Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Resumo
Com a criação do Regime Diferenciado de Contratações em meados de 2011ocorreu uma
siginificativa mudança nas contratações de grandes obras e serviços de engenharia pelos
órgãos públicos.O regime de empreitada por preço unitário passou a ser preterido, dando-se
preferência ao regime de empreitada por preço global. Em função de tal mudança surgiram
diversos questionamentos a respeito de qual regime seria melhor, quando utilizar cada um
deles, quais os parâmetros a serem considerados no momento da escolha pelo gestor. A
utilização do regime de empreitada por preço global é cercada de peculiaridades que
ocasionaram o surgimento de diversas dúvidas nos gestores, principalmente com relação ao
processo de medição e celebração de aditivos. Após o estudo realizado, pode-se concluir que
não existe regime melhor ou pior, e sim o mais indicado para cada situação, em função das
características de cada obra ou serviço, cabendo ao gestor fazer a escolha, buscando sempre
o melhor para a Administração Pública.
1. Introdução
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
2
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
3
8º foi responsável por uma quebra de paradigma nas contratações de obras e serviços pela
Administração Pública. O antes usual regime de empreitada por preço unitário era preterido
em relação ao regime de empreitada por preço global. Nos casos que, em função das
características dos empreendimentos, a Administração Pública entendesse que não era cabível
o regime de preço global, deveriam constar nos autos do procedimento as justificativas para
tal postura.
Em uma primeira análise, a mudança citada apresenta-se como positiva, buscando incentivar a
utilização de novas ferramentas de gestão de projetos na gestão dos contratos de obras e
serviços da Administração Pública. Todavia, para que os efeitos fossem positivos, seriam
necessárias alterações de procedimentos, demandando tempo para desenvolvimento e
aplicação.
Considerando que o RDC foi instituído no 2º semestre de 2011, este tempo necessário não
estava disponível, visto que para a maioria das obras elegíveis a serem contratadas com a
utilização da nova Lei, a data prevista para finalização era no final de 2013. Sendo assim, em
função da contratação ocorrer com a utilização do regime de preço global e a documentação
de planejamento dos empreendimentos estar baseada no regime de preço unitário, surgiram
diversos problemas durante a execução propriamente dita, prejudicando o andamento das
obras e serviços, resultando em atrasos e prejuízos financeiros.
A empreitada por preço global consiste na contratação da execução da obra ou serviço por
preço certo e total. Seu uso se verifica, geralmente, em contratações de objetos mais comuns,
quando os quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações durante a
execução da obra ou da prestação de serviços e podem ser aferidos mais facilmente. Deve ser
empregada somente quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de
precisão, as quantidades dos serviços a serem executados. Nos editais para contratação de
obras e serviços por este tipo de empreitada, devem estar especificadas de forma objetiva
todos os elementos e informações necessários para que os licitantes possam elaborar suas
propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto licitado, visando a
minimização dos riscos a serem absorvidos pela contratada durante a execução das obras ou
serviços. É fato que quanto menor os riscos envolvidos, maior é a possibilidade de as
empresas concorrentes apresentarem um preço menor em suas propostas.
Outra informação essencial que deve ser divulgada no momento da licitação é a forma como
serão realizadas as medições para pagamento dos serviços executados, definindo claramente
as etapas que serão consideradas para realização dos pagamentos devidos.
É importante salientar que alterações no projeto ou nas especificações técnicas, realizadas
unilateralmente pela Administração, implicam a necessidade de celebração de termo aditivo
ao contrato. Da mesma forma, erros ou omissões relevantes de projeto ou orçamento poderão
ocasionar a celebração de termo aditivo, visando a manutenção do equilíbrio econômico do
contrato.
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
4
Antes prosseguir com a análise, cabe uma importante observação para evitar que sejam
confundidos o critério de julgamento de licitação de obras e serviços de engenharia, com a
forma de execução do serviço e medição para pagamento. Em licitações de obras e serviços
de engenharia, basicamente declara-se, como proposta vencedora, a que ofertar o melhor
preço total ou global, visto que, por razões operacionais, é necessária a adjudicação de uma
única licitante para execução de todo o objeto licitado, porém não se pode confundir o critério
de julgamento com a modalidade de execução, em que se pode optar pelo regime de execução
por preço global ou por preço unitário, condicionando com isso diferenciações na execução
do objeto e não no julgamento das propostas.
As tabelas a seguir apresentam vantagens, desvantagens e indicações de utilização de cada
regime de contratação analisado.
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
5
É importante frisar que a escolha do regime de execução da obra não é decisão de livre
arbítrio do gestor, visto que deve ser pautada pelo interesse público e estar sempre motivada,
pois impactará as relações entre contratado e contratante, as medições do contrato firmado,
seus aditivos, entre outros fatores relacionados à gestão do empreendimento contratado.
O tema em questão foi objeto de análise de vários autores, que diante da complexidade do
assunto buscam subsidiar os gestores responsáveis por optarem pelo regime de execução
quando da contratação de obras e serviços de engenharia pela Administração Pública. Em
complementação ao exposto nas tabelas 1 e 2, seguem posicionamentos de diversos autores.
(...) o regime de execução de empreitada por preço global é recomendado para obras
de construções novas em que o projeto básico contemple todos os elementos e
serviços a serem contratados, em nível de informação suficiente para que os
licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo
conhecimento do objeto da licitação e contenham sólido estudo de viabilidade
técnica e legal, justificando e consolidando todas as etapas do objeto. [ CROCE, J.,
MELLO, S. & AZEVEDO, W., Decisão por Empreitada Global ou Unitária em
Obras Públicas de Reformas de Edificações – Monografia apresentada ao
departamento de engenharia civil da PUC-RJ, 2008]
É consenso que para a adoção da empreitada por preço global, de forma favorável ao
contratante, é necessário que o projeto esteja muito bem definido, com o maior grau de
detalhamento possível, evitando ao máximo as incertezas. Caso contrário, o preço a ser pago
pelo serviço tende a ser maior, uma vez que os proponentes irão embutir o preço dos riscos no
valor final da proposta, onerando assim o valor da contratação.
(...)
Há que se considerar também a incompatibilidade de regimes de contratação com os
graus de definição do que se quer executar. Executar uma obra por regime de preço
global, com muitas indefinições, implicará conflito entre as partes. O preço estará
subdimensionado, sob a óptica do construtor, para suportar os diversos serviços
presumíveis, os quais o contratante supostamente julgaria estarem considerados no
preço ofertado. Sob a óptica do contratante, o preço terá uma onerosidade excessiva
porque o construtor tende a abranger, no preço ofertado, valores para cobrir
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
7
Gráfico 1 – Percentual de contratações da INFRAERO entre 2011 e 2014 em cada regime de contratação
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
8
A existência de projeto básico é requisito obrigatório para que obras e serviços possam ser
licitados, conforme consta no inciso I do § 2º do art.7 da Lei de Licitações.
Art. 7. As licitações para execução de obras e para prestação de serviços obedecerão
ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
(...)
§ 2º. As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I – houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
9
Em seu artigo 6º, a Lei 8.666/93, define precisamente o projeto básico como conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra
ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas
indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os
seguintes elementos:
Conforme tratado no tópico anterior, o nível de detalhamento do projeto utilizado como base
para a contratação tem papel fundamental na definição do regime de execução a ser utilizado.
A própria Lei 8.666/93 aborda esse conceito no seu art. 47:
Art. 47. Nas licitações para a execução de obras e serviços, quando for adotada a
modalidade de execução de empreitada por preço global, a Administração deverá
fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informações
necessários para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com
total e completo conhecimento do objeto da licitação.
Na empreita por preço global, o projeto básico deve conter informações para permitir que as
medições sejam feitas de modo adequado, assim entendido como sendo feitas por etapas.
Desse modo, é imprescindível uma definição clara e inequívoca das etapas físicas que
constituem o todo. Tais elementos é que permitirão o estabelecimento de marcos para cada
uma dessas etapas, ao término das quais caberão os pagamentos. Essas medidas facilitarão o
monitoramento e o controle das obras por parte de quem as fiscalizará.
Este assunto já foi abordado por Marçal Justen Filho, conforme apresentado a seguir:
Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o dever de realizar o
objeto, de modo integral, arcando com todas as variações possíveis. Vale dizer,
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
10
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
11
previstos sejam cumpridos ou até mesmo reduzidos. A mesma analogia pode se fazer com
relação a um banheiro, que mesmo estando com a parcela civil completa, se não tiver as
louças e tubulações hidráulicas instaladas não terá serventia alguma.
É importante também, no momento da definição das etapas, subetapas, parcelas, trechos ou
subtrechos necessários à medição, considerar o prazo necessário para término de cada item,
ou seja, o prazo com que os pagamentos serão realizados, de forma que a empresa
responsável pela execução não fique descapitalizada e não tenha condições de continuar com
a obra ou serviço.
CAMPELO & CAVALCANTE demonstram concordar com a afirmação da diminuição dos
custos de fiscalização em empreitadas por preço global, conforme exposto abaixo:
Nas empreitadas por preço global, (...), medem-se as etapas de serviço, de acordo
com o cronograma físico-financeiro da obra ou mediante o estabelecido no
instrumento convocatório. Em exemplo prático, terminadas as fundações, paga-se o
valor global das fundações; feita a estrutura, remunera-se o valor respectivo previsto
para essa etapa da obra; concluída determinada fase da obra, com marco
previamente estipulado, paga-se o montante correspondente; até chegar ao final da
empreitada, que deverá corresponder a valor total ofertado para o objeto como um
todo, no ato da licitação.
Trata-se, portanto, de um esforço fiscalizatório muito menor, no que se refere a
verificação em pormenores quantitativos de cada serviço. Não se fazem necessárias
avaliações individualizadas de quantidades. Logicamente que em tal procedimento
está implícita a necessidade de um projeto básico preciso e bem fundamentado, sob
pena de sub ou sobreavaliar os encargos realmente necessários para a finalização da
obra. [CAMPELO, Valmir e CAVALCANTE, Rafael J., Obras públicas –
comentários à jurisprudência do TCU, Belo Horizonte, editora Fórum, 2012]
SARIAN (2012) também apresenta entendimentos interessantes a respeito do tema em
questão:
Claro se faz que o regime de preço global é aquele que, se materializado com base
em projeto básico bem elaborado, representa maior facilidade de gerenciamento pela
administração, visto possibilitar o pleno conhecimento do valor final do
empreendimento e o pagamento por etapa da obra concluída (...). [ALTOUNIAN,
Cláudio S., Obras Públicas – licitação, contratação, fiscalização e utilização, 3 ed,
Belo Horizonte, Fórum, 2012]
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor
adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
12
ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra,
serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou
previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da
execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
Deve ser observado também o texto presente no Art. 58 do mesmo estatuto:
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei
confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse
público, respeitados os direitos do contratado;
§ 1º As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos
não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado.
§ 2º Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do
contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.
É senso comum que quando a Administração solicita alterações nos serviços a serem
executados, ou quando acontecem fatos imprevisíveis, supervenientes à celebração contratual,
muitas vezes em função de fatores externos, o aditivo é devido visando sempre a manutenção
do equilíbrio contratual.
As controvérsias residem nas solicitações que partem das empresas contratadas para execução
dos serviços, com o argumento de que houve erro de projeto, de orçamento, ou até mesmo de
quantitativos para determinados serviços. CAMPELO & CAVALCANTE tratam deste
assunto conforme passagem abaixo:
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
13
Com relação ao primeiro cenário, existe um consenso no sentido de que a celebração de termo
aditivo não só é recomendada, mas sim obrigatória, visando manter a legalidade na condução
do contrato.
Já o segundo cenário, caracteriza-se por ser muito controverso. O principal ponto é o peso de
determinados erros ou omissões do projeto no valor global do contrato. Nestes casos, é
necessária uma análise mais aprofundada, verificando diversos pontos, como a manutenção
do percentual de desconto obtido pela Administração Pública no momento da licitação, a não
alteração do resultado da licitação com o acréscimo dos novos quantitativos, entre outros.
9. Conclusão
Considerando os pontos positivos e negativos de cada regime, assim como os fatores que influenciam
a decisão do gestor, que ressalta-se não deve ser baseada no livre arbítrio, chega-se a conclusão que
não existe regime melhor ou pior.
Cada caso deve ser analisado de forma individual, buscando preservar o interesse público, sempre
motivando a decisão, caso a caso.
Prioritariamente, a escolha do regime deve ser baseada nos seguintes pilares: tipo do objeto a ser
licitado, nível de precisão do projeto básico, definição do regime de medições e pagamentos a ser
utilizado, recursos de fiscalização a serem empregados, entre outros.
A correta escolha, por parte do Administrador Público, do regime de execução contratual de obras de
reformas assegura maior garantia do valor medido e pago, qualidade dos serviços executados,
eficiência da fiscalização no acompanhamento e levantamento dos serviços efetivamente executados,
bem como menor necessidade de reformulações e menor desgaste da relação contratante e contratada.
Referências
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 jun. 1993. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm >. Acesso em: 09 jul. 2014.
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
14
CARVALHO, Luiz F. e PINI, Mario S., Como remunerar fatos presumíveis? Artigo obtido
em: http://www.infraestruturaurbana.com.br/solucoes-tecnicas/14/artigo256272-2.asp em
10/07/2014.
CROCE, J., MELLO, S. & AZEVEDO, W., Decisão por Empreitada Global ou Unitária
em Obras Públicas de Reformas de Edificações – Monografia apresentada ao departamento
de engenharia civil da PUC-RJ, 2008.
FILHO, Marçal J., Comentários à lei de licitações e contratos administrativos,11 ed. São
Paulo, Dialética, 2005.
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário Julho/2015
15
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015