J prt, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL i EXP. N° 042)6-2008-PATC AREQUIPA NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS ¥ OTROS N SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima (Arequipa), a los 6 dias del mes de marzo de 2013, el Pleno del ‘Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli, Mesia Ramirez, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Alvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular en el que convergen los magistrados Mesia Ramirez y Alvarez Miranda, que se agrega. ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesta por Naty Wilfredo Ramos contra la sentencia de la Sala Mixta Descentralizada ¢ Itinerante con sede en Camana de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, de fojas 297, su fecha 29 de febrero de 2008, que declara infundada la demanda de amparo de autos. ANTECEDENTES Con fecha 25 de ma} de 2007 los recurrentes interponen demanda de amparo contra Pesquera Natalia S.A.f°., con el objeto de que se disponga ta suspensién de las actividades que dicha emprega viene realizando en la zona proxima al mar del Vatle de Pescadores, en el distrito dé Ocofia, provineia de Camand, departamento de Arequipa, hhasta que se presenten todés 12s exigencias pertinentes sobre impacto ambiental y otros isitos exigidos por If ley. Alegan que la demandada esta vulnerando sus derechos nstitucionales al good/de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida y a la propiedéd, al pretender construir una planta de tratamiento de harina y aceite de pescado, yor cuanto ello supondria un impacto negative en los recursos hidricos de la zona’ que impediria a los demandantes el adecuado desarrollo de su actividad agraria. Pesquera Natalia S.A.C., mediante escrito de fecha 27 dgfjulio de 2007, contest6 ta demands, contradiciéndola y negéndola en todos sus extrgfhos. No obstante, dicho escrito fue rechazado por el Juzgado Civil de Camana medi, resolucién de fecha 17 de octubre de 2007, por no haber cumplido con subsanar Jé/omisién de Ia tasa judicial por ofrecimiento de pruebas en el plazo debido. El Juzgado Civil de Camana, mediante sentengia de fecha 26 de diciembre de 1007 (folio 153) declard infundada fa demanda, congiderando que los demandantes no ‘ian acreditado que la construccién de una planta de tratamiento de aceite y harina de ado por parte de la empresa emplazada constijiyése efectivamente una amenaza a ‘sus derechos constitucionales invocados,eee TRIBUNAL CONSTITUCIONAL UNH EXP. N° 04216-2008-PA/TC AREQUIPA, NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS Y ‘OTROS La recurrida confirmé la apelada por los mismos fundamentos. FUNDAMENTOS Legitimidad procesal del demandante La demanda fue interpueste por Nory Wilfredo Navarro Ramos a nombre propio y en “epresentacidn” de los Agricultores del Valle de Pescadores, ubicado en el distrito de Ocofa, provincia de Camané, Regién de Arequipa. No obstante, aunque ello no fue afirmad en la demanda, este Tribunal entiende que ésta fue planteada en virtud del tercer parrafo del articulo 46° del Cédigo Procesal Constitucional, esto 8, como una demanda presentada por una persona en defensa de un derecho difuso. Asi, con la demanda se pretende la proteccién del derecho a un ambiente adecuado ¥ equilibrado (arifeulo 2°, 22 de la Constitucién), por lo que la sentencia genera consecuencias a favor de toda la poblacién de la zona, En tal sentido, contrariamente a lo argumentado por-krdpmandada, a fojas 32 del Cuadernillo det Tribunal Constitucional (CTC), el demaflante no requiere ser representante del Comité de Defensa del Agro y del Ambjente del Valle de Pescadores para ostentar legitimidad procesal activa en el presenje caso. Demanda de amparo y obligacién argyfuentativa de las partes ta el 25 de mayo de 2007, acompafandose como medios probatorios, una invitgéion de la Empresa Pesquera Natalia SAC a la ceremonia de colocacién de prifmera piedra de fa instalacion de la planta de harina y aceite de pescado en el Vglle de Pescadores y, una hoja firmada por varios habitantes de la zona, en “Defensa de nuestra Agricultura y la conservacién de nuestro medio ambiente.” tlo brindé suficientes motives at a quo para admitir a tramite 1a demanda, 2. La presente demanda fue int ¥ del Cédigo Procesal {'actuaciones probatorias Hogados de las partes, que constitucionales, medios irpretacion apropiada al caso, del insumo del juez para ; si es que los argumentos itados, ello podria denotar un sancionadas por el Juez y por 3. Debe advertirse no obstante que si bien el articulo i Constitucional establece que el juez puede realizar I pertinentes, ello no implica suplantar la labor de los tienen fa principal obligacién de presentar los arg de prueba, asi como citar fa normativa idénea y su i tados en el caso no son sélidamente st scuido por parte de los abogados pasibles Tribunal. weTRIBUNAL CONSTITUCIONAL In EXP.N.?04216-2008-PA/TC AREQUIPA, NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS Y OTROS 4. En todo caso, en aquellas situaciones en donde los medios probatorios sean sumamente dificiles de obtener, porque estin en poder de los demandados u otras entidades, es factibie, luego de que se haya desarrollado una labor diligente por parte del demandante, solicitar la inversion de la carga de la prueba, Acumulacién subjetiva El articulo 43 del Cédigo Procesal Constitucional faculta al juez constitucional a que, en caso se determine que ta decisin del proceso de amparo afectara a terceros, estos sean emplazados con la sentencia. Con ello se pretende evitar demoras 0 nulidades que desnaturaticen la finalidad del proceso de amparo. 6. De otto lado, el demandante debe plantear su estrategia procesal sin dejar de tomar en consideraci6n a las personas o entidades que al ser afectadas por el resultado de la demanda de amparo deberian ser notificadas. Por ejemplo, si se cuestiona una concesién, se tendria que demandar no sélo a Ia entidad publica encargada de otorgarla, sino también al particular bgnefiado con tal concesién. sidad e contar con la presencia de las entidades tos administrativos, como 1a Municipalidad de la Produccién. Sin embargo, dada las 7. En este caso, se aprecia la estatales que emitieron distital de Ocofta y el Ministeri especiales caracteristicas de la crear una nueva categoria procesal, es de advertirse gle este Tribunal ha desarroliado una linea jurisprudencial al respecto, tomado gh cuenta la singularidad | de lo discutido en este tipo de procesos. Por ejemplo, usuatmente las demandas de amparo amjfental son concebidas como pretensiones colectivas 0 difusas, puesto que “(...) J& satistaccién del derecho de {uno de Jos integrantes de tal comunidad implica la gatisfaccion del resto de sujetos le dicha colectividad” (STC 05270-2005-PA/TC/find. 7). Ello ha significado ta esidad de adaptar la perspectiva clisica del Aérecho procesal -centrada en la Iucién de intereses individuates- a contexfy& en donde la titularidad de un derecho corresponde a un conjunto indetemmfjhado o colectivo de personas. La 3TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COLE EXP. N° 042162008-PA/TC AREQUIPA, NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS Y oTRos legislacién nacional ha recogido algunos ejemplos de ello, como es el Cédigo Procesal Civil (art. 82) o Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente (art. 143), en donde se establece una legitimacién para obrar de amplias dimensiones, El Cédigo Procesal Constitucional, por su parte, también reconoce una legitimidad para obrar amplia (art. 40). Para describir tal situacién este Tribunal ha hecho referencia a una legitimidad colectiva y a una legitimidad institucional y a la problematica que se generaria si es que el Sujeto encargado del patrocinio realiza una labor deficiente 0 negligente (STC 05270-2005-PA/TC, fund. 11-12). Ello desde luego tendria también un impacto importante en Ja institucién de la cosa juzgada, la que debera ser acomodada a este tipo de conflictos. ). De igual forma en la STC 02682-2005-PA/TC se determind que en las demandas de amparo por amenaza o vulneracién del derecho al ambiente adecuado y equilibrado y el derecho a la salud (siendo que ambos detentan un “especial valor material”), se exige al juez “(...) el desarrollo pleno ¢ intenso de las potestades de investigacién a efectos de esclarecer todos los extremos de la controversia” (considerando 5). Por lo tanto, se concluyé en aquella reselycidn que, para este tipo de casos, el articulo 9 del CPConst debia ser interpr luz de la Constitucién y la fimalidad de los procesos constitucionales (art. I él CPConst) requiriéndose “una acentuada actividad probatoria”, sin que pueda Aecretarse 1a improcedencia de la demanda por falta de “estacién probatoria”. le resaltar que el denominado amparo ambiental iales, a partir de las cuales la jurisprudencia del Tribunal ha desarrollado reglés procesales, adaptando el proceso de amparo a la finalidad perseguida. Tambigh se ha integrado al anilisis de este tipo de casos: “a) el principio de desarrollo fostenible o sustentable [que consiste en prevenir un dafio al medio ambiente gue, en Ia actualidad, es potencial]; b) el principio de conservacién, en cuyo mérito se busca mantener en estado dptime los bienes ambientales; ¢) el principio de prevencién, que supone sesguardar los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existghcia; d) el principio de restauracién, referido al saneamiento y recuperacién dg/los bienes ambientales deteriorados; €) el principio de mejora, en cuya virtyd se busca maximizar los beneficios de los bienes ambientales en pro del disfyfte humano; f) el principio precautorio, que comporta adoptar medidas de cayfela y reserva cuando exista incertidumbre cientifica e indicios de amenaza la real dimensién de los efectos de las actividades humanas sobre el ginbiente; y, g) el principio de compensacién, que implica la creacién de sos ‘de reparacion por la ;plotacién de los recursos no renovables” (FTC 0048-2004-PU/TC, fundamento 18). Con estos dos ejemplos se pret tiene ciertas caracteristicas esetn, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL UAL EXP, N° 0421 AREQUIPA NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS Y OTROS 8-PAITC 12, En suma el amparo ambiental se nutre de Ja doctrina y legislacién sobre derechos colectivos y difusos, asi como del derecho procesal colectivo y de principios propios del derecho ambiental, En tal sentido, la problemitica sobre conflictos ambientales, debe ser analizada bajo una perspectiva que integte todas estas posturas a fin de brindar un resultado que optimice los derechos fundamentales en conflicto. Y es que no debe dejar de considerarse que los conflictos ambientales generan una problematica singular, para lo cual se requiere de respuestas, no solo coherentes con la naturaleza del conificto, sino con la realidad, fodologia a aplicar en ef presente caso: la ineidencia de los ‘micro-daiios’ Es comin que el andlisis en el caso de los procesos de amparo se inicie indicando el acto lesivo y el derecho fundamental supuestamente lesionado, No obstante, debido a la complejidad observada en ciertos casos, determinar el supuesto acto lesivo requiere atender realidades més complejas. Por ejemplo, es posible que ciertos actos aislados no generen dafios si esque se analizan de mancra aislada. No obstante, si es que se procede a analit manera conjunta se podria determinar indicios razonables para que se“activen gontroles estatales a fin de resolver la tensidn generada. En tal sentido podemos estar frente ‘micro-dafios’. Estos mici Jo que podria denominarse una serie de analizados aisladamente no generarian feertidumbre o siquiera los indicigé suficientes de que se estaria afectando el contenido constitucionalmente prétegido de un derecho fundamental. Los actos separadamente considerados, “no provocarian, en apariencia, _Iesiones jurisdiccionalmente atendibles. Por el contrario, si estos micro-daitos son ‘analizados en conjunto pueden generar indicios 0 inclusive certidumbre de una lesién jurisdiccionalmente atendible. Asi dependiendo del nivel de seguridad con la que cuente el juez (indicios razonables 0 certidumbre), las respucstas jurisdiceionales podrén variar. La presente controversia . La presente demanda tiene por objeto que se suspenda la obnstruceién de la planta de aceite y harina de pescado de la Pesquera Natalia S.A/C. (en adelante Pesquera Natalia). Asf, el demandante afirma que las actividadgé de la empresa emplazada representan una amenaza al derecho constitucional de Jos recurrentes a un ambiente equilibrado y adecuado, Sin embargo, al momento dy/emitirse la presente sentencia, la planta de harina y aceite de pescado ya se encyéntra en funcionamiento. En tal sentido, se debe comprender que la pretensién de/ly/demanda estaria dirigida ahora ‘aque se suspenda el funcionamiento de dichaLoe TRIBUNAL CONSTITUCIONAL I pane AREQUIPA NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS Y orros 15. En resumidas lineas, la problemitica planteada en el presente caso se genera debido a la construcci6n de una planta procesadora de harina y aceite de pescado sin que se haya considerado la fragilidad del Inunedal contiguo a dicha planta. De igual forma, el demandante argumenta que se generarfa un impacto negativo en los recursos hidricos de la zona que impediria a los pobladores, dedicados bésicamente a la agricultura, a desarrollar tal actividad con normalidad, Debido a la complejidad de] caso, este Tribunal Constitucional, solicits informacién con fecha 15 de julio de 2011, obrante a fojas 24 del CTC, tanto a la Municipalidad Distrital de Ocofia y al Ministerio de la Produccién. Entidades que cumplieron con enviar la documentacién solicitada. . El demandante ha indicado principalmente que la empresa no habria cumplido con fos requisitos establecidos por la regulacién especifica respecto del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), ya que en él, no se habria considerado la existencia de humedal. De igual forma, indican que el EIA no habrfa sido aprobado en su ‘momento por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), segin lo ordena el Decreto Supremo N.* 056-97-PCM, y su modificatoria N.° 061-97-PCM, 17. De otro lado es también relevante anotar fue si bien el Certificado Ambiental N° Construccién de Obra N.° 051-200¢ALC-MDO (que sern analizados més adelante) ya habian sido emitidos of momento de presentarse la demanda, la mayoria de los actos administratjos que han nutrido este expediente son posteriores a la fecha de interposicign de la demanda de amparo. 18. Bt demandante ha basado buena parte de su argumentacién en virtud del Informe 1,’ 095-2007-GRA/ARMA, del 15 de noviembre de 2007, emitido por la Gerencia. General del Gobierno Regional de Arequipa (fojas 183-187). En djcho documento se concluye que los titulos de propiedad de! drea donde se asienyd la planta serian nulos 0 estarian en trémite, que Ja licencia de construccién no egaté con la opinién jéenica ni tomé en cuenta los pardmetros exigidos por ley, fue el certificado de arimetros urbanisticos no habria sido firmado por et enc: de la oficina de Yesarrollo urbano y que el EIA fue aprobado irregul: Evisado por el INRENA. favor, y de otro lado, sobre la certificacién amfyéntal otorgada a Ia empresa demandada. A contimuacién se analizara tal documpéftacton. 6rnin, w TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ANIATTO EXP. N.° 04216-2008-PA/TC AREQUIPA, NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS ¥ OTROS Sobre Ia aprobacién de Ia licencia de edificacin de obra nueva a favor de Ia empresa Pesquera Natalia S.A.C, 20. Sobre el tramite para aprobar la construccién de [a planta se han emitido una serie de documentos que deben ser tomados en consideracién, por lo cual se pasara a examinar los que este Tribunal considera més importantes para la resolucién de la presente causa: a) Resolucién de Alcaldia N.° 051-2006-ALC-MDO, del 22 de diciembre de 2006 (fojas 17): Emitida por la Municipalidad Distrital de Ocofia, aprobé la edificacién de la obra a favor de Ja empresa demandada, b) Resolucién de Alealdia N.° 0124-2007-MDO, de fecha 21 de diciembre de 2007 (fojas 180), Mediante esta se declara nula de oficio la resolucién previamente teferida. La municipalidad ordené la suspensién de los trabajos de construccién de {a planta fundamentapdo que se habjan omitido requisitos de validez como: In constancia de n titulo de propiedad del terreno en que se vienen efectuando los trabajos df construccién de la planta. Y que la construceién se ubica en un lugar digtinto al solicitado a la municipalidad, tal como consta en el Informe N.° 095,8007-GRAVARMA de la Gerencia General del Gobierno Regional de Arequipy/ c) Resolucién de Alealdia N.° 1292007-ALC-MDO, de] 31 de diciembre de 2007 (fojas 161 del CTC). Con esta se declaré la nulidad de la Resolucién de Alcaldia N.° 0124-2007-MD(, argumentando dos errores materiales: De un lado, se indica que en la setcién Vistos no se hizo mencién al nimero de la resolucisn contra Ja cual se/olicité la nulidad. Y de oro lado, advierte que en la parte resolutiva se consigné “Empresa Natalia $.A.C." debiendo ser lo correcto “PESQUERA NATALIA S.A.C.” Con ello, Ia Resolucién de Alcaldia N.° 051- 2006-ALC-MDO adquirié nuevamente vigencia, enero de 2008 de oficio de la Resolucién de Alcaldia N.° 001-2008-ALC-MDO, del 07 (fojas 164 del CTC), Mediante ésta se declara la nulidi Resolucién de Alcaldia N° 051-2006-ALC-MDO que apifbé la edificacién de la planta de la Empresa Natalia, La municipalidad utiljé6 cinco fundamentos ra declarar la nulidad de la resolucién: i) la empress/no cuenta con titulo de ropiedad del terreno en donde se viene construygddo la planta, afirmando lems de que se trata de tetrenos eriazos, ii) la Abicacién real de la planta iscrepa de fa ubicacién signada en el EIA, se aprecia en la resolucién que aprueba Ia construecién, referencia alguni/al dictamen de la Comisién Técnica, de conformidad con la Ley N.° 268/8, General de Habilitaciones 7on | TRIBUNAL CONSTITUCIONAL AACE EXP. N.° 04216-2008-PA/TC AREQUIPA, NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS Y¥ OTROS Urbanas (es de agregarse que si bien tal norma estaba vigente en tal momento, la norma fue derogada el 25 de setiembre de 2007 por la ley 29090), iv) la inspeccién técnica realizada por el Area de Ordenamiento Territorial de la Oficina Regional de Planeamiento del Gobiemo Regional de Arequipa determiné que la ubicacién de la planta y las coordenadas georeferenciales indicadas en el ELA no coineiden, v) al haberse determinado de que el area de ‘construccién de Ia planta es una terreno eriazo se debié tramitar el Certificado de Inexistencia de Restos Arquealégicas (CIRA). }) Resolucién de Alealdia N.° 017-2008-MDO, de fecha 10 de marzo de 2008 (de fojas 170 del CTC). Mediante esta resclucién se resuelve el recurso de reconsideracién interpuesto por Pesquera Natalia $.A.C. y se declara la nulidad oficio y revocar la Resolucién de Alcaldia N.° 001-2008-ALC-MDO. Fundamenta tal decisién en virtud a que: i) la nulidad se ha producido fuera del plazo de un afo para declarar la nulidad de oficio (art, 202.3 de Ia Ley N° 27444), i) que la empresa cuenta con certificacién ambiental N.° 042-2006- PRODUCEVDIGAAP, de fecha 23 de octubre de 2006 que aprueba el EIA, ii) que el terreno sobre el cual esté siendo gonstruida la planta es de propiedad de Ginette Esther Lumbroso Batievsky acriph en registros piblicos, no tratandose de un terreno eriazo, ii a habria cumplido “con todos los requisitos exigidos por el fomento de presentar su solicitud de ficencia de construccién ante la yAunicipalidad de Ocofia’, iv) que la municipalidad no tiene competencia/para promunciarse sobre el ETA siendo la entidad competente la Direccién Gfneral de Asuntos Ambientales de Pesquerfa del Ministerio de la Produccién, yf que por no encontrarse en un terreno eriazo, no es requerido contar con el CI 21, Se advierte claramente de lo expuesto los vaivenes de la Municipalidad Distrital de Ocofia, afirmando, y luego desdiciendo sus afirmaciones previas, para luego volver a contradecirlas. Si bien las partes tienen derecho a cuestionar y solicitar la reconsideracién de la municipalidad, es también cierto que la poblacién espera cierta coherencia en la funcién municipal; coherencia que no se apyecia en el actuar de la municipalidad emitiendo hasta cinco resoluciones sobre/el mismo tema. Consecuencia de ello es que se despierten naturales interroganjés y dudas sobre el actuar de 1a municipalidad, con la consecuente disminucién dgf grado de confianza de la poblacién para con el gobierno local y, de forma méé mediata, para con el sistema democrittico en general. por afirmar que la empresa habria cumplido “con t lel TUPA al momento de presentar su solicitud de municipalidad de Ocoita” cuando previamente hal 8 1S los requisitos exigidos por cia de construccién ante ta cuestionado ello, Por ejemplo,