Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia

Lineamientos
iniciales para
la planificación
en las instituciones
del Órgano Ejecutivo
en el período
junio 2014-mayo 2015
 Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia

Lineamientos
iniciales para
la planificación
en las instituciones
del Órgano Ejecutivo
en el período
junio 2014-mayo 2015
© Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia
San Salvador, junio de 2014
Contenidos
I. Introducción 5
II. El Sistema Nacional de Planificación 7
III. El Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 11
IV. Lineamientos para la planificación en el período
junio 2014-mayo 2015 15
V. Cronograma de implementación acciones claves
de planificación institucional 18
VI. Anexos 20
I. Introducción

La necesidad de orientar el funcionamiento del sector público hacia

la obtención eficiente de resultados llevó al primer gobierno del FMLN,
presidido por Mauricio Funes, a una primera revisión de las prácticas
burocráticas habituales y a trabajar una propuesta para instalar en el
Gobierno un Sistema Nacional de Planificación.
Así, el 1 de junio de 2009, se reforma el Reglamento Interno del
Órgano Ejecutivo (RIOE) y se introducen considerables modificaciones a
las atribuciones de la Secretaría Técnica de la Presidencia, a la que se le
atribuye la organización del Sistema Nacional de Planificación y del Sistema
de Estadísticas e Indicadores. En ese mismo año, por decreto ejecutivo, se
le asigna también la coordinación de la Comisión Nacional de Inversión
Pública.
Para el presente Gobierno, dirigido por el profesor Salvador Sánchez
Cerén, la planificación, presupuesto y evaluación dejarán de ser labores
meramente administrativas y se convertirán en procesos estratégicos
orientados a elevar la calidad de vida de las ciudadanas y los ciudadanos.
En otras palabras, la planificación, el presupuesto y la evaluación
serán tres herramientas y pilares fundamentales de gestión de la presente
administración; y en el marco de la modernización y transformación de
la administración pública le permitirán al Gobierno concretar su visión
estratégica, orientada a implementar políticas públicas que generen
beneficios para la ciudadanía de manera eficiente y sostenible.
En esa perspectiva, el Gobierno se propone recuperar con plenitud el
rol de la planeación estratégica y operativa y su relación directa y adecuada
con el proceso de formulación, ejecución, evaluación y seguimiento del
presupuesto, las políticas, los programas y los proyectos públicos.
Para ello, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (PQD) será
una pieza clave, no solo para orientar las políticas, los programas y las

6
acciones del Gobierno, sino para instalar y desarrollar el Sistema Nacional
de Planificación.
Es importante, por tanto, destacar que a partir de este momento la
planificación se convierte en un instrumento imprescindible para coordinar,
implementar y dar seguimiento a la estrategia de continuidad, reforma y
cambios adoptada por el Gobierno para avanzar hacia el desarrollo con
igualdad en El Salvador.
La planificación para el desarrollo será un proceso gubernamental
integrador, organizado y participativo para determinar los cursos de acción
que el país debe emprender para el logro de objetivos de mediano y largo
plazo y deberá fortalecer la capacidad de articulación horizontal (entre
las instituciones del Órgano Ejecutivo y de este con los otros órganos de
gobierno), multinivel (Gobierno Gentral-gobiernos locales) y multiactor, es
decir, del Órgano Ejecutivo con los sectores productivos y sociales del país.
En este marco, con el presente documento se establecen los primeros
lineamientos que permitirán a las instituciones del Órgano Ejecutivo no
solo participar en la construcción del PQD sino convertirse en actores y
sujetos de la construcción del Sistema Nacional de Planificación para el
Desarrollo de El Salvador.

7
II. El Sistema Nacional de Planificación

La planificación como instrumento central para la búsqueda del

desarrollo es una necesidad ineludible en El Salvador a fin de construir
una visión concertada de país de mediano y largo plazo, de recuperar la
capacidad del Estado de definir prioridades, de fortalecer la coordinación
y la articulación del Gobierno, de integrar los territorios en las dinámicas
de desarrollo nacional, de asegurar la participación de la ciudadanía en el
ciclo de las políticas públicas y de mejorar la capacidad y la eficiencia para
ejecutar la inversión pública y movilizar la inversión privada.
Lo anterior no solo requiere la formulación e implementación
de Planes Quinquenales de Desarrollo, sino la creación de una
institucionalidad que les dé soporte y sentido de continuidad en clave país
y en un horizonte de largo plazo.
Es por ello que el presidente de la república, Salvador Sánchez Cerén,
decidió transformar la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) en
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP); y le ha dado
el mandato tanto de coordinar y dirigir la formulación e implementación
del PQD 2014-2019 como de construir el Sistema Nacional de
Planificación. Tal como lo establece el RIOE1, corresponde a la STPP dirigir
«la planificación estratégica del Gobierno» y velar por «la viabilidad técnica
de las principales acciones gubernamentales».
De manera específica el RIOE establece que el secretario técnico y de
planificación de la Presidencia tendrá las siguientes atribuciones generales:
«2) Dirigir la elaboración del Plan Quinquenal del Órgano Ejecutivo; […]
»4) Organizar el Sistema Nacional de Planificación y el Sistema
Nacional de Estadísticas e Indicadores y coordinarlos;

1. Art. 53-D del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, reformado mediante Decreto
Ejecutivo N.° 1, del 2 de junio de 2014, publicado en el Diario Oficial N.° 100 tomo 403, de esa
misma fecha.

8
 »5) Participar y coordinar el proceso de diseño y formulación de las
políticas públicas que deban realizar las distintas entidades estatales, con el
objeto de lograr su compatibilidad con el Plan General del Gobierno; […]
»10) Coadyuvar en el desarrollo, coordinación y seguimiento de los
procesos y estructuración de acuerdos para facilitar el Plan General del
Gobierno».

Adicionalmente y en lo concerniente a la coordinación del Órgano

Ejecutivo, las atribuciones del secretario técnico y de planificación son:
«3) Establecer un adecuado y efectivo sistema de información y
evaluación gerencial sobre la implementación de las políticas públicas y de
las acciones de las entidades integrantes o adscritas al Órgano Ejecutivo,
como herramienta para el seguimiento del Plan General del Gobierno;
»4) Mantener comunicación que facilite la coordinación con las
Instituciones Oficiales Autónomas para el cumplimiento de las políticas de
gobierno e informar al Presidente de la República sobre la situación general
de las mismas;
»5) Evaluar conjuntamente con el Ministro del Ramo correspondiente,
las prioridades de inversión y formular, en coordinación con la oficina
encargada del presupuesto del Gobierno, la programación anual y
multianual de inversiones, para someterla a la aprobación del Consejo de
Ministros;
»6) Dar seguimiento a la ejecución presupuestaria, conocer y evaluar
las demandas extrapresupuestarias y los movimientos de fondos de las
diferentes Secretarías de Estado;
»7) Informar trimestralmente al Consejo de Ministros sobre el estado
de cumplimiento del Plan General del Gobierno, así como los obstáculos
encontrados en su implementación y las propuestas de modificación y de
medidas correctivas que favorezcan su adecuado cumplimiento».

La planificación estratégica para el desarrollo que se impulsará en el

presente quinquenio será un proceso ordenado, sistemático e integral
mediante el cual se orientarán, alinearán y armonizarán las acciones y
recursos públicos en una lógica de articulación intertemporal (corto,
mediano y largo plazo) para alcanzar:

9
 • El más alto grado de desarrollo económico, social, ambiental y
cultural.
• La profundización continua de la democracia y las reformas
institucionales que ello demanda.
• El goce integral de los derechos humanos.
• El impulso a la integración centroamericana.

El cumplimiento de las obligaciones del Estado definidas en la

Constitución y los tratados internacionales firmados por el país.
Los principales instrumentos de la planificación del Gobierno serán:
• Estrategia Nacional de Desarrollo (largo plazo).
• Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019.
• Plan de Desarrollo, Protección e Inclusión Social.
• Marco fiscal y marco de gasto de mediano plazo.
• Política presupuestaria y Presupuestos Generales del Estado.
• Planes estratégicos y presupuestos institucionales plurianuales.
• Planes operativos institucionales con sus respectivos presupuestos
anuales.

Además, la STPP, como ente rector de la planificación gubernamental,

en coordinación con el Ministerio de Hacienda, constituirá en el marco
del PQD un proceso de planificación en el que se armonicen y alineen las
prioridades y metas con los requerimientos presupuestales, tomando en
cuenta las restricciones fiscales del país. El propósito es que el Presupuesto
General del Estado se formule y se articule en función de las necesidades
de la planificación del desarrollo y materialice sus prioridades.
El Sistema Nacional de Planificación será un conjunto articulado e
integrado de subsistemas, instituciones, principios, normas y mecanismos
para el diseño, formulación, coordinación, presupuestación, implementación,
seguimiento y evaluación de las políticas públicas que engloban la visión
estratégica de desarrollo de país a corto, mediano y largo plazo.
El Sistema deberá contribuir a la construcción de un nuevo modelo de
desarrollo económico social sustentable, la generación de una sociedad
equitativa e inclusiva y la consolidación de la democracia. Para ello tendrá
como principales objetivos:

10
• Asegurar la vinculación entre los planes de corto, mediano y largo
plazo a nivel nacional, sectorial, territorial e institucional en el marco
de la visión de país contenida en la Estrategia Nacional de Desarrollo.
• Estructurar de manera sistemática y a todos los niveles los
procesos presupuestarios a los de planificación, de manera que
los presupuestos respondan a las prioridades establecidas en la
planificación y las reflejen de manera adecuada.
• Obtener certidumbre de la acción pública en la medida en que
asegura los resultados en torno a los objetivos propuestos.
• Institucionalizar el proceso de planificación mediante normas
y procedimientos que orienten la elaboración de los planes de
desarrollo. 
• Crear los mecanismos de coordinación, articulación y vinculación
efectiva entre las diferentes intervenciones del aparato público tanto
a nivel nacional como territorial.

11
III. El Plan Quinquenal
de Desarrollo 2014-2019
El Plan Quinquenal de Desarrollo será el instrumento de política pública de
más alto nivel del Gobierno en el que se establecerán las prioridades y se
trazará la ruta del quinquenio en un horizonte de mediano y largo plazo.
El PQD se formulará a partir de los objetivos, prioridades, enfoques,
ejes, estrategias, compromisos y medidas del Programa de gobierno para
la profundización de los cambios “El Salvador Adelante” y tomará como
insumos:
• El Plan Quinquenal del gobierno anterior.
• Las recomendaciones formuladas por las instituciones y los equipos
de transición de cada una de las entidades del Órgano Ejecutivo.
• Los resultados de procesos de evaluación y medición de resultados
de programas y proyectos implementados por las instituciones.
• Las valoraciones y decisiones tomadas por el presidente de la
república, el vicepresidente y los Gabinetes de Gobierno.
• Las valoraciones y propuestas generadas por las instituciones
del Órgano Ejecutivo, tanto para las acciones iniciales (100 días)
como en relación a las prioridades del programa de gobierno que
corresponden a sus respectivos mandatos institucionales.
• Los aportes de los diferentes actores y sectores consultados en el
proceso de formulación del PQD.

Su formulación será dirigida y coordinada desde la STPP y será

altamente participativa. Promoverá la intervención de todas las instituciones
del Órgano Ejecutivo y de los diferentes sectores de la sociedad civil y el
empresariado del país, para garantizar que el PQD sea realista y concreto y
se oriente de manera efectiva a las prioridades establecidas en el programa
de gobierno: crecimiento económico y empleo, seguridad ciudadana y
educación.

12
 El PQD será construido a partir de un proceso de consulta y diálogo
intergubernamental y del Gobierno con la sociedad a partir de cuatro
modalidades, tal como se indica en el siguiente esquema.

Modalidades de consulta

Consulta
territorial

Consulta Diálogo Consulta

sectorial gubernamental especializada

Consulta
electrónica

El Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019, como se señaló antes,

será el instrumento de política pública de más alto nivel del Gobierno de
El Salvador y una pieza medular del Sistema Nacional de Planificación, que
contribuirá a la construcción de una visión compartida de país. Tendrá las
siguientes características:
a) A partir de los diez ejes programáticos y las prioridades definidas
en el Programa de gobierno para la profundización de los cambios
“El Salvador Adelante”, precisa los objetivos y constituye el marco
programático para cinco años con sentido de Estado, perspectiva
territorial y visión estratégica de largo plazo.
b) Su contenido mantiene balance estratégico entre las prioridades
del Programa de Gobierno: empleo con crecimiento sostenido,
educación con inclusión social y seguridad ciudadana efectiva.
c) Retoma los logros y legados generados en el quinquenio 2009-
2014 en una lógica de profundización de los cambios.

13
 d) Hace posible alinear el accionar de todas las instituciones del
Órgano Ejecutivo en una lógica que favorece la articulación
interinstitucional con coherencia estratégica; por tanto es la base
para la planificación de todas las entidades del Órgano Ejecutivo.
e) Es sostenible y viable porque se diseña y se impulsa en
concordancia con las capacidades financieras del Estado.

El proceso de formulación del PQD está organizado en cuatro fases

que agrupan siete productos detallados en el esquema presentado a
continuación.

Fases, productos y duración del proceso

Fase I Fase II Fase III Fase IV

Fases
Preparación y Elaboración Socialización
Consulta
organización del PQD y divulgación

P1. Guía para

orientar el
proceso de
transición e
informe de
recomendaciones
al PQD
P4. Documento
Productos P2. Documento base de la
con consulta
recomendaciones P6. PQD P7. PQD
para la Política formulado y socializado y
Presupuestaria validado divulgado
P5. Documento
2015 de resultados
de la consulta
P3. Plan y diseño
metodológico
para la
formulación del
PQD

Duración May-ago 2014 Sep-oct 2014 Oct-dic 2014 Ene-feb 2015

14
IV. Lineamientos para la planificación
en el período junio 2014-mayo 2015
La preparación del PQD comenzó en el período de transición del
gobierno y finalizará en el mes de diciembre de 2014. Por otra parte, el
diseño y puesta en marcha del Sistema Nacional de Planificación ya ha
iniciado, pero por su complejidad se llevará a cabo en buena parte del
quinquenio.
En ese marco y considerando que la planeación institucional debe
ser parte del quehacer permanente de las instituciones del Órgano
Ejecutivo, durante el primer año (junio 2014-mayo 2015) el objetivo será
diseñar, lanzar y poner en marcha el PQD y preparar, al mismo tiempo y en
coherencia con el mismo, las condiciones para instalar el Sistema Nacional
de Planificación.
Para ello, se requiere a todas las instituciones emprender las siguientes
acciones iniciales:
a) Los titulares de las diferentes carteras de Estado deberán asegurarse
de que el personal de sus instituciones conozca el Programa
de Gobierno para la profundización de los cambios “El Salvador
Adelante” y se apropie de su contenido, sobre todo en lo que
corresponde a los objetivos, prioridades, ejes estratégicos y
compromisos vinculados a los fines y competencias institucionales.
b) Crear (donde no hubiere) las Unidades de Planificación Institucional
(UPI), las cuales deberán tener una vinculación directa al
despacho del titular y coordinarse con las Unidades Financieras
Institucionales, para lo que se les deben asignar los recursos
necesarios para su funcionamiento en el presupuesto institucional
2015.
c) Dado que el rol las Unidades de Planificación es coordinar los
procesos de planeación institucional, como instrumento clave
para el logro del mandato y objetivos institucionales, en los casos

16
 que amerite se deberán realizar las adecuaciones necesarias
en los organigramas institucionales para que la UPI responda
directamente al titular de la institución.
d) Se deberán revisar los perfiles del personal de las UPI asegurándose
de que este tenga las competencias y capacidades requeridas para
desarrollar con calidad su rol. En el mismo sentido, se deberán
implementar de forma gradual procesos de cualificación y
fortalecimiento de las capacidades y competencias del personal.
e) Conformar, en los casos que no hubiere, Comités de Planificación
Institucional, que deberán estar integrados por el titular de la
institución; el responsable de planificación, que actuará como
facilitador y coordinador técnico, y las personas que ocupan los
principales puestos gerenciales/directivos de la institución.
f) Las diferentes entidades que forman parte o están adscritas al
Órgano Ejecutivo deberán formular sus respectivos planes anuales
operativos, correspondientes al período enero-diciembre 2015, en
el marco del Programa de gobierno para la profundización de los
cambios “El Salvador adelante”. Esta formulación deberá hacerse
entre los meses de julio y agosto de 2014, de manera que los
presupuestos institucionales respondan de forma coherente a las
prioridades establecidas en los planes operativos.
g) El Plan Estratégico Institucional deberá formularse en el primer
semestre del año 2015, y debe asegurarse su alineación con el Plan
Quinquenal de Desarrollo y los lineamientos que en su momento
comunicará la STPP.

Por su parte, la STPP ejecutará las siguientes actividades:

a) Crear y promover mecanismos permanentes de coordinación
y trabajo conjunto entre la STPP y el Ministerio de Hacienda en
relación a los procesos presupuestarios.
b) Contribuir y acompañar al Ministerio de Hacienda en la formulación
de la Política Presupuestaria 2015, que incorpore lineamientos que
aseguren que el Presupuesto General del Estado responda y ponga
en marcha las prioridades del Programa de Gobierno que serán
retomadas en el PQD.

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c) Analizar los instrumentos y capacidades técnicas, humanas e
institucionales que ya existen en el Órgano Ejecutivo en materia de
planificación, monitoreo y evaluación (PME).
d) Asesorar y apoyar a las instituciones en el montaje y fortalecimiento
de las Unidades de Planificación Institucional y las Comisiones
Institucionales de Planificación.
e) Crear e instalar una instancia/red de diálogo, aprendizaje y
coordinación, conducida por la STPP y conformada por los
responsables de planificación de las instituciones.
f) Diseñar e impulsar un programa de formación y desarrollo de
capacidades de los planificadores institucionales.
g) Implementar seguimiento y apoyo al proceso de planeación en
las instituciones que forman parte o están adscritas al Órgano
Ejecutivo.

18
 V. Cronograma de implementación
acciones claves de planificación
institucional

Actividades 2014 2015

Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May

1. Creación y/o adecuaciones en las UPI

2. Conformación de Comités de Planificación

Institucional

3. Formulación del Plan Anual Operativo (enero -

diciembre 2015)

4. Formulación del Plan Quinquenal 2014-2019

5. Formulación de Planes Estratégicos

Institucionales

6. Asesoría y apoyo STPP para procesos de

planeación institucional

7. Creación de instancia de diálogo, aprendizaje

y coordinación de los responsables de
planificación

8. Diseño y puesta en marcha de proceso de

formación y desarrollo de capacidades de los
planificadores institucionales

19
VI. Anexos
Anexo 1: Cronograma de implementación PQD

Anexo 2: Estructura inicial PQD

21
Anexo 1: Cronograma de implementación PQD

Productos 2014 2015

May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb

P1. Guía para la transición y recomendaciones

para el PQD

P2. Política presupuestaria 2015 elaborada en

coordinación con el Ministerio de Hacienda

P3. Documento base de la consulta

P4. Plan y diseño metodológico para la

consulta y divulgación del PQD elaborado

P5. Documento resultados de la consulta

P6. PQD formulado y aprobado

P7. PQD socializado y divulgado

22
Anexo 2: Estructura inicial PQD
Contenido
Mensaje del presidente
Presentación del STPP
Introducción
Capítulo I
Marco estratégico del buen vivir y el
desarrollo humano para El Salvador
Capítulo II
Planificación y reforma del Estado para el
desarrollo
Capítulo III
Diagnóstico global del país
• Situación de El Salvador en el mundo y
la región
• El Salvador, situación interna
• Los primeros resultados del cambio
• Principales desafíos
Capítulo IV
Visión estratégica de futuro (largo plazo)
Descripción
El objetivo de este capítulo es explicitar el
fundamento filosófico (paradigma) y los
principios rectores que sustentan la visión
del Gobierno y el PQD.
En este capítulo se destacará la importancia
estratégica de:
• Recuperar la planificación en el Gobierno,
para el diseño y gestión de políticas
públicas enfocadas al desarrollo.
• Realizar los cambios y transformaciones
en el marco institucional y legal del
Órgano Ejecutivo, en una perspectiva
de reforma del Estado, necesarias para
ponerlo en condiciones de impulsar
con eficiencia y eficacia a los objetivos y
metas del desarrollo nacional.
El objetivo del capítulo es hacer una
caracterización general de la situación del
país y situarlo en el contexto y las tendencias
regionales e internacionales a partir de las
dimensiones política, económica, social,
ambiental y de seguridad ciudadana. Se
destacarán los avances en el quinquenio
2009-2014 y los principales desafíos para el
quinquenio 2014-2019.
En este capítulo se establece la visión de país
al que se aspira y las apuestas de largo plazo
(2023), en las que se inscriben las prioridades
y marco programático de mediano plazo
(quinquenio).
23
 Contenido Descripción

Capítulo V
Ejes estratégicos: justificación, medidas
programáticas, metas e indicadores (2014-
El contenido de este capítulo es la columna
2019)
vertebral del PQD, ya que desarrolla, a partir
• El empleo es primero
de los diez ejes establecidos en el Plan de
• Reducción del costo de la vida
Gobierno para la profundización de los
• Bienestar para la gente con educación
cambios “El Salvador adelante”, las medidas
y salud
y acciones programáticas que harán viable la
• Todo el país por la seguridad
visión y las apuestas estratégicas del PQD.
• Sustentabilidad ambiental para una
Para cada uno de los ejes se establecerá un
sociedad con futuro
marco de justificaciones (situación actual y
• Desarrollo territorial
desafíos) como base para definir las medidas
• Ciudadanía salvadoreña desde el
programáticas, metas e indicadores el
exterior
quinquenio.
• Integración para la gente
• Fuerza cultural: riqueza y futuro del país
• Lo haremos con la ciudadanía
Capítulo VI
Este apartado establecerá la institucionalidad
Enfoque, lineamientos y mecanismos para
del Gobierno para implementar el PQD
la territorialización del PQD
desde una perspectiva territorial, sus vínculos
Instancias y mecanismos de gobierno para
y articulación con los otros Órganos del
la implementación del PQD
Estado, los gobiernos locales y la sociedad
Instancias, mecanismos y lineamientos
civil.
para la participación ciudadana

Este capítulo definirá lineamientos para

asegurar eficacia, efectividad y coherencia
de la inversión pública en relación al marco
programático del PQD.
Por otra parte, delineará la estrategia para
Capítulo VII
incrementar el nivel de inversión privada
Política, estrategia y lineamientos de la
(nacional e internacional) en proyectos que
inversión pública
resulten claves para el logro de los objetivos
Estrategia de atracción de inversiones
del PQD.
Estrategia de financiamiento para el
En el mismo sentido, se definirá una
desarrollo y movilización de recursos
estrategia de movilización de recursos
provenientes de préstamos internacionales,
recursos no reembolsables, cooperación
técnica y demás recursos provenientes de la
cooperación internacional.

El Programa Plurianual de Inversión

Capítulo VIII
Pública expresará la cuantificación anual y
Programa Plurianual de Inversión Pública
quinquenal de recursos públicos necesarios
2014-2019
para impulsar el PQD.

24
 Contenido Descripción

Este capítulo describirá los lineamientos,

Capítulo IX criterios y la ruta para diseñar e implementar
Sistema de seguimiento y evaluación del el sistema de seguimiento y evaluación del
PQD PQD, incluyendo indicadores de medición
de logros.

25