La Descentralización en Chile

-Análisis crítico de la legislación y proyectos presentados-

Por
Alejandro Sepúlveda Maulén*
Universidad de Chile

I. VISIÓN PANORAMICA

“Está en los programas de todo gobierno que asume el

mando y en las propuestas de los diferentes candidatos que aspiran a
La Moneda. La descentralización es un tema transversal y, tal como
lo muestra la Encuesta Nacional Bicentenario, realizada por la
Pontificia Universidad Católica y Adimark, cuenta con un amplio
apoyo en la ciudadanía.”1

La descentralización en el contexto político chileno ha sido un tema tratado de

manera abundante. El problema es que nunca se ha profundizado ni se han propuesto
cambios consensuados de tal manera, que tengan la fuerza para aunar voluntades
políticas y crear conciencia del cambio que Chile necesita.
A diferencia de lo ocurrido en el discurso político local, los estudios
internacionales han analizado de manera insistente y profundamente los procesos de
descentralización (si es que así se pueden catalogar) que se han aplicado con el
transcurso de los años, para luego llegar unánimemente a la misma conclusión, Chile (y
Latinoamérica en general) esta estancado y hasta ha retrocedido en algunas materias
si de descentralización se trata.2 A pesar de las numerosas y categóricas conclusiones
a que llegan los estos análisis, nuestro país no ha dado saltos cualitativos en el tema.
Algunos de los obstáculos que hacen aún mas grave lo anterior son “…el carácter
fuertemente presidencialista del régimen político basado en la creencia de un poder

*
Estudiante de Ciencias Jurídicas y Sociales en la Universidad de Chile (Santiago).
1
El Mercurio, Sábado 17 de Octubre de 2009, sección nacional
2
“Pese a los avances de la descentralización, Latinoamérica es aún un continente con un alto nivel de
centralización política, territorial y económica, con un exacerbado fenómeno de concentración
metropolitana e inmensas disparidades sociales y territoriales.” En: Coordinado por la Red de
Investigación sobre Gobiernos Locales en Europa (GRALE), La Descentralización y la Democracia
Local en el mundo, Primer informe global. Barcelona, GRALE, 2007. p 24
ejecutivo fuerte, sin duda afecta la dispersión del poder político, es decir la
descentralización.”3 Lo anterior repercute en una concentración de partidos para obtener
el poder político, que casi no tiene contrapeso, lo que ha generado las dos coaliciones
que actualmente se disputan la presidencia. Es por esto que se ha impedido que las
agrupaciones regionales tomen fuerza en el discurso político local.
Para situarnos en una base doctrinaria4, tenemos que “la doctrina moderna
contempla la descentralización como un sistema especifico de organización
administrativa que persigue, en una palabra, evitar que todos los atributos y facultades
del órgano administrador se concentren en una sola mano, con la siguiente dilación y
enervamiento de la función administrativa”5, es decir, haya un efectivo traspaso de
poder6 pero contrario a lo que ha primado en nuestro país, “básicamente las leyes han
impuesto un criterio de descentralización más administrativo que político, y por tanto
no una efectiva redistribución del poder”7.
Uno de los grandes problemas que aquejan al proceso descentralizador chileno 8
es la falta de coordinación a nivel gubernamental y nacional9, por lo tanto, mientras
siga la dictación de proyectos sin un denominador común, además de agregar a ello la

3
Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. 2000. Diagnóstico sobre el proceso de
descentralización en Chile. Informe técnico de la división de evaluación y cuenta públicas. Santiago,
Chile. p 4
4
Solo para reflejar lo atrasado que esta Chile en comparación con otros países, los estudios del Banco
Mundial han categorizado (por lo menos en el último año) a los países “descentralizados”, como países
que llegan a tener verdaderos gobiernos subnacionales, es decir, estructuras administrativas elegidas
democráticamente. En Chile, lo único asimilable es la institución de la municipalidad. Así: La
descentralización, según el sentido que tiene en este documento, se refiere al proceso de delegación de
los poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. Aunque existen
muchos puntos de partida y estrategias para descentralizar, un país no se considera descentralizado
para los propósitos de este informe si no tiene un gobierno subnacional elegido localmente.” Para un
estudio mas acabado ver: Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, Más allá del
centro, La descentralización del estado, Banco Mundial, Washington D.C, 1999, N° 19636, p. 3
5
CIMMA SILVA, Enrique. Derecho Administrativo chileno y comparado. Tomo II, 2º edición. Editorial
Jurídica de Chile, Santiago, 1969. p. 211
6
Literatura sobre el real significado de descentralización como traspaso de poder en: Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo. El Chile descentralizado que queremos, hacia un nuevo municipio.
Primera Edición. Santiago de Chile. 2002. p 14.
7
Ibíd., p 16
8
Sin perjuicio de que al revisar los distintos proyectos, distinguiremos los problemas en particular
9
Una muestra de ello se puede revisar en los 119 programas que se han intentado implantar en Chile, pero
ninguno con una visión global del proceso descentralizador. En: Coordinado por la Red de Investigación
sobre Gobiernos Locales en Europa, La Descentralización y la Democracia Local en el mundo, Primer
informe global. Barcelona, España. 2007. p 11
sola intención formalista de “hacer parecer que se Chile se esta descentralizando”10, el
camino para terminar con el Estado centralista que nos cobija será largo y tortuoso.
Es interesante, debido a lo anterior, observar como Chile ha perdido
oportunidades de desarrollo importantes. No obstante, gracias a las políticas
implantadas con una mejor visión global del panorama mundial, han logrado que Chile
poco a poco vaya entrando en el contexto internacional, muestra de ello es el ingreso al
organismo internacional de la OCDE11. Sin embargo, las dificultades de un país no
desaparecen solo por pertenecer a un organismo de desarrollo mundial, ya que las
políticas de descentralización aplicadas al país, traen aparejadas desventajas que afectan
la calidad general de vida de todos los chilenos, como muestra este estudio “varios de
los indicadores de calidad absoluta de la función de gobierno son los más bajos
comparados con la OECD. Chile tiene buenos resultados de cobertura educativa, pero
muy malos en pruebas comparadas internacionales; la calidad de atención en muchos
servicios públicos es deficiente; y el índice de Gini12 de desigualdad de ingresos
persiste tan deteriorado (0.57) como el del resto de América Latina…”13 En general, los
estudios llegan a la misma conclusión, Chile, si bien ha crecido económicamente, lo que
se refleja por ejemplo en mayor nivel de infraestructura, la descentralización no ha
hecho que este crecimiento llegue a las regiones.
Es por lo anterior que la descentralización es un paso importante que Chile debe
dar en el contexto internacional. Se dan razones tan profundas como “aunque la
descentralización requiere de la democracia y no puede existir sin ella, la democracia
no necesariamente tiene que construir un sistema descentralizado, pero sin duda será
mas perfecta en cuanto distribuye el poder y hace posible la mas amplia participación
de todos a través de sus organizaciones o en forma mas directa”14, o por ejemplo, el

10
Interesante a este respecto es observar el cuadro 1 del texto: Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo. El Chile descentralizado que queremos, hacia un nuevo municipio. Primera Edición.
Santiago de Chile. 2002. p 14. En el cual se observa que el único organismo descentralizado propiamente
tal, son los municipios, y aún así, estos organismos se encuentran restringidos en muchas de sus funciones
que les deberían ser propias.
11
Igualmente a este respecto es importante observar las implicancias que trae consigo una mala
implantación del proceso descentralizador en particular, por ejemplo en la gestión de la educación, como
lo que ocurre con los municipios, los cuales si bien tienen la administración de la educación chilena, están
atados de manos en cuanto al financiamiento y los programas. En: OCDE. Estudios territoriales de la
OCDE. Editado por el Ministerio del Interior del Gobierno de Chile. 2009. p 131
12
El índice de Gini, es una medida para comparar las desigualdades económicas dentro de un país
13
Waissbluth, Mario; Leyton, Cristian; Inostroza, José. La descentralización en Chile 1990-2005:
asignatura pendiente, publicado en: Reforma y Democracia. Revista del CLAD, 37, Feb. 2007. Caracas,
Venezuela. p 3
14
Ministerio de Planificación y Cooperación. Reflexión y análisis del proceso de descentralización en
Chile. Santiago, Chile. 1998. p 15
desarrollo de un plan educacional que abarca todas las diferencias territoriales existentes
en un país.
Lo anterior se ve refrendado con las distintas propuestas que hace cada uno de
los candidatos en materia de gobierno regional. Sólo a modo de ejemplo, el candidato
de la Concertación, don Eduardo Frei, en su programa propone: “Mayor autonomía
política para las regiones. Las regiones podrán elegir sus asambleas regionales por
voto directo y los intendentes podrán ser revocados en su mandato por un plebiscito”15.
Por otro lado, el candidato de la Alianza, don Sebastian Piñera, sugiere lo siguiente:
“terminaremos con el centralismo asfixiante que hoy frena el desarrollo regional,
traspasando recursos, atribuciones y funciones, del gobierno central a los gobiernos
regionales y comunales”16, propuestas ambas, que sin duda deberán ser analizadas en su
concreción misma y en su materialización real.
Debido a lo anterior es que se analizarán los distintos proyectos que se han
dictado en materia de descentralización en nuestro país, y se revisarán desde la
perspectiva mundial, es decir, como ven algunos de los organismos internacionales más
importantes nuestro avance en la materia y también, estudios que emanan de los mismos
entes gubernamentales, es decir, organismos encargados de emitir informes sobre como
se esta llevando a cabo el proceso descentralizador del gobierno, y su verdadera
efectividad.

II. BREVE SÍNTESIS HISTÓRICA SOBRE EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN

En virtud de la trascendencia, solo haremos una referencia histórica breve, de los

inicios del proceso descentralizador en Chile, debido a su sola importancia histórica17.
Por ello, esta síntesis se referirá con mayor profundidad a los procesos ocurridos desde
el gobierno militar en adelante.

1. Desde los inicios de la República hasta el gobierno militar

15
Referencia Electrónica en : http://www.efrei.cl/laspropuestas/mayor-autonomia-politica-para-las-
regiones
16
Cfr. http://pinera2010.cl/programa-de-gobierno/
17
Si bien los principios aplicados en esa época son importantes, las formas de aplicación distan de la
realidad actual.
 “La historia de la descentralización es la historia de la distribución del poder en
la organización de los pueblos y naciones. A pesar de que la organización del pueblo
mapuche presentaba altos niveles de descentralización, la historia de Chile se ha
caracterizado desde los albores de la República –con mayores o menores grados de
intensidad y legitimidad- por un fuerte centralismo y presidencialismo”18

Con la dictación de las nuevas constituciones, el sentido descentralizador iba de la

mano a la regionalización, entendido este como la creación de nuevas ciudades que se
supone, ayudarían a la potenciación del país, de manera de aprovechar los recursos
existentes en otras regiones. Es así como en 1926 tenemos una serie de leyes dictadas
con el fin de convertir a Chile en un “sistema federal”, es decir, crear regiones que
tengan autonomía propia, incluyendo por ejemplo, un sistema de votación de sus
propias leyes, tal como ocurre en EE.UU.19 De este proceso emana la figura de Miguel
Infante, ideólogo ferviente del federalismo que lo intentó implantar a través de una serie
de leyes20, como por ejemplo, la creación de las ocho provincias en Chile, “La
República de Chile se constituye por el sistema federal, dividiéndose al país en ocho
provincias” 21 Luego del intento federalista, frustrado por la inoperancia de las leyes,
debido a que “la implantación de un sistema federal de gobierno fue más bien una
expresión de la rivalidad de Concepción y Coquimbo con la capital, y no una respuesta
a necesidades reales del país”22, se dictó la Constitución de 1928, la cual mantenía
algunos principios, a saber, consagró que los intendentes fueran designados por el poder
ejecutivo central, cosa que hasta el día de hoy no ha cambiado, además “en ella
aparecen precisados el concepto de nación, territorio y la división del país en ocho
provincias. En esta constitución se observa un notable esfuerzo por descentralizar al
país lo cual se refleja en su introducción donde se señala que "las provincias no
fluctuarán en lo sucesivo entre turbulencias peligrosas y una dependencia ilimitada del
gobierno"23.

18
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo., op. cit., p 16
19
Cfr. artículo 4 de la Constitución Norteamericana.
20
“El cuatro de julio de 1826 el congreso adoptó el federalismo y dispuso que se redactara una nueva
constitución, este proyecto federal de 1826 no alcanzó a consolidarse en la constitución”. En:
Montecinos, Egon. Antecedentes sobre la relación histórica centralismo y descentralización en Chile.
Revista Venezolana de Gerencia, julio-septiembre, año/vol. 10, numero 031. Maracaibo, Venezuela.
2005. p 447
21
Ley de 14 de julio de 1826.
22
Ribera Neumann, Teodoro. La Regionalización en Chile. Revista de la Academia de Ciencias Políticas
y Morales del Instituto de Chile, Santiago, pág. 2
23
Montecinos, Egon, op. cit., p 448
 Posteriormente, la Constitución de 1933 fue la más drástica en cuanto a
centralización se trata, debido a que la época anterior fue considerada como
“anárquica”, esa visión sentó las bases para conferirle al gobierno central todas las
facultades políticas que anteriormente tuvieron o podrían haber tenido las provincias, y
por consiguiente, “La Constitución de 1833, que duraría hasta 1924, pone fin al
período conocido como "La Anarquía" e instaura un régimen presidencialista que
significó la conformación de una organización Estatal política y administrativamente
centralizada, estructurada en torno al Presidente de la República.”24
Lo que ocurrió luego de esta época, la historia se caracteriza sólo por intentos
vagos de descentralización, como la que impulsó Pedro León Gallo25 y “la
promulgación de la primera Ley Orgánica de Municipalidades, en 1854 y la Ley de la
Comuna Autónoma, de 1891. La primera, fijaba amplias atribuciones y funciones a los
municipios, pero subordinaba las corporaciones municipales a la autoridad de
gobernadores e intendentes. La segunda, que independizaba a las municipalidades de
la tutela del ejecutivo, fue letra muerta debido a la falta de recursos”26, la cual fue
dictada durante el período llamado “el parlamentarismo”
La dictación de la Constitución de 1925 no consagró ideas nuevas de
descentralización, mas bien, mantuvo el esquema de la centralista constitución de 1833,
salvo por que en esta “se encuentra el primer intento de incorporar de manera explícita
el concepto "descentralización". En ella se separan las funciones de “gobierno” y
“administración”, acotando de alguna manera todo intento descentralizador al aspecto
exclusivamente administrativo.”27 Lo anterior es fundamental para entender el curso
descentralizador actual, debido a que como se mostrará más adelante, la redacción de la
normativa al respecto, hace referencia exclusivamente a una descentralización
administrativa, es decir, un traspaso de gestión de recursos.
En el periodo posterior, la descentralización fue vista desde la perspectiva
económica regional, mas que un traspaso de poder a las regiones, así “con esta
modalidad de descentralización se iniciará un proceso de descentralización pero
basada en la consolidación territorial y con el claro objetivo de promover y fortalecer
el crecimiento económico del país por medio del desarrollo regional." 28 Cabe destacar,
como ejemplo de lo anterior, que en esta época se creo la corporación nacional de
24
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo., op. cit., p 16
25
Cfr. Montecinos, Egon, op. cit., p 452
26
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 16
27
Ibíd., p 17
28
Montecinos, Egon, op. cit., p 456
fomento (CORFO), a la cual se le encarga la dinamización de la economía nacional en
todo el territorio nacional. Dado lo anterior, las grandes reformas que se instauraron
en el periodo 1925-1973 fueron de orden económico, con un fin totalmente al
distinto buscado por un genuino proceso de descentralización, es decir, un efectivo
traspaso de poder hacia las regiones.

2. Regionalización durante el gobierno militar29

En este período es relevante mencionar la creación de la Comisión Nacional de

Reforma Administrativa (CONARA), que fue el organismo encargado de planificar una
“regionalización” y “descentralización” progresiva en el país, organismo que
posteriormente pasaría a denominarse Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo.
Lo importante de este proceso, fue que se crearon las llamadas “unidades
territoriales”, las cuales deberían tender hacia el progreso de la región en donde
estuvieran ubicadas, pero “desde el punto de vista funcional, el proceso de
regionalización adquirió en un principio la forma de desconcentración administrativa
con centralización política, pues en la práctica más que un traspaso de poder a las
nuevas instancias regionales, hubo más bien una delegación de funciones a las
instituciones regionales y locales.”30 Desde un punto de vista teórico, esta podría
constituir la base de lo que actualmente se intenta denominar “proceso de
descentralización”, denominación que los estudios internacionales y nacionales
miran con recelo, debido al poco o nada poder de decisión31, así como recursos de
administración autónoma, que se le transfieren a las regiones para cumplir las grandes
misiones32 encomendadas en la ley.

29
Este periodo se enfoco en la distribución de competencias en los distintos territorios nuevos que se
crearon, por lo tanto los cambios que hubieron no tuvieron una incidencia mayor en el proceso de la
descentralización, es por ello que no se designa como tal
30
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 17
31
No obstante ello, parte de los especialistas no creen lo mismo “Uno de los aspectos más positivos es, a
mi juicio, la creación de la región como instancia de gobierno. Teóricamente la región era desde antes
una unidad de planificación -por lo menos eso estaba en el papel-, pero distaba de ser una instancia
activa de toma de decisiones. Potencialmente hoy día lo es.” En: Raczynski, Dagmar. Descentralización
y políticas sociales: lecciones de la experiencia chilena y tareas pendientes. Colección de estudios Cieplan
No 3, marzo de 1991, p 148. El problema de este racionamiento es que se cree que la potencialidad de la
región nace desde la base legal que le confiere atribuciones, pero la puesta en práctica de una norma
muchas veces dista de la realidad.
32
A este respecto, artículo 2° de la ley 19.175
 "De este nuevo ordenamiento territorial de trece regiones entre las que se
incluía a la región metropolitana, se esperaba que pudiera emerger finalmente una
solución sustentable a la distribución de los recursos y a una administración política
que respondiera a la necesidad de la gente en sus respectivos territorios."33 ¿Cómo
esperaba el régimen militar sustentar una “unidad” sin financiamiento, y no obstante
ello, sin capacidad de decidir sobre sus propias políticas territoriales? Es el dilema que
se preguntaron los especialistas de aquella época, y es la misma pregunta que se realiza
a diario hoy en día ¿cómo se puede llevar a cabo con éxito una descentralización,
solamente con traspaso de recursos, cuando se resta potencialidad a las particularidades
de cada territorio y su entorno?34
Luego, “En esta materia, la acción del Gobierno Militar estuvo marcada por un
claro acento municipal.”35 Fue en este periodo en donde las municipalidades toman un
rol protagónico36, ya que se encargan efectivamente de funciones tan importantes para el
desarrollo nacional como la educación. Lo curioso es que estos órganos estaban
integrados por alcaldes que eran designados por el Presidente de la República. Aún
cuando lo anterior resulta particular desde la óptica actual, en ese tiempo las
municipalidades efectivamente se convirtieron en un centro de realización de
políticas públicas, claro que con un marcado acento centralista, debido a que todo
derivaba del gobierno central.

3. Descentralización durante los gobiernos de la Concertación37

33
Montecinos, Egon, op. cit., p 458
34
Según el mismo régimen militar, esta nueva distribución del territorio tenía por finalidad “constituir
una unidad que posibilitara la administración para el desarrollo a través de una real descentralización
del sistema de toma de decisiones en los niveles locales", pero ello se volvía casi imposible en la práctica
con la orgánica de las institucionalidad regional. Cfr. Ibíd., 458
35
Para más detalle: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 17
36
“En materia de recursos financieros se crearon, en 1974, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(FNDR) concebido como mecanismo financiero compensatorio entre las distintas regiones y, en 1979, el
Fondo Común Municipal (FCM) fondo solidario entre los municipios que también contemplaba la
posibilidad de aporte fiscal” instituciones básicas para el financiamiento de las municipalidades,
instituciones que hoy son altamente criticadas. Al respecto Cfr. Informe del Banco Mundial. Desarrollo
Regional y Descentralización. p 8
37
Para ver un estudio acabado desde un punto de vista político sobre este período de la descentralización,
ver: Rodrigo, Mardones Z, Descentralización y transición en Chile, Revista de Ciencia Política / Volumen
26 / Nº 1 / 2006, Instituto de Ciencia Política, Pontifica Universidad Católica de Chile, Santiago. Una de
las tantas conclusiones que en este estudio se destacan, es que en realidad todo el plan descentralizador de
la Concertación fue en realidad un plan electoral para asegurar que los gobiernos de este conglomerado
político pudiera sostener el poder. Más allá de las especulaciones que pueden plantearse en torno a este
tema, el gobierno actual que efectivamente ha tenido incidencia en el mapa político electoral. En:
Mardones, ob. Cit., pág. 5
 Durante el periodo de la Concertación, la descentralización ha seguido criterios
técnicos, debido en parte a la inclusión de Chile en el contexto global. El ejemplo de la
integración de nuestro país en la OCDE es clarificador, pero también porque el conjunto
de actores que se insertó en la política nacional luego de la llegada de la democracia, fue
un conjunto de personas con estudios en el extranjero y con experiencia internacional,
con lo cual, la perspectiva de los procesos llevados en otros países, los posicionó en un
mejor lugar para aplicar los principios propios de la descentralización. Por otro lado, lo
anterior no obsta a que se sigan desconociendo principios básicos, como por
ejemplo, la coordinación de criterios entre los ministerios y los gobiernos
regionales en la aplicación de políticas públicas locales.
Sin duda, en este período lo más destacable han sido los cambios que han tenido
las municipales con una serie de leyes que se han dictado al respecto. Asimismo, “El
retorno a la democracia en 1990 marca el comienzo del proceso descentralizador al
democratizar la elección de alcaldes, lo cual constituyó una innovación que rompió con
la tradición establecida del sistema constitucional chileno.”38 Sin duda, la modificación
anterior marca un proceso que ha tenido tropiezos, pero también lentos avances, como
la reforma que en la actualidad se ha promulgado con respecto a elección popular de los
consejeros regionales.
Asimismo “esta ley se destaca en materia de desconcentración administrativa,
ya que le dio vida administrativa y política a un organismo como las regiones que antes
de 1990 tenían una escasa presencia en la vida ciudadana y sólo cumplían una función
geopolítica de seguridad nacional. Hoy los gobiernos regionales deciden más del 42%
de la inversión nacional con carácter regional."39
No obstante lo anterior, el centralismo sigue en pie y es que, desde el punto de
vista de los análisis de los estudios internacionales, el poder de decisión en Chile sigue
altamente concentrado.40

38
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 18
39
Montecinos, Egon, op. cit., p 458
40
Basta revisar el articulo 114 de la Constitución de la República para percatarnos que en su nueva
redacción no se traspasa poder efectivo, sino solo gestión de recursos, lo que deja de manos atadas a los
organismos regionales para atender las necesidades propias del territorio, en su aplicación de políticas
públicas.
 II. NORMAS Y PROYECTOS RELACIONADOS CON LA
DESCENTRALIZACIÓN41

1.- Artículo 114 de la Constitución Política de la República y su modificación

La norma más amplia y abstracta para analizar el tema de la descentralización en

nuestro ordenamiento jurídico, es el artículo 114 de la Constitución, que acaba de ser
reformado el 30 de septiembre de este año.
Para comenzar el análisis, primero revisaremos la redacción antigua, la cual
versaba “la ley deberá determinar las formas en que se descentralizará la
administración del Estado, así como la transferencia de competencias a los gobiernos
regionales. Sin perjuicio de lo anterior, también establecerá, con las excepciones que
procedan, la desconcentración regional de los ministerios y de los servicios públicos.
Asimismo, regulará los procedimientos que aseguren la debida coordinación entre los
órganos de la administración del Estado para facilitar el ejercicio de las facultades
de las autoridades regionales”. Este artículo adolece del mismo problema que casi toda
la legislación anterior, analizada en la etapa histórica, por cuanto, es demasiado vaga en
cuanto a su contenido y a sus objetivos. Ya que es una norma constitucional, debería
contener los principios fundamentales que deben seguir las posteriores reglas que se
dictarán en la ley pertinente sobre descentralización, para tener una base y un horizonte
claro en el camino hacia un Chile menos centralista.
A mayor abundamiento, la forma de redacción coarta claramente las
posibilidades de entregar mayores facultades de administración y decisión política a las
regiones, así, “las leyes y la constitución definen la descentralización haciendo un
clara distinción entre los conceptos de gobierno y administración del estado. Ello
condiciona notablemente el proceso puesto que establece que la facultad de gobernar
solo puede desconcentrarse y únicamente la facultad de administrar puede
descentralizarse."42
Es así como la norma constitucional sigue un patrón viejo y desusado en el
mundo actual, como lo demuestran los estudios internacionales, a saber, solo separa la
administración de organismos del estado, que ahora harán el mismo trabajo en
41
En este apartado se analizarán las normas y proyectos más relevantes, excluyendo aquellos temas que si
bien tienen relación con la descentralización, su influencia abarca temas más específicos, como por
ejemplo, el tópico de la elección de los consejeros regionales. Además, solo se analizarán la normativa
actualmente vigente.
42
Montecinos, Egon, op. cit., p 458
regiones, sin ninguna coordinación, poder de decisión real, ni contemplación por la
diferencias regionales.
La norma actual no dista mucho en cuanto a su trasfondo, es así como la nueva
norma 114 de la Constitución Política dice: “la ley orgánica constitucional respectiva
determinará la forma y el modo en que el Presidente de la República podrá transferir a
uno o más gobiernos regionales, en carácter temporal o definitivo, una o más
competencias de los ministerios y servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa, en materias de ordenamiento territorial, fomento de las
actividades productivas y desarrollo social y cultural”, por lo tanto, se vuelve a reiterar
el mismo principio anterior, con lo cual, a los órganos a los cuales se les entregará
competencias, solo se les dará poder para administrar el financiamiento que llega del
exterior con criterios altamente centralistas y con poca o nula capacidad de decisión
política autónoma. Es de esperar que la norma en cuestión, sirva como base para futuros
proyectos en que se podrá transferir a uno o más gobiernos regionales
competencias, pero ya no de tan solo carácter administrativo, sino también,
competencias políticas que tengan una real influencia en el desarrollo regional43.

2. Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración

Regional.44

Esta ley dispone la estructuración administrativa que deben tener las regiones,
por lo tanto, es la base de la forma organizacional que tiene Chile hoy como país.
Cualquier progreso que se intente realizar en materia de descentralización,
necesariamente pasa por una reforma de de esta Ley Orgánica Constitucional, ejemplo
de ello es la nula aplicación de la ultima reforma de la Constitución45 aprobadas el 30 de
diciembre en cuanto a la elección por sufragio universal y votación directa de los

43
Al respecto, cfr. Instituto Libertad y Desarrollo, Reforma Regional: Inconducente y Contraproducente,
Revista de Temas Públicos, Santiago, 2008, p. 1. “En el ámbito del traspaso de competencias, la
Constitución también delega en la ley las formas de transferir competencias a los gobiernos regionales.
En la actualidad, la ley fija un procedimiento de traspaso de competencias, el que también ha sido letra
muerta, ya que no ha habido voluntad política para ello.”
44
Se debe hacer la misma salvedad anterior, a saber, solo se analizarán temas generales relacionados a la
descentralización.
45
Cabe destacar que aunque esta idea suene nueva, es una propuesta que viene del año 2002 de manera
oficial, pero que antes también se había planteado. Solo en el gobierno de Ricardo Lagos Escobar esta
idea se materializa pero luego en enviar el proyecto al Congreso Nacional, los diarios nacionales titularon
“Reforma regional quedó sujeta a acuerdo prelegislativo”. De la propuesta solo se volvió a saber en la
actualidad este año, cuando se promulgó.
consejeros regionales46 si no se reforma la ley antes citada, por no tener los criterios
técnicos definidos. Como se expuso anteriormente, los procesos de descentralización
necesitan una planificación a largo plazo, y las “leyes o reformas express” solo sirven
para solucionar problemas puntuales, como en este caso era la casi nula
representatividad del consejo regional, debido a que se eligen (de acuerdo a la aún no
reformada Ley Nª 19.175) por los concejales47, lo cual convierte esta votación en
indirecta, lo cual puede generar conflictos de intereses. Además, el sistema descrito
anteriormente perpetúa el centralismo, debido a que las comunas con más habitantes
eligen mas concejales, que después podrán votar por consejeros regionales, por lo
tanto las comunas más pequeñas tienen pocas posibilidades de ejercer una
influencia decisiva en estos organismos, los cuales son los principales promotores de
políticas públicas regionales. De ahí que la mayoría de los recursos se los lleven
mayoritariamente las grandes capitales48.

2. 1 Del Intendente, el Gobernador, los Consejos Regionales y del Consejo

Económico Social y Provincial

Esta ley comienza con la descripción de la figura más relevante, en cuanto a

administración regional se trata, a saber, la persona del intendente. Sus funciones están
definidas en el artículo 1º y 2º de la Ley 19.175. El problema de este articulado no es
que no tenga nobles fines descentralistas, por el contrario, le encomienda variados y
numerosos fines que tienen como objetivo final, el desarrollo económico, social y
cultural de la región. El problema de lo anterior, esta dado por el hecho de que el
intendente es un cargo de exclusiva confianza del Presidente de la República, es
decir, del gobierno central. Esto repercute directamente en la calidad de gestión y en
los intereses que juegan en las decisiones que finalmente tomará el intendente, que por
cierto, tienen marcada relevancia en el desarrollo regional.

46
Nuevo artículo 113 de la Constitución Política de la República
47
Tal como lo señala el artículo 29 de la Ley 19.175
48
Cabe destacar que los estudios mundiales relacionan el tema de la descentralización con la democracia,
es decir, con la participación ciudadana, y esta a la vista que una votación indirecta de concejales no
promueve la participación ciudadana en ningún sentido. Para el Banco Mundial, los canales en donde
puede participar la voz ciudadana mejoran el rendimiento de cuentas y en definitiva mejoran la gestión y
eficiencia, en: Daniel Oks, Jasmin Chakeri y Fernando Rojas. Desarrollo Regional y Descentralización,
Banco Mundial, p 8, .Además, la participación ciudadana permite la cercanía de las reales necesidades de
la gente con las autoridades regionales, en Herrera Z., Edgard, Descentralización, Tercer curso
Centroamericano en Gestión Urbana, San Salvador, El Salvador, Junio 2003, p. 2
 Anteriormente a la reforma constitucional de 2009, el intendente era quien
presidía el consejo regional, órgano llamado a representar los intereses de la comunidad
regional y a asesorar al intendente en la realización de proyectos y toma de decisiones.
Si bien el consejo debe aceptar o rechazar ciertos proyectos según el artículo 36 de la
normativa sobre gobierno regional49, es el intendente el encargado de llevar adelante
proyectos de mayor envergadura, ya que los fines del gobierno regional estipulados en
el artículo 16 y ss. de la Ley 19.175, solo pueden ser realizados por un organismo que
con alta capacidad técnica, capacidad que muchas veces, ni siquiera las municipalidades
de determinadas localidades tienen50.
Más allá de lo anterior, el gran problema del cargo de intendente es que su
elección obedece mayormente a intereses políticos, debido a los llamados “cuoteos
políticos” que se realizan con cada cambio de gobierno, y no a intereses que
verdaderamente representen a la región. Hay que sumar a eso que la designación es de
cuenta del propio Presidente de la República, lo que muchas veces acarrea que las
ordenes emitidas del gobierno central sean las que primen por sobre el contexto
regional. Nada más en desacuerdo con los principios planteados por la experiencia
internacional.
Luego, la Ley 19.175 se refiere también al cargo de gobernador, al cual se le
aplican las mismas críticas antes explicadas, debido a que su nombramiento es de la
misma naturaleza que la del intendente, es decir, es designado por el poder
ejecutivo, por lo tanto su autonomía y responsabilidad estarán determinados por
órdenes impartidas en primer lugar, por el gobierno central, y luego, por el intendente.
Luego, la normativa analizada, detalla las funciones del Consejo Regional, al
cual se hacen aplicables las críticas hechas en el comienzo de este apartado. Cabe
destacar el comienzo del artículo 28 de la normativa, el cual regula a este organismo, a
saber, “El consejo regional tendrá por finalidad hacer efectiva la participación de la
comunidad regional, y estará investido de facultades normativas, resolutivas y
49
A modo de ejemplo, el consejo regional debe aprobar los planes reguladores metropolitanos y los
planes reguladores intercomunales propuestos por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo., pero ¿de que sirve que alguien (antes de la reforma) apruebe los planos si no representa
directamente a la región? ¿Con que criterios se aprobará un determinado plan regulador?
50
A este respecto es necesario detenerse a reflexionar la verdadera funcionalidad del intendente ¿es
importante su rol en el desarrollo regional si todo su actuar debe estar “coordinado” con el gobierno
central? Aquellos fines más importantes de la descentralización como: descongestionar
administrativamente el Gobierno Central, mejorar la administración del Estado y acercar la
administración al ciudadano no se cumple si quien preside el gobierno regional llamado a sustentar el
crecimiento territorial no es totalmente autónomo en sus decisiones. Cfr. Herrera Z., Edgard,
Descentralización, Tercer curso Centroamericano en Gestión Urbana, San Salvador, El Salvador, Junio
2003, p. 2
fiscalizadoras”51. Esta norma se publicó y promulgó en el año 2005, y solo en el año
2009 se reformó el sistema de elección de los consejeros regionales, aún cuando,
todavía no esta lista la aplicación práctica de la norma ya que se necesita reformas la
Ley 19.375, como expusimos anteriormente, por lo tanto, se necesitará de bastante
tiempo para ver los resultados de los últimos cambios introducidos a la ley, esto nos
lleva a reflexionar que en realidad los procesos que se intentan implantar han obedecido
a mecánicas con poca percepción global del proceso descentralizador. El hecho de que
no se haya pensado una reforma global, lo comprueba la falta de creación de
mecanismos tan básicos como leyes que vayan de la mano con la idea de descentralizar
el poder52.
Hay que agregar a lo anterior, que al Consejo Regional le corresponde aprobar
una variedad de proyectos que están estipulados en el artículo 36 de la ley 19.175.
Como muestra de esto, por ejemplo, los consejeros deben aprobar: a) el reglamento que
regule su funcionamiento, en el que se podrá contemplar la existencia de diversas
comisiones de trabajo; b) Aprobar los reglamentos regionales; c) Aprobar los planes
regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos y los planes
reguladores intercomunales propuestos por la Secretaría Regional Ministerial de
Vivienda y Urbanismo. Aprobar los planes reguladores comunales y los planes
seccionales de comunas que no formen parte de un normado por un plan regulador
metropolitano o intercomunal, previamente acordados por las municipalidades, en
conformidad con la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sobre la base del
informe técnico que deberá emitir la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo respectiva.
Como podrá apreciarse, si bien al Consejo Regional se le dan variadas
funciones53, muchas de ellas requieren informes técnicos que difícilmente serán

51
“Quien en definitiva es hoy el actor más relevante en regiones es el Intendente, mientras que el ámbito
de acción de los consejeros, generosamente hablando, se puede decir que es reducido”. En: Libertad y
Desarrollo, Reforma Regional: Inconducente y Contraproducente, Revista de Temas Públicos, Santiago,
2008, p. 3
52
Al parecer, en todas las reformas realizadas la siguiente conclusión expuesta va de la mano con lo
siguiente, “Creer que el Gobierno efectivamente quiere traspasar competencias a las instancias
regionales, resulta a lo menos ingenuo. En consecuencia esta reforma se enmarca en un contexto de
escasa, por no decir inexistente, confianza a los gobiernos regionales desde el propio Gobierno”. En:
Ibíd., p. 4
53
Las funciones del Consejo Regional siempre han sido objeto de debates, y el mérito que tienen ahora
las normas sobre este organismo, es que con el paso del tiempo se ha ampliado progresivamente su
influencia en la Región. Para contrastar las actuales funciones y las antiguas ver la opinión de: Mardones,
ob. Cit., pág. 5: “Los poderes que la reforma regional de 1992 les entregó a los consejeros regionales
son muy limitados, lo que se traduce en un bajo perfil de estos actores en la política chilena”.
analizados con la profundidad necesaria para aportar a la región. En definitiva, las
propuestas del Intendente serán aprobadas la mayoría de las veces sin objeciones54.
Para terminar con las críticas hechas al Consejo Regional y avanzar en este
diagnostico sobre la legislación actual sobre la descentralización, merece exposición el
siguiente comentario: “Lo que busca la elección de autoridades es generar un vínculo
directo entre la ciudadanía y sus autoridades, debiendo responder estos últimos frente
a la ciudadanía por sus actos. Pero cuando se elige una autoridad sin que ésta
efectivamente cuente con funciones, atribuciones y recursos y en consecuencia es
más bien limitado lo que puede hacer, surge la pregunta ¿respecto de qué se busca
potenciar el vínculo con la ciudadanía?55
El artículo 48 de la ley 19.175, luego constituía un órgano de carácter
“consultivo”, tal como lo exponía el citado artículo, “En cada provincia existirá un
órgano consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente
organizada, denominado consejo económico y social provincia”56. Más allá de ser un
órgano con fines loables, como es la inclusión de los actores socialmente relevantes a la
toma de decisiones locales, lo cual tiene una importancia relevante en la democracia
nacional57, el hecho de que este organismo pasará desapercibido en el quehacer regional
y nacional demuestra incontestablemente su poca importancia, siendo por lo mismo
derogado.
A este organismo se le podían hacer las mismas críticas que al consejo regional,
en la forma en cómo fue desarrollado en la legislación. En primer lugar, no tenía
presupuesto alguno. Es más, si lo analizamos desde la perspectiva de los organismos
que configuran una administración regional, el único con un “presupuesto autónomo”,
es el Intendente, que como ya analizamos, es uno de los cargos regionales menos
representativos de intereses locales que existe en la legislación. Esto se re ve reflejado
en los estudios que demuestran los gastos regionales, a saber, “Si bien la inversión de
decisión regional de acuerdo a MIDEPLAN alcanzó en promedio al 25% de la

54
A este respecto es interesante analizar como poder equilibrar el poder técnico con que cuenta el
intendente, quien crea propuestas elaboradas por asesores especialistas en la materia, en comparación al
poder técnico de organismos regionales de menor envergadura, como es el caso de Consejo Regional.
55
Libertad y Desarrollo, ob. Cit., p. 3
56
Si bien este organismo fue derogado con la última modificación constitucional del artículo 166 inciso
3° de la Constitución Política de la República, su análisis importa una crítica para el sistema en general.
57
“La participación de los ciudadanos en la gestión de la cosa pública, complementa y enriquece la
formalidad -para algunos el formalismo- de la democracia política, pues implica una intervención
directa en dicha gestión, sin la mediación de aparatos políticos o de representación.” En: Hernán Pozo,
La Participación en la Gestión Local para el Régimen Chileno Actual. Extraído de Descentralización del
Estado, Movimiento social y gestión local, FLACSO, Santiago, N° 352, p. 321
inversión pública efectiva en los últimos años, la que es realmente de libre decisión
regional sólo ha llegado en promedio al 10%. El 90% restante corresponde a
inversiones determinadas por los distintos ministerios, las empresas del Estado e
incluso fondos del propio FNDR respecto de los cuales el gobierno central determina
en gran medida los proyectos a financiar por éste”58.
Las funciones del Consejo Económico y Social Provincial estaban estipuladas en
el artículo 51, algunas de ellas eran: a) Absolver las consultas del gobernador sobre los
anteproyectos de plan regional de desarrollo y de presupuesto del gobierno regional, con
anterioridad al sometimiento de estas iniciativas al consejo regional, y emitir opinión a
su respecto; b) Realizar estudios y emitir opinión en materias de desarrollo
provincial. Parece contradictorio que a un organismo con tan poca relevancia en la
práctica y con un presupuesto casi inexistente se le encargase realizar estudios en
materia de desarrollo regional. Interpretado así, el artículo 51 parece más bien un
catálogo de posibilidades que podían realizar quienes integraban el Consejo, al igual
que las distintas funciones de los demás organismos regionales, opciones entre las
cuales deberán moverse, y tal movilidad dependerá exclusivamente de la capacidad
económica de la región, pero también de la administración del Intendente59.

2.2 Nociones sobre el presupuesto regional60

El patrimonio de uso regional está regulado en el capítulo V de la ley sobre

administración y gobierno regional. Básicamente estipula los bienes y los ingresos que
tendrá una región, determinando así, su propio patrimonio.

58
Libertad y Desarrollo, ob. Cit., p. 2
59
Una mirada interesante sobre el financiamiento y el real poder de actuar en las decisiones regionales
aparece en: Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, Más allá del centro, La
descentralización del estado, Banco Mundial, Washington D.C, 1999, N° 19636, p. 28. Así: “Un tercer
elemento importante de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales es la
asignación de las fuentes de ingreso y su control. El dinero es poder: en la medida que los gobiernos
subnacionales ejercen un control autónomo sobre las bases imponibles, aumenta su capacidad de actuar
independientemente de los deseos del gobierno central”. Hay que hacer la salvedad que “gobierno
subnacional” es semejante a la administración regional que encontramos en la legislación chilena, pero
con un grado superior de autonomía.
60
“Como parte de las reformas de descentralización del Gobierno, la porción de fondos bajo el control
de las regiones ha aumentado significativamente. Pero la distribución regional de la inversión pública
está desequilibrada. Tomando en cuenta todas las inversiones (independientemente de su fuente de
financiamiento, hoy la inversión pública está muy sesgada hacia las Zonas Extremas, regiones de
importancia geográfica e histórica específica en los extremos norte y sur del país.”. En: Informe del
Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 5
 El ingreso más importante de las regiones lo constituye el llamado Fondo de
Desarrollo Regional, estipulado en el artículo 69 letra f de la ley, el cual será tratado con
posterioridad por su extensión.
Lo que destaca de este conjunto de normas es que se puede verificar que pesa
siempre más, el criterio centralista, por ejemplo, para la asignación de recursos tal cual
lo expone el artículo 72 y ss, que versan sobre la determinación de los proyectos
regionales en la ley de presupuesto nacional, indica que para calcular los costos que
requerirá una determinada región para su funcionamiento deberá elaborar proyectos que
así lo demuestren. Todo el análisis anterior en este apartado, nos ha llevado a concluir
forzosamente que la participación ciudadana no tiene o no puede tener ninguna
injerencia en determinar un proyecto de presupuesto participativo. Es decir,
cuando se analizó el Consejo Económico y Social Provincial, se determinó que sus
posibilidades de elaborar proyectos eran casi nulas. En primer lugar, no tenía un
presupuesto exclusivo, por lo tanto incluso su funcionamiento dependía de la
administración regional superior, es decir, del Intendente.
Por otro lado, al Consejo Regional se le dan atribuciones sobre cómo invertir el
Fondo Nacional de Desarrollo Nacional, específicamente en el artículo 78 de la ley
19.175. El problema con esta delegación, que podría pensarse erróneamente que es un
efectivo traspaso de decisión económica a las regiones en la institución del Consejo
Regional, es que la atribución se entrega a título del artículo 76 y 77 de la misma ley. El
primero versa: “La distribución del noventa por ciento del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional entre regiones se expresará anualmente en la Ley de Presupuestos
y se efectuará teniendo en cuenta la población en condiciones de vulnerabilidad social
y las características territoriales de cada región”. Es decir, la atribución que se le
entrega al Consejo Regional, máxima institución que representa la participación
ciudadana en las decisiones regionales, dependerá exclusivamente de los proyectos
presentados al Congreso Nacional, en otras palabras, sobre lo que podrá decidir es
cómo invertir el Consejo, el patrimonio al cual el mismo postuló a través de
proyectos que se presentaron al mismo Congreso61. Si atendimos lo anterior, la
conclusión final es siempre la misma, las decisiones económicas relevantes para la

61
Y como ya se expuso, quien postula los proyectos es un organismo que tenga carácter técnico, carácter
que ni el Consejo Regional, ni el Consejo Económico y Social Provincial, tienen de manera suficientes.
Cabe destacar que a la luz de lo que se interpreta de esta ley, estos son los organismos llamados a
representar a la región en mayor medida.
región serán tomadas con criterios centralistas, sin influencia alguna o mínima, de
intereses locales.
La otra facultad que se entrega al Consejo Regional para decidir cómo invertir
dineros, es en el artículo 77, el cual versa: “La Ley de Presupuestos incluirá el 10%
restante del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, el que se distribuirá entre las
regiones en conformidad a los siguientes criterios: a) Un 5% como estímulo a la
eficiencia, considerando, al menos, indicadores que midan el mejoramiento de la
educación y salud regionales, y los montos de las carteras de proyectos elegibles para
ser financiados mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, y b) Un 5% para
gastos de emergencia.”62
En esta disposición, si bien se impone la decisión del Consejo Regional,
nuevamente se presenta el problema técnico de elaborar un proyecto que, por ejemplo
mejore la educación.
Hay que resaltar además, que las decisiones que se tomen en el Consejo
Regional sobre cómo invertir la suma del Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
siempre deberán ser tomadas de acuerdo a una proposición o proyecto del
Intendente63.
A modo de conclusión y lección de este apartado, “El presupuesto participativo
puede aumentar la eficiencia de las asignaciones presupuestarias al reducir los
costos de las agencias y reducir las barreras de información entre el estado y la
sociedad. También asegura que haya un alto nivel de transparencia en el proceso de
formulación del presupuesto.”64 En nuestra legislación, tal presupuesto participativo es
inexistente.

III. Instituciones Regionales

62
El artículo se encuentra incompleto, para mayor información, ver Ley 19.175
63
Al respecto ver el mismo artículo 48 de la Ley 19.175. Para entender el efecto de este procedimiento
“circular” de toma de decisiones, basta mirar algunos estudios sobre competitividad de las regiones,
saber, “Según el Índice de Competitividad Regional (ICORE), que evalúa un número de indicadores
económicos, institucionales y sociales relevantes para el desarrollo regional sostenible, las regiones con
la porción más grande del PBI nacional también son las más competitivas. Del mismo modo, la región
con el producto per cápita más bajo y la tasa de pobreza más alta (Araucanía, IX) tiene los indicadores
más bajos del ICORE.”. En: Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 5.
Mientras no se “rompa” el círculo de decisiones centralistas, entonces las regiones no podrán crecer y ser
focos de desarrollo regional y nacional.
64
Ibíd., pág. 14
 En este apartado se analizarán dos instituciones relativamente nuevas que se han
instaurado con fuerza en el proceso de descentralización, pues su aplicación ha
significado un real avance en la dispersión de los recursos que genera el país, en pos de
una mayor inversión en las regiones. Sin embargo, a pesar de ser buenas iniciativas,
tanto el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, como los Planes de Desarrollo
Comunal65 deben profundizarse para que logren cumplir la verdadera
descentralización que Chile que necesita.
En primer lugar, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), está
definido en la página del organismo encargado de proponer y evaluar la mayoría de las
políticas públicas en relación con la descentralización, es decir, la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo (Subdere), y está definido en estos términos:
“Este Fondo es el instrumento más descentralizado de los programas de inversión
pública. Conforme a la normativa legal que regula su operación, el nivel central no
tiene competencia en las decisiones de inversión que priorizan y sancionan las
autoridades regionales.”66.
En términos simples, es un mecanismo por el cual el Gobierno Central entrega
fondos a las regiones para que puedan desarrollar sus proyectos sobre tópicos
importantes, como por ejemplo, educación y salud, los sectores en donde más se destina
dinero del FNDR, pero también en proyectos de servicios básicos, a saber, la viabilidad
urbana y la electrificación de los sectores.
Está definido en el artículo 74 de la ley sobre Gobierno y Administración
Regional en los siguientes términos, “El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un
programa de inversiones públicas, con finalidades de a) desarrollo regional y
compensación y b) territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos
ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de
obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo.” Si bien, los mismos informes
de la Subdere muestran un avance en cuanto al financiamiento de proyectos públicos67,
por ejemplo, exponiendo en sus informes que el gasto total ha ascendido a $429.390

65
En este caso se privilegiaron estos dos proyectos por ser los más significativos, no obstante existir
mucho mas como por ejemplo el Programa de Fortalecimiento Municipal, o el sistema para el Control de
la Gestión y el Presupuesto por Resultados que esta aplicando la Dirección de Presupuestos del Gobierno
de Chile. Para ver más programas y sus resultados ver: Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional
y Descentralización. Chile. Y también: Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, ob.
Cit.
66
Para mayor información, visitar http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-25152.html
67
A este respecto ver: Informe de Ejecución, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, al 30 de
Septiembre de 2009. Gobierno de Chile
millones de pesos, este proyecto debe profundizarse aún más. Por un lado, sigue
adoleciendo del problema de la capacidad técnica de las regiones para elaborar
proyectos, tema que aún no se desarrolla con prolijidad en nuestro país. Pero quizás
uno de los problemas más asentados aún en cuanto a políticas de este tipo es que falta
una medición concreta que muestre su real inferencia en el desarrollo regional. Si
bien los informes que emanan de la Subdere son bastante completos, no muestra una
proporcionalidad directa entre la mayor inversión que se está realizando en la aplicación
de este Fondo y la real incidencia que puede tener en, por ejemplo, la calidad de
educación que se está impartiendo en los colegios. Así, “Dado el hecho de que Chile
tiene un número de programas presupuestarios que están asignados sobre una base
regional, no son únicamente las transferencias a través del FNDR o las políticas para
Zonas Extremas las que son necesarias medir. En segundo lugar, el análisis podría
incluir una revisión de los incentivos y la capacidad de generar ingresos en el nivel
local”.68
Otra de las instituciones que plantean desafíos hacia el futuro en cuanto a su
aplicación son los Planes de Desarrollo Comunal, los cuales están orientados a entregar
bases eficientes para la actuación de los organismos municipales. También, al igual que
el FNDR, está definido en la página de la Subdere, organismo encargado de velar por su
aplicación, además de controlar y hacer estudios sobre sus efectos. Está definido en los
siguientes términos: “es el instrumento rector del desarrollo en la comuna y contempla
las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a
promover su avance social, económico y cultural. Su ejecución debe someterse a
evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan. En
todo caso, en la elaboración del PLADECO, tanto el alcalde como el Concejo deben
tener en cuenta la participación ciudadana y la coordinación con los demás servicios
públicos que operan en el ámbito comunal o ejercen competencias en éste.”69
Si bien, ha sido un proceso exitoso desde su implementación70, la mayoría de los
PLADECOS tienen problemas parecidos a las instituciones analizadas en la ley sobre
Gobierno y Administración Regional, esto es, no son planes para actuar en concreto,
sobre fines específicos, por lo tanto su cumplimiento y eventual exigencia se hace casi
imposible. El problema mayor que enfrentan aún estos programas es la postergada
68
Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 8
69
Para Mayor información ver: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-76128.html
70
A este respecto es interesante observar la proposición de estos planes, que en el papel, tienen objetivos
claros y loables, a modo de ejemplo, ver el PLADECO de Valparaíso, en:
http://www.subdere.gov.cl/1510/article-66534.html
participación ciudadana de la que en tantas políticas públicas se habla. Si bien, el
alcalde y el Consejo tienen un papel fundamental en la elaboración, todavía no existen
los canales adecuados para que la gente que reside en una comuna específica entrege
opiniones a sus autoridades, para crear un verdadero “feed-back” político en pos de un
desarrollo comunal real y no utópico
Los estudios del Banco Mundial insisten cada vez más en que la participación
ciudadana es la base de toda democracia, y en la actualidad, cualquier proceso de
descentralización no puede ir disociado de este factor fundamental para el
desarrollo regional. Así, “La participación pública en el proceso de planificación
ofrece la oportunidad tanto de difundir información como de recibir opiniones sobre lo
que es necesario. La ley de Gobierno Municipal requiere que la preparación de planes
de desarrollo comunitario (Plan de Desarrollo Comunal, PLADECO) incluya la
participación pública”71
Si bien puede creerse erróneamente que la participación ciudadana es un sueño
idealista de revolucionarios franceses, entonces no hay más que volver a observar los
estudios internacionales y sus principios para encontrar reglas tan básicas y efectivas
como “bajo PROFIM, el proceso incluye varios mecanismos para que el público brinde
sus opiniones: encuestas, buzones de sugerencias, entrevistas personales con partes
interesadas, reuniones de la comunidad y grupos de interés. En general, depende de las
municipalidades decidir la medida y la forma del proceso de participación.”72
Lo anterior es una muestra que para aplicar políticas públicas, no se requiere una
intensa y desarrollada planificación. Muchas veces, tan solo la lógica basta para aplicar
principios universales.

IV. Conclusiones Generales

El trabajo expuesto en ningún caso pretenderá ser una guía, que busque
presuntuosamente criticar de manera indiscriminada los proyectos aplicados en
cuando a la descentralización en Chile. Menos podría ser una carta que solucione
de manera adecuada cada uno de los problemas aquí enunciados. Solo intenta
demostrar que muchas de las falencias actuales de los proyectos aplicados, radican en

71
Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p. 13
72
Ibíd., p. 13
que contradicen principios fundamentales que la experiencia internacional aporta con
profundidad.
Chile ha sido un país privilegiado en cuanto a análisis de sus estructuras que
llevan a cabo el proceso de descentralización. No se debe perder la oportunidad de
seguir esos invaluables análisis y continuar por la senda correcta.
Lo más importante en cuanto al tema de la descentralización, es observar la
esencia que se requiere para lograr objetivos claros. Es por ello que este trabajo ha
insistido majaderamente en el principio rector de la participación ciudadana, en su
aplicación a los proyectos de desarrollo regional. Ningún proyecto estará bien
aplicado o será aceptado con facilidad si es que no se hace participar a las
mayorías ciudadanas. Chile ha sido incapaz de mirar al exterior e implantar ejemplos
inspiradores de participación ciudadana en los procesos de descentralización. No hace
falta para demostrar la conclusión anterior, seguir citando los estudios internacionales,
para ello se hizo referencia abundantemente en este trabajo.
La aplicación correcta del principio anterior trae consigo inevitablemente el
escrutinio público de la funciones de autoridades regionales, pero más allá de evitar
algo que progresivamente ira ocurriendo, esto es, la mayor intromisión de la ciudadanía
en las políticas públicas por ejemplo, debe intentar regularse por canales adecuados,
que permitan una comunicación fluida entre las personas y las autoridades,
conexión que tenderá siempre al desarrollo de la localidad en donde generan estos
espacios de intermediación. Ejemplificadora resulta la experiencia de la Municipalidad
de las Condes, en donde constantemente se han realizado plebiscitos para solucionar
problemas que determinadas personas alegaron73
Otro principio orientador esencial de todo proceso de descentralización, es aquél
relacionado con el traspaso del poder. Si bien, también se insistió de manera reiterada
esta afirmación, toda intención que tenga por objetivo el desarrollo regional debe contar
con un verdadero ánimo de traspasar el poder a una nueva institución. En cuanto a ello,
la reforma sobre la elección de los consejeros regionales sin duda está orientada a ello,
pero como se estudio, estos entes no tendrán ningún poder para representar los intereses
regionales si no se les da efectivas herramientas para tomar decisiones.
El traspaso de poder no siempre va aparejado de una real intención de entregar
funciones. Por ejemplo, es esclarecedor el caso de los Consejos Económicos y Sociales
Provinciales, a los cuales se les entregaba la capacidad incluso de presentar estudios y
73
La Tercera, 29 de Marzo de 2005, sección nacional.
proyectos, pero en ninguna parte de la legislación se les entrega financiamiento
propiamente tal. Estas instituciones son las que pasan sin pena ni gloria por el
ordenamiento jurídico chileno, es por eso que se deben derogar y reemplazar por
organismos que tengan capacidad de actuación real. Por lo tanto, el financiamiento es
parte importante de las reformas que se pretendan implementar en el proceso de
descentralización.
Para terminar, “Los gobiernos regionales, cuyo rol principal es asignar recursos
de inversión regional, son actores con un rol meramente secundario, manteniendo el
gobierno central el control sobre la mayoría de los fondos de inversión en las regiones.
Esta realidad se da en un contexto donde no se conoce una política explicita de cómo
avanzar al respecto, lo cual ha llevado a que la descentralización fiscal más bien se
encuentra presente en la retórica y no en ejecución de políticas públicas.”74 Cabe
solamente esperar que la afirmación anterior solo sea el pensamiento de un académico
pesimista, y no una premonición sobre la evolución de las políticas de descentralización
que se dictarán en el futuro en Chile.

74
Instituto Libertad y Desarrollo, Una mirada a la descentralización fiscal, Revista de Temas Públicos,
Santiago, N° 936, 2008, p. 4