciones de la Administracién en los términos del artfeulo 131.1), y que se decida no proceder a su ena- Jenacién. De esta forma, frente a los bienes necesarios para el ejercicio de las propias competencias y funciones, la Acministracién no puede clegir entre enajenarlos 0 proceder a su explotacién rentable; debe mantenerlos necesariamente destinados al cumplimiento de aquellas comapetencias y funciones en tanto que éstas lo exijan. Este mandato legislativo implica, en suma, que debe plantearse primero si el bien patrimonial puede destinarse a una finalidad publi ca para, en caso negativo, proceder a explotarlo de forma rentable. ‘Tal valoracién viene exigida por el articulo 105.1 de la Ley y detert ha, en cierto modo, una reduecién de la discrecfonalidad administra- iva para decidir el destino de sus bienes y derechos patrimoniales!?4 El segundo de los requisitos consiste en que los bienes 0 derechos no estén destinados a su enajenacién. En un primer acercamiento, pudiera parecer que se sienta una suerte de preferencia 0 prioridad por la venta o enajenacién como formula para extracr rendimiento a los bienes o, cuando menos, para adelgazar el gasto piiblico que im- plica st mantenimiento, en busca, como se ha dicho, del equ presupuestario!5, Sin embargo, el articulo 138.1 de la Ley del Pat 8B, Cocons Prazutto, «Bl aprovechamiento y explotacion de los blenes y derechos pa ‘wimoniaiess lt, pag. 879. TES" E. CoLoM PIAZUcLo, «El aprovechamfento y explotacin de los bienes y derechos pa twimoniaiesn it, pag. S83. "BP La dactrina se ha preguntado por ls razones que pueden hacer proferible a enafe nacion de Tos bienes, habienda observado que puede tratarse tanto de rarones de indole econdralca general (por ejemplo, lo mayor iilidad on el ambita de in esonomia privads) como de cerdeter meramente recatidatorio; vd. J.J. BAYONA DU PaROCORDD, El patrinion io Gel Pstadio, IBV, Madrid, 1977, pag. 274 Revita de AdnineecinPblca 118 138w; 0034-7639, num. 171 tat, septiembre diciembre (2006, pags. 7137Le ROME CACUESTON BELA REKDANLIEND RAFAEL FERNANDEZ ACEVEDO monio, que regula el procedimiento para la enajenacién, exige que en el expediente que sea instruido al efecto se justifique debidamente que el bien objeto de la misma no es necesario para el uso general o al servicio pitblico! «ni resulta conveniente su explotaciéns. La con- secuencia de todo ello es la prioridad, cuando menos teérica, por la explotacién. Dicha prioridad sélo cede una vez acordado el destino del bien a su enajenacién, acuerdo que, al propio tiempo, vinicamen- le puede ser adoptado cuando, sin ser necesario el bien 0 derecho para el ejercicio de las competencias y funciones propias de la Admi- nistraci6n (art, 131.1 de la Ley del Patrimonio), no resulte conve- niente aquélla (la explotacién), extremos ambos que han de ser debi- damente justificados en el expediente (art. 138.1). Se da cumplimiento, de este modo, a lo dispuesto por el articulo 132.3 de la Constitucién, que, en lugar de decantarse por la enajena- cidn de los bienes, se ha pronunciado a favor de su administracién, defensa y conservacién, pronunciamiento que determina la supera- cién, también a nivel constitucional, de las ideas desamortizado- ras!?”, a la par que constituye una consecuencia de la configuracin constitucional del Estado como social!?8 Nétese, con todo, que la Ley del Patrimonio deja al Ministro de Hacienda (hoy, Vicepresidente segundo del Gobierno y Ministro de Economia y Hacienda) un amplio margen de discrecionalidad @ la hora de elegir entre explotar el bien o enajenarlo, decision que, no obstante, habré de pivotar necesariamente en torno al dato de la ma- yor rentabilidad econémica, social o de otra indole de una u otra op- , en REDA, nim, 35, octubre-diciembre 1982, pags. 651-657. Parcon y Teuta, R: «La finalidad financiera en la gestién del pavrimonio», en REDE, 35, jullo-septiembre 1982, pigs. 349-397. ‘Aceveoo, Ri: «El patrimonio de las Administraciones pablicas: concepto y principios generalese, en A régimen juridico general del patrinionio de las Admainis- lraciones pablicas, El Consultor, Mactid, 2004, pags. 141-192. — sUilizaci6n de tos bienes y derechos piblicos: estudio de su régimen jurtdicos,e El régime jusidico general del patrimenio de as Administraciones publicas, El Con- sultor, Maciti, 2004, pags. 813-978. uz Busy Pinos A: Derecho Pblico Romano, 7ed Chas, Madi Fennsynrz, Roprloutr, C.: «Aprosimacién al conceplo de dominio piblico inmaterial en los derechos sobre Invenciones y ereaciones», en el ndin. 146 de esti REVISTA, mayo-agosio 1998, pags. 129-155. Fenscivve Ropelove7, T. Ry SaxTaMaRla Paston, J. A: Lepislacign advainistrativa es- ‘parila del siglo xix, TEA, Madrid, 197. Feaasino Lararzs, J. J: Curso de Derecho Fiaanciero Espaiol, vol. 1, 242 ed., Marctal Pons, Madi, 2004 ForsrHor, Ei Maado de Derecho Adinisirativo (traduecién al espanol de Ia 5 ed. alemana de 1955), IEP, Madrid, 1958, uur Boni.ox, Fs Derecho Administrativo de fos Bienes. Domsinio Prblico y Patrimo: nio, ENAP, Madrid, 1977, Garcia ow Bnet, B, (Cétedra): Aprates de Derecho adiinistrasivo 2.%, tomo I, Facut: tad de Derecho de la UCM, Madrid, 1979-1980. Gancla ne BrteaRia, B., y Feanénouz, 7, R: Curso de Derecho Administrative, vel. 12, ed. Civitas, Madrid, 2004 Gaxcin-Moxes, A. Ms «A propbsito del régimen juridico-financiero det patrimonio de las Administraciones paiblicass, en EI répbnen jurtdico general del patyinonio de fas Adminisiraciones publicas, Ek Consultor, Madd, 2004, paps. 193-222, Gansupo FAL, P; «El dominio privado de le Administraciéns, en Bsiudios en homena- {ea Jordana de Pozas, tomo 1H, vol. 1, TEP, Madi, 1961, pgs. 439-461 — ‘Sobre el répimen del dorninio publicos, en Problemarien de la Ciencia del Derecho, Estudios en Homenaje al Profesor José Marta Pi y Suner, Bosch, Barcelona, 1963, pies. 305-340, = Tatado de Derecho edministrativo, Vol 1. Parte generalsconclusin, 112 ed, Teenos, Madrid, 2002, GonzAvtz Bustos, M. A. Los bienes de propios, Marcial Pons, Madrid, 1998, GowzAuz. Gacla J. V: «Bnajenacién y gravamen de los bienes del patrimonio del Bs: lado», en Comentarios a a Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administractones Pei. blicas, Civitas, Madrid, 2004, pigs. 641-680, — aos bienes pattimoniales de las Administraciones pablicass, en Derecho de fos bie nes piiblicos, Tian lo Blanch, Valencia, 2005, pags. 1271-1332. Gonziusz SaLivas, J: vox «Bien ‘patvimonials, en Biciclopedia Juridica Civitas, vol 1, Civitas, Madrid, 1995, pags. 801-807. GGuspea Manrin, M., y Moniv CaxoontLt, B.: «El Derecho pablice de los bieness, en Derecho adntinistiativo, Parte especial, 5. ed., Civitas, Madrid, 2001, pags. 319-367. Haumou, Me Précis de Droe admis et de rot pute, 11* ed, Recuel Sires, Pa- Hs, 1927, Twakoss0, Gi: vox «Pate alien, ono XA onio dello Stato e degli nti pubblcls, en Novissime Digesta ITET, Turin, 1957, pis. 665-676, evita de inert Palen 136 1864: 00347639, nen 171, Madd sop dckebve (2006), pgs, 79437“A reontetrcs coRSTION OF La RENTAL. aFAeL FeRNSpe2 Acre Magris-Reronutio BaoveR, S. La Ley de Aguas de 1866, Antecedents y elaboracidn, Centro de Estudios Midrograticos, Madvid, 1965. — «Comentario al ariieulo 2b) de ia LICA dle 1998s, en REDA, min, 100, octubre: diciembre 1998, pags. 77-85 -Menenbez, P: «Ambito objetivo de regulacion y extensién del dominio piiblio. Alcan te dela ejecucion judicial de fos caudales publicoss, en El riginen jurfdico general del patrimonio de las Administraciones publicas, Bl Consultor, Madrid, 2004, pags. 123-139, Muénouz Ruxact, A: oReflexiones sobre el significado actual de los patrimonios pt blicos», en Ciudad y Teritorio, nis. 95-96, primavera-verano 1993, pégs. 209-221, Musik Detoano, J. B: «Presentacions, en Al rginien uatdico general del patrimonto de las Administraciones piblicas, ¥1 Consultor, Madrid, 2004, pégs, XLV-LI — #Objeto y ambito de aplicacién de la Leys, on #1 réginse junio general del pati ‘monto de las Adiministracienes piblicas, #\ Consulter, Madrid, 2004, pgs. {-1S. Monti Ociwa, 1: Curso de Derecho administrative, tomo I, 52 ed, Facultad de Dere cho de la UCM, Madrid, 2002, Monto Caxwowri, IE: «BI'Derecho pablico de los bieness, en Derecho administativo Parte especial 6 ed, Civitas, Madrid, 2005, pags. 331-385. Musoz, Mactan6, 8: Tratado de Derecho Administrative y Derecho Piblico General, vol. 1,2. ed., Tustel, Mali, 2006, Nusro Garcia, A: Los prineros pasos del Estado constieional, Avel, Barcelona, 1996, Oxruoa Atwarn7, Le «Capitulo XVI, Los medios materiales de la Administracion pil ‘ca: Bl régimen de sus bienes», en Maywal de Derecho Administativo, 42 ed Aviel, Barcelona, 1996, paps. 33-86, Panava VAcour7, R.! Derecho adininstvativo, Vl. Il, Bienes priblicas. Derecho urbantst: €0, 10."ed., Marial Pons, Madrid, 2004, Posapa, A: Travado de Derecia Administrative seg las teortasflosdficas y la legislacion zasiziva, tomo 2%, Libreria General de Vietoriane Susvez, Madrid, 1898, Rosa Mono, J., La gestion patrimonial veglas generalem, en 2 régimion jurtdico ge neral del padrimonio de las Administvaciones piblieas, El Consulter, Medid, 2004, pags. 979-1008. Suz. MoxENO, F: wArt{culo 132. Dominio piiblico, parieronto del Estado y patrimonio nacional», en Comentarios a las leyes polities, tomo X, EDERSA, Madrid, 1985, igs. 123 ys ~ 4E1 dominio publica; una reflexion sobre su concepto y naturaleea, cincuente afios lespués dle Ia fundacion de la Revista de Administracign Palblicas, en el nim 150 de sia ReMisiA, septiembre-diciembre 1999, page, 477-514 Sucrawiatta Pastow, J. A: Prineipios de Derecho Administrative General, vol, 1 ed, Tustel, Madrid, 2004. — sObjeto y dmbito. La tipotogta de los bienes pablicos y el sistema de competen: clas», en Comentarios ala Ley 33/2003, del Patrimonio de las Aduinistraciones Ptbli- as, Civitas, Madrid, 2004, pags. 43-108, Sosa Wacwek, F, y FURRIES LO?Z, Ml: «Patrimonio empresarial de la Administracién General det Estado», en Comentarios a la Lay 34/2003, del Patrimonio de las Adii- nistraciones Publicas, Civitas, Madi, 2004, pégs, 765-788. Unla Funndnnez, B: eLa Ley de Patrimonio de las Administraciones Piblicas como ins ‘rumento al servicio de una nueva politica patrimonial del Estador, en Comentarios 4 la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Addministrciones Pilblicas, Civitas, Mads 2004, pigs. 25-41, \VaLcAncel, FrunAprz, P: eLegislacin sobre Patvimonto Histéxieo Espaiol y LPAPs, en. £1 régimen juvidico general del patrimonio de las Adminiciraciones priblicts, El Con sultor, Madrid, 2004, pigs. 1507-1572, Resist eins Pilon SSN; 006-7639, nim. 17, Ai, sepiene diciembre (2006), noes 79.197 137