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La protección social.

Tensiones conceptuales entre seguridad


y ayuda social en clave regional.
Social protection.
Conceptual tensions between security and social assistance in regional key.

Por Adriana Clemente* y Carolina Maglioni**

Fecha de Recepción: 23 de enero de 2016.


Fecha de Aceptación: 17 de marzo de 2016.

RESUMEN tección social, resultando más fortalecidos los


Este trabajo reflexiona de modo crítico sobre dispositivos de “ayuda” que los de “seguridad”.
la noción de protección social que hoy se utili- Algo que puede resultar funcional para el libre
za para englobar sistemas muy diferentes bajo albedrio de las llamadas fuerzas de mercado.
un mismo ideario de protección (que no es
tal). Para ello, revisa la convergencia de los sis- Palabras clave: Estado de Bienestar, Protección
temas de seguridad y ayuda social, tanto en lo Social, Pobreza.
conceptual como en su evolución, a fin de evi-
ABSTRACT
tar el riesgo de analizar los instrumentos de la
política social sin problematizar el modelo de This paper reflects critically about the concept
Estado de Bienestar (EB) que lo contiene. El of social protection that now is used to inclu-
artículo trata sobre la vigencia del pensamien- ided very different systems under the same idea
to liberal y sus principales convenciones, el de- of protection (that is not so). To do this, re-
venir de la noción de Estado de Bienestar y de views the convergence of security systems and
protección social cuando se utilizan como si- social care, both conceptually and in their evo-
nónimos, así como la evolución de los Progra- lution, to avoid the risk of analyzing models
mas de Transferencias Condicionadas (PTC) of social policy without question the Welfare
cuya centralidad domina el debate sobre sis- State (WS) containing it. The article is about
temas de protección en la región. Asimismo, the actuality of liberal thought and its main
advierte sobre la tendencia reduccionista que conventions, the evolution of the notion of EB
puede operar bajo la amplia idea de la pro- and social protection when used as synonyms,

* Licenciada en Trabajo Social. Docente e Investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales de la Univer-


sidad de Buenos Aires (UBA). Correo electrónico: aclemente@arnet.com.ar
** Licenciada en Sociología (FCS/UBA). Becaria doctoral UBACyT. Docente de la Facultad de Cien-
cias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Correo electrónico: carolinamaglioni@
yahoo.com.ar
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as well as the evolution of Conditional Cash El artículo propone revisar la convergen-


Transfer Programs (PTC) whose centrality cia de los sistemas de seguridad y ayuda social,
dominates the debate on protection systems tanto en lo conceptual como en su evolución
in the region. It also warns of the reductionist institucional, a partir de la centralidad que
trend that can operate under the extensive idea vienen teniendo en la región los Programas
of social protection, resulting more strength- de Transferencias Condicionadas (de aquí
ened the devices of “help” than of the “securi- en adelante, PTC)2. Optamos por mantener
ty”. Something that can be very functional for e insistir con la diferencia de conceptualiza-
the free will of the calls market forces. ción entre la ayuda social y la seguridad social
como partes complementarias del sistema de
Keywords: Welfare State, Social Protection, protección, a la vez de revisar de modo críti-
Poverty. co la noción de protección social que hoy se
utiliza para englobar sistemas con diferencias
Introducción significativas de calidad y cobertura. Se trata
El tiempo transcurrido desde la crisis del 2001 de evitar el riesgo o la tentación de analizar
y sus consecuencias en materia de integración los modelos de política social sin problema-
de la sociedad argentina, da cuenta de cómo tizar el modelo de Estado de Bienestar que lo
los procesos de dualización de la sociedad tien- contiene.
den a reproducirse, aún a pesar de la recupera- Advertimos sobre la tendencia reduc-
ción de la inversión social (educación, salud y cionista que puede operar bajo la amplia
seguridad social) que se produjo en el período idea de la protección social, lo que puede
2003-2015. La experiencia de estos años indi- favorecer que, de modo solapado, resulten
ca que la desinversión y la pérdida de los cana- más fortalecidos dentro del sistema de la
les de movilidad social tienen consecuencias a política social los componentes de “ayuda”
largo plazo y se expresa de manera generacio- que los de “seguridad”. Castel (1997) señala
nal, afectando particularmente a algunos seg- la diferencia entre seguridad social y ayuda
mentos de la sociedad, donde los jóvenes y en
especial las mujeres ocupan un lugar central.
Este trabajo reflexiona sobre la noción de económica y social del país. Por su naturale-
protección social y su producción como valor za, el modelo de libre mercado irrestricto an-
de la política social en un contexto donde varios ticipa la rápida pérdida de los instrumentos
países de la región, desde mediados del 2000, de redistribución de la riqueza producida en
vienen realizando esfuerzos para fundar o refun- los 12 últimos años, durante los gobiernos de
dar el rol del Estado en la provisión de bienestar Néstor Kirchner (2003-2007) y las dos pre-
y reducción de las desigualdades, y que ahora, sidencias de Cristina Fernández de Kirchner
cumplido un ciclo de acumulación, hay reivin- (2007-2015). La Argentina a fines del 2015
dicaciones que se ven nuevamente amenazadas1. resultó ser el país de América Latina que ha-
bía alcanzado la mejor participación de los
trabajadores en la distribución de la riqueza,
así como el sistema de seguridad social con
1 Este artículo se escribe en un contexto de
mayor cobertura previsional de la región.
cambio de gobierno en la Argentina, donde
un partido conservador acaba de ganar las 2 Utilizamos “Programas de Transferencias
elecciones presidenciales y, por su concep- Condicionadas” (PTC) de CEPAL entre las
ción liberal de la política económica, otorga diversas denominaciones que pueden en-
al mercado un renovado lugar en la dinámica contrarse en la bibliografía sobre el tema.
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social, siendo la primera un medio de socia- tas3 (Sader, 2008, 2009 y 2012; Vilas, 2011;
lización generalizada de los riesgos al cubrir Filgueira, 2013). Sin embargo, las marchas y
a los asalariados, sus familias y, finalmente, contramarchas de los procesos económicos y
a todos los que se inscriben en el orden del sociales dan cuenta de una transición, que por
trabajo. Por su parte, la ayuda social refiere momentos se manifiesta como una pulseada
a la asistencia subsidiada para aquellos que entre fuerzas progresistas y conservadoras, re-
no está asegurada por el trabajo o la propie- sultando el campo social uno de los principa-
dad. Para el autor, en las últimas décadas la les lugares donde se materializan estas pujas.
evolución de esta dualidad, lejos de superar Las principales características que definie-
las diferencias, las profundizó y puso en re- ron el cambio de escenario político en la re-
troceso a las políticas integradoras, multi- gión se pueden resumir en tres órdenes, donde
plicando los tratamientos especiales para la se produjeron las transformaciones más em-
“población en problemas”. La falta de defi- blemáticas: gobernabilidad, macroeconomía y
niciones sobre las fronteras entre uno y otro enfoque de las políticas sociales. Compartimos
conjunto de instrumentos y sus criterios de algunas observaciones en estos tres planos.
instrumentación puede ser funcional para En lo que hace a gobernabilidad desta-
la progresiva transformación de los sistemas camos, la revalorización del rol Estado como
de seguridad y su evolución en la medida herramienta de desarrollo4 y bienestar, tanto
que los componentes contributivos se ven en la opinión pública que reclama una mayor
restringidos.
En este marco, el presente trabajo se orga-
niza en cuatro apartados: el primero de con- 3 Chávez en Venezuela, Inácio “Lula” da Silva y
texto, centrado en los debates que definen Dilma Rousseff en Brasil, Néstor Kirchner y
este momento histórico como posneoliberal Cristina Fernández de Kirchner en la Argen-
en franca polémica con las evidencias que tina, Evo Morales en Bolivia, Ricardo Lagos y
refutan esta hipótesis; el segundo, problema- Michelle Bachelet en Chile, Tabaré Vázquez y
tiza el modo en que se han ido relativizando José “Pepe” Mújica en Uruguay, Daniel Orte-
los componentes del Estado de Bienestar y ga en Nicaragua, Rafael Correa en Ecuador,
su progresiva sustitución por la noción de Fernando Lugo en Paraguay. Las invocaciones
Protección Social, esta última más vincula- de cambio son similares, sin embargo, este
da a la ayuda que a la seguridad social; en conjunto de gobiernos no es homogéneo,
tercer lugar, se hace un breve recorrido por presentándose matices y diferencias en las
los PTC, su evolución y estudio comparado medidas efectivas.
en América Latina. Finalmente, se compar-
4 En este contexto se ponen en discusión las
ten observaciones referidas a la accesibilidad
estrategias de desarrollo propias de los países.
de los sistemas de protección social para los
En general, prevalece la defensa de posturas
sectores que tienen mayor dependencia del
teóricas donde el crecimiento del PBI es visto
subsidio.
como indispensable para la disminución de la
Notas sobre el contexto pobreza –pues permite aumentar los recursos
estatales para aplicar a programas de atención
Durante la primera década del siglo XXI asis- a la pobreza de mayor cobertura–, siendo
timos a un nuevo contexto político continen- clave la inversión extranjera y el aumento de
tal signado por la asunción, a través de la vía las exportaciones (fundamentalmente del sec-
electoral, de una serie de nuevos gobiernos tor primario como minería, hidrocarburos y
que se denominan de izquierda o progresis- agro-alimentos como soja).
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presencia estatal, como así también, en varios un papel activo del Estado, una ampliación
gobiernos que impulsan una gestión más ac- del gasto social y la utilización de diferentes
tiva en un amplio espectro de asuntos econó- estrategias (económicas, sociales y culturales)
micos y sociales relevantes para el desarrollo en convergencia. De modo más específico
y el bienestar social (Vilas, 2011; Gudynas, podemos observar que, en la mayoría de los
Guevara y Roque, 2008). países señalados, se llevan adelante políticas en
En el plano económico lo distintivo será perspectiva redistributiva.
el impulso de políticas activas en materia de Algunos autores caracterizan como pos-
desarrollo económico y social. Esto se expresa, neoliberal a esta etapa (Borón, 2003; Sader,
por un lado, en: 2008, 2009 y 2012; Vilas, 2011) al considerar
que nos encontramos en tránsito del neolibe-
la recuperación de la propiedad y el control de
ralismo a algo diferente, abriéndose un aba-
recursos energéticos y de servicios básicos y la
nico de posibilidades que alberga alternativas
creación de empresas públicas en sustitución de
que asumen características específicas y dife-
empresas transnacionales (Argentina, Bolivia,
rentes entre sí, sin llegar a configurar un nuevo
Ecuador, Uruguay, Venezuela). El Estado asu-
modelo7.
me un papel más activo de regulación y orien-
A modo de hipótesis, es posible postular
tación en áreas que tradicionalmente pertene-
que el escenario político y principalmente el
cieron al sector público de la economía y que
económico latinoamericano durante la pri-
fueron privatizadas en décadas pasadas como
mera década del siglo no puede superar la
parte del programa neoliberal. (Vilas, 2011: 68)
instancia de transición hacia una etapa pos-
Estas políticas de soberanía se acompañan neoliberal debido a la presencia de continui-
con planes de desendeudamiento externo5 y dades estructurales del neoliberalismo, tanto
políticas de integración regional alternativas económicas como culturales. En este período,
respecto a la hegemonía norteamericana y su el ciclo progresista convivió con un tipo de de-
propuesta del Área de Libre Comercio de las sarrollo primario-exportador extractivista bajo
Américas (ALCA)6. dominio de capital transnacional, el cual no
En cuanto al plano social, las políticas alteró la inserción económica de estos países
sociales se presentan como un cambio frente como exportadores de materia prima. Estas
a las tendencias previas en la línea de los lla- dificultades para cambiar la matriz productiva
mados “mínimos sociales”, buscando atender en un contexto recesivo internacional vienen
las causas de la pobreza y la desigualdad. Para
algunos analistas, estos gobiernos parecen se-
guir la transición hacia un modelo de ‘tercera 7 La categoría pos-neoliberalismo resulta vaga
generación’ en las políticas sociales, basado en y controvertida. Incluso es cuestionado su
uso por parte de la izquierda latinoamerica-
na y el pensamiento crítico para denominar
5 Se destacan las decisiones de desendeuda-
a proyectos orientados a generar alternativas
miento adoptadas por Brasil y la Argentina.
al neoliberalismo porque, según Stolowicz
6 Podemos mencionar el fortalecimiento del (2005, 2010), éste fue acuñado por el propio
MERCOSUR (Mercado Común del Sur) y el sistema “haciendo del anti-neoliberalismo un
surgimiento de otras experiencias de integra- terreno de disputa ideológica y política, en el
ción como el ALBA (Alianza Bolivariana para cual interviene para neutralizar los impactos
las Américas) y UNASUR (Unión de Nacio- de la crisis social sobre su dominación” (Sto-
nes Suramericanas). lowicz, 2005: 6).
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afectando a los gobiernos progresistas y sus sumidas. Muller (2002) dice que la ambigüe-
políticas redistributivas8. dad terminológica puede ser entendida como
De hecho, algunos procesos se han debi- un tema semántico propio de lenguaje, donde
litado políticamente con el avance significa- la práctica social se entremezcla con los len-
tivo de la derecha durante 2015: Mauricio guajes especializados de las ciencias sociales, lo
Macri (líder de un partido conservador) llegó que da lugar a divergencias de significados que
a la presidencia en la Argentina, la oposición deben ser sometidos a nuevas especificaciones.
obtuvo la mayoría en el parlamento venezola- Según el desarrollo precedente que nos
no, el “No” ganó el referendo para la reforma ubica contextualmente, y a modo de ejerci-
constitucional que habilitaría la continuidad cio de análisis, proponemos reflexionar sobre
de Evo Morales en un cuarto mandato presi- el derrotero de la noción de protección como
dencial, persisten las presiones para acosar a atributo principal del Estado de Bienestar y
Dilma Rousseff en Brasil y crece la oposición no como categoría sustitutiva del mismo. Una
en Ecuador. Más allá de los múltiples factores simple revisión de la bibliografía que dio sus-
que explican cada caso, es posible que tenga- tento a la reforma del Estado de la que fueron
mos que asumir la capacidad del neoliberalis- objeto los países de la región en los ´90, es
mo de reinventarse, superados los conflictos ejemplificadora de cómo los cambios (priva-
sociales de inicios de la década, sobre las bases tizaciones, reducción del gasto social, endeu-
del poderío económico de los países e intereses damiento, etc.) lograron consenso bajo la hi-
de los países centrales. pótesis (nunca probada) de que los problemas
de la economía se debían a la crisis del Estado
Los estudios sobre el EB de Bienestar. Dicha hipótesis tuvo tanto éxito
y la Protección Social. que países que nunca habían experimentado
Desplazamientos conceptuales. el EB se sumaron a la crítica y también ad-
En este apartado, vamos a explorar algunas de mitieron reformas en ese sentido9. De ahí que
las contradicciones y vacíos que contribuyen nos interese reflexionar sobre los atributos que
a producir lo que llamamos desplazamiento esperamos tenga un sistema de protección so-
conceptual, en referencia al proceso donde un cial como parte de un modelo de bienestar que
concepto clave que opera en un campo especí-
fico, se utiliza en tantos sentidos que termina
desnaturalizando su definición original. En 9 Es el caso de Honduras, El Salvador, Bolivia
este caso, nos referimos a la centralidad de la y otros países que fueron objeto de experi-
noción de Protección Social por sobre la de mentos sociales por parte de la Cooperación
Estado de Bienestar, siendo que en la biblio- Internacional, como los Fondos de Inversión
grafía sobre política social ambas categorías Social (FIS), que ante la ausencia de Estado
están fuertemente emparentadas, pero no sub- Social pasaron a ser los principales ejecutores
de la llamada política social de combate a la
pobreza en esos países. Vilas (1998) hace una
8 “Durante el 2015 las exportaciones latinoa- caracterización de los FIS y sus operatorias
mericanas declinaron por tercer año consecu- en diferentes países de la región. Del mis-
tivo. El freno del crecimiento chino, la menor mo modo es posible ver notas sobre su en-
demanda de agro-combustibles y el retorno vergadura y actuación en el documento de la
de la especulación a los activos financieros Organización de Estados Americanos (OEA)
tienden a revertir la valorización de las mate- (2001). Lecciones aprendidas y perspectivas de
rias primas” (Katz, 2016). cooperación entre los fondos de inversión social.
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lo contenga y direccione sus instrumentos. La ciudadano como derecho político. Esta defini-
hipótesis subyacente es que diferentes mode- ción, según plantea Ferrara (1995), presenta
los pueden utilizar los mismos instrumentos, deficiencias al momento de analizar los dife-
como lo demuestra el caso de los PTC, sin rentes modelos de EB y señala por lo menos
embargo el lugar de los instrumentos se ali- tres cuestiones: a) quién establece la cesta de
nea con uno u otro ideario de bienestar que, “bienes”, b) qué se entiende por “estándares
a su vez, se dirime en el campo de la política mínimos”, y c) qué se entiende por derecho
y sus relaciones de fuerza en torno a la puja político, en referencia a si el derecho a la pro-
redistributiva. tección lo tiene el trabajador (que hace con-
En principio, debemos observar que el de- tribuciones al sistema) o el que vota (sea o no
rrotero conceptual de la protección social, ya contribuyente directo al sistema).
sea como atributo o como objeto, no puede Ferrara, como resultado de sus estudios
analizarse desvinculado de las indefiniciones comparados sobre los diferentes modelos de
que también tiene la noción de Estado de EB, propone una definición genérica. Para
Bienestar y que desarrollamos a continuación este autor, el concepto de EB connota un
brevemente. conjunto de respuestas de policy al proceso de
La mayoría de las definiciones coinciden modernización, consistente en intervenciones
en describir funciones del Estado en la pre- públicas en el funcionamiento de la economía
visión, la educación, la salud y la asistencia y en la distribución de las expectativas de vida,
social. Otro grupo, además de describir, con- las cuales se orientan a promover la seguridad
textúa políticamente la definición y ubica al y la igualdad de los ciudadanos, introducien-
EB como un dispositivo del capitalismo en do, entre otras cosas, derechos sociales espe-
su función de reproducir la fuerza de trabajo. cíficos dirigidos a la protección en el caso de
Ambas orientaciones son complementarias, contingencias preestablecidas, con la finalidad
aunque uno u otro énfasis determina posi- de aumentar la integración social de socieda-
ciones más o menos críticas sobre el EB y su des industriales con alta movilización.
importancia. De este modo, introduce la idea de con-
Habermas (1995) ubica al EB como una tingencias preestablecidas (estandarizadas) y la
expresión de lo que él denomina capitalismo de seguridad e igualdad. A su vez, pondera que
tardío o de organización, debido a que en su en esta definición están los elementos básicos
constitución el Estado retomó una posición de la comparación cuando se deja abierta a la
central como instancia de legitimación que evidencia empírica la posibilidad de responder
debe poner límites al juego del mercado y así por el tipo de derechos, las contingencias se-
asegurar la reproducción del propio sistema. leccionadas y el ideario de integración. Todos
Por su parte, Castel (2004) prefiere hablar de componentes que pueden variar de una so-
Estado Social en referencia al “rol político del ciedad a la otra, y así alimentar la compara-
Estado”, en el sentido de estar inscripto en el ción que deriva luego en la construcción de
corazón del sistema de regulaciones de las so- tipologías.
ciedades modernas para asegurar su cohesión. Titmuss, en 1958, presenta una tipología
Una de las definiciones más utilizada es la que distingue tres modelos con funciones con-
de Wilensky (1965 citado en Ferrara, 1995) trastantes de política social:
que postula que la esencia del EB es la protec-
ción gubernamental de estándares mínimos de a. Modelo residual de políticas de bienestar,
renta, alimentación, salud y seguridad física, también llamado Modelo de Asistencia
instrucción y vivienda, garantizada a cualquier Pública, que actúa cuando las dos vías de

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respuesta natural (familia y mercado) no vertical11. En el análisis de las reformas y la


actúan. introducción de los PTC como herramienta
b. Modelo de rendimiento industrial o central de la atención a la pobreza en AL, la
remunerativo en el cual los programas noción de universalismo mínimo u horizon-
públicos juegan un rol complementario al tal es importante porque también marca la
sistema económico vinculado al trabajo. divisoria de aguas entre los modelos que han
c. El modelo industrial-redistributivo en el adoptado los países.
que los programas públicos constituyen un América Latina hereda estas tipologías que
eje central de la sociedad que se organiza no se adaptan a la experiencia regional. En-
en torno a prestaciones universales tre los trabajos que se propusieron el análisis
independientemente del mercado, sobre la comparado de las formas y contenido de los
base del principio de necesidad10. modelos de bienestar en AL, destacamos los
de Fernando Filgueira (1999) y de Martínez
Análisis comparados posteriores derivaron Franzoni (2008) que trabajan sobre indicado-
en la necesidad de trabajar las diferencias que res estadísticos. Por su parte, Fleury (1997)
presentan los Estados de Bienestar tipo b y también propone una clasificación que surge
c, de acuerdo a aspectos más cualitativos. Se- del carácter abarcador o no de la seguridad
gún relata Ferrara, la línea de corte termina social (contributiva) y su cobertura en los di-
siendo el modo en que se maneja el universa- ferentes países de AL.
lismo y cómo se organizan las políticas entre Filgueira (1999), como reacción a los
lo que se denominó universalismo mínimo o modelos europeos, propone para Améri-
máximo. Mínimo refiere a que se asegura un ca Latina una tipología en base a diferen-
piso para las rentas bajas, ya que las rentas tes variables tomadas en la década del ´70:
altas recurren al mercado. El universalismo cobertura, rango, calidad de los servicios y
máximo (observado en los países escandi- distribución sectorial del gasto público. Este
navos) sería el que trata de evitar políticas autor identifica tres grupos de países: i. Uni-
de bienestar dual. Este tipo de distinción versalistas estratificados (Uruguay, Argenti-
ha tenido consecuencias al analizar el tercer na, Chile), ii. Regímenes duales (México y
modelo propuesto por Titmuss (anglo-es- Brasil), y iii. Regímenes excluyentes (países
candinavo) y diferenciar subgrupos según se del Caribe). Observa que en el grupo uni-
pone en práctica uno u otro tipo de univer- versalista estratificado la particularidad será
salismo: mínimo u horizontal (red de protec- que, además del desarrollo del sistema de
ción hacia abajo) y universalismo máximo o

11 Los trabajos citados se debaten entre dos co-


rrientes metodológicas: las que ponderan los
10 De modo implícito el autor estaría diferen- estudios del gasto social y los datos estadís-
ciando a los Estados Unidos, al que identifica ticos de diferente orden; y aquella que señala
con el modelo residual y que, en ese sentido, que sin los aspectos cualitativos no es posible
no podría considerarse como Estado de Bien- encontrar los matices que son de contexto
estar. De modo que las tensiones estarían en- (político y social), por eso no pueden desco-
tre el segundo y el tercer modelo. El modelo nocerse al momento de ubicar las regularida-
de rendimiento industrial es característico de des. De ahí que se tiende a combinar, resul-
la Europa occidental y el industrial-redistri- tando el estudio de caso el método de análisis
butivo del área anglo-escandinava. que sale más fortalecido.
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seguridad social, estos países al momento intervinientes (cultura política, estructuras


de comparar sus indicadores habían tenido institucionales, estrategias de lucha y corre-
experiencias de redistribución con alto im- lación de fuerzas) que generaron modelos de
pacto social. protección social distintos.
Martínez Franzoni (2008) hace un apor- En este sentido, identifica tres modelos
te original a nivel regional, al problematizar protección. El Modelo Asistencial donde
sobre el Estado de Bienestar y su función predomina el mercado y la protección social
desde la perspectiva de género según los se dirige a grupos vulnerables focalizados
aportes del enfoque familiarista (Moreno, en una situación de ciudadanía invertida, el
2007)12. Para esto, combina distintas varia- Modelo del Seguro Social en el cual la ciuda-
bles referidas a las prácticas de asignación de danía es regulada por las condiciones de in-
recursos públicos, mercantiles y familiares serción en el mercado de trabajo, y el Modelo
que con mayor o menor efectividad generan de Seguridad Social, más propiamente iden-
capacidad para el manejo colectivo de los tificado con el Welfare State, por ser el que
riesgos. Según este estudio, es posible reco- desvincula la protección social de las contri-
nocer tres modelos de bienestar en América buciones pretéritas y la asocia exclusivamen-
Latina según el grado de mercantilización te a la necesidad con base en principios de
de la fuerza de trabajo, la familiarización justicia social.
de la política social y la informalidad. Los Estos tres trabajos brindan bases (con-
conglomerados que propone la autora son: ceptuales y empíricas) para poder analizar la
estatal productivista, estatal proteccionista e evolución de la experiencia regional a partir
informal-familiarista. Entre los dos prime- de problematizar la protección social como
ros conglomerados y el tercero, las diferen- expresión de un modelo de Estado de Bien-
cias son cualitativas. En países con régimen estar, según atributos muy específicos que
informal-familiarista, el manejo de riesgos cada autor toma como base empírica para
suele estar sujeto al desempeño del ámbito la comparación. Para ellos, el modelo de
doméstico. En estos casos, la mayoría de la Estado de Bienestar se explica por: aspectos
población depende prácticamente de arre- redistributivos (Filgueira, 1999), modelos
glos familiares y comunitarios para el bien- institucionales y relaciones de fuerza (Fleu-
estar, en el marco de mercados laborales y ry,1997), y lugar de los arreglos familiares en
políticas públicas excluyentes. la organización del trabajo (Franzoni, 2008).
Para Fleury (1997), el Estado de Bienestar Todas cuestiones que han sido parte de la
es un mecanismo de integración por medio agenda contemporánea de América Latina y
de la expansión de la ciudadanía vía derechos en torno a las cuales algunos gobiernos han
sociales, que neutraliza las características des- encarado verdaderas gestas para refundar
tructivas de la modernización y su esencia re- el Estado de Bienestar, según las particula-
side en la responsabilidad por la seguridad y ridades de sus países y el estadio previo de
por la igualdad de los ciudadanos. La autora desarrollo. En definitiva, planteamos que el
adhiere a la concepción de que hay diferentes estudio del EB en la América Latina actual
modelos de protección producto de factores no debe abandonar su acepción integral y
su tradicional preocupación por conocer y
comparar los instrumentos que han atacado
la desigualdad y la pobreza como flagelos de
12 El trabajo de Franzoni se hizo primero para
la región.
Centroamérica (2008) y, luego, para la
región.
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En la línea de adoptar la protección social del funcionamiento fragmentado de las polí-


como categoría totalizadora13, los estudios de ticas sociales organizada por programas, que
la CEPAL se constituyen en un foco de gran puede ser superado a partir de pasar de “un
influencia en los debates regionales sobre la conjunto de políticas sociales a un sistema de
protección social. Los desarrollos conceptuales protección social integral que las conjugue”.
se hacen a partir de la idea de cohesión social, En este sentido, sostienen que:
noción sociológica que adquiere centralidad
Un sistema de protección es más que una es-
a inicios de la década del 2000 y parece re-
tructura institucional; es un acuerdo político
emplazar el tradicional imperativo de la inte-
al que concurre la sociedad para establecer las
gración social con tradición en la bibliografía
bases sobre las que desea construir y regular su
clásica sobre marginalidad. La sustitución de
convivencia. Determina qué derechos se apli-
un imperativo por otro se podría explicar por
can a todos, cómo se garantizan y cómo se ha-
la particular conflictividad que atravesó el fin
cen viables. Esto supone instituciones, normas,
de siglo, producto de los cambios económicos
programas y recursos (CEPAL, 2010: 37).
y sociales que atravesó la región bajo la lógica
neoliberal. Para la CEPAL (2004), un pacto de Ya sea como organización (sistema) o como
cohesión social en materia especifica de pro- enfoque, la CEPAL impulsa una idea de Pro-
tección debería incluir: seguros de desempleo, tección Social muy amplia, otorgando un lu-
invalidez, vejez y muerte, y contemplaría el gar central, según sus estudios más recientes,
acceso a servicios de salud. Dicho pacto de- a los Programas de Transferencias Condicio-
bería reconocer la necesidad de tener políticas nadas (PTC).
de empleo muy activas y la de apoyo al sector A continuación, hacemos un breve recorri-
informal. do por la trayectoria de los PTC y de los traba-
Asimismo, la idea de sistema de protección jos que hoy los toman como foco del estudio
social también se presenta como superadora comparado de los sistemas de protección bajo
la idea totalizadora que señalamos en este artí-
culo y que sustituye de algún modo el debate
13 Lo totalizador refiere a que la protección so- por el conjunto de los subsistemas que hacen
cial se presenta como sistema amplio, dispo- al EB, donde las transferencias condicionadas
nible y no selectivo. Esta apertura es distinti- sólo son parte del subsistema no contributivo.
va a otras caracterizaciones de la protección
El caso de los Programas de
social, especialmente la que asume el BM, el
BID y la ONU, que con algunas pequeñas
Transferencias Condicionadas (PTC)
diferencias aluden a la posibilidad de actuar Los PTC son una modalidad específica de
en torno a las contingencias que se derivan de intervención gubernamental sobre la pobreza
la precaria o mala participación del trabaja- que se implementan en América Latina y el
dor en el mercado de trabajo. Por ejemplo, el Caribe a mediados de la década de los noven-
Consejo Económico y Social de las Naciones ta, siendo Brasil y México los países pioneros
Unidas (ONU, 2000) ha definido a la pro- en la materia14.
tección social como un conjunto de políticas
y programas públicos y privados adoptados
ante contingencias de manera de compensar 14 En Brasil, en 1995 se inicia con experiencias
frente a la ausencia o caída del ingreso laboral, locales en algunos estados y municipios, en
brindar asistencia a las familias con niños/as, 1999 a nivel federal con el Programa de Ga-
y entregar acceso a la salud y a la vivienda. rantía de Renda Mínima y, luego, en 2001
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En la actualidad constituyen una modali- marco de un reacomodo del paradigma liberal


dad extendida en la región para atender a la dominante de política a fin de asumir las críti-
población en situación de pobreza y pobreza cas a los magros desempeños en distintos indi-
extrema, que no sólo ha logrado crecer en nú- cadores sociales de los programas contra la po-
mero –en 1997 estaban presentes en 3 países, breza de los años ´80 y ´90 (Acosta y Ramírez,
mientras que en 2015 se puede acceder a ellos 2004). No obstante, si bien no constituyen
en 21 países15–, sino también consolidarse al un “nuevo modelo” de política ni se asientan
aumentar los montos de las transferencias mo- sobre instrumentos completamente nuevos,
netarias ofrecidas, incrementar su cobertura y resulta necesario reconocer que los PTC han
alcance geográfico y, en muchos casos, asegu- significado un cambio innovador dentro de la
rar su institucionalidad dentro de la política política social y, según su evolución en cada
social de cada país. país, han motivado debates donde defenso-
Algunos autores consideran que los PTC res y detractores inscriben sus argumentos a
son una novedad en la política social de la favor y en contra de los PTC y su institucio-
región (Cohen y Franco, 2006). Sin embar- nalización como política pública. Los puntos
go, estos programas, surgidos al interior del polémicos son tanto de concepción como de
paradigma de la protección social impulsados instrumentación, en lo que refieren al carácter
principalmente por los organismos de coope- redistributivo que tienen, las fuentes que los
ración multilateral, son en la mayoría de los financian y los criterios de elegibilidad de los
casos expresiones de continuidad de las polí- beneficiarios (si es por ingresos o por condi-
ticas de protección minimalistas-focalizadas ción de ocupación).
implementadas para paliar los efectos de la La estructura básica común de los PTC
crisis económica y de los programas de ajuste articula objetivos de alivio a la pobreza en el
instrumentados durante los ´80 y profundiza- corto plazo, a través de transferencias moneta-
dos en la primera parte de la década de los ´90; rias para garantizar niveles básicos de consumo
evolucionando hacia un enfoque más integral y superación de la exclusión social a partir de
en el que la articulación con la institucionali- aumentar el capital social de los beneficiarios,
dad sectorial resulta indispensable (Villatoro, a través de las condicionalidades impuestas
2007; Robles, 2013). en materia de salud y educación16 (se trata de
En este sentido, para algunos autores, pue-
de entenderse la emergencia de los PTC en el
16 Los PTC “poseen una lógica complementaria
–no de contraprestación– con la lógica secto-
con el Bolsa Escola y otros programas secto-
rial, puesto que es necesaria una oferta secto-
riales que se integran en el Programa Bolsa Fa-
rial que haga viable las condicionalidades. Si
mília en el año 2003. Por su parte, en México,
bien lo característico de esos programas es la
surge mediante la creación en 1997 del Pro-
preocupación por la demanda, se parte de la
grama de Educación, Salud y Alimentación
base de que existe una oferta de servicios bási-
(Progresa), luego Oportunidades, actualmen-
cos, en especial educación y salud-nutrición”
te Prospera (Programa de Inclusión Social).
(Dallorso, 2014: 44-45). Este argumento ha
15 Comisión Económica para América Latina y sido cuestionado porque puede existir una
el Caribe (CEPAL), “Base de datos de pro- oferta sectorial insuficiente que dificulte el
gramas de protección social no contributiva cumplimiento de las condicionalidades. En
América Latina y el Caribe”, disponible en este sentido, Cohen y Franco (2006) han
http://dds.cepal.org/bdptc/. introducido el concepto de corresponsabili-
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combatir la deserción y la repitencia escolar mental (y cuentan con un fuerte apoyo de la


como así también la inserción prematura y cooperación internacional). En segundo lugar,
precaria en el mercado de trabajo de niños y aquellos países como el Estado Plurinacional
jóvenes). Para ello, en términos generales, se de Bolivia, Colombia, El Salvador, México y
asigna un papel protagónico a las madres en Panamá, en los que se combina crecientemen-
tanto receptoras de la transferencia y a cargo te PTC (focalizados en la población en situa-
del cumplimiento de las condicionalidades, ción de pobreza extrema) con arreglos más
en el supuesto de que ellas usarán los recur- amplios de tipo no contributivo (focalizados o
sos monetarios para mejorar el bienestar de su universales, en el ámbito de pensiones y salud)
familia y en particular de sus hijos, a la vez en pos de extender su cobertura a segmentos
que se empoderarán al ser protagonistas de las tradicionalmente excluidos. Y, por último, un
acciones que les permitan mejorar sus condi- grupo de países tales como Argentina, Brasil,
ciones de vida (argumento controvertido fuer- Chile, Costa Rica y Uruguay, en los cuales
temente cuestionado por el rol y la sobrecarga se apunta a conformar sistemas integrados y
que implica para la mujeres). coordinados de protección social, por lo que
A los fines de la comparación, y después exhiben una creciente articulación entre polí-
de más de 10 años de experiencia, es necesario ticas de seguridad social de carácter contribu-
preguntarse por el contexto de surgimiento en tiva y no contributiva.
cada país, el grado de centralidad que ocupan En esta misma línea, tomando como base
en los sistemas de protección social, el rol de los componentes contributivos y no contribu-
los actores sociales y políticos, los enfoques tivos del sistema, Robles (2013) describe cua-
que priman en los arreglos de la política so- tro grupos de países de acuerdo a la trayectoria
cial como así también sus modos de funciona- y modalidad de implementación de sus polí-
miento y resultados. ticas de protección social, según el lugar que
Destacando la diversidad de experiencias ocupan PTC en el mismo. El primer grupo,
presentes en la región, Cecchini y Martínez caracterizado por la incorporación progresiva
(2011), en un estudio de la CEPAL, identi- de instrumentos no contributivos, pero poco
fican tres grupos de países17 en función del diversificados –cubren fundamentalmente
rol que ocupan los PTC en sus políticas de ingresos bajo la línea de la extrema pobreza–,
protección social. En primer lugar, un con- incluye al Estado Plurinacional de Bolivia,
junto de países como Ecuador, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Honduras, Paraguay, Perú, República Domi- Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú. Éstos
nicana, Jamaica y Trinidad y Tobago, en los presentan un débil desarrollo previo de sis-
cuales los PTC desempeñan un papel funda- temas de seguridad social con una estructura
limitada o estratificada en su acceso y cober-
tura, por lo cual los esfuerzos de la protección
dad, invitando a considerar no sólo los ele- social se centran en la dimensión asistencial
mentos asociados al incentivo a la demanda, siendo los PTC el principal eje.
sino también aquellos que tiene que ver con El segundo grupo corresponde a los casos
la oferta de servicios sociales disponibles y la de Colombia y México que presentan sistemas
infraestructura social (Madariaga, 2009). duales de protección, ya que poseen una oferta
más amplia y diversificada de instrumentos no
17 Cuba, Haití, Nicaragua y la República Bo-
contributivos con un fuerte énfasis en los más
livariana de Venezuela no están incluidos en
pobres –con centralidad de los PTC– pero
el análisis de los autores por no contar con
con escasa articulación con los componentes
información actualizada al respecto.
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contributivos. En el tercer grupo se encuen- en vistas a su mejor desarrollo y deseable ins-


tran Argentina, Brasil y Chile que cuentan titucionalización, ya no como programa sino
con sistemas de protección social expansiva como política pública.
y orientación de derechos por la implemen- Por su parte, Madariaga (2009), con la
tación de una serie de prestaciones de tipo no misma intención de ordenar un universo
contributivo focalizadas en múltiples ámbitos, heterogéneo, identifica la existencia de tres
las que crecientemente se articulan con los re- tipos o modelos de PTC, cada uno de ellos
gímenes de seguridad social contributiva. Por con diferencias respecto de los beneficiarios,
último, el cuarto grupo refiere a los casos de las prestaciones ofrecidas, y la lógica con que
países con una amplia tradición universalista, opera cada programa. Estos modelos tipo-
como Costa Rica y Uruguay, en los que “la ideales son tres:
protección social no contributiva se orienta,
de manera específica, a atender a quienes se Tipo 1: “Programas de incentivo a la deman-
han visto excluidos de los regímenes de pro- da con condicionalidad fuerte”: influenciados
tección contributiva, pero siempre en el hori- por el caso de Progresa en México, los pro-
zonte de brindar protección social universal, gramas enmarcados en este tipo interpretan
integral y garantizada” (Robles, 2013: 49). que los problemas que enfrentan las familias
Si revisamos estas clasificaciones a la luz pobres se centran en la falta de acceso a servi-
de los sistemas previos de cada país y de las cios básicos, tanto por problemas de demanda,
tipologías presentadas en el apartado anterior como de oferta (inaccesibilidad). Por eso, se
sobre EB, vamos a encontrar diferencias que proponen aumentar el uso de los servicios so-
justamente se explican por el carácter restrin- ciales eliminando barreras de acceso, a través
gido –por ser un tipo de estrategia muy sim- de la transferencia monetaria.
ple–, a la vez de generalizado –un mismo ins-
trumento que busca muchos resultados– que Tipo 2: “Programas de transferencia de in-
tienen los PTC, y las limitaciones operativas gresos con condicionalidad blanda”: inspi-
que se presentan al momento de clasificar la rados en el Bolsa Família de Brasil, los PTC
tradición de la seguridad social en cada país, dentro de este tipo identifican como princi-
según su cobertura y calidad de empleo, en pal dificultad que enfrentan las familias más
muchos países donde el trabajo se estructura pobres la falta de ingresos y la incapacidad
mayoritariamente en base a la informalidad. de insertarse en los circuitos que los generan
Pensar en tipologías de los sistemas de –principalmente el trabajo formal–. De ahí
protección social en base al lugar de los PTC, que tienen por objetivo asegurar un nivel de
atendiendo en que muchos casos están sujetos consumo básico a estas familias por medio de
a financiamiento externo o que por su con- una transferencia monetaria fijada según los
dición de programas pueden discontinuarse, valores de la línea de indigencia o de pobreza
hace que a los fines analíticos la conceptualiza- o una canasta básica de alimentos. Estos pro-
ción que derive del análisis puede ser de corto gramas se basan en la noción de corresponsa-
alcance para proyectar la evolución de los tipos bilidad, por lo tanto, el beneficio monetario
propuestos. es considerado un derecho de ciudadanía, y
Por el contario, la posibilidad de estable- el acceso a la salud y a la educación parte del
cer criterios para la clasificación de los propios ejercicio de este derecho. Por esta razón, las
programas puede resultar un instrumento va- condicionalidades a los hogares tienen un ca-
lioso al momento de adscribir o tomar decisio-
nes sobre uno u otro componente de los PTC,

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rácter secundario18, siendo monitoreadas de AUH no está definida por el ingreso de los
manera laxa. Los programas no tienen meca- destinatarios (familias u hogares en situación
nismos de egreso (a excepción de perder la de pobreza y pobreza extrema), sino por la
condición de elegibilidad). condición de informalidad del jefe de familia.
A su vez, su inserción en el sistema de seguri-
Tipo 3: “Sistemas o redes de articulación so- dad social lo emparenta a una política y no a
cial”: tomando como modelo la experiencia un programa de asistencia. Especialmente por
de Chile Solidario, este tipo ya no se trata inscribirse dentro de sistema de las asignacio-
de programas sino de estructuras que buscan nes familiares, que son parte de la seguridad
coordinar las prestaciones ofrecidas por pro- social y no de la ayuda social.
gramas específicos, con la lógica de que las Sin embargo, a pesar de que en la Argen-
vulnerabilidades no derivan sólo de la falta de tina la seguridad social es mayoritariamente
acceso a un salario o a servicios sociales espe- contributiva, los beneficios no están ligados ni
cíficos, sino por limitaciones de acceso a un directa ni proporcionalmente a los aportes y
conjunto de prestaciones sociales que garanti- contribuciones, dado que el principio de so-
zan la integración del hogar en la sociedad. En lidaridad permite generar redistribuciones y
este sentido, sostienen que la pobreza se debe a complementar con políticas no contributivas
la presencia de un conjunto de elementos que las prestaciones contributivas a fin de extender
determinan exclusiones concomitantes, cuyas la protección social (Curcio, 2011).
causas pueden encontrarse en factores psico- En definitiva, con el ejemplo de AUH, lo
sociales, culturales, políticos, económicos y que estamos señalando es que el corte contri-
hasta geográficos. Este tipo de PTC busca es- butivo/no contributivo, si bien es un indicador
tablecer un sistema de protección ligado a una a tener en cuenta, no habla por sí solo de la ro-
concepción de derechos vinculada a la idea de bustez y la calidad del sistema si no se lo ana-
mínimos sociales incrementales en la medida liza vinculado a otros atributos en un esquema
que se diseñan estrategias de ampliación pro- económico más amplio. Las limitaciones de
gresiva de beneficios y/o cobertura. los PTC quedan a la vista principalmente en
sociedad duales, donde las desigualdades son
Dentro del segundo tipo de PTC, y muy lejos tan significativas que los programas de ingre-
del modelo tutelar chileno y con algunas dife- so que actúan bajo la lógica del universalismo
rencias sustantivas con Brasil, podemos ubicar mínimo no superan el umbral de la reproduc-
a la Asignación Universal por Hijo Protección ción básica del grupo familiar. En esos casos,
Social (de aquí en adelante AUH) que se im- ¿basta reconocer el carácter contributivo y no
plementa en la Argentina desde el año 2009. contributivo del sistema de protección? ¿O de-
A diferencia de otros PTC, la cobertura de la bemos interrogar al sistema por la concepción
de la protección que materializa y el lugar que
le asigna al mercado en esa relación? Al respec-
to, para la población más pobre el acceso al
18 Las condicionalidades se establecen en es-
sistema de protección social no podría ser por
tos programas por consideraciones: políti-
la vía contributiva. Los sistemas de trabajo de
cas –que facilitan conseguir financiamiento
las economías latinoamericanas se configuran
o cumplir exigencias de donantes–, éticas/
en base a altos niveles de informalidad. En ese
morales –“ayudar sólo a quienes lo merecen”
sentido, es que los modelos que hoy se cons-
–, o instrumentales –aprovechar la oportu-
truyen bajo el paradigma de Estado de Bienes-
nidad para incrementar indicadores sociales
tar y/o Estado Social, por sus metas en cuanto
básicos–.
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protección social (amplia cobertura y calidad), los miembros adultos del hogar, precariedad
requieren de armados con altos componentes de la vivienda y/o de su entorno. Estos son los
no contributivos, que solo pueden ser resuel- problemas que se combinan y terminan redu-
tos por vía de políticas redistributivas. ciendo significativamente el impacto de los
Los cambios macroeconómicos que afec- programas de transferencia monetaria, aun los
tan las fuentes de trabajo (formal e informal) que tienen mejor estándar regional (monto y
hacen que políticas clave como la Asignación cobertura) como es el caso de la AUH.
Universal por Hijo (AUH), aunque funda- De ahí la importancia de que las interven-
mentales como plataforma de bienestar, en los ciones destinadas a las familias en situación de
casos de pobreza crítica y persistente (sosteni- pobreza estructural e indigencia comprendan
da en el tiempo) ponen en riesgo la seguridad que sus resultados están sujetos a otros factores
alimentaria de los mismos, mientras que las de contexto y, en la medida que no se actúe so-
familias que están en una frontera fluctuante bre esos otros factores, éstos se vuelven facto-
entre pobre y no pobre pierden la chance de res determinantes que hacen a la reproducción
movilidad social que ofrece un contexto eco- del problema. Al respecto podemos señalar: la
nómico favorable. Es decir, dentro del hetero- tugurización, el hacinamiento en el hogar, la
géneo universo de la pobreza los programas de baja calidad de las prestaciones sociales que lle-
ingreso son una base que opera en clave con gan a estas familias, entre otras, actúan como
otro conjunto de variables, nunca de modo factores asociados para reducir o ampliar el
aislado. De ahí que, más allá de los montos de impacto de las políticas (particularmente las
las transferencias, la observación en cada país de transferencia monetaria) que tienen como
se debe realizar en correspondencia con otras meta reducir la pobreza y las desigualdades.
dimensiones, como el empleo y la mercanti-
lización o no de las prestaciones clave como Conclusiones: cierre y nueva apertura
salud y educación. Los cambios macroeconómicos golpean de in-
Las diferentes experiencias de AL dan mediato las débiles economías. Tiempo para
cuenta que los programas de ingreso respon- recuperar el bienestar, estabilidad económica y
den a una lógica más económica que social. apoyatura institucional de proximidad, son al-
Por lo general, se trata de programas “despoja- gunas de las cuestiones que posibilitan revertir
dos” en el sentido que no conllevan demasia- progresivamente los cuadros de pobreza más
da logística de apoyo social (equipamientos y crítica. Es por esto que planteamos que un
profesionalización de las intervenciones), aun sistema de protección social no podría ser eva-
los que plantean condicionalidades fuertes, luado en su real impacto disociado del modo
que como ya expresamos tienen problemas en en que se conciben los canales de movilidad
la oferta, lo que convierte a la condicionalidad social desde una perspectiva integral, donde lo
más en una meta moralizadora, que en un im- que se discute es el Estado de Bienestar y sus
perativo socio-sanitario o educativo. metas, para luego definir sus instrumentos.
Qué ocurre cuando el recurso monetario Qué pasa cuando se relativizan las fronte-
no alcanza a satisfacer otras necesidades, espe- ras de los componentes de seguridad y asisten-
cialmente aquellas que actúan como una ba- cia social dentro del sistema de protección so-
rrera adicional para que las personas puedan cial. Para la tradición del Estado de Bienestar,
moverse dentro del mercado de trabajo, aun en su estudio y clasificación ya vimos la im-
el informal, con algún resultado. Problemas portancia que adquiere tanto la diversificación
de salud crónicos, discapacidad, adicciones, como la combinatoria de los sectores de la se-
violencia intrafamiliar, bajo nivel educativo de guridad social y de la ayuda social. A su vez,

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estos componentes operan en contextos eco- El caso argentino, hasta el 2015, demues-
nómicos cuya dinámica determina el alcance tra que los PTC pueden ser parte del sistema
de los cambios. La experiencia regional indica de la seguridad social en lugar del subsistema
que los PTC son un instrumento de la políti- de asistencia social. Este debería ser un crite-
ca social que tiene resultados cuando operan rio clave al momento de analizar y proyectar
dentro de una lógica de Estado de Bienestar el impacto a largo plazo de estas políticas y su
más amplia, donde transferencias directas e rol en la configuración del modelo de Estado
indirectas a la familia actúan en un contexto Bienestar que defina cada sociedad.
favorable para que el hogar genere ingresos
adicionales y pueda encarar mejoras progresi- Referencias bibliográficas
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