José I. Brito Peret (REVISTA DE JUBILACIONES Y PENSIONES. T XIV, pág.

933)

A cien años de la creación de la primera caja de previsión social

I. La previsión social ha sido entendida bajo el punto de vista doctrinario como el conjunto de las iniciativas
espontáneas o estatales dirigidas a aminorar la inseguridad y el malestar de los económicamente débiles, fuera
del trabajo, habiéndose regido, inicialmente, por los principios del seguro privado.

La idea, positivamente recogida, se reveló como medio para realizar un régimen de “seguridad social” con
normas que tienden a prescindir de las relaciones derivadas del trabajo, para dejar de lado las causas y atender a
las consecuencias; en este sentido, no debe perderse de vista, tratándose de las finalidades sociales que la
orientan como de los medios técnicos o de los mecanismos jurídico-administrativos que emplea, de naturaleza
contributiva, la distinción a efectuar respecto de la “asistencia social”, propia de la competencia del Estado al
financiarse con recursos generales de la masa de los contribuyentes.

Al lado de esta especificación, aflora la diferencia entre el Derecho del Trabajo y el de la Previsión Social;
precisamente, Deveali en su fructífera labor docente sentó una opinión -que, a nuestro modo de ver, mantiene
plena vigencia- en el sentido que este último extendió su amparo a sectores que no revisten la figura de
trabajadores subordinados, agregando que las normas del Derecho del Trabajo tradicional pertenecen al derecho
privado mientras que la del segundo pertenecen al derecho público (cfr. “Derecho del Trabajo y Derecho de la
Seguridad Social”, DT, 1970-433).

Sentado ello y volviendo la vista hacia el pasado más próximo podríamos afirmar que la expresión básica de las
jubilaciones y pensiones en la República ha estado conformada por el régimen de previsión social sin que
pudiera considerarse a este último como una forma de auténtica seguridad social al haberse limitado a cubrir tan
sólo las contingencias de vejez, invalidez y muerte.

II. El determinar el punto de partida, al intentar trazar un resumen vinculado a la formación y evolución del
mencionado derecho hasta llegar al modelo actual, en cuanto cuenta principalmente, si no exclusivamente, con
los aportes de los beneficiarios, la observación más elemental permite comprobar la manera en que se fueron
articulando períodos históricos bien definidos.

El primero de ellos comienza a partir de 1810 donde se registra el otorgamiento de beneficios graciables, en
virtud del favor, característica ésta que se mantuvo a lo largo del siglo XIX. En ese horizonte jurídico
corresponde otorgarle un lugar preferente a una ley reglamentaria del servicio de pensiones dictada en 1822
(conf. Goñi Moreno, “Antecedentes históricos de la previsión social argentina”, en Revista de la Facultad de
Derecho de Buenos Aires, 1953,VIII, p.1449) en donde aparecen consagrados principios, algunos de los cuales
se reflejaron en el posterior ordenamiento previsional, a saber: la cifra de los beneficios (“ninguna pensión
ascenderá de quinientos pesos anuales”); la no acumulación (“no podrá una misma persona gozar más de una
sola pensión”); el límite en el goce de los beneficios (“no se considerará pensión alguna como vitalicia, salvo el
caso de las pensiones concedidas a las madres de los que hubiesen muerto en defensa de la patria”); y “las
pensiones no se abonarán sino hasta la edad de doce años en los varones y en las mujeres hasta que muden de
estado”.

Asimismo, se contempló lo referente -como directiva que encontrara posterior resonancia- que “los varones que
pasen de doce años no podrán continuar en el goce de la pensión si no justifican hallarse cursando las aulas de
estudios públicos o de aprendices por contrata formal en alguna fábrica o taller “.

En un posterior reglamento de pensiones fue introducida una idea que podíamos considerarla como novedosa
para ese entonces. De acuerdo a su formulación, quedaba reconocido que las viudas que habiendo contraído
segundo matrimonio volviesen a enviudar, habrían de reasumir la pensión que tenían con el primer marido (ob.
y loc. cit.), solución ésta que, en buena medida, encontrara justificación como inevitable secuela de las cruentas
luchas por la Independencia seguida por los duros enfrentamientos civiles habidos.

Con posterioridad a la puesta en vigencia de la Constitución Nacional de 1853, en cuanto marca el comienzo de
un segundo período a la luz de un concreto enfoque esquemático, es dable advertir que los gobiernos que se
sucedieron exhibieron un concepto de política de previsión restringida en su alcance efectivo, a consecuencia -
pensamos- de la complejidad de las relaciones sociales que caracterizaran el fin del siglo XIX y comienzos del
XX; por firme y segura que pueda parecer esta opinión, no podría negarse que tomándola en su conjunto, la
realidad ofrecida por el nacimiento y posterior desarrollo del ordenamiento previsional en forma paralela a la
sanción de la ley de accidentes de trabajo en el año 1915 (del 29 de septiembre) como el establecimiento del
seguro obligatorio de maternidad por la ley 11.933 (del 29/09/1934), obliga a examinarla desde un punto de
vista muy especial que escapa al objetivo de este trabajo.

Así resulta útil tener presente que luego de la instauración en 1904 de la primera Caja previsional (para los
empleados civiles), le sucedieron otros organismos de tipo autárquico procurando análoga cobertura para otros
sectores de la colectividad productora (Ferroviarios, Empresas de Servicios Públicos, Bancarios, Periodistas,
Marina Mercante, etc.), habiéndose creado, de esta manera, un sistema que llegó a contar hasta el año 1956 con
“doce cajas y media”; toda vez que los domésticos habían sido incluidos como “Sección” dependiente de la Caja
de Comercio.

Si nos acomodamos a una fórmula categórica, es preciso no olvidar que las normas legales sancionadas a
comienzos del siglo XX, en cuanto respondieron a la naturaleza previsional, fueron el fruto de reclamaciones
hechas por los gremios más organizados y en donde adquiriera un particular relieve, por su cohesión, el de “La
Fraternidad”, como sociedad de ayuda mutua entre los maquinistas y foguistas de locomotoras (cfr. Alberto
Córdoba, “Historia de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Ferroviarios”, Bs.As., 1949,
p. 63 y ss.).

Dicho ciclo se extendió hasta el año 1944 en donde se escalonaran una serie de iniciativas, aparte de las ya
indicadas, en respuesta a las nuevas corrientes que inspiraban a la Seguridad Social en el mundo.

Entre las mismas sobresale, por ejemplo, la creación del Instituto Nacional de Previsión Social (decr.
29.176/44), además de la instauración del régimen jubilatorio para los empleados de comercio (decr.ley
31.665/44) y para el personal de la industria (decr.ley 13.937/46).

Después de haberse logrado la generalización del sistema previsional, preciso es reconocer -como lo señalamos
en un anterior ensayo (v. de nuestra autoría, “Aspectos en el desarrollo legislativo y jurisprudencial del régimen
previsional. Las reformas silenciosas”, en DT, 2004-A-313)-, que el Primer Plan Quinquenal (cfr. Diario de Ses.
Cám. Senadores, 1946, p.165, ap. VIII) del gobierno que asumiera en el año 1946, optó por su transformación
en un sistema de seguros sociales y en donde las Cajas existentes quedaban como régimen a extinguir, propósito
éste que no pudo concretarse al haber sido resistido por las asociaciones gremiales, en razón de haber
considerado más beneficioso el sistema de jubilaciones.

Con el correr de los años, el desarrollo de la disciplina operó a través de diversas fases, cuya delimitación
temporal puede efectuarse en función de las diversas medidas políticas, jurídicas y organizativas, las cuales
fueron adoptadas sin responder a un plan de conjunto como así también sin reconocer razonables prioridades.

Claro está que la apuntada caracterización no posee un valor absoluto, pero lo cierto es que el sendero abierto
configuró un hecho trascendental en donde cabe observar, como lo adelantamos, que el mismo no se ciñó a un
criterio orgánico y sistemático en oportunidad del dictado de una innumerable serie de disposiciones legales y
reglamentarias; de esta manera, se conformó una suerte de protección social -insistimos, con manifiesta
deficiencia tal como fuera puntualizado, en densos y meditados estudios por el actuario José González Galé (cfr.
“Previsión Social”, Bs.As.,1946)- en respuesta a las necesidades de una sociedad que a lo largo del siglo XX se
iría industrializando en forma progresiva.

III. Como primera manifestación regulatoria del aludido proceso cabe anotar, en el orden nacional, a la ley 870 -
sancionada el 21 de septiembre de 1877 (cfr. José Giustinian, “Indice Concordado de las Leyes de la Nación
Argentina”, Bs.As.,1906, pág. 101)- en la cual , si bien no llegó a emplearse el término jubilación ni tampoco el
de pensión, el hecho de haber asegurado el goce íntegro del sueldo a los Ministros de la Corte Suprema y Jueces
de sección que hubieren llegado o llegaren en lo sucesivo a la edad de 70 años, unido al desempeño de la
magistratura por diez años consecutivos, demuestra que el aludido reconocimiento estuvo destinado a proveer la
respectiva subsistencia, esto es, cuando la mayor edad alcanzada no les permitía trabajar para vivir. Acá hay que
advertir que el legislador de ese entonces omitió considerar la situación de los parientes directos.

Posteriormente, y a través de la ley 4226 (del 24/09/1903), el beneficio se extendió a los magistrados de las
Cámaras Federales, Cámara de Apelación de la Capital y Fiscales de la Cámara.

En toda esta investigación relacionada con la cobertura previsional, hay que tomar en cuenta la distinción que
estableciera la Constitución de 1853 entre las pensiones graciables y las jubilaciones y pensiones de ley -punto
éste sin antecedentes en la constitución de los EE.UU y sí en la de Chile de donde fuera tomada (conf. Antonio
Bermejo, Diario de Ses. Cam. Dip., 1894-I-288)- habida cuenta que el sistema que venía aplicándose constituía
una derivación, como lo señalamos precedentemente, del régimen graciable existente en el tiempo de las
monarquías absolutas en Europa, lo que no dejó de significar el ejercicio de una facultad enteramente
discrecional.

La finalidad de la norma constitucional apuntaba tan sólo a contemplar el acuerdo de esas pensiones a título
honorífico, desde el momento que no constituye función del Poder Legislativo practicar directamente la
“asistencia social” mediante el otorgamiento de beneficios no contributivos, sin perjuicio, claro está, de
establecer el marco legal dentro del cual se cumpla tal actividad protectoria.

Tal era el criterio sustentado en los fundamentos del proyecto de ley presentado por el citado Diputado Antonio
Bermejo, destinado a reglamentar el otorgamiento de pensiones -quien luego ejerciera, con dignidad, el cargo de
Juez de la Corte Suprema- al decir “que el uso de esa atribución conferida al Congreso, está justificada en
circunstancias excepcionales y cuando se trate de un servicio también excepcional que no sea el mero
cumplimiento de los deberes inherentes a un empleo, por más o menos tiempo” (conf. Diario de Ses. Cam. de
Dip.,1894-I-290).

De ahí que las jubilaciones y pensiones que la Constitución puso a cargo del P.E. deben acordarse de
conformidad con las condiciones expresamente determinadas por la ley.

IV. Con posterioridad a la ley 870, fueron reconocidos beneficios tanto para los maestros a través de la ley 420
(del 26/06/1884), los cuales quedaron reglamentados para los preceptores y subpreceptores por la ley 1909 (del
24/11/1886 ),como para los empleados de la Administración Pública. Esto último ocurrió con la ley 2219 (del
9/11/1887), modificada por la ley 3744 (del 1/12/1898), en donde se implementó un régimen más general, con
una jubilación otorgada por el P.E. que se abonaba de rentas generales y sin asignar pensión a los deudos.

En 1903, la ley 4235 (del 28 de septiembre), acordó la pensión de sueldo íntegro a los oficiales, empleados y
agentes de policía y del cuerpo de bomberos de la Capital Federal inutilizados por heridas o accidentes en el
desempeño de sus funciones; al mismo tiempo, concedía una pensión mensual por las dos terceras partes del
sueldo del causante a la viuda, hijos menores o madre de los empleados fallecidos.

Es decir, que en forma paulatina la gracia fue cediendo lugar al derecho, circunstancia que traduce que con
anterioridad a la instauración de la primera caja previsional -hecho éste que, como ya dijimos, aconteció en el
año 1904- las jubilaciones habían dejado de responder a un acto discrecional.

Como lo reconociera Humberto Lestani (“Las jubilaciones nacionales”, Bs. As., 1932, p. 9), la institución de las
jubilaciones que comenzó por ser una gracia y terminó por ser un derecho, tuvo por campo de influencia a los
servidores públicos habiendo resultado una carga exclusiva del Erario.

V. No es esto, sin embargo, suficiente para destacar; lo que entendemos es que si la Nación hasta ese entonces
se creyó obligada tan sólo con sus agentes, en cambio no llegó a apreciar la importancia de involucrar a sus
sucesores, quienes quedaban totalmente desamparados, por lo que la reforma fundamental en este punto recién
fue introducida con la creación de lo que se llamó “la Caja Civil”, cuya base normativa sirvió de fundamento
como de modelo, como ya lo expusiéramos, para todas las que llegaron después, al reconocerse que el derecho a
la jubilación logrado por el trabajo desempeñado por el empleado resultaba inseparable de su familia y heredado
por ella cuando este último desapareciera.

El inicio, pues, de los regímenes previsionales de naturaleza contributiva quedó centralizado en los albores del
siglo XX, los que adquirieran proporciones al incorporarse, años más tarde, nuevas realidades objetivas al
campo jurídico. La complicación ofrecida por el desarrollo del sistema así creado, caracterizado por la
multiplicidad de organismos de gestión, no pasó desapercibida para Deveali quien la atribuyó, con juicio
objetivo como severo -puesto que así lo sostuvo en sus clases- a que la referida disciplina había nacido y
actuado en un mundo extrajurídico, habiéndose resistido, por lo tanto, a ser reducida dentro de esquemas
jurídicos.

VI. Y esto nos lleva a examinar la manera en que nace la “Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones para los
funcionarios , empleados y agentes civiles”. Para ello hay que tomar en cuenta determinados elementos
externos, tales como la medida adoptada en las leyes de presupuesto para los años 1901 (3976 del 14/11/1900),
1902 (4069 del 21/01/1902), 1903 (4160 del 27/12/1902) y 1904 (4302 del 26/01/1904), relacionada con la
deducción del 5% de los sueldos de los empleados públicos y de los jubilados en concepto de aportes
personales para el fondo de jubilaciones, hasta tanto se dictase la ley de montepío civil.

Precisamente, esa ley denominada de “montepío civil”, a través de la cual se creara la precitada Caja, fue
sancionada el 10 de septiembre de 1904 (conf. José Giustinian, ob. y loc. cit., p. 421) bajo el número 4349 y con
ella se inicia, como bien lo expresaran Jaime-Alvarez, “la verdadera historia de la previsión social argentina,
como que constituye el primer régimen orgánico dictado sobre la materia” (conf. “Régimen previsional de los
trabajadores dependientes”, Bs. As., 1980, p. 14).

En la elaboración de la norma, la Comisión de Legislación de la Cámara de Diputados tomó muy en cuenta,

como lo reconoció el miembro informante, Dr. Carlos F. Gómez, anteriores proyectos presentados a partir del
año 1901, por los diputados Teófilo García , Juan A. Argerich y Florencio Roberts.

Empero, y en tren de reconocimiento histórico, corresponde atribuir al diputado por Entre Ríos, Teófilo García,
el haber adoptado la primera iniciativa en esta materia. En efecto, en la sesión del 13 de julio de 1881 impulsó la
creación, por medio de un proyecto de ley, de una “caja para la formación y administración de fondos
destinados a pensiones de empleados civiles” denominada “Caja de ahorros de empleados civiles” (cfr. Diario
de Ses. Cam. Dip., 1881-I-365).
La idea reconocía naturaleza contributiva. Los recursos previstos incluían -entre otros-, aparte del descuento del
5% de los respectivos sueldos, la diferencia de sueldo de un mes entre el que gozaba el empleado ascendido y el
que le correspondía en virtud del ascenso.

Los fondos de la caja de ahorro, que dependía del Ministerio de Hacienda y que se colocara bajo la dirección de
un administrador, un contador y un tesorero, debían emplearse en descuento de Letras de Tesorería y en títulos
de renta pública mientras que la existencia en efectivo debía colocarse siempre en depósito a premio en el
entonces Banco Nacional.

Para adquirir la denominada “pensión por jubilación”, el empleado “contribuyente” tenía que reunir 60 años de
edad y 30 de servicio efectivo continuado requiriéndose determinadas condiciones para que “las familias de los
empleados” gozaran de pensión. Por ejemplo, solamente accedían a estas pensiones “las viudas mientras no
pasen a segundas nupcias, las hijas hasta la edad de 30 años mientras se conserven solteras y los hijos varones
hasta la edad de 20 años, siempre que ejerzan algún arte u oficio u otra ocupación honesta, salvo que sean física
o moralmente inútiles”. Otro dato interesante para esa época -el que se ha proyectado hasta el tiempo presente-
lo brinda el hecho que no se permitía la acumulación de dos o más pensiones en una misma persona
previéndose, en consecuencia, el ejercicio de la opción por parte del interesado.

VII. Por lo que queda adquirido, desde el punto de vista más especialmente positivo del presente análisis, es
indudable que a partir de la ley 4349 fue reconocido el otorgamiento de prestaciones en caso de vejez, invalidez
y muerte a los empleados públicos, norma ésta que no dejó de estar influenciada por los defectos y limitaciones
que caracterizaron la regulación de la materia. Lo cierto es, puesto que así se desprende del trámite
parlamentario, que con su sanción no se pretendió establecer un régimen definitivo; ello aparece corroborado
por el propio miembro informante en el Senado, Dr. Dámaso Palacio, al momento de haberla calificado “como
ley de ensayo” (v. Diario de Ses.Cam. Sen. 1904, p. 343); a renglón seguido, el mencionado legislador hizo
notar que la ley a pesar de todos los inconvenientes, habría de servir, a lo menos, por quince años, “tiempo
suficiente para que el Poder Ejecutivo y el Congreso la experimenten, discutan y reformen tranquila y
seguramente” (ob. y loc. cit., p. 348).

Tal expresión de deseos no pudo concretarse puesto que, como bien es sabido, la ley 4349 mantuvo su vigencia
hasta el año 1968, en que fue derogada por el art. 93 del texto originario de la ley 18.037.

En verdad, lo que resintió al régimen jubilatorio fue el empirismo con que fue creado puesto que ningún estudio
serio, con fundamentos actuariales aptos para determinar si los aportes prescriptos podían o no estar en relación
con los beneficios, precedió a la sanción de la norma rectora.

Bajo esta perspectiva, resulta sumamente ilustrativo remitirse a los argumentos que acompañaran las reiteradas
iniciativas pertenecientes al diputado Manuel A. Bermúdez (cfr. Diario de Ses. Cam. de Dip.,14/07/1920, p.
219; idem, 30/07/1926, p. 197; idem, 20/09/1934, p. 793), extensamente fundadas, las cuales estuvieron
destinadas a encarar una reforma sustancial de la ley 4349 que reparara las fallas financieras de la Caja. Este
legislador por la provincia de Corrientes demostró, en los sucesivos mandatos desempeñados, una especial
preocupación por la temática previsional.

Las aplicaciones propuestas por la ley 4349, como bien es sabido, fueron objeto de serias objeciones. Por
empezar, no dejó de llamar la atención crítica, el hecho que la puesta en vigencia tuvo lugar sin llegar a
establecer la obligatoriedad de la contribución de la parte empleadora, es decir el Estado, tal como aconteciera
con el resto de las Cajas; recién en el transcurso del año 1931, o sea, después de treinta años de su sanción, las
autoridades surgidas a consecuencia de la insurrección militar del 6 de septiembre de 1930 que derribara al
gobierno constitucional del Dr. Hipólito Yrigoyen, dispusieron tal reconocimiento por Acuerdo de Ministros del
31 de julio de aquel año, habiéndolo limitado, por dificultades financieras del momento, al 4%, sin dejar de
reconocer que lo justo hubiera sido el 8%.

Es cierto que el Estado aportó un bono de diez millones de pesos con el interés del 6% anual; pero la medida en
vez de facilitar la vida de la Caja no hizo más que agravar la situación, dado que ésta debió tomar a su cargo
todas las jubilaciones acordadas en virtud de leyes anteriores (1909, 2219 y 3744), sin que los beneficiarios
hubieran efectuado aporte alguno (conf. Angel Maberino, “Bases económicas-financieras de la pasividad”, Bs.
As., 1935, p. 8); es de aclarar que dichas cotizaciones comenzaron a ser abonadas a partir de la sanción de la ley,
con una reducción del 10% (art. 34, ley 4349).

Entre las soluciones brindadas por la ley 4349, algunas de las cuales se mantuvieron hasta nuestros días, nos
permitimos recordar a las siguientes:

a) Estableció un amplio ámbito de aplicación al haber sido comprendidos los funcionarios, empleados y agentes
con cargos permanentes en la Administración y cuyas remuneraciones figuraran en el Presupuesto anual;
involucró, asimismo, a los docentes, los empleados de bancos oficiales -que eran el de la Nación y el
Hipotecario-; los jubilados existentes, los magistrados judiciales, ministros de Estado y quienes desempeñaran
cargos electivos, además del
personal de los ferrocarriles nacionales;

b) Dos fueron los tipos de jubilaciones previstas: la ordinaria, con 30 años de servicios y 55 de edad; y la
extraordinaria, con 20 años de servicios y declaración de incapacidad. Una consideración aparte merece el
mecanismo utilizado en el texto originario de la ley para establecer el haber jubilatorio. Y decimos esto porque
constituyó toda una novedad para la época. La ordinaria equivalía al 2,70% del último sueldo multiplicado por
los años de servicios, mientras que para la extraordinaria fue fijado en el 2,40% del último sueldo multiplicado
también por los años de servicios del jubilado. Dicha fórmula resultó luego modificada por el art. 1° de la ley
11.923 del 29 de septiembre de 1934 al emplear una escala que fijaba el monto en el 90% del sueldo promedio
hasta $ 200 que se reducía al 40% en el sueldo promedio superior a $ 2.000;

c) Reconoció que los fondos y rentas de la Caja eran de propiedad de las personas comprendidas en el régimen,
principio éste cuya interpretación originara dificultades hasta que la Corte Suprema estableció, en los autos
“Cammarota, Arturo; sent. del 29/05/1939, “Fallos”, 183-457, que los aportes efectuados no resultaban ser de
propiedad individual del afiliado sino constituyentes del fondo de la Caja, destinados al cumplimiento de los
fines para los que fuera creada;

d) La administración de la caja fue confiada a una junta integrada por un Presidente administrador designado
por el P.E. con acuerdo del Senado y dos vocales; uno de ellos era el presidente de la Contaduría nacional y el
otro, el presidente del Crédito Público;

e) Sólo se admitió la admisión de la vuelta al servicio para los que hubiesen obtenido jubilación ordinaria, con
cese en el goce del haber, percibiendo, solamente, el sueldo del nuevo empleo;

f) Consagró un régimen diferencial para los maestros primarios, policías y bomberos, quienes podían acceder a
la jubilación ordinaria con 25 años de servicios y 50 años de edad;

g) Aceptó el derecho de pensión para la viuda y los hijos y, eventualmente para los padres del causante; para
gozar de la pensión la viuda que no había tenido hijos tenía que justificar que había estado casada con el
causante cinco años antes del deceso de aquél, salvo el caso de que existieren hijos legitimados o que la muerte
hubiese ocurrido en acto de servicio, siendo suficiente que el matrimonio se hubiere celebrado antes del
accidente;

h) El importe de la pensión era del 50% de la jubilación y el término máximo de su duración fue establecido en
quince años, a contar desde el día de fallecimiento del causante;

i) No se acumulaban por parte de una misma persona dos o más pensiones, debiéndose optar por una de ellas;

j) Inalienabilidad de las jubilaciones y pensiones, siendo nula toda venta o cesión que se hiciere de ellas por
cualquier causa;

k) La jubilación tenía carácter vitalicio, si bien el derecho a solicitarla prescribía a los cinco años de haberse
abandonado el servicio;

l) No se computaban los servicios prestados antes de los 18 años de edad, salvo que en sueldos se hubieren
practicado los descuentos del 5%;

m) Consideró como último sueldo el promedio de los que habían sido percibidos en forma mensual durante los
últimos cinco años de servicios;

n) En ningún caso se podía disponer de parte alguna de los fondos de la caja para otros fines que los
mencionados en la ley, bajo responsabilidad personal de los directores;

o) El fondo de la Caja se formaba con el descuento del 5% practicado en los sueldos, conforme a la previsión
dispuesta en las leyes de presupuesto. En el debate parlamentario, el miembro informante en la Cámara de
Diputados al referirse a la base de organización de la Caja, dijo que el régimen era de capitalización y de
anualidad (D. de Ses. Cam. Dip., 1901-I-461).

A semejanza de algunas leyes de los montepíos españoles incluyó, entre los recursos, la mitad del primer mes de
sueldo unido a la diferencia del primer mes de aumento de sueldo, el importe de los sueldos de los empleos
vacantes, salvo por economías y la renta de los fondos públicos.

Por último, vemos conveniente resaltar en esta reducida antología en torno a la ley 4349, la cual rigiera durante
sesenta y cuatro años la vida previsional en la República, la ingente labor cumplida por la jurisprudencia
emanada tanto de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo como de la propia Corte Suprema como
instrumento auxiliar de una historia de las ideas y de las formas políticas y que contribuyera, además, a la
formación de elementos
verdaderamente productores de reglas nuevas.

VIII. Dos palabras para finalizar. A través de la lectura de la ley 4349 comparada en rápida visión con las
soluciones adoptadas para tan específico ámbito a través, entre otras, de las posteriores leyes 12.921 (ratif. decr.
ley 9316/46), 13.478, 14.069, 14.236, 14.370, 14.499, 17.310, 17.575, 18.037, 18.038, 21.118, 21.451, 23.570,
23.604 y 24.241 (esta última con sus persistentes modificatorias), es nuestra opinión que así como dicha tarea
permite visualizar las pendulares modificaciones que caracterizaron la evolución del derecho de la previsión
social, sin mengua de su intrínseco valor, en razón de haber estado orientado hacia un propósito social definido,
también deja advertir la forma incoherente y vacilante de su desarrollo. Pero desde nuestro modesto punto de
vista hay algo más que sirve para distinguir a ese largo proceso. Nos referimos al hecho de haberse adoptado en
la política social argentina, el mecanismo de presión, como modalidad para adquirir beneficios.

Dicha circunstancia, unida a otro tipo de influencias, hacen difícil llegar a definir su sentido, si es que alguno
tiene, sobre todo en tiempos en donde se ha abierto paso la idea de mercantilización en la protección social,
circunstancia que da pie para plantear serios interrogantes.

Sea suficiente indicar aquí que la atención a este último punto tiene que provenir de un amplio debate, con
participación de los sectores interesados que incluya, aparte de los políticos y economistas, a los técnicos y
especialistas en Seguridad Social, a fin de completar una tarea que posibilite contar con un sistema de previsión,
que al enraizarse en una auténtica política de Estado sin desatender la idiosincrasia de nuestro pueblo, brinde
adecuada respuesta a las exigencias de una economía moderna.