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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL i
EXP. N° 042)6-2008-PATC
AREQUIPA
NORY WILFREDO NAVARRO RAMOS ¥
OTROS
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima (Arequipa), a los 6 dias del mes de marzo de 2013, el Pleno del
‘Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Urviola Hani, Vergara
Gotelli, Mesia Ramirez, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Alvarez
Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular en el que convergen los
magistrados Mesia Ramirez y Alvarez Miranda, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesta por Naty Wilfredo Ramos contra
la sentencia de la Sala Mixta Descentralizada ¢ Itinerante con sede en Camana de la
Corte Superior de Justicia de Arequipa, de fojas 297, su fecha 29 de febrero de 2008,
que declara infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de ma} de 2007 los recurrentes interponen demanda de amparo
contra Pesquera Natalia S.A.f°., con el objeto de que se disponga ta suspensién de las
actividades que dicha emprega viene realizando en la zona proxima al mar del Vatle de
Pescadores, en el distrito dé Ocofia, provineia de Camand, departamento de Arequipa,
hhasta que se presenten todés 12s exigencias pertinentes sobre impacto ambiental y otros
isitos exigidos por If ley. Alegan que la demandada esta vulnerando sus derechos
nstitucionales al good/de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de
la vida y a la propiedéd, al pretender construir una planta de tratamiento de harina y
aceite de pescado, yor cuanto ello supondria un impacto negative en los recursos
hidricos de la zona’ que impediria a los demandantes el adecuado desarrollo de su
actividad agraria.
Pesquera Natalia S.A.C., mediante escrito de fecha 27 dgfjulio de 2007, contest6
ta demands, contradiciéndola y negéndola en todos sus extrgfhos. No obstante, dicho
escrito fue rechazado por el Juzgado Civil de Camana medi, resolucién de fecha 17
de octubre de 2007, por no haber cumplido con subsanar Jé/omisién de Ia tasa judicial
por ofrecimiento de pruebas en el plazo debido.
El Juzgado Civil de Camana, mediante sentengia de fecha 26 de diciembre de
1007 (folio 153) declard infundada fa demanda, congiderando que los demandantes no
‘ian acreditado que la construccién de una planta de tratamiento de aceite y harina de
ado por parte de la empresa emplazada constijiyése efectivamente una amenaza a
‘sus derechos constitucionales invocados,eee
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‘OTROS
La recurrida confirmé la apelada por los mismos fundamentos.
FUNDAMENTOS
Legitimidad procesal del demandante
La demanda fue interpueste por Nory Wilfredo Navarro Ramos a nombre propio y
en “epresentacidn” de los Agricultores del Valle de Pescadores, ubicado en el
distrito de Ocofa, provincia de Camané, Regién de Arequipa. No obstante, aunque
ello no fue afirmad en la demanda, este Tribunal entiende que ésta fue planteada
en virtud del tercer parrafo del articulo 46° del Cédigo Procesal Constitucional, esto
8, como una demanda presentada por una persona en defensa de un derecho difuso.
Asi, con la demanda se pretende la proteccién del derecho a un ambiente adecuado
¥ equilibrado (arifeulo 2°, 22 de la Constitucién), por lo que la sentencia genera
consecuencias a favor de toda la poblacién de la zona, En tal sentido,
contrariamente a lo argumentado por-krdpmandada, a fojas 32 del Cuadernillo det
Tribunal Constitucional (CTC), el demaflante no requiere ser representante del
Comité de Defensa del Agro y del Ambjente del Valle de Pescadores para ostentar
legitimidad procesal activa en el presenje caso.
Demanda de amparo y obligacién argyfuentativa de las partes
ta el 25 de mayo de 2007, acompafandose como
medios probatorios, una invitgéion de la Empresa Pesquera Natalia SAC a la
ceremonia de colocacién de prifmera piedra de fa instalacion de la planta de harina y
aceite de pescado en el Vglle de Pescadores y, una hoja firmada por varios
habitantes de la zona, en “Defensa de nuestra Agricultura y la conservacién de
nuestro medio ambiente.” tlo brindé suficientes motives at a quo para admitir a
tramite 1a demanda,
2. La presente demanda fue int
¥ del Cédigo Procesal
{'actuaciones probatorias
Hogados de las partes, que
constitucionales, medios
irpretacion apropiada al caso,
del insumo del juez para
; si es que los argumentos
itados, ello podria denotar un
sancionadas por el Juez y por
3. Debe advertirse no obstante que si bien el articulo
i Constitucional establece que el juez puede realizar I
pertinentes, ello no implica suplantar la labor de los
tienen fa principal obligacién de presentar los arg
de prueba, asi como citar fa normativa idénea y su i
tados en el caso no son sélidamente st
scuido por parte de los abogados pasibles
Tribunal.
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4. En todo caso, en aquellas situaciones en donde los medios probatorios sean
sumamente dificiles de obtener, porque estin en poder de los demandados u otras
entidades, es factibie, luego de que se haya desarrollado una labor diligente por
parte del demandante, solicitar la inversion de la carga de la prueba,
Acumulacién subjetiva
El articulo 43 del Cédigo Procesal Constitucional faculta al juez constitucional a
que, en caso se determine que ta decisin del proceso de amparo afectara a terceros,
estos sean emplazados con la sentencia. Con ello se pretende evitar demoras 0
nulidades que desnaturaticen la finalidad del proceso de amparo.
6. De otto lado, el demandante debe plantear su estrategia procesal sin dejar de tomar
en consideraci6n a las personas o entidades que al ser afectadas por el resultado de
la demanda de amparo deberian ser notificadas. Por ejemplo, si se cuestiona una
concesién, se tendria que demandar no sélo a Ia entidad publica encargada de
otorgarla, sino también al particular bgnefiado con tal concesién.
sidad e contar con la presencia de las entidades
tos administrativos, como 1a Municipalidad
de la Produccién. Sin embargo, dada las
7. En este caso, se aprecia la
estatales que emitieron
distital de Ocofta y el Ministeri
especiales caracteristicas de la
crear una nueva categoria procesal, es de advertirse gle este Tribunal ha
desarroliado una linea jurisprudencial al respecto, tomado gh cuenta la singularidad
| de lo discutido en este tipo de procesos.
Por ejemplo, usuatmente las demandas de amparo amjfental son concebidas como
pretensiones colectivas 0 difusas, puesto que “(...) J& satistaccién del derecho de
{uno de Jos integrantes de tal comunidad implica la gatisfaccion del resto de sujetos
le dicha colectividad” (STC 05270-2005-PA/TC/find. 7). Ello ha significado ta
esidad de adaptar la perspectiva clisica del Aérecho procesal -centrada en la
Iucién de intereses individuates- a contexfy& en donde la titularidad de un
derecho corresponde a un conjunto indetemmfjhado o colectivo de personas. La
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legislacién nacional ha recogido algunos ejemplos de ello, como es el Cédigo
Procesal Civil (art. 82) o Ley N.° 28611, Ley General del Ambiente (art. 143), en
donde se establece una legitimacién para obrar de amplias dimensiones, El Cédigo
Procesal Constitucional, por su parte, también reconoce una legitimidad para obrar
amplia (art. 40). Para describir tal situacién este Tribunal ha hecho referencia a una
legitimidad colectiva y a una legitimidad institucional y a la problematica que se
generaria si es que el Sujeto encargado del patrocinio realiza una labor deficiente 0
negligente (STC 05270-2005-PA/TC, fund. 11-12). Ello desde luego tendria
también un impacto importante en Ja institucién de la cosa juzgada, la que debera
ser acomodada a este tipo de conflictos.
). De igual forma en la STC 02682-2005-PA/TC se determind que en las demandas de
amparo por amenaza o vulneracién del derecho al ambiente adecuado y equilibrado
y el derecho a la salud (siendo que ambos detentan un “especial valor material”), se
exige al juez “(...) el desarrollo pleno ¢ intenso de las potestades de investigacién a
efectos de esclarecer todos los extremos de la controversia” (considerando 5). Por
lo tanto, se concluyé en aquella reselycidn que, para este tipo de casos, el articulo 9
del CPConst debia ser interpr luz de la Constitucién y la fimalidad de los
procesos constitucionales (art. I él CPConst) requiriéndose “una acentuada
actividad probatoria”, sin que pueda Aecretarse 1a improcedencia de la demanda por
falta de “estacién probatoria”.
le resaltar que el denominado amparo ambiental
iales, a partir de las cuales la jurisprudencia del
Tribunal ha desarrollado reglés procesales, adaptando el proceso de amparo a la
finalidad perseguida. Tambigh se ha integrado al anilisis de este tipo de casos: “a)
el principio de desarrollo fostenible o sustentable [que consiste en prevenir un
dafio al medio ambiente gue, en Ia actualidad, es potencial]; b) el principio de
conservacién, en cuyo mérito se busca mantener en estado dptime los bienes
ambientales; ¢) el principio de prevencién, que supone sesguardar los bienes
ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existghcia; d) el principio de
restauracién, referido al saneamiento y recuperacién dg/los bienes ambientales
deteriorados; €) el principio de mejora, en cuya virtyd se busca maximizar los
beneficios de los bienes ambientales en pro del disfyfte humano; f) el principio
precautorio, que comporta adoptar medidas de cayfela y reserva cuando exista
incertidumbre cientifica e indicios de amenaza la real dimensién de los
efectos de las actividades humanas sobre el ginbiente; y, g) el principio de
compensacién, que implica la creacién de sos ‘de reparacion por la
;plotacién de los recursos no renovables” (FTC 0048-2004-PU/TC, fundamento
18).
Con estos dos ejemplos se pret
tiene ciertas caracteristicas esetn,
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12, En suma el amparo ambiental se nutre de Ja doctrina y legislacién sobre derechos
colectivos y difusos, asi como del derecho procesal colectivo y de principios
propios del derecho ambiental, En tal sentido, la problemitica sobre conflictos
ambientales, debe ser analizada bajo una perspectiva que integte todas estas
posturas a fin de brindar un resultado que optimice los derechos fundamentales en
conflicto. Y es que no debe dejar de considerarse que los conflictos ambientales
generan una problematica singular, para lo cual se requiere de respuestas, no solo
coherentes con la naturaleza del conificto, sino con la realidad,
fodologia a aplicar en ef presente caso: la ineidencia de los ‘micro-daiios’
Es comin que el andlisis en el caso de los procesos de amparo se inicie indicando el
acto lesivo y el derecho fundamental supuestamente lesionado, No obstante, debido
a la complejidad observada en ciertos casos, determinar el supuesto acto lesivo
requiere atender realidades més complejas. Por ejemplo, es posible que ciertos
actos aislados no generen dafios si esque se analizan de mancra aislada. No
obstante, si es que se procede a analit manera conjunta se podria determinar
indicios razonables para que se“activen gontroles estatales a fin de resolver la
tensidn generada.
En tal sentido podemos estar frente
‘micro-dafios’. Estos mici
Jo que podria denominarse una serie de
analizados aisladamente no generarian
feertidumbre o siquiera los indicigé suficientes de que se estaria afectando el
contenido constitucionalmente prétegido de un derecho fundamental. Los actos
separadamente considerados, “no provocarian, en apariencia, _Iesiones
jurisdiccionalmente atendibles. Por el contrario, si estos micro-daitos son
‘analizados en conjunto pueden generar indicios 0 inclusive certidumbre de una
lesién jurisdiccionalmente atendible. Asi dependiendo del nivel de seguridad con la
que cuente el juez (indicios razonables 0 certidumbre), las respucstas
jurisdiceionales podrén variar.
La presente controversia
. La presente demanda tiene por objeto que se suspenda la obnstruceién de la planta
de aceite y harina de pescado de la Pesquera Natalia S.A/C. (en adelante Pesquera
Natalia). Asf, el demandante afirma que las actividadgé de la empresa emplazada
representan una amenaza al derecho constitucional de Jos recurrentes a un ambiente
equilibrado y adecuado, Sin embargo, al momento dy/emitirse la presente sentencia,
la planta de harina y aceite de pescado ya se encyéntra en funcionamiento. En tal
sentido, se debe comprender que la pretensién de/ly/demanda estaria dirigida ahora
‘aque se suspenda el funcionamiento de dichaLoe
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15. En resumidas lineas, la problemitica planteada en el presente caso se genera debido
a la construcci6n de una planta procesadora de harina y aceite de pescado sin que se
haya considerado la fragilidad del Inunedal contiguo a dicha planta. De igual forma,
el demandante argumenta que se generarfa un impacto negativo en los recursos
hidricos de la zona que impediria a los pobladores, dedicados bésicamente a la
agricultura, a desarrollar tal actividad con normalidad, Debido a la complejidad de]
caso, este Tribunal Constitucional, solicits informacién con fecha 15 de julio de
2011, obrante a fojas 24 del CTC, tanto a la Municipalidad Distrital de Ocofia y al
Ministerio de la Produccién. Entidades que cumplieron con enviar la
documentacién solicitada.
. El demandante ha indicado principalmente que la empresa no habria cumplido con
fos requisitos establecidos por la regulacién especifica respecto del Estudio de
Impacto Ambiental (EIA), ya que en él, no se habria considerado la existencia de
humedal. De igual forma, indican que el EIA no habrfa sido aprobado en su
‘momento por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), segin lo
ordena el Decreto Supremo N.* 056-97-PCM, y su modificatoria N.° 061-97-PCM,
17. De otro lado es también relevante anotar fue si bien el Certificado Ambiental N°
Construccién de Obra N.° 051-200¢ALC-MDO (que sern analizados més
adelante) ya habian sido emitidos of momento de presentarse la demanda, la
mayoria de los actos administratjos que han nutrido este expediente son
posteriores a la fecha de interposicign de la demanda de amparo.
18. Bt demandante ha basado buena parte de su argumentacién en virtud del Informe
1,’ 095-2007-GRA/ARMA, del 15 de noviembre de 2007, emitido por la Gerencia.
General del Gobierno Regional de Arequipa (fojas 183-187). En djcho documento
se concluye que los titulos de propiedad de! drea donde se asienyd la planta serian
nulos 0 estarian en trémite, que Ja licencia de construccién no egaté con la opinién
jéenica ni tomé en cuenta los pardmetros exigidos por ley, fue el certificado de
arimetros urbanisticos no habria sido firmado por et enc: de la oficina de
Yesarrollo urbano y que el EIA fue aprobado irregul:
Evisado por el INRENA.
favor, y de otro lado, sobre la certificacién amfyéntal otorgada a Ia empresa
demandada. A contimuacién se analizara tal documpéftacton.
6rnin,
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Sobre Ia aprobacién de Ia licencia de edificacin de obra nueva a favor de Ia
empresa Pesquera Natalia S.A.C,
20. Sobre el tramite para aprobar la construccién de [a planta se han emitido una serie
de documentos que deben ser tomados en consideracién, por lo cual se pasara a
examinar los que este Tribunal considera més importantes para la resolucién de la
presente causa:
a) Resolucién de Alcaldia N.° 051-2006-ALC-MDO, del 22 de diciembre de 2006
(fojas 17): Emitida por la Municipalidad Distrital de Ocofia, aprobé la
edificacién de la obra a favor de Ja empresa demandada,
b) Resolucién de Alealdia N.° 0124-2007-MDO, de fecha 21 de diciembre de
2007 (fojas 180), Mediante esta se declara nula de oficio la resolucién
previamente teferida. La municipalidad ordené la suspensién de los trabajos de
construccién de {a planta fundamentapdo que se habjan omitido requisitos de
validez como: In constancia de n titulo de propiedad del terreno en que
se vienen efectuando los trabajos df construccién de la planta. Y que la
construceién se ubica en un lugar digtinto al solicitado a la municipalidad, tal
como consta en el Informe N.° 095,8007-GRAVARMA de la Gerencia General
del Gobierno Regional de Arequipy/
c) Resolucién de Alealdia N.° 1292007-ALC-MDO, de] 31 de diciembre de 2007
(fojas 161 del CTC). Con esta se declaré la nulidad de la Resolucién de
Alcaldia N.° 0124-2007-MD(, argumentando dos errores materiales: De un
lado, se indica que en la setcién Vistos no se hizo mencién al nimero de la
resolucisn contra Ja cual se/olicité la nulidad. Y de oro lado, advierte que en la
parte resolutiva se consigné “Empresa Natalia $.A.C." debiendo ser lo correcto
“PESQUERA NATALIA S.A.C.” Con ello, Ia Resolucién de Alcaldia N.° 051-
2006-ALC-MDO adquirié nuevamente vigencia,
enero de 2008
de oficio de la
Resolucién de Alcaldia N.° 001-2008-ALC-MDO, del 07
(fojas 164 del CTC), Mediante ésta se declara la nulidi
Resolucién de Alcaldia N° 051-2006-ALC-MDO que apifbé la edificacién de
la planta de la Empresa Natalia, La municipalidad utiljé6 cinco fundamentos
ra declarar la nulidad de la resolucién: i) la empress/no cuenta con titulo de
ropiedad del terreno en donde se viene construygddo la planta, afirmando
lems de que se trata de tetrenos eriazos, ii) la Abicacién real de la planta
iscrepa de fa ubicacién signada en el EIA, se aprecia en la resolucién
que aprueba Ia construecién, referencia alguni/al dictamen de la Comisién
Técnica, de conformidad con la Ley N.° 268/8, General de Habilitaciones
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Urbanas (es de agregarse que si bien tal norma estaba vigente en tal momento,
la norma fue derogada el 25 de setiembre de 2007 por la ley 29090), iv) la
inspeccién técnica realizada por el Area de Ordenamiento Territorial de la
Oficina Regional de Planeamiento del Gobiemo Regional de Arequipa
determiné que la ubicacién de la planta y las coordenadas georeferenciales
indicadas en el ELA no coineiden, v) al haberse determinado de que el area de
‘construccién de Ia planta es una terreno eriazo se debié tramitar el Certificado
de Inexistencia de Restos Arquealégicas (CIRA).
}) Resolucién de Alealdia N.° 017-2008-MDO, de fecha 10 de marzo de 2008 (de
fojas 170 del CTC). Mediante esta resclucién se resuelve el recurso de
reconsideracién interpuesto por Pesquera Natalia $.A.C. y se declara la nulidad
oficio y revocar la Resolucién de Alcaldia N.° 001-2008-ALC-MDO.
Fundamenta tal decisién en virtud a que: i) la nulidad se ha producido fuera del
plazo de un afo para declarar la nulidad de oficio (art, 202.3 de Ia Ley N°
27444), i) que la empresa cuenta con certificacién ambiental N.° 042-2006-
PRODUCEVDIGAAP, de fecha 23 de octubre de 2006 que aprueba el EIA, ii)
que el terreno sobre el cual esté siendo gonstruida la planta es de propiedad de
Ginette Esther Lumbroso Batievsky acriph en registros piblicos, no tratandose
de un terreno eriazo, ii a habria cumplido “con todos los
requisitos exigidos por el fomento de presentar su solicitud de
ficencia de construccién ante la yAunicipalidad de Ocofia’, iv) que la
municipalidad no tiene competencia/para promunciarse sobre el ETA siendo la
entidad competente la Direccién Gfneral de Asuntos Ambientales de Pesquerfa
del Ministerio de la Produccién, yf que por no encontrarse en un terreno eriazo,
no es requerido contar con el CI
21, Se advierte claramente de lo expuesto los vaivenes de la Municipalidad Distrital de
Ocofia, afirmando, y luego desdiciendo sus afirmaciones previas, para luego volver
a contradecirlas. Si bien las partes tienen derecho a cuestionar y solicitar la
reconsideracién de la municipalidad, es también cierto que la poblacién espera
cierta coherencia en la funcién municipal; coherencia que no se apyecia en el actuar
de la municipalidad emitiendo hasta cinco resoluciones sobre/el mismo tema.
Consecuencia de ello es que se despierten naturales interroganjés y dudas sobre el
actuar de 1a municipalidad, con la consecuente disminucién dgf grado de confianza
de la poblacién para con el gobierno local y, de forma méé mediata, para con el
sistema democrittico en general.
por afirmar que la empresa habria cumplido “con t
lel TUPA al momento de presentar su solicitud de
municipalidad de Ocoita” cuando previamente hal
8
1S los requisitos exigidos por
cia de construccién ante ta
cuestionado ello, Por ejemplo,