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Apunte Planificación.

FADU, UBA

PLANIFICACIÓN URBANA
CÁTEDRA
GARCÍA ESPIL
TURNO NOCHE
FADU . UBA
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

PLANIFICACIÓN URBANA
CÁTEDRA
GARCÍA ESPIL
TURNO NOCHE

INDICE:
Nivel Conceptual
I. El Hábitat Urbano
II. Los Profesionales del Hábitat
III. Evolución de la Planificación Urbana
IV. Estructura Urbana

Nivel Metodológico
V. Metodología de Trabajo
VI. Diagnóstico Urbano
VII. Formulación de Propuestas
VIII. Criterios y Estándares de Evaluación
IX. Evaluación de Impacto

Nivel Instrumental
X. Modelización de la realidad
XI. Aspectos descriptivos de los Fenómenos Urbanos
XII. Variables, Indicadores, Hipótesis
XIII. Actores Sociales
XIV. Técnicas de Simulación: Juego de Roles
XV. Manejo de la información

Nivel Teórico
XVI. Teorías Urbanas
XVII. Fichas Bibliográficas
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INTRODUCCIÓN

Esta publicación está constituida por diecisiete capítulos cuyos contenidos fueron especialmente preparados y
seleccionados, con el fin de ser utilizados como soporte bibliográfico para el cursado de la materia
Planificación Urbana.
Los 17 capítulos se corresponden con cuatro diferentes niveles temáticos: conceptual, metodológico,
instrumental y teórico. Se recomienda la lectura avanzando en los cuatro niveles en forma simultánea, a
medida que avanza el cursado de la materia.

• Nivel Conceptual: que trata sobre la contextualización de la problemática del hábitat, sus formas de
producción, las reales posibilidades de actuación profesional al efecto y la relación entre la política y
la planificación urbana. También se aborda el concepto de estructura urbana (Capítulos I, II, III y IV)

• Nivel Metodológico: que trata sobre las instancias básicas de los procesos de conocimiento e
intervención: la metodología de trabajo, el diagnóstico, la formulación de propuestas, así como la
evaluación de impacto (Capítulos V a IX)

• Nivel Instrumental: que brinda pautas sobre alguna de las herramientas a utilizar en el proceso de
planificación: los aspectos descriptivos, la estructura urbana, el manejo de la información, las
técnicas de simulación, la modelización de la realidad, el reconocimiento de los actores sociales, las
teorías urbanas, los criterios y estándares de evaluación, la selección de variables, indicadores e
hipótesis (Capítulos X a XV)

• Nivel Teórico: que contiene textos con el desarrollo de las teorías urbanas que explican la evolución
de las ciudades. En este nivel también se encuentran compiladas fichas bibliográficas elaboradas por
docentes de la cátedra y por referentes contemporáneos del urbanismo de distintas partes del mundo.
Estos textos aportan conocimiento complementario al anterior y son considerados de lectura básica y
obligatoria para el cursado de esta materia (Capítulos XVI y XVII)

La versión original del apunte ha sido preparada en base a textos de David Kullock, Horacio Civelli y
Mariana Schweitzer, con la colaboración de Fernando Murillo y Daniela Szajenberg.

La presente versión 2017, ha sido reelaborada con los aportes de Enrique García Espil, Rodolfo Macera,
Mario Carmona, Sara Ciocca, Marita Díaz y Gustavo Vairolatte.
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I. EL HÁBITAT URBANO

1.1 EL CAMPO DE ACTUACIÓN PROFESIONAL


El concepto de hábitat urbano que adoptamos parte de la noción de vivienda, pero inmediatamente la
supera, dado que incluye también los servicios de infraestructura y los equipamientos comunitarios que en
conjunción con la vivienda conforman los ámbitos de vida cotidianos.

En segundo término, también incluye a las situaciones de inserción y accesibilidad de esos ámbitos de vida
cotidianos, a los restantes espacios urbanos, o sea la ciudad en su totalidad, que resulta ser el ámbito de
la vida social.
Las ciudades constituyen probablemente la creación más compleja y fascinante que haya concebido la
humanidad. Las ciudades son espacios de oportunidad para la población. Son el ámbito del desarrollo
cultural, social, político y económico. También son el escenario de permanentes conflictos que requieren ser
conducidos.
La focalización sobre el hábitat urbano, sin menosprecio de las problemáticas del hábitat rural, responde a una
simple realidad: el proceso de urbanización acelerada prosigue de forma creciente en nuestros países. El
proceso de urbanización en América Latina y el Caribe ya a mediados de los 70 mostraba una
predominancia de población urbana. Hoy esta región es una de las más urbanizadas del planeta, llegando en su
conjunto a contar con un 75% de población viviendo en ciudades, siendo aún mayor en nuestro país, en
donde la población urbana en 2001 llegó al 89,4%.

Aparte de ser América latina una región muy urbanizada, gran parte de la población vive en ciudades de gran
tamaño y para el primer quinquenio del milenio de prevé un aumento de la población en las grandes ciudades
de entre el 2% y el 3% anual según el país. En el 2005, más de 71 millones de brasileros vivían en ciudades
de más de 750.000 habitantes, en México superaban los 40 millones, en Colombia los 18 y en Argentina los
17 millones de habitantes.

Varias de las grandes ciudades latinoamericanas presentan ciertos rasgos comunes de conflictividad.

• En determinados sectores de las áreas centrales y cascos históricos, se dan situaciones de


tugurización, congestión y sensación de inseguridad. Se verifica el caso opuesto en los sectores
urbanos desarrollados por los grandes operadores inmobiliarios. En la interacción de ambas lógicas se
producen con frecuencia procesos de gentrificación.

• En las áreas periurbanas se verifica un desarrollo extensivo de zonas carenciadas a partir de la


instalación de viviendas deficitarias en sus aspectos constructivos y en sus servicios básicos o, por el
surgimiento de barriadas absolutamente precarias ante la mera necesidad de alojarse, ya sea de
nuevos contingentes migratorios procedentes de ciudades más pequeñas o de ámbitos rurales, o del
propio crecimiento vegetativo.

• A la forma tradicional del hábitat sub-estándar, constituido por las villas/favelas/cantegriles, se


agregaron la expansión de inquilinatos, falsos hoteles y pensiones, y en la década del 80 una forma
más precaria de alojamiento, las “casas tomadas”. Por otra parte, las carencias de infraestructura de
saneamiento básico no sólo afectan a las formas irregulares de asentamiento, sino también a las
familias de bajos recursos que habitan en los suburbios.
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Hasta aquí, los aspectos comentados se refieren casi exclusivamente a las problemáticas del hábitat que se
originan por insuficiencia o deficiencia de los soportes construidos por la sociedad para satisfacer sus
necesidades básicas. Podríamos incluirlas en un conjunto denominado Subsistema Construido.

Trascendiendo este conjunto, existe toda otra serie de problemáticas que derivan de la compatibilización entre
dicho Subsistema Construido y el Subsistema Natural sobre el cual se asienta.
Aun cuando las ciudades constituyen las situaciones de máxima modificación del Subsistema Natural, los
insumos de este subsistema -agua, aire, recursos alimenticios, etc.- siguen siendo elementos indispensables
para la vida humana. Por tales motivos, y aunque la desagregación entre subsistemas natural y construido
es discutible, consideramos válido diferenciar ambos subsistemas a nivel operativo.

Al respecto, el debate de las últimas décadas sobre la problemática ambiental, puso en evidencia cuestiones
que ya venían siendo señaladas en los estudios urbanos.
La gravedad de estas situaciones de incompatibilidad y perturbación del Subsistema Construido sobre el
Subsistema Natural, no sólo radica en la pérdida o degradación de los ecosistemas comprometidos, sino
también en las afectaciones sobre la estabilidad, costo y continuidad de uso de los elementos construidos.

Para intentar comprender la problemática de los fenómenos urbanos, desarrollaremos un Modelo Conceptual
explicativo del Hábitat Urbano, en el cual se evidencian sus interacciones más significativas.

1.2 MODELO CONCEPTUAL DEL HÁBITAT


Para ello el concepto de hábitat debe involucrar no sólo a los elementos construidos, sino también a los
ecosistemas en los cuáles éstos se asientan y, a su vez, a la articulación y compatibilidad entre ambos, como
constituyentes de un Medio Biofísico en el cual se desarrolla la vida social.

Medio Biofísico
Subsistema
Natural

Subsistema
Construido

Tal como señalábamos en el caso del Subsistema Construido, podríamos indicar que la problemática del
Medio Biofísico en cuanto a l a articulación entre ambos subsistemas pareciera ir en aumento. Con
sólo mencionar el tema de las inundaciones urbanas o de la contaminación de los cursos de agua que
atraviesan las ciudades, pareciera suficiente.
Las problemáticas del Medio Biofísico no son casuales. Si analizamos las circunstancias históricas del
surgimiento de las ciudades, o de las distintas formas que adoptó en su devenir (la ciudad antigua, la
ciudad medieval, la ciudad colonial, la ciudad barroca, la ciudad moderna, la ciudad industrial, las grandes
metrópolis), vamos a encontrar indefectiblemente correlaciones entre las mismas y las organizaciones
sociales que las construyeron, las usufructuaron y las padecieron.

Esto es así pues la ciudad, el hábitat, el medio ambiente -o como queramos llamarlo-, no es un fenómeno
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autónomo; es el correlato espacial de una organización social determinada.

A su vez, en cada Organización Social, se destacan como principales componentes, un Subsistema Social (la
población, visualizable como una constelación de actores y grupos humanos en constante interacción
complementaria y/o conflictiva) y un Subsistema Productivo (conjunto de actividades que desarrolla la población
para la crear los bienes y servicios que estima necesarios para la vida humana y el desarrollo social. Este
subsistema incluye tanto a los bienes y servicios que son motivo de rentabilidad económica -alimento y
vestimenta, por ejemplo- como aquellos otros que son de índole social y no sujetos a especulación económica,
como educación y salud pública, por ejemplo.

Subsistema Subsistema
Natural Social

Subsistema Subsistema
Construido Productivo

Medio Biofísico Organización Social

La congruencia de ofertas y demandas de estos dos últimos subsistemas (básicamente: disponibilidad de


empleos y remuneraciones adecuadas para acceder a los bienes y servicios indispensables), condiciona otro
conjunto de situaciones que pueden ser o no problemáticas.

Las consecuencias a nivel del cuerpo social de estos procesos de inadecuación entre el Subsistema
Social y el Subsistema Productivo, tienen una primera expresión a nivel de empobrecimiento.
Las consecuencias a nivel del cuerpo social del proceso de empobrecimiento de los años 90’, conllevó una
degradación de las relaciones sociales, un florecimiento de las estrategias de supervivencia individualistas,
el debilitamiento de las relaciones de solidaridad y el agravamiento de las patologías sociales (violencia,
delincuencia, alcoholismo, drogadicción, etc.).

A su vez, el empeoramiento de las problemáticas a nivel de la Organización Social, se correlacionó con el


empeoramiento de las situaciones a nivel del Medio Biofísico antes reseñadas.
Para completar el modelo conceptual que se ha ido graficando, es necesario reconocer la existencia de
marcos bajo los cuales se encuadran los subsistemas y relaciones señalados.

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Modelo Conceptual

Subsistema Subsistema
Natural Social

Subsistema Subsistema
Construido Productivo

Medio Biofísico Organización Social

Marco Jurídico-Institucional

Marco Político-Cultural

Sin pretender reflejar exactamente la complejidad global de la realidad, podríamos señalar un marco más
abarcativo conformado por los procesos Político-culturales, y otro de orden Jurídico-Institucional, interno al
anterior, en cuanto constituye el medio de implementación de los procesos mencionados.

1.3 SITUACIÓN CONTEXTUAL DEL HÁBITAT


El mundo y la región se encuentran en un momento de incertidumbre. A partir de la victoria de Donald Trump en
las elecciones de EEUU y del Brexit en Inglaterra, se avizora un punto de inflexión en el desarrollo del modelo
económico de la globalización.
La globalización implicó la imposición de la plena economía de mercado, la liberalización del comercio
internacional, la reducción del campo de actuación de los Estados Nacionales, la modernización de la
producción y la reducción de la cuantía y el costo del trabajo asalariado.

En la Argentina estos principios culminaron en la década del 90, en una drástica reducción de las funciones
reguladoras y de planificación que ejercía el Estado. En esos años, la inacabable deuda externa contraída, hizo
que los gobiernos democráticos recibieran sumisamente las directivas que les llegaban a través de los
organismos financieros internacionales.
Estas circunstancias fueron tejiendo un particular clima sociocultural. El descreimiento en la eficacia de toda
acción política o gremial, generó la retracción del interés por los objetivos globales del devenir social,
abandonando la utopía de lograr niveles de calidad de vida dignos para toda la población.

En la última década se produjo un quiebre de esta tendencia a nivel regional con la aparición de gobiernos
democráticos que intentaron restituir a la política como una herramienta de transformación capaz de recuperar
mecanismos de regulación sobre los grupos de poder económico y mediáticos. Estas experiencias produjeron la
mejora de una cantidad importante de indicadores socioeconómicos y en los niveles de redistribución de riqueza
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en la Región. Latinoamérica ostenta el lamentable privilegio de ser el continente más desigual del planeta. Pese a
que se avanzó mucho en ese período, también es mucho lo que quedó por hacer y mucho lo que no se hizo lo
suficientemente bien, en especial, en lo referente a las políticas de hábitat.

A nivel continental, el fortalecimiento del Mercosur y la creación de la UNASUR representaron la voluntad de


varios países por construir instituciones regionales que consolidaran este proceso.
Actualmente, con los cambios políticos suscitados en Brasil y Argentina, la región presenta una tendencia de
retorno a las políticas de corte más neoliberal. Esta situación, en simultaneidad, y a contramano, de los procesos
disruptivos de EEUU e Inglaterra volcándose a un esquema proteccionista, completan el cuadro de incertidumbre
descripto.

Nuestro país en general y el Área Metropolitana de Buenos Aires en particular presenta una cantidad importante
de sectores urbanos sub-estándar con situaciones deficitarias graves. La ciudad autónoma de Bs As posee un
presupuesto per cápita equivalente al de una ciudad promedio europea, sin embargo la comunidad ha
naturalizado la existencia de villas de emergencia, familias en situación de calle, etc. Es preciso poner en crisis
desde la Universidad Pública esta situación, y reflexionar sobre cuáles deberían ser los objetivos a los que
deberían apuntar las políticas públicas de hábitat de nuestra ciudad.

Existen en el mundo algunos datos interesantes como tendencias emergentes que merecen ser tenidas en
cuenta. Hay ciertas sociedades y líderes mundiales que expresan idearios de solidaridad, de disminución del
consumismo, del cuidado del medioambiente, de relación virtuosa entre redistribución equitativa de la y
desarrollo humano. El principal ejemplo lo constituyen los países nórdicos. Sociedades democráticas con los
mejores niveles de equidad en la riqueza, mejor educación y salud públicas, mayor compromiso con el medio
ambiente, mayor igualdad de géneros, sociedades que legislan la disminución de la jornada laboral, etc, etc. En
este colectivo se encuentra también personalidades respetables de un espectro tan heterogéneo como el que
podría incluir al papa Francisco, Pepe Mujica, Enrique Ortiz, Al Gore, Joan Manuel Serrat, Sean Penn o Bono.
Estas nuevas corrientes de pensamiento emanan influencia desde los países nórdicos propagándose por toda
Europa y Occidente especialmente entre las nuevas generaciones.
Esta corriente de pensamiento impacta en las ciudades con políticas que tienden a fomentar el derecho a la
ciudad, el espacio público de escala amable para las personas, el transporte público en detrimento del automóvil
particular, el uso de la bicicleta, la disminución en la generación de residuos, etc.

Los contenidos hasta aquí desarrollados, tienen una doble finalidad:

• Por una parte, brindar un modelo conceptual de la realidad, en el cual se contextualiza el campo de los
profesionales del hábitat, a efectos de percibir que cuando actuamos en él, nuestras acciones se
desarrollan sobre el Medio Biofísico, pero se interrelacionan con los espacios urbanos en toda su
complejidad (biofísica, social, legal-institucional, político-cultural).

• Por otra parte, aportarnos datos sobre la situación actual de los aspectos más significativos de esa
realidad, a los efectos de ser conscientes de las dificultades que deben ser abordadas cuando se
pretende actuar con criterio social y democrático sobre las problemáticas del hábitat.

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II. LOS PROFESIONALES DEL


HÁBITAT

Arquitectos, Urbanistas, Planificadores, independientemente de sus campos de actuación son todos ellos
profesionales abocados a la resolución de las problemáticas del Hábitat, en especial del Hábitat Urbano.
En el presente Capítulo procuraremos realizar una diferenciación de las tareas usualmente a cargo de dichos
profesionales.
Los objetivos perseguidos son dos:
• Ir reconociendo el rol que le corresponde al arquitecto en los distintos tipos de actuaciones.
• Ir distinguiendo los distintos efectos urbanos que tienen las distintas acciones sobre el hábitat.

2.1 INTERVENCIONES ARQUITECTÓNICAS, INTERVENCIONES URBANAS Y


PLANIFICACIÓN URBANA

Pese al esquematismo propio de toda clasificación, adaptaremos una diferenciación en estos tres tipos de tareas,
dado que dan buena cuenta de las distintas formas de quehacer profesional posibles.

Las intervenciones arquitectónicas se perfilan como la ejecución o transformación del Subsistema Construido de
un espacio parcelario.
Son encargadas por y destinadas a un comitente que en general es un particular (persona, familia, empresa),
cuyas demandas son diversas pero coherentes entre sí.
Se desarrollan durante un período determinado, por parte de un arquitecto, complementado por los asesores que
fuesen necesarios. La articulación institucional necesaria en general se reduce al cumplimiento de las normativas
vigentes. Cualquier vivienda individual o colectiva de la ciudad o sus edificios significativos independientemente
de sus valores, constituyen ejemplos de intervenciones arquitectónicas. No obstante, es importante destacar que
también cuando hacemos una intervención arquitectónica, conformamos paisaje urbano.

La planificación urbana en cambio, no involucra la realización o transformación directa del Subsistema Construido,
sino la formulación de estrategias, normativas y recomendaciones, destinadas a la mejor adecuación de las
ofertas del Medio Biofísico y las demandas de la Organización Social, para la totalidad de una ciudad o, al menos,
para un sector significativo de ella.
El comitente en general es el Estado, a través alguno de sus organismos, y el destinatario, la totalidad de la
comunidad. Dada la diversidad de objetivos y expectativas de los grupos que conforman la comunidad urbana, se
hacen presentes demandas diversas y muchas veces contrapuestas.
Dada la amplitud y complejidad de objetivos, resulta necesario que la elaboración de acciones de planificación
urbana, sea ejecutada por un equipo multidisciplinario (en el cual puede o no estar el arquitecto), en estrecha
articulación con los estamentos político-institucionales y con la franca participación de las organizaciones y
sectores de la totalidad de la comunidad urbana.
Por ello, el desarrollo de todas las instancias metodológicas de la actividad denominada planificación urbana,
exceden a los contenidos desarrollados en la materia y requieren necesariamente una formación de posgrado
específica.
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Al estar la ciudad en permanente cambio, la planificación urbana es una tarea continua. Los planes urbanísticos
formulados para Buenos Aires como el Plan Urbano Ambiental, así como el Código de Planeamiento Urbano
vigente, son ejemplos de Planificación Urbana.

Finalmente, las intervenciones urbanas se presentan como operaciones con características propias, en general
intermedias entre las dos anteriores.
Se realizan sobre espacios más amplios que las parcelas comunes (por ej.: una o varias manzanas, una fracción
indivisa de especial extensión, etc.) y tienen efectos urbanos más significativos.
Si bien su objetivo es similar al de la planificación urbana (compatibilizar Medio Biofísico y Organización Social),
tiene en común con las intervenciones arquitectónicas el hecho de que siempre involucran una acción directa
sobre el Subsistema Construido.
Son encomendadas por entidades públicas o privadas y sus destinatarios -o los que son afectados por su
realización-, constituyen una parte de la comunidad urbana. Por esta razón las demandas son menos coherentes
que en las intervenciones arquitectónicas, pero menos contradictorias que en la planificación urbana.
Existe un plazo de implementación acotado, pero le continúa un período de ajuste que no es infinito, pero que
tampoco es determinado.
Dada su complejidad, requieren de un equipo interdisciplinario, generalmente menos amplio que el de la
planificación urbana. Por involucrar una acción directa sobre el Subsistema Construido, en este equipo tiene una
actuación destacada el arquitecto.
Por iguales motivos de complejidad, su viabilidad depende de una buena articulación con los organismos
comunitarios y político-institucionales que correspondan según su índole y localización.
El conjunto de Catalinas Norte o la refuncionalización de Puerto Madero, son ejemplo de intervenciones urbanas.
El cuadro de la página siguiente sintetiza las características anteriormente reseñadas.

2.2 INTERVENCIONES ARQUITECTÓNICAS E INTERVENCIONES URBANAS: SUS


EFECTOS SOBRE LA CIUDAD
En tanto la planificación urbana opera sobre la ciudad misma, las intervenciones arquitectónicas y las urbanas
operan sobre fragmentos de la misma. A pesar de ello, estas intervenciones tienen efectos sobre la ciudad, de
distinto grado de importancia.

En principio y en términos generales, podría decirse que las intervenciones urbanas tienen mayores efectos sobre
la ciudad, que las intervenciones arquitectónicas; o sea mayor impacto urbano. Pero esto no implica que el
impacto de todas las intervenciones urbanas sea siempre igual de importante, ni que el de las intervenciones
arquitectónicas sea siempre bajo.

Si tomamos el caso de las intervenciones urbanas, van a ser más importantes los impactos de aquellas que se
realicen sobre aspectos o sectores estructurales de la ciudad (áreas centrales, redes de transporte, nodos de
circulación, etc.).

Por ejemplo, la propuesta de refuncionalización de los predios ferroviarios de la Estación Retiro, es muy
importante para la ciudad, pues afecta a su área central, a su puerto y a uno de los nudos de circulación más
críticos.
Una intervención urbana que se realizase en sectores o sobre aspectos menos estratégicos (por ejemplo, la
construcción de un conjunto habitacional en un barrio o la revitalización de un sector deprimido), tendría también
impacto urbano, pero de un rango mucho menor que el del caso anterior.

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Con las intervenciones arquitectónicas ocurre algo similar. Construir una vivienda en un terreno baldío de un
barrio residencial o un local comercial en una zona ya dedicada a dicho uso, constituiría una intervención
arquitectónica de mínimo impacto urbano.

En cambio, incorporar un uso diferente (por ej. una actividad comercial, industrial o recreativa en un barrio
residencial), un uso similar pero de mucha mayor intensidad (por ej. un edificio de departamentos en un barrio de
densidad baja), o un equipamiento de escala urbana (una terminal de transportes por ej.), constituirán
intervenciones arquitectónicas de impacto considerable.

TIPOS DE QUEHACER PROFESIONAL


RASGOS
INTERVENCIÓN INTERVENCIÓN PLANIFICACIÓN
ARQUITECTÓNICA URBANA URBANA

Escala Parcela común Área o parcela significativa Ciudad o sector urbano

Optimización de la relación
Ejecución o Optimización de la relación
Objetivo Medio Biofísico –
transformación del Organización Social, con Medio Biofísico –
Principal
Subsistema Construido actuación sobre el Organización Social
Subsistema Construido

Comitente Particular (en general) Entidad pública o privada Estado (en general)

Comunidad de un
Destinatario Particular (en general) Comunidad urbana total
sector urbano

Coherentes y/o
Demandas Coherentes Contradictorias
contradictorias

Duración del Determinada o


Determinada Indeterminada
Proceso indeterminada

Participación
Casi nula Máxima pertinente Máxima global
Comunitaria

Articulación
Político- Casi nula Máxima pertinente Máxima global
Institucional

Equipo interdisciplinario con Equipo interdisciplinario con


Profesionales
Arquitectos + asesores presencia notoria del presencia posible del
Responsables
arquitecto arquitecto

2.3 Rol del arquitecto y forma de consideración de los aspectos urbanos en los
distintos tipos de quehacer profesional

Los puntos anteriores nos clarifican el rol que le cuadra al arquitecto en cada una de las operaciones prototípicas
enunciadas, y nos van descubriendo de qué forma tendrán que ser considerados los aspectos urbanísticos
involucrados en cada una de estas operaciones.
En una intervención arquitectónica el arquitecto constituye el eje profesional, ya que el objetivo principal es la
creación o transformación del Subsistema Construido en un espacio parcelario.
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Si la intervención no tiene mayores implicancias urbanas, deberá considerar -por sí mismo y/o mediante
consultas-, los aspectos urbanos que sean pertinentes.
Si la intervención involucra impacto urbano considerable, éste deberá -con la colaboración de profesionales
especializados- considerar las formas de evaluar dicho impacto, a efectos de adoptar decisiones que permitan
usufructuar al máximo los efectos positivos y amenguar al mínimo los efectos negativos.
En una intervención urbana, donde la ejecución o transformación del Subsistema Construido está mucho más
condicionada por los otros componentes de la realidad (el Subsistema Natural, la Organización Social, etc.), su rol
sigue siendo destacado, pero en articulación con otros profesionales.

En estas intervenciones deberá considerar los impactos urbanos que, con mayor o menor importancia, siempre
están presentes, en conjunción con los restantes miembros del equipo de trabajo.
Una operación de planificación urbana requiere la participación de profesionales específicamente formados.
Por dicha razón existe en nuestra Facultad desde hace casi 60 años, un curso de posgrado denominado
“Programa de Formación en Planificación Urbana y Regional”, de índole pluridisciplinaria a nivel de docentes y
alumnos.
En las acciones de planificación urbana, y en tanto no tenga perfeccionamiento de posgrado, al arquitecto sólo le
cuadra cubrir funciones restringidas.
Pero la necesidad de considerar el impacto urbano de sus intervenciones -arquitectónicas o urbanas-, requiere
que el arquitecto sepa realizar una lectura inteligente de las ciudades, conozca cuáles son las políticas urbanas
vigentes y cuáles las formas de actuación profesional con que pueden llevarse a cabo a través de la Planificación
Urbana.

2.4 OTRAS DIFERENCIACIONES PERTINENTES DE LAS INTERVENCIONES


ARQUITECTÓNICAS Y DE LAS INTERVENCIONES URBANAS
Dada su incidencia en la consideración del impacto urbano, es conveniente tener en cuenta dos diferenciaciones
de estas intervenciones: una, según el origen de su encomienda; otra, según los subtipos de intervención que
involucra.

2.4.1 Segun el origen de la encomienda


En el quehacer profesional, las encomiendas pueden tener distintos orígenes:
• El más común, es aquél en el que tanto el objetivo como el espacio de la intervención están definidos.
• Existe una segunda alternativa, en la cual el espacio de localización de la intervención está definido, pero
no está definido el objetivo de la misma. O sea que sólo hay un predio y la voluntad de realizar una acción
en el mismo.
• Una tercera posibilidad es que los objetivos estén definidos, pero no lo esté el espacio donde habrá de
localizarse. O sea que hay finalidades pero no está determinado el predio en el cual habrá de concretarse
la acción.
• Finalmente hay una cuarta alternativa, en la cual no hay ni espacio de localización ni objetivos definidos;
sólo la voluntad de realizar una intervención. Incluso, puede no haber comitente en el momento inicial del
proceso. Son los casos bastante frecuentes recientemente, en los cuáles el arquitecto autogestiona una
demanda, detectando situaciones de “espacio-objetivo” que resulten atractivas, para luego buscar al
comitente que esté interesado en el emprendimiento.

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2.4.2 Segun subtipos de intervención


No todas las Intervenciones Arquitectónicas y Urbanas que se llevan a cabo involucran la ejecución de nuevos
elementos del Subsistema Construido en espacios antes vacíos.
En forma cada vez más creciente asistimos a actuaciones profesionales que usufructúan espacios y estructuras
edilicias existentes.
Emprendimientos de reciclaje, renovación, rehabilitación, etc., tanto de escala edilicia o zonal, que hasta ayer eran
sólo curiosidades bibliográficas, ahora forman parte de nuestra realidad profesional.
En estos casos, la significación urbana de la actuación profesional se incrementa, dado que se está operando
sobre un Medio Biofísico y una Organización Social preexistentes, sobre los cuales hay que tomar decisiones
trascendentes.
El cuadro de la página siguiente procura tipificar los distintos subtipos de intervenciones posibles, aun cuando es
necesario considerar que en el quehacer profesional, muchas veces se presentan combinaciones de los casos
que el cuadro presenta esquemáticamente.

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SUBTIPOS DE INTERVENCIÓN OFERTA
USUARIOS ACTIVIDADES
FÍSICA
SITUACIÓN OBJETIVO (Subsistema (Subsistema
(Subsistema
Social) Productivo)
Construido)
URBANA ARQUITECTÓNICA
Apunte Planificación Urbana

Falta de áreas Incorporar nuevas


urbanas o de áreas urbanas o Extensión Construcción Nueva Nuevos Nuevas
espacios edilicios espacios edilicios

Rehabilitar áreas
Áreas urbanas o Iguales y
urbanas o edificios Rehabilitación Igual mejorada Iguales
edificios degradados distintos
degradados

Áreas urbanas o Reutilizar áreas


edificios con uso urbanas o espacios Refuncionalización Igual adaptada Distintos Distintas
inadecuados edilicios

Áreas urbanas o Recrear áreas urbanas Iguales o Iguales o


Renovación Nueva
edificios obsoletos o espacios edilicios distintos distintas

Áreas urbanas o
Iguales, Iguales,
edificios de valor Salvaguardar el valor
Preservación Igual restituida distintos o distintas o
patrimonial en patrimonial
ninguno ninguna
peligro

Igual adaptada Iguales o


Áreas urbanas Elevar el nivel de Iguales +
Revitalización - o igual + Iguales +
subutilizadas vitalidad del área nuevas
nueva nuevos

Áreas urbanas de Elevar el nivel de Igual mejorada Iguales o Iguales o


baja calidad calidad ambiental del Mejoramiento - o Igual +
ambiental área nueva Igual + nuevos Igual + nuevas
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III. EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN


URBANA

A lo largo de los capítulos anteriores realizamos una diferenciación de los tipos de actuación profesional y
dejamos sentado porqué la Planificación Urbana requiere una formación de posgrado y la integración de
equipos interdisciplinarios. También acotamos que, a pesar de ello, al estar el arquitecto actuando sobre puntos
urbanos a través de Intervenciones Arquitectónicas, y más aún cuando actúa sobre fragmentos urbanos a
través de Intervenciones Urbanas, está participando -de hecho- en los procesos de construcción y modificación
de las ciudades.
Estas intervenciones, en el caso de ciudades que tienen en marcha procesos de planificación
consensuados, aceptados y en cumplimiento, constituyen las formas de llevar a cabo gran parte de las
recomendaciones que fijan dichos procesos. En el caso de ciudades con procesos de planificación
débiles, erráticos o escasamente respetados, también constituyen la manera más evidente de
transformación de las mismas, aun cuando no respondan a una imagen global de desarrollo urbano.

Las Intervenciones Urbanas de gran magnitud o trascendencia, van transformando a la ciudad en sus
rasgos estructurales. Pensemos, para el caso de Buenos Aires, la importancia de realizaciones como la
urbanización del Bajo Flores (Parque Alte. Brown) con conjuntos de vivienda, o de realizaciones
fragmentariamente ejecutadas como el Plan de Autopistas, o de realizaciones en marcha como la
refuncionalización de Puerto Madero o la ampliación de la red de subterráneos.
Las Intervenciones Urbanas menores y la multiplicidad de Intervenciones Arquitectónicas, van conformando el
tejido urbano según características que podemos evaluar positiva o negativamente pero, en todos los casos,
con un nivel de perdurabilidad -dados los costos y plazos de amortización de estas inversiones que
comprometen el futuro urbano.
Estas características de las intervenciones en que participan los arquitectos, nos conducen a postular que,
además de la necesidad de un cuidadoso diseño e implementación de cada una de ellas, es necesario
posicionarse conocer y adoptar opiniones y criterios- con respecto a las políticas y prácticas urbanas
vigentes.
Para comprender esta situación, es necesario retroceder en el tiempo hasta encontrar el origen de las
circunstancias que explican nuestra actualidad.

A dichos fines desarrollaremos en el presente capítulo los siguientes aspectos:

• Una reseña del desarrollo de la Planificación Urbana, a partir de las problemáticas, políticas y
prácticas urbanas acaecidas en el pasado inmediato (punto 3.1)
• Una síntesis de los resultados de dichos procesos (punto 3.2)
• Una síntesis de las críticas que se formulan hoy día a la Planificación Urbana (punto 3.3)
• Un panorama de la realidad actual, sus perspectivas y las líneas de debate vigentes (punto 3.4)

3.1 DESARROLLO DE LA PLANIFICACION URBANA

Aun cuando toda la historia urbana es un proceso que nos va explicando nuestra situación actual, las dos
últimas centurias de dicho proceso -y más precisamente, lo acaecido a partir de la Revolución Industrial de
mediados del siglo XVIII-, es lo que más se concatena con nuestra problemática contemporánea.
El siguiente cuadro procura sintetizar dicho proceso según sus principales rasgos.

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PRÁCTICAS URBANAS
CONTEXTO PROBLEMÁTICAS POLÍTICAS
PERÍODO
SOCIO-POLÍTICO URBANAS URBANAS
ESCUELA PERFIL PRODUCCIÓN
PROFESIONAL PROFESIONAL PROFESIONAL
Apunte Planificación Urbana

• Remodelación
Reapropiación de los Urbanismo Arquitecto
quirúrgica de áreas
centros históricos Barroco paisajista
centrales

• Promulgación de
CONSOLIDACIÓN CRISIS DE LA Control de los Médico o normas
Fines del s XVIII Urbanismo
DEL CAPITALISMO CONCENTRACIÓN desajustes de la ingeniero • Creación de
A fines del s XIX Higienista
INDUSTRIAL URBANA ciudad industrial sanitarista organismos de
control

Reformadores
sociales,
• Propuestas teóricas
Sustitución de la Urbanismo pensadores
• Concreciones
ciudad industrial Utópico políticos,
fallidas
industriales
filántropos

• Nivel teórico:
• METROPOLIZACIÓN racionalismo • Planes de
Arquitecto
• MEGALOPOLIZACIÓN espacialista Urbanismo ordenamiento
AFIANZAMIENTO urbanista +
Fines del s XIX • PROCESOS DE • Nivel concreto: Moderno: • Emprendimientos de
DEL CAPITALISMO asesores:
A fines del s XX SUBURBANIZACIÓN ordenamiento, Planificación descentralización
EXPANSIONISTA Equipo
• DEGRADACIÓN DE descentralización, Urbana • Procesos de
Interdisciplinario
ÁREAS CENTRALES renovación de renovación
áreas centrales
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3.1.1 Intervenciones Arquitectónicas, Intervenciones Urbanas y Planificación Urbana de fines del


Siglo XVIII a fines del Siglo XIX

a) Contexto socio-político
El siglo XVIII había asistido al paulatino pasaje de un capitalismo manufacturero a un capitalismo fabril, a partir
de una serie de factores coadyuvantes:
El aumento de la población y sus demandas.
La disponibilidad de capital, originado básicamente en la rapiña colonialista.
La disponibilidad de mano de obra barata proveniente de las migraciones rurales.
El desarrollo técnico científico, singularizado por la creación de la máquina de vapor.
De tal forma, el contexto socio-político del siglo XIX se caracteriza por la consolidación del capitalismo
industrial, a partir del afianzamiento de las burguesías de los países europeos occidentales y con el
establecimiento de diversos grados de asociación-dependencia con los países americanos.
Este proceso dio lugar a dos fenómenos socio-políticos:
Por una parte el crecimiento del poder de las burguesías (en algunos países en forma independiente, en
otros asociada con la nobleza que aún perduraba en el poder político);
Y por otra parte, al surgimiento del proletariado industrial.
El siglo XIX asiste a la consolidación de esta burguesía protagónica del capitalismo industrial y a la paulatina
organización proletaria, enfrentada a la anterior en procura de reivindicaciones.

b) Problemática urbana
La problemática urbana del período se caracteriza por un rápido crecimiento de los centros urbanos. Luego de
una anterior instancia de industrialización rural (usufructuando la energía hidroeléctrica y el transporte fluvial),
la difusión de la máquina de vapor y de los ferrocarriles, lleva al grueso de las fábricas al ámbito urbano, donde
la concentración de la mano de obra, de compradores y de medios de transporte, optimizaba la ecuación de
costos y ganancias.
La ciudad industrial se expande por la localización de plantas fabriles, por el equipamiento de transporte
(estaciones y playas ferroviarias y portuarias) y por la necesidad de asentamiento del proletariado. Este último
se resuelve, en principio, por la ocupación de los viejos cascos urbanos, aún medievales, y luego, por la
creación de un hábitat suburbano específico, caracterizándose ambas formas, por el hacinamiento y la carencia
de servicios básicos.
Estas características del hábitat proletario, unido a la mala alimentación y a los regímenes de trabajo
prolongado, dio lugar a severas crisis sanitarias que se expresan en las décadas de 1830 y 1840 por epidemias,
que ponen en discusión la posibilidad de continuar con la política de “liberalidad urbana”.

c) Políticas urbanas y práctica profesional


Frente a las problemáticas detalladas, se pueden distinguir 3 tipos de políticas urbanas adoptadas, cada una de
ellas con su correspondiente forma de práctica profesional.

• En primer término hay una política de origen y destino burgués, que tiene por objetivo la reapropiación
de los centros históricos “invadidos” por el proletariado. Se realiza mediante la “modernización” de estos
centros a través de operaciones de cirugía urbana, que consisten en la apertura de avenidas de circulación,
implantación de parques y erección de edificios monumentales para dar cabida a las crecientes funciones
políticas y administrativas del Estado. La demolición de los edificios más obsoletos y la valorización general
del área, termina por erradicar los núcleos de residencia popular a los suburbios, y da lugar a la conversión de
estos centros en lugares de residencia y esparcimiento de la burguesía. Formalmente se logra una organización
estructural de soluciones monumentales a través de un urbanismo barroco, desarrollado por arquitectos
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paisajistas que, simultáneamente, cumplimentaba el objetivo político de anular - o en último caso, poder
controlar fácilmente -, las revueltas populares que se habían desarrollado hasta entonces en estas áreas
centrales. El ejemplo más notorio de esta política urbana, fue la acción llevada a cabo por el Prefecto
Haussman en la ciudad de París.

• En segundo término, se distingue una política originada en aquellos sectores burgueses con mayor
contacto y sensibilidad por las insatisfactorias formas de habitar de los sectores obreros.
El objetivo fue evitar y controlar los principales desajustes del hábitat popular, mediante la ampliación, dictado
y sistematización de normas sobre aspectos cruciales (provisión de agua y cloacas, limpieza urbana,
dimensiones y características mínimas de las viviendas de alquiler, pavimentos, jardines públicos, ubicación de
mataderos y cementerios, etc.); así como la creación de organismos públicos encargados de aplicarlas y
controlarlas, en ambos casos con relativo éxito según los países.
Este urbanismo higienista, llevado a cabo básicamente por médicos e ingenieros sanitaristas, sentó las bases
de un urbanismo estatal normativista, controlador de los desbordes especulativos de los agentes inmobiliarios,
anteriormente sólo limitados por las leyes del libre mercado de la oferta y la demanda. En tal sentido aún tiene
vigencia y trascendencia. El ejemplo más notorio de esta política, fue llevado a cabo en Gran Bretaña, donde se
dictó en 1847 la primer Public Health Act.

• En tercer término, se distingue una política urbana contemporánea a las anteriores, que sostuvo que los
problemas de la ciudad industrial no tenían solución dentro del orden capitalista que los producía. Postulaban
en consecuencia la sustitución de la ciudad industrial por nuevas organizaciones socioespaciales.
Este urbanismo utópico, desarrollado por reformadores sociales, pensadores políticos e industriales filántropos
que se inscribían ideológicamente en un amplio arco que iba desde un protocomunismo hasta un
neocatolicismo, tenían como sustrato común el principio de que el hombre no debía ser instrumento sino
destino de los procesos de producción. En consecuencia, el criterio rector de la organización social, debían ser
las necesidades humanas y no los beneficios empresariales.
Para implementar estos principios, formularon propuestas teóricas sobre nuevos asentamientos humanos que,
en general, se caracterizaban por un número limitado de habitantes (500 a 2000 personas), la coherencia social
de sus componentes, el desarrollo de actividades productivas programadas que dieran sostén económico al
grupo, y el aseguramiento de condiciones de vida dignas y un desarrollo cultural sostenido.
Algunas de estas propuestas llegaron a ser concretadas. La más notoria fue la comunidad de New Harmony,
creada en 1825 en EEUU por un industrial filántropo británico. Constituía una aldea agrícola con
industrialización de su producción. Los hombres se dedicaban a las tareas agrícolas e industriales, las mujeres
a las tareas comunitarias y domésticas, y los jóvenes al estudio y el adiestramiento laboral. La organización
espacial, acorde con la organización socioeconómica, estaba conformada por un espacio central abierto
rodeado por 3 edificios comunitarios (la escuela elemental, la escuela secundaria y la cocina-comedor); en su
entorno se distribuían los edificios dormitorio para cada familia, y en la periferia, las fábricas, el matadero, etc.
Todos estos emprendimientos terminaron siendo concreciones fallidas, ya sea por desmembramiento de los
grupos o por desvirtuación de sus objetivos, destino bastante comprensible, dado que estaban inmersos en una
sociedad global que se movía por principios totalmente antagónicos a los de los utopistas.

d) Balance de las políticas urbanas del período


Podemos acotar que el urbanismo barroco persistió en las realizaciones concretas que llegó a realizar, mucho
más que como política urbana, que el urbanismo higienista sobrevivió como tarea incorporada a las
obligaciones del Estado; y que el urbanismo utopista se cerró con sus fracasos.
Esto produjo una ruptura centenaria entre el debate político y el debate urbano, pasando a ser la cultura
urbanística, una técnica al servicio de la resolución de problemas y no una discusión sobre el origen estructural
de dichos problemas. Recién en las últimas décadas de nuestro siglo, se ha ido reasumiendo la relación
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estructural organización social - problemática urbana.

3.1.2 Fines del Siglo XIX a fines del Siglo XX


La caracterización que realizaremos, abarcará aproximadamente 2/3 del pasado siglo, dado que el período más
reciente será abordado en el punto 3.1.3 como últimas décadas del siglo XX.

a) Contexto socio-político
El período se caracteriza por el afianzamiento del capitalismo expansionista, denominación con que se sintetiza
la articulación establecida entre el capitalismo industrial, el comercial y, especialmente, el financiero, a escala
internacional.
Este afianzamiento no ha estado exento de crisis, como las que dieron lugar a las dos guerras mundiales
(1914-18 y 1939-45) y a la depresión de 1929. Así mismo, ha estado condicionado por el surgimiento de
regímenes socialistas en Europa Oriental y en el Extremo Oriente.
La vinculación entre los países centrales y los países periféricos de este ordenamiento capitalista, ha sufrido
vaivenes por estas circunstancias.
A su vez, las relaciones interclases de cada uno de los países capitalistas, ha dependido de la posición que
ocupaba cada uno de ellos y de dichos vaivenes. El nivel de respuesta que los Estados han dado a las
demandas de los grupos sociales más desfavorecidos, ha oscilado entre la concesión de mejoras (Estado
Benefactor) y el intento de anular la expresión de estas demandas (Estado Represor).

b) Problemática urbana
Este período se caracteriza por la continuidad del proceso de concentración y crecimiento urbano, dado las
ventajas que provee a la forma de producción capitalista. Es así que se produce el fenómeno de
metropolización, consistente en la expansión de las principales ciudades sobre extensas superficies y
concentrando cantidades millonarias de población, proceso viabilizado por las mejoras tecnológicas de los
sistemas de transporte y comunicaciones. Recordemos que el Área Metropolitana de Buenos Aires alcanza de
norte a sur, una extensión de aproximadamente 120 Km., desde Escobar a La Plata, y redondea los 12 millones
de habitantes.

Más allá del proceso de metropolización, han tomado trascendencia los procesos de megalopolización,
conformados por la estrecha vinculación funcional de centros urbanos y metropolitanos próximos, que se
comportan como regiones urbanas. En nuestro país tenemos el caso del Eje Fluvial Industrial que empieza en el
Gran Rosario y llega hasta el Gran La Plata, con una extensión de 400 Km., incluyendo un porcentaje
significativo de población, actividades secundarias y terciarias, dinamismo y poder, de todo el país.

La expansión espacial de las ciudades, ha dado lugar al interior de cada núcleo urbano, a un doble proceso. El
primero de dichos procesos, ineludible, ha sido el de suburbanización. Las ciudades han crecido alejándose de
sus áreas centrales tradicionales, las que constituían el espacio urbano de mayor jerarquía, tanto por las
actividades, como por los valores simbólicos contenidos en ellas.
Este proceso de suburbanización ha involucrado, además de la multiplicación de los sistemas de centros
secundarios, terciarios, etc., el surgimiento de áreas residenciales dispersas y un alejamiento general de cada
una de ellas a los distintos centros de atracción de la ciudad (zonas de empleo, equipamientos colectivos,
áreas de recreación, etc.).
Los inconvenientes aparejados por esta suburbanización, han sido compensados diferencialmente, según la
capacidad pública y privada de inversión urbana:
Donde ésta es alta, la multiplicación de los puntos de oferta de equipamiento comunitario, la extensión de los
servicios y especialmente la implantación de sistemas de circulación y la existencia de medios de transporte,
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ha dado lugar a la creación de formas de hábitat distintas, pero no menos confortables que las de las ciudades
medianas.
Donde la capacidad de inversión urbana es reducida, la vida suburbana involucra carencias de
equipamiento y servicios, incremento en los tiempos, costos y esfuerzos de traslado y, en general, una
disminución crítica de las ventajas que otorgaba anteriormente la vida urbana.

El segundo de los procesos intraurbanos acaecidos en algunas ciudades, es la degradación de las áreas
centrales. Se origina generalmente por su abandono para uso residencial por parte de las clases medias y altas
-dada la existencia de mejores ofertas suburbanas- y, cumpliendo un proceso inverso al del siglo XIX, se
produce la tugurización de edificios obsoletos por parte de la población de bajos recursos, que resuelve de esta
manera sus necesidades de alojamiento de manera subestandar, pero dentro de un cuadro de mínima inversión
inicial y de reducción de costos de traslado.

c) Políticas urbanas y Producción Profesional


Las políticas urbanas de este período han tenido una doble fuente de inspiración. Por una parte, la continuidad
de la escuela higienista normativa surgida a mediados del siglo XIX y, por la otra, el fuerte nivel teórico que
aportó el racionalista espacialista desarrollado a partir de los Congresos Internacionales de Arquitectura
Moderna (CIAM), organizados a partir de 1928 y tuvieron por pionero a Le Courbusier.
El racionalismo constituyó el primer intento de análisis científico de los problemas urbanos que, superando el
peso de las trabas históricas y simbólicas de la ciudad tradicional, hizo énfasis en sus aspectos funcionales,
adoptando el concepto e imagen de la ciudad-máquina. De esta imagen del fenómeno urbano, se desprendió el
principio de que siempre tenía que haber una solución técnica para superar el caos y la miseria urbana.
La ausencia de un análisis de los fenómenos sociales que condicionaban la problemática espacial urbana (tema
al que los utopistas habían arribado 100 años antes), determinó la esterilidad de las propuestas urbanas del
racionalismo. Dichas propuestas, de índole exclusivamente espacial, consistían en grandes operaciones de
cirugía urbana para implantar la ciudad-máquina, organizada a partir de las cuatro funciones básicas adoptadas:
habitar, trabajar, recrearse y circular.
Además de la mínima posibilidad económica de llevar a cabo estos grandes emprendimientos, en los pocos
casos en que se realizaron ciudades o sectores urbanos con estos criterios, quedó en evidencia la ingenuidad
de presuponer que las mejoras espaciales conducirían directamente a superar las inequidades socio-urbanas.
La ciudad de Brasilia, realizada según la concepción racionalista, demuestra, a través del surgimiento del
cinturón de ciudades-miseria que la rodea, la ingenuidad del espacialismo racionalista.

Alimentadas por las dos fuentes de inspiración mencionadas, las políticas urbanas desarrolladas a nivel
concreto durante este período, han tendido básicamente al logro de 3 objetivos:
• El ordenamiento
• La descentralización
• La renovación de las áreas centrales
Mencionaremos brevemente el objetivo de cada una de estas políticas y las ejemplificaremos con algunos tipos
de producción profesional.

El Ordenamiento urbano tiene un objetivo de acción global con respecto a la problemática de las ciudades.
Procura básicamente por la vía normativa, y complementariamente por la recomendación de obras, atenuar los
principales conflictos existentes, así como evitar los previsibles. En tal sentido, heredando de pleno la tradición
higienista, modernizada por los elementos “científicos” del análisis urbano racionalista, intenta actuar sobre los
síntomas de la problemática urbana.
La producción profesional consiste en la formulación de Planes de Ordenamiento, históricamente conocidos
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como Planes Reguladores primero, y como Planes de Desarrollo posteriormente.

Un Plan Regulador consiste en:


• Una serie de estudios que cuantifica los problemas urbanos (déficit de viviendas, equipamientos e
infraestructura, conflictos entre usos del suelo, etc.) y efectúa previsiones de crecimiento demográfico con la
consecuente estimación de mayores requerimientos de espacios y de servicios que dicho crecimiento
producirá.
• Una propuesta de ordenamiento, fundamentalmente física, con definición de la zonificación considerada más
conveniente y la especificación de las características que deberían tener cada una de las zonas (usos
permitidos, formas de subdivisión de la tierra, equipamientos e infraestructura necesaria, etc.); recomendación
de la red circulatoria que debería interrelacionar y servir a las zonas, y definición de reservas de espacio, ya sea
para futuras expansiones o para usos específicos futuros.

Esta propuesta física se complementaba con un estudio presupuestario de las obras necesarias (extensión de
redes, nuevos equipamientos, mejoras de la red de circulación, etc.); con una propuesta de creación o
ampliación de funciones de una unidad institucional que tendría a cargo la implementación y control del Plan, y
con la propuesta normativa necesaria para “aprobar” oficialmente el Plan y crear la unidad institucional prevista.
Estos Planes Reguladores realizados por grupos profesionales del Estado, o más comúnmente por equipos
contratados “ad hoc”, quedaban para ser implementados por el nivel estatal correspondiente (generalmente el
municipal), lo cual se realizaba con el relativo éxito que luego comentaremos.

Los Planes de Desarrollo Urbano:


• Surgieron en la década del 60, considerando la esterilidad del enfoque estrictamente físico de los Planes
Reguladores. Ampliaron el ámbito de análisis previo, considerando especialmente la vinculación ciudad -
entorno regional en cuanto causa económica del desenvolvimiento de las ciudades. También consideraron las
tendencias económicas, especialmente para predecir los ingresos y demandas de la población y las actividades
a desarrollarse.
A pesar de todo esto, no sobrepasaron el ámbito de la proposición de normativas y recomendaciones físico-
funcionales de los Planes Reguladores, con el agravante de que, en general, sobreestimaron los procesos
socio-económicos que auguraban.
El resultado real de los Planes de Ordenamiento (o sea la disminución de las problemáticas urbanas y el logro
de condiciones de vida más equitativas para la población o, al menos, el aseguramiento de condiciones de
mínima para todos los habitantes), fue disímil según los países en que los mismos fueron aplicados.
En síntesis, podemos decir que la formulación de Planes de Ordenamiento, relativamente exitosa en los países
centrales que tenían una política general de “Estado Benefactor”, fue adoptada acríticamente en nuestros países
subdesarrollados, sin considerar las diferencias de contexto que incidirían en su efectividad como instrumento
de política urbana.

La Descentralización fue la segunda política urbana de este período. Surgió como respuesta ante las evidentes
deseconomías y disfunciones de la congestión urbana, y en paralelo a políticas regionales en boga, tendientes
a lograr un desarrollo más equilibrado territorialmente.
La descentralización hereda la tradición de ejecución de obras del urbanismo barroco, más que la tradición
normativista del urbanismo higienista que inspiraba a las políticas de ordenamiento. Pero no se plantean como
políticas opuestas, sino complementarias.
Parte del principio de promover la generación de núcleos de atracción, externos a los núcleos ya
congestionados, los que al ofrecer ventajas similares o superiores, atraerían la radicación de población y
actividades, y producirían automáticamente, tanto la descompresión de los núcleos saturados, como un
desarrollo regional más armónico.

La escala de aplicación de estas políticas, es diversa:


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Tenemos el caso de Gran Bretaña, que en tanto aplicó en Londres una política de ordenamiento estricto, la
complementó con la política de descentralización en las New Towns. En principio fueron localidades próximas a
la capital, que tenían como objetivo absorber su crecimiento y promover la disminución de su carga
poblacional. Posteriormente, la implantación de New Towns se expandió al resto del espacio nacional,
configurando una política de descentralización de escala territorial total.
En Francia, además de la política de Nouvelles Villes, similar a la de las New Towns, tenemos otras dos formas
de aplicación de la descentralización. Por una parte, el caso de la ciudad de Toulouse, en la cual se resolvió su
expansión configurando una ciudad gemela inmediata a la original. Por otra parte el caso de París, donde se ha
aplicado una franca política de descentralización intraurbana, creando polos de actividad (administrativa,
comercial, cultural, etc.) de alta escala y jerarquía, por fuera del centro histórico de la ciudad, servidos por un
eficaz sistema de transporte intraurbano, lo que asegura su éxito y el logro del objetivo de descentralización.

En América se han desarrollado emprendimientos de descentralización, en general con menor éxito:


Quizás el caso más aparatoso, fue la erección de Brasilia que, aunque involucró un principio de ocupación de
un territorio marginal, y cierta disminución de las funciones político administrativas de Río de Janeiro, no frenó
la alta primacía y concentración industrial de San Pablo, ni resolvió el crítico tema de la ocupación racional de
la Amazonia, que siguen siendo los principales problemas del Brasil, al cual se agregó el costo de construcción
y los gastos de funcionamiento de la nueva capital.
En nuestro país, la frustrada propuesta de trasladar las funciones gubernamentales centrales a Viedma-
Carmen de Patagones, probablemente hubiese tenido efectos similares, con la dificultad extra de haberse
formulado en una época de escasa disponibilidad de recursos, y no en un momento de desarrollo, como fue el
de Brasil en los años 50 y 60.

Otra forma de descentralización, son las políticas de desarrollo de las ciudades de tamaño medio, que en
nuestro país se han debatido pero no implementado.
Finalmente podemos mencionar las políticas de promoción industrial para zonas del interior del país (Tierra del
Fuego, La Rioja, San Luis, etc.) que sí fueron implementadas, con un resultado inicial aparentemente exitoso. El
escaso control sobre la genuina articulación de las empresas promovidas con las economías locales, dio como
resultado la alternativa que se presenta actualmente: prolongar dichas promociones con alto costo económico
para el país, o suspenderlas, con fuerte reversión de los aspectos positivos que se habían desarrollado
(incremento de población, empleo y producción).

Fue la Renovación de las áreas centrales la que se desplegó durante este período, como contrapartida a la
degradación que éstas presentan, ya caracterizada como problemática actual.
A diferencia de las dos políticas anteriores, que son básicamente de inspiración y ejecución estatal, la
renovación de las áreas centrales presenta muchas veces la participación de empresas inmobiliarias privadas,
que advierten en estos emprendimientos, la posibilidad de obtener buenas ganancias.
Estos procesos de renovación procuran la des-tugurización de los centros históricos, la refuncionalización de
áreas en desuso (portuarias, ferroviarias, etc.) y, en general, la recuperación de sus valores culturales, urbanos,
arquitectónicos, simbólicos, etc.
Se ejecutan mediante la ampliación de la disponibilidad física y de las ventajas de localización para actividades
generalmente típicas de las áreas centrales, pero que por su deterioro, tienden a retirarse a otras zonas urbanas.
Los usos promovidos son, generalmente, los centros de oficinas, grandes hoteles para turismo internacional y
centros comerciales. También se ha procurado la reimplantación del uso residencial para clase media y alta.
Los emprendimientos de mayor trascendencia, se han ejecutado en EEUU, cuyas ciudades muestran los grados
más altos de tugurización y suburbanización.
En nuestra ciudad, que no alcanza los niveles de violencia social de otros países, el deterioro de las áreas
centrales es menos notorio. Concordantemente, se han dado acciones de renovación parciales, como ha sido la
ocurrida en el barrio de Palermo, y como fue la recuperación de Puerto Madero, entre otras.

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Escuelas y perfiles profesionales


Con respecto a las escuelas y los perfiles profesionales que han llevado a cabo las políticas y prácticas urbanas
antedichas, cabe destacar que, por la confluencia de la gestión urbana desarrollada en los ámbitos
gubernamentales a partir del higienismo, y la difusión de los avances teóricos del racionalismo espacialista, se
fue conformando una especialización profesional específica.
En consonancia con la Arquitectura Moderna difundida a partir de los Congresos CIAM, la escuela profesional
que se fue definiendo, fue conocida como Urbanismo Moderno.
Dado el contenido espacialista de su aproximación a la problemática urbana, el protagonista de esta escuela,
fue el arquitecto urbanista egresado de la carrera de arquitectura y con cierta especialización en temática
urbana, ya sea por práctica o por perfeccionamiento académico.
Este arquitecto urbanista operaba solo o asesorado, en caso de necesidad, por profesionales de las disciplinas
que menos podían ser soslayadas: abogados, ingenieros, etc. La insuficiencia de la visión espacialista de las
problemáticas urbanas, motivó la paulatina incorporación de otros contenidos disciplinarios. Al respecto
pueden señalarse como los más notorios los siguientes campos:
Economía de mercado: con sus análisis de economías y deseconomías de urbanización, tanto en los procesos
de construcción como de funcionamiento de las ciudades.
Sociología y otras ciencias sociales: con sus estudios del comportamiento psicosocial de los grupos humanos
en relación a la elección de su localización y preferencias urbanas.
Ecología y otras ciencias naturales: rescatando la necesidad de evaluar y regular las interrelaciones de la ciudad
con su medio natural, en cuanto cuenca de abastecimiento de insumos y de soporte de sus efluentes.
Economía marxista: señalando el condicionamiento que tienen los procesos de construcción de las
ciudades como generadores de beneficios empresariales.
Ciencias políticas: remarcando el comportamiento diferencial de los distintos agentes urbanos, de acuerdo a
su inserción en el sistema socioproductivo.
Esta paulatina complejización de la visualización y manejo de la cuestión urbana, fue enriqueciendo el viejo
Urbanismo Moderno, ya nomenclaturado como Planificación Urbana, y ejercido ahora por un equipo inter-
disciplinario que tiende a ser tan amplio en su composición, como multifacética es la problemática urbana que
deba encarar.

3.1.3 Ultimas décadas del siglo XX


Considerando los mismos aspectos significativos con que analizamos las dos centurias previas en el
punto 3.1., podemos caracterizar la situación según el siguiente cuadro:

a) Contexto socio-político
La crisis mundial que comenzó a principios de los años 70 con el incremento de los precios del petróleo,
se fue resolviendo con un nuevo reordenamiento de fuerzas que, para los países subdesarrollados,
involucró peores situaciones relativas que las precedentes.
El modelo neoliberal que fue adoptado o impuesto a los países del mundo capitalista, involucró una mayor
interdependencia político-económica internacional y, para los países subdesarrollados:
• Reducción del campo decisorio de los Estados nacionales.
• Menor ritmo o franca involución del crecimiento económico.
• Incremento de la brecha tecnológica y menor capacidad de desarrollo.
• Incremento de la deuda externa.
• Disminución de las funciones y de la capacidad de inversión del Estado, que afecta su rol
redistribuidor.
• Imposibilidad de dar empleo a toda la fuerza de trabajo.
• Expansión de actividades económicas informales con escasa capacidad de cubrir el nivel de
subsistencia.
• Incremento de la brecha entre ingresos de una minoría de la población que se ve favorecida, y

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una mayoría que asiste al empeoramiento de sus condiciones de vida.


• Marginación de los sectores más relegados.

b) Problemática urbana
El contexto reseñado no pudo resultar para los países subdesarrollados, sino en un incremento de las
carencias e inequidades urbanas. Anteriormente se podía esperar que, a través de un cierto crecimiento
económico y al amparo de un Estado redistribuidor, se podrían alcanzar paulatinamente las condiciones
estimadas de mínima para el hábitat urbano así como superar aquellas situaciones extremas que parecían ser
“anormalidades” (las villas miseria, por ej.).
En la década del 90’, las “anormalidades” superaron en muchos casos a la supuesta normalidad. En las
ciudades con situaciones socioeconómicas más agudas, terminó por conformarse una ciudad dual: la que aún
cumple -en muchos casos dificultosamente- con las normas que establecen los Planes Reguladores y los
Códigos de Edificación, y por otra parte, la que nació y se fue incrementando por la sola necesidad de
alojarse -por más precariamente que sea- de los nuevos pobladores urbanos o de los antiguos
sectores medios, devenidos en nuevos pobres.

c) Políticas Urbanas
La reducción o reforma del Estado, unida a su creciente insuficiencia económica y financiera, implicó una
política urbana de desinversión y privatización.
La desinversión resultó de las mínimas partidas que se asignaron a las mejoras urbanas y habitacionales, las
que eran ampliamente superadas por las pérdidas ocasionadas por el escaso o nulo mantenimiento de los
bienes urbanos públicos.
La privatización del desarrollo urbano -además de la privatización específica de empresas públicas
prestadoras de servicios-, se dio por la desaparición de la inversión estatal, y adquirió distintas formas y
resultados según los grupos sociales.
Los escasos segmentos con capacidad de inversión y consumo, absorbieron con recursos propios y de
manera creciente, servicios que anteriormente eran asegurados por el Estado (educación, salud, seguridad,
infraestructura, etc.). El resultado fue un mantenimiento o mejoramiento de la calidad de su hábitat.
Los crecientes segmentos sociales con mínima capacidad de inversión y consumo, resolvieron sus principales
carencias (en especial la vivienda y las mejoras urbanas mínimas), por medio de la autoconstrucción y la
ayuda mutua, y auxiliados a veces por cierto apoyo municipal o de organismos no gubernamentales. El
resultado fue la propagación de una nueva forma de hábitat, muy diferente a aquella que se consideraba
normal y deseable, pero que evidentemente dejó de ser considerada como una “anormalidad pasajera”.
Los segmentos sociales intermedios, incapaces de resolver las crecientes carencias con recursos
económicos propios (como lo hacen los grupos más favorecidos), y también incapaces culturalmente de
desarrollar procesos de autoconstrucción y ayuda mutua (como lo hacen los grupos menos favorecidos),
asistieron a un paulatino empobrecimiento de su hábitat y de sus condiciones de vida.
En síntesis, la configuración del hábitat fue adaptando una triple faceta: los sectores urbanos consolidados
sufrieron una progresiva degradación de su calidad (hábitat de la clase media); zonas o sectores intercalares
mantuvieron o incrementaron su calidad ambiental (hábitat de la clase alta); en tanto se extendió
periférica o intersticialmente, una nueva forma de ciudad, caracterizada por su precariedad y sus carencias
(hábitat de la clase baja).

d) Práctica Profesional
Las evidencias impusieron una escasa aplicabilidad de las formas tradicionales de ejercicio profesional de la
arquitectura, de la planificación y de todas las demás disciplinas que operan sobre los fenómenos
urbanos.
Hubo un margen para el ejercicio tradicional, restringido para los pocos profesionales que pudieron
atender a la estrecha franja de población que afrontó la creciente privatización de las mejoras urbanas y
habitacionales. En tanto, las formas tradicionales no sirvieron, ni para dar trabajo al resto de los
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profesionales, ni para resolver las problemáticas de la mayor parte de la población.

Escala de actuación
La planificación tradicional siempre había privilegiado la escala macro (el plan) y, a lo sumo, dejó como
cuestión secundaria a la escala micro, denominándola “estudios particularizados”.
El descrédito de la planificación tradicional por su ineficacia, se extendió a la escala macro de actuación
urbana. Paralelamente, se difundió la realización de proyectos de escala micro, tomando como modelo el
amplio desarrollo que los mismos tienen en Europa.

Nuevamente se cometió el error de importar, acríticamente, prácticas europeas. Si bien es cierto que en
esos países tuvieron amplio desarrollo y éxito, ello se debió a que sus ciudades, además de tener
procesos de estancamiento o mínimo crecimiento demográfico (a diferencia de las latinoamericanas),
tenían todos sus principales problemas urbanos (vivienda, transporte, equipamiento, servicios, etc.) resueltos
o en vías avanzadas de resolución, después de décadas de aplicar políticas urbanas macro efectivas.
Esta opinión no significa desacreditar la escala microurbana de actuación (escala general de las
Intervenciones Urbanas), sino propugnar que ambas escalas tienen pertinencia, siendo preferible una u otra
según la índole de cada situación problemática, las alternativas tecnológicas de resolución, así como la
oportunidad política de ser encarada.
Por ejemplo, un problema de transporte urbano, tiene entrada lógica a escala macro y luego derivaciones
micro. Un problema de estructuración barrial, puede resolverse pasando primero por la escala micro. Un
problema de preservación de patrimonio urbano-arquitectónico, puede ser encarado global o sectorialmente
según sea la posibilidad concreta de operar.

Temporalidad de la actuación
Estrechamente vinculado con el debate anterior, se planteó el dilema entre la actuación a través de planes de
mediano y largo plazo o de proyectos de corto plazo.
• La actuación en el mediano y largo plazo se desacreditó por el fracaso de los “planes de planeamiento
tradicional”. Con respecto a esto, creemos que se debe discriminar entre la validez de los planes en
general, y la validez de los planes que se formularon, los que se caracterizaron por su determinismo,
formalismo y pormenorización.
• En contraposición al descrédito de los “planes”, se planteó que era más oportuno actuar a través de
proyectos concretos, dadas diversas circunstancias: podían responder a urgencias concretas; facilitaban el
ejercicio de la interdisciplina y de la participación comunitaria; su implementación, además de producir
cambios concretos, hacían renacer la credibilidad en la gestión urbana; etc. Estos argumentos eran
ciertos, pero el operar sólo a través de proyectos, involucraba el peligro de la falta de visión de conjunto
de la problemática urbana y, por ende, de incoherencia de la gestión.

Resulta evidente la necesidad de que todo proyecto tenga encuadre global que, si bien no necesita estar
dado por un plan pormenorizado, requiere al menos ideas rectoras, lineamientos centrales o estrategias
adecuadas. Pareciera que una buena relación dialéctica entre estrategias generales y flexibles por una
parte, y proyectos concretos por la otra, es la solución más apropiada en situaciones como la actual,
caracterizadas por la densidad de problemas urbanos y la ausencia o escasa certidumbre de políticas
urbanas estables.

3.1.4 Del 2000 en adelante

A partir de la crisis de diciembre de 2001 que dejó al país al borde de la desintegración, con indicadores
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récord de desempleo, indigencia, endeudamiento, etc.; comenzó una nueva etapa en la vida política del
país en sintonía con procesos de transformación similares llevados a cabo en varios países de
Latinoamérica.
Esta nueva etapa se caracteriza por la reconstrucción de los estados como entidades capaces, a partir de la
representación política y en el marco de los sistemas democráticos, de regular las variables de la
economía. En estos procesos se verifica una mejora en los niveles de redistribución de la riqueza, la
reasunción de las responsabilidades básicas que había abandonado, una vocación soberana en la negociación
con los organismos de acreedores externos y la recuperación de la inversión pública.
En este marco se dan las condiciones para poder pensar en las ciudades desde una plataforma de mayor
potencialidad transformadora desde el punto de vista físico y social.

3.1.5 Los debates vigentes

a) Medios apropiados
En este aspecto se planteó un dilema aún en parte vigente entre medios tradicionales o medios sofisticados.
Aun cuando los avances tecnológicos nos cautivan con recursos valiosos, la situación de carencias obliga
a ser sumamente cautos con los medios a utilizar.
En dicho sentido resulta necesario seleccionar tecnologías que se caractericen por ser:
• Intensivas en la utilización de fuerza de trabajo.
• Intensivas en la utilización y reutilización de recursos locales, atendiendo al mismo tiempo a su
preservación.
• Intensivas en la utilización de formas organizativas existentes, tanto comunitarias como
gubernamentales.
• Apropiadas para la organización social y el enriquecimiento profesional.
• Factibles de ser replicadas.
En muchos casos, estas características conducen a la utilización de tecnologías tradicionales, ajustadas o
renovadas por medio de innovaciones, dado que resultan ser las de menores costos relativos tanto
económicos como sociales.

b) Amplitud disciplinaria
En este campo asistimos a las secuelas de un largo debate que opone la primacía del enfoque espacial
frente a la del enfoque interdisciplinario. Ya se ha sostenido reiteradamente, que no hay recorte disciplinario
(anteojeras heredadas del academicismo del siglo XIX), capaz de asumir por sí solo, la complejidad
socio-urbana. Esto no significa desacreditar las capacidades disciplinarias, sino proponer su enriquecimiento
en una gestión transectorial.
Por otra parte, debe reconocerse la dificultad del accionar interdisciplinario -originada en nuestras
formaciones profesionales estancas-, así como la necesidad de acotar dicha interdisciplinariedad.
A dichos efectos, se considera apropiado que, a partir de cada situación problemática, se definan los
aspectos significativos que involucra y, en consecuencia, se identifique el perfil pluridisciplinario necesario
para accionar sobre ella.
Para llegar a esta forma de actuación es necesario:
• Superar nuestra formación profesional, contextualizándola con una visión amplia de la
problemática urbana.
• Superar los prejuicios de primacía de cada cuerpo profesional, y reconocer los ámbitos y
pertinencias de las otras disciplinas.
• Disponerse a un ejercicio de actuación grupal que relativizará nuestros puntos de vista, pero
enriquecerá nuestro conocimiento y capacidad de acción.

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c) Actores intervinientes
En este aspecto, el debate se centra entre el profesionalismo o la participación de otros actores: en
especial, de los que son receptores de los beneficios o prejuicios de la acción a emprender.
Descreemos de lo tecnocrático, en cuanto protagonismo técnico absoluto; pero creemos en lo técnico,
como vía de identificación y clarificación de problemas, y de proposición de alternativas de solución.
Descreemos de la existencia de un saber popular infalible, pero creemos que la participación de los
destinatarios aporta seguridad a todo accionar; permite arribar a diagnósticos de mayor integralidad y
certeza, así como plantear alternativas de solución de mayor viabilidad.
Creemos por lo tanto, en una participación integrada y plena; que no se quede en simple manipulación de los
destinatarios para reafirmar planteos definidos en otros ámbitos, ni en un mero abaratamiento de costos
por utilización de mano de obra gratuita.
Para lograr la debida articulación entre trabajo técnico y participación comunitaria, es necesario salvar
variados escollos, como son:

• Por parte de la comunidad: superar su escasa credibilidad en procesos participativos (dado los
reiterados fracasos que han tenido); lograr develar sus necesidades reales (sobreponiéndolas a las
demandas inducidas por los medios de comunicación de una sociedad de consumo); evitar la
intramanipulación que también se produce en los grupos comunitarios; reconocer las instancias
participativas como caminos de crecimiento de su capacidad de demandar y decidir sus propios
procesos de desarrollo.
• Por parte de los profesionales: decodificar y adaptar sus lenguajes; crear metodologías específicas
para la acción participativa; expandir sus aptitudes y funciones, ya que la tarea participativa
obliga a ejercer simultáneamente un rol de “animador social” que, como ya hemos reseñado,
involucra conectar y catalizar esfuerzos, develar, articular y hacer circular el conocimiento informal
y el conocimiento técnico, con la finalidad de que desaparezcan los prejuicios, se desarrolle la
comunicación y, en síntesis, se refuerce la capacidad colectiva para afrontar las dificultades.

3.2 RESULTADOS DE LA PLANIFICACIÓN URBANA

Aun cuando ya hemos ido dando diversos ejemplos, podemos preguntarnos ahora en términos generales:
¿Cuál ha sido el nivel de aplicación y los resultados obtenidos por las políticas y prácticas urbanas reseñadas
en el punto 3.1?
Para contestar esta pregunta, aunque sea muy esquemáticamente, debemos distinguir entre tipos de países. Al
respecto podemos diferenciar 4 grupos:

• Países con economía centralizada


Es el caso de los países de economía socialista en los cuales, la planificación urbana, independientemente de
su calidad, ha constituido -hasta ahora- un capítulo dependiente de la planificación global.

• Países con predominio de la economía de mercado


El predominio del liberalismo económico ha coincidido con un máximo de liberalismo urbano como es el caso
de EEUU. El Estado sólo interviene en temas de desarrollo urbano, ante crisis o casos extremos, siendo por lo
tanto muy débil la planificación urbana.

• Países de economía capitalista y mayor regulación estatal


Es el caso de la mayoría de los países de Europa Occidental, donde coexiste el sistema de libre empresa con
una tradición de regulación y aseguramiento de condiciones mínimas de bienestar social (Estado Benefactor),
que incluye las temáticas del hábitat.
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Son ejemplo Gran Bretaña, con un fuerte intervencionismo estatal en el ordenamiento territorial y urbano;
Holanda con un férreo control del uso del suelo; o Suecia, donde el suelo necesario para el crecimiento de las
principales ciudades, es público en su casi totalidad, para evitar las distorsiones de la especulación
inmobiliaria.

• Países subdesarrollados
En estos países, aun cuando el Estado cuenta con atribuciones suficientes para implementar políticas urbanas,
habitualmente no las ejerce, pues se imponen los intereses especulativos privados, por sobre una escasa
tradición de regulación y de aceptación de las demandas de los grupos más carenciados de bienes y servicios
urbanos.

Nuestro país en principio se inscribe en este último grupo, presenta una historia de gestión urbana heterogénea.
Por ejemplo, el período 1946-52, aun cuando no contó con políticas urbanas explícitas, constituyó una época
de fuerte creación de bienes y servicios (viviendas, escuelas, hospitales, etc.) y de expansión de los beneficios
urbanos, que podría asemejarnos al Estado Benefactor del tercero de los grupos de países antedichos.
Por otra parte, el período 1976-83, fue una época de aprobación de normativas y de ejecución de
equipamientos (centros deportivos y escuelas, especialmente), pero constituyó, dada la índole de las normas
aprobadas y la localización de las obras ejecutadas, un momento de etilización urbana, lo cual queda rubricado
por la erradicación de villas miseria que se operó en la ciudad de Buenos Aires.

Finalmente, cabe destacar que adopción de políticas urbanas o ejercicio de la planificación urbana, no
involucra por sí mismo una democratización, ni es seguro de condiciones urbanas óptimas, ni siquiera más
igualitarias. La planificación urbana es un instrumento neutro. Ella adquiere sentido y puede ser evaluada, según
los objetivos con que se la utilice.

Indiquemos como caso máximo de planificación urbana socialmente repudiable, a aquella con que Sudáfrica
implantó la política del “apartheid” (ahora en eliminación), a partir de una estricta regulación demográfica,
territorial y urbana, que involucró la creación de áreas exclusivas y diferenciadas para la población blanca y la
población de color, así como la implantación de distritos industriales intermedios, donde pudiera ejercerse
eficazmente la propiedad y administración de los blancos y el usufructo de la mano de obra barata de la
población de color.

3.3 CRÍTICAS, LÍMITES Y PERSPECTIVAS DE LA PLANIFICACIÓN URBANA


La planificación urbana ha sufrido variados tipos y niveles de crítica.
Un tipo de crítica, de larga data, está originado en los círculos que adhieren al máximo liberalismo en
todos los órdenes de la vida social. Para los mismos, el libre juego de la oferta y la demanda, es el que
debe determinar el desarrollo de las ciudades y, por ende, la planificación no tiene sentido. Los resultados
concretos a que lleva esta postura de no-planificación, son de inequidad -que sufren algunos de los
habitantes urbanos- y de irracionalidad y congestión -que terminan sufriendo todos los habitantes urbanos
por igual-. Por dichas razones es que sólo mencionamos este tipo de crítica, dado que no adherimos en
absoluto a la misma.
Por otra parte, entre los que postulan la necesidad de formas organizativas que regulen la vida social, se han
desarrollado variados niveles de crítica, con respecto a la viabilidad de la planificación urbana como
instrumento de cambio.
Podemos distinguir dos tipos de críticas:
• Las de orden teórico, que analizan la pertinencia de la planificación para la implementación de
cambios dentro de las organizaciones socioeconómicas capitalistas en general.

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• Las de orden más concreto, que se refieren a las formas de instrumentación de la planificación en
los países subdesarrollados.

3.3.1 Críticas teóricas


Las diversas críticas realizadas a la planificación urbana, especialmente desde las ciencias políticas,
pueden encuadrarse en dos tipos de postulaciones.

a) La primera de estas líneas críticas, sostiene la imposibilidad de que la planificación produzca


cambios en sociedades organizadas según modos de producción capitalistas.
Ejemplifica esto a nivel de los procesos de producción y de los procesos de consumo de los bienes y
servicios urbanos.

• En cuanto a los procesos de producción, argumenta que por no ser el objetivo del inversor, el
volumen de la producción generada, sino los montos de ganancia que pueda obtener, es imposible que se
interese por la producción de los bienes de consumo urbano masivo (vivienda de bajo costo,
equipamientos, infraestructura y servicios para los grupos sociales menos pudientes), dado que
proporcionan ganancia mínima o nula.
• En cuanto a los procesos de consumo, argumenta que en una sociedad policlasista, los distintos grupos
sociales tienden a localizarse separadamente. Los propietarios y agentes inmobiliarios tienden a operar
con igual sentido, para incrementar sus ganancias. En consecuencia, la tendencia general es hacia la
inequidad y no hacia la equidad urbana.

En síntesis, postula que:


El Estado está exclusivamente al servicio de las clases dominantes, que la planificación urbana es una
función del Estado y que, por lo tanto, también la planificación está al servicio de las clases dominantes.
¿ Cómo explica esta postura teórica la relativa eficacia que ha logrado la Planificación Urbana en los países
que hemos caracterizado de Estado Benefactor (punto 3.1.c), proveyendo medios de consumo masivo,
regulando conflictos entre usos y compensando la especulación urbana?
Argumenta que se ha hecho sólo para evitar conflictos sociales que pongan en peligro la continuidad del
sistema. O sea que la planificación urbana se habría desarrollado con una visión funcionalista de resolución
de problemas, considerando a éstos, no como expresión de una organización injusta, sino como
anormalidades circunstanciales de una normalidad global.

b) La segunda de estas líneas críticas, involucra una postura no optimista, pero sí posibilista.
Se diferencia por partir de considerar que el Estado no es monolítico, sino que tiene cierto grado de
flexibilidad para satisfacer demandas provenientes de sectores no dominantes, siempre que estas demandas
sean sostenidas y que las concesiones no sean estructurales.

Para que esto se cumpla, es necesario que exista una fuente de demandas con capacidad de presión. Este
rol podría ser cubierto por los movimientos sociales urbanos, aliados con funcionarios y planificadores
con ideologías afines a las de sus demandas. En síntesis, esta postura reconoce a la planificación
urbana como una fuente probable de cambios, dentro del sistema socioproductivo capitalista.

Comentario final
Podríamos decir que no es posible otorgar calidad de validez universal a ninguna de las dos corrientes
críticas expuestas. Cada caso particular se acercará más a una u otra postura, según sean sus
características específicas: tipo de Estado, composición de los grupos dominantes, organización y capacidad
de presión de los grupos no dominantes, contexto político concreto, etc.

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3.3.2 Críticas concretas


Además de las limitaciones recién vistas, que se le presentan a la planificación urbana en toda organización
socioproductiva capitalista, su ejercicio en los países subdesarrollados ha sido revisado y criticado por la
escasa eficacia (mínimos niveles de implementación) que ha tenido.
En el origen de esta ineficacia, está la cuestión ya explicitada, de pretender aplicar sin ninguna revisión
crítica, las políticas y prácticas urbanas diseñadas en y para países desarrollados, a pesar de las evidentes
diferencias de orden socio político.

Como críticas particularizadas se ha expresado lo siguiente:


• El enfoque racionalista con que se operó, más inapropiado aún en países de fuerte
heterogeneidad social.
• El manejo espacialista, negador de la complejidad conflictual de nuestras sociedades urbanas.
• Su ubicación en el nivel municipal, caracterizado por su escasa capacidad operativa.
• La propensión a la confección de diagnósticos básicamente descriptivos y escasamente
explicativos, utilizando además para evaluar, estándares ajenos a nuestra realidad.
• La propensión a la formulación de propuestas de macroescala, sin considerar la posibilidad y
voluntad de implementación por parte de la autoridad política.
• La propensión a la formulación de propuestas de largo plazo, poco compatibles con la
estabilidad institucional y la escasa continuidad de políticas de nuestros países.

3.4 PERSPECTIVAS
Conocidos los cursos de desarrollo que ha tenido la planificación urbana (punto 3.1.), los resultados que ha
alcanzado (punto 3.2) y, básicamente, las críticas que se le formulan como instrumento de cambio social
(punto 3.3.), consideramos que pueden adoptarse 3 tipos de actitud profesional:

a) Ignorar las críticas efectuadas y operar como profesionales asépticos respondiendo a las demandas,
independientemente de su grado de implementación que tendrán y del sentido de los efectos que producirá.

b) Adherir al primer grupo de críticas teóricas caracterizadas por el “imposibilismo”, y sumirse en una
inactividad fatalista, a la espera de que cambien las causas estructurales que, según dicha postura,
impiden obtener cualquier mejora de la situación actual.

c) Adherir al segundo grupo de críticas teóricas (punto 3.1.b.) y adoptar una actitud activa posibilista en
cualquiera de las funciones que pueden conducir a mejorar la situación actual. En dicho sentido, es que
pueden delimitarse 5 campos concurrentes de actividades:
• El debate teórico-ideológico sobre las posibilidades y conveniencia de obtener mejores
situaciones socio-urbanas que las que da el accionar exclusivo de la economía de mercado.
• La investigación sobre casos específicos, que aporte la casuística necesaria para pasar del debate
teórico al debate sobre formas de accionar concreto.
• La actuación en ámbitos estatales de gestión, usufructuando los espacios favorables que presenten.
• El asesoramiento a los grupos sociales de generación y formulación de demandas (organizaciones
comunitarias y no gubernamentales) abocadas a la obtención de mejoras urbanas.
• La docencia, como camino de formación de recursos humanos y profesionales que alimenten los 4
campos de actuación anteriores.

Para operar en cualquiera de estos 5 casos de actividad que hemos caracterizado como de “activismo
posibilista”, es necesario:
1° Conocer cuál es nuestro actual contexto sociopolítico y cuáles son las problemáticas y las políticas
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urbanas vigentes.
2° Introducirnos en el debate que se está desarrollando sobre cuáles son las formas de práctica
profesional más apropiadas para afrontar la actual coyuntura.

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IV. ESTRUCTURA
URBANA
La particular articulación e interacción entre todos y cada uno de los componentes de los Fenómenos Urbanos
descriptos en el Capítulo anterior, otorgan a los distintos sectores de la ciudad o a ella en su conjunto, su
específica singularidad
Estas singularidades configuran y constituyen lo que se denomina Estructura Urbana. En el presente capítulo se
desarrollarán los elementos básicos de este concepto

Las distintas actividades que el hombre desarrolla sobre el territorio se las denomina USOS DEL SUELO. Al
mismo tiempo, la DENSIDAD aparece como un componente que define la intensidad de aplicación de tales
actividades. La interrelación entre partes se expresa mediante canales (calles, avenidas, vías ferroviarias) a
través de los cuales discurren estas relaciones en las que el caudal pone de manifiesto su potencialidad.

En consecuencia, son tres los componentes básicos de la estructura urbana: LOS USOS DEL SUELO
(actividades que se desarrollan sobre el territorio), LA DENSIDAD (intensidad de aplicación) y los FLUJOS DE
TRANSPORTE (relaciones funcionales).

La estructura urbana es entonces la relación entre los usos del suelo desarrollados en sus diferentes densidades,
y su interrelación a través de una red de movilidad.

Los usos del suelo pueden ser residenciales, comerciales, industriales y administrativos, con sus diferentes
grados de intensidad (alto, medio y bajo), pero también con diferentes grados de mixtura y exclusividad de
acuerdo al grado de dominancia de las distintas actividades.

La vivienda conforma el tejido residencial –de alta, media y baja densidad-. El trabajo y el tejido productivo
albergan actividades primarias, secundarias y terciarias.
Las actividades primarias son las de tipo extractivas, tal como la agricultura, la ganadería, la pesca y la minería.
Las actividades secundarias son las manufacturas industriales que requieren un proceso de fabricación. Las
actividades terciarias son las de intercambio, tal como el comercio, los servicios, la administración y las
finanzas. Por lo general se localizan en centros y subcentros e incluyen el abastecimiento, la distribución de
insumos y la administración de bienes.

El transporte constituye un componente esencial. Las personas para trabajar, estudiar, recrearse, etc., deben
movilizarse. Las materias primas transformadas también tienen la necesidad de trasladarse desde los lugares de
producción hacia los centros de consumo.

El planeamiento urbano se propone producir acciones sobre el territorio que tiendan a mejorar la calidad de vida
de la sociedad y para eso desarrolla instrumentos que le permitan comprender tales fenómenos.
De este modo, debe entenderse a la estructura urbana como una herramienta conceptual que permite analizar
determinados rasgos del fenómeno urbano para a partir de ellos, diagnosticar y posibilitar una posterior toma de
decisiones.

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Las actividades sobre el territorio

Viviendas
Las viviendas pueden analizarse de acuerdo al nivel socioeconómico que la habita (alto, medio o bajo), según
cantidad de familias por unidad (unifamiliar o multifamiliar).
Se encuentran frecuentemente zonas mixtas de viviendas y comercios (por usos) o por contener distintos
niveles socioeconómicos.

Industria
La industria puede ser pesada (aquella que utiliza grandes maquinarias y generalmente produce más ruidos y
molestias, contaminación sonora y / o ambiental, y no es compatible con el uso residencial); mediana (con
maquinarias de menor porte, genera problemas de menor envergadura); o ligera (que corresponde a actividades
manufactureras en general, almacenamiento, con instalaciones livianas, que en general no ocasionan grandes
problemas de compatibilidad con el uso residencial).

Comercio y oficinas
Esta actividad se realiza en distintos tipos edilicios, desde un pequeño local barrial, zonas comerciales
especializadas, hasta grandes tiendas, centros comerciales planificados.
El comercio se zonifica en las áreas centrales de las ciudades, mezclándose con oficinas de distintos tipos y
ocupa zonas de altas densidades.
Los centros comerciales planificados se localizan en zonas residenciales más alejadas, pasando a conformar
subcentros urbanos

Vías de circulación
La vialidad es fundamental en la forma y en la estructura de las ciudades ya que condicionan la localización de
actividades.
Las vías primarias son las principales que atraviesan las ciudades, transportan mayores flujos. Las secundarias
vinculan a las primarias con las distintas zonas de la ciudad. Las terciarias son las calles barriales, que sirven a
menores áreas y tienen menores flujos.

Equipamiento
El equipamiento corresponde al conjunto de edificios y espacios que tienen por objetivo prestar servicios
especializados a la población o donde se realizan actividades comunitarias. Como principales tipos de
equipamientos se pueden mencionar:

• Educacional (en sus niveles de jardín, primaria, secundaria)


• Sanitario (consultorios, clínicas, hospitales)
• Comerciales (mercados, mercado central)
• Culturales (bibliotecas, museos, teatros, centro sociales)
• Recreativos (parques, plazas, cines)
• Deportivos (canchas, clubes, estadios, centros deportivos)
• De comunicaciones (correo, teléfono)
• De transporte (terminales de micros, de taxis, ferrocarriles y aeropuertos)
• Municipales (bomberos, cementerios, basureros, policía, oficinas municipales)
Todos estos elementos constitutivos de la Estructura, pueden expresarse espacialmente en planos o esquemas,
como el que muestra la imagen siguiente:
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Al analizar la estructura urbana de la ciudad, se pueden inferir las problemáticas que presenta. Permite por
ejemplo, distinguir zonas en buen estado y zonas que no lo presentan y que deben mejorarse, o que presentan
carencias de servicios.

Permite además señalar vías con problemas de congestionamiento y el estado de las mismas, las superficies de
rodamiento a intervenir, la localización conflictiva de industrias contaminantes que puedan afectar a zonas
residenciales, las carencias de equipamiento, etc.

Por ello, la identificación de la Estructura Urbana, es un importante medio para planificar ya que puede entre otras
cosas señalar los principales problemas de la ciudad, las zonas que tienen un adecuado funcionamiento, visualizar
las posibilidades de crecimiento o expansión de acuerdo al emplazamiento y las características de la situación
existente.

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V. METODOLOGÍAS DE
TRABAJO

Habiendo planteado en los Capítulos anteriores las situaciones contextuales de los fenómenos urbanos, las
problemáticas, políticas y prácticas profesionales, así como las similitudes y diferencias entre el quehacer de
los profesionales del hábitat y la tipificación de las tareas en que se desempeñan (Intervenciones
Arquitectónicas, Intervenciones Urbanas, Planificación Urbana), veremos ahora las formas de ejecución de
estos tipos de tareas.
Partimos de considerar que la realización de toda tarea involucra adoptar, consciente o inconscientemente,
ciertos criterios y algún orden de ejecución; o sea, algún método o metodología más o menos formal de
desarrollo.

5.1 METODOLOGÍA BÁSICA


En el caso de los profesionales del hábitat, podríamos esbozar una metodología general válida para los tres
tipos de tareas diferenciadas anteriormente.
Suponiendo que los objetivos de la tarea hayan sido definidos con anterioridad, dicha metodología constaría
de 3 instancias que, en principio, pueden definirse como sucesivas. Ellas son, de acuerdo al esquema
siguiente:

Esquema General

DIAGNÓSTICO PROPUESTA IMPLEMENTACIÓN

El diagnóstico incluye todos los estudios necesarios a efectuar para tener el conocimiento adecuado de las
características intrínsecas y contextuales del problema a resolver o encomienda a satisfacer.

La propuesta constituye el momento de elaboración de la respuesta que consideramos más apropiada, como
resolución de la demanda que nos ha sido formulada.

La implementación corresponde a la puesta en práctica de la propuesta, luego de que la misma haya sido
aceptada por quienes tienen poder de decisión para ello.

Un primer nivel de enriquecimiento de esta metodología general puede lograrse a partir de clarificar el sentido
con que nos referimos a “características intrínsecas y contextuales”.
En términos generales, cuando decimos “características intrínsecas”, nos referimos a todo aquello que es
propio de la demanda que nos formulan: objetivos, espacio de localización, recursos con que se cuenta, etc.
Consecuentemente, cuando decimos “características contextuales”, nos referimos a todos los demás aspectos
de la realidad que se vinculan en mayor o menor medida con la cuestión a resolver. Pueden ser aspectos de
cualquiera de las dimensiones contenidas en el modelo de la realidad esbozado en el Capítulo I: del
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Subsistema Construido (ej.: presencia de infraestructura), del Subsistema Natural (ej.: características
climáticas), de la Organización Social (ej.: existencia de recursos tecnológicos y de mano de obra), del Marco
Legal-Institucional (ej.: códigos vigentes), del Marco Político-Cultural (ej.: probabilidad de aceptación o
rechazo a lo que se proponga).
Esta conceptualización general de lo que se entiende por “características intrínsecas y contextuales” a ser
consideradas, responde a la necesidad de adopción de un enfoque integral -y por lo tanto más real- de la
cuestión a abordar (a nivel del diagnóstico), que nos asegure que las propuestas que diseñemos tengan mayor
viabilidad y que, en caso de ser implementadas, obtengan resultados más exitosos.

También es oportuno realizar una conceptualización con criterio espacial de los términos “intrínseco” y
“contextual”.
En este caso, “intrínseco” sería todo lo referido al área específica a que se refiere la demanda (predio, sector
urbano o ciudad) y “Contextual” sería todo lo referido al entorno espacial de dicha área específica; por ej.:
barrio en el cual se ubica el predio, ciudad en la cual se localiza el sector urbano, o región que contiene a la
ciudad, respectivamente.
La necesidad de considerar el entorno del espacio correspondiente a la demanda (sea Intervención
Arquitectónica, Intervención Urbana o Planificación Urbana) es obvia.

El territorio en su totalidad es un continuo. Cualquier modificación que realicemos en un fragmento del


mismo, va a ser influida -para bien o para mal- por lo que ocurre en el resto del territorio; en especial, por el
más inmediato y/o por el más directamente vinculado con él por relaciones funcionales.

Considerar estas incidencias del entorno sobre el área específica de la demanda, nos es indispensable para
formular propuestas ajustadas a la realidad.
Simultáneamente, toda modificación que realicemos sobre un fragmento del territorio, va a influir en el resto
del mismo -en especial, en el más cercano y/o en el más directamente vinculado con el mismo por relaciones
funcionales-, con efectos más o menos positivos o negativos.

Entorno

Entorno

Área Área

La consideración de estos efectos (que en su conjunto denominamos impacto), nos es necesaria para
formular propuestas apropiadas para la totalidad del territorio involucrado (por ej.: barrio, ciudad, región).
Dicho de otra manera, se pretende que mediante la consideración del impacto que produce en su entorno, las
acciones que se desarrollen sobre el hábitat, no sólo sean respuestas a demandas específicas referidas a
áreas determinadas, sino que contribuyan simultáneamente al mejor desarrollo del espacio en el cual se
insertan.
Este criterio de consideración del impacto en el entorno, responde al objetivo de preservar -e incluso
incrementar, de ser posible- la calidad ambiental de ese entorno y, por ende, el bienestar de los habitantes y/o
usuarios del mismo.
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Conjunta y generalmente, también resultará a mayor o menor plazo, en beneficios para los habitantes y/o
usuarios a los cuáles se dirige directamente la intervención que efectuemos.
Esta consideración nos conduce a enriquecer el esquema metodológico anterior, diferenciando a nivel del
diagnóstico el referido al área específica del referido al entorno afectado, y explicitando la doble vinculación
entre este último y la instancia metodológica de formulación de propuestas.

ESQUEMA METODOLÓGICO GENERAL

Diagnóstico del Formulación de Implementación


área específica Propuestas

Impacto

Diagnóstico del entorno afectado

De tal manera, el diagnóstico del entorno nos sirve primero como conocimiento de los condicionantes que
éste impone a las propuestas (flecha ascendente), y luego nos permite verificar el impacto de las distintas
alternativas de propuestas que podamos ir diseñando, a efecto de tener criterios que nos fundamenten decidir
sobre las mismas (flecha doble).
El conocimiento del entorno, logrado a partir de su diagnóstico, va a dar un marco general para que todas las
alternativas de propuestas de mejoramiento o de cambio que formulemos tengan un cierto nivel de
congruencia con el mismo.
Los estudios de impacto específicos que realicemos (de cada una de las alternativas de propuestas sobre el
entorno), nos permitirá evaluarlas, discriminar qué aspectos de las mismas son compatibles o conflictivos con
su entorno, proceder a realizar los ajustes que las perfeccionen y, finalmente, seleccionar la propuesta que
satisfaga más ampliamente, tanto a la demanda que la originó, como al objetivo adoptado de preservar e
incrementar la calidad ambiental del área de inserción.

5.2 CONTENIDOS METODOLÓGICOS


La metodología básica desarrollada en el punto anterior, tiene distintos contenidos según el tipo de actuación
profesional de que se trate (Intervención Arquitectónica, Intervención Urbana, Planificación Urbana) y, por
supuesto, según las circunstancias particulares de cada caso.

En términos generales podríamos indicar lo siguiente:

e) Intervenciones Arquitectonicas

• Programas
Diagnóstico • Partidos Construcción
• Proyectos
del predio • Programación o Adaptación

Impacto

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Diagnóstico del entorno afectado
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El diagnóstico del área específica involucra en este caso al predio o parcela correspondiente.
El diagnóstico del entorno, que comienza refiriéndose al inmediato (por ej.: parcelas linderas, calle, manzana,
etc.), debe llegar a ser el diagnóstico del entorno efectivamente afectado o impactado por la intervención
(quizás, el barrio).
La propuesta contiene a las subetapas de formulación de programas, de partidos y de proyectos
arquitectónicos, y la programación de las acciones a llevar a cabo.
Los estudios de Impacto van a incidir en cada una de estas subetapas. Por ejemplo: a nivel de programa
pueden detectar incompatibilidad de funciones (entre las del entorno y las propuestas para el predio); a nivel
de partidos pueden señalar afectaciones de orden funcional o ambiental (conflictos de tránsito, disminución
de asoleamiento); a nivel de proyectos pueden poner en evidencia incompatibilidades estéticas; a nivel de
programación pueden detectar inconvenientes funcionales.
La implementación se corresponde con la construcción de obras nuevas y/o la adaptación de obras o espacios
existentes.

f) Intervenciones Urbanas

• Programas
Diagnóstico del • Diseños espaciales Realización
• Estrategias Implem.
área a intervenir • Programación

Impacto

Diagnóstico del sector urbano afectado

El diagnóstico del área específica se refiere al del área a intervenir.


El diagnóstico del entorno, que comienza refiriéndose al sector urbano que contiene a dicha área, debe llegar
a ser el diagnóstico del sector urbano efectivamente afectado o impactado por la intervención. En caso de ser
esta última muy significativa, podría ser la totalidad de la ciudad.
La propuesta contiene diversas subetapas que, en términos generales, podrían diferenciarse en formulación de
programas, diseño espacial, diseño de estrategias de intervención y programación de las acciones.
Los estudios de impacto van incidiendo en cada una de estas subetapas; por ejemplo, detectando en la de
programación, el nivel de complementariedad o conflictividad de actividades; en la de diseño espacial, la
concurrencia de la propuesta a la resolución o al agravamiento de situaciones carenciales o conflictivas del
entorno (tránsito, accesibilidad al equipamiento, etc.); en la de estrategias de implementación, la
compatibilidad de las formas propuestas con las características vigentes; en la de programación,
inconvenientes funcionales.
La realización puede involucrar, además de la ejecución o adaptación de obras, la ejecución de gestiones, el
dictado de normas, la obtención de recursos, etc.

g) Planificación Urbana

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• Programas
Diagnóstico • Estr. Ordenamiento Puesta en
• Estrat. Desarrollo
de la ciudad • Programación marcha

Impacto

Diagnóstico de la región afectado

El diagnóstico del área específica se refiere a la ciudad involucrada.


El diagnóstico del entorno, que comienza tentativamente refiriéndose al de la región circundante, debe llegar a
ser el diagnóstico de la región efectivamente afectada o impactada. En los casos de ciudades jerárquicas
(como sería el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires), podría llegar a ser necesaria la consideración
del país en su totalidad.
La propuesta contiene diversas subetapas que pueden sintetizarse en: formulación de programas, de
estructuras de ordenamiento urbano, de estrategias de desarrollo y programación de acciones. Los estudios
de impacto van incidiendo en cada una de estas subetapas en forma similar a la especificada en el caso
anterior.
La implementación en este caso, es la puesta en marcha del proceso de planificación a través de ajustes
institucionales, el dictado de normas, la promoción de acciones, la realización de obras, etc.

5.3 DELIMITACION DE LOS OBJETIVOS DE APRENDIZAJE


Definidos los contenidos de las metodologías básicas correspondientes a las Intervenciones Arquitectónicas,
Intervenciones Urbanas y Planificación Urbana, vamos a enunciar ahora cuáles son los objetivos de esta
Cátedra con respecto a los mismos.
Los aspectos que se suponen son cubiertos por el cursado de los Talleres de Diseño y otras materias de la
Carrera de Arquitectura.
Los aspectos que esta Cátedra se propone desarrollar.
Los aspectos que exceden a las dos vías de aprendizaje anteriores, y que sólo pueden ser alcanzados por el
cursado de la Carrera de Posgrado en Planificación Urbana y Regional que se dicta en nuestra Facultad.
A dicho fin, discriminaremos para cada uno de los tres tipos de actuación:

a) Intervenciones Arquitectonicas:

La figura siguiente ilustra el esquema metodológico que propone la Cátedra para abordar las intervenciones
arquitectónicas.

• Programas
Diagnóstico • Partidos Construcción
• Proyectos
del predio • Programación o Adaptación

Impacto

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Diagnóstico del entorno afectado
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Los cuadros no grisados indican las instancias metodológicas cubiertas por el resto de la Carrera: la
realización de diagnósticos sobre el predio; la formulación de programas, partidos y proyectos, y la
programación de las acciones; la construcción de obras nuevas o la adaptación de las existentes; o sea, toda
la línea superior del esquema metodológico.
Lo graficado con grisados, indica las instancias que se supone son vistas parcialmente en la Carrera y que
esta cátedra se propone reforzar. Incluye el diagnóstico del entorno afectado y la incidencia del mismo en la
formulación de propuestas.
Se supone que estas instancias son vistas sólo parcialmente en la Carrera, dado que aunque se aborde
algunos o la totalidad de sus componentes (biofísicos, sociales, legales-institucionales, político-culturales),
se requiere analizar también, y en especial, la interrelación entre los mismos.

b) Intervenciones Urbanas:

La totalidad del esquema se gráfica sombreado, como instancias vistas parcialmente en la Carrera, dado que
en los últimos Talleres de Diseño se desarrollan ejercicios que tienen características de Intervenciones
Urbanas.
Como en los Talleres la enseñanza se focaliza sobre los aspectos del Medio Biofísico (en especial, del
Subsistema Construido), esta cátedra se propone focalizar en los restantes aspectos y en sus interrelaciones,
a fin de perfeccionar la capacidad de los alumnos de desenvolverse con enfoques integrales de la realidad
sobre la cual deben trabajar.
Es con dicho objetivo que se pretende desarrollar la capacidad para realizar lecturas sistemáticas y amplias de
los fenómenos urbanos.

• Programas
Diagnóstico del •

Diseños espaciales
Estrategias Implem.
Realización
área a intervenir • Programación

Impacto

Diagnóstico del sector urbano afectado

c) Planificación Urbana:

Todas las instancias metodológicas del tipo de actividad denominada Planificación Urbana, exceden a lo
desarrollable en la Cátedra y en la Carrera; o sea que requieren la formación de posgrado a la que ya hicimos
referencia.

SÍNTESIS
Una síntesis de lo expresado nos conduce a la siguiente enumeración de objetivos de la Cátedra:
a) Perfeccionar la capacidad para el desarrollo de Interv. Arquitectónicas, en lo que se refiere a:
37
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

• Identificación de entornos afectados


• Diagnóstico de la situación actual de los mismos
• Evaluación del impacto que sufrirán a causa de la intervención

b) Perfeccionar la capacidad para el desarrollo de Intervenciones Urbanas, considerando la complejidad de


aspectos que inciden en la resolución de los mismos en las instancias de Diagnóstico, Propuestas e
Implementación. Además: la consideración de su incidencia sobre el sector urbano afectado (al igual
que en el ítem anterior), por la identificación del mismo, el diagnóstico de su situación actual y la
evaluación del impacto que recibirá.

Enumerados de otra forma, la Cátedra se propone desarrollar conocimientos sobre:


• Diagnóstico de fragmentos urbanos:
Como áreas específicas de desarrollo de intervenciones urbanas.
Como entornos impactados por intervenciones urbanas o intervenciones arquitectónicas.
• Formulación de Propuestas:
Para el caso de Intervenciones Urbanas.
• Evaluaciones de Impacto:
Para ver la interacción entre la formulación de Propuestas y el Diagnóstico de los entornos afectados,
en los casos de Intervenciones Arquitectónicas y de Intervenciones Urbanas.

Finalmente, y aun cuando se desecha la posibilidad de adiestramiento específico en Planificación Urbana, el


hecho de que los arquitectos operen sobre fragmentos de la ciudad (en las Intervenciones Arquitectónicas y,
más aún, en las Intervenciones Urbanas), nos indica la necesidad de debatir sobre las problemáticas urbanas
actuales, las políticas vigentes al respecto y las formas de operación profesional que a nivel de la Planificación
Urbana se realizan o son factibles de ser realizadas.

38
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

VI. DIAGNÓSTICO URBANO

Terminábamos el capítulo anterior, precisando los 3 tipos de habilidades que procurábamos desarrollar en esta
Cátedra:
• Realización de diagnósticos urbanos. 

• Formulación y programación de propuestas. 

• Evaluaciones de impacto. 

En este capítulo veremos específicamente la primera de ellas, o sea la realización de diagnósticos urbanos,
necesarios para estudiar 3 circunstancias: 

• Áreas de afectación de intervenciones arquitectónicas.
• Áreas específicas de desarrollo de intervenciones urbanas.
• Áreas de afectación de intervenciones urbanas.

6.1 FINALIDAD DEL DIAGNÓSTICO. SIMILITUDES Y DIFERENCIAS CON LA


INVESTIGACIÓN
Dentro de una intervención, el diagnóstico es la etapa metodológica previa a la formulación de propuestas que
nos brinda el conocimiento suficiente para que dichas propuestas sean respuestas adecuadas a la demanda,
factibles de ser implementadas.
Como constituye una actividad en la cual están en juego los recursos
públicos o privados de la comunidad, el diagnóstico debe procurar obtener el conocimiento suficiente, con la
menor utilización posible de recursos (económicos, técnicos, de tiempo, etc.).
Dado que es habitual el uso del término “investigación” cuando nos referimos al diagnóstico, es apropiado
realizar una diferenciación entre ambos.
Las actividades profesionales en general, y entre ellas las de los
profesionales del hábitat, pueden ser diferenciadas según los dos grandes objetivos que se pueden perseguir:
el conocimiento o la transformación de su objeto de trabajo.
Cuando el objetivo es sólo el conocimiento de una situación, nos encontramos ante una actividad denominada
generalmente investigación.
Cuando el objetivo es la transformación o el mejoramiento de una situación, nos
encontramos ante una actividad denominada usualmente intervención.
Dicha intervención no puede ser realizada sin conocimiento de la situación que se pretende transformar. Es
por eso que adquirimos un conocimiento previo del caso, al cual denominamos Diagnóstico, y que constituye
una forma de investigación aplicada


SÍNTESIS
• Reservamos el término “investigación” para las tareas profesionales cuyo objetivo es el cono- cimiento
de una situación.
• Usamos el término “diagnóstico” para la instancia inicial de conocimiento que requieren las tareas
profesionales de intervención.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

6.2 UBICACIÓN METODOLÓGICA. VINCULACIONES DEL DIAGNÓSTICO CON LOS


OBJETIVOS DE INTERVENCIÓN
Si bien esta ubicación metodológica es obviamente correcta, ha quedado en suspenso una cuestión que

explicitamos cuando formulábamos la metodología básica: “suponiendo que los objetivos de la tarea hayan
sido definidos con anterioridad”.
Para ver su relación con el diagnóstico, conviene ahora graficar dicha
instancia de formulación de objetivos, la que puede provenir exclusivamente del comitente, o puede admitir
también la intervención de los profesionales del hábitat.
El primer esquema metodológico básico (previo al enriquecimiento aportado por el desdoblamiento del
diagnóstico) sería:

Este esquema es absolutamente válido, si la definición de objetivos de la intervención ha sido realizada con
absoluta precisión, indicando sus componentes básicos, como ser:
• Prioridades: objetivos principales o generales y objetivos secundarios o complementarios. 

• Beneficiarios: directos o indirectos. 

• Ámbitos de obtención de los beneficios: económico, físico, político, etc. 

• Plazos previstos de obtención de los beneficios. 

Pero generalmente los objetivos no se formulan en forma acabada.
Por el contrario, es habitual que se
expresen con una ambigua generalidad (por ej. mejorar la calidad ambiental de un área, mejorar la situación
habitacional de un grupo social, etc.)
También es habitual que el desarrollo del diagnóstico aporte elementos
para una reformulación o para el ajuste de dichos objetivos.
Esto nos está indicando la existencia de una
interrelación entre el diagnóstico y la formulación e objetivos, que podría ser graficada de la siguiente manera:

O sea que se produce una retroalimentación (feedback) desde el diagnóstico hacia los objetivos en procura
de que los mismos se precisen con el máximo detalle posible, en relación a la realidad detectada por el
diagnóstico.
Dado que esta retroalimentación implica la modificación de los objetivos, su consideración debe
ser muy cuidadosa, ya que en todos los casos sobrepasa la esfera de la decisión profesional exclusiva,
involucrando en cambio un proceso de negociación entre todos los actores sociales involucrados.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

6.3 DELIMITACIÓN DEL ÁREA DE DIAGNÓSTICO


En tanto el diagnóstico se refiera al área específica de una intervención urbana, es indudable que se extenderá
a los límites precisos del área a intervenir. Pero cuando se refiere al área afectada por una intervención
arquitectónica o una urbana, es evidente la necesidad de realizar una delimitación de la misma.
Como ya expresamos, la extensión espacial de dicha área estará en relación a la envergadura y significancia
urbana de la intervención. Habrá intervenciones para las cuáles alcanzará con considerar un entorno inmediato
(por ej. para localizar un pequeño equipamiento comercial en un área residencial), dado que sus efectos serán
limitados a dicho entorno. Habrá intervenciones que requerirán que se considere la totalidad de la ciudad (por
ej. instalar una terminal de transporte de larga distancia), porque tendrá efectos en todo su espacio.
Para fijar criterios que nos permitan delimitar las áreas a diagnosticar en cada caso, debemos considerar los
dos tipos de interrelaciones que se dan entre la intervención y su entorno, a que ya hacíamos referencia en el
punto 5.1. :
• Por una parte, toda intervención está condicionada en su funcionamiento por la localización de
actividades o servicios que requiere de su entorno (por ej. un área residencial necesita la proximidad de
ciertos equipamientos), así como está condicionada por características del entorno que la perturban (la
presencia de un sector anegable, por ejemplo) o que la benefician (un sector de valor paisajístico, por
ejemplo).
El espacio de localización de estos factores que condicionan la intervención es lo que denominamos
área de referencia de la misma.
• Por otra parte, están los efectos que la intervención va a producir en el entorno. Por ejemplo una
escuela en el espacio donde vivan sus futuros alumnos, una fábrica en el espacio en el cual se van a
sentir las perturbaciones ambientales que pueda ocasionar, un supermercado en relación a los
probables compradores, etc.
El espacio de alcance de estos efectos es lo que denominamos área de influencia de la intervención.

El área a diagnosticar, denominada área de diagnóstico, debe ser la superposición y/o agregación de
las áreas de referencia e influencia, dado que el diagnóstico se realiza para optimizar ambos tipos de
interrelaciones.
En su definición debemos considerar la distinta importancia relativa de las interrelaciones, a efectos de
que las áreas a considerar no incluyan todas las interrelaciones, sino solo aquellas que sean más

significativas.

También hay que tener en cuenta que las áreas de referencia y de influencia pueden ser más que espacios
inmediatos, circundantes y continuos. En muchos casos, además de ellos, deben incluirse espacios más
alejados y discontinuos, pero que, por sus ligazones funcionales con la intervención, requieren ser
considerados. Por ej., si estamos ante la localización de un gran centro de compras (“shopping”), además de
interesarnos por el entorno inmediato (fuente de futuros clientes, área de probables afectaciones), debemos
interesarnos por la localización y características de los shopping ya instalados en el resto de la ciudad, dado
41
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

que son las alternativas de satisfacción de la misma demanda de compras a la cual procuramos atraer.

6.4 INSTANCIAS METODOLÓGICAS DEL DIAGNÓSTICO


El conocimiento diagnóstico de que debemos tener de un área, implica 4 tipos de cuestiones que debemos
indagar:
• Cuáles son sus características más significativas (cómo es?)
• Qué procesos explican que sea como es (por qué es así?)
• Qué juicios de valor nos merece (está bien o mal que sea así?)
• Cómo evolucionará en el futuro (cómo será?)
Estas 4 preguntas nos llevan a 4 instancias o subetapas del diagnóstico: La descripción, la explicación, la
evaluación y la proyección, respectivamente.

a) La descripción
Corresponde a la lectura de los aspectos aparentes del fenómeno que estamos estudiando. Dada la
multiplicidad de aspectos presentes en los fenómenos urbanos, debemos ser cuidadosos en la selección de
aquellos que sean más pertinentes para nuestros objetivos y nuestros casos de estudio. Cada caso particular
requiere que sean identificados cuáles son los aspectos que debemos observar y describir, y el grado de
profundidad con que deben ser realizados.
Una buena estrategia para acercarnos a los aspectos más significativos de cada caso, es comenzar realizando
una modelización (construcción de un modelo conceptual) del mismo, que ponga en evidencia sus
componentes o rasgos más significativos, y en especial las interrelaciones que se producen entre los mismos
(tal como se realizó en el Capítulo I, con respecto a la realidad urbana en general).
El modelo que se realice en esta instancia inicial del diagnóstico, será una primera versión que se irá
refinando y perfeccionando, y constituirá a su vez una primera hipótesis interpretativa del caso de estudio. En
el Capítulo X se amplía el concepto de modelo, y se explicitan los pasos para la modelización de situaciones
concretas.
A su vez, como guía ilustrativa de aspectos que pueden resultar –según el caso- necesarios de describir en
cuestiones urbanas, el gráfico de la página siguiente indica una serie de aspectos, encuadrados en los cuatro
subsistemas definidos en el Capítulo I y en sus interrelaciones. En el Capítulo XI se desarrollan los contenidos
de dichos aspectos.
La totalidad de los aspectos indicados, nos permite realizar la descripción del área de estudio.

Dicha descripción tiene rasgos espacializables (representantes en planos), tales como la disposición y
articulación de los aspectos naturales y construidos significativos, la distribución según distintas intensidades
de la población y las actividades, los flujos de vinculación más importantes, etc. Dichos rasgos resultan en lo
que podemos denominar estructura espacial del área.
Dicha descripción tiene también contenidos que no son espacializables, tales como los rasgos no
locacionales de la población y de las actividades (diferenciación, articulación, importancia, etc. de cada una
de ellas). Estos rasgos resultan en lo que podemos denominar estructura social del área.
La dinámica de esta estructura social está condicionada por el accionar de sus miembros, pero no a nivel de
individuos aislados ni de comunidad total, sino como grupos sociales con identidad propia, que actúan en el
seno de la sociedad para defender sus intereses particulares.
Esta visualización de la sociedad como una estructura en transformación a partir del accionar de actores
sociales, resulta de particular interés para los profesionales del hábitat, dado que con su tarea profesional
terminan siempre por responder, o al menos priorizar, a los objetivos de ciertos actores sociales en desmedro
de los objetivos restantes.
En el Capítulo XIII se desarrolla con mayor detalle el concepto de actor social y los criterios para su
identificación y análisis.
La descripción, que hemos diferenciado sólo a efectos operacionales en estructura espacial y estructura
social, por supuesto esta incidida por los marcos legales –institucionales y político- culturales a que
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

hacíamos referencia en el Capítulo I.


Finalmente cabe acotar que la descripción a que arribaremos también nos permite definir la Estructura Urbana
que presenta la ciudad o el sector estudiado (ver Capítulo IV) , como así también el rol que el área cumple
dentro del contexto espacial en el cual se inserta; por ejemplo, zona residencial de una ciudad, ciudad
turística de una región, etc.
Dicho rol puede ser detectado a partir de la singularidad de sus funciones (carácter único o repetido de las
mismas), así como de la localización relativa del área (proximidad o lejanía a sectores centrales y/o redes
estructurales de circulación).

Pautas de Localización
Pautas de Vinculación

Subsistema Subsistema
Natural Social
• Geomorfología
• Hidrología • Rasgos Demográficos
• Vegetación • Rasgos Culturales
• Clima • Rasgos Políticos

Riesgos Medios de
producción y
Ambientales consumo

Subsistema Subsistema
Construido Productivo
• Trama Urbana
• Actividades económicas
• Tejido Urbano
• Actividades no
• Infr. Circulación
económicas
• Infr. Servicios
Medio Biofísico Organización Social

Modificaciones Ambientales

MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL

MARCO POLÍTICO-CULTURAL

b) La explicación
La explicación involucra descifrar las causas que han condicionado que el fenómeno descripto sea de tal
manera. A dicho fin, debemos formular hipótesis consistentes (que inmediatamente comprobaremos), que nos
fundamenten la razón de ser de las características antes develadas por la descripción del área o situación
urbana que estamos diagnosticando.
La formulación del estas hipótesis nos obliga a remontarnos en el tiempo para considerar los momentos y
circunstancias claves antes acaecidos, que han incidido en la situación actual del área.
Es conveniente enfatizar que el objetivo no es realizar la historiografía del área, sino detectar las circunstancias
pasadas (históricas) que nos permitan entender el por qué de la situación actual.
Estas concepciones pueden contener hipótesis explicativas que son indiscutibles y ampliamente aceptadas
(por ej.: la población resuelve su situación habitacional según su capacidad económica) así como puede
incluir hipótesis explicativas más discutibles cuando se refiere a cuestiones menos evidentes (por ej.: la
población opta por alquilar vivienda no sólo por motivos económicos, sino también por cuestiones culturales)
- Ver Capitulo XII- Formulación de Hipótesis.

Aun cuando cada caso puede ser explicado por la confluencia de sus circunstancias particulares, existen
corrientes teóricas que, devenidas de la observación de multiplicidad de casos, sostienen la preeminencia de
ciertos aspectos y procesos para la explicación de los fenómenos urbanos.
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

En el Capítulo XVI se esbozan algunas de estas corrientes teóricas, con la finalidad de aportar criterios y
despertar inquietudes que, sólo en conjunción con las circunstancias específicas de cada caso, pueden
contribuir a su explicación.
Lo que es indiscutible de destacar es que, independientemente de las corrientes teóricas a las que se pueda
adscribir, toda explicación de los fenómenos urbanos, debe hacer referencia a procesos “personalizados” y no
a procesos “naturales”. O sea que cualquier cuestión urbana, está condicionada por actores sociales que,
desde distintas posiciones, tiene capacidades y poderes diferentes, tanto para obtener los beneficios
económicos que involucra la producción de la ciudad (venta del suelo, construcción y financiación de
viviendas, etc.), como para la apropiación de la oferta ambiental (biofísica) resultante.

c) La evaluación
La evaluación implica emitir juicios de valor sobre las características del fenómeno o situación urbana
previamente descripto.
Surge de comparar dichas características con un cierto modelo de deseabilidad que el evaluador tiene o
adopta, sobre cómo deberían ser los fenómenos o situaciones urbanas.
Dicho modelo se origina a veces en el sentido común (por ej.: no es apropiado que la gente viva en áreas
anegables), si hay consenso mayoritario y públicamente aceptado en relación a dicha cuestión.
A veces la cuestión evaluada cuenta con consenso social (por ej. debe proveerse de servicios de salud), pero
no hay consenso sobre las formas y grados de cumplimentación (por ej. y para la misma cuestión, cantidad
de camas de internación por cada 1000 habitantes).
A veces existen normas o estándares que fijan los niveles estimados necesarios para ciertas cuestiones (por
ej.: m2. de espacio verde por habitante, distancia máxima desde las viviendas hasta la escuela primaria, etc.)
Por supuesto que, por fuera de lo que es socialmente aceptado, así como en la concreción de mucho de lo
que pareciera serlo, ha y una gran diversidad de situaciones que se evalúan desde la subjetividad del
evaluador y, en definitiva, según la ideología que tenga sobre cómo deben ser las cuestiones urbanas.
Más adelante, se detallan una serie de criterios y normas que pueden concurrir a la evaluación de un área
urbana.
Independientemente de su forma de ejecución, la evaluación debe llegar a detectar problemas y
potencialidades, cuyas características son las siguientes:
• Problemas: situaciones negativas derivadas de la ausencia, insuficiencia o inadecuación de la Oferta
Ambiental que provee el Medio Biofísico, en relación a las Demandas Sociales que emergen de la
Organización Social.
Respecto a los problemas podemos señalar dos subtipos muy especiales:
 Restricciones: Son aquellas situaciones que resultan problemáticas (en relación a los
objetivos perseguidos) y que son prácticamente inmodificables por razones económicas,
tecnológicas, legales, culturales, etc. Estas restricciones pueden ser de vigencia permanente
(por ej.: un clima desértico, o la carencia de agua), o pueden ser de vigencia más acotada en
el tiempo (por ej.: una norma legal o la debilidad de la conciencia comunitaria). 

 Conflictos: Son aquellos problemas que se originan por la existencia de intereses
contrapuestos de los actores sociales intervinientes (por ej.: el conflicto entre el Estado, los
villeros y los vecinos de los predios destinados a la relocalización de la Villa 31 de Retiro). 

• Potencialidades: Factores que pueden incidir positivamente en el desarrollo del área, ya sea a nivel de
la Oferta Ambiental (por ej.: disponibilidad de terrenos fiscales vacíos) o de la Demanda Social (por ej.
capacidad de organización de la población).
Los problemas que se detecten, requieren ser ponderados en forma relativa según su importancia (por ej.:
cantidad de población afectada, grado de afectación, compromiso de una demanda básica o secundaria, etc.).
Asimismo es necesario expresar las interrelaciones que pudieren existir entre los problemas dado que,
generalmente, éstos no se presentan aislados; por el contrario, es habitual que un problema sea derivado de
otro u otros.
A su vez, las potencialidades también deben ser ponderadas según el tipo de problema que podría ser
satisfecho con cada una de ellas, etc.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

d) La proyección
Implica prever cuáles son los caminos más probables que seguirá en el futuro inmediato el fenómeno
estudiado, en caso de dejarlo librado a procesos espontáneos, sin planificación alguna.
Así como una concepción teórica nos permite explicar el fenómeno (porqué llego a ser cómo es), la misma
concepción teórica, unida a una previsión de las circunstancias contextuales futuras más probable nos permite
formular hipótesis proyectivas (como puede llegar a ser en el futuro).
O sea que la proyección consiste en la
formulación de hipótesis sobre los probables escenarios futuros del área de estudio; en especial, de las
principales características, problemas y potencialidades detectadas en la descripción y en la evaluación.
La necesidad de considerar probables escenarios futuros, deviene de que, con la intervención, pretendemos
optimizar no solo la situación actual, sino también la del futuro inmediato del área; o sea que debemos
conocer cuál será su evolución más probable.
Para trazar estos escenarios futuros es apropiado identificar la
dinámica de los rasgos que caracterizan al área en el momento actual. En dicho sentido resulta apropiada la
siguiente clasificación:
• Rasgos dominantes: Los que tienen preeminencia y aparentemente seguirán teniéndola en el futuro. 

• Rasgos emergentes: los que tienden a pasar a ser dominantes en un futuro cercano. 

• Rasgos recesivos: los que tienden a perder importancia o desaparecer en un futuro inmediato.
Esta caracterización de los rasgos actuales nos permite preveer, según distintas articulaciones, ritmos
procesuales y prevalencias, los diversos escenarios futuros que conforman la proyección del área o fenómeno
de estudio.

Consideraciones finales sobre las instancias metodológicas


La necesidad de considerar las 4 instancias metodológicas antedichas, para poder operar sobre las cuestiones
urbanas, es evidente. 
La descripción por sí sola, nos brinda conocimiento sobre los aspectos aparentes del
fenómeno, valido solamente si no pretendemos introducir modificaciones al mismo.
Si describimos y explicamos un fenómeno pero no tenemos juicios de valor sobre él, no tendrá sentido
efectuar ninguna operación sobre el mismo.
Si describimos y evaluamos un fenómeno, pero ignoramos las causas que lo producen, toda acción que
llevemos a cabo será voluntarista y de resultados aleatorios; sólo por azar puede ser que se dirija a las causas
que producen lo que queremos cambiar.
Si describimos, explicamos y evaluamos, pero no consideramos los probables caminos futuros que pueda
tomar, estamos perdiendo las oportunidades: articular nuestra intervención con las tendencias emergentes
favorables y resguardarnos de las tendencias emergentes desfavorables.

6.5 ORDENAMIENTO METODOLÓGICO DEL DIAGNÓSTICO


La ejecución de las cuatro instancias metodológicas del diagnóstico reseñadas en el punto anterior, se
ordenan en el tiempo según la siguiente secuencialidad:
La descripción ocupa un lugar inicial, dado que sus resultados permiten avanzar en las instancias explicativas
y evaluativas.
La proyección ocupa un lugar final, dado que requiere resultados de las tres instancias

anteriores como insumo.
a) Un primer enriquecimiento de este esquema, deviene de dos circunstancias:
• Incorporar el momento de delimitación del área de diagnóstico, que debe ser simultáneo y
estar vinculado con la descripción.
• Incorporar el momento de formulación de las hipótesis de índole explicativa, evaluativo y
proyectiva, que debemos elaborar a partir de la descripción, para ingresar a las otras 3
instancias con una intencionalidad definida, tal como se gráfica seguidamente:

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Descripción A
De
PROPUESTAS
OBJETIVOS
Hipótesis Explicación Evaluación Proyección

Delimitación

b) Un segundo enriquecimiento proviene de considerar como altamente probable que, durante la


elaboración que realicemos en las instancias explicativas, evaluativas y proyectivas, puede requerirse:

• La modificación del área de diagnóstico delimitada


• La ampliación de la descripción por la necesidad de profundizar ciertos aspectos o ver otros no
considerados inicialmente.
• La modificación de las hipótesis formuladas. 
 Tal como indicáramos en el punto 5.2, con
respecto a los objetivos, cualquiera de estas circunstancias obliga a remontar nuevamente a
instancias metodológicas anteriores, en un proceso de retroalimentación que se gráfica en el
siguiente esquema:

Descripción

Hipótesis Explicación Evaluación Proyección PROPUESTA


OBJETIVOS

Delimitación
Delimitación

Síntesis
El diagnóstico implica la realización de varias recorridas por el camino metodológico del esquema anterior:
La primera recorrida provee:
• Una delimitación tentativa del área. 

• Un primer conocimiento descriptivo global. 

• La formulación de hipótesis iniciales tentativas. 

• La consolidación de la validez de dichas hipótesis
Las recorridas siguientes aportan:
• El ajuste del área de diagnóstico, si fuese necesario. 

• La ampliación del conocimiento descriptivo que fuese necesario. 

• El ajuste de las hipótesis iniciales, según los resultados de la constatación del recorrido anterior. 

• La constatación de la validez de las hipótesis ajustadas.
La última recorrida provee: 

• Es aquella en la cual las hipótesis resultan suficientemente corroboradas.

Cabe aclarar que la cantidad de recorridas necesarias, depende de la mayor o menor dificultad que presenta el
área para su comprensión, así como de la capacidad del operador y del nivel de verificación de hipótesis al que
se necesita llegar.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

6.6 CONTENIDOS TEMÁTICOS DEL DIAGNÓSTICO. INSUMOS DE LA


INFORMACIÓN.

Vistas las instancias y la estructuración metodológica del diagnóstico, corresponde ahora volver a reflexionar
sobre sus contenidos temáticos precisos. 
 Esta cuestión puede ser abordada en términos generales,
metodológicos y particulares:
a) En términos generales, podríamos recurrir al modelo de comprensión de la realidad expuesto en el
Capítulo I, dado que cualquier situación urbana que se estudie va a tener como componentes: un Medio
Biofísico (articulación de los subsistemas natural y construido, entendida como Oferta Ambiental), una
Organización Social (portadora de una Demanda Social a satisfacer), y los Marcos Jurídicos Institucional y
político-Cultural que condicionan la interacción entre las ofertas ambientales y las demandas sociales.
La consideración de estos aspectos va a tener distinto énfasis en cada una de las instancias del
diagnóstico:
• En la descripción, en el Medio Biofísico (en especial su caracterización) y la Organización Social (en
especial la identificación de los actores sociales involucrados), van a dominar, en tanto los Marcos
Político Cultural y Jurídico Institucional constituirán contexto latente o expreso.
• En la explicación en cambio, los componentes menos tratados en la descripción (en especial, los
Marcos), crecerán en importancia, para poder dar cuenta de lo descripto.
• En la evaluación la atención se vuelve a focalizar sobre el Medio Biofísico y la Organización Social; en
especial, sobre las relaciones que se plantean entre los mismos en cuanto a Ofertas Ambientales y
Demandas Sociales, que nos definirán los problemas y potencialidades existentes.
• En la proyección la totalidad de los componentes del modelo vuelven a entrar en juego, dado que
estamos formulando hipótesis de continuidad de la situación y sus circunstancias contextuales.

b) En términos metodológicos, debemos diferenciar si estamos realizando el diagnóstico de un área


específica de intervención urbana, o si estamos ante el diagnóstico de un área afectada por una
intervención arquitectónica o urbana.
• En el primer caso, es evidente la necesidad de amplia cobertura de todos los aspectos relevantes del
área.
• En el segundo caso, el contenido temático va a estar más circunscripto a los aspectos que
condicionan a la intervención o que son afectados (impactados) por ella.
c) En términos particulares, la índole de la cuestión nos estará indicando los aspectos precisos del Medio
Biofísico, de la Organización Social y de los Marcos Jurídico-Institucional y político-Cultural que deberán
ser considerados.
Por ejemplo, si estamos ante una mejora del equipamiento de atención de la salud,
seguramente se tornara indispensable:
• A nivel del Medio Biofísico, ver el equipamiento actual, la localización de la población, sus
posibilidades de accesibilidad, etc.
• A nivel de marco Jurídico-Institucional, cuáles son las formas de atención de la salud
institucionalizadas.
• A nivel del marco Político-Cultural, cual es la política vigente, cuáles son las prácticas de cuidado de
la salud que desarrolla la población de que se trate, etc.

Debe destacarse que el nivel de profundidad de estudio de cada uno de los aspectos que se traten en el
diagnóstico, también va a depender de la importancia de la situación que se estudie y de la intervención que
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

se prevea.
Para el mismo caso del equipamiento de atención de la salud, agregar un centro de estudio periférico a una
red sanitaria, tiene mucha menos importancia que introducir un hospital regional en la misma. En el primer
caso no van a producirse modificaciones sustanciales en el sistema de atención de la salud. En cambio, el
segundo caso puede ser la oportunidad de revisar toda la concepción vigente acerca del cuidado de la salud,
además del evidente impacto que producirá su implantación efectiva.
También puede observarse que, tanto la definición de los aspectos a considerar, como la profundidad de su
análisis, nos están revelando que hay situaciones que podrán ser manejadas por el profesional del hábitat y
situaciones que lo superan. En estos casos, saber plantear los problemas, poder ver las limitaciones
profesionales y definir la necesidad de concurrencia a otras disciplinas, resulta ser la actitud profesional más
adecuada.
Cabe agregar que para efectuar el diagnóstico de una situación específica, se requiere información que
proviene de muy distintas fuentes. El Capítulo XV indica los tipos de fuente más habituales, sus ventajas y
desventajas, así como los pasos típicos para la recolección y el tratamiento de la información.

6.7 PROCESO DE REALIZACIÓN DEL DIAGNÓSTICO


La realización del diagnóstico, en realidad no se produce en forma tan ordenada como se indicó en los puntos
anteriores.
Dado que usualmente son necesarias varias recorridas de retroalimentación (como se indicó en el
punto 6.5), se produce un desarrollo caracterizado por avances y retrocesos, que puede parecer desordenado,
pero no es criticable si los resultados llegan a ser satisfactorios.
En los casos en que se realizan los diagnósticos bajo criterios participativos, con intervención de los actores
sociales involucrados, el desarrollo puede parecer más desordenado aún, pero resulta sumamente enriquecido
por la incorporación de las opiniones y expectativas de dichos actores.
La participación puede lograrse a
través de la utilización de diversos procedimientos: entrevistas, encuestas, grupos de indagación,
convocatorias restringidas, asambleas abiertas, etc.
En estos casos las tareas de orden técnico pueden ser catalogadas en los 4 tipos siguientes:
• Organización de las actividades participativas. 

• Reflexión y síntesis sobre sus resultados. 

• Análisis de la información proveniente de otras fuentes. 

• Articulación de ambos tipos de insumos. 

Las alternativas de secuencialidad entre las instancias participativas y las de orden estrictamente técnico, son
diversas. Es imposible indicar un orden genérico más adecuado que otro, ya que dependerá de las
características de cada caso y de las estrategias que al respecto adoptemos. Queda a cargo de la capacidad
del técnico, organizar los procesos de diagnóstico participativo, verificando que sus resultados sean
adecuados y convincentes, tanto para lograr el conocimiento de la situación, como para que se produzca la
apropiación social del proceso, que es objetivo implícito en toda acción participativa.

6.8 PRODUCTOS DEL DIAGNÓSTICO


Como productos comunicables del diagnóstico, apropiados para pautar el proceso metodológico, se
considera indispensable un mínimo de dos salidas.
La primera corresponde a la síntesis de la descripción, y
constituirá evidentemente un informe escrito y cartográfico que contendrá los aspectos a los que ya se hizo
referencia en 6.4.
La segunda salida corresponde a la síntesis del diagnóstico en general. Además de conservar los elementos
descriptivos del informe anterior (ajustados en lo que fuese necesario), debe proveer las conclusiones de las
otras tres instancias:
• Las razones que expliquen la configuración del área (explicación). 

• Los juicios de valor con respecto a su calidad ambiental (evaluación). 

• Los probables escenarios futuros (proyección).
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Asimismo debe expresar la interrelación conceptual que develemos entre las 4 instancias del diagnóstico, que
nos brinde el conocimiento significativo y sintético del área en cuestión.
Constituye en general un informe
cartográfico y escrito, apoyado con elementos gráficos que sintetizan sus resultados. Al respecto se considera
apropiado recurrir a herramientas como modelos conceptuales gráficos y matrices. 


a) Planos esquemáticos conceptuales. Este producto nos permite condensar en un plano esquemático las
principales conclusiones del diagnóstico en una perspectiva territorial. Sobre este plano se pueden graficar
las áreas homogéneas de diferente calidad ambiental y características, las barreras urbanas, las áreas
potenciales, los conflictos en los flujos de movilidad, etc.

b) Modelos conceptuales gráficos, que resultan del perfeccionamiento de la primera modelización


realizada al inicio del diagnóstico (punto 5.4.a), conteniendo las relaciones de condicionamiento ya
develadas por la explicación, síntesis de las valoraciones realizadas en la evaluación, y los principales
rasgos futuros develados en la proyección, como se ilustra en el gráfico de la página siguiente.

+ + Efectos Positivos
Mejoras en el
- Efectos Negativos
abastecimiento

Barrio +
Residencial Mayor uso
+/- Autopista
subutilizada Transformación
Incremento
del tránsito - del área y de
Incremento de
sus pobladores
Instalación de accidentes de
tránsito
Supermercado

+/-
-
Valorización Desplazamiento de
actividades menos
del suelo
rentables 49
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

c) Matrices, que crucen aspectos significativos, como pueden ser los rasgos evaluativos y proyectivos que
se indican en el ejemplo siguiente. Para estos casos también es habitual la utilización de matrices “FODA”
(fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas)

50
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

VII. FORMULACIÓN DE
PROPUESTAS

Veremos en este capítulo la segunda habilidad profesional que nos propusimos desarrollar en la Cátedra: la
formulación de propuestas.

La formulación de propuestas es el proceso (posterior al diagnóstico y previo a la implementación), que tiene


como finalidad definir qué respuesta es la más adecuada para responder a la demanda o encomienda que nos
ha sido planteada; respuesta que estamos en condiciones de emitir con mayor pertinencia a partir del
conocimiento que adquirimos en el diagnóstico.

No es fácil diferenciar estrictamente el proceso de formulación de propuestas, del proceso de diagnóstico


previo.
En primer lugar, porque es natural que durante el diagnóstico vayan emergiendo alternativas de acción y otros
aspectos inherentes a la formulación de propuestas, que deben ir dejándose en suspenso hasta que se llegue a
sí misma.
En segundo lugar, porque es bastante habitual que en el proceso de formulación de propuestas, se torne
necesario retornar al diagnóstico para rever aspectos del mismo que resulten necesarios conocer más
profundamente.

7.1. INSTANCIAS Y ORDENAMIENTO METODOLÓGICO


En términos generales, podríamos identificar 4 subetapas en el proceso de formulación de propuestas:
• La elaboración de propuestas que satisfagan a la encomienda recibida. Las mismas deben tener carácter
flexible y contar con alternativas.
• La definición de los criterios con que va a evaluarse dicho conjunto.
• Su evaluación y la subsecuente selección de la alternativa que resulte más adecuada a las
circunstancias.
• La programación de las acciones necesarias para proceder a la implementación de la propuesta
seleccionada.
El siguiente esquema indica el orden metodológico de estas 4 instancias, así como su vinculación básica con
la etapa anterior de diagnóstico y la subsiguiente de implementación:

a) Elaboración de las propuestas


Cabe aclarar primero, por qué hablamos de propuestas de carácter flexible y que puedan contar con alternativas
y no de propuesta en singular. Cada encomienda, demanda u objetivos que se formulen, puede dar como
resultado una diversidad de propuestas o respuestas.

Así como una demanda de Intervención Arquitectónica puede dar lugar a una pluralidad de soluciones distintas,
una encomienda de Intervención Urbana puede dar lugar a diversas propuestas.
Todas ellas deben satisfacer a la encomienda, pero pueden diferenciarse por: el mayor énfasis que dan a
algunos objetivos sobre otros, la utilización de distintos tipos y magnitudes de recursos (técnicos, económicos,
físicos, etc.), su desarrollo en forma más o menos rápida, el mayor o menor espacio que den a la organización
y participación comunitaria, etc.
Dado que toda elaboración de propuestas consume recursos de la comunidad, pone en juego expectativas
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sociales e incide en la calidad ambiental del área, la propuesta que elaboremos debe tener capacidad de ser
flexible y de poder ofrecer alternativas.
Con respecto a los criterios de flexibilidad con que deben elaborarse las propuestas, el mismo debe poder
permitir cambios y alternativas que tengan como denominador común:
• Asegurar la obtención de los objetivos perseguidos.
• Resolver los problemas identificados.
• Usufructuar las potencialidades existentes.

Con respecto a los contenidos que deben incluirse en cada propuesta, aun cuando depende de cuál sea la
encomienda y cuál sea la estrategia de resolución que se adopte, podríamos mencionar distintos tipos de
acciones posibles a encararse: cambiar tipos y formas de uso, implementar servicios, realizar obras, crear
empleos, crear o recrear formas institucionales, modificar normativas, etc.
A su vez, para poder ser posteriormente evaluadas, deberá indicarse: los objetivos que cumplimenta y los
problemas que soluciona total o parcialmente, las dificultades que deberá superar, los recursos que requiere
para su aplicación, en qué momento y en qué ámbitos será aplicada, quiénes serán los responsables de su
aplicación, quiénes serán los beneficiados, y quiénes los perjudicados y en qué medida, etc.

Como ordenamiento tentativo de estos contenidos, podrían indicarse los siguientes ítems:
• Programa
Al igual que el “programa arquitectónico”, el programa de una Intervención Urbana consiste en la cuantificación
de los objetivos; o sea, las metas que se propone alcanzar la propuesta.
Por ejemplo, si estamos ante una demanda de mejoramiento del hábitat, podrían ser: m² de viviendas nuevas o
m² de viviendas a mejorar o cantidad de núcleos sanitarios a instalar, extensión de las redes sanitarias y
conexiones domiciliarias a lograr, nivel de institucionalización de la operatoria a alcanzar, nivel de optimización
de la organización comunitaria a obtener, etc.
El ejemplo dado nos enfatiza la existencia de metas de muy distinto tipo (no sólo referidas al Subsistema
Construido) que una Intervención Urbana puede y debe lograr.

• Diseño espacial
Incluye los cambios a nivel del Medio Biofísico (natural y construido) que cada una de las propuestas involucra.
El nivel de desarrollo de dichos diseños, debe ser el mínimo suficiente para poder evaluarlos, lo cual se
corresponde en general con el nivel de croquis preliminar.

• Diseño de estrategias
Incluye todos los restantes aspectos que permiten caracterizar y evaluar a cada propuesta.
En términos generales podríamos definir a las estrategias, como los distintos caminos que se pueden seguir
para la consecución de los objetivos.
Estos distintos caminos pueden involucrar diferencias entre: priorización de objetivos, utilización de recursos,
secuencialidades y ritmos de las actividades a desarrollar, etc.
Un aspecto clave que puede diferenciar fuertemente las estrategias, es el referido a las formas de articulación
con los actores sociales involucrados, por ejemplo: la concurrencia y consolidación de los actores que
apoyarán la acción, las formas de transacción con los actores que comparten parcialmente los objetivos, las
formas de neutralizar el accionar de los actores que se opondrán frontalmente.
Como ejemplo clásico de las estrategias alternativas de las intervenciones de mejoramiento del hábitat popular,
podemos indicar la disyuntiva entre: priorizar más el afianzamiento de la organización comunitaria a través de
un proceso de promoción social, que frecuentemente requiere lapsos prolongados, o priorizar más las mejoras
del hábitat a realizar en el menor tiempo posible, con menor participación comunitaria y mayor aporte técnico y
económico.
Con respecto al ordenamiento de los contenidos mencionados, cabe destacar la fuerte interacción entre los 3
ítems señalados. El diseño espacial y el de estrategias requieren como insumo al programa, pero a su vez lo
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modifican y se inciden entre sí, en un estrecho proceso de retroalimentación.

Mirada en detalle, esta subetapa de elaboración de propuestas admitiría la siguiente graficación:

b) Definición de los criterios de evaluación


Los criterios de evaluación que debemos determinar para estudiar las propuestas definidas en la instancia
anterior, deben incluir todos los aspectos que resulten pertinentes como elementos de selección. Su definición
debe alimentarse de:
• Los objetivos, dado que debe verificarse el grado de cumplimiento de los mismos.
• El diagnóstico, dado que debe verificarse el grado de resolución de los problemas identificados y el grado
de aprovechamiento de las potencialidades detectadas.

Esta instancia de evaluación nos permitirá ajustar las propuestas, estudiar alternativas y enfocar de mejor
manera el posterior proceso de gestión de las mismas.

En términos generales podría decirse que, lo que finalmente evaluamos acerca de cada propuesta, son sus tres
atributos más significativos:
• Su deseabilidad, definible como el máximo logro de los objetivos y la máxima resolución de los
problemas.
• Su oportunidad, entendida como la correcta utilización en el tiempo y magnitud de las potencialidades.
• Su factibilidad; definible como la mayor o menor posibilidad de llevarla a cabo, en relación a las dificultades
políticas, técnicas, económicas, etc. que implica.

c) Evaluación y selección de propuestas


Previendo que en la misma alternativa no coincidan deseabilidad, oportunidad y factibilidad máximas, la
evaluación y selección se torna un momento clave de la intervención, en el que normalmente hay que ceder
grados de deseabilidad y oportunidad, por cuotas de factibilidad.

En síntesis, debemos elegir la alternativa más deseable y oportuna, de entre aquellas que son razonablemente
factibles.

Para que la decisión sea acertada, se requiere la concurrencia de varios factores, de los cuales destacamos la
correcta evaluación que se haya hecho de la factibilidad, a partir de una adecuada ponderación de:
• Las dificultades con que se encontrará cada propuesta.
• La fuerza política con que se cuenta (grupo promotor, equipo técnico, actores sociales aliados).

A los fines de esta correcta evaluación de la factibilidad (tanto a nivel de dificultades como de fuerza política),
es necesario analizar cuidadosamente las posturas que adoptarán los actores sociales involucrados ante cada
una de las propuestas.

Para ello, es necesario basarse en la caracterización de los actores sociales ya realizada en el diagnóstico y, a
partir de ella, prever el grado de aceptación o rechazo que puedan llegar a tener y a ejercer, por la mayor o
menor coincidencia o disidencia entre cada una de las propuestas, y los fines y formas de actuación de cada
uno de los actores sociales.

El conflicto social producido por el plan de relocalización de la Villa 31 de Retiro a mediados de la década de
los 90, es un buen ejemplo de las dificultades que se producen por la escasa o errónea previsión de las
reacciones que un proyecto puede ocasionar en cualesquiera de los actores sociales involucrados.

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d) Programación de la propuesta seleccionada


Una vez seleccionada la propuesta a implementar, es necesario programar las actividades a llevar a cabo para
ello. A dichos efectos, es oportuno plantearse una serie de interrogantes, como ser:
• Qué objetivos son más o menos urgentes de alcanzar.
• Qué objetivos son más o menos fáciles de lograr.
• Qué potencialidades son más o menos fáciles de usufructuar.
• En qué momento es más oportuno usufructuar cada potencialidad.
• Qué dificultades son más o menos urgentes de superar.
• Qué acciones es conveniente agrupar a los efectos de facilitar su cumplimiento, evitar duplicación de
esfuerzos, obtener economías de escala, responder adecuadamente a las demandas, etc.

Esta instancia de programación debe definir las desagregaciones y/o agrupamientos de actividades que resulten
más oportunos (proyectos de un programa, subproyectos de un proyecto, áreas de trabajo, etc.), así como las
articulaciones temporales que puedan corresponder entre sus distintas partes (secuencialidades,
simultaneidades, etc.)

Una vez definidas las desagregaciones y articulaciones en unidades de actividad, se deberá precisar para cada
una de ellas los recursos necesarios (humanos, técnicos, económicos, etc.), los plazos previsibles a asumir.

El esquema siguiente nos muestra la conjunción de las subetapas del proceso de elaboración de propuestas
(recién detalladas), con los contenidos del diagnóstico y con la formulación de objetivos (tratados en el
Capítulo V), sin introducir aun el desdoblamiento del diagnóstico y la evaluación del impacto.

7.2. PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA PROPUESTA


El proceso de formulación de propuestas nos vuelve a plantear el tema de la articulación entre trabajo técnico y
participación comunitaria. Sobre la misma, cabe realizar ciertas reflexiones:

En principio, dado que el Diagnóstico y la Formulación de Propuestas son dos etapas íntimamente vinculadas,
no hay razones que expliquen la realización de un Diagnóstico participativo y una Formulación de Propuestas
exclusivamente técnica o viceversa.

La participación de la comunidad, en cuanto a la población destinataria de los beneficios que aportará la


implementación de la propuesta, además de las ventajas ya señaladas para el caso del Diagnóstico (en
especial, aportar en forma directa sus opiniones y expectativas), en la etapa de Formulación de Propuestas tiene
otros contenidos significativos.
La gente conoce acciones y formas de procedimiento que muchas veces son ajenas al estamento técnico. Estas
pueden ir desde formas de construcción hasta maneras de negociar con otros actores sociales. Las estrategias
que ha montado para su supervivencia, incluyen el manejo y la creación de recursos de muy distinto tipo
(desde tecnológicos hasta políticos), que pueden resultar apropiados en el momento de formular propuestas.

Otro aspecto a considerar muy especialmente en esta etapa, es la incorporación (si es que no se ha realizado
durante el diagnóstico) de otros actores sociales además de los beneficiarios; en especial, de los organismos
públicos y las instituciones intermedias que puedan tener parte en la implementación de las acciones a
emprender.

Esta incorporación, correctamente calculada en el tiempo y manejada en sus formas, puede aportar diversas
ventajas: conjugar tempranamente oposiciones futuras, tejer alianzas, comprometer aportes, etc.
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Las formas de concreción de ambos tipos de participaciones, son similares a las mencionadas en el
Diagnóstico: entrevistas, grupos de indagación, convocatorias restringidas, asambleas abiertas, etc.

La manera de programarlas y realizarlas, los momentos de efectuarlas, así como las formas de articularlas con
el trabajo exclusivamente técnico, variarán según las circunstancias.

Su éxito depende de que el equipo técnico (suficientemente preparado o reforzado) pueda desarrollar acciones
de “animación social”. O sea, que tenga capacidad para concretar y catalizar esfuerzos, y para develar, articular
y hacer circular el conocimiento informal y el técnico; con la finalidad de que desaparezcan los prejuicios, las
desconfianzas y se desarrolle la comunicación, el intercambio y, en síntesis, se refuerce la capacidad colectiva
para afrontar las dificultades.

7.3. PRODUCTOS PARA LA FORMULACIÓN DE PROPUESTAS

Como productos comunicables de esta etapa, apropiados para pautar su desarrollo, se considera conveniente
un mínimo de dos salidas:

• La primera corresponde a las 3 instancias iniciales (elaboración de alternativas, criterios de


evaluación, evaluación y selección), y en ella se debería sintetizar el proceso efectuado. Sus contenidos deben
expresar los rasgos más notorios de los realizados; en especial, las razones que han motivado la selección de la
propuesta elegida.

• La segunda salida corresponde a la programación de la propuesta seleccionada que incluye, en especial,


la descripción y ordenamiento de las tareas a realizar. A dicho fin es apropiado adoptar aquellos métodos e
instrumentos que resulten pertinentes, tales como: cronogramas de actividades, organigramas de
responsabilidades, programación presupuestaria, programación por camino crítico, etc.

En definitiva, debemos llegar con todos los elementos necesarios para poder abrir sin dificultades la etapa de
Implementación, que se inicia a partir de la conclusión de la etapa de Formulación de Propuestas.

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VIII. CRITERIOS Y ESTÁNDARES


DE EVALUACIÓN
Como indicáramos, evaluar (asignar valores), implica comparar un fenómeno de la realidad con un ideal
(modelo de deseabilidad) de cómo ese fenómeno tendría que ser.

En esto radica la primera dificultad de la evaluación, dado que con respecto a los fenómenos sociales (y por
ende a los fenómenos urbanos), no hay modelos fijos.

Los fenómenos urbanos con su complejidad, su variabilidad, y su condición de fenómeno social, no constituyen
entidades que puedan ser cuantificadas sin una carga de altísima subjetividad. Por lo tanto debe tenerse cuidado
con las conclusiones a las que se pueda llegar desde una lógica matemática porque puede inducirnos a cometer
graves errores. No obstante, las técnicas y metodologías de evaluación siempre nos permiten analizar con el
orden sistemático necesario, la cantidad de actores y factores que pueden incidir y pueden ser afectados con
una propuesta de transformación urbana.

Hay distintas concepciones, distintas ideologías, con respecto a cómo un fenómeno urbano tendría que ser. Por
otra parte, cada grupo social y cada individuo, tienen distintas aspiraciones al respecto, condicionadas por sus
subculturas de referencia, sus historias personales y grupales, sus características (origen, edad, sexo, etc.) y sus
preferencias particulares, entre muchas otras circunstancias.

A su vez, estas aspiraciones pueden estar condicionadas o inducidas, a través de los medios de comunicación,
por modelos fabricados en función de procesos de consumo o de ideologías determinadas, que pueden ser
ajenos a las necesidades genuinas de los que reciben estos mensajes.

Con respecto a los fenómenos urbanos, debemos considerar que es necesario evaluar -con la finalidad de
detectar problemas y potencialidades- a los componentes de dicho fenómeno en relación con la cantidad de
usuarios (equipamiento educacional en relación a número de habitantes, por ejemplo), así como en relación a
su localización (distancia entre el mismo equipamiento y las áreas residenciales a las cuales debe servir, por
ejemplo).

Es importante destacar que algunos componentes y relaciones son fácilmente cuantificables, y otros son difíciles
o imposibles de cuantificar.

8.1 COMPONENTES Y RELACIONES CUANTIFICABLES

En el caso de los componentes y relaciones cuantificables, suele haber normas o estándares que indican
óptimos con respecto a los cuales se pueden comparar las situaciones que nos presenta nuestra área de
diagnóstico y, en consecuencia, identificar suficiencias e insuficiencias.
Su utilización debe considerar la relativa validez de todo estándar, derivada de la arbitrariedad de querer fijar un
parámetro de valor universal, cuando la realidad de las situaciones urbanas es tan variable (barrios más o
menos densos, ciudades medianas o grandes, sociedades más o menos integradas, etc.).
De todas formas, a manera de ilustración se expondrán en la página siguiente estándares fijados por
organismos estatales de nuestro país (Secretaría de Estado de Vivienda y Comisión Municipal de la Vivienda),
los cuales son de escasa obligatoriedad y bajo nivel de aplicación.

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8.2 COMPONENTES Y RELACIONES NO CUANTIFICABLES


La dificultad de cuantificar muchas cuestiones urbanas (por ejemplo, el nivel de seguridad que tiene que tener
un espacio urbano para ser transitable por niños o ancianos), o la imposibilidad de hacerlo en otras cuestiones
(por ejemplo, las características que tiene que tener un barrio para otorgar sentido de pertenencia e identidad a
sus habitantes), no involucra que estos aspectos no deban y puedan ser evaluados.
En casos como éstos, a pesar de su relativa subjetividad, es válido establecer categorías operativas que nos
permitan valorar dichos aspectos según rangos tales como: óptimo / suficiente / insuficiente, o muy bueno /
bueno / aceptable / regular / malo.

8.3 ASPECTOS GENERALES

Además de evaluar los componentes y las relaciones entre componentes, es necesario evaluar aspectos
integrales de la ciudad o del sector urbano sobre el cual estamos operando, como ser por ejemplo: el nivel de
compatibilidad entre actividades, su identidad, su articulación estructural, etc.
Un área residencial, una zona industrial o una red circulatoria, pueden ser evaluadas positivamente en sí
mismos, pero su interrelación puede revelar problemas de compatibilidad, que una evaluación sectorial no
llega a poner en evidencia (cercanía indebida entre equipamiento escolar y equipamiento hospitalario, por
ejemplo).
Un área urbana con o sin problemas de incompatibilidad entre sus componentes, puede presentar una imagen
poco particularizada, que impida desarrollar sentido de identidad a sus habitantes y usuarios. Un área urbana,
con o sin problemas de incompatibilidad y de identidad, puede presentar un alejamiento y falta de articulación
con el resto de la ciudad, que puede ser considerado inadecuado.

8.4 ASPECTOS REFERIDOS A LA ORGANIZACIÓN SOCIAL


Además de todas las cuestiones reseñadas, que están referidas a interrelaciones entre las ofertas del medio
biofísico y las demandas de la organización social, también deben evaluarse cuestiones que se refieren a la
estructuración interna de la organización social, como ser:
• Aspectos referidos a la población: integración, heterogeneidad, etc.
• Aspectos referidos a las actividades: grado de desarrollo, dinámica, etc.
• Aspectos referidos a la interrelación entre la población y las actividades: situaciones de
empleo y remuneraciones, satisfacción de las demandas de bienes y servicios requeridos por
los habitantes, etc.

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• Estándares empleados por Organismos Oficiales (1):

ESTÁNDAR

EQUIPAMIENTO COMPONENTE
Distancia máxima
Superficie por habitante
a la vivienda

Sup. Cubierta: 5 m²/al


Jardín de infantes 350 metros (10 min.)
Sup. Libre: 5 m²/a

Sup. Cubierta: 6 m²/al


EDUCACIÓN Escuela primaria 350 metros (10 min.)
Sup. Libre: 6 m²/a

Sup. Cubierta: 9 m²/al


Escuela secundaria 700 metros (20 min.)
Sup. Libre: 9 m²/a

Centro de salud Sup. Cubierta: 0,03 m²/hab

SALUD 600 metros (45 min.)

Hospital base Sup. Cubierta: 0,10 m²/hab

Básicos Sup. Cubierta: 0,15 m²/hab 500 metros


COMERCIOS Y
SERVICIOS
Complementarios Sup. Cubierta: 0,17 m²/hab 1000 metros

DEPORTES Centro deportivo Sup. Total: 4 m²/hab 30 (min. de viaje)

Plazoleta Sup. Total: 0,50 m²/hab 125 metros (5 min.)

ESPACIOS
Plaza Sup. Total: 2 m²/hab 350 metros (10 min.)
VERDES

Parque Sup. Total: 1 m²/hab 700 metros (20 min.)

(1) Secretaría de Estado de Vivienda de la Nación y Comisión Municipal de la Vivienda

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IX. EVALUACION DE
IMPACTO
Veremos en este capítulo la tercera habilidad profesional que nos hemos propuesto desarrollar en la Cátedra: la
Evaluación de Impacto.
Específicamente perseguiremos el propósito de que los conocimientos y técnicas desarrolladas en este capítulo,
sean aplicadas en el momento de:
• Estudiar y evaluar los efectos que producen las intervenciones propuestas sobre el medio que resulte
afectado (entorno inmediato, barrio, etc.).
• Estudiar y evaluar los efectos que producen las intervenciones urbanas propuestas sobre el medio que
resulte afectado (sector urbano, ciudad, etc.).
• La evaluación de impacto nos permitirá buscar alternativas en el marco de una propuesta
concebida como flexible, a fin de tornar a la misma más factible y eficiente.

Definimos como impacto al conjunto de cambios significativos que se producen en un medio o entorno
determinado, cuando éste es sometido a una acción extraordinaria, independientemente de que las
transformaciones sean positivas o negativas.

Esta modificación puede afectar tanto a sus componentes como a los procesos que se desarrollan en el sistema
ambiental considerado.
En nuestros casos, el medio es el entorno urbano; la acción extraordinaria es la propuesta de intervención
arquitectónica o intervención urbana; el cambio es la diferencia entre la situación actual y tendencial futura de
este entorno (que ya conocemos a través del diagnóstico), y las situaciones actuales y futuras que pueden
predecirse por efectos de la propuesta de intervención.

Los cambios que puedan producirse no sólo dependen del tipo de intervención a realizar, también están
condicionadas por:
• Las características, el grado de consolidación y el grado de vulnerabilidad del medio donde se implante.
• El transcurso del tiempo, que puede agravar o atenuar efectos iniciales, así como dar lugar a la aparición
de efectos posteriores.

La evaluación del impacto resulta ser una técnica a ser aplicada con criterio participativo en relación a los
sectores sociales implicados, dirigida a identificar, predecir y ponderar las alteraciones que las propuestas de
intervenciones arquitectónicas y urbanas pueden producir sobre el medio urbano.

9.1 FINALIDAD DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO


La evaluación del impacto de nuestras propuestas tiene los siguientes propósitos:

a) Detectar para cada una de las propuestas:


• En qué medida cumple con los propósitos que pudieran haberse formulado con respecto a dicho
entorno (a nivel de objetivos de la encomienda).
• En qué medida preserva las características (detectadas en el diagnóstico) consideradas positivas de
dicho entorno.
• En qué medida soluciona (o al menos, no incrementa) las situaciones problemáticas (detectadas en el
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diagnóstico) de dicho entorno.


• En qué medida aprovecha eficazmente las potencialidades de dicho entorno (detectadas en el
diagnóstico).

Cabe aclarar que nos referíamos al entorno, no sólo en relación a sus componentes de orden biofísico
(calidad y/o problemas ambientales), sino también en relación a sus componentes de nivel social
(articulación de grupos sociales, desarrollo de actividades productivas, interacción entre lo social y lo
económico, etc.).

b) Tener criterios racionales para ajustar dichas propuestas durante su elaboración (primera instancia
metodológica de la etapa de formulación de propuestas), con el objetivo de optimizar su impacto, a través
del incremento de los efectos positivos y de la reducción de los efectos negativos.

c) Aportar datos para que, en el momento de evaluación comparativa de dichas propuestas y selección de
la que sea más apta (tercer instancia metodológica de la etapa de formulación de propuestas), se
considere tanto la valoración de las propuestas en cuanto respuesta a los objetivos de la intervención en sí
misma, como su valoración en cuanto a impacto en el entorno urbano en el cual se inserta.

9.2 UBICACIÓN METODOLÓGICA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO


Como ya indicáramos anteriormente y según se desprende de sus finalidades, las evaluaciones de impacto
constituyen un procedimiento de perfeccionamiento de nuestro quehacer profesional, que se origina en el
diagnóstico del entorno afectado por nuestras intervenciones y concurre a nuestra formulación de propuestas,
en especial, a tres de sus subetapas (ver gráfico).
• A la elaboración de propuestas alternativas, en cuanto chequeo y perfeccionamiento (finalidades a y b)
de los programas, diseños espaciales y diseños de estrategias que elaboramos en dicha sub-etapa.
• A la evaluación y selección de la propuesta, en cuanto sus resultados constituyen contenidos a aportar a
dicha sub-etapa (finalidad c).
• A la programación, en cuanto chequeo y perfeccionamiento de la misma (finalidades a y b).

Formulación de Propuestas

de
Definición de
objetivos
criterios de
evaluación

Elaboración Evaluación y Programación a


DIAGNÓSTICO DEL ÁREA ESPECÍFICA de propuestas selección de de la propuesta implementación
alternativas la propuesta seleccionada

EVALUACIÓN
DE IMPACTO

DIAGNÓSTICO DEL ENTORNO AFECTADO

60
Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

La ubicación metodológica y las finalidades antedichas, definen a la evacuación de impacto como un método
de evaluación dinámico, que debe constituir una herramienta permanente de consideración de los efectos
urbanos de nuestras propuestas de intervención.
Estos casos, que denomináramos casos b, c y d en el punto 2.4.1 (“Según el origen de la encomienda”)
requieren obviamente llegar a ser un caso de encomienda a; o sea, tener sus objetivos y su espacio de
localización definido.

En el proceso de pasar a ser un caso a., las evaluaciones de impacto nos proveen un excelente procedimiento
para tener criterios racionales de decisión. Por ejemplo, decidir si en un determinado predio es más oportuno
desarrollar una actividad residencial, o comercial o cualquier otra cosa; o decidir si para una determinada
actividad –residencial, comercial o cualquier otra-, es más oportuna una localización en un predio o en otro.

9.3 CONTENIDOS DE LOS ESTUDIOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO (EsIA)


Definido que el impacto es el conjunto de cambios producidos por una intervención en un medio urbano,
corresponde preguntarse qué son los Estudios de Evaluación de Impacto (EsIA)

El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), es un estudio técnico integrante del procedimiento de la EIA.
Comprende todas las actividades dirigidas a predecir y evaluar las consecuencias de la ejecución del proyecto
sobre el medio ambiente y establecer medidas correctoras.

En el EsIA, a través de la aplicación de un conjunto de métodos y procedimientos con fundamentaciones


científicas y técnicas, se identifica, pondera y evalúa predictivamente las alteraciones positivas y negativas
producidas en el ambiente como consecuencia de un proyecto.

El EsIA conlleva a la selección y aplicación de metodologías reconocidas ampliamente como aptas para la
identificación, caracterización y ponderación de los efectos que positiva o negativamente se prevé tendrán
incidencia sobre:

- Las condiciones de salud, bienestar, seguridad y/o calidad de vida humanas.


- La biodiversidad, el comportamiento de los ecosistemas, especialmente en sus procesos
ecológicos esenciales.
- Los recursos naturales o ambientales y su aprovechamiento, especialmente a través de los servicios
ambientales que se prestan a la sociedad.
- El patrimonio natural y cultural.
- Las actividades sociales, culturales y económicas.

El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) incluye además, como emergente del mismo, un conjunto de medidas
correctivas, mitigadoras y/o compensadoras de los efectos negativos de las acciones del Proyecto con
consecuencias negativas.

A su vez, el EsIA también debe incluir medidas potenciadoras de los impactos positivos del Proyecto.
En la página siguiente se grafica la estructura conceptual de los estudios de impacto ambiental, el cual parte de
considerar la relación que se establece entre el proyecto propuesto y la realidad ambiental en la que se inserta.

Como resultado de esta relación dialéctica, el proyecto propuesto puede generar o no cambios significativos en
el ambiente. Solamente si se evalúa que esos cambios van a ser significativos, corresponde realizar el EsIA,
mediante el cual se identificarán y valorarán los impactos sobre el ambiente, optimizando aquellos impactos
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

positivos esperados y minimizando los impactos negativos detectados

ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EsIA)


AMBIENTE

AJUSTE DEL PROYECTO


IMPACTOS
MEDIDAS
IDENTIFICACIÓN Y POSITIVOS
OPTIMIZADORAS
VALORACIÓN DE
IMPACTOS EN EL
AMBIENTE AJUSTE DEL PROYECTO

MEDIDAS DE
IMPACTOS MITIGACIÓN
NEGATIVOS
PROYECTO

PLAN DE
CAMBIOS NO GESTIÓN
SIGNIFICATIVOS AMBIENTAL DEL
EN EL AMBIENTE PROYECTO

9.4. CARACTERIZACIÓN DE LOS IMPACTOS


Cada impacto ambiental, puede ser caracterizado por una serie de atributos, como los que se explican a
continuación:

a) Carácter o signo del impacto


Se refiere a su consideración positiva o negativa respecto al estado previo a la acción; o sea, si es beneficiosa o
perjudicial, siempre interpretado desde una óptica antropocéntrica y desde el marco del estudio en cuestión.
• Positivos:
son aquellos que significan beneficios ambientales, tales como acciones de saneamiento o recuperación
de áreas degradadas, el fortalecimiento de las aptitudes o potencialidades del medio ambiente o la
mejora de las condiciones de vida de la población.
• Negativos:
son aquellos que causan daño o deterioro de alguno de los componentes, de los procesos o del
ambiente en su conjunto, o que deterioran las condiciones de vida de la población.

b) Duración del impacto


• Transitorio: aquel que supone una alteración no permanente en el tiempo, con un plazo de manifestación
que puede determinarse y que por lo general es corto y, generalmente, coincidente con la acción que lo
provoca.
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• Permanente: aquel que supone una alteración indefinida en el tiempo, incluso aunque se interrumpa la
acción causante inicial.
• Intermitente: aquel que se manifiesta en forma discontinua.

c) Magnitud o Intensidad del impacto


La magnitud del impacto informa sobre su intensidad (absoluta o relativa) valorada cuali o cuantitativamente.
Por ejemplo, en función de: su extensión, la cantidad de personas implicadas (número de beneficiarios,
cantidad de personas afectadas, cantidad de personas a ser relocalizadas, demanda de mano de obra, etc.), o
de elementos afectados (número de edificios patrimoniales comprometidos, ejemplares amenazados, etc.).

d) Alcance territorial
El área espacial o de influencia es el territorio donde se produce el impacto ambiental y que no necesariamente
coincide con la localización de la acción propuesta. Informa sobre la dilución de la intensidad del impacto, lo
que no siempre es lineal a la distancia que lo separa con la fuente que lo provoca.

e) Probabilidad de ocurrencia
Debido a que los estudios de impacto ambiental son siempre la predicción de un escenario futuro en base a la
aplicación de hipótesis sobre el comportamiento del proyecto sobre el ambiente, debe considerarse su carácter
probabilístico y la correspondiente incertidumbre acerca de la evolución real del sistema. Si bien no son todavía
muy frecuentes, cada vez son más los estudios que estiman el riesgo del impacto según su probabilidad de
ocurrencia.

f) Causalidad u origen
Se refiere al modo en que el impacto se produce dentro de una cadena causal; por ejemplo, el impacto es
directo o primario, indirecto o secundario:

• Primarios: son aquellos impactos causados por una acción del Proyecto y que ocurren generalmente al
mismo tiempo y en el mismo lugar que el Proyecto. A menudo se encuentran asociados a fases de
construcción, operación, mantenimiento de un proyecto (instalación o actividad) y generalmente son
obvios y más fácilmente cuantificables.
• Secundarios: son aquellos cambios indirectos o inducidos en el ambiente, que se manifiestan como
consecuencia de otros cambios precedentes en la cadena causal. Es decir, que corresponden a efectos
potenciales de los cambios primarios que pudiesen ocurrir posteriormente o en lugares diferentes
como resultado de un proyecto.

En este sentido, la elaboración de Diagramas de Flujo (presentados en el capítulo anterior) es el método más
apto para identificar las cadenas causales y poder identificar y valorar los impactos indirectos.

g) Momento de aparición
Se refiere al momento de manifestación del impacto, independiente de su duración posterior. O sea, si es
inmediato (a corto plazo) o es de aparición retardada o mediata, pues se manifiesta al cabo de cierto tiempo
desde el inicio de la actividad que lo provoca.

h) Reversibilidad
La reversibilidad del impacto tiene en cuenta la posibilidad, dificultad o imposibilidad de retornar a la situación
anterior a la acción por los propios mecanismos de regulación y restauración del ambiente, una vez que han
cesado las acciones causantes del impacto. Se habla de impactos reversibles y de impactos terminales o
irreversibles.

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El conjunto de cambios identificados, con determinación de sus causas, intensidades, momentos y espacios de
ocurrencia, etc., nos da una imagen global del impacto que produciría la intervención, y en consecuencia, nos
permite operar sobre ella con la finalidad de disminuir los efectos negativos o incrementar los positivos.

9.5. CLASIFICACIÓN DE IMPACTOS


• Impacto simple:
aquel que se manifiesta sobre un solo componente ambiental, o cuyo modo de acción es individualizado,
sin consecuencias en la inducción de nuevas alteraciones, ni en la de su acumulación ni en la de su
sinergia.

• Impactos acumulativos:
son aquellos resultantes del impacto incrementado de la acción propuesta sobre algún recurso común
cuando se añade a acciones pasadas, presentes y razonablemente esperadas en el futuro.

• Impactos sinérgicos:
son aquellos cuya existencia simultánea produce consecuencias mayores a la simple suma de los impactos
individuales. La interacción y potenciación de estos impactos suele ser frecuente, por ejemplo en procesos
de contaminación ambiental.
.

9.6. MÉTODOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO


Existen cuatro herramientas básicas para realizar las evaluaciones del impacto de las propuestas de
intervenciones arquitectónicas o urbanas: listas de control, cartografía, diagramas casuales y matrices.
A partir del conocimiento del Proyecto y del Medio Receptor, es posible la identificación de los impactos a
través de alguno o varios de los métodos que se presentan a continuación.

a) Listas de Control o “Check List”


Son listas comprensivas de efectos ambientales e indicadores de impacto orientados a proporcionar al analista
elementos para una identificación inicial y expeditiva de las posibles consecuencias de acciones proyectadas.
En algunos casos de listas de control sobre la enumeración de efectos y acciones específicas, se marcan las
interacciones más relevantes, bien por medio de una pequeña escala o por cualquier otra referencia sencilla.
A las listas de control es posible agruparlas en:
• Listados simples.
Contienen sólo una lista de variables ambientales con probable impacto, o una lista de características de la
acción con frecuente impacto sobre el ambiente, o ambos elementos. Permiten asegurarse que un factor
particular no sea omitido del análisis. Son principalmente un ayuda-memoria y suelen ser los listados más
frecuentemente utilizados.

• Listados descriptivos.
Estos listados describen brevemente los parámetros ambientales impactados y dan orientaciones para una
evaluación.

b) Diagramas de flujos
Los diagramas de flujo se usan para identificar relaciones secuenciales de causa-efecto dentro de la compleja
trama de los componentes y procesos en relación con el Ciclo del Proyecto y, en especial, con las etapas de
Construcción, Operación y Cierre.
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Un diagrama de flujos se materializa mediante un modelo gráfico, a partir de considerar un desencadenante


inicial, como es la acción o proyecto propuesto y las transformaciones que sucesivamente se van
desencadenando a partir de la misma.
Por ejemplo, si consideramos el desarrollo de importantes inversiones en materia de acciones de mejoramiento
residencial de un barrio preexistente (construcción de equipamiento, mejoramiento del espacio público, de la
iluminación, del arbolado, etc.), esto podría llegar a dar lugar a la generación de algunos procesos de
transformación estructural.

Esta herramienta que es el Diagrama de Flujos, nos permite detectar:


• El encadenamiento de las causas y los efectos.
• Los efectos de segundo orden, que no fueron identificados en el momento de confeccionar las listas de
control.
• La concurrencia de más de una causa en la generación de los efectos.

c) Cartografía
Implica la graficación de planos, por una parte, de la situación actual de los componentes del medio que
podrían ser afectados y, por otra parte, de la situación futura de los mismos, suponiendo que la propuesta fuese
implementada.
La comparación de ambos juegos de planos nos brinda una imagen de los cambios previsibles, con
especificación de los espacios territoriales en donde se producen.
En nuestro caso serviría, por ejemplo, para discriminar las zonas más o menos afectadas por el incremento del
tránsito vehicular.
La utilización de distintas formas de graficación, permitiría indicar la intensidad de los efectos.
Con respecto a los requisitos especificados en el punto 6.3, esta técnica presenta las siguientes falencias:
• No es apropiada para efectos que no tengan referencia territorial directa (por ej., “el valor
referencial” que habíamos consignado en nuestra matriz).
• No especifica la causa de los efectos.
• No brinda una imagen global de la evaluación, como sí lo hacen los totales en la técnica de las matrices.
Su principal virtud es la determinación de los alcances espaciales de los efectos que tienen referencia
geográfica directa.

d) Matrices
Consiste en organizar una matriz, uno de cuyos ejes está conformado por los componentes del medio (entorno
urbano), y el otro eje por los componentes de la intervención, según la desagregación que resulte más
conveniente en cada caso.

Cada casillero de cruce nos permite reflexionar sobre los probables efectos que cada componente de la
intervención puede ocasionar sobre cada componente del medio y, en caso de que exista, consignar dicho
efecto.
A continuación desarrollaremos un ejemplo, correspondiente a la propuesta de construcción de un centro
comercial en un área residencial. Éste se instalaría en un predio baldío de media manzana que presenta
aspectos positivos (tiene un sector arbolado y es usado como cancha deportiva); además está ocupado en parte
por un vecino lindero. La propuesta restituye en parte el espacio perdido, mediante ensanchamiento de veredas
y la creación de un hall de acceso. Asimismo, considera la resolución parcial del estacionamiento en el
subsuelo.
Dadas estas características, el eje de los componentes de la intervención ha sido desagregado en los 4
aspectos que se estima que producen cambios en el medio: las actividades que implica, la disposición en el
predio, la magnitud de los volúmenes a implantar y la resolución de los accesos y el estacionamiento.
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El eje de los componentes del medio, ha sido desagregado en los aspectos del modelo de la realidad
presentado en el Capítulo I: subsistema natural, subsistema construido, organización social, aspectos legales-
institucionales y político-culturales.
En los casilleros de cruce, se han consignado los distintos efectos que se resumen va a sufrir el medio, en caso
de implementarse la propuesta.

Estos efectos pueden ser evaluados en su sentido e intensidad según una escala como la siguiente:
• Efecto positivo alto: +3
• Efecto positivo medio: + 2
• Efecto positivo bajo: +1
• Efecto negativo bajo: -1
• Efecto negativo medio: -2

La aplicación de esta escala, podría arrojar los resultados que aparecen en la Matriz 2, en cada uno de cuyos
casilleros se consigna el sentido e intensidad atribuido a los efectos indicados en la Matriz 1.
Asimismo se han agregado una columna y una fila de totales, que indican las sumatorias de los valores
positivos y negativos por separado, dado que éstos no se anulan entre sí (evidentemente no es lo mismo una
situación de +1 y -1, que una situación de +30 y -30).
Los resultados numéricos de esta segunda matriz, admiten una diversidad de comentarios, entre ellos:

A nivel de total general:


•Hay efectos positivos y negativos, superando estos últimos a los primeros, según un porcentaje
aproximado de 30%.

A nivel de totales por fila:


•Los aspectos de volúmenes y resolución de accesos y estacionamiento, presentan sólo inconvenientes
(valores negativos). En dicho sentido parecen ser aspectos de necesaria revisión, a efectos de analizar la
factibilidad de modificaciones que reduzcan los inconvenientes que aparecen.

•Los aspectos de actividades y disposición en el predio, presentan una cierta igualdad de efectos
positivos y negativos. De todas formas, es necesario ver la posibilidad de controlar los efectos negativos;
en especial los de mayor intensidad.
Entre estos sobresale el referido al incremento del tránsito, que es inherente a la intervención propuesta
(centro comercial) y proporcional a su escala. En dicho sentido requería un estudio más particularizado
que considere formas de disminución de dicha molestia, estimando la factibilidad de operar sobre la
escala del emprendimiento, o sobre medidas complementarias tales como la selección de las vías de
circulación a afectar, necesidad de cambio de manos de circulación, señalización, semaforización, etc.,
para amenguar los problemas que ocasiona.

A nivel de totales por columna:


•Los componentes del subsistema construido y de la organización social son los que presentan mayor
cantidad de efectos, así como los efectos de mayor importancia (+3 y -3).
•A su vez se diferencian en que los prejuicios son mayores que los beneficios a nivel del subsistema
construido, y ocurre todo lo contrario en el otro caso.
•Los efectos sobre el subsistema construido son solo negativos, pero en general de valores
bajos (-1).
•Los efectos de orden político-cultural son más positivos que negativos.
•Los efectos de orden legal-institucional son negativos, pero mínimos.

En síntesis, podríamos decir que nos encontramos ante una propuesta de intervención con más efectos
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negativos que positivos, que se producen en su mayor parte al nivel del subsistema construido y de la
organización social, pero que presenta la probabilidad de realizar ajustes sobre la misma que se dirijan a la
disminución de sus inconvenientes.

Debe agregarse que los resultados obtenidos en la matriz anterior podrían llegar a ser ponderados según
distintas consideraciones. Por ejemplo, si existiera una voluntad de promoción de lo que denominamos
organización social, los valores de dicha columna deberían ser multiplicados por un factor de ponderación
siempre mayor que 1, lo que arrojaría un resultado final más positivo que el primigenio. Si lo que
ponderásemos fuese la calidad del subsistema construido, deberíamos afectar los valores de dicha columna por
un factor de ponderación, lo cual arrojaría un resultado final más negativo que el primigenio.

Cabe destacar tres cuestiones que pueden quedar distorsionados por el ejemplo brindado:

• Los componentes del medio admiten ser desagregados de muchas otras formas y con mayor grado de
detalle. Por ejemplo, en nuestro caso podríamos haber diferenciado dentro del subsistema construido lo
referido a las parcelas privadas y lo referido a los espacios públicos. Como posibilidad de mayor
desagregación, podríamos usar todas o algunas de las variables de cada uno de los aspectos consignados, que
se detallan en el Capítulo VI.
En general debemos considerar que la conformación que daremos a este eje, debe ser la que mejor nos sirva
para detectar los efectos que sufre el medio por causa de la propuesta de intervención.

• Los componentes de la intervención también pueden requerir otras formas de expresión y desagregación.
Por ejemplo, hay intervenciones en que lo que aquí hemos consignado como “actividades que implica”,
requiere considerar separadamente alguna o algunas de dichas actividades. Para nuestro mismo caso, puede
haber efectos que se deriven de la actividad de aprovisionamiento del supermercado (proveedores afluyendo en
camiones en otros horarios). En general debemos considerar que la conformación que daremos a este eje, debe
ser la que mejor nos sirva para detectar los efectos que produce la propuesta de intervención sobre el medio.

• La identificación de los efectos y su correspondiente evaluación (positivo/negativo; alta/ media/baja),


depende de quién efectúe la evaluación. Por ejemplo, el efecto “desaparición de actividades competitivas” va a
ser evaluado mucho más negativamente por aquellos que se resientan por ello (en especial, por los que las
desarrollan), que por el resto de los actores.
Esto nos remite a la subjetividad de la evaluación; por ende, a la necesidad de considerar por separado las
evaluaciones que realicen distintos actores sociales, o de realizar una única evaluación por medio de un
proceso participativo que procure el consenso de todos los actores implicados. En el punto 16.5 retomamos
este tema.
Con respecto al método de evaluación de impacto por matrices en general, podemos detectar que su principal
virtud es identificar conjuntamente causas y efectos, pero que presenta las siguientes características:

•No determinan el área de afectación, salvo que se utilicen submatrices para cada subárea, o se
consigne detalladamente el lugar de ocurrencia de los efectos.
•No son apropiados para determinar el momento de afectación.
En especial no ayudan a visualizar los efectos secundarios (aquellos que se derivan de efectos como
resultado directo de la propuesta). Un ejemplo de efecto secundario podría ser en nuestro caso, el
deterioro de las vías de circulación que el incremento del tránsito va a producir en un futuro inmediato.

Puede ser criticado por la dificultad de cuantificar en una misma escala efectos de muy diverso tipo, situación
que debe resolverse por la asignación subjetiva de puntajes, según una escala arbitraria.
Para disminuir la discusión de esta forma de asignación de puntajes, es conveniente que estos se asignen por
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medio del promedio de diversidad de opiniones, o a través de una discusión colectiva de los mismos. Estas
formas de asignación de puntajes, nos aportan una evaluación intersubjetiva, lo cual nos resguarda de adoptar
evaluaciones subjetivas que pueden resultar muy distorsionadas por la postura del evaluador que la formula.

9.7. PROCESO DE REALIZACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO


La toma de decisiones sobre propuestas alternativas de intervención (a nivel de programas, diseño espacial,
diseño de estrategias y programación), requieren el máximo consenso de los actores sociales involucrados con
la intervención.

Por dicha razón, la realización de estudios de impacto como técnica de evaluación de propuestas alternativas,
es un método que requiere el máximo de participación de dichos actores.
Esta participación puede darse durante la misma realización de las evaluaciones o, al menos, en la
corroboración de sus resultados.

La realización de evaluaciones de impacto participativas, puede disminuir los rasgos cuantitativos de las
técnicas utilizadas, pero esto se ve ampliamente compensado por la ganancia de adhesión que adquieren las
decisiones consecuentes.

En dicho sentido, es que la participación en la evaluación y en la toma de decisiones, constituye condición


indispensable para asegurar tanto la corrección de las mismas, como la factibilidad de implementación de las
decisiones que se adopten.

La formulación de las evaluaciones puede ser atributo de los profesionales actuantes, pero no es atributo de
ellos, ni tampoco tiene que ser de su responsabilidad exclusiva, la toma de decisiones sobre intervenciones
que afectan positiva o negativamente a una porción significativa de la comunidad.

CONCLUSIONES
Dadas las características de las técnicas disponibles, se torna necesario seleccionar la que resulte más
adecuada para cada caso y, en especial, hacer uso de todas ellas en forma complementaria. En todos los casos
es necesario considerar que el requisito básico para el uso de cualquiera de estas técnicas, es el correcto
conocimiento del medio a afectar (aportado por el diagnóstico), y la cuidadosa interferencia de los cambios que
pueden producirse ante cada propuesta de intervención que se evalúe.

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COMPONENTES DEL MEDIO

COMPONENTES
DE LA
PROPUESTA ASPECTOS ASPECTOS
SUBSISTEMA SUBSISTEMA ORGANIZACIÓN
Apunte Planificación Urbana

LEGAL- POLÍTICO-
NATURAL CONSTRUIDO SOCIAL
INSTITUCIONALES CULTURALES

• Mayores valores del suelo


y consiguiente incremento
de recaudación municipal. • Valor estructurador
• Contaminación
• Pérdida de espacios • Desaparición de referencial.
ACTIVIDADES QUE atmosférica por tránsito
abiertos de uso público. actividades competitivas y • Mayor dinamismo.
IMPLICA vehicular.
• Incremento de tránsito. aparición de actividades • Pérdida de calidad
• Incremento de ruidos.
complementarias. residencial.
• Mejor abastecimiento e
incremento de empleos.

• Pérdida de vegetación y • Litigio sobre


• Nuevo espacio abierto
DISPOSICIÓN EN de capacidad situaciones de
de uso público.
PREDIO absorbente del suelo ocupación.
por impermeabilización.

• Probabilidad de • Pérdida de
VOLÚMENES A
torbellinos de viento. asoleamiento en uso
IMPLANTAR
residencial.

• Afectación de edificios
linderos por
RESOLUCIÓN
submuración.
DE ACCESOS Y
• Congestión de
ESTACIONAMIENTO
estacionamiento en
calzadas.
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X. MODELIZACIÓN DE LA
REALIDAD

La realidad sobre la cual les corresponde actuar a los profesionales del hábitat, se caracteriza por su
multidimensionalidad y su complejidad

Nos referimos a multidimensionalidad, en relación a la diversidad de aspectos que intervienen en la misma, ya


sea que los cataloguemos por disciplina de abordaje (lo arquitectónico, lo urbanístico, lo social, lo económico,
etc.), por campos más abarcativos, como los enunciados en el Capítulo I (el medio biofísico, la organización
social, lo jurídico-institucional, lo político-cultural), por escalas geográficas (la vivienda, el barrio, la ciudad, la
región, el país, etc.), o en cualquier otro criterio razonable.
Nos referimos a complejidad, en cuanto a que los aspectos de cualquiera de estas posibles catalogaciones,
están íntimamente relacionadas entre sí. Cualquier cambio en cada uno de ellos, produce, en forma más o
menos inmediata, cambios en los restantes.
Esta característica y dificultad intrínseca de la realidad sobre la cual actuamos, requiere de la utilización de
procedimientos que, sin caer en simplificaciones que la distorsionen, la tornen comprensible y operable.
A dicho fin se torna recomendable la utilización de modelos.

10.1. NATURALEZA DE LOS MODELOS

Un modelo es una analogía de la realidad (o de una situación del mundo real), que conserva sus componentes
y, en especial, las relaciones más significativas que se dan entre los componentes, y descarta lo que se
considera secundario o escasamente significativo.
La pérdida de riqueza por la exclusión de aspectos o componentes, y relaciones secundarias, es el precio a
pagar para poner en evidencia los que son más significativos.
Su elaboración requiere entonces, de un criterio crítico y selectivo que debe ser guiado por los objetivos para
los cuales se construye el modelo.

10.2. TIPOS DE MODELOS


Una primera gran clasificación nos señala la existencia de modelos físicos y modelos abstractos.
• Los modelos físicos son copias, a escala natural o escala reducida, de un objeto (la maqueta de un
edificio, por ejemplo).
• Los modelos abstractos se refieren a situaciones o fenómenos. Parten de una imagen mental y se
concretan y comunican en forma verbal o escrita. En dicho sentido es que podemos llamarlos “modelos
conceptuales” (el modelo de la realidad presentado en el Capítulo I es un modelo conceptual).
Un modelo conceptual puede estar más o menos formalizado, pudiendo llegar incluso a expresarse según
lenguaje matemático. Asimismo, puede pretender un mayor o menor grado de generalidad en su validez.

Dado el objetivo perseguido por esta Cátedra, no nos referiremos aquí a modelos ni altamente formalizados ni
generalizables, sino a la modelización (construcción de modelos) para abordar situaciones singulares de la
realidad en que nos corresponde trabajar.
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10.3. VENTAJAS DE LOS MODELOS


Los modelos referidos a situaciones sobre las cuales debemos actuar, además de la ventaja primigenia de
aportarnos una imagen sintética y estructurada, aportan otros dos beneficios significativos:
• Su proceso de elaboración, aunque arduo, es una instancia de reflexión esclarecedora para quien lo
realiza.
• Si dicho proceso se ejecuta grupalmente, constituye a su vez una oportunidad de dirimir y aunar criterios
de interpretación de esa realidad, entre los que participan en su elaboración.

10.4. CONSTRUCCIÓN DE MODELOS


La construcción de modelos conceptuales puede ser realizada según distintos procedimientos.
Se indican a continuación algunos criterios que resultan oportunos para abreviar tiempos y optimizar resultados.

a) En principio hay que definir el campo que se va a modelizar, en temática y escala, para identificar qué va
a ser interno y qué va a ser externo al modelo que elaboremos.
Por ejemplo, si la cuestión es la problemática habitacional de un grupo social X, sabemos que dicha cuestión
está articulada con la problemática social del grupo y con la problemática habitacional en general.

Las alternativas de abordaje serían 3:


• Centrarse en el problema habitacional del grupo, sabiendo que está incluida en las otras dos.
• Centrarse en la problemática social del grupo, sabiendo que una de ellas es la habitacional.
• Centrarse en la problemática de la vivienda en general, sabiendo que en ella está incluida la del grupo.

Las tres alternativas son válidas, pero una de ellas será más apropiada según los objetivos perseguidos. Lo más
conveniente es, evidentemente, centrarse en la cuestión que específicamente se procure comprender.
Esto no debe involucrar perder el encuadre contextual de dicha cuestión, sino darle al mismo otra presencia en
el modelo: serán aspectos externos que incidirán en el mismo y que explicaremos como tales.
Por ejemplo, si decidiésemos que nuestro campo de modelización es el primero de los tres descriptos,
tendríamos, definiendo de tal manera el campo a modelizar, así como los principales ingresos al mismo desde
el “resto del mundo”:

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Según su posición podemos distinguir:

• Ingresos generales al campo: Plan Arraigo y Momento preelectoral.


• Ingresos específicos de algunos componentes: Resistencia a los villeros, Demandas de equipamiento y
Construcción de autopista.
• Componentes internos con ubicación inicial: Decisión de relocalización.
• Componentes internos con ubicación intermedia: Movilizaciones.
• Componentes internos con ubicación final: Conflicto social.
• Componentes internos que se retroalimentan: Movilizaciones a oposición vecinos.
• Salidas desde algún componente: Suspensión proyecto.
• Salidas desde el modelo: Revisión política de relocalización.

b) La modelización del campo propiamente dicho, puede ser abordada de distintas formas; por ejemplo:
• Podemos ver sus resultados o estados problemáticos y, a partir de ellos, ir retrocediendo en los
encadenamientos de situaciones que le dan origen.
• Podemos listar aspectos significativos, e ir interrelacionándolos entre sí, según lógicas que resulten
evidentes. En todos los casos, el resultado a buscar es la interrelación de los factores significativos que
caracterizan al campo de estudio que estamos modelizando.

La imagen resultante, del tipo “diagrama de flujos”, no debe ser entendida como simple encadenamiento de
“causas-efectos”, sino como relaciones de condicionamiento que van explicando el fenómeno estudiado.

Las interrelaciones entre los aspectos pueden ser categorizadas según la mayor o menor importancia que se les
otorgue. A su vez, es probable que el encadenamiento no sea unidireccional, sino que presente
retroalimentaciones entre los aspectos.

c) Finalmente debemos identificar las salidas desde el campo modelizado hacia el “resto del mundo”.
Desarrollaremos a continuación un ejemplo de MODELIZACIÓN, referido al conflicto que se produjo en el
verano de 1994, en relación al proyecto de relocalización de la Villa 31 de Retiro.

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El ejemplo dado permite apreciar los dos objetivos perseguidos por una modelización:

• Alcanzar una visión sintética, estructurada y significativa de la cuestión estudiada, que cubra las
demandas descriptivas y explicativas de un diagnóstico.
A su vez, según los contenidos que se asignen a los componentes, también puede cubrir las demandas
evaluativas.
• Sugerir las probables modificaciones que puedan acaecer, ya sea por previsión de cambios procesuales
(proyección) o intencionales (intervención) en uno o más de los componentes, o en sus condiciones de
interrelación.

Finalmente, y aun cuando se desecha la posibilidad de adiestramiento específico en Planificación Urbana, el


hecho de que los arquitectos operen sobre fragmentos de la ciudad (en las Intervenciones Arquitectónicas y,
más aún, en las Intervenciones Urbanas), nos indica la necesidad de debatir sobre las problemáticas urbanas
actuales, las políticas vigentes al respecto y las formas de operación profesional que a nivel de la Planificación
Urbana se realizan o son factibles de ser realizadas.

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XI. ASPECTOS DESCRIPTIVOS DE


LOS FENOMENOS URBANOS

En el presente apartado se comentarán los aspectos descriptivos que, a modo de ejemplo general, se
aportaron en el Capítulo anterior, punto 5.4.a.
Cabe reiterar que el propósito del listado de aspectos allí desarrollado y aquí comentado, es el de operar como
fuente de sugerencias y no como guía taxativa, dado que cada área de diagnóstico y cada objetivo de
intervención tienen sus propias particularidades, las que pueden tornar insuficiente o superfluo el listado
de aspectos enunciado. Asimismo, cada caso particular definirá la mayor o menor importancia que tiene cada
aspecto y, por lo tanto, la profundidad con que debe ser estudiado.

11.1 ASPECTOS DEL SUBSISTEMA NATURAL


a) Geomorfología
Incluye los tipos de suelo y subsuelo, así como las formas de relieve que adoptan.
Incide en cuestiones tales como calidad paisajística, capacidad portante, accesibilidad desde el entorno, riesgo
de anegabilidad, etc.

b) Hidrología
Se refiere a la presencia de recursos hídricos superficiales (cursos y espejos de agua) y subterráneos (napas), a
sus regímenes de caudales, calidad, etc.
Incide en cuestiones tales como posibilidad de abastecimiento de agua, riesgo de anegabilidad,
profundidad de fundaciones edilicias, etc.

c) Vegetación
Se refiere a la presencia, distribución, fisonomía y calidad de ejemplares o masas arbóreas o arbustivas, así
como de vegetación de menor porte.
Incide en la calidad paisajística, la adaptación microclimática, las posibilidades de absorción de
precipitaciones, la defensa contra el riesgo de aludes, etc.

d) Clima
Incluye aspectos tales como régimen de temperaturas, de precipitaciones, de vientos, de asoleamiento, etc.
Incide en la mayor o menor adecuación de las diversas morfologías urbanas, de los tipos de equipamientos
públicos convenientes, de las formas y sistemas constructivos, etc.

11.2 ASPECTOS DEL SUBSISTEMA CONSTRUIDO


a) Trama urbana
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Se refiere al fraccionamiento del espacio en manzanas y vías de circulación, así como a la subdivisión de las
manzanas en parcelas.
El trazado y ancho de las vías de circulación condiciona las características de la red de vinculación.
El tamaño, forma y regularidad del amanzanamiento condiciona las posibilidades de subdivisión parcelaria, así
como la implantación de emprendimientos de gran superficie.
El tamaño, forma y regularidad de las parcelas condiciona los usos y tipologías edilicias implantables.

b) Tejido urbano
Se refiere a las diversas características de la edificación, como ser:
• Formas de implantación en las parcelas: tejido abierto / tejido cerrado; observable por medio de
los FOS (Factor de Ocupación del Suelo) y de los retiros.
Intensidad: de muy alta a baja; observable a través del FOT y de las alturas edilicias.
• Estado: de muy bueno a malo; según su antigüedad, calidad constructiva original, grado de
mantenimiento, etc.
• Tipología: según formas edilicias.
• Valor patrimonial: por razones urbanísticas, arquitectónicas, históricas o simbólicas.
• Valor económico: según precios de mercado.
Su análisis revela, por una parte, la calidad ambiental que brinda (iluminación, ventilación, asoleamiento,
privacidad, etc.) y, por otra parte, sirve para entrever la conveniencia de las distintas alternativas de intervención
probables (densificación, renovación, recuperación, etc.).

c) Infraestructura de circulación
Incluye a las distintas redes destinadas al tránsito y el transporte, así como a su equipamiento
complementario:
• Redes peatonales (aceras): disposición, extensión; asientos, quioscos, etc.
• Redes vehiculares (calzadas): disposición, extensión; señalización, semaforización, etc.
• Redes ferroviarias: trazados; cruces, señalización, etc.
• Redes fluviales, marítimas, aéreas, etc.
Incluye también a las instalaciones nodales necesarias para el funcionamiento de las redes: paradas, estaciones
terminales, playas de estacionamiento, etc.
La disposición, características, estado y formas de explotación de las redes y de las instalaciones nodales,
condicionan la capacidad, fluidez y seguridad de las distintas formas de tránsito y transporte.

d) Infraestructura de servicios
Se refiere al conjunto de instalaciones y redes (aéreas, superficiales o subterráneas) destinadas a la pro- visión
de insumos (agua, gas, energía eléctrica, etc.) y a la evacuación de desechos (desagües cloacales, pluviales,
etc.).
Las instalaciones pueden ser fuentes de origen (usinas, plantas potabilizadoras, etc.) o sitios de recepción
(plantas depuradoras, rellenos sanitarios, etc.).
La capacidad, estado y formas de explotación de las redes e instalaciones, definen la extensión, capacidad y
calidad de los servicios prestados.

11.3 ASPECTOS DEL SUBSISTEMA SOCIAL


a) Rasgos demográficos

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Se refieren a los rasgos cuantitativos más evidentes de la población: cantidad, crecimiento (vegetativo o
migratorio), estructura por sexo y edades, composición familiar (cantidad de personas por familia), nivel
educativo formal, condiciones de salud, etc.
Condicionan la demanda actual y previsible de distintos tipos de viviendas, distintos tipos de equipamientos,
etc.

b) Rasgos culturales
Se refieren a los rasgos cualitativos de la población: hábitos y formas de vida diferenciales, flexibilidad al
cambio, posibilidades de movilidad social, etc.
Se vinculan con la emergencia de demandas diferenciales, la adopción de modelos propios o impuestos, las
formas de actuación individual o grupal, etc.

c) Rasgos políticos
Se refiere a la presencia de comportamientos asociativos y a la mayor o menor adopción de actitudes
reclamatorias, que da por resultado la constitución de actores sociales y define sus formas de actuación. Incide
en la capacidad de convocatoria, reclamo, defensa de intereses y poder de intervenir en las decisiones,
condicionando las estrategias de actuación que deben adoptar los profesionales del hábitat.

11.4 ASPECTOS DEL SUBSISTEMA PRODUCTIVO


Aun cuando resulta ser cada vez más una división arbitraria, pueden diferenciarse a las actividades productivas
en:
• Económicas: referidas a la producción de bienes y servicios en general, cuyo precio se define en los
respectivos mercados.
• No económicas: referidas a la producción de servicios de orden social en particular (educación, salud,
etc.), en los que el Estado tiene la responsabilidad principal.

a) Actividades económicas
Requieren precisar sus principales características: inserción sectorial (industria, comercio, servicios, etc.),
inserción económica (formal/informal), tipo de producción (rubros, procesos, tecnología), escalas de
producción, instalaciones y equipamientos, etc.

b) Actividades no económicas
Requieren precisar el tipo de servicio que brinda (salud, recreación, etc.), la modalidad de uso (gratuito /
oneroso), la capacidad, la intensidad de uso, las instalaciones y equipamientos, etc.
En ambos casos se procura indagar su capacidad de respuesta a las demandas sociales, a través de cuestiones
tales como:
• Cobertura espacial (área servida).
• Cobertura poblacional (cantidad de población servida).
• Cobertura social (grupos sociales servidos).
• Cobertura temporal (períodos servidos).

11.5 ASPECTOS DEL SUBSISTEMA NATURAL ↔ SUBSISTEMA CONSTUIDO


Esta interrelación hace referencia a los riesgos ambientales que pueden derivarse de una inadecuada
consideración del subsistema natural, por parte de las transformaciones introducidas por el subsistema
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construido.
Entre los mismos pueden mencionarse: la exposición a los riesgos de anegabilidad y de deslizamientos; el
incremento de dichos riesgos; la excesiva impermeabilización del suelo que impide la absorción natural de las
precipitaciones; la exposición a condiciones climáticas extremas (peores vientos, escaso asoleamiento, etc.), la
interrupción de las vías de drenaje natural por aterraplenamientos, etc.

11.6 ASPECTOS DEL SUBSISTEMA SOCIAL ↔ SUBSISTEMA PRODUCTIVO


Esta interrelación hace referencia a los modos de producción y consumo; en especial, a dos de sus
características:
• Oferta de empleos, según cantidad, diversidad y escala de remuneraciones.
• Oferta de bienes y servicios básicos, ya sea por su producción o por su comercialización. En ambos
casos, la mayor o menor concordancia entre dichas ofertas y las demandas actuales, latentes o futuras
de la población, permitirán evaluar luego la adecuación entre ambos subsistemas.

11.7 ASPECTOS DE LA INTERRELACION OFERTA BIOFISICA ↔ORGANIZACION


SOCIAL
Se distinguen tres tipos de interrelaciones:
a) Pautas de localización
Se refiere al uso del espacio que realiza la población y las actividades productivas.
Incluye en primer instancia a las actividades localizadas en espacios parcelarios predominantemente
construidos: vivienda, comercio y servicios, industria y depósitos, recreación y esparcimiento, etc.
Dichos usos pueden ser caracterizados por su presencia (predominante, principal, secundaria), por la oferta
física en que se desarrolla, por los usuarios a los cuáles sirve, por sus formas de uso (público, semipúblico,
privado), por las densidades resultantes, por las formas de tenencia de la oferta física (propiedad, alquiler,
ocupación de hecho, etc.), etc.

En segunda instancia, incluye a las actividades que se desarrollan en espacios abiertos de uso público, ya sean
parcelarios públicos (plazas, por ej.), parcelarios privados (baldíos, por ej.) o circulatorios peatonales o
peatonalizados (aceras, por ej.).
Pueden ser caracterizados por sus tipos (recreación, deportes, etc.), su predominancia, el tipo de usuarios, la
frecuencia de uso, etc.
En ambos casos, se procura obtener información que permitirá luego la evaluación entre la oferta de
localización y la demanda social al respecto, según aspectos tales como:
• Accesibilidad: por factores económicos, culturales, etc.
• Calidad: por salubridad, seguridad, privacidad, etc.

b) Pautas de vinculación
Se refiere al tránsito y transporte que se produce en los espacios circulatorios por el desplazamiento de
personas y bienes. Incluye el tránsito peatonal, el transporte individual, el transporte de pasajeros y el transporte
de cargas.
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Requiere precisar las modalidades (vial, ferroviario, fluvial, etc.), el tipo (público/privado), los recorridos, los
caudales, las frecuencias, etc.
Se procura información que luego permitirá evaluar la adecuación entre las ofertas de vinculación y las
demandas sociales, según aspectos tales como:
• Cobertura espacial: vinculaciones servidas.
• Cobertura poblacional: cantidad de población servida.
• Cobertura social: grupos sociales servidos.
• Cobertura temporal: períodos servidos.

c) Modificaciones ambientales:
Se refiere a los efectos que el desarrollo de actividades sociales y económicas produce sobre el medio
biofísico, por inadecuación cuanti o cualitativa, ya sea sobre la calidad de sus componentes (contaminación del
agua, del aire y del suelo), o sobre la probabilidad de sus riesgos (anegabilidad, deslizamientos, etc.

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XII. VARIABLES, INDICADORES,


HIPOTESIS

Cuando realizamos una acción de mejoramiento urbano, como la que implica el ejercicio de simulación que
estamos desarrollando en los trabajos prácticos, podemos llegar a afirmar que estamos realizando un proceso
de investigación aplicada.

Para poder desarrollar la misma, nos apoyaremos fundamentalmente en los aspectos empíricos de un proceso
de conocimiento.
En determinadas instancias del desarrollo de ese proceso de conocimiento, resulta necesario:
• seleccionar variables
• elegir indicadores
• formular hipótesis

Una aproximación al significado de cada uno de estos conceptos, es la siguiente:

12.1. VARIABLES
Son aquellos elementos que sintetizan conceptualmente, los atributos, las propiedades, las características
observables o los rasgos destacables, que consideramos pertinente conocer de las unidades de análisis
consideradas, siendo las unidades de análisis los elementos sobre los que se focaliza el estudio.
El problema inicial que se presenta, es qué variables son pertinentes seleccionar para cada caso de estudio que
nos ocupa.

Existen distintos tipos de variables:


• Variables de base o independientes: son aquellas que se consideran anteriores, causal o
temporalmente a las otras.
• Variables dependientes: son aquellas que son posteriores a una variable independiente.

Otra de las características que pueden presentar las variables es su nivel de complejidad es:
• Variables simples: presentan una única dimensión (sexo- edad, etc.).
• Variables complejas: pueden tener distintas dimensiones o componentes.

Por ello, para operar con variables complejas multidimensionales como la de este ejemplo (rendimiento), es
necesario desentrañar cuáles son los múltiples componentes o dimensiones que la integran y qué sintetizan
conceptualmente, los atributos, propiedades o sus rasgos destacables.
A su vez cada una de estas dimensiones o componentes, puede tener diferentes valores, los cuales deben ser
medidos por un conjunto de indicadores.

12.2. INDICADORES:
Su utilidad reside en posibilitar hacer una síntesis de los datos obtenidos en las etapas precedentes, es decir,
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resuelve la medición.
Los indicadores se expresan en valores y los valores son las magnitudes que alcanzan las variables que se han
elegido, para decir algo de las unidades de análisis.

Pero a su vez los indicadores pueden llegar a ser medidos de maneras diferentes. Una tipología de indicadores
según su forma de medición, es la siguiente:

• Intervalos: Cuando se trabaja con cifras se pueden definir intervalos (por ej.: temperatura).
• Ordinales: Consta de símbolos positivos y negativos, distribuidos simétricamente a partir de un
punto neutral (por ej.: 2 , 1 , 0 , +1 , +2).
• Nominales: Se le asigna nombre a cada forma de evaluación, definiendo categorías:
• Alto, medio, bajo
• Bueno, regular, malo
• Acuerdo, desacuerdo
• Óptimo, sub óptimo

12.3. HIPÓTESIS
Conceptos Generales
"Todas las ciencias seleccionan determinadas propiedades de su objeto (variables) e intentan establecer entre
ellas relaciones recíprocas (hipótesis). El descubrimiento (o convalidación) de tales relaciones, es el fin último
de toda investigación científica"
Las hipótesis son una explicación preliminar en forma de proposiciones reales, lógicas y razonables, que nos
van a ayudar a ordenar, sistematizar y estructurar el conocimiento que ya tenemos, y a su vez a saber qué es lo
que estamos buscando o tratando de probar, para lo cual deberá ser sometida a pruebas para saber si es
verdadera o no.
En síntesis, podemos decir que el camino de toda investigación científica o aplicada, es formular hipótesis y
probar si son ciertas o falsas

RESPUESTA PROBABLE Debe tener probabilidad de ser verificada

Deben establecerse claramente la relación de variables y las implicaciones de


CLARIDAD CONCEPTUAL
las relacione establecidas
Es necesario traducirla a un nivel operacional con clara explicitación de los
OPERACIONABILIDAD
indicadores que han de utilizarse

GENERALIDAD Y ESPECIFICIDAD

- que las variables puedan ser traducidas en indicadores


REFERENCIA EMPÍRICA - que exista una técnica que permita la confrontación empírica de las hipótesis

COMPROBABILIDAD Y REFUTABILIDAD

Las hipótesis son explicaciones tentativas del fenómeno investigado formuladas a manera de proposiciones y
actúan como un puente entre el conocimiento ya obtenido (conocimiento verificado) y el conocimiento nuevo
(conocimiento por verificar), es decir, constituyen una herramienta que nos ayuda a ordenar, estructurar y
sistematizar el conocimiento a través de una proposición.
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Su función consiste en delimitar el problema que se va a investigar según algunos elementos tales como el
tiempo, el lugar, las características de los sujetos, etc.

Requisitos para su formulación


Las hipótesis son proposiciones acerca de relaciones válidas entre variables y deben:
• Establecer las variables a estudiar.
• Establecer relaciones entre variables.
• Mantener la consistencia entre hechos e hipótesis, ya que éstas se cimentan, al menos en parte, sobre
hechos ya conocidos.
• Ser objetivas y no llevar algún juicio de valor; es decir, no debe definirse el fenómeno con adjetivos tales
como "mejor" o "peor", sino solamente tal y como pensamos que sucede en la realidad.

Tipos de Hipótesis
Existen distintos tipos de hipótesis:
• Hipótesis Descriptivas:
Se utilizan a veces en estudios descriptivos, son afirmaciones más generales, y pueden involucrar una
variable, dos o más variables.
• Hipótesis Correlacionales:
Corresponden a los estudios correlacionales y pueden establecer la asociación entre dos o más variables,
y también cómo lo están. Alcanzan el nivel predictivo y parcialmente explicativo. El orden en que
coloquemos las variables no es importante.
• Hipótesis de causalidad:
Estas hipótesis establecen relaciones válidas entre una variable causa y otra efecto. No sólo afirman las
relaciones entre dos o más variables y cómo se dan esas relaciones, sino que además proponen un
sentido de entendimiento de ellas, todas estas establecen relaciones de causa- efecto.

Características de las Hipótesis


Las características de las hipótesis son las siguientes:
• Deben referirse a una situación real; ser racionales y de existencia posible, para evitar el campo del
ensueño y la fantasía.
• Debe ser lógica y acorde con fenómenos conocidos y no estar en conflicto con leyes o principios ya
establecidos.
• La relación entre variables propuesta por una hipótesis debe ser clara y verosímil (lógica); esto es que la
hipótesis debe ser clara y creíble.
• Los términos (variables) de la hipótesis tienen que ser comprensibles, precisos y lo más concretos
posible.
• Las hipótesis deben de ser la transformación directa de las preguntas de la investigación, es decir, que
éstas nos ayudan a saber qué es lo que buscamos y cómo lo buscamos.

• Las hipótesis deben ser medibles. Las hipótesis deben ser comprobadas para poder llegar a un
conocimiento, y la única forma de poder probarlas, es que tengan la capacidad de ser medibles.

Las hipótesis deben cumplir ciertas condiciones para estar correctamente formuladas. En la tabla siguiente se
sintetizan algunas de ellas:

Variables
Tipo de Hipótesis Características Ejemplos
intervinientes

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De una, dos o más Postula uniformidades o La población del Área Metropolitana


Descriptivas variables regularidades empíricas aumentará un 5% en los próximos 10 años.

Con dos o más variables La memoria y las calificaciones obtenidas


El cambio de una influye en
Correlacionales y relación de
la otra
están relacionadas con el nivel de estudio
asociación alcanzado por las personas.

- A mayor exposición por parte de los niños a


escenas con alto contenido de violencia,
Con dos o más Busca explicar o conocer las mayor manifestación de agresividad
presentará cuando sean adultos.
Causalidad variables y relación de causas o razones de los
dependencia fenómenos - Durante el año, el 20% de niños que están
expuestos a escenas con alto contenido de
violencia serán más agresivos.

Otra clasificación complementaria a la anterior, según el modo o la manera de plantear su formulación, es la


siguiente:

Modos de Formulación de Hipótesis


Modos Ejemplos:

POR OPOSICIÓN (+ -)
• “Más edad tiene un adolescente, menos admite la influencia de los padres”
• “A mayor urbanización, menor tasa de natalidad”

POR PARALELISMO (+ +)
• "A mayor frustración, mayor agresividad”
• "A menor nivel de información, menor nivel de participación”

POR CAUSA-EFECTO
• "Fumar causa cáncer de pulmón”

EN FORMA RECAPITULATIVA
Varios elementos están situados como hipótesis.
• "La participación de los jóvenes universitarios en los partidos políticos está influenciado por:
- su alejamiento de los medios familiares
- el seguir carreras humanísticas o sociales
- el actuar en organismos estudiantiles, etc.

EN FORMA INTERROGATIVA
• "En los resultados de las elecciones pasadas:
¿Ha influido la presencia mediática de los políticos en la determinación del voto?"

Las hipótesis orientan la búsqueda de la información necesaria para un diagnóstico.


Se debe identificar cuáles son las variables utilizadas en su formulación y los indicadores que corresponden a
cada variable.

XIII. ACTORES
SOCIALES

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13.1. CONCEPTO DE ACTOR SOCIAL


Un actor social es un sujeto colectivo estructurado a partir de una conciencia de identidad propia, portador de
valores, poseedor de un cierto número de recursos que le permiten actuar en el seno de una sociedad, con
vistas a defender los intereses de los miembros que lo componen, para dar respuesta a las necesidades que
identifica como prioritarias.
Como sujeto colectivo, el actor se ubica entre el individuo y la sociedad, y es generador de estrategias de
acción que contribuyen a la transformación social.

El reconocimiento de los actores sociales introduce una concepción de la sociedad humana basada en el
historicismo, en la cual el conflicto social es considerado un mecanismo de cambio.
Según esta concepción, la sociedad es un sistema que nunca está total y definitivamente reglamentado ni
controlado, y los actores sociales disponen de un cierto margen de acción que utilizan en forma estratégica en
sus interacciones con los demás. Toda relación social involucra una relación de poder. En consecuencia, los
actores sociales actúan en el marco de relaciones desiguales y conflictivas, basadas en la influencia, la
autoridad y la dominación.

Una sociedad en transformación tiene por corolario la constitución y desarrollo de nuevos actores sociales,
productores de nuevos conflictos ligados a las características de la evolución de la sociedad.
En dichos casos, el sistema político es más o menos permeable a la influencia de los actores sociales (desde
un Estado centralizador y autoritario, hasta un Estado descentralizador y democrático).

En todos los casos, la actuación de los actores sociales debe ser evaluada a partir de su representatividad, y del
poder que manifiestan en su capacidad de transformar los conflictos sociales en nuevas reglas institucionales.

13.2. IDENTIFICACIÓN Y CARACTERIZACIÓN


Dada una determinada situación, la identificación de los actores sociales involucrados se realiza:
• En forma deductiva (a partir de una reflexión teórica), y/o
• En forma inductiva (mediante una investigación empírica).

Es habitual que en toda acción referida al hábitat, se plantee el falso dilema acerca del nivel de
“profesionalismo vs. participación comunitaria” con que debe ser realizada.

Es indudable que el profesionalismo de los técnicos brinda aportes insustituibles:


• El conocimiento específico de los aspectos y cuestiones de mayor compromiso técnico.
• La capacidad comparativa con situaciones similares.
• Una visión externa a las visiones de los otros actores comprometidos con la cuestión, visión que puede
enriquecer y articular a aquéllas.

Por su parte, la participación comunitaria aporta en forma directa las opiniones y expectativas de los principales
protagonistas de la intervención, sin las mediaciones y posibles tergiversaciones de los técnicos u otros
intermediarios.

Pero además de los aportes profesionales y comunitarios, es necesario reconocer que toda acción que persiga
el mejoramiento del hábitat, requiere el conocimiento de la totalidad de los actores sociales involucrados con la
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misma; o sea de todos aquellos que tienen responsabilidades o resultan beneficiados o perjudicados con la
configuración actual de la situación, o tendrán responsabilidades, beneficios o prejuicios en las distintas
configuraciones futuras posibles.

Para caracterizar a los actores y a sus interrelaciones, se debe indagar para cada uno de ellos:
• Su campo de actuación
• La función que cumplen
• Su representatividad
• El poder que invisten
• Los recursos de que disponen
• Los objetivos que persiguen
• Las acciones que desarrollan
• Los resultados que obtienen
• Las relaciones tejidas con otros actores sociales para llevar a cabo sus estrategias

Todas estas características pueden ser volcadas en tablas y gráficos como el que se muestra a continuación

Más allá de la caracterización de los actores y sus interrelaciones, es necesario conocer las posturas que tienen
o adoptarán con respecto a la situación que se está estudiando.

Actor Rol o Funciones Objetivos Criterios de Actuación Actividades Resultados

Es importante conocer si estas posturas son explícitas o implícitas, si son primordiales o secundarias para sus
intereses, si son a corto o largo plazo, etc. Esta detección permite prever la posición que adoptará cada uno de
los actores, en el desarrollo de la intervención.

13.3. ACTORES SOCIALES URBANOS

Cada contexto en cada período histórico, genera sus propios actores. En este sentido, la sociedad urbana de los
países de Latinoamérica, comprende un cierto número de actores cuya intervención es notable. Sin valor
exhaustivo pueden citarse:

• Las organizaciones comunitarias de base, que son la forma asociativa más representativa de los
habitantes, y en las cuales las actividades se focalizan en el mejoramiento de sus condiciones de vida (grupos
de vecinos, clubes de madres).
• Las juntas vecinales o sociedades de fomento, que constituyen la organización representativa de un
barrio ante las autoridades administrativas competentes, siendo encargadas por el poder político de las
relaciones entre el sector público y los vecinos.
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• Los movimientos de ciudadanos, que defienden derechos de los habitantes urbanos (de carácter
humanitario, cultural, etc.) y se constituyen en grupos de presión ante las instancias que correspondan.
• Las organizaciones no gubernamentales (O.N.G.) y otras asociaciones sin fines de lucro, que juegan un
rol de apoyo, asesoramiento e intermediación para los grupos de población más desfavorecidos.
• Los grupos de presión de carácter coyuntural, que se caracterizan por su existencia transitoria en relación
a un problema limitado en tiempo y extensión.
• Los partidos políticos, que defienden a sus afiliados sobre la base de valores ideológicos (construcción
teórica de la sociedad y de su evolución) y realizan acciones tendientes a que la evolución social se realice de
acuerdo a dichos valores.
• Las asociaciones de pequeños productores, que se organizan para promover sus actividades y reforzar
sus márgenes de maniobra, en el marco de discusiones con las autoridades administrativas y otros actores.
• Los sindicatos de obreros y empleados, que tienen por objetivo la defensa de los intereses económicos y
sociales de los trabajadores incluidos en un mismo rubro de actividades.
• Las agrupaciones económicas, que defienden los intereses de los productores y propietarios de los
medios de producción de un mismo tipo de actividad.
• Los pequeños propietarios de suelo e inmuebles urbanos, que son poseedores u ocupantes de parcelas y
viviendas, y luchan por el progreso de sus barrios.
• Los medios inmobiliarios, que se identifican con los vendedores del suelo urbano y de edificios, en el
marco de transacciones referidas a la urbanización.
• Las empresas de edificación (construcción, arquitectura, ingeniería, legalización, etc.), que actúan para
extender su influencia en el mercado urbano.
• El sector financiero orientado al Hábitat (banca hipotecaria, mutuales de vivienda, cooperativas de
crédito; incluso prestamistas), que juegan un rol de intermediación del crédito ante el público.
• Los servicios públicos de tipo administrativo, técnico y financiero, que son los operadores principales en
materia de planificación, programación, gestión y supervisión de lo urbano, con la función de implementar las
normas y otras decisiones tomadas por las autoridades competentes.

Cada uno de estos actores tiene distintas visiones, distintas expectativas y distintas cuotas de poder para
alcanzar sus objetivos.
Finalmente cabe mencionar a los profesionales del hábitat (planificadores, urbanistas, diseñadores urbanos,
arquitectos) que, con mayor o menor homogeneidad, tienen sus propias ideas e imágenes, sobre cómo deben
ser las cuestiones urbanas.

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XIV. TECNICAS DE SIMULACION:


JUEGO DE ROLES

14.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES

La técnica del role-playing, o desempeño de roles, consiste en representar una situación típica -un caso
concreto -, con el objetivo de que se torne comprensible el comportamiento de los que intervienen en
ella en la vida real.

La representación teatral de diversos papeles es una de las formas más antiguas de comunicación
humana, pero el empleo estructurado y deliberado de este artificio como técnica grupal, presenta
muchos elementos nuevos. Se podría afirmar que el role-playing es uno de los más eficaces medios
conocidos por el cual se puede comunicar y motivar a un grupo. Al mismo tiempo, es una técnica difícil
y arriesgada de aplicar, si no se la controla en forma adecuada.

Se desarrolla en el interior de un grupo, bajo la dirección de un Coordinador. Parte del grupo asume el
papel de "actores", y el resto de "observadores participantes".

Los "actores" representan una breve "escena" de relaciones humanas en una situación hipotética,
desempeñando sus papeles como creen que la escena se desarrollaría en la situación verdadera. Deben
transmitir al grupo la sensación de estar viviendo el hecho, como si fuera real.

La representación deberá ser libre y espontánea, sin utilizar libretos ni ensayos previos.

Los "actores" suelen posesionarse intensamente de sus papeles, y esa posesión, por lo común, es
transferida al grupo por la energía de la representación.

Por lo general, el objetivo se logra no sólo entre quienes representan la acción, sino en todo el grupo que
actúa como observador-participante, siempre y cuando se compenetre en el proceso.
De esta manera, se establece inmediatamente un conjunto de datos muy pertinentes para su
consideración por el grupo en su conjunto.

El método debe emplearse con gran respeto por la mayoría de los grupos formales, debido a las
dificultades para contener o limitar el grado en que los integrantes del grupo se posesionen del papel.
La intención principal es provocar una vivencia común en todos los presentes, y así, después de ella,
discutir el problema con cierto conocimiento generalizado.

Generalmente esta técnica se aplica para prever el funcionamiento y accionar de los actores sociales
involucrada en cierta situación, dado que:

• Proporciona datos inmediatos y empíricos sobre relaciones humanas y sociales, que pueden ser
empleados para su análisis y discusión.
• Proporciona a los individuos oportunidades de desarrollar su comprensión al colocarse en el
lugar del otro.
• Lleva lógicamente a un grupo, a través de una serie de etapas, al conocimiento de un problema
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complejo de relaciones humanas o sociales.


• Asegura el máximo de compenetración psicológica e identidad con un problema.

Además, al interior del grupo que la realiza:

• Crea una atmósfera de experimentación y de creación potencial.


• Aumenta la participación, dado que, en general, ayuda a establecer un buen clima emocional.

14.1 ETAPAS DE APLICACIÓN


La técnica del role-playing no consiste exclusivamente en la representación propiamente dicha, sino que
presenta dos instancias netamente diferenciadas entre sí, pero igualmente importantes para asegurar el
logro de los resultados esperados.

Estas dos instancias son:


• La preparación de la representación y
• El desarrollo de la misma.
• El desarrollo, a su vez, comprende dos situaciones que son:
• La representación escénica y
• La etapa de comentarios y discusión.

14.1.1 Preparación

El problema o situación podrá ser previsto de antemano, o surgir en el momento de la reunión del grupo.
En todos los casos deberá estar bien acotado y expuesto con toda precisión.

Es muy importante definir claramente el objetivo de la representación, ya que de acuerdo con ello se
decidirá qué personajes se necesitan y el rol que jugará cada uno de ellos.

Por último, entre los miembros del grupo se elegirán a los "actores" que se harán cargo de los distintos
roles, y cada personaje recibirá un nombre ficticio o el nombre genérico del personaje representado.
Los restantes miembros del grupo asumirán la función de "observadores". La coordinación de la totalidad
deberá ser asumida por una persona que tenga experiencia en la aplicación de la técnica.

14.1.2 Desarrollo

a) La representación escénica
Los intérpretes darán comienzo y desarrollarán la escena con la mayor naturalidad posible, tomando
posesión de sus personajes con la mayor espontaneidad, y tratando de no perder de vista la objetividad
necesaria para poder reproducir la situación tal como se había definido.

El desarrollo de la representación no deberá ser interrumpido hasta que la escenificación logre transmitir
la "situación" deseada. El coordinador cortará la acción cuando considere que se ha logrado brindar
suficiente información para comprender el problema que se ha representado.

No es necesario llegar a un desenlace final de la temática, sino que lo representado sea suficiente para
encarar la discusión del tema.

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En términos generales, la representación no deberá ser muy extensa, si bien todo dependerá de la
complejidad de la situación que se aborde.

b) Comentarios y discusión
De inmediato se procederá a la apertura de la discusión, dirigida por el coordinador. En primer término,
se permitirá a los “actores” dar sus impresiones y explicar su desempeño, si es que desean hacerlo.

Luego, todo el grupo expondrá sus opiniones, interrogará a los intérpretes, discutirá el desarrollo de la
temática, y aún podrá proponer otras formas de jugar la escena. De este modo se trata de lograr que el
problema básico sea analizado a través de una “realidad” concreta en la que todos han participado por
igual. Finalmente se extraerán conclusiones sobre el problema en discusión.

Eventualmente, en ciertos casos se podría repetir la escenificación de acuerdo con las críticas o nuevos
enfoques que se hubiesen sugerido. En ese caso, los "actores" podrían invertir sus papeles, o aún
elegirse nuevos intérpretes para hacerse cargo de la representación.

La etapa de discusión es la más importante del role-playing, ya que todo el grupo deberá desentrañar
finalmente, el problema o situación representada. Deberá dársele todo el tiempo necesario para el logro
del objetivo final; por lo general, nunca será menor de 30 minutos.

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XV. MANEJO DE INFORMACIÓN

15.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES

Todo diagnóstico requiere el análisis de la información referida a la problemática en cuestión. La


información proviene de una gran variedad de fuentes, y exige formas de tratamiento adecuadas a las
mismas.

La calidad de los resultados del análisis de la información, dependen tanto de las formas de su
obtención, como de un análisis que responda a los objetivos perseguidos.

La información nunca es completa. Por una parte, porque el nivel de detalle de los datos puede variar.
Por otra parte, porque al referirse a una realidad en permanente evolución, nunca obtenemos una imagen
actualizada de la situación.

Considerando esta dimensión aleatoria, es indispensable fijar la naturaleza y la calidad de la información


necesaria para responder a los objetivos.

La fiabilidad de la información se asegura con un análisis comparativo de la información proveniente de


distintas fuentes, lo que permite la verificación de los datos y la identificación de los vacíos existentes.
En el análisis de la información están presentes 2 peligros:

Una insuficiencia informativa por ausencia de fuentes de información diversificada y/o por insuficiencia
cualitativa de los contenidos, que ocasiona vacíos de información y deficiencias en la verificación de los
datos.

Una confusión informativa, producto de la acumulación de material poco sistematizado, examinado sin
método de análisis comparativo y sin objetivos precisos.

Ninguna fuente de información garantiza la fiabilidad de los datos que trasmite. O sea, que no hay a priori
un método de información que prevalezca sobre otro. Específicamente, los documentos escritos no son
en sí mismos de mayor credibilidad que la información oral.

Se debe acordar prioridad a las fuentes de información que brinden datos actualizados y que permitan ser
verificadas.

15.1.1 Fuentes de información


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Se puede dividir a las fuentes de información urbana en dos grandes categorías:


• Información documental o secundaria
• Información no documental o primaria

Las principales fuentes de información urbana documental o secundaria son:

• Cartografía, planos y fotos aéreas que permitan delimitar la zona de estudio, identificar sus
características geográficas, la ocupación del suelo, las redes urbanas, etc.
• Información estadística referida a datos demográficos, sociales y económicos, que corresponda
a la cuestión o zona estudiada.
• Documentos jurídicos y legales referidos a los distintos aspectos incluidos en el estudio.
• Prensa escrita, oral o televisiva que aporte información actualizada sobre elementos puntuales de
la problemática estudiada.

Las principales fuentes de información urbana no documental o primaria son:

• La observación directa sobre el terreno, que permite observar las características del sitio y
visualizar la materialización de la información secundaria antes señalada. Requiere la
preparación previa de listas y/o planos de chequeo, referidos a lo que va a ser identificado
visualmente.
• Las entrevistas en profundidad a informantes clave, representativos de los distintos actores
sociales involucrados en la problemática en cuestión.
• Los grupos de indagación, que consisten en entrevistas grupales a ciertos actores caracterizados
por rasgos comunes (sexo, edad, ocupación, etc.), para recabar opiniones y expectativas de los
mismos. Requiere la elaboración previa de guías de las temáticas a abordar.
• Las encuestas por muestreo (mediante cuestionarios o entrevistas) a los actores involucrados, a
efectos de poder evaluar las prácticas existentes, la percepción de los problemas, y/o sus
opiniones con respecto a las soluciones planteadas. Requiere la elaboración previa de los
contenidos a abordar, así como de la adopción de los criterios muestrales que aseguren su
representatividad.

15.1.2 Colección de la información

La recolección de la información debe ser organizada en función del tipo de área o problema en cuestión,
de los objetivos perseguidos, de los actores involucrados, de las hipótesis que se tenga al respecto y de
las posibilidades de análisis previstas (medios manuales o mecanizados, plazos más o menos
prolongados, etc.).

En primera instancia se determina el tipo de resultados deseables y las fuentes de información


necesarias para cada aspecto temático.

En segunda instancia, se efectúa un relevamiento de las fuentes de información disponibles, teniendo en


cuenta la facilidad de acceso, los recursos humanos, técnicos y económicos disponibles, así como la
calidad de los datos previsibles.

La recolección propiamente dicha puede seguir la siguiente secuencia:

• Primer análisis de la información secundaria


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• Un examen de las cuestiones involucradas, mediante la lectura de estudios y artículos de


referencia.
• Una toma de conocimiento del sitio, a partir del estudio de la cartografía, mapas y fotos aéreas.
• Un abordaje de los temas de estudio, a partir de información estadística y documentación
técnica específica.
• Una interpretación de los datos recogidos en las instancias precedentes, en relación a su
inserción en el marco jurídico y legal.

15.1.3 Observación directa

A través de visitas de campo, que permiten verificar los datos obtenidos mediante las fuentes
documentales, así como cualificar sus contenidos con aspectos no percibidos anteriormente.

15.1.4 Comparación entre los datos

Los documentales y de observación directa son comparados, a los efectos de determinar los principales
ejes de interpretación que resulten, identificar los aspectos carentes de información y elaborar directrices
de las entrevistas, grupos de indagación y encuestas.

15.1.5 Entrevistas y grupos

Se efectúan las entrevistas y grupos de indagación, procurando que las guías preparadas al efecto,
incluyan como puntos a tratar aquellos temas que han quedado en suspenso. Sus resultados deben dar
una pormenorización de la información y claves para la interpretación de la realidad subyacente,
convergente y divergente entre los actores sociales.

15.1.6 Encuestas
Se efectúan las encuestas sobre una muestra representativa de la población (o de los subgrupos que la
componen), sobre la base de cuestionarios (con preguntas cerradas y/o abiertas).

15.1.7 Análisis de medios de comunicación

Se completa la información anterior mediante un análisis de la prensa escrita, radiofónica y televisiva.

El ordenamiento indicado puede ser modificado por circunstancias propias de cada caso o por estilo de
acercamiento al tema del investigador.

Por ejemplo, es probable que se referencie una primera toma de contacto con la realidad, lo cual
involucraría que se realice una primera visita de campo antes de abordar el análisis de la información
secundaria. También podría resultar conveniente, por dinámica de trabajo, encarar antes de lo indicado,
el relevamiento de las restantes fuentes primarias (entrevistas, grupos de indagación, etc.).

15.1.8 Tratamiento de la información

El tratamiento de la información es un procedimiento que permite clasificar y comparar la información


obtenida, y arribar a una síntesis que permita la verificación de las hipótesis iniciales.
Generalmente se efectúa según 4 formas específicas:

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15.1.9 Análisis de contenido

Es un método dirigido a analizar fenómenos difícilmente mensurables (por ejemplo: actitud) que escapan
a toda codificación y programación sistemática.

Por ejemplo, en el análisis de un documento o de los resultados de una entrevista, debemos considerar
que lo expresado es un mensaje que emana de una persona (el emisor) y lo recibe un destinatario (el
receptor). De allí que las preguntan que deben estar presentes son: ¿quién habla?, para decir ¿qué?, ¿por
qué medios?, ¿a quién?, ¿a qué efectos?, ¿en qué contexto?
Los resultados del análisis de contenidos se concretan bajo la forma de fichas, croquis, fotografías, etc.,
relativos a las cuestiones indagadas.

15.1.10 Análisis estadístico

Tiende a ordenar la información de carácter cuantitativo, clasificando los datos y estableciendo tipologías
que faciliten su interpretación.

En materia urbanística, las fuentes estadísticas más utilizadas son: censos de población, información
administrativa de temas económicos, educacionales, fiscales, etc. También con materia de análisis
estadístico, las respuestas obtenidas en relación a encuestas y otras fuentes de información primaria.

Los resultados del análisis estadístico, se presentan bajo forma de cuadros de frecuencias (por ej.:
cantidad de tipos de respuestas a una misma pregunta -sí o no-; cantidad de gente según situación
(escolaridad primaria completa o incompleta), o de matrices (cuadros de doble entrada) que presentan
combinaciones de dos respuestas o situaciones.
Sintetiza datos y evidencia sus principales características.
Facilita la comparación de dos series de datos.
Evidencia la repetición de ciertos fenómenos y/o la regularidad de sus formas de distribución.

15.1.11 Análisis cartográfico

La carta es una representación simplificada de la superficie terrestre, un modelo de la realidad que


requiere un tratamiento lógico previo de toda la información (selección, clasificación y cálculos
analíticos). Resulta de gran utilidad para visualizar variables en las que resulta significativo su
distribución espacial: uso del suelo, intensidades de uso, cobertura de servicios de infraestructura y
equipamiento, etc.

Finalmente cabe agregar que, cualesquiera sean las formas de análisis de la información, en su
presentación final deben explicitarse los puntos que han sido verificados con cruce de información, los
puntos sobre los cuales hay presunción de la existencia de contradicciones, así como los puntos sobre
los cuales resta incertidumbre. Las fuentes de información deben ser identificadas en la medida de lo
posible.

15.1.12 Análisis gráfico

Es una herramienta para clarificar la información y evidenciar sus rasgos; por ej.: diagramas de barras,
diagramas circulares, representación de procesos según ejes coordenados, etc. Aporta diversas ventajas:

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XVI. TEORÍAS URBANAS

En el punto 5.4.b. decíamos que toda explicación de un fenómeno urbano –o de cualquier otro fenómeno-
responde siempre a una concepción teórica (implícita o explícita, consciente o subconsciente) que se tiene
del fenómeno explicado.

¿Qué son y cómo se originan las teorías? Y ¿cuáles son las teorías que hay sobre los fenómenos urbanos? Son
las dos preguntas que deberíamos formularnos ahora.
Las teorías se originan a partir de la observación de reiterados fenómenos de un mismo tipo, efectuados por
parte de observadores sistemáticos (científicos). Como resultado de dichas observaciones, puede llegarse a
formular hipótesis de cómo se comportan, en la generalidad de las circunstancias, dicho tipo de fenómeno.

Estas hipótesis cuando adquieren un determinado nivel de consistencia y amplitud, constituyen lo que se
denominan Teorías. Podríamos decir entonces, que las teorías son un conjunto lógico de proposiciones, que
tienen por objetivo explicar la razón de ser de un cierto tipo de fenómenos (por ejemplo en nuestro campo,
cómo se conforman y desarrollan las metrópolis, las ciudades de tamaño medio o los centros de servicios de
las áreas rurales).

En el campo urbano, debemos hablar de teorías y no de teoría, dado que ante la multiplicidad de situaciones
urbanas (que se correlacionan con diversidad de procesos históricos, contextos geográficos, económicos,
políticos, culturales, etc.), es imposible pensar en una teoría única que sirva para explicar esta multiplicidad
de situaciones.
Por otra parte, tampoco son iguales los teorizadores (mejor dicho, las ideologías de los que teorizan), y es
común que ante un mismo tipo de fenómeno urbano encontremos distintas teorías que procuran explicarlo.

En síntesis, nos encontramos ante un cúmulo de teorías. Algunas preferencian algunos aspectos explicativos y
otras a otros aspectos; algunas se adecuan más a la comprensión de ciudades chicas y otras a ciudades
grandes; unas a ciudades de países desarrollados y otras a ciudades de países subdesarrollados; unas parten
de una imagen de equilibrio social y otras de una imagen de conflicto social; etc., etc.

De este cúmulo de teorías hemos seleccionado 3 enfoques que consideramos apropiados para el
entendimiento de ciudades de países como el nuestro, caracterizado por una organización socioeconómica
capitalista periférica.

Los expondremos, no con la finalidad de propiciar su utilización inmediata, sino a los fines de abrir un
panorama que ayude a comprender la complejidad casual que condiciona las ciudades, así como a los
fragmentos de las mismas, que puedan resultar comprometidos por nuestras intervenciones arquitectónicas o
urbanas.

16.1 ENFOQUE DE LA ECONOMÍA DE MERCADO


Considera que la organización interna de las ciudades es el resultado del accionar de los diversos agentes que
toman decisiones de localización (familias que buscan alojamiento, empresarios que buscan espacio para sus
actividades, propietarios de la tierra que venden o no sus terrenos), los que se manejan según las leyes de la
oferta y la demanda dentro de un supuesto mercado de competencia perfecta, buscando cada uno de ellos
maximizar sus beneficios.
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A partir de ello considera que en el origen de toda ciudad, está la necesidad y el deseo de proximidad (el
vendedor con el comprador, el trabajador con su trabajo, el estudiante con su escuela, etc.), dado que la
proximidad física facilita los intercambios (de bienes, de servicios y de información) y reduce los costos (en
tiempo, dinero y esfuerzo) de los traslados. Estos son los beneficios de la proximidad.
De hecho, toda ciudad nace como un núcleo reducido donde se acomodan las distintas actividades; núcleo
que con el paso del tiempo, pasa a ser el centro histórico de la ciudad y hereda la mejor situación de
proximidad. Los beneficios de la proximidad pasan a ser Beneficios de la Centralidad.
Cuando la ciudad es pequeña, todos gozan con pequeñas diferencias de los beneficios de la centralidad. El
proceso se complejiza cuando la ciudad crece y ya no pueden estar todos en el centro. ¿Qué se va a producir?
Un desarrollo en coronas, a partir del núcleo original, con la característica de que, a mayor distancia del
centro, va a haber:
• Mayor costo de accesibilidad.
• Menor valor del suelo.
• Menor intensidad de uso.

¿Quiénes se quedan y quiénes se trasladan del núcleo original? Evidentemente se establece un proceso
competitivo al respecto.

Considerando en principio los usos no residenciales, se van a ir:


Los que necesitan terrenos más amplios (dado que en el borde a igual precio consiguen mayor superficie). O
sea que en principio se va a ir la industria y se va a quedar el comercio.

Los que tienen menos requerimientos de centralidad. De los comercios se van a quedar los más
especializados (los menos repetidos) que requieren un mercado más amplio y por lo tanto mayor
accesibilidad (el joyero, el mueblero del pueblo, por ej.). En cambio se van a ir los menos especializados, (los
más repetidos) por ejemplo, los almaceneros que trabajan con un mercado más chico (solo una parte de la
ciudad).

Los que tienen menor rentabilidad relativa (y menor capacidad de pago de los terrenos céntricos). Por
ejemplo, el joyero y el mueblero, aunque los dos tengan el mismo nivel de especialización (uno solo en el
pueblo), probablemente quede el joyero, que requiere un terreno más pequeño, y se retire el mueblero, que
requiere un terreno más grande.
En cuando a los usos residenciales, se van a quedar aquellos que por su capacidad de pago (y anhelo de
prestigio) puedan solventar el costo de un terreno céntrico y se van a ir los restantes.

En síntesis, lo que este enfoque teórico nos dice, es que la estructuración de la ciudad se va dando a través de
un proceso competitivo entre las distintas actividades urbanas, en donde los parámetros básicos son: los
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beneficios de la centralidad (anhelados por todos) vs. los costos de la centralidad (posibles de pagar por
algunos).

La imagen urbana resultante es la de una ciudad con zonas de homogeneidad concéntricas, de densidad
decreciente del centro a las afueras, con localización de las actividades más especializadas en el centro
(administración, gobierno, finanzas, comercio especializado), actividades residenciales y comercio menos
especializado por fuera, y actividades industriales en la periferia.

Este esquema ideal, se cumple en términos generales en las ciudades medianas y pequeñas (con centro
único), pero se ve afectado en cada caso particular por diversas circunstancias:
Espacio geográfico heterogéneo: por ejemplo montañas, zonas inundables, etc., que afecta la regularidad de la
forma.
Accesibilidad diferencial: aparición de vías con mejor tránsito o con servicios de trasporte, etc., que afecta la
regularidad de la expansión.
Tecnología de la construcción: que al permitir la construcción de altura, facilita la densificación y afecta la
velocidad del proceso.
Inercia de las estructuras físicas: que hace que se le siga sacando renta a viejas estructuras, con usos que
aparentemente no se corresponderían con su localización (pensiones en antiguas residencias, por ej.); lo cual
determina que los acomodamientos no sean inmediatos y afecta a la supuesta regularidad del proceso.

Imperfección del mercado de tierras: dado que es un mercado fragmentado y especulativo, ocurren
irregularidades en la forma de desarrollo, por ejemplo: parcelamientos discontinuos en la periferia.
Rol especifico de las ciudades: El esquema teórico corresponde a una ciudad con administración, comercio,
industria y residencia. Pero hay ciudades sin industria o con fuerte desarrollo industrial; hay ciudades
organizadas alrededor de procesos extractivos (Comodoro Rivadavia, por ej.) o a partir de un cruce de
caminos o de un puerto, etc. Al ser distintas las actividades en juego se trastoca el esquema teórico.
Acción del Estado: que al intervenir realizando inversiones urbanas (vivienda, infraestructura, equipamiento),
fomenta o restringe las tendencias espontáneas que describe la teoría.

Además de todos estos factores que alteran el esquema inicial, hay que considerar que, cuando la ciudad
crece, su centro inicial se congestiona y tienden a conformarse centros secundarios, que si bien no brindan
toda la gama de ofertas que brinda el centro principal, lo reemplazan en parte de las mismas, con el beneficio
de ser más accesibles para gran parte de la población y ahorrarles la congestión del centro principal (por
ejemplo: Avellaneda, Morón, San Isidro, etc.).
Con la complejización de la ciudad, aparecen no sólo centros secundarios, sino también centros de menor
jerarquía que estos (terciarios, zonales, barriales) que compensan menor variedad con mayor cercanía y mejor
accesibilidad.

Además de la aparición de toda esta gama de centros, surge con el crecimiento de la ciudad, toda una serie
de áreas especializadas en determinadas funciones, ya sea dentro de los centros (área de esparcimiento en
calle Lavalle) o en sus inmediaciones (mueblerías en Av. Belgrano) o en zonas de otra ciudad (Ciudad
Universitaria en Núñez, Indumentaria en Munro).
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Esto complejiza la estructuración de la ciudad, dado que ahora no sólo está en juego la competencia
accesibilidad vs. costos con respecto al centro principal, sino también con respecto a los restantes centros y a
las áreas especializadas.

Otro elemento que complejiza la estructuración de la ciudad, además de los nombrados, es la aparición de
distintas formas de transporte, que multiplican las alternativas de accesibilidad a los diversos puntos. Este
nivel de complejidad es característico de grandes ciudades como la nuestra, para las cuáles, si bien pierde
validez el esquema básico de esta corriente teórica, sigue teniendo validez el principio inicial de la educación
Beneficios vs. Costos, dado que en toda economía capitalista, la búsqueda de la mayor rentabilidad (ya sea
por menor inversión y/o menores gastos y/o máxima ganancia), sigue siendo motor para la selección de
alternativas de localización.

16.2 ENFOQUES DE LA ECOLOGÍA URBANA


Una escuela sociológica desarrollada en EE.UU. en las primeras décadas del siglo, centró su atención en la
descripción más detallada de los procesos de cambio en los medios urbanos, inspirándose en los estudios
sobre el comportamiento de las comunidades animales, realizados por la ecología.

Parte del principio de que en toda ciudad se distinguen conjuntos de funciones diferenciadas y
complementarias entre sí (áreas centrales, zonas industriales, zonas residenciales de distinto nivel de
intensidad de uso y de calidad ambiental, etc.), que tienen localizaciones precisas y constituyen “unidades
ecológicas”. La interrelación de estas unidades conforma la estructura urbana.
Los cambios que va sufriendo esta estructura se describen como procesos ecológicos, como los de
centralización, que se refieren a las tendencias a usufructuar los beneficios de la centralidad, o los de
descentralización, que se refieren a las tendencias de crear y usufructuar otras centralidades; ambos, de cierta
forma, ya vistos en el enfoque anterior.

Otros de los procesos que describe, típicos de la competitividad y segregación social del medio donde se
desarrolló la teoría (Chicago, 1920), resultan de interés, dado que incorporan motivaciones de índole
psicosocial no consideradas por el enfoque anterior. Podemos mencionar:

• Proceso de invasión: involucra la penetración espacial en un área originalmente ocupada por


cierto uso, por parte de un uso distinto. Puede referirse a distintos grupos sociales en cuanto a su
localización residencial (lo que ocurre ahora en Palermo Viejo, por ej.), o a distintos tipos de
actividades (área residencial invadida por comercios; por ej. lo que ocurrió en Av. Libertador, desde
Vicente López hasta San Isidro).
• Proceso de sucesión: constituye la conclusión de un proceso de invasión, cuando los nuevos
usos llegan a ser preponderantes y desplazan por completo a los usos anteriores. En los dos
ejemplos anteriores, podríamos decir que la sucesión ya se ha cumplido en Av. Libertador, pero no
aun en Palermo Viejo.
• Proceso de segregación: se refiere a la localización espontánea y exclusiva de
determinados grupos sociales o actividades en un área urbana.

Se produce en general por valores de poder y prestigio (apoyados en situaciones concretas de mejor
accesibilidad, equipamiento, infraestructura, calidad ambiental, etc.), los que actúan muy fuertemente

en una organización social jerarquizada (en especial para el uso residencial). Tiene un correlato con el valor
del suelo, factor que actúa como herramienta de segregación. El caso típico en Buenos Aires, sería el de
Palermo Chico

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16.3 ENFOQUE DEL MATERIALISMO HISTÓRICO


A mediados del siglo XX, y con mayor ímpetu en la década de los sesenta, surgió una corriente de estudios
urbanos (originariamente a partir de referentes franceses inspirados en el andamiaje conceptual del
materialismo histórico, gestado entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX), que desarrolló un marco
interpretativo del fenómeno urbano, en el que subyace prevalecientemente la preocupación por las
consecuencias y condicionamientos espaciales de la división social del trabajo, las formas adoptadas por el
concepto de propiedad, las fuerzas productivas, las relaciones sociales de producción capitalista, los
procesos colectivos de reproducción de la fuerza de trabajo (consumos colectivos), siendo éstas las
categorías explicativas centrales de las transformaciones de las relaciones sociales y de las configuraciones
territoriales en cada sociedad históricamente determinada.

Así, este enfoque también conocido como análisis espacial crítico, inspirado en las categorías generales del
materialismo histórico, entiende al proceso de urbanización y las variantes de crecimiento urbano
(densificación, consolidación, expansión, metropolización, suburbanización, etc.), como factores
necesariamente inherentes a la relación dialéctica entre los procesos de producción, uso y apropiación del
espacio urbano, y a este último, como manifestación espacial de las contradicciones sociales del modelo de
desarrollo y su evolución histórica, y como acumulación histórica del trabajo humano y de la superposición de
los diversos modos de producción y producción dominante. Esto implica entonces, que la ciudad requiere ser
entendida no sólo desde el ángulo de la demanda y el consumo de bienes y servicios urbanos, sino también y
principalmente, desde la perspectiva de la producción de dichos bienes y servicios.

Desde este punto de vista, las actividades necesarias de estudiar no son sólo las que ocupan un espacio en la
ciudad y permiten su funcionamiento, y la forma en que se distribuyen compitiendo por su ubicación en el
espacio, sino también las que tienen por finalidad la construcción de dichos espacios, así como también las
relaciones entre los sectores sociales involucrados en el proceso productivo, de las que depende la
posibilidad de ingreso de cada uno de ellos (quiénes producen), qué bienes y servicios sociales se producen
y para quiénes, y en consecuencia, el consumo diferenciado de los bienes y servicios producidos por cada
grupo social. Todo ello conlleva la necesidad de considerar al espacio urbano como medio de producción y
como mercancía, como valor de uso y como valor de cambio, y a considerar dos elementos más derivados de
las relaciones entre producción (entendida como conjunto de actividades productoras de bienes, servicios e
informaciones), y consumo (entendido como el conjunto de actividades relativas a la apropiación social,
individual y colectiva del producto): el intercambio (entre producción y consumo) y la gestión (en tanto
regulación de las relaciones de producción, consumo e intercambio), que también encuentran su
manifestación espacial.

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Dos cuestiones son centrales en la producción conceptual y la aplicación empírica de esta teoría urbana: la
relación de propiedad del suelo en relación a la renta del suelo urbano, y el papel del Estado en la valorización
diferencial del espacio urbano.
La propiedad privada del suelo, entendida como relación social, permite a sus propietarios obtener el pago de
las características diferenciales y del monopolio que detentan sobre la tierra en forma de renta del suelo
urbano, y a la posibilidad de ejercer mecanismos de especulación pasiva y especulación inductiva en el
contexto del mercado de tierras. Esta categoría, transpolada de la teoría de la renta del suelo rural (en términos
de fertilidad potencial), proveniente del andamiaje teórico del materialismo histórico, presenta variantes:

• Renta absoluta: constituida a partir de la conjunción de la escasez relativa de tierras urbanas, el


control de la tierra por parte de sus propietarios, y el bloqueo de la ampliación de la oferta.

• Renta de monopolio: constituida por la condición de irreproductibilidad o escasez relativa de una


porción del suelo urbano con idénticas características. Una especificidad de esta renta es la de
“segregación”, que tiene que ver con la división social del espacio, y en el hecho de que si bien los
individuos se encuentran formalmente en plano de igualdad jurídica, la jerarquía social puede
reflejarse en la capacidad de consumo diferencial del suelo que puede permitirse cada grupo social.

• Renta diferencial: caracterizada por la diversidad de ventajas de localización de un terreno respecto


de otro. Se clasifica en la de “tipo I” (asociada a las características intrínsecas del terreno respecto
de su constructibilidad en función de características geomorfológicas) y la de “tipo II” (relacionada
a la diferente cantidad o intensidad de capital aplicado a esa tierra en función de parámetros
técnico-económicos).

Para la producción de bienes y servicios urbanos, son de particular importancia las relaciones entre los
propietarios de la tierra, empresarios constructores, desarrolladores inmobiliarios, banca financiera y
trabajadores; las que condicionan la distribución del ingreso y, por ende, su posibilidad diferencial de
apropiación de bienes y servicios urbanos. Cabe establecer como punto importante, la distinta concepción
sobre el costo del suelo urbano, justificado como precio de servicios del mismo en el enfoque económico de
mercado, y como plusvalía de la que se apropia el titular de dominio (debido a la existencia de la propiedad
territorial privada) en este enfoque teórico del fenómeno urbano.

También es relevante en este enfoque, el papel del Estado en el proceso de valorización del espacio urbano,
ya que es a través de diferentes mecanismos de gestión ejercida desde las instituciones de regulación y de
acuerdo al sesgo de las políticas públicas, que el Estado incide en la corrección de los aspectos no deseados
de la urbanización espontánea, en la mediación entre los intereses particulares y colectivos, y en la
distribución de cargas y beneficios derivadas de sus acciones.

Desde las políticas públicas se interviene en la valorización del espacio urbano. La contraparte de ese proceso

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es la que establece las condiciones para el desarrollo urbano, siendo entre los principales factores
responsables de la determinación del uso y la apropiación diferencial de esa valorización, la normativa
urbanística y de Ordenamiento Territorial, los lineamientos, planes urbanos y regionales, y proyectos urbanos,
la Obra Pública en infraestructura básica y vial y equipamiento social, la política de tierras y tributaria en
relación a la misma, y otras políticas sectoriales como las de transporte o vivienda.

Así, el materialismo histórico presume que la intervención directa o indirecta del Estado debe entenderse
como un subsidio que mejora la producción del sistema económico en su conjunto y asegura el
mantenimiento y la reproducción de las fuerzas del trabajo, en aquellos ítems que no están comprendidos en
la composición del salario (generalmente bienes durables –por ejemplo, vivienda- y servicios sociales – por
ejemplo, equipamientos educativos o de salud-), pero que también, esta intervención suele generar ganancias
extraordinarias, de las que pueden apropiarse exclusiva, diferencial y selectivamente, los propietarios de las
tierras afectadas, o, mediando otros criterios, como por ejemplo, la función social de la tierra y la captación y
redistribución de plusvalías por intervención directa o indirecta del Estado en el suelo urbano, puede
establecerse una apropiación más equitativa y con sentido redistributivo del “espacio urbano” .

La ausencia o corrimiento del Estado como fuerza reguladora en la Gestión del espacio urbano y la estructuración
de la ciudad, deja librado a los actores sociales la forma de su apropiación. Se manifiesta fácticamente en los
medios de expresión que cada sector tiene para manifestarse. A menor poder, mayor visibilidad de su expresión
(marchas, manifestaciones, tomas); en tanto que a mayor poder de “lobby”, mayor invisibilidad en la toma de
decisiones de los actores sociales.

16.4 CONSIDERACIONES FINALES


Como hemos explicado, creemos que los tres enfoques reseñados tienen validez para comprender nuestras
ciudades y sus fragmentos.

Aunque no aceptamos que el mercado urbano sea de competencia perfecta y proporcione localizaciones
aceptables para todos los habitantes, consideramos que los beneficios de la centralidad en que se basa el
enfoque de la economía de mercado, operan como impulsores de localización en los agentes urbanos.

Aunque no presentamos el mismo nivel de conflicto y segregación social que el que da sustento al enfoque de la
ecología urbana, reconocemos que los fenómenos que describe inciden en cierto grado en las decisiones de
localización.

Aunque no disminuimos la importancia de los procesos que condicionan el consumo de los bienes urbanos,
reconocemos la trascendencia de los procesos de producción de los mismos, que rescata el enfoque del
materialismo histórico.

Lo que brinda esta última es un enfoque de construcción del espacio urbano donde la transformación conlleva el
conflicto por la apropiación de esos espacios, bienes y servicios. En las anteriores se brinda un panorama de
naturalidad en el cambio, -podríamos decir casi mecanicista-, donde la puja de la oferta y la demanda o la
naturalidad casi biológica por mayores espacios produce la transformación sin mayor conflicto. La teoría del
materialismo le agrega a las otras dos, la componente de la mayor o menor tensión por la obtención de esos
espacios.

En síntesis: consideramos que los tres enfoques nos proporcionan instrumentos apropiados, y que su utilización
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complementaria y adecuada a cada caso, es el mejor usufructo que podemos realizar de los mismos.

Finalmente, hay que reconocer que, en cualquier caso concreto que pretendamos explicarnos, hay elementos
circunstanciales (por ej., la aparición de la epidemia de fiebre amarilla que motivó el traspaso de San Telmo a
Barrio Norte, la zona residencial de mayor jerarquía de la ciudad), que modifican los procesos que las corrientes
teóricas postulan con un nivel muy alto de generalidad.

Cabe destacar finalmente que, a pesar de las diferencias entre los tres enfoques reseñados, todos ellos
involucran la certeza de que las ciudades son mucho más que sistemas físicos, y que, por el contrario, sus
componentes físicos tienen una interrelación muy estrecha con el resto de la realidad (subsistema construido,
organización social, marcos jurídicos-institucionales y políticos-culturales).

En dicho sentido, representan un avance epistemológico fundamental con respecto al urbanismo arquitectónico
formalista, que proponía resolver la problemática urbana a partir del diseño de nuevos artefactos físicos
exclusivamente.

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XVII. FICHAS BIBLIOGRÁFICAS


1. DIAGNOSTICO ZONA SUR CABA
EXTRACTO DEL DOCUMENTO FINAL DEL PLAN URBANO AMBIENTAL (año 2000)
EL ÁREA SUR
Objetivos
General
• Reestructurar, densificar y renovar el Área Sur, para equilibrar la sobreocupación del Área Norte.

Particulares
• Fomentar, a partir de distintos incentivos, la radicación de nuevas actividades que concurran a la
radicación de áreas industriales obsoletas y a la revitalización de áreas residenciales degradadas.
• Mejorar la accesibilidad, la infraestructura y los espacios públicos. En los sectores residenciales,
reducir los conflictos causados por las actividades molestas y el tránsito pesado.
• Elaborar y promover programas especiales para los barrios del área.

Estado de Situación
El Sur es el sector que tradicionalmente quedó postergado en relación con la dinámica de desarrollo del
resto de la Ciudad. La mayor cantidad de población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) se
localiza en ese sector, donde se encuentran la totalidad de las villas miseria, con excepción de la Villa 31
de Retiro. Asimismo, allí se presentan los niveles más altos de analfabetismo y más bajos de escolaridad
(Datos del Censo Nacional y Vivienda, INDEC, 1991).

Se considera como Área Sur a la franja de territorio de la ciudad, de ancho variable, que se apoya sobre
la margen izquierda del Riachuelo. Dicha franja llega hasta el borde del Área Central, al este; en el centro
alcanza la barranca que bordea al Cementerio de Flores y se considera que incluye a los barrios de
Mataderos y Parque Avellaneda, al oeste.
Para entender el Sur se debe incorporar una visión metropolitana que dé cuenta de la simetría de
conflictos y oportunidades que se generan a ambos lados de los límites del distrito. Comparte con los
partidos bonaerenses de Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora y el sector de La Matanza, ribereños al
Riachuelo, varias características que la definen:

• Conforma el tejido de borde de la ciudad y constituye uno de los grandes espacios intersticiales
postergados del Área metropolitana.
• Es la zona de la Ciudad que recibe mayor caudal migratorio y que concentra a la población más joven y
también a la más pobre.
• Es el área que presenta mayores niveles de contaminación debida al vertido de efluentes y residuos
contaminantes en los cursos de agua y en las zonas de relleno, las emisiones de una industria obsoleta
y la falta de obras de saneamiento y forestación.
• Contiene gran cantidad de tierras ociosas, con parcelas de grandes dimensiones que no alcanzan a
consolidarse como espacios verdes por su abandono, su contaminación, falta de uso y de estructura
interna.
• Es el área que concentra la casi totalidad de los conjuntos habitacionales de gran escala (Villa Soldati,
Villa Lugano, Piedrabuena, Illia, etc.), realizados por el Estado en base a diseños urbanísticos
diferenciados de la trama urbana predominante en el resto de la Ciudad.
• Asimismo, contiene la mayoría de las villas miseria.
• Es el área que concentra los usos que, de una u otra manera, son rechazados en el resto de la ciudad.
• Concentra la mayor parte de las instalaciones industriales y depósitos, en gran medida desactivados u
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obsoletos que generan abandono y tugurización.


• Carece en gran parte de corredores de comunicación que atraviesen el Riachuelo, lo que desalentó la
consolidación de una red de mayor calidad y densidad integrada con el resto de la Ciudad y la ribera
Sur.

En síntesis, se puede afirmar que el Área Sur concentra el hábitat más degradado de la ciudad y el que
requiere la mayor cantidad de inversiones para revertir su situación de alto deterioro.

Toda posibilidad de desarrollo de la zona estará ligada a las características que adquiera la estructura de
la red vial y de transportes, a las posibilidades de acceso, conectividad y circulación que ofrezca.

En este sentido, se pueden establecer tres grandes dimensiones de la problemática:


• Las barreras que obstruyen la circulación con el resto de la ciudad
• La falta de conectividad con los partidos aledaños del Gran Buenos Aires
• La características de conectividad interna del sector

Sobre las barreras que presenta con respecto a la ciudad, actualmente el sector presenta capacidad de
conectividad y estructuración del espacio en el sentido Este-Oeste. En cambio, en el sentido Norte-Sur
los problemas aparecen marcadamente al oeste de la avenida Sáenz. Las principales avenidas que
atraviesan la franja Sur sólo lo hacen hasta Rivadavia y con dificultades que continúan hasta el Norte a
través de vías secundarias. La única avenida importante es Nazca, que si bien se intercepta con las vías
del Ferrocarril General Sarmiento, conecta con algunos de los principales corredores circulatorios
Este-Oeste situados al Norte de la avenida Rivadavia.

Los dificultosos cruces del trazado del Ferrocarril Sarmiento afectan la conectividad entre la zona Sur y el
resto de la ciudad. Esta situación requiere un análisis particular para resolver definitivamente el sistema
de corredores Norte-Sur. Si bien este ferrocarril significa un obstáculo entre Caballito y Villa Luro, y es
posible superarlo mediante los pasos a nivel habilitados, entre Villa Luro y Liniers la existencia de los
talleres ferroviarios impiden el paso, restando continuidad a las vinculaciones Norte-Sur.
Algo similar ocurre con la playa de maniobras de Caballito.

En cuanto a la falta de conectividad con los partidos aledaños del Gran Buenos Aires, la otra barrera que
condiciona los desplazamientos en sentido Norte-Sur, es el Riachuelo. El cruce del Riachuelo aparece
como una clara necesidad tanto para la red vial del Sur de la Ciudad como para las necesidades de
desarrollo de ambas márgenes. Sobre Lanús y Lomas de Zamora la situación de borde es más compleja,
ya que no aparece claramente la estructura de la red que canalizaría el flujo vehicular.

El tejido apretado de la zona de Villa Caraza, Villa Diamante y Valentín Alsina Oeste ofrece una
conectividad tortuosa que deberá resolverse cuidadosamente y en cooperación con los municipios de
Lanús y Lomas de Zamora. En primera instancia, los cruces ofrecerían alternativas a los congestionados
Puente Uriburu y Puente La Noria y a los corredores de Pavón, Remedios de Escalada y 10 de
Septiembre como conexión local y con el centro de los dos partidos mencionados.

Por último y en contraposición a lo anterior, existe una importante red de avenidas que ofrece
potencialmente muy buena conectividad interna, al tiempo que las barreras urbanas existentes no
presentan la rigidez típica de las de la zona norte. Las barreras que representan los grandes predios
baldíos y ferroviarios no han logrado un nivel de consolidación en sus usos actuales como para no poder
ser atravesadas en una hipótesis de estructuración de la red vial que así lo requiera. De la misma manera,
las villas y los hospitales pueden resultar "atravesables" si se combinara la necesidad de estructurar la
red con procesos propios de recuperación, refuncionalización o reciclaje.
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Es decir que las barreras del Sur, a diferencia de las del Norte o los estrangulamientos que se producen
en el cruce de Rivadavia y las vías del Sarmiento o los distintos ramales del Mitre, pueden mejorar su
funcionamiento interno, (el de las villas, los Hospitales, los grandes predios baldíos y las playas
ferroviarias), con una reestructuración vial de la zona.

Aspectos Positivos
• Disponibilidad de grandes lotes vacantes o terrenos aptos para la refuncionalización y localización de
nuevos usos
• Relación con el Riachuelo que, una vez recuperado, puede convertirse en un punto de interés para la
ciudad

Aspectos Negativos
• Creciente empobrecimiento de la población del Sur
• Aumento de la población de las villas miseria no regularizadas
• Fuerte contaminación del Riachuelo
• Deterioro de las condiciones estructurales y de habitabilidad de los conjuntos habitacionales
• Conflicto entre actividades industriales y usos residenciales y el parque industrial abandonado
• Poca conectividad vial con el resto de la ciudad y con el sur del Área Metropolitana

Lineamientos Propositivos
• Fortalecer los centros secundarios y barriales existentes en el Área Sur
• Desarrollar nuevas centralidades en función de las demandas presentes y previstas
• Integrar el sistema de áreas centrales con los centros inmediatos del Gran Buenos Aires
• Eliminación de las barreras urbanísticas constituidas por los pasos a nivel de las principales arterias, en
particular la línea del ferrocarril Sarmiento
• Definición de una red de tránsito pesado que permita el desarrollo industrial y residencial del área
• Conformar sistemas verdes que atraviesen el área, a partir de la refuncionalización de la playas
ferroviarias o los equipamiento obsoletos
• Maximizar la accesibilidad y la posibilidad de uso de la ribera del Riachuelo
• Consolidar el equipamiento educacional superior y de salud del área
• Localización de usos especiales, creando en el sur atractivos para mejorar su calidad global
• Centro de exposiciones con posible localización en predios del Autódromo o la Avenida Roca o la AU7
• Reacualificar sectores urbanos degradados con una adecuada mezcla de actividades residenciales e
industriales
• Constitución de tejido residencial entre Villa Lugano y Villa Soldati
• Resolver situaciones de hábitat subóptimo
• Urbanización definitiva de las villas miseria
• Eliminación de los basurales a cielo abierto

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

2. ENTREVISTA A PETER HALL


COOPERACIÓN Y LIBERTAD PARA LA CIUDAD DEL MAÑANA
Por Marcelo Corti, Hayley Henderson y Demián Rotbart

El prestigioso urbanista inglés Sir Peter Hall estuvo en Buenos Aires invitado por el Instituto para la
Ciudad en Movimiento, la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y Café de las ciudades, con la
colaboración de la Embajada Británica y el British Council de Argentina y, muy especialmente, el Instituto de
Estudios Urbanos de la Universidad Católica de Chile. Hall, reconocido internacionalmente por sus
investigaciones sobre ciudades y su gran influencia en la práctica del planeamiento urbano, es en la
actualidad Presidente de la Town and Country Planning Association y se desempeña como Profesor
Bartlett de Planeamiento y Regeneración en el University College London. Es en particular un gran estudioso
y activo difusor del movimiento de la Ciudad Jardín y en este momento trabaja como asesor especial de
cuestiones estratégicas en temas de planificación urbana en diversas ciudades alrededor del mundo.
Recientemente ha jugado un rol fundamental en la programación urbanística de las Olimpíadas de Londres
2012 y en el desarrollo de la estrategia de renovación urbana para el Thames Gateway (región a ambas
márgenes del río Támesis, en la zona este de Londres). Como el urbanista más destacado de su generación,
hoy en día promueve la búsqueda del desarrollo sustentable, la innovación en la ciudad y un regreso hacia
los orígenes sociales del urbanismo.
Durante su estadía porteña, el profesor Hall brindó en el auditorio del Consejo Profesional de Arquitectura y
Urbanismo (CPAU) una conferencia acerca del planeamiento urbano y los factores esenciales para
concebir un futuro exitoso para las ciudades. Hall realizó esta presentación en el marco del Curso de
Gestión de Ciudad organizado por UOC, CPAU, la Universidad Nacional del Nordeste (UNNE) y Café de las
ciudades. Posteriormente, el equipo de CdlC acompañó al invitado a una recorrida por la ciudad,
durante la cual conversamos con él sobre sus perspectivas sobre el futuro del planeamiento urbano y, en
particular, la gobernabilidad en áreas metropolitanas, el modelo de ciudad jardín, las discusiones sobre la
densidad apropiada para las ciudades y los desafíos planteados por los requisitos de creatividad y
sustentabilidad ambiental, social y económica.

Según Hall, el planeamiento urbano es un movimiento que maduró hace poco más de 100 años en
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diversas ciudades alrededor del mundo, desde Londres hasta Nueva York, en gran parte como respuesta a las
condiciones deplorables de la vivienda. Este fue el caso en las grandes ciudades de inmigrantes, como
Nueva York y Buenos Aires, donde la gente buscaba nuevas soluciones para vivir y trabajar en la ciudad
industrial. En este contexto se forjaron los orígenes sociales de la planificación urbana y nació el
movimiento de la Ciudad Jardín en Londres. El entrevistado sugiere que “fue justamente cuando los
países se enriquecieron y las condiciones de la vivienda mejoraron que el resorte principal que empujaba al
movimiento de la planificación se ha debilitado” y sólo sobrevive como un mecanismo regulatorio. Sin
embargo, encuentra en Buenos Aires características comunes con otras ciudades del tercer mundo, con un
gran número de personas empobrecidas y con necesidades básicas insatisfechas, por lo que todavía
representa “un caso abordable para el tipo de urbanismo visionario que se inventó en Europa hace 110
años”.
En el año 1898 Sir Ebenezer Howard presentó por primera vez su propuesta para La Ciudad Social; una red
metropolitana de comunidades-ciudades jardín, cada una autosuficiente pero interconectadas entre
ellas y a una ciudad central por un servicio de tren municipal. Hall ha reafirmado la relevancia actual de
este modelo para generar soluciones practicables con el objetivo de enfrentar los desafíos de las metrópolis
de hoy, entre las cuales destaca cuatro cuestiones principales. En primer lugar, existe un desafío
económico de adaptación de una economía industrial a una nueva basada en servicios; en segundo
término, un desafío ambiental, particularmente el cambio climático. El tercer asunto incumbe a la calidad de
vida urbana y la última cuestión es “¿qué es lo que hace a una ciudad innovadora?”.
Con respecto a las cuestiones principales de las ciudades, Hall plantea una paradoja: los lugares más
innovadores de las ciudades no son los que brindan la mayor calidad de vida ni los que cuentan con las
mejores condiciones medioambientales. En cambio, las localizaciones innovadoras tienden a surgir en
áreas antiguas y degradadas. Sin embargo, y en la búsqueda de una aproximación equilibrada al desarrollo,
Hall nos anima a considerar casos en los que las ciudades adoptaron una estrategia deliberada para alcanzar
la sostenibilidad medioambiental y generar las condiciones necesarias para fomentar la innovación, así
como adoptar un enfoque que responda a las circunstancias cambiantes de la economía, como en
Estocolmo, Suecia, o en Friburgo, Alemania. Hall encuentra como tema principal -aunque
desafortunadamente pareciera ser de escasa relevancia en la agenda política de Buenos Aires- la necesidad
de contar con un sistema regional de transporte integrado para generar un marco para el desarrollo que
dirija la localización de los nuevos barrios, los cuales podrían desarrollarse de varias maneras,
incluyendo iniciativas públicas, privadas y mixtas e incluso usando el modelo de ciudad-jardín.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

cdlc: ¿Cree usted que existe la posibilidad de concebir una especie de modelo de ciudad-jardín efectivo
para América Latina, como lo fue una vez en Europa?
Peter Hall: Sí, creo que todavía existen argumentos para una solución urbana como la ciudad- jardín.
Pienso que hay motivos sólidos para reinventarlas y también para recordar sus orígenes sociales. Cuando
Ebenezer Howard escribió su libro Garden Cities of Tomorrow, quiso promover no sólo la creación de una
nueva forma física, la ciudad- jardín -que debía ser un lugar particular con aproximadamente
30.000 personas, con industrias propias y conectado a un sistema mayor de ciudades-jardín al que llamó la
Ciudad Social- sino también que éstas fueran construidas de una manera totalmente diferente, como
emprendimientos cooperativos por la población que las habitaría. Lamentablemente, esta parte de la visión de
Howard nunca funcionó bien, porque en el principio no fue muy exitosa. Él no pudo hacer lo que planeaba,
que era aprovechar del aumento de la renta para desarrollar una fuerte estructura de servicios sociales, una
especie de Estado de Bienestar local. La pérdida de esta visión no fue solamente muy triste, sino también
bastante trágica. Creo que todavía existe la posibilidad de re-examinar la visión original de Howard para ver
cómo podríamos generar ciudades-jardín en todo el mundo.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Para Hall, la visión de Howard era esencialmente cooperativa. “Existe ese diagrama famoso llamado el
Esquema de Tres Imanes, donde tiene la ciudad, el campo y la ciudad-campo, la cual representa la ciudad jardín
y debajo de la imagen se encuentra las palabras “libertad y cooperación”. Se podría decir que eso fue
solamente un eslogan, pero su intención fue que fuera mucho más: la libertad y la cooperación fueron las claves
verdaderas para crear estos nuevos lugares. Eso representa el modelo puro de Howard, pero después vendría
lo que muchos consideramos una perversión de la idea original. Después de que escribió su libro, los
desarrolladores comerciales empezaron a construir “ciudades-jardines” en todo el mundo, en Inglaterra,
Francia, Alemania, Japón, y también acá en Buenos Aires. En esencia, estas comunidades comprenden
asentamientos aburguesados de commuters y eso nos lleva a pensar si las ciudades jardines deben y pueden ser
autosuficientes o si siempre tenderán a ser barrios-dormitorio. El tercer modelo es el del Estado; por ejemplo,
lo que veíamos en Inglaterra después de la Segunda Guerra Mundial, en los pueblos satélites de los
alrededores de Estocolmo en los ‘50 y ‘60 y más reciente en los “poblados fénix” de Holanda, donde el
Estado y los privados ambos han llevado a cabo estos desarrollos durante los últimos 15 años.
Sin embargo, es más fácil utilizar estos modelos en los países igualitarios. No es accidental que a los
suecos les resultara fácil implementar estos proyectos hace 60 años, cuando era probablemente la
sociedad más igualitaria que jamás haya existido. Los países y las ciudades latinoamericanos siempre han
sido ejemplos extremos de desigualdad de ingresos y Buenos Aires no es en este aspecto muy diferente a
Lima, San Pablo o el Distrito Federal de México, donde existe una yuxtaposición de barrios cerrados muy
ricos rodeados por paredes muy altas al lado de asentamientos informales. Estos barrios están totalmente
segregados entre sí, excepto por ser vecinos; es claramente una situación no satisfactoria. Creo que siempre
existen maneras y medios para alentar que los pobres y los ricos vivan en proximidad; aunque no compartan la
misma torre de departamentos, se puede, por ejemplo, intentar asegurar que sus hijos vayan a la misma
escuela, aunque eso también se complica cada vez más con el crecimiento de la educación privada en
muchos países. Va a ser muy difícil alcanzar estos ideales, pero no es imposible en absoluto y tenemos que
encontrar el camino para realizarlos.
Pienso que en general el modelo es fomentar las acciones cooperativas voluntarias, quizás a través de
ventajas financieras o tributarias a las organizaciones de asistencia mutua, participativas, sin fines de lucro
-o quizás con ganancias reducidas- que específicamente estarán a cargo de construir nuevas
comunidades, como en Suecia en los ‘50 y los ‘60 o el Movimiento de Inquilinos Asociados (Co- partnership
Tenant’s Movement) en Londres hace cien años. Este movimiento fue desplazado en Inglaterra después de la
Primera Guerra Mundial y fue reemplazado por acciones del Estado, esencialmente vivienda social.
Deberíamos mirar hacia atrás a estos proyectos para entender cómo funcionaban y por qué dejaron de existir -

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

creo que frecuentemente fue por algo extraño, por circunstancias arbitrarias y desafortunadas- para ver qué
podemos aprender”.

cdlc: Una de las características de Buenos Aires que podría llegar a ser distinta en una ciudad europea es el
ritmo al que se desarrolla. Dado este contexto de crecimiento, ¿qué modelo de gobernabilidad o patrón de
desarrollo como ciudad-jardín podría imaginar para esta ciudad?
Peter Hall: Nunca hemos manejado áreas urbanas del tamaño de Buenos Aires, ni de México DF o San Pablo,
Brasil. Londres tenía solamente 5 millones de habitantes cuando Howard escribió su libro, lo que en ese
momento era una ciudad muy grande. Es la combinación de tamaño y de ritmo de crecimiento. Es como un
monstruo metropolitano muy vasto, que siempre se expande y se expande hacia la periferia. ¡Es casi como si
tuvieras que correr para seguirle el paso! Entonces, yo alentaría el establecimiento de una comisión
metropolitana para la gobernabilidad, que sea más bien flexible. Entiendo las dificultades políticas, pero usaría
el mecanismo de la movilidad, que parecería funcionar bien en otras ciudades del mundo, especialmente en
Europa y en varias ciudades norteamericanas. La gente ve con frecuencia que algo no está bien con el sistema
de transporte, lo que puede estimular la cooperación de una manera que no funcionaría tratándose de otros
temas, particularmente si se logra alcanzar niveles altos (por ejemplo el gobierno nacional) para conseguir
fondos para la iniciativa. El dinero implica cierto grado de poder. Es una combinación de estos factores lo que
permitiría augurar un sistema regional de transporte urbano, que proveería un marco para la localización de
nuevos lugares. Quizás los nuevos lugares podrían ser desarrollados de una variedad de maneras con
operaciones también distintas, incluyendo, espero, cooperativas.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

A pesar de su interés en la Ciudad Jardín, Hall es partidario de la diversidad de modelos de desarrollo


urbano: “Existen diferentes maneras de medir densidad. Sin embargo, hubo un acuerdo hace más o
menos 10 años en el Reino Unido por el Urban Taskforce para que todos los nuevos desarrollos tuvieran
densidades mínimas de 30 unidades por hectárea. Es posible que no parezca muy alto, pero iba a ser un
mínimo, que podría ser aumentado y mucho más en localidades con buena accesibilidad; por ejemplo,
alrededor de estaciones de subte u otros nodos de intercambio de transporte. Deberíamos tener densidades
variables que provean el estilo de vida que las personas quieren, reconociendo que existen diferentes estilos
de vida y, en particular, diferentes estilos de vida relacionados a las distintas edades.

La tendencia es que los hijos se van de la casa y buscan vivir en alta densidad, especialmente cerca del
centro de las ciudades, porque les gusta ese estilo de vida, la interacción. A su vez, cuando ellos tienen
hijos, quizás cuando tienen 30 años o más, van a moverse de nuevo a un lugar de baja densidad donde
encuentran mejores condiciones para criar a sus hijos. Y, cuando se encuentran solos en casa de nuevo, es
probable que vuelvan a la ciudad porque valoran los servicios urbanos en oferta en el centro. Claro que no es un
patrón fijo y estoy consciente que existen algunas culturas que sostienen densidades más altas, incluso para
las familias. En Friburgo, en barrios como Vauban, han construido comunidades de densidades mixtas
durante los últimos 10 años. Existen densidades medianas, típicamente de 4 o 5 pisos y además tienen
viviendas unifamiliares y algunos edificios de departamentos alrededor de espacios verdes, jardines y
grandes huertas comunitarias. Las personas que visitan estos lugares encuentran un mundo maravilloso,
particularmente para los niños. Existen grupos, los Baugruppen, donde los habitantes se juntan con un
arquitecto o un paisajista y diseñan los lugares para ellos y sus propios niños. Funcionan extremadamente
bien. No hay entonces un modelo universal y me parece que podemos aprender mucho de los mejores casos".

cdlc: En su conferencia sostuvo que no solamente es importante la cuestión del ritmo del crecimiento en las
megaciudades sino también la escala. ¿Piensa que el tamaño real es un problema en sí mismo y que
deberíamos fomentar la regionalización o implementar políticas de decrecimiento para confrontar el
sprawl urbano?
Peter Hall: Me gustaría pensar que no es un problema o que no debería ser un problema, aunque es
probable que lo sea (ríe). ¿Por qué digo eso? Porque creo que el proceso de expansión y
descentralización de la ciudad no solamente afecta a donde vive la gente y a donde van sus hijos para
educarse, sino también a la cuestión del empleo. La desconcentración del empleo es más lenta, por lo
tanto, comienza un proceso donde volúmenes muy altos de personas viajan a la ciudad todos los días,
como ocurre en Buenos Aires. Sin embargo, la evidencia mundial nos muestra que después los trabajos
siguen a la gente, en parte porque se genera una economía local basada en las demandas de la
población residencial (las tiendas, las escuelas) y también porque otros tipos de empleo acompañan el
desarrollo local. El traslado de las actividades se convierte en algo lógico, en lugar de tenerlas en la
ciudad central, como en Londres o Buenos Aires.
La evidencia parece ser que se puede alcanzar un nivel bastante alto de autosuficiencia si una comunidad se
localiza aproximadamente a 100 km. del centro de una ciudad grande. En este escenario, el 80% o más de
la población residencial encuentra empleo localmente, aunque existe una proporción que viaja largas
distancias para ir al trabajo. De esta manera, se logra materializar algo que planteó Ebenezer
Howard, casi a través de las fuerzas del mercado. Pero no es fácil y lo más probable es que ocurra si existen
fuertes controles de ordenamiento territorial, con elementos como un cinturón verde (green belt).
cdlc: ¿Es posible anticipar cuál será el rol de los planificadores urbanos en el futuro?
PH: Imagino a los planificadores desarrollando una variedad de trabajos. Siempre existirá una necesidad
básica de regulación, de planificación basada en la regulación de los usos del suelo y en evitar que la
gente haga lo que realmente desearía hacer en un mercado abierto, cuando esto pueda tener efectos
negativos. Pero más allá de eso, creo que los planificadores tienen la tarea de ser mucho más imaginativos y,
considerando la relevancia de los cambios en el espacio geográfico, aprender a preverlos e incluso prever

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cuáles ocurrirán con mayor rapidez. Durante los últimos 30 años, las ciudades experimentaron cambios
notablemente rápidos, incluso en ciudades que previamente no evolucionaban a ese ritmo, como por ejemplo
Londres. Esta dinámica está siendo impulsada por fuerzas económicas, en particular la desindustrialización
de estas ciudades, lo que implica profundos cambios sociales y económicos. Esto crea nuevos problemas
pero también nuevas oportunidades para los planificadores, ya que sectores completos de la ciudad que eran
prósperos bajo la vieja economía pueden dejar de funcionar con mucha rapidez.
Un ejemplo de esto son las Olimpíadas de Londres, que se van a realizar porque hace 30 años las
industrias de la zona este de Londres comenzaron a cerrar. Luego de que el puerto cerrara, los tomadores de
decisiones tuvieron que considerar cómo reciclar enormes áreas de suelo para crear nuevos puestos
laborales, en cierto sentido para reemplazar los trabajos que se habían perdido. Claro que en general la gente
que tomó los nuevos trabajos no era la gente que había perdido los antiguos, lo que fue un problema,
pero por lo menos la economía siguió en movimiento.

MC, HH y DR

Agradecemos la cooperación y los aportes de Andrés Borthagaray, el Instituto para la Ciudad en Movimiento,
la Embajada Británica y el British Council de Argentina y el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad
Católica de Chile.

3. FERNANDO CARRIÓN MENA


“AHORA, EL PRINCIPAL MIEDO ES HACIA EL OTRO”
UNA MIRADA SOBRE LA INSEGURIDAD EN LAS CIUDADES Y CÓMO FORTALECER LA LUCHA COMÚN CONTRA
LA VIOLENCIA. “DEBEMOS IR HACIA UN CÓDIGO PENAL SUDAMERICANO”, PROPONE ESTE EXPERTO.
Por Marina Oybin

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Tiroteo en Filipinas. La economía ilegal –contrabando, drogas– genera violencia en todo el mundo.

Especialista en seguridad ciudadana, y desarrollo de políticas de planificación urbana, el arquitecto ecuatoriano


Fernando Carrión Mena conversó con Ñ y analizó en profundidad qué ocurre con la inseguridad en las
ciudades del tercer milenio. “La violencia –afirma Carrión Mena– no puede entenderse a partir de una política
penal porque trasciende lo que está tipificado: hay violencia simbólica, hechos de odio y de racismo, que en
muchos países no están incluidos en el código penal”.
¿En qué se diferencian los delitos modernos de los tradicionales?
El delito o la violencia moderna utiliza altísima tecnología, tiene alcance internacional y una fuerte división
del trabajo. Es bien distinto al delito tradicional, que en algunos casos consistía en una estrategia de
supervivencia. Hoy tiene un cierto nivel de autonomía frente a la sociedad por su gran capacidad económica.
¿Cuál fue la variación en la tasa de homicidios en América Latina en los últimos años?
El promedio de homicidios en América Latina se duplicó en los últimos veinte años. Las tasas más altas
están concentradas en Centroamérica, Honduras, El Salvador, Jamaica, Guatemala, Haití y República
Dominicana; en cambio, las tasas más bajas a nivel regional están en Chile, Uruguay y Argentina. Las zonas
de frontera concentran tasas de homicidio más altas. México tiene una tasa promedio de 18, y en la frontera con
los EE.UU. es de 75. Argentina, en 2007, esos son los últimos datos disponibles, tenía una tasa de 14
homicidios por 100 mil habitantes, y todas sus fronteras tienen tasas superiores. La más alta es la frontera con
Uruguay, que llegó a tener 19. A nivel mundial estamos viviendo un ascenso de las economías ilegales
(de armas, contrabando, vehículos, narcotráfico) que tienen como lugar central las fronteras.
En el libro “Ciudades, una ecuación imposible” dice que la violencia es subjetiva y convierte el temor en el
principal imaginario social.
Esto ocurre en todas las ciudades de América Latina. Según Latinobarómetro, en 2000, la demanda de
seguridad estaba en cuarto lugar. En 2007, en segundo lugar, y desde 2008, es la primera demanda de toda la
población de nuestras ciudades.
¿Cuál es el principal miedo?
El miedo al otro. Los sectores populares tienen mucho temor en el lugar de trabajo y también donde los
sectores de altos recursos conviven: hay policía privada y video cámaras, y se ven permanentemente
observados. Los sectores de altos ingresos tienen mucho miedo en la centralidad urbana. Mientras los
sectores populares caminan largas distancias, los sectores de altos ingresos caminan muy poco en su propio
círculo: salen de allí y empiezan a sentir miedo al otro.
¿Y la clase media?
Probablemente sea la que más seguridad siente en la ciudad porque como no es tan distante frente a los
sectores de altos ingresos ni frente a los sectores de bajos ingresos, el otro no se percibe tan distinto como
ocurre en esta polarización entre pobres y ricos.
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

¿Cuáles son las ciudades más seguras y dónde la gente tiene menor percepción de miedo?
En general las ciudades más grandes en América Latina tienen las tasas más bajas.
¿Cree que en América Latina se oscila entre propuestas de mano dura y populismo penal?
Como las políticas de seguridad se hacen con las encuestas de opinión pública, el diseño de las políticas
obedece a las víctimas, que, generalmente, reaccionan con sentimiento de venganza más que de justicia. Por
eso el populismo penal y la mano dura crecen, y se pide menor edad de imputabilidad penal.
¿Cómo se podría reestructurar la policía en América Latina?
El principal problema es la privatización de la policía: hoy por cada policía público tenemos tres privados. Y
dentro de la policía privada tenemos una formal y otra informal, que no tiene ningún control. En segundo
lugar, habría que impulsar un proceso de reforma al interior de la institución policial para democratizarla.
¿El miedo es una de las percepciones que lleva a actuar con menos racionalidad?
Lo que está ocurriendo es que este imaginario del miedo lleva a tener determinadas pautas de conducta de la
población, quizá la más complicada de estas sea la justicia por mano propia: como no tengo una respuesta
del Estado o de las instituciones que deben garantizar mi seguridad, decido enfrentar el tema: una de las
manifestaciones más claras de esto es el incremento de armas en manos de la sociedad civil.
¿En todas las ciudades?
Sí. En general, hay una relación de cuatro a uno: un arma legal que tiene permiso de porte y cuatro que
no lo tienen. Esta situación se da con fuerza en Centroamérica, en el triángulo del Norte que incluye
Guatemala, Honduras, y El Salvador, Colombia, Brasil y EE.UU.
Usted mencionó Colombia, uno de los casos donde el plan para desactivar el delito lo propagó.
Con el plan Colombia se rompe espacialmente la lógica de cárteles territoriales como el cártel de Cali y el
cártel de Medellín. Al romperse, toda la lógica de circulación y de las rutas la empiezan a asumir los
cárteles mexicanos, que empiezan a tener un peso mayor en el mundo y obtienen más poder. Una buena parte
de los lugares de procesamiento de droga y laboratorios se desplazaron hacia Ecuador, Perú y Brasil, en
condiciones mucho más ventajosas.
Si uno piensa que el delito se produce porque no se ha interiorizado la norma y no hay temor a la pena
pareciera dejar de lado otras variables de análisis.
Creo que todas las economías ilegales vinculadas al narcotráfico, a las armas y a la trata han generado una
autonomía de ese tipo de delitos frente a la pena y frente a la sociedad: es tal la cantidad de recursos que
manejan que pueden hacer lo que quieran.
Como las maras en Honduras.
Exacto, como las maras o lo que pasó incluso hace años en San Pablo con el Primer Comando de la Capital en
Brasil, que logró paralizar la ciudad de San Pablo y dejar cientos de muertos: desde la cárcel daban las
instrucciones y tenían contacto con el sistema de transporte público, taxis, etc...
¿Estamos entrando en una nueva fase en cuanto a la seguridad a nivel mundial?
El problema es que el delito se define en los parlamentos nacionales. Es absolutamente necesaria una
política internacional respecto a los marcos jurídicos: a través de Unasur habría que establecer diez o doce
delitos tipificados del mismo modo en todos los países miembros. El Parlamento de la Unión Europea va en
esa dirección. Además, se debería tener una corte penal sudamericana y una policía propia: así como está
Interpol, que es una policía Internacional, América Latina debería tener su policía.
Se evitaría que los delincuentes escaparan de un país a otro.
Exactamente. Por ejemplo, el vicariato en los diez países debería estar tipificado. Pueden ser delitos atroces
como el secuestro, el narcotráfico, la violencia de género. Deberíamos ir hacia un código penal sudamericano.

4.- EL ESPACIO DE LA MOVILIDAD URBANA


Manuel Herce Vallejo

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En la sociedad actual la movilidad de las personas ha adquirido una importancia muy superior a la que tenía
en periodos anteriores de la ciudad contemporánea. De ello es prueba la relevancia que ha tomado esa palabra
no solo en el discurso urbanístico y el ambiental sino también en los planes de infraestructuras de transporte,
incluso aunque éstos hayan sido formulados con otros objetivos, más centrados en la articulación territorial o
el desarrollo económico.
Lo que no significa que el concepto tenga el mismo significado en cada uno de esos discursos, en los que se
utiliza con muy diversas intenciones. Pero lo que es cierto es que la palabra movilidad ha ido desplazando a
la palabra transporte, no por motivos coyunturales sino porque realmente son conceptos de diferente alcance.
Esta nueva realidad social ha puesto en crisis no solo las certezas sobre las que se basaba el Urbanismo y la
Ordenación del Territorio, hasta el extremo que su tradicional enfoque economicista está en profunda
mutación. De ello es una muestra el hecho de que el determinismo de los factores de localización de las
actividades económicas ha sido sustituido por criterios de oportunidades, oferta de externalidades,
competencia entre espacios, especialización territorial, mutación constante de usos del territorio, etc.
Estamos ante un territorio donde se intercalan usos, donde se mezclan espacios centrales y espacios
periféricos; un territorio de actividades diversas, frecuentemente cambiantes o efímeras, con espacios
especializados (de comercio, de ocio, de servicios, etc.) que no es sólo que atraigan usuarios sino que su
supervivencia descansa en su capacidad de incrementar esa atracción.
De ahí el creciente énfasis puesto sobre la construcción de infraestructuras, de todos los tipos y niveles. Esta
primera reflexión pone de relieve una situación paradójica. Las infraestructuras siguen siendo, y cada vez más,
el soporte fijo de la economía de una región, como sector de inversión generador de empleo e innovación y
como condicionantes de su desarrollo, pero lo que está cambiando aceleradamente es su rol como
discriminador de los niveles de servicios directos que se ofrecen al ciudadano.
Su papel como factor de desarrollo económico ha llevado a una permanente reivindicación de ampliación de
las redes, de aumento de su complejidad. La paradoja reside en el hecho de que la ampliación indiscriminada
de redes de infraestructuras se traduce en más dispersión de la ciudad, lo que genera, entre otras cosas, un
modelo de movilidad insostenible, de consumo de energía alto y de creciente internalización de costes para
amplias capas de ciudadanos.
El discurso de la producción constante de nuevas infraestructuras y no de la gestión más racional de las
existentes, es claramente falaz porque, en el extremo, es imposible, y no conveniente la creación de un
territorio absolutamente isótropo y homogéneo.
Su consecuencia es la continuada expansión de la plusvalía urbana según un modelo que produce profundas
diferencias espaciales en el acceso a los servicios, bien por diferentes gradientes en su penetración al
espacio, bien por precisar de una financiación-gestión por el sector privado que se traduce en diferencias del
nivel del servicio recibido según la capacidad económica de los usuarios. Modelo que siempre culmina en
que los ciudadanos de las periferias están obligados a pagar por servicios que son gratuitos o más baratos
para los ciudadanos de los centros urbanos, incrementándose así, frecuentemente, las diferencias en su renta
percibida.
La alternativa a ese proceso solo puede venir de ser capaces de entender que solo con la concentración
urbana y con la densidad de ocupación del suelo puede alcanzarse un nuevo modelo de movilidad que atienda
a las necesidades de todos los ciudadanos, que descanse sobre formas menos costosas y saludables de
desplazamiento.
Discurso al que la sociedad no será permeable con facilidad, porque está enmascarado por otros,
aparentemente “progresistas”, de reequilibrio territorial en la ocupación urbana, ciudad-región, ruralización de
una parte del hábitat urbano, etc.
La nueva realidad social y territorial está transformando también los paradigmas consolidados sobre
planificación del transporte, campo que había consolidado una rama propia de la ingeniería civil, después de
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un largo periodo de más de medio siglo de existencia, con sus propias certezas científicas y con un complejo
instrumental de análisis, predicción y planificación.
Muchas de esas certezas han sufrido, a su vez, una profunda crisis que pone en cuestión los enfoques y
métodos con que se han abordado hasta ahora los planes de transporte. Hasta el extremo que se está
produciendo en este campo un relevante cambio relevante de paradigma, entendido éste como aquellas
alteraciones de certezas científicas que llevan a una mutación profunda de enfoque en una disciplina científica.
Si la quiebra del modelo económico propio de la era industrial ha implicado la disminución (en términos
relativos al total) del volumen de desplazamientos con origen y destino reiterados cada día, la lógica del valor
potencial del suelo y de las actividades que soporta lleva a un escenario en el que será difícil predecir el
volumen y tipo de las relaciones de conexión, que mostrarán alteraciones marcadas fuertemente por la
oferta de infraestructuras y de espacios adaptados a las distintas formas de desplazamiento.
En este contexto, la multiplicación de viajes es un reflejo de la realización de oportunidades de conexión, y es
una obligación de equidad democrática que sea posible para todos. La nueva sociedad postindustrial no está
estructurada, o está cada vez menos, en grupos ligados al trabajo o a la vecindad; es una sociedad
individualizada, con relaciones a diferentes niveles, donde juegan un papel creciente los instrumentos en los
que descansa esa capacidad de conexión múltiple, como el computador personal y el teléfono móvil.
Y por ello, de poco vale un enfoque del problema a resolver, el transporte de personas, que descansaba en
planteamientos de satisfacción de una demanda de transporte ligada a la denominada movilidad obligada, que
se suponía era la que provocaba las puntas de concentración de viajes que, a su vez, determinaban el tamaño
de las redes viarias y de los sistemas de transporte masivo.
En primer lugar, la propia división de la movilidad en obligada y no obligada está en crisis, como
consecuencia del cambio de organización social expuesto. Esa atención prioritaria a unos determinados
motivos de viaje ha traído como consecuencia la desatención a otros, no catalogados como obligados. Porque
lo que está en juego es la satisfacción de las necesidades de conexión, que incluyen motivos muy variados y
con alteración frecuente de su expresión espacial y temporal.
En segundo lugar, porque ya comienza a no ser tan cierto que la demanda se exprese en dos puntas muy
marcadas a lo largo del día, y los desplazamientos (incluso por los motivos que hasta ahora se entendían
como obligados) se distribuyen a lo largo de la jornada, como consecuencia lógica de una proliferación de
destinos de un mismo trabajador, de desplazamientos de formación y estudio, y de motivaciones de viaje tan
obligadas desde el punto de vista social como las dos citadas.
En suma, el ejercicio del derecho a la conexión, a la movilidad de las personas y al transporte de bienes,
implica la atención a todas las formas de desplazamiento, lo que significa un cuidado preferente de las formas
que consumen menos energía y crean menos dependencia y obliga a poner el acento en el tipo de
infraestructuras que se ofrecen, en sus características y efectos, y en la gestión del espacio público urbano.
Supone, por tanto, la intervención de la Administración pública para garantizar una oferta de espacio público
adaptado a cada forma de movilidad y de sistemas de transporte para ellas; lo que implica un cambio
importante de enfoque, que ha de afectar a los métodos con que hasta ahora se ha planificado el transporte
urbano.
A ello ha de añadirse que cada vez, aunque quizás demasiado tarde, son más presentes las consecuencias en
el consumo energético y en las emisiones con fuerte impacto ambiental de un modelo de transporte basado
fundamentalmente en el automóvil; pero, quizás, se haya sido puesto menos de relieve los riesgos de
exclusión social que ese modelo conlleva para amplias capas de población.
Pero también, a este respecto, se precisa de una cierta clarificación de las perspectivas con que se aborda la
sostenibilidad y se entremezclan en la discusión actual sobre la movilidad, porque suponen acepciones
diferentes y, por tanto, llevan a conclusiones y estrategias que pueden ser contradictorias. El termino de
sostenibilidad, tan divulgado en la actualidad (y quizás, por eso, tan banalizado) puede ser entendido en
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

términos energéticos, de impacto ambiental o de integración social.


Aunque puedan llevar a conclusiones semejantes, no es lo mismo la sostenibilidad energética (que pone el
acento en alternativas de desplazamiento de consumo energético menor) que la sostenibilidad ambiental (que
pone el acento en la reducción de emisiones) y que la sostenibilidad social (que pone el acento en una mayor
equidad en el acceso a la movilidad).
No tener en cuenta esta diferenciación puede llevar al absurdo de que se establezcan mecanismos de
encarecimiento energético o de uso de infraestructuras que simplemente expulsen a una gran cantidad de
usuarios del sistema, o que, con el principio de quien contamine pague, se utilicen las herramientas fiscales
para gravar unos modos de transporte que pueden contaminar poco pero ser insostenibles en términos
energéticos, o simplemente permitan gozar de privilegios a los que pueden pagarse esa contaminación.
En un territorio de superposición de redes de comunicación que posibilitan velocidades muy diferentes, las
carencias o las dificultades de acceso a su uso entrañan claros riesgos de exclusión social. Exclusión de las
capas de población que no disponen de vehículo propio motorizado en un sistema de transporte que lo
privilegia, o de aquellos a los que la ocupación masiva del espacio por ese tipo de vehículos les impide ir a
pie o en bicicleta, o que no pueden utilizar aquel tipo de vehículos o no lo encuentran adecuado al motivo y
duración del desplazamiento, y, sobre todo, para ciudadanos que trascurren gran parte de su tiempo en
intercambios de un trasporte colectivo que resulta a menudo ineficaz.
Las nuevas realidades de la velocidad y de la comunicación digital no deben engañar ante los desafíos que
conllevan, que son no sólo de eficacia económica sino también de justicia social. Porque fijarse sólo en lo
primero lleva a soluciones excluyentes, como disminuir la sobrecarga de las redes limitando o encareciendo
su uso, sin alternativas para las clases sociales menos favorecidas.
Así pues, el reto actual está en garantizar redes de conexión y transporte adecuadas a las formas de movilidad
que requieren los diferentes grupos sociales, y aunque el automóvil ha mostrado su eficacia hasta el momento
como modo prioritario entre los desplazamientos urbanos motorizados, no es menos cierto que su presencia
en la ciudad ha acabado por excluir o dificultar a otros modos de desplazamiento.
Entre ellos, y de forma evidente, cabe citar los desplazamientos a pie, que suponen la mayor parte de los que
se hacen en la ciudad, si se añaden a los viajes realizados solo por este medio los que constituyen partes de
otro tipo de desplazamientos.
Incluso uno de los aspectos más importantes de la eficacia de los sistemas de transporte descansa en la
sincronía y rapidez de las transferencias entre modos, que todas se realizan a pie, lo que refuerza la
importancia de esta forma de movilidad.
En suma, cabe concluir que los profundos cambios sociales operados en nuestra sociedad han afectado a la
cuantía y expresión social de la movilidad; con nuevos comportamientos que han de estar presentes en las
políticas de atención a la movilidad como derecho de las personas, que sustituyen en la actualidad a las
limitadas, aunque todavía necesarias, políticas de organización del tráfico y del transporte de personas y
mercancías en la ciudad.
Nueva realidad social y de organización territorial que ha alterado también las prácticas e instrumentos de la
planificación territorial y urbana, diferenciación en niveles que, a su vez, comienza a estar en crisis desde hace
más de una década. Y que, desde la perspectiva que nos ocupa, se refleja en un cambio de paradigma
respecto al modo de enfocar la planificación y gestión de la movilidad urbana, tal y como se tratará de mostrar
a lo largo del libro.
En el derecho a la movilidad espacial descansa la realización de gran parte de las necesidades de conexión
social de los ciudadanos.
Esa necesidad de movilidad se expresa en muy diferentes formas de desplazamiento que, a su vez, plantean
requerimientos diferenciales, tanto en cuanto a la organización del espacio público urbano como a la oferta
precisa de espacios y de infraestructuras adaptadas a cada una de esas formas.
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

La gestión de programas y actuaciones tendentes a garantizar el ejercicio de ese derecho a todas las personas
es una tarea de administración pública, hoy en día exigida en todas las sociedades democráticas como un
imperativo que se ha ido acrecentando aceleradamente en los tiempos más recientes. Ha contribuido a ello
una conjunción del hartazgo colectivo respecto al tiempo y molestia asociados a los desplazamientos urbanos
con la mayor conciencia sobre los costes ecológicos y energéticos que conlleva el modelo imperante de
atención a la movilidad de personas y mercancías.
El problema es que para la gestión de un modelo de movilidad urbana que se califique de más sostenible se
precisa de un plan, de un programa de actuaciones encadenadas tendente a la consecución de unos objetivos.
Y para la elaboración de ese plan no existe, todavía, un instrumental técnico validado y eficaz.
Existen, desde hace ya varias décadas, una disciplina consolidada de planificación de las redes de transporte
que ha producido métodos e instrumentos que, de forma errónea, se aplican al diseño de planes de movilidad
urbana, aunque gran parte del instrumental que han consolidado puede ser útil con un enfoque metodológico
alternativo.
Porque transporte y movilidad no son términos sinónimos; el primer concepto implica dispendio de energía y,
por tanto, creación de infraestructuras especializadas para intentar abaratar el coste del viaje (o de empresas
especializadas en producir o gestionar esas infraestructuras); el otro supone, por el contrario, atención a las
formas más autónomas de desplazamiento, oferta de alternativas posibles, gestión del gasto energético y del
espacio desde una perspectiva más amplia que la de recuperación del coste invertido o la de la adaptación de
la capacidad de la infraestructura a la demanda de viajes en un determinado medio de transporte.
Se hace pues necesario entender previamente el cómo la organización de la ciudad (su extensión, su forma,
su estructura) afecta a la expresión espacial de la movilidad, al comportamiento de las personas respecto a las
formas y motivaciones de esa movilidad.
No es posible hablar de expresión espacial de la movilidad sin tener en cuenta que ésta es una respuesta a la
oferta de posibilidades que la ciudad ofrece y que, más allá de que exista una demanda objetivamente
marcada por la existencia de relaciones entre las actividades urbanas, esta demanda puede ser satisfecha de
maneras muy diversas, e incluso puede permanecer latente (no satisfecha) por ausencia de oferta de espacios
adaptados a sus requerimientos o por desproporción entre la carestía (en tiempo o dinero) que conlleva su
uso y la utilidad del desplazamiento en concreto.
Entender que es la adaptación y gestión del espacio público urbano una de las dos principales herramientas
sobre las que descansa un planteamiento más sostenible de la movilidad urbana (la otra seria la gestión de los
sistemas especializados de transporte mecanizado), supone adoptar las siguientes premisas como punto de
partida de esas políticas:
Todas las formas de desplazamiento tienen importancia en el sistema de movilidad y deben de ser atendidas.
La atención excesiva a aquellas formas que son más agresivas en la ocupación del espacio suele comportar la
marginación de otros modos de desplazamiento. El automóvil no es más que una eficaz y versátil forma de
desplazamiento, pero ocupa todo el espacio posible en las ciudades que se han adaptado a su uso masivo, no
solo en las calzadas de circulación de sus calles sino también en las aceras y los espacios libres para aparcar.
La inexistencia de espacios adaptados a los requerimientos de las formas más normales y eficaces de
desplazamiento en distancias cortas (caminar, ir en bicicleta, etc.) no solo supone una marginación de este
tipo de movilidad, que atenta contra la propia esencia de la ciudad, sino que a menudo conlleva la
imposibilidad de desplazamiento para amplias capas de población.
Las políticas de dar preferencia a determinadas formas de movilidad en áreas determinadas del espacio
público constituyen una apuesta por un determinado modelo, pero solo serán efectivas si se inscriben en una
visión global sobre la totalidad del funcionamiento de la ciudad que especialice diferentes tipos de redes de
movilidad y de espacios de convivencia.
Esta llamada a la integración de todos los modos en las propuestas organizativas del funcionamiento del

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sistema urbano es consecuencia de la certidumbre de que no todos los modos de desplazamiento tienen la
misma eficacia según sus motivaciones, distancias y condiciones en que se dan.
Y, en este sentido, un modelo de movilidad urbana alternativo al actual es una estructura que descansa sobre
tres pilares: conseguir que la gente camine, o vaya en bicicleta, en desplazamientos de corta dirección, que
use el transporte público en desplazamientos más largos y racionalizar el uso del automóvil, limitándolo en la
ciudad al espacio donde es más útil.
Las tres tareas requieren de la preparación de un espacio público de la ciudad que hasta ahora trataba de
entenderse como neutro, lo que quería decir que se le entregaba al medio de transporte más poderoso e
invasivo: el automóvil. No es, por tanto, posible hablar de una movilidad con criterios de sostenibilidad sin
hablar de urbanización, como intentaremos mostrar en los capítulos del libro.
Con esta perspectiva se plantea el libro, como divulgación de un método que propone abordar los proyectos
de urbanización del espacio público desde la perspectiva de una movilidad más sostenible. Tanto el método
como los ejemplos de aplicación que se exponen provienen de la práctica profesional de los autores y de la
investigación aplicada que han realizado en el Departamento de Infraestructuras del Transporte y del Territorio
de la Universidad Politécnica de Cataluña.
Por eso, las referencias son a planes y proyectos redactados en ese territorio, aunque las ideas
desarrolladas puedan ser válidas para cualquier otro ámbito espacial. Ellas conducen a dos conclusiones: en
primer lugar, el rechazo de las soluciones pensadas desde la consideración de la movilidad como única
solicitación del espacio público, y, en segundo lugar, la defensa de soluciones diferenciadas según los
requerimientos formales de cada lugar y la preponderancia de las diferentes formas de movilidad.

Buenos Aires, abril 2012


Extraído de: “El espacio de la movilidad urbana” Manuel Herce Vallejo y Francesc Magrinyà

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5.- NUEVOS DERECHOS CIUDADANOS


COMO RESPUESTA POLÍTICA A LOS NUEVOS DESAFÍOS DEL TERRITORIO
Jordi Borja

La ciudad ha sido históricamente el ámbito de la ciudadanía, es decir, el territorio de hombres y mujeres


libres e iguales. Nos parece útil enfatizar dos aspectos de la relación entre ciudad y ciudadanía. Por una parte,
la igualdad político-jurídica vinculada al estatuto del ciudadano; como dijo Kelsen, “todas las personas que
conviven en el mismo territorio y están sometidas a las mismas leyes deben tener los mismos derechos y
deberes”. Por la otra, la ciudad ha sido el marco de vida que hacía posible el ejercicio de las libertades
vinculadas a los derechos ciudadanos: elección del trabajo y de la vivienda, acceso a la educación y a los
servicios básicos, etc. No es preciso argumentar que la realidad para gran parte de la población urbana ha
incumplido considerablemente las promesas de la “ciudadanía”. Sin embargo nos parece que sería retrógrado
limitarse a reivindicar los déficits y las injusticias que la historia ha acumulado en nuestras ciudades. Por una
parte los cambios territoriales, económicos, culturales, etc. imponen nuevos desafíos. Por otra parte las
demandas de la población van más allá de las que se limitan a la cobertura de las necesidades acumuladas
por urgentes que éstas sean, que lo son.

Ahora bien, en la medida que nos encontramos ante problemáticas nuevas se requiere también una cultura
política nueva que construya un discurso que proporcione legitimidad y coherencia a los gobiernos locales y a
los movimientos cívicos. Si no es así se corre el riesgo de acentuar la fragmentación territorial y sociocultural,
de dar una imagen anacrónica o corporativa de las iniciativas cívicas (que puede ser real si les falta un anclaje
universalista) y de depender únicamente de cómo se resuelvan en cada caso las políticas públicas del
sistema institucional establecido.

El cambio económico, político y cultural que estamos viviendo es muy desigual. Los procesos económicos
(productivos y financieros) y tecnológicos van mucho más rápidos que los políticos y culturales. Y en muchos
aspectos las desigualdades sociales aumentan. Es preciso un cambio político, orientado por valores básicos
universales, que concrete nuevos derechos y deberes, para responder a la vez a viejas y nuevas desigualdades
y exclusiones. No hay procesos de cambio sin un previo proceso de lucha por la legitimación y concreción de
nuevos derechos. Hoy estamos, nuevamente, en el inicio de una era de derechos ciudadanos, como se ha
dado regularmente desde el siglo XVIII. Cada siglo tiene su revolución a hacer, la nuestra es contra la
globalización oligárquica y por la democracia ciudadana.

En el texto que sigue a continuación proponemos un catálogo, obviamente no exhaustivo, de derechos


urbanos como contribución a la renovación de la cultura política en el ámbito de la ciudad y del gobierno
local. La legitimación de las demandas locales y la síntesis entre valores universalistas y prácticas políticas
territoriales requiere la formulación de derechos que permitan desarrollar un combate democrático por la
justicia en la ciudad. Un líder político socialdemócrata ya desaparecido, Mitterrand, respondiendo a la
pregunta “¿qué es hoy el socialismo?” que le formulaba un periodista, contestó con dos palabras: “Es la
justicia. Es la ciudad.” De esto se trata.

1. Derecho al lugar. La gente tiene derecho a mantener su residencia en el lugar donde tiene sus
relaciones sociales, en sus entornos significantes. O a tener otro de su libre elección. Todas las
personas que viven en un lugar que han contribuido a construir, en el que están arraigadas y que
proporciona sentido a su vida, deben poder continuar viviendo en él y tienen derecho al re-alojo en la misma
área si esta se transforma por medio de políticas de desarrollo urbano o de rehabilitación de hábitats
degradados o marginales. Las autoridades locales protegerán a las poblaciones vulnerables que puedan
sufrir procesos de expulsión por parte de las iniciativas privadas.

2. Derecho al espacio público y a la monumentalidad. La ciudad es hoy un conjunto de espacios de


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geometría variable y de territorios fragmentados (física y administrativamente), difusos y privatizados. El


espacio público es una de las condiciones básicas para la justicia urbana, un factor de redistribución
social, un ordenador del urbanismo vocacionalmente igualitario e integrador. Todas las zonas de la ciudad
deben estar articuladas por un sistema de espacios públicos y dotadas de elementos de
monumentalidad que les den visibilidad e identidad. Ser visto y reconocido por los otros es una condición de
ciudadanía.

3. Derecho a la belleza. El lujo del espacio público y de los equipamientos colectivos no es despilfarro, es
justicia. Los programas públicos de vivienda, infraestructuras y servicios deben incorporar la
dimensión estética como prueba de calidad urbana y de reconocimiento de necesidad social. Cuanto más
contenido social tiene un proyecto urbano, más importante la forma, el diseño, la calidad de los materiales,
etc.

4. Derecho a la identidad colectiva dentro de la ciudad. La organización interna del espacio urbano
debe facilitar la cohesión sociocultural de las comunidades (barriales, de grupos de edad, étnicas, etc.).
La integración ciudadana es más factible si las personas están también insertas en grupos referenciales
próximos. La ciudadanía es pluridimensional y requiere de integraciones colectivas múltiples, bien para
adherir, o participar o confrontarse. Para los “excluidos” la integración grupal conflictiva es indispensable
para conseguir su reconocimiento.

5. Derecho a la movilidad y a la accesibilidad. Hay que tender a igualar las condiciones de acceso a las
centralidades y la movilidad desde cada zona de la ciudad metropolitana. Estos derechos son hoy
indispensables para que las llamadas libertades urbanas o posibilidades teóricas que ofrece la ciudad sean
realmente utilizables. El derecho a moverse con facilidad por la ciudad metropolitana debe
universalizarse, no reservarse a los que disponen de vehículo privado. La accesibilidad de cada zona es
indispensable para existir para los otros.

6. Derecho a la centralidad. Todas las áreas de la ciudad metropolitana deben poseer lugares con valor
de centralidad y todos los habitantes deberían poder acceder con igual facilidad a los centros urbanos o
metropolitanos. En la ciudad metropolitana la articulación de los centros viejos y nuevos, el acceso y la
recualificación de los centros históricos no solo de la ciudad central sino también de las áreas
periféricas, la creación de nuevas centralidades polivalentes en sus funciones y mixtas en su composición
social son elementos consubstanciales de la democracia urbana. Las centralidades marcan las
principales diferencias entre las ciudades.

7. Derecho a la conversión de la ciudad marginal o ilegal en ciudad de ciudadanía. Las políticas


públicas deben desarrollar políticas ciudadanas en los márgenes, legalizar y equipar los asentamientos,
introducir en ellos la calidad urbana y la mixtura social, promover formas originales de participación
ciudadana que se adapte a las características de poblaciones especialmente vulnerables. Los grandes
proyectos de infraestructuras de comunicación o económicas que se realizan en las periferias, o los
proyectos comerciales o inmobiliarios deben ser siempre constructores de la ciudad, es decir, incorporar
programas de vivienda y de urbanización básica así como elementos de monumentalidad.

8. Derecho al gobierno metropolitano o plurimunicipal. Sin perjuicio de la importancia democrática y


funcional de los ámbitos nacionalitarios o regionales (federalización de los Estados grandes o medianos)
los ciudadanos tienen derecho, por razones de participación y de eficacia de la gestión pública, a un
gobierno de proximidad. En las regiones más urbanizadas este gobierno debe tener una dimensión
plurimunicipal o metropolitana. No se trata de suprimir los municipios, incluso los pequeños son ámbitos de
representación y de gestión (a veces muy limitada) válidos. Pero casi siempre la gestión pública de
proximidad requiere ámbitos de planificación y programación, de gestión de servicios costosos y de
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redistribución de recursos, que abarcan una diversidad de municipios. Deberemos plantearnos la elección
directa de estos gobiernos para que adquieran una mayor legitimidad democrática. Y para garantizar que se
tienen en cuenta más a las personas que a los km2.

9. Derecho a innovación política. Los gobiernos locales y regionales deben recoger las demandas
sociales para innovar en cuanto a sistemas electorales, mecanismos de participación, instrumentos de
planeamiento y de gestión, etc. No es funcional ni justo que sea cual sea el tamaño de la población y la
capacidad de su gobierno local tengan todos ellos las mismas formas de organización y competencias. Es
preciso un marco político-legal flexible que permita a los gobiernos locales o a los ciudadanos proponer (o
imponer en algunos casos vía referéndum o consulta popular) nuevas formas de elección, nuevos
mecanismos de participación, nuevas competencias o nuevos instrumentos de gestión o de planificación.
En algunos casos se ha hecho con notable éxito: el planeamiento estratégico y el presupuesto participativo,
la descentralización, la justicia municipal, el cableado para todos. etc. Las relaciones entre
Administraciones y entre actores públicos y privados deben incorporar cada vez más formas contractuales y
no únicamente jerárquicas o compartimentadas.

10. Derecho al acceso y al uso de las tecnologías de información y comunicación. Las


administraciones públicas no solo deben proteger y garantizar este derecho sino también utilizar las TIC
(tecnologías de información y comunicación) para democratizar realmente al acceso de todos a los
servicios de interés general. Derecho al uso social de las actuales tecnologías de información y
comunicación, especialmente en las relaciones con las Administraciones públicas (p.ej. ventanilla
única). Barrios y viviendas tienen, todos, derecho al cableado.

11. Derecho a la ciudad como refugio. La ciudad debe asumir áreas de refugio para aquellos que por
razones legales, culturales o personales necesiten durante un tiempo protegerse de los aparatos más
represivos del Estado, en tanto que las instituciones democráticas no son capaces de protegerlos o
integrarlos. Por otra parte estas áreas-refugios forman parte de la oferta urbana como aventura
transgresora. Esta protección por parte de los gobiernos locales debería compensar la tendencia a la gestión
indirecta o a la privatización de servicios y la consiguiente reducción de la función social de las ciudades.

12. Derecho a la protección por parte del gobierno de proximidad ante las instituciones políticas
superiores y las organizaciones y empresas prestadoras de servicios. El gobierno local debe actuar de
defensor de oficio de los ciudadanos en tanto que personas sometidas a otras jurisdicciones y también en
tanto que usuarios y consumidores. Esta protección por parte de los gobiernos locales deberá compensar la
tendencia a la gestión indirecta o a la privatización de servicios y la consiguiente reducción de la función
pública. Por otra parte la complejidad del consumo social aumenta la dependencia de los ciudadanos
respecto a las empresas de servicios y de distribución comercial que muchas veces actúan en mercados
oligopólicos.

13. Derecho a la justicia local y a la seguridad. Hoy la justicia es inaccesible para la mayoría de
ciudadanos (por su coste, lentitud, etc.). La seguridad es vista principalmente en términos de represión y se
plantean políticas de seguridad sobre todo cuando la “inseguridad” afecta a sectores medios y altos y a
agentes y representantes de las instituciones. La justicia local, de base municipal y la seguridad como
actuación concertada entre la institución local y la sociedad civil organizada es hoy una demanda inaplazable
de las mayorías ciudadanas, en la medida que puede asegurar una prevención más eficaz y si es preciso una
reacción sancionadora más rápida.

14. Derecho a la ilegalidad. Paradójicamente, tanto los colectivos sociales como, a veces, las
instituciones locales deberían asumir el coste de promover iniciativas ilegales o alegales para convertir una
demanda no reconocida en un derecho legal (p.ej. para obtener la reversión de uso de espacio público
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congelado por una institución estatal). Es decir se trata de demandas que se pueden considerar “legítimas”,
aunque no sean legales. Los ejemplos son las sentencias absolutorias de los okupas, la tolerancia oficial
en áreas urbanas delimitadas, respecto al tráfico de droga, el uso social efímero o definitivo de espacios
privados con vocación pública, etc.

15. Derecho al empleo y al salario ciudadano. El ámbito urbano-regional debe garantizar un papel social
que proporcione ingresos monetarios es decir remunerados al conjunto de la población activa. Además de
las iniciativas generadoras de empleo (p.ej. servicios de proximidad, ecología urbana, etc.) es en este ámbito
donde se pueden experimentar y gestionar algunas formas de “salario ciudadano” y de “formación
continuada para todos”. El espacio urbano-regional puede ser un marco de gestión de estas políticas entre
gobiernos de proximidad y organizaciones sindicales y sociales.

16. Derecho a la calidad del medio ambiente. Como derecho a una calidad de vida integral y como
derecho a preservar para las generaciones futuras. Este derecho incluye el uso de los recursos
naturales y energéticos, el patrimonio histórico-cultural y la protección frente a las agresiones a la
calidad del entorno (contaminaciones, congestiones, suciedad, fealdad, etc.).

17. Derecho a la diferencia, a la intimidad y a la elección de los vínculos personales. Nadie puede sufrir
discriminación según sus creencias, sus hábitos culturales o sus orientaciones sexuales, siempre que se
respeten los derechos básicos de las personas con las que se relacione. Todo tipo de vínculo personal
libremente consentido (p.ej. parejas homosexuales) merecen igual protección. No hay un modelo de vida
personal o familiar que tenga derecho a más protección que otro.

18. Derecho de todos los residentes en una ciudad a tener el mismo status político-jurídico de
ciudadano. Y por lo tanto igualdad de derechos y responsabilidades. La ciudadanía debe distinguirse de la
nacionalidad (que en el marco de la globalización y de las uniones políticas supraestatales debe perder su
actual carácter absoluto es decir la facultad de proporcionar un estatuto diferenciado). Es la relación con un
territorio –con un entorno social– lo que debe determinar el estatuto legal.

19. Derecho a que los representantes directos de los ciudadanos tanto institucionales (gobierno local y/o
regional) como sociales (organizaciones profesionales, económicas, sindicales, territoriales, etc.) participen
o accedan a las conferencias y organismos internacionales que tratan cuestiones que las afectan
directamente.

20. Derecho de los ciudadanos a igual movilidad y acceso a la información similar al que poseen los
capitales privados y las instituciones públicas. Derecho a acceder a todo tipo de información emanada de los
organismos públicos y de las empresas de servicios de interés general. Derecho a la movilidad física
completa en los espacios políticos y económicos en los que se encuentran inmersos.

21. Derecho de los gobiernos locales y regionales y de las organizaciones, ciudades a constituir redes y
asociaciones que actúen y sean reconocidas a escala internacional. Este derecho incluye tanto el
reconocimiento por parte de las NN.UU. y de todos sus organismos y programas como de organizaciones
mucho menos transparentes (como la Organización Mundial del Comercio o el Banco Mundial). La
regulación de los procesos globalizados no la realizarán únicamente los gobiernos de los Estados y los
grandes grupos económicos como el fracaso del AMI acaba de demostrar.

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Por una Declaración actualizada de los derechos y deberes de la ciudadanía. Los actuales procesos
territoriales (como la segmentación entre municipios ricos y pobres) económicos (como las decisiones de
agentes deslocalizados) y culturales (como las nuevas formas de racismo y xenofobia) requieren un
compromiso solemne de los poderes públicos de garantizar los derechos y deberes de los ciudadanos que
incorporen los nuevos derechos urbanos. Véanse las recientes cartas y declaraciones de Porto Alegre (1999)
y Paris–St. Denis (2000).

El desarrollo y la legitimación de estos derechos dependerán de un triple proceso:

• Un proceso cultural, de hegemonía de los valores que están en la base de estos derechos y de
explicitación o especificación de los mismos.
• Un proceso social, de movilización ciudadana para conseguir su legalización y la creación de los
mecanismos y procedimientos que los hagan efectivos.
• Un proceso político-institucional para formalizarlos, consolidarlos y desarrollar las políticas para
hacerlos efectivos.

En la medida que en muchos casos estos derechos aparecen como una novedad política y no tienen aún el
suficiente arraigo social, el papel de los intelectuales, a la vez como fuerza sociocultural y como colectivo
capaz de definir los contenidos y las motivaciones de estos derechos, es hoy fundamental. En esta etapa
histórica el desafío que el territorio plantea a la intelectualidad exige un gran coraje moral y una
considerable audacia política.

Barcelona, mayo de 2000

Post scriptum

Otros derechos posibles y necesarios como el derecho a no aburrirse, ni a que te obliguen a perder el
tiempo, el derecho a la felicidad y a la cordialidad, etc. los trataremos en otra ocasión. Así como el
derecho a la Revolución, o por lo menos a un espacio público que permita expresar el “deseo de
revolución” o por lo menos manifestarse contra “el mal gobierno” (como diría Gil de Biedma) o contra
cualesquiera formas de poder autoritario y excluyente.

Notas

Véanse el libro La ciudadanía europea de J. Borja, G. Dourthe, V. Peugeot y A. Espuny (Ed. Península,
septiembre de 2000) que incluye una extensa bibliografía; la contribución de J. Borja en el Proyecto
Educativo de Ciudad (Ayuntamiento de Barcelona, 1999) y el libro de J. Borja y Z. Muxí Espai públic:
Ciutat y ciutadanía (Diputació de Barcelona, 2000, versión castellana en preparación por G. Gili, Ba

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6.- ENTREVISTA A JORGE JÁUREGUI PROGRAMA FAVELA BARRIO

Por Marcelo Corti


CAFÉ DE LAS CIUDADES

Una de las experiencias urbanas y arquitectónicas más estimulantes de América Latina en la actualidad es el
trabajo de Jorge Jáuregui para el programa Favela Barrio, de Río de Janeiro. En sucesivos números de nuestra
revista, varias notas lo han mencionado por su particular acercamiento al problema de los barrios marginados
de la ciudad.

Café de las Ciudades entrevistó a Jáuregui en una reciente visita a Buenos Aires. La sugestiva atmósfera de la
recepción del Hotel Castelar, en la Avenida de Mayo, fue el marco adecuado para nuestro encuentro. Jáuregui
accedió gentilmente a nuestro pedido, facilitando la reunión y la producción posterior. Su único pedido fue el
de usar una mesa para fumadores (especie a cuya vertiente más radicalizada pertenece Jáuregui).

cdlc: Se te conoce especialmente por Favela Barrio, pero nuestros lectores querrán saber algo de tu
trayectoria anterior. ¿Podés contarnos algo sobre esta?

JJ: Yo vivía en Rosario, Argentina. Era militante político de la Juventud Peronista y al producirse el golpe
militar de 1976 tuve que exiliarme. El país más cercano era Brasil, al que pensé irme por poco tiempo
(solo el necesario para poder volver). Pero en Argentina las cosas demoraron más tiempo: cuando hice
proyectos para volver bastante más adelante, en la época de Alfonsín (1983 - 1989), ya tenía todo
resuelto y encaminado, pero la hiperinflación lo imposibilitó. Desde ese momento no pensé más en volver a
la Argentina y me fui acostumbrando a que me iba a quedar definitivamente en Brasil. Desde que llegué, como
todo argentino que arriba a un lugar, había organizado grupos de estudio. En arquitectura son más difíciles
de organizar que en otras disciplinas, porque los grupos de estudio tienden a dispersarse cuando no hay un
objetivo inmediato como hacer un proyecto. No sucede lo mismo en otras profesiones, como la filosofía o el
psicoanálisis, donde los grupos de estudio se mantienen a lo largo del tiempo aunque no tengan una
aplicación directa. Incluso, en el caso del psicoanálisis la tienen, ya que el psicoanálisis no es algo
institucionalizado (por lo menos no se lo enseñaba en la Facultad hasta hace muy poco tiempo), y por eso
hay una necesidad de encontrarse y dar cuenta de cómo se trabaja, presentar casos y tener interlocución.
En el caso de la arquitectura, en general los arquitectos trabajan en la Universidad y se supone que eso
elimina la necesidad de intercambio. Yo armé grupos de estudio, que en general no duran más de un año y
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en esa época también comencé a hacer mi pasaje personal, de arquitecto político - técnico que era en
Argentina, al rol de técnico con algún interés en la política (sobre todo porque no entendía muy bien la
práctica política local...).

cdlc: ¿Eras político - técnico solo por la militancia, o porque tenías alguna función pública?

JJ: Por la militancia y porque trabajaba en la Universidad de Rosario en el Instituto de Planificación


Territorial y Vivienda, con el que llegamos a formular la propuesta urbana y el programa político para
acceder al gobierno en las elecciones de 1973. Ya en Brasil me transformé en técnico - político, y volví a
leer mucho de arquitectura y urbanismo. Hice mi pasaje de la modernidad al "después" de la modernidad: en
Argentina me formé con arquitectos modernos y tomando como referencia los maestros modernos, en Brasil
leí a Aldo Rossi, Robert Venturi y toda la crítica a la modernidad. Bastante más adelante llegué a la filosofía, y
comencé a frecuentar grupos de estudio filosóficos (en Río hay una muy buena escuela filosófica
deleuziana). Tuve como interlocutores a muchos filósofos que me ayudaron a pensar varias cuestiones
sobre lo urbano, que después se tornaron cruciales.

cdlc: Das mucha importancia en tu trabajo a la filosofía y el psicoanálisis. ¿Eso empezó en Brasil?

JJ: El psicoanálisis no, yo ya tenía una relación. Mi mujer es psicoanalista y yo tenía interlocución con
psicoanalistas y con epistemólogos, porque hacia estudios de epistemología en Rosario. Lo que incorporé en
Río, por este contacto con la escuela de Deleuze, fue la filosofía. No era en la Facultad, eran grupos
particulares. Eso fue muy interesante, me acuerdo que cuando estaba haciendo estudios sobre la ciudad con
un grupo de proyecto (estudié varios barrios, Botafogo, la Bahía de Guanabara, el puerto de Río, que hoy es
un ámbito estratégico para la renovación urbana) toda esta cuestión de la filosofía me sirvió mucho.
Cuando participé en el concurso para Río Cidade, que fue el primer proyecto urbano en Río desde que yo viví
allá y después de la modernidad (no había habido más concursos públicos), en el año '94, cuando Luiz
Conde era Secretario de Urbanismo y lanza ese programa para la ciudad formal, yo le pregunté al
filósofo Claudio Ulpiano: "¿qué es para vos la ciudad?". Y él me respondió: "la ciudad son flujos de los
más variados, pasando: música, pintura, arquitectura, el movimiento, el tiempo". Eso fue muy instigador para
pensar la ciudad como flujo de circulación, de movimiento, algo que hoy está muy candente.

Después comencé a articular este aprendizaje con la cuestión de la relación entre lo formal y lo informal.
Pero comencé, como te decía, con la ciudad formal. Cuando se estaba terminando con la ejecución de la
obra de Río Cidade, es el barrio de Catete, el gobierno municipal lanza un concurso para la ciudad
informal, las favelas. Hasta ese momento las favelas no habían sido objeto de concursos, ni los arquitectos
habían trabajado profesionalmente en ellas, salvo los arquitectos que estaban en la actividad pública, los
funcionarios. Pero no como campo de reflexión, sino apenas como un campo de práctica técnica. Con el
concurso para las favelas se abre este espacio, yo no tenía mucha idea, ni nadie, no había arquitectos que
tuvieran experiencia en ese campo. Había que construir todo: la metodología, los conceptos para
pensarlo. Fue un gran desafío del que realmente yo no tuve idea, ni nadie la tuvo, de hasta dónde podía
llegar y la trascendencia que podía alcanzar. Tenía una intuición pero no un conocimiento. Inmediatamente
se fue revelando cada vez más como un campo fértil para pensar, para reflexionar, para investigar y para
hacer, sobre todo para intervenir, para experimentar. Tuve la suerte de haber coincidido en ese tiempo
histórico en el que se abrió esta perspectiva en la ciudad de Río, que es la única en Brasil que pudo hacerlo,
hasta ahora. No hay un programa semejante hasta ahora, ni en otras ciudades de Brasil, ni en otras ciudades
de Latinoamérica. No es que sea un programa genial, pero reúne las experiencias anteriores y permite que
uno reformule y construya una visión de ciudad, que actúe proyectando a partir de pensar una idea de
urbanidad deseada. Ese es un gran espacio que se abrió y donde hay que avanzar mucho todavía.

cdlc: Favela Barrio no es una solución sectorial al problema de vivienda, como otras que ha habido. Y que en
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general interpretan la situación informal como una anomalía, que las administraciones de derecha quieren
erradicar y los progresistas intentan resolver...

JJ: ...haciendo "casitas".

cdlc: Claro, en cambio tu práctica se basa en pensar toda la ciudad.

JJ: Si, yo creo que esa es la gran cuestión. Hoy participé en un encuentro en la FADU-UBA cuyo tema era
"proyectar para incluir". Bueno, para poder incluir primero es necesario articular lo físico con lo social, y
hoy en día en un contexto muy espinoso, que es el de la inseguridad del ciudadano, algo que siempre fue
manejado policialmente, militarmente. Yo creo que el tema no tiene nada que ver con eso, sino que es
necesario integrar la cuestión de la seguridad de los habitantes, tanto de la villa o de la favela, como de la
parte formal de la ciudad, en cuanto a que tengan condiciones de circulación, de movimiento, de vivencias,
de poder vivir en cualquier sector de la ciudad en condiciones de libertad. Para que eso suceda tienen que
darse obviamente algunas condiciones, y tiene que haber un diálogo. Tiene que haber gente capacitada en
los organismos encargados de la seguridad, y por el lado de la población un nivel de organización con
capacidad de tener interlocución. Al pensar una intervención urbana hay que hacer que lo físico, que es lo
infraestructural, ambiental y urbanístico, tenga que ver con lo social, que es lo económico, cultural y
existencial, lo que se refiere a la existencia concreta de cada persona. Esto, junto con una política que
garantice la transitabilidad y los movimientos en cualquier parte del territorio desde una perspectiva civilizada,
no como un aparato de represión sino como un mecanismo de diálogo. Una política que busque anticipar
las demandas para intervenir, resolviendo los problemas cuando no son evidentes. Ese es un tema bien
latinoamericano, en especial por esta condición de que en la ciudad latinoamericana, a diferencia de la
europea o de los Estados Unidos, un 30, 40, 50, 60 y (como sostenía un arquitecto peruano en el
encuentro del que hoy participé) hasta un 70 % de la ciudad es informal. Hasta ahora yo pensaba que
Venezuela era el país con mayor porcentaje de informalidad, con un 60 y 40 % respectivamente de ciudad
informal y formal, pero ahora veo que en Lima la informalidad es aún más grave. Eso es muy determinante, es
diferente de Argentina, Chile o Uruguay donde el porcentaje es entre un 5 y un 10 %, claro que extendiéndose
ahora en Argentina o Uruguay.

Pero volviendo al tema inicial, esta vertiente de articular las cuestiones sociales con lo urbanístico, con la
seguridad y con lo ecológico, me permitió retomar algunas de las inquietudes de mi época de militancia,
ya desde un rol profesional. Hay un servicio posible dentro de la práctica profesional, una utilidad pública muy
clara para la arquitectura y el urbanismo dentro de la práctica profesional en esta perspectiva. Eso implica que
uno tiene que trabajar a veces con un pie adentro y uno afuera, o a veces con los dos pies adentro o los
dos afuera. No hay garantías, siempre hay que estar construyendo el espacio de la posibilidad
proyectual. Muchas veces se cree que uno encuentra una vertiente en este campo y tiene un camino hecho.
Pero no, los caminos no existen, como en el poema de Machado que canta Serrat: se hace camino al andar,
siempre. Y eso es una verdad indiscutible, en cualquier campo pero sobre todo en el nuestro, la
arquitectura, porque esta condición de inseguridad económica propia de nuestro continente hace que
siempre estemos reconstruyendo los caminos.

cdlc: Parecés haber encontrado un compromiso viable entre lo político y lo técnico, que es algo que le
preocupa a cualquiera que ha militado en política desde una actividad profesional. Es una dicotomía difícil de
manejar: ¿cuándo se pueden dividir las aguas, cuando podés integrar ambas actividades? Yo no creo que se
pueda ser un técnico puro ni un político que resuelve los problemas con pura ideología. Y en tu caso,
pareciera ser que es importante el contexto histórico, con la intendencia de Conde y toda una serie de
factores, para poder resolver esa dicotomía.

JJ: Si, y espero que ahora se pueda hacer en Argentina, ya que parecen darse las condiciones para que se
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reevalúe la experiencia de lo bueno que se hizo, y se haga la crítica de lo equivocado. Es necesario


reformular y reorientar la práctica técnico - política, desde lo público, desde el gobierno en todas las
instancias (municipal, provincial y federal), pero también desde el pensamiento. En la Universidad siempre se
educó para trabajar la parte formal de la ciudad, pero para lo informal hay que construir nuevos
conceptos, o rearticular conceptos existentes de una forma nueva. En ese sentido me parece que este tema
de articular lo formal con lo informal en América Latina es muy relevante y que hay que dedicarle bastante
tiempo, e invertir dinero y esfuerzo intelectual, desde la Universidad, desde el gobierno y desde las
organizaciones sociales también, incluyendo las ONGs y otras instituciones. Hay varias instancias para
conectar, inclusive los organismos internacionales.

cdlc: Creo que las experiencias concretas de Favela Barrio están muy bien descriptas en tu página web , a la
que remito a los lectores para interiorizarse. Pero ya que hablas de dinero, ¿cómo es el proceso de gestión,
las formas de inversión, como interviene el estado, las organizaciones de la comunidad y vos como
estudio privado?

JJ: Yo estoy trabajando en Brasil a partir de la formulación de un programa público, que contaba y cuenta con
30 % de dinero del Estado y 70% de dinero de financiamiento externo, en este caso el BID. Es el
programa Favela Barrio, que atiende a las comunidades de tamaño medio, entre 500 y 2500 familias. Para las
comunidades menores hay otro dinero, que proviene de la Unión Europea y de otras fuentes que
financian en forma diferente, con otra lógica. Para las comunidades mayores, también hay un programa de
grandes favelas con varias fuentes diferenciadas de financiación: el estado nacional, el banco hipotecario.
¿Por qué Favela Barrio trabaja en la franja de las favelas medias? Porque son las mayoritarias, son aquellas
en que se puede formular una forma de urbanización que considera el aspecto infraestructural, el aspecto
urbanístico, el equipamiento para la generación de trabajo y renta, los equipamientos deportivos, la
guardería, el centro cultural, el centro profesionalizante, la titulación de la propiedad de la tierra (que
siempre falta en las favelas). Es una política integrada, por eso demanda un trabajo multidisciplinario, y
solo puede ser pagado con dinero manejado por el estado. El estado, en lugar de proyectar, gerencia los
programas, nos subcontrata a los arquitectos por licitación o por concurso. Eso le permite dedicarse
solamente a controlar la eficacia de la aplicación del dinero público, que tiene dos instancias: por un lado
se contratan los proyectos, y con el proyecto detallado se hace la licitación para obra, donde participan las
empresas constructoras. Solo que cuando uno compara las realidades de Brasil y de Argentina son
totalmente diferentes, empezando por el número de gente que vive en villas: son
130.1 en Buenos Aires (la ciudad, no la metrópolis) y entre un millón y un millón y medio viviendo en
favelas en Río, sobre cinco millones y medio de habitantes, el 30% de la población.

cdlc: ¿Pero la favela brasileña es asimilable sin más a una villa argentina, o es más bien un mezcla entre villa y
asentamiento periférico, loteo clandestino...?

JJ: No, en Río también hay loteo clandestino y no es lo mismo que la favela. La favela y la villa son
bastante parecidas, yo estoy haciendo en Buenos Aires un trabajo para la Villa 31, en Retiro. Me
interesaba mucho porque es la villa emblemática de Buenos Aires, la más incómoda, la que está en un
lugar que molesta.

cdlc: Y que por su ubicación central, para algunos sería buen negocio erradicarla y proponer una intervención
comercial....

JJ: Si, ya hubo varias propuestas de retirada total que yo considero inadecuadas e irrealizables. Estamos
trabajando desde hace varios meses en relación con las juntas de vecinos, en este viaje tendré una
reunión, y acabamos de encontrarnos en la Facultad, ellos vinieron como oyentes al seminario "Proyectar
para incluir", del que participé. Yo no veo gran diferencia entre la favela y la villa a no ser en la magnitud del
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problema: la forma física, la ocupación del espacio, las carencias, los problemas, la desconexión entre la
trama urbana formal y la informal, tienen las mismas características. Quizás las formas políticas
organizativas sean un poco diferentes. En Buenos Aires noto tal vez mayor caudillismo, mayor número de
interlocutores dentro de las comunidades, en Río tal vez la asociación de vecinos funcione de una manera
más unitaria, no hay tanta disputa. En Buenos Aires hay muchos grupos, muchos caudillos, algo que no se
encuentra en las comunidades de Río donde he trabajado. Fuera de este aspecto político organizativo, que
diferencia un poco (en Buenos Aires hay una mayor fragmentación de la representatividad, sería esa la
diferencia) las cuestiones y problemas son los mismos, lo único es que en Buenos Aires no hay todavía
formulado un programa como el Favela Barrio y por lo tanto es más difícil para el poder público organizarse y
determinar políticas para la articulación de lo informal con lo formal.

cdlc: ¿Es muy duro decir que en Buenos Aires no hubo la voluntad política que hubo en Río de Janeiro?

JJ: Yo todavía no la veo. Yo he escuchado a bastante gente encaminada desde los organismos públicos a
pensar en esa dirección, pero no está asumido por el poder político la formulación del programa, aunque está
siempre la posibilidad, incluida la interlocución con el BID que es el mismo órgano financiador. La
formulación del programa es importante porque define la ley del juego, torna claro lo que se puede
conseguir y los objetivos a perseguir desde las organizaciones, y hay como un lineamiento básico.
Cuando eso no existe lo que se hace en cada caso es más aleatorio, en cada lugar o instancia d e l
gobierno, municipal, provincial o federal. Hay que unificar criterios y acciones porque hay mucha
dispersión. En Argentina, como en el resto de América Latina, todavía se ve demasiado la intervención del
estado como construyendo casas, construyendo habitación más que construyendo ciudad. La ciudad sería
una consecuencia final de la construcción de las casas, y eso no es verdad: si no se actúa con un proyecto
urbano, con una idea de ciudad, la ciudad no deriva del amontonamiento de casas. Sean casitas,
edificios, bloques, o lo que sea, eso no construye ciudad, lo que construye ciudad es un concepto de
lo urbano, un concepto de la urbanidad, que hay que tener previamente a la materialización física de las
unidades habitacionales.

cdlc: ¿Y cómo definirías en un síntesis de 3 o 4 conceptos claves, sin reduccionismos, esa idea de ciudad que
ustedes aplican en Favela Barrio?

JJ: Primero, que es algo diferente a construir casas. Se trata de tener una política no para construir casas sino
para construir ciudad, para urbanizar en el sentido más literal del término, para eliminar el "deficit de
ciudad". No el déficit habitacional. Este tiene un plazo para ser resuelto que es bien mayor que la
urgencia de construir ciudad. Construir condiciones de urbanidad implica mejorar la condición real, física y
psicológica del habitante de un lugar que siente que vale la pena que el se esfuerce económicamente (y
hasta físicamente) para mejorar su vivienda porque el estado también está preocupado por el y está haciendo
infraestructura, espacio público, servicios sociales, equipamientos y creación de condiciones para la
evolución económica, social y cultural. Para sentirse integrado, parte de una comunidad y no un excluido, un
paria, un quiste del que no se quiere saber, un culpado de antemano. Eso exige que en el poder público
también se tenga un concepto de que lo urbano es un bien público del más alto valor, tan necesario como
el acceso a la infraestructura, el transporte, la educación o la salud. Entendido de esa forma, en el sentido
más clásico posible, la urbsy la civitas, el ambiente físico y la condición política del ciudadano, tienen que
estar completamente entrelazados. ¿Cómo se puede ser un ciudadano pleno y sin sensación de exclusión
en un ambiente totalmente deteriorado, degradado y sin los atributos de la urbanidad, las condiciones de
acceso, las condiciones de infraestructura, los equipamientos de "prestigio", que por más pequeños que
sean estén pensados con toda la calidad arquitectónica, urbanística y estética? Para mí, el derecho a la
belleza es un derecho tan importante como cualquier otro. Por ejemplo, el carnaval muestra eso muy bien:
cuando el estado no hace las cosas la gente igual las hace. La gente que vive en la favela es la que produce
y piensa durante todo el año en la cuestión de la belleza y lo puede canalizar en el carnaval, porque se
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organizan socialmente y encontraron una escala para manejarlo. Es por eso que yo digo que la vivienda
la puede resolver cada persona individualmente con su esfuerzo físico y económico, pero lo que no puede
construir nadie individualmente es el espacio público, la infraestructura, todo lo que requiere una
inversión, un trabajo, y un conocimiento técnico más elaborado. Eso solamente puede venir de los
departamentos técnicos, como siempre fue en toda época de la humanidad. Y por eso a mi me parece
que hay que priorizar el construir ciudad a construir habitación. En algunos casos hay que construir habitación
también, para esos sectores que están en área de riesgo o muy precarizados, gente de mucha edad o muy
joven que no tiene los recursos y las condiciones como para resolver el problema con sus propias manos.
Esta gente si que precisa la asistencia del estado, también para la vivienda. Pero no son la mayoría
ni remotamente, son siempre muy pocos. Lo que no hay en la favela es espacio público. Hay espacio
privado, pero el espacio público no existe, ese es el déficit principal y en ese déficit se puede intervenir.
Eso posibilita un cambio muy fuerte en las condiciones de convivencialidad, que se extiende a los barrios de
alrededor y como consecuencia al resto de la ciudad.

cdlc: En las intervenciones que ustedes han realizado ¿han verificado como potencia la construcción del
espacio público a la acción privada en la resolución de la vivienda y otras cuestiones?

JJ: Si, y es muy claro y muy interesante, porque sucede lo mismo que en la ciudad formal, a una
inversión pública donde se construyen plazas, equipamiento, iluminación pública, mobiliario urbano,
paisajismo, inmediatamente hay una respuesta privada. Por la valorización que eso produce en la propiedad
por ejemplo, aunque no solo por eso, el ciudadano privado responde mejorando su inmueble. En las
favelas sucede exactamente lo mismo, es increíble y automático, el estado hace una inversión e
inmediatamente la gente pasa a mejorar su propia vivienda, inclusive a terminar las casas (que en la favela
están siempre sin revoques, sin terminación). Hay casos que se pueden citar donde a la inversión
pública que construyó calles, infraestructura, y urbanizó, los habitantes de las favelas respondieron
inmediatamente revistiendo su casa, tratando los accesos, formalizando, ornamentando el dominio público.
Lo que antes se hacía solamente para adentro, inmediatamente se pasa a hacer también para afuera. Eso
crea una sinergia inmediata que permite el pasaje de la favela al barrio popular en primera instancia, y
abre el camino para una evolución histórica que le permita devenir en un barrio.

cdlc: ¿Cómo se encara el tema de la legalidad de las propiedades?

JJ: Ese es siempre un tema difícil. Nosotros tenemos obligación de entregar como final de proyecto un
plano de delimitación de lo público y lo privado, que es lo que no hay originalmente en la favela. A partir de
ese momento, cada casa tiene definida catastralmente su dimensión, su lote, por más irregular que sea.
Nosotros tenemos obligación también de hacer una leicinha, una pequeña ley adaptada del Código de la
ciudad al caso especial de la favela, donde se definen condiciones de uso, de alturas, de alineamientos. En
cada favela urbanizada se deja un Puesto de Orientación Urbanístico y Social, que es donde se reúnen
arquitectos, ingenieros y asistentes sociales de la municipalidad, con la comunidad, y administran los
conflictos post-obra. Son mecanismos importantes para permitir el pasaje de la informalidad a la formalidad,
que no es un hecho automático: no es que se termina la obra y ya es todo formal, hay un proceso de
reeducación de la conducta en relación a lo que es de todos, al espacio público que no había antes. Esa
posibilidad es abierta por la instauración y materialización del proyecto.

cdlc: En Francia o Estados Unidos había asentamientos similares a las favelas y las villas hasta hace 50 o 60
años. El neorrealismo italiano muestra barriadas muy parecidas. ¿Has analizado las formas en que se resolvió
el tema en esas sociedades?

JJ: No, particularmente tengo conocimiento como cualquiera que pasó por la Facultad y lo estudió en los
cursos de urbanismo, pero no tengo una atención o reflexión específica sobre eso. Sirve como una
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referencia general, pero ahora estamos casi invirtiendo las cosas, hay una exportación de la experiencia
latinoamericana para esos lugares, sobre todo para las áreas informales o con ciertas condiciones de
informalidad que hay dentro del llamado mundo desarrollado, sea Francia, Estados Unidos, etc. Hay allí
comunidades étnicas, de inmigrantes, o de los sectores excluidos de la sociedad, que tienen condiciones de
informalidad diferentes en su apariencia, pero con una clara situación de diferencia con respecto a la
ciudad formal. Esto implica modos diferentes de usos del uso público, modos diferentes de ocupación de las
veredas, de las plazas, modos de conducta diferentes en relación a como usa los espacios externos el resto
de la población. Ellos están muy interesados en la metodología que usamos para la escucha de las
demandas, algo que viene del psicoanálisis: la cuestión de la atención flotante y la asociación libre, la
escucha atenta para detectar en la demanda tanto la demanda explícita como la demanda latente, el espacio
de interlocución donde se puede construir una relación para transformar la demanda en una respuesta
proyectual, que integre lo formal con lo informal. Yo creo que en ese sentido hay una posibilidad de
interacción y de aplicación metodológica de lo que hacemos aquí para esas áreas informales. A ellos les
preocupa mucho, es algo que viene creciendo por las formas del capitalismo de los últimos años, que
produce desarrollo pero muy diferenciado y segregativo tanto allá como acá. Por eso allá hay un campo de
aplicación de las experiencias que se hacen acá.

cdlc: Dos preguntas entrelazadas: por un lado, ¿cómo responde la sociedad formal, se manifiestan los
prejuicios? Y en cuanto a los sectores informales, en el paso de la informalidad a la formalidad, ¿no ocurre que
se trata de imitar (incluso hasta el absurdo) las conductas de la sociedad formal?

JJ: Hay dos aspectos: uno es que la sociedad formal todavía no tiene este programa muy claro, no hay una
suficiente difusión. A pesar de todo lo realizado, no hubo una utilización positiva de los medios, de la
televisión, radio y prensa escrita, con publicaciones que ilustren el alcance, los objetivos, la filosofía que
está por atrás de Favela Barrio. En general la clase media está todavía muy desinformada, aun en Río de
Janeiro. Escuchan y leen el nombre Favela Barrio, la idea circula, pero no se conoce muy bien. Incluso es
desconocida en los ambientes universitarios, salvo en la Facultad de Arquitectura, y ni siquiera ahí es muy
bien conocida. Recién ahora, en los últimos 2 años, están empezando a estudiar, a preocuparse y pensar algo
sobre este tema. Siempre los centros universitarios están muy desajustados de los procesos sociales,
funcionan "a remolque". La clase media y los favelados de Río vienen conviviendo desde hace tiempo: las
favelas están incrustadas en el medio de la sociedad formal. En Ipanema, Copacabana, Leblon y en
todos los principales barrios hay favelas. Eso es entonces, algo aceptado, pero mal asumido, en forma de
una actitud indiferente a la existencia de esas situaciones (salvo ahora que la cuestión de la seguridad las
tornó una amenaza). Hay cortes bien claros y abruptos entre la favela y el barrio formal: el barrio es asfalto,
la favela es morro. Entre el morro y el asfalto hay poca interacción, salvo en la época del carnaval, en la
música, o en el consumo de drogas. Todavía hace falta avanzar mucho más, discutir culturalmente y
proponer programas y acciones y proyectos concretos de mayor articulación entre los dos lados, entre lo
formal con lo informal, tanto en lo cultural, en lo económico, en lo político, como en lo físico mismo: en todo.

Por otro lado, siempre hubo y habrá imitación de conductas de la sociedad formal por la informal. Sobre
todo es la televisión la que lo provoca, porque al pibe de la favela que no puede salir de su
comunidad porque no tiene ni el dinero, ni los signos sociales necesarios (ni las zapatillas, ni la ropa, ni el
vocabulario ni nada para ir a consumir lo que consumen los pibes de la clase media en el asfalto), de
todas formas le llegan los mismos discos, a través de la radio y la televisión, porque ve el mismo
programa que los otros. Creo que eso produce una dicotomía, una tensión enorme, la de causar deseo y no
poder alcanzar ese deseo, y me parece que eso no puede dejar de producir efectos negativos. Pero esto ya
está instalado desde el plano cultural. El urbanismo no solo no lo exacerba, sino que de alguna manera
ayuda a reducirlo. Por ejemplo, en algunas comunidades urbanizadas, la favela pasa a tener
equipamientos mejor proyectados y mejor diseñados que el propio barrio de clase media que está al lado,
"ahí abajo". Hasta puede haber procesos de asimilación contraria, o de envidia. Pero esto es algo que es
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político, que es propio de la democracia, y que hay que ir diluyendo en el tiempo con políticas bien
formuladas, con programas, con acciones que vengan tanto desde el poder político como desde la propia
comunidad y organismos intermedios. El desafío de intervenir en estos contextos es sobre todo el de
articular iniciativas: hay mucho desorden, mucha superposición de iniciativas diferentes, no solo del poder
público sino también privadas y que apuntan a lo mismo. Hay un desperdicio de esfuerzo, de medios, y de
todo tipo de recursos materiales e intelectuales, que hay que hacer coherentes entre sí.

cdlc: Para terminar, te pido una reflexión sobre la estética de Favela Barrio: me parece apartada tanto de la
ortodoxia "modernista burocrática" de los planes tradicionales del estado, como del informalismo
seudoregionalista de alguna otra experiencia. Una estética auténtica, que parece respetar sus propias
condiciones de producción y las características originales de los barrios.

JJ: Tu percepción es correcta, a mí me parece que se trata de eso, de articular la estética popular con la
estética "erudita", aprendida, surgida de la Universidad o de la cultura formal. Se trata de articular cultura
profesional con cultura popular, no mimetizándose, ni buscando camuflar o parecerse, sino tratando de
mantener las diferencias y provocar que por la convivencia de las diferencias se produzca el estímulo para
la búsqueda de las transformaciones. Nuevas ideas estéticas, nuevas ideas de hibridación para nuevos
conceptos de belleza, una belleza de lo impuro, en proceso, de lo que está en transformación. No un ideal
de belleza canónico, clásico, sino una idea de belleza como la que uno puede percibir en la calle, en
otras manifestaciones culturales, en el carnaval, en la vestimenta de grupos específicos de tribus urbanas,
que apuntan a una reconfiguración de los elementos y a nuevas síntesis, donde la propia idea de estética,
de belleza, está en redefinición. Yo creo que aquí hay un campo bien interesante para experimentar, para
investigar, para hibridar y también para conectar.

Y como la entrevista se termina, agradezco la invitación de Café de las Ciudades, porque contribuye a
difundir y tornar públicas estas cosas.

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7.- MOVILIDAD Y TRANSPORTE


Arqta Sara Ciocca

En este breve texto se trata de mostrar los estrechos lazos entre ciudad, movilidad y transporte. Comprender y
desentrañar la complejidad de la ciudad será una de las tareas para abordar la temática de movilidad y
transporte. El transporte, como medio de movilidad y elemento material, constituye una condición de
accesibilidad que debe garantizar el derecho a la ciudad, posibilitando el uso de sus recursos. A su
vez, es un valioso instrumento para una integración social y espacial de la ciudad

Movilidad

La disposición de las actividades y de los servicios en el espacio urbano se caracteriza por una localización
diferenciada y fragmentada de las funciones urbanas y, en consecuencia, por la separación espacial y
temporal entre las diversas actividades cotidianas. La localización diferenciada de los lugares de residencia,
trabajo y estudio es en términos generales la principal causa de la movilidad.

El cambio de escala y de uso de la ciudad que se fue gestando a lo largo de su desarrollo genera una
ciudad que crece, que se fragmenta, donde se hace imprescindible la interconexión entre los diferentes
grupos sociales y los diferentes espacios y tiempos.

La organización del espacio urbano origina un nuevo elemento urbano: la movilidad de las personas para
realizar actividades cotidianas o puntuales, que hace posible el acceso a los lugares donde éstas se
desarrollan.

Sea por motivos laborales, recreativos, productivos, en forma individual o colectiva, todos nos movilizamos
por la ciudad, ya que la gente tiene necesidad de moverse por un espacio concreto, en un tiempo
determinado y a una velocidad adecuada. La suma de los desplazamientos individuales es lo que se
denomina movilidad cotidiana.

Estos desplazamientos, en los cuales subyace la legitimidad de circular por la ciudad, nos advierten sobre
las diferencias y contrastes de la complejidad urbana en sus aspectos sociales, políticos y económicos.

El movimiento forma parte de la vida cotidiana de los ciudadanos. Para que la ciudad moderna funcione es
necesario que todo circule, que todo fluya, desde el capital hasta el agua, desde la energía hasta la
población. En la ciudad el desplazamiento de las personas se convierte en una actividad de carácter obligado
con el propósito de realizar las tareas más imprescindibles y cotidianas: trabajar, comprar recrearse, etc. A la
vez que se intensifica la frecuencia y el ritmo.
(Carme Miralles-Guasch, “Ciudad y transporte. El binomio imperfecto”. Ariel Geografía. Barcelona, 2002)

Aunque al referirnos a movilidad, hemos particularizado en los movimientos de las personas, cuando
hablemos del transporte también lo haremos respecto de las cargas.

Transporte y usos del suelo

Como ya fuera mencionado, los individuos y las cargas deben recorrer trayectos para unir las áreas en las que
residen y los sitios en los que se desarrollan el resto de las actividades. El transporte resuelve esta
necesidad.

El análisis del uso del suelo permite identificar la distribución espacial de las distintas actividades
humanas, cómo se localizan en el territorio los distintos tipos de uso, la localización de las áreas residenciales
según tipologías, las áreas comerciales, industriales, mixtas y de equipamientos y de esta manera poder

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analizar como resuelve el transporte la necesidad de trasladarse entre áreas y por otro lado poder planificar
mejoras del sistema.

Para abordar la temática de transporte, el análisis de usos del suelo permite identificar los usos predominantes,
a partir de los cuales resulta posible inferir las zonas que se consideran de mayor demanda de transporte actual o
tendencial.

En ese sentido el centro concentra actividades que varían desde las político-institucionales, hasta las
comerciales, de servicios y culturales-recreativas, donde diaria u ocasionalmente acude una buena parte de los
habitantes. También concentra eventos o es punto de encuentro de diversos actores sociales. Estas
características lo convierten en el área de mayor atracción de viajes.

Se identifican también como áreas de atracción de viajes los principales corredores viales Los corredores
tienen una lógica de ocupación territorial definida a partir de la combinación de redes de transporte
público, con actividades comerciales, de servicios, depósitos y en menor medida industriales, es decir se
caracterizan por concentrar actividades, circulación y movilidad cotidiana. Su diferencia con el centro radica
en el mayor peso de su carácter pasante, es decir que prevalece la movilidad sobre la atracción

Infraestructura de circulación: Incluye las distintas redes destinadas al tránsito y el transporte, así como a su
equipamiento complementario: redes peatonales, vehiculares, ferroviarias, fluviales, marítimas, aéreas, etc.
Incluye también a las instalaciones nodales necesarias para el funcionamiento de las redes: paradas,
estaciones terminales, playas de estacionamiento, et.

Por otro lado, la residencia conforma la lógica de ocupación más extensa y obviamente la que implica mayor
número de habitantes. Los patrones de asentamiento difieren en densidad, grado de consolidación, cobertura de
servicios, niveles socio-económicos, actividades complementarias, calidad ambiental y paisajística y
obviamente también en la oferta de transporte.

Preguntas tales como ¿dónde se localiza la población? y ¿dónde encuentra posibilidades de empleo esa
población de acuerdo con su perfil laboral? resultan cruciales para determinar las necesidades de movilidad y
las posibilidades de transformar estas necesidades en demanda efectiva.

Transporte y Espacio Público

El transporte se desarrolla en un sector muy especial del territorio, en el espacio público (EP), entendiendo
como espacio público lo que está por afuera de la línea municipal, es decir, las calles y avenidas (las
vialidades), las plazas y los parques. Las calles conforman la trama básica circulatoria, siendo la
circulación una de las principales funciones del EP. Las calles constituyen la base de la movilidad
urbana.

En las calles existe una fuerte segregación espacial de los flujos circulatorios: los flujos de transporte circulan
por la calzada y los peatonales por las aceras. Muchas veces los anchos de veredas y calzadas no siempre
están correlacionados con la magnitud de los flujos.

Sin embargo a menudo esta segregación no es tan estricta, hay interferencias y superposición entre tipos de
flujos: la posibilidad de que se produzcan problemas y accidentes debido a las grandes diferencias de
velocidades entre vehículos y personas está siempre presente. La lucha por el espacio es encarnizada, no
sólo entre peatones y vehículos, sino también entre vehículos de distinto porte.

Dimensión metropolitana del transporte

Para comprender la ciudad en que vivimos (Región Metropolitana de Buenos Aires) resulta crucial
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comprender como funciona el sistema de transporte, ya que históricamente éste ha cumplido un rol
importante en la estructuración del espacio de la misma. La organización del sistema de transporte se
asocia con los procesos de la organización urbana dando condiciones de accesibilidad para cada uno de los
lugares del área y para sus habitantes.

Asimismo las demandas de movilidad están estrechamente ligadas a los procesos de consolidación y
expansión urbanas, que deberán orientar las transformaciones de la red de transporte.

Desde el punto de vista del transporte, el conglomerado metropolitano implica la existencia de un único
territorio en el que coexisten dos o más jurisdicciones con autonomía política e institucional. Es decir, se
trata de un espacio físico único (una unidad funcional) determinado por la continuidad de los elementos
materiales que lo integran y por la coexistencia de más de una unidad político administrativa.

La actual configuración de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) es el resultado de un


complejo conjunto de procesos económicos, sociales, políticos y culturales. Desde el punto de vista socio-
espacial la región es fuertemente heterogénea con una gran variabilidad interna de densidades, coexistiendo
espacios de elevada concentración urbana con otros de carácter semirural y rural donde se observan agudos
problemas de dispersión.

El sistema de transporte en la RMBA

El sistema de transporte de Buenos aires sólo puede entenderse como parte del sistema metropolitano ya que
los 20 millones de viajes diarios de personas y miles de viajes de carga que se producen en el
aglomerado no reconocen límites administrativos. La participación de la CABA en el sistema es destacada,
siendo el Área Central de la ciudad el principal atractor de viajes de toda la RMBA, así como su puerto
concentra prácticamente el total de movimiento de contenedores del país.

Desde el punto de vista del transporte urbano de pasajeros, la RMBA ofrece distintas modalidades
operativas de transporte que incluyen el automóvil particular, para cuyo empleo se ha desarrollado en las
últimas décadas una significativa red de autopistas urbanas y de acceso, y transporte público compuesto por
800 km de red ferroviaria, 40 km de subterráneo/premetro y una extensa red de colectivos, además de una
importante flota de taxis (alrededor de 50.000 unidades).

Las redes de servicios públicos por automotor, ferrocarril y subtes presentan una configuración en radios
que vinculan el Área Central con el resto de la RMBA. Asimismo todo el sistema vial tiene una marcada
predominancia radial, que se transforma en una jerarquización de las vías que tienen esa dirección en
todos los niveles: autopistas y grandes avenidas. Las conexiones transversales son limitadas con una
estructuración mucho más precaria.

La RMBA además posee dos aeropuertos importantes como Aeroparque y Ezeiza y está conectada por vía
fluvial a Uruguay.

Este sistema no opera en forma aislada sino que cuenta con una relativa integración física a través de los
centros de transbordo. Estos puntos de combinación de los distintos modos de transporte tienen diversas
jerarquías según la cantidad de modos que combinan y la cantidad de pasajeros que utilizan ese centro. En
la CABA los principales centros de transbordo son las grandes terminales ferroviarias de Constitución, Retiro
y Once, donde al ferrocarril se le agrega el subterráneo y una gran cantidad de líneas de transporte automotor
de pasajeros.

En líneas generales puede afirmarse que la cobertura del sistema de colectivos es muy amplia y diversificada
en la CABA, pero a medida que aumenta la distancia a ella, dicha diversificación se reduce. Esta
consideración puede hacerse extensiva a los partidos de la primera corona. En tanto, para los que integran
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

la segunda y tercera corona, la cobertura se debilita alcanzando sólo algunos subcentros y alrededores,
dejando así a los barrios más alejados con escasa líneas locales

A efectos de tener una idea cuantitativa del sistema de transporte, en el cuadro siguiente se presenta la
distribución porcentual de los viajes entre transporte público y particular.

RMBA: Transporte público y particular, viajes en %

Años 1970 1980 1992 1997


Colectivo 54,3 44,5 46,4 33,5
Ferrocarril 7 5,8 4,7 6,1
Subterráneo 5,4 3,6 2,4 2,9
MEDIOS PUBLICOS 66,7 53,9 53,5 42,5

Automóvil particular 15,4 s/d 27,3 36,6

OTROS 17,9 s/d 19,1 20,9


Taxi 6,8 s/d 7,7 7,9
Motos y bicicletas 3 s/d 3,4 4,4
A pie 8,1 s/d 8 8,6
Fuente: Año 1970 EPTRM. Años 1980,1992 y 1997 Plan Urbano Ambiental Tomo 4

Se puede observar en el lapso mencionado un retroceso de la participación del transporte público,


habiéndose incrementado en forma notoria el uso del automóvil particular.
Se llama elección modal a las estrategias desplegadas por la población para concretar viajes. En el
siguiente cuadro se muestra la distribución de los viajes en transporte público según modo.

DISTRIBUCION MODAL DE LOS VIAJES


TRANSPORTE PÚBLICO

MODOS VIAJES (%)


Colectivo 75
Ferrocarril 7,9
Subte 7,1
Colectivo y ferrocarril 5,5
Colectivo y subte 1,7
Ferrocarril y subte 1,9
Colectivo, ferrocarril y subte 0,9
Total 100,0

Fuente: INTRUPUBA, 2007


Se puede observar la primacía del transporte automotor público sobre los demás modos en sitio propio
(ferrocarril y subte). Si en los años ’60 el viaje Conurbano – Capital Federal se realizaba básicamente en
ferrocarril combinando con colectivos o colectivos/subte en sus extremos, a partir del deterioro ferroviario
se hizo más fuerte la presencia de largos viajes en colectivo o en combinaciones colectivos-colectivo.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

En el cuadro siguiente se presenta la distribución porcentual de los viajes en transporte público, según el
motivo del mismo.
MOTIVOS DE VIAJES

MOTIVO DISTRIBUCIÓN
% DE VIAJES

Trabajo 66,60
Estudio 7,30
Salud 4,00
Compras 4,20
Deportes, recreación y gastronomía 3,00
Familia, social y culto 5,80
Otros 9,10
Total 100,00
Fuente: INTRUPUBA, 2007

El motivo trabajo explica el mayor porcentaje de los viajes, siendo los viajes por otros motivos
significativamente más bajos. Los viajes hogar – trabajo tienen como base el hogar y se dirigen hacia el lugar de
trabajo y se los diferencia por la importancia que el motivo trabajo tiene sobre los demás motivos en la
movilidad cotidiana. Estos viajes basados en el hogar permiten inferir la localización de las áreas de demanda de
acuerdo a la distribución espacial de la Población Económicamente Activa (PEA).

Jurisdicciones y problemas jurisdiccionales

En la gestión del transporte conviven múltiples jurisdicciones: nacional, provincial y municipal, que tienen
poder de decisión, sin que haya una efectiva coordinación. Los municipios tienen un margen acotado de
decisión. En efecto su principal función radica en la regulación del tránsito, de las líneas de autotransporte
municipal y taxis y remises. Al mismo tiempo tienen responsabilidad sobre la red vial municipal.

La superposición de jurisdicciones es una fuente de conflictos. Esto lleva a que las decisiones que recaen
sobre el sistema de transporte –la red vial primaria, los ferrocarriles, los puertos, los aeropuertos, los
itinerarios de las líneas de colectivos nacionales y provinciales, los niveles tarifarios, la forma de
financiamiento, etc.– sean tomadas en diferentes niveles (ya sea Nación o Provincia, por sus
incumbencias), sin un correlato territorial.

Esta situación muestra la escisión existente entre la toma de decisiones respecto del sistema de transporte y
el espacio físico, social y económico en el que éste se desarrolla.

Normativa y transporte

En general los criterios que orientan la formulación de las normativas urbanas valorizan en mayor medida los
componentes “estáticos” del tejido físico de la ciudad –sus edificios- que los dinámicos, relativos a la movilidad
de personas y bienes.

Sin embargo a la hora de formular un Código, hay que tener en cuenta que existen múltiples normas que, de un
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

modo directo o indirecto, tienen una influencia considerable sobre los aspectos circulatorios de la ciudad.

El conjunto de normativas relativas a la apertura de vías públicas y el parcelamiento, las intensidades edilicias y
de ocupación del suelo, la localización de actividades en el territorio, la renovación urbana, el sistema
circulatorio, etc. tiene consecuencias directas o indirectas, y más o menos intensas, sobre el transporte y el
tránsito, al implicar, ya sea demandas de movilidad u oferta de espacio circulatorio.

A modo de conclusión

Las políticas de transporte son las que resuelven las necesidades de movimiento de la gente y son una
herramienta de inserción o bien por el contrario, de exclusión, según permitan a más o menos personas
hacer uso de su propio espacio urbano en el ámbito laboral, doméstico, de recreación.

En este sentido toda la política de transporte debe tender a una ciudad democrática que asegure la
movilidad de la gente .y no le haga “perder el tren”.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

8.- PLANES PARA BUENOS AIRES


Arq. Gustavo Vairolatte / Arqta. Marita Díaz

El Artº 29 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, consagra al Plan Urbano Ambiental (PUA) como
« Ley marco ». La citada Ley es el marco general de Ordenamiento Territorial en la C.A.B.A.
« …La Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de Planeamiento y gestión del ambiente
urbano… »

Configuración Territorial Propuesta

Ley Nº 2930: El 13 de Noviembre de 2008; La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sanciona con
fuerza de Ley:
“…Artº 1º: La presente Ley constituye el Plan Urbano Ambiental de la CABA, ley marco a la que deberá
ajustarse la normativa urbanística y las obras públicas…”

Por el Artº 4º; el Plan Urbano Ambiental postula que la Ciudad de Buenos Aires, desarrolle a pleno los
siguientes rasgos:

• CIUDAD INTEGRADA
• CIUDAD POLICÉNTRICA
• CIUDAD PLURAL
• CIUDAD SALUDABLE
• CIUDAD DIVERSA

Si bien, el Plan Urbano Ambiental está en vigencia en la actualidad en la Ciudad de Buenos Aires, a lo largo de
su historia, la Ciudad ha tenido diferentes Planes urbanos que han conformado su crecimiento desde su
fundación en 1580 a la actualidad.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

A continuación establecemos un listado de Planes urbanos, y momentos históricos de la Ciudad que


precedieron al actual Plan Urbano Ambiental y que han sido agrupados de acuerdo con el modelo de
Ciudad al que respondieron. Estos son:

1) EL MODELO COLONIAL
El trazado de Garay (1580)
Las propuestas de Vértiz (1778)
El plan de Rivadavia (1826)

2) CITY BEAUTIFUL
Las ideas de Alvear (1880-1887)
El plan Bouvard (1910)
El Plan Noel (1925)

3) EL MOVIMIENTO MODERNO
Plan Le Corbusier (1937 - 1938)
Plan Regulador (1958 - 1965)

4) LA DICTADURA (1976 – 1983)

5) LA DEMOCRACIA (1983 - Actualidad)

1 - EL MODELO COLONIAL:

El Trazado de Garay - 1580

CONTEXTO HISTÓRICO:
El primer Plan de la Ciudad de Buenos Aires, fue el “Trazado de Garay”.
Existió una primera fundación, fallida, que fue la de Don Pedro de Mendoza en 1536, por diversos
motivos después de 4 años se abandonó el asentamiento.
Don Juan de Garay fundó la Ciudad de la Trinidad y el puerto de Santa María del Buen Ayre en el sitio en el
que actualmente está la Plaza de Mayo.
La Ciudad de acuerdo con lo establecido en las Leyes de Indias y las Ordenanzas Reales durante el
reinado de Felipe II, se fundará sobre tierras altas. Las Leyes de Indias tienen sus antecedentes en las
fundaciones y campamentos Romanos.

El trazado original será de 16 manzanas de frente sentido N/S por 9 de profundidad en sentido E/O. Este
polígono estaba conformado por las actuales Av. Independencia y las calles Libertad, Viamonte y Balcarce. Se
localizaba una plaza de 2 manzanas. En ciudades mediterráneas estas Plazas, estaban rodeadas en los 4
lados, en el caso de ciudades sobre la costa uno de los lados quedaba libre, el correspondiente a la costa.
Las manzanas serán de 140 varas (121m) de lado (la vara de aprox. 86cm) con calles de 11 varas de
ancho; (9.52m). Estas manzanas se dividían en 2 o en 4 solares, según el destino (ver plano). Por
ejemplo: Instituciones de Gobierno y Religiosas, la plaza mayor, el Cabildo, la Iglesia Mayor, la casa del
Gobernador y el sitio que ocuparía el fuerte.
El Adelantado fijaba también la extensión del ejido y de la zona del puerto y las zonas de labranza.
Va a ser la puerta al océano Atlántico de toda una gran región. En 1602 había tan solo 500 habitantes. Lo
destacable del Trazado de Garay, es que Buenos Aires mantendrá su huella hasta el presente, el casco
histórico mantendrá sus estrechas calles.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Las Propuesta de Vértiz - 1778

CONTEXTO HISTÓRICO:
En 1776 se crea el Virreinato del Río de la Plata y la Ciudad de Buenos Aires va a ser su sede, después de
150 años de una Buenos Aires apagada y aislada, sin población indígena ni minerales.
Existen tres (3) motivos para designar a Buenos Aires como sede del Virreynato del Río de la Planta: 1:
Frenar el contrabando; 2: Detener el avance extranjero de Portugal y Gran Bretaña y 3: Se considera que es el
lugar más fácil de acceder desde España por el Océano Atlántico.
La “aldea” va ir creciendo en importancia por ser la salida a Europa de una inmensa región, comienza un
periodo de gran prosperidad: Se flexibiliza el comercio, a través del Reglamento de Libre Comercio; se
independiza de Lima, se crean vínculos con otros puertos y comienza la llegada de inmigrantes.
Buenos Aires era una ciudad de pocos habitantes, sin defensa, luego se va a construir el fuerte. Existían
varios conventos: San Francisco, Santo Domingo, La merced, el Colegio de los Jesuitas y el Convento de las
monjas catalinas. Las casas eran de barro, (no había piedra), los techos de paja y caña de una planta, muy
espaciosas, todas las casas con huertas y patios.
Vértiz va a ser el segundo Virrey, quizás el que más se preocupó por el aspecto físico de Buenos Aires. Lo
más destacado de las transformaciones realizadas por el Virrey Vértiz:
• Creación del primer teatro, “La Ranchería”.
• Real Colegio de San Carlos (Nacional Buenos Aires).
• Implementó un sistema de agua por aljibe.
• Organizó la limpieza de la ciudad.
• Multas por dejar animales en vía pública.
• Empedrado de la calle florida.
• Colocación de luminarias en varias arterias.
• Paseo de la Alameda.

El Plan de Rivadavia - 1826

CONTEXTO HISTÓRICO:
En 1810, la junta de gobierno reemplaza al Virrey y se independiza de España.
Comienza la rivalidad entre Buenos Aires y el resto del país, llevará muchos años de idas y vueltas. Rivadavia,
Ministro de Gobierno de Martín Rodríguez, luego será el primer Presidente.
La gestión de Rivadavia como Ministro de Gobierno, resultará un período de cierta calma, que será
aprovechado para pensar la Ciudad, la organizará administrativamente.
Rivadavia va a proponer lo que podemos considerar el primer plan para la ciudad, y va a ser respetado por
los sucesores y determinará, en buena parte las características que tiene hoy el Área Central.
Entre las Medidas estaban:
• La terminación de la fachada de la Iglesia mayor o catedral, el Arq. francés Prospero Catelin (1) va a
hacer la fachada Neoclásica, basada en el edificio de la actual Asamblea Nacional de Francia.
• Una avenida de circunvalación en la periferia del municipio, actual Callao-Entre Ríos de 30 varas de
ancho (27 m) era la más ancha de la ciudad.
• Se crearon dos avenidas perpendiculares en Callao, una al norte, Juncal y Caseros, entre ellas se
ensancharon 7 calles existentes Santa Fe, Córdoba, Corrientes, Belgrano, Independencia, San Juan
y Brasil. (La Avenida de Mayo aún no existía).
• Se presentaran los primeros planos de obra.

(1) Prosper o Próspero Catelin (1764 - 1842) fue un arquitecto e ingeniero francés, que por iniciativa del entonces presidente
Bernardino Rivadavia fue nombrado jefe de obras públicas de la provincia de Buenos Aires en 1821. Sus trabajos se encuadran
principalmente en el neoclacisismo.

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2 – LA CITY BEAUTIFUL:

Las Ideas de Alvear - 1884


CONTEXTO HISTÓRICO:
Torcuato de Alvear será el primer Intendente de la Capital Federal. Este tenía una gran admiración por el
trabajo llevado a cabo por Haussman en la remodelación de Paris y es quien mejor personifica una
profunda transformación urbana, para el nuevo rol de la Ciudad en la esfera nacional.

Entre 1880 y 1920 se construye la base de la Buenos Aires moderna: Todos los sistemas se organizan
planificada y científicamente, OSN, desagües pluviales, cloacales, red de agua potable, ferrocarriles,
tranvías, almacenaje y frigorífico,
La REVOLUCION INDUSTRIAL, llega a Bs As a mediados de 1800, CONCEPTOS HIGIENISTAS y de
SALUBRIDAD y sus equipamientos: Depósitos de Agua, Departamento de Policía, Casa de Gobierno, el
Palacio de Justicia, el teatro municipal, el Palacio del Congreso, el Zoológico, el Matadero y el vivero
municipal.

Dos van a ser las obras que Alvear va a llevar a cabo y que cambiaran físicamente el centro de la ciudad:
La demolición de la recova vieja, y la apertura de la Avenida de Mayo.
La demolición de la vieja recova se hizo en tan solo dos semanas, se unificaron ambas plazas, la plaza de la
Victoria y la plaza 25 de Mayo, había que quitar todo vestigio de la buenos aires colonial, y esta recova prevista
ya desde la fundación, era una galería comercial que debió ser expropiada. Los trabajos fueron
encomendados al Arq. Buschiazzo

La apertura de la Av. de Mayo, que unirá la Plaza de Mayo con Plaza Lorea, donde luego se construiría el
edificio del Congreso.
La apertura se hizo cortando una hilera densamente construida en la calle Victoria y Rivadavia, los
trabajos se demoraron en comenzar debido a las expropiaciones que debieron hacerse.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

La Avenida de Mayo incorporó a la ciudad el primer boulevard y pronto se convirtió en el lugar de paseo y de
intensa actividad comercial. Los viajeros la comparaban con las avenidas parisinas, esto era algo que
enorgullecía a la elite porteña, incluyendo a Alvear.

El Plan Bouvard 1906-1909

CONTEXTO HISTÓRICO:
En el marco de los festejos del Centenario, Carlos de Alvear le encarga al Arquitecto y urbanista francés
Joseph Antonie Bouvard, que se desempeñaba como jefe de trabajos públicos de París, un Plan General de
Transformaciones de la ciudad para orientar futuras modificaciones. Lo acompañó Carlos Thays paisajista
francés, que luego será por varios años director de parques de la MCBA.
Era respetada la tradición higienista del siglo XIX como así también la búsqueda del embellecimiento de las
perspectivas urbanas. El tema de la revolución industrial, el hacinamiento, la transformación de la ciudad
por los adelantos tecnológicos era un tema presente en las discusiones y planteos de la época.

Un plan urbano en esos años, era el trazado de calles y de vías principales y secundarias de circulación. La
creación de parques y plazas y la adecuación de lugares para la construcción de grandes edificios de
equipamientos y estaciones de ferrocarril. Tenía que ver con la transformación física y de la traza urbana.

Se dice que Bouvard hace una propuesta que carece de profundidad, también se creó una polémica sobre si
las diagonales había que abrirlas sobre la zona consolidada o más allá de los límites, que para esta época
llegaban hasta la Av. La Plata.

Algunas de las propuestas, fueron:


• Apertura de 32 Diagonales, jerarquización de la cuadrícula y ruptura de la monotonía del damero.
• Se buscó darle perspectiva, asoleamiento y ventilación del tejido urbano, para mejorar la salubridad.

Luego de tantas discusiones, en 1912; se sancionó la apertura de las Diagonales Norte y Sur, que fueron las
únicas dos, que consiguió la ciudad.

El Plan Noel - 1925

CONTEXTO HISTÓRICO:
Es el primer plan luego de la llamada Campaña del Desierto y la configuración del Territorio Nacional.
Durante la presidencia de Marcelo T. de Alvear, en una época próspera, después de la primera guerra y antes
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

de la crisis del '29.

El intendente Carlos Noel, formará la Comisión de Estética Edilicia que en 1925 publicará el “Proyecto
Orgánico de Urbanización del Municipio”.
Tiene como antecedente al Plan Bouvard y al movimiento de la City Beautiful.

En el plan Noel, tendrá fuerza en el diagnóstico y en las líneas programáticas que aún mantienen su
vigencia y que aún no han sido resueltos.
Tiene una visión metropolitana de la ciudad, la traza de la Av. General Paz estaba reservada, pero aún no
construida. Planteaba la necesidad de formular un “Plano de Extensión” que abarcase a los municipios
adyacentes con la idea de incorporarlos algún día, como ya habían sido incorporados los barrios de Flores y
Belgrano.

Además de las grandes operaciones de la Plaza de Mayo, Plaza del Congreso y de la Costanera, también se va
a pensar de manera más democrática toda la ciudad, los barrios del suburbio, la incorporación de la
participación ciudadana, a través de las consultas realizadas y el trabajo en común con las sociedades de
fomento de los barrios.

Se proyectarán 55 parques y plazas, se divide la ciudad en Norte y Sur. Carlos Thays y Forestier
incorporan el diseño paisajístico como protagonista principal del diseño urbano, se pone el acento en la
materialización del espacio público:
Sistema de vías y espacios verdes longitudinales que además del proyecto para la Costanera de Forestier,
continúa por la General Paz (ya prevista) hasta La Noria, el riachuelo cerrando el anillo con la Costanera
Sur. También se proyecta en los barrios, una trama verde no interrumpida.

Algunos de los puntos más destacados y vigentes en la actualidad son:

• LA RECONQUISTA DEL RIO.


• CONSOLIDACIÓN DEL CENTRO CÍVICO / GUBERNAMENTAL.
• EMBELLECIMIENTO DEL BARRIO SUR: La idea del Parque del Sur, que equilibra la ciudad con Los
Bosques de Palermo y la Costanera.
• CONSTRUCCIÓN DE LOS BARRIOS DE LAS CASAS OBRERAS: Las “mil casitas”; las “Casas Baratas” y

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

“Las manzanas tallarín”.


• CONSOLIDACIÓN DE UN MARCO ARQUITECTÓNICO UNIFORME.

3 – EL MOVIMIENTO MODERNO:

• Esta etapa que podría iniciarse en 1930 tiene que ver con la irrupción de otro modelo de Ciudad y es el
pensamiento de los Arquitectos modernos.
• Entre los planes más significativos, nombraremos: El Plan de Le Corbusier (1937/38) y el Plan
Regulador para la Ciudad de Buenos Aires (1958).
• La visita de Le Corbusier en 1929; invitado por la Editorial “Sur”; fue definitiva. Él pensó que aquí, en
Buenos Aires, podría construirse la Ciudad del Siglo XX, en esta extensa planicie y su río.

CONTEXTO HISTÓRICO:
Don Hipólito Irigoyen es derrocado por el golpe militar de 1930; por el Gral Uriburu. En este período, que va
de 1930 a 1945; la Oligarquía y los conservadores tratarán que no regrese la “Chusma Radical” a través de
instrumentos políticos y el fraude. Este momento político se quiebra el “17 de Octubre de 1945” con el
nuevo protagonismo de la Clase Obrera.
Este es un período de transformaciones para la Ciudad: 1931: Inauguración de Diagonal Norte, se
materializan los primeros rascacielos porteños: Comega, Safico. En 1936 se levanta el Obelisco de Alberto
Prebisch y en 1937 se realiza el tramo central de la Av. 9 de Julio. En 1941 se inaugura la Av. de
Circunvalación General Paz.

El Plan Director de Le Corbusier (1937/38):

Hace una crítica feroz a Bs. As.; insalubridad, desorden, casas de varios pisos reemplazan a las de un
nivel, pozos de iluminación y ventilación, caos urbano. Se proponen cuatro puntos:

• Concentrar la Ciudad (Zooning)


• Transformación molecular de la Ciudad: Super manzanas y nuevo sistema circulatorio; presencia
del automóvil.
• Despertar del Sur: Se reconocen las diferencias entre el norte y el sur.
• Sistema Cardíaco: Reconoce el sistema radio - concéntrico.

Trata a la Ciudad como un organismo vivo pero con diferentes piezas urbanas: Centro de Gobierno, Centro
Municipal, Centro Panamericano, Centro de Finanzas, la zona industrial, centro de esparcimiento y
diversión, Ciudad Universitaria, sector de hoteles, embajadas y comercio y propone los Barrios Habitación,
“baja densidad” desde el eje Av Pueyrredón / Av Jujuy hasta la periferia de la Ciudad.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Plan Director para Buenos Aires, desarrollado por Le Corbusier, Juan Kurchan y Ferrari Hardoy (1938).

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

El Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires (1958 / 1962)

CONTEXTO HISTÓRICO:
El 1º de Mayo de 1958 el Dr Frondizi recibe el gobierno de manos de Aramburu, gana con los votos
Peronistas. Tuvo que soportar muchísima presión por parte de las Fuerzas Armadas. En ese marco, se
estudian nuevos lineamientos para Buenos Aires.

La Organización de Plan Regulador fue creada en 1958 y su primer Consejo Directivo lo integraron,
profesionales notables como: Eduardo Sarrailh (Presidente), Odilia Suárez, Francisco García Vázquez,
Clorindo Testa, entre otros. Su objetivo fue la formulación de un Plan Regulador para la Ciudad y que fue
pensado en diferentes escalas: Urbana, Metropolitana y Regional.

Desde un punto de vista urbano:


• Propone contribuir al equilibrio de los sectores Norte y Sur.
• Divide a la ciudad en Distritos de zonificación (zooning); Distritos centrales, Residenciales,
Equipamiento e Industriales.
• Desarrolla nuevas áreas de la ciudad: Parque Almirante Brown, Conjunto de Viviendas en Catalinas Sur,
Conjunto Catalinas Norte (Oficinas).
• Concentración de actividades industriales. Aeroisla.
• Define la red de circulación básica de acuerdo al tipo de transporte, determinando las vías de
penetración regional y de distribución regional.

4 – LA DICTADURA (1976 – 1982):

CONTEXTO HISTÓRICO:
Autoritarismo político, Liberalismo económico, exclusión social y terrorismo de estado.
Si bien las ideas de los arquitectos modernos ya comenzaban a cuestionarse en el mundo, con la falta de
discusión intelectual se realizaron obras y desastres urbanos: Desprecio por el tejido urbano, Plan de
autopistas, proyecto cinturón ecológico, sanción CPU 1977.

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

Las intervenciones de esta época fueron las autopistas que tuvieron su correlato en el uso del automóvil
particular por sobre los sistemas de transporte público.
La construcción de la Panamericana y sus ramales en los ’70; y el plan de Autopistas Urbanas de 1978,
impulsó un proceso de suburbanización de sectores de altos ingresos.
Los materiales de las demoliciones, transformaron con su localización la línea de la costanera sur,
generando la Reserva Ecológica.

5 – LA DEMOCRACIA: 1983

CONTEXTO HISTÓRICO:
Con la vuelta a la democracia, en 1983, asume el Gobierno el Dr Alfonsin. Si bien no se realizó un plan para la
Ciudad, se realizó el Concurso “20 Ideas para Buenos Aires” y el Concurso para “Puerto Madero”, con su
implementación y la materialización de un nuevo Barrio para la Ciudad.

El concurso de las “20 Ideas para Buenos Aires”, estudió diferentes fragmentos y propuestas para sectores
urbanos de la Ciudad.

El Concurso para Puerto Madero y la materialización de un nuevo Barrio.

Bibliografía:

Mi Buenos Aires Herido – Juan Molina y Vedia


Buenos Aires – 1536/2006 – Historia Urbana del Área Metropolitana – M Gutman Jorge E. Hardoy Breve
Historia de la Argentina – José Luis Romero
Hacer Ciudad – La Construcción de la Metrópolis (Cátedra Arq. García Espil)

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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

9.- AMBIENTE URBANO: ¿CÓMO HACERLO SUSTENTABLE?


Arq. Fernando Murillo
Resumen
El artículo trata sobre la sustentabilidad urbana. A partir de la evolución de la relación entre la especie
humana y su medio natural, se intenta explicar los fundamentos del surgimiento del concepto de desarrollo
sustentable. En lugar de continuar “conquistando a la naturaleza”, el enfoque del desarrollo sustentable
plantea un desarrollo armónico con la naturaleza, evitando así que la búsqueda de progreso económico de
las naciones se imponga sobre prioridades sociales y ambientales del planeta. La ciudad, esa invención
artificial del ser humano para domesticar al medio natural, difícilmente pueda ser absolutamente sustentable
en tanto es un consumidor voraz de recursos, tanto renovables como no renovales, generador
incansable de residuos, contaminación, emisiones a la atmosfera y otros muchos males difíciles de
revertir. Asimismo, la ciudad tampoco es sustentable en lo social, ya que ha sido incapaz de revertir, o
al menos aliviar, las enormes desigualdades sociales, brutalmente expresado en la proliferación de
asentamientos informales. Ante la intención de introducir un concepto tan ambicioso en la producción de las
ciudades, surgen múltiples interrogantes, tanto en los objetivos como en la metodología para conseguirlo, ya
que este nuevo paradigma implica un cambio profundo en las teorías y modelos de planificación territorial.
El artículo presenta algunas de las corrientes de pensamiento que están emergiendo como resultado del
enfoque de la sustentabilidad, planteando el debate entre la renovación de la ciudad existente, y nuevas
pautas para su expansión. Es allí donde las opiniones se dividen entre quienes plantean contener la
expansión urbana, a través de “cinturones verdes” y diversas modalidades de ciudades compactas, y
quienes por el contrario proponen favorecer la expansión a través del transporte, tal como la ciudad de
Curitiba, o a través de loteos y redes viales como en la ciudad de Milagro, en Ecuador. Finalmente, el
artículo repasa distinto intentos de introducir estrategias relacionadas con el desarrollo sustentable en la
metrópolis de Buenos Aires, incluyendo el Plan Urbano Ambiental, en su evolución a lo largo de casi dos
décadas, y el plan de intervención en la Cuenca Matanza Riachuelo. Finalmente, se presentan algunas
reflexiones con la intención de estimular el pensamiento crítico y mirada a futuro sobre el devenir de la
planificación urbana. Aunque la cuestión de la sustentabilidad es un paradigma en construcción que aun
no dispone de experiencias probadas que sirvan de evidencia respecto a la modalidad correcta de actuación
a futuro, sin duda implica un desafío a la concepción de la construcción de la ciudad que se espera llevara a
cambios significativos en la planificación urbana.

1. Reflexiones finales:

Las diferentes argumentaciones presentadas en este artículo invitan a reflexionar en torno al concepto de
sustentabilidad como un paradigma en construcción. A diferencia de otras escuelas de pensamiento que
han tenido su tiempo de evolución, permitiendo así evaluar sus resultados, la cuestión de la
sustentabilidad se encuentra en este momento en plena evolución, con resultados aún incipientes, de los
cuales no es posible todavía extraer conclusiones definitivas. Dicho esto, es importante entender la
trascendencia del concepto al plantear por primera vez en la historia la necesidad de poner freno a la
tendencia humana de “conquistar” territorios, procurando una actitud más sabía de trabajar con la naturaleza,
respetando sus ciclos y prioridades, que contra ella ateniéndose a sus consecuencias.

La síntesis del concepto de sustentabilidad como tres formas de justicia, social, internacional e
intergeneracional, constituye el meollo de la cuestión, y todo nuevo modelo desde la planificación urbana
debe contemplar por lo menos la cuestión social y la intergeneracional. Ya no se puede seguir pensando en
intervenciones urbanas que ignoren las demandas y necesidades de supervivencia de toda la población,
como así tampoco, de las generaciones por venir quienes se verán enfrentados a escasez de recursos. En
particular preocupa la disponibilidad de agua potable, alimentos y las consecuencias del cambio
climático, lo cual demanda estrategias de prevención de riesgos de desastres aplicados en el presente.
La cuestión de la justicia internacional queda reservada a especialistas en el tema de las relaciones
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Apunte Planificación Urbana Cátedra García Espil . FADU, UBA

internacionales, aunque distintas escuelas comienzan a plantear la necesidad de una planificación mundial
de los diversos territorios y ecosistemas del planeta, si realmente se quieren alcanzar las metas del milenio
planteadas por las Naciones Unidas.

También el artículo intenta dar cuenta del trasfondo ideológico que la cuestión de la sustentabilidad
plantea. Implica esencialmente un cambio de paradigma, del consumista que imperara a lo largo del siglo XX
por el paradigma del consumo responsable. Por otra parte, y en la misma línea de pensamiento, el
paradigma de la sustentabilidad no plantea una renovación de la planificación urbana, sino que significa una
visión más profunda, más holística del desarrollo en general, un nuevo paradigma de producción y
consumo de la ciudad y relación de los habitantes con su medio natural.

Esto implica el surgimiento de nuevos modelos de desarrollo que la planificación urbana procura interpretar.
Por un lado hay quienes pugnan por imponer dentro del mismo marco teórico, nuevas estrategias por lograr
el mismo objetivo de sustentabilidad. Por otra parte, cabe destacar la experiencia de “la ciudad compacta”,
típicamente europea, que fundamentada en la idea de la contención procura aumentando densidades,
reducir el consumo energético asociado al traslado de personas y el costo de extensión de infraestructuras.
A esta cuestión se suma el dilema entre la renovación de la ciudad existente y o la extensión. Según distintas
fuentes se espera que en los próximos años las ciudades triplicaran su superficie construida. Esto da pie al
otro modelo en pugna de favorecer la extensión. La experiencia de Curitiba de extensión a partir del
transporte guiado asociado al control de la subdivisión de lotes, ha ganado credenciales de éxito, tras
varias décadas de estándares ambientales, sociales y económicos óptimos. La postulación de extender la
ciudad con loteos y redes viales, promovida por Ángel, tiende a ser atractiva en diversos ámbitos pero
todavía carece de la experiencia concreta de ciudades que hayan aplicado el modelo y obtenido
resultados promisorios, excepto el caso de Ecuador que se encuentra en proceso de implementación en
estos años.

Las experiencias presentadas de introducción de conceptos de sustentabilidad en la metrópoli de Buenos


Aires demuestran que más allá de cuestiones de proyectos puntuales, la escala del desafío de la
sustentabilidad es de tal magnitud que demanda abordar en su conjunto el sistema de producción urbana, lo
cual remite a su vez a la necesidad de trabajar en forma inter jurisdiccional. La estructura de planes,
programas y proyectos de las intervenciones realizadas responde cabalmente a la demanda de incorporar
sustentabilidad a las políticas urbanas al actuar integralmente en cuestiones ambientales y sociales
complementariamente, y no dependiente, de variables puramente económicas.

Entendiendo la sustentabilidad como superadora del enfoque de sostenibilidad, siendo un proceso más
que un producto, es de esperar que la práctica de la planificación urbana continúe siendo inspirada por
sus ideales, transformando sus teorías y prácticas en pro de asegurar que las ciudades y sus entornos
naturales dispongan de los recursos necesarios para sustentar la vida de las generaciones por venir. Esto
implica un cambio revolucionario en los patrones de consumo y en la concepción del ambiente urbano, ya no
solo como un producto artificial donde “reina” la especie humana, sino como un ámbito íntimamente
vinculado a la convivencia entre todas las especies, tanto animales como humanas y vegetales. Puede que
se trate de una utopía, pero puede también que sea la única alternativa que la humanidad tenga para
sobrevivir. Pero como sea que fuere, es movilizador pensar que los profesionales en la producción de
hábitat humano, o productores de ciudades, tienen mucho que aportar con sus teorías y prácticas en la
misión de la época en que les toca actuar, de hacer sustentable, o con un poco de humildad, al menos un
poco más sustentable, el ámbito urbano.

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10- PATRIMONIO E IDENTIDAD


Arq. DP Mario Carmona

Introducción

La identidad y el patrimonio en el ámbito urbano están fuertemente ligados a la relación entre lo social
y el espacio público o espacio relacional. En lo privado, lo social tiene una fuerte imbricación con lo
individual, por lo tanto, controlado y moldeado por el sujeto; en tanto que, en lo público este control y
desarrollo, parte de los grados de acuerdos o correlaciones de fuerza entre los distintos actores
sociales. Esta pluralidad de actores y situaciones construyendo ciudad-patrimonio en un territorio
determinado,
genera tensiones y conflictos, los que muchas veces se resuelven sobre la base de la gentrificación2
social o el degrado urbano.
(2. Proceso de transformación urbana en el que la población original de un sector o barrio deteriorado es
progresivamente desplazada por otra de un mayor nivel adquisitivo a la vez que se renueva.)

Por lo tanto, la importancia del reconocimiento de lo que para el sujeto es suyo, es de todos o no es
de nadie, puede explicar ciertos comportamientos sociales respecto a la construcción de la ciudad. La
que se desarrolla sobre el saber profesional, la especulación económica y financiera, sobre las
presiones socioeconómicas, la desesperación por requerimientos de hábitat o la desidia de los
funcionarios políticos.

Una ciudad, cuanto más anónima e indiferenciada, resulta útil para extraviarse, es como un gran
laberinto en la que lo social es una excusa. Pensemos en las ciudades productivas de la
primera revolución industrial en la que el espacio privado solo cumplía los requerimientos mínimos
para la supervivencia y el espacio público, el laberinto de calles para llegar a la fábrica. Hoy lo
podemos ver en muchas ciudades con enormes villas miseria construidas, ya no por un industrial,
sino por la desesperación y hasta la especulación por la falta de espacio. En ambas, el sujeto
individual y la misma estructura social son parte del engranaje que sirve al sistema para su
reproducción.

En la Ciudad de Buenos Aires, hoy podemos ver, -sobre todo en los terrenos fiscales de la
Ciudad-, extensas villas donde se apiñan los sectores sociales más pobres, concentrando los
grandes equipamientos urbanos que nadie quiere (centros de compactación y reciclado de
basura, centros de transferencias de cargas, hospitales infecciosos, neurosiquiátricos, etc.),
generando una dicotomía urbana respecto de la ciudad formal, de la ciudad europea, culta,
turística, que debe preservarse y cuidarse. Incluso, el mantenimiento y la inversión urbana,
consolidan esas dicotomías promoviendo una ciudad desintegrada. Por lo tanto, los conceptos de
identidad y patrimonio se van a abordar desde una perspectiva social, que permita reconocer las
carencias y problemáticas, a los efectos de poder intervenir con propuestas que tengan en cuenta al
otro.

¿Qué es patrimonio?

- Patrimonio individual y colectivo. ¿Quién le da sentido y significado?

¿Cómo se genera identidad?

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- Análisis en torno a la identidad cultural.


- Construcción del sentido de identidad en el espacio urbano – arquitectónico

Para poder entender esta relación, siendo el patrimonio la manifestación percibible de la identidad
conviene comenzar a analizar qué se entiende por identidad.

La identidad nace del concepto de que reconozco en lo otro las mismas condiciones o sustancias que
las que yo poseo, por lo que, la identidad está conformada por el reconocimiento y la aceptación del
entorno por parte del propio yo, dado que en él me encuentro a mí mismo.

En la niñez esa identidad está referida al núcleo familiar, a los juguetes, al hábitat más estrecho; y
esa identidad se va generando a partir de codificar sensaciones y estímulos que van del
vivenciar (.....) afectando emocionalmente a la persona. Por lo tanto, van generando historia, van
generando cultura. Según Freud y Piaget, el sujeto se constituye a sí mismo en la medida que
construye su objeto.

Según Piera Laugnier uno debe “construir-se un pasado”: “Yo pensado-pasado, soporte de
investidura” El tiempo de la infancia cubre el tiempo necesario para la organización y apropiación de
los materiales que permiten que un tiempo pasado devenga para el sujeto ese bien inalienable
que puede por sí mismo permitirle la aprehensión de su presente y la anticipación de un futuro.

El funcionamiento de nuestro pensamiento exige, pues provocar el alejamiento doloroso que le


obliga a mutilarse de las primeras imágenes para sustituirlas por otros conceptos, otras referencias
que deberá elegir en nombre del principio de realidad y de un dictado cultural-semántico. El olvido,
el enterrar partes de esa identidad de modo de construir la evolución de la misma. Sin embargo
subsiste en el Yo un capital fantasmático que permite sostener la marca de lo infantil. Esas marcas
subsistentes son lo que podría denominarse como “fondo de memoria”.

Para Berger y Luckmann, “La identidad es un fenómeno que surge de la dialéctica entre el individuo y
la sociedad”. Se forma por procesos sociales, o sea que no podría pensarse una verdadera identidad
sin el otro. En este caso la sociedad es el espejo donde primero me miro, si ese espejo
desapareciera, solo podría reconocer parcialmente solo las partes que visualizo. Por lo tanto, el
mundo es el requerimiento para que ese Yo exista como realidad. Esa identidad, una vez que
cristaliza, es mantenida, modificada o aún reformada por las relaciones sociales.

Las sociedades tienen historias en cuyo curso emergen identidades específicas, pero son historias
hechas por hombres que poseen identidades específicas, -como ya se dijo-Las estructuras
sociales históricas generan tipos de identidad. El comportamiento en la vida cotidiana depende
de estas tipificaciones, pudiendo ser verificadas o refutadas en los individuos. Tipificaciones de un
mundo con significaciones - que es evidentemente creación como tal-, y creación específica en cada
momento, por lo tanto histórica y mudable en el tiempo. Según Castoríades (1993) lo imaginario
social es, primordialmente, creación de significaciones y creación de imágenes o figuras que son su
soporte. Esta relación entre la significación y sus soportes es el sentido que puede atribuirse al
término “simbólico”.

Generalmente, la identidad en la arquitectura y en los espacios urbanos se forma a partir de una


“memoria histórica” de la sociedad, concentrada; generando en esa construcción cultura.
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Podemos ver diversas expresiones respecto a esta relación entre objeto y significado:

Según Cárdenas, entre las manifestaciones humanas, el ambiente urbano-arquitectónico


constituye un factor básico en relación con el sentido de identidad percibido por las personas.

Según García Canclini, la ciudad “se concibe tanto como un lugar para vivir, como un espacio
imaginado”. Y las representaciones simbólicas o imaginarios urbanos permiten entender como el
ciudadano percibe y usa la ciudad y como elaboran de manera colectiva ciertas maneras de
entender la ciudad subjetiva, la ciudad imaginada, que termina guiando con más fuerza los usos y los
afectos que la ciudad “real”.

Según Lewis Mumford, es forma y símbolo de una relación social integrada.

Según Manuel Castells, la urbanización es una forma espacial específica caracterizada por la
concentración de actividades y población en un espacio restringido y la existencia y difusión de un
particular sistema cultural, la cultura urbana.

La sociedad, -inserta en una estructura física-, genera cultura en su interacción, la cual se


manifiesta en forma de materializaciones, -patrimonio-, el cual con el paso del tiempo reafirma
la identidad social. Por lo tanto, la cultura no es otra cosa que la agregación de elementos
significantes de una sociedad, o sea, de su identidad, donde el factor social es el nexo y su
materialización la ciudad.

Cultura y memoria son intrínsecos a la identidad. Perder la memoria es perder: la historia y la


cultura, por ende la identidad, sin identidad no hay patrimonio, si nos roban la identidad, nos
roban el patrimonio o aunque lo tengamos no sabemos para qué sirve.

Por lo tanto, se puede caracterizar esa materialización del patrimonio como:

Modos de uso y apropiación del espacio


Proceso por el cual se valorizan formas arquitectónicas y urbanísticas

Lo que significa que son testimonios del pasado en construcción y modificación permanente,
reconocen en la estructura urbana formas productivas y culturales, muchas veces perdurando y
siendo testigos de una época; o desapareciendo por la ausencia de la identidad social imperante.
Resulta necesario analizar cómo se van construyendo las identidades de una ciudad, como parte del
proceso de transformación urbano o de fragmentos de ella, el rol de la modernidad en esta
construcción y la mirada prospectiva sobre nuevas marcas identitarias que se irán construyendo.
Según Vellegia, no se trata únicamente de una identidad-tradición, sino de una identidad- proyección,
(Velleggia, 2000), (por ejemplo las torres de kuala lumpur, en donde esa nueva construcción marca
un símbolo de poder, el de los negocios, el mercado de capitales, el poder, etc.
¿Es esa la identidad que construyen los habitantes del lugar o por lo que desean que se los
identifique?)

Esto permite reconocer dos tipos de miradas:

Mirada Simbólica: que según Franco Purini definen “al patrimonio cultural de una comunidad
representado por el conjunto de signos depositados, en el transcurso del tiempo, sobre el territorio,
que como, consecuencia de estas acciones repetidas, tendientes a definir un hábitat, deviene en
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paisaje”.

Stock relativamente flexible, atado a un momento cultural y resignificado por cada generación (Ej.:
Plaza de Mayo, el Congreso en democracia), o a la fabricación de íconos culturales, ligados a la
industria del turismo o del consumo (Ej.: San Telmo, Caminito, Shopping Abasto, etc.)

Mirada Física: que según Levi-Strauss determinan a la ciudad como uno de los “espacios
primordiales de la memoria y representa la cosa humana por excelencia”

Stock relativamente duro y perdurable, que cada generación lo aprovecha o lo sufre, como algo no
hecho por ella. En estos casos el patrimonio arquitectónico es representativo de un momento o de
lo que se quiere recordar. (Ej.: Casa Rosada, Palacio del Congreso, edificios de San Telmo, Recoleta,
etc.)

Si las sociedades cambian, las culturas cambian y los patrimonios cambian, ¿cuáles deben
preservarse?, ¿qué identidad tiene valor preservar?, entendiendo las variedades de conjuntos de
elementos patrimoniales en:

- Estáticos o dinámicos

- Aprehendidos por la sociedad o por su grado de simbolismo en el imaginario urbano o

- Impuestos por el “saber institucional” que decide que es lo que debe resguardarse en la
memoria, y que no, formado por un stock monumentalista, representativo de un sector de la
sociedad o de su ideología, con un alcance casi museológico de las piezas urbanas
(conformando listados)

¿Cuáles reinventan la historia?

- Justificado como recurso económico relacionado con la demanda turística de bienes culturales
de consumo

Ante ello, la sociedad y el actor social como sujeto puede responder subordinándose al modelo
impuesto o construyendo uno nuevo. El modelo en este caso exacerba la crisis o la aminora. Y el
sujeto responde:

- Transformando el patrimonio o sea, resignificándolo (Ej.: Pasaje Lanín, murales


urbanos, refuncionalizaciones, etc.)

- Transgrediendo las pautas culturales (Ej.: graffitis)

- Adaptándose e hibridizándose al “modelo impuesto” (Anomia urbana, mass media, no lugares)

- Haciéndolo suyo, como forma de adaptación no traumática (Ej.: San Telmo, Recoleta, etc.)

- Destruyéndolo (Demolición de edificios)

Si el individuo es el actor que configura y da sentido al patrimonio, como memoria colectiva, y a la


ciudad como marco de asociatividad, hacia ese entendimiento debemos enfocar el análisis del
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patrimonio en su estructuración urbana

Distritos Áreas de Protección Histórica – APH

Las Áreas de Protección Histórica surgieron en Buenos Aires como resultado de una corriente
internacional de valoración del Patrimonio arquitectónico, que surgiendo con:

• la “Carta de Atenas” que se concentró en cuestiones conceptuales o teóricas cuyo


objetivo principal ha sido la instalación política y cultural de la idea de patrimonio y de “Bien
Cultural” como pieza patrimonial.

• la Carta de Venecia que intensifica sus propuestas más ligadas a recomendaciones


operativas, técnicas o actuacionales. Su objetivo sustantivo se orientó a regular las prácticas de:

- intervención,
- operaciones de restauración y rehabilitación de bienes patrimoniales
- ampliación de su significación, incorporando el territorio, el patrimonio pobre o popular,
etc.)

En todo caso analizaban la ciudad como objeto de saber histórico. Había una mirada academicista
que iniciaba el estudio sistemático de la antigüedad:

Pero a partir de los ’60, a la ciudad histórica no solo como monumento, sino como tejido vivo
(Giovannoni 1873-1947) se le introduce el concepto de patrimonio urbano para identificar no sólo las
ciudades antiguas, sino los centros barriales, las plazas y la arquitectura modesta. Conceptos que
luego se reflejaron en ciudades como Florencia, Génova y Bolonia

En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, hacia fines de los ’70 surgió la Comisión Técnica
para la preservación de Zonas Históricas U24 (Distrtito de urbanización 24 – San Telmo-
Monteserrat) donde se reconoce por primera vez la existencia de un área urbana con elementos que
debían conservarse.

Hacia 1992 la Ordenanza N° 45517 crea el Distrito APH1 (que reemplaza al anterior U24) y
reconoce áreas, espacios o conjuntos urbanos.

Por Ley N° 449, en el año 2000 se aprueban 46 nuevos polígonos como APH.

Por Ley N° 2548, del 2007, se protegen 3000 edificios de la demolición anteriores a 1941,
conformando un catálogo preventivo.

La normativa vigente permitió:

• Identificar y proteger áreas y edificios


• Mejorar y recuperar la calidad ambiental de los espacios públicos.
• Controlar obras de rehabilitación y nuevas, e intervenciones en el espacio público a fin de que
no alteren el carácter del área.
• Consolidar actividades que no degraden el sector.
• Impulsar programas de mejora del espacio público, mecanismos e instrumentos de gestión
que estimulen la inversión privada y el desarrollo del área.
• Incorporar el área a otros circuitos urbanos, enlazando circuitos culturales y turísticos.
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Constituyen ámbitos claramente identificables como referentes de nuestra cultura

Valor Histórico–Cultural: elementos testimoniales de una organización social o forma de



vida que configuran la memoria histórica colectiva y un uso social actual
• Valor arquitectónico: poseedores de calidades de estilo, composición, materiales,
coherencia tipológica y otra particularidad relevante
• Valor singular: características irreproducibles o de calidad en cuanto a los aspectos técnicos
constructivos o el diseño del edificio o sitio
• Valor Urbanístico-ambiental: cualidades que posee un edificio que define o califica la trama, el
paisaje urbano o el espacio público
Asimismo cada protección edilicia posee distintos niveles de protección:

Protección Integral: edificios de interés especial con valor de orden histórico y/o arquitectónico
Protección Estructural: edificios de carácter singular y tipológico que caracterizan su entorno o
califican un espacio urbano o son testimonio de la memoria de la comunidad
Protección Cautelar: edificios cuyo valor reconocido es el de constituir la referencia formal y cultural
del área, justificar y dar sentido al conjunto

Sin embargo, esta estructura de protección urbana institucional no ha dado todos los resultados
esperados en el tejido social. Aunque se debe reconocer que es mejor su existencia a su inexistencia

En gran medida, -y a pesar de la evolución en el pensamiento patrimonial-, la catalogación


sigue valorando con mayor importancia el patrimonio arquitectónico monumentalista sobre el social
y común, por lo tanto, pasible de ser removido.

La conservación del patrimonio urbano–arquitectónico, tiene sentido no como práctica técnica o


científica, sino como práctica social

Cada sujeto sabe reconocer su patrimonio como valor, no así el social, por lo que falta ese grado
de consenso sobre el cual fortalecer la identidad colectiva

Sin embargo no puede desconocerse que cuanto mayor es la crisis que sufre una sociedad, más
comprometido está ese patrimonio colectivo, porque está severamente en crisis el patrimonio propio,
sea por:

- la cantidad de población (sea residente, usuaria o turística), la dinámica de poblamiento y


crecimiento y la capacidad de albergar o no a la misma.

- su capacidad de acceso al hábitat y a los derechos del uso de la ciudad.

- los distintos rangos de ciudades (capitales metropolitanas, intermedias y pequeñas), y sobre


todo de sus tipos de especializaciones

- los cambios tecnológicos y de uso (espacios públicos “no lugares” y virtuales, ïnternet”,
Augé (1992)

- la institucionalidad que actúa (nacional o local, pública o privada)

- los orígenes históricos


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Por otra parte surgen movimientos interesados en la protección del patrimonio, pero como una
nueva expresión de sectores medios profesionales preocupados por la pérdida de la identidad
barrial, el medio ambiente o el colapso de las infraestructuras; producto contestatario de la
especulación inmobiliaria, pero sin capacidad de realizar planteos urbanos inclusivos.

Preservar el patrimonio físico sin entender las lógicas sociales es:

 una utopía,
 un alejamiento de los saberes

Se hace incomprensible para lo sociedad en su conjunto

Conlleva el fracaso de las acciones o a un autismo frente a los modos de acción

La ciudad americana, según Kusch, va a mostrarse como el “patio de los objetos”,


lugar de acumulación de cosas en la cual Europa impone su doctrina del “ser para
tener” (Fernandez, 1990). Pero nunca serán, según Kusch, testimonios puros de la
dominación, sino que expresarán la tensa relación entre lo culto y lo popular.

La “cultura de la resistencia” se seguirá manifestando en aquellos espacios donde conviven, por


ejemplo, los asentamientos informales frente al orden urbano desarrollado desde la visión europea
o norteamericana

RESUMEN

- Se Podría decir que el patrimonio cultural está intrínsecamente unido a la identidad de la


persona; la apropiación y reconceptualización del patrimonio, conlleva a la modificación de la
identidad. Por lo tanto, el patrimonio es algo mudable, como la identidad del sujeto.

- Aquí comienza a interactuar la relación entre el patrimonio como cosa individual y esa relación
de la persona con la sociedad que incorpora un nuevo patrimonio que es el patrimonio
colectivo.

- Lo físico, en todo caso es la manifestación perviviente, dura, de una cierta identidad


temporal, la que se considera no debe variar sustancialmente para que no haya crisis
en esa identidad colectiva

- La conservación del patrimonio urbano–arquitectónico, tiene sentido no como práctica


técnica o científica, sino como práctica social

- Cada sujeto sabe reconocer su patrimonio como valor, no así el social, por lo que falta ese
grado de consenso sobre el cual fortalecer la identidad colectiva

- Sin embargo no puede desconocerse que cuanto mayor es la crisis que sufre la sociedad,
más comprometido está ese patrimonio colectivo, porque está severamente en crisis el
patrimonio propio:

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ALGUNOS DATOS DE REFERENCIACION

o En la Ciudad de Buenos Aires hay 18 villas y 32 asentamientos


o Habitan alrededor de 200.000 de personas ( 6,6% del total de la Ciudad)
o Crecimiento de villas y asentamientos: se cuadruplicó en 20 años
o Sumado a los que viven en:
• -Conventillos
• -Inquilinatos
• -Falsos Hoteles y pensiones
• -Viviendas intrusadas
• -Población en situación de calle (estimativamente, un total de 500.000 personas) datos móviles

o Sumado a capas medias y medias-bajas sin acceso al crédito para adquisición y/o ampliación, por
informalidad laboral o por incapacidad de pago de cuotas hipotecarias onerosas (estimativamente 1/3
población de la Ciudad)
o La población de la Capital Federal decreció de 1991-2001 un 2,4%
o La construcción creció 28.000.000 m2 permisados
o A 25 m2 debería haber crecido la población 1.131.428 habitantes
o El 50% de la vivienda es suntuosa y/o lujosa
o El 35% de la vivienda es sencilla

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