Reformas Del Estado de Pedro Andrieu

PEDRO ENRIQUE ANDRIEU M ODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO
NACIONAL ARGENTINO
Pedro Enrique Andrieu
MODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO

NACIONAL ARGENTINO
NACIONAL ARGENTINO
MODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO
ÍNDICE
Prólogo v
Introducción vii
Resumen de trabajos incluidos en este volumen xvii
Políticas y crecimiento económico y el rol del estado en Argentina hasta 1983 1
Sector Público y empresas controladas por el estado en el período 1973 - 1983 47
Las políticas institucionales en el sector de las empresas públicas argentinas en el período 1930-89 75
Aspiraciones, procesos y modelos socioeconómicos en la década del `80 153
La Reforma y Modernización del Estado desde el retorno de la democracia (1983-89) 193
Modernización económica y reforma del Estado en Argentina desde 1989.

Algunos aspectos pendientes 233
Situación, Políticas y Programas Sociales en Argentina: algunas reflexiones e ideas 289
La economía y la política económica en Argentina: algunas reflexiones

a partir de la devaluación en México 323
La gobernabilidad en Argentina: Reforma del Estado, Modernización de la Economía

y Costos sociales 351
La Reforma del Estado y la Formación de Administradores Públicos en Argentina:

un Sistema Federal de Formación y Perfeccionamiento 383
Políticas y Gestión Pública de la preservación del Medio Ambiente en Argentina:

algunos aspectos institucionales al nivel nacional. 429
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PRÓLOGO
El presente trabajo, primera parte del Proyecto de Investigación 029 realizado en el marco académico de la
Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP, estudia el proceso de modernización y de Reforma del Estado
Nacional Argentino.
La cobertura del seguimiento relativo al mismo, así como la de los aspectos internacionales ha quedado
básicamente a mi cargo, en mi carácter de director del mismo: se había llegado a la conclusión –por las
discusiones tanto en congresos y reuniones, como en las aulas- de que era necesario proveer un punto de partida
y una explicación al proceso de reforma del Estado en el país: poder mostrar, hasta dónde y por qué caminos,
había llegado el crecimiento del Estado Argentino pre-reforma, y cómo ello había hecho inevitable la reforma,
que se fue eludiendo y postergando, hasta que, con las hiperinflaciones, ya no hubo más demora posible.
En efecto: las hiperinflaciones desataron el proceso pero no fueron la causa en sí de la reforma misma. Por eso,
se consideró necesario y conveniente ordenar o reordenar en papers datos e informes correspondientes a la
década del 70 y el comienzo de los 80, procurándose conservar, mantener y reflejar, la visión de esa época en la
que pueden verificarse los puntos de inflexión del proceso.
En un segundo abordaje, concretado en volumen aparte (véase: Semino, Isabel y otros. Modernización y
Reforma del Estado. Provincia de Buenos Aires. La Plata, Editorial de la UNLP, 1999; 243 páginas), se estudian
los cambios operados en la provincia de Buenos Aires. Aun en un país formal y tradicionalmente federal como la
Argentina, el liderazgo institucional y político del gobierno nacional es siempre dominante. Quizás por eso se
esperó aquí también una reforma amplia y profunda, la cual no se produjo en las áreas esperadas por analogía:
básicamente, la administración central. Además de cuestiones de ideas y políticas , influyó seguramente en ello,
la ausencia de un endeudamiento significativo, el equilibrio entre las cuentas fiscales, (gobernación de Cafiero y
Duhalde) y el financiamiento adicional del gobierno nacional a través del Fondo de Conurbano. Recién avanzada
la gestión de Duhalde, comenzó a recurrirse en mayor medida al financiamiento externo, a través de mercados de
capitales y organismos internacionales. El momento y la forma en que se fueron operando los procesos de
reformas provinciales no hicieron posible su registro, seguimiento y análisis de manera similar a la que se aplicó
a nivel nacional, con la posible excepción de la reforma judicial.
Finalmente, se percibe cada día con más claridad que la frontera de la reforma del Estado, en términos de
transparencia y control social, y, con ello, de eficacia y eficiencia social y económica, se desplaza hacia las
regiones intraprovinciales y hacia los municipios. A esto y al consiguiente y necesario proceso de
descentralización, se dirigió el tercer nivel de atención del proyecto.
El desarrollo del mismo tuvo lugar en condiciones complejas, lo cual implica grandes limitaciones en cuanto a
tiempo y recursos. Somos conscientes de que se está lejos de haber cubierto todos los temas y, en muchos casos,
lejos de haber avanzado en cada tema lo que hubiera sido deseable. Por otra parte, la producción de papers del
tipo adoptado, especialmente para su presentación en congresos fuera del país, donde la experiencia de
presentaciones y discusiones muestra que no puede darse por supuesto que los demás conozcan muchos
aspectos, hace que existan inevitablemente repeticiones y superposiciones más o menos amplias, según los temas
y las secuencias que se sigan. En teoría, a la hora de editar un libro con el tiempo y los recursos necesarios para
ello, sería posible reordenar los textos del conjunto de papers y eliminar la mayor parte de aquellas
duplicaciones y superposiciones. Como no fue posible encarar tal etapa con vistas a esta publicación, podrá
advertirse la dificultad generada por la falta de equilibrio en la cobertura de los distintos temas.
Se encontró una gran respuesta y colaboración en los integrantes del proyecto y así fue posible cumplir en
término con la entrega de informes y trabajos. Concretada esta, surgió la pregunta acerca de cuál podría ser el
modo de poner a disposición de docentes y alumnos el cuantioso material preparado y reunido (cerca de
ochocientas páginas). Los métodos de reproducción comunes resultan sumamente costosos y poco prácticos. Se
consultó, entonces, a la Editorial de la UNLP, que respondió con la oferta de una edición limitada y modesta,
pero suficiente para hacer llegar la obra a facultades y cátedras del país a un costo que se espera resulte
accesible. La Editorial demandaba la entrega del original prácticamente listo para su reproducción: nuevo y
enorme trabajo, por desconocimiento técnico y falta de experiencia y de tiempo.
Ante tal circunstancia, el proyecto contó con el gran apoyo y la colaboración, especialmente de nuestros
ayudantes diplomados -ad honorem casi todos ellos- a quienes dedicamos este esfuerzo con la esperanza de que
tengan vocación y constancia suficientes, de modo que, cuando nos sucedan, estén en condiciones de trabajar en
una universidad pública renovada, con la dedicación, los medios y los recursos necesarios.
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Mientras eso llega, lo que pudimos hacer queda en estos volúmenes a disposición de los colegas a cuya
benevolencia nos confiamos. Esperamos poder continuar avanzando y trabajando en estos y otros temas, en el
proyecto próximo. Tal vez algún día podamos hacer una gran revisión de la obra, que permita alcanzar la edición
más o menos definitiva.
Como director del proyecto, debo decir que si no llegamos tan lejos y si los trabajos no están tan completos o tan
bien desarrollados como hubiéramos querido en este caso, el programa de incentivos alcanzó su cometido: logró
que los integrantes del proyecto sean no solo buenos docentes y den buenas clases, sino que, además, escriban;
es decir, que estén en camino de incorporar un hábito que en la mayoría de los casos estuvo ausente de su
formación básica ( escribir papers, publicarlos, discutirlos).
La casi totalidad de los integrantes del proyecto nos hallamos vinculados con el sector público nacional,
provincial o municipal, como funcionarios, contratados, consultores, profesionales...Las opiniones vertidas en
los trabajos son exclusivamente personales y reflejan puntos de vista académicos que ni representan ni
comprometen a las instituciones con las que se vinculan.
Finalmente cabe expresar nuestro sincero reconocimiento a la Editorial de la UNLP y a las autoridades de la
Facultad de Ciencias Económicas en particular a su Decano, quien, si no nos da o no puede darnos todo el apoyo
que necesitamos y que requiere el programa, no deja de expresar su aliento cada vez que nos encontramos.
Dr. Pedro Enrique Andrieu

Director del proyecto E029
Marzo de 1999
INTRODUCCIÓN
«Esto no va más...no se puede seguir así...»
Dr. Alfredo Gómez Morales, Ministro de

Economía de la Nación, por la Cadena
Nacional, antes de renunciar, el 2/6/75.
En las elecciones presidenciales de 1973 no hubo prácticamente diferencias programáticas de significación entre
las fuerzas políticas principales: ni el Frente con base en el Justicialismo ni la UCR, ni tampoco las fuerzas del
trabajo, la mayor parte del empresariado, ni la iglesia. Así, no hubo mayores dificultades para que pocas semanas
después de que el gobierno justicialista asumiera el poder el 25 de mayo, las organizaciones empresarias y del
trabajo firmaran un Acta de Compromiso ante la Asamblea Legislativa y en presencia del Presidente de la
Nación. Entre sus objetivos sustanciales estaba lograr gradualmente una significativa redistribución del ingreso,
para lo cual se consideraba imprescindible cortar de cuajo la inflación que se había acelerado notablemente en
los meses anteriores, ya que era el principal mecanismo de regresión en la distribución, y reactivar la economía,
y, con ello, mejorar el nivel de empleo. Entre otras medidas básicas, se acordó un muy moderado aumento de
salarios, la congelación y aun la reducción de precios, que se habían disparado en base puramente a expectativas,
y la ampliación y el reordenamiento institucional del aparato que el Estado disponía para implementar la política
económica y social. Todo el proceso debía basarse en el amplio consenso comprometido en el Acta y ser
naturalmente implementado por el gobierno, con el monitoreo y seguimiento de la Comisión Nacional de Precios
e Ingresos, integrada por representantes del estado, la CGT y la CGE.
Inicialmente, el impacto fue positivo, y la tasa de inflación se redujo drásticamente. Pero, a pesar del Acta, la
situación política no proporcionaba el mejor de los encuadres: por un lado, las diferencias en el partido
gobernante, agravadas por la proscripción de la candidatura de Perón, impuesta por el gobierno militar saliente,
derivaron en la renuncia del presidente electo, seguida de un interinato del presidente de la Cámara de
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Diputados, una nueva elección presidencial y la nueva presidencia de Perón a partir del 12 de octubre: tres
gobiernos en menos de cinco meses. Después de la liberación de los detenidos el 25 de mayo de 1973 y de los
sangrientos incidentes de Ezeiza el 20 de junio, los grupos guerrilleros habían lanzado una escalada de atentados,
secuestros y asesinatos, procurando presionar y aun desplazar o copar al gobierno electo.
La economía internacional tampoco ayudaba. En 1971, Nixon había suspendido la convertibilidad del dólar, que
de allí en más sería acosado por el déficit originado por la guerra en Vietnam. En 1973, su desvalorización se
aceleró, acarreando el aumento del precio de la commodities, materias primas e insumos industriales que la
Argentina importaba: por primera vez, la Argentina importaba inflación. Finalmente, el 22 de diciembre de 1973,
la OPEP, dominada por los árabes, como represalia a la victoria israelí en la guerra del Yom Kimpur, duplicó los
precios del petróleo.
Aun antes de esto último, ya a mediados de agosto de 1973, al acercarse los noventa días desde la congelación de
los precios, plazo fatídico en los tratamientos antiinflacionarios de shock, en la economía se manifestaban
tensiones, reacciones y amagos de tendencias recesivas. La conducción económica, confiada a dirigentes
empresarios, encomendó al autor, entonces Subsecretario de Comercio, que, como Presidente de la Comisión
Nacional de Precios e Ingresos, explicara los objetivos y la política económica y social del gobierno. El 15 de
agosto de 1973, el diario La Opinión publicó un artículo sin firma que ocupó toda la página 12, bajo el título «La
política de precios tiende a revertir la distribución regresiva del ingreso - Hacia el mantenimiento del esquema
estabilizador del gobierno», complementado en parte por dos largos artículos en las páginas 13 y 14, firmados
por Jorge Mooney y Santiago Otamendi. El 23 de agosto, quien esto escribe expuso sobre el mismo tema ante
medio millar de empresarios en el salón de actos de la Secretaría de Comercio. Los periodistas no fueron
invitados, pero la revista Mercado efectó y obtuvo una grabación y publicó, en su número del 30 de agosto de
1973, páginas 66 a 70, una transcripción verbatim, no autorizada ni editada, pero identificaba al expositor.
El texto que sigue es básicamente una versión ligeramente editada de la publicada por Mercado, coherente con
los artículos también mencionados, donde el acento mayor correspondía a los objetivos y la política social. Su
inclusión aquí pretende mostrar el rol y los instrumentos de política que se asignaban entonces al Estado, en el
marco y como implementador de un amplio consenso pactado por las fuerzas sociales, económicas y políticas.
Una de las obligaciones básicas del gobierno democrático es la de llevar a conocimiento de la ciudadanía el
sentido de la política económica y social que se propone desarrollar. Tanto más si ella debe encuadrarse en un
Acuerdo Social refrendado por prácticamente todos los sectores políticos, económicos y sociales del país, y al
que el Congreso de la Nación ha dado fuerza legal. Se trata de una alianza de clases y de sectores, unidos para
alcanzar un país mejor, más justo, una Argentina como la quiere la inmensa mayoría.
Las políticas que se desea explicitar no tendrían ningún sentido si no pudieran ser explicadas y entendidas como
parte de una política económica y social de alcances profundos y de objetivos ambiciosos. Las últimas décadas
de la vida argentina se han caracterizado por un proceso de desarrollo que tiene aspectos positivos y aspectos
negativos. Entre los aspectos positivos cabe mencionar, sin lugar a dudas, que en pocas décadas se ha logrado
construir una industria importante, cualitativa y cuantitativamente, que de a poco se va abriendo caminos en los
mercados internacionales. Entre los aspectos negativos, no podría dejarse de lado el que ese crecimiento ha sido
sumamente desigual entre los diversos sectores y las diversas regiones del país. Y, lo que es más grave y
doloroso todavía, que los beneficios de ese crecimiento no han sido distribuidos de un modo equilibrado y justo
entre los diferentes sectores y regiones del país.
La acumulación de este proceso a lo largo del tiempo había llevado, sin lugar a dudas, a una situación
verdaderamente crítica en el momento en que el gobierno electo debía hacerse cargo del poder. Eso es lo que le
da sentido al objetivo, reiterado permanentemente por el gobierno, de la reconstrucción del país. Una de las
preocupaciones centrales es la distribución del ingreso nacional. Los economistas, cuando quieren adoptar un
lenguaje más popular, la denominan «la repartición de la torta». Es posible visualizar al conjunto de la economía
nacional como la suma de las partes que en ese conjunto tienen una serie de sectores, tanto desde el punto de
vista de la producción como desde el punto de vista de las retribuciones, es decir, los ingresos. Es decir, lo que
reciben los empresarios, la parte que toma el Estado bajo su control, lo que reciben los asalariados, lo que
reciben los demás sectores del país.
Es común en la vida diaria de las empresas que puedan eventualmente presentarse algunas discusiones entre los
socios, las partes componentes, respecto de las formas más justas, más equitativas, de distribuir los beneficios
que se obtienen. Es posible sostener estas discusiones, y son fructíferas probablemente, mientras lo que se
discute esté dentro de lo que podríamos denominar «límites permisibles». En cambio, cuando se va más allá de
los límites permisibles, cuando realmente alguno o algunos de los participantes en la empresa sienten que la
parte que les corresponde no es distribuida realmente en términos que consideren satisfactorios y sienten que ya
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no hay más lugar a discusiones respecto de esa situación, entonces se pasa a otro tipo de actitud, que tiende al
abandono de la empresa común y, de hecho, a la ruptura de la sociedad. Puede ser que la empresa siga adelante,
pero de hecho, la sociedad que continúa es una sociedad diferente. Esto es mucho más claro si se piensa en las
sociedades de personas, por ejemplo en una S.R.L. o en una sociedad de hecho. Este tipo de proceso, de
razonamiento, es válido, claro y fácilmente comprensible a nivel de una empresa.
Es igualmente válido y claro, aunque lamentablemente quizá no tan comprendido en general, a nivel de una
nación. Si se produce una ruptura entre los diversos sectores y regiones que componen un país, entonces lo que
está en juego, lo que está en cuestión, es la propia existencia de la nación tal cual es. Y aun sin ningún
tremendismo, pero con toda conciencia, creemos que si no estamos todavía en la situación límite, estamos cerca
de ella. La presencia de sectores muy minoritarios en número, pero muy activos en sus actitudes agresivas hacia
el conjunto de la sociedad, de sectores que quieren un cambio, no de aquellos aspectos que seguramente la gran
mayoría está de acuerdo en que hay que cambiar, sino que quieren un cambio total, brusco y violento, sin que sea
posible visualizar con claridad qué clase de cambio total, qué tipo de sociedad quieren, esta indicando muy
claramente que se está cerca de esta situación límite.
Sin lugar a dudas, la Argentina tiene un empresariado nacional fuerte y un movimiento obrero organizado cuyo
sentido nacional está en la base misma de la existencia del movimiento nacional. Pero no es posible tomar este
dato de la realidad, auspicioso, como algo que pueda considerarse que va a continuar siendo así,
indefinidamente, si las situaciones de injusticia real se siguen prolongando. La mayor parte de las dos últimas
décadas muestran que en el país ha habido un permanente deterioro en la distribución del ingreso y la
participación de los asalariados. Hay muchas discusiones de tipo técnico en los últimos años sobre la magnitud
real de este deterioro. Algunos sectores, desde el ángulo liberal, cuestionan la magnitud que las cifras oficiales
estarían asignando a este fenómeno. Pero aún esos críticos, que en el fondo no comparten la filosofía de un pacto
social, de ningún modo han logrado ni han pretendido demostrar que no es esa la tendencia de este fenómeno.
Podrán alegar que, en lugar de doce o trece puntos, la participación de los sectores asalariados bajó cinco o seis,
pero no más que eso. Y aun en ese caso, este es verdaderamente un hecho abrumador, casi vergonzoso para los
argentinos: no hay ningún otro país de la tierra que en estas décadas haya tenido un proceso de desarrollo
industrial comparable al argentino y que se haya acompañado de un deterioro semejante en la distribución del
ingreso. En todo caso, lo peor que debió haber sucedido sería que la participación del sector asalariado debió
haber crecido, aun modestamente. Por eso, el Acta de Compromiso Nacional plantea, como uno de los objetivos
básicos, lograr restituir de un modo gradual la participación en la distribución del ingreso que los asalariados
tenían en 1955.
Se podría, quizá, desde el punto de vista técnico, intentar hacer esta redistribución de un modo drástico, pero eso,
sin lugar a dudas, tendría grandes efectos negativos sobre el conjunto del sistema económico del país y, muy
particularmente, sobre el sector empresario. De lo que se trata, y así está establecido en el Acta de Compromiso
Nacional, es de compatibilizar este objetivo de carácter social que es la redistribución, con un objetivo de
carácter económico que es hacer esta redistribución en el marco de una economía creciente, en franca y decidida
expansión. Es difícil, y no existe ninguna posibilidad realista de lograr un crecimiento económico acelerado a
costa del sector asalariado, que tiene una organización suficientemente fuerte como para oponerse a un proceso
de ese tipo. Por eso, a pesar de tener conciencia de la dificultad de implementar este tipo de acuerdos, el
gobierno lo encaró, sintiéndose con un respaldo muy grande dado por la mayor concentración de consenso que
se ha verificado en la Argentina moderna, explicitado y evidente si se considera que no sólo lo integran los seis
millones de votos obtenidos, sino también la expectativa favorable de una parte muy grande del electorado que
no votó al gobierno.
Por eso, a sólo tres semanas de instalarse el nuevo gobierno en el poder, se logró el Acuerdo Social, entre los
representantes de los trabajadores y de los empresarios, refrendado por el Congreso. Con esa inédita e
impresionante concentración de consenso, el gobierno se lanza decididamente a incrementar una serie de
políticas en el plano económico y social, que tienden a lograr los objetivos establecidos en el Acuerdo. Al
Ministerio de Economía, y a la Subsecretaría de Comercio en particular, le corresponde implementar una parte
de esa política, concebida, querida y sentida como parte integrante de una política más amplia e integral.
Al asumir el gobierno, la economía argentina estaba experimentando una tasa de inflación sumamente alta, del
orden del 80 por ciento anual, y, además, con tendencia creciente. Esto había llevado a un desorden muy grande
en el sistema económico y a generar una serie de expectativas que contribuían cada vez más a alimentar los
niveles inflacionarios. Además, estas expectativas llevaban a esperar una devaluación a plazo más o menos corto;
prácticamente hasta el día anterior al cambio de gobierno, se estuvo especulando con una posible devaluación.
Se llegaba a pensar en aumentos de salarios de magnitud sumamente elevada, etcétera.
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En lugar de todo eso, con el consenso de las fuerzas laborales y empresarias, el gobierno se lanzó a construir el
Acuerdo Nacional y a la tarea de implementarlo. Ese Acuerdo Nacional hace posible tomar un conjunto de
decisiones en materia de política económica y social que conforman lo que podríamos denominar un marco
estabilizante, en el cual se procura definir con claridad y con precisión las reglas de juego en las cuales deberán
desenvolver su actividad las empresas y el resto de los sectores de la economía del país. Se pretende no sólo
definirlos, sino también asegurar los diferentes resortes del sistema, de modo que este conjunto de reglas
permanezca tan estable como sea posible, por un período mínimo de dos años, período que dará lugar a crear las
bases necesarias para poder encarar, en una etapa ulterior, objetivos mayores en el plano ya no sólo de la
reconstrucción nacional, sino en el de un desarrollo creciente, acelerado y con vocación de justicia social.
La situación antes descripta había conducido a muchas empresas, sobre todo a aquellas que por la situación de
sus mercados podían encarar ese tipo de política, a tratar de cubrirse anticipadamente, haciendo aumentos
preventivos de precios, en la medida en que podían, y acumulando también stocks de magnitudes desusadas. Se
ha estimado que los stocks totales existentes en la economía debieran estar más o menos en el orden del 2 por
ciento del producto bruto nacional, lo cual es una magnitud muy importante.
Frente a este estado de cosas, la política de precios se propuso lograr un reordenamiento de la situación de los
precios en el país, que es útil en sí mismo, pero que además está directamente conectado con la redistribución del
ingreso nacional. Se atacó el proceso en dos niveles: se trató de ponerle un techo -digámoslo así- al sistema de
precios al consumidor, y también de ponerle un piso. Para ponerle un techo al sistema de precios se recurrió a la
fijación de precios máximos, o de rebajas, a una parte muy importante de los componentes de la canasta familiar
y también a establecer los precios de una determinada cantidad de productos agropecuarios importantes. Para
ponerle piso, se analizaron los precios de la mayor parte de los insumos industriales, de los insumos de la
construcción y de los insumos más importantes del sector agropecuario. Ponerles techo tiene una finalidad
económica y social inmediata: fijar el marco a los precios que más afectan o que afectan en forma más directa a
los consumidores, y especialmente a los sectores de menores ingresos. Y ponerles piso tiende a lograr,
fundamentalmente, el reordenamiento de todo el sistema de precios del sector industrial y comercial.
Uno de los efectos de la forma desequilibrada en que ha crecido la economía argentina, pero que también resulta
explicado porque siendo la Argentina un país con un mercado relativamente limitado, en la nueva forma que va
asumiendo el cambio tecnológico en la economía moderna es que la mayor parte de los sectores proveedores de
insumos va quedando a cargo de monopolios o de un corto número de empresas: se va registrando una
concentración muy fuerte en todos esos sectores. Lo que cabe esperar de una situación de este tipo, como lo
enseñaría cualquier autor liberal, es que a las situaciones monopólicas corresponden precios altos. Las empresas
de los sectores en los cuales hay monopolios o que están muy concentrados, tienen más que otras la posibilidad
de presionar sobre la demanda que les corresponde y sobre los niveles de precios. En la Argentina, es posible
constatar que, además de haber un alto grado de concentración en estos sectores, hay un alto grado de
participación de capital extranjero en todos esos sectores, que son estratégicos para la economía del país. Por
eso, para procurar dar cumplimiento a lo establecido en el Acta de Compromiso Nacional (analizar los aumentos
de precios ocurridos entre el primero de enero y el 31 de mayo de 1973) se ha comenzado precisamente por
todos esos sectores.
Está bien claro, pero quizá convenga repetirlo, que el gobierno no es en absoluto enemigo de las inversiones
extranjeras y de la participación del capital extranjero en la economía del país. Pero también está claro que, en
defensa de los intereses nacionales y en defensa de los intereses del pueblo, estas participaciones deben tener
lugar en el marco de reglas de juego claras, determinadas por un conjunto de leyes proyectadas, algunas de las
cuales ya han sido sancionadas por el Congreso.
Hay algunas situaciones realmente impactantes. Un país agropecuario como la Argentina ha podido desarrollar, a
lo largo de algo más de un siglo, una ganadería asentada sobre bases fundamentalmente nacionales. Pero en el
sector agrícola, la sorpresa es que algo así como el 70 por ciento de la producción de semillas híbridas que se
usan para cultivar el trigo, el maíz, el sorgo, etc., está controlada por filiales de empresas multinacionales
existentes en el país. Esto hace que muchas de las investigaciones y de los avances tecnológicos que va
desarrollando el INTA no tengan un fácil acceso a los sectores de la producción agrícola, porque, obviamente,
estas empresas promueven sus propias líneas de investigación y sus propios productos.
Las consecuencias de la situación descripta han sido sufridas no sólo por los consumidores argentinos, sino
también por todos los sectores de pequeñas y medianas empresas (la mayoría, en cantidad) que emplean una
parte muy importante de la fuerza laboral ocupada del país, y que son en su casi totalidad de capital nacional. La
discriminación en contra de este sector de empresas se ha dado en los últimos años, no sólo en la política de
precios, sino también en la política de financiamiento, en el acceso al crédito bancario, en la injusticia del
sistema impositivo y en otra serie de aspectos que se han puesto de manifiesto de un modo persistente.
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Es necesario dejar sentado que la revisión del sistema de precios es mucho más fácil de plantear que de hacer.
Los instrumentos con que cuenta el Estado para llevar adelante una política de este tipo, sobre todo los
instrumentos con que contaba el gobierno al hacerse cargo el 25 de mayo de 1973, no eran los más satisfactorios,
pero, en cumplimiento del mandato que recibió del pueblo, no podía ponerse primero a montar mecanismos y
después a atacar los problemas, sino que la decisión política adoptada fue atacar los problemas inmediatamente,
tratando de perfeccionar los mecanismos sobre la marcha. Esto implica asumir también la responsabilidad y el
riesgo eventual de cometer un cierto número de errores en el proceso, procurando que sea la menor cantidad
posible, pero pensando que no se está ante un plan de ni de 30 ni de 60 días. Se disponía de un horizonte de
tiempo como para ir introduciendo posteriormente todos los reajustes sucesivos que pudieran resultar necesarios,
para llevar al sistema empresario del país a condiciones normales de funcionamiento.
Es necesario reafirmar muy enfáticamente que la política del gobierno no es una política de precios políticos:
nadie está pretendiendo en el Gobierno que ninguna empresa trabaje permanentemente en rojo ni perdiendo
dinero. Se quiere un país en expansión. Como se ha dicho ya, tenemos un problema grave de desocupación, que
solamente se soluciona con una economía en expansión que produzca y venda más, que demande más, que dé
más trabajo, que pague más y mejores salarios. Sería totalmente incompatible con este propósito una política que
llevara a las empresas a situaciones de quebrantos.
El objetivo de la redistribución de ingresos impone una política cauta en materia de rentabilidad de las empresas,
pero, claro está, aquí no hay que engañarse. Quizá los efectos de esta política puedan ser vistos por algunos
como una baja en las tasas de rentabilidad nominalmente altas, pero realmente bajas y en muchos casos
negativas, por ser inferiores a las tasas de inflación, lo cual les quitaba todo sentido real y representaba un
engaño que no lograba ocultar del todo el hecho comprobable de la permanente descapitalización de las
empresas. Es necesario pensar en un futuro con empresas rentables, con tasas aceptables de rentabilidad.
La expansión de las empresas será posibilitada y acompañada por el eficaz funcionamiento del sistema bancario
controlado por el Banco Central, a partir del próximo primero de setiembre, en que tendrá comienzo de
aplicación la nacionalización de los depósitos bancarios. Cabe esperar no sólo el cambio institucional, en la
titularidad de los depósitos y en el control nominal del sistema bancario, sino un cambio profundo, que se irá
mostrando gradualmente, en la política y el manejo del sistema financiero. Las beneficiarios de este cambio
profundo serán las empresas nacionales, medianas y pequeñas, que estén dispuestas, con convicción y con fe en
el futuro del país, a expandirse, a aumentar su capacidad instalada. En el sistema financiero, obviamente, no se
puede hacer efectivos todos los cambios de un día para otro, pero en un plazo muy corto deberán estar en pleno
funcionamiento.
Al comenzar la implementación de un plan que se propone y requiere cortar de raíz las expectativas
inflacionarias, se necesita ineludible y lamentablemente, cometer una serie de injusticias. Por ejemplo, una
congelación general de precios es en sí misma una medida injusta, porque beneficia a quien preventivamente
obró mal, aumentando sus precios más allá de lo necesario. En cambio, castiga a quien, obrando con mayor
honestidad, tuvo una política de mayor cautela respecto de sus precios. De todos modos, aun siendo injusta una
medida de este tipo, no queda otro remedio que imponer un compás de espera en el cual las tensiones
inflacionarias tiendan a decrecer. No sólo en nuestro país, sino en estos momentos en Estados Unidos y en la
mayoría de los países de Europa occidental, se están aplicando políticas de este tipo, que en general comienzan
por congelaciones de precios por períodos de sesenta a noventa días. Congelaciones que es necesario mantener a
cara de perro, aun con conciencia de que existan algunas situaciones injustas. Si a los treinta días de iniciada una
política de este tipo, comienzan a aceptarse algunos reajustes, aunque fueran justificados, eso comienza a
provocar otra vez una serie de movimientos de precios, y entonces todo ese edificio tan trabajosamente armado,
que es el sistema de precios, comienza a tambalearse.
Los noventa días a partir del 1 de junio se cumplen a fines de este mes de agosto; finaliza allí la primera etapa
en la política de precios. Seguramente, se dará comienzo a una segunda etapa en la cual, como medida inicial, se
procedería a revisar lo hecho y tratar de solucionar los problemas de mayor injusticia que pudieran haberse
derivado de la congelación.
La vocación del gobierno es de fuerte participación social. Sería atrevido sostener esto ahora si no hubiera detrás
la impresionante manifestación de esa vocación que es el Acta. La primera etapa de esta política de precios, que
quizá haya que denominar etapa del garrote, tuvo que ser implementada bajo la responsabilidad del gobierno,
porque parecería un poco difícil que se les pidiera a los empresarios que ayudaran a darles algunos garrotazos a
las empresas.
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En la segunda etapa se designará una serie de comisiones sectoriales que van a ser receptáculo de las inquietudes
de diversos sectores del comercio, de la industria y de la producción, y en las cuales se trabajará conjuntamente
con los representantes de los sectores laborales correspondientes.
Existen inquietudes especiales respecto de algunos temas que preocupan. Por ejemplo, los aumentos de precios
que se han venido verificando en los insumos importados. Al trazar este plan existieron algunas circunstancias
favorables, como por ejemplo tener una balanza de pagos que hizo innecesario pensar en ninguna devaluación.
Pero seguramente un catálogo de las condiciones desfavorables, además de la mala situación coyuntural interna
del país, tendría que computar, quizá como la número uno, la situación caótica que está existiendo en el mundo a
raíz de la crisis del dólar, luego de suspendida su convertibilidad. Se manifiesta en alzas permanentes y
persistentes, casi día a día, en los mercados mundiales, de una cantidad de materias primas y productos
semiterminados, y aún en la escasez de materias primas y productos semiterminados que son absorbidos a nivel
internacional por sectores que buscan, por la vía de acumular stocks, cubrirse de eventuales aumentos de precios.
Es evidente que no existe ninguna posibilidad de pensar en un sistema económico argentino aislado del resto del
mundo. Lamentablemente será necesario acomodar el funcionamiento de nuestro sistema económico a esta
inflación importada. Se están montando los mecanismos para las autorizaciones de transferencias de los mayores
costos de los insumos importados cuando así corresponda, que permitan hacer esa transferencia en orden y en la
medida adecuada. Seguramente no será posible ningún mecanismo que permita traslaciones automáticas, por
cuanto la experiencia de ello es sumamente negativa. Pero cabe confiar en la valiosa ayuda de las comisiones
sectoriales, que tendrán que tener y proporcionar un panorama de lo que sucede en cada uno de los sectores
industriales y comerciales, para poder resolver rápidamente estos problemas.
También está pendiente la eventual necesidad de traslación de los mayores costos derivados de los aumentos en
las tarifas y en los combustibles, dispuestos por el gobierno al comienzo de este plan. Se está trabajando en la
implementación de un sistema de transferencias de este tipo que también comenzará el mes que viene.
Otra preocupación pendiente es el lanzamiento de nuevos productos. Necesariamente, hubo actitudes restrictivas,
no porque se sea enemigo de que haya nuevos productos en la economía argentina, en absoluto, sino porque
dejar en un proceso de este tipo libertad total en esta materia, equivale a dejar la puerta abierta para violar la
congelación, los precios máximos o cualquier medida que se tome, por la vía de lanzar productos nuevos. Es
bien conocido que en algunos sectores es una estrategia promocional de ventas, de modo permanente. Se trata de
no obstaculizar el funcionamiento fluido de la producción y del comercio, pero habrá que prever mecanismos de
autorización previa, no de los productos, pero sí de los precios a los cuales deberán ser lanzados los nuevos
productos. Estas medidas restrictivas son lógicas en las etapas iniciales, cuando todavía existen factores de
arrastre que pueden contribuir a las subas de precios. En el futuro, en la medida en que estén estabilizados la
mayor parte de los elementos componentes de los costos, probablemente se pueda, sobre la base de la
experiencia, implementar mecanismos un poco más libres, más fluidos.
Otra medida que seguramente habrá causado dificultades y problemas es la marcación obligatoria de precios de
venta al público. Una de las muchas consecuencias negativas del proceso inflacionario es que la educación de los
consumidores argentinos es bastante deficiente. Una relativa estabilidad en los precios hace posible que a lo
largo del tiempo los consumidores se acostumbren a hacer comparaciones, a seleccionar con un poco más de
cuidado que es lo que compran. Como eso no ha sucedido en la Argentina desde hace muchos años, en la
realidad es posible encontrar variaciones de precios para un mismo producto verdaderamente insólitas, y que no
resisten el menor análisis, porque no tienen ninguna justificación real.
De ninguna manera puede consentirse esa situación. Por eso se han establecido precios tope uniformes para la
mayor parte de los productos que componen el gasto básico de la familia. Cabe recalcar que son precios tope, y
no precios únicos. Es necesario que exista competencia, siempre por debajo de esos precios topes. Se ha hecho
recaer la responsabilidad de la marcación de los precios tope básicamente en los sectores industriales, por
razones fundamentalmente de tipo práctico: allí es donde, al existir más concentración, la cantidad de
establecimientos es muy inferior, por lo que permitirá centralizar el control de la correcta marcación de precios
tope sobre una reducida cantidad de establecimientos, y eso permitirá seguramente evitar la necesidad de hacer
inspecciones masivas a los comerciantes minoristas y, en menor medida, a los mayoristas. Esto cabe entenderlo
también como una medida de justicia, porque de no ser así el peso del control y de las infracciones recae
permanentemente sobre los minoristas. Cuando el proceso de marcación en fabrica esté completado, aquello que
se ha lanzado como un eslogan («cada consumidor debe ser su propio inspector») será una realidad. Como
ejemplo vale el de los cigarrillos: no se tiene conocimiento de que nadie haya pagado nunca un precio mayor al
marcado por el fabricante, aunque haya aumentos generales de precios. En Estados Unidos prácticamente todos
los productos de consumo masivo tienen precios «indicativos» de venta al publico, establecidos por los
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fabricantes, y los «discount stores» se llaman así porque venden por debajo de esos topes, reduciendo sus
márgenes en favor del volumen de ventas.
La obligación de marcar los precios tope en los stocks contribuye a desalentar todo tipo de especulaciones
inflacionarias. Con una estabilidad, aun relativa, va a resultar más costoso remarcar o reenvasar, reemplazando
los envases. Es una medida que va a contribuir a reducir las expectativas de frecuentes remarcaciones de precios.
En conclusión: cabe ser optimista, fundado en razones serias: el cambio fuerte de expectativas, al pasarse de una
tasa de inflación de un 80 por ciento anual, a una tasa negativa o a lo sumo muy baja, provoca indudablemente
un impacto violento. Puede llegar a generar la sensación, en algunos sectores, de que se inicie una política de
recesión: esto es absolutamente incoherente y contrario a la política perseguida por el gobierno y a los resultados
que se esperan. Esto se basa en que, cuando se logra que los precios se mantengan sin aumentos y aun con
ciertas disminuciones, y simultáneamente se dá un aumento de salarios, aunque no sea muy importante frente a
las expectativas que tenían muchos sectores, resulta de todos modos mucho más importante en términos reales
de lo que podría esperarse en una primera instancia.
Habitualmente, los aumentos de salarios, en un régimen de libertad de precios, pueden en un plazo muy breve,
como sucedió a comienzos de 1973, ser absorbidos por el aumento de los precios. En esta oportunidad se
estableció un aumento en los básicos de convenio de veinte mil pesos, que en la práctica resulta generalmente
mayor, ya que una cantidad importante de gremios tiene los salarios compuestos por valores básicos y
adicionales, por lo cual eso significó también algún incremento proporcional en los adicionales. Además, se
aumentaron en un 40 por ciento los salarios familiares. Aparte de eso, en los meses de setiembre, octubre y
noviembre de 1973 algunos sectores, industriales fundamentalmente, tienen que hacer efectivos aumentos
parciales que fueron pactados en las comisiones paritarias, e incluidos en los convenios firmados a comienzos de
1973. Por otra parte, el costo de vida disminuyó alrededor del 3 por ciento en el nivel general, pero un 10 por
ciento en los productos de la alimentación. Todo eso es equivalente a un aumento de salarios por un porcentual
similar.
¿Qué cabe esperar que suceda con toda esa mayor cantidad de dinero en poder de los consumidores? Si el
gobierno estuviera en este momento lanzando un plan de viviendas basado en un sistema de ahorro y préstamo,
podría suceder que de pronto quien se encontrara con unos pesos de más en el bolsillo, los esterilizara desde el
punto de vista del consumo, poniéndoles en ese sistema de ahorro, pero nada de esto sucede. En el plan de
viviendas anunciado, el financiamiento intermedio va a estar a cargo del Estado o del sistema bancario o bien va
a ser encarado por otras vías. El aporte financiero por parte de los consumidores va a comenzar con la
adquisición de las viviendas, una vez que estén construidas. Podría ocurrir también que la Argentina tuviera un
bajo índice de bienes de uso durable (heladeras, televisores, lavarropas, automóviles, etc.) y la mayor capacidad
de compra se volcara allí. Pero eso no es así. Además, así como los industriales y comerciantes se defienden de
la inflación tratando de hacer stock de mercaderías, los consumidores tratan de defenderse adquiriendo
anticipadamente todos esos bienes: los indicadores muestran que en los meses anteriores a la congelación de los
precios hubo altos índices de venta en todos estos sectores, los que estuvieron motivados justamente por el deseo
de los consumidores de defenderse, contrayendo deudas que pensaban que el proceso inflacionario iba a
encargarse de licuar. No dándose ninguna de estas dos situaciones, la única expectativa lógica es que el aumento
importante de la capacidad adquisitiva de los consumidores se va a volcar hacia una demanda de bienes de
consumo creciente, que se va a ir notando cada vez más, seguramente a partir del próximo mes de setiembre.
Esto ha llevado a los sectores técnicos del Ministerio de Economía, del Banco Central, etc., a estimar en un 7 u 8
por ciento el aumento del consumo privado que se producirá en el país en todo este año 1973, lo cual es un
aumento brutal. En el gobierno, la preocupación se refiere no a la posibilidad de una recesión, sino, por el
contrario, a que un crecimiento muy fuerte de la demanda podría llegar a causar alguna presión sobre los precios.
Sin embargo, de acuerdo con las informaciones disponibles, en muchos sectores industriales existe capacidad
instalada suficiente como para responder a ese aumento en la demanda, por lo cual no deberían generarse
problemas. Por el contrario, esa existencia de capacidad instalada y la mayor demanda del consumo deberían
traducirse rápidamente en una mayor demanda de trabajo, o sea, en una mayor ocupación.
Además, el plan de viviendas que se está poniendo en marcha, a su vez, va a generar también actividad creciente
en el sector de la construcción, y va a generar una demanda creciente sobre una cantidad de sectores
proveedores, subcontratistas, etc.,.
Siguiendo atentamente la evolución de este proceso, los precios y los márgenes de rentabilidad por un lado, y los
niveles de actividad, por otro, es posible lograr el funcionamiento de la economía en dirección a afirmar los
objetivos perseguidos: una redistribución del ingreso y una economía creciente, en un marco estable.
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En este marco, en la Argentina que queremos, se logrará con la participación de todos los sectores el cambio en
paz y en orden que la inmensa mayoría del pueblo quiere. El gobierno ha asumido una responsabilidad
fundamental, indeclinable e indelegable a este respecto, pero tiene clarísima conciencia de que los empresarios
de todos los sectores juegan un rol fundamental. Los empresarios, en un sistema económico como el argentino,
juegan un rol decisivo en las inversiones y en la expansión de las empresas. De cómo los empresarios vean,
sientan, vislumbren hacia el futuro el funcionamiento del sistema económico, dependen las decisiones que
adopten. De su sentido social y de su sentido nacional depende que acepten ciertas restricciones temporarias, que
se espera que no sean demasiado duras. Y que lo hagan pensando que todo eso es un precio que de algún modo la
sociedad argentina tiene que pagar para lograr crear las bases para el cambio en paz y en orden, hacia una nación
más próspera, una nación más libre, una nación más justa.
En los meses siguientes, a la exposición recién transcripta, las dificultades, externas e internas, incluyendo entre
estas las fallas en la coherencia del programa entre diversas áreas del gobierno, solo se acrecentaron, aunque su
impacto fue moderado. La muerte de Perón en la presidencia, el 1 de julio de 1974, privó al Acuerdo y al
esquema de su principal garante. Pocos meses después, la conducción económica cambió completamente.
Alfredo Gómez Morales había tenido que enfrentar la crítica situación al comenzar la segunda presidencia de
Perón, en 1952. Entre otras cosas, el país, que entonces venía de dos sequías consecutivas, tenía reservas para un
día y medio de importaciones. Y no era miembro del FMI ni del Banco Mundial, y el BID no existía todavía.
Llevó adelante un plan de estabilización, un duro ajuste, como se dice ahora, fiscal y monetario; comenzó las
privatizaciones y la apertura al capital extranjero. En 1974, la situación no era tan crítica, pero le correspondió
enfrentarla, otra vez a cargo del Ministerio de Economía. Fue imposible dominar el deterioro, en un gobierno
como el que sobrevino a la muerte de Perón. Habló de frente, dijo con dignidad su verdad al país y renunció. Un
mes más tarde sobrevino el intento de ajuste ortodoxo, por shock, conocido como el Rodrigazo. Fue el principio
del fin: las reacciones sindicales y el descontrol, dieron comienzo a la inflación de tres dígitos. Llegó el golpe
militar, Martínez de Hoz, etc. A eso me he referido en otros trabajos.
Poco después de las publicaciones en La Opinión y Mercado, tuve conversaciones, imborrables para mí, con el
Dr. Gómez Morales, quien consideró buenas mis explicaciones de la política, y me transmitió algunas de sus
experiencias de esos años.
Hacia 1975, en el esfuerzo por brindar bibliografía para la cátedra a mi cargo, creada en la Facultad de Ciencias
Económicas de la UBA a comienzos de 1974, se publicaron algunos trabajos míos, referidos al rol del Estado,
sus instituciones y sus políticas, en esa época.
En 1976, luego del golpe, por una llamada de Gustavo Caraballo, me reencontré en Washington, en el exilio, con
José B. Gelbard, que había sido Ministro de Economía desde que el gobierno asumiera el 25 de mayo de 1973,
hasta ser relevado por Gómez Morales en 1974. Me dijo que creía que mis intentos de esos años, de explicar lo
que se había querido hacer, le gustaban; que le estaban pidiendo que escribiera sus memorias; que «como Ud.
sabe, yo no sé de economía»; que yo era el único de los miembros de su equipo que tenía a mano y que tenía los
datos, por lo cual debía ayudarlo a hacer sus memorias...y cuidarme para el futuro. Nos reunimos un par de veces
en su alojamiento, frente al Washington Circle, donde, decaído, malpasaba las horas y los días. Pero la
conversación y los recuerdos de la patria que, por un acta del gobierno militar, le había quitado su ciudadanía, le
hacían brillar lo ojos. Me dijo que se iba a Caracas a ver al Ing. Bronner, que estaba preso allí, y que a su
regreso, en pocas semanas, comenzaríamos. Según el reciente libro de María Seoane, en ese viaje habría hecho,
además, otras cosas, de las que yo no tenía idea alguna. Al regresar, un domingo, se descompuso en el aeropuerto
National, de Washington, y murió. Las memorias nunca se hicieron.
Quizá algún día rescate memorias, papeles y documentos, y escriba algo sobre los intentos de estabilización y
crecimiento sin desatender los aspectos sociales, que comenzaron en 1952, este con bastante éxito, y en 1973,
con la debacle final. Tienen, al menos, algo en común: fueron interrumpidos por golpes militares.
Mientras tanto, ¿qué decir hoy de lo dicho veintisiete años atrás, transcripto en parte más arriba? Como mínimo,
que el consenso y la preocupación social, básicos en la construcción de una nación, son en sí mismos rescatables
y, más aun, esenciales a la hora de encarar, en la democracia, los costos sociales y económicos inevitables de la
estabilización y la modernización de la economía, necesarios para hacer posible su crecimiento, sin todo lo cual
ninguna mejora social duradera y sostenible es viable, ni posible. Pero si no se atacan a fondo los aspectos
fundamentales de la economía y se lucha más contra los efectos que contra las causas, el consenso y la voluntad
política no bastan: se convierten en voluntarismo, y no logran su propósito, que sigue así siempre postergado.
Otro tanto sucede respecto del rol del Estado. No bastan los actos de voluntad política y social: dictar leyes, crear
o reestructurar instituciones. ¿Cuál es la capacidad real del Estado para diseñar e implementar políticas y
programas? ¿Cuál es la actitud histórica y la capacidad de la sociedad para generar en tiempo útil la respuesta
NACIONAL ARGENTINO
que se espera frente a los cambios o imposiciones del Estado? ¿Una ley que aumentara los impuestos resultaría
en una mayor recaudación o en una mayor evasión? ¿Un esquema de promoción industrial o de exportaciones,
resultaría en el asentamiento de nuevas actividades y la creación de empleo, ambos duraderos más allá de la
promoción, o generaría el fraude y desaparecería con la misma velocidad con que fue creado dejando un tendal
de víctimas, el día que la promoción caduque o aun antes? Podrían seguir más ejemplos. No es solo una cuestión
de voluntad, leyes, instituciones, organización: la cultura, en sentido amplio, juega también un rol fundamental.
Qué decir de una Argentina que hace ocho décadas fue uno de los países con más alto ingreso por habitante (un
país rico, pero jamas un país desarrollado e integrado), y en el que todavía 30 años atrás se hablaba de Argentina
Potencia. La Argentina progresó, avanzó y se enriqueció cuando acertó a comprender para dónde iba el mundo, y
a aprovechar sus recursos, naturales y humanos, en función de ello. Cuando quiso sostener sus deseos y su razón,
ignorando o yendo en contra de lo que pesa en este mundo, fracasó, a veces estrepitosa y otras vergonzosamente
(como en el pacto Roca-Runciman)
Finalmente, la profecía sombría de Gómez Morales y mucho de lo que recién se señaló, se hicieron realidad ante
los ojos de la sociedad argentina con la hiperinflacion: entonces si terminó el ciclo largo que comenzó en 1930.
Y llego el ajuste, la estabilización, la reforma del Estado, el comienzo de la descentralización, de la
modernización de la economía, con la apertura, la integración, y más luego el huracán de la globalización. Y
todo ello, con sus costos sociales y humanos, que un Estado sin recursos por el endeudamiento y la incapacidad
crónica de reducir la evasión fiscal, clientelista, ineficaz e ineficiente para ejecutar programas sociales, y sin una
voluntad política que lo orientara en ese sentido, fue incapaz de compensar o, al menos, paliar.
A ese proceso, con sus luces y sus sombras, sus efectos positivos y negativos, sus muchos aspectos pendientes,
se orienta la serie de trabajos que se incluye en este volumen: el lector podrá encontrar las similitudes y los
contrastes en los problemas, los enfoques y las políticas, con lo anterior.
Al comienzo de la etapa que recién finaliza, en 1990, correspondió al autor, llamado a Washington, ahora como
Secretario de Comercio, instrumentar la liberación de todos los precios fijados por el Estado, y, luego de haber
firmado una resolución autorizando por primera vez en el país la producción de genéricos, completarla, el último
día de gestión, con la mas difícil de todas, por sus temidas repercusiones sociales: la de los medicamen tos. Y
hacerlo 17 años más tarde de haber instrumentado el control de precios más duro que se intentó en el país.
Ironías de la vida, para algunos. En el entretiempo, 15 años en el primer mundo, un contexto mundial,
económico y político profundamente diferente del de los años 60 y 70, una visión más realista de lo que el
Estado debe y tiene la capacidad real de hacer y lograr, y la sociedad de aceptar y adaptarse. Para muestra basta
un botón: poco más tarde, para hacer creíble y consolidar la estabilización, la sociedad argentina tendría que
autoimponerse un chaleco de fuerza: el control de precios lo ejercería la convertibilidad y lo apoyaría la apertura
de la economía.
También en esa misma etapa, a veintinueve años de haberse iniciado en la enseñanza universitaria, y a veintiséis
de trabajo profesional en el Estado y como funcionario y consultor de programas internacionales, siempre en el
área de la modernización y la reforma del Estado, como resultado de esas experiencias y en particular la del
decreto 20060 en la estabilización de Bolivia, ante el rebrote hiperinflacionario, otra vez basado mayormente en
expectativas, le correspondió sugerir un decreto-programa «ómnibus», en cuya preparación y la del mensaje al
país, durante tres días con sus noches, ininterrumpidamente ante la gravedad de la situación, le correspondió una
parte importante. El Decreto 935 del 4 de marzo de 1990 constituyó la primera medida integrada concreta de
reforma del Estado. En gran medida, logró su objetivo, y permitió acabar con el mito de que algo así era
imposible de implementar. Un año más tarde, la última recidiva fue cortada de cuajo, esta vez si, por el plan de
convertibilidad.
Tal vez en la etapa que comienza sea posible construir un consenso básico, para seguir adelante, hacia una
Argentina más moderna, más rica y mucho más justa, para lo cual es imprescindible un Estado más pequeño,
más descentralizado, menos disperso y ambicioso quizá, pero más fuerte, más profesional, y más eficaz,
cumpliendo el rol insustituible en lo social que requiere, para ser viable, una economía social moderna, con un
mercado productor eficiente de bienes y servicios, y generador de recursos fiscales, al servicio del hombre.
El enorme valor social y cultural del ciclo democrático más largo que la Argentina haya conocido nunca y la
novedad de la alternancia política sin sobresaltos, sin olvidar la urgente tarea pendiente (la reforma y
modernización del sistema político) dan fundamento cierto a la esperanza.
NACIONAL ARGENTINO
RESUMEN DE TRABAJOS INCLUIDOS EN ESTE VOLUMEN
1. Políticas y crecimiento económico y el rol del estado en Argentina hasta 1983. (1995)
De una u otra manera siempre existió alguna política económica y financiera, que influyó en mayor o menor
medida, junto a las circunstancias externas, y a la reacción del sector privado, en el crecimiento económico mas
lento o más acelerado, de la economía nacional. Entre 1852/60 y 1930 el estado se concentró en crear las
condiciones para el cumplimiento del programa de la Constitución, con un nivel relativamente bajo de
intervención directa. Después de 1930, y sobre todo, de 1946, la intervención y el rol del estado crecieron casi
ininterrumpidamente, hasta 1975, cuando alcanzó su pico. Desde 1976, el gobierno militar se propuso privatizar
y desmontar el sector público. Hizo mucho menos. De todos modos, marcó un punto de inflexión. El trabajo
retoma el tema ya desarrollado esquemáticamente en el libro «Empresas Públicas»(1974/5) y lo revisa
ligeramente y lo extiende hasta 1983, como base y marco para lo que sigue.
2. Sector público y empresas controladas por el estado en el período 1973-83. (1995)
Retoma y revisa ligeramente algunos datos de 1973/4 ya incluidos en «Empresas Públicas» y extiende el registro
y análisis de los principales hechos, políticas y decisiones relativas al sector público y las empresas públicas,
hasta 1983.
3. Las políticas institucionales en el sector de empresas públicas argentinas en el período 1930-89. (1995)
En este trabajo se presenta un ordenamiento completamente diferente del incluido en el libro anterior del autor
sobre las empresas públicas, en el que se procura inferir, a falta de manifestaciones o programas explícitos, las
políticas que el estado se propuso implementar sucesivamente para las empresas públicas, a través del análisis de
los arreglos institucionales para el planeamiento, relacionamiento, supervisión y control de las mismas por la
administración central y los organismos de control, específicos del sector o no. Al mismo tiempo, y sobre todo en
las décadas del 60 y del 70, se cae en un galimatías de regímenes jurídicos que refleja acabadamente lo
inmanejable que el tema resultaba para el estado y las políticas públicas, y por ello, lo insostenible de la
subsistencia de esa situación, por sus consecuencias económicas y financieras. Los intentos de ordenamiento de
1973/4 con la CEN, y los de la última etapa de la presidencia del Dr. Alfonsín no alcanzaron sus propósitos y no
lograron revertir esa situación. Este trabajo fue preparado, sobre la base de la recopilación de materiales
comenzada muchos anos antes, mientras el autor, en espera de la finalización del concurso para volver al cargo
de Profesor Titular de Administración Publica en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de
Buenos Aires, que había ocupado hasta 1976, estaba adscripto al Instituto de Investigaciones Administrativas de
esa Facultad.
4. Aspiraciones, procesos y modelos socioeconómicos en la década de los 80. (1995)
El estado democrático debe reflejar en sus políticas y procedimientos, en la asignación de sus recursos, etc., las
aspiraciones y deseos de la sociedad, los que más tarde o más temprano deben reflejarse en instituciones. Se
plantean entonces, especialmente en tiempos de cambio, interrogantes que parecen elementales, pero que no son
fáciles de desentrañar, al menos con el solo recurso de los resultados electorales, aún cuando estos marcan sin
duda el trazo grueso. En 1974 se preparó con los ayudantes de la cátedra en la FCE-UBA la publicación por la
Editorial Coloquio de «Sistemas Socioeconómicos», como aporte a un marco para la discusión del rol del estado
en Argentina. Pocos años mas tarde cambian los vientos, profundamente. Aparecen Tatcher y Reagan, la ola
conservadora arrasa. En 1982 con la crisis de la deuda en México, comienza la «década perdida» y el ajuste en
América Latina. Vuelve el interrogante: ¿a qué aspira la sociedad? Cuales son las alternativas disponibles y
preferidas? Este trabajo intenta aportar algo a las respuestas, en esa época, sobre todo, en relación a las políticas
económicas y sociales. En 1989 junto con la hiperinflación y la caída del muro de Berlín, fracasados los intentos
populistas, llega el liberalismo a pleno a la Argentina. Hacia fines de los 90 los vientos cambian otra vez: en
Europa Giddens, Brown, Blair, comienzan a hablar de una «tercera vía» entre el liberalismo extremo y la
socialdemocracia clásica. Allí apunta el próximo trabajo de esta línea.
5. La Reforma y Modernización del Estado desde el retorno de la democracia (1983-89). (1997)
NACIONAL ARGENTINO
La Argentina retorna, definitivamente, a la democracia con la elección del Dr. Alfonsín en 1983. Grandes
frustraciones detrás, y grandes expectativas hacia adelante. Sepultar definitivamente la amenaza militar siempre
presente desde 1930 es la primera prioridad: se investiga y juzga a los responsables militares; se resisten
levantamientos. Cuando la economía se desboca, en 1985 se logra la estabilidad temporaria con el Plan Austral,
bien concebido, pero sin reformas estructurales en la economía ni el sector público, por lo cual no se sostiene por
mucho tiempo. El gobierno concibe la oportunidad de una reforma del estado basada en el achicamiento de la
administración central mediante el traslado de la Capital a Viedma, y la descentralización de las empresas
públicas y grandes reparticiones autárquicas hacia diversas ciudades del interior. La realidad impide concretar
ese sueño. Sin embargo, se verifican importantes avances en la formación de ejecutivos y analistas públicos. Al
final del período, ya tarde, se intentan nuevos esquemas de gerenciamiento y control de las empresas públicas, y
algunas privatizaciones, sin éxito. Al final, la economía estalla en la hiperinflación. La versión original de este
trabajo fue presentada por el autor en el I Congreso Interamericano de Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Río de Janeiro, 1996, y publicada por el CLAD en el Vol. 5 de los Anales
correspondientes. Posteriormente fue considerablemente revisada y ampliada, incluyendo materiales sobre
Argentina en ese período, recogidos por el autor en sus viajes desde USA a Argentina, en 1986/88.
6. Modernización económica y reforma del Estado en Argentina desde 1989. Algunos aspectos pendien tes.
(1998)
La profundidad de la crisis hiperinflacionaria de 1989/90 obligó al gobierno del Dr. Menem a encarar muy
rápidamente una amplia reforma del estado y de la economía. La primera incluyo privatizaciones y
transferencias a las provincias, sin que el apuro permitiera quizá instalar previa o simultáneamente los marcos y
agencias regulatorias de la mayor parte de los servicios públicos, ni sistemas de acreditación, evaluación y
control social de los servicios sociales transferidos, ni adecuar el sistema financiero federal, ni su control, a la
nueva situación. La convertibilidad, y la correlativa desaparición del Banco Central en su papel tradicional como
tal, consolidaron la estabilidad desde 1991, y originaron un boom económico. A fines de 1994 otra vez México
estalla, ahora con la devaluación, y el proceso argentino comenzó a mostrar sus flancos débiles. La reforma
constitucional de 1994 sentó las bases institucionales de la reforma ya hecha en lo sustancial. Quedan varios
aspectos por implementar, problemas por solucionar y paliar, y reformas por hacer. La versión original de este
trabajo fue presentada por el autor en el II Congreso Interamericano de Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Isla Margarita, Venezuela, 1997, y publicada por el CLAD en su Red. Posteriormente
fue considerablemente revisada y ampliada incluyendo materiales sobre Argentina en ese período, preparados
por el autor en USA y en un viaje a Argentina en 1990, entre otros aspectos.
7. Situación, Políticas y Programas Sociales en Argentina: algunas reflexiones e ideas. (1996)
El estallido del «efecto tequila» y su rápida difusión hicieron caer el mito de que era posible una gran reforma
económica y del estado sin costos sociales. Y pusieron en evidencia la debilidad del estado para reaccionar
planeando y ejecutando eficaz y eficientemente programas sociales. Fue necesario examinar la situación, las
políticas en acto y proyectadas, la ejecución de los programas, y las limitaciones institucionales y fiscales. Se
retoman entonces una serie de trabajos anteriores, y sobre todo, la necesidad de repensar el tema. Por esa vía, se
llega a sostener la necesidad de avanzar en la descentralización hacia los municipios y áreas urbanas, como una
apuesta, única vía aparente, para el control social, lo cual requiere sistemas que instalen la transparencia. Este
último tema se continua en el trabajo «Desmembramiento, Federalismo y Descentralización en Argentina -
algunos aspectos fiscales e institucionales» preparado en el marco del proyecto E047 del Programa, y presentado
por el autor en el III Congreso Internacional de Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid,
1998, en prensa por el CLAD. Previamente a su publicación en este volumen fue considerablemente revisado y
ampliado a comienzos de 1999.
8. La economía y la política económica en Argentina: algunas reflexiones a partir de la devaluación en
México. (1996)
El «efecto tequila» llevo igualmente a analizar el avance de la transformación económica y de la reforma del
estado, y la viabilidad de su continuación, a la luz de las nuevas circunstancias, y de la experiencia de países
como Chile y España. El autor había participado en un seminario internacional sobre América Latina en la
Universidad de Estocolmo a mediados de 1994, y debía enviar comentarios escritos. Producido el tequila, se le
solicito una rápida reflexión sobre lo que acontecía, y sus posibles consecuencias. El trabajo fue remitido y luego
NACIONAL ARGENTINO
actualizado varias veces, a medida que la situación evolucionaba, y que resultaba necesario como material
docente en posgrados. En el plano económico, la economía argentina se recupero antes y mejor que lo esperado;
en lo social, mucho mas lentamente, y nunca del todo, ya que la desocupación y los índices sociales continúan en
niveles mas deteriorados respecto de los de 1992/4.
9. La gobernabilidad en Argentina: Reforma del Estado, Modernización de la Economía y Costos sociales.

(1997)
Las consecuencias sociales y económicas de la reforma del estado y de la modernización de la economía,

incluyendo la globalizacion, la apertura, y el Mercosur, como así también el deterioro de la seguridad pública, el
mal funcionamiento de la justicia, las acusaciones sobre corrupción e impunidad, etc., llevan a replantear el tema
de la gobernabilidad, tanto en lo que se relaciona con la «calidad» del gobierno, como con la viabilidad de lograr
y mantener el consenso necesario, en un contexto democrático, para llevar adelante programas de reformas que
requieren un largo período para madurar y mostrar sus frutos positivos, mientras los costos afloran rápidamente.
La versión original fue revisada y ampliada luego. Este constituyó el trabajo de base a partir del cual el autor
preparó y presentó: « Reform of the Judiciary System in Argentina - Bilateral and Multilateral Cooperation», in:
Conference on Making Democracy Works: the Process of Judicial Reform in Argentina (London, January 1998)
- University of London, Institute of Latin American Studies; Londres, 1999 (pp 24), y también el capítulo
titulado: «Governance in Argentina: Reform of the State, Economic Modernization and Social Costs», como
único miembro latinoamericano activo del International Working Group on Governance (1996-98), y coautor del
libro producido por el grupo: «Governance: Concepts and Applications». Brussels: International Institute of
Administrative Sciences, 1999 (in print, pp 26)
10. La Reforma del Estado y la Formación de Administradores Públicos en Argentina: un Sistema Federal de
Formación y Perfeccionamiento. (1996)
Las primeras versiones de este trabajo fueron preparadas por el autor y presentadas en las Reuniones de la Red
Nacional de Instituciones de Investigación y Posgrado en Administración Pública, integrante de la Red Regional
del CLAD, en La Plata (1993) y Huerta Grande, Córdoba (1994). Fue posteriormente revisado y ampliado, sobre
la base de una serie de trabajos originados en varias reuniones y actividades docentes en el INAP, desde el
proyecto de un programa internacional de posgrado e investigación diseñado en 1986 por el autor, en adelante.
11. Políticas y Gestión Pública de la preservación del Medio Ambiente en Argentina: algunos aspectos
institucionales al nivel nacional. (1995)
La reforma del estado nacional desde 1989 se destacó por las privatizaciones, las transferencias a las provincias,
las desregulaciones, y la supresión de numerosos organismos públicos nacionales. Las creaciones de nuevos
organismos son muy pocas, entre ellas: la Jefatura del Gabinete de Ministros creada por la constitución
reformada en 1994, los entes reguladores, consecuencia de las privatizaciones de servicios públicos
monopólicos, y la de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. En 1993, se pensaba tramitar un
préstamo internacional para completar su implementación, y también apoyar el establecimiento de una red
federal de instituciones con similares propósitos. Con apoyo de la Comunidad Europea a través de Universidades
de España, se prepararon una serie de trabajos, entre ellos este, el que fue revisado en 1995 como consecuencia
de la inclusión de aspectos relacionados con el medio ambiente en la reforma constitucional de 1994. Quizá en
pocas áreas del estado nacional sea tan patente la debilidad e inoperancia del estado pos reforma, como en esta:
así lo revelan los incendios de bosques en Bariloche, los derrames de petróleo en el Río de La Plata, el ningún
avance en la limpieza del Riachuelo, que iba a ser completada en 1.000 días que pasaron hace tiempo, etc.
POLÍTICAS Y CRECIMIENTO ECONÓMICO Y ROL DEL ESTADO

EN ARGENTINA HASTA 1983
NACIONAL ARGENTINO
(1994/5)
POLÍTICAS Y CRECIMIENTO ECONÓMICO Y ROL DEL ESTADO

EN ARGENTINA HASTA 1983 *
1. El crecimiento económico de la Argentina
En general, la historia económica argentina hasta comienzos de los años 1980 se divide en las siguientes etapas:
- 1810/1820: gobierno propio, declaración de la independencia y guerras contra España para asegurar la
independencia.
- 1820/1860: conflictos y consolidación política interna; guerras civiles y de frontera. Durante este período y
el anterior, el crecimiento económico fue poco significativo.
- 1860/1914: inserción en la economía internacional y crecimiento “hacia afuera”. En ausencia de datos
precisos, se estima que la economía creció entre 1860 y 1900 a la misma tasa que las exportaciones, 5 % por
año. Entre 1900 y 1914 el PBI creció al 6.3 % anual y el PBI per capita al 2.9 % anual. El crecimiento fue
rápido y sostenido durante todo el período.
- 1914/1930: continuación del crecimiento “hacia afuera”, pero a tasas muy inferiores: PBI: 3.5 % anual; PBI
per capita: 0.7 % anual.
- 1930/1960: sustitución de importaciones y crecimiento “hacia adentro”: nueva disminución de las tasas de
crecimiento y aumento de la inestabilidad: PBI: 2.7 % anual, PBI per capita: 0.8 % anual.
- 1960/1975: modernización de la economía y diversificación de exportaciones: aceleración del crecimiento
con aumento de la inestabilidad política y económica; PBI: 3.8 % anual; PBI per capita: 2.3 % anual.
- 1976/1983: apertura externa y desorganización industrial y financiera; crecimiento nulo: PBI: 1976: -1.7%;
1977: - 4.9%; 1978: -3.4%; 1979: 8.5%; 1980: 0.4%; el PBI per capita: disminuyó.
1.1 El período colonial
Las actividades económicas que están en el origen de la economía argentina moderna tuvieron comienzo hacia
mediados del siglo XVIII. Se trataba fundamentalmente de la cría de bovinos para la obtención del cuero y su
exportación. Esta exportación estaba favorecida por la existencia de enormes tierras no ocupadas, y por la escasa
mano de obra requerida.
Tropezaba en cambio con dos obstáculos serios: la falta de seguridad interna, por los continuos ataques y
saqueos de los indios en la pampa húmeda, que hacía necesario que la extensa unidad de explotación, la estancia,
fuera también un fortín defensivo, y el monopolio comercial español, que dificultaba las exportaciones, sin
lograr nunca el control total del contrabando. Ambos problemas, y principalmente el segundo, están en la base de
los reclamos de los ganaderos y de la burguesía comercial naciente en el puerto de Buenos Aires contra el
dominio español, que condujo frente a la circunstancia propicia representada por el dominio napoleónico en
España, a la ruptura con la corona, caída en 1810.
NACIONAL ARGENTINO
* Rev. y ampl.1994/5, especialmente 1973-83 y C.4 y 5. La versión original, mucho más reducida, fue preparada
originalmente en Paris en 1982, como apoyo para seminarios del Doctorado en Derecho del Desarrollo en la
Universidad de París V y en el Inst. Internacional de Administración Pública - IIAP
1.2 La independencia y la organización nacional
La revolución proclamó la libertad de comercio y abrió tempranamente el puerto a los ingleses, sobre todo, que
habían intentado ocuparlo en 1806 y 1807. Las guerras civiles y externas, durante las dos primeras décadas de
libertad, y un gobierno fuerte que logro mantener la unidad del país en una paz relativa al precio de demorar la
organización institucional y la inserción económica al resto del mundo en las dos siguientes, hicieron que el
crecimiento económico en el período fuera escaso. Las energías del nuevo país estaban dedicadas a su propia
consolidación. Ello no obstante, en el período se resuelve, de modo negativo, el conflicto por la primacía del
puerto, entre Buenos Aires y Montevideo, se intenta la primera campaña contra los indios destinada a posibilitar
la ocupación de la pampa húmeda, con resultados no duraderos, y se soportan bloqueos navales de Francia e
Inglaterra, que pretenden el libre acceso a los ríos interiores y al Paraguay.
1.3 La inserción en la economía mundial y el crecimiento rápido
En 1852 el partido liberal y librecambista, con ayuda de los federales disidentes encabezados por Urquiza, y
también extranjera, derriba al gobierno de Rosas, escribe en la Constitución sus ideas básicas, calco de la
Constitución Norteamericana, hace construir el primer ferrocarril, y abre al país al capital y a la inmigración
extranjera.
Hacia 1860, resuelto en principio el perenne conflicto entre la capital y el interior con la reforma de la
Constitución, el país esta listo para su nueva inserción en la economía internacional, en función de las
circunstancias, necesidades e ideas dominantes de la época en Europa, y sobre todo en Inglaterra.
Cumplido una primera etapa básica después de la revolución industrial, el ingreso y la población han aumentado
en Europa, que no dispone ya de tierras que permitan cubrir la demanda de alimentos, sino quizá a costos
elevados y crecientes. El barco a vapor y el ferrocarril hacen posible transferir la mano de obra y los capitales
necesarios para la producción de alimentos en los países periféricos donde existe abundancia de tierra
inexplotada.
Argentina, junto a Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Uruguay, presenta las mejores condiciones de
disponibilidad de tierras, con suelo y clima adecuados.
El impulso del desarrollo viene así desde afuera y se orienta hacia la exportación. A partir de 1860 el capital
extranjero construirá ferrocarriles y puertos, servicios públicos, comerciales y financieros, y financiará trabajos
públicos. Su participación ascendente hasta la primera guerra mundial, alcanzará para entonces un monto
acumulado de 10 mil millones de dólares, equivalente al 50 % del capital fijo del país, repartido en 33 % en los
ferrocarriles, 31 % en títulos públicos y el restante 36 % en las otras actividades mencionadas. El 65 % de la
inversión extranjera era de origen inglés, principalmente en los ferrocarriles que comprendían una red de 34.000
Km en la misma época, convergente en los puertos de Buenos Aires, y en menor medida, de Rosario. La
densidad de esta red en la pampa húmeda era similar a la de USA, 25 Km2 de superficie por cada Km. de vía.
El flujo de inversiones se acompañó del de población, bien que de diferentes orígenes. Entre 1870 y 1930 se
instalaron en el país más de 4 millones de inmigrantes, el 70 % de los cuales provenían de Italia y España, en ese
orden, siendo Francia el tercer origen en importancia. Más de 2.7 millones permanecieron definitivamente en el
país.
Además, hasta 300.000 trabajadores europeos viajaban y regresaban cada temporada agrícola, hasta la primera
guerra mundial. Los salarios que obtenían cubrían el costo del viaje y el saldo era superior al salario que podían
obtener en Europa en todo el año.
Argentina, por su parte, construyó los telégrafos, y hacia 1870 exterminó a los indios y liberó toda la tierra del
país a la ocupación económica, y aliada con Brasil y Uruguay liquidó al Paraguay como amenaza real o potencial
de competencia económica y militar. Hacia 1880 resolvió definitivamente los conflictos internos, con la
federalizacion de Buenos Aires.
No todo fue rosado en este período, sin embargo. En realidad, la economía demoró en reaccionar a los estímulos
externos que recibía, según lo que los patrones clásicos hacían esperar. Las importaciones excedieron a las
exportaciones entre 1860 y 1890. Solo a partir de esta época, con el crecimiento de las exportaciones de carne a
NACIONAL ARGENTINO
favor de la instalación de frigoríficos y de los barcos frigoríficos, y de granos, el saldo comercial pasa a ser
favorable, hasta 1930. Hasta 1890, el 90 % de las exportaciones estaba compuesto por cueros y lanas actividades
de productividad y tecnología más primarias. Además, la relación establecida con Inglaterra era claramente
desfavorable para el país.
Desde 1860, las inversiones reales y financieras inglesas se traducían en importaciones de bienes de capital que
equivalían al 35 % de las importaciones totales. En cambio, hasta 1900 Inglaterra recibía sólo el 12 % de las
exportaciones totales del país, detrás de Francia y Bélgica, que ocupaban los primeros lugares. Sólo a partir de
1900 Inglaterra pasa a ser el principal destino de las exportaciones, que crecen desde el 16 % en ese año, hasta el
50 % en 1913.
Solo a partir de 1885 la disminución de fletes por la introducción de barcos de acero mejora la posición
competitiva de los cereales argentinos.
Como consecuencia de todos esos factores, mas el desorden en el manejo de las finanzas internas públicas y
privadas, producto de expectativas exageradas, se produce la gran crisis de 1890, que entre otras consecuencias,
produce la famosa quiebra de la Baring Brothers, agente financiero inglés tradicional del gobierno argentino
desde los días de la independencia, que había ido cubriendo los déficits con masivos empréstitos, que siempre
crecían y nunca se pagaban.
La crisis condujo al reordenamiento económico y financiero. Ello, y la introducción efectiva de los
procedimientos de congelación de carnes después de 1900, y de enfriamiento, después de 1910, llevó al país a
los que quizá hayan sido sus mejores días. En otro plano, pero estrechamente correlacionado con el económico,
la crisis provocó la caída de un gobierno inepto y corrupto, su reemplazo por los grupos más lúcidos dentro de la
oligarquía, con la famosa generación del 80, y también la formación de la oposición política por las clases
medias ascendentes, productos de la inmigración y de la urbanización crecientes.
El atraso en la reacción al estímulo externo no es casual. La tierra de la zona agrícola más rica del país, la pampa
húmeda, fue vendida por el estado a las familias vinculadas al poder político, y al militar a continuación de la
“Campaña del Desierto”. Este corto numero de familias explotó las tierras de la manera más extensiva posible, la
cría de ovejas y bovinos para cuero, solamente. Estas actividades demandaban poca mano de obra, y eran de baja
productividad. No existía ningún sistema de incentivos positivos ni negativos para una explotación mas intensiva
y de mayor productividad, como la que hubiera resultado de una colonización sistemática, que solo se efectuó en
pequeña escala en áreas marginales de la pampa húmeda (sur de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos) La explotación
agrícola se expandió hacia fin de siglo mediante el contrato de arrendamiento, en subdivisiones de los
latifundios, lo cual no condujo a aumentar la inversión ni, en la medida posible, la productividad agrícola. La
mejoría en la explotación bovina para carne solo se efectuó a comienzos de siglo, impulsada por los frigoríficos
y los barcos correspondientes. La puesta en explotación de la pampa húmeda solo será completada efectivamente
hacia 1927 ó 1928, y con ello se detendrá el gran impulso del crecimiento económico.
Como consecuencia, los inmigrantes que vinieron a trabajar la tierra, se localizaron mayoritariamente en las
ciudades, ya que se les negó el acceso a la tierra, y la población activa agrícola será siempre proporcionalmente
muy baja (33 % en 1890, 26 % en 1914) para un país que crecía en base a ese sector.
Aunque este modo de crecimiento dejó espacio para la formación de clases medias ascendentes, la oligarquía
latifundista utilizó los excedentes para procurar reproducir el modelo europeo de consumo, importando de
Europa y de Estados Unidos los bienes correspondientes, sin invertir en la industrialización de la producción del
país, o en las industrias de bienes de consumo, todo lo cual tendría consecuencias importantes para el desarrollo
posterior del país.
En efecto, análisis efectuados posteriormente, aplicando el conocido enfoque de Rostow, de las etapas del
desarrollo, muestran inequívocamente que hacia 1910 el país había cubierto las “condiciones previas” y estaba
en condiciones de comenzar seriamente la industrialización. Como se dijo, los sectores dominantes que recibían
la mayor parte del excedente económico, no lo comprendieron así. Lamentablemente, tampoco lo comprendieron
los hijos de los inmigrantes, clase media ascendente que, cuando finalmente accedió al poder político en la
década del 10 con el gobierno de Irigoyen y la Unión Cívica Radical, no aportó ningún proyecto de desarrollo
diferente, a pesar de sus manifiestas inclinaciones nacionalistas.
Pasadas las perturbaciones externas e internas derivadas de la primera guerra mundial, y aún cuando la inversión
externa disminuyó fuertemente para paralizarse prácticamente al final de la década del 20, especialmente en los
ferrocarriles, el país siguió creciendo, aunque más lentamente, hasta que se agoto la expansión de la ocupación
de la tierra de la pampa húmeda.
NACIONAL ARGENTINO
A fines de la década del 20, el país, rico y en paz, alcanzó las mejores posiciones en el contexto internacional, y
se sintió confiado de que su futuro estaba asegurado. El mito de la riqueza inagotable del país y de su destino
autoproclamado de gran potencia, estaba ya fuertemente arraigado.
Aparentemente, había razones para esa confianza. En 1929 el PBN per capita del país era de 1365 dólares de
1977, pero era equivalente solamente al 40 % del de Estados Unidos, y también, significativamente inferior, en
contra de creencias muy difundidas, al de Australia y Canadá. Sin embargo, en ese mismo año era el país número
11 por el valor de sus exportaciones, el 75 % de la población estaba alfabetizada, contaba con mas automóviles
per capita que Inglaterra, los niveles salariales urbanos y rurales no eran muy diferentes a los de Europa
occidental, y Buenos Aires era considerada un centro cultural y artístico de importancia. A favor de la no
intervención en la guerra, la tasa de inflación entre 1914 y 1929 había sido inferior a la de Estados Unidos.
Todo parecía entonces indicar que el país seguiría su curso ascendente. Pero la industria, que aportaba el 11 %
del PBN en 1900, había avanzado muy poco, solo hasta el 14.2 % en 1929. Había crecido, sí, pero a una tasa
muy levemente superior a la del conjunto de la economía, lo que implica que no jugaba un rol dinámico.
La gran crisis encontraría así al país dependiendo siempre de sus exportaciones agropecuarias, mientras el origen
de sus importaciones había cambiado profundamente: mientras la participación de Inglaterra, y de Alemania
había descendido en aproximadamente un 33 % entre 1910 y 1929, la de USA había aumentado del 14.4 % al
24.6 %, y había pasado al primer lugar, que ya no abandonaría.
Mientras tanto, las exportaciones a Inglaterra habían crecido fuertemente en participación, al tiempo que las a
Alemania y USA habían variado poco. Las bases de la complementariedad económica con Inglaterra, estaban
deterioradas fuertemente.
La crisis encontraría así al país muy mal preparado para soportarla. La industrialización solo cobraría impulso
como reacción tardía a la misma, otra vez con los aparentemente fatídicos 30 años de atraso respecto de la época
en la cual en teoría debió haber comenzado.
1.4 La industrialización vía substitución de importaciones y el crecimiento “hacia adentro”
La crisis que comenzó en 1929 golpeó muy duramente al país, que había venido dependiendo para su
crecimiento del crecimiento de las exportaciones, de la inversión externa y de la expansión de la superficie
cultivada. Esta última, como dijimos, se había agotado ya hacia 1927 ó 1928. La crisis hizo desaparecer
prácticamente la inversión externa. La caída de los precios y de los volúmenes exportados redujo en un 40 % el
valor de las exportaciones. Ello, sumado a la interrupción de los flujos de capital, redujo la capacidad de
importación del país en un 50 %, impacto enorme, sin duda, que es difícil de apreciar en toda su magnitud, con
ojos de hoy.
El país, aún bajo gobiernos conservadores, de extracción oligárquica y orientación liberal, no podía reaccionar
ante tal impacto, originado en el exterior y por la dependencia del exterior, no podía sino replegarse sobre sí
mismo, y cerrar su economía defensivamente.
Las primeras reacciones se orientaron a la defensa externa de la moneda y al intento de preservar mercados para
las exportaciones mediante el famoso pacto Roca-Runciman con Inglaterra, que este país denunció ante la
presión de los miembros del Commonwealth competidores de la Argentina solo un año y medio después de
firmarlo. También, al reordenamiento y saneamiento del sistema financiero interno. Inmediatamente después,
hacia mediados de la década del 30, se lanza a una política de reactivación, mediante la expansión monetaria y
del gasto público, y la industrialización.
En realidad, el atraso en el comienzo de la industrialización había conducido a la existencia, en esa época, de
condiciones que favorecían el proceso. Las necesidades de la exportación habían conducido el desarrollo de una
infraestructura de transportes y de comunicaciones importante. El desarrollo de algunas industrias
manufactureras ligadas a la exportación y al procesamiento de alimentos para el consumo interno, como así
también los muy importantes talleres de mantenimiento ferroviarios habían creado cierta experiencia industrial y
comercial, y entrenado mano de obra calificada. Finalmente, la mayor parte de estos recursos se concentraban
físicamente en la capital y sus alrededores, que concentraban ya el 30 % de la población del país y representaban
de por sí un mercado importante. Este conjunto de condiciones generaba economías externas muy importantes.
Consecuentemente, una política que procurara al mismo tiempo sostener el nivel de ingreso y consumo rural y
urbano, y cerrar el camino a las importaciones mediante medidas proteccionistas, debía provocar la producción
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local, en primer lugar, de bienes de consumo que sustituyeran en cantidad y tipo a los que antes se importaban,
para satisfacer necesidades y mercados ya existentes.
Una industrialización en estas condiciones procura simplemente la imitación de la producción antes importada,
sin tomar en cuenta las dotaciones de recursos propios del país, ni adoptar la tecnología que mejor se adapte a los
mismos. Por otra parte, en ausencia de planificación y políticas que la orienten en un sentido diferente, la
inversión se dirige naturalmente hacia las industrias de elevada demanda, con márgenes altos que facilitan la
rápida recuperación, baja intensidad de capital, tecnologías simples, unidades de producción pequeñas y,
preferentemente, hacia productos de consumo final.
Eso es exactamente lo que sucedió como respuesta a las necesidades de reactivación, primero, y a la protección
automática que proporcionó la guerra, después. Antes de este período las importaciones textiles representaban el
25 % del total. Luego la industria textil encabezará la expansión, seguida por tabaco, alimentos y bebidas,
refinación de petróleo, y metalurgia liviana. De todas maneras, la severidad de la crisis fue tal que la economía
creció solo al 1.4 % anual entre 1929 y 1939, es decir menos que el crecimiento de la población, con lo cual el
producto per capita se deterioró. Solo con la guerra esta situación se revertirá levemente. Entre 1939 y 1946, la
tasa de crecimiento fue del 2,6 % anual.
La guerra proporcionó también la oportunidad a los partidarios de ampliar la industrialización hacia las
industrias básicas mediante la intervención del estado en sectores como el acero, la metalurgia, el transporte
marítimo, etc. Si bien lograron la aprobación de sus planes, ello no tuvo mayor impacto inmediato en el
crecimiento de la industria, por la larga maduración de los proyectos y por las dificultades casi insalvables para
implementarlas durante ese período.
En la posguerra, la orientación nacionalista y populista de las políticas seguidas hasta 1955, acentuó la tendencia
a la disminución de la apertura de la economía y llevo prácticamente hasta sus límites la sustitución de
importaciones. Inicialmente, el país contaba con reservas muy importantes acumuladas durante la guerra, y con
precios relativos en alza para sus productos de exportación. A favor de ello se nacionalizaron las principales
empresas extranjeras en el sector de infraestructura económica y se efectuó una redistribución importante del
ingreso hacia los sectores populares. En cambio, a través de la sobrevaluación de la moneda y de precios bajo y
retenciones altas, se desalentó en la práctica el aumento de la producción exportable. La extensión del mercado
interno se tradujo en la expansión de las industrias de bienes de consumo y en la aparición y expansión de los
bienes de uso durable domésticos, y hacia el final del período, incluso de la industria automotriz.
La protección fue muy alta, y en muchos casos prohibitiva para los bienes de consumo y de uso durable, y baja o
nula para las materias primas y los bienes intermedios. La maquinaria y equipo que no se producía en el país
tenía una protección relativamente baja, que sin embargo fue variando en función de la disponibilidad o no de
divisas.
La euforia de la inmediata posguerra fue seguida por la gran crisis agrícola, y consecuentemente del sector
externo, originada en dos sequías sucesivas, que encontraron al país sin reservas, gastadas en los años anteriores.
Entonces quedo caracterizada una situación que subsistiría en lo fundamental durante un muy largo p período:
inflación, lucha por la distribución del ingreso con cambios bruscos hacia el sector asalariado y el agrícola,
estrangulamientos periódicos del crecimiento por crisis en la balanza de pagos.
Mientras la industria en su conjunto creció a una tasa relativamente baja hasta 1960, en torno al 4 % anual, los
metales, la metalurgia, máquinas y equipos y la producción petrolera y química crecieron rápidamente. Pero todo
el crecimiento industrial estaba orientado al mercado interno. La producción era no competitiva en términos
internacionales, tanto por la ineficiencia propia resultante de la forma que adoptó el proceso, cuanto por el atraso
en la expansión de la infraestructura, que no acompañó debidamente a la industrialización.
Además, no se había hecho ningún esfuerzo por exportar productos industriales. Como consecuencia, este tipo
de exportaciones alcanzaba en 1960 a solo el 4 % del total, y el país seguía dependiendo en el sector externo de
las exportaciones agrícolas, mientras la producción de este sector se había mantenido estancada, en el mejor de
los casos, al mismo tiempo que el consumo interno había aumentado significativamente.
Hacia el final del período, se había completado la sustitución de importaciones para muchos productos
semiterminados y bienes de equipo. El crecimiento de la economía había sido lento e irregular, y el modelo, que
había alcanzado sus límites, daba signos claros de agotamiento.
1.5 Los esfuerzos por modernizar la economía

NACIONAL ARGENTINO
La necesidad de modernizar la industria y de completar su integración, llevó al comienzo de los años 60 a crear
incentivos para la radicación de capitales extranjeros, y a políticas regresivas en cuanto a la distribución del
ingreso, ambas orientadas a aumentar el ahorro y la inversión nacional. Esta toma de posición del país,
coincidía, por otra parte, con el comienzo de la gran expansión a escala mundial de las empresas
multinacionales, que se centró sobre todo en la producción de bienes de uso durable (automóviles, etc.) y en
ciertas industrias básicas, notablemente la petroquímica.
A comienzos del período, el deseo de aumentar la tasa de crecimiento llevó a autorizar radicaciones de un modo
totalmente desordenado e irracional. El país se encontró en dos o tres años con más de 10 fábricas de
automóviles, cuando las dimensiones de su mercado justificaban una, o quizá dos.
Se buscó quebrar el estrangulamiento externo sustituyendo la importación de petróleo por la producción nacional
mediante discutidos contratos con firmas extranjeras. Se alcanzó prácticamente el autoabastecimiento, pero
también a costa de la explotación irracional, en varios casos.
La nueva expansión industrial provoca un aumento de las importaciones, al cual se suman los giros de regalías y
beneficios de las empresas multinacionales. Como no se ha verificado un cambio sustancial en las exportaciones,
en 1962/3 se produce otra crisis muy grave de balanza de pagos, con su secuela de devaluaciones, inflación y
regresión en la distribución del ingreso.
Solo a partir de 1965 las mejoras tecnológicas que resultan del importante esfuerzo comenzado diez años antes
por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), comienzan a dar tímidamente algunos frutos. Los
rendimientos agrícolas, y con ellos la producción, comienzan a crecer lentamente.
Entre 1967 y 1969 se efectuó otro esfuerzo de modernización industrial, que resulta en una nueva expansión de
las multinacionales y de las empresas nacionales satélites, y en un aumento de la concentración industrial a favor
de las empresas multinacionales y de las empresas públicas. La participación de las empresas extranjeras en las
ventas de las 100 empresas mayores pasa del 64.8 % en 1956 al 79.4 % en 1969.
La tasa de crecimiento promedio de la industria y del conjunto de la economía va creciendo a lo largo del
período, alcanzando por primera vez tasas comparables en el producto per capita a las anteriores a la primera
guerra mundial, a favor de la disminución en el crecimiento de la población (2,3 y 2,8 %, respectivamente) Pero
el modo en que se verifica este crecimiento hace que sus beneficios se distribuyan de modo muy desigual. Las
nuevas industrias, componentes dinámicos de la economía, trabajan para un mercado compuesto por el 24 % de
la población que tiene el ingreso más alto, comparable al de los grupos europeos correspondientes.
Aunque la agricultura ha comenzado a crecer, el nuevo dinamismo industrial, mas un sistema de precios relativos
y derechos de exportación que le es desfavorable la relegan relativamente. En 1972, la agricultura alcanza, con el
11.6 %, su aporte mas bajo al producto nacional, mientras a la industria le corresponde el 37.7 % en el mismo
año. La concentración industrial y el nuevo papel de las multinacionales van cerrando el camino a los
empresarios nacionales, que se van convirtiendo en dependientes de las grandes plantas.
La resistencia de esos variados y contradictorios sectores sociales, y especialmente frente a la regresión en la
distribución del ingreso, provocan estallidos sociales en 1969, y conducen al intento de concertación social de
1973.
Se procura entonces mejorar la distribución del ingreso, las posibilidades de los empresarios nacionales y la
producción agropecuaria, controlando al mismo tiempo la tasa de inflación que esta siempre presente después de
30 años, y ampliando el rol del estado en el proceso. En 1975 el proceso entra en una profunda crisis, previa
ruptura de las condiciones políticas y económicas para una política de acuerdo social, y da lugar al comienzo de
una nueva etapa.
1.6 Apertura de la economía y desorganización industrial
La crisis hiperinflacionaria y financiera de fines de 1975 y comienzos de 1976 no había dañado, en lo substancial
al sistema productivo. La economía, a pesar de todos los problemas antes descritos, había alcanzado niveles de
crecimiento si no satisfactorios en función de la vieja mitología argentina, al menos aceptables. La industria
había alcanzado un grado importante de modernización tecnológica y de integración. Si bien subsistían los
problemas de eficiencia ya comentados, las políticas de aliento a las exportaciones industriales habían conducido
a que en 1974 fueran equivalentes al 23 % del valor agregado de la industria. La infraestructura, aunque
incompleta, no representaba frenos importantes para el crecimiento industrial o agropecuario. Este último sector,
especialmente el agrícola, estaba tecnológicamente maduro para avanzar decididamente.
NACIONAL ARGENTINO
Existía una gran crisis, pero era, como se dijo, de carácter financiero interno y externo. Había conducido a la
mayor inflación de la historia del país hasta esa época debido a la incapacidad del gobierno de arbitrar
adecuadamente en la lucha por la distribución funcional del ingreso. Era necesario, sin duda, un esfuerzo de
ordenamiento urgente, y para ello, un gobierno con la autoridad necesaria, y al menos con un mínimo de
consenso social.
Pero nada hacía necesario intentar revertir los resultados de 50 años de industrialización, aunque fueran
insatisfactorios, ni desorganizar el estado y el sistema financiero. Era perfectamente posible alentar la mayor
producción agropecuaria y con ello solucionar el problema en el sector externo, y procurar mejorar la eficiencia
de los sectores antes mencionados, de una manera ordenada y no destructiva, mirando adelante y hacia afuera, o
sea hacia las tendencias principales en el resto del mundo, y no hacia adentro y hacia atrás, como si nada hubiera
pasado dentro y fuera del país desde 1914 ó 1930.
Pero eso es lo que se hizo. Inicialmente, se propuso en 1976 incentivar la agricultura con la devaluación, la
eliminación de retenciones, la desaparición de la intervención estatal en la comercializa ción y el asegurarse los
nuevos mercados de los países socialistas. Durante los dos, tres primeros años, se obtuvo un crecimiento de
relativa importancia en la producción y exportación agrícola, lo cual resolvió el problema externo y genero
crecientes reservas.
Se procuró al mismo tiempo, en teoría, convertir en eficiente a la industria, bajando los salarios reales en un 40
% y posteriormente, bajando violentamente la protección arancelaria. Pero no se crearon estímulos a las
exportaciones. En realidad, el cambio en los precios relativos en contra de la industria, y su redimensionamiento
como consecuencia de la competencia externa, pretendían reducir su significación en la economía, sobre todo en
relación a la agricultura.
La reforma financiera, a favor de los grupos tradicionales del sector, surgidos del sector agropecuario, condujo a
la desorganización, y a graves escándalos y quebrantos en el sector. La especulación se convirtió en la única
actividad nominalmente rentable del país.
El manejo financiero contribuyó a que la inflación se mantuviera por encima del 100 %. A favor de la baja de las
importaciones por la recesión industrial provocada y del crecimiento de las exportaciones agrícolas, como así
también de la entrada de importantes capitales «golondrina» atraídos por las altas tasas de interés, se había
acumulado importantes reservas. Estas se utilizaron para atrasar sistemáticamente el tipo de cambio como
elemento antiinflacionario, con lo cual se desalentaron tanto las exportaciones agrícolas cuanto las industriales, y
la crisis se generalizó.
Como resultado, se llegó a un circulo vicioso de endeudamiento industrial imposible de pagar, alta inflación y
tasas de intereses, devaluaciones, y quiebra técnica del sistema financiero en su conjunto.
Esta tremenda crisis, sin visos ciertos de solución, fue provocada innecesariamente debido al acceso al poder
político de grupos sociales con una visión totalmente fuera de época, que reflejaba fielmente la vieja mitología
argentina, del país agrícola e importador rico, a la que nos hemos referido varias veces.
La única perspectiva cierta parecía estar dada por el descubrimiento de importantes yacimientos de petróleo y
gas, cuya exportación permitiría ayudar a pagar la enorme deuda externa, cuadruplicada en el período, a costa de
reforzar la dependencia del país de las exportaciones primarias. Mientras tanto, el lugar que en el antiguo modelo
exportador ocupaba Inglaterra antes de 1930, era ocupado por Rusia, acompañado en menor medida por China y
Cuba.
En el período 1976-80 la economía no creció, ya que la agricultura no pudo compensar la crisis industrial, y el
producto per capita descendió. En resumen, llego a existir un consenso bastante generalizado en que la crisis era
mayor hacia 1980 que en 1976, y que ahora afectaba básicamente al sector real de la economía, aunque incluyera
también al financiero y al sector público.
2. La estructura económica y social argentina hacia 1980
Como resultado de la dotación de recursos del país y del proceso de crecimiento económico que se ha procurado
resumir en el capítulo anterior la sociedad argentina mostraba hacia 1980 una estructura económica y social
determinada. En este capítulo se pretende presentar una breve síntesis de aquellas características que se
consideran más relevantes como encuadre para los temas que se desarrollan mas adelante.
NACIONAL ARGENTINO
2.1. La superficie continental del país es de 2.776.656 Km2, que se distribuía de la siguiente manera:
tierras de cultivo: 303.525 Km2 (11 %)

pastos naturales: 1.388.121 Km2 (50 %)
bosques y áreas de otros recursos naturales: 639.426 km2 (22 %)
tierras no aprovechables: 497.781 Km2 (17 %)
2.2 La población en 1980 era de 27.720.000 habitantes, con las siguientes características:
población urbana: 85.7 %

población rural: 14.3 %
tasa anual de crecimiento demográfico: 1.6 % (1970-80)
tasa de natalidad (1975-80): 21.4 por mil habitantes.
tasa de mortalidad general (1975-80): 8.9 por mil habitantes.
tasa de mortalidad infantil (1975-80): 62.0 por mil nacimientos vivos.
esperanza de vida al nacer: 69.4 años
porcentaje de alfabetización (1980): 97.7 %
Estas características se comparaban bien con las de países más desarrollados.
2.3 El Producto Interno Bruto era en 1980 de 53.637,3 millones de dólares de ese año. La formación bruta de
capital era de 12.770,9 millones de dólares de 1980 (23.8 % del PBI) El PBI per cápita era de 1935 dólares de
1980, en este año.
2.4 El ritmo de crecimiento del PBI, históricamente, era bajo, en comparación con los países de mayor y aún
similar nivel de desarrollo. Esto es particularmente cierto con referencia al período posterior a la segunda guerra
mundial. Entre 1960 y 1980 el PBI creció a un promedio del 3.2 % anual, y el PBI per capita, a 1.7 % anual.
Solamente en períodos cortos, como el de 1968/70 se ha alcanzado una tasa del 5/7 % en el PBI, comparable al
de los países citados, mientras que, por ejemplo, para el período de 1960/75, fue de 3.8 %, y desde 1976, nulo.
Como consecuencias mayores pueden citarse:
La insuficiente capacidad de ahorro - inversión de la economía.
La dificultad relativa para mejorar la distribución del ingreso entre sectores sociales y económicos y entre regio-
nes.
2.5 La composición cualitativa del PBI: no obstante el bajo ritmo de crecimiento, durante el período posterior a
la posguerra y hasta 1975 se habían realizado importantes y profundos cambios en la composición cualitativa de
la economía nacional, especialmente en lo relacionado con la industrialización, la urbanización y los servicios.
Como consecuencia el país ya no era predominantemente agropecuario, sino que los sectores industrial y de
servicios producían fracciones de la composición del PBI, semejantes a las de países más avanzados, habiendo
relegado, en términos relativos, al sector agropecuario (46.0 %, 41 % y 13,0 %, respectivamente, en 1979)
Correlativamente la población ocupada era del 28 %, 59 % y 13 %, respectivamente.
La oferta industrial interna cubría en muy alto grado las necesidades de la demanda y en la mayoría de los
sectores. Con excepción de algunas industrias de base y de bienes de capital, el proceso de sustitución de
importaciones había sido completado.
2.6 El proceso de crecimiento y el dualismo estructural: el proceso de crecimiento y espe cialmente el cambio
cualitativo, no había sido uniforme entre ni dentro de los diferentes sectores y regiones del país, por lo que era
NACIONAL ARGENTINO
visible una situación de dualismo, que, al no corregirse enérgicamente, había tendido a agravarse con el tiempo,
especialmente después de 1976.
2.7 El dualismo en la industria: como consecuencia de la estrategia de desarrollo seguida por el país en la
posguerra, y especialmente en la década del 60 (estrategia de desarrollo desbalanceado), era posible identificar
dos subsectores dentro de la industria:
a) sector moderno: caracterizado por:
la existencia de pocas empresas grandes, con capacidad gerencial, y de generar financiamiento para su
funcionamiento y expansión, en ciertos casos, con dimensión económica aceptable, y, con capacidad, al menos
potencial, para generar tecnología propia.
niveles mejores de productividad y consecuentemente, de salarios, con ritmos aceptables de crecimiento en el
tiempo.
capacidad para acompañar el proceso de crecimiento del país.
localización casi exclusivamente en Capital y Gran Buenos Aires y en menor medida, en el resto del litoral y
Córdoba.
comportamiento monopólico o casi monopólico de este grupo de empresas líderes en los respectivos sectores.
propiedad extranjera o de consorcios internacionales de la mayoría de las empresas, generando una situación de
dependencia de decisiones externas en materia de inversión, y en el no desarrollo de tecnología nacional y el
consecuente uso de la importada, con su alto costo en términos de royalties, regalías, etc. Igualmente, ello
parecía crear, en ciertos casos, restricciones y dificultades para la exportación.
proceso de concentración creciente.
b) sector tradicional: caracterizado por:
la existencia de numerosas empresas pequeñas (muchas de ellas, simples talleres), sin capacidad gerencial ni de
financiamiento, en la mayoría de los casos, fuera de dimensión económica, y con graves dificultades para su
expansión, cuando no para sobrevivir.
niveles bajos de tecnología utilizada y de productividad y consecuentemente, salarios más bajos, que tendían a
atrasarse en relación a los de las grandes industrias.
incapacidad para funcionar adecuadamente en una economía ordenada y para acompañar un proceso de
crecimiento nacional a las tasas requeridas.
localización distribuida en todo el país, siendo la única industria existente en la mayor parte de los centros
urbanos del interior del país.
comportamiento marginal en los respectivos mercados; en ciertos sectores dependencia muy fuerte de las
decisiones de las empresas mayores, que lideran los sectores a los que proveen (p. e. industria automotriz)
propiedad nacional, con tendencia en algunos períodos a pasar a propiedad extranjera como alternativa a la
desaparición, en el caso de empresas económicamente sanas, pero con dificultades financieras, y en general, mal
dirigidas. La desorganización y el endeudamiento de este sector, se acentuó mucho en los últimos años del
período, aumentando también el número de quiebras.
2.8 Indicadores de producción de un conjunto seleccionado de ramas industriales, a fines de la década de
1970.
Producto Unidad 1977 1978 1979
Petróleo m de m3. 24.994,3 26.251,1 27.435.3

Gas natural M de m3 11.663 11.504 12.805
Naftas m de m3. 5.696,0 6.029,8 6.387,5
Diesel m de m3. 900,2 954,4 994,0
NACIONAL ARGENTINO
Gasoil m de m3 6.639,3 6.526,0 6.819.7

Fuel oil m de m3 9.258,5 9.026,6 9.272,3
Energía eléctrica M kWh 27.259,3 28.911,8 33.061,7
Carbón mineral m Tn 533,3 435,8 718,2
Acido Sulfúrico m Tn 231,8 234,4 263,5
Cemento Port. M Tn 5.893,0 6.123,2 6.998,4
Hierro básico m Tn 1.385,0 1.819,2 1.942,2
Acero bruto m Tn 2.673,7 2.787,7 3.192.9
Acero rollos m Tn 2.794,1 2.562,5 2.955,6
Extr. Quebracho m Tn 104,8 97,2 96,3
Vino m Hl 22.800,0 19.400,0 24.780,0
Azúcar m Tn 1.661,9 1.291,5 1.310,5
Refrigeradores unidades 198.000 128.000 209.000
TVs unidades 330.000 350.000 390.000
Automotores unidades 235.356 179.160 252.882
Tractores unidades 25.845 5.939 10.610
Pasta celulosa m Tn 320,8 325,0 412,1
Papel y cartón m Tn 810.3 756.3 704.2
Estimado
2.9 El dualismo en el sector agropecuario:
a) la pampa húmeda: presentaba las siguientes características:

unidades de dimensiones económicas aceptables o superiores a las convenientes,
aunque con tendencia a una exagerada subdivisión.
recuperación de los niveles mejores alcanzados por el país, similares a los de ante guerra,
en materia de extensión, rendimiento, etc., tendencia a una mejora sostenida aunque
lenta, por acción del INTA, principalmente.
incorporación de mejoras tecnológicas y de gestión, aunque a un ritmo inferior al posible.
En particular la gestión económica y financiera estaba lejos de los niveles deseables de
racionalidad en las decisiones.
recuperación de los niveles de precios, en ciertos casos, y precios excesivos en otros, sin
que ello se traduzca establemente en aumentos correlativos de producción o rendimien-
tos.
economías externas crecientes por beneficios de la infraestructura económica y social,
especialmente en los últimos años del período.
NACIONAL ARGENTINO
agresividad del sector frente a los demás que componen la economía nacional por
considerarse injustamente postergado, lo que no resultaba avalado por la información
objetiva disponible.
grado no adecuado de estabilidad en la oferta del sector, con ciclos violentos,
especialmente en ganadería, que, además, generaban grandes transferencias de
ingresos.
b) el resto del país, especialmente el Norte y el Oeste:
minifundio, sin que existieran planes en ejecución para la reconversión.
la mayoría de los cultivos, en crisis estructurales, por problemas de precios, calidades,
sobreproducciones no exportables, etc.
bajo nivel de ingreso.
bajo nivel de gestión.
pocos beneficios de la infraestructura.
sectores que “expulsan” población.
2.10 Indices de producción para los productos agrícolas más importantes, y las existencias de ganado de las
principales especies
Producto / Existencias Unidades 1977/8

1978/9
Trigo m. Tn 5.300 8.100

Maíz “ 9.700 8.700
Sorgo “ 7.200 6.200
Soja “ 2.500 3.700
Girasol “ 1.600 1.430
Lino “ 810 600
Arroz “ 310 312
Cana azúcar “ 13.600 14.100
Uvas (total) “ 2.800 3.500
Algodón bruto “ 714 570
Tabaco “ 63 70
Te “ 103 125
Naranjas “ 670 685
Manzanas “ 810 972
Peras “ 150 160
Lana “ 175 155
Carne vacuna * “ 3.193 3.092
NACIONAL ARGENTINO
Vacunos ** m. de cabezas 61.052

Ovinos ** “ 35.012
Porcinos ** “ 3.552
Caballos ** “ 3.073
* anuales 1977 y 1978 ** al 30/06/1977

2.11 La ocupación
Como consecuencia de la situación de dualismo y de crecimiento no balanceado, los sectores y subsectores que
más habían crecido en el pasado reciente eran aquellos que usan poca mano de obra y que están localizados en el
litoral del país.
Como consecuencia de la situación de crisis en sectores y regiones del país, hay en los mismos, en los últimos
años, desocupación estructural, lo que se reflejaba, en promedios, en el país como en todo.
Aún en el litoral, se verificaban dificultades para la absorción de mano de obra no calificada y para personas de
más de 40 años, no demandadas por la industria dinámica.
Se apreciaba que el desarrollo de industrias con alto insumo de mano de obra, especialmente de producción de
bienes de capital, y algunos de los de base y su localización en ciertas regiones del interior del país, podrían
tender a solucionar, al menos parcialmente, este problema.
La fuerza laboral incluía al 64 % de la población en edad activa.
2.12 La distribución del ingreso
Después del “pico” 1948/9, producto de una estrategia distribucionista, había mostrado una tendencia
fuertemente regresiva entre extremos, con períodos intermedios, breves, de recuperación parcial y/o de
mantenimiento de niveles. Las devaluaciones, los ciclos ganaderos, el proceso de desarrollo no balanceado, el
proceso inflacionario, en general explicaban la situación: en particular, el proceso inflacionario juega como un
gigantesco mecanismo de “engaño social”. Las políticas seguidas después de 1976 agravaron las tendencias.
Dadas las necesidades de capitalización del país, no era fácil esperar una corrección rápida de esta situación,
dada la menor propensión al ahorro de los sectores de ingresos fijos.
Además, existían grandes diferencias en los niveles de ingreso, entre sectores y regiones, como consecuencia de
la situación de dualismo comentada; las diferencias tenderían a acentuarse.
La distribución del ingreso en 1970 era la siguiente: 20 % más bajo: 4.4 % del ingreso; d o. quintil: 9.7 %, 3er.
quintil: 14.1 %, 4to. quintil: 21,5 %; 20 % más alto: 50,3 %; 10 % más alto: 35.2 %. Esta distribución era similar
a la de Francia en el mismo año.
La distribución del ingreso era muy poco satisfactoria y no correspondía al nivel de desarrollo del país; esta
situación de injusticia creciente, de no participación por los trabajadores en los frutos del progreso económico
del país, era fuente de tensiones sociales y regionales cada vez más graves.
2.13 El sector público
Contribuía con un porcentaje muy importante al producto nacional. El valor agregado del sector era equivalente
en 1980 al 15.4 % del PBI; la demanda final, al 21.6 % del PBI, las transferencias de la seguridad social, el 7.3
%, y otras transferencias, el 3.3 % del PBI, lo cual daría un total agregado del 32.8 %.
Desde mediados de la década de la década del 60 había aumentado significativamente su capacidad de inversión
y en términos cualitativos, había mejorado la capacidad de selección y ejecución de proyectos.
Ello había permitido recuperar parte del atraso en la infraestructura económica y en algunos sectores, como
energía, seguir las necesidades de evolución de la demanda y contar con reservas adecuadas.
NACIONAL ARGENTINO
En cambio, existía un fuerte déficit en la infraestructura social - educación, vivienda, salud - postergada
permanentemente en las prioridades de inversión. Se había mejorado la gestión y la eficiencia de la mayoría de
las empresas de propiedad del estado, en particular las relacionadas con los servicios y la energía, pero se había
deteriorado su rentabilidad con las privatizaciones periféricas y los contratos con empresas privadas.
Existían más de 400 empresas en las que el estado tenía participación en su propiedad y que no controlaba de
ningún modo efectivo. Ello dificultaba, además, no solo la posibilidad de encarar cualquier plan de reconversión
industrial, sino del uso del sector como herramienta de política económica y social.
La reactivación del proceso inflacionario, las devaluaciones, la supresión del Ministerio de Economía en 1971-
72, y la política seguida después de 1976 habían conducido a un creciente deterioro en el funcionamiento del
sector público central, y en el grado de control por parte de este, del conjunto del sector público en materia de
salarios, organización y regulaciones.
2.14 El sector externo
Como consecuencia de la sustitución de importaciones y del crecimiento de las exportaciones, y del bajo
crecimiento de las importaciones remanentes, correlativo del bajo grado de crecimiento, en los últimos años, el
sector externo había dejado de presentarse como la principal restricción existente de tipo estructural. Las crisis
de 1975 y 1980 fueron consecuencia de problemas de manejo de la política económica y financiera. El manejo
del sector en el último período había llevado a un gran aumento de la deuda externa, que se estimaba en 27 mil
millones de dólares en 1981, con un serio deterioro de las condiciones de pago.
En 1980 las exportaciones fueron de alrededor de 10 mil millones de dólares, y las importaciones, de 8 mil
millones de dólares. En los últimos años había mejorado el grado de apertura de la economía sustancialmente. En
1978 las exportaciones de bienes manufacturados fueron de 1,67 mil millones dólares.
En general, el sector presentaba serias debilidades para acompañar un proceso de crecimiento rápido:
continuaba dependiendo en grado exagerado del sector agropecuario, aunque hay un cierto crecimiento de las
exportaciones no tradicionales, que tiende a efectuarse bajo formas que incluyen mayor valor agregado.
existía un mejor marco financiero y de servicios para la exportación, pero el país no tenía un instrumento
operativo apto para encarar una decidida expansión de las exportaciones (Ente Nacional de Comercio Exterior)
a pesar de mejorar en los últimos años, no se aprovechaba en toda su extensión las posibilidades de crédito de los
organismos financieros internacionales, a veces por el choque con algunas exigencias que se percibían como
contrarias al interés nacional y, en parte, las mas de las veces, por falta de proyectos y de continuidad y
capacidad negociadora, frente a los mismos.
no existía un volumen significativo de inversión externa nueva y en sectores convenientes para el país. La
mayoría de las que se verificaban eran para ampliaciones de empresas extranjeras, y en muchos casos, para la
adquisición de empresas nacionales en dificultades, y en el sector de energía. Las condiciones de los mercados
internacionales no favorecían mejores perspectivas, a plazo visible.
la dependencia tecnológica, el pago de dividendos y los intereses y amortizaciones de la deuda externa, en su
mayor parte a corto plazo, disminuían en forma importante, la capacidad de importar del país.
2.15 Los niveles de eficiencia industrial
Como consecuencia de la alta protección a la industria, del atraso tecnológico, del déficit de capitalización y del
déficit gerencial, en general la industria nacional trabajaba fuera de los niveles de eficiencia promedio, existentes
en el mercado internacional.
Ello planteaba una situación crítica, por una parte, respecto de las posibilidades de diversificar la composición de
las exportaciones, y por otro, respecto de los niveles de ocupación, que habían sido afectados gravemente, al
pretenderse un cambio drástico en ese aspecto.
Parecía necesario procurar la mejora de niveles de eficiencia prioritariamente en aquellos sectores con mejores
posibilidades de exportar, procurando compensar los efectos negativos sobre éstos, de los bajos niveles de
eficiencia del resto de los sectores.
NACIONAL ARGENTINO
2.16 La educación
Los niveles de alfabetización, en general, estaban cerca de lo satisfactorio, aunque ciertas regiones están lejos del
promedio del país; eran altos, en cambio, la deserción y el abandono escolar, antes de haberse completado el
mínimo de instrucción aceptable, lo que se vincula con la situación socio económica de los sectores de ingresos
fijos.
Estaba pendiente de reestructuración el paso entre la enseñanza primaria y la media, tendiendo a un sistema más
moderno, que dé la base para la expansión del ciclo básico obligatorio, en el futuro; sin embargo, los conflictos
en el sector y la falta de una dirección clara del proceso, lo habían paralizado, prácticamente.
Los niveles medio y superior habían tenido un gran crecimiento cuantitativo a comienzos de los años 70, pero
registraban en lo cualitativo, desvíos muy importantes entre las especialidades elegidas y brindadas y las
necesidades del país, con su secuela de frustraciones, ineficiencia del sistema y éxodo, en ciertos sectores.
La infraestructura educacional está envejecida y es notoriamente insuficiente. Los porcentajes de enrolamiento
respecto del grupo de edad correspondiente eran los siguientes: educación primaria: 110 % en 1978 (refleja la
educación de adultos), secundaria: 41 % (1978), superior: 29 % (1977)
2.17 La vivienda
Registraba quizás el déficit más impresionante del país, superior a 1 millón de viviendas, en parte agravado por
las migraciones internas. No existen mecanismos financieros ni operativos aptos para encarar una solución, a la
escala necesaria. La industria de la construcción había mejorado su productividad, pero dirige su actividad hacia
la construcción de vivienda para sectores de ingresos medio-altos y altos, y a las obras públicas.
Los planes encarados por el estado han sido cuantitativamente insuficientes y orientados, en general, a la
erradicación de los sectores marginales, casi exclusivamente (erradicación de villas de emergencia)
2.18 La salud pública
El país poseía a nivel profesional recursos humanos suficientes, existiendo fuerte déficit a nivel técnico, profe-
sional y auxiliar (1 médico cada 530 habitantes) Se registraba un enorme atraso en materia de organización,
financiamiento e infraestructura del sector, no obstante algunos esfuerzos dirigidos hacia la planificación en las
ultimas décadas. La situación sanitaria era, no obstante, buena, persistiendo endemias en ciertas regiones.
Existirían problemas de nutrición en ciertos sectores y áreas, y de recrudecimiento de ciertas enfermedades
sociales, quizá por haberse desarrollado resistencia biológica a los medicamentos utilizados. El consumo diario
promedio es de 3347 calorías (1977), el 126 % del requerido, lo real refleja la disponibilidad de alimento del
país.
2.19 El comercio
No obstante ciertas medidas de promoción de la modernización, muestra todavía una estructura profusa, costosa,
y un funcionamiento muy poco racional de los mercados, en particular de los relacionados con el abastecimiento
de la población.
La multitud de pequeños establecimientos, fuera de dimensión económica, implica un bajo nivel de racionalidad
en las decisiones. Es sin embargo, fuente muy importante de ocupación por lo que el sobredimensionamiento del
sector, imponía cautela en este sentido respecto de su corrección.
2.20 El sistema financiero y bancario
Mostraba una estructura profusa y compleja, relativamente moderna en sus medios, pero inadecuadamente
coordinada y manejada en función de los intereses sociales y nacionales. En los últimos años había sufrido una
expansión interna y externa sin adecuados controles, lo cual condujo en 1980 a quiebras y liquidaciones. A
consecuencia de ello, y de otros problemas, la solvencia técnica del sistema era dudosa.
NACIONAL ARGENTINO
2.21 La minería y los recursos naturales
La minería, especialmente la metalífera, se caracterizaba por su bajo grado de desarrollo, existiendo algunos
grandes proyectos en ese sentido.
En general, el grado de conocimiento y evaluación técnica de la disponibilidad de recursos naturales
especialmente minerales en el país era pobre y no existía una organización adecuada, responsable de ello. Se
estaban desarrollando esfuerzos en algunos sectores, caracterizados por su dispersión y desconexión orgánica.
Este desconocimiento concreto afectaba claramente la posibilidad de establecer con precisión horizontes para el
desarrollo del sector en el país y en particular, de la mayoría de las regiones del interior.
Por el contrario las exportaciones de recursos energéticos (petróleo, gas, uranio, carbón) habían aumentado
considerablemente, al igual que las reservas, en la última década. Se había comenzado a exportar gas y carbón y
se esperaba comenzar próximamente con uranio y posiblemente, a mediano plazo, petróleo.
2.22 El contexto socio-político
El funcionamiento del sistema económico-social del país, en el sentimiento general, dejaba mucho que desear,
entre otras, por las siguientes razones:
la persistencia casi mitológica de ideas del pasado respecto de la riqueza y el destino de grandeza del país y la
atribución alternativa a diferentes grupos y sectores de la responsabilidad por la frustración esas expectativas.
la falta de definición de objetivos nacionales claros, compartidos por la población, como resultado de un proceso
amplio y abierto de participación social en las decisiones.
el bajo nivel de la racionalidad en las decisiones públicas y privadas, causa y efecto de la continuada
inestabilidad política y social.
la falta de un estado que sea fuerte sobre la base legítima de un amplio consenso, y que pueda trazar objetivos y
planes por lo menos a mediano plazo, auténticamente representativos de los anhelos y expectativas de la
comunidad, y encarar su ejecución disponiendo de la capacidad de resistir presiones de los sectores internos y
externos afectados negativamente por el proceso de cambio, tanto por su propia autoridad social y moral, como
por la posibilidad de movilizar en su apoyo a las mayorías nacionales que lo sustenten.
la inexistencia de mecanismos de participación y representación social medianamente satisfactoria.
la inexistencia de un aparato de información que haga posible el conocimiento por la población de los objetivos
y políticas nacionales, de sus consecuencias y beneficios, y por lo tanto, de una adecuada motivación de la
comunidad.
la situación y la actitud conflictiva y agresiva de regiones y sectores de la población, hacia otras regiones y
sectores que dificulta y es consecuencia, a la vez, de la falta de bases de acuerdo nacional, en lo económico,
social y político.
la reiteración de experiencias truncas, que al no finalizar su ciclo, impiden un juicio claro a los grandes sectores,
acerca de su grado de éxito o fracaso, de sus motivos, y de las consecuencias de las políticas seguidas.
la recurrencia a las “soluciones” autoritarias como modo de eludir el conflicto y la negociación para el logro del
consenso, ante las recurrentes crisis económicas y políticas, a pesar de los fracasos de experiencias similares
anteriores.
2.23 La visualización global del sistema económico-social nacional
A manera de resumen global, digamos que la visión, crecientemente insatisfactoria, de la mayor parte de la
población sobre la estructura y el funcionamiento del sistema económico y social nacional, podría sintetizarse,
bien que expresada en términos técnicos, como se intenta hacerlo en los párrafos siguientes.
Entre 1960 y 1975 la economía se modernizó, y la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno, mejoró
gradualmente, hasta igualar y superar levemente las del quinquenio 1945/49. No obstante el ritmo de crecimiento
continuaba siendo insatisfactorio, tanto frente a las expectativas propias de los sectores mayoritarios del país,
cuanto frente a las tasas de los países centrales con los que tenemos fuertes vinculaciones y condicionamientos, y
con algunos vecinos, como Brasil. Como consecuencia, en 1976, se pretendió una vez más al mismo tiempo
NACIONAL ARGENTINO
solucionar la crisis y crear condiciones para un crecimiento más rápido, con resultados desastrosos, como se co-
mentó mas arriba. Esta nueva etapa se convierte así en una más en el ya clásico modelo de «stop and go», con
que ha funcionado la economía argentina de posguerra, con el agravante de que luego del período relativamente
entre 1963 y 1974, la amplitud de los ciclos tiende a acortarse cada vez más.
Como consecuencia de ello, en el plano externo, la posición relativa desmejora continua y persistentemente. En
el plano interno la economía no genera suficiente demanda de empleo, agravado esto último por la concentración
del proceso de crecimiento en sectores dinámicos que utilizan tecnología con alta intensidad de capital, en
general de propiedad extranjera o multinacional. Tampoco genera recursos suficientes para la atención de las
demandas prioritarias de carácter social, fundamentalmente a través del sector público.
En todo este cuadro, el proceso inflacionario, que se mantenía en niveles superiores al 100 % anual desde 1975,
solo contenido forzadamente, a alto costo económico y/o social, por breves períodos, sin pretender ignorar aquí
todos los demás aspectos estructurales causantes del mismo, aparece como la explicitación de la lucha entre los
diversos sectores sociales por la distribución del ingreso; a través del engaño que implican los aumentos
nominales de salarios, con su secuela del inmediato aumento de los precios y de la menor demanda de
ocupación, se había generado en la economía argentina un proceso de capitalización forzado, diluyendo en el
tiempo los pasivos generados por el endeudamiento, a favor del proceso; cuanto mayor acceso al crédito
institucional, y cuanto más negativas eran las tasas reales de intereses, mayor es la translación de recursos hacia
las empresas; esta forma particular de “autofinanciamiento” había hecho posible la expansión del sector
industrial nacional, incluyendo, en condiciones especialmente favorables, a las empresas extranjeras, cuyo aporte
neto de capital propio, por otra parte rápidamente recuperado, es en general mínimo; las eventuales
consecuencias, en términos de crecimiento de la dependencia económica y tecnológica no necesitan ser
desarrolladas aquí. Cuando a partir de 1976 existieron tasas reales positivas muy altas, ello condujo a la
especulación financiera, y paralizó la inversión productiva.
En otro orden de consecuencias, como saldo de este proceso, desde comienzos de la década del 50, se había
venido verificando una tendencia persistente a una redistribución del ingreso nacional, de signo regresivo en
relación a los sectores de ingresos fijos; la estimación basada en datos oficiales, señalaría un deterioro, desde el
50 % de participación en el ingreso nacional de 1955, a aproximadamente el 33 % en 1972, y menos aún
después de 1976. Estas estimaciones se discuten desde algunos sectores, sosteniendo, por ejemplo que la clasifi-
cación entre trabajadores independientes y en relación de dependencia, correspondiente al período base, estaría
fuertemente alterada, lo que haría que muchos trabajadores computados antes como dependientes, perciban
ingresos como independientes. La argumentación tiene trascendencia, sobre todo en términos de estructura y
comportamientos sociales, ya que una comparación preliminar mostraría una mayor proporción de trabajadores
independientes, frente a otras economías, aún más desarrolladas.
Más allá de las discrepancias en cuanto a los valores, aún las posiciones menos dispuestas a admitir el fenómeno
aceptan que ha habido redistribución regresiva. También se admite, generalizadamente, que ello es inadmisible
socialmente e incompatible con un proceso de desarrollo industrial como el que se ha verificado en Argentina a
partir de la posguerra, hasta alcanzar niveles importantes en lo cuantitativo y cualitativo.
Desde otro punto de vista podría alegarse que, en alguna medida, también el endeudamiento en la compra de
viviendas, artículos del hogar, y en alguna medida, automóviles, puede haber favorecido a los sectores de
ingresos fijos. Basta ver rápidamente la distribución del gasto en el presupuesto de una familia tipo, para
asignarle a esta posibilidad su significación real; en el caso particular de la vivienda, el déficit nacional en la
materia, constituye una respuesta dramática y contundente.
El estado, aún cuando perjudicado en parte por el deterioro en el aspecto impositivo, ha tenido también su parte,
transfiriendo durante la mayor parte del período el peso del proceso inflacionario sobre las clases pasivas y sobre
las remuneraciones de su propio personal, especialmente sectores como los docentes, sanidad, etc. Además, y
fundamentalmente, a favor de la base ilegítima del poder político ejercido por gobiernos militares y electos
mediante el fraude durante 32 de los 51 años entre 1930 y 1980, discriminó en la asignación de recursos en las
inversiones y en los servicios, en contra de los sectores sociales y del interior, volcando el peso en la
infraestructura económica y en algunas industrias básicas, contribuyendo así a generar economías externas para
la industria y en menor medida, para el agro de la pampa húmeda, y a beneficiar a sectores de ingresos medios y
altos (autopistas y rutas, inversiones en grandes centros urbanos, etc.), aún cuando en la década del 70 se
mejoraron las prestaciones de la seguridad social.
En definitiva el conflicto central entre crecimiento y distribución del ingreso, que persistía y aún se agravaba,
reflejaba la falta de un consenso nacional mínimo entre sectores y regiones, que permita aprovechar mejor los
recursos naturales y humanos indudablemente ricos del país, a través de una explotación racional de la agricultu-
NACIONAL ARGENTINO
ra y de la industria, utilizando la ya larga e importante experiencia del país en ambos campos, y de un estado que
cumpla estable y eficazmente su función de orientación y arbitraje sociales.
3. Las políticas económicas y sociales y el rol del estado. La evolución histórica en sus principales
etapas
3.1 Desde el final de la Colonia, hasta 1880
La intervención del estado en la economía de lo que devendría en la actual República Argentina, muestra sus
primeros perfiles hacia fines del siglo XVIII, con la creación del Consulado, confiado a la dirección de Manuel
Belgrano, enviado especialmente desde España por el rey, y se continúa, de algún modo, en la famosa
“representación de los hacendados”, debida a Mariano Moreno.
En la historia, las casualidades no existen; no es casual en efecto, la aparición de estos nombres, que a partir de
mayo de 1810 cobrarían relevancia en el proceso histórico argentino, junto a muchos otros; no es casual tampoco
la creación de instituciones destinadas a regular la contradicción de intereses entre la burguesía comercial
porteña y la ganadera rural vecina, por una parte, y el monopolio español, por otra; el documento de Moreno es
bien claro en cuanto a sus propósitos.
Tampoco es casual que, como antecedentes y en la base del proceso que hace crisis el 25 de mayo aparezcan
conflictos, entonces ya insolubles, de intereses económicos y comerciales contrapuestos, que servirán por otra
parte de elemento unificador y consolidador del sentimiento nacional en formación, y de contexto,, para la
discusión de los fueros y poderes de la metrópolis imperial.
Producido el 25 de mayo, inevitablemente el centro de la atención se desplaza hacia las guerras de la
independencia, que ocuparan, en el territorio patrio y fuera de él, los siguientes quince años, y hacia la
consolidación política y militar de] orden interior, y aún de las fronteras.
Sólo después de 1830, y hasta 1852, es decir, en el período de Rosas, existe una “tregua” relativamente amplia
en las luchas interiores, que es aprovechada debidamente por los intereses ligados a la ganadería y al comercio
porteño; es la época del saladero.
Caído Rosas, la ideología liberal en lo político y económico se expresa por boca de Alberdi y otros autores, y se
vuelca en la letra y en el espíritu de la Constitución de 1853 y su modificación de 1860, construida sobre el calco
de la Constitución Norteamericana.
La verdadera consolidación de la unificación nacional se verá todavía, sin embargo, demorada, por la separación
entre Buenos Aires, y la Confederación primero, por los últimos montoneros y sublevaciones provinciales más
tarde. Luego la ominosa guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay, terminará de delimitar las fronteras
externas, mientras que la conquista del desierto por Julio A. Roca consolidará las fronteras externas e interna por
el sudoeste y hará posible la incorporación a la producción de vastas regiones antes inhóspitas por la presencia
eventual de los indios, entre ellas la mayor parte de la pampa húmeda. Finalmente, con la solución de la cuestión
capital, mediante la federalización de la ciudad de Buenos Aires, luego de la derrota del sublevado gobernador de
la provincia de Buenos Aires, Carlos Tejedor, en 1880, y la fundación de La Plata, como capital de la provincia,
en 1882, la Argentina estará lista para “dar el salto”, y buscar su reinserción en la economía mundial.
De todas maneras, y en la medida posible, ya entre 1853 y 1880, el estado, en cumplimiento del mandato
constitucional de “promover el bienestar general” había construido ferrocarriles y otorgado concesiones
dispendiosas a capitales privados y nacionales para la construcción de otros, y había dado comienzo también a la
construcción de telégrafos y otros servicios públicos y comenzado la inmigración.
3.2 El proyecto de la generación del 80
En el plano económico, social y cultural, la llamada generación del 80 plasmará el equivalente a lo que había
pretendido la “organización nacional” de 1853, en el plano político e institucional.
En esa época, el desarrollo industrial del capitalismo en los países centrales había creado una serie de
condiciones que serían esencialmente favorables para’ la Argentina: la necesidad de alimentos, producidos en
Europa en medida insuficiente; la disponibilidad de capitales para ser invertidos en el exterior, y la
NACIONAL ARGENTINO
disponibilidad de mano de obra excedente, expulsada por la crisis agraria, dispuesta a buscar el camino para su
ascenso social en otras tierras, en un “país joven”, lleno de promesas y de futuro.
Dadas las condiciones externas,, hacía falta, sin embargo, la visión y las decisiones internas; de ello se encargaría
la generación del 80.
Completada la “conquista del desierto”, fomentó la inmigración, con lo que la población se incremento
rápidamente y se dio origen a la formación de una clase media ascendente, de origen europeo, que, en su mayor
parte, asumió las tareas urbanas, fundamentales como apoyo para las agropecuarias, que dadas las modalidades
extensivas de la explotación, requerían poca mano de obra y capitales: como excepción, se formaron algunas
colonias de inmigrantes, en fracciones más reducidas, en Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos.
La construcción de la infraestructura de. puertos y ferrocarriles, necesaria para la exportación de lanas primero,
luego granos y más tarde carne, quedó a cargo del capital europeo, sobre todo inglés, bien predispuesto a hacerlo
ya que de esa manera obtenía prácticamente el control sobre los sectores básicos de la economía argentina.
En este marco, surge al mismo tiempo una nueva clase dominante: la de los terratenientes, verdadera oligarquía
nativa, que hará de la posesión de la tierra la base de un poder económico y político, que le permitirá obtener y
conservar al gobierno en sus manos durante la mayor parte del período y el poder real durante la totalidad del
mismo.
Además, será el más estrecho y fiel aliado de los intereses extranjeros encargados de la exportación de la
producción, de su transporte y, en gran medida, de su financiamiento.
La generación del 80 debió asumir como parte fundamental de su rol en el proyecto al que ella misma dio vida,
la enorme tarea de crear un estado moderno, de concepción profundamente liberal, que tomara a su cargo el
fomento de la educación y de todos los demás aspectos necesarios, especialmente en el plano de los servicios
sociales.
Como dicen Roulet y Sabato 1 se verificó entre todos los aspectos comentados, una verdadera causación circular:
el proyecto hacía necesaria la existencia de un estado liberal moderno, en manos de la oligarquía dominante; el
estado a su vez, contribuirá a crear las condiciones para el desarrollo del modelo y para la expansión y
consolidación de los grupos en los que se basaba.
Sin embargo, la política practicada por este grupo no fue del todo excluyente: necesitaba de una clase media
urbana, que se forma con inmigrantes que vieron la posibilidad y obtuvieron una mejora en su posición
económica y social muy superior a la que hubieran podido lograr en sus países de origen. Si bien cerca de un
tercio de los inmigrantes regresaron después de un cierto número de años, dejaron hijos, comercio y pequeñas
industrias, mientras eran relevados por nuevos grupos que llegaban a las playas del Plata.
El resultado de todo esto fue un vertiginoso crecimiento demográfico y económico, que hizo ingresar a un país
casi desconocido en 1870, al círculo privilegiado de los diez países de mayor ingreso per cápita en el mundo, en
la década previa a la crisis de 1929/30; a pesar de que el país adquirió en el período muchos de los rasgos y
actitudes propias de los nuevos ricos, no es menos cierto que la “explosión” en el campo económico fue
acompañada de una similar en el campo educativo y cultural.
De tal modo, en este período se fue construyendo una red de ideas e intereses, ampliamente extendida, que si
bien mostraba en su cúpula a la oligarquía dirigente, había integrado también al sistema a las clases medias
ascendentes, que aspiraban a incorporarse a aquella 2 y que visualizaban la posibilidad de que ello sucediera; la
trama social así creada prolongaría su impronta mucho tiempo después de extinguidas las condiciones en que
nació y alcanzó su apogeo, cuando el país, a comienzos de siglo, con la población estrictamente suficiente para
ocupar toda la feraz tierra de la pampa húmeda, tenía saldos exportables de gran valor, lo que le permitía
importar toda clase de bienes de uso y consumo de primera calidad; es el país de las vacas y del trigo, que pasó y
no podría ya volver, por mucho que lo añoren los que sigan pensando que al país “lo arruinaron los malos
gobiernos”, con lo cual quieren decir los de origen nacional y popular.
3.3 El irigoyenismo: las clases medias al poder
Las clases medias de formación reciente no fueron meros espectadores del proceso anteriormente descrito.
Desde sus inicios, y especialmente luego de 1890, pugnaron por consolidar y ampliar su parte en el “milagro
argentino”.
NACIONAL ARGENTINO
La falta de democracia interna lo impidió durante 25 años más, a pesar de algunos intentos revolucionarios,
mediante el voto restringido; sin embargo ya en 1905 la jurisdicción electoral de la Boca había consagrado, con
Alfredo Palacios, al primer diputado socialista en América.
Años más tarde, lo insostenible de la situación llevaría al presidente Roque Sáenz Peña a promulgar la ley
electoral que se conoce con su nombre; fruto de ella, en 1916, la Unión Cívica Radical, bajo la conducción de
Hipólito Irigoyen accede al poder, y con ella, lo hace la clase media.
A nuestro criterio, que coincide con el de Cardoso 3 y también con el de Roulet y Sábato, 4 el ascenso de la clase
media al poder no implicó ningún proyecto de cambio profundo en las instituciones ni en el ordenamiento
económico social, sino que perseguía, fundamentalmente, la participación en el poder político, mediante la
posesión del aparato estatal, y con ello, una mejora en las condiciones de acceso a la participación en el producto
social.
Lo anterior surge con claridad si se recuerda que durante su campana electoral Irigoyen repetía: “mi programa es
la Constitucion”, con lo cual quería decir que aún faltaba instrumentar en los hechos la república democrática
consagrada en el texto de 1853, tarea fundacional que la historia le reservaba, mientras que se mantenía vigente
el programa economico que la misma constitucion había establecido, y que la generación del 80 había
implementado en plenitud.
Sin embargo, aún sin pretender cambiar las instituciones básicas, el irigoyenismo dará cierto impulso a la
explotación del petróleo y de los ferrocarriles por el estado, y adoptará una actitud más dura, traducida
simplemente en neutralidad, frente a los monopolios extranjeros.
A pesar de que todo ello pareciera indicar una tendencia hacia la ampliación del rol del estado, la realidad es que
no existió ninguna estrategia definida ni coherente en tal sentido y que el peso relativo de los gastos públicos,
por el contrario, tendió a disminuir.
En descargo de este período hay que decir que nunca la UCR obtuvo el poder político total, ya que no tuvo
mayoría en el Senado, y heredó una justicia adversa, y que el “éxito” del modelo del 80, en las etapas anteriores,
y el consiguiente consenso relativo con que contaba en importantes capas de la población, hacía difícil la tarea de
quien propusiera un camino profundamente diferente; de ello derivó, a su vez, que el poder real estuvo muy lejos
de estar en sus manos.
El segundo gobierno de Irigoyen fue derribado por un golpe militar el 6 de setiembre de 1930, víctima de su
insuficiencia y sus contradicciones, y del pánico que generó la crisis del 1929/30, la que debería necesariamente
haber conducido al radicalismo a una reorientación del proceso de desarrollo del país. La ocupación económica
de la pampa húmeda se había completado en 1928, y con ella, había finalizado también la inversión en la
expansión de la red ferroviaria que la servía. Las bases de la expansión de la economía argentina durante los
últimos 50 o 60 años se habían agotado. La crisis no hacia sino imponer dramatismo y urgencia a la necesidad de
cambiar de rumbo, que no se comprendió.
Algunos historiadores sostienen que jugó un rol importante en estos acontecimientos, el papel ascendente de los
intereses petroleros norteamericanos, que disputaban ya el predominio frente a los tradicionales, basados en los
ferrocarriles, y otras empresas inglesas.
3.4 La restauración oligárquica
La democratización del gobierno, representada por el acceso radical al poder político, no había modificado en lo
más mínimo las bases del poder económico, que seguía en manos de la oligarquía, cuya base principal era el
sector agropecuario, y también el financiero.
Ante la crisis, y el peligro que ella misma tanto como sus previsibles consecuencias futuras representaba para sus
intereses, la oligarquía sentirá como imprescindible para su defensa, el manejo directo del aparato estatal; una
vez obtenido éste, por la vía del golpe del 6 de septiembre, lo utilizara con sentido pragmático, sin inhibiciones
ideológicas, y es menester reconocer que con gran eficacia y eficiencia para el logro de sus propósitos.
Realizadas el 5 de abril de 1931 las elecciones en la provincia de Buenos Aires, el triunfo del radicalismo
mostrará la persistencia del apoyo electoral al partido derrocado; el gobierno no se arredra: anulará las elecciones
y de allí en más montará los mecanismos que le permitirán retener el poder mediante el “fraude patriótico”;
durante toda la “década infame” los mecanismos políticos y electorales se convertirán en formal. Los intentos
del radicalismo por derribar al gobierno sea mediante la abstención revolucionaria, o el intento d golpes,
fracasarán irremisiblemente.
NACIONAL ARGENTINO
Como dijimos antes, la preocupación principal de la oligarquía en el poder se centrará en lo económico, y así el
gobierno se convertirá en ampliamente intervencionista, en contradicción aparentemente sorprendente con su
ideología, proclamada como profundamente liberal.
Así, devaluará el peso para mejorar los ingresos agropecuarios ante la debacle de los precios internacionales,
creará las Juntas Reguladoras de Carnes, de Granos, del Algodón, etc. para ordenar la producción y defender los
precios, negociará con Inglaterra el vergonzoso pacto Roca-Runciman para curar asegurarse el acceso de las
carnes al mercado inglés, que luego de un año y medio, y no obstante las ventajas que le concedía, será
denunciado por Inglaterra.
Procurará, además, equilibrar la balanza de pagos afectada por la caída de las exportaciones mediante
restricciones a la importación y medidas proteccionistas que se reflejarán en el comienzo de la sustitución rápida
de importaciones, proceso que el país completaría prácticamente en unos 30 años.
En el plano interno, combatirá los efectos de la crisis mediante grandes programas de inversión pública en
infraestructura económica, construyendo la primera autopista y la base de la red nacional de caminos,
expandiendo el ferrocarril del estado, etc.
Este vasto programa será ejecutado con notable velocidad, creándose para ello grandes reparticiones provistas de
autarquía, como Vialidad Nacional, y poniendo a su frente eficaces y eficientes administradores.
Realizará también una profunda reforma financiera, liquidando la Caja de Conversión, creando el Banco Central,
poniendo a cargo del Banco de la Nación el saneamiento de la cartera de cuatro bancos privados en quiebra.
Esta reforma, concebida sobre la base de asesoramiento inglés, fue ejecutada por Prebisch.
Pero la eficacia y la eficiencia en el manejo del aparato estatal no bastan para obtener consenso político, y
menos, a posteriori de la usurpación del gobierno.
Seguramente la oligarquía lo sabía, y por lo tanto, temía por su futuro en el poder. De allí que procurara que
todas las nuevas instituciones que creó fueran lo más autónomas posibles del poder central, y sus directorios,
integrados mayoritariamente por representantes de los sectores económicos dominantes, y no por representantes
políticos ni del estado; cuando fue posible, como en el caso del Banco Central, lo creó mixto, para afirmar más
aún lo antedicho.
A esta estrategia, Roulet y Sábato 5 la denominan “tomar reaseguros”.
Paralelamente, y en parte como consecuencia del mismo proceso impulsado por los gobiernos oligárquicos, se
acelerará el proceso de urbanización, por expulsión de población redundante en el campo, y también la
sindicalización, como consecuencia de la industrialización.
Con ello se crearán las bases humanas y sociales del futuro acceso al poder de los sectores populares; así como la
crisis había proporcionado la coyuntura necesaria para el regreso oligárquico, la segunda guerra mundial
provocaría su derrumbe.
Pero en esta oportunidad no habría retorno: el radicalismo, partido nacional y popular con Irigoyen, no había
sabido o podido captar a los sectores compuestos básicamente por los nuevos obreros industriales y urbanos, y
quedaría, de allí en más, relegado, mal humorado y sorprendido por el fenómeno del ascenso de nuevos grupos
al rol de representante y defensor de los intereses de la clase media, liberal por tradición y educación, y distante,
entonces de las grandes mayorías populares unificadas bajo el signo nacional.
3.5 El primer gobierno de Perón
Los gobiernos surgidos del golpe militar del 4 de junio de 1943 mostraron la falta de clarificación de objetivos y
las contradicciones internas propias de estos procesos.
Sin embargo, hicieron posible que desde’ fines de 1943, el entonces Coronel Perón, en la Secretaría de Trabajo y
Previsión, fuera reuniendo un conjunto de hombres e ideas y desarrollando una acción de mejoramiento de la
legislación laboral, de los ingresos de los trabajadores y de ampliación del rol y de la magnitud de las
organizaciones sindicales; todo ello significaría nada menos que la preparación de las bases políticas y
organizativas para el ascenso de las clases populares al poder político.
Este proceso “preparatorio” hizo eclosión el 17 de octubre de 1945, cuando ante la reacción oligárquica y liberal
frente al crecimiento de las fuerzas populares, otra vez el pueblo reunido en la Plaza de Mayo quiso “saber de
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qué se trata”, y se negó a ser, de allí en más y para siempre, convidado de piedra en la vida política y social de la
nación.
Desde el Consejo de Posguerra, que presidía, Perón había estado, en realidad, preparando el Plan de su futuro
gobierno, parte del cual, como se verá más adelante, comenzará a aplicarse aún antes de la asunción formal del
gobierno el 4 de junio de 1946, y después del triunfo electoral del 24 de febrero del mismo año.
Según Roulet y Sábato6 todo el enfoque peronista, partía de dos elementos básicos, que se habían mantenido
constantes desde su creación, no obstante las diferentes circunstancias que le tocó vivir al movimiento:
a) la “firme decisión de reafirmar la soberanía nacional recuperando para el país la capacidad de
decidir sus asuntos autónomamente”. De tal manera, el ascenso político por primera vez de un
movimiento auténticamente popular pondrá el acento en la situación dependiente del país.
b) “La voluntad de establecer una sociedad consensual, pacífica y ordenada”, basada en la
creencia de la inexistencia de contradicciones básicas y permanentes entre los sectores sociales
y en el carácter funcional y coyuntural de los conflictos.
Sobre esta base ideológica, inicialmente el futuro peronismo fue imaginado como un gran acuerdo entre
diferentes sectores y clases sociales; la falta de visión y de comprensión, no ya y no sólo de la oligarquía
desalojada del poder, sino lo que es peor, de la clase media culturalmente no nacional, que vería burlada su
esperanza de recuperar el poder con el radicalismo y que no admitía el acceso popular al poder,
desgraciadamente lo convirtieron en inviable.
De tal modo, y a pesar de la intención consensual del proyecto, se daría una polarización en pro y en contra, que
signaría toda la década del primer y segundo gobierno de Perón y que culminaría con su derrocamiento, en
setiembre de 1955.
La polarización no dejó otro camino que parcializar la movilización, basándola en los sectores obreros, que
acompañarían la gestión en el gobierno, primero, y la proscripción, luego, con singular fidelidad y constancia.
La apelación directa a las ideas básicas y a los sentimientos de vastos sectores populares, y la movilización
persistente y periódica, se constituyeron en, características fundamentales del período; es de hacer notar, sin
embargo que la movilización tenía más un sentido de solidaridad y de acompañamiento, que de reinvindicación,
y de control popular del gobierno, ya que ello hubiera hecho necesario una difusión ideológica y programática,
que no existió, al menos en medida suficiente.
En el marco de los propósitos de este trabajo, interesa analizar, especialmente, la política económica desarrollada
en el período.
Los autores citados anteriormente, así como también otros, tales como Lavagna y Rosembuj 7 coinciden en que
los aspectos más importantes de tal política pueden centrarse en la redistribución social de la riqueza y en el
apoyo a la industrialización y a la urbanización.
La redistribución del ingreso a favor de los trabajadores fue notable, alcanzando un pico próximo al 50% del
ingreso nacional, a fines de la década de 1940; ello se logró a costa, principal mente, del sector agropecuario,
siendo un instrumento importante el rápido crecimiento de la ocupación industrial.
La creación de las cajas de jubilaciones, que en los primeros años no otorgaban prestaciones, o lo hacían en
forma reducida, hizo posible que el estado contara de hecho, como recurso financiero adicional, con parte de ese
incremento en el ingreso de los trabajadores, para financiar el crecimiento de la inversión pública sin acentuar
demasiado la presión fiscal
Es casi innecesario decir que, además de las finalidades de justicia social, el crecimiento de los ingresos de los
trabajadores y la urbanización eran condiciones imprescindibles para la formación de un amplio mercado interno
que, a su vez, posibilitan la creación de la industria liviana y de consumo, en la etapa de sustitución fácil de
importaciones.
En cuanto a la industrialización, cerradas en una primera etapa las fuentes del capital extranjero, y reservado el
estado a la actuación directa principalmente en la infraestructura económica y los servicios, el proyecto exigió la
creación de una burguesía industrial nacional, diferente en lo posible de la que había comenzado la sustitución de
importaciones después de la crisis del 30, que era un apéndice de las oligarquías agropecuarias y financieras.
La creación de una nueva clase empresarial, inexistente, se reveló una tarea por demás difícil. Para Roulet y
Sábato, seguramente con exageración, esta tentativa se asemeja “a la de fabricar unicornios, animales que, como
es sabido, no existen”. Aparecieron, sin duda, empresarios, pero no empresarios nacionales, al menos en la
medida y de la calidad suficientes como para que pudiera el conjunto del sector asumir con independencia
NACIONAL ARGENTINO
mental y sentido nacional, el rol que la economía clásica les reservó en el período liberal europeo: el de la
“locomotora en el tren” del desarrollo del país.
Los grupos empresarios se comportaron como doblemente dependientes: del apoyo y los favores del estado, por
una parte, y, especialmente en una segunda etapa, de los grandes grupos monopóIicos, básicamente extranjeros.
La tercera gran característica de la política económica del período estuvo constituida por la gran expansión
cuantitativa del estado, y por la cantidad de nuevas funciones, y de roles que le fueron asignados. Ello significó
la consolidación del poder de decisión nacional sobre la economía, tanto por el nuevo espacio ocupado por el
estado, conducido con sentido nacional, cuanto por la reducción del rol del capital extranjero, luego de las
importantes nacionalizaciones de los servicios públicos y la creación de bancos y entes financieros estatales.
Estas nuevas instituciones fueron los instrumentos básicos y esenciales de la política bajo análisis; como a ellos
nos referimos extensamente en otros trabajos, omitimos hacerlo aquí.
El conjunto de estos aspectos, y de otros que no mencionamos, conformaron el proyecto y una realidad, que
origino cambios revolucionarios. Su sentido quedaría plasmado a posteriori, en la constitución sancionada en
marzo de 1949.
En efecto, el art. 40 dice que “La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del
pueblo, dentro de su orden económico conforme a los principios de la justicia social.”
Por esas paradojas de la historia, en la época de la sanción de la nueva Constitución, el proceso, en su etapa
revolucionaria, alcanzaría su apogeo, para luego detenerse.
En efecto, en 1950 y 1951 se verificaron dos de las mayores sequías del siglo, resintiendo gravemente una
economía no asentada todavía lo suficiente en la nueva industria; las reservas de divisas, muy importantes al
finalizar la guerra, habían sido invertidas en las nacionalizaciones y en la adquisición de bienes de capital y de
reequipamiento militar.
La necesidad de recomponer el sector externo y equilibrar la economía interna llevó al Gral. Perón, al comenzar
su segunda presidencia en 1952, a constituir un equipo económico de orientación conservadora, que tomó un
préstamo del Eximbank, de USA, propició y obtuvo la sanción de la ley de inversiones extranjeras, inició una
campaña de aumento de productividad, congeló los salarios por períodos de dos años y disminuyó la inversión
pública, con descuido de la infraestructura.
Logró, si, disminuir fuertemente la tasa de inflación, del 38% en 1952, el 4% en 1954, la tasa más baja desde la
segunda guerra mundial hasta el presente plan de convertibilidad, pero todo ello a costa de un casi nulo
crecimiento del PBN. También, abrir las puertas otra vez al capital extranjero, que a comienzos de la década
siguiente retomaría el liderazgo del proceso de industrialización.
Esta segunda etapa del gobierno, del general Perón es analizada en forma especialmente crítica, desde la
“izquierda”, por autores que como Gastiazoro, sostienen que:
“Agotadas las posibilidades de expansión que había generado la guerra, sobre todo al contener la presión del
imperialismo y permitir la acumulación de importantes reservas, comenzaron a ponerse en evidencia los límites
del proyecto industrial paternalista. La industria dependía de abastecimientos crecientes del exterior,
indispensables para su funcionamiento mientras que el sector agropecuario seguía siendo el principal proveedor
de divisas. Sin haber atacado a fondo la cuestión agraria y sin haber modificado el carácter básico del desarrollo
industrial como apéndice del desarrollo industrial de los países capitalistas más avanzados, el peronismo va
perdiendo posiciones en su forcejeo con los terratenientes y el imperialismo. La tendencia a la conciliación se va
transformando cada vez más en una. tendencia a la integración y se adopta una política que beneficia al sector
terrateniente y exportador y promueve la inversión extranjera “en la industria y la minería”, Al mismo tiempo, se
inicia una política “de estabilidad” y se congelan los salarios por períodos de dos años, lo que, juntamente con el
énfasis que comienza a otorgarse al aumento de la productividad, implica la decisión de apoyar el crecimiento de
la economía, sin modificar las trabas que se oponen a su expansión y con una mayor explotación de la clase
obrera.
Así, el nacionalismo paternalista de Perón, abandonando en la práctica las banderas reformistas que, a falta de
otra alternativa mejor, le habían permitido concitar un apoyo político masivo a su favor, intenta lograr un
acuerdo con los terratenientes y el imperialismo que, en las nuevas condiciones del desarrollo capitalista del país,
facilite su avance con la “colaboración” del capital extranjero. Pero el proyecto requería una apertura mucho
más incondicional hacia el capital extranjero y un acentuamiento mayor de la explotación obrera, y la
eliminación a la vez de los rasgos más democráticos del peronismo.
NACIONAL ARGENTINO
Es así como la burguesía monopolista y terrateniente, afirmada en su poderío frente a la impotencia del
nacionalismo para dirigir un proceso de liberación y a sus limitaciones para encabezar un proceso de franca
integración con el imperialismo, decide el desplazamiento de Perón reasumiendo plenamente el poder político.
A partir de entonces, las clases dominantes argentinas, aflojan la participación del Estado en aquellos aspectos,
que podían estar en contradicción con su proyecto, pero la mantienen y la acentúan en todos los que le eran
útiles. Empiezan a ejecutar entonces la política desarrollista, cuya máxima expresión la encontramos en el
gobierno de Frondizi.”
Más allá de las insuficiencias, y contradicciones que puedan señalarse, que por otra parte son propias de un
proceso concebido y conducido sin apego ritual a modelos formales abstractos, y con espíritu pragmático, la
década de gobierno del General Perón dejará como saldo algunos aspectos que marcarán, con carácter indeleble,
al menos medio siglo de la historia político-social de la Argentina moderna:
a) la toma de conciencia de su poderío social, la organización y la capacidad de movilización de
los sectores obreros a través de los sindicatos y de la CGT, que de allí en más se convertirían
en los pilares básicos del movimiento nacional en Argentina, por más que sus críticos
achaquen a sus capas dirigentes tendencia al aburguesamiento y a las negociaciones, antes de
que preferencia por la lucha y la confrontación.
b) la incorporación irreversible de los sectores populares al proceso político del país, que aún,
quizá, con insuficiencia programática, se produce y se mantendrá bajo el signo indubitable de
lo nacional.
c) la creación de un vasto aparato estatal, normativo y operativo, que empleaba unas 800.000
personas y controlaba el 30% del PBN, y que aún no utilizado en toda su potencialidad, cosa
difícil por su extensión y complejidad, se constituirá en un formidable instrumento teórica y
potencialmente apto para ser empleado al servicio de los objetivos nacionales, y dotado de un
grado relevante de autonomía, basado en su dimensión y su poder.
d) la “ideologización” de la burocracia estatal, que tal como lo señalan Roulet y Sábato, la
impregnó progresivamente, internalizando valores vinculados a la nacionalización de la
economía y la cultura, la acción proteccionista y redistribucionista del estado, etc.
Como en todo proceso social, es inevitable un cierto desgaste progresivo, y el agota miento gradual del proyecto.
Hacia el final del período, habiéndose estabilizado la economía, se cuestionaba la capacidad de la economía, y en
particular de la nueva industria, para continuar creciendo y para sostener el costo de la redistribución del ingreso.
También la capacidad del sector agroexportador, que había sido desalentado, para continuar proveyendo las
divisas que requería el crecimiento. Y la capacidad del estado de manejar racionalmente y con un sentido de
dirección, el vasto aparato que había constituido, durante los 18 años siguientes.
3.6 El desarrollismo
El final del gobierno de Perón, coincidió aproximadamente con el de la primera etapa de sustitución de
importaciones, las más fáciles.
Para continuar un desarrollo industrial, el país debía adoptar decisiones fundamentales: confiar la dirección del
proceso al capital extranjero o bien al estado, puesto que no existían grupos nacionales privados con capacidad
financiera ni tecnológica como para encabezar tal proceso.
La opción no la formuló el país todo, sino los grupos dominantes en aquel momento, y fue por el capital
extranjero.
El agotamiento del impulso económico del modelo, el deterioro de la coalición que apoyaba al gobierno,
especialmente por parte de los sectores medios e industriales afectados por el programa de estabilización, las
desconfianzas suscitadas en sectores nacionalistas y de las fuerzas armadas por el regreso del capital extranjero,
especialmente en el petróleo frente a la imperiosa necesidad de encontrar una solución a la importación de dos
tercios del consumo nacional que el país no podía financiar, y la agudización consiguiente del conflicto político,
que adquirió inclusive aristas religiosas, se conjugaron en un nuevo golpe militar, que en setiembre de 1955
derribo al gobierno, y origino la proscripción del peronismo El desarrollismo sostenía la insuficiencia del ahorro
interno para sostener el proceso de capitalización al ritmo necesario como para alcanzar tasas elevadas de
crecimiento económico, meta fundamental para su punto de vista.
NACIONAL ARGENTINO
En efecto, concibe al subdesarrollo como una “etapa” de un proceso que debe ir acabando, para acortar
distancias con los países punteros creciendo a una tasa más rápida, todo ello sin “complicar” el modelo con
cambios sociales, es decir, manteniendo la organización social vigente.
El crecimiento por sí modificará las relaciones centro periféricas, haciendo disminuir la dependencia al eludir,
mediante la sustitución de importaciones acelerada y a ultranza, el efecto sobre la balanza de pagos del deterioro
de los términos del intercambio.
Pero maximizar el crecimiento, implica una alta tasa de inversiones, y el ahorro nacional es insuficiente; luego,
hay que aumentarlo.
Para ello el desarrollismo propone, y ejecuta, un aumento del ahorro interno mediante una redistribución
regresiva del ingreso, y la apertura total al capital extranjero, concediendo todo tipo de ventajas.
Si se da la alta tasa de crecimiento, sostiene, será posible incrementar el salario real aún cuando haya regresión
en la distribución, a favor de la alta productividad de las nuevas ramas; el aumento del salario real sería la base
sobre la que se apoyaría el consenso social, que resultaría, entonces tanto mayor cuanto más rápido fuera el
crecimiento.
A poco andar, la experiencia desarrollista mostró su fracaso sin atenuantes: los trabajadores no estaban
dispuestos a aportar cada uno parte del ingreso del sector ni a admitir el liderazgo de la economía por el sector de
la propiedad extranjera; el rápido desarrollo de algunas ramas de tecnologías sofisticadas y complejas de alta
intensidad de capital, no alcanzaba a generar nuevos empleos en cantidad suficiente, y, consecuentemente,
convertía en estructural el desempleo en el país. Las inversiones “extranjeras” lo eran en realidad sólo en parte:
la mayor parte de los proyectos se financiaba en realidad con ahorro interno, vía créditos y protección arancelaria
excesiva; pero las remesas de beneficios y regalías se giraban en proporción al capital y a las ventas; estos giros,
sumados a la importación de bienes de capital, de productos intermedios y nuevas materias primas, superarán en
monto a las importaciones sustituidas, por lo que junte a la oposición política y social, el proceso encontrará su
cuello de botella otra vez en el sector externo, a pesar de haber casi alcanzado el autoabastecimiento de petróleo,
mediante concesiones encubiertas con contratos firmados mediante dudosos procedimientos, los que condujeron,
en algunos casos, a una explotación irracional con el prematuro agotamiento de pozos, que luego fue necesario
procurar explotar nuevamente, con la llamada recuperación secundaria, que se volvió viable económicamente
frente a los altos precios de los hidrocarburos. 8
En este contexto, que intentamos sintetizar, el rol del estado es de acompañamiento y apoyo al sector privado,
extranjero y nacional.
Se “racionaliza” la Administración Pública para disminuir el gasto corriente, incrementar la inversión pública, y
disminuir el déficit presupuestario; con ello se agrava la desocupación y se desorganizan sectores íntegros del
gobierno.
La inversión pública, por su parte, se orienta casi exclusivamente hacia la infraestructura económica, con el
objeto de posibilitar la absorción de economías externas por los proyectos industriales extranjeros y nacionales;
se olvida la inversión social, se deterioran gravemente los servicios sociales, y las clases pasivas son también
olvidadas.
Se privatizan empresas públicas y se limita y obstaculiza el crecimiento de las existentes, con el propósito de
controlar su eficiencia y suprimir el déficit.
Como concluye Gastiazoro 9
“De acuerdo con sus resultados, sólo podemos mantener el nombre de integracionista, en lo que hace, al
desarrollismo frondicista, si con ello nos referimos a la integración del capitalismo argentino como apéndice del
capitalismo monopolista internacional, lo que da las bases para la integración de los intereses de las clases
dominantes argentinas con los del imperialismo.
Durante el período peronista se había agotado prácticamente la etapa de las sustituciones fáciles, de consumo
masivo, que en cierta medida habían permitido el desarrollo de una burguesía mediana y menor, aunque lo
esencial del proceso seguía controlado por el capital monopolista y terrateniente. Al profundizarse el proceso de
sustitución de importaciones alcanzando a los bienes de consumo durable más complejos y de mercado más
restringido, por ejemplo de la industria automotriz y conexas, y debido a las condiciones de participación del
capital monopolista internacional, que se apodera de los recursos preexistentes y promueve una redistribución
del ingreso a favor de su mercado, entran en crisis las ramas desarrolladas anteriormente.”
NACIONAL ARGENTINO
En definitiva, la consecuencia inmediata de la aplicación de las tesis desarrollistas muestra avances en la

modernización industrial y en la inversión en infraestructura, pero con la ampliación del rol del capital
internacional que se expande en el mercado interno y se financia de modo creciente con sus recursos, lo que
contribuye a extender el retraso y la deformación del resto de la economía con el consiguiente desperdicio de
fuerzas productivas e incluso su destrucción.
3.7 El desarrollismo militar y el neoliberalismo
A la caída del desarrollismo ante sus propios fracasos y errores, y la presunción del posible nuevo acceso popular
al poder, le sucede un interregno de gran inestabilidad política y luego un ensayo de democracia formal limitada
por la proscripción del movimiento mayoritario.
El gobierno cae así casi imprevistamente en las manos del viejo partido radical, sobre la magra base de sólo el
27% de los votos emitidos; el radicalismo, haciendo gala de irrealismo y de su vieja intransigencia, en lugar de
buscar ampliar su base de apoyo, como indicaba la lógica política más elemental, se aísla; carente de proyecto,
de ideas y de hombres, envejecido por el largo alejamiento del poder Político, carece de ritmo y de poder de
convocatoria, y cae en la parálisis gubernativa.
Otra vez asoma el fantasma de un gobierno popular, y a menos de tres años de gobierno radical, las fuerzas
armadas toman el poder, por primera vez con un proyecto de largo plazo: establecer un interregno sin política
activa hasta la muerte de Perón, - que se estimaba en un plazo máximo de diez años, y acelerar el desarrollo del
país mediante una combinación de neoliberalismo pragmático, inversiones extranjeras, concentración y
eficientismo en la industria y una ampliación del estado a través de la inversión pública y la asunción directa de
proyectos de infraestructura económica e industrias básicas.
Para describir este plan, conviene citar a Oscar, Braun: 10 “Y en efecto, se inicia en 1967 un plan económico, el
plan de Krieger Vasena, que es por primera vez, un plan enteramente coherente, en serio, bien hecho, desde el
punto de vista del capital monopolista -no quiero hacer una apología de Krieger- pero el plan está bien
estructurado, esta bien pensado, tiene una perspectiva de largo plazo y esta coherentemente puesto al servicio de
un grupo determinado, que es el grupo hegemónico en el plano de lo económico, o sea, el capital monopolista
dependiente en el sector industrial, y subordina a los intereses de ese sector económico los intereses de las clases
dominadas (proletariado y demás) mediante la caída del salario real, pero también subordina a los intereses
hegemónicos de una de las clases dominantes los otros sectores no-hegemónicos de las clases dominantes: muy
particularmente la oligarquía terrateniente que se ve fuertemente golpeada por la política de Krieger Vasena que
implica una transferencia masiva de ingreso, de plusvalía, si quieren, del sector terrateniente a las arcas del
Estado y que el Estado utiliza para un plan muy coherente de obras públicas, obras públicas que son requeridas
para el funcionamiento eficiente del capital monopolista dependiente. Este es un ejemplo de la política coherente
de Krieger, se podría también hablar de la política de salarios, del intento de parar la inflación, de la destrucción
sistemática de las burguesías provinciales que habían sido subsidiarias por el Estado hasta ese momento - el caso
más típico es el de Tucumán - también hay otros ejemplos importantes: la pauperización de importantes sectores
de las capas medias, la destrucción de la pequeña y mediana empresa, etc., es decir, un plan que golpea a todo el
mundo en función de poner todo este destrozo, por así decir, al servicio del proyecto coherente en lo económico,
o que trata de ser coherente en lo económico, y que es el proyecto de desarrollo, de profundización, de
crecimiento del capital monopolista dependiente”.
Al servicio de este plan, muchos sectores del estado, en las áreas de planificación y ejecución, mejoran
notablemente su eficacia y su eficiencia, desde el punto de vista tecnocrático; se crean inclusive, nuevas
empresas públicas.
Pero el proyecto falla por su base: Perón no muere, y a pesar de que en los primeros años se verifica una relativa
estabilidad de precios e ingresos en uno de los niveles más altos, para estos últimos, de los del período de
proscripción popular, 1955-73, con poca regresión en el interior del período, de todos modos los sectores
populares no aceptan otra vez su ausencia protagónica ni el predominio extranjero.
A pesar de que los sucesos de Córdoba en mayo de 1969 no aparecen como representativos de las tendencias a
escala nacional, el hecho cierto es que allí comienza el deterioro, primero interno, del régimen, con las
disidencias internas en el frente militar, recuperando la primacía el sector “liberal” sobre el “nacionalista”.
Ante la contestación y la resistencia violenta que manifiesta a partir de 1970 el deterioro externo, los liberales del
ejército imaginan en el Gral. Lanusse, a un nuevo Gral. Justo, capaz de “manejar” el régimen, construyendo una
nueva “concordancia” (“el Gran Acuerdo Nacional”) en tomo a una persona que mediara entre los viejos
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políticos, redivivos gracias a la rehabilitación por las mismas FF.AA. que los habían proscrito, y las propias
FF.AA.
3.8 El retorno del peronismo al poder
Después de 18 años de proscripcion, Peron, en la plenitud de su genio político, a la edad de 78 años y ya

próximo a su fin, conduce el retorno del peronismo al poder.
El deterioro progresivo del gobierno militar y las reacciones crecientes de muchos sectores de la sociedad
afectados por sus políticas económicas, habían hecho posible la negociación de acuerdos en lo político, lo
económico, y lo social.
En 1971 el Instituto de Investigaciones Económicas de la Confederación General Económica - CGE, que
representaba a las empresas pequeñas y medianas, había preparado un documento de base en el que trazaba las
grandes líneas de la futura política económica.
En 1972 José B. Gelbard, entonces presidente de la CGE y futuro Ministro de Economía, obtiene la aprobación
de ese documento por la Confederación General del Trabajo - CGT. En setiembre de ese año la propuesta
contenida en el documento se hizo pública. Posteriormente el proyecto fue aprobado por la Asamblea de
Organizaciones Sociales y Partidos Políticos e incorporado al Programa del Frente Justicialista de Liberación -
FREJULI para las elecciones presidenciales de 1973. 11
Si se consideran los votos recogidos en marzo de 1973 por el conjunto de los partidos que habían apoyado ese
documento, podría sostenerse que el programa recibió el apoyo del 79% de la población. 12
El presidente electo Dr. Campora se hizo cargo del poder el 25 de mayo de 1973, como vicario de Peron,
impedido por los militares de presentarse como candidato; ejercería su cargo durante menos de dos meses, sin
poder controlar ni el gobierno ni el conflicto entre los sectores internos, que estallo en toda su virulencia en los
tiroteos en Ezeiza el 20 de junio, al tiempo que Peron regresaba al país. Campora se vio obligado a renunciar
para dar lugar a la elección de Peron, la que tuvo lugar luego del interinato del Presidente de la Cámara de
Diputados, Raúl Lastiri, que asumió ante la renuncia del Presidente y del Vicepresidente, Vicente Solano Lima.
Algunos días después del cambio de gobierno, el 8 de junio, todas las organizaciones de empresarios y
trabajadores firmaron el “Acta de Compromiso” ante el Congreso Nacional reunido al efecto. Por su parte, el
gobierno presento al parlamento 19 proyectos de ley referidos a las inversiones extranjeras y otros aspectos que
requerían una base legal para hacer posible la implementación del Pacto firmado. 13
El Pacto tenía también por objetivos la estabilidad de precios, la redistribución progresiva y gradual del ingreso,
y la independencia económica nacional. Con ese propósito se preveía una política de austeridad en el sector
público, transfiriendo gasto público hacia los sectores sociales, que se consideraban descuidados por los
gobiernos militares.
Se preveía igualmente la reforma progresiva de los impuestos sobre las ganancias y la tierra, y la reorganización
de las empresas públicas y de las participaciones estatales en empresas privadas, bajo el control de un holding
público. La política monetaria debía conducir a un lento aumento de la masa monetaria, de modo de frenar la
inflación, y a orientar el crédito hacia las empresas privadas, particularmente hacia las medianas y pequeñas de
capital nacional.
La política de cambios debía tender a evitar las devaluaciones. Las políticas de regulación del sector privado
preveían: la reducción inicial, y luego el congelamiento y el control de precios, muchos de los cuales habían sido
aumentados preventivamente y sin justificación economica alguna en los días previos al cambio de gobierno; el
congelamiento voluntario de los salarios por dos años, luego de un aumento inicial; y controles selectivos sobre
las importaciones.14
Teniendo en cuenta los problemas que habían tenido lugar entre los gobiernos peronistas anteriores y los
productores agrícolas y ganaderos, y con el propósito de evitar su repetición, el agosto de 1973 se firmo un
acuerdo especial, el “Acta de Compromiso del campo”. Este acuerdo preveía aumentos de los precios a los
productores, créditos e incentivos fiscales para el sector agrícola, el que se comprometía a duplicar su
producción en 1980.
Sin embargo, la Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa - CARBAP, que
representaba sobre todo a los ganaderos de la región se negó a firmar el Acta. Algunas medidas previstas
podrían, indirectamente, afectar a los grandes propietarios.15
NACIONAL ARGENTINO
En resumen, el programa del gobierno, apoyado por un extenso consenso social, se proponía disminuir la
inflación, acelerar el crecimiento económico, mejorar progresivamente la distribución del ingreso y aumentar el
grado de control nacional sobre la economía. Debía ser implementado en un contexto económico deteriorado por
la baja de la inversión y el crecimiento y el alza de la inflación.
Como lo remarcaron muchos analistas, una situación de ese tipo exigía un manejo firme y prudente de los
instrumentos de política por parte de un estado que debía, necesariamente dentro de la lógica del programa,
extender su intervención directa, y sobre todo, su rol regulador. El intervencionismo que había sido combatido
por los sectores empresarios durante los gobiernos peronistas anteriores, esta vez aparecía legitimado por los
acuerdos antes mencionados.6
Al comienzo, el programa pareció tener éxito, sobre todo por la baja en la tasa de inflación, y la mejora en el
nivel de actividad económica y en la situación del sector externo, esto último originado en el alza de los precios
de las exportaciones en 1973/4.
Al asumir Peron su tercer gobierno luego de obtener mas del 60% de los votos, el orden y la concordia parecían
asegurados y bajo el consenso imperaba una visión optimista en el campo económico y social. Peron hablo
entonces de su visión del futuro argentino, el que incluía una “Argentina potencia”, y preveía lúcidamente la
integración regional.
Mientras tanto, el aumento de precios de las importaciones que comenzó a verificarse en la segunda mitad de
1973 con el comienzo de la primera crisis del petróleo, marco el comienzo de un nuevo fenómeno: la “inflación
importada”
Por esa y otras razones internas el congelamiento y el control de precios comenzaron a resquebra jarse una vez
más. A comienzos de 1974 aparecieron el desabastecimiento y el mercado negro, acampanados de presiones
hacia el aumento de salarios ejercidas por sindicatos pequeños relativamente fuera del control de la CGT y por
sectores radicalizados de los grandes sindicatos.
En ese marco, el 1o. de mayo de 1974 en la Plaza de Mayo Peron rompió públicamente con los sectores
radicalizados de la Juventud Peronista, los que luego de atacar a Lopez Rega y a la que denominaban “burocracia
sindical” abandonaron la plaza en medio de su discurso.
Como contrapartida de ello, la CGT convoco sorpresivamente el 12 de junio a un paro general y a la
concentración de los trabajadores en la misma plaza. Peron se vio así obligado a pronunciar el que vendría ser su
último discurso, en el que pidió a los trabajadores tener paciencia y desaconsejo el alza de los salarios. Finalizo
diciendo: “llevo en mis oídos la música más maravillosa, que es la voz del pueblo”, palabras de quien sin duda
presentía su cercano fin.
El 1o. de julio muere, seguramente abatido por las tensiones de un gobierno que no había querido ejercer, sino
apoyar y orientar. Con ello se pierde el garante y árbitro político del acuerdo que ya había comenzado a dar
señales de fragilidad en el plano económico. Al asumir Isabel Martínez de Peron la presidencia, las divergencias
en el seno del peronismo se acentúan al crecer la influencia de su ex custodio, entonces Ministro de Bienestar
Social, López Rega. Frente a las dificultades en los frentes interno y externo, Gelbard se ve obligado a renunciar
ese mismo año.17
El gobierno comenzó a debilitarse, postergando decisiones y ajustes inevitables, lo que solo fue agravando la
situación. A mediados de 1975, frente al reclamo sindical de un aumento de salarios del 100% la Presidente
intenta revertir la situación, adoptando una dura política orientada hacia la estabilización. Las negociaciones
salariales en curso son anuladas y se toman medidas favorables al capital extranjero. Se declara una huelga
general en protesta, la que impone la renuncia no solo del Ministro de Economía, Celestino Rodrigo, sino
también la de López Rega, quien debe dejar el país al que no retornara sino muchos años después, procesado y
enfermo, para morir antes de que finalizara el juicio.
Los sindicatos obtienen aumentos salariales del 150% y el país pasa así de una inflación crónica que durante la
mayor parte de los treinta años anteriores había oscilado alrededor del 20 al 30% anual, a niveles superiores al
100% anual que perduraran por los 15 años siguientes, y estallaran finalmente con las hiperinflaciones de 1989 y
1990.
Una nueva tentativa de estabilización bajo el ministerio del Dr. Antonio Cafiero, economista y político de
prestigio, quien contaba con el apoyo de los sindicatos, entre la última parte de 1975 y febrero de 1976, no tuvo
éxito. Como parte de este programa se llego a solicitar un programa de apoyo stand by al FMI, el propio día de la
renuncia del ministro. La solicitud fue entonces retirada, para ser presentada nuevamente por el ministro que lo
sucedió durante un corto período, en el que nada se logro.
NACIONAL ARGENTINO
Finalmente, el 24 de marzo de 1976, las Fuerzas Armadas, utilizando como pretexto el vacío de poder que
realmente existía, tomaron el poder una vez más. Habían pasado solamente dos años y diez meses desde que
Campora había asumido la presidencia mientras grandes grupos populares impedían el desfile militar previsto, al
grito de «se van, se van, y nunca volverán»! Y para fines de ese mismo año estaba previsto llamar a elecciones
presidenciales, ya que el período impuesto por un bando militar en 1972 y aceptado por los partidos políticos era
entonces de cuatro años. Y no parecía probable que Isabel Martínez fuera reelecta.
El propio día del golpe militar el FMI aprobó el programa de apoyo solicitado por el gobierno depuesto, el que
seria aprovechado por el gobierno militar.
En el contexto tan agitado e inestable que caracterizo este período - la Presidencia de la Nación, ejercida también
interinamente por el Presidente Provisional del Senado, Dr. Italo A. Luder, tuvo cinco titulares -las instituciones
que habían sido creadas, ampliadas o modificadas para hacer viable la implementación del Pacto Social no
pudieron de hecho ejercer las funciones que se les había asignado. Esto es particularmente cierto respecto de la
CEN, la Corporación de la Pequeña y Mediana Empresa - COPYME, las Juntas Nacionales de Granos y de
Carnes, y la intervención en la Corporación de Productores de Carnes.
Algunas medidas anunciadas después de la muerte de Peron, como la “argentinizacion” de la Compania Italo
Argentina de Electricidad, y la nacionalización de la comercialización de combustibles líquidos, nunca se
concretaron efectivamente, y no pasaron de constituir meros anuncios con propósitos políticos. En el primer
caso, sin embargo, se llevaron a cabo ciertas negociaciones y estudios que constituirían luego antecedentes de
importancia jurídica.
De hecho, lo mismo vino a acontecer con el Plan Trienal 1974-76, aprobado a fines de 1973, en consonancia con
el Pacto Social.18
En realidad muchos analistas habían considerado que el Pacto Social de 1973 era inviable e irrealista frente a la
situación de partida y a la situación externa que se desarrollo inmediatamente después. 19
Independientemente de las conclusiones a las que pueda llegarse a ese respecto, resulta prácticamente imposible
llevar adelante ningún programa, y con mas razón aún si se trata de un programa tan ambicioso y exigido, en un
contexto de deterioro progresivo del poder político y de ausencia de apoyo político concreto, que sostuviera
durante el tiempo necesario las intenciones iniciales que habían suscitado tan alto grado de consenso aparente a
la hora de las elecciones y del Pacto Social. En principio, se dio una oportunidad única en la historia del país, ya
que el consenso aparente no se limitaba a los objetivos establecidos, sino que incluía también las políticas a
seguir y los instrumentos a utilizar. Y esto, que incluía una extensión y profundización del rol y las funciones del
estado, había sido acordado, al menos formalmente, en el Pacto Social aún por los sectores empresarios
tradicionalmente opuestos a ello.
Por un lado, podría argumentarse que dichos sectores firmaron el Pacto fundamentalmente para no aparecer
explícitamente en oposición al gran consenso político y social que se mostró en las elecciones, pero que en
realidad se reservaron la oportunidad de oponerse en los hechos, oportunamente, a políticas tales como la
estabilización de precios, o la trasferencia de los paquetes accionarios de empresas privadas en poder del BND y
la CNAS a la CEN y el consecuente control explícito y transparente de los mismos por esta Corporación, según
lo dispuesto por la ley respectiva, etc.
Por otra parte, la casi permanente inestabilidad política, originada primero en la solución ilegítima de la elección
de Campora y en las luchas internas crecientes que signaron todo el período de este gobierno, y luego en la
incapacidad del sistema político de resolver legítima y eficientemente la crisis de sucesión originada por la
muerte de Peron, que era algo previsible al menos como riesgo cierto, derivaron en una gran incapacidad del
estado de actuar como árbitro, garante y gerente de lo acordado en el Pacto Social.
Todo acuerdo demuestra su solidez sobre la marcha, y si tiene éxito, se va consolidando como resultado de la
acumulación de logros parciales y progresivos; también de la renegociación y solución por esa vía de los
legítimos conflictos entre intereses sociales y económicos que inevitablemente van apareciendo en el camino, y
que obligan a adaptaciones parciales, manteniendo los objetivos y orientaciones básicas durante todo el tiempo
que resulte necesario, si ellos se demuestran correctos y social y económicamente viables, y remplazandolos si
ello es necesario, pero siempre dentro de los grandes objetivos que expresan las aspiraciones básicas de la
comunidad nacional.
Como de hecho, como se dijo, nada de ello tuvo lugar, queda sin respuesta clara la legítima duda histórica
respecto de sí ese consenso único en nuestra historia se diluyo debido a la crisis de sucesión y a la incapacidad
del sistema político de conducir y gerenciar el estado, haciendo que cumpla efectivamente los roles y funciones
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asignados y requeridos, los que serían así los responsables de esa nueva y profunda frustración de las altas
aspiraciones y expectativas creadas en el seno de la sociedad y de los sectores populares y medios en particular.
Por otra parte, puede pensarse que ese consenso único fue desde su origen irrealista e inviable en cuanto a sus
posibilidades de implementación y concreción, como opinaron a su hora muchos analistas, y como podría
parecer que lo sugiere la crisis del endeudamiento externo que se manifestó en pocos años mas tarde en toda
América Latina. En efecto, esa crisis reflejo en toda su intensidad entre otras cosas básicas la incapacidad de
manejo del estado en general y de las finanzas públicas en particular, de manera racional y consistente con el
contexto internacional y con el enorme desafío histórico planteado: lograr al mismo tiempo, en paz y en
democracia, avanzar en cuanto al crecimiento económico, la justicia social, y el control nacional en lo
económico, cultural, etc., desafíos mayores si los hay, a la luz de la experiencia histórica, no ya nuestra, sino
universal.
Por otra parte, este tipo de enfoque critico y escéptico se vio reforzado al avanzar la década de los 80, con los
problemas generalizados y el deterioro del consenso social en todo el mundo occidental en torno al estado de
bienestar, y el consecuente retroceso de las políticas que requieren un rol amplio y un grado relativamente alto de
intervención del estado en lo económico y lo social, lo que va inexorablemente unido al control sobre una
porción creciente del ingreso nacional, que la sociedad parece resistir crecientemente. Y de algún modo, alcanzo
un pico con el derrumbe por implosión de casi todas las experiencias de socialismo real, al acercarse el final de
la misma década.
3.9. El “proceso de reorganización nacional” y el “liberalismo ortodoxo” de Martínez de Hoz. La hiperinflacion

que hizo su aparición a mediados de 1975 reflejaba la crisis en el interior del segundo gobierno peronista y
marco el comienzo de su declinación final y caída. La alta inflación y el nuevo “fracaso” del peronismo, y con él,
del “estatismo”, configuraban una situación objetivamente propicia para los que consideraban necesaria una
reorientación profunda de la orientación económica que había dominado en el país durante las tres décadas
anteriores, por lo menos.
En octubre de 1975, es decir seis meses antes del golpe militar, el general Santiago Omar Riveros encargo a un
grupo de economistas la preparación de un plan económico, lo que señalaba que la preparación del
levantamiento estaba ya en marcha. La dirección de ese equipo fue confiada al Dr. José Alfredo Martínez de
Hoz, entonces presidente de ACINDAR, el principal cliente de SOMISA e importante productor de aceros,
presidente también del Consejo Empresario Argentino, ex Director del Chase Manhattan Bank del grupo
Rockefeller, Director de la Compania Italo Argentina de Electricidad (en conflicto con el estado, que había
declarado la intención de “argentinizarla”), etc. 20 En numerosas oportunidades Martínez de Hoz, ministro de
Economía durante todo el gobierno del general Videla (1976-1981) afirmo que el plan había sido examinado por
los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas y aprobado por los respectivos comandantes el 23 de marzo de
1976, es decir el día anterior al golpe.
Como lo expreso Adolfo Canitrot: “La intención de producir transformaciones radicales no es una proposición
original del actual gobierno. En Argentina es una vieja aspiración de los gobiernos, de los partidos, y de los
ideólogos que reaparece regularmente. Se la debe aceptar como reflejo de una insatisfacción bien extendida
frente a la historia nacional de los últimos años. El mito dominante es el de un país intrínsecamente muy rico -
como lo demostró en los años 1880 a 1930 - y destinado a ocupar un lugar privilegiado en el mundo y un rol de
liderazgo en América latina. Ese destino no se ha realizado. El crecimiento se ha detenido y la Argentina ha
perdido progresivamente su posición relativamente a otros países, en particular frente al Brasil. Las opiniones
divergen sobre las causas de esta regresión: el imperialismo, Peron, la vieja oligarquía, los sindicatos, los
políticos, los industriales ineficientes, los judíos, los militares, el carácter nacional, etc. Pero el mito en sí mismo,
del destino frustrado, y de la necesidad de que Argentina reencuentre su camino hacia su grandeza innata, reúne
al conjunto de la población”.21
El grupo de economistas que llego al poder con el golpe militar en 1976 tenía una visión ideológica y técnica que
provenía del liberalismo más ortodoxo. Desde ese punto de vista, la responsabilidad por el retraso argentino
correspondía a los políticos que habían basado la industrialización sobre la sustitución de importaciones desde
mediados de la década de 1930, con las consecuencias de un proteccionismo ineficiente, que conllevaba la
distorsión de los precios relativos en perjuicio del sector agropecuario. Además, la existencia de salarios de nivel
elevado en relación al débil nivel de productividad, obtenidos por los sindicatos aparecidos con la industrializa-
ción.22
Por otra parte, durante el mismo período el estado se había extendido considerablemente, lo que significaba un
costo insoportable para la sociedad argentina, costo cuyo origen se encontraba en el mantenimiento de una
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burocracia ineficiente y parasitaria, en las empresas públicas improductivas y deficitarias, como así también en
un sistema de seguridad social marcado por su enorme tamaño y por su descomposición.
Si esas distorsiones no hubieran existido, el sector agropecuario hubiera continuado progresando, y el país
tendría en esa época un nivel de ingreso similar al de Australia y Nueva Zelandia, como sucedía antes de la crisis
de 1929.
A partir de ese diagnóstico, la política económica de largo plazo de Martínez de Hoz se concentraba en torno a
dos grandes aspectos: la apertura de la economía y la reforma financiera, las que debían conducir a una nueva
evaluación de las capacidades industriales y a la búsqueda de la rentabilidad económica. 23
Con miras a la implementación de ese plan, en 1976 se adopto un conjunto de políticas básicas:
a) la disminución de los salarios reales en un 40% respecto del final del gobierno anterior;
b) la supresión de los incentivos a las exportaciones agrícolas;
c) un programa de reducción progresiva de los derechos de importación a fin de abrir la economía
y someter a la industria a la competencia externa creciente;
d) el establecimiento del “sinceramiento de precios” por medio de la supresión de subsidios
sociales y fiscales y del crédito a tasas preferenciales a las exportaciones, y a los servicios
públicos y sociales;
e) la reforma financiera por la liberación del mercado de cambios y de las tasas de interés, el
ablandamiento de los controles sobre los bancos, el aumento de las condiciones requeridas a
las cooperativas y las instituciones financieras no bancarias, como así también por el
financiamiento del déficit presupuestario mediante emisiones de bonos del Tesoro;
f) la reducción del sector público a través de la disminución del gasto, el empleo y la inversión
públicos, y la privatización de empresas públicas y privadas bajo control del estado; 24 Al
comienzo el gobierno militar no dio prioridad a la lucha contra la inflación, muy probable-
mente debido a que la idea dominante era que ella disminuiría automáticamente en función de
las reformas encaradas. En 1977 había bajado a 150% desde el 400% del año anterior. 25 Por
otra parte, en 1977 y 1978 hubo buenas cosechas, con lo que mejoro la situación del sector
externo. A ello cabe agregar la entrada de capitales especulativos incentivada por las altas tasas
de interés favorecidas por la ausencia de control del Banco Central. Incluso se recurría al
endeudamiento externo para aprovechar las diferencias en las tasas de interés.
Cuando a fines de 1978 se encontró que la inflación no continuaba descendiendo, el gobierno se decidió a hacer
uso del único instrumento con que contaba: implemento aceleradamente un programa de reducción de los
derechos de importación y de establecimiento anticipado de la tasa de cambio, apoyándose en las reservas de
divisas y los excedentes artificiales originados en los movimientos especulativos antes mencionados. También se
fijaron las tarifas de servicios públicos y los salarios. 26
A lo largo de 1979 fueron apareciendo los síntomas de la debacle: el sector industrial no podía ni exportar ni
hacer frente a la competencia internacional en el mercado interno debido a la tasa de cambio excesivamente baja.
La rentabilidad del sector agropecuario comenzó también a resentirse. Dado que las tasas de interés real positivo
probablemente eran las mas altas del mundo, solo las empresas públicas y las empresas petroleras extranjeras se
atrevían a invertir. Al mismo tiempo, el endeudamiento bancario de las empresas de todos los sectores
aumentaba incesantemente ya que se veían obligadas a renovarlos por no poder reembolsarlos, algo que nunca
seria viable. Se producía entonces un numero creciente de quiebras de empresas medianas y pequeñas de capital
argentino.
Finalmente, en junio de 1980 el Banco Central se vio obligado a liquidar al que pagando tasas insostenibles se
había convertido en el banco privado más importante del país, lo que implico la liquidación de otros bancos e
instituciones financieras no bancarias. El Banco Central se vio forzado a aumentar retroactivamente las garantías
bancarias y acentuar los controles de fraudes. 27
Martínez de Hoz se empeño en mantener sus políticas, aparentemente ortodoxas, hasta el final de su gestión
ministerial. De todas maneras el 2 de febrero de 1981, es decir un mes antes de que el general Viola comenzara
su período de gobierno, se vio forzado a efectuar una devaluación muy modesta, del 10% por lo cual resulto muy
insuficiente frente a las expectativas del orden del 50%. Entrego el ministerio a su sucesor en medio de criticas
generalizadas que convergían en la impresión de que la economía del país se encontraba en una situación mas
grave aún que la de 1976.
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Es necesario agregar que la economía argentina se encontraba profundamente desorganizada, con el aparato
productivo profundamente fracturado, el desempleo en aumento, tasas de cambio insostenibles, un
endeudamiento exterior cuatro veces superior al de 1976, y que superaba per capita al del Brasil, que era
entonces el mas alto del mundo en valores absolutos.
Además, el sistema financiero se encontraba técnicamente en estado de insolvencia. El sector externo dependía
de las exportaciones a la ex URSS y en menor medida, a China. 28
Durante este período existió una expansión del conjunto del sector público, debida en gran parte al aumento de
los gastos militares, como así también a la política tradicional de los gobiernos militares, de expandir la
infraestructura económica. Ambos aspectos estuvieron estrechamente relacionados con el casi conflicto armado
con Chile por el canal del Beagle, detenido a último momento por la mediación papal. La inversión pública
creció en este período a una tasa del 14% anual. 29 Cabe destacar que esas inversiones se realizaban bajo el
control de funcionarios ligados al sector privado y que defendían fielmente sus intereses.
Como contrapartida, las empresas privadas que estaban bajo el control del estado fueron privatizadas o
liquidadas, incluyendo a la CAP. Las acciones de otras empresas que estaban bajo el control del BND o de la
CNAS fueron vendidas. Todo eso se realizo mediante transacciones no públicas, lo que motivo severas criticas.
Las actividades “periféricas”, frecuentemente las más rentables, de ciertas empresas públicas fueron privatizadas,
y se otorgaron concesiones de obras públicas, en condiciones que originaron discusiones en el seno del gobierno
y denuncias públicas.
Ciertos bancos privados se beneficiaron a costa de los bancos estatales que les cedieron fondos a tasas bajas por
la acción de ex funcionarios de los primeros designados a cargo de los segundos, provocando escándalos e
investigaciones. Lo mismo sucedió con la “nacionalización” de la Cía. Italo Argentina de Electricidad, producida
en condiciones sumamente discutibles. 30
El único aspecto que quizá podría ser considerado como positivo en este período estaría referido a los progresos
en la infraestructura económica, particularmente la energética, gracias al impulso a grandes proyectos nucleares
e hidroeléctricos tales como los de Yacireta con Paraguay, y Corpus y otros en estudio con el Brasil.
La apertura de las explotaciones de petróleo y gas al sector privado, abrieron por primera vez en el país la
perspectiva de exportaciones a mediano plazo.
Como consecuencia de lo antes indicado, al hacerse cargo de la presidencia de la República el general Viola en
marzo de 1981, la nueva conducción económica bajo el ministro Dr. Sigaut heredo una situación harto difícil,
que procuro enfrentar sin éxito, básicamente mediante devaluaciones, subsidios, seguros de cambio, etc.
El gobierno de Viola, que aparentemente representaba el ala militar más dispuesta a negociar una salida política,
duro muy poco. En noviembre de 1981 enfermo, por lo cual el general Liendo, ministro del Interior, asumió
interinamente la presidencia. En esas circunstancias Domingo Cavallo, que era su subsecretario y asesor,
preparo un nuevo plan económico, cuyo aspecto mas saliente y recordado fue el cambio de las disposiciones que
regían los mercados financieros. El efecto fue establecer tasas de interés negativas, que permitieran una cierta
reactivación mediante la licuación de pasivos.
El plan fue atacado por los liberales y los sectores financieros, que lo tildaron de desarrollista y dirigista,
mientras el justicialismo lo consideró insuficiente.
Su principal efecto político fue contribuir a acelerar el reemplazo de Viola por el general Galtieri, impuesto por
los militares “liberales” y “duros”. La conducción económica paso así al Dr. Roberto Alemann, como liberal
certificado. Su programa consistía en desregulación, privatización y desmonopolización.
Pero la suerte política del gobierno militar parecía echada. Crecía el descontento social y el acuerdo político
hacia una salida. En ese contexto, el nuevo gobierno militar decidió aprovechar la proximidad del 150
aniversario de la ocupación de las Islas Malvinas por los ingleses para producir un fuerte impacto político que lo
fortificara ante la opinión pública y prolongara su existencia y su poder, ya tan menguado.
Además del impacto político de la derrota militar, definitivo para la supervivencia del gobierno de Galtieri que
debió renunciar de inmediato, el conflicto tuvo un alto costo directo. Alemann le hizo frente procurando
reestabilizar mediante una enérgica contención del gasto público. Se paralizo prácticamente la economía durante
el año 1982.
Galtieri fue reemplazado por el general Bignone, con el único mandato de procurar negociar con los políticos
una retirada ordenada y la amnistía para los militares.
NACIONAL ARGENTINO
Cavallo volvió al gobierno, esta vez como presidente del Banco Central desde donde tuvo una influencia
preponderante en la política económica y no solo en la financiera, durante los 59 días en que ejerció el cargo. El
mayor impacto estuvo constituido por la licuación generalizada de pasivos de deudores privados en moneda
nacional, orientada a salvar a las empresas de la quiebra generalizada y a detener la posibilidad de un
hiperinflacion. Como sucedería años mas tarde al estallar esta, los ahorristas y el sector financiero debieron
soportar el mayor impacto; en el último caso, el sector había venido obteniendo enormes beneficios desde la
reforma financiera de Martínez de Hoz.
Ello no obstante, la fuerte influencia del sector obligo a Cavallo a renunciar e interrumpió la vigencia del plan.
En la practica, con esto finalizo el último intento de política económica del “proceso de reorganización
nacional”, que sin embargo, solo finalizaría formalmente mas de un año después, cuando el 10 de diciembre de
1983 el nuevo presidente electo, Raúl Alfonsin se hizo cargo.
Seguramente la consecuencia más positiva de esta nueva y dolorosa experiencia que tuvo un costo social y
económico tan elevado, fue el poner en marcha, por reacción, un proceso orientado hacia un nuevo acuerdo
amplio y profundo entre las fuerzas políticas y sociales que pusiera fin a 50 años de inestabilidad institucional,
económica y social, a favor, también, de la destrucción del poder político de los militares, como consecuencia de
su derrota militar y de su fracaso económico y político.
Se esperaba entonces que en el marco de la democracia pudiera llegar a generarse consenso suficiente en torno a
un nuevo proyecto nacional, compartido y respetado. Después de un período de reconstrucción, sin duda difícil,
ello debería hacer posible el reinicio del crecimiento económico, en un marco de justicia social y de
independencia nacional. 31
Se consideraba entonces que una de las tareas más urgentes y difíciles seria la revisión y, de ser necesaria, la
renegociación y aún la anulación, de los contratos firmados entre el estado y firmas privadas nacionales y
extranjeras en condiciones desfavorables para el país. Para ello, como así también para poder llevar adelante
todos los proyectos, seria necesario reemplazar a los altos funcionarios que en ese período habían utilizado el
aparato del estado y los fondos públicos para favorecer a empresas y “clientes” cuyos intereses representaban.
Sería necesario comenzar de nuevo, con un equipo de funcionarios capaces de planificar, dirigir y administrar el
sector público en función de las aspiraciones y de las posibilidades del conjunto del país. Nada de eso se
consideraba posible en el contexto del gobierno militar. 32
Como conclusión respecto de este período, es necesario subrayar la el carácter solamente aparente de la
contradicción entre un sector público en expansión y la filosofía “privatista” y liberal. Lo que la experiencia
muestra una y otra vez, es que en este período, como ya había sucedido en los años 30 bajo gobiernos
conservadores surgidos del fraude electoral, de hecho lo que interesa a los liberales y sobre todo a ciertos
sectores del empresariado no es realmente el tamaño y la extensión del sector público, sino y sobretodo la
utilización que se hace del mismo.
Es así como por un lado en este período se asistió a la desarticulación de empresas e instituciones que en el
pasado habían intervenido en la comercialización, la industrialización, el almacenaje, y el transporte de la
producción agrícola, respondiendo a las aspiraciones tradicionales del sector, a cuyo reclamo habían sido creadas
en los años 30.
Por otro lado, el mismo sector se había beneficiado con la expansión de la infraestructura de transportes y
comunicaciones en manos del estado, lo mismo que las empresas contratistas de trabajos públicos y los
proveedores de bienes de capital, los adquirentes de privatizaciones periféricas, y los beneficiarios de las
concesiones y contratos de obra pública. 33
Por otra parte se llego al final de este período con un índice de crecimiento económico nulo, lo que hacia que no
hubiera habido ningún crecimiento significativo del producto per capita en los últimos 10 años. 34 Si no hubiera
existido una inversión pública importante, los resultados habrían sido sin duda, mucho más catastróficos.
El final del gobierno militar, y el sobre todo el final anticipado de sus intentos de política económica,
coincidieron en el tiempo con el estallido de la crisis de la deuda externa, que comenzó en México y se extendió
rápidamente a toda América Latina y otros países del mundo.
Como se dijo anteriormente, durante este período Argentina había aumentado su endeudamiento externo en
forma exorbitante, sin contrapartida alguna en términos de aumento de la capacidad de producción, y
especialmente de la destinada a la exportación. Por el contrario, la mayor parte del endeudamiento a favor de la
tasa de cambio excesivamente baja, había financiado la fuga lisa y llana de capitales hacia el exterior.
NACIONAL ARGENTINO
En estas condiciones la crisis golpeo muy fuerte en Argentina, y eso condiciono muy fuertemente la acción y las
políticas del gobierno democrático que asumió a fines de 1983.
Este gobierno demoraría irrecuperablemente en comprender que la crisis de la deuda, el cambio en los escenarios
y expectativas a nivel internacional, y las repercusiones de estos y otros factores sobre la situación y perspectivas
fiscales del país conducían a un ajuste severo e inevitable, y cancelaban toda posibilidad de asignar nuevamente
al sector público y a la inversión pública el rol de orientador y “locomotora” del crecimiento económico que
había tenido durante las últimas décadas, como lo había pretendido el consenso social y político que se había ido
consolidando con el deterioro del gobierno militar, y que hizo posible el retorno a la democracia mediante las
elecciones de fines de 1983.
Si ese consenso resulto en los hechos inviable en lo económico, y aún el reflejo quizá de una visión que se revelo
como devenida obsoleta del proceso de crecimiento económico y mejora social, no fue, sin duda alguna, estéril:
hizo posible la continuidad de las instituciones democráticas hasta el presente, lo que implica un período similar
al que tuvo lugar entre 1916 y 1930, nunca repetido desde entonces. Mas aún, después del dislocamiento de los
últimos intentos de intervención militar en la vida política del país, nada lleva a pensar en la posibilidad de
nuevas discontinuidades. Hizo también posible la sucesión constitucional de gobiernos de distinto signo, lo que
solo había ocurrido en 1916!
Algunos aspectos de especial significación
4. La distribución del ingreso
Mas arriba, en el punto 2.12, se incluye un muy breve resumen de algunos aspectos del tema, y la estimación de
la distribución para 1970 incluida en el Informe del Banco Mundial para 1981. Dada la gran importancia social y
económica del tema, se considera necesario incluir en este capítulo una presentación más extensa del mismo.
4.1 Las Comparaciones Internacionales
A partir de las primeras estimaciones de Kutznets (1955, 1973), que comprendían solo a 20 países, se han
efectuado en los últimos años varios intentos de comparación de la distribución del ingreso a nivel internacional;
la más amplia, debida a Jain y Tiemann (1973) comprende a 66 países; siendo los datos correspondientes a 55 de
ellos metodológicamente comparables.
Algunos estudios se han limitado a efectuar comparaciones y análisis entre grupos de países latinoamericanos,
entre los que se presuponen una cierta paridad de condiciones sociales y económicas.
A continuación se comentaran los resultados de algunos estudios correspondientes a ambos grupos,
especialmente en lo que se relaciona con Argentina.
En el cuadro No. 3, que Chenery toma de Ahluwalia, se presenta una clasificación cruzada de 66 países por nivel
de ingreso e igualdad en la distribución del ingreso, con datos que llegan hasta 1970, expresados en U$S de
1971.
Argentina aparece incluida en el grupo correspondiente al nivel de ingreso per cápita más alto, superior a U$S
750, y en el grupo de desigualdad moderada.
Dentro de su grupo, aparece en una situación favorable, ya que el ingreso del 40 % inferior es uno de los más
altos (16.5 %), y el del 40 % superior se encuentra en una posición media.
Es interesante consignar que Ahluwalia incluye en el grupo de desigualdad moderada a los países en los cuales la
participación del 40 % inferior está entre el 21 y el 17 %; los datos de Argentina se basan en la Encuesta de
Hogares Urbanos que realizó el CONADE en 1970, la que arroja un 16.5 % para dicho grupo, y el 47.4 % para el
20 % más alto.
Adelman y Morris, en el cuadro No. 4, asignan al mismo grupo el 17.30 %, y el 52 % al 20 % más alto; estos
datos se basan en la Encuesta de Hogares de 1961. Con los datos de este último estudio, Argentina hubiera sido
incluida en el grupo de baja desigualdad por Ahluwalia, pero en este caso mostraría la peor performance de todo
el grupo en ambos extremos de la distribución. Por otra parte la comparación de las cifras entre uno y otro
NACIONAL ARGENTINO
cuadro mostraría un deterioro de las participaciones del 40 % más bajo y del 20 % más alto del 0.8 % y del 4.6
% respectivamente, en favor de los sectores medios, a lo largo de la década 1961/70.
De todas maneras Argentina aparece con la mejor distribución en América Latina, comparable a la República
Federal Alemana en 1964, Dinamarca, Nueva Zelandia y Suecia, países cuyo ingreso per cápita era más del
doble del argentino, y con una mejor distribución que países como Francia y Finlandia.
La misma conclusión se alcanza observando el cuadro No. 5 donde Argentina, junto a Chile, Venezuela y Puerto
Rico, son los únicos países de América Latina, Asia y Africa que no tienen ninguna parte de la población bajo la
“línea de pobreza”.
En las conclusiones que ambos trabajos extraen de estos análisis cruzados, se sostiene que se confirma, en
general las hipótesis de Kutznets, de que en las etapas iniciales del desarrollo la desigualdad aumenta, para luego
disminuir al alcanzar niveles medios de desarrollo, citándose específicamente a Argentina, junto a Chile, Taiwan
e Israel, como ejemplos de esta última afirmación.
En relación a este tema siempre se presenta un interrogante teórico de la mayor importancia: la mejor
distribución del ingreso es un resultado automático del crecimiento económico, o bien es el resultado de la
organización de las fuerzas sociales, de su capacidad de presionar al sistema político, y de utilizar al gobierno
como instrumento de redistribución?
Adelman y Morris intentan algunas respuestas a este interrogante. En un Apéndice de su libro, utilizando
metodologías complicadas y criterios parcialmente subjetivos, clasifican a un amplio grupo de países, utilizando
datos del período 1957/62, asignándoles “scores” en relación a tres variables: a) la extensión en que los
principales grupos socioeconómicos y étnicos están representados y son capaces de influenciar las decisiones
política a nivel nacional, b) la extensión en que los individuos pertenecientes a dicho grupo pueden elegir entre
diferentes canales de representación de sus interese, c) la extensión de la participación real de los individuos en
el proceso político nacional, por intermedio de partidos políticos, sindicatos o cámaras y otras instituciones. Los
resultados se muestran en los cuadros 6, 7 y 8.
Argentina aparece con los “scores” más altos en casi todos los casos; en el único indicador en que ello no sucede,
representación política, ello se debe aunque los autores no lo dicen, a la proscripción del partido político
mayoritario, el peronismo, desde 1955 hasta 1965.
Comparando estos datos con los de Chenery, para Argentina y otros países, la respuesta a la pregunta aparece
como bastante obvia, aunque los autores no son categóricos.
Entre los estudios de alcance más limitado en cuanto al número de países, pero más detallados en cuanto a la
desagregación de los datos, el de Cline compara en el cuadro No. 9, los coeficientes de Gini, para seis países
latinoamericanos con los que corresponden a USA e Inglaterra. Argentina aparece con los mejores indicadores
dentro del grupo latinoamericano (familias, G=.434, 1961), mientras Brasil se encuentra en el extremo opuesto,
pero todos los latinoamericanos aparecen distanciados de USA (G=.346, 1964) e Inglaterra (G=.330, 1965)
El cuadro 10 muestra el mismo indicador desagregado para el sector urbano y rural, para los mismos países
latinoamericanos; en este caso el sector rural argentino aparece como más concentrado que en todos los demás
países excepto Colombia, lo cual refleja, sin duda, la concentración de la propiedad de la tierra con altos ingresos
en la pampa húmeda, frente al minifundio en el noroeste y noreste del país; dado el peso relativo del sector
agropecuario en el conjunto de la economía, ello no alcanza a desequilibrar significativamente la distribución del
conjunto del país.
El mismo autor, en el cuadro 13, muestra el efecto de la imposición y del gasto público en la distribución del
ingreso en 1961. En la forma presentada en el cuadro, o sea como efecto inmediato, no se advierte una influencia
significativa de la imposición, lo cual se explica por la gran ineficiencia del sistema de recaudación, cuyo nivel
de evasión se consideraba en esa época del 50 %, quitándole así la progresividad y, consi guientemente, el efecto
redistributivo.
En cuanto al gasto público, en esa época se daba gran prioridad a la infraestructura económica, postergando a los
sectores sociales. Los resultados de este cuadro parecerían contradecir lo que surge del análisis socio-político de
Adelman y Morris, antes mencionados. Sin embargo, los efectos de las presiones sociales no se reflejan en el
corto plazo: evidentemente, la mejor distribución existente en Argentina, y el nivel de ingreso per cápita
alcanzado encuentran una parte significativa de su explicación en la larga tradición de fuerte gasto público en
educación y salud, que comenzó en el siglo pasado, aprovechando la bonanza económica del país que se
prolongó hasta la crisis de 1929/30.
NACIONAL ARGENTINO
El trabajo de Weisskoff se diferencia de los anteriores en que incluye solo tres países, Argentina, México y
Puerto Rico, pero la comparación es de carácter dinámico, ya que se refiere a los cambios en la distribución del
ingreso que tuvieron lugar aproximadamente durante la década de 1950. Mientras vistos estáticamente los datos
confirman las hipótesis de Kutznets y Baran, cuando se analizan las variaciones del período, en el cual los tres
países tuvieron un crecimiento económico significativo, este aparece asociado con un deterioro en la distribución
del ingreso, medido a través de los índices de Gini al comienzo y final del período, como lo muestran los cuadros
Nos. 12 y 13.
Mientras que el deterioro en México y Puerto Rico, que crecieron más que Argentina, fue a favor de los sectores
de ingresos medios, en este último país el único beneficiado fue el 5 % de más alto ingreso.
En el análisis de la distribución urbano-rural, las conclusiones de Weisskoff, más detalladas que las de Cline, son
en general coincidentes. Como lo muestra el cuadro 14, la participación de las familias rurales cayó con el
crecimiento general de la economía, la diferencia de ingresos entre el sector rural y el urbano creció, y la
distribución dentro del sector rural es en Argentina como en USA, más desigual que en el sector urbano
4.2 Los análisis argentinos
Como se indico mas arriba, el desarrollo histórico de la Argentina se fundamentó en el aprovechamiento de las
ventajas naturales del país en el marco de la división internacional del trabajo que prevaleció entre 1880 y 1930.
El país ocupó y puso en explotación toda la tierra arable de mayor productividad; para ese esfuerzo contó con el
aporte de una inmigración europea del orden de 5 millones hasta la primera guerra mundial, y con masivas
inversiones extranjeras en ferrocarriles y puertos, y en el sistema financiero y de comercialización.
Hacia 1927/8 Argentina era uno de los diez primeros países del mundo por su nivel económico. Creyendo que la
bonanza agrícola duraría indefinidamente, no comenzó su industrialización hacia 1910, cuando según algunos
estudios estaban ya dadas las condiciones, sino hasta 1935, cuando las políticas de reactivación necesarias para
salir de las crisis, que afectó duramente al país, incluyeron el comienzo de la protección industrial y la
sustitución de importaciones. La segunda guerra mundial interrumpió el proceso, y hacia su fin, el gobierno
populista-nacionalista que se hizo cargo en 1946, se propuso acelerar la marcha de la industrialización y mejorar
la distribución del ingreso al mismo tiempo.
Estos objetivos contradictorios pudieron lograrse durante cierto tiempo, sin inversiones extranjeras y aún con
nacionalizaciones, debido a las reservas que el país acumuló como saldo favorable en su balanza de pagos
durante la guerra, y a la transferencia de ingresos desde el sector rural al urbano, posibilitada por buenos precios
de exportación. Ello creó un mercado expandido para la industria protegida, sustituidora de importaciones.
Hacia 1951/2, una gran crisis agrícola debido a dos sequías consecutivas, y el posterior deterioro de los términos
de intercambio, junto al agotamiento del proceso de importaciones mediante la industrialización liviana, hicieron
que el sistema entrara en crisis. Mientras tanto, en el período 1949/54, a pesar de la crisis ya comenzada, la
participación de los salarios en el ingreso alcanzó su pico histórico, superior al 50 %.
La crisis condujo al cambio de gobierno, y con ello al cambio de rumbo económico y social. Se abrió el país al
capital extranjero, que invirtió en industrias concentradas y capital intensivos, se procuró incentivar la
producción agropecuaria, y como resultado de las presiones sociales y sectoriales y del mal manejo monetario y
fiscal, se consolidó un proceso inflacionario hasta hoy no dominado.
Como resultado de ese complejo juego de factores, la tendencia que Weisskoff identificó ya en 1963 se acentuó a
lo largo de la década siguiente, para alcanzar su pico negativo en 1972, lo cual condujo a grandes perturbaciones
sociales y políticas, que culminaron con el arribo nuevamente al poder del frente justicialista, en 1973.
Como resultado de la inquietud ante el constante deterioro en la distribución funcional del ingreso, hacia 1970
comenzaron a desarrollarse una serie de estudios, básicamente sobre la distribución funcional del ingreso, y
también una serie de críticas hacia las formas de medición, y discusiones sobre el problema y sus posibles
soluciones.
Luego se añadieron otros estudios relacionados con la distribución regional del ingreso, y sobre el impacto de la
inversión de las empresas multinacionales.
Aún cuando como se dijo, existen muchas discusiones sobre la significación de los datos estadísticos, no
pudiendo desarrollar aquí por limitaciones de espacio todos los aspectos señalados, cabe señalar sin embargo que
la gravedad del proceso fue tal que como lo muestra el cuadro No. 20, la participación de los salarios pasó del
50.8 % en 1954, al 35.9 % en 1972.
NACIONAL ARGENTINO
Se ha alegado que al mismo tiempo existió un desplazamiento de asalariados hacia no asalariados, lo cual
modificaría en algo las cifras, disminuyendo la diferencia, pero ciertamente no cambiaria la tendencia apuntada.
Durante el período 1960-75, el Producto Bruto Nacional real per cápita creció a una tasa anual el 3.1 %, mientras
la población crecía el 1.4 % anual: el país comenzó a producir acero, maquinaria, material ferroviario,
automóviles y petroquímica, y logró al abastecimiento petrolero, y comenzó también la producción de energía
eléctrica en una usina atómica, incorporó grandes obras de infraestructura, recibiendo inversiones extranjeras del
orden de los 2 mil millones de dólares.
Parece claro que la redistribución del ingreso, facilitada por el persistente proceso inflacionario y por las
sucesivas devaluaciones, contribuyó decididamente a apoyar el proceso de acumulación de capital, tanto por
parte del capital nacional como del extranjero establecido en el país.
4.3 Conclusiones
La conclusión que surge de la información empírica sobre Argentina y otros países, toma a nuestro entender mas
bien la forma de una pregunta.
Si se analizan los estudios de Kutznets con relación a los países industrializados, parece no existir dudas respecto
de la tendencia de largo plazo que se verificó históricamente.
Cuando se analiza el proceso y las perspectivas de desarrollo de los países del tercer mundo, en particular de los
más avanzados en el proceso de industrialización, se encuentra que una vez cubiertas las etapas “fáciles” de la
industrialización liviana, la continuación del proceso lleva a la necesidad de invertir en industrias mucho más
capital intensivas y concentradas, tanto para el consumo interno como para la exportación, que lo que tuvieron
que hacer comparativamente los países industrializados en etapas similares de su desarrollo. Y no existen
tecnologías disponibles que requieran una menor intensidad de capital, ni tampoco la capacidad de crearlas.
En este contexto, quizá se explique una inflexión hacia abajo en las curvas de Kutznets en los países que
procuran desarrollarse dentro de la economía de mercado. Hasta cuando (o hasta que nivel de ingreso per cápita)
tendrán que esperar para poder comenzar una mejora gradual pero sostenida en la distribución del ingreso?.
No parece aplicables a estos países (Brasil, México, Argentina, etc.) los remedios simplistas, que ponen sobre
todo énfasis en la inversión en capital humano y en la agricultura, etapas superadas o en vías de serlo, que
proponen los enfoques tipo “crecimiento y equidad”, desarrollados por Chenery y otros autores.
Alternativamente, se piensa que la única solución podría estar por el lado de la intervención del estado en la
inversión en los sectores concentrados y capital intensivos, procurando cubrir las necesidades de capitalización
de las mismas, siguiendo pautas de consumo y ahorro diferentes de las que surgen del funcionamiento, por otra
acentuadamente deficiente, del mercado de capitales en países de mediano desarrollo, sujetos a grandes
presiones sociales y con estructuras productivas desequilibradas, en el contexto de una situación que les es
desfavorable en los mercados internacionales.
Lo anterior no implica ignorar la necesidad de mejorar sustancialmente la eficiencia del sistema impositivo y
utilizar la asignación directa del gasto público como modo de redistribuir el ingreso de la prestación de servicios
reales y en lugar de intentar redistribuciones de tipo monetario.
5. La deuda externa
5.1 Introducción
Mas arriba se hizo una breve referencia al sector externo. Dada la gran trascendencia del tema, en esta sección se
pretende analizar la relación entre comportamiento de la deuda externa y el crecimiento económico en Argentina.
La primera parte analiza con cierto detalle el comportamiento de las principales variables de la economía
argentina, con el propósito de proveer un marco de referencia y explicación al comportamiento de la deuda
externa, durante la década 1967-76.
Con el propósito de facilitar las comparaciones y conclusiones, se sigue, en cierto sentido paralelamente, el tipo
de análisis efectuado recientemente por F.Z. Jaspersen del IBRD (Banco Mundial), en su trabajo titulado
“External Debt and Economic Growth Prospects of Latin America”. Sin embargo, como se explica más adelante,
existan algunas reservas de importancia sobre la información y/o la metodología utilizadas.
NACIONAL ARGENTINO
5.2 La evolución de la economía y de la política económica argentina en el período 1967/75: expansión y

crisis
El comportamiento del conjunto de la economía argentina en el período, y como parte de ello el de su sector
externo, aparecen condicionados tanto por las tendencias generales de la economía al nivel internacional, cuanto
por las consecuencias de las diferentes políticas económicas que resultaron de los profundos cambios de
orientación política que tuvieron lugar durante el período.
Hacia el comienzo del período en consideración, el Gobierno militar que asumió el poder a mediados de 1966
puso en marcha, a comienzos de 1967, bajo la conducción del Dr. Adalbert Krieger Vassena, un plan económico
que se proponía disminuir la tasa de inflación, desde un promedio durante la década anterior en el orden del 27 al
30 % anual, para llevarlo a los bajos niveles entonces considerados aceptables en los países desarrollados; en sus
etapas iniciales (los 2 primeros años) esta política logró, en este aspecto, un éxito significativo, (7 % en 1969)
contando con la inapreciable ayuda que representó el tramo favorable del ciclo ganadero (exceso de oferta y
caída de precios reales de la carne, que importaba más del 30 % del consumo de la familia tipo)
La política trazada se propuso bajar la tasa de inflación sin recesión, para lo cual dio fuerte impulso a la
inversión, especialmente la pública, y sin regresiones en la distribución del ingreso, para lo cual, por un lado
congeló los salarios y estableció aumentos anticipados por decreto, y por otra parte, controló los precios
mediante “acuerdos voluntarios” con más de 400 empresas, con posiciones oligopólicas o monopólicas en los
principales mercados.
Al propio tiempo, se procuró reordenar las finanzas públicas internas, contándose para ello con los importantes
ingresos provenientes de impuestos compensatorios de una gran devaluación anticipada. Se contó con importante
apoyo financiero externo, y se aumentó liberalmente la oferta monetaria interna. Se comenzó también en el
período, una acción adecuada de estímulo a las exportaciones “no tradicionales”.
A pesar de su “éxito” desde el punto de vista técnico, el programa provocó grandes resistencias. La proveniente
del sector asalariado, estalló a fines de mayo de 1969, en el “cordobazo” obligando un cambio de conducción
económica, que no significó sin embargo cambios fundamentales en el plan, pero descomprimió algo la
congelación salarial.
El sector agropecuario se sintió postergado y apremiado por la política de precios para el sector, y por la mayor
presión fiscal.
El sector industrial de propiedad privada nacional, reaccionó contra la aceleración de proceso de concentración y
las “desnacionalizaciones” que, a favor de la gran devaluación, favorecían a las filiales de las empresas
multinacionales existentes dentro del sector, como así también de las que se incorporaron en ese período.
A comienzos de 1970, la finalización del exceso de oferta ganadera dio lugar al tramo contrario del ciclo, con las
consecuentes presiones sobre los precios y el renacimiento de las expectativas inflacionarias. El cambio del
gobierno militar a mediados de 1970, y otra vez en marzo de 1971, originó dos cambios de conducción
económica en 10 meses, ambas vacilantes frente a la necesidad de controlar los precios internos de la carne, para
controlar la inflación, y corregir el tipo de cambio, para posibilitar la importación y mantener la paridad real, ya
sobrepasada en general.
En mayo de 1971, el gobierno militar, envuelto en una grave crisis política, no encontró mejor solución para
distraer la atención pública que suprimir el Ministerio de Economía, y con ello, toda conducción económica
centralizada.
Como consecuencia, se perdió el control, y en pocos meses el peso se devaluó en el orden de 100 %, mientras se
perdían importantes reservas externas, lo que obligó a recurrir al crédito externo.
Hacia el final de 1971 se logró estabilizar relativamente la situación; 1972 fue un año de transición política sin
conducción económica, con inflación fuertemente creciente, pero con una mejora en el sector externo, originada
en la mejora de los precios de exportación de los productos primarios, que comenzó entonces.
En 1973, el nuevo gobierno, electo por una amplia base popular, inició una política de expansión monetaria, de
control de la inflación y redistribución del ingreso, mediante un “acuerdo social” ampliamente apoyado, e
instrumentado mediante controles directos del gobierno.
La buena situación de las exportaciones contribuyó al éxito inicial del programa; sin embargo, a mediados de
1974 comienzan a sentirse los efectos de la “inflación importada” sobre los precios internos y sobre el sector
NACIONAL ARGENTINO
externo. Cabe notar aquí que Argentina importaba entonces no más del 10 % de su consumo de petróleo, en el
orden de los 2 millones de metros cúbicos por año, asumiendo por ello una posición diferente a la mayoría de los
países, fuertes importadores o fuertes exportadores de petróleo.
La crisis política que comenzó con la muerte del General Perón, el 1o. de julio de 1974, se tradujo en lucha
interna y en vacilaciones de la conducción de la economía. Hubo un gran retardo en el ajuste de los precios
internos, bajo control directo, a la nueva situación, con lo cual se acumularon presiones mal comprimidas y
controladas, y mayor retardo aún en corregir la paridad monetaria, lo cual se demoró hasta mediados de marzo
1975. En esos meses se perdieron una gran parte de las reservas que en 1974 habían alcanzado un pico histórico.
A mediados de 1975, el impacto de la devaluación y el estallido de los precios internos, más la lucha interna
entre fracciones políticas, generaron demandas sindicales de aumentos salariales superiores al 100 %.
En los meses siguientes se perdió el control sobre la situación interna y externa; la inflación continuó creciendo,
y el nivel de reservas llegó prácticamente a cero. (Sobre la evolución de los precios en el período, ver, Cuadro 1)
Se intentó negociar un acuerdo con el FMI, sin llegar a concretarse. En esas condiciones, un nuevo gobierno
militar asumió el poder, para dar paso a una política y una conducción económica que se propuso alterar
sustancialmente las pautas de funcionamiento interno y externo de la economía argentina, respecto de las que
predominaron durante el período de industrialización, en los 30 años que comienzan con la posguerra.
No obstante la inestabilidad y los altibajos señalados, la última década de este período (1967-1975), que aquí se
procura reseñar, se caracterizó por mostrar al mayor crecimiento histórico del producto bruto nacional, y la mejor
situación externa, posteriores a la gran crisis de comienzos de la década del 30; el país estuvo libre, hasta
mediados de 1975, de las graves crisis externas que frenaron el crecimiento del producto en varias ocasiones
anteriores, y especialmente, en 1951-52 y 1962-63.
En cambio, se agudizó la lucha por la distribución interna del ingreso, con su secuela de inflación e inestabilidad
económica y política.
El proceso de ajuste mediante la recesión, que encaro la economía argentina a partir de 1976, aparece así
ocupando el lugar del que, en la mayoría de los países, tuvo lugar en 1974/76, como consecuencia de los
aumentos del precio del petróleo en 1973.
En el caso argentino, el ajuste incluye otras componentes internas, y especialmente, la relación agro-industria
dentro de la estructura económica del país.
5.3 Crecimiento, Sector Externo y Deuda Externa en el período
En el contexto resumido en la sección anterior, se examinará y comentará aquí la evolución de los principales
indicadores correspondientes al sector externo en general y a la deuda externa en particular; para comenzar se
analizará la evolución de los indicadores más relevantes, correspondientes al conjunto de la economía, para
luego relacionar unos y otros.
El Cuadro No. 2 muestra la evolución del PBN del período en dólares de 1976: pasa de 30,349.7 mill. en 1967, a
42.121.8 millones en 1976, lo que significaría un crecimiento real del 38.8 %. En realidad, 1975 y 1976
muestran sucesivas declinaciones en el producto bruto nacional; por lo tanto el máximo crecimiento en el
período se aprecia comparando el producto bruto nacional de 1974 con el de 1967; en este caso el crecimiento
real asciende al 45.5 %. En el Cuadro No. 3 puede observarse que entre 1967 y 1974 se registró un crecimiento
sostenido, a tasas anuales que oscilaron entre un mínimo de 2,5 %, en 1967 y un máximo de 8.7 % en 1969; el
promedio lineal de las tasas en el subperíodo 5,1 %; en los dos años finales, 1975 y 1976, se registraron caídas
del 1,8 y 2,9 %, respectivamente.
Durante el período, el sector más dinámico fue Construcciones, que creció 66.1 % durante el primer subperíodo,
y luego cayó 9.1 y 14.1 % en los dos años finales; aún durante el subperíodo de crecimiento, hubo años
negativos como 1971 y 1973. Le siguió el sector industrial; entre 1967 y 1974 creció sostenidamente un 64.5 %,
para luego caer en 1.8 y 4.5 % en los años finales. En tercer término, corresponde considerar al sector
agropecuario, que crece un 14 % entre puntas, registrando en 1974 un pico muy levemente superior al de 1976.
Este sector muestra las oscilaciones anuales que lo caracterizan históricamente, y que se anulan parcialmente
entre sí; se encuentran desde crecimientos del 16.8 % en 1973 hasta caídas del 7,9 % en 1972, el año anterior.
En el mismo período, los servicios continuaron creciendo, en general, más que el producto. Como consecuencia,
prosigue la tendencia clara ya en la década anterior hacia un cambio en la estructura del producto nacional, en
NACIONAL ARGENTINO
favor de los servicios y la industria, que aumentan en ese orden su participación relativa, y en detrimento del
sector agropecuario, que va perdiendo importancia, lenta pero sostenidamente.
Dada la estructura y funcionamiento de la economía argentina y de sus sectores competentes, y en relación a sus
consecuencias en el sector externo, corresponde observar que el crecimiento, absoluto y relativo, del sector
industrial, presiona sobre la balanza de pagos doblemente: dado que el proceso de sustitución de importaciones
estaba prácticamente terminado en el país, ello acarrea inevitablemente un aumento en la incidencia del sector
sobre los flujos externos corrientes, en términos del aumento de la importación de materias primas y productos
semi-terminados; por otra parte, la expansión del sector presiona sobre los movimientos de capital, en relación a
la importación de bienes de capital, lo cual es fuente de endeudamiento externo, en general.
Por otra parte, en la medida en que el sector agropecuario no acompaña el crecimiento de la industria, los saldos
exportables no proporcionan la creciente cantidad de divisas necesarias; queda como posible elemento
compensador, el crecimiento de las exportaciones industriales, especialmente de las que no se basan o incluyen
pocos insumos importados; a falta de ello en medida suficiente, queda solamente el recurso del endeudamiento
externo, lo que implica una apuesta a un futuro funcionamiento más equilibrado de la economía en el plano
interno, y sobre todo externo.
En cuanto al sector agrícola, cabe agregar que sus repetidas oscilaciones causan graves perturbaciones a la
economía, ya que a pesar de su declinación como parte del producto, sigue y seguirá ocupando un rol
preponderante como productor de divisas, dada su participación en las exportaciones directas del sector, cuanto
en la de productos manufacturados a base de insumos producidos por el mismo sector. En ese sentido, cabe
valorar la significación de fluctuaciones de un año a otro de más de 20 %, como la que tuvo lugar entre 1972 y
1973; corrientemente, las fluctuaciones han sido explicadas por razones de orden natural a las que se añade,
frecuentemente, las oscilaciones en los precios internos, sea como consecuencia de decisiones de política, sea
como consecuencia del ciclo ganadero, cuya amplitud ha venido aumentando en los últimos años, agregando un
elemento interno adicional de inestabilidad; en 1973, en cambio, se dio por primera vez en muchos años, un
aumento importante en los precios en los mercados internacionales, independientemente del volumen físico y de
las políticas de precios sostenidas por el país, por lo cual éste se vio grandemente beneficiado, claro está, que por
muy poco tiempo; en general, los cambios de origen externo en el producto del sector han tenido como causa
más frecuente, las caídas de los precios internacionales de los granos, y las restricciones cuantitativas a la
importación de carne por el Mercado Común Europeo (directas, o disfrazadas de barreras sanitarias)
En conexión con el problema que estamos comentando, corresponde analizar el comportamiento de las
importaciones y la exportaciones de bienes y servicios.
En el cuadro 2 se observa que las exportaciones crecieron desde 3.461.2 millones de dólares en 1976, hasta
4.129.7 millones de dólares en 1976, lo cual implica un 25.1 % entre puntas. Esta tasa, como era de esperar por
lo dicho más arriba, es muy inferior a la del crecimiento del producto y a la del sector industrial. El
comportamiento real del sector, sin embargo, fue mucho peor, ya que después de un tramo positivo, con un pico
de 4.249.3 millones de dólares en 1970, bajó para mantenerse entre los 3.700 y 3.500 millones de dólares hasta
1974, luego se registra una abrupta caída a 3.076 millones de dólares en 1975, y sólo se recupera, para alcanzar
valores récord en 1976; la caída de 1975, causada por el efecto combinado de un tipo de cambio atrasado y de la
recesión que comenzó en el segundo semestre al descontrolarse la inflación, está en el origen de la grave crisis
del sector externo, a comienzos de 1976.
El comportamiento de las exportaciones implicó una grave restricción a la capacidad de importar del país, que
debió ser cubierta, con la sola excepción de los tres primeros años del período, con controles directos de las
importaciones, de tipo cuantitativo.
En cuanto a las importaciones, en el mismo cuadro se observa que crecieron desde 2.673.5 millones de dólares
en 1967, hasta un máximo de 4.384.3 millones de dólares en 1975, para caer luego abruptamente a 3.413.7
millones de dólares en 1976. Entre 1969 y 1973 se registró una relativa estabilidad, entre los 3.500 y 3.800
millones de dólares; en 1974 se registra un brusco aumento, del 20.9 %, originado por el aumento de los precios
del petróleo y de los bienes de capital, y en menor medida, por la reactivación económica interna, agravado por
otro aumento del 3.4 % en 1975, originado ahora por el atraso en el tipo de cambio que se registró desde
mediados de 1974.
Comparando el comportamiento de las importaciones y exportaciones de bienes y servicios, se observa que los
cuatro primeros años arrojaron saldos positivos, entre 450 y 790 millones de dólares mientras que a partir de
1971 comienzan a verificarse dificultades: déficit del orden de los 50 millones de dólares en 1971 y 1972 son
seguidos por una recuperación en 1973, al nivel de 225.7 millones de dólares, para caer abruptamente a un
NACIONAL ARGENTINO
déficit de 517.0 millones de dólares en 1964, y a uno enorme, de 1.308.0 millones de dólares, en 1975; el último
año del período, 1976, muestra una gran recuperación con un saldo positivo de 916 millones de dólares.
Es interesante comparar la información que proporciona este cuadro con los saldos que resultan del cuadro 4.
Las grandes diferencias en las cifras de 1973 y 1974 se explican, probablemente, por los pagos efectuados en
esos años de los créditos externos a corto plazo tomados en 1971 y 1972, para hacer frente a la difícil situación
de la balanza de pagos.
De todas maneras, las fluctuaciones comentadas, y los saldos negativos verificados durante el período, son de
magnitud no inmanejable, de modo que, en principio, pudieron cubrirse con uso de reservas y en su caso, con
créditos a corto plazo.
Apuntando siempre al análisis final de la evolución de la deuda externa, interesa ahora analizar el
comportamiento de la inversión, y de la capacidad del ahorro interno para financiarla.
El cuadro 5 muestra la evolución de la inversión como porcentaje del Producto Bruto Interno; se observa un
crecimiento desde el 18.0 % en 1967 hasta el 20.3 % en 1969, manteniéndose aproximadamente estable en ese
nivel.
El Cuadro No. 9 incluye algunos ratios, calculados sobre la base de la deuda pública en dólares corrientes
solamente, lo cual es comprensible debido a la diferente cobertura y confiabilidad de la información sobre la
deuda privada; pero indudablemente ello limita mucho su utilidad.
Por otra parte, como elemento de comparación se utiliza el cálculo de PBN que se incluye en el Cuadro No. 11,
sobre el cual, por lo menos para Argentina surge una seria reserva metodológica. Si se corrige el cálculo del PBN
incluido en el cuadro, utilizando el índice de corrección implícito en el mismo para el valor del dólar, se obtienen
valores muy diferentes de los que muestra el Cuadro No. 2 para Argentina; por otra parte según ese cálculo el
PBN argentino habría crecido solamente el 15.1 % en términos reales en el período, lo cual contrasta
agudamente con el 38.8 % que surge del Cuadro No. 2, como se dijo anteriormente.
Hecha esta reserva, digamos no obstante, que el “Debt Service Ratio” mejoró sustancialmente entre el 29.3 % en
1968 y el 6.4 % en 1964 para luego subir abruptamente al 20.9 % en 1975 y 18.3 % en 1976. El Debt
Service/GNP ratio muestra una tendencia similar, desde 2.7 % en 1967 hasta 1.3 % en 1974 y luego sube hasta el
2.1 % en 1976. El Disbursed Debt Outstanding/GNP/ratio baja desde el 10.7 % en 1967 hasta el 5.2 % en 1974,
y luego sube hasta 10.5 % en 1976. Es necesario recordar que estos últimos ratios sólo incluyen la deuda pública,
relacionándola con una estimación del PBN que suscita reservas, estos índices mejorarían si se los compara con
el PBN del Cuadro No. 2.
El cuadro No. 12, por su parte, permite hacer una apreciación preliminar de la incidencia financiera del pago del
servicio de la deuda externa, medido a través de su relación con las exportaciones. Es necesario aclarar que sólo
se incluye, como en los casos anteriores, la deuda pública externa y que se la compara con las cifras de
exportaciones provenientes de fuentes diferentes a las usadas en el Cuadro No. 2. No obstante, asumiendo
consistencia en las fuentes de dichos datos, podemos utilizarlos para propósitos comparativos.
Al comienzo del período, el peso de la deuda externa venía creciendo, alcanzando en 1968 un pico del 29.2 %
del valor de las exportaciones; el decrecimiento moderado de la deuda, y el crecimiento moderado de las
exportaciones se reflejan en los años siguientes en una gradual, sostenida e importante mejora, que llega al 17.0
% en 1974, para subir luego al 23.2 % en 1975. En 1976 no se registra una gran variación, ya que si bien la
deuda aumentó considerablemente, las exportaciones registran ese año un pico máximo no alcanzado hasta ese
momento.
Si bien en A. Latina los índices para Argentina resultan relativamente altos, la realidad es que el país ha podido
hacer frente a sus compromisos sin mayores problemas en los años normales a pesar de que, como se verá,
durante el período se registraron desmejoramientos de consideración en el plazo promedio de vencimiento.
La tasa promedio de interés se mantiene relativamente estable a lo largo del período; crece moderadamente
desde el 6.61 % en 1967, hasta el 8.75 % en 1973, y luego decrece hasta el 7.25 % en 1976.
El promedio de vencimientos desmejora sustancialmente, desde 14.4 años en 1968 hasta 9.7 en 1973, mejora
mucho en 1974 (11.0 años) y 1975 (11.3 años), para caer violentamente a 7.3 años en 1976.
El flujo neto de recursos externos es positivo casi todos los años, dentro de valores relativamente moderados,
cuyos extremos son 122 millones de dólares corrientes en 1967, 366 millones de dólares en 1973; se registran
saldos negativos en 1968 (menos 56 millones de dólares) en 1969 (menos 48 millones de dólares), y en 1975
(menos 68.4 millones de dólares); 1976 es totalmente excepcional, con 1.319 millones de dólares de saldo
NACIONAL ARGENTINO
positivo, de los cuales 1.294 millones de dólares son provenientes de créditos privados; este componente nunca
había sobrepasado los 239 millones de dólares de 1973, y en algún año, aún fue nulo.
5.4 Conclusiones
La década analizada ha sido, como ya se dijo, la mayor y más sostenido crecimiento de la economía en la
Argentina posterior a la crisis de los años 30.
Sin embargo, en su transcurso se registraron grandes perturbaciones políticas con las consiguientes
consecuencias en el manejo de la economía. También se registraron estallidos de presión social; unos y otros
conjuntamente, condujeron a tasas de inflación del orden del 80 % anual en 1972, y de más del 300 % en
1975/76.
Como consecuencia fundamentalmente del mal manejo de la tasa de cambio, se registraron situaciones difíciles
para la balanza de pagos en 1971/72 y críticas en 1975/76.
En 1973 se verificó el impacto del brusco crecimiento de los precios de petróleo, que obligó a todos los países
productores a un reajuste económico y financiero, aún no del todo concluido.
Como se ha señalado en los cuadros utilizados como referencia, la mayoría de los países en vías de desarrollo,
carentes de reservas, tuvieron que recurrir al endeudamiento especialmente a corto plazo y a fuentes privadas;
esto aumentó considerable mente la deuda externa, en todos los países afectados, lo cual, a su vez, por una parte
creo temores y tensiones en los mercados financieros internacionales, y por otra parte generó perspectivas
sombrías para la continuación del proceso de crecimiento a altas tasas, que se venían registrando hasta 1973.
Hay que destacar que Argentina sufrió el impacto mucho menos que otros países, ya que importa sólo alrededor
de 10 % del petróleo que consume.
En parte por eso, y también por la gran solidez estructural de su economía, lo que no implica ignorar la
existencia de graves problemas, Argentina emerge de esta década sin el grado de compromiso que el reajuste
significó a otros países.
Su deuda externa no ha aumentado significativamente, y otro tanto ha sucedido con las tasas de interés.
Solamente hay un deterioro importante, originado por los créditos tomados de bancos privados en 1976, en el
plazo de maduración de la deuda, que volvió a los niveles anteriores a la década que aquí se analiza.
Siguiendo la tendencia general, las fuentes privadas de crédito proporcionaron una parte considerable de los
créditos en 1976.
La deuda externa en sí misma, no afectó negativamente la capacidad del país para importar, y por ello, no
significó una traba significativa para su crecimiento.
Queda claro, sin embargo, la necesidad de un mejor manejo de las finanzas externas del país, sobre todo en vista
de la necesidad de constituir reservas y obtener financiamientos que permitan, a su vez, el crecimiento de las
exportaciones industriales, para lo cual se requiere ofrecer condiciones competitivas de financiamiento de las
ventas.
La constitución de reservas de cierta importancia parece imprescindible, si se considera el elemento implícito en
las exportaciones agropecuarias (factores naturales en lo interno, problemas de precios y restricciones
cuantitativas en lo externo)
Las crisis menores a que han dado lugar estas fluctuaciones han sido cubiertas, en general, con operaciones
financieras de corto plazo (“swaps”), que pudieran luego cancelarse y/o consolidarse al mejorar las
exportaciones; pero es evidente que esa es sólo una estrategia de ocasión, y no una vía de acción permanente y
confiable; si se diera como en 1951/52, un período de persistentes problemas en el sector agropecuario, el país,
sin reservas, podría encontrarse en muy mala situación, y con poca capacidad de maniobra, dado el reducido
monto de financiamiento oficial internacional disponible para estos casos.
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Notas
1 Roulet, J. y Sabato, J.: Estado y Administración Pública en Argentina. Rev. Polémica no. 78. Centro Editor de
América Latina, Buenos Aires, 1971.
2. Cf.: Cardoso, F.: Ideología de la burguesía industrial en sociedades dependientes: Argentina y Brasil. Ed.
Siglo XXI, México 1972.
3. Op. cit.
4. Op. cit.
5 Op. cit.
6 Op. cit.
7 Lavagna, R. y Rosembuj, T.: La independencia económica, 1945-1955. Ed. Rancagua, Buenos Aires, 1972.
8 Para ampliar la interpretación del desarrollismo, ver Gastiazoro, E: Crítica del desarrollismo, Ed. Dos,
Buenos Aires, 1970. Para su balance sobre las inversiones extranjeras, ver Mato, D. y Colman, M.:
Inversiones extranjeras en Argentina 1930-1973. Ed. El Coloquio, Buenos Aires, 1974.
9. Op. cit.
NACIONAL ARGENTINO
10. Braun, O.: El Plan Económico del gobierno popular. Ed. El Coloquio, Buenos Aires, 1974.
11 Cf.: Wynia, Gary: Argentina in the postwar years. Univ. of New México Press, Albuquerque, 1978.
12. Bianchi, A: The politics of economic policy making: a case study of Argentina. UMI, Ann Arbor, Mich.
1978.
13. Wynia, op. cit.
14. Wynia, op. cit.
15. Wynia, op. cit.
16. Cf.: Ayres, R.: La politique de redistribution du revenu national: le Pacte Social, en Problemes Politiques et
Sociaux. L’Argentine depuis le retour de Perón. París, marzo 1978.
17. Cf.: Ayres, op. cit.
18. Cf.: Ikonicoff, M: Industrialization et Modeles de Developpement en Argentine. Problemes d’Amerique
Latine no. 4499-4500, Paris, 1978.
19. Cf.: Conferencia de Enrique Loncan en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, citada por Alende, O: Forma
de evitar a los Martínez de Hoz, en Varela Cid, op. cit.
20.Canitrot, A.: La disciplina como objetivo de la política económica. Un ensayo sobre el programa económico
del gobierno argentino desde 1976. En Desarrollo Económico no. 76, Buenos Aires, 1980.
21.Ikonicoff, op. cit.
22.Cf.: Fabra, P.: La nouvelle politique economique, en Problemes Politiques et Sociaux no. 331, Paris, 1978.
Cf.: Canitrot, op. cit.; Ikonicoff, op. cit.
23. ídem.
24. Cafiero, A.: Cinco años después, Buenos Aires, 1961.
25 Cf.: Canitrot, op. cit.
26. Pinero Pacheco, R.: La de-generación del 80. Cid. Editor, Buenos Aires, 1981.
27. La Chine vue du Tiers Monde, le cas de l’Argentine. En Problemes Politiques et Sociaux no. 408, Paris,
Febrero 1981.
28. Pinero Pacheco, op. cit.
29. Rouquie, A.: Les fausses sorties de l’armee. Problemes d’Amerique Latine no. 4545-46, Paris, dic. 1979.
30. Roulet, J.: Situación y Perspectivas del sector público, mimeo, Washington, DC, 1981.
31. Roulet, op. cit.
32 Roulet, op. cit.
33. Roulet, op. cit.
34. BID: Progreso económico y social de América Latina, Informe 1981, Washington, DC.
SECTOR PÚBLICO Y EMPRESAS CONTROLADAS POR EL ESTADO

EN EL PERÍODO 1973-83
(1995)
SECTOR PÚBLICO Y EMPRESAS CONTROLADAS POR EL ESTADO

EN EL PERÍODO 1973-83
NACIONAL ARGENTINO
Introducción
Este trabajo forma parte de una serie que cubre diversos aspectos relacionados con la intervención del estado
argentino en la economía, en particular por medio de la expropiación, adquisición o creación de empresas
públicas. Se pretende con ello continuar y completar hasta el final del período mencionado, trabajos anteriores en
los que se llegaba a cubrir hasta comienzos de la década del 70, básicamente el libro «Empresas Públicas», de
1974, y el volumen de legislación que lo acompaño.
Se ha completado en principio «Las políticas institucionales en el sector de empresas públicas argentinas 1930-
1989», en el que se analizan los tipos de instituciones, formas jurídicas y esquemas orgánicos adoptadas tanto
para las empresas mismas, como para la programación, supervisión, operación y control de gestión del sector.
Este trabajo cubre el período 1973-76 en el que con el regreso del peronismo al poder, la intervención del estado
alcanza su pico histórico, con los últimos intentos de nacionalizaciones y de ordenamiento de la gestión del
sector de empresas públicas, hasta que la crisis económica y financiera se desata a mediados de 1975.
A ello no podía seguir sino la crisis política, con la nueva toma del poder por los militares, bajo el pretexto de
combatir a la guerrilla. La segunda parte del período cubierto por este trabajo corresponde a los sucesivos
gobiernos militares, hasta 1983. Durante ese período, especialmente en el inicial, se proclamo un liberalismo
supuestamente ortodoxo en lo económico, que no tuvo sin embargo correlato suficiente en los hechos, y que
terminó con una crisis financiera estrepitosa.
Se privatizó mucho menos de lo que cabía esperar, y por otra parte, se nacionalizó alguna empresa ligada, y
mucho, al poder, y crecieron las empresas militares de armamento y tecnología.
El propósito último en relación al tema, seria el intento de cerrarlo haciendo un balance y evaluación de los
resultados y del impacto del sector sobre la economía y la sociedad argentina a lo largo de los 60 años que van
desde la crisis de los años 30 hasta la hiperinflacion de 1989, que marco el final de un ciclo largo, y dio, ahora si,
paso al ajuste financiero, a la reforma del estado, y a las privatizaciones.
Esta última tarea resulta ahora sumamente difícil, porque a la tradicional resistencia y reluctancia a proporcionar
información clara y completa que caracterizo permanentemente al sector, se suma la desaparición por las
privatizaciones y liquidaciones de la casi totalidad de las empresas y entes relacionados con las mismas. Esa
situación marca la dificultad de lograr concretar este propósito en un plazo visible.
Siguiendo la tradición de secreto que es propia de la administración pública del país, no existen prácticamente
publicaciones oficiales sobre estos temas. Por eso, resulta necesario, cuando es posible, tomar notas de
documentos e informes no accesibles al público y entrevistar personalmente a personas que tuvieron
responsabilidad o participación personal directa en algunos de los estudios, en posiciones y decisiones que se
analizan y comentan en este trabajo, como en los anteriores.
Todas estas conversaciones se efectuaron sobre la base del firme compromiso de no identificar la fuente de las
informaciones. Estos compromisos, que el autor desea respetar, y la ausencia casi total de publicaciones al
respecto, explican la escasa inclusión de notas y referencias en este trabajo. Las informaciones incluidas, no
obstante, son veraces hasta el límite de los conocimientos del autor.
Debido a las circunstancias indicadas siempre se ha procurado dar prioridad en la búsqueda de información, y se
describe con mayor detalle en el trabajo a aquellas empresas públicas, y a su origen y situación, que son menos
conocidas. Dentro de los límites de la información que ha sido posible obtener, se procura presentar siempre la
situación en la forma más objetiva posible.
1. El segundo gobierno del peronismo (1973/6)
Al hacerse cargo el gobierno electo, encontró un grave deterioro en al situación económica general, y en
particular en la de las empresas públicas. Los dos años finales del gobierno militar carecieron, prácticamente, de
NACIONAL ARGENTINO
conducción económica (el Ministerio de Economía fue disuelto en mayo de 1971) y de resultas de ello y de otras
causas, se verificaba un proceso inflacionario de características incontroladas, que a mayo de 1973 mostraba una
tendencia anual del 80% de crecimiento en los precios internos de consumo familiar.
Como siempre suceda en estos casos, como paliativo, se habían dejado atrasar las tarifas y precios dependientes
del Estado demorando los reajustes, con lo cual la capacidad financiera de las empresas públicas se vio
gravemente resentida y las inversiones, prácticamente paralizadas.
Por ello, al firmarse el Acta de Compromiso Nacional con los empresarios y sindicatos -el Acuerdo Social- se
previeron sustanciales aumentos de tarifas y precios, que, con la práctica detención de la inflación, durante los
primeros meses, hicieron posible reiniciar las inversiones dentro de un marco expansivo de la economía.
En ese orden de ideas, y para concretarlo, se adoptaron numerosas decisiones, tales como la adquisición de
buques por ELMA, el cuestionamiento y eventual renegociación de los contratos de ENTEL con Siemens y
Standard Electric para su reequipamiento, la obtención de un área a explotar en Ecuador por YPF y
negociaciones con Libia, para el mismo fin, negociaciones para la producción de turbinas (en AFNE) y grupos
generadores (en SIAM) con Checoslovaquia, de extracción de carbón con Polonia, otros proyectos con Rumania,
la decisión de construir una nueva planta de altos hornos, mediante una empresa mixta con el 51% de capital
estatal, las decisiones en cuanto a la construcción de un puerto de aguas profundas y otro pesquero, de construir
con Paraguay el complejo hidroeléctrico Yaciretá-Apipé y con Uruguay, Salto Grande, la segunda usina atómica,
de 600 Mw, en Río Tercero, Córdoba, la nacionalización de los bancos privados comprados por capitales
extranjeros durante el gobierno militar, el comienzo de las obras de explotación de los yacimientos de Farallón
Negro, por YMAD, los estudios del complejo ALICOPA, etc.
Además en el primer año de su gestión, se inauguraron la primera central nuclear, en Atucha, la ampliación de
altos hornos de SOMISA a 2 millones de Tn., el gasoducto del sur, IME lanzó su nueva línea de vehículos
frontales livianos, se inauguró la planta de Petroquímica General Mosconi en Ensenada, con lo que el país
contaría con la primera planta petroquímica básica de propiedad nacional, etc.
También se modificó la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Granos, con lo que este organismo alcanzó
prácticamente el monopolio de las exportaciones del sector.
Prácticamente, la totalidad de la acción innovadora es este gobierno, cuyo arribo al poder después de siete años
de gobiernos militares y de 18 años de ostracismo político había despertado tantas esperanzas, tuvo lugar durante
el primer año o poco más, de su gestión. Se debió, por otra parte, a la presencia en el Ministerio de Economía de
José B. Gelbard, antiguo dirigente del empresariado nacional, que había reunido en torno suyo a un buen equipo
técnico, a dirigentes empresarios de su extracción, y a algunos políticos del viejo peronismo. Gelbard mantenía
desde antiguo, por otra parte, buenas relaciones con el partido radical.
Muerto Perón el 1 de julio de 1974, la amplia coalición tan trabajosamente lograda, comenzó a desplomarse.
Ello, más algunos errores y excesos en la política económica, más los efectos de la crisis petrolera mundial, que
comenzaban a sentirse, pusieron fin a esta experiencia única en el país, a mediados del segundo semestre de
1974.
Hacia fines de 1974, el proceso inflacionario, en parte debido a la «inflación importada» durante fines de 1973 y
el primer semestre de 1974, y mayormente por el renovado impulso en la puja por la distribución del ingreso
entre sectores, ante fuertes presiones empresarias que prácticamente paralizaron las inversiones privadas, parecía
encaminarse nuevamente hacia niveles similares a los vigentes a mayo de 1973 (la tasa de inflación para 1974
fue superior al 40%, con tendencia fuertemente creciente)
Ante ello, se decidió un nuevo atraso en la corrección de precios y tarifas públicas. Ello, unido a una cierta
atonía en la ejecución de la inversión pública, hacía temer por el ritmo de crecimiento del sector, y por la
consecuente influencia en el conjunto de la economía. En efecto, desde hacía ya muchos años, el
comportamiento de ésta era liderado por la inversión pública. El presupuesto nacional para 1975 aprobado por el
Congreso, asignaba a las empresas públicas, por primera vez, la ejecución de más del 66% de la inversión
pública nacional.
NACIONAL ARGENTINO
En general el segundo gobierno peronista, parecía querer continuar la línea tradicional de la intervención del
Estado en los sectores de infraestructura y de industrias básicas, mientras dejaba al sector privado los de
industrias manufactureras y de bienes de capital.
En otro plano, entregó prácticamente al Sindicato respectivo la dirección de SEGBA, lo que dio origen a una
interesante experiencia de cogestión.
En el plano jurídico-estructural relacionado con el sector de empresas públicas, cabe considerar la creación de la
Corporación de Empresas Nacionales - CEN, y la sanción de la Ley de Sociedades del Estado.
Los problemas con las presiones inflacionarias, el desabastecimiento, y el atraso en la tasa de cambio, se fueron
agravando debido a la descomposición y luchas internas en la base política del gobierno, debido a la presencia de
Isabel Perón, López Rega y otros advenedizos que no eran fácilmente aceptados por los sindicatos.
El gobierno se fue debilitando progresivamente, hasta perder el control a mediados de 1975, cuando comenzó la
hiperinflación y la parálisis del gobierno, a pesar de un breve intento de ordenamiento a fines de 1975 y
comienzos de 1976. Fue derribado por el golpe del 24 de marzo de 1976.
En el período de la presidencia de Isabel Perón, consecuentemente, no ocurrieron hechos de mayor significación

en el sector de empresas públicas.
Se anunció la nacionalización de la comercialización de los derivados del petróleo, sin que nunca se llegara a
conocer el efecto real de esta medida. La Corporación de Empresas Nacionales fue integrando sus cuadros
técnicos, pero sin lograr un control efectivo sobre las empresas públicas bajo su jurisdicción.
Al anuncio de la nacionalización de Cia. Italo Argentina de Electricidad - CIADE sucedieron algunos hechos que
no tuvieron mayores consecuencias prácticas, pero que servirían como antecedentes importantes para el proceso
que siguió luego hasta culminar con dicha nacionalización
1.1 La Intervención a la Corporación Argentina de Productores de Carnes
La Corporación Argentina de Productores de Carnes fue creada en la década de 1930, como Cooperativa
instituida por ley, mediante el aporte obligatorio de todos los ganaderos, a través de un impuesto a las
transacciones del sector. Tenía por objeto crear una industria frigorífica nacional, que compitiera con el cartel
internacional dominante. Aún cuando fue creciendo progresivamente, jamás combatió al cartel y no defendió en
la medida necesaria los intereses del país.
Siempre fue dirigida por grupos minoritarios, ya que tanto el grueso de los pequeños productores, como el
Estado, no intervinieron en su dirección.
En los últimos años anteriores a la intervención había tenido déficits crecientes, enjugados con recursos que el
Estado le entregaba, provenientes del Fondo Ganadero.
A mediados de 1973, la Junta Nacional de Carnes había dispuesto la entrega de $150 millones con ese fin; pero
ante una serie de denuncias en el Congreso, el Poder Ejecutivo intervino la CAP, designando una Comisión para
dirigirla, mientras el Congreso designaba una Comisión Investigadora, que luego de una gira por el exterior,
habría comprobado subfacturaciones y retención de divisas en el exterior, entre otras irregularidades.
Los sectores gremiales correspondientes postulaban la creación de una Empresa Frigorífica Nacional, a partir de
CAP, Swift y FASA, entonces administradas todas por el estado. La conducción económica se mostraba
renuente ante la obsolescencia real de las plantas, que exigirían grandes inversiones para reacondicionar o
construir otras en su reemplazo, y el sobredimensionamiento del sector, a raíz de la construcción de numerosos
frigoríficos privados pequeños y medianos, de tecnología moderna, que se había efectuado en años anteriores.
No obstante reconocer la realidad de este argumento, parecía lógico a algunos sectores que el Estado controlara
directamente por lo menos el 50% del entonces principal componente de las exportaciones del país, y sobre esa
base desarrollara tecnologías nacionales para la producción y exportación de alimentos procesados y envasados,
NACIONAL ARGENTINO
además de controlar el abastecimiento interno del principal componente del consumo popular, campo en que era
posible bajar costos con cambios tecnológicos y organizativos, especialmente en la distribución.
Es de destacar, además que, en esa época, la Junta Nacional de Carnes, no desempeñaba un rol en el comercio
exterior equiparable al de su similar en Granos, lo que avalaba lo que se expone más arriba.
1.2 La Corporación de Empresas Nacionales
El 7 de noviembre de 1973, el Congreso sancionó la Ley 20.558, creando la Corporación de Empresas

Nacionales. Con ello se dio un gran paso adelante en el sentido de estructurar un sector de empresas públicas
unificado y regido por normas propias y diferentes de las que corresponden a la administración pública
centralizada.
El artículo 2o. establecía que: «La Corporación tendrá por objeto ejercer la conducción superior, al servicio de
los objetivos nacionales, de todas las empresas en las cuales el Estado tenga propiedad absoluta, mayoría de
capital accionario y administre o controle por aplicación de regímenes legales vigentes o que se establezcan, así
como también promover por razones de interés público, el desarrollo de nuevas actividades económicas».
Según el art. 3ro., para ello: «La Corporación tendrá carácter de entidad descentraliza da, capacidad de derecho
público y privado y su patrimonio estará integrado por el aporte del Tesoro Nacional, los bienes que se le
transfiera, el producto de sus operaciones, las contribuciones que el Poder Ejecutivo les fije a las empresas
incorporadas, subsidios, donaciones, y cualquier otro recurso que se les destine».
Entre otras se le asignaban las siguientes funciones:
- propiciar la emisión de bonos, los que estarían exentos de impuestos y tasas, autorizándose a los bancos
oficiales a colocar disponibilidades en los mismos.
- administrar recursos tributarios y contribuciones del Tesoro afectados legalmente a planes de explotación
o inversión.
- nombrar a su personal, proponiendo el escalafón correspondiente.
- proponer al Poder Ejecutivo su plan de acción y su presupuesto.
- supervisar la gestión de las empresas incorporadas, centralizando la gestión financiera externa del grupo.
- aprobar la participación de las empresas en asociaciones y operaciones comunes.
- proponer al P.E. la designación de las autoridades superiores de las empresas y designar los
representantes del capital accionario de propiedad estatal (no se aclaraba el alcance de esta norma en
cuanto a las cuotas parte de las sociedades del estado que pudieran integrarla, aspecto de la mayor
importancia, ya que por esta vía el P.E. podría perder toda intervención en la designación de autoridades
de las empresas; ver más adelante el régimen correspondiente)
- proponer al P.E. la creación de nuevas empresas, y la asociación, fusión o extensión de las existentes.
- designar los representantes del capital accionario estatal en empresas privadas, supervisar su gestión y
establecer directivas generales para procurar que dichas empresas actúen conforme al interés público.
- asesorar al P.E. en la aplicación del régimen de continuación de actividades de empresa en quiebra, Dto.
Ley 18832/70, designar sus administradores y supervisar su gestión.
Por un anexo previsto en el art. 4o. «quedaban sujetas a la conducción superior de la Corporación» las siguientes
empresas: Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Agua y Energía Eléctrica, Yacimientos Carboníferos Fiscales, Gas
del Estado, Flota Fluvial del Estado Argentino, Ferrocarriles Argentinos, Aerolíneas Argentinas, Subterráneos de
Buenos Aires, Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Empresa Nacional de Correos y Telégrafos,
Administración General de Puertos, Obras Sanitarias de la Nación, Seguro Aeronáutico, Comercial Inmobiliaria
Financiera Empresa Nacional, Instituto Nacional de Reaseguros, Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio.
Esta enumeración dejaba dudas en cuanto a la situación de las numerosas empresas que respondían a las
definiciones de la Ley, pero que no estaban incluidas en la lista.
El art. 5o. establece que los directores de las empresas regidas por la Ley 13653 duraban 4 años en sus cargos, y
podrán ser reelegidos; sólo podrán ser separados previo sumario por la Procuración del Tesoro, por mala
administración, como consecuencia de informes de la Sindicatura General, que constaten desvíos o fallas, o, en
su caso, responsabilidades civiles o penales. Los síndicos durarán un año pudiendo ser reelectos.
NACIONAL ARGENTINO
El art. 6o. autoriza al P.E. a modificar la carta orgánica de las empresas, para adaptarla al régimen que se creaba.
El art. 8o., de gran importancia, establecía los aspectos que deberán cubrir, obligatoriamente las pautas que la
Corporación debería proporcionar a las empresas para la preparación de sus planes de acción y presupuesto:
- Política de precios y tarifas, que deban establecerse en función del bienestar de la comunidad, previendo,
en su caso, las compensaciones, y subsidios necesarios, en su monto, origen y forma de financiamiento.
- Política de inversiones compatible con el planeamiento global y sectorial nacional, con indicación de
áreas y proyectos prioritarios.
- Política de captación de ahorro interno.
- Política de endeudamiento externo y de uso de divisas.
- Política de investigación y desarrollo.
- Orientaciones generales económicas y sociales establecidas por el P.E.
El art. 9o. dejaba a la reglamentación y el establecimiento de los plazos para la eleva ción por la empresa a la
Corporación, y por ésta al P.E., de los planes de acción y presupuestos anuales, conservando el sistema de la ley
13653.
El art. 10o. establece la obligatoriedad de la representación de la Confederación General del Trabajo y de la

Confederación General Económica y los Directorios de las empresas, como así también de las provincias,
cuando correspondiere.
La dirección y administración de la Corporación, según el art. 11 estaban a cargo de un directorio designado por
el P.E. Era presidido por el Ministerio de Economía o su Secretario del área; el Vicepresidente, debería contar
con acuerdo del Senado; lo integraban entre 8 y 15 vocales, de los cuales correspondían uno a la C.G.T. y otro a
la C.G.E.; podrían formarse Comités Ejecutivos por áreas. La fiscalización estaría a cargo de un síndico
designado por el Tribunal de Cuentas.
El control de gestión y el de legalidad de los actos de las empresas, como así también la centralización de la
información sobre las mismas, eran confiados a una Sindicatura General, la que designaría síndicos en cada
empresa (art. 12 al 14); luego de constituida la Sindicatura, el Tribunal de Cuentas concluiría gradualmente su
intervención (art. 16).
Finalmente, en las disposiciones complementarias, el art. 19 establecía la obligación de la Corporación de

fomentar la investigación tecnológica por los medios que se consideraran más aptos.
Habiendo glosado el contenido de la ley, que implicaba el primer intento de establecer un régimen integral e
integrado para el sector de empresas de propiedad o control estatal, pasaremos a comentar brevemente algunos
aspectos específicos:
a) Empresas incorporadas: según el Art. 2o. de la ley, le correspondía «la conducción superior al servicio de
los objetivos nacionales, de todas las empresas en las cuales el estado tenga prioridad absoluta, mayoría de
capital accionario, administre o controle por aplicación de regímenes legales vigentes o que se
establezcan...»; el Art. 4o. disponía que «las sociedades administradas por el estado, conforme a las
previsiones de las llamadas Leyes 17507 y 18832, y otras que posibiliten el ejercicio de su dirección, estarán
comprendidas en las disposiciones del Art. 2o., mientras se encuentren en esa situación»; los Art. 3 y 17
incluían disposiciones concordantes en lo relacionado con las empresas aludidas más arriba; también
incluían disposiciones correlativas al estatuto y el decreto reglamentario No. 810/73, sancionado el 26 de
diciembre de 1973. Ello no obstante, en abril de 1974 se dictaron dos decretos que establecieron la
renegociación y aún el acogimiento de nuevas empresas al régimen del Decreto Ley 17507, y la liquidación
de las comprendidas en el régimen del Decreto Ley 18832, sin que la Corporación interviniera en dichos
procesos, excepto por la participación de un solo representante de la misma en cada comisión, que estaba,
entonces, en franca minoría; obviamente, entonces, las empresas comprendidas no se incorporaban a la
Corporación.
Además, también quedaban excluidas las entidades bancarias (en Italia varias pertenecen al IRI) y
financieras, y las empresas en jurisdicción del Ministerio de Defensa, (las de la D.G.F.M. y de los Comandos
Generales de las Armas); respecto de este último aspecto, sólo se justificaba la exclusión de las industrias
bélicas, pero no la de SOMISA, industrias petroquímicas, etc.
NACIONAL ARGENTINO
b) Situación de los paquetes accionarios en poder de instituciones del estado: Ninguno de los instrumentos
declaraba taxativamente la propiedad estatal, cuando correspondiera de dichas acciones, sino que se
transferían a la Corporación, solamente el ejercicio de los derechos societarios (Art. 22 de la Ley), lo cual
creaba situaciones poco claras, ya que, en todo caso, bastaría emitir documentos que posibilitaran las
compensaciones patrimoniales necesarias, como se hizo con el bono emitido por el Gobierno Nacional en
1957 en compensación de las deudas bancarias del IAPI, o con la entrega de títulos públicos al sistema
previsional.
El decreto reglamentario, por otra parte, en su Art. 6o. autorizaba a las entidades bancarias a continuar
comprando (lo que no hacía desde hacía años) o vendiendo acciones de su cartera (B.N.D. y C.N.A.S.), si
bien previa consulta a la Corporación, o sea que se dejaba la puerta abierta para privatizar acciones que
estaban en poder del Estado. Todo ello no obstante haberse incluido en la estructura de la CEN una
Gerencia de Participaciones y Regímenes Especiales, y de haberse cubierto el cargo.
c) Participación de los trabajadores: con la excepción de la designación de un director en representación de la

C.G.T., de entre 8 a 15 miembros del Directorio de la Corporación, no se establecían mecanismos ni
políticas tendientes a posibilitar ni aún progresivamente, la participación de los trabajadores en la dirección
y gestión de las empresas.
d) Designación de funcionarios de empresas privadas: se publicitó inicialmente la participación de unos 100

funcionarios pertenecientes a empresas privadas, en las tareas de la Corporación, con carácter honorario.
Esto significaba que continuarían dependiendo de sus empresas de origen, lo que no parecía compatible con
el hecho de que muchos de ellos eran proveedores o clientes importantes de las empresas efectivamente
incluidas en la Corporación, o que podrían tener interesas encontrados con las incluidas en los regímenes de
los Decretos Leyes 17.507 y 18.832.
Además, algunos de ellos, según informaciones periodísticas, pertenecían a empresas multinacionales, lo

que sería sencillamente incongruente, ya que esas mismas personas deberían, al mismo tiempo, estar
registradas en el Registro de Agentes de intereses extranjeros, creado por ley de inversiones extranjeras,
entonces en funcionamiento y también tendrían prohibido, por la ley universitaria, ejercer la docencia en las
universidades estatales, pero podrían en cambio intervenir en la dirección de las empresas más importantes
de propiedad nacional. Cabe destacar que las leyes aludidas fueron sancionadas durante el mismo Gobierno.
Según informaciones no públicas, se habría producido el retiro gradual y progresivo de estos funcionarios hasta
haberse completado prácticamente, a fines de 1974.
Cabe destacar también como hecho positivo el que, por primera vez en el país, se aprobó un documento
estableciendo objetivos y políticas para el sector de empresas públicas, por resolución del Directorio de la
Corporación, del 10 de enero de 1974.
Este documento enfatiza más en los aspectos «empresarios», que en los de carácter público y social que
correspondían a la gestión del sector.
Constituía, sin embargo el único documento en el cual el gobierno argentino intentó resumir en un diagnóstico
«los principales problemas del sector, y a partir de él, establecer objetivos generales y específicos», y los medios,
o sea las políticas para alcanzarlos.
Cabe considerar que debido a las grandes limitaciones impuestas a la CEN en cuanto a su jurisdicción, su
efectividad sería, en principio, también reducida, ya que, en gran medida, los resultados que pudieran obtenerse
dependían de la implementación coherente e integral de políticas para todas las Empresas públicas.
1.3 La Ley de Sociedades del Estado
El 10 de diciembre de 1973, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso un proyecto creando la figura jurídica de
Sociedad del Estado.
Dice el Poder Ejecutivo en su mensaje que «se advierte la palmaria insuficiencia de las estructuras jurídicas a
través de las cuales el Estado ha desarrollado secularmente su quehacer, para responder a la problemática
NACIONAL ARGENTINO
generada por las actividades ... que el Estado paulatinamente absorbe...», por lo cual, prosigue, en el tiempo se
han ido incorporando «las siguientes formas institucionales mediante las cuales el Estado desenvuelve
actividades de índole empresaria:
a) Entidades autárquicas dotadas de régimen propio;

b) Empresas del Estado (Ley 13.653 y sus modificaciones);
c) Sociedades de economía mixta;
d) Sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria;
e) Sociedades anónimas.
La Sociedad del Estado auspiciada participa de los caracteres de las entidades autárquicas y de las empresas del
Estado, en cuanto excluyen toda intervención de interesas privados, pero a la vez difiere de ellas en tanto adopta
las modalidades funcionales de las sociedades anónimas.
Por otra parte, si bien las sociedades del Estado, a semejanza de las sociedades anónimas de economía mixta y
con participación estatal mayoritaria acuden subsidiariamente a las normas que reglan las sociedades anónimas,
no admiten - y éste es el elemento distintivo fundamental- la introducción en el ámbito societario de la participa -
ción privada.
La Sociedad del Estado, pues, aspira a amalgamar la flexibilidad operativa propia de las sociedades anónimas,
con las garantías de orden social inherentes a la propiedad estatal absoluta».
El 31 de julio de 1974, el Congreso sancionó la ley No. 20.705, cuyo texto es el siguiente:
«Artículo 1o.- Son sociedades del Estado aquellas que con exclusión de toda participación de capitales
privados, constituyen el Estado Nacional, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al
efecto o las sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la presente ley para desarrollar
actividades de carácter industrial y comercial o explotar servicios públicos.
Artículo 2o.- Las sociedades del Estado podrán ser unipersonales y se someterán, en su constitución y
funcionamiento, a las normas que regulan las sociedades anónimas, en cuanto fueren compatibles con las
disposiciones de la presente ley, no siendo de aplicación lo previsto en el artículo 31 del Decreto Ley
19.550/72.
Artículo 3o.- En ningún caso las sociedades del Estado podrán transformarse en sociedades anónimas con
participación estatal mayoritaria ni admitir bajo cualquier modalidad, la incorporación de su capital de
capitales privados.
Artículo 4o.- El capital de la sociedad del Estado será representado por certificados nominativos sólo
negociables entre las entidades a que se refiere el artículo 1o.
Artículo 5o.- No podrán ser declaradas en quiebra. Sólo mediante autorización legislativa podrá el Poder
Ejecutivo resolver la liquidación de una sociedad del Estado.
Artículo 6o.- No serán de aplicación a las Sociedades del Estado las leyes de Contabilidad, de Obras
Públicas y de Procedimientos Administrativos.
Artículo 7o.- Los directores de las sociedades del Estado estarán sometidos al régimen de incompatibilidades
previsto por el artículo 310, primera parte, del Decreto Ley 19.550/72.
Artículo 8o.- Los certificados representativos de las participaciones del Estado nacional en las sociedades
del Estado integrarán el patrimonio de la Corporación de Empresas Nacionales sin perjuicio de las
excepciones establecidas en la Ley 20.558.
Artículo 9o.- Facúltase al Poder Ejecutivo para transformar en sociedades del Estado las sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta, las empresas del Estado y
las constituidas por regímenes especiales que al presente existen y los servicios cuya presentación se
encuentra a su cargo.
NACIONAL ARGENTINO
Mantiénense, para las sociedades del Estado que se constituyan, los beneficios tributarios, impositivos y
arancelarios de que gozan actualmente las entidades que se transformen, y se exceptúan de todo tributo, tasa
o arancel los actos conducentes a su transformación.»
La excepción por el Artículo 2o respecto del Art. 31 del Decreto Ley 19.550 -Ley de Sociedades-, hace posible
que las Sociedades del Estado tomen participaciones en otras sociedades sin limitaciones en relación a su capital
y reservas libres, como las sociedades comunes.
El Art. 3o. al prohibir la transformación en S.A. con mayoría estatal y prohibir taxativamente toda participación
privada, procura evitar las prevenciones que siempre ha suscitado la idea de utilizar para las empresas públicas,
la agilidad operativa que les otorgaría el marco jurídico de las S.A., ya que al ser planteada esta posibilidad por
gobiernos que ejecutaban políticas más o menos liberales, se la ha visto como un paso intermedio hacia la
posterior privatización o hacia la participación privada.
El Art. 4o. permite las transferencias entre organismos del estado, de las partes de capital que posean en
empresas públicas. De hecho existían varias empresas públicas en las que diversos entes del estado son
«socios», lo que complicaba su gestión, situación que esta ley permitiría salvar, sobre todo si se aplicaba
ajustadamente lo establecido en el Art. 8o. La excepción a que alude este último artículo se refiere a las
empresas o cuotas-partes de empresas públicas en jurisdicción del Ministerio de Defensa.
El art. 6o. determina un aspecto importante en lo que hace a la caracterización de las empresas, y a su
diferenciación de la administración central en cuanto no rigen en este caso las disposiciones sobre
procedimientos y formas administrativas, financieras, contables, de contrataciones, etc., propias de la
Administración Pública.
Se aclara así, por la vía negativa, un aspecto no tratado adecuadamente en la ley ni en los estatutos de la
Corporación, ya que si bien ambas disposiciones establecen normas propias para la Corporación, no la exceptúan
taxativamente de aquellas normas generales, sino aquellas continúan como supletorias, ni le otorgan potestad
para establecer un régimen especial para las empresas que la integran.
El régimen de incompatibilidades establecido es el común para las sociedades comerciales, excepto en lo

relacionado con el carácter de funcionario público, que por tal vía viene a no ser incompatible con la función de
director de una Sociedad de Estado.
Si bien las disposiciones de la ley son claras, y constituyen un avance importante sobre la situación existente, en
el sentido de unificar y aclarar el marco legal de las empresas públicas, se continúo con la mala técnica de
sancionar sólo las excepciones a los regímenes legales vigentes, sin establecer siquiera los principios o
principales lineamientos del régimen que los reemplazará.
Además de omitir toda disposición relativa al gobierno de las Empresas, a las relaciones con la Administración
Central, y a la obligación de cumplir los planes y directivas del Estado, no se incluye ninguna disposición en
relación a los aspectos cubiertos por los regímenes de los que se las exceptúa, y, especialmente, a la publicidad
de los estados financieros y patrimoniales respectivos, lo que deja la puerta abierta a una verdadera pérdida del
carácter público de la gestión de estos entes, el que no debería sacrificarse en aras de la agilidad.
En el último sentido, por ejemplo, las normas respectivas deberían contener obligacio nes no inferiores a las
existentes para las sociedades que cotizan en Bolsa. En efecto, las normas que rigen en ese caso persiguen el
resguardo de la buena fe pública, aspecto más importante aún, si cabe, cuando el propietario es la comunidad,
por intermedio del Estado.
Ello vale también, y especialmente, para las participaciones accionarias del Estado y de sus empresas, en otras
empresas, lo que contribuiría al correcto conocimiento público de la dimensión y a la visualización del rol del
sector público en la economía y a evitar posibles medidas al margen del conocimiento público. Por el contrario,
en Italia, por ejemplo el IRI y el ENI publican año a año los cuadros orgánicos de sus empresas y sus
participaciones accionarias, aún de las minoritarias.
1.4 La nacionalización de las bocas de expendio de combustible en 1974

NACIONAL ARGENTINO
El gobierno decidió nacionalizar la comercialización de combustibles líquidos, otorgándole a YPF el monopolio

correspondiente, con lo que se suprimirían las redes de distribución de la ESSO (Standard Oil Co.) y la Shell,
extranjeras, y de varias pequeñas compañías nacionales, de significación marginal.
No obstante, al no expropiarse las refinerías correspondientes, éstas, que estaban trabajando a alrededor del 60%
de su capacidad instalada, pasarían a trabajar como contratistas de YPF que tendría en todo momento la
propiedad del crudo y de los subproductos, y que les retribuirá el servicio de refinación, a una tarifa que no se
estableció. Mientras esto último no ocurriere, no sabría concretamente si las compañías privadas obtendrían
beneficios inferiores a los correspondientes a la situación anterior, o no.
Es necesario considerar, además de lo dicho más arriba, que las compañías privadas no debían incurrir en gastos
de comercialización, distribución, y de publicidad, siendo estos últimos muy grandes.
En sentido contrario, perderían los beneficios de la utilización financiera de los cuantiosos fondos, que en
concepto de «retenciones» (impuestos), percibían por cuenta del estado, y que eran depositados a la orden de
éste, en promedio, 52 días después de su percepción.
Con lo dicho quede claro que habían desaparecido, a la vista del público, los símbolos que a través de la
propaganda y de las estaciones de servicio, reflejaban la presencia activa, aunque minoritaria, de los grandes
grupos petroleros internacionales del país. En cuanto a los beneficios reales, no era posible juzgarlos en
definitiva!
Cabe acotar que algunos analistas temían que las compañías, obteniendo una baja tarifa en retribución de sus
servicios, no sólo no realizarían ninguna expansión ulterior, como lo venían haciendo desde que, a fines de 1970,
se modificó a favor de YPF la distribución de crudos, hasta saturar la capacidad instalada de la empresa estatal,
sino que además, amortizarían aceleradamente sus inversiones, para, a mediano plazo, abandonar el país.
1.5 Siemens y Standard Electric
Asimismo, también se anunció la «argentinización» de las compañías Siemens y Standard Electric; aunque no se
informó sobre la forma que adquirirían estas operaciones, se creía que se constituirían empresas mixtas, con el
51% de capital nacional, aunque tampoco se especificaba si éste sería estatal, como correspondería, ya que eran
proveedores casi exclusivamente de ENTEL.
1.6 La «argentinización» de la Italo
El término «argentinización» fue empleado al anunciarse el 17 de octubre de 1974 decisiones del gobierno
respecto de esta compañía, objeto de antiguos pleitos relacionados con el otorgamiento y la extensión de
concesiones eléctricas irregulares.
Esta Compañía había sido limitada en sus posibilidades de expansión y crecimiento, al quedar su sistema de
generación y distribución «encerrado» por un sistema mayor, el de Segba. Existía incluso una duplicación de las
redes de distribución con las de esta última empresa.
A pesar de haber conseguido una nueva concesión en condiciones muy favorables, en 1961, la empresa, o bien
no pudo posteriormente obtener los capitales necesarios para invertir y acompañar la expansión de la demanda, o
lo considera demasiado riesgoso y poco rentable. En efecto, una apreciación realista de las perspectivas políticas
y sindicales del país, llevaba a pensar, luego de la nacionalización de Segba y de la no viabilidad de
reprivatizarla, según el plan original antes comentado, que la nacionalización de Italo era sólo una cuestión de
tiempo, pero sucedería fatalmente.
En diciembre de 1964, por decreto No. 10.447, el gobierno del Dr. Illia, ante las dificultades que la empresa,
según su propio informe, encontraba para prestar un servicio adecuado y expandirlo, encomendó a la Secretaría
de Energía que procurara una «explotación racional unificada» del servicio público de electricidad en todo el
gran Buenos Aires, incluyendo en el mismo a la Italo.
Consecuentemente, a partir de entonces la política de la Italo fue la de procurar su propia nacionaliza ción, en las
condiciones más convenientes para la misma.
NACIONAL ARGENTINO
No lo logró en ese gobierno, ni tampoco durante el gobierno militar de 1966 a 1973, que lo sucedió. En 1973,
durante el ministerio de Gelbard, inició contactos con el mismo propósito, conociendo que la hora había
probablemente llegado.
En junio de 1974, pocos días antes de la muerte de Perón, el gobierno creó una Comisión con el encargo de
estudiar la situación de la Italo. El 17 de octubre de ese año se anunció la «argentinización» de la compañía (en
esa época se procuraba eludir el hablar de «nacionalizaciones»)
En abril de 1975 se dispuso un estudio de la situación legal de la empresa y de la concesión entonces vigente.
Esta concesión había sido otorgada en 1961, junto con las discutibles negociaciones que condujeron a la creación
de SEGBA. Luego del contrato, se le concedieron de inmediato avales del estado para la compra de equipos.
Estos avales fueron firmados por el Dr. Roberto T. Alemann, entonces Ministro de Economía, y registrado en el
Banco Central como representante de la Unión de Bancos Suizos, que era un importante accionista de Italo.
El 20 de junio de 1975 el Procurador del Tesoro, Dr. Edgar Sa, produjo el dictamen solicitado. Sostuvo la
inconstitucionalidad del otorgamiento de concesiones por vía de una transacción y la nulidad de las cláusulas
exorbitantes inversas del contrato de concesión de 1961, entre otros aspectos porque se había eliminado sin
compensación el derecho de revisión previsto en la concesión original, se había revaluado indebidamente las
«inversiones iniciales», y se le había otorgado el derecho de revaluar anualmente sus activos y de reajustar
consecuentemente el valor de sus acciones. Sostuvo en definitiva que «la economía general del contrato, el acta
de transacción que forma parte de aquel y determinadas estipulaciones contractuales, resultan violatorias del
reimen de actividades relacionadas con la industria eléctrica, previsto en la ley de Energía y en el ordenamiento
para la prestación de los servicios públicos de electricidad que prescribe la Ley No. 14.772».
Consecuentemente dictaminó la nulidad absoluta de los instrumentos contractuales, y aconsejo que se remitieran
al Congreso todos los antecedentes y que se adoptaran las medidas necesarias, incluso judiciales, para proteger el
interés del estado y la prestación de servicio.
La Italo reaccionó vigorosamente. Su directorio estaba integrado desde 1968, entre otros, por el Dr. José A.
Martínez de Hoz, que fue Ministro de Economía desde el golpe militar de marzo de 1976 hasta marzo de 1981.
Posteriormente se efectuaron algunas negociaciones con la Compañía. La CEN, por memorándum No. 1473/75,
del 18 de noviembre de 1975 informó que la Italo pretendía vender la empresa al gobierno, basándose en el
contrato de concesión que el Procurador del Tesoro consideraba nulo, en 169 millones de dólares. Se
consideraba que este valor era alejado de la realidad.
Consecuentemente, el Presidente de la CEN, Dr. Guido Di Tella, que había sido designado también Presidente de
la Comisión especial encargada del problema por resolución del Ministerio de Economía No. 275/75, informó a
los representantes de la compañía, que, tomando en consideración el pasivo de la misma, para la CEN el valor
del paquete accionario de la Italo era de 35 millones de dólares!
Debido a la gran diferencia entre ambos montos, y a que la compañía especulaba con lo que sobrevendría poco
después (el nuevo golpe militar), no hubo acuerdo en ese período.
Como consecuencia, por decreto No. 648 del 18 de febrero de 1976 se declaró irregular, ineficaz e inexigible a la
Concesión de 1961, se declararon suspendidos todos los efectos del contrato y se intervino la empresa, pero sin
sustituir los órganos de dirección ni cambiar el status jurídico de sociedad anónima. Además, se instruyó a la
Procuración del Tesoro para que obtuviera la declaración judicial de la nulidad de la concesión y la transferencia
de los bienes o acciones de la compañía al estado.
Se designó un interventor a propuesta del entonces secretario general del Sindicato de Luz y Fuerza, Oscar
Smith. Este dirigente «desapareció» en 1977. El interventor designado sólo pudo actuar unos quince días
hábiles antes del golpe del 24 de marzo de 1976, y no ejecutó actos de trascendencia 1
1.7 La Dirección General de Fabricaciones Militares -DGFM

NACIONAL ARGENTINO
Esta Dirección autárquica del Ejército, creada por el general Savio en 1941, se mostró particular mente activa
durante este período, especialmente en la promoción de proyectos industriales que se contaban entre los más
importantes y de avanzada para el país en esa época.
Con ese propósito participó en la creación de nuevas. Por esa vía, en el sector petroquímico poseía el 11 % de
Petroquímica Río Tercero y el 30 % de Petropol. A través de Petroquímica Río Tercero, poseía el 30 % de
Induclor, el 30 % de Monomeros Vinílicos, y el 30 % de Polisur. A través de Petroquímica Bahía Blanca, poseía
el 22 % del Polo Petroquímico Bahía Blanca. Estas empresas habían sido creadas en asociación con capitales
privados nacionales, tales como Indupa, Bagley, Garovaglio y Zorraquín, Celulosa, etc.
En el sector químico, poseía el 42 % de Carboclor, además de la participación originaria en Atanor. En estas

empresas estaba asociada a capitales extranjeros y argentinos.
En el sector de aceros, además del 99% de SOMISA poseía también la mayoría en Siderurgia Integrada S.A.
(SIDINSA) creada en 1975 para construir una nueva acería a un costo de 3.500 millones de dólares. El proyecto
avanzo en cuanto al estudio y a la exploración de interés en la participación de empresas japonesas y europeas.
En cambio, dos pequeñas empresas, SAMAE y Aceros Ohler S.A. fueron cerradas posteriormente. 2
En el sector minero, también controlaba los yacimientos de Farallón Negro, y poseía participacio nes en los
yacimientos de cobre de Famatina y Bajo de la Alumbrera, cuya explotación se preveía comenzar en esa época.
En el proyecto minero más importante del país, negocio la explotación de cobre en El Pachón que debía estar a
cargo de la empresa norteamericana St. Joseph, la que invertiría 1.500 millones de dólares y había solicitado que
FM participara con el 15 %. 3
1.8 La usina atómica de Atucha y el Plan de energía nuclear
La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) había sido creada en 1950. Hasta mediados de la década del
60 había desarrollado un trabajo muy importante de formación de personal científico y técnico, y equipamiento
de laboratorios e instalaciones.
Trabajaba básicamente en investigación científica y aplicaciones médicas y a escala experimental. A favor de un

alto grado de independencia y de continuidad en la conducción que constituyen una experiencia única en la
Argentina de posguerra. Hasta entonces la CNEA había tenido solo cuatro presidentes, uno por poco tiempo, en
más de 30 años.
La Comisión alcanzó un lugar de consideración a nivel internacional por su capacidad científica y se constituyó
y continúa siendo el primer organismo de su tipo en América Latina.
La CNEA propuso al gobierno militar, después de 1966, la construcción de la primera central eléctrica nuclear en
América Latina. En 1969, luego de un largo debate, se decidió construir la usina en Atucha, utilizando uranio
natural. Si bien esta tecnología era menos experimentada que la en base a uranio enriquecido, daba al país, que
posee abundantes reservas de uranio, mayor independencia.
La construcción fue efectuada por la empresa alemana KWU, del grupo Siemens. Con ello, una parte importante
de las actividades de la CNEA comenzaron a corresponder a las de una empresa pública.
Durante el período bajo análisis, este proceso alcanzo su culminación, y con ello, creció la visibilidad y
contribución de la CNEA a la economía del país. La CNEA se incorporo así a las empresas públicas nacionales.
La usina fue puesta en marcha y ha estado en funcionamiento desde 1974, siendo considerada una de las 10 de
mayor rendimiento en el mundo.
Años mas tarde experimento problemas que obligaron a su detención durante largos meses, encontrándose
dificultades para su solución, debido a que la tecnología adoptada siguió siendo poco frecuente. Finalmente,
científicos argentinos diseñaron y construyeron un robot que la Siemens no poseía, con el cual se efectuaron las
reparaciones, y la usina continuo hasta el presente funcionado normalmente.
NACIONAL ARGENTINO
A partir de esta experiencia exitosa, Argentina trazó y ejecutó por medio de la CNEA una política y un programa
nuclear que, con el tiempo, se han constituido en modelos elementos básicos de la independencia política y
diplomática del país.
A pesar de la oposición y las presiones más o menos abiertas de los Estados Unidos, el país no firmó en esa
época ni el Tratado de no proliferación de Armas Nucleares, ni el de Desnuclearización de América Latina
(Tratado de Tlatelolco), lo mismo que el Brasil. Solo lo hizo recientemente, en el marco de una orientación
diferente en la política exterior del país.
Cumpliendo con las salvaguardias de la Agencia Internacional de la Energía Atómica, se construyó una segunda
central en Río Tercero, que debía estar lista a entrar en producción en 1982, por una empresa canadiense; aún
con retrasos en su finalización originados por las dificultades económicas del país, funciona normalmente.
También se contrató una tercera central (Atucha II) otra vez con la KWV, que debía entrar en servicio en 1987, y
cuya construcción esta interrumpida, con avances importantes ya efectuados, en espera de su próxima
privatizacion, la que incluiría la obligación de completar a construcción, y la operación de la misma.
El programa incluía otras tres centrales (Cuyo I, NOA y Buenos Aires), con un costo de 4.2 billones de dólares.
Al iniciarse las privatizaciones, fue desactivado.
Como parte del mismo programa, se ubicaron reservas de uranio por 27.000 Tn, que se estiman en el 10 % de los
existentes, y se han puesto en explotación varias minas. Se planeaba encarar la exportación de uranio en el futuro
próximo.
Además en 1980 se contrató con una empresa suiza la construcción de una usina de agua pesada de 250 Tn /año,
que debía entrar en funcionamiento en 1982; lo hizo durante el gobierno del Dr. Alfonsin.
Este contrato generó presiones abiertas americanas sobre Alemania y Suiza, ante lo cual Argentina negoció un
eventual contrato con Rusia, que no fue necesario materializar. En 1981, en cambio, se adquirió a Rusia agua
pesada.
También se habría pensado construir instalaciones de reprocesamiento, con lo cual el país habría completado el
cielo y obviamente, dispondría de capacidad potencial para lograr aplicaciones militares, por lo cual las
presiones internacionales se intensificaron.
Las implicaciones de esta situación en la época del conflicto con Chile y frente a la situación internacional de ese
momento, eran obvias. De algún modo, el significado potencial de todo esto alcanzo su pico con el conflicto de
Malvinas, cuando si efectivamente el país hubiera dispuesto de capacidades del tipo señalado, seguramente otro
hubiera sido el saldo.
La acción de la CNEA no se ha limitado al plano interno del país. Creó una empresa mixta argentina-alemana
ENACE (Empresa Nuclear Argentina de Centrales Nucleares SA) en la cual poseía el 75 % de las acciones y la
KWV el 25 %.
Esta empresa tiene por objeto el asesoramiento en todos los aspectos del desarrollo nuclear. Además, construyo
un reactor experimental en Perú, y ejecuto convenios de asistencia técnica en ese país Uruguay, Ecuador, y
Colombia, etc. También ha firmado convenios de cooperación con España y Brasil.
Con este último país estaba en vías de preparación un convenio amplio para la producción de componentes y el
desarrollo tecnológico, de gran amplitud, que se convertiría en un acuerdo tripartito con Alemania, a favor de
que este país estaba construyendo las centrales del Brasil.
El cuarto presidente de la Comisión, que como dos de sus tres predecesores que dirigieron la Comisión con la
excepción de un corto período, era un almirante ingeniero nuclear en actividad, de gran prestigio personal a nivel
internacional. Reflejando la importancia atribuida a estas actividades en esa época, durante el gobierno militar el
Presidente de la CNEA tenía rango de Secretario de Estado, dependiendo directamente del Presidente de la
Nación4
2. El «proceso de reorganización nacional» (1976-1983)

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Como parte del enfoque liberal ortodoxo del programa que el Ministro de Economía del nuevo gobierno militar
José M. Martínez de Hoz presentó el 2 de abril de 1976, este gobierno se propuso reducir el rol del sector
público en la economía del país y disminuir la intervención y regulación estatal del sector privado. Dicho
Ministro repitió incansablemente durante los cinco años en que estuvo al frente del Ministerio (es decir durante
toda la presidencia del General Videla, hecho único en la Argentina moderna) que ese enfoque era el que las
Fuerzas Armadas habían adoptado como la «filosofía básica del proceso» 5
Este enfoque fue instrumentado a través de políticas orientadas a privatizar empresas y participaciones
accionarias estatales, o a liquidarlas en el caso de que la privatización fuera imposible, básicamente en los
sectores industriales, comerciales y de servicios no públicos. En el sector financiero, se procuró disminuir el
peso relativo de las instituciones públicas, mediante la expansión activa de las privadas.
En las grandes empresas públicas tradicionales, en los sectores de servicios públicos y energía se propuso
privatizaciones de actividades de tipo «periférico», la realización por el sector privado de nuevos proyectos y
aún, en pocos casos, se intentó la privatización total de empresas públicas; también mediante la
descentralización, concretada en la transferencia de empresas o parte de las mismas a las provincias y
municipios. Sin embargo, debido a una nacionalización, y a las grandes inversiones efectuadas, se verificó, de
hecho una expansión importante.
Como se verá, el balance, además de discutible y discutido, más allá de las intenciones proclamadas, resulta
mezclado y contradictorio. 6
El propósito de reducir el sector público de este gobierno se originó tanto en la ideología de sus integrantes
civiles y los intereses que representaban, cuanto en la necesidad de combatir la alta tasa de inflación. En efecto,
con un enfoque monetarista, se sostenía la necesidad de disminuir el déficit presupuestario y los impuestos como
condiciones de éxito en la lucha anti-inflacionaria.
Por otra parte, los gobiernos militares han tradicionalmente tendido a ampliar la infraestructura física y otros
servicios, como el transporte y las comunicaciones, que tienen en sí un valor estratégico. Ello llevó a un volumen
de inversión pública muy importante y siempre creciente.
Por otra parte, dado el nulo crecimiento de la economía en el período, hubiera sido imposible reducir en dicho
nivel de inversión, dado que ello hubiera empeorado aún más la situación económica y social.
Por otra parte, los compromisos asumidos internacionalmente por el país, en proyectos nacionales y con
financiamiento internacional, como Yacireta, Salto Grande, Corpus, etc., dejaban poco margen de maniobra.
El resultado es, entonces, mixto. El sector público, y dentro de él, las empresas públicas, han crecido en el
período. Este crecimiento adquiere más significación aún si se considera que la economía prácticamente no
creció. 7
Por otra parte, con la privatización de las actividades «periféricas» que eran las más rentables, y con algunas
transferencias, se había desarticulado el sector, afectándose su funcionalidad, eficiencia y rentabilidad, dejando
en manos del estado las inversiones mayores y de más lenta recuperación.
En cambio, con las privatizaciones y concesiones, además de las actividades periféricas, se había creado un vasto
campo de actividades para empresas privadas nuevas y antiguas.
Cabe señalar, finalmente, que la forma en que se tramitó la adquisición de la Italo, como así también el manejo
del sector bancario y las privatizaciones y contratos de concesión y otros dieron lugar, sin duda, a polémicas y
deberían originar investigaciones numerosas y por muchos años. Este tipo de situaciones, si bien se crean cada
vez que la ausencia de un régimen democrático dificulta o impide el control público, se han generado en este
período, en mayor número que en ningún otro de la Argentina posterior a 1890. 8
2.1 La nacionalización de la Italo.
Con la llegada al poder de un gobierno «amigo» e integrado por amigos en el área económica, las condiciones
estaban dadas para la negociación final que condujo a la nacionalización. Mientras tanto, la intervención no
produciría ningún hecho concreto que afectara las actividades de la compañía, siempre bajo control de sus
propietarios.
NACIONAL ARGENTINO
El 27 de abril de 1976 por decreto 223 se crearon varias Comisiones Asesoras Honorarias para proponer
soluciones a los problemas que existieran entre empresas nacionales o extranjeras, y el gobierno nacional. La
Comisión No. 6, integrada por 6 personas, de las cuales tres eran oficiales superiores de las fuerzas armadas, fue
encargada del caso Italo. 9
Se expidió dos meses después, aconsejando omitir la aplicación lisa y llana del contrato de concesión de 1961.
Después de analizar varias alternativas, desechaba la de comprar el activo y transferir el pasivo al estado, por que
los montos a que se llega con la adopción de este sistema son de tal magnitud que no deben considerarse
aceptables 10 . Aconsejó, en cambio, comprar el paquete accionario de la compañía, lo cual continuaba la línea y
se apoyaba en los dictámenes de 1975.
Esto, obviamente no fue del agrado de la compañía. En esa época recrudeció una campaña de prensa, más
transcendidos oficiales que sostenían que era conveniente para el prestigio exterior del país, que el contencioso
se solucionara rápidamente y a satisfacción de los inversionistas suizos (fundamentalmente el grupo Motor
Colombus)
La historia posterior de la negociación es confusa, y no se dispone de información pública completa, sino sólo
fragmentaria. Se sabe que posteriormente fue designado un Equipo Compatibilizador Interfuerzas (E.C.I.),
presumiblemente para revisar las conclusiones de la Comisión anterior, en beneficio de la compañía. Sus
actuaciones fueron secretas.
El 21 de marzo de 1977, el Ing. Bronstein, Subsecretario de Energía y asesor de dichas comisiones, estableció la
valuación de la compañía en 64 millones de dólares. Sostuvo que existen diferencias claramente en los libros de
la Italo, abultamiento de costos de inversión, excesivos gastos generales, deudas por 70 millones de dólares que
no se justificarían, etc. Propuso que se continuara la negociación sobre la base de su valuación. Este informe no
se publicó hasta 1979, luego de aprobada la compra. 11
Mientras tanto, después de haber tenido la Italo pérdidas en 1975, las tarifas habían sido aumentadas
fuertemente, y en 1978 la compañía, según su informe, obtenía beneficios importantes y continuaba contrayendo
deudas.
La Junta Militar, por resolución del 22/12/77 autorizó que se designara un negociador único. Por decreto de 22
de diciembre del mismo año, se designó al Dr. Vicente Caride, quien el 2 de junio de 1978 alcanzo un acuerdo
con la compañía. Este acuerdo fue formalizado el 31 de octubre de 1978, y una vez obtenida la conformidad del
gobierno y de los accionistas, se protocolizó ante el Escribano General de la Nación el 21/11/78. El 26 de
diciembre del mismo año se dio por terminada y se aprobó la actuación del negociador único, por decreto No.
3037/78. El 8 de marzo de 1979 la Comisión de Asesoramiento Legislativo de las Fuerzas Armadas recibe el
proyecto de ley de aprobación del contrato, que es aprobado por ley 21.984, publicada en el Boletín Oficial del
25 de abril de ese año. La ley consta de dos artículos, sin que se publicara el contrato. Este sólo se publicó en el
Boletín Oficial el 1o. de agosto de 1979.
El informe del negociador único reconoce que se aplicó el contrato de concesión de 1961, no obstante los
dictámenes que se mencionaron más arriba.
El contrato establece que el estado tomaría posesión a los 30 días, en un eficiente estado de conservación y
servicio, lo cual no se cumplió. Precisamente el 30 de abril de 1979 la ciudad de Buenos Aires quedó a obscuras
a raíz de desperfectos en el turbo-generador no. 6, que había sido uno de los últimos instalados.
Se pagó a la compañía 92.3 millones de dólares, y el estado se hizo cargo de las deudas, según los libros de la
compañía, incluyendo las deudas con el estado, por las cuales debía darse carta de pago a los 90 días. Todos los
costos de la transferencia estaban a cargo del estado, y se eximen todos los impuestos que correspondieran. Toda
controversia debía ser resuelta por el Tribunal del Cantón de Zurich.
Todo este proceso dio origen a comentarios y especulaciones periodísticas, y a denuncias ante la Fiscalía
Nacional de Investigaciones. Entre otros aspectos, se criticó la intervención del Ministro de Economía,
documentada en varias oportunidades a pesar de un decreto de abril de 1976 que lo excusaba de intervenir, y de
otros funcionarios, todos ligados patrimonialmente o por su actuación anterior a la Compañía. También se
NACIONAL ARGENTINO
criticó el monto pagado, que sería del orden de 330 millones de dólares, computando las deudas, sobre las cuales
nunca se informó claramente, aún cuando en un memorándum del 5 de junio de 1979 se informó a las Generales
de División y de Brigada que el monto «sería» de 301 millones de dólares.
En cualquier caso, las diferencias con los montos propuestos por las comisiones que intervinieron, son enormes.
Un ex-presidente de SEGBA sostuvo públicamente que en una oportunidad la compañía solicitó 80 millones de
dólares solamente. 12
La Fiscalía citada reconoció que no había existido la debida publicidad de las actuacio nes a las que el gobierno
dio carácter secreto, pero aparentemente no atacó el fondo del asunto. A su vez, no dio a publicidad su dictamen.
En realidad, no podía considerarse que el caso estuviera terminado, aún cuando se haya tomado muchos
recaudos legales y se haya comprometido en la decisión a las más altas autoridades militares y políticas del país.
En este asunto, como en el de la compra de los ferrocarriles en 1947, y en la negocia ción de SEGBA en 1961, y
en otros anteriores, se había impuesto el argumento de que es preferible pagar un precio excesivo que arriesgarse
a que el país tenga conflictos que pondrían en peligro el financiamiento y las inversiones extranjeras.
Lo menos que puede decirse es que dichas inversiones nunca han tenido una significación tal como para dar peso
práctico al argumento, y proveer, al menos una justificación para dejar de lado los procedimientos legales,
financieros y contables normales.
Luego de su nacionalización la empresa no fue fusionada con SEGBA, como parecía lógico y permaneció
separadamente, bajo el nombre de Administración de Servicios Eléctricos. A partir del presupuesto nacional de
1980 comenzó a recibir fondos del Tesoro para inversiones, por montos poco significativos si se los compara con
las otras grandes empresas eléctricas públicas.
2.2 Las otras empresas de electricidad
Durante el período que se está analizando, se verificó una expansión importante en la capacidad instalada de
generación y transmisión de energía, tanto por la finalización de proyectos comenzados en períodos anteriores,
cuanto por la iniciación de otros nuevos.
Ya nos hemos referido anteriormente a la considerable expansión de las actividades y proyectos de generación
eléctrica y relacionados, de la Comisión Nacional de Energía Atómica, durante el período anterior y el que ahora
se esta analizando. La segunda usina, en Río Tercero, estaba próxima a comenzar a funcionar.
En el sector hidroeléctrico se inauguraron los diques de Ullum, en San Juan, Compensador Piedras Moras en
Córdoba, Los Divisaderos en La Pampa, Agua del Toro en Salta, y el compensador El Chañar, que posibilitó
poner en producción a la usina de Planicie Banderita (450 Mega Watios), con lo cual se completó el sistema del
Chocon - Cerros Colorados.
La incorporación más importante fue la del complejo binacional de Salto Grande, construido conjuntamente con
Uruguay, como así también de las líneas de transmisión al área de Buenos Aires.
A partir de 1979 comenzó la puesta en funcionamiento gradual de las turbinas, llegando a cinco en
funcionamiento a fines de 1981. Cada turbina genera 135 M.W.; estaba previsto habilitar una cada tres meses,
hasta alcanzar un total de 14.
Como consecuencia de esas incorporaciones, en 1980, el 62% de la energía eléctrica producida por el país era de
origen térmico, el 33%, hidráulico, y el 5%, nuclear, lo cual muestra una disminución importante del primer tipo.
Esta tendencia a un mejor uso de los recursos naturales del país debía verse acentuada con la habilitación,
prevista durante la década de los 80, de las centrales de Los Reyunos (prevista para 1982), Río Grande No.1
(1982), y sobre todo, de los complejos Yacireta, binacional con Paraguay, (2600 M.W.) y Alicura, hacia el final
de la década. Hacia la misma época debía ser habilitada la tercera central nuclear.
Con todo ello, se preveía que hacia 1990 la generación térmica seria solamente el 34% del total; la hidroeléctrica
cubriría la mayor parte de las necesidades, el 58%, y la nuclear, el 8%.
NACIONAL ARGENTINO
Mientras se habilitaban esas grandes obras, se preveían algunas ampliaciones menores de la capacidad de las
usinas térmicas de Luján de Cuyo, San Nicolás, Sorrento B, Guemes y Costanera (grupo no. 7) Se esperaba que
estas fueran prácticamente las últimas ampliaciones de la capacidad de generación térmica del país.
Para ello se estaba construyendo una red de interconexión nacional, que permitiría utilizar la energía generada en
las grandes centrales hidroeléctricas en todos los centros importantes del país, situación que se alcanzaría hacia
1995. Esta red, cuyos trabajos en ejecución y a ejecutar incluyen el 80% del total, estaba bajo el control de la
empresa Agua y Energía Eléctrica de la Nación.
Como parte de la política de descentralización, esta última empresa transfirió a la Dirección de la Energía de la
Provincia de Buenos Aires (DEBA), la usina de Mar del Plata. Con ello, DEBA ha integrado la red de sud-este y
Bahía Blanca, además de la citada. Estas usinas, situadas junto a los respectivos puertos, estaban en ampliación,
y siendo modificadas para que pudieran utilizar el carbón de Río Turbio, lo cual también contribuiría a la
independencia del uso de petróleo y gas.
La inversión total planeada en el sector se estimaba en 1980 en 12 mil millones de dólares para la década. 13
2.3 Petróleo, gas y carbón
En esa época el país producía más del 92% del petróleo que consumía. Después de 1976 se ha tendido a
disminuir la participación de YPF. El sector privado que en ese año extraía el 25.6% del total, llegó al 40% en
1980.
Mientras YPF conservaba las áreas menos productivas y la exploración riesgosa, las áreas nuevas con buenas
posibilidades estaban siendo asignadas bajo contrato a empresas extranjeras y a nacionales asociadas con
extranjeras (Astra, Bridas, Pérez Companc), con el objetivo declarado de disminuir la participación de YPF al
50% del total. 14
Mientras en 1980 YPF invirtió en exploración y explotación 1.500 millones de dólares, el programa de
inversiones de las empresas privadas para tres años era de sólo 340 millones de dólares. Además, YPF estaba
pagando entre 1200 y 1500 millones de dólares por año, por servicios a empresas privadas. 15
Las exploraciones más prometedoras estaban siendo desarrolladas en la plataforma submarina austral, donde se
habían perforado cuatro pozos con resultados positivos.
Estas áreas están localizadas de tal manera que tenían incidencia directa en los conflic tos con Inglaterra, por las
Islas Malvinas, donde se contemplaba entonces la posibilidad una negociación para una explotación conjunta a
cambio de la devolución de las islas, y con Chile, donde la propuesta de mediación papal también sugeriría un
área de explotación conjunta.
Según publicaciones de la prensa internacional de esa época existiría consenso entre los especialistas en que
dichas áreas podrían ser una de las dos o tres en el mundo con mejores perspectivas. Las mismas fuentes
anticipaban la entrada del país a los mercados exportadores a mediano plazo. 16 Obviamente todos estos
pronósticos favorables no se confirmaron. La disponibilidad de reservas susceptibles de explotación rentable en
esa cuenca es todavía cuestión abierta, que no se aclarara, posiblemente hasta dentro de varios años, como
resultado del reciente «acuerdo» con Inglaterra.
Mientras tanto, se anunciaron una serie de licitaciones para contratar la explotación (8 áreas continentales, sólo
en 1980) y exploración (7 áreas continentales y una submarina, en 1980), lo cual indica el interés privado en el
sector.
El país también producía el 93% del gas que consumía. En realidad, el resto, que se importaba de Bolivia en
cumplimiento de contratos de largo plazo, también podía ser producido en el país.
Gas del Estado, mediante nuevos descubrimientos en Loma de la Lata en Neuquén, había ampliado
considerablemente sus reservas, razón por la cual se había comenzado a negociar la exportación a Uruguay y
Brasil.
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De acuerdo a la política de ampliar la participación del capital privado, se contrató la concesión del gasoducto
centro-oeste, que parte de esos yacimientos y llega a Mendoza, San Juan, San Luis y Rosario, con más de 1.100
km. de recorrido, interconectándose con el gasoducto que recorre todo el país desde el norte (Campo Durán-
Buenos Aires) Este gasoducto, cuyo costo se estimó en mil millones de dólares, será pagado por peaje.
Comenzaría transportando cinco millones de metros cúbicos por día y alcanzaría dos años después diez millones.
Fue inaugurado en esa misma época. Se estima que el gas transportado sustituye a seis millones de metros
cúbicos de petróleo en los primeros tres años de funcionamiento. 17 El contrato, en las condiciones de
inestabilidad del país, dio origen a un conflicto que terminó en principio con el estado haciéndose cargo del
gasoducto.
La producción de carbón no había mostrado significativos avances. Sin embargo, el aumento de los precios del
petróleo había mejorado la rentabilidad de la explotación de Río Turbio por YCF, por lo que se había proyectado
su ampliación, en asociación con capitales privados, una vez más.
2.4 Los sectores de transportes y comunicaciones
En estos sectores se encontraban las grandes empresas de servicios públicos tradicionales. Eran estas las
empresas donde los problemas de extensión y calidad de los servicios, por una parte, y de tarifas y déficit
financieros, por otra, manifestaban con mayor profundidad la dificultad del estado para realizar una gestión
eficiente.
Contribuían a ello, sin duda, las enormes inversiones necesarias para la modernización, en casos como el de los
ferrocarriles. Ferrocarriles Argentinos era de por sí responsable normalmente de entre la mitad y los dos tercios
del déficit financiero de todas las empresas públicas. En esta empresa se continuó la política anterior de cierre
de ramales y disminución de personal. También se privatizaron actividades periféricas, tales como talleres de
reparaciones. Durante el período se efectuaron inversiones marginales en renovaciones de vías, material rodante
y señalización.
Hacia el final del período, y luego de fracasar un intento de transferir los ramales suburbanos en el área de
Buenos Aires al gobierno provincial, se firmó el contrato definitivo para la electrificación de dichas líneas del
Ferrocarril Roca. Este proyecto significo la mayor y prácticamente única modernización importante del sistema
en los últimos cincuenta años. Se inauguro durante la presidencia del Dr. Alfonsin.
La empresa Subterráneos de Buenos Aires fue transferida a la jurisdicción municipal, que en 1980 llamó a
licitación para privatizarla, sin que ello se hubiera concretado. En el período no se efectuaron expansiones
importantes en la red.
En el transporte por agua, se decidió privatizar la Flota Fluvial. Dado que no se encontraron compradores para
el conjunto de la empresa, por ley del 28/1/81 se estableció un mecanismo para su venta fraccionada.
Por el contrario, la Empresa Líneas Marítimas Argentinas, en parte como consecuencia de decisiones del
gobierno anterior, tuvo una expansión y modernización muy importante, que la han puesto en el segundo nivel
entre sus similares latinoamericanas.
Por su parte, YPF también amplió considerablemente su flota, con lo cual el tonelaje de propiedad estatal pasó de
764.500 con una edad promedio de 18.8 años en 1970 a 1.310.000 con edad promedio de 9.8 años en 1980. Sin
embargo, al mismo tiempo los armadores privados, cuyo tonelaje era de 650.000 con 20.4 años de edad
promedio en 1970, pasaron a 1.775.000 con 17.5 años en 1980, o sea que su expansión fue aún más rápida, pero
adquiriendo muchas unidades usadas, aprovechando la situación de excedentes en el mercado internacional.
La expansión de las flotas estatales fue el resultado del interés de la Marina de Guerra en el sector, reflejada en la
creación de la Secretaría de Intereses Marítimos. Por otra parte, la expansión de la flota total acompaña el
crecimiento de las exportaciones de granos y de las importaciones generales en esos años. 18
Dentro de la política de privatizaciones periféricas, se transfirió al sector privado el taller de reparaciones navales
llamado Astilleros Almirante Brown, en la Boca. Este astillero había constituido la empresa Talleres de
Reparaciones Navales (TARENA) luego de su nacionalización, y posteriormente había sido absorbido por
Talleres Navales Dársena Norte (TANDANOR) 19
NACIONAL ARGENTINO
La existencia de una tasa de cambio baja del peso con relación al dólar derivo en un enorme aumento de
pasajeros y carga aérea al exterior. Esta circunstancia fue aprovechada por Aerolíneas Argentinas, que efectuó
una gran expansión de su flota y servicios.
La crisis general subsecuente condujo a la intervención de Austral, única empresa aérea privada, y a su
administración por el estado. Los intentos de venta fracasaron, por lo cual se abrió la perspectiva de su absorción
por Aerolíneas Argentinas, lo que no se concreto.
La expansión en la producción y exportación de granos había llevado también a la expansión de los elevadores
de puertos y de campaña. En este último caso, se habían privatizado las que existían en poder del estado, y se
financiaba la expansión privada, incluso con programas de crédito del Banco Mundial y del BID, que habían
sido solicitados originariamente para la construcción de elevadores públicos.
Con la ampliación de algunas instalaciones públicas en los puertos más importantes, se lanzó un programa
preveía la ampliación de la capacidad en 2.3 millones de Tn. entre 1979 y 1982, con lo cual se alcanzaría una
capacidad de 21.3 millones de Tn. Los elevadores públicos serían dados a concesión para su explotación
privada. Este sector era percibido como altamente estratégico para la comercialización de granos del país, por lo
cual siempre se consideró necesaria la propiedad pública. Dado el crecimiento de la producción, a 30/35
millones de Tn/año, la ampliación de la capacidad se consideraba imprescindible. 20
En el sector comunicaciones también se habían producido en este período avances importantes. El servicio
telefónico a cargo de ENTEL, que tenía una densidad de 6 teléfonos cada 100 habitantes en 1976, con las
instalaciones efectuadas y las contratadas, se preveía que alcanzara el índice 16 en 1986, duplicándose el número
total de líneas hasta 3 millones y medio.
Se inauguró una segunda estación receptora de satélites en Balcarce y se preveía inaugurar la tercera en Córdoba
en 1982. También se han producido expansiones y modernización tecnológica en los enlaces interurbanos e
internacionales, y en los servicios de télex.
Los servicios de correos y telégrafos a cargo de ENCOTEL, habían sido modernizados en cuanto a la
clasificación de correspondencia, el reemplazo por equipos electrónicos de los sistemas telegráficos, y el servicio
nacional e internacional de correo electrónico. 21
Estas dos empresas públicas autofinanciarían su expansión y modernización. Como en otros sectores, se habían
privatizado actividades de mantenimiento y de provisión de equipos terminales de diversos tipos.
2.5 El sector financiero
Como en los otros sectores, la política del gobierno en este sector se propuso disminuir la participación directa y
la regulación de las actividades financieras privadas. Para ello efectuó, en 1977, una reforma financiera que
significó no sólo desnacionalizar los depósitos bancarios, que habían sido nacionalizados nuevamente en 1973,
sino también disminuir los sistemas de garantías sobre los depósitos, y de intervención y control del Banco
Central sobre el sistema, que habían sido desarrollados desde 1935.
El conjunto del sector financiero se expandió en el período mucho más que ningún otro, pero en condiciones
muy irregulares, como consecuencia de la alta tasa de inflación, las grandes fluctuaciones en el nivel de actividad
económica, y desde 1979, la creciente subvaluación del tipo de cambio del dólar en relación al peso.
Esta situación hizo crisis a comienzos de 1980, con el cierre por el Banco Central del Banco del Interior y
Buenos Aires, que se había expandido al punto de convertirse en el Banco privado más importante del país, sin
contar con bases sólidas, y sin que el Banco Central lo impidiera. Debido a ello, y a crisis en otras empresas
industriales y financieras (la principal, Sasetru S.A., que había crecido hasta convertirse en el principal
exportador y el principal productor de productos alimentarios del país), se produjo el cierre en cadena de un
número importante de Bancos y compañías financieras, lo cual causó un gran escándalo y obligó al Banco
Central a modificar sus políticas y a acentuar los controles. 22
NACIONAL ARGENTINO
Antes, en 1977 se había producido otro gran escándalo a raíz de que el Banco de la Nación efectuó colocaciones
financieras en Bancos privados con los cuales tenían vinculaciones algunos miembros de su directorio y del
Banco Central. Los bancos privados realizaron enormes ganancias debido a las diferencias en las tasas de
interés. 23
A fines de 1981 se produjo una crisis en la dirección del Banco de la Provincia de Buenos Aires, acusado
también de favorecer a bancos privados.
Como resultado de todo ello, si bien disminuyó la participación de los bancos públicos en el total del sector, no
alcanzó los niveles propuestos por la autoridad económica. La crisis financiera hizo que el público manifestara
su confianza en los bancos públicos, y en menos medida, en los extranjeros.
Por otra parte, los intentos de reducir la participación de la Caja Nacional de Ahorro y Seguros en el mercado de
Seguros no tuvieron grandes resultados.
Los intentos persistentes de privatizar el Instituto Nacional de Reaseguros, que tiene el monopolio estatal de esas
actividades, no prosperaron.
2.6 La privatización de empresas industriales y comerciales
La política de privatizaciones del gobierno se propuso en este período vender las participaciones accionarias que
estaban en poder del Banco Nacional de Desarrollo y de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, como así también
vender o liquidar las empresas que estaban bajo control del estado como consecuencia de la aplicación de las
leyes 17507, 18832 y 19551, dictadas por el gobierno militar anterior, entre 1967 y 1972. Lo mismo se propuso
respecto de otras empresas que estaban bajo control del BND, debido a incumplimiento de créditos, o
intervenidas por gobiernos anteriores.
La administración por el estado de estas empresas había obtenido, en el mejor de los casos, resultados nulos en
cuanto a su recuperación. Por otra parte, las condiciones de la economía, en particular desde mediados de 1975,
lo hacían difícil, sino imposible.
El proceso de privatización, dadas las condiciones económicas financieras del país en el período, avanzó
difícilmente, sobre todo respecto de la venta de empresas completas. Las tramitaciones se realizaron sin
información pública, y en condiciones tales que generaron, muchas veces, críticas y hasta algún escándalo
público, como en el caso de la empresa metalúrgica La Cantábrica S.A. 24
A comienzos de 1980, después de haber repetido sus propósitos en innumerables ocasiones, el gobierno
proporcionó una información, al menos parcialmente precisa, la que se incluye a continuación:
a) Compañías que no continúan bajo Hotel Provincial Termas de Reyes (Jujuy)
control del Estado por haberse priva - Hotel Provincial de Tilcara (Jujuy)
tizado, disuelto, liquidado, o puestas Hotel Provincial de Humahuaca (Jujuy)
bajo control de la Justicia: Hotel Provincial de la Quiaca (Jujuy)
Hotel Provincial Alto de la Viña (Jujuy)
Hostería de Anillaco (La Rioja)
F.A.C.A. Mauricio Silbert S.A. Cooperativa Frutihortícola La Rioja
Mancuso y Rossi S.A.I.C (La Rioja)
Cía. Papelera del Norte de Santa Fé Hotel de Turismo Capital (La Rioja)
Hilanderías Luján S.A. Destilería de Alcohol Anillaco (La Rioja)
Compañía Azucarera Tucumana Hostería Famatina (La Rioja)
Textiles Gloria Hostería Termas de Santa Teresita
La Bernalesa S.A., Gaby Salomón S.R.L. (La Rioja)
Fábrica Italo-Argentina de Lana Peinada Hostería Chepes (La Rioja)
(FIALP). Hostería Salicas (La Rioja)
Cía. Switt de La Plata S.A. Motel Parque Lancapis (La Rioja)
Textiles Viedma Matadero Frigorífico Mendoza
Frigoríficos Argentinos S.A.(FASA) I.P.I.C.A. (Misiones)
La Cantábrica S.A Valle de Oro, San Severino (Río Negro)
Petroquímica Comodoro Rivadavia S.A. Hotel Pilmayquen (Río Negro)
Obras Públicas (Chaco) Ruca Pulcu (Río Negro)
La Lecherita (Chaco) Parque Industrial de Allen (Río Negro)
Charata Lácteos (Chaco) IDELEC (Río Negro)
Ente Pavimentador de Obras Públicas (Chaco) Abastecedores Argentina de Alimentos
Usina Deshidratadora de Aranguren (Entre Ríos) (Río Negro)
NACIONAL ARGENTINO
Tampieri y Cía. S.R.L. (Córdova) Procesadora Río Negro

Fábrica de Calzado Lucas Trejo (Córdova) Empresa Provincial de Aviación Civil
Conarg S.A. (Córdoba) (Santiago del Estero)
Empresa Provincial Avícola (Entre Ríos) Hotel Saboy (Tucumán)
Fytin S.A. (Entre Ríos) Hosterías y Hoteles Estatales (Tierra
Frigorífico San José del Fuego)
Electrodine S.A.C.I. y F. Establecimeito Azufrero Salta
Cristalerías Rosarinas San Vicente (Santa Fe) Aceros Ohler S.A.
Industrias Metalúrgicas Rosario Ferroaleaciones S.A.M.
Gilera Argentina S.A.C.I. Industrias Man S.A.
La Emilia Industria Textil S.A. La Gallareta
C.A.D.D.I.E. S.A.C.I. Ingenio Bella Vista
Ferroductil El Gigante (San Luis)
Editorial Codex S.A. Escuela de Alfarería y Cerámica
Ingenio Arno S.A. (Catamarca)
Hotel Provincial de La Plata Escuela Artesanal de Alfombras
Fábrica Oficial de Aceite Tinogasta
(Catamarca) Artesanías Neuquinas
Deshidratadora de Hortalizas Las Tejas
(Catamarca) Agroindustrial y Comercial (Chaco)
Hotel de Turismo Curuzú Cuatiá
(Corrientes) Instituto Frigorífico Autárquico Municipal
Hotel de Turismo Esquina (Corrientes) Primera Hilandería y Tejeduría Jujeña
Hotel de Turismo Goya (Corrientes) (Jujuy).
Hotel de Turismo Mercedes (Corrientes)
Hotel Turismo Santo Tomé (Corrientes) b) Compañías en proceso de privatización
Silos de granos Santo Tomé (Corrientes) provincialización, disolución, liquidación
Bar Casino Provincial concesión, o siendo transferidas a control
Cine Teatro (Corrientes) de la Justicia.
Aserradero Evans (Chubut)
Textil Formosa Obras Sanitarias de la nación (OSN)
Frigorífico Formosa Papel Misionero (Misiones)
Comercial, Industrial Financiera Fricadier S.A. (río Negro)
del Estado Nacional (CIFEN) Fridevi S.A.
Compañía Argentina de Promoción de Hotel Termas Rosariode la Frontera
Exportaciones S.A. (CAPESA) Compañía Industrial Cervecera
Conarsud Asesoramiento y Consultoría S.A. Empresa Provincial de Hoteles de Turismo
Carboclor S.A. (San Luis)
Flota Fluvial del Estado Argentino Planta de Tungsteno
Winco S.A. Hotel Sussex (San Juan)
Corporación Argentina de Productores de Clancay S.A.
Carne (CAP) Hosterías Varias (Santa Cruz)
Industrias Llave S.A.
Fábrica Argentina de Vidrios y c) Companias cuyas tenencias de acciones por
Revestimientos de Opalinas Hurlingham el BND y la CNAS han sido totalmente vendidas
Siam Di Tella Ltda.
Junta Nacional de Granos (En trámite Argental S.A.
la conceción de elevadores en arrendamiento) Azucarera Argentina S.A.
Centro Forestal de Pirane Comercial del Plata S.A.
Hostería Provincial El Rodeo Echesortu y Casas S.A.
Hotel de Turismo de Corrientes A.P. Green S.A.
Hotel de Turismo Empedrado Angel Estrada S.A.
Hotel de Turismo de Paso de Los Libres Indupa S.A.
Comedor y Parador de Yapeyú Cia. Introductora de Buenos Aires S.A.
Hostería Paso de la Patria Morixe S.A.
Hostería Goya Protto Hnos. S.A.
Desmotadora Oficial Corrientes Suixtil S.A.
Hotel de Turismo Monte Caseros Welbers S.A.
Ferias y Mercados del Chaco Casa E. Schuster S.A.
Maderas Chaqueñas E. Diez S.A.
Frigorífico Gaiman (Chubut) Comodoro Rivadavia S.A.
Centro de Deportes de Invierno La Hoya Tool Research S.A.
Sociedad Anónima Forestal Epuycen Buenos Aires Building S.A.
Aserradero Corcovado Garovaglio y Zorraquín S.A.
Ingenio Azucarero Victoria (Entre Ríos) Antonio Griego S.A.
Corporación Entrerriana de Citrus Banco de Crédito Argentino S.A.
Frigorífico Gualeguaychú Cristalerías de Cuyo S.A.
Hotel Provincial de Turismo Capital La Superiora S.A.
(La Rioja) Muro S.A.
Hostería Sanagasta Polledo Constrcciones S.A.
Hotel de Turismo Chilecito Productos MU-MU S.A.
Calcinadora de Yeso Chamical Pullmanía S.A.
Vasija Vinaria Casa Stewart S.A.
Deshidratadora de Hortalizas Capital Bodegas Esmeralda S.A.
NACIONAL ARGENTINO
Desecadora y Deshidratadora de Frutas y Catuogno S.A.

Hortalizas Chilecito Cidec S.A.
Desecadora de Frutas los Talas Delgado S.A.
Planta Vitivinícola (Chilecito) Flor de Lis S.A.
Planta Olivícola (Aimogasta) Impresora Americana S.A.
Plaza Hotel (Mendoza) Laromet S.A.
Hotel de Turismo Topungato Panificación Argentina S.A.
Hotel Potrerillos Sagazola S.A.
Hotel de Turismo Malargüe Sol Explotación de Petróleo S.A.
Hostería del Puente del Inca Tritumol S.A.
Frigorífico del Estado Trust Joyero Relojero S.A.
Cerámica Mendoza Luis Magnasco y Cía. S.A.
Squibb S.A. Ing y Ref. San martín del Tabacal S.A.
Viplastic S.A. Atanor S.A.
Bonafide S.A. Astra S.A.
Carlos Casado S.A. Petracca e Hijos S.A.
Cia. Química S.A. Inta S.A.
La Chaqueña S.A. Roque Vassalli S.A.
Fiore, Paniza y Torrá S.A. Vycotetxil S.A.
García Reguera S.A. Di Paolo Hnos. S.A.
Ind. Siderúrgicas Grassi S.A. Ediar S.A.
I.V.A. S.A. Mercado de Abasto Proveedor de Buenos
Matafuegos Drago S.A. Aires
Patricios S.A. Arizu S.A.
Serra Hnos. S.A. Banco de Italia y Río de la Plata S.A.
Agrest S.A. Carbometal S.A.
Los Andes S.A. Cervecería Bieckert S.A.
Banco de Avellaneda S.A. Domec S.A.
Cafés La Virginia S.A. Editorial Sudamericana S.A.
Canteras El Sauce S.A. Empresa Mate Larangueira Mendes S.A.
Della Penna S.A. Estab. Met. Nahuel S.A.
Federal S.A. Griet S.A.
Migra S.A. Arcamsa S.A.
Nougués Hnos. S.A. Inalruco S.A.
Phila S.A. Lombardi e Hijos S.A.
Porcelana Americana S.A. Peters S.A. Plástica Bernabó S.A.
Ragor S.A Salvo S.A.
Talleres Adabor S.A. Schcolnik S.A.
Caputo S.A. Schiavoni S.A.
De Angelis S.A. Schuchard S.A.
Fava S.A. Stocker S.A.
Frigorífico La Pampa S.A. Termas Villavicencio S.A.
Hischberg Import. S.A. Tansradio Internacional S.A.
Antonio Paniza S.A. Fomalco S.A.
Plavinil S.A. Cía. San Pablo de Fabricación de
Banco del Interior y Buenos Aires S.A. Azúcar S.A.
Cincotta S.A. Import. y Export. de la Patagonia S.A.
De Lorenzi S.A. Instituto Rosenbusch S.A.
Geotécnica S.A. Tecnometal S.A.
Massuh S.A. Goffre, Carbone y Cía. S.A.
Editorial Losada S.A. Perkins Argentina S.A.
Anthony Blank S.A. Cemac S.A.
Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. Grimaldi - Casa Griensu S.A.
Molinos Río de La Plata S.A. Ferrum S.A.
Fiplasto S.A. Odol S.A.
Bagley S.A. Banco Supervielle Societé Generale S.A.
Canale S.A. Alejandro Llauró e Hijos S.A.
Iggam S.A. Leyden S.A.
Sasetru S.A. Cipo S.A.
Ipako S.A. Agrometal S.A.
Celulosa Argentina S.A. Estancias y Colonias Trenel S.A.
Tamet S.A. Fibralana S.A.
Pérez Companc S.A. Calderas Salcor Caren S.A.
Alpargatas S.A. Imar S.A.
Cía. General Fabril Financiera S.A.
Ledesma S.A. d) Compañías controladas por el BND y
Forja S.A. completamente vendidas entre agosto 1,
Marre y Cía. S.A. 1979 y octubre 31, 1979.
Irsa S.A. (IPSAM)
Industrial Paraguaya S.A. Cordensed S.A.
La Germinadora S.A. Ipsam S.A.
Riominsa S.A. Dubarry S.A.
Capea S.A. Quelac S.A.
Banco Mendoza S.A. Manufactura Algodonera Argentina S.A.
NACIONAL ARGENTINO
Pueyrredón Construcciones S.A. Los Gobelinos S.A.

Indur S.A. Instituto Biológico Argentino S.A.
Indeco S.A. Nobleza Piccardo S.A.
Cuareta Volcán S.A. Ezeta S.A.
Química Estrella S.A. Sagundo Rossi y Cía. S.A.
Establecimiento Textil Oeste S.A. Cía. General de Fósforos S.A.
Talleres Coghlan S.A. Zanella Hnos. S.A.
Lutz Ferrando S.A. Aduriz S.A.
Conarg S.A. Zucamor S.A.
Daneri S.A. Legión Extranjera S.A.
Lamson Paragon S.A. Talacasto S.A.
Además, se anunció que durante 1982 se privatizarian algunas de las más importantes que todavía estaban bajo
control del estado, entre ellas las 12 plantas de la Corporación Argentina de Carnes, Siam di Tella Ltda., el
principal productor de bienes de capital y de electrodomésticos del país, y Azulejos y Opalinas Hurlingham. 25
Con ello se habrían privatizado o dado pasos en esa dirección respecto de unas 360 empresas, lo que implicaba el
50% del total, según la información citada. Cabe considerar que en este número se incluye una gran cantidad de
pequeñas empresas de propiedad provincial y aún municipal. En general, este gobierno procuró siempre dar la
impresión de que el número y significación de las empresas públicas era mayor que el real.
En efecto, las listas anteriores muestran, junto a algunas empresas importantes, una gran cantidad de empresas
pequeñas. De todas maneras, cabe destacar el empeño desplegado en desmantelar las empresas estatales de
industrialización de productos agrícolas y alimentos, tales como la CAP, la que fue ejecutada en tiempo récord en
1980, los frigoríficos, las bodegas como CAVIC, los ingenios azucareros, etc.
Por su parte la quiebra del grupo Greco, y la continuación de la propiedad estatal de Bodegas Giol (de la
provincia de Mendoza), hacían que el estado controlara el 70% de la producción de vino. La quiebra de Sasetru,
ya mencionada, destruyó el principal grupo industrial nacional del sector; de hecho, esta quiebra fue decidida por
los bancos públicos.
Cabe destacar el enorme costo económico y social de estas transferencias y liquidaciones. Por una parte, en
general el estado absorbió las deudas, y vendió los activos a precios inferiores a los reales.
Además, cierta proporción de las empresas quebraron después de vendidas, lo cual pone en duda las verdaderas
intenciones de los compradores. 26
El resultado de este proceso sería de contribuir una gran tendencia a la concentración en el sector industrial más
importante en relación a las exportaciones de esa época y futuras del país. Esta concentración se realizaba en
beneficio de las firmas antiguas de capitales nacionales de origen agropecuario, con fuertes vinculaciones con el
capital extranjero, el comercio exterior y el sector financiero, y en perjuicio de las empresas nacionales nuevas y
ascendentes, algunas de las cuales habían superado en volumen a las antiguas.
Las decisiones en el sector agroindustrial y alimentario, en particular, reflejaban la tradicional resistencia del
sector de la producción agrícola a la intervención pública, resistencia que se refleja también en las
privatizaciones de los elevadores de granos y en la gran reducción de actividades de las Juntas Nacionales de
Granos y de Carnes, creadas, como la CAP, por gobiernos que representaban a esos mismos sectores, a
consecuencia de la crisis de los 1930.
2.7 La Sociedad del Estado Cinturón Ecológico de Buenos Aires - CEAMSE.
Como reflejo de la preocupación generalizada por la preservación del medio ambiente, el gobierno de la
Provincia de Buenos Aires y la Intendencia de la Capital Federal coincidieron en crear una
Sociedad del Estado que se encargaría de recuperar las tierras bajas existentes en los Partidos de Avellaneda,
Quilmes, Berazategui y Ensenada, y en las cuencas de los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista
Dichas tierras, algunas de propiedad pública y otras a expropiar, serían recuperadas mediante el relleno sanitario,
gradualmente, y luego destinadas, a medida que estuvieran disponibles, a la creación de una red de parques
NACIONAL ARGENTINO
regionales que conformarían un «cinturón ecológico» en torno al gran Buenos Aires. Las tierras que excedie ran
dichas necesidades, podrían ser urbanizadas.
El convenio fue firmado en 1977, dándose comienzo a las expropiaciones y rellenos.
Se pretendió realizar trabajos similares en la rivera norte del Río de la Plata, pero debido a las grandes
resistencias de la población de la zona, el proyecto fue abandonado.
2.8 Industrias Mecánicas del Estado - IME
Después de 1976 el gobierno militar dispuso la disolución de IME por Ley 22254.
La Fabrica Militar de Aviones, que se había desprendido de IME años antes, en cambio continuó produciendo
aviones civiles y militares, en algunos casos de diseño propio, y en otros mediante licencias y convenios, pero
siempre constreñida por la insuficiente dimensión del mercado nacional y la falta de recursos financieros.
En los últimos años de este período se había propuesto encarar la construcción de satélites de co municaciones
conjuntamente con Brasil. 27
3. Conclusiones
Aún cuando la recopilación de los datos necesarios para desarrollar este trabajo ha sido particular mente
trabajosas, y está lejos de poder ser considerada completa, puede manifestarse sin temor a serios errores que, mas
allá de las intenciones declaradas, lo que sucedió en los hechos con el sector en la década cubierta por el mismo
no se diferencia demasiado de lo que había sucedido antes.
El regreso del peronismo al poder en 1973 trajo consigo un programa económico y social avalado no solo por los
votos en las urnas, sino también por el «Acuerdo Social» firmado por la practica totalidad de las organizaciones
representativas de los trabajadores y los sectores económicos.
Consiguientemente, el programa incluía una asignación clara del rol del sector público en el mismo, y también
los instrumentos para asegurar que lo cumpliera efectivamente: en las etapas iniciales del gobierno se aprobó el
Plan Trienal, y se concreto la creación de la Corporación de Empresas Nacionales para asumir la dirección,
supervisión y control excluyente de todas las empresas de las cuales el estado era propietario indiscutible, de
aquellas de las que tenía derecho a considerarse como tal, y de las que sin serlo, al menos respecto de la totalidad
el capital, tenía, al menos nominalmente, la administración, sea de las mismas, sea de sus paquetes accionarios
mayoritarios o de control. Para lograr una figura jurídica clara y adecuada a los propósitos que se perseguían, y
para conciliar lo jurídico con la necesaria agilidad empresaria, se sancionó también la Ley de Sociedades del
Estado.
A pesar del Acuerdo, de entrada nomás se encontraron serias resistencias al intento ordenador del sector: las
empresas públicas del área de defensa, al igual que los bancos e instituciones financieras públicas quedaron fuera
de la CEN en el proceso parlamentario previo a la aprobación de la ley respectiva.
Sancionada la ley, la transferencia efectiva a la CEN del control del estado sobre las sociedades «privadas»
correspondientes, se demoraba. Al crearse en 1973 la CEN se le otorgó, de forma poco clara, poder de
administración sobre las carteras accionarias de empresas privadas en poder del BANADE y la CNAS, las que,
sin embargo, permanecieron en poder de ambas instituciones bancarias. Además, éstas recibieron nuevamente
autorización para comprar y vender acciones. En los hechos, nada cambió en este período respecto de la
situación anterior.
La crisis política que siguió a la muerte de Perón a mediados de 1974 significó la progresiva ruptura del amplio
acuerdo nacional que lo había llevado al poder. Y también la progresiva y rápida perdida del impulso inicial del
gobierno, que se agotaría en el plano económico, con la renuncia de Gelbard al Ministerio, meses mas tarde.
Consecuentemente, si bien la CEN seguía completando su personal técnico, su actuación efectiva se iba
resintiendo, y las transferencias de control mencionadas, por ejemplo, no se concretaron nunca.
NACIONAL ARGENTINO
A mediados de 1975, el deterioro, todavía lento, de la situación económica condujo a graves enfrentamientos
sociales y políticos. El gobierno perdió el control del proceso y a fines de 1975 y comienzos de 1976 se desató
una estampida inflacionaria que llego a nivel de tres dígitos, y que se mantendría por los quince años siguientes.
Esa situación, mas los atentados guerrilleros proporcionaron la oportunidad y la «justificación» para una nueva
toma del poder por las fuerzas armadas, en marzo de 1976.
El llamado «proceso de reorganización nacional» instaurado por el golpe militar de marzo de 1976, asignó la
conducción de la economía a representantes de la vieja oligarquía agraria, que había ido extendiendo sus
actividades al sector financiero, en las últimas décadas.
Estos grupos se propusieron volver al país de antes de 1930, exportador de productos agrícolas e importador de
productos industriales. Para ello, se planteó la necesidad de desmantelar el sector público, presentado como
responsable del bajo crecimiento de la inflación, mediante privatizaciones y liquidaciones de empresas públicas
y controladas por el estado, y la venta de las participaciones accionarias del estado. También, reducir el peso de
la industria, mediante la eliminación de la protección arancelaria, que debía obligar a mejorar la «eficiencia» de
la industria nacional, sometida a la competencia de importaciones subsidiadas.
A pesar del poder incontrolado y de la continuidad inusitada durante los cinco primeros años de la conducción
económica encabezada por Martínez de Hoz, también esta se encontró con resistencias del poder militar, que se
tradujeron en demoras en darle los instrumentos legales requeridos para llevar adelante sus propósitos.
En ello se fueron gran parte de los cuatro primeros años, en los que su poder parecía incólume, con lo cual pudo
concretar mucho menos de lo deseado y proclamado.
La nacionalización de la Italo, como la mayor parte de las nacionalizaciones anteriores, fue objeto de negociacio-
nes «secretas», nunca debatidas suficientemente en público, ni aún a posteriori.
Lo mismo sucedió con la creación de nuevas empresas públicas, que tuvo lugar casi siempre du rante gobiernos
militares, o aún durante gobiernos civiles y electos, pero en períodos en los cuales el parlamento no ejerció
verdaderamente su función de autorización y control. En el último gobierno militar se crearon varias empresas
públicas en el área de defensa, sin explicaciones públicas.
Cabe interpretar aquí que además del tradicional expansionismo industrial militar basado en el concepto de
autarquía, en este período volcado también hacia lo tecnológico, y hacia los joint ventures que se pretendería
justificar en función de las exportaciones futuras que luego no se concretarían, en la mayor parte de los casos
influyeron también consideraciones relacionadas con el casi conflicto con Chile, y luego, con Malvinas.
Después de 1976, según declaraciones oficiales, finalmente la totalidad o la mayor parte de dichas carteras
fueron vendidas a las propias empresas y a través del mercado de valores, sin que se haya informado
públicamente sobre las operaciones ni sobre sus resultados 28 solamente se han publicado las listas de empresas
correspondientes, a las que se ha hecho referencia mas arriba.
El último año de su gestión estuvo trabado por la transición desde el régimen de Videla al de Viola, y por el
deterioro progresivo de su programa, debido al atraso cambiario creciente determinado por la famosa «tablita».
El gobierno de Viola que comenzó en marzo de 1981, duro solo meses, signados por la devalua ción y los
problemas consiguientes. Lo reemplazo Galtieri, quien se vio enfrentado a problemas de resistencias sociales y
políticas, que influyeron sin duda en la decisión de Malvinas, que además de la derrota, le costo su renuncia
inmediatamente de la misma. Luego, ya se trataba solamente, de procurar organizar un retirada ordenada y
cubrirse de posibles juicios futuros.
En definitiva, durante los tres años y medio finales del gobierno militar no sucedieron hechos de mayor
relevancia para el conjunto del sector. Algunos grandes proyectos continuaron su avance, aunque mas
lentamente, particularmente los que tenían financiamiento internacional, aún en medio de la debacle Economica
y financiera del final de Martínez de Hoz, solo agravada por las consecuencias de Malvinas en la primera mitad
de 1982.
NACIONAL ARGENTINO
De lo incluido en los capítulos anteriores surge que el crecimiento desordenado y constante del numero y tipo de
empresas públicas y de regímenes continuo hasta 1975; lo mismo surge con respecto a los cambios en los
regímenes legales de supervisión y control. Este proceso refleja una vez mas la indecisión y los conflictos no
resueltos por los sucesivos gobiernos, respecto de la extensión y del rol del sector público en la economía
argentina.
También surgen los esfuerzos, solo parcialmente logrados, de reducir el sector público, que llevó a cabo la
conducción económica de Martínez de Hoz, de corte supuestamente liberal extremo que accedió al poder con el
golpe militar de 1976. Mientras por un lado el gobierno militar ataca incesantemente al sector, al que culpa de
todos los males económicos del país, por otro lado dificulta el conocimiento de la realidad, y especialmente de
sus aspectos positivos.
La magnitud y diversidad del aparato empresario bajo control público por una u otra vía se mantuvo por todos
los gobiernos sin excepción, y también durante la década analizada, alejado del conocimiento público, y esa fue,
sin duda, una de las razones principales por las cuales nunca se utilizó realmente todo el potencial del mismo, y
que hicieron posible que muchas empresas actuaran como feudos o islas, con poco o ningún control del gobierno
central y de la opinión pública.
Por el contrario, los grupos liberales y los conservadores vinculados a la antigua oligarquía agraria, si se
preocuparon por conocer esa realidad, a la que siempre vieron como una amenaza potencial importante, sobre
todo frente a la posibilidad de que el estado decidiera un día ejercer mas derechos de accionista mayoritarios en
muchas de las empresas privadas más importantes del país, y tomar verdaderamente el control de la economía a
través de esas empresas mas los bancos y empresas formalmente públicas.
Consiguientemente, a partir de 1976 se dedicaron a presentar una imagen abultada del sector y de sus déficits
económicos y financieros, y a postular la necesidad de su liquidación como condición previa necesaria para
relanzar el crecimiento económico, y detener la inflación.
Después de siete años y medio de gobierno militar y de aplicación de políticas muchas veces contradictorias pero
proclamadas como liberales, el fracaso no podía ser mayor. La eliminación de empresas públicas especialmente
en los sectores industriales ligados a la producción y comercialización agrícola, y la reducción del papel de los
bancos públicos, debió ser casi compensada con el aumento de la inversión y la expansión de las empresas
públicas más importantes, para procurar mantener la actividad económica. A pesar de una recesión enorme a lo
largo de prácticamente todo el período, provocada y sostenida por el gobierno, que había hecho descender el
producto bruto nacional, y mas aún el producto per capita, la inflación se mantuvo casi siempre por encima del
100 % anual.
La deuda externa se cuadruplicó sin que hubieran existido inversiones significativas, solo especulaciones
financieras. Las quiebras de empresas industriales provocaron una gran crisis bancaria y financiera en 1980,
cuyas consecuencias sobre el sistema y cuyos costos para el banco central no habían sido superados después de
varios años.
El fracaso espectacular, y el costo económico y social del mismo fueron generando resistencias crecientes, a
pesar de la falta de libertad para expresarlas. A partir de 1981 comienza a visualizar se progresivamente un
proceso que debe llevar a una nueva gran convergencia nacional.
Como parte de ello, a la hora de discutirse acuerdos y programas para la reconstrucción del país, el rol del sector
público, permanentemente atacado durante el gobierno militar, estaba mas que antes, en el centro de la discusión.
Los políticos y técnicos que participaban en dichas discusiones eran conscientes de que lo que para ellos había
parecido viable y deseable en 1974 o 1975, seguramente ya no lo era mas, al menos en la misma medida, tanto
por las privatizaciones y liquidaciones de empresas que estaban bajo control público como por la grave situación
general de la economía.
Por otra parte, las limitaciones que resultaban de la interdependencia creciente de la economía internacional
después de 1973, y la creciente conciencia que de ello se iba cobrando, imponían prudencia. Otro tanto sucedía a
partir de la constatación de las experiencias negativas o de pobres resultados en cuanto a la intervención del
estado en la reestructuración industrial inevitable en los países industrializados.
NACIONAL ARGENTINO
La realidad se encargaría de mostrar, al regreso de la democracia, cuanto habían cambiado las circunstancias y
las ideas dominantes en el mundo.
Notas
1 Cf: Sobre todo este proceso; González, Carlos E.: El caso Italo, en: Varela Cid, E. (comp). El juicio de
residencia a Martínez de Hoz, Edit. Cid, Buenos Aires, 1981
2 Green, R.: Les Entreprises Publiques en Argentine face a la nouvelle strategie economique (1976-1980) en
Problemes d’Amerique Latine no. 61, Paris setiembre 1981
3 Green, R.: op. cit.
5 Cf: Evolución Económica de la Argentina - Ministerio de Economía. Buenos Aires, 1980.
6 Cf:Roulet, J.: Situación y perspectivas del Sector Público argentino, Washington, D.C., 1981 ( Mimeo).
Green, R.: Les entreprises publiques en Argentina - Problemes d’Amerique Latine No. 4635/6, Paris 1981
7 BID: Progres Economique et Social en Amerique Latine - Washington, D.C., 1981.
8 Cf.: Roulet, J.: op.cit.
9 Cf: González, C.E. op.cit.
10 Cf: González, C.E. op.cit.
11 González, C. E. op.cit.
12 Cf: Rev. América Latina 2000, No. 4, enero 1979, pág. 12.
13 Cf:Information Economique sur l’Argentine - Ministere de l’Economie, No. 108, juin-aout 1980.
14 Roulet, J. op.cit..
15 Cf: Green, op.cit., y Roulet, op.cit.
16 Cf: La Nación edic. Internacional, Buenos Aires, diciembre 28, 1981.
17 Cf: Economic Information on Argentina, Ministry of Economy, Buenos Aires, January 1980.
18 Cf: Economic Information on Argentina, Ministry of Economics, January 1980.
19 Cf: Economic Information on Argentina, Ministry of Economics, Buenos Aires, March 1980.
20 Cf: Economic Information on Argentina, Ministry of Economics, Buenos Aires, December 1979.
21 Cf: Economic Information on Argentina, Ministry of Economics, December 1979, January - March 1980
22 Cf: Pinero Pacheco, Raúl: La Degeneración del 80. Cid Editor - Buenos Aires 1981.
23 Cf: Curuchet, Ricardo: Las mesas de dinero, en El Juicio de Residencia a Martínez de Hoz. Cid Editor, 1981.
24 Cf: Cid, E: op.cit.
25 Economic Information on Argentina - Ministry of Economics, January 1980.
26 Cf: Roulet, J.: op.cit.
28 Cf.: Roulet, T. y Sabato, J.: Situación y perspectivas del sector público. Seminario sobre Argentina, en
American University, Washington, DC, 1981 (mimeo)
LAS POLÍTICAS INSTITUCIONALES EN EL SECTOR DE EMPRESAS

PÚBLICAS ARGENTINAS EN EL PERÍODO 1930-89
NACIONAL ARGENTINO
(1995)
LAS POLÍTICAS INSTITUCIONALES EN EL SECTOR DE EMPRESAS PÚBLICAS
ARGENTINAS EN EL PERÍODO 1930-89
Introducción
El punto de vista general adoptado en este trabajo consiste en considerar a la aprobación de nuevos regímenes
legales y sistemas institucionales, y a la modificación de los existentes, como las expresiones volitivas concretas
y mas fácilmente accesibles de lo que podríamos denominar políticas institucionales básicas del estado en
relación a las empresas públicas.
Resulta necesario e inevitable adoptar este punto de vista porque a lo largo del período analizado en una sola
oportunidad el gobierno definió con claridad conceptual cual era el rol que asignaba y esperaba de las empresas
públicas y de las participaciones públicas en empresas privadas en el sistema económico y social nacional, y
como instrumentos de política Economica y social del estado.
No existe en Argentina país la practica de que el gobierno produzca y entregue al conocimiento y debate público
definiciones de políticas sectoriales o globales, con asignaciones de recursos, objetivos y metas incluidos, del
tipo de los “libros blancos” ingleses, o de las instrucciones dadas por el Ministro de Industria del primer
gobierno de Miterrand a los Presidentes de los holdings y empresas públicas inmediatamente después de las
nacionalizaciones de comienzos de la década de 1980.
Tampoco tuvo aplicación real el establecimiento de contratos programa entre las empresas públicas y el gobierno
central, incluyendo objetivos y compromisos recíprocos a mediano plazo, sistema exitoso también en Francia, y
que se intento en nuestro país hacia el final del período analizado.
En algunos casos, podrían hallarse referencias al sector público en forma mas o menos agregada en documen tos
de Planeamiento, en los planes quinquenales o en los planes de desarrollo posteriores.
Estos documentos, independientemente de su calidad técnica, siempre adolecieron de una gran debilidad en
cuanto a su implementación orgánica e institucional, legal y presupuestaria; valían mas bien como diagnósticos,
y como expresión de ciertas estrategias, objetivos y metas. Pero descuidaban en general a las instituciones y a las
políticas, y mas aún a las instituciones como instrumentos de política.
Así, cabe considerar que las leyes y decretos que llegaron a sancionarse efectivamente, pretendieron concre-
tamente crear o modificar formas jurídicas, instituciones y sistemas, lo cual reflejaban con mas realismo que es
NACIONAL ARGENTINO
lo que se pretendía hacer y de que manera, hasta donde se quería y no se quería llegar en ese camino, con todo el
trasfondo de conflictos y compromisos de ideas, principios e intereses legítimos o no, que son propios de la vida
social y política, reflejada en la actividad y las decisiones y en la ausencia de decisiones del estado. Es verdad,
por supuesto, que de lo legislado o decretado, las mas de las veces solo alguna parte se implemento efectiva-
mente, por falta de realismo, de decisión política, de recursos, o de todo ello. El análisis de las operaciones de
todo tipo de los entes estudiados, y de sus resultados no solo financieros y físicos, sino y sobre todo, económicos
y sociales, es parte necesaria de un análisis mas completo, y objeto de otro trabajo.
Antes de 1930, la creación de algunos entes públicos de carácter económico había demandado la sanción de
leyes específicas en cada caso. Tales los ejemplos del apoyo a tres empresas industriales y mineras, en la década
de 1870, y luego, las creaciones de los bancos públicos nacionales, de los ferrocarriles del estado y de
Yacimientos Petrolíferos Fiscales - YPF. Las leyes de creación de estas empresas establecieron excepciones y
distinciones relativamente menores respecto de las normas legales de aplicación general para la administración
pública nacional. A partir de 1930, este enfoque se mostró insuficiente.
La necesidad de contener los efectos de la gran crisis comenzada en 1929, primero, y la de procurar la reacti-
vación de la economía gravemente afectada por aquella crisis, llevaron al gobierno argentino, desde el co mienzo
de la década de 1930, a ampliar la intervención del estado en las actividades económicas y finan cieras. Lo
mismo sucedió en todos los países con economías de mercado.
Se inició entonces una tendencia permanentemente creciente, aunque a distintos ritmos, según las circuns tancias
y los gobiernos, que en Argentina sólo se intentó seriamente detener a partir de 1976, aunque con resultados
mixtos, hasta que las hiperinflaciones de 1989 y 1990 forzaron el comienzo efectivo de las privati zaciones y
descentralizaciones, y con ello, el de la liquidación del sector, con la consecuente perdida de vi gencia de los
regímenes legales correspondientes.
La gran ampliación de la intervención del estado en la economía a partir de la crisis de 1930 hizo imprescindi ble
la creación de instituciones públicas de nuevo tipo, dotada de personería, agilidad y flexibilidad, y muchas veces
de autonomía financiera y presupuestaria respecto de la administración central.
A su vez, la necesidad de organizar y ordenar a los nuevos entes, y de proporcionar a las nuevas institucio nes, a
medida que fue necesario, un marco legal apropiado al tipo de funciones y operaciones a ejecutar, llevó a la
creación de regímenes legales con vocación más o menos general, lo que llevaba implícito un inten to de
tipificacion de las instituciones comprendidas. Ello no impidió que, por imperio de las circunstancias o por
necesidades particulares, siguieran aprobándose y continuaran en vigencia algunos regímenes particulares.
La sucesiva aparición de nuevos regímenes generales y la modificación de los existentes, señala una evolución
que puede caracterizarse por dos aspectos básicos: la diferenciación y la autonomía crecientes respecto de las
normas generales propias de la administración central, que fueron mostrando los regímenes sucesivamente
creados o modificados, y la evolución institucional de las propios entes, que muchas veces, en función de la
expansión cuantitativa y cualitativa de sus actividades, fueron transformándose a lo largo del tiempo, pasando de
formas institucionales poco diferenciadas de la administración central, a otras más autónomas, sobre todo en lo
que hace a la supervisión, el control, el financiamiento y la operación.
Como resultado de ese proceso evolutivo y acumulativo, llegaron a coexistir una serie de figuras y regímenes
jurídicos, dentro de los cuales se fue encuadrando la existencia legal y el funcionamiento de las instituciones
públicas dotadas de un grado mayor o menor de autonomía decisiva y operativa respecto de la administración
central.
Sin embargo, algunos de estos regímenes se aplicaron también a entes desconcentrados de carácter adminis-
trativo lo cual impone la necesidad de procurar caracterizar de entrada, en el Capitulo 1, a aquellos entes que
para los propósitos de este trabajo se consideran comprendidos dentro del concepto de “empresa pública”, aún en
una interpretación amplia, antes de pasar a resumir y analizar dichos regímenes.
Luego se procura analizar específicamente algunas de las políticas del Estado adoptadas sucesivamente por el
estado argentino en relación al sector de empresas públicas, básicamente las relacionadas con la organización y
funcionamiento del sector en cuanto a su ordenamiento institucional y su encuadre jurídico.
NACIONAL ARGENTINO
En el Capítulo 2 se analizarán los diversos regímenes jurídicos establecidos sucesivamen te, intentándose luego
una sistematización de los mismos y resumiéndose los intentos de reemplazar la multiplicidad de regímenes por
algún tipo de régimen unificado.
En el Capítulo 3 se analizaran la evolución de los aspectos básicos de la relación institucional entre el sector de
empresas públicas y el gobierno central, especialmente de las funciones básicas de planificación y presupuesto,
supervisión y control del sector por la administración central, tal como se establecieron en los perío dos en los
que no existió el propósito de contar total o parcialmente con un sistema y un conjunto de políticas integrales
para el sector, esto es, durante la mayor parte del período analizado.
En el Capítulo 4 se analizara el único intento de formulación explícita de políticas y operatorias generales para el
sector, al que se lo encuadraba en un sistema institucional en principio coherente y completo, subsiguiente a la
creación de la Corporación de Empresas Nacionales, y que, por imperio de las circunstancias políticas y
económicas de la época, no llegaron a tener implementación completa y consecuentemente, los efectos prácticos
que se esperaban.
En ese mismo capitulo se analiza el último intento en alguna medida similar al anterior, limitada al aspecto
institucional, ya que no en la definición de roles, políticas ni metas. Aquí también el tiempo y las circunstancias
políticas y económicas impidieron avanzar significativamente en la implementación de sistema establecido, bien
que sobre una base jurídica endeble, solo una serie de decretos, un signo mas de las dificultades de la época.
Por razones de continuidad histórica, y para facilitar el seguimiento del tema en este mismo capitulo se incluye
lo relacionado con el interregno entre los dos intentos mencionados.
El trabajo termina con conclusiones, nada sorprendentes, y si coherentes con lo que sucedió en otros campos del
quehacer social y del estado en particular, en las mismas seis décadas que se pretende cubrir aquí.
Finalmente, algunas aclaraciones. El método adoptado hace que en la mayor parte del trabajo resulte inevitable
un cierto numero de repeticiones, que se han procurado reducir al mínimo. Ello es particularmente cierto, pero
no exclusivo, respecto del capitulo tres, que en cierto sentido podría ser visto como matricial, al procurar resumir
los sistemas de relaciones y funciones básicas de la administración central hacia las empresas públicas, “corta” a
través de los distintos regímenes legales e instituciones.
En segundo término, esta es una versión sujeta a revisión. La extraordinaria dificultad y demora en que se incu-
rre en la recopilación del material básico, hace que quizá en caso de obtenerse material adicional, sea necesario
continuar revisando... Sin embargo de ello, parece poco probable que cualquier ampliación de información bási-
ca o de análisis de otros autores, pudiera alterar significativamente el panorama que resulta de lo aquí incluido.
Es por esa razón, que se afronta el riesgo de “terminarlo” aquí, por el momento.
En realidad, este trabajo representa solo un eslabón de una serie, con la que se pretende continuar trabajos
anteriores, cubriendo la evolución del sector hasta su crisis final y practica disolución hacia 1989-90.
El propósito y deseo último, consistiría en poder hacer un balance de la contribución del sector al crecimiento
económico y al desarrollo social de la Argentina durante el mismo período, 1930-89. Tarea difícil, por la falta de
datos y la dificultad de acceder a los existentes, después de las privatizaciones. Quizá algún día lejano,
«reaparezcan».
1. La noción de “empresa pública”
En realidad, la expresión “empresas públicas” resulta imprecisa, y ha sido el objeto de numerosas discusiones en
la literatura especializada, sobre todo en la de orientación jurídica. 1 No es nuestra intención entrar en este
trabajo en dicha discusión. Sin embargo, parece necesario adoptar aquí una “definición de trabajo” que contem-
ple los principales elementos que caracterizan a dicho tipo de entes y precisar las principales connotaciones de la
definición adoptada.
Adoptaremos entonces la siguiente definición: “Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce
bienes o servicios para el mercado, bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o
NACIONAL ARGENTINO
indirecta, total o parcial del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de competen cia, y donde como
principio general, los ingresos por ventas de bienes o prestación de servicios deben cubrir, como mínimo, los
costos de producción.” 2
El concepto de empresa, incluido en la definición, es el mismo que corresponde en general a toda empresa, sea
pública o privada: implica la reunión de medios humanos, materiales y financieros, combinados y organizados
con el propósito de producir bienes o de prestar servicios, que son ofrecidos al mercado; en principio, esto último
significa que el consumidor o usuario potencial es libre de demandar o no lo que se le ofrece, y que está
dispuesto a pagar un precio determinado, en función de la “utilidad” 3 que le represente un determinado tipo,
cantidad y calidad de bienes o de servicios. El monto a pagar guarda, entonces, algún tipo de proporcionalidad
más o menos directa con dichas características de tipo, cantidad y calidad.
Lo que diferencia básicamente a la empresa pública de la privada, es el control efectivo de sus decisiones, al
menos de las de cierta importancia, por el poder público. Este derecho de control sobre la empresa pública se
origina en la propiedad total o parcial, directa o indirecta, de la empresa pública por parte del estado. La
propiedad indirecta se refiere al caso de propiedad total o parcial de filiales de diversos grados, por parte de las
empresas, “holdings” en otros organismos públicos, sobre los cuales el estado ejerce control efectivo. A su vez,
la filial debe ser objeto de “control” efectivo, por parte del propietario público correspondiente.
La referencia al control efectivo requiere algunas precisiones. En primer lugar, puede sostenerse que, de hecho,
en determinadas empresas de las cuales el estado es propietario total o parcial, directo o indirecto,
permanentemente o durante ciertos períodos, el estado o la empresa pública no ejercen un control perceptible.
Aún cuando en los hechos este tipo de situación puede verificarse, y se verifica, ello no impide que sea necesario
considerar “pública” a la empresa correspondiente, si desde el punto de vista legal, el estado o la empresa
pública tienen el derecho de ejercer un control efectivo, si lo desean o lo consideran conveniente.
Por otra parte, en los casos de propiedad parcial de la empresa por el estado o por otra empresa o ente públi co, lo
importante para distinguir si la empresa es o no pública desde el punto de vista jurídico no consiste en el hecho
de que la propiedad estatal sea mayoritaria o minoritaria (o aún a partes iguales), sino la medida en la cual, en
función del régimen legal al que la empresa está sometida, sea que provenga este de la crea ción de la empresa o
de la toma de una participación por el estado, este último tiene o puede ejercer el control efectivo de las
decisiones de cierta importancia a tomarse al nivel de la empresa.
La referencia a “decisiones de cierta importancia”, refleja implícitamente la idea básica de “desconcentración”.

En efecto, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, una empresa pública debe ser siempre un ente
“desconcentrado”, lo cual quiere decir que está facultada para adoptar por sí misma las decisio nes necesarias
para sus operaciones corrientes, como mínimo, y sin seguir necesariamente para ello los procedimientos
formales establecidos para el conjunto de la administración pública.
Es la naturaleza de las operaciones que constituyen el objeto de la empresa pública, lo que hace imprescindible la
rapidez y la flexibilidad de sus decisiones, lo cual justifica el apartamiento de dichas entes del conjunto de la
administración pública central, y de las reglas de decisión y control que le son propias.
Para que exista control efectivo, deberá existir, en cambio, cierto tipo y nivel de decisiones, que serán gene-
ralmente de importancia, que estarán sometidas a normas de política u orientaciones generales y particulares
establecidas por el estado, y cuyo cumplimiento por la empresa será controlado por el poder central, sea a priori
o a posteriori.
Además, el concepto de “control efectivo” se refiere al contenido de las decisiones y a los procedimientos
establecidos para ejercerlo, pero no al tipo de organización adoptado para ello. De hecho, ese “control efecti vo”
puede ser ejercido tanto en forma directa, por la intervención previa o posterior de organismos de la ad-
ministración central responsables de la planificación, el presupuesto, la supervisión o el control de las empresas
públicas, cuanto como de manera indirecta, es decir por medio de la designación por el estado de representantes
suyos en los órganos de dirección (directorios o consejos de administración, presidentes, administradores
generales, etc.), o en los de control propios de la empresa (comisarios, síndicos, etc.), o en ambos.
La situación de monopolio de hecho caracterizaba en general a los servicios públicos. En general, las primeras
nacionalizaciones o creaciones de empresas públicas se refirieron a este tipo de servicios, con lo cual se dio lugar
a una simbiosis entre el concepto de “servicio público” y el de “empresa pública”.
NACIONAL ARGENTINO
Esta situación ha evolucionado en dos sentidos: por una parte existen actualmente servicios públicos, regulados
como tales por el estado, que no son necesariamente monopolios, tanto por razones técnicas como económicas.
Ejemplos de ello son el transporte aéreo o por ómnibus, donde puede existir competencia entre dos o más
empresas sobre los mismos mercados, siendo algunas de ellos de propiedad pública y otras privada. Lo mismo
sucede en campos tales como la radiofonía o la televisión.
Por otra parte, en prácticamente todos los países de economía mixta el estado fue extendiendo sus medios de
intervención directa en la economía mediante la nacionalización o la toma de participación en empresas exis-
tentes, o la creación de otros servicios, en sectores tales como la industria, el comercio interno y externo, los
bancos, seguros y otras entidades financieras, y en servicios no públicos de todo tipo.
En algunos casos, en razón de la política adoptada se ha decidido la existencia de un monopolio de propiedad

estatal en uno o varios sectores.
En otros casos, es la dimensión del mercado nacional la que determina que a un determinado nivel de desarrollo
económico, que la única solución técnico-económica rentable sea de tipo monopolico.
Pero en general, no existe una necesidad técnica o económica del monopolio, y consiguientemente, a veces se ha
preferido la solución de la existencia de una empresa de propiedad pública que compita más o menos activa -
mente en el mercado correspondiente, con una o más empresas privadas.
Aún en los casos de monopolio interno, en los sectores productivos existe casi siempre la compe tencia real o
potencial de la producción importada, y aún la indirecta, vía la posibilidad de substitución de la demanda de
bienes o servicios. Consecuentemente, el carácter de empresa pública no está condicionado de ninguna manera
por la situación monopólica de la misma.
Finalmente, el principio general es que los ingresos por ventas o por prestación de servicios deben cubrir los
costos de producción correspondientes. Este concepto requiere también algunas precisiones.
Antiguamente, el concepto de costos implicaba automáticamente los “costos contables”, es decir aquellos que
reflejaban los gastos en que era efectivamente necesario incurrir para poder producir un bien o servicio
determinado. Estos gastos dan lugar a movimientos de fondos, lo que permite su contabilización, y a su tiempo,
la imputación a los costos de producción correspondientes.
A estos costos “tangibles”, la buena práctica contable exige agregar la depreciación del capital, bajo la forma de
amortizaciones. En un contexto de estabilidad monetaria y de precios, o en su ausencia, con sistemas contables
que permitieran ajustar los costos a las variaciones de los precios de los insumos, es posible obtener costos que,
si son recuperados a través de los precios de los bienes o servicios, deberían permitir obtener en principio los
medios necesarios para financiar la producción y la reposición del capital.
Estos conceptos de costos contables, que reflejan el objetivo de rentabilidad financiera, han sido superados en
varios sentidos por la realidad económica y social, y por el avance en la formulación teórica y técnica en el
campo económico y financiero.
Por una parte, el cambio tecnológico, orientado siempre hacia soluciones más capital-intensivas, y la necesi dad
de la expansión de los servicios para crear reservas de capacidad para atender “picos de demanda” periódicos,
han llevado a la utilización del concepto de costos marginales 4 , especialmente cuando se verifican economías
de escala decrecientes.
Los costos calculados de esta manera resultan más “justos” desde el punto de vista económico, ya que reflejan el
costo de la producción adicional necesaria, frente a un aumento marginal de la demanda, y procuran que se
recuperen los costos necesarios para ampliar la capacidad instalada de modo que se esté en condiciones de
atender aquella demanda marginal, proveyendo las reservas adecuadas para ello.
Esta situación es típica en servicios tales como la energía eléctrica, las comunicaciones y el transporte.
Por otra parte, el avance de la técnica económica ha permitido evaluar los costos “económicos” de una operación
determinada, lo cual significa agregar a los costos “privados” propios de la empresa, los costos que la comunidad
debe soportar, en cuanto a externalidades (por ejemplo, la polución o congestión) y transferencias, como así
NACIONAL ARGENTINO
también a considerar los precios económicos 5 de los insumos (salarios, materiales, energía, tasas de cambio,
etc.), que en general son en mayor o menor medida diferentes de los que prevalecen en el mercado en un
momento dado.
La evolución antes señalada ha continuado, ampliando el concepto tradicional de costos, hasta el de “costo
social”, que agrega al económico antes mencionado, los efectos “sociales” de una actividad económica deter-
minada (por ejemplo, los efectos sobre la distribución del ingreso, el empleo, etc.).
La racionalidad económica del estado no debería ser la misma que la del empresario privado, que se preocupa y
se rige sólo por los costos e ingresos financieros. Consecuentemente, se justifica plenamente desde el punto de
vista técnico la utilización de conceptos de costos económicos y sociales, que atiendan a los efectos de una
actividad determinada sobre el conjunto económico y social, y no sólo consideren el punto de vista de la empresa
de que se trate. Estos criterios son lo que exigen los organismos financieros internaciona les para la evaluación de
la viabilidad de los proyectos que financian.
Cualquiera sea el concepto de costo adoptado, en principio el precio establecido para la venta de una bien o la
prestación de un servicio producido por una empresa pública debe guardar proporcionalidad con los costos
correspondientes. También en general y en principio, dicho precio debe tender a cubrir y recuperar el total del
costo correspondiente.
Si esta última situación se verifica, la empresa pública debería obtener ingresos que aseguren su independencia
financiera respecto del poder central, como mínimo en lo que corresponde a las operaciones corrientes.
El funcionamiento de la empresa pública debería estar entonces asegurado por los ingresos provenientes de los
pagos por venta de bienes y prestación de servicios, o sea por los usuarios y consumidores, y no como en el caso
del presupuesto fiscal del estado, donde los contribuyentes pagan impuestos que no guardan proporción con la
utilización de los servicios de la administración pública central.
El concepto de empresa pública, con su connotación de independencia financiera, no se ve afectado cuando por
la utilización de conceptos de costos y beneficios económicos o sociales, una parte del costo que corres ponde a
estos últimos no puede ser captado directamente, a través del precio que paga el consumidor o usuario.
En estos casos la comunidad toda debería ser la responsable por la compensación a la empresa por los beneficios
externos que ella origina, y consecuentemente, es la Tesorería del estado la responsable de efectuar las
transferencias correspondientes, con independencia del sistema adoptado para recaudar los fondos corres-
pondientes, y del criterio adoptado para repartir esa carga sobre la comunidad.
Tampoco se ve afectado por las distintas fuentes utilizadas para la provisión del capital necesario para la
expansión de la capacidad instalada. De hecho, la empresa pública puede recibir para ese objeto aportes
adicionales de capital o préstamos de su propietario (el estado) como sucede con cualquier filial privada respecto
de su casa matriz; puede recurrir al crédito público, bancario o de proveedores internos o externos; o puede
autogenerar capital adicional, reinvirtiendo utilidades, y aún utilizar cualquier combinación de dichos medios de
financiamiento, como es común en las empresas privadas.
La política que al respecto adopte el estado o la empresa pública, dependerá de consideraciones económicas,
sociales y financieras, en cada caso, y en función de la situación y de perspectivas determinadas, sin que, como
se dijo, ello afecte el carácter de empresa pública.
Son precisamente este tipo de decisiones, las que se califican generalmente de “importantes”, consecuentemente,
aquellas en las que el estado se reserva generalmente una intervención previa, más o menos directa y detallada,
en la adopción de las mismas, que por otra parte, en general se integran y reflejan decisiones de política
económica y social de alcance general, sectorial o regional.
2. Las políticas institucionales: los regímenes jurídicos de las empresas públicas
2.1. La ley complementaria permanente de presupuesto (Ley 11672)

NACIONAL ARGENTINO
La primera disposición de tipo general, como se mencionó más arriba, fue aprobada en 1933, bajo la forma de un
artículo incluido en la ley de presupuesto de ese año. 6
Dicho artículo menciona genéricamente, por primera vez, a los bancos oficiales y a las “instituciones autóno-
mas” sin precisar a cuales instituciones se refiere.
Admite también por primera vez de un modo genérico, que sus características operativas y financieras requieren
un tratamiento legal de sus aspectos financieros y presupuestarios bien diferenciado de los que corresponden a la
administración pública central.
En ese sentido, el artículo establece algunos principios de gran trascendencia jurídica:
a) los presupuestos anuales de las instituciones mencionadas serán aprobados por el Poder Ejecutivo, y no
por el Congreso como parte del presupuesto general. El Congreso, sin embargo, preserva las atribuciones
que en materia presupuestaria le asigna la Constitución, al imponer al Poder Ejecutivo la obligación de
comunicarle los presupuestos aprobados para su “confirmación”; a su vez, la aprobación será válida,
mientras el Congreso no las rechace o modifique.
Esta importante disposición procura, por el mecanismo mencionado, al mismo tiempo, preservar el
respeto a la Constitución, y reconocer la existencia de una necesidad de continuidad en las operaciones de
las instituciones autónomas, que, según muestra la experiencia recurrente, podrían verse dificultadas en
los casos en que el Congreso demorara la consideración y aprobación del presupuesto anual. En
principio, la aprobación de los presupuestos de las “instituciones autónomas” por el Poder Ejecutivo,
parece un procedimiento mucho más ágil y rápido, aspecto que debía ser de particular importancia en esa
época en que el país estaba sumido en una gran depresión y crisis, con las consi guientes dificultades
presupuestarias.
b) la autorización que la ley otorga al Poder Ejecutivo, no es sin embargo, ilimitada. El artículo establece
también que “los gastos de explotación... no podrán ser superiores a sus ingresos”, y en el caso de las
Cajas de Jubilaciones, los gastos de administración no podrán ser superiores al 3% de sus ingresos
normales.
Se encuentran aquí, al mismo tiempo, el reconocimiento de la autarquía financiera de dichas insti-

tuciones, que hace que sus gastos no dependan de los ingresos correspondientes al presupuesto general, y
la prohibición de autorizar déficits de explotación, lo cual no excluye la posibilidad de efectuar “aportes
de capital” destinados a ampliar los servicios.
De tal manera, en este breve artículo quedan incorporados al derecho público positivo, algunas de las
características básicas de los organismos descentralizados del gobierno nacional: la continuidad ope-
rativa, la autarquía financiera, la flexibilidad presupuestaria, y la celeridad en la aprobación de los
presupuestos por el Poder Ejecutivo.
Estos principios, con variaciones menores, más de procedimiento que de fondo, permanecieron vigentes
y formaron parte de toda la legislación posterior de alcance general y particular referida a este tipo de
instituciones públicas.
Es necesario destacar, sin embargo, que dicho artículo alcanzaba tanto a entes de carácter netamente
económico, que más tarde se convertirían en empresas públicas, como a otros tipos de instituciones
desconcentradas, como las Cajas de Jubilaciones, que tienen un carácter diferente, ya que son bási-
camente mecanismos de transferencias sociales.
Las disposiciones de esta ley, por lo esquemáticas, no serán suficientes. La política de ampliar la
intervención del estado con propósitos sociales y económicos llevó en los casi 60 años siguientes a crear
nuevas instituciones, y ello, a crear nuevos regímenes legales de orientación general, y algunos también
específicos, para casos particulares.
2.2 Organos desconcentrados

NACIONAL ARGENTINO
Se trata en general de organismos que continúan formando parte de la administración central, y por lo tanto,
carecen de personería jurídica propia. Sin embargo, el tipo de actividades que cumplen son, al menos parcial-
mente, similares a las empresarias, y perciben ingresos del público, en retribución de los servicios que prestan.
Estos ingresos se utilizan, en general, para cubrir total o parcialmente los gastos de operación del organismo,
excluidos los de personal, que son cubiertos por el presupuesto del estado, del que forman parte.
Desde el punto de vista de la contabilidad pública, se los denomina en general “cuentas especiales”, por la
autoridad que les ha sido delegada para el manejo de los fondos que perciben, al margen de las “cuentas
generales” que controle y administra la Tesorería General de la Nación y sus delegaciones.
En general, la carencia de personería jurídica propia, y el carácter mixto, en parte administrativo y en parte
empresario, de sus operaciones, hace que se las considere como formando parte de la administración central, y
no como empresas públicas, y ni siquiera como entes autárquicos. 7
Esta figura jurídica se ha aplicado a entes como por ejemplo la Dirección Nacional del Registro Oficial
(publicaciones con efectos legales), Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos (explotación legal de juegos de
azar), Servicio Nacional Forestal (explotación de bosques de propiedad pública), etc.
No han existido disposiciones orgánicas generales para este tipo de entes. Las normas que rigen a cada
organismo han sido establecidas en el momento de la creación de cada organismo, o del establecimien to, en
organismos ya existentes, de las “Cuentas Especiales”. Las numerosas modificaciones han sido siempre de
orientación específica, y no han existido intentos serios de unificar el régimen legal.
2.3 Entes autárquicos
Cuentan con personalidad jurídica propia, establecida por la ley de creación, autoridades propias con facultades
amplias e ingresos propios, que provienen de sus operaciones comerciales y/o de tasas percibidas por los
servicios que prestan; en algunos casos sus ingresos provienen también de presupuestos especialmente
establecidos. Además, algunos de ellos reciben contribuciones del Tesoro.
Corresponde distinguir varios tipos de instituciones, dentro de esta figura ampliamente utilizada:
a) entes autárquicos reguladores: materializan la intervención estatal en la economía con el propósito de

regular “desde afuera” las actividades de un sector económico determinado, mediante la emisión de
normas de alcance general, de tipo cuantitativo y cualitativo, y las correspondientes actividades de
inspección y control. En general, reciben tasas proporcionales a las operaciones de las empresas del
sector correspondiente. 8 Ejemplos de este tipo de entes: el Instituto Nacional de Vitivinicultura
(regulación del cultivo y cosecha de vid y de la producción de vino) 9 y la Comisión Nacional de Valores
(regulación de la emisión de valores públicos y sus transacciones en Bolsas de Valores) 10
b) Entes autárquicos que regulan por medio de las operaciones que realizan: regulan “desde adentro” al
sector en el que actúan, teniendo una participación importante, pero no monopólica, en el mismo. Podrían
haber sido incluidas dentro de los regímenes generales de empresas públicas, pero de hecho, nunca lo han
sido, sino que se han regido por leyes propias, que les otorgaban algunos privi legios, sobre todo en
materia impositiva, y en su relación con el estado. Carecen de todo poder de regulación “externa”, y sus
operaciones se rigen íntegramente por el derecho privado. En este grupo correspondía incluir al Banco
de la Nación Argentina, Banco Nacional de Desarrollo, Banco Hipotecario Nacional, Caja Nacional de
Ahorro y Seguro.
c) Entes autárquicos que combinan las características de los dos tipos anteriores: es decir que tienen por una
parte, potestad para establecer regulaciones y registros y efectuar controles, de carácter obligatorio para
todo el sector en que actúan, y además, realizan operaciones comerciales de mayor o menor amplitud,
pero en general, no con el carácter de monopolio. Estas operaciones tienen por objeto, por ejemplo,
asegurar el cumplimiento de precios mínimos de sostén o cumplimiento de contratos y acuerdos
internacionales, en general en el sector agropecuario. Se incluyen en este tipo a entes tales como las ex
Juntas Nacionales de Granos, de Carnes, del Algodón, de la Yerba Mate 11 Es necesario destacar que du-
rante algunos períodos breves, la intervención en la comercialización exterior ha tenido el carácter de
monopolio estatal, especialmente en el caso de la Junta Nacional de Granos (por ejemplo entre 1974 y
NACIONAL ARGENTINO
1976) También podrían incluirse dentro de este tipo de instituciones al Banco Central de la República
Argentina, y al Instituto Nacional de Reaseguros (INDER) Ambas instituciones regulan las operaciones
del sector bancario y financiero, y de seguros, respectivamente, y realizan, con carácter monopólico las
operaciones financieras que son propias de este tipo de entes en todo el mercado, por ejemplo, el redes-
cuento bancario, en el caso del Banco Central, y el reaseguro de pólizas, en el caso del INDER (actual-
mente en liquidación).
d) Entes reguladores no controlados directamente por el estado: el ejemplo más notorio estaba constituido
por ex la Corporación Argentina de Productores de Carnes (CAP) 12 Esta institución fue creada por ley
para regular mediante sus operaciones la industrialización y la comercialización externa de carnes, que
anteriormente estaba totalmente en manos de empresas extranjeras, con carácter no monopólico. Su
capital fue integrado por contribuciones obligatorias, bajo la forma de un impuesto a las ventas de
ganado. La diferencia esencial con las instituciones incluidas en c) consiste en que, en el caso de la CAP,
el Consejo de Administración estaba integrado exclusivamente por representantes de los productores de
ganado, elegidos con un sistema similar al de las cooperativas, sin que existiera en ese Consejo ningún
representante del estado; tampoco existían síndicos del estado. 13 Su poder de regulación consistía
exclusivamente en su capacidad de operar en los mercados correspondientes al sector, donde llegó a
controlar, en algunos períodos, un tercio del total de las operaciones.
e) Entes que prestan servicios que en principio serían propios de la administración central, tales como las
Universidades Nacionales, el ex Consejo Nacional de Educación Técnica, la Administración Nacional de
Vialidad. El estado, en razón de la magnitud y de la especialización del sector correspondiente ha
delegado en estos entes amplias facultades para administrar los servicios de los que son responsables,
pero carecen de todo poder de regulación externa. Reciben fondos del Tesoro Nacional y también, de
impuestos especiales y tasas por la prestación de servicios. Son administrados por representantes del
estado, y controlados estrechamente por éste, en los aspectos jurídico-administrativos, financieros y
contables.
f) Entes que prestan servicios de seguridad social: están administrados por representantes del estado, y de
los empresarios, los trabajadores y los usuarios, según los casos. La realización de aportes por los
empleadores y los trabajadores es obligatoria por ley; no reciben aportes del Tesoro ni de impuestos espe-
ciales. Tienen poco control directo del estado, en lo administrativo, financiero y contable. En este tipo
de instituciones se incluye a las ex Cajas Nacionales de Jubilaciones, a las de Subsidios Familiares 14 , a
las Obras y Servicios Sociales de la Administración Pública (en proceso de transferencia) y para los
jubilados ISSPJ-PAMI) etc.. Según algunos autores, estas instituciones tendrían el carácter de personas
públicas no estatales. 15 Poseen amplias facultades para administrar los servicios bajo su control, pero
carecen de todo poder de regulación fuera de las actividades propias de los mismos y de sus prestadores o
contratistas.
g) Entes que prestan servicios médicos y asistenciales directos: tienen características similares a las
anteriores, con la excepción de que prestan servicios directos, en lugar de efectuar transferencias
financieras, como en el caso anterior. Ejemplos de este tipo de instituciones son el Servicio Nacional de
Rehabilitación, los Servicios Sociales para el personal de la industria de la carne, y de otros sectores,
actualmente en proceso de trasferencia, etc.
h) Entes que tienen por objeto el apoyo al desarrollo de sectores económicos, mediante la investigación, el
desarrollo y la divulgación tecnológica, y en ciertos casos, el apoyo financiero. Sus Consejos de
Administración están integrados mayoritariamente por representantes del estado, y minoritariamente, por
representantes de los sectores a los cuales sirven, designados por el estado. Tienen amplias facultades
respecto de los servicios propios sobre los sectores correspondientes. Reciben fondos del Tesoro, y según
los casos, también de impuestos especiales. Entre este tipo de organismos cabe incluir al Instituto Nacio-
nal de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), el Instituto
Nacional de Colonización, el Instituto Nacional de Cinematografía, etc.
En resumen, este tipo genérico de organismos, son ampliamente utilizados como consecuencia de la necesidad
de encontrar soluciones eficaces por la vía de la descentralización frente al crecimiento del número de funciones
asignadas al estado, y al tamaño y complejidad de los organismos responsables de las mismas.
NACIONAL ARGENTINO
De lo expuesto más arriba surge que existen dos grandes grupos de instituciones: las que ejercen funciones de
regulación económica, y las que prestan servicios.
Entre las primeras, puede distinguirse a las que regulan utilizando sus amplios poderes legales, y las que lo hacen
mediante sus operaciones; como dijimos, existen varios casos importantes que combinan ambas características.
Entre las que prestan servicios, puede distinguirse a las que han sido descentralizadas por razones de dimensión
y especialización, pero en teoría podrían formar parte de la administración central, de los entes responsables de
realizar transferencias y prestar servicios de seguridad social, en los cuales el estado, conjuntamente con los
sectores económicos y sociales correspondientes, aseguran servicios que, al menos en teoría, podrían ser
prestados por entes privados, cooperativas, etc. Aunque los organismos de servicios cuentan con poderes legales
que establecen, por ejemplo, la participación obligatoria en la obra social, y en ciertos casos, con algunos
poderes de regulación, los efectos económicos de su intervención son claramente menores que en el primer
grupo.
Por otra parte, como se comentó mas arriba, sólo algunos de estos organismos podrían haber sido organizados
por el estado bajo la forma de empresas públicas.
En particular, cabrían dentro de la definición de empresas públicas que hemos adoptado, los bancos públicos y la
explotación de autorutas a peaje, como así también las operaciones comerciales en los mercados interno y
externo, realizadas en algunas épocas por los organismos reguladores del sector agrícola.
Tanto la anarquía orgánica que llego a existir en el sector, cuanto la resistencia de los sectores empresarios hacia
una intervención más directa del estado, explican, posiblemente, que se hayan preferido las soluciones
institucionales mencionadas.
Por otra parte, aunque en teoría, los consejos de administración de las empresas públicas podrían estar integrados
por representantes privados junto a los del estado, de hecho, las empresas públicas han estado dirigidas durante
una gran parte del tiempo solo por Administradores Generales.
Además, y aunque esto pueda parecer paradójico, en Argentina la creación de una empresa pública en un sector
determinado ha sido en general percibida como la manifestación de una actitud intervencionista más agresiva y
con vocación de permanencia por parte del estado, que la existencia de entes reguladores.
De hecho, los sectores empresarios han podido casi siempre utilizar a estos últimos organismos mucho más
como instrumentos de defensa de sus intereses, que lo que el estado los ha utilizado como instrumento de
verdadera regulación o de negociación exterior, en el campo de las exportaciones.
En otros casos, como en las Cuentas Especiales, las operaciones de tipo empresario constituyen sólo una parte,
frecuentemente minoritaria, de las actividades de los organismos correspondientes. Estas actividades, por otra
parte, no tienen gran significación económica.
No ha existido ningún régimen legal general que caracterice y establezca los principios institucionales básicos
para este tipo de entes. Las disposiciones que rigen a cada ente han sido establecidas por las leyes de creación, y
en muchos casos, por “leyes orgánicas” aprobadas posteriormente, y modificadas muchas veces, para adecuarlas
a la orientación o a las políticas de los sucesivos gobiernos, pero manteniendo siempre una orientación específica
y particularista, sin que hayan existido intentos serios de unificar la Legislación. Muchas veces las leyes de
creación han transformado, en realidad, a entes anteriormente existentes.
Un análisis de entes públicos que podrían ser eventualmente privatizados indica que a fines de 1985 podían
identificarse 97 organismos descentralizados con carácter de haciendas productivas del sector público no
organizados bajo formas legales empresarias públicas ni privadas. De ellos, 20 eran nacionales, 72 provinciales y
5 municipales. 16
2.4 Sociedades de economía mixta (decreto-ley 15349/46) Este es el primer régimen legal sancionado en 1946
con vocación de régimen de aplicación general, y previamente a la constitución de las empresas a las cuales
estaba destinado.
NACIONAL ARGENTINO
Sólo reconoce como antecedente en el país a la reforma efectuada por ley 12161 al Código de Minería, para
incluir la figura de “sociedad mixta”, con el propósito de transformar a YPF, encuadrándola en la misma. Este
propósito no se concretó, por lo cual esas disposiciones nunca se aplicaron en la práctica.
En 1946 existió la intención de utilizar la asociación del estado con capitales privados nacionales o extranjeros
para las empresas de servicios públicos que se pensaba nacionalizar, y para constituir otras nuevas. Para ello se
aprobó el decreto-ley citado, que amplió y precisó considerablemente las ya mencionadas disposiciones incluidas
en el Código de Minería.
En lo esencial, autoriza la constitución de sociedades de economía mixta con capitales públicos y privados sin
establecer proporciones. Requiere, en cambio, que el Presidente, un mínimo de un tercio de los miembros del
Consejo de Administración, y un Síndico, sean designados por el estado. El Presidente, y en su ausencia, un
director representante del estado, pueden vetar las resoluciones de la asamblea o el consejo de administración; en
este caso la administración pública de tutela deberá confirmar el veto dentro de los veinte días; si no lo hace, la
resolución vetada quedará aprobada.
Dicha disposición es prácticamente la única que establece una intervención pública activa. Por lo demás, la ley
establece que las sociedades serán de derecho público o privado, según su finalidad.
En principio, la sociedad de derecho público podría haberse utilizado para el caso de empresas de servicios
públicos, o para descentralizar servicios administrativos o técnicos de la administración central. El intento que
se efectuó con los ferrocarriles no llegó a funcionar, y los que se constituyeron para el servicio telefónico y el
transporte aéreo, subsistieron muy poco tiempo y fueron transformados luego en empresas públicas, por falta de
interés y de capitales privados.
La segunda posibilidad fue utilizada por la Dirección General de Fabricaciones Militares, para crear empresas
industriales como SOMISA, donde aportó más del 99% del capital, y algunas pocas empresas más, como Atanor,
donde su participación fue siempre minoritaria.
Consecuentemente, no han dictado actos ni efectuado contratos administrativos, por lo cual se las considera
personas no estatales, en principio fuera del régimen administrativo público. 17
De acuerdo a la definición que hemos adoptado, corresponde considerar “empresas públicas” a las incluidas en
este régimen, aún a aquellas en que el capital estatal es minoritario, por cuanto la existencia del derecho de veto
antes mencionado crea, al menos en teoría, la posibilidad del control efectivo por parte del poder público, o de
un “holding” público, como es Fabricaciones Militares. No existe conocimiento público, sin embargo, de que el
derecho de veto haya sido ejercido nunca, en las pocas empresas sometidas a este régimen.
Dichas empresas, por otra parte, poseen todas las otras caracterizaciones incluidas en la definición de empresas
publicas que se utiliza en este trabajo.
Hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de Empresas Públicas en un listado (incompleto) de 49

empresas sujetas a su control, identificaba como Sociedades de Economía Mixta solamente a las dos ya
mencionadas: SOMISA y ATANOR. 18
Un trabajo posterior ya mencionado mas arriba, basándose en datos a fines de 1985, menciona la existencia de
una sociedad de economía mixta de carácter provincial, y de un total de 8 sociedades de este tipo con
participación del estado nacional; mas adelante, el mismo trabajo identifica como tales a Carboquimica SEM y
Petroquímica Río Tercero SEM, en las que el socio público era la DGFM, y Petropol SEM, Polisur SEM,
Monomeros Vinilicos SEM y Induclor SEM, en las que el sector público participaba a través de la Petroquímica
Bahía Blanca SAPEM (PBB), que las abastecía de su insumo básico, el etileno, y con la cual integran el
principal polo petroquímico del país. 19 Tanto la DGFM como la PBB estaban incluidas en la lista de empresas
bajo control por la SIGEP, por lo cual cabría interpretar que implícitamente la ley respectiva establecía también
el control sobre las respectivas subsidiarias, dentro de las que se encontraban las seis sociedades de economía
mixta mencionadas, lo que explicaría la no inclusión de las mismas en el listado de la SIGEP antes mencionado.
2.5 Empresas del Estado (ley 13653 modificada por los leyes 14380, 15023 y 16432)
NACIONAL ARGENTINO
En realidad este régimen legal es el único que fue aprobado, luego de la reforma constitucional de 1949, con la
intención expresa de convertir en «empresas públicas» a los entes ya existentes que fueron incluidos en el
régimen, como así también de ser aplicado a las otras empresas públicas que se crearon más tarde.
El texto originalmente aprobado, comienza por definir que «se entiende por empresas del estado a las entidades
descentralizadas de la Administración Nacional que cumplen funciones comerciales, industriales o de prestación
de servicios públicos. 20 La ley excluye a los bancos públicos, que continuaron bajo el control del Banco
Central. 21 Posteriormente la definición fue ampliada para incluir entre las entidades a las que podría aplicarse
este régimen legal, a las responsables de “la realización de actos o contratos vinculados con la defensa nacional”.
22
El texto originario deja a las leyes de creación y estatutos de cada empresa el establecer las modalidades de
organización y operación correspondiente 23 pero establece que actuarán bajo el “control directo” del Poder
Ejecutivo en cuanto a la orientación de sus actividades, aún cuando las leyes orgánicas mencionadas
establecerían otra cosa 24 .
El resto de las disposiciones del texto originario contiene excepciones a las normas comunes a la administración
pública, sin establecer, en general, las normas que las sustituirán. Las excepciones tienden a posibilitar la
agilidad, la flexibilidad y la continuidad en las actividades de las empresas comprendidas y cubren los aspectos
presupuestarios, financieros, de contrataciones, y de control contable y operativo.
La reforma más importante fue efectuada en 1954, por la ley 14380. Por una parte se pretendió dar a las
“empresas del estado” las características operativas propias de las empresas privadas.
Para ello, esta ley definió que “las empresas públicas quedan sometidas: a) al derecho privado en todo lo que se
refiere a sus actividades específicas; b) al derecho público en todo lo que atañe a sus relaciones con la
administración pública o al servicio público que se hallare a su cargo. 25
Con el mismo propósito de poner a las empresas del estado en condiciones de operación similares a las privadas,
esta ley estableció que deberían pagar todos los impuestos y tasas, con excepción de los impuestos sobre los
ingresos y el patrimonio. 26
En sentido contrario, esta ley por la vía de precisar las disposiciones de lo anterior, acentuó el control sobre las
empresas comprendidas, tanto por parte del Poder Ejecutivo cuanto por la Contaduría General de la Nación.
Esta tendencia fue acentuada por el decreto que estableció las normas para la aplicación de la ley, aprobado en
195527 , y más aún al modificarse nuevamente la ley 13653, por ley 15023 en 1959, y al sancionarse la
reglamentación de aplicación de esta última ley, en 1961. 28
Estas modificaciones dieron lugar al control por parte del Tribunal de Cuentas de la Nación, que había sido
creado en 1957, substituyendo parcialmente a la Contaduría General de la Nación como órgano de control
externo, y crearon una Sindicatura General dependiente del Ministerio de Economía, primero, y luego de la
Secretaría de Estado de Hacienda, para ejercer el control interno del Poder Ejecutivo en lo financiero y contable.
Estas últimas reformas precisaron también que el control funcional (tutela) del Poder Ejecutivo sobre las
empresas del estado se ejercería por intermedio de los Ministerios y Secretarías de Estado que correspondiera,
según el sector de actuación de cada empresa.
Por otra parte, la ley 14380 estableció que las “autoridades de las empresas del estado”, sin precisar el alcance de
la disposición, estarían sometidas a las normas de responsabilidad comunes a los funcionarios públicos, y que
todos los funcionarios de las empresas públicas estaban sometidos a los juicios de responsabilidad establecidos
en la ley de contabilidad. 29 Estas disposiciones fueron ampliadas y acentuadas en las reformas y
reglamentaciones posteriores, ya mencionadas.
La reacción de parte de los funcionarios de las empresas del estado frente al aumento del control por el Poder
Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas fue la que naturalmente cabía esperar.
El mejor modo de proteger la responsabilidad propia de posibles controles, recursos, y juicios administrativos
consiste en utilizar las formas y procedimientos legales propios del régimen administrativo general, en lugar de
actuar dentro del campo del derecho privado. Eso fue lo que sucedió.
NACIONAL ARGENTINO
Las empresas del estado, luego de aprobada la ley 14380 fueron actuando cada vez más dentro del derecho
público, emitiendo actos administrativos, realizando contratos del mismo tipo, etc., como resultado de lo cual, en
opinión de un destacado tratadista que hemos citado anteriormente, hacia mediados de los años 70 se los
caracterizaba como entidades estatales, no obstante lo establecido en el régimen legal, que les da un carácter
mixto. 30
Como veremos a continuación, desde prácticamente la misma época de la sanción de la ley 14380 se procuro, sin
decirlo explícitamente, eludir la tendencia apuntada hacia la burocratización, mediante la utilización de figuras
jurídicas ya existentes en la legislación común, y la creación de algunas nuevas, que en realidad son sobre todo
derivaciones de éstas últimas, concretadas por la vía de establecer excepciones más o menos amplias a favor del
estado, respecto de los requerimientos establecidos para las personas privadas.
Como consecuencia, ninguna de las empresas creadas por el estado después de 1957 ha sido incluida en el
régimen que estamos analizando. Por el contrario, al sancionarse en 1967 el régimen de Sociedades Anónimas
con Mayoría Estatal (ley 17318) comenzó una tendencia a transferir empresas del estado al nuevo régimen,
buscando más flexibilidad.
Más aún al sancionarse en 1974 la ley de Sociedades del Estado (ley 20705), existió el propósito de llegar
gradualmente a suprimir de hecho el régimen que estamos analizando. Este propósito no se concreto nunca
completamente.
Originalmente funcionaron dentro de este régimen las empresas públicas más importantes, pertenecientes a los
sectores de servicios públicos de energía y transportes. La mayor parte de ellas fueron luego transformadas en
Sociedades del Estado o en Sociedades Anónimas con participación estatal.
Consecuentemente hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de Empresas Públicas en un listado

(incompleto) de 49 empresas sujetas a su control, identificaba como Empresas del Estado solamente a las ocho
siguientes: COVIARA, ENCOTEL (luego transformada en la S.A. ENCOTESA), ENTEL, ENTECAP, EFEA,
Seguro Aeronáutico (SAEDE, cuya liquidación se había dispuesto en 1985 por ley 22.187), YCF e YMAD. 31
Por su parte el análisis que hemos citado anteriormente menciona además la existencia de 23 empresas
provinciales a las que identifica como “empresas del estado”, sin incluir precisiones respecto de los regímenes
jurídicos correspondientes. 32
2.6 Sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio, de propiedad mixta. El Instituto Mixto
de Inversiones Mobiliarias - IMIM, el Banco industrial de la República Argentina - BIRA y el Banco
Nacional de Desarrollo - BANADE, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro - CNAS, y la ley 17507 de
Rehabilitación de Empresas.
La participación minoritaria del estado en la propiedad de Industrias Kaiser Argentina, constituida en 1954, se
concretó a través de la adquisición de una parte de las acciones emitidas por la empresa, constituida como
Sociedad Anónima según el Código de Comercio. Esta solución se adoptó como consecuencia de decisiones
expresas del gobierno, concretadas en contratos.
La creación primero del Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias, y sobre todo la posterior de los Fondos de
Ahorro con participación en valores mobiliarios en el Banco Industrial de la República Argentina (luego
transformado en Banco Nacional de Desarrollo) y en la Caja Nacional de Ahorro, condujo a que el estado fuera
adquiriendo gradualmente a través de la Bolsa de Valores acciones de más de 200 sociedades anónimas privadas,
llegando en numerosos casos a ser propietario de más de 25% hasta el 35% del capital de esas sociedades , lo
cual constituía el paquete mayoritario en 1975. Estas adquisiciones se fueron efectuando por los bancos públicos
mencionados, sin que existieran decisiones expresas del estado, otras que la creación de los Fondos; como hemos
indicado anteriormente, esas acciones han sido vendidas por el estado, a partir de 1976.
La ley 17507 de rehabilitación de empresas, hizo que el estado recibiera en caucion del cumplimiento diferido de
deudas fiscales, y como resultado de contratos individuales y específicos, los paquetes mayoritarios de acciones
de más de 200 sociedades anónimas privadas. El incumplimiento de los pagos de las deudas fiscales dentro de
los plazos previstos hizo que, de acuerdo a los contratos firmados, el estado se convirtiera, en teoría, automática-
mente, en propietario legalmente mayoritario de la mayor parte de esas sociedades. De hecho, el estado sólo
NACIONAL ARGENTINO
asumió formalmente el control de cuatro sociedades. A las demás, les concedió mayores plazos de pago, con lo
cual el número de sociedades que podían caer sobre el control del estado fue disminuyendo progresivamente.
Con las cuatro excepciones mencionadas, el estado nunca ejerció el control al que tenía legalmente derecho en
todas las sociedades antes mencionadas. Por ello, muy posteriormente sa la sanción de la ley se creo un órgano
de control de las empresas acogidas a este régimen, por decreto 2169/73.
Posteriormente, como se indica mas adelante, el régimen de esta ley fue unificado y reemplazado de hecho por el
de la ley 18832.
En el caso de las acciones en poder de los Fondos del BIRA y de la CNAS, ello podría explicarse formalmente
por la prohibición de intervenir en la gestión de las sociedades de las que posean acciones, establecida en general
para todos los bancos en la ley correspondiente. Esta prohibición fue suprimida al transformarse en 1971 el
BIRA en el BND. En 1973, al crearse la Corporación de Empresas Nacionales (CEN) se le encargó ejercer el
control público sobre todas las sociedades antes mencionadas, y se creó un departamento en su interior, para
ejecutarlo.
En realidad, los sectores privados afectados lograron impedir en 1971 la transferencia de las acciones de la
CNAS al BND y la intervención activa de éste último en las sociedades de las que poseía acciones. Lo mismo
sucedió en 1973 respecto de la CEN.
Cabe concluir, entonces, que desde el punto de vista jurídico, todas estas empresas pudieron haberse considerado
empresas públicas, ya que el estado tuvo el derecho legal de controlarlas efectivamente, con lo cual se cumplían
las condiciones de la definición adoptada.
Sin embargo; la política realmente seguida por todos los gobiernos - sea porque se lo propusieran o porque
carecieran de poder suficiente como para imponer su política al sector privado- fue la de utilizar la compra o la
caucion de acciones de sociedades anónimas privadas, como un medio para conceder créditos a las sociedades
comprendidas, y no la de incorporar esas sociedades al sector público. Esto último, solo se vio obligado a
hacerlo frente a la crisis de cuatro empresas importantes.
Los empresarios siempre temieron que el estado ejerciera sus derechos en algún momento, por lo cual
aprovecharon la política liberal extrema del gobierno militar después de 1976, para liquidar las participaciones
del estado en estas sociedades anónimas, todas las cuales fueron constituidas y funcionaron siempre dentro de las
disposiciones del Código de Comercio.
Como se dijo, las facultades de supervisión y de control sobre este tipo de sociedades que fueron primeramente
asignadas en 1967 al Organo de Control de la ley 17507, para las sociedades incluídas en este régimen, y el
BND a partir de su creación en 1971, para las participaciones accionarias del estado, no fueron nunca ejercidas.
Lo mismo sucedió cuando, en teoría y según su ley de creación, la CEN sucedió a ambas instituciones antes
mencionadas, a partir de 1973.
Por otra parte, si se compara la situación de estas sociedades, y sobre todo la de aquellas donde la participación
del estado fue siempre minoritaria, con las incluídas en el régimen de sociedades de economía mixta - donde en
varios casos la participación del estado era inferior - se llega a la conclusión de que el interés público estaba
realmente desprotegido, frente a la facultad del estado de designar presidente, por lo menos un tercio de los
directores, y un sindico, más el derecho de veto, en las sociedades de economía mixta.
2.7 Sociedades Anónimas constituidas según el Código de Comercio, de propiedad totalmente estatal
Como consecuencia de varias leyes dictadas por el gobierno nacional, este pasó a ser propietario de la totalidad
de las acciones emitidas por sociedades anónimas previamente de propiedad privada, y que lógicamente habían
sido constituidas según el Código de Comercio.
Ejemplos de este tipo de sociedades fueron Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires, (SEGBA) constituida en
1961 al comprar el estado las acciones de CADE, con la intención de privatizarla posteriormente, intención que
no se concretó en esa época.
NACIONAL ARGENTINO
También los ingenios azucareros de la provincias de Santa Fe y Tucumán y otras empresas industriales; en estos
últimos casos la intervención del estado se originó en el estado de crisis de las empresas, y en su importancia
económica y social local.
Lo mismo sucedió con Bodegas y Viñedos Giol en Mendoza; de esta sociedad se hizo cargo el estado provincial.
A los mencionados cabría agregar unos pocos casos de creación por el estado de nuevas sociedades bajo este
régimen común.
Todos estas sociedades continuaron actuando en todos los aspectos dentro del derecho privado. El estado ejerció
un cierto control haciéndose representar en las asambleas que designaban los directorios, pero nunca designó
oficialmente órganos de tutela, ni de control interno ni externo.
En realidad esta situación violaba de hecho y explícitamente las disposiciones del Código de Comercio, que
exigía la existencia de una pluralidad de socios para la constitución de una sociedad anónima, y establecía un
máximo de votos para cada accionista individual. 33 Este mismo tipo de violación es común en las sociedades
anónimas “cerradas”, donde frecuentemente existe un solo accionista privado real, que recurre a hacerse
representar por varias personas, mediante poderes y mandatos, con lo cual queda disimulada la ficción legal.
Esta ficción legal no es posible, obviamente, en el caso del estado.
Cabría interpretar, entonces, que las leyes que autorizaron la compra de las acciones por el estado, o su recibo en
pago de deudas fiscales o créditos, contienen implícitamente una excepción a favor del estado, de las exigencias
generales del Código, antes mencionadas.
En todos los casos mencionados, la explicación de las decisiones del estado parece residir en que se pensaba
vender todas o parte de las acciones al capital privado posteriormente, cosa que demoro muchisimo en
concretarse, cuando no terminó en la liquidación de las empresas.
En el caso de SEGBA, fue transformada primero en una SAPEM y solo mucho mas tarde se concretó la
privatizacion, dividida en tres empresas.
De acuerdo a nuestra definición, cabe considerar como empresas públicas a todas las sociedades en la situación
descrita.
Hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de Empresas Públicas en un listado (incompleto) de 49

empresas sujetas a su control, identificaba como Sociedades Anónimas de derecho común, sin indicar el
porcentaje de acciones de propiedad del estado a las doce sociedades siguientes: Austral Lionés Aéreas, Lagos
del Sur, Compania Azucarera Las Palmas, CONASA, Empresa de Desarrollos Especiales SA, FERTINEU,
FERTINOA, Industrias Llave (en liquidación), Siam Di Tella (en liquidación), Petroquímica Río Tercero (había
sido anteriormente SEM 34 ), SIDINOX, y Rivadavia Televisión. 35
Por su parte, el análisis ya mencionado indica la existencia a fines de 1985 de 8 socieda des anónimas con
mayoría o control estatal nacional, y de nueve provinciales. Como correspondería, las distingue de las SAPEM,
que indica por separado. 36
2.8 Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318)
En 1967 el estado nacional se enfrentó a la necesidad de constituir una nueva empresa pública para llevar a cabo
grandes proyectos hidroeléctricos. Procurando flexibilidad, no quiso utilizar para ello el régimen de empresas
del estado.
Por otra parte, la sociedad a constituir tendría desde el inicio vocación de permanencia indefinida, por lo cual se
pensaba que la utilización de la sociedad anónima del Código de Comercio, con su falta de todo control público
formal, originaria grandes críticas, sobre todo considerando las enormes inversiones que el estado debía hacer y
los créditos externos que debía solicitar. En efecto, la solución adoptada en el caso SEGBA, había originado
profundas críticas.
NACIONAL ARGENTINO
En consecuencia, se decidió crear un nuevo régimen legal explícito, bajo la denominación indicada al comienzo
del párrafo.
El requisito básico establecido por la ley para que el estado pudiera constituir una sociedad de este tipo es que
posea al menos el 51% del capital, el que debe ser además, suficiente para constituir el quórum y prevalecer en
las Asambleas. 37 Cuando en el acto de constitución de la sociedad, el estado declara que su intención es
mantener su participación mayoritaria, toda venta posterior de acciones que pudiera alterar esa situación deberá
ser autorizada por ley. 38
Más adelante, la ley exceptúa explícitamente al estado de las exigencias del número mínimo de socios y de ser
accionista para poder ser miembro del Consejo de Administración, y de las limitaciones para constituir quórum y
votar en las asambleas, que para las sociedades anónimas comunes establece el Código de Comercio. 39
El resto de la ley hace de cumplimiento obligatorio para estas sociedades una serie de normas que rigen en
general para las sociedades anónimas autorizadas a operar en las Bolsas de Valores, en aspectos tales como
requisitos e incompatibilidades para miembros del Consejo de Administración, gerentes y síndicos, contenido de
la memoria, el balance y el cuadro de resultados anual. 40
Finalmente, incluye otras dos disposiciones de excepción respecto de la legislación común. Por la primera, la
minoría accionista privada, si existiera y fuera inferior al 20% del capital, podrá siempre designar por lo menos
un miembro del consejo de administración; si es superior al 20%, designará al número de directores que le
corresponda proporcionalmente, y además a un síndico. 41 Por la segunda, establece que en caso de liquidación
estas sociedades sean liquidadas por el estado siguiendo el procedimiento administrativo para esos casos 42 , y no
por los tribunales, como en la legislación común. 43
Si se compara este régimen con el de las sociedades de economía mixta, analizado más arriba, se advierte que no
existe en la ley 17318 la posibilidad de que la sociedad sea persona de derecho público o privado, según el
objeto, como en la anterior; en la nueva ley, la sociedad es siempre persona de derecho privado, y actúa en
cuanto tal, dentro de la legislación común, con las únicas excepciones establecidas por la ley.
La exigencia de que el estado tenga mayoría de capital, quórum y votos, por otra parte, hace innecesaria la
existencia del requisito de la designación del presidente y un tercio de los administradores por el estado, de los
mecanismos de veto e intervención del estado a través del órgano de tutela en caso de veto.
El funcionamiento de estas sociedades completamente dentro del Código de Comercio hace innecesarias también
la limitación de la responsabilidad del estado a su aporte, y la manifestación de que los administradores y
síndicos tendrían las responsabilidades hacia terceros que establece el Código, ambos incluidos en la ley de
sociedades mixtas. 44
Si en cambio se compara el régimen que estamos analizando, con el de las sociedades anónimas que se rigen por
el Código de Comercio completamente, del mismo modo que las privadas, que hemos comentado más arriba, se
arriba a la conclusión de que, por una parte, se han suprimido las violaciones al Código por parte del estado,
mediante excepciones explícitas.
Además, se ha llenado un vacío en cuanto al contenido de las memorias, balances y estados de resultados
anuales. En efecto, dado que las sociedades anónimas de propiedad del estado no operan en las Bolsas de
Valores; escapan al control de la Comisión de Valores. Por otra parte, es dudoso que la Inspección General de
Sociedades, que controla a las S.A. privadas, tuviera autoridad suficiente y aprobada para controlar a grandes
sociedades anónimas de propiedad del propio estado. 45
Pero la solución adoptada es más teórica que real, por el simple hecho de que no se establece ningún organismo
de tutela ni de control, responsable de controlar el cumplimiento de la ley en el sentido indicado. El estado
puede, claro está, utilizar el mecanismo de la asamblea, para, por medio de sus representantes, desaprobar allí
una memoria, balance o cuadro de resultados que no cumplieran a su criterio con los requisitos de la ley, y aún
para remover y reemplazar a los directores y síndicos.
Si se compara el régimen de las sociedades anónimas con mayoría estatal, con el de las empresas del estado, se
advierte con claridad que, con el deseo de obtener la flexibilidad propia de las sociedades privadas, se ha dejado
totalmente de lado en el nuevo régimen una serie de aspectos que son importantes, si se considera que las
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sociedades a constituir dentro de este último son, sin ninguna duda, empresas públicas dentro de los términos de
nuestra definición, y que deberían ser, en general, de gran magnitud.
En efecto, la ley 17318 no establece ningún mecanismo para la presentación y aprobación por el estado de
programas y presupuestos, ni ninguna intervención de los órganos de control interno ni externo que tienen
jurisdicción sobre las empresas del estado, ni del Congreso, ni ningún régimen de responsabilidad pública de los
administradores, ni ninguna disposición sobre la autoridad del Poder Ejecutivo por si, o por intermedio de los
organismos de tutela (Secretaría de Estado de Hacienda, y Ministerio o Secretaría de Estado con jurisdicción
sobre el sector correspondiente, para las empresas del estado).
Todo ello hace que las sociedades que estamos analizando aparezcan como «islas» aisladas del sector público,
con el que no tienen ninguna otra conexión formal que la asamblea, que se reúne normalmente una vez al año.
Podría sostenerse, únicamente, que el art. 18 de la ley 17130, que aprobó el Presupuesto Nacional para 1967,
autorizó a la Secretaría de Hacienda a «intervenir en forma permanente o transitoria a designar «representantes»
en la administración financiero-contable de las empresas, organismos o dependencias que se financien directa o
indirectamente, en todo o en parte, con fondos del Tesoro Nacional...», por lo cual hace posible la intervención
de la Administración a través de la Secretaría de Hacienda en estas sociedades anónimas, en la medida en que se
verifique el aporte del Tesoro.
De hecho, estos aportes han existido, lo cual posibilitó, en teoría, la intervención pública, pero sólo en el plano
financiero y contable, ya que no existía organismo de tutela sectorial.
Por todo lo que hemos dicho, consideramos muy criticable la solución adoptada mediante este régimen, ya que
contribuyó a aumentar en gran medida la anarquía y falta de organicidad en el sector público, ya iniciada con la
constitución o adquisición de sociedades anónimas según el Código de Comercio, antes comentada.
Estos regímenes, creados con el propósito sano de lograr mayor flexibilidad, contribuyeron en cambio a crear
nuevos «feudos» dentro del sector público, el que, al expandirse, perdía cada vez ma la unidad de propósitos,
dirección y control que debería subsistir en el estado, aún cuando fuera necesaria una gran descentralización
operativa.
El régimen que estamos analizando fue aprobado para hacer posible la constitución de Hidronor.S.A, encargada
de llevar a cabo el proyecto hidroeléctrico del Chocon-Cerros Colorados, lo cual cumplió con gran eficacia.
Una vez establecido dicho régimen, el mismo fue utilizado especialmente por las empresas del estado ya
existentes bajo jurisdicción de la Marina y de la Fuerza Aérea, que fueron transformadas al nuevo régimen para
eludir el control del Tribunal de Cuentas, fundamentalmente (por ejemplo: AFNE, 46 ELMA, FORJA, IME,
TANDANOR47 ).
También comenzó a ser utilizado por Fabricaciones Militares, (que hasta entonces era el único ente que venía
utilizando las sociedades de economía mixta), para transformar a sociedades existentes y para crear otras nuevas
(Aceros Especiales 48 , HIPASAM, 49 , Petroquímica Bahía Blanca, Petroquímica General Mosconi, SIDINSA).
En prácticamente casi ninguna de estas sociedades existe participación minoritaria privada, lo cual confirma que
el único propósito de las transformaciones y creaciones de sociedades dentro de este régimen ha sido el de eludir
los controles de la administración pública y del Tribunal de Cuentas. Esta tendencia continuó hasta la sanción,
en 1974 de la ley 20705, de Sociedades del Estado, a la que nos referiremos más adelante.
Las sociedades comprendidas en el régimen legal analizado en esta sección deben ser consideradas empresas
públicas, siguiendo la definición que hemos adoptado más arriba, aún cuando, como se ha visto, funcionaban
totalmente dentro de un régimen de derecho privado.
2.9 Sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, según el Código de Comercio (ley 19550)
En 1972 se sancionó una reforma del Código de Comercio, en la parte referida al régimen de las sociedades
comerciales. En esa oportunidad, la figura creada por la ley 17.318 fue incorporada al Código de Comercio, con
lo cual pasó a formar parte de la legislación básica de derecho común, y a serles claramente aplicables a estas
NACIONAL ARGENTINO
sociedades todas las disposiciones generales del Código, que no estuvieran expresamente modificadas en la
sección VI, correspondientes a este tipo de sociedad.
En lo esencial, la reforma del Código incluyó las mismas disposiciones de la ley 17318. En lo relativo a
incompatibilidades, memorias, balances y estados de resultados, se les aplicaban las disposiciones del Código
que son de alcance general para todas las sociedades anónimas, con la excepción de que los directores y síndicos
por la minoría privada, se existiera, no podrían ser funcionarios públicos. 50
Dentro de las disposiciones generales para todas las sociedades anónimas, introducidas al Código por la reforma,
se establece un cierto número de casos, en los cuales «las sociedades anónimas, además del control de
constitución, quedan sujetas a la fiscalización de la autoridad de contralor de su domicilio, durante su
funcionamiento, disolución y liquidación...» 51 Entre los casos alcanzados se incluyó a las sociedades de
economía mixta, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las que explotan concesiones o
servicios públicos, y las sociedades controlantes o controladas por otra sujeta a fiscalización.
En principio, estas disposiciones significaron un avance importante en el sentido de llenar el vacío respecto del
control por el estado, que hemos criticado en la sección anterior. Como es normal, el Código no designa a la
autoridad responsable del contralor, y no se tiene conocimiento de que nunca la Administración Nacional haya
decidido explícitamente al respecto. En ausencia de disposición explícita y específica para este tipo de
sociedades, la «autoridad de contralor» está constituida normalmente por la Inspección General de Sociedades,
organismo que se limita a ejercer el control formal y común de las asambleas y balances, lo cual es absolutamen -
te insuficiente e impropio para el caso que estamos estudiando. Pero al menos el principio del control público
quedó establecido, lo cual permitiría, si se quiere, que el estado lo cumpla adecuadamente.
Otro avance importante lo constituyó la inclusión entre las sociedades sujetas al contralor público, de los
concesionarios de servicios públicos, aunque fueran privados, y de las sociedades controlantes o controladas por
una sujeta a control. Es bien conocida la tendencia de las sociedades actuales, incluídas las públicas, a procurar
eludir el control público mediante la creación de filiales, asociaciones, etc.
La reforma estableció también entre las sociedades sujetas a control a las de economía mixta, por una parte, y
luego, entre las disposiciones generales, estableció que las normas comunes a todas las sociedades anónimas se
aplicarían también a las de economía mixta «en cuanto no sean contrarias a las del decreto-ley 15349/46». 52
Esto último creaba cierta confusión, ya que la primera disposición parecería indicar la intención de suprimir el
número mínimo de directores, o el derecho de veto, por ejemplo, mientras la segunda parecía admitir la
subsistencia de estas disposiciones. Aparentemente esta parte de la reforma no tuvo trascendencia práctica.
En definitiva, continuarían siendo válidos para este régimen la casi totalidad de los comentarios y críticas
efectuadas respecto de su predecesor, en la sección anterior. 53
Por otra disposición, la reforma al Código estableció que las sociedades anónimas que con posterioridad a su
constitución pasaran a reunir los requisitos de las sociedades con mayoría estatal, podrían ser incorporadas a esta
último régimen, si una asamblea especialmente convocada así lo dispusiera, y ningún accionista se opusiera. 54
Esta disposición posibilitaria la desaparición, como mínimo, de las sociedades anónimas constituidas según el
Código, de propiedad totalmente estatal, ya que no era concebible que existiera oposición a la transformación.
Si bien esta disposición significaba también un avance en la dirección de una mejor protección del interés y del
control público, una vez producida la transformación seguirían siendo válidos los criterios e insuficiencias ya
señalados.
Las sociedades incluídas en el régimen estudiado en esta sección deberían ser consideradas empresas públicas en
los términos de nuestra definición, arriba citada, aún cuando, como se ha dicho, funcionaran íntegramente dentro
de un régimen de derecho privado.
Como se indico mas arriba, al sancionarse la reforma al Código las empresas que se regían por la ley 17.318
pasaron a regirse por las disposiciones comunes para todas las sociedades anónimas, con las excepciones
establecidas en la Sección VI para que tuvieran participación estatal mayoritaria.
NACIONAL ARGENTINO
Consecuentemente, como resultado de algunas creaciones y de varias transformaciones, hacia mediados de 1987,
la Sindicatura General de Empresas Públicas identificaba en un listado (incompleto) de 49 empresas sujetas a su
control, a trece Sociedades Anónimas de este tipo, entre las que se encontraban varias de ya las mencionadas en
la sección anterior, y además, las siguientes: Astillero Domecq García, Buenos Aires Catering, CONARSUD,
ENACE, SEGBA, y TEA.55
Por su parte, el trabajo ya mencionado indica la existencia a fines de 1985 de 20 SAPEM nacionales y 6
provinciales.56
2.10 Régimen de continuación de la explotación de sociedades en cesación de actividades (leyes 18832, 19551
y 19980)
Entre 1970 y 1972 la difícil situación económica condujo a la cesación de actividades y a la quiebra a un cierto
número de empresas importantes tanto por su cifra de negocios cuanto por el personal ocupado. Entre estas
sociedades se incluirían algunas que no habían podido mejorar su situación a pesar de que se les habían
concedido los beneficios de la ley 17.507 de rehabilitación de empresas, aprobada en 1967. Muy posteriormente
se creo un organo de control de las empresas acogidas a este régimen, por decreto 2169/73.
Estos casos no hicieron sino confirmar las críticas que se habían efectuado a este último régimen, en el sentido
de que reflejaba una actitud pasiva del estado frente a la necesidad de que las sociedades alcanzadas se
reorganizaran efectivamente.
Se ponía en duda si es que verdaderamente había existido en 1967 y existía el propósito por parte del estado de
impulsar y hacer posible la continuación de las actividades industriales y comerciales de dichas sociedades,
asegurando así su permanencia como fuentes de empleo, como se había declarado al sancionarse dicha ley.
Como consecuencia de las situaciones producidas, y de las críticas públicas, el estado se vio en la necesidad de
adoptar una actitud ma intervencionista respecto de estas sociedades, aunque con vocación transitoria, y no
permanente.
Para ello sancionó la ley 18.832, que fue luego completada por disposiciones de las otras dos leyes arriba
mencionadas. Esta ley sancionada a fines de 1970, autorizó al Poder Ejecutivo a disponer la continuación del
funcionamiento de sociedades que hubieran sido declaradas en quiebra, «por razones de interés público y con el
fin de asegurar la paz social.» 57
Igualmente, el Poder Ejecutivo podía solicitar al juez interviniente que lo designara administrador de una
sociedad en la que se cumplieran los supuestos anteriores, si aún antes de haberse decretado la quiebra la
actividad de la empresa hubiese cesado o se hubiese reducido considerablemente, o estuviera en mora en el pago
de sueldos y jornales. 58
En ambos casos, el estado debía designar un administrador y facilitarle los fondos necesarios para la
continuación de las actividades. Mientras, por un lado, el juicio de prueba continuaría su curso, por otro lado el
administrador del estado debía procurar la venta de los activos en block o por sectores, con el compromiso del
comprador de continuar las actividades y mantener las fuentes de empleo. Las ventas podrían realizarse
independientemente de la etapa en que se encontrara el juicio de quiebra.
Ante las criticas ya mencionadas, el Poder Ejecutivo se vio obligado a intervenir, creando por decreto 8590/72
una Comisión Interministerial, responsable de la administración y control de las empresas comprendidas en este
régimen.
La existencia de hecho de dos sociedades simultáneas, referidas a los mismos activos - una sociedad en proceso
de quiebra, la otra que continuaba operando bajo administración del estado - generaba una gran confusión
jurídica y práctica.
Ante ello, se dictó en 1972 la ley 19.980, que estableció el privilegio del estado como acreedor por las sumas que
hubiera prestado o gastado en la sociedad, las que serían recuperadas en el momento de la liquidación de la
sociedad quebrada. 59
NACIONAL ARGENTINO
Para aumentar más aún la confusión generada por estas medidas de emergencia, también en 1972 se sancionó la
modificación de la ley de quiebras. En esta oportunidad se dió también a los jueces la autoridad para disponer la
continuación definitiva o transitoria de las sociedades, cuando de la interrupción se deriven daños graves e
irreparables para los acreedores y el patrimonio. En estos casos, la sociedad funcionaría bajo administración
judicial, ejercida por el síndico, al que el juez podría agregar un co-administrador.
Se advierte en esta disposición que el juez actuaría procurando proteger los intereses de los acreedores y
propietarios, pero no directamente los de los trabajadores. Consecuentemente, la ley estableció también que
cuando el juez dispusiera no continuar la explotación, el Poder Ejecutivo podría utilizar la autorización conferida
por la ley 18832, para proteger la fuente de trabajo. 60
El 22 de mayo de 1973, tres días antes de entregar el poder, seguramente ante el temor de las empresas respecto
de las decisiones que pudiera llegar a tomar el nuevo gobierno peronista, el gobierno militar sancionó la ley
20450, por la cual autorizo a la Comisión Interministerial de la ley 18832 a renegociar los convenios suscritos
por las empresas acogidas a la ley 17507, previo asesoramiento del organo de control de esta ley, al que se lo
incorporo a la Comisión Interministerial con ese propósito. 61 Con estas disposiciones, prácticamente se unifico el
régimen de la ley 17507 con el originado en la ley 18832 y sus modificatorias, ya que el control ulterior de lo
renegociado quedaba a cargo de la Comisión Interministerial 62 , pese a las dificultades de aplicación de este
último régimen. mas arriba.
Casi contradictoriamente con el aparente propósito de esa ley de última hora, su art 4o. prevé la posibilidad de
que alguna o algunas de las empresas acogidas a este régimen fueran transformadas en sociedades anónimas con
mayoría estatal, regidas en ese momento por las disposiciones respectivas de la ley 19550. Para ello se requería
la aprobación del PEN.
Posteriormente, al crearse en 1973 la Corporación de Empresas Nacionales, se dispuso que ésta ejerciera la
administración de las sociedades comprendidas en el régimen que estamos analizando. Sin embargo, el decreto
810/73, art. 10 y 11, impuso demoras a la transferencia de responsabilidades a la CEN, la que finalmente nunca
llegó a cumplirse.
Como era de esperar, estos regímenes, complicados y confusos tanto desde el punto de vista jurídico como
práctico, no funcionaron eficazmente, ya que es difícil por no decir imposible, que una empresa funcione
normalmente en esas condiciones, aún cuando se le adelanten fondos para ello, y menos aún que se encuentren
compradores del conjunto, y aún de partes significativas del activo.
De hecho, ninguna de las 16 empresas que fueron incluídas en este régimen pudo ser rehabilitada. Continuaron,
en general, con actividad reducida, bajo administración y con apoyo financiero del estado. Después de 1976 se
redujo el apoyo del tesoro público, y el 22 de julio de 1977 se sancionó la ley 21606, de orden público, que
autorizaba la enajenacion inmediata de los activos de las empresas acogidas a la ley 18832, con la excepción de
las que fueran permisionarias de medios de comunicación oral y televisiva, 63 que el gobierno militar deseaba
conservar bajo su control.
La ley contiene una serie de detalladas disposiciones de procedimiento, especificadas para los diferentes estados
jurídicos del concurso y/o quiebra respectivo.
Como la venta de los activos solamente implicaba la liquidación de las empresas, la ley previo el pago de las
indemnizaciones por despido al personal según la ley vigente o mediante un sistema especial, autorizándose
adelantos del tesoro con tal propósito, en ciertos casos, los que deberían ser luego reembolsados. Este sistema
podía ser extendido también a las empresas que estuvieran en el régimen de continuación de actividades por
disposición judicial según la ley 19551. 64
Consecuentemente, la mayoría fueron liquidadas o vendidas a bajos precios en 1978 o 1979. La mayor parte de
los compradores, a su vez, no cumplió el compromiso de continuar las actividades, por la mala situación
economica general.
De este modo, los regímenes que, con exceso de voluntarismo e infundado optimismo, procuraron la
intervención del estado para hacer posible la reorganización y continuación de las actividades de empresas
privadas en crisis, fracasaron rotundamente - sea por los defectos de concepción, sea por los de aplicación - tanto
cuando el estado se atribuyo la propiedad mayoritaria de la sociedad, al menos potencialmente, pero eludió
NACIONAL ARGENTINO
asumir la administración o intervenir en ella (como en el régimen de la ley 17.507) como cuando decidió asumir
la administración sin alterar la situación patrimonial, como en el régimen que estamos analizando.
De todas maneras, es innegable que, aún cuando su incorporación al sector público tuviera vocación transitoria,
mientras permanecieron en él mismo estas sociedades fueron empresas públicas, dentro de los términos de la
definición adoptada en este trabajo.
Además de las críticas que hemos efectuado a los regímenes que estamos analizando, cabe expresar que si
realmente el estado estaba interesado en la reorganización y continuación de las empresas en crisis, debió haber
actuado, mediante políticas de alcance general y de total transparencia, antes de que llegaran a la cesación de
actividades y al inicio de los procesos judiciales de quiebra.
Una vez que se ha llegado a estas situaciones, la complejidad de los problemas jurídicos y prácticos, por los
múltiples intereses afectados que buscan protegerse, hace prácticamente imposible llegar a ninguna solución
satisfactoria que no surja de las propias partes involucradas, entre las que casi siempre se encuentra el propio
estado, como acreedor impositivo y previsional.
Podría haberse establecido, quizá, algún régimen general de moratoria para empresas que llegaran a la cesación
de actividades, siempre que pudieran demostrar mediante estudios técnicos la viabilidad de su rehabilitación y
que las partes privadas interesadas asumieran los compromisos del caso con la empresa y con el estado.
Pero además de inefectivo, no resulta aceptable en términos económicos y sociales, y muy cuestionable desde el
punto de vista de la responsabilidad pública, ningún sistema que prevea intervenciones públicas casuisticas,
sujetas e involucrando decisiones que por su propia naturaleza requieren enormes márgenes de discrecionali dad,
y ningún sistema efectivo de control de las mismas y de sus resultados.
2.11 La Ley de Sociedades del Estado (Ley 20705)
La evolución del régimen legal de las empresas públicas en Argentina parecía haberse completado con la
sanción, en 1974 de la ley mencionada.
A fines del año anterior se había creado la Corporación de Empresas Nacionales, con el propósito de centralizar
en este organismo las funciones del estado relacionadas con la supervisión, dirección y control de las empresas
de propiedad total o mayoritaria del estado nacional, y también de las participaciones minoritarias del estado en
sociedades privadas y la gestión de las sociedades privadas que estaban «temporariamente» bajo la gestión del
estado.
Como hemos visto, en esa época coexistían cierto número de regímenes legales y situaciones jurídicas, a las
cuales nos hemos referido anteriormente en este mismo capítulo.
La diversidad de regímenes y situaciones jurídicas, y los diferentes grados y procedimien tos de control por parte
del estado que ello generaba—y aún la ausencia de controles reales—originaban grandes críticas, muchas de las
cuales hemos comentado más arriba.
Por otra parte, si se pretendía realmente centralizar y unificar el control del estado sobre el conjunto de esas
sociedades, la diversidad de regímenes y situaciones legales derivaba en numerosos problemas de orden práctico.
Consecuentemente, esa situación llevó al intento de unificar el régimen legal al que estaban sometidas las
sociedades de las cuales el estado era propietario total, mediante la sanción de la ley que estamos estudiando.
La ley define como Sociedades del Estado a aquellas que el estado constituya como propieta rio exclusivo, para
desarrollar actividades industriales, comerciales, o de servicios públicos 65 .
Autoriza al Poder Ejecutivo a incluir en el nuevo régimen a las sociedades existentes comprendidas dentro de los
regímenes de empresas del estado, sociedades anónimas con mayoría estatal, sociedades de economía mixta, y
regímenes especiales (vigentes para algunas empresas públicas, a las cuales nos referiremos más adelante), lo
cual confirma el propósito de unificación, ya comentado 66 .
NACIONAL ARGENTINO
Al mismo tiempo, prohíbe toda participación de capitales privados en estas sociedades, como así también su
transformación posterior en sociedades anónimas con mayoría estatal 67 .
Si bien no hay en la ley una expresa indicación respecto del carácter jurídico del nuevo tipo de sociedades, del
texto resulta claramente que actuarían dentro del derecho privado, ya la ley remite todo lo relativo a la
constitución y funcionamiento a las normas establecidas para las sociedades anónimas 68 con las excepciones que
expresamente establece, tales como la posibilidad de la propiedad unipersonal 69 , la utilización de certificados
nominales en lugar de acciones como títulos de propiedad 70 , la imposibilidad de la quiebra, y la liquidación por
el estado 71 , y el mantenimiento de los privilegios impositivos que tuvieron anteriormente las sociedades que se
transformaron al nuevo régimen 72 .
El funcionamiento dentro del derecho privado se confirma por la expresa exclusión de la aplicación de las leyes
básicas para la administración pública (leyes de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos
administrativos)73 .
No establece ningún procedimiento explícito de tutela y control, pero en cambio establece que los certificados
nominales, a los que se ha hecho referencia más arriba formarán parte del patrimonio de la Corporación de
Empresas Nacionales, con lo cual se las somete a lo que establece la ley de creación de este gran «holding»
público, recién creado 74 .
La ley sólo exceptúa de la transferencia al patrimonio de la CEN, y consecuentemente, excluye de su control, a

las sociedades y participaciones accionarias existentes en jurisdicción del Ministerio de Defensa 75 .Más adelante
nos referiremos a los mecanismos de supervisión y control establecidos al crearse la CEN.
En resumen, si se analiza el contenido de esta ley, conjuntamente con la creación de la CEN, se advierte que
existe no solo una tendencia a la unificación, sino también a la convergencia entre el régimen de las empresas del
estado, por una parte, y las diferentes variantes, que hemos comentado, de sociedades anónimas de propiedad
total o mayoritaria del estado.
Si bien se prefiere el régimen de derecho privado para las empresas públicas mismas, sobre la base de la
adaptación de las disposiciones del Código de Comercio referidas a las sociedades anónimas, con lo cual se
obtiene el beneficio de la agilidad y la flexibilidad, particularmente para las empresas del estado, por otra parte,
al incluir a todas estas sociedades en el régimen de la CEN, se crean mecanismos explícitos de supervisión y
control que antes no existían para la mayor parte de los diversos tipos de sociedades anónimas de propiedad
pública.
En la realidad, la CEN nunca llegó a funcionar realmente, la mayor parte de las sociedades previstas no fueron
nunca transferidas ni desde el punto de vista de su propiedad ni de su control, ni tampoco se concretaron los
cambios de régimen legal autorizados.
El gobierno militar que asumió el poder en 1976, conforme a su filosofía privatista, disolvió poco después a la
CEN. Faltando así una de las piezas básicas del mecanismo CEN - Ley de Sociedades del Estado ese gobierno
no transformó en Sociedades del Estado a ninguna de las empresas regidas por los regímenes existentes, aún
cuando mantuvo la vigencia de la ley que estamos estudiando.
Una nueva empresa pública, de reducida magnitud, responsable de la televisión en color, fue creada dentro de
este régimen en 1977.
Ese mismo año se firmo en convenio creando la Sociedad del Estado Cinturón Ecológico de Buenos Aires
-CEAMSE. Como reflejo de la preocupación generalizada por la preservación del medio ambiente, el gobierno
de la Provincia de Buenos Aires y la Intendencia de la Capital Federal coincidieron en crear una Sociedad del
Estado que se encargaría de recuperar las tierras bajas existentes en los Partidos de Avellaneda, Quilmes,
Berazategui y Ensenada, y en las cuencas de los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista. El gobierno nacional
también participo en la sociedad
Posteriormente la Lotería Nacional fue transformada en Sociedad del Estado, carácter que conserva.
Como resultado de las transformaciones y creaciones, hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de
Empresas Públicas identificaba en un listado (incompleto) de 49 empresas sujetas a su control, a las siguientes
NACIONAL ARGENTINO
nueve Sociedades del Estado: AGP, AA, ATC, AyEE, Casa de Moneda (CM), INDER, OPTAR, TAMSE, e YPF.
76
El análisis que mencionamos también para ampliar la base de información coincide en este caso con la SIGEP al
indicar que a fines de 1985 existían 9 SE nacionales, a las que agrega 19 provinciales y 2 municipales. 77
2.12 Regímenes legales específicos para ciertas empresas públicas
Para concluir el estudio de los regímenes legales para las empresas públicas en Argentina, es necesario
mencionar dos casos principales, cuya importancia deriva del tamaño de las empresas públicas a las cuales
corresponden, y una situación especial que incluyo a las radios y estaciones de TV controladas por el estado.
a) La ley 12.709 creó en 1941 la Dirección General de Fabricaciones Militares como ente autárquico, con
capacidad para actuar pública y privadamente 78 .
En cumplimiento de las numerosas y variadas funciones que la ley le asignó, este ente autárquico tomó a su
cargo la gestión directa de una serie de talleres militares entonces existentes, y creó luego otros nuevos,
organizando cada uno de ellos como una Fábrica Militar, o Establecimiento Minero, segun el caso.
Estas fabricas y establecimientos, en número de 14, estaban ubicadas en distintas regiones del país, y funcionan
como unidades operativas de producción y comercialización, con relativa independencia, como si fueran
divisiones o filiales de la DGFM. Con excepción de la exención de impuestos, la ley nada establece en relación
con la gestión de las fabricas o establecimientos mineros, específicamente para los mismos. Consecuentemente,
ellos han funcionado dentro de normas establecidas por el Consejo de Administración de la DGFM, que no
fueron de conocimiento público. La ley autorizaba implícitamente a la DGFM para ello.
Por otra parte, la ley establece una serie de disposiciones sobre la gestión financiera, administrativa y contable de
la DGFM, que fueron luego ampliados por las leyes 12.987, que aprobó el Plan Siderúrgico Argentino y dio a la
DGFM la responsabilidad por su ejecución, y 15.801, que modificó dicho Plan.
Como de todos modos la DGFM nunca proporciono información detallada sobre sus resultados, no es posible
formarse juicio acerca de la gestión de sus unidades componentes, ni siquiera al nivel consolidado de la propia
Dirección.
La ley 12709 autorizó también a la DGFM a constituir empresas en asociación con capital privado. En realidad,
las actividades industriales más importantes de este holding eran llevadas a cabo por unas 10 sociedades,
organizadas las primeras como sociedades de economía mixta, y las posteriores, una vez aprobado ese régimen
legal, como sociedades anónimas con mayoría estatal.
Mientras en algunas de ellas la participación privada era real y significativa, en otras la propiedad era totalmente
del estado, a través de la propia DGFM, o en asociación con otras entes y empresas públicas. Todas ellas
funcionaban como filiales de la DGFM.
Al crearse la Corporación de Empresas Nacionales existió la intención de incorporar también las unidades de
producción y las filiales de la DGFM. La oposición del Ministerio de Defensa hizo que, como vimos más arriba,
la propia ley de creación de la CEN las excluyera.
Aún cuando, como se dijo, no se conocía en concreto su régimen de funcionamiento, no cabe duda de que las
unidades propias, tanto como las filiales de la Dirección, constituían empresas públicas en los términos de
nuestra definición.
b) La ley 18.360 estableció un régimen especial para la empresa Ferrocarriles Argentinos, que anteriormente
estaba regida por la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653). Dicha ley establece que la empresa funcionará
dentro del ámbito del derecho privado, pero sin definir si se trata de una sociedad anónima o de otro tipo, con lo
cual la figura jurídica que resulta es confusa.
La confusión se aumenta por cuanto, sin embargo la ley introduce también algunas disposiciones que provienen
de la ley 13653, tales como la existencia de un síndico que tiene facultades para efectuar no solo controles de
NACIONAL ARGENTINO
forma, sino también de legitimidad, propios del derecho público; otro tanto sucede con la exención casi total de
impuestos.
El propósito perseguido al aprobar esta legislación, bajo un gobierno militar, y mientras la empresa se encontraba
bajo administración militar también, aparece poco claro. Posiblemente se procuró un funcionamiento más ágil
que el que permite la ley 13653, pero sin llegar a la situación, que merecía tantas críticas, de las sociedades
anónimas de propiedad pública.
En todo caso, el resultado consistió en aumentar la diversidad y confusión ya reinante en la legislación, sin que
ello se tradujera en ninguna mejora real en el funcionamiento de la empresa.
c) Radiodifusoras y Televisoras : como resultado de diversas disposiciones, caducidad de concesiones, etc, todas
ellas en varios gobiernos sucesivos, el estado llego atener el control directo de la casi totalidad de las difusoras
mencionadas. El carácter sensitivo del control sobre la información pública hizo que siempre se registraran
reclamos, los que originaban promesas públicas de rápida privatizacion y concesión de nuevas frecuencias, las
que luego se demoraban sin limite en cuanto a su concrecion. Mientras tanto, estas emisoras funcionaron casi
siempre fuera de los regímenes legales de funcionamiento y control que hemos mencionado, y con dependencia
de organismos administrativos diversos y cambiantes, los que se supone que establecían un marco normativo ad
hoc. Una situación similar se verifico siempre con la agencia noticiosa TELAM, originariamente una SA
privada.
El análisis que hemos mencionado mas arriba en varias oportunidades indica la existencia a fines de 1985 de 39
emisoras nacionales y 46 provinciales. 79
2.13 Corporaciones interestaduales
2.13.1 Interprovinciales con o sin la participación de la Nación
La Constitución argentina de 1853 adoptó para el país el régimen federal, incluyendo una delimitación más o
menos precisa de las funciones y atribuciones del gobierno nacional y de los gobiernos de las provincias. Entre
esas atribuciones se incluye la de otorgar personería jurídica a todas las sociedades creadas por personas de
derecho público y privado, existentes en el Código de Comercio y en el Código Civil, que son de alcance
nacional, o en leyes especiales que serán de alcance nacional o provincial según la autoridad que las apruebe.
La personería jurídica que se otorgue a una sociedad determinada tiene, igualmente, vigencia en todo el país, si
es otorgada por la autoridad nacional, o solo en la provincia correspondiente, si es otorgada por una autoridad
provincial.
La Constitución autoriza también la realización de acuerdos entre las jurisdicciones provinciales, o entre estas y
el gobierno nacional, para efectuar obras o crear instituciones de intereses comunes a dos o más jurisdicciones.
La autorización constitucional es amplia en su alcance, excluyendo solamente lo relacionado con las funciones
que la Constitución atribuye exclusivamente al gobierno nacional, tales como las relaciones exteriores y la
defensa nacional.
En realidad, hasta épocas relativamente recientes esta posibilidad nunca había sido utilizada. A partir de la
década del 60 comenzaron a crearse algunas instituciones con propósitos vinculados al desarrollo económico,
tales como el Consejo Federal de Inversiones, creado por un «pacto» (según la denominación constitucional)
entre la nación y las provincias.
Estos «pactos» como en el caso de un tratado internacional, deben luego de firmados, ser ratificados por ley del
Congreso Nacional y/o de la legislatura provincial que corresponda. En el caso del CFI, el pacto de creación fue
ratificado por todas las provincias, pero nunca por el gobierno nacional.
Este tipo de instituciones han sido utilizados posteriormente para constituir algunas empresas públicas, a partir
de la «asociación» de dos o más jurisdicciones. A continuación se mencionan algunos ejemplos.
A) En 1958, mediante un convenio entre el gobierno nacional, el de la provincia de Catamarca, y la Universidad

Nacional de Tucumán, se creó una empresa pública, Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio - YMAD, para la
NACIONAL ARGENTINO
explotación de yacimientos de oro, manganeso y otros, que habían sido donados a la Universidad citada. Este
convenio fue aprobado por ley nacional 14771, y adoptó también como modelo la ley de empresas del estado, ya
citada.
B) En 1967, mediante un convenio entre el Gobierno nacional, el de la Provincia de Buenos Aires y la

Municipalidad de la Capital Federal (la ciudad de Buenos Aires), se creó la Corporación del Mercado Central de
Buenos Aires, con el objeto de construir y operar un gran mercado de concentración destinado a reemplazar a 24
mercados existentes en la ciudad de Buenos Aires y en los municipios vecinos, que contaban entonces con una
población conjunta de más de 10 millones de habitantes.
Este mercado fue concebido tomando al de Rungis, al sur de Paris, como modelo. El convenio, que fue ratificado
por el gobierno nacional por ley 17422, creó la Corporación como persona de derecho público, con
características similares a las de las empresas del estado (ley 13153), con un Consejo de Administración
integrado por partes iguales por representantes de los tres gobiernos involucrados, y con órganos de control
propios, sin excluir el examen a posteriori de sus cuentas por los Tribunales de Cuentas u órganos similares de
cada jurisdicción.
C) En 1968 se firmó un acuerdo entre las provincias de Santa Fé, Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones, por el
cual se constituyó la Corporación Financiera Regional del Noreste (COFIRENE), con el objeto de financiar
proyectos públicos y privados en la citada región. Dado el objeto de esta Corporación, la institución creada se
asemejaba al Banco Nacional de Desarrollo. Era de carácter público, pero en cuanto a sus operaciones actuaba
básicamente dentro del derecho privado. Fue posteriormente privatizada.
El análisis ya mencionado indica la existencia a fines de 1985 de un total de 4 corporaciones de este tipo. 80
2.13.2 Binacionales
La necesidad de estudiar primero y encarar luego la concrecion y la explotacion de aprovechamientos

hidroeléctricos de gran importancia, situados en ríos de frontera llevo a constituir mediante tratados
internacionales entes binacionales de carácter completamente empresario, sin perjuicio de que se les haya
otorgado también mayores o menores facultades regulatorias. Los ejemplos mas notorios son los
emprendimientos de Salto Grande, con Uruguay sobre el río del mismo nombre, y de Yacireta, con Paraguay,
sobre el río Parana, ambos actualmente en explotacion.
Existe igualmente una Comisión Mixta con propósitos similares, con Brasil.
También existía una Comisión Mixta con Bolivia, encargada de la prolongación de las vías ferroviarias de trocha
angosta hacia el norte de dicho país.
Y otras encargadas de la construcción y explotacion por peaje de puentes sobre los ríos Uruguay y Parana.
Mas recientemente se creo la Comisión Administradora del Río de la Plata, con Uruguay, con jurisdicción, entre
otras, sobre el canal de Martin García.
Y el avance hacia la concrecion de la hidrovia constituido por los ríos Parana - Paraguay, atravesando territorio
de Brasil, Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay, derivara seguramente en la constitucion de un organismo
similar, en este caso de carácter multinacional.
Todos estos organismos binacionales se rigen por los regímenes legales y mecanismos de control ad hoc
establecidos en los respectivos Tratados y en las disposiciones y acuerdos complementarios.
Según el análisis varias veces mencionado, a fines de 1985 existían 5 entes de este tipo. 81
2.14 Una sistematización de los regímenes legales del sector
Para completar el análisis de los regímenes legales que rigieron en el sector durante el período analizado, se
considera necesario, después de haber analizado las principales características de cada uno de ellos en cuanto al
aspecto institucional, intentar una sistematización de los mismos que permita apreciar mejor los aspectos
NACIONAL ARGENTINO
comunes y las diferencias entre los diversos tipos de instituciones que el estado argentino ha ido utilizando para
la nacionalización y la creación de instituciones que cumplen funciones del tipo de empresas públicas.
Para ello se utilizaran dos criterios de clasificación. El primero se basa en la composición del capital, que
reflejaría en principio la propiedad real o al menos la intención respecto de la propiedad de las empresas
públicas. Desde este punto de vista, la legislación podría dar lugar a la existencia de tres tipos de sociedades:
a) capital de propiedad totalmente estatal
b) capital mayoritariamente estatal
c) capital minoritariamente estatal
El segundo criterio se basa en el régimen jurídico adoptado, dentro del derecho público, o del derecho privado.
Desde ese punto de vista, la legislación podría autorizar la existencia de:
a) entes regidos exclusivamente por el derecho público
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y el privado, con posible predominancia del primero.
c) entes regidos básicamente por el derecho privado, aunque en algunos casos pueden encontrarse algunos
elementos propios del derecho público.
A su vez, la combinación de estos dos criterios daría lugar, en teoría, a la existencia de nueve tipos diferentes de
entes, correspondientes a los tres regímenes jurídicos posibles dentro de cada una de las posibles composiciones
del capital y la propiedad de los entes.
A los efectos del análisis sistemático, cabe considerar solamente a los regímenes jurídicos que corresponden a
los entes que:
a) contaran con una personería jurídica independiente en mayor o menor medida, pero que claramente los
diferenciara de la administración pública central;
b) respondieran a la definición de empresa pública adoptada en este trabajo, o
c) si bien debido a su régimen jurídico o a la acumulación de funciones de varios tipos no respondieran

completamente a la definición aludida, hubieran sido susceptibles de ser transformados en sociedades
que respondieran a la definición de empresas públicas, previa delimitación de las funciones a cumplir,
cuando ello fuera necesario.
La aplicación de la primera limitación llevaría a dejar de lado en el análisis sistemático a desarrollar, a los entes
desconcentrados, ya que carecen de personalidad independiente de la administración central, se rigen por las
mismas leyes básicas que dicha administración (presupuesto, contabilidad, contratos públicos, procedimientos
administrativos, etc.), y aún cuando realizaran algunas actividades de tipo empresario, en general ellas
significarían solo una parte menor del total de actividades a su cargo.
Lo mencionado en c), en cambio, llevaría a incluir en el análisis, de un modo genérico, a los entes utárquicos,
muchos de los cuales no tendrían diferencias fundamentales con algunas empresas públicas. De hecho, siempre
han existido proyectos de transformación de varios de dichos entes en algún tipo de sociedad pública. Por otra
parte, tanto la ley 13653, como sus modificaciones posteriores, autorizaron al Poder Ejecutivo a efectuar la
transformación de «entidades descentralizadas» (autárquicas) que cumplieran funciones industriales, comerciales
o de servicios públicos. Esta autorización fue poco utilizada, sobre todo en épocas mas recientes, cuando el
único ejemplo que de ello puede mencionarse está constituido por la transformación de Correos y Telégrafos en
la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos (ENCOTEL), a su vez transformada luego en ENCOTESA (es
decir en una S.A).
Al comenzar a aplicar los criterios de clasificación de los diversos entes y regímenes legales, con las limitaciones
recién indicadas, se advierte que:
NACIONAL ARGENTINO
a) existen casos de figuras y regímenes legales teóricamente posibles según los criterios de clasificación,
que no existieron en la realidad argentina.
b) en otros casos posibles, en la realidad argentina era posible encontrar más de un régimen jurídico, lo
cual obliga a establecer subdivisiones, las que se señalarán en cada caso. Sin embargo, algunas figuras
de existencia posible según la legislación positiva vigente, no han sido aplicadas a ninguna de las
empresas públicas existentes, lo cual disminuye en alguna medida la variedad de situaciones existentes,
que de todos modos es grande.
Una sistematización analítica mostraría entonces lo siguiente:
A) Entes de propiedad totalmente estatal:
a) entes regidos totalmente por el derecho público: serían los entes autárquicos; como se dijo, no existe
ningún régimen legal común, pero pueden encontrarse similaridades significativas si se analiza la
mayor parte de los regímenes específicos.
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y por el privado, con posible predominancia del
primero: serían las empresas públicas regidas por la ley de empresas del estado (ley 13653, modificada
por las leyes 14380 y 15023).
c) entes regidos básicamente por el derecho privado: se encontraban aquí varios casos:
- sociedades anónimas constituidas según la legislación común, incluida en el Código de Comercio (casos
de la ex SEGBA y de TELAM, y varias provinciales).
- sociedades anónimas con mayoría estatal (ley 17318, luego incorporada al Código de Comercio
reformado por la ley 19550). Aunque quizás la intención haya sido de llegar a obtener participación
minoritaria privada, casi todas las sociedades existentes bajo este régimen son de propiedad estatal
exclusiva (casos HIDRONOR, HIPASAM, AFNE, etc.).
- sociedades del estado (ley 20705) (la empresa nacional de televisión a color, CEAMSE, Lotería
Nacional SE).
- empresas públicas con regímenes especiales: Ferrocarriles Argentinos, y (presumiblemente) las fabricas
y establecimientos mineros de la Dirección General de Fabricaciones Militares (pero no la Dirección
misma, que actuaría como en «holding» pero además tiene otras funciones, y que es un ente que
actuaría básicamente dentro del derecho público).
B) Entes de propiedad mayoritariamente estatal:
a) entes totalmente regidas por el derecho público:
- sociedades de economía mixta (decreto-ley 15349/46): una sociedad de economía mixta constituida
como persona de derecho público, según su objeto, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2o. de la
ley citada, se encuadraría en este tipo, pero no existe ningún caso en la realidad
- sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio y sociedades anónimas con mayoría
estatal: podrían ser constituidas como entes de derecho público, sobre la base de que fueran
concesionarias de un servicio público, pero no existen tampoco casos reales; la ex SEGBA sería un caso
de transformación posible a esta situación.
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y el privado: no existen casos reales, ni ejemplos
potenciales de transformación a esta situación.
c) entes regidos básicamente por el derecho privado:
- sociedades de economía mixta (decreto-ley 15349/46): cuando han sido constituidas como personas
privadas (caso SOMISA, propietaria mayoritaria:DGFM).
NACIONAL ARGENTINO
- sociedades anónimas con mayoría estatal, cuando existiera efectivamente una participación minoritaria
privada (caso ex Aceros Especiales S.A.; propietaria mayoritaria: DGFM).
- sociedades anónimas privadas, constituidas según el Código de Comercio (casos de SIAM y otras tres
sociedades, donde el estado ejecutó las garantías por incumplimiento de contrato, según la ley 17318 de
rehabilitación de empresas; existió un gran número de casos potenciales, dentro del régimen de esa
misma ley).
C) Entes de propiedad minoritaria estatal.
a) entes regidos totalmente por el derecho público: no existieron casos en la realidad.
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y por el derecho privado: no existieron casos en la
realidad.
c) entes regidos básicamente por el derecho privado:
- sociedades de economía mixta, con participación estatal minoritaria (casos ATANOR, donde la DGFM
participaba con el 26.78%, y SAMAE, donde la DGFM participaba con el 27.70%).
- sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio: existen varias situaciones:
- participaciones minoritarias de empresas públicas en empresas privadas (AFNE, con el 25% de

M.A.N.F.A.82 , Y.P.F., con el 35% de Carboclor 83 , etc.).
- participaciones del Banco Nacional de Desarrollo en numerosas sociedades que operan en la Bolsa de
Valores; en la mayor parte de los casos el BND no intervenía en la administración de las empresas, pero
estaba autorizado para hacerlo (ley 19063); la totalidad de estas participaciones habían sido vendidas
antes de la disolución del BND.
- sociedades en proceso de quiebra administradas por el estado (ley 18832): el estado era propietario
potencial, al menos minoritario, por sus derechos por deudas fiscales y de seguridad social, en cierto
número de sociedades importantes; estas sociedades fueron liquidadas o vendidas por el estado.
2.15 La multiplicidad de los regímenes jurídicos de las empresas públicas
Como se ha venido repitiendo, y como surge con claridad de la sección anterior, existieron simultáneamente en
Argentina un número que cabe considerar excesivo de regímenes legales dentro de los cuales se desenvolvían los
entes que respondían a la definición que hemos adoptado de empresa pública.
Esta situación, como muchas otras que se refieren al sector de empresas públicas, no fue el producto de una
decisión deliberada y orgánica, sino el resultado de decisiones tomadas por diversos gobiernos, para enfrentar
diversas situaciones, dentro de la filosofía general que inspiraba su acción y de los condicionamientos que la
realidad de cada época imponía.
La anarquía legal ha contribuido, entre otros aspectos, a la falta de información y de conocimiento por los no
especialistas de la composición y organización del sector de empresas públicas, y también ha dificultado, sino
impedido, que el poder central y los organismos de control externo cumplieran efectivamente las funciones que
son imprescindibles en materia de planificación, supervisión y control de las actividades del sector en su
conjunto, y de la mayoría de las empresas en particular.
Esta situación, por otra parte, no fue siempre el resultado inocente de decisiones casuísticas de los sucesivos
gobiernos. Es comprensible, por ejemplo, que los gobiernos de orientación nacionalista e intervencionista en
materia económica de la posguerra establecieran y utilizaran regímenes jurídicos comprendidos básicamente
dentro del derecho público. Hay que destacar, sin embargo, que ello ocurrió solo después de que esos mismos
gobiernos fracasaron en el intento de constituir empresas mixtas con capitales privados nacionales y extranjeros.
NACIONAL ARGENTINO
Todos los gobiernos posteriores a 1955 proclamaron su deseo de mejorar la eficiencia y de disminuir el tamaño
del sector público. Se explica así, por ambas razones, la mayor tendencia al uso de regímenes propios del
derecho privado, especialmente de la figura más utilizada para las grandes sociedades, que es la sociedad
anónima.
En realidad, aunque ello nunca se expresó públicamente con la única excepción de SEGBA, seguramente existió
el propósito de «preparar» a las sociedades incluídas en estos nuevos regímenes para su posterior venta al sector
privado, o al menos para convertirlas de hecho en sociedades de propiedad mixta.
Esta tendencia se mantuvo hasta que en 1973 se sancionó la ley de Sociedades del Estado, que si por una parte
adopta las ventajas de flexibilidad del derecho privado y de la sociedad anónima, por otra parte prohíbe la
participación del capital privado en las mismas, aún en condiciones minoritarias. El gobierno militar después de
1976 tomó el camino inverso: declaró su franca intención de destruir el sector, privatizando o liquidando
empresas públicas. Ejecuto solo en parte su propósito, pero disolvió la CEN y no se ocupó de mejorar la
situación legal ni orgánica del sector.
Más allá de intenciones y políticas diferentes, lo cierto es que el desorden y la multiplici dad de regímenes y
situaciones fue aumentando con el pasar del tiempo. Como consecuencia de ello, y sobre todo de los pobres
resultados financieros y en la casi totalidad de los casos de funcionamiento, y de la falta de información pública
y control del estado sobre las empresas que poseía o administraba, la crítica pública respecto de la situación legal
del sector fue creciendo a lo largo del tiempo.
Entre otros aspectos, el debate se centró en la conveniencia y necesidad de unificar el régimen legal para todo el
sector. Como parte de este debate, se analizó la experiencia comparada, y se prepararon varios proyectos,
algunos de los cuales se convirtieron en leyes, como veremos en la sección siguiente, pero sin que nunca se
lograra el propósito de la unificación.
El análisis de la experiencia de otros países muestra que la coexistencia de varios regímenes legales no era
patrimonio exclusivo de Argentina, aunque probablemente el número de regímenes legales fuera menor.
Ello ha sido siempre consecuencia, como en Argentina, de la adquisición o de la toma de control por el estado de
sociedades anteriormente privadas, junto a las antiguas nacionalizaciones y, frecuentemente, a la creación de
nuevas empresas públicas.
Este tipo de proceso, y la situación consecuente, se han verificado en países como Inglaterra y Francia, mientras
que en Italia el aspecto público del problema ha sido cubierto con la creación de los «Institutos» de derecho
público, que actúan como «holdings» de las participaciones públicas del estado en un gran número de sociedades
anónimas de derecho privado. Más aún, hace más de 30 años se creó un Ministerio de las Participaciones
Estatales, que supervisa al IRI, ENI, etc.
En Estados Unidos, cada una de las Public Corporations ha sido creada y funciona sobre la base de una ley
específica. Solo mas recientemente se ha efectuado un estudio analizando la situación del conjunto de esas
Corporations 84 .
Por otra parte, la conveniencia o no de la unificación del régimen legal para las empresas públicas fue discutido
en el VII Congreso Internacional de Derecho Comparado, reunido en Upsala, Suecia, en 1966. La Comisión
respectiva llegó a la conclusión de que no era deseable la uniformación de los regímenes legales, y que en
cambio sería útil una reorganización de las formas de la empresa pública, en relación a las legislaciones
recientes, observando las tradiciones jurídicas de los diferentes países, y teniendo en cuenta la experiencia de los
países, principalmente de los de economía planificada, que ya entonces se consideraba muy negativa al respecto.
85
2.16 Los proyectos de unificación del régimen legal de las empresas públicas en Argentina
A pesar de que, como se ha visto en la sección anterior, la experiencia comparada y la opinión de los
especialistas no es favorable a la idea de la unificación del régimen legal, periodicamente han aparecido en
Argentina proyectos con este propósito.
NACIONAL ARGENTINO
Quizás la explicación haya que buscarla en el hecho de la persistente crítica respecto del desorden y del mal
funcionamiento del sector, junto a la ignorancia respecto de los problemas y causas reales de dicho
funcionamiento insatisfactorio, producto en parte de la escasa y distorsionada información pública sobre el tema,
llevan a pensar en la «solución mágica» consistente en substituir el régimen legal por uno presumiblemente
mejor, como si ello fuera suficiente para solucionar todos los problemas.
Este tipo de «ilusiones ópticas», por otra parte, es propio de muchos expertos en organización, que parecieran
creer que cambiando la organización formal de una institución, y sin atacar otros aspectos, puede mejorarse el
funcionamiento de la misma, lo cual está ampliamente en contraste con la experiencia de numerosas
organizaciones públicas y privadas.
Por otra parte, la experiencia es más negativa cuanto mayores y más impersonales, y por consecuencia, regidas
por normas y costumbres burocráticas, son las instituciones de que se trata.
A continuación mencionaremos brevemente los principales proyectos de unificación de la reforma legal de las
empresas públicas en Argentina:
a) La Fundación Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPES) preparó en 1964 un proyecto que
se basaba en la utilización exclusiva de «la sociedad por acciones, funcionando dentro del Código de Comercio y
a igualdad y paridad de cargas impositivas con la empresa privada». Sostenía que el régimen de la sociedad
anónima «es una forma adecuada para cualquier empresa estatal, y muy superior a cualquier otra forma
conocida» 86 .
b) Horacio Boneo preparó en 1965 para el Ministerio de Defensa (que supervisa a la DGFM y a otras
importantes empresas públicas industriales bajo control militar), un proyecto de orientación básicamente similar
al anterior, pero limitaba su aplicación a empresas en las que el estado fuera propietario de la totalidad o de la
mayoría del capital.
Además, este proyecto dedicaba especial atención a la publicidad y al control externo de las empresas públicas.
Se establecía que el Tribunal de Cuentas efectuaría solamente controles formales a posteriori mediante los
procedimientos de auditoría externa y análisis de estados contables y de resultados que son de utilización común
para las auditorías externas de las grandes sociedades, privadas o públicas, según normas que tienen validez
prácticamente internacional.
Al tiempo que eliminaba la intervención del Tribunal de Cuentas en los controles de previos de legitimidad, que
son propios del derecho público, le asignaba responsabilidades precisas de control contable externo, que en la
legislación entonces vigente y en la posterior de este tipo no habían sido explícitamente asignadas a ningún
órgano público, por lo cual implícitamente recaen en la Inspección General de Sociedades, lo cual es totalmente
inadecuado para el caso de empresas públicas.
Además, se asignaba, por primera vez en forma clara, la función de control de gestión de las empresas públicas a
una Sindicatura General de Empresas Públicas; este organismo debía efectuar los controles de resultados
económicos, técnicos, operativos, etc.
En cuanto a la publicidad de los resultados y operaciones de las empresas públicas, el proyecto preveía que las
exigencia en este sentido (publicación anual de memorias, balances, cuadros financieros y de resultados, etc., y
trimestral de balances provisorios, etc.) no debían ser nunca inferiores en cuanto a contenido y periodicidad a las
exigidas a las sociedades anónimas que operan en la Bolsa de Valores de Buenos Aires; estas exigencias
constituyen un mínimo completamente razonable, en resguardo del interés público. El autor de este trabajo
sugirió varias de las ideas incluídas en el proyecto, en el capítulo dedicado al control, al cual nos hemos referido
recién.
Este proyecto de ley fue difundido públicamente por el Ministerio de Defensa, caso único en este tipo de
proyectos; no tuvo aprobación, pero sirvió, en parte, como antecedente para algunos de los regímenes que se
aprobaron después, basados en la figura de la sociedad anónima 87 .
c) Los estudios que se hicieron para la preparación del proyecto que se adoptó en 1967 como ley 17.318, a la que
se ha hecho referencia más arriba, mostraban también el propósito de llegar a incluir en ese régimen por lo
NACIONAL ARGENTINO
menos a todas las empresas de las cuales el estado era propietario total o mayoritario. Como se ha visto, este
propósito no se concretó.
Por otra parte, la ley 17318 omitió toda consideración a la programación, la supervisión y el control por la
administración central de las empresas comprendidas en la misma. 88
d) En 1968 se preparó otro proyecto en el Ministerio de Economía, que proponía también una Ley de
organización y funcionamiento de las empresas del estado, basada sobre la figura de la sociedad anónima como
régimen jurídico para las empresas mismas, pero incorporaba una Corporación de Empresas del Estado -
antecedente inmediato de la CEN - como organismo encargado de la supervisión, la programación y el control. 89
e) Finalmente la ley 20.705, de Sociedades del Estado sancionada en 1974, muestra claramente el mismo
propósito, cuando autoriza el Poder Ejecutivo, en su artículo 9 a transformar a este régimen las empresas
comprendidas en varias disposiciones legales vigentes, y aún otros servicios del estado, no organizados bajo la
forma de empresas públicas. Este propósito tampoco se cumplió.
f) El decreto 2194 del 28 de noviembre de 1986, por el que se creo el Comité Interminis terial y el Directorio de
Empresas Públicas, a los que se hace referencia mas adelante, en su art. 5o. inc. f) estableció entre las funciones
del Comité la de “proponer al Poder Ejecutivo Nacional la restructuracion y modificación del sistema normativo
que regula a las entidades incorporadas, a efectos de contribuir mediante su adecuación a un mejoramiento de la
gestión de las actividades que desarrollan tales entidades”.
Lo anterior parece sugerir el propósito de ir hacia un régimen legal único, no obstante el hecho de que en los
considerandos del decreto se habla de la necesidad de “definir un marco institucional que asegure una autonomía
de actuación acorde con las actividades desarrolladas y la forma jurídica adoptada”, lo cual podría ser
interpretado como contradictorio respecto del aparente propósito mencionado. Cualquiera fuera la interpretación
correcta, como en los otros intentos, en este caso nada concreto sucedió.
Además de los comentarios hechos más arriba, cabe poner de manifiesto que ninguno de estos proyectos incluía
a las participaciones minoritarias del estado, adquiridas formalmente o por la vía de participaciones a través de la
compra de acciones por intermedio de la Bolsa de Valores, ni las empresas «privadas» en las cuales el estado
interviene o administra debido a la necesidad de reorganizarlas y rehabilitarlas.
Queda claro entonces, que a raíz de la complejidad de la situación real, aún cuando se haya sostenido el
propósito de unificar el régimen legal, tanto los proyectos como las leyes sancionadas han quedado bien lejos de
lograrlo.
La experiencia real argentina, como la de otros países, mostró hasta el cansancio, por otra parte, que no es
posible cambiar la realidad, cambiando solamente las leyes que rigen, entre otros sectores socialmente
relevantes, las empresas públicas; existen muchas otras fuerzas e intereses en juego, que es necesario considerar.
En particular, es necesario tomar en cuenta la gran influencia que sobre el aspecto formal del funcionamiento de
las empresas públicas tiene el esquema de relaciones legal y realmente existente, entre las empresas mismas, y
los organismos de supervisión y control.
La experiencia mostró claramente que aún una sociedad anónima constituida y operando dentro del Código de
Comercio, es decir completamente dentro del derecho privado, comienza a producir actos formales que tienden a
adoptar la forma y los procedimientos propios del derecho público, cuando es sometida a la supervisión de
Ministerios y Secretarías, y el control formal de organismos como el Tribunal de Cuentas.
Es posible mencionar algunos ejemplos de ello. En los presupuestos anuales del estado en la década del 70
comenzó a incluirse bajo la forma de «anexos» una serie de cuadros y explicaciones referidas al «Programa de
Inversión Pública», donde se procuraba mostrar el monto total y la distribución por sectores y entes de la
inversión programada para el conjunto del sector público 90
En dichos cuadros comenzó a incluirse a sociedades anónimas de derecho común, como SEGBA. Frente a ello
se planteaba más de una cuestión. Esos «anexos», tenían el mismo valor legal que la propia ley de presupuesto?
Si se acepta que lo tienen, como afectan a la sociedad constituida y funcionando según una ley y sus propios
NACIONAL ARGENTINO
estatutos, que nada dicen respecto de la obligación de regirse por el presupuesto público, al menos en cuanto a
las inversiones?
Más allá de las diferentes respuestas posibles a esas preguntas, la experiencia de la realidad argentina muestra
que, en general, no existieron presidentes o miembros de los directorios o consejos de administración que, no
obstante los amplios poderes legales y estatutarios con que contaban, y la falta de control externo formal, fueran
a adoptar decisiones contrarias, al menos abiertamente, a una ley como la de presupuesto.
Otro ejemplo de esta misma tendencia comprensible de los funcionarios de las empresas a utilizar las normas y
procedimientos establecidos por la administración central, antes que innovar o enfrentarse a los mismos, lo
constituyen las empresas del estado, regidas por la ley 13653 y sus modificaciones posteriores. A partir de la
reforma por la ley 14380 de 1954, por ejemplo, las empresas del estado estaban autorizadas a establecer su
propio régimen de contratos dentro del derecho privado; mientras no lo hicieran, seguía rigiendo supletoriamente
el correspondiente a la administración central.
A su vez, una nueva reforma, por ley 15023 no suprimió aquella autorización, pero incluyó una amplia
intervención previa y posterior del Tribunal de Cuentas. Como consecuencia, ninguna empresa del estado utilizó
la autorización legal, y todos siguieron utilizando el complejo mecanismo administrativo vigente en la
administración central. 91
Por otra parte, los Ministerios y Secretarios, basados en sus facultades de tipo general, tendían a dictar
disposiciones y reglamentos que interferían con las actividades de las empresas bajo su jurisdicción, ignorando
los diferentes regímenes jurídicos, sin que las empresas bajo su jurisdicción de hecho los resistieran. 92
En realidad, ello conduce a otra discusión, que se insinua mas adelante, sobre la necesidad y conveniencias de
que exista un organismo como la Corporación de Empresas Nacionales, que estuviera situado entre la
administración central y las empresas públicas, y que ejerciera la programación, supervisión y control con
criterios, procedimientos y normas apropiadas a las actividades empresarias, y bien diferenciadas de las
habituales en la administración central y en el Tribunal de Cuentas.
En todo caso, una conclusión parece clara, en esta etapa del análisis: no era posible encarar el problema de la
organización y funcionamiento de las empresas públicas si al mismo tiempo no se encaraba y resolvía de una
manera consistente el problema de la programación, supervisión y control por la administración central y los
organismos de control externo.
Desde ese punto de vista parecía deseable, en consecuencia, que existiera una ley general para el sector de
empresas públicas, la que debería contener dos grandes partes, una dedicada a las empresas públicas mismas, y
la otra a establecer las instituciones encargadas y las grandes líneas de los procedimientos para la programa ción,
la supervisión y el control del conjunto de las empresas públicas por parte del gobierno central y de los
organismos de control externo.
Esta parte debería proveer la necesaria flexibilidad y agilidad a nivel de las empresas, pero debería garantizar al
mismo tiempo el que las empresas públicas ejecutaran su parte en el plan de desarrollo y/o en las políticas
económicas y sociales del gobierno, y que existieran supervisión, control e información pública efectivos.
A su vez, la parte dedicada a las empresas públicas podría contener un capítulo general, aplicable a todas las
empresas en las que el estado participara, que podrá basarse, y aún referirse subsidiariamente al régimen común
de las sociedades anónimas, encuadrando el funcionamiento de las sociedades dentro del derecho privado.
Además, debiera incluirse varios capítulos específicos, dedicados a las modalidades propias de las empresas en
los que el estado fuera propietario total en forma definitiva, propietario mayoritario, o poseyera una participación
minoritaria, a las sociedades concesionarias y responsables de servicios públicos, y a las sociedades puestas bajo
control temporario del estado, por situaciones de crisis o necesidades de reorganización, cuando existiera un
interés público o social comprometido.
Sin pretender ser excesivamente detallista, esta ley debería ser lo suficientemente comprensiva y amplia como
para permitir al estado el uso de todas las alternativas que pudieran resultar convenientes para la ejecución de la
política economica del estado.
NACIONAL ARGENTINO
Se consideraba que sólo un régimen que respondiera a las características indicadas, podía aspirar a tener un
carácter permanente, y a contribuir eficazmente, junto con otros factores, al buen funcionamiento del sector de
empresas públicas. 93
Al respecto, es necesario reiterar que mas allá de los aspectos formales y jurídicos, existían muchas otras fuerzas
e intereses en juego, que era necesario considerar.
En particular, era necesario tomar en cuenta la gran influencia que sobre el aspecto real del funcionamiento de
las empresas públicas tenían el esquema de relaciones legal y realmente existente, entre las empresas mismas, y
las empresas proveedoras y clientes de las mismas, y los sindicatos que representan a su personal.
Con el correr del tiempo, y con el debilitamiento del poder central por su base política frecuentemente ilegítima
y por los problemas económicos y fiscales crecientes, se desarrollo y se consolido cada vez mas una situación de
tipo corporativo en torno a cada empresa pública, que derivo en la constitucion de verdaderos feudos, no
controlados por la administración central ni por el parlamento, cuando existía, con lo cual el perjuicio para el
país consistía no ya en los deficits y el mal servicio, sino en que no eran instrumentos de la política pública ni
perseguían el interés general, sino solamente el de los grupos interesados.
En ese contexto, sin una clara voluntad nacional de cambio de las políticas económicas y sociales, y de los
mecanismos para su implementación, que se concretara en un verdadero acuerdo social al respecto, claro y
viable, todo cambio formal en las empresas públicas hubiera sido seguramente ilusorio, y no hubiera cambiado la
suerte final del sector.
3. Las políticas de planificación, supervisión y control de las empresas públicas por el gobierno
central 94
Introducción
De lo expuesto anteriormente en este trabajo se puede concluir, en principio, que las políticas aplicadas por el
gobierno central argentino respecto de varios aspectos relacionados con las empresas públicas han ido variando
con el tiempo, según los cambios en las orientaciones generales de las políticas económicas y sociales de los
diferentes gobiernos - y aún dentro del período de un mismo gobierno - y que, además, dentro de cada gobierno
no ha existido, en general, una política unificada para el conjunto de las empresas públicas, sino que por el
contrario han existido notables diferencias, que a veces podría intentar explicarse analizando los sectores en que
las diversas empresas públicas actúan.
Por otra parte, las políticas a las que se hace referencia casi nunca han sido presentadas y explicadas en términos
explícitos, por lo cual solo cabe, en el análisis retrospectivo, efectuar inferencias a partir de los datos
comprobables existentes.
En el capítulo anterior se ha analizado la aparición, evolución y coexistencia de varios regímenes legales para las
empresas públicas. Cabe interpretar que el sentido de esa evolución de los regímenes legales constituye una
expresión de las intenciones del gobierno que las sancionó o modificó, respecto de la organización y
funcionamiento de las empresas públicas y que en ese sentido se las puede considerar como reflejos visibles de
las políticas que cada gobierno se propuso seguir.
Como se ha dicho repetidamente, la realidad vista a posteriori muestra que las diferencias reales entre las
políticas seguidas resultaron muy inferiores a las diferencias entre las intenciones presumibles. 95 En el capítulo
anterior, el foco del análisis estuvo centrado en el tipo de institución adoptada por los sucesivos gobiernos para
las empresas públicas mismas, y en el tipo de regimen jurídico que regula las participa ciones minoritarias del
estado en empresas “privadas”. Se considera que las mismas reflejan claramente las intenciones de los sucesivos
gobiernos respecto del modo de funcionamiento y del grado de autonomía de las empresas públicas.
En este capítulo, el análisis se centra en el sistema de relaciones entre el poder central - a través de los
organismos encargados de la planificación, la supervisión y el control - y las empresas públicas.
Como en el capítulo anterior, la falta casi permanente de manifestaciones explícitas las políticas de los gobiernos
sucesivos, lleva a que el análisis deba basarse en las instituciones y regímenes legales vigentes o aprobados en
NACIONAL ARGENTINO
cada período, tomados otra vez como expresión de las intenciones y de las políticas implícitas. Se verá también
que, como reflejo de la situación descrita más arriba, los sistemas de relaciones entre el poder central y las
empresas públicas no solo han variado con el tiempo y los cambios de gobierno, sino que, de hecho, no ha
existido un sistema, sino que han coexistido varios al mismo tiempo, especialmente en los últimos quince o
veinte años. 96
3.1 El sistema de relaciones entre el poder central y las empresas públicas
No es fácil, tanto en el teoría como en la práctica administrativa, establecer una distinción clara entre las etapas
que componen el llamado “cielo administrativo”, concepto que fuera formulado originalmente por Henry Fayol,
97
y luego reelaborado y refinado por otros autores, en general norteamericanos. 98 En general, para los
propósitos de nuestro análisis, podría adoptarse para dicho ciclo una formulación como la siguiente:
planificación, supervisión, ejecución y control.
En principio, en una situación como la que estamos analizando la responsabilidad por cada una de esas etapas o
funciones está asignada a diferentes organismos: la planificación (incluyendo la programación sectorial y la
regional, si existe, la programación presupuestaria y el análisis de proyectos) a los organismos de planificación,
presupuesto y a veces también de financiamiento; la supervisión, a los organismos de tutela (Ministerios y
Secretarías de Estado sectoriales, instituciones públicas con el carácter de holdings generales o sectoriales); la
ejecución, a las empresas públicas mismas; el control a los organismos de control interno de la administración
central, si existen, y a los organismos de control externo, de existencia constitucional o legal (Cuerpo de
Síndicos, Tribunales de Cuentas).
En la teoría y en la práctica administrativa general, desarrollada con referencia al sector privado, básicamente,
las actividades de control se entienden como la verificación, a posteriori de la ejecución, del cumplimiento de los
planes, programas y normas, y la provisión de información a los centros de decisión, orientada a la corrección de
las diferencias y desvíos, si existieran. Aún cuando a la supervisión se la considera como casi simultánea con la
ejecución, el seguir día a día las operaciones de ejecución, siempre se plantea el problema de la «frontera» entre
la supervisión y el control, es decir, de la acción correctiva originada en la información propia del mecanismo de
supervisión vis-a-vis la acción correctiva originada en la información que recoge el sistema de control. En
muchos casos, ambas acciones coinciden en el tiempo, o son de contenido idéntico. En la práctica se identifica
la actividad como de supervisión o de control, más sobre la base del órgano que la ejecuta, que del contenido o
consecuencias de la actividad misma. 99
La doctrina y la práctica públicas imponen siempre límites, de origen legal, a la actividad de los entes
subordinados, y no se admite en principio la acción de corrección a posteriori solamente; se trata más bien de
impedir la posibilidad de la transgresión de la ley, o de la autorización legal (caso del presupuesto) antes de que
ella pueda haber tenido principio de ejecución. Por ello se habla de control «previo», «concomitante» y
«posterior». Mientras en la práctica pública las actividades que corresponden a los controles «previo» y
«concomitante» están asignadas a los «organismos de control», en la práctica privada dichas autoridades corres-
ponden, claramente, a los organismos de supervisión, y como hemos dicho, el control es en principio, siempre «a
posteriori».
Cuando se analiza en cambio la situación de las empresas públicas, y sus relaciones con el gobierno central y los
organismos de control, la situación que estamos comentando es siempre fuente de problemas y discusiones. En
efecto, la actividad de las empresas públicas se asemeja más, funcionalmente, a las de las empresas privadas que
a la de la administración central. Se exige por ello flexibilidad y rapidez en las decisiones, que se ven trabadas
por los procedimientos de control previo, y muchas veces, aún por los concomitantes.
Como una empresa pública, por otra parte, no puede en principio, actuar con total indepen dencia de los
objetivos, políticas y normas del gobierno, el conflicto que estamos analizando se resuelve de diversas maneras,
de las cuales resultan diversos grados y modos de autonomía de las empresas públicas frente a la administración
central y a los organismos de control. En particular, la asignación de responsabilidades por las diferentes
funciones que integran el ciclo administrativo es menos clara y diferenciada que en el ámbito privado e incluso
se verifican duplicaciones y mezclas de funciones. 100
Tomando en consideración las características propias del sector público, a las que mencionamos más arriba,
tomaremos como definición de control, a los efectos del análisis de las relaciones entre el poder central y las
NACIONAL ARGENTINO
empresas públicas a un concepto mucho más amplio del que correspondería al ámbito privado. Dicho concepto,
entonces, «comprende todas las funciones del poder público tendientes a asegurar la coordinación de las
estrategias de las empresas con las políticas del gobierno central. Para ello es necesario analizar en qué medida
los órganos de supervisión y control del estado le permiten definir y hacer ejecutar una política coherente para
las empresas públicas.» 101
Intentando, sin embargo, encontrar una correspondencia con los conceptos del «ciclo administrativo»
mencionadas más arriba, y dentro de la lógica de funcionamiento del sector público en el marco de una economía
mixta, que era la que aún en grados diversos, predomino durante todo el período bajo análisis, ello significaría
que:
a) debería existir a nivel de la administración central (como existe en todo holding privado) una planificación
por lo menos a mediano plazo, y la programación sectorial correspondiente, que definan los objetivos y
estrategias de la política de desarrollo económico y social del gobierno y asignen responsabilidades y
recursos financieros para la ejecución de los programas y proyectos cuya ejecución corresponda a las
empresas públicas y que establezca las metas cualitativas y cuantitativas que permitan efectuar el control
de gestión.
b) debería existir una programación presupuestaria de corto plazo (anual), que asigne los recursos a aportar
por el Tesoro y establezca las metas cualitativas y cuantitativas correspondientes al período. La actividad
de análisis y preparación presupuestaria debería incluir el análisis y la evaluación de los proyectos de
inversión, aplicando criterios de costo-beneficio sociales efectuada de modo de hacer posible la evaluación
ex-post de los mismos.
c) podrían existir instituciones públicas financieras encargadas del financiamiento de proyectos de las
empresas públicas, con fondos originados total o parcialmente en la Tesorería. Cuando existe este tipo de
instituciones, es común que centralicen el aporte financiero de la administración central a las empresas
públicas, y también la función de análisis y evaluación de proyectos.
d) existirían organismos responsables de la supervisión de la ejecución de los programas sectoriales y de los

presupuestos correspondientes, con facultades de supervisión sobre las instituciones del sector público
responsables por la ejecución de los proyectos, incluyendo, posiblemente la de prevenir el cumplimiento
de decisiones que se aparten de lo establecido, y de adoptar medidas correctivas, si es necesario. Estos
organismos podrían ser Ministerios o Secretarías de Estado sectoriales, y/o instituciones públicas que
tuvieran funciones de holdings generales o sectoriales.
e) las empresas públicas mismas, dirigidas por administradores generales o consejos de administración,
dotadas de facultades más o menos amplias para desarrollar sus actividades normales y sus planes de
expansión, dentro de las políticas, los proyectos y los medios de financiamiento establecidos por el
gobierno central.
f) organismos encargados del control de gestión, en general a posteriori, responsables de la verificación del
cumplimiento de planes, programas y proyectos, y del logro de los objetivos establecidos, con facultades
para observar decisiones de las empresas públicas y proponer a las mismas empresas y a los organismos de
supervisión, las medidas correctivas que pudieran resultar necesarias.
g) organismos encargados del control externo, legal y contable de los actos de las empresas públicas, con
poderes de veto temporario o definitivo; en general, interviniendo a posteriori, pero teniendo también
facultades para hacerlo en etapas previas a la decisión final, y aún durante la ejecución, en relación con el
propósito de verificar el cumplimiento de las normas y los procedimientos establecidos, y las
autorizaciones presupuestarias.102
Los grados y modalidades de la autonomía de las empresas públicas frente al poder central resultarían, en
general, de la existencia o no de dichas funciones y organismos, y de la frecuencia, intensidad y profundidad de
las intervenciones de los organismos del poder central en las decisiones de las empresas públicas, ya sea antes de
la adopción de las mismas, como durante o posteriormente a su ejecución.
3.2 La planificación y la programación

NACIONAL ARGENTINO
Desde el punto de vista formal, en Argentina han existido organismos responsables de la planificación a largo y
mediano plazo, y de la programación sectorial, entre 1946-1955 y desde 1963 hasta 1976. Dichos organismos
han variado en dimensión y en ubicación orgánica, dependiendo a veces de la Presidencia de la Nación, y otras
del Ministerio de Economía.
En varias oportunidades se han producido documentos de planificación, bajo diversas denominaciones: Primer
Plan Quinquenal (1947-51), Segundo Plan Quinquenal (1952-1957), Plan Nacional de Desarrollo (1964-68) 103
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad (1970-74), Plan Trienal (1974-1977). Aún cuando los dos primeros
llegaron a recibir aprobación legal, en general, la programación sectorial fue débil, y no tuvo un carácter
suficientemente operativo, aunque este aspecto fue mejorando progresivamente, sobre todo en los dos últimos
casos. Aún cuando siempre se estableció que eran de cumplimiento obligatorio para el sector público, casi nunca
se establecieron mecanismos para hacer efectiva la obligación de cumplimiento de las políticas incluídas por
parte de las empresas públicas.
De hecho, ninguno de los planes llegó a tener vigencia efectiva, por deficiencias de la administración pública en
el primer caso, y porque los gobiernos que las prepararon fueron desalojados del poder por golpes militares poco
después de aprobados, en los restantes. Además, en el Segundo
Plan Quinquenal, y en el Plan Trienal, las condiciones de la coyuntura económica hicieron imposible su
ejecución durante los aproximadamente dos años en que estuvieron en vigor, en cada caso. 104
De todas maneras, nunca incluyeron una definición suficientemente explícita del rol de las empresas públicas, ni
de los objetivos que se esperara que alcanzaran, ni de los recursos financieros a asignar para ello. Cuando se las
mencionó, fue solo como responsables de la ejecución de algunos grandes proyectos de inversión, y para
mencionar la necesidad de mejorar la eficiencia y reducir los déficits. 105
Entre 1947 y 1955, el organismo de planificación tenía facultades para dar su aprobación previa a todo aporte de
fondos del Tesoro destinado a inversiones públicas, incluídas las de las empresas del estado, como así también a
los pagos de los contratistas, lo cual le daba un gran poder de control, y le permitía estar informado del avance de
los proyectos. Por otra parte, ello significaba una gran centralización burocrática, sin que pudiera considerarse
que constituía un control sistemático, por la ausencia de objetivos y programas claros.
Entre 1963 y 1966, el Consejo Nacional de Desarrollo, encargado de la planificación, intervenía de un modo no
sistemático, y sin metodologías preestablecidas para la evaluación, en los procedimientos de aprobación de los
proyectos de inversión importantes de las empresas públicas, por lo cual tampoco puede hablarse de un control
de gestión aceptable desde el punto de vista técnico.
De hecho, entonces, la planificación y los organismos responsables de la misma no han constituido en general,
un elemento de importancia en cuanto al grado de autonomía de las empresas públicas argentinas.
3.3 El presupuesto público
La preparación y la gestión del presupuesto y del Tesoro estuvieron siempre a cargo de la Secretaría de
Hacienda. Aún cuando desde 1962 se comenzó un proceso de mejora en las técnicas presupuestarias, nunca se
llegó a implementar verdaderamente durante el período bajo análisis un sistema de presupuesto-programa, con
una asignación clara de objetivos cuantitativos y cualitativos, tiempos y responsabilidades, como lo requiere la
técnica moderna. 106 La ley de empresas del estado (ley 13653) establecía que se incluiría en los “anexos” al
Presupuesto General, “el presupuesto de sueldos y gastos de administración de las empresas del estado” (artículo
3o.); las empresas podrían realizar los demás gastos, dando cuenta al Poder Ejecutivo a posteriori, mediante la
presentación de una “memoria” anual (artículo 6o.).
La ley 14380, que reformó la anterior en 1954, estableció que las empresas públicas debían presentar anualmente
un Plan de Acción a desarrollar en el o los años siguientes; este Plan debía incluir el presupuesto completo de la
explotación, en grandes rubros, y los resultados esperados. Debían ser comunicados al Congreso, después de su
aprobación por el Poder Ejecutivo, pero no anexados al Presupuesto General.
La nueva reforma introducida por la ley 15023 mantuvo básicamente ese régimen, pero requirió que la
información fuera más detallada. Autorizó, por otra parte, la aprobación del Plan de Acción, antes o durante el
NACIONAL ARGENTINO
año al que corresponden (artículo 4o.). Este artículo no hizo sino legalizar una situación que de hecho ya existía,
y que se convirtió en práctica corriente. Como consecuencia, la aprobación de los planes de acción se efectuaba
al final de cada año, y carecía de mayor significación práctica.
De hecho, la intervención de la Secretaría de Hacienda se limitaba, en lo presupuestario, a la inclusión en el

Presupuesto General, de una manera global, de los créditos necesarios para subvenciones por déficits operativos
y aportes de capital para nuevas inversiones. En cuanto al aspecto financiero, autorizaba las transferencias del
Tesoro para ambos propósitos citados, y los avales para los créditos externos e internacionales. Eso significa
que solo intervenía realmente respecto de las empresas públicas que no se autofinanciaban o usaban crédito
interno. No efectuaba ninguna evaluación sistemática de los proyectos de inversión de las empresas públicas. 107
3.4 Las instituciones de financiamiento
No existió, después de la disolución del IAPI en 1955, ninguna institución financiera específica para las
empresas públicas como en otros países. 108 Las empresas públicas podían recurrir más o menos libremente al
crédito interno, y con intervención de la Secretaría de Hacienda y autorización del Poder Ejecutivo, al crédito
externo.
Por otra parte el IAPI cumplió solo parcial y temporariamente su rol de organismo financiero, mediante la
importación de equipos para algunas empresas públicas, mientras dispuso de saldos de divisas, hasta 1950.
3.5 Las instituciones encargadas de la supervisión
En la práctica argentina, los Ministerios y Secretarías de Estado sectoriales han tenido casi siempre la
responsabilidad por la supervisión de las empresas públicas del sector correspondiente. 109 Eso se traducía en su
intervención en la designación de Presidentes y miembros de los Consejos de Administración, o de
Administradores Generales, en la designación de representantes del estado en las asambleas de las sociedades
anónimas de ropiedad estatal, sociedades anónimas con mayoría estatal y sociedades de estado, en la autoriza-
ción de precios y tarifas, en la priorizacion y aprobación de proyectos de inversión y de las fuentes de
financiamiento necesarias (todo ello mediante procedimientos no sistemáticos), y en la intervención ante
recursos administrativos, especialmente para las empresas del estado (Ley 13653).
En la práctica seguían de cerca las actividades de las empresas públicas de su sector; en algunos casos, esta tarea
constituía su actividad principal. Dados los vacíos legales que existían respecto de la supervisión en todos los
regímenes legales derivados del régimen común de las sociedades anónimas, cumplían dichas funciones respecto
de estas últimas sociedades, por procedimientos no formales, pero no por ello necesariamente menos efectivas.
Los intentos de creación de holdings sectoriales (DINIE, ENT, ENDE) o generales (CEN) tuvieron corta vida, y
poca o ninguna vigencia efectiva. La única institución de este tipo que subsiste por más de 50 años, es la
Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), que controlaba unas 20 empresas, directamente o por
medio de la propiedad total o mayoritaria de las acciones de las mismas. Substituía, en gran medida, a las
funciones que hubiera cumplido el Ministerio de Defensa, similares a las de los otros Ministerios y Secretarías
de Estado, si ella no hubiera existido y dicho Ministerio hubiera ejercido realmente el control sobre su sector,
cosa que nunca sucedió durante el período en consideración.
Como instituciones «temporarias», existieron Comisiones Interministeriales responsables de la supervisión del

régimen de rehabilitación (Ley 17505) y del de continuación de actividades (Ley 18832). Por su parte, el Banco
Nacional de Desarrollo nunca ejerció las funciones de supervisión de las sociedades en las que poseía
participaciones accionarias, para lo cual estaba autorizado desde 1971.
Sobre la supervisión de las empresas públicas se volverá más adelante, al analizar los factores que condicionan el
grado de autonomía de las empresas públicas.
3.6 El control externo a cargo del Tribunal de Cuentas
Ante el silencio de la Constitución al respecto, el Tribunal de Cuentas fue creado como órgano autónomo del
estado por Ley de 1957. Substituyó parcialmente, y amplió las funciones que cumplía anteriormente la
Contaduría General de la Nación, que dependía de la Secretaría de Hacienda. 110
NACIONAL ARGENTINO
Sus funciones en relación a las empresas del estado fueron establecidas con precisión en 1959, por la Ley 15023.
Según el Artículo 6o. de dicha ley, debía realizar el control de todos los aspectos legales, económicos,
financieros y patrimoniales de las empresas del estado (Ley 13653), por el procedimiento de auditoría contable,
lo cual parecería indicar una intervención a posteriori, solamente. Pero el inciso c) del mismo artículo, lo
autorizaba a «observar todo acto u omisión que contravenga las disposiciones legales, reglamentarias y
estatutarias a que deben ajustarse las empresas del estado.»
Para efectuar el control, el Tribunal designará síndicos permanentes o transitorios (artículo 9o.). Estos
funcionarios podrán observar actos o procedimientos de la empresa ante el Tribunal. Si éste concuerda con el
síndico, lo comunica a la empresa. Si después de 15 días, la empresa no corrigió lo observado, el Tribunal lo
comunica al Poder Ejecutivo, quien puede ratificar el acto observado. Si el Poder Ejecutivo no lo hace, a los 60
días de la comunicación el Tribunal procede a iniciar acciones contra los responsables. Estas acciones son las
mismas que rigen para los funcionarios públicos (artículo 8o.).
En la práctica, el síndico intervenía previamente a toda decisión de tipo económico y financiero. Su intervención
suponía, en el mejor de los casos, demoras, y muchas veces, largas controversias, debido a la orienta ción y
tradición formalistas del Tribunal, propios de la administración central. Por otra parte, las facultades del
Tribunal inspiraban temor a las autoridades de las empresas, lo que contribuía a demorar las decisiones, y a hacer
que tendieran a utilizar procedimientos administrativos propios de la administración central, para protegerse,
como se dijo en el capítulo anterior.
Esa situación condujo a una resistencia creciente a la intervención del Tribunal en las empresas públicas, por lo
cual todos los regímenes legales aprobados a partir de la ley de sociedades anónimas con mayoría estatal (Ley
17318) en 1967, excluyeron su intervención, sin que se lo hubiera reemplazado por otro organismo más
apropiado, lo cual constituyo una situación muy criticable, como hemos dicho más arriba. Solamente al crearse
la CEN, en 1973, se previó que dicho organismo crearía una Sindicatura que reemplazaría progresivamente al
Tribunal, como se indico mas arriba, y que tendría jurisdicción sobre todas las empresas y paquetes accionarios
bajo control de la CEN.
A partir de ese momento, y hasta su disolución, el Tribunal paso a actuar como organo de control externo de los
organismos responsables del «control externo» de las empresas: la CEN primero, y luego, al disolverse esta, y
crearse como organismo independiente la Sindicatura General de Empresas Públicas, de esta última. En este
caso, el Sindico designado por el Tribunal debía actuar con los deberes y atribuciones asignados a esa función
por la ley de sociedades 19550, no por los comunes a la administración pública. 111 Como excepción menor y
temporaria, la ley de disolución de la CEN retrotrajo en 1978 a la jurisdicción del Tribunal los procesos que
estaban abiertos ante el mismo al tiempo de la creación de la CEN, y que habían pasado a jurisdicción de esta
última en 1974.
3.7 La Sindicatura General de Empresas Públicas - SIGEP como responsable del control de gestión y del
«control externo»
Entre 1961 y 1966, y desde 1976 hasta el final del período bajo análisis ha existido una Sindicatura General de
Empresas Públicas - SIGEP, y síndicos dependientes de la misma, designados ante las diversas empresas. La
Sindicatura ha dependido la mayor parte del tiempo del Ministerio de Economía, y el resto, de la Secretaría de
Hacienda y durante cortos períodos, de la Presidencia de la Nacion a través de alguna de sus Secretarias.
Aún cuando el objetivo de esta institución ha sido el llegar a efectuar un control de gestión integral, utilizando
técnicas modernas, la actuación de los síndicos se ha concentrado prioritariamente en los aspectos contables,
presupuestarios y legales. 112
Solo después de 1976 la Sindicatura comenzó a efectuar algunos estudios y a publicar regularmente información
estadística, pero limitada en su contenido, y en su alcance, ya que incluía solo a un grupo reducido de grandes
empresas públicas tradicionales.
Entre 1966 y 1973 la Sindicatura fue disuelta, y los síndicos fueron reemplazados por «representantes» de la
Secretaría de Hacienda, con funciones reducidas al ámbito de intereses de la misma.
Al crearse la CEN por la ley 20588 en 1973, debía asumir también las funciones de la Sindicatura, pero con una
caracterizacion legal de la mayor importancia.
NACIONAL ARGENTINO
En efecto, dicha ley al crear un holding central «propietario» a nombre del estado de las empresas y tenencias
accionarias bajo su jurisdicción, y consecuentemente responsable por la gestión de las mismas, debía
necesariamente para completar el esquema, como es habitual en estos casos, prever mecanismos de auditoría y
de control de gestión de las empresas, propios del holding. En la practica en el sector privado estos mecanismos,
sobre todo la auditoría, se complementan necesariamente con auditorías externas, efectuadas generalmente por
los grandes estudios profesionales de carácter internacional, para asegurar la credibilidad de los dictámenes.
Al crearse la CEN se quería al mismo tiempo lograr una unificación total de los sistemas de planificación,
supervisión y control de las empresas públicas, separándolas netamente de la administración central, y también
excluir completamente a las empresas del control del Tribunal de Cuentas, reputado como excesivo y formalista,
y por ello no compatible con el funcionamiento eficiente de las empresas. Esta discusión acerca del Tribunal por
otra parte, venia desde su creación y continuo hasta su supresión.
Consecuentemente la ley 20588 incluyo el propósito de que la Sindicatura de la CEN excluyera progresivamente
pero completamente la intervención del Tribunal de Cuentas en las empresas públicas (art. 16). Ello llevó a
asignar a la Sindicatura no sólo las funciones normales de control de la gestión de un grupo de empresas por
parte del holding central, sino también cierto control de legalidad de los actos de las empresas públicas, que
normalmente sería ajeno a sus funciones.
Lo indicado nunca llegó a efectivizarse completamente antes de la disolución de la CEN por el gobierno militar
en 1978, por la ley 20800, pero de todos modos marco el comienzo de la finalización de la jurisdicción del
Tribunal sobre las empresas de propiedad del estado, y el comienzo de la caracterizacion de la Sindicatura como
organo de control externo, y no solo de gestión, de las empresas.
Por otra parte, la creación por ley de nuevas formas societarias a favor del estado, como las sociedades anónimas
con mayoría estatal, y luego las sociedades del estado, apuntaba en la misma dirección, de exclusión del tribunal,
y de control por la Auditoría.
Cuando el gobierno militar disolvió la CEN por ley 20800, creo nuevamente la SIGEP el mismo día, por la ley
20801, en jurisdicción del Ministerio de Economía. Esta última ley en su artículo 3 estableció frontalmente que
«...tendrá por objeto: a) ejercer el control externo de las empresas comprendidas...» en el régimen de la ley.
El art. 4 estableció que «... ejercerá el control externo a través de las siguientes funciones: a) control de
legalidad...; b) control de auditoría...; c) control de gestión...» Además, el art. 3 inc b) también le asignaba:
«Centralizar, homogeneizar y ponderar la información referente a las empresas ... en función de los
requerimientos de las distintas areas del Ministerio de Economía y otros organismos...»
El 10 de setiembre de 1982 el gobierno militar de turno por ley 22639 modifico la mayoría de los artículos de la
ley 21801, dándoles mayor precisión en su redacción y también un carácter legalmente mas fuerte a las
observaciones y procedimientos establecidos, pero sin alterar ni la jurisdicción ni el espíritu básico de la SIGEP.
El art. 1o. de la ley modificada estableció que las relaciones de la SIGEP con el PEN serían por intermedio de la
Secretaria de Planificación de la Presidencia de la Nacion. El Dto. 2452/87 art.4o. estableció como conducto a la
Secretaria de Control de Empresas Públicas, también de la Presidencia, a la que debía prestar apoyo en sus
funciones; el art. 5o. estableció que el Secretario mencionado ejercería también la Presidencia del Directorio de
la SIGEP. El Dto. 2399/86, que disolvió dicha Secretaria, en su art. 2o. estableció como conducto a la Secretaria
Legal y Técnica, siempre de la Presidencia; por el art. 3o. el Presidente de la SIGEP conservaba el rango y la
jerarquía de Secretario de Estado.
El art. 3o. reformado por la ley 22639 le agrego como objetos asesorar al PEN sobre actos de las empresas
sujetas a su control que requirieran la aprobación del mismo, y proyectar y someter a consideración del PEN las
normas reglamentarias de contabilidad y control interno de las empresas, y a los Ministerios o Secretarias que
correspondiera, las modificación de normas regulatorias que resultaran inconvenientes.
El art 4o. inc. a) faculta a la SIGEP a efectuar en el control de legalidad observaciones a los actos que violen
disposiciones legales o de las asambleas.
El inc. b) le encomienda efectuar la auditoría necesaria como para poder emitir dictámenes y certificar los
balances de las empresas, función a cargo del Sindico General Delegado Contador Público.
NACIONAL ARGENTINO
El inc. c) detalla las funciones de control de gestión:
- evaluar el cumplimiento de los planes de acción y presupuestos y señalar los desvíos;
- evaluar en forma sistemática la situación comercial, operativa, economica y financiera de las empresas;
- dictaminar sobre la eficiencia de la gestión en relación a los objetivos establecidos;
- formular las observaciones que resulten de la omisión o el incumplimiento de las normas u objetivos, según
los criterios y procedimientos que establece con mucho detalle en los art. 12 y 13 de la ley, aplicables
también a la auditoría legal y contable.
La dirección y administración de la SIGEP estaban a cargo de seis Directores, tres de ellos designados por el
PEN, uno de ellos como Presidente, mientras que los otros tres eran ex oficio el Secretario de Hacienda y un
Subsecretario de Planeamiento de la Presidencia y otro del MOSP, o quienes hicieran sus veces. 113
El Directorio debía designar tres Sindicos generales Delegados, uno abogado, otro contador, y el otro de una
profesión técnica que requiriera como mínimo 5 años de estudios universitarios. Debían tener por lo menos 35
años de edad y diez de profesión; durarían 6 años en el cargo, mientras dure su buena conducta y capacidad 114
La SIGEP designaría comisiones fiscalizadoras o propondría su designación a quienes representaran al estado en

las asambleas, según la forma jurídica de la empresa controlada; debían ser abogados o contadores públicos y/o
profesionales técnicos de carreras de cinco años de duración. Tendrían las atribuciones dadas por la ley de
sociedades 19550, actuando según las instrucciones de la SIGEP, y poniendo en conocimiento de la misma las
violaciones a todas las normas o decisiones de asambleas que correspondiera. 115
La Sindicatura podria además disponer auditorías extraordinarias, periódicas o no, y convenir con la empresas
otros sistemas de control que cumplieran adecuadamente los objetivos establecidos en la ley.
La ley definía de manera bastante amplia las empresas y entes que independientemente de su forma jurídica
debían o podían ser controlados por la misma; el segundo caso correspondía a haciendas para estatales según la
definición del art. 138 de la Ley de Contabilidad, cuando se tratara de haciendas productivas del estado nacional
y el PEN así lo dispusiera. 116
Las leyes mencionadas excluían del control de la SIGEP a las empresas del area de defensa. Posteriormente, ya
durante el gobierno del Dr. Alfonsin esta exclusión fue anulada. Consecuentemente un listado de empresas bajo
su control, actualizado por la SIGEN a agosto de 1987, incluye a 46 empresas y sociedades de todo tipo, de
propiedad total o mayoritaria del estado nacional, por estar encuadradas dentro de la definición del art. 5 de la
ley 21801 modificada por la ley 22639. Entre ellas se incluye a la DGFM y a varias de las empresas de su grupo.
Además, se incluye a otras cuatro empresas no comprendidas en dichas disposiciones : Atanor SEM,
Petroquímica Río Tercero SA, Sidinox SA, y Rivadavia Televisión SACI (por el art. 6 del dto. 1539/83) 117
La SIGEP continuo funcionando en el marco de la ley 22639 hasta el final del periodo bajo analisis, con
adiciones o modificaciones menores orientadas a asignarle controles específicos, en general incluidos en las
leyes de presupuesto o de personal público. También existieron algunos cambios en el conducto de la relación
con el PEN, que no alteraron mayormente su funcionamiento.
Creada originariamente, como se dijo en 1961, y con la interrupción desde 1966 a 1973, la SIGEP vino a
constituirse durante un largo período, cerca de treinta años, la mitad final del período analizado en este trabajo,
en el que se verificaron muchas turbulencias institucionales, políticas, económicas y financieras, en la institución
mas estable y quizá consistente, relacionada con el sector de empresas públicas, llegando a recopilar y producir
información de volumen y calidad aceptable.
Lamentablemente, ello no quiere decir que de su presencia y acción derivara una mejora sustancial del sector de
empresas, la que realmente nunca tuvo lugar en medida ni cercana a lo que hubiera sido necesario, debido a la
falta de decisión y de criterios objetivos en los sucesivos gobiernos, tanto como a los avatares de la situación
economica y fiscal del país, que llevaron a utilizar permanentemente a las empresas públicas como elemento de
ajuste y de ejecución de políticas que podrían quizá justificarse en si mismas en cuanto políticas generales de
NACIONAL ARGENTINO
orden economico, financiero o social, pero que decididamente eran casi siempre incompatibles con el
funcionamiento eficaz, eficiente y con la calidad requerida de las empresas.
Como dato acaso anecdotico, cabe mencionar que en un informe de un organismo internacional de empresas
públicas durante el gobierno militar se indica que puede afirmarse que durante el período no funciono ningún
mecanismo efectivo de Control de Gestión para el conjunto de las empresas públicas. 118
3.8 La autonomía real de las empresas públicas y los factores que la condicionan
En el capítulo anterior se analizo los diferentes regímenes legales, que determinan el marco de derecho público o
privado en que actúan las diferentes empresas públicas. En las secciones anteriores de este capítulo se ha
descrito rápidamente los principales órganos y procedimientos mediante los cuales el poder central pensaba
controlar—en el sentido amplio que se ha indicado—al conjunto de las empresas públicas, entendido de acuerdo
a la definición que incluimos más arriba. De lo dicho puede concluirse que las instituciones con mas influencia
real sobre las empresas públicas eran el organismo de supervisión que correspondiera, el Tribunal de Cuentas, y
en ciertos períodos, la Secretaría de Hacienda a través de los «representantes». Los demás eran de importancia
secundaria y aún nula, en varios casos importantes.
Es posible constatar que existían en la realidad diferentes grados de autonomía de las empresas públicas frente al
poder central.
Los factores institucionales a los que nos hemos referido no permiten explicar completamente dicha situación,
por lo cual parece necesario analizar la influencia de otros factores de tipo institucional o económico y las
influencias recíprocas entre todos esos factores, antes de intentar, en la sección siguiente, una clasificación
sumaria de dichos grados de autonomía. 119
a) La posición competitiva de las empresas en sus respectivos mercados: en la realidad argentina existían
pocos casos de empresas públicas en un sentido legal y tradicional que operaran en un marco verdaderamente
competitivo. Podría citarse por ejemplo: Aerolíneas Argentinas, para el transporte internacional solamente, ya
que tenía prácticamente el monopolio interior. La mayor parte de las empresas industriales (acero, petroquímica)
estaban, por razones de dimensión de los mercados, en posición monopólica, o casi, y se beneficiaban de
protecciones aduaneras, excepto después de 1978. Otras empresas industriales (astilleros navales) o de servicios
(líneas marítimas) se beneficiaban de políticas de compras o de contratos, y de legislación de protección a su
favor. Los bancos públicos están en concurrencia con los privados, pero se benefician de su gran dimensión
relativa y de la garantía del estado. Las empresas en rehabilitación (Ley 17527) o en régimen de continuación de
actividades (Ley 18832) estaban en posiciones débiles o críticas, por lo cual muchas veces operaban marginal-
mente en sus mercados, aún cuando varias de ellas eran de dimensión relativa considerable. Solamente la
mayoría de las empresas en las que el BND y la CNAS tenían «paquetes de control», y en las que el estado
nunca intervino, de hecho, en la administración, podrían considerarse en posición verdaderamente competitiva,
lo cual explicaría, en parte, la no intervención estatal, que significaba la total libertad para que las empresas
decidan sus estrategias operativas y de inversión. 120
b) La “performance” de las empresas públicas ha sido un argumento utilizado más bien en referencia al
conjunto o a un grupo de empresas, que a empresas en particular, con dos excepciones notables. Las sucesivas
intervenciones a la CAP y a la empresa de ferrocarriles y aún la puesta bajo control militar de esta última fueron
explicadas por la necesidad de encarar profundas reorganizaciones, frente a los grandes déficits financieros de
ambas empresas, y a su incidencia sobre la economía del país y las finanzas públicas. En el caso de las empresas
privadas que llegaron a la quiebra, o al borde de ella (Ley 18832) y de las cuatro empresas en rehabilitación (Ley
17505) que se encontraban en situación crítica, el estado asumió la administración como único medio de hacer
posible que continuaran funcionando. En el resto de las empresas en rehabilitación, la intervención del estado se
mantuvo más como una amenaza potencial que como una intención real.
Por otra parte, las reformas a la Ley 13653 (Leyes 14380 y 15023) fueron fundamentadas en la necesidad de
supervisar y controlar más estrechamente (es decir, restringir su autonomía) a las empresas públicas, como modo
de reducir o eliminar sus déficit supuestos o reales, a los que se consideraba como resultado de una pobre
“performance”. Mientras la Ley 13653 exigía a las empresas presentar al gobierno central un presupuesto anual
de gastos en personal y gastos de administración, solamente a partir de la Ley 14380, se exigió un “plan de
acción” anual, que debía contener, si bien de manera no detallada, todas las actividades, ingresos y gastos
NACIONAL ARGENTINO
previstos por la empresa. La Ley 15023 estableció síndicos dependientes de la Secretaría de Hacienda, con
poder de veto respecto de las decisiones que se apartaran del plan de acción o que afectaran la contribución del
Tesoro.
Posteriormente, sin embargo, se cambió de rumbo, ya que a partir de la sanción de la ley de sociedades anónimas
con mayoría estatal (Ley 17.318) se pretendió mejorar la «performance» por la vía del gran aumento de la
autonomía respecto de la supervisión de los «planes de acción» por la administración central, que no se asignó
formalmente a ningún organismo, de la supresión de los síndicos, y de la eliminación de la intervención de los
organismos de control. Posteriormente, la Ley de Sociedades del Estado (Ley 20705) mantenía esa orientación,
si bien la ley de creación de la Corporación de Empresas Nacionales (Ley 20705) procuraba restablecer el
equilibrio, mediante un nuevo sistema de supervisión y control.
Como hemos visto, el estado nunca consideró, de hecho, necesario intervenir en la administración de las
participaciones accionarias del BND y la CNAS, cualquiera fuera la «performance» de las empresas.
c) El conflicto real o potencial entre la política económica del gobierno y la estrategia empresaria:
En la experiencia argentina, este conflicto, que existe al menos en principio, en numerosas ocasiones, solo ha
sido planteado en forma expresa, pero no pública, en relación a la expansión de la planta de acero de SOMISA.
Esta empresa, bajo jurisdicción militar vía la DGFM, procuró siempre autofinanciar su expansión y llevarla hasta
cubrir toda la demanda nacional de aceros comunes. Para ello solicitó, y obtuvo en la mayor parte de los casos,
protecciones aduaneras, exenciones impositivas, y fijó precios relativamente altos, además de adquirir
instalaciones que no permitían el uso de carbón nacional. Esta estrategia de la empresa estaba en conflicto
permanente con el propósito de aumentar el nivel de eficiencia, en términos internacionales, de las industrias
consumidoras de acero, y de tiempo en tiempo, con las políticas anti-inflacionarias y los controles de precios.
Debido al control militar, y a la política de autarquía en el sector de industrias básicas, en general prevaleció el
punto de vista de la empresa, que era una de las mayores del país, y que de hecho, tenía una autonomía casi total.
Otros conflictos de este tipo, aunque de significación menor, se presentaron en las industrias petroquímicas y del
papel.
d) La posición de los dirigentes de las empresas en relación a los órganos de supervisión y de

administración de las empresas públicas explicaría, en principio, la existencia de diferentes grados de autonomía
percibida o «subjetiva», por ejemplo, entre una empresa regida por la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653) y
otra regida por la Ley de Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal o por la Ley de Sociedades del Estado, que
no establecían responsabilidades de supervisión, y excluían la intervención del Tribunal de Cuentas. De hecho,
en cuanto a la supervisión, como en el último caso se utilizaba procedimientos más o menos «informales», la
diferencia de autonomía real era menor que la legal, a igualdad de otros factores (sector en que actuaban, etc.).
Los procedimientos más o menos informales han sido aplicados para las empresas administradas por el estado,
por la Ley 17318 y la Ley 18832, aunque en este último caso existía una Comisión responsable de la
supervisión, y en cierta medida, del control. Solo las empresas bajo control militar directo (DGFM, AFNE, etc.)
o indirecto (SOMISA, etc) han sido permanentemente «protegidas» de la intervención del gobierno central,
sobre todo, pero no solo durante los gobiernos militares, por el carácter de «industrias de defensa», y la
jurisdicción militar.
La intervención del Tribunal de Cuentas, como órgano de control, en cambio, era estrictamente formal: existía en
el régimen de las empresas del estado (Ley 13653), y no existía en los demás casos. Debido al carácter detallado
y formalista del control, la existencia o no de la intervención del Tribunal de Cuentas puede explicar en mayor
medida que las diferencias en cuanto a la supervisión, la diferente percepción de la autonomía con que contaban
los dirigentes de las empresas públicas. La intervención del Tribunal era siempre considerada una traba a
superar en las intervenciones a priori, y una especie de peligro potencial, en las intervenciones a posteriori.
Entre los factores de tipo no formal, cabría considerar también a las de tipo político. Durante los gobiernos
civiles era frecuente que las presidencias de las empresas públicas fueran asignadas a personalidades políticas, en
base a consideraciones similares a las que se aplican para los Ministerios y Secretarías de Estado. Dentro de ese
criterio, ha sucedido por ejemplo, que se considerara con razón que la presidencia de YPF, o de alguno de los
bancos públicos constituía una posición con mayor poder real que la mayor parte de los Ministerios. La designa-
ción a su frente de personalidades políticas de gran peso, hacia que frecuentemente, en esos casos, tuvieran más
poder político que el Ministerio o Secretaría de Estado encargado de la supervisión. Este problema se
NACIONAL ARGENTINO
complicaba más aún cuando las personas a cargo pertenecían a distintos partidos políticos o a distintas fracciones
de un mismo partido.
e) La heterogeneidad de los sistemas de supervisión puede explicar también, parcialmente, los diferentes
grados de autonomía de las empresas públicas.
Como hemos dicho en el punto anterior, la supervisión de las empresas del estado (Ley 13653), sociedades
anónimas con mayoría estatal (Ley 17318) y sociedades del estado (Ley 20705) estaba asignada formal o
informalmente a los Ministerios o Secretarías de Estado con jurisdicción sobre el sector correspon diente, en
cuanto a los aspectos técnicos y funcionales, y a la Secretaría de Hacienda, en cuanto a los aspectos financieros,
especialmente los relacionados con aportes reales o potenciales del Tesoro. Como hemos dicho, la supervisión
técnica se ejerce por medio de procedimientos formales o informales, según las empresas. Existieron
Comisiones Interministeriales para los regímenes de las leyes de rehabilitación (Ley 17505) y de continuación de
actividades (Ley 18832). En el caso de las participaciones accionarias, el BND estaba autorizado a intervenir,
pero prácticamente nunca lo ha hecho.
Por otra parte, desde 1966 en adelante, los directorios o consejos de administración de las empresas del estado
(Ley 13653) fueron substituidos por administradores generales designados por el Poder Ejecutivo. En todos los
demás regímenes legales, derivados del régimen común de las sociedades anónimas, continuaron existiendo
directorios o consejos de administración. Parece claro que en el primer caso, la autoridad del administrador
general era mayor que la de un presidente del directorio o consejo de administración en los otros casos, donde
debía compartir las decisiones importantes con los restantes miembros del consejo, que representaban a distintos
ministerios, o con personalidades políticas con peso propio. Puede considerarse, entonces, que esa situación
compensaría, hasta cierto punto, la menor autonomía que resulta de la existencia de sistemas formales de
supervisión. Esto se vería reforzado por el gran tamaño y el consecuente gran peso económico y financiero de la
mayor parte de las empresas del estado (Ley 13653).
Han existido varios intentos de creación y funcionamiento de instituciones que debían estar ubicadas en un nivel
intermedio, y actuar como «holdings» sea sectoriales (Empresas Nacionales de Energía - ENDE; Empresa
Nacional de Transportes - ENT; Dirección Nacional de Industrias del Estado - DINIE; Instituto Mixto de
Inversiones Mobiliarias - IMIM) sea generales (Corporación de Empresas Nacionales -CEN). Todos ellos
tuvieron corta vida, y no llegaron a cumplir íntegramente las funciones asignadas, que implicaban sistemas de
supervisión menos burocráticos, por una parte, y por otra una mejor representación de los diversos sectores de la
administración central interesados, en los Consejos de Administración de dichos entes. Los ministerios
sectoriales se han opuesto tradicionalmente tanto a la existencia de holdings intermedios, cuanto a la ingerencia
de los demás ministerios en su sector. El único ente de este tipo que ha funcionado ininterrumpida y
efectivamente como holding, desde su creación en 1941 hasta el final del período, es la Dirección General de
Fabricaciones Militares, que controlaba directa o indirectamente unas 20 empresas públicas, algunas de gran
importancia; como hemos visto esta situación, junto al carácter de «industrias de defensa» y a la jurisdicción
militar, reforzaba el grado de autonomía relativamente amplio con que contaban las empresas correspon dientes.
Por otra parte, se puede apreciar una continuidad mucho mayor en las políticas y programas de la DGFM y de
sus empresas, que la que existió en los demás sectores, que sufrieron las conse cuencias de los frecuentes
cambios de gobiernos, políticas y dirigentes, tanto a nivel de los órganos de supervisión como de las empresas
mismas. Todos esos cambios se traducían, a su vez, en cambios en los criterios de referencia para medir y
comparar la «performance» de las empresas públicas, lo cual no ocurría en la jurisdicción de la DGFM, a la cual,
tradicionalmente, se han aplicado en menor medida que a otras empresas públicas los sistemas de supervisión y
control vigentes.
Hasta cierto punto, las Comisiones Interministeriales de las leyes de rehabilitación, y de continuación de
actividades podrían considerarse como «holdings» no sectoriales. La primera, sin embargo, tenía funciones
básicamente de vigilancia, y de control del cumplimiento de los pagos previstos en los contratos de
rehabilitación de cada empresa; consecuentemente, no realizaba una verdadera supervisión. La segunda recibió
como vago mandato, el de «actuar como organismo de coordinación y enlace entre el Poder Ejecutivo y los
administradores y liquidadores de las empresas, especialmente en lo relativo al control de los actos y a la gestión
de los mismos...» (Decreto 8590/72, Art.5o.). La situación crítica de estas empresas llevó a que solo se tomaron
medidas de emergencia, sin ninguna política ni programas propiamente dichos, lo cual fue conduciendo a la
liquidación de las empresas, progresivamente.
NACIONAL ARGENTINO
A partir de la creación del Tribunal de Cuentas, en 1957, con autonomía legal (no constitucional) respecto de la
administración central, la Secretaría de Hacienda procuró retomar la intervención en los aspectos financieros,
especialmente, de las empresas públicas, que había perdido con la transferencia al Tribunal de ciertas funciones
que antiguamente estaban a cargo de la Contaduría General de la Nación, según la Ley 14380, Art. 7o. La
Contaduría dependía de esa Secretaría.
Al sancionarse la Ley 15023, en 1959, el Art. 3o. estableció junto a la supervisión técnica y funcional a cargo de
los Ministerios y Secretarías de Estado del sector correspondiente, la intervención de la Secretaría de Hacienda
en los aspectos financieros y económicos, mediante la designación de síndicos con poder de veto en dichos
aspectos, como hemos mencionado más arriba. Posteriormente, la extensión de las facultades de los síndicos ha
sido aumentada y disminuida en varias oportunidades. En 1961 se creó una Sindicatura General, responsable de
la coordinación y supervisión de los síndicos de las empresas públicas, primero dependiendo del Ministerio de
Economía, y luego de la Secretaría de Hacienda. En 1966 fue disuelta y se transformó a los síndicos en
«representantes» de la Secretaría de Hacienda ante las empresas públicas. Si bien el cambio en la denominación
puede explicarse porque al mismo tiempo se eliminaron «temporariamente» los Directorios o Consejos de
Administración de las empresas del estado y se los sustituyó por un Administrador General, como hemos
mencionado anteriormente, en realidad se verificó una importante disminución de las facultades de supervisión
de los «representantes». Esta situación subsistió, en teoría hasta 1973, cuando se creó la Corporación de
Empresas Nacionales, que debía centralizar todos los aspectos de la supervisión. Dado que la CEN nunca
alcanzó a cumplir sus funciones, la situación se prolongó, de hecho, hasta 1976, cuando se disolvió la CEN, y se
creó nuevamente la Sindicatura General, en dependencia del Ministerio de Economía. En general, mientras
existió una Sindicatura, y sobre todo cuando funcionó en dependencias del Ministerio de Economía, sus
funciones tuvieron un alcance más amplio, comprendiendo los aspectos económicos, y no solo los financieros, y
tuvieron una orientación mayor hacia el control de gestión integral, y no solo hacia el control formal y
financiero.
f) La situación de coyuntura económica ha conducido también en varias oportunidades a imponer

restricciones «temporarias» a la autonomía de las empresas públicas. 121 La necesidad de disminuir el déficit
fiscal ha llevado a limitar, por ejemplo, la contratación de personal y la adquisición de bienes y servicios no
indispensables para la explotación (automóviles, muebles, oficinas, etc.), a imponer aumentos de tarifas no
convenientes desde el punto de vista de la estrategia empresaria, o a postergar proyectos de expansión, para
limitar los aportes del Tesoro. También ha llevado a congelar precios y tarifas, en otras ocasiones, como parte de
la política anti-inflacionaria. En general, estas disposiciones tenían corta vida, y eran suprimidas o ignoradas por
las empresas, debido a que originaban mas trastornos en su funcionamiento que beneficios de orden general,
sobre todo cuando la política económica general no tenía éxito, en particular frente al problema de la inflación,
debido a factores ajenos a la “performance” de las empresas públicas.
g) El carácter binacional de algunas empresas públicas, o los contratos para el financiamiento internacional
de grandes proyectos en otras empresas públicas, han conducido a que las empresas correspondientes adquirieran
una mayor autonomía, que les ha permitido ser exceptuadas del cumplimiento de normas generales del tipo
mencionado en el punto anterior. En efecto, el país tiene una larga tradición de cumplimiento de sus compro-
misos internacionales, que comprenden, en el caso del financiamiento de grandes proyectos por organismos
internacionales, el cumplimiento de plazos estrictos, lo cual ha llevado a dar prioridad a los aportes del Tesoro
necesarios para cubrir la parte nacional del financiamiento de esos proyectos.
h) El carácter en principio “temporario” de la intervención del estado en la administración de las empresas

dentro del régimen de continuación de actividades (Ley 18832), de los contratos de rehabilitación (Ley 17505), o
de las participaciones accionarias del BND y la CNAS, han sido citados frecuentemente como justificativos de la
insuficiente o mala supervisión de las sociedades comprendidas en esas situaciones por parte de los organismos
correspondientes, con la consecuente gran autonomía de dichas sociedades. Sin embargo, la experiencia
demostró que en los hechos, el carácter “temporario” se convertía en permanente, lo cual hacía insoste nible la
justificación dada, y hacía posible un uso por lo menos discutible de los fondos públicos. Ello llevó, en 1971 a la
reforma de la carta orgánica del BND, para darle facultades de intervención en la administración, y luego, en
1973, al crearse la CEN, la ley de creación le otorgó amplias facultades de supervisión sobre todas las sociedades
mencionadas. Como hemos visto más arriba, en ninguna de dichas oportunidades el propósito de concretar una
supervisión efectiva, se tradujo en hechos.
3.9 Los grados de autonomía de las empresas públicas en relación al gobierno central
NACIONAL ARGENTINO
De hecho, como hemos dicho, en Argentina como en otros países, existieron diversos grados de autonomía de las
empresas de las cuales el estado era propietario o participaba en su propiedad respecto del gobierno central y de
los organismos de control externo. 122
Como en los demás aspectos que hemos analizado, esta situación era más el producto de decisiones cambiantes
tomadas a lo largo del tiempo por sucesivos gobiernos que la expresión de una política coherente, que a partir de
una visión global del sector de empresas públicas, y de su rol en el interior del sector público y del conjunto de la
economía, estableciera la situación institucional de las empresas públicas tomando en consideración las
diferentes circunstancias que pueden condicionar la autonomía de las empresas públicas, y hacer necesaria la
existencia de esos diversos grados de autonomía.
El análisis de los diversos factores que hemos efectuado, lleva a la conclusión, por otra parte, de que no es
posible identificar un solo factor que permita explicar el grado de autonomía de una empresa pública dada, en
una época determinada, sino que es necesario identificar un conjunto de factores que, combinados, llevan a
clasificar a una empresa pública, aproximadamente, dentro de uno de los cuatro niveles de autonomía a los que
nos referimos más adelante.
Es necesario hacer notar que dentro de ese conjunto de factores, frecuentemente los factores subjetivos e
informales tienen tanto o más peso que los de tipo objetivo y formal.
En principio parece posible distinguir dentro de la experiencia argentina, como un propósito puramente
ilustrativo, cuatro niveles de autonomía: 123
a) Empresas con un grado débil de autonomía:en realidad actuaban como entes autárquicos, en los cuales
se había delegado facultades relativamente amplias en número, pero poco significativos desde el punto de vista
de la importancia de las decisiones que podían adoptarse o que de hecho se adoptaban a nivel de la empresa. En
general esta situación se encontraba en algunos servicios públicos de crecimiento lento, que estaban a cargo
originalmente de servicios de la administración central, y que fueron luego descentralizados y transformados en
empresas públicas y que conservaban por ello, en gran parte, tradiciones administrativas propias de la
administración central. Lo mismo sucedía respecto de la persistencia de las modalidades de supervisión y
control por parte de los organismos responsables al nivel de la administración central y órganos de control
externo. Ejemplos de esta situación podrían ser las empresas públicas Obras Sanitarias de la Nación (luego
descentralizada hacia las provincias y finalmente privatizada) y la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos
(ENCOTEL), luego transformada en ENCOTESA, pendiente de privatizacion. Estas empresas estaban regidas
en general por la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653).
b) Empresas con un grado medio de autonomía: en esta situación se encontraba, en general, el resto de las
empresas de servicios públicos, que eran originariamente empresas privadas de propiedad extranjera,
concesionarias de los servicios públicos respectivos, por lo cual conservaban una mayor tradición empresaria
que en el caso anterior. En principio, la expansión de sus servicios debería realizarse a altas tasas, para cubrir
grandes demandas insatisfechas, no siendo posible, en general, financiar esa expansión con los excedentes de
explotación solamente, por lo cual dependían de la Tesorería y aún muchas veces del crédito externo, cuya
utilización estaba regulada por las autoridades centrales. Por otra parte, la gran incidencia económica y social de
sus tarifas hacia que estas fueran vigiladas estrechamente y establecidas por el gobierno central, muchas veces,
más en función de las necesidades de las políticas anti-inflacionarias y de ingresos, que sobre la base de la
necesidad de cubrir los costos de la explotación y además, de expandir los servicios. La autonomía de las
empresas era mayor en cuanto al tipo de servicios a prestar, por ejemplo. Ejemplos de esta situación serían las
empresas públicas de teléfonos (ENTEL) y energía eléctrica (SEGBA, Agua y Energía Eléctrica, etc.). En esta
situación existían empresas organizadas según la ley de empresas del estado, sociedades anónimas según el
Código de Comercio y sociedades anónimas con mayoría estatal.
c) Empresas con un alto grado de autonomía: actuaban en general en los sectores industrial y minero,
donde tenían una participación importante en los sectores y subsectores correspondientes, pero no una posición
monopólica. En general sus políticas de precios eran mucho más independientes de las decisiones del gobierno
central, y poseían mayor capacidad de autofinanciar su expansión. Sin embargo, cuando la incidencia de sus
precios en el conjunto de la economía era muy importante y generalizada, como en el caso de los productos de
petróleo, o cuando debían recurrir al crédito externo, la intervención del gobierno central en las decisiones era
obligatoria, pero tomaba en cuenta las necesidades de financiar la expansión sobre la base de ingresos propios de
las empresas; la autonomía de las empresas se veía parcialmente resentida, aunque su gran dimensión y
NACIONAL ARGENTINO
capacidad económica y financiera les daba un gran poder de negociación, y una gran autonomía de hecho, frente
al poder central. En esta situación se encontraban empresas regidas por la Ley de Empresas del Estado,
sociedades anónimas según el Código de Comercio, sociedades anónimas con mayoría estatal, y empresas
administradas por el estado (Ley 18832).
d) Empresas con autonomía prácticamente total: es posible encuadrar en esta situación a las empresas que
eran originariamente privadas y que continuaron actuando como tales, a pesar de que el estado poseía la mayoría
de las acciones, o por lo menos una posición dominante, pero de hecho no ejerció la administra ción. Aunque en
muchos casos estas situaciones se prolongaron por muchos años, la mayor parte de los gobiernos han
considerado como «temporaria» y «provisoria» a la participación del estado en estas empresas, las que se
esperaba que volvieran a la propiedad totalmente privada en algún momento. En esta situación se encontraban
tanto empresas regidas por el régimen de rehabilitación (Ley 17507) cuanto las participaciones del BND y la
CNAS.
Dentro de este mismo grupo podrían incluirse, aunque por razones diferentes, a los bancos de propiedad pública.
Estas instituciones tienen en general un crecimiento más bien de tipo vegetativo, y tienen absoluta independencia
financiera del poder central. Aún cuando a veces ejecutan programas de apoyo a determinados sectores
económicos, o a determinados proyectos ejecutando decisiones de las autoridades centrales, eso significa solo
una parte menos del total de sus actividades. En general, siguen en sus operaciones las normas que establece el
Banco Central para todos los bancos, públicos y privados. Tradicionalmente, nunca se las ha considerado ni
tratado como empresas públicas; como hemos visto más arriba, se rigen por leyes orgánicas específicas para cada
caso.
Es posible observar, entonces en particular, que el régimen legal dentro del cual actuaba una empresa pública
determinada, no explica, de por sí, el grado de autonomía frente al poder central. En efecto, solo en los dos
casos extremos que acabamos de ver, podría decirse que existe una correlación clara en cuanto a grado de
autonomía y régimen legal. Por el contrario, en los dos casos intermedios podían encontrarse casi todos los
regímenes legales vigentes. Por otra parte, en principio tampoco las diferencias en el régimen legal de los
organismos de supervisión y control parecen explicar suficientemente los diferentes grados de autonomía,
confirmando lo que decíamos al principio de esta sección, respecto del carácter no sistemático de la situación
que hemos analizado, que era el producto de decisiones puntuales y no de un enfoque de conjunto del problema.
3.10 La relación entre la autonomía y la eficiencia económica y social de las empresas públicas
En Argentina, como en la mayor parte de los países, los dirigentes de las empresas públicas han sostenido
siempre la necesidad de un mayor grado de autonomía, que haría posible una mayor flexibilidad y rapidez en las
decisiones, y que estimularía que asumieran mayores responsabilidades y riesgos, que cuando deben actuar en su
marco burocrático. 124
Este tipo de argumentos llevaron a no establecer específicamente el órgano de supervi sión, a excluir la
intervención explícita de la Secretaría de Hacienda por medio de los representantes o síndicos y a la eliminación
de los planes de acción, y a poner fuera de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas a todas las empresas públicas
que funcionaban con regímenes legales derivados de la Ley de Sociedades Anónimas a partir de 1961, y a las
participaciones y administraciones del estado en empresas «privadas».
Después de mas de 20 años de experiencia en la coexistencia de estos regímenes y situaciones 125 , con los que
corresponden a la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653), cabria preguntarse si, en efecto, la mayor
autonomía, al menos legal y formal, se había traducido en una mayor eficiencia económica y social de las
empresas públicas relativamente más autónomas.
Para dar una respuesta objetiva sería necesario que hubieran existido objetivos que representaran patrones de
comparación válidos para los resultados de cada empresa, y sistemas de información y de evaluación de la
«performance» de la empresa que permitieran llegar a conclusiones racionales y técnicamente fundadas.
Ya hemos dicho más arriba que el primer elemento en la práctica nunca existió 126 . En cuanto al segundo
aspecto, nunca llegó a establecerse en Argentina un plan de cuentas uniforme para las empresas públicas, ni una
metodología uniforme para contabilizar las subvenciones y aportes de capital del Tesoro, ni un sistema ordenado
de valuación de activos; en definitiva, no se implantó ningún sistema estandarizado de información que
NACIONAL ARGENTINO
permitiera recoger datos de tipo técnico, financiero, económico ni social, respecto de la actividad de las empresas
públicas.
Tampoco se implantaron técnicas uniformes de análisis financiero y presupuestario, ni de cálculo del punto de
equilibrio (optimización), ni metodologías uniformes para la evaluación económica y social ex-ante y ex-post de
los proyectos de inversión pública. 127 Este último tipo de evaluación se utilizó, de manera puntual, solamente
para los grandes proyectos para los cuales se solicitó financiamiento a las instituciones internacionales, pero sin
una metodología uniforme. No es posible, entonces, dar una respuesta terminante y objetiva.
La impresión preliminar, sin embargo, es negativa. Si bien en general las sociedades anónimas con mayoría
estatal, y las que funcionaban según el Código de Comercio lograron mejores resultados financieros que el
conjunto de las empresas del estado, esto parece más bien el reflejo de situaciones históricas y del sector
correspondiente, que producto de la diferencia en el grado de autonomía. 128
Empresas como YPF o Aerolíneas Argentinas, que actuaron dentro de la ley de empresas del estado y que eran
controladas por el Tribunal de Cuentas, no parecen haber sido menos rentables que las anteriormente citadas, al
menos mientras las tasas de inflación alcanzaron niveles inferiores a tres dígitos, y no se las utilizo como canales
de endeudamiento externo del Tesoro, como sucedió en el período de Martínez de Hoz. En cambio, los
problemas de los ferrocarriles o teléfonos no parece que hubieran podido solucionarse por la vía de un cambio de
régimen legal o un aumento de su autonomía.
Por otra parte, el estado tradicionalmente no intervino en la administración de las empresas «privadas» en las
cuales tenía participaciones o que funcionaron dentro del régimen de rehabilitación, con lo cual, como se ha
dicho más arriba, estas sociedades tenían autonomía total respecto del estado. Cuál fue el resultado?
Una parte de las sociedades de las cuales el BND y la CNAS tenían participaciones que hubieran podido darles
el control de las mismas, debieron entrar en proceso de rehabilitación en 1967.
De las sociedades incluídas en el régimen de rehabilitación, una importante proporción no habían sido capaces
de cumplir con las deudas fiscales según los contratos firmados. Un grupo de los más importantes llegó pocos
años después al borde la quiebra, por lo cual el estado debió primero asumir a disgusto la administración de las
cuatro más importantes, y sancionó luego el régimen de continuación de actividades, bajo el cual pasaron a
funcionar por un tiempo las restantes empresas en situación crítica.
Podría decirse entonces que la no intervención del estado en la administración de las sociedades en que tenía
participaciones contribuyó a la falta de dinamismo y de reorganizaciones que hubieran sido necesarias. Esto
último sucedió también con el régimen de rehabilitación, que en ese sentido constituyó un gran fracaso, ya que
de hecho no existieron verdaderas rehabilitaciones ni reorganizaciones bajo el control privado.
Finalmente, cuando el estado asumió in extremis la administración de empresas en crisis, lo hizo sin suficiente
apoyo financiero ni técnico, ni claridad de objetivos, y también fracasó.
En definitiva, puede llegarse a la conclusión de que las condiciones económicas generales y las del sector
correspondiente, la existencia o no de problemas estructurales de antiguo origen (como en los ferrocarriles o
teléfonos), y la calidad de la dirección parecerían explicar mejor la «performan ce» de las empresas públicas, que
los grados de autonomía respecto del poder central, a las que nos hemos referido más arriba.
4. Intentos de políticas institucionales y operativas integrales para las empresas públicas
Introducción
A lo largo de este trabajo se ha insistido muchas veces en el carácter puntual y parcial de la mayor parte de las
políticas adoptadas con relación a las empresas públicas, y en la falta de una concepción global respecto del rol,
la organización y el funcionamiento del sector de empresas públicas.
NACIONAL ARGENTINO
El análisis histórico de la experiencia argentina del período bajo análisis, muestra un par de excepciones a ese
hecho constante, no limitadas a ellas, pero centradas en torno a la Corporación de Empresas Nacionales (CEN) y
al Directorio de Empresas Públicas (DEP), la primera con mayor y la otra con menor alcance pretendidos, al
menos desde el punto de vista conceptual, ya que nunca se alcanzo a concretar en la practica la vigencia real de
lo establecido por las disposiciones legales que las crearon y rigieron durante sus breves existencias.
Como cabría esperar, en ambos casos las decisiones que se adoptaron pretendían conformar un conjunto
teóricamente integrado y coherente, que partía de una visión global del problema, y que proporcionaba
respuestas a los principales aspectos, al menos desde el punto de vista legal y formal. En función de las
condiciones que presentaba el contexto interno y sobre todo, externo, el grado en que la visión y los propósitos
globales fueron explicitados fue muy diferente: amplio en la primera experiencia, a comienzos de los 70,
esquematico y reducido en la segunda, a fines de los 80.
Anteriormente se ha hecho referencia de una manera parcializada a algunos de los aspectos mencionados. Se
considera necesario incluir en este trabajo un análisis sintético del conjunto de las decisiones del estado
mencionadas más arriba, orientado, sobre todo, a intentar visualizar la coherencia de la solución propuesta al
problema de las relaciones entre el poder central y las empresas públicas. El análisis se desarrollara utilizando el
mismo esquema básico de funciones y actividades que definen las relaciones entre el poder central y las
empresas mencionadas en el capítulo anterior, procurando reducir las repeticiones de conceptos ya tratados
anteriormente.
Finalmente, cabe consignar que por períodos relativamente breves existieron holdings sectoriales, tales como las
llamadas Empresas Nacionales de Transportes (ENT), de Energía (ENDE), la Dirección Nacional de Industrias
del Estado (DINIE), creadas durante el primer gobierno de Peron con el propósito de coordinar y supervisar las
empresas de propiedad pública puestas bajo las jurisdicciones respectivas. Tanto por las limitadas funciones que
les imponían sus normas de creación, como por el corto lapso de su gestión efectiva, nunca alcanzaron a cubrir,
ni siquiera respecto del sector o grupo de empresas que les correspondía, con lo que se hubiera requerido para
poder considerar que constituyeron un esquema integral en cuanto a las políticas y las operaciones que les
correspondían.
En 1941 se creo dentro del Ejército la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), para coordinar y
supervisar las fabricas y talleres militares preexistentes, pero sobre todo, para promover, en lo posible como
empresas de economía mixta, la creación y posterior transferencia al sector privado de una serie de industrias
básicas, consideradas de carácter estratégico para la defensa y el desarrollo economico del país. Si bien con
funciones muy disminuidas por las privatizaciones y falta de planes y presupuesto, la DGFM continua existien -
do, ahora en el Ministerio de Defensa.
Siendo el único ente con continuidad institucional, y con un grado significativo de autonomía derivado de su
ubicación institucional, reforzada aún mas durante los varios gobiernos militares, la DGFM pudo llevar adelante
en gran medida sus propios planes, que no reflejaban necesariamente los de los sucesivos gobiernos, en
particular de los constitucionales. Así, impulso el establecimiento de industrias como las extracción y
procesamiento de minerales de hierro, aceros comunes y especiales, petroquímicas, etc, además de la fabricación
de tanques y material de artillería, que es prácticamente seguro que no hubieran existido en el país sin su
intervención.
Fracaso casi completamente, en cambio, en cuanto a la transferencia progresiva de las empresas al capital
privado (prácticamente un solo ejemplo, ATANOR) y en establecer un sistema de financiamiento sano y estable
para sus proyectos y empresas, ya que descanso en gran medida en el autofinanciamiento posibilitado por la
economía cerrada, en casos notorios como el del acero, y también por la ausencia casi completa de información
pública sobre sus operaciones y resultados. Hay que reconocer, sin embargo, que de todas maneras lograr un
esquema financiero sano hubiera sido casi imposible en el marco de los problemas económicos del país durante
las últimas décadas.
No obstante la importancia de varias de sus empresas, la DGFM tuvo a su cargo un grupo relativamente reducido
respecto del total de empresas públicas, y no puede decirse que actuara como instrumento de política de los
gobiernos, por lo cual tampoco cabe considerarla, como es también el caso de los entes sectoriales ya
mencionados, un ejemplo positivo de tratamiento y solución integral desde el punto de vista institucional de los
problemas que presenta para el gobierno y el sector público la existencia de un sector de empresas públicas.
NACIONAL ARGENTINO
4.1 La Corporación de Empresas Nacionales (CEN) (Ley 20558)
En 1973 se aprobó un Plan Trienal (1974-77) que contenía los principales objetivos y políticas para la acción del
gobierno en dicho período. Como parte del enfoque adoptado, en 1974 se creó la Corporación de Empresas
Nacionales (CEN) con facultades para coordinar, supervisar y controlar a todas las empresas públicas y bajo
control del estado, se aprobó por primera vez en el país un documento estableciendo los objetivos y políticas que
la CEN aplicaría a las empresas públicas, y se aprobó la ley de Sociedades del Estado, para uniformar el régimen
jurídico y de funcionamiento de las empresas públicas, a la que se ha hecho ya referencia mas arriba.
Todas esas decisiones formaban en principio, como se indico mas arriba, un conjunto teóricamente integrado y
coherente, que partía de una cierta visión global del rol del sector público en la economía y del problema que
representaban las empresas públicas y de propiedad pública como instrumentos de política, y que pretendía
proporcionar respuestas a los principales aspectos, al menos desde el punto de vista legal y formal.
4.1.1 La planificación y la programación
A fines de 1973 se aprobó un Plan Trienal, que cubría el período restante del gobierno (1974-1977), preparado
por el Instituto Nacional de Planificación, que había pasado a depender del Ministerio de Economía.
Establecía los siguientes objetivos:
a) la plena vigencia de la justicia social, mediante la redistribución progresiva del ingreso,
b) una fuerte expansión de la actividad económica, basada en el desarrollo de la

infraestructura y las industrias básicas,
c) una alta calidad de vida, producto de una participación y de un bienestar crecientes,
d) la unidad nacional, física, económica, social y cultural,
e) la democratización de la sociedad, mediante esfuerzos para evitar la concentración de la

riqueza,
f) la reconstrucción del estado, mediante el aumento de sus recursos y su capacidad operativa,
g) la recuperación de la independencia económica, mejorando la capacidad nacional de

decisión y
h) la integración latinoamericana. 129
Para lograr ese ambicioso conjunto de objetivos, el Plan considera imprescindible que “el impulso dinámico de
la economía se vaya trasladando de los monopolios extranjeros ... hacia el conjunto del sector productivo
nacional del estado y de los empresarios nacionales”. Para ello es necesario dotar al sector público de los
instrumentos jurídicos y financieros que hagan factible este proceso.
Con relación al sector público, el Plan se propone racionalizar la gestión de las empresas públicas, mediante la
creación de la Corporación de Empresas Nacionales...» para remediar la ausencia de una política global, la falta
de coordinación entre las empresas públicas y el Poder Ejecutivo, la disposición del poder de compra interno y
externo, la carencia de criterios definidos para la fijación de precios y tarifas, y la ineficiencia de la gestión...»
Además de un mecanismo de racionalización, se crea un importante instrumento «mediante el cual el estado

podrá intervenir directamente en la política económica, o induciendo al sector privado. Sin embargo, el
incremento del poder y la eficiencia del sector público no son condiciones suficientes para hacer frente a los
monopolios extranjeros, y asegurar un proceso de crecimiento autónomo. Ello depende básicamente del carácter
popular o antipopular del gobierno que controla al sector público».
La experiencia muestra que «cuando gobiernan los grupos minoritarios, la expansión del sector público... es
compatible, e incluso necesaria a los intereses del capital extranjero, por los negocios que ello genera... El peso
NACIONAL ARGENTINO
de las empresas públicas es factor fundamental para equilibrar el poder económico del capital extranjero y de la
oligarquía nacional... Cuando la conducción del estado está en manos de grupos económicamente poderosos...
suele asignarse a las empresas públicas la función de actuar aisladamente como compradores complacientes y
proveedores de insumos y servicios baratos al sector privado, y no se muestra interés en unificar o coordinar su
acción...». 130
Los conceptos citados reflejan, por primera vez, una visión y una definición claras del rol de las empresas
públicas en el sistema económico del país, y del carácter de instrumento de las políticas y programas que el
gobierno se proponía desarrollar como parte del Plan.
Aún cuando los programas sectoriales y regionales, debido posiblemente al corto período en el que se preparó el
Plan, no eran todo lo precisos y detallados que cabría esperar en función de definiciones tan terminantes, la
asignación de responsabilidades al sector público y a las empresas públicas era mucho ma clara que en los planes
anteriores, lo cual constituía un importante avance.
Como en los Planes anteriores, sus disposiciones eran de cumplimiento obligatorio para el sector público, e
indicativas para el sector privado.
4.1.2 Los presupuestos
El procedimiento establecido por la ley de creación de la CEN (ley 20558) continúa siendo básicamente el
establecido por el art. 4o. de la ley 14380 en 1954, y en forma más detallada, por la ley 15023, de 1959, art. 4o.
Como se ha dicho, las empresas del estado debían presentar a la Secretaría de Estado de tutela un plan de acción
anual, incluyendo una memoria descriptiva y analítica de cada una de las actividades importantes a desarrollar, y
un presupuesto financiero integral, que debía incluir todos los gastos de operación, las inversiones y la estima -
ción de los ingresos y de los resultados financieros. La Secretaría de Estado mencionada lo enviaba luego a la
Secretaría de Estado de Hacienda, y ésta, al Poder Ejecutivo para su aprobación; dentro de los 30 días de la
aprobación, debía ser comunicado al Congreso.
Una modificación muy importante consiste en que la Ley de creación de la CEN extendió parcialmente el
sistema a las sociedades anónimas y mixtas bajo su control: éstas debían presentar sus presupuestos y planes de
acción para su consideración por una asamblea extraordinaria, en la cual los representantes de la CEN podrían
aprobarlos o no, en general, como autoridad final en la materia.
Cuando se requiriera el aporte de fondos correspondientes a impuestos especiales, la Corporación debía convenir
con la Secretaría de Estado responsable de la administración de cada impuesto especial, previamente a la
aprobación del presupuesto de cada sociedad. (Decreto 810/73, art. 15).
Los Planes de Acción de las empresas del estado bajo control de la Corporación, debían ser presentados al Poder
Ejecutivo, manteniéndose el procedimiento anterior. (Ley 20558, art. 18).
Sin embargo, si se hubiera efectuado la transformación de estas empresas en sociedades del estado, de acuerdo a
lo previsto en la ley 20705, art. 9, dicho procedimiento hubiera, de hecho, desaparecido, y la CEN se habría
convertido en autoridad formal de aprobación de los planes de acción y presupuestos de todas las empresas
públicas, bajo su control, con la sola excepción parcial de las que requirieran aportes provenientes de impuestos
especiales, mientras no se efectuara la transferencia a la CEN de la administración de dichos impuestos, prevista
en el Decreto 810/73, art. 15.
La segunda modificación de gran trascendencia, consistía en que según la Ley 20558, los planes de acción y
presupuestos de las empresas públicas que la CEN debía aprobar, debían ser preparados siguiendo las directivas
de la CEN, la que a su vez debía seguir las políticas estableci das en el Plan de Desarrollo y por el Poder
Ejecutivo.
La ley exige que las directivas de la CEN a las empresas, y consecuentemente, los planes de acción de éstas,
tengan un contenido mucho más preciso y detallado que anteriormente, incluyendo:
a) las políticas de precios y tarifas, que deben procurar el bienestar de la comunidad, previéndose
las subvenciones necesarias cuando se procure fomentar o proteger sectores socio-
NACIONAL ARGENTINO
económicos, regiones, productos o servicios, mediante tarifas o precios inferiores a los

costos financieros correspondientes;
b) los proyectos de inversión y su relación con el Plan Global y los programas sectoriales;
c) la utilización de financiamiento interno;
d) el financiamiento externo y el programa de uso de divisas;
e) el monto a invertir en investigación y desarrollo tecnológico;
f) la relación entre las actividades de operación de cada empresa, y las políticas establecidas en el
Plan de Desarrollo y por el Poder Ejecutivo. (Ley 20558, art. 8).
Puede apreciarse inmediatamente que estas disposiciones constituían un gran avance tanto desde el punto de
vista técnico, económico y financiero, como del cumplimiento por las empresas públicas de las políticas del Plan
y del gobierno, y de la posibilidad de un control de gestión posterior, respecto de dicho cumplimiento y de los
resultados alcanzados.
La CEN, a su vez, debía presentar anualmente su propio Plan de Acción y presupuesto al Poder Ejecutivo, que
tenía autoridad para aprobarlo. El Plan podría cubrir varios años y contener un presupuesto económico, y otro
financiero, incluyendo las fuentes y aplicaciones de fondos proyectados. La Corporación podía modificar la
distribución del presupuesto, dentro de los límites aprobados. El presupuesto de la CEN debía incluir los aportes
del Tesoro, para la Corporación y/o para las empresas. (Ley 20558, art.26).
4.1.3 El financiamiento La CEN debía financiar sus propias actividades con:
a) los dividendos de las acciones de las sociedades bajo su control;
b) los intereses de los créditos que conceda a las empresas públicas, las comisiones por las
garantías que les otorgue, y las tasas por los servicios que les preste;
c) las contribuciones de las empresas, proporcionales a sus ingresos brutos o a sus excedentes;
d) las transferencias y aportes de capital del Tesoro. (Decreto 809/73, art. 24).
Se consideraba que los aportes del Tesoro a la CEN, para su propia organización y funcionamiento, tendrían
lugar sólo en la etapa inicial. Luego funcionaría sobre la base de los pagos y contribuciones de las empresas, por
lo cual no debía significar una carga adicional para el Tesoro.
En cuanto al financiamiento de las empresas públicas, previa aprobación del gobierno de su Plan de Acción, la
CEN fue autorizada a emitir bonos, los que estarían exceptuados de tasas o impuestos y podrían ser vendidos en
el país o en el exterior; los bancos públicos y los organismos de Seguridad Social fueron autorizados a invertir en
Bonos de la CEN (Ley 20558, art. 3). También podía utilizar toda otra forma de crédito interno o externo; y
debía centralizar todas las negociaciones de créditos externos para las empresas públicas.
Para hacer posible la utilización de todas esas formas de crédito, la Corporación recibió un patrimonio de
afectación integrado por las acciones y certificados de las sociedades bajo su control, los inmuebles y muebles
afectados a su funcionamiento, los aportes de capital que pudiera aprobar el Poder Ejecutivo, y los beneficios
que realizara y las reservas que constituyera. (Decreto 809/73, art. 21).
Además, el Tesoro le otorgaría un aval global por un monto equivalente a su patrimonio neto, y podía convenir
con el Tesoro y los bancos públicos un sistema ágil de avales para las operaciones de crédito que realizara para sí
o para las empresas públicas (Decreto 810/73, art. 17).
Finalmente, podría recibir contribuciones del Tesoro para compensar precios o tarifas de las empresas que fueran
inferiores a los costos de los bienes o servicios, y para financiar inversiones de las empresas públicas, cuando
todo ello fuera aprobado por el Poder Ejecutivo en el Plan de Acción y presupuesto de la CEN. Además, podría
utilizar total o parcialmente los fondos creados por varios impuestos especiales (Fondos Nacionales de la
NACIONAL ARGENTINO
Energía, del Transporte, de la Celulosa y del Papel, etc.), previo acuerdo con la Secretaría de Estado responsable
de la administración de cada Fondo, hasta que se transfiriera a la CEN la administración exclusiva de los mismos
(Decreto 810/73, art. 15).
El conjunto de estas disposiciones constituía, por primera vez, la integración en un mecanismos completo y
flexible de los medios ya existentes y de otros posibles para el financiamiento de las empresas públicas, y
especialmente para la utilización ordenada del crédito interno y externo; estos aspectos habían sido siempre
motivo de problemas en la relación entre el gobierno y las empresas públicas.
El mecanismo creado se asemeja al del IRI en Italia, y hacia posible la existencia de una política de
financiamiento, coordinada con la política monetaria y fiscal general.
4.1.4 La tutela de las empresas públicas
La innovación posiblemente más importante es esta experiencia fue la asignación a un sólo organismo público, la
CEN, de la tutela sobre las empresas públicas, las participaciones accionarias en empresas privadas y las
empresas privadas administradas por el estado.
Para hacerlo posible, la ley transfirió a la CEN la propiedad de las acciones y certificados de las empresas
públicas, que funcionaban bajo diversos regímenes, (Ley 20558, art.4), y también le asignó la representación del
estado para las participaciones accionarias en empresas privadas, propiedad del BND y la CNAS, para las
acciones recibidas en garantía de los contratos de rehabilitación (art. 22), y para las empresas en régimen de
continuación de actividades (art. 3).
En estos dos últimos casos, la tutela de la CEN se mantendría activa mientras las empresas continuaran dentro de
las regímenes de las leyes 17507 y 18832 (art. 4).
La ley sólo excluyó específicamente, modificando el proyecto del Poder Ejecutivo, a las empresas públicas bajo
control del Ministerio de Defensa (art. 24).
Por su parte, la ley de sociedades del estado (Ley 20705) preveía la transformación de todas la empresas públicas
a este régimen (art. 9). Estas sociedades emitirían «certificados» en lugar de acciones, los que integrarían el
patrimonio de la CEN (art.8), reforzando así el control de esta última.
Posteriormente, sin embargo, el decreto 810/73 estableció que las empresas comprendidas en las leyes 17507 y
18832 serían transferidas a la CEN cuando así se conviniera entre la Corporación y los órganos de control de
esos regímenes (art. 9); lo mismo se estableció respecto de los derechos de representación de las acciones en
caución de la ley 17507 (art. 10).
Para hacer posible el funcionamiento de esos regímenes, se estableció que la CEN designaría representantes en
los órganos de control citados (art. 12), y determinaría el monto y el destino de la contribución del estado a las
empresas en régimen de continuación de actividades (art. 13). En la práctica, todas estas disposiciones
significaban un recorte muy importante a la supervisión de la CEN, tal como se había establecido en su ley de
creación.
Ello se originó en la resistencia militar, de un lado, y de los accionistas privados, respecto de las sociedades
«privadas», por el otro.
La ley de la CEN había establecido amplias y precisas facultades de supervisión, para cada uno de los grupos de
empresas cuyo control debía asumir (art. 3). Estas funciones cubren todos los aspectos propios de un holding
público, encargado de supervisar la creación, gestión, y reorganización, fusión o liquidación de las sociedades
bajo su control.
Los modos de ejercer la supervisión, eran básicamente tres:
a) la facultad de proponer al Poder Ejecutivo la designación de presidentes, miembros de

directorios y consejos de administración, administradores generales, síndicos, y
representantes del estado en las asambleas es de las sociedades bajo su control;
NACIONAL ARGENTINO
b) la facultad de establecer directivas de cumplimiento obligatorio para todas las sociedades;
c) la centralización de todas las negociaciones para el financiamiento interno y externo, y de todas

las relaciones entre las empresas públicas y el Poder Ejecutivo (art. 3).
Estas facultades, y otras de menor o mayor importancia, aseguraban un gran poder de supervisión a la CEN, que
sustituía así a las Secretarías de Estado de Hacienda y a las de los sectores correspondientes.
A su vez, la CEN debía ser dirigida por su Consejo de Administración integrado por un Presidente (que sería el
propio Ministro de Economía o un Secretario o Subsecretario de ese Ministerio, art. 11), un Vicepresidente,
designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, y de 8 a 15 directores, que serían normalmente
representantes de los Ministerios y Secretarías de Estado sectoriales, más un representante de la Confederación
General del Trabajo, y otro de las asociaciones patronales.
La composición del Consejo de Administración, aseguraba una adecuada representación del Estado en la CEN.
Los Ministerios y Secretarías Sectoriales retenían sus facultades de fijar objetivos y políticas sectoriales, y el
poder de policía que les correspondía (art. 25).
Por otra parte, toda nueva creación de empresas públicas debía contar con el acuerdo de la CEN, aún si ello
sucedía fuera de su jurisdicción (art. 17).
Respecto a los procedimientos, la CEN fue autorizada por la ley a establecer para sí misma, y para las empresas
bajo su control, los regímenes financieros, contables, patrimoniales, de contrataciones, de personal, y de control,
con lo cual quedaban excluidas de las normas generales de la administración central (art. 3).
Por su parte, la ley de sociedades del estado, (ley 20705), estableció que no serían de aplicación a dichas
sociedades, los procedimientos establecidos por las leyes de trabajos públicos, de contabilidad y de
procedimientos administrativos, que regían para la administración central (art. 6). El art. 9 preveía las
transformación de todas las empresas públicas a este régimen, completando lo anterior.
4.1.5 Las políticas generales para las empresas públicas
La contribución posiblemente más importante efectuada por la CEN consistió en la aprobación de un documento
estableciendo los «Objetivos y Políticas de la CEN». Ejerció así el mandato del art. 8 de la ley, produciendo un
documento que constituye un caso único en el país, ya que nunca habían existido declaraciones oficiales del
Gobierno del tipo de los «libros blancos» ingleses 131 , o de la “lettre de mission” del Ministro Dreyfus, a los
Presidentes - Directores Generales (PDG) de las empresas nacionalizadas por el gobierno de Miterrand 132 .
Este documento, que sigue estrechamente las políticas del Plan Trienal, comienza con un «diagnóstico» de los
problemas que afectan la gestión de las empresas públicas. Entre las causas externas de las empresas, menciona:
la confusión entre las funciones del gobierno y las propias de las empresas, la inestabilidad y falta de
profesionalidad de los directores, la falta de «reglas de juego» económicas y financieras, y el incumplimiento de
las pocas que existen, y la falta de decisiones por parte del estado en ciertos problemas importantes.
Entre las causas «internas» a las empresas, incluye la falta y/o la modificación frecuente de objetivos, la falta de
exportación comercial y de servicios, las deficiencias en los sistemas de administración. Este «diagnós tico», no
por conocido adquiere menos valor, como punto de partida para los objetivos y políticas a establecer.
Los objetivos generales eran la consolidación y defensa de las empresas nacionales frente a las extranjeras,
constituirse en el líder en la aplicación de la política social del gobierno y en las buenas relaciones laborales, y
contribuir eficaz y eficientemente al desarrollo económico del país.
Para todo ello, la CEN se proponía separar y coordinar al mismo tiempo, las funciones relacionadas con las
decisiones del estado sobre políticas económicas y otras, y las de inversión y productivas de las empresas
públicas, asegurando que estas últimas se cumplieran dentro de las políticas generales y sectoriales, y
procurando la más eficiente utilización posible de los recursos humanos y materiales de las empresas públicas.
Ello se concretaría mediante planes de mediano y corto plazo para cada empresa y sector, los que debían incluir
normas sobre productos y servicios, costos, productividad, financiamiento, etc.
NACIONAL ARGENTINO
Se seleccionarían los mejores administradores posibles, delegando en ellos amplias facultades, asegurando su
estabilidad y continuidad de acción, y exigiendo una mejora constante en las técnicas de gestión.
La CEN por su parte asumía la responsabilidad de proveer medios financieros a las empresas canalizando el
ahorro público, y de ejercer un control integral pero flexible, que no entorpeciera la acción de los adminis-
tradores, reservándose el derecho de adoptar decisiones correctoras, en caso de que verificara desviaciones
graves.
Como se ha dicho más arriba este documento, si bien es de contenido solamente cualitativo, constituye un
conjunto integrado y coherente de normas para la acción de la CEN y de las empresas públicas, formulado por
primera vez en el país.
4.1.6 El control de gestión
La ley 20558 asignó también a la CEN la función de control de las empresas públicas bajo su jurisdicción (art.
12); esta función sería cumplida por una Sindicatura General, dependiente de la Corporación.
El propósito de que la Sindicatura excluyera progresivamente pero completamente la intervención del Tribunal
de Cuentas en las empresas públicas (art. 16), llevó a asignar a la Sindicatura no sólo las funciones normales de
control de la gestión de un grupo de empresas por parte del holding central, sino también cierto control de
legalidad de los actos de las empresas públicas, que normalmente sería ajeno a sus funciones.
En el primer grupo de funciones la ley incluye la evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos en
los planes de acción, de la situación comercial, de producción, económica y financiera, de la efectividad de la
gestión empresaria y la propuesta de medidas para corregir desvíos y mejorar la gestión (art. 13). Además, las
empresas debían determinar la dimensión óptima de su capacidad de producción, y las actividades que
subcontratarian con otras empresas, lo cual constituye un elemento básico para el control de la gestión (art. 18).
Como consecuencia de su actividad permanente, la Sindicatura debía centralizar toda la información y estar en
medida de responder a todo pedido de información del gobierno sobre las empresas públicas (art. 14), con lo cual
se procuraba impedir las inspecciones y contacto directos entre los Ministerios y las empresas.
En cuanto al control de legalidad, la Sindicatura podía observar actos de las empresas que constituyeran
violaciones a la ley, a los estatutos o a las decisiones de la asamblea de cada sociedad; en ese caso debían
informar al Consejo de Administración de la CEN, e iniciar acciones judiciales, si correspondiera. Los informes
de la Sindicatura deberían ser públicos, y remitirse copia al Poder Ejecutivo y al Congreso (art. 15).
Para cumplir ambas funciones, se designaba un síndico para cada sociedad, que debía cumplir además las
funciones asignadas a los síndicos de las sociedades anónimas por el Código de Comercio y certificar los
informes y estados contables. Además, podría establecer sistemas de auditoría externa permanentes o periódicos
cuando las características de la empresa pública a controlar lo hicieran necesario (art. 13).
El conjunto de estas disposiciones hacen que pudiera llegarse a un control de gestión efectivo, si se establecían
objetivos y normas cuantitativas para las empresas, y un sistema de información adecuado, sin que ello
perturbara sus actividades, evitando además la intervención burocrática de la administración central y del
Tribunal de Cuentas.
4.1.7 El Control externo
El control externo del sector de empresas públicas fue preservado mediante dos mecanismos. El primero
consistía en que el Tribunal de Cuentas designaba al síndico de la CEN (art. 11). Este debía cumplir las
funciones comunes a los síndicos, establecidas en el Código de Comercio, y además, estaba faculta do para
observar actos o procedimientos de la CEN. En este caso, lo comunicaría al Consejo de Administración, que
tendría 15 días para rectificar el acto observado, o dar explicaciones adicionales. Si estas no fueran satisfacto-
rias, el síndico lo comunicaría al Poder Ejecutivo.
Si 60 días después el Poder Ejecutivo no se hubiera pronunciado, el síndico, si consideraba que el asunto era de
suficiente importancia, lo comunicaría a la Comisión Parlamentaria a la que nos referiremos enseguida.
Anualmente, y al final de su desempeño el síndico debía producir un informe con todas las observaciones
NACIONAL ARGENTINO
efectuadas y las medidas a que hubieran dado lugar; este informe debía ser presentado al Consejo de
Administración de la CEN, al Poder Ejecutivo, y al Congreso (decreto 809/73, art. 20).
El control de gestión de la CEN fue asignado a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración (ley 20558, art. 26). Esta Comisión, que había sido creada en 1954 por la ley 14179, estaba
integrada por 3 senadores y tres diputados, y nunca, durante los períodos de gobierno constitucional, había
cumplido realmente las funciones para las que fue creada, y fue disuelta junto con el Congreso, por los varios
gobiernos militares.
La Comisión tenía las facultades prácticamente ilimitadas en cuanto a jurisdicción y procedimientos, que
corresponde a las Comisiones investigadoras. Debía presentar al Congreso antes del 30 de abril de cada año, su
informe respecto del informe anual de gastos y patrimonio, presentado para el Poder Ejecutivo.
Se bien desde el punto de vista doctrinal la solución adoptada podría considerarse correcta, a la luz de la
experiencia es dudoso que hubiera podido llegar a funcionar efectivamente, con lo cual la función de auditoría
externa, que se quería extraer de la jurisdicción ordinaria para el sector público, esto es del Tribunal de Cuentas,
posiblemente no se hubiera cubierto efectiva y adecuadamente.
Si esta situación se hubiera verificado, de hecho habría quedado la Sindicatura como único organo de control,
aún cuando había sido legislado como de control interno. Dado que la Sindicatura, en tanto que organo de
auditoría interna del holding central, dependía lógicamente del mismo, es decir de la CEN, esta falta de total
independencia hubiera generado una situación criticable desde el punto de vista tanto doctrinario como practico.
4.1.8 Balance de la experiencia
Como se ha dicho más arriba esta experiencia, en principio bien concebida y concretada en instrumentos legales,
no tuvo prácticamente concreción debido a varios factores.
Las resistencias que se han señalado, impidieron de entrada en gran medida que la CEN llegara a unificar
realmente la supervisión y el control de todas las empresas públicas según los términos de nuestra definición y
los objetivos y funciones que la ley le asignaba.
Las empresas militares y las «privadas» quedaron totalmente fuera de su control; las sociedades anónimas de
propiedad pública, en sus diferentes tipos, nunca se transformaron en Sociedades del Estado, como lo preveía la
ley 20705, art. 9, y consecuentemente nunca se aclaró suficientemente su relación con la CEN.
La situación económica general del país, desde fines de 1974, no sólo impidió el ordenamiento del
financiamiento del sector, sino que deterioró gravemente la situación del mismo en 1975.
La crisis política hizo que el gobierno perdiera el control de la situación, notablemente de la economica y
financiera, y fuera derribado por un nuevo golpe militar en marzo de 1976.
Eso hizo que el tiempo del que teóricamente dispuso la CEN para organizarse y asumir verdaderamente el
control del sector, solamente un par de años, fuera muy insuficiente.
Una tarea tal como la de establecer objetivos y normas cuantitativas, y establecer la dimensión óptima de cada
empresa prevista en el documento de objetivos y políticas antes mencionados, requiere varios años, y lo mismo
sucede con el montaje del sistema de información necesario para efectuar un verdadero control de gestión
integral y moderno, y con el funcionamiento real de los órganos de control, su sistema de informes y
observaciones, etc.
A pesar de todo ello, constituyó una experiencia conceptualmente valiosa, como proyecto que procuró enfrentar
y resolver integralmente los problemas de las empresas públicas, y su rol en el sector público mediante el Plan
Trienal, la creación de la CEN, y la ley de sociedades del estado formando un conjunto coherente y orgánico.
4.1.9 Disolución, liquidación y transferencias de jurisdicción
Luego del golpe militar la CEN fue intervenida, y conservo una actitud básicamente pasiva respecto de las
empresas legalmente a su cargo, seguramente en espera de que se concretaran en los hechos las definiciones
NACIONAL ARGENTINO
fuertemente privatistas del gobierno militar. Ante ello, el Ministerio de Economía y sus Secretarias volvieron de
hecho a ejercer la supervisión sectorial tradicional.
En realidad, la definición, al menos de la manera que cabía esperar, se demoraba excesivamente.

Consecuentemente, el 9 de setiembre de 1977 el Ministro de Economía elevo al Presidente militar el proyecto de
ley. Recién el 18 de mayo de 1978, mas de ocho meses mas tarde, y mas de dos años después del golpe, el
gobierno militar de Videla por la ley 21800 dispuso formalmente la disolución y el estado de liquidación de la
CEN. La ley previo la designación por el Ministerio de Economía de un liquidador investido de todas las
atribuciones que la ley de Sociedades 19550 confiere a dichos agentes, quien debía atenerse a las instrucciones
de dicho Ministerio. 133
Según indica la «Nota de Elevación» al Poder Ejecutivo (que sustituía en el gobierno militar al Mensaje con el
que el PE remite sus proyectos de ley al Congreso) ello se fundamentaba en que «Por múltiples motivos que no
es del caso señalar (sic) la entidad...no pudo cumplir los objetivos que se tuvieron presentes en el momento de su
creación»
Consecuentemente, prosigue la Nota: «El proyecto... tiene por objeto adecuar las normas juridicas a la real
operativa en materia de conducción superior de las Empresas del Estado que actúan en el ambito del Ministerio
de Economía»
Por lo tanto, transfirió a las 22 empresas públicas a la jurisdicción de las Secretarias de Estado del Ministerio de
Economía, con lo que se volvió formalmente al esquema tradicional, que de hecho ya venia rigiendo desde
marzo de 1976, según se indica a continuación: 134
- Programación y Coordinacion Economica: CONASA, Petroquímica Comodoro
Rivadavia SA
- Energía: HIDRONOR, SEGBA, YPF, YCF, AyEE, GE
- Hacienda: SAEDE, INDER
- Comercio: CIFEN
- Comunicaciones: ENTEL, ENCOTEL
- Desarrollo Industrial: MAN SA
- Intereses Marítimos: EFFEA, ELMA, AGP
- Minería: YMAD
- Transporte y Obras Públicas: FA, AA, SBA, OSN
Siempre según la Nota, mediante la ley «se corrige el error de concentrar en la misma institución las funciones
de conducción y fiscalización...que por razones obvias deben ejercerse separadamente.... El control jurídico,
contable y de gestión debe estar a cargo de un ente independiente a crearse... por ley separada».
En efecto, por ley 21801 de la misma fecha se creo la Sindicatura General de Empresas Públicas, como organo
independiente de las Secretarias a las que se había asignado la supervisión de las empresas. La Sindicatura tenía
jurisdicción sobre las empresas antes mencionadas, según se indico mas arriba.
La ley 21800 al disolver la CEN transfirió también al Ministerio de Economía todas las acciones de propiedad
del estado, sus empresas u organismos, cualquiera fuera su naturaleza jurídica, correspondientes tanto a las
empresas que se transferían a la jurisdicción de las Secretarias, según se indico, cuanto a todas las demás
participaciones accionarias que hubieran sido incorporadas al régimen de la ley de creación de la CEN 20558,
para lo cual el PE quedaba autorizado a arbitrar todas las medidas juridicas, administrativas y contables que
pudieran ser necesarias.135
NACIONAL ARGENTINO
Por otra parte la misma ley que dispone la disolucion y liquidación de la CEN, le asigna al ente en liquidación,
en cierta medida sorprendentemente, como objetivos «transitorios», que presumiblemente debía cumplir antes de
completar la liquidación, los de aplicar las disposiciones de las leyes de rehabilitación de empresas privadas no.
17507 y de continuación de actividades de empresas en proceso de concurso y/o quiebra, ley 18832 y sus
modificatorias y sucesoras, siempre bajo directivas del Ministerio de Economía. 136
En realidad se había dictado poco antes, el 22 de julio de 1977, la ley 21606 para acelerar la venta de los activos,
y en su defecto la liquidación, de las empresas que de hecho no habían sido rehabilitadas en cuanto tales, y se
encomendaba ahora a la CEN en liquidación la función de organo de aplicación de esta última ley, para que
concretara dichas ventas y liquidaciones a la brevedad posible, con lo cual las empresas respectivas quedaban
automáticamente excluidas del régimen de la ley 18832, es decir, salían de la jurisdicción del estado. 137
Respecto de las empresas que todavia entonces permanecían incluidas en el régimen de la ley 17507, a la CEN
en liquidación se le encomendaba ejercer las funciones establecidas en la ley 20450, art 1, 2 y 5, es decir ejercer
las funciones que esta última ley asignaba a la Comisión Interministerial de la ley 18832, que a su vez había
sucedido de hecho al organo de control de la ley 17507. 138
Esta última disposición puede ser vista como teniendo un carácter tragicomico: como se indico mas arriba, la ley
20450 fue dictada por el gobierno militar saliente tres días antes de entregar el mando en 1973, seguramente para
evitar que las empresas privadas comprendidas «cayeran bajo el control del estatismo» que se suponía en el
entrante gobierno peronista. Este gobierno creo la CEN con la intención de poner bajo su control a todas las
empresas y tenencias accionarias privadas en poder del estado. No lo pudo concretar, debido a que los militares
se opusieron respecto de las empresas del area de defensa, y los intereses privados correspondientes, lo hicieron
respecto de las empresas «privadas» bajo control del estado. Resulta irónico que lo que no hizo el gobierno
electo al crear la CEN, lo hiciera el gobierno militar que lo sucedió; aparentemente bajo dicho gobierno la CEN
en liquidación no seria ya de temer para los tenedores privados de paquetes minoritarios de acciones.
Por la última disposición substantiva de la ley bajo análisis, se establecía que los actos y causas administrativas
pendientes en las empresas fiscalizadas al 30 de enero de 1974, fecha de comienzo efectivo de la vigencia de la
jurisdicción de la CEN a estos efectos, continuarían bajo la jurisdicción del Tribunal de Cuentas. 139
En lo formal, derogaba el texto integro de la ley 20558, salvo algunas pocas disposiciones de los art. 1, 3 y 4
requeridas para que pudiera cumplir las funciones «transitorias» que se le encomendaban. Las disposiciones
exceptuadas de la derogacion en ese momento caducarían automáticamente al completarse la liquidación. 140
Como puede observarse, esta ley, mas la complementaria 21801 que crea la Sindicatura, desmontaban
completamente el esquema institucional del sector de empresas de propiedad y bajo el control del estado,
centrado en la CEN, y reorganizan y reasignan de manera bastante clara y concreta las responsabilidades y
funciones, en forma coherente con la filosofía de ese gobierno militar.
En lo que hace a las empresas de propiedad pública, el esquema institucional así establecido continuo vigente sin
cambios significativos durante todo el período de gobierno militar, hasta fines de 1983.
De hecho, ello resulto así posiblemente a contrapelo de la intención expresada por el Ministro Martínez de Hoz,
de privatizar las empresas públicas, lo que de concretarse hubiera constituido realmente el desmantelamiento
total del aparato empresario estatal. Con esa intención, recién el 4 de marzo de 1980, es decir a cuatro años del
comienzo y relativamente cerca del final de la gestión de dicho ministro, que luego de cinco años en el cargo
coincidió con el del primer gobierno de ese período militar, y cuando la situación se mostraba complicada,
especialmente en lo relacionado con el sistema financiero y el tipo de cambio, el gobierno militar sancionó la ley
22177, autorizando la privatizacion, y a titulo excepcional la liquidación, venta de activos, venta por partes, etc,
de empresas, sociedades, establecimientos y haciendas productivas de propiedad del estado nacional, las que en
general debían concretarse mediante licitaciones públicas nacionales o internacionales, aunque se admitía la
posibilidad de excepciones. Establecía también un régimen similar al de la ley 21580 para el pago de
indemnizaciones al personal despedido como consecuencia de la venta de activos o liquidación de empresas. En
este caso, el trámite había sido mas rápido que el de la ley que había disuelto la CEN, ya que la «nota de
elevación» es del 28 de febrero del mismo año. 141
En la realidad, seguramente las circunstancias impidieron concretar las privatizaciones con el alcance deseado.
Además de las ya mencionadas, que se fueron deteriorando cada vez mas, cabe consignar que se había utilizado
NACIONAL ARGENTINO
a las empresas públicas como importantes tomadores de crédito internacional, y a sus activos como garantía de
ello, para financiar el mantenimiento de la “tablita” cambiaria, y de hecho, la enorme fuga de capitales que tuvo
lugar en esos años, a favor de la tasa de cambio artificialmente baja, y progresivamente cada vez mas baja. En
ese contexto, la privatizacion de las empresas públicas involucradas hubiera requerido el poco probable consenti-
miento de los acreedores externos.
Consecuentemente, respecto de las principales empresas públicas solo se efectuaron en general básicamente una
serie de lo que se dio en llamar “privatizaciones periféricas”, de sectores de actividad que por otra parte
constituían los negocios mas rentables y que requerían menos inversión.
Ello no obstante, al finalizar su gestión el Ministro Martínez de Hoz presento una Memoria de la misma,
cubriendo el período del 29 de marzo de 1976 al mismo día de 1981. El Tomo I de la misma incluye un largo
capitulo sobre Privatizacion y Subsidiariedad, en el que en relación a la ley 22177 que se esta analizando, se
indica que creo mecanismos mas agites para concluir los procesos de privatizacion que estaban ya en marcha en
esa época, al delegar en el PEN la decisión de los procedimientos y recaudos apropiados.
Lo que en realidad se quería decir, es que Martínez de Hoz y su equipo habían procurado mediante esa ley
escapar a las trabas que los mecanismos “legislativos” y “de control” que las FFAA había establecido durante el
gobierno militar para “contrapesar” al PE ponían al menos parcialmente a decisiones discrecionales en perjuicio
del erario público, como las que habían tenido lugar en la “nacionalización” de la Italo a un precio muy superior
al estimado por los auditores de las FFAA, o en la venta de acciones y activos a preciso que se estimaban no
correctos, etc.
De todas maneras, el empeoramiento de la situación, y el escaso tiempo restante, hicieron que la misma Memoria
mencionada indique que por aplicación de dicha ley se concretaron solamente las privatizaciones de Winco SA y
Norwinco SA, empresas que provenían de los regímenes de rehabilitación y continuación de actividades, y de
Industrias Mecánicas del Estado y de la Flota Fluvial del Estado Argentino, empresas públicas relativamente
menores. Sus objetos se habían visto progresivamente afectados en su justificación, ya que por una parte se había
desarrollado en el país una significativa industria automotriz privada, cuya ausencia había cubierto muy
precariamente IME durante un período previo, el los años 50, de extrema carencia de divisas. A su vez, la
progresiva pavimentación de la red nacional de caminos en la Mesopotamia y el Nor Este del país, había incidido
fuertemente en la disminución del tráfico fluvial, aún cuando este sistema debería haber sido más económico,
pero para eso era necesario integrarlo polimodalmente, aspecto pendiente hasta el presente.
En el mismo documento, se mencionan 22 casos de «privatizaciones periféricas», como parte de «una extensa
nomina». 142
4.2 La Secretaría de Planificación, la Comisión Dto. 414/84, las Secretarías de Promoción del Crecimiento y
Privatizaciones, y de Control de Empresas Públicas
Al acercarse el final del gobierno militar, muchos sectores políticos y los grupos técnicos vinculados a los
mismos consideraban necesario retomar la experiencia de la CEN en todos sus aspectos. Esos sectores y grupos
partían de la percepción de la necesidad de mejorar la situación de las empresas públicas y también la de encarar
la reorganización y la rehabilitación de un gran número de empresas privadas, todas ellas gravemente afectadas
por la política que calificaban de liberal, aplicada desde 1976.
Sin embargo de ello, el grado de endeudamiento con el que la administración del Dr. Alfonsín recibido el
gobierno, la crisis de la deuda latinoamericana que había estallado en 1982, y la completa falta de decisión de ese
gobierno durante su etapa inicial para encarar la amplia y profunda reforma economica y fiscal que era
impostergable, reemplazando la inaccion por las reivindicaciones retóricas y el voluntarismo sin base solida
alguna, condujeron a una inflación fuertemente creciente. Ello a su vez obligo al gobierno a tomar medidas, que
se concretaron en el Plan Austral de 1985, cuyo objetivo básico era la estabilización, lo que consiguió
inicialmente.
Al lanzar y avanzar en la implementación del Plan Austral se eludio y postergó sin fecha el encarar la reforma
profunda del sector público, que se había hecho ineludible si se pretendía alcanzar aunque fuera en grado
mínimo el equilibrio fiscal, tanto como mejorar la eficacia y la eficiencia de la mayor parte de la inversión
NACIONAL ARGENTINO
pública que se canalizaba por las empresas públicas, como así también los servicios que estas prestaban o debían
prestar.
Consecuentemente, desde el comienzo de este gobierno hasta diciembre de 1986, o sea transcurridos tres años, la
mitad de su mandato de seis, y probablemente ante las dificultades del Plan Austral y la proximidad de las
elecciones de 1987, no se adoptaron decisiones que reflejaran alguna intención de implementar cambios
realmente significativos en la organización y gestión de las empresas públicas.
En la primera mitad de su mandato el gobierno adoptó algunas decisiones de carácter más o menos ambicioso,
que debieron o pudieron tener algún impacto sobre las empresas públicas.
Al asumir el gobierno se creo nuevamente una Secretaría de Planificación, dependiente de la Presidencia de la

Nación, designándose a cargo de la misma al Dr. Juan V. Sourrouille. Probablemente por imposición de las
circunstancias debió abocarse prioritariamente al seguimiento y análisis de la coyuntura económica, que se
presentaba cada vez más desfavorable, y cuando la crisis se vislumbraba ya en el horizonte cercano, a preparar
en secreto el Plan Austral. Cuando la hora de implementarlo se hizo impostergable, el entonces Ministro de
Economía, Dr. Grispun, y el Dr. Sourrouille trocaron puestos. La Secretaría de Planificación se mantuvo en un
obscuro segundo o tercer nivel. No hubo realmente Plan de Desarrollo, ni se conocen aportes significativos a la
problemática y las políticas para las empresas públicas, aún cuando existía una Subsecretaria de Programación y
Coordinación con el Sector Público, presumiblemente responsable de participar en el tema 143 .
A poco de iniciado el gobierno, el 30 de enero de 1984, dicto el decreto 414/84, creando en jurisdicción de la
Presidencia de la Nación una Comisión Honoraria encargada «... del análisis de la situación de las empresas,
sociedades y establecimientos o haciendas productivas de propiedad total o parcial del estado , cualquiera sea su
naturaleza jurídica, y en cada caso proponer al PEN, con indicación de los motivos, la privatizacion total o
parcial, o la liquidación administrativa, y si fuere el caso, el mantenimiento dentro del ambito estatal de acuerdo
con los procedimientos establecidos en la ley 22177. Asimismo, podía sugerir medidas de carácter general o
particular, de orden jurídico, económico o estructural para ser aplicadas a los entes aludidos.» 144
Parte de lo establecido en dicho artículo aparece como contradictorio con lo que se dice en el Visto que encabeza
el decreto referido: ...»el propósito del Gobierno Nacional de adoptar perentoriamente medidas conducentes a
lograr el reordenamiento del sector empresario del estado, manteniendo por lo tanto dentro de su órbita el
conjunto de empresas y entes cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos esenciales, la explotacion de
recursos naturales no renovables, (y) otros abastecimientos críticos, como así también los que atiendan
actividades que se consideren de interés nacional por su naturaleza, y en consecuencia, se transfiera a la esfera
privada aquellas que no estén comprendida dentro de estas características, incluyendo las empresas privadas que
han pasado de hecho a ser propiedad estatal sin que exista interés nacional ni beneficio social significativo que
justifique su permanencia en la órbita pública...»
La Comisión estaba integrada por representantes de la Presidencia y de casi todos los ministerios, más de los
bancos oficiales; los titulares debían ser Subsecretarios o equivalentes, y debían designarse alternos del nivel de
Director Nacional.
Se asignaba a la Comisión un grupo de apoyo integrado por representantes de los organismos de asesoramiento
legal y de control, entre ellos, la SIGEP. Se facultaba a la Comisión para establecer su reglamento interno,
preparar y proponer al PE un Plan de acción, y solicitar a todos los organismos y empresas todas las
informaciones necesarias, y para consultar a expertos, todo ello para dar cumplimiento a su objeto. 145
Por decreto 1356 del 24 de julio de 1985 se creo la Secretaria de Promoción del Creci miento, también
dependiente de la Presidencia. Tenía por misiones identificar iniciativas del sector privado, promover la
participación del mismo en areas tradicionalmente reservadas al sector público, y proponer las medidas
necesarias para su concrecion; presentar al PE dentro de los sesenta días un proyecto de ley de privatizacion de
empresas y bienes en poder del estado, para sustituir la ley 22177 aprobada por el gobierno militar en marzo de
1980; y coordinar y apoyar las privatizaciones y ventas de bienes del estado. Para ello se designo a su frente al
Ing. Manuel Tanoira, ajeno al partido gobernante, y consultor empresario.
Por decreto 1704 del 9 de setiembre de ese mismo año se establecieron las misiones y por decreto 2580 del 30 de
diciembre del mismo año se aprobó la estructura orgánica de la Secretaria, que quedo integrada por tres
Subsecretarias: de Promoción, de Privatizaciones, y de Proyectos Especiales. Es significativo que por primera
NACIONAL ARGENTINO
vez aparezca en un gobierno radical un organismo, y de alto nivel, encargado de promover privatizaciones; sin
embargo, posteriormente, a la hora de asignarle su misión, ella consistía en «analizar planes de privatizaciones
y ... propuestas destinadas a la concrecion de los respectivos procesos, proyectando la legislación pertinente» 146 .
Como se observa, nada de promover y concretar proyectos específicos.
Por otra parte, parece también significativo que la misión de la Secretaria, en un texto que seguramente seria el
resultado de un compromiso, es poco claro en el sentido de que no se distingue con certeza si el crecimiento del
que se habla se refiere a la participación del sector privado, al conjunto de la economía nacional, o como surgiría
prima facie de su lectura, a las actividades económicas a cargo del estado! 147
Entre las funciones principales asignadas a la Secretaría, se destacan:
- someter al PEN un proyecto de ley de privatizacion de empresas y bienes en poder del estado nacional en
reemplazo de la ley 22177, dentro de los 60 días; dicha ley había sido aprobada por el gobierno militar.
- proponer por conducto de la Comisión Dto. 414/84 las medidas para ser aplicadas a los entes en proceso de
privatización.
- promover los actos de disposición aconsejados por la Comisión Dto. 41/84, coordinando con los Ministerios
y organismos con jurisdicción la administración interina de los mismos, y efectuar el seguimiento de los
procesos de privatización o liquidación, informando a la Comisión mencionada. 148
Los varios proyectos de participación de capitales privados que preparó esta Secretaría en el rol que
aparentemente se le había asignado, de promover las privatizaciones y la inversión privada, y en ese orden de
ideas, de actuar en parte como brazo impulsor y ejecutor de las decisiones de la Comisión del Dto. 414/84 a la
cual se la había incorporado 149 , se estrellaron ante la fuerte oposición política de importantes sectores del
gobierno y del parlamento.
Como consecuencia de ello, y posiblemente también de la creación a fines del mes anterior de la Secretaría de
Control de Empresas Públicas, que podía interpretarse como un acto contrario a la intención de privatizar del
gobierno, el Secretario y el Subsecretario de Privatizaciones renunciaron en enero de 1986, pocos meses después
de designados, y fueron reemplazados por técnicos del partido de gobierno, pero aparentemente solo para
mantener la ficción legal y no dar la impresión de que se daba marcha atrás en el declarado propósito de ampliar
el campo de acción del sector privado. En la realidad nada sucedió ni se avanzó. 150
Por decreto 568 del 7 de abril de 1987, ya creados a fines de 1986 el Comité Interminis terial y el Directorio de
Empresas Públicas, como se vera más abajo, la Secretaría fue suprimida, transfiriendose la Subsecretaría de
Privatizaciones a la Secretaría Legal y Técnica, la de Proyectos Especiales a la Secretaría General, y la misión y
funciones de la de Promoción, a la Secretaría de Planificación, todas ellas dependientes de la Presidencia de la
Nación.
El 26 de diciembre de 1985, por decreto 2452/85, y también dependiendo de la Presidencia, se creo la Secretaría
de Control de Empresas Públicas. Si bien esta creación señalaba una innovación institucional, y parecería indicar
el propósito de asumir finalmente el control global del sector al más alto nivel del gobierno, cabe destacar que,
como se indico más arriba, simultáneamente seguía existiendo todavía en ese momento la Secretaría de
Promoción del Crecimiento con su Subsecretaría de Privatizaciones.
Como es repetitivo en estos casos, el decreto se fundamenta en “que para lograr la moderniza ción... se
requiere ... un rápido incremento de la eficiencia en la utilización de los recursos de capital de propiedad
estatal....” e “...incorporar al régimen establecido por este decreto a las empresas que por su importancia o
magnitud requieran con mayor urgencia el control sobre el cumplimiento eficiente de sus objetivos...”
Para ello ...”es necesario arribar a diagnósticos ciertos sobre los problemas... que impiden el funcionamiento
eficiente...”, y para ello ...”resulta necesario desarrollar un efectivo control sobre la gestión de esas empresas”,
para lo cual el órgano que se crea ...”debe contar en su ambito con la SIGEP...” (!)
Además, los considerandos arguyen alambicadamente sobre el derecho del Presidente de la Nación de controlar
directamente a las empresas públicas, no obstante las competencias de los Ministerios y Secretarias. Detrás de
ello se adivina la tradicional lucha por jurisdicciones y poder, que esterilizo tantos esfuerzos en este sector, y el
NACIONAL ARGENTINO
deseo de crear una especie de superministerio dependiendo del Presidente, aspiración también tradicional de
cuanto funcionario tuvo responsabilidades en el tema y pretendió evitar caer en la maraña de la lucha antes
mencionada.
En la parte dispositiva, el decreto, sintético y breve, parecía tener por objeto practico esencialmente el de asumir
el control sobre la SIGEP, al convertir al Secretario que se crea en simultáneamente Presidente del Directorio de
la Sindicatura 151 , imponer a esta la obligación de apoyar a la Secretaría 152 , a la que se le asigna jurisdicción
sobre las mismas empresas bajo control de la SIGEP 153 , y finalmente, facultar al Secretario a designar un
Consejo Asesor y a establecer las reglas de funcionamiento del mismo.154
En esa época, la SIGEP como organo de control externo y de gestión del sector, era regida por la ley de creación
21801 dictada por el gobierno militar en setiembre de 1977, y modificada por el mismo régimen militar en
setiembre de 1982 por la ley 22639. Teniendo a su frente a un funcionario que era simultáneamen te Secretario
dependiente del Presidente, y teniendo a esa misma Secretaria como organo de enlace con el PEN, lo menos que
puede notarse es que es mas que dudoso que pueda sostenerse el rol de control externo asignado a la SIGEP.
En ningún momento, ni en los considerandos ni en la parte dispositiva, este decreto hace mención de la
existencia, y por lo tanto deja de lado cualquier necesidad de enlace o coordinacion, con la Secretaria de
Promoción del Crecimiento ni con la Comisión del Decreto 414/84. Cabe aquí la duda sobre si por razones
políticas se prefería dejar en pie todas las ambiguedades, y con ellas generar o mantener la confusión del mensaje
y de la acción del gobierno, antes que dar la batalla política y asumir os costos que implicaba especificar las
verdaderas intenciones del gobierno.
Por el decreto siguiente, 2453/86, de la misma fecha, se designo Secretario y Presidente consiguientemente del
Directorio de la SIGEP, al Lic. Marcelo Kiguel, profesional vinculado al ambito financiero privado.
Contrariamente a lo escueto del texto y al aparente propósito limitado de la creación de la Secretaria, poco mas
de seis meses mas tarde, el 8 de julio de 1986 se sancionó el decreto 1157/86 en el que hace eclosion la también
repetitiva expansión burocratica: al aprobar la estructura orgánico funcional y los demás componentes de la
regularizacion burocrático administrativa de la Secretaria, se crean ahora tres Subsecretarias: General, de Control
de Políticas y Planes de Acción, y de Programas y Normas de Control 155 , se establece en siete el numero de
miembros del consejo asesor, cada uno con la maxima categoría presupuestaria 156 (que en el decreto de creación
parecía que seria honorario aún cuando nada se decía al respecto), y se otorgan las habituales excepciones a los
regímenes y restricciones en materia de personal, remuneraciones, presupuestarias 157 , etc. En total, el decreto y
sus anexo ocupan 27 fojas! 158
Otros seis meses mas tarde, el 22 de diciembre de 1986, por decreto 2399/86 se derogan los dos decretos
anteriores referidos a esta Secretaria, con sus 7 y 27 fojas, respectivamente 159 , se establece que las relaciones de
la SIGEP con el PEN serían ahora a través de la Secretaria Legal y técnica de la Presidencia 160 , y se mantiene
para el Presidente de la SIGEP el rango y jerarquía de Secretario de Estado. 161
Que había sucedido? Veinte días y 205 decretos antes (algo mas de diez decretos en promedio por día corrido) se
había dispuesto la creación del CIEP y el DEP. Consecuentemente el decreto de supresión de la Secretaria se
funda en que esta había realizado el estudio de la problematica del sector, y propuesto en consecuencia una
reforma institucional del mismo, con lo cual había cumplido el objetivo fijado, y correspondía disolverla.
Así, en la historia oficial, esta Secretaria de tan corta vida como la de Promoción del Crecimiento (y
Privatizaciones!) quedaba registrada como la autora implícita de la creación del CIEP y del DEP.
Respecto del CIEP, cuya integración y funciones incluían a medio gobierno, por lo menos, cabría inferir que la
Secretaria de Control perdió una vez mas, y en este caso muy rápidamente, la recurrente batalla por el control
exclusivo del sector. Como se vera también, la creación del DEP podía considerarse mas razonable en teoría,
como cabeza colegiada de un holding empresario, lo cual es normal en estos casos. La integración que se le
asigno inicialmente, constituye un tema aparte.
Por otra parte, fuera de lo que dejaría entrever el decreto de disolución, no se verifico ningún efecto significativo
derivado de la creación de esta Secretaria.
NACIONAL ARGENTINO
En definitiva, como puede observarse, a pesar de las intenciones previas, la experiencia del enfoque integral del
tema que se intento con la creación de la CEN, y que no pudo implementarse realmente entre 1974 y 1976, no
llego tampoco a tener una segunda oportunidad con el retorno de la democracia, ni durante la primera mitad del
gobierno del Dr. Alfonsin.
En realidad el gobierno democrático no llego a aprobar en ese período las nuevas leyes de privatizaciones ni de
marco jurídico para las empresas públicas que se había propuesto según lo había establecido ya a poco de iniciar
su gestión en el decreto 414/84, y luego en los sucesivos decretos analizados mas arriba.
Es necesario destacar, precisamente, que todas las decisiones que se adoptaron, aún parciales, lo fueron por
decreto; no se llego a concretar ningún cambio legal por decisión especifica del Congreso, lo cual reflejaría, al
mismo tiempo, la escasa voluntad y/o capacidad política de introducirlos, ya sea por parte del Poder Ejecutivo,
del Congreso, o de ambos. Solamente por la vía incorrecta pero consuetudinaria de las leyes de presupuesto se
introdujeron algunas normas de carácter general, que afectaban o podían llegar a afectar a las empresas públicas.
Tampoco del accionar de los organismos que creo durante este período se derivo ningún cambio significativo en
las reglas que regían el comportamiento del sector.
Consecuentemente este gobierno mantuvo durante los tres primeros años de su gestión la organización
institucional y los instrumentos de gestión del sector que había establecido el gobierno militar al disolver la
CEN, básicamente sin cambios significativos, como también se indico mas arriba.
4.3 El Comité Interministerial y el Directorio de Empresas Públicas - (CIEP y DEP)
Recién en diciembre de 1986, transcurrida ya la mitad de su mandato sin avances ni resultados significativos de
la actividad de la Comisión Dto. 414/84 ni de la ya entonces disuelta Secretaria de Promoción del Crecimiento,
ni de la Secretaria de Control de Empresas Públicas a punto de ser disuelta, como se indico mas arriba, el
gobierno de Alfonsin pareció convencido de que sin acciones importantes en el sector público el Plan Austral
peligraba, y en consecuencia, decidido a tomar el toro por las astas en relación, al menos, a un grupo limitado
pero importante de empresas públicas.
4.3.1 La primera etapa: el CIEP y el DEP
El decreto 2194 del 2 de diciembre de 1986 estableció un «nuevo» sistema, en el que incluye a YPF SE, YCF
EE, GE SE, AyEE SE, SEGBA SA, FA, AA SE, AGP EE, ELMA SA, OSN EE, ENTEL EE, ENCOTEL EE, e
HIDRONOR SA, es decir un total de 13 empresas, o sea 9 menos que las que el gobierno militar transfirió a
jurisdicción de las Secretarias al disolver la CEN en 1978, como se indico mas arriba. 162 Ello se explicaría por la
exclusión de este sistema del INDER en razón de sus funciones financieras, de SBA por haber sido transferida a
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de YMAD por ser interestadual, y de las restantes por haber sido
liquidadas o privatizadas.
Como había sucedido al crearse la CEN por un gobierno electo, y al disolverla el gobierno militar, según se
indico mas arriba, también ahora el nuevo sistema establecido por el gobierno del Dr. Alfonsin excluía a las
empresas públicas del area de defensa, que eran prácticamente las únicas que habían crecido en numero y
dimensión durante el gobierno militar. Cabe recordar que el proyecto de creación de la CEN las incluía, pero fue
necesario excluirlas ante la oposición militar.
Al haberse eliminado del sector público en el interin las tenencias de paquetes accionarios por el estado
originadas en los diversos regímenes analizados mas arriba, haberse privatizado o liquidado algunas empresas, y
haberse mantenido la exclusión del grupo de empresas de defensa que se había expandido, el alcance que se
pretendía para el nuevo sistema que se creaba era desde el inicio mucho mas reducido que el que se estableció
para la CEN, tanto en términos absolutos como relativos, es decir en relación a las empresas de propiedad y
participación pública que quedaban fuera del nuevo sistema.
De todas maneras, las empresas incluidas representaban sin duda alguna las que mayores problemas creaban al
tesoro público, por sus necesidades de fondos para cubrir inversiones y deficits de funcionamiento, y a la
economía y al sociedad, por sus niveles de utilización de insumos, y de tarifas y precios, como así también por la
ineficiencia y pobre calidad de los servicios prestados, en general.
NACIONAL ARGENTINO
De modo que no parecería correcto minimizar el nuevo intento sobre la base únicamente de su limitado alcance.
El decreto 2194/86 fundamenta sus disposiciones en que «resulta imprescindible e impostergable la modificación
de(l)...sistema de gestión a fin de establecer pautas y criterios coordinados de acción y asegurar el estricto
cumplimiento de las políticas adoptadas por el PEN». Una vez mas, se tomaba conciencia del viejo y nunca
resuelto problema. Sigue: ...»tal modificación debe constituir una reforma estructural del sistema y las
modalidades de gestión»...»se requiere que las empresas en las que el estado participa actuen eficientemente,
optimizando la asignación de los recursos humanos y materiales existentes.»
El conjunto de objetivos a lograr por el sector ...»requiere definir un marco institucional que asegure una
autonomía de actuación acorde con las actividades desarrolladas y la forma jurídica adoptada» el que...»debe al
mismo tiempo asegurar la unidad de criterio en la formulación de las políticas sectoriales y una apropiada
descentralización de la gestión operativa de las empresas, teniendo en cuenta las políticas de desregulacion y
participación del sector privado»...por lo cual...»resulta conveniente la participación de distintas areas del
gobierno nacional».
Aparece aquí nuevamente, como puede observarse, la recurrente descripción de los problemas y manifestación
de la voluntad de solucionarlos que se había venido repitiendo por diferentes gobiernos a lo largo de los 40 años
anteriores, especialmente ante situaciones económicas o fiscales criticas.
La participación de las distintas areas del gobierno queda concretada con la creación del Comité Interministerial
de Empresas Públicas (CIEP) como organo superior del sistema que se establece, integrado como miembros
permanentes por los Ministros de Economía y de Obras y Servicios Públicos, y por el Presidente del Directorio
de Empresas Públicas, creado por la misma ley. Como miembros «concurrentes» incluye a los Secretarios de
Planificación y de Control de Empresas Públicas, ambos de la Presidencia de la Nacion, de Coordinacion
Economica y de Hacienda, ambos del Ministerio de economía, y de Coordinacion, de Energía, Transportes,
Comunicaciones, Recursos Hídricos y Marina Mercante, todos del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Los
miembros concurrentes participarían en temas de su competencia cuando fueran convocados por los miembros
permanentes 163
La integración del CIEP refleja tanto el deseo y la necesidad objetiva de coordinacion entre la administración
central y las empresas públicas, cuanto la ya tradicional y recurrente puja por la jurisdicción sobre el sector,
cuyos participantes institucionales fueron siempre los mismos, aún bajo distintas denominaciones: el area
economico financiera del gobierno, por un lado, y los ministerios y secretarias con responsabilidades sectoriales;
en este caso, aparece también la Presidencia, a través de organismos dependientes, tales como Planificación. En
distintos momentos una u otra area obtuvieron mas poder y control nominal. Pero siempre fueron soluciones
inestables y de corta vida, a los sumo hasta la próxima crisis, solo unos pocos meses o años mas tarde,
oportunidad en la que se reabria la discusión, sin alcanzarse nunca una solución satisfactoria, es decir, realmente
efectiva.
El CIEP tenía en resumen las siguientes funciones:
- coordinar la implementación por las empresas del sistema de los planes y políticas globales y sectoriales
del gobierno, dando para ello las instrucciones del caso al DEP.
- definir las políticas de precios y tarifas y las pautas generales del régimen laboral a aplicar por las
empresas
- proponer al PE el nombramiento y remoción del Presidente del DEP, y sobre la base de las
recomendaciones de este último, proponer el nombramiento y remoción de los restantes miembros del
DEP y de las autoridades superiores de las empresas del sistema;
- considerar y aprobar los acuerdos programa entre el gobierno y cada una de las empresas. Estos
acuerdos deberían ser plurianuales y procurar mejorar la gestión economico-financiera, optimizar la
utilización de los recursos, y acotar las necesidades de financiamiento de las empresas. Debían
incluir objetivos específicos a lograrse, sobre la base de los cuales se evaluaría la gestión, como así
también especificar los compromisos recíprocos de asignación de recursos por la administración central y
del logro de los objetivos por la empresa.
NACIONAL ARGENTINO
- proponer la restructuracion y modificación del sistema normativo que rige a las empresas, para
contribuir a mejorar su gestión;
- proponer al PE la inclusión o exclusión en el listado de entidades bajo jurisdicción del CIEP,

mencionadas mas arriba, «de las entidades cuyo patrimonio sea propiedad del estado nacional» 164
- todas las demás relacionadas con la gestión, control y evaluación de las empresas que le requiriera
el PE. 165
El PE delegaba en el CIEP, además, atribuciones de la mayor importancia conceptual, que lo seria también
practica si se implementaba adecuadamente, respecto de la aprobación por Resolución conjunta de los Ministros
de Economía y de Obras y Servicios Públicos, de los presupuestos y planes de acción de las empresas del
sistema, las que debían presentarlos previamente al DEP para su consideración, y este a su vez al CIEP, cuya
aprobación daría lugar a la resolución conjunta mencionada. Se dejaba a la reglamentación el establecer las
modalidades de tiempo, forma y demás condiciones que deberían cumplir los documentos mencionados, como
así también su análisis y aprobación. 166
Respecto de la reglamentación, cabe consignar que en el mismo artículo, el Dto. 2194/86 hace referencia al art.
31 de la ley 23110, promulgada el 31 de octubre de 1984, la que aprobó el presupuesto nacional para ese mismo
año 1984, bien que cerca del fin del año respectivo. El último artículo mencionado había restablecido la
obligación de las empresas públicas de someter a la aprobación anual del PE a partir de 1985 sus presupuestos y
planes de acción, antigua norma originalmente de la ley 13653, modificada, suprimida y establecida nuevamente
varias veces.
En esta oportunidad se había añadido la importante obligación del PE de dar cuenta al Congreso de la Nacion
dentro de los 30 días corridos de sancionado cada decreto aprobatorio. Esta disposición tiende a cubrir en alguna
medida la falta de aprobación de los presupuestos por el Congreso, al quedar excluidas por ese mismo artículo
las empresas públicas del presupuesto general de la nacion. 167
Cabe interpretar que la delegación por el PE al CIEP de las facultades que le había reasignado con carácter
permanente la ley de presupuesto para 1984, incluía implícitamente además de la aprobación de los planes y
presupuestos de las empresas incluidas en este sistema, también la de instrumentar por la vía del PE el
cumplimiento de la obligación de comunicar al Congreso los documentos aprobados y el acto mismo de la
aprobación.
La misma norma que se esta analizando, el Dto. 2194/86, creaba el Directorio de Empresas Públicas,
dependiente del CIEP en cuanto al cumplimiento de las funciones que se le asignaran, y a las relaciones con el
PE. 168
Originariamente el DEP estaba integrado por su Presidente y por nueve directores, designados como se indico
mas arriba. El Presidente podía designar al Vicepresidente y asignar responsabilidades (areas especificas para su
supervisión) a los demás directores. 169
Como función de orden general, se asignaba al DEP la de establecer las políticas empresariales para las
incorporadas al sistema, las que debían adecuarse a las políticas generales y sectoriales que estableciera el CIEP.
Se especificaban luego una serie de funciones que se correspondían con las del CIEP antes mencionadas, con lo
que se caracterizaba al DEP básicamente como organo de análisis, implementación, seguimiento y evaluación de
las decisiones del CIEP.
Además, se agregaban algunas funciones, quizá con carácter mas de declaración de propósitos que como
mecanismo operativos reales, entre ellas, facilitar las relaciones con la comunidad y la participación del personal
en el análisis y formulación de propuestas. De mayor significación concreta era la obligación de verificar que las
empresas dieran a publicidad sus balances y memorias, dentro del plazo que se estableciera. 170
Desde el punto de vista burocrático - formal, desde su creación este sistema parece mostrar una agitacion
continua, reflejo seguramente de conflictos políticos e ideologicos, y de la tradicional lucha burocratica por
conservar y si es posible, ampliar, las jurisdicciones de los organismos.
NACIONAL ARGENTINO
Lo cierto es que por decreto 2484 del 30 de diciembre de 1986, o sea a menos de un mes de su creación, ya se
modifico la norma originaria:
- el CIEP recibió autoridad para nombrar y remover a las autoridades superiores de las empresas a propuesta
del Presidente del DEP, y para dar instrucciones a los representantes en las asambleas, cuando fuera el caso;
171
anteriormente solo podía proponerlo al PE.
- al DEP paso a tener un Vicepresidente nombrado y removido por el PE, al igual que el Presidente, a
propuesta del CIEP; al Presidente se le quito así la facultad de nombrar a su Vice, pero retuvo la de asignarle
responsabilidades al igual que a los directores; 172
- el CIEP fue facultado para establecer el numero de directores del DEP, y para nombrarlos a propuesta del
Presidente del DEP;
- se agrego a las funciones del DEP la de requerir el consejo honorario de personas de reconocida experiencia
en el ambito empresarial, los que no se convertirían por eso en funcionarios públicos;
- en otro agregado, el Presidente del DEP fue facultado para designar integrantes de un equipo profesional
técnico y administrativo, y contratar expertos para trabajos puntuales, exceptuandose al DEP de las normas
comunes en la materia y de las restricciones generales para el sector público vigentes o a establecerse, si no
incluyeran expresamente al DEP, motivadas por la situación economica y fiscal 173
El 28 de mayo de 1987 por decreto 799, fundamentandose en que no era conveniente ni viable sujetar a las
empresas públicas y al DEP a las rigideces impuestas por las políticas de estabilización del Plan Austral y
consecuentes, se otorgaron una serie de excepciones y se otorgaron facultades al CIEP para otorgar otras al DEP,
y a este, a las empresas.
Siempre dentro de la misma línea, el 31 de julio de 1987 por decreto 1233 se estableció un sistema de
remuneraciones diferente al de la administración, con el propósito de hacer posible la incorporación de
profesionales de buen nivel al DEP y las empresas.
Las excepciones antes mencionadas, en busca de flexibilidad, y con ello de eficiencia y sentido de oportunidad,
eran entendibles, y parte de la permanente tensión normativa administración central -empresas públicas.
Pero en sentido contrario, con la misma fecha del último decreto, se aprobó el Dto. 1234, por el que se estableció
que el DEP tendría 13 directores (!), y se quito a su Presidente la facultad de asignar responsabilidades al
Vicepresidente y a los Directores, la que ahora recaería en el CIEP 174
Los restantes artículos de este mismo decreto establecen excepciones, normas, remuneraciones, y facultan al
DEP a crear organismos y para la contratación de personal, el que debería ser por locación de servicios; a pesar
de que todo parece apuntar a la excepción y a la diferenciacion respecto de la administración central, finalmente
se establece que la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público, tradicional organo de
control y traba de la Secretaria de Hacienda, tendría facultades de interpretación! 175
4.3.2 El DEP como único organismo responsable del sector
Finalmente, luego de la sonora derrota electoral del gobierno en setiembre de 1987, que presagiaba el mal final
que se verifico efectivamente luego, si no se lograba cambiar efectivamente
en varias areas, el Dr. Rodolfo Terragno, modernisante sin relación histórica con el partido de gobierno, se hizo
cargo del Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el propósito de encarar y al menos comenzar a concretar
una serie de privatizaciones.
Con ese propósito logro como primer paso concentrar la formulación de políticas y las decisiones sobre el sector.
El decreto 1806 del 11 de noviembre de 1987 establece en sus fundamentos que «...se requiere definir un marco
institucional que asegure la unidad de criterio...»
Consecuentemente:
NACIONAL ARGENTINO
- se disolvió el CIEP y se estableció que las relaciones entre el DEP y el PE se mantendrían por conducto del
MOSP exclusivamente, es decir, dejando de lado al Mrio. de Economía y sus Secretarias. 176
- se unificaron en el DEP las anteriores funciones y facultades del CIEP y del DEP; 177
- el Presidente del DEP fue facultado para nombrar y remover por si tanto a los Vicepresi dentes y Directores
del DEP como a las autoridades superiores de las empresas del sistema; 178
- se creo un Comité Ejecutivo dentro del DEP, presidido por el Presidente, quien designaría de entre los
Directores a tres vicepresidentes de operaciones (encargados de areas y grupos de empresas especificas), mas
un vicepresidente de finanzas y control de gestión y otro de planificación. Los presidentes y administradores
de las empresas debían cumplir estrictamente las directivas e instrucciones del Comité y dar cuenta de su
accionar exclusivamente al mismo. 179
Con esta última disposición se pretendía cortar todo vínculo con las Secretarias sectoriales y con Hacienda, y se
establecía de manera formal un grado de centralizacion y la exclusión del area economica del gobierno,
prácticamente inéditos respecto del sector de empresas públicas.
Poco después, el 22 de diciembre de 1987 en un único decreto 2036/87 se ordeno toda la normativa vigente
relacionada con el DEP, precisándose solamente que los Directores serían 9 en total 180 , de los cuales según se
indico mas arriba, cinco deberían tener asignadas funciones de vicepresidentes.
Se agrego una disposición de gran importancia conceptual para este sistema, salvando aunque fuera muy
parcialmente la omisión total que había existido al respecto hasta entonces: se asigno a la SIGEP a través de los
sindicos designados ante las empresas y sociedades de propiedad estatal, actuando como organo de control según
lo establecido en la ley 22790 art 3o., la responsabilidad de controlar e informar al DEP sobre el cumplimiento
por las empresas del sistema de lo dispuesto en el decreto que se esta analizando 181 Tambien podría
interpretarse, sin embargo, que el propósito real de la inclusión de esta disposición era el de sustituir la
obligación de la SIGEP de informar al PE por conducto de la Secretaria General de la Presidencia dentro de los
dos días de verificada una infracción, como lo establecía la disposición mencionada, sancionada en abril de 1983
por el gobierno militar, por la de informar al DEP, lo cual parecería congruente con el aparente propósito en esa
época, reflejado en todo el texto del decreto 2036/87 de autonomizar y aislar completamente al grupo de
empresas públicas incluido en este sistema, de toda supervisión y control por otros órganos del PE que no fueran
el DEP y su superior jerárquico, el Ministro de Obras y Servicios Públicos.
Si esa era, como parece, la intención, queda en pie la cuestión relacionada con la legalidad de sustituir por
decreto lo dispuesto por una ley, aún cuando como en este caso se tratara realmente de un decreto-ley de un
gobierno militar.
También se incluyo en un Anexo la lista de entidades incorporadas al sistema, que es la misma ya indicada,
establecida al crearse el CIEP y el DEP.
4.3.3 Balance de la experiencia
La creación del sistema CIEP - DEP a fines de 1986, fue lo mas parecido a un intento de política institucional
integrada para el sector de empresas públicas, luego de la experiencia trunca de la CEN en 1974-6. Es verdad
que por imperio de privatizaciones y liquidaciones, principalmente de las efectuadas por el gobierno militar, el
numero de empresas y el volumen conjunto de las mismas era ahora significativamente inferior.
Ya no existían las tenencias accionarias de empresas privadas en poder del estado, ni casi empresas en régimen
en rehabilitación o continuación de actividades, que de todas maneras, tampoco había sido posible integrarlas
efectivamente a la CEN a partir de 1974; las relativamente pocas que entonces quedaban había sido puestas bajo
el control de la CEN en liquidación por el gobierno militar, según se indico mas arriba.
Por otra parte, como en el caso de la CEN, tampoco se había logrado incorporar a este nuevo sistema a las
empresas del area de defensa, que con el correr del tiempo y con el agravamiento de la situación economica y de
los problemas financieros del estado se iban convirtiendo cada vez mas en un problema serio para el gobierno,
insostenible por mucho tiempo mas, por lo cual su exclusión, y la falta de al menos un intento de tratamiento
empresario de las mismas se volvía cada vez mas lamentable.
NACIONAL ARGENTINO
En definitiva, la jurisdicción del sistema CIEP - DEP se reducía en numero a solo 13 empresas, pero ellas eran
sin duda las mas grandes y las que mayores problemas causaban al tesoro por un lado, y a la economía y a la
sociedad por su ineficiencia y mal servicio, en general, por el otro. Por lo tanto, no cabría minimizar la
importancia del intento solamente por la jurisdicción numéricamente reducida del sistema.
Durante la primera etapa del sistema CIEP - DEP, formalmente parecía haberse conformado un conjunto de
normas acaso comparable, en lo institucional solamente, con la CEN. Hay que destacar de inmediato que se
trataba de decretos, con la fragilidad intrinseca que ello implica. Y que no existía un documento de Planificación
del gobierno, como en 1974, ni tampoco un documento de políticas para el sector, como el que aprobó la CEN en
su momento.
Las contradicciones internas del gobierno y de su partido se reflejaron en los cambios consecutivos ya indicados
mas arriba, facilitados por la fragilidad de los decretos, que de hecho es posible cambiar de un día para otro, cosa
al menos no tan fácil si de leyes se tarta, en el sistema democrático.
Por otra parte, en ese marco, la representación amplia de las distintas areas del gobierno con responsabilidades
globales y sectoriales, y que por lo tanto parecía adecuada y destinada a evitar conflictos, de hecho no evito la
bicefalia de los dos ministerios principales, Economía y Obras y Servicios Públicos, ni las diferencias de
criterios y enfoques, ni las disputas por jurisdicciones y poder político ya tradicionales y consolidadas después
de muchos años, y de muchos intereses ligados a ellas. Consecuentemente, mas allá de los cambios en las
normas formales que regían el sistema CIEP - DEP, poco puede rescatarse de esta primera etapa.
Solo cuando el gobierno pierde las elecciones de 1987, y se aproximan las presidenciales de 1989, se toma, al
menos en lo formal, medidas drásticas: desaparece el CIEP y con el la bicefalia, cediendo espacios Economía,
Hacienda, y las secretarias sectoriales, y toda la jurisdicción y las funciones se concentran en el DEP, con un
menor numero de Directores, la mayoría de ellos con funciones especificas asignadas, el único enlace con PEN
es a través del MOSP a cargo del nuevo ministro, Dr. Terragno, casi no partidario, con muchos años de
residencia y trabajo en el exterior, y comprometido con la modernización y la privatizacion de larga data. El
Presidente del DEP concentra mucho poder sobre el mismo y sobre las autoridades superiores de las empresas.
Están no pueden informar a nadie mas que al DEP.
Pero el poco tiempo disponible y el gran desgaste y deterioro del poder político del gobierno hacen que ya sea
tarde. El nuevo esquema esta en plaza a fines de 1987. Puesto que en mayo de 1989 habría elecciones
presidenciales, solo quedaba el año 1988, y eso con las limitaciones implícitas en la acción y las decisiones de un
gobierno que ve aproximar su hora critica.
Al haber perdido las elecciones, el gobierno pierde respaldo en el Congreso. El justicialismo, que al llegar su
turno en el gobierno se vera en la necesidad de convertirse en el gran privatizador, se opone y traba la aprobación
de los principios de acuerdo logrados por el Dr. Terragno para privatizar ENTEL en asociación con Telefónica de
España, que luego adquiriría la mitad de ENTEL en 1990, y de Aerolineas Argentinas con Scandinavian Airlines
System - SAS; esta empresa nordica entrara luego en un acuerdo con LAN Chile, que fracasara luego de poco
tiempo.
El Dr. Terragno negocio sobre el principio de que los socios convenientes se buscan; el justicialismo exige
licitaciones públicas, que no se concretan y los acuerdos de principio caducan.
Solamente consigue el ministro salir adelante en el enésimo intento de privatizar la aerolinea Austral, que se
pretendía que hiciera al menos alguna competencia a Aerolineas Argentinas en el mercado interno, y algo en el
regional cercano.
Y en concesionar por primera vez el servicio de telefonía móvil, bien que en un contexto monopolico, que se
mantendría por pocos años, para abrirse luego algún grado de competencia. Dados las limitaciones en las líneas
y el pésimo nivel de servicio de ENTEL, la telefonía celular encuentra una recepción amplia.
Prácticamente, esto es todo en materia de balance positivo de esta etapa. Cualquier avance en el ordenamiento
operativo, financiero, de inversiones, etc, de las empresas que pudiera haberse logrado como resultado de la
gestión del DEP durante 1988, y en particular de haber podido llegar a concretar los acuerdos gobierno-empresa
de objetivos y compromisos recíprocos previstos en este régimen, sistema que obtuvo en su momento un gran
exito en Francia como ordenador en el mediano y largo plazo de las relaciones entre las empresas y el poder
NACIONAL ARGENTINO
central, se habría perdido ciertamente con el descontrol que siguió al fracaso del Plan Primavera y a la perdida de
control de la conducción economica luego de la devaluación de febrero de 1989; al perder el gobierno las
elecciones presidenciales efectuadas con excesiva anticipación en mayo de 1989, se perdió completamente el
control de la economía; sobrevino una gran crisis de confianza, de la que resulto la hiperinflacion que condujo a
la transmisión anticipada del gobierno, en julio de 1989 y no el 10 de diciembre, como estaba establecido.
En ese contexto, no podía esperarse ningún milagro por parte del DEP. Por otra parte, al llegar a ese punto las
malandanzas de la economía argentina desde la crisis de 1929, solamente interrumpida durante períodos mas o
menos breves, la suerte estaba echada.
Cualquier esfuerzo serio de modernización y estabilización de la economía exigiría el desmantelamiento del

sector y la privatizacion de las empresas públicas, como ocurrió inevitablemente.
5. Conclusiones
El sector público argentino, y dentro del mismo, el sector de empresas públicas creció sostenida e
ininterrumpidamente, en particular entre 1930 y 1975, tanto en magnitudes absolutas, cuanto relativamente al
conjunto de la economía.
Este crecimiento constante fue el fruto de decisiones, en general casuísticas, y no basadas en razones ideológicas
ni programáticas, que fueron tomadas por los diferentes gobiernos que se sucedieron en el período, con relativa
independencia de sus orígenes, de los grupos sociales que representaban de sus ideologías y orientaciones
principales.
En varias oportunidades ese crecimiento fue independiente de la situación coyuntural, económica y financiera
por las que atravesaba el país, y en algunos casos, inclusive mostró una contradicción con los propósitos
declarados de varios gobiernos.
Estas contradicciones aparecen claramente si se comparan las políticas económicas generales, con lo actuado en
relación a las empresas públicas.
A lo largo del tiempo, y especialmente en las últimas décadas, se había tomado respecto de las empresas públicas
y del sector público en general, una actitud más bien pasiva, concentrándose en todo caso en proveer la
infraestructura, y dejando al sector privado el impulso en los sectores más dinámicos de la economía y la
apropiación de las economías externas generadas por la inversión pública.
En las condiciones antedichas, especialmente a partir de finales de los años 50, sólo la componente extranjera del
sector privado industrial y comercialización, especialmente externa, se había desenvuelto ágilmente, teniendo,
como consecuencia, una significación cada vez mayor en la economía total, y especialmente, en los sectores
estratégicos de la misma.
El enorme aumento de la inversión de las empresas públicas había sido más una respuesta ante la ausencia o
debilidad de las inversiones privadas, que la expresión de una política preconcebida de expansión del sector.
La adquisición bajo el control de los bancos estatales de participaciones accionarias en empresas privadas había
sido una solución de emergencia, ante la desconfianza de los pequeños ahorristas hacia la Bolsa y sus
mecanismos.
Las leyes de rehabilitación y de continuidad de actividades de empresas privadas en dificultades habían sido un
«salvavidas temporario», nunca un verdadero mecanismo de reorganización y modernización industrial; en
realidad el estado siempre se negó a intervenir activamente en ese proceso de reorganización, que era ineludible,
si verdaderamente se quería la modernización y la continuación y expansión de las actividades. En muchos
casos las nacionalizaciones había sido el producto del deseo de los inversionistas extranjeros de dejar el país, en
mayor medida que la voluntad del estado de asumir el control de los servicios públicos. Casi siempre eran
intervenciones no queridas, sino impuestas por las circunstancias.
La creación de empresas por el estado, productivas o de servicios, había sido también en muchas oportunidades
un recurso «de emergencia» ante la imposibilidad de encontrar inversores privados nacionales dispuestos a
asumir los riesgos de los proyectos.
NACIONAL ARGENTINO
Así había ido creciendo el sector, siempre en medio de la tensión entre las autoridades económicas y financieras,
preocupadas por el funcionamiento y crecimiento del conjunto de la economía, por los deficits de funcionamien-
to y la necesidad de financiar inversiones de las empresas, lo cual impulsaba a incrementar el control central
sobre las decisiones, las tarifas y los gastos de las empresas, por un lado, y la lucha constante de las autoridades
de las empresas mismas, acompañadas por los sectores directamente vinculados a las mismas, que reclamaban
menos controles y mas autonomía, culpando a la falta de ello de la ineficiencia y pobre calidad y resultados de
los productos y servicios.
A pesar de lo incompleto de la información disponible, conviene detenerse sobre la importancia que el sector de
empresas y participaciones públicas había alcanzado hacia 1975 en la economía argentina en general, y en la
mayoría de los sectores que entonces se consideraban estratégicos para su desarrollo, en particular. Si se analiza
la conformación del conjunto del sector público, incluyendo, como corresponde más allá de las diferentes
situaciones jurídicas, a todas las empresas cuya propiedad total o mayoritaria era del estado, se llega fácilmente a
la conclusión de que el país registraba uno de los índices más altos de intervención en la economía, fuera de los
países formalmente socialistas.
En efecto, las empresas públicas proporcionaban ocupación a 627.000 personas, el 8.2% de la fuerza laboral
ocupada del país, generaban el 8.57% del PBI a costo de factores, facturaban cerca del 45% del total de ventas
de las 200 empresas industriales y comerciales mayores del país, eran las únicas que disputaban a las filiales de
las multinacionales los 20 primeros puestos por tamaño, teniendo posiciones dominantes en varios sectores
estratégicos para el desarrollo del país, eran los tomadores de crédito externo más importantes del país, y, sobre
todo, tenían a su cargo el 27.8% de la inversión bruta fija del país, algo más de la mitad de la del conjunto del
sector público. Los bancos públicos por su parte, controlaban más del 50% de los depósitos y de los préstamos
del país.
Esta situación sin embargo, no era suficientemente conocida y comprendida, en parte, porque se había evitado
decididamente explicarla adecuadamente. Se conocían si frecuentes y repetidas quejas por los servicios, o por su
falta, como en los teléfonos, y el tema de los deficits era también frecuentemente citado como causante de todos
los males de la economía argentina, pero casi nunca se presentaba un panorama integral del sector.
A nivel político y social, se había evitado siempre asumirla formalmente en el plano institucional y administrati -
vo. Como consecuencia, el estado argentino no se había organizado y preparado para utilizar el enorme poder de
acción sobre el sistema económico, del que potencialmente disponía, ni aún en el marco de un proyecto
desarrollista o reformista. Tampoco, para procurar la eficacia, la eficiencia y la calidad de las inversiones y de los
servicios, ni mucho menos para asegurar la información pública y la transparencia de los actos y los resultados
del sector.
La supervisión de los bienes y empresas públicas y de las participaciones estuvo casi siempre a cargo de los
ministerios o secretarias sectoriales correspondientes.
Solamente durante parte del primer gobierno de Perón se intentó, sin éxito efectivo ni duradero, crear holdings
sectoriales—ENT, ENDE, DINIE—como intermediarios entre las empresas públicas, y los ministerios de tutela.
Preexistia, y subsistió, la Dirección General de Fabricaciones Militares, que de administradora inicial de las
fabricas militares, se fue convirtiendo cada vez mas en cabeza de un holding industrial y minero, especialmente a
partir de fines de los años 50.
Durante gran parte del resto del período las empresas públicas se rigieron también por leyes propias o para
sectores especiales. Durante todo el período los bancos públicos se rigieron por leyes propias.
Solo en 1949, tres años después de las principales nacionalizaciones, y luego de que la sanción de la reforma
constitucional de ese año requería reglamentar el famoso art. 40, que sentaba criterios para la intervención del
estado en la economía, se sancionó la primera ley de empresas del estado, no. 13653.
El intento original de incorporar todas las empresas al régimen de la ley de empresas del estado, nunca tuvo éxito
respecto de los bancos públicos, ni de Fabricaciones ni de las otras empresas bajo control militar.
Las diferentes modificaciones a la ley mencionada reflejaron el deseo de los gobiernos de conceder mayor o
menor flexibilidad operativa a las empresas públicas estableciendo grados y medios de supervisión y de control
NACIONAL ARGENTINO
más o menos rígidos y burocratizados, pero sin que ello significara una definición explícita de políticas y
objetivos para el sector.
Después de 1966, con la aparición de los regímenes de sociedades anónimas con mayoría estatal, de
rehabilitación y continuación de actividades de empresas en dificultades, y de sociedades del estado, la
dispersion y la falta de unidad se acrecentaron. De hecho, aparecieron regímenes que no asignaban ninguna
responsabilidad sobre las empresas comprendidas.
Recién al llegar el peronismo al poder en 1973 se encara por primera vez un enfoque y una solución integral: la
creación de la CEN significó el intento de unificar el régimen legal mediante la creación del régimen de
Sociedades del Estado, la planificación, la supervisión y el control sobre las empresas del sector. También se
intentó, por primera vez en el país, que la CEN fuera la institución que unificara y estableciera normas y políticas
básicas comunes para todo el sector de las empresas públicas bajo su jurisdicción.
Las resistencias que ello despertó, hicieron que la transferencia efectiva de las participaciones accionarias de las
empresas en rehabilitación, y de las empresas bajo control militar a la CEN nunca se efectuara.
La crisis política que siguió a la muerte del Gral. Perón, llevó a la gran crisis financiera e inflacionaria de fines
de 1975 y comienzos de 1976. La pérdida del control de la situación por parte del gobierno, y el desafío de la
guerrilla llevaron al comienzo de un nuevo ciclo de gobiernos militares, en marzo de 1976, y frustraron la mejor
oportunidad de la Argentina moderna para poner en marcha un programa económico y social de vastos alcances,
con consenso y métodos democráticos.
Como parte importante de esa frustración, el golpe militar de marzo de 1976 paralizo todo el proceso que había
comenzado con la creación de la CEN, por lo cual no llego a tener aplicación efectiva ni completa. Con ello se
frustró la quizá mayor posibilidad de reorganización del sector industrial y de servicios público, y de una acción
efectiva y amplia del estado en el mismo.
La crisis de 1975-76 instalo la inflación a tres dígitos durante casi todos los quince años siguientes. También
marco el punto de inflexion en el proceso de crecimiento desordenado de las empresas públicas y las
participaciones accionarias.
El gobierno militar puso el control de la política económica en manos de representantes de la vieja oligarquía
agraria y financiera, quienes comenzaron por hacer responsable de todos los males, y en particular del bajo
crecimiento económico después de 1930, a la ampliación incesante de la intervención del estado en la economía
desde esa época, y a la industrialización «ineficiente».
Estos grupos, muchos de ellos grandes beneficiarios de la intervención «pasiva» del estado en el sector industrial
y financiero, tenían clara conciencia del peligro potencial que representaban para sus intereses las acciones de las
cuales el estado era propietario o depositario, como así también los organismos de intervención en el comercio
exterior, y los bancos públicos.
Consecuentemente, se propusieron volver al país de antes de 1930, y para ello, privatizar las empresas públicas y
liquidar las participaciones estatales, disminuir el peso del sector público, obligar a la industria a aumentar su
eficiencia eliminando la protección tarifaria y abriendo las importaciones, incentivar la inversión extranjera y la
producción agrícola, disminuir la participación de los bancos públicos, y liquidar los organismos que inter venían
en las exportaciones.
El gobierno militar logró liquidar las participaciones públicas, y muchas empresas menores en mala situación,
privatizó algunas empresas públicas y parte de las actividades de otras, y volvió a otorgar concesiones petroleras
y de obras y servicios públicos.
Como resultado, hacia 1979 comenzó a descender la participación de las empresas bajo control público en las
ventas totales y en los servicios bancarios.
Pero la política económica general, sobre todo en lo relativo al crecimiento económico, el empleo y la inflación,
fue mostrando un fracaso cada vez mayor, hasta entrar en crisis total en 1980, situación que empeoraría en 1982
con la guerra de Malvinas, lo que le impidió avanzar mas en sus propósitos. La llegada del Dr. Alfonsin al
gobierno, pareció brindar una vez mas la oportunidad de equilibrar la economía y las finanzas públicas dentro de
NACIONAL ARGENTINO
la democracia y con consenso social. Se demoro primero en enfrentar los problemas, y cuando lo hizo al nivel de
la economía global, no encaro los difíciles problemas pendientes del sector público y de las empresas públicas.
Cuando por fin lo hizo, con un nuevo intento de enfoque y manejo integral del tema, con el Directorio de
Empresas Públicas como único responsable, era tarde; había perdido las elecciones, y se acercaban las
presidenciales muy anticipadas, quedo solo un año, en el que la economía se iba deteriorando, tiempo por demás
escaso para implementar y poner efectivamente en marcha cualquier sistema complejo.
Los problemas económicos y financieros acumulados, y la incertidumbre por el largo período de transición hasta
la asunción del nuevo gobierno, llevaron al estallido hiperinflacionario con el que culminaron los quince años de
alta inflación, y a la transmisión acelerada del mando.
Allí, y así, terminó la evolución del sector público y de las empresas públicas que había tenido lugar durante los
60 años anteriores.
Después de tantos fracasos, frustraciones e insatisfacciones, por delante solo quedaban las privatizaciones y las
liquidaciones, como parte central de un proceso muy duro de estabilización y modernización de la economía.
Parece claro, en definitiva, que un país maduro, si adoptaba un proyecto que asignaba al sector público un rol
mas o menos activo, debía organizar su sector público institucional y funcionalmente de manera pragmática y
realista, de modo de posibilitar y facilitar su uso como herramienta eficiente de ejecución de las políticas del
gobierno, libremente elegido, y democráticamente discutidas.
Ello requería, como mínimo, establecer un sistema de relaciones entre los diversos componentes del sector
público, y evitar la anarquía y la multiplicidad de regímenes legales que hacen posible que existan feudos dentro
del aparato estatal, que responden a intereses de sectores y clientelas vinculadas, y no al interés general.
También, establecer con claridad el sistema de planificación, supervisión y control del sector por la administra-
ción central y por el parlamento, concediendo la necesario flexibilidad, pero resguardando el sentido y los
objetivos públicos de la gestión de las empresas, y mensurando y evaluando la eficiencia y la eficacia economica
y social en el uso de los activos y de los recursos públicos, la calidad y pertinencia de los productos y servicios
prestados, y la participación y la defensa del consumidor y del usuario.
Era imprescindible para ello establecer objetivos, metas y standards precisos y específicos para la actuación de
las empresas públicas en los sectores correspondientes, y establecer un sistema de información publicada, que
permitiera evaluar y juzgar objetivamente la gestión de las empresas y de sus dirigentes, las que debían poder
actuar con autoridad y responsabilidad, ejecutando los planes establecidos libres de presiones políticas menores.
Era imprescindible también establecer con claridad las políticas de precios, tarifas y financiamiento, tanto de los
subsidios de explotación, cuando el estado lo decidiera por razones sociales, cuanto de la expansión de la
capacidad instalada, utilizando para ello las utilidades propias, los aportes de capital del estado si fuera
necesario, y el acceso al crédito bancario interno, externo e internacional. Esto a su vez exigía poner orden en las
finanzas públicas, y el sistema financiero en general.
En teoría, todo ello era posible, y existía experiencia más que suficiente en el país para efectuarlo.
Se requería que si la decisión política era que el estado utilizara el sector público como instrumento de desarrollo
económico y social de la comunidad, y no como instrumento de beneficio para sectores minoritarios y
privilegiados, nacionales y extranjeros, al amparo de la falta de libertad e información públicas, también existiera
la decisión política de organizar e institucionalizar legalmente a las empresas públicas y sus organismos
superiores en la administración central integrando un sistema coherente, y de sostenerlo y operarlo contra todas
las presiones e inconvenientes, de modo que en el mediano plazo, como mínimo, pudiera comenzar a dar frutos.
Se considera que el resumen y el análisis del permanente vaivén sin rumbo cierto de los principales regímenes
legales, de las instituciones creadas, disueltas, y vueltas a crear con nombres diversos, a lo largo de los sesenta
años transcurridos entre 1930 y 1989, que se han procurado desarrollar en este trabajo, muestran acabadamente
que, mas allá de aciertos parciales y casi siempre de corta vida, lo que se requería no es lo que se hizo, y eso
explica suficientemente, como y porque terminó ese ciclo largo de la economía y la sociedad argentina.
NACIONAL ARGENTINO
Notas
1 Cf: Escarmelle J.F. et Patrick Melis: Essay de definition du concept d’entreprise publique, en Rev. Int. de Sci-
ences Administratives.
2 Nuestra definición amplia y precisa la postulada por los autores citados en la nota anterior.
3 El concepto de utilidad aludido es el que fue formulado por la escuela marginalista de pensa miento
económico.
4 Para un análisis crítico de este concepto ver: Berthomieu, C: La gestión des entreprises nationalises. Paris
P.U.F. 1970.
5 Cf:Powers, T: Estimating accounting prices for project appraisal. Washington, D.C. Inter-American Develop-
ment Bank, 1981
6 Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, No. 11672, Art. 22.
7 Cf.: Gordillo, Agustin: Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1974.
8 Sobre la intervención del estado en la economía ver: Difrieri, J.: Planificación Para el Pleno Empleo y el
Desarrollo Económico. Buenos Aires: OEA, 1961; Baena de Alcázar, M.: Régimen Jurídico de la
Intervención Administrativa en la Economía, Madrid, 1966; Gordillo A.: Planificación, Libertad y
Participación en el Proceso de Cambio. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1973.
9 Leyes 14.878 y 17.849
10 Ley 17811 y Decreto 2385/69
11 Para sus similares en USA, cf: Cushman R.: Las Comisiones Reguladoras Independientes, in Waldo, D:
Administración Pública, México: Ed. Limusa, 1967.
12 Cf: Gordillo, A.: Tratado...
13 La creacion de la C.A.P. durante los gobiernos conservadores de la decada del 30 reflejo el deseo de los pro -
ductores de ganado de resistir a los grupos extranjeros que controlaban la exportacion de carnes. Pero al
mismo tiempo resistieron la intervencion directa del estado a traves, por ejemplo, de una empresa publica o
mixta. Solo existio intervencion directa durante los gobiernos peronistas de 1946/55 y 1973/76, cuando el
estado asumio el control de la C.A.P. Finalmente, cuando todas las empresas extranjeras fueron liquidadas o
compradas por capitales privados argentinos, se dispuso la disolucion de la C.A.P. en 1978.
14 Ley 18017 y decreto 4761/69
15 Cf.: Gordillo, A.: Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1974.
16 Gonzalez Fraga, Javier y Lacoste, Pedro: La privatizacion en la Argentina. Conferencia sobre Privatizacion
de Empresas Publicas en Latinoamerica. University of California - San Diego, 3-4 de mayo, 1988.
17 Cf: Gordillo, A.: Empresas del Estado
18 Sindicatura General de Empresas Publicas - SIGEP: Regimen juridico de la empresas comprendidas en el art.
5º. de la ley 21.801. modificada por la ley 22.639, 16ta. Actualizacion, agosto 1987. Dicho articulo definia
las empresas sujetas al regimen de control de la SIGEP establecido por la misma ley.
19 Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
20 Ley 13653, art. 1ro.
21 Ley 13653, art. 11
22 Decreto-ley 766/57, art. 13
23 Art. 2
24 Art. 3
25 Ley 14380, art. 1
26 Art. 3
27 Decreto 5883/55
28 Decreto 10599/61
29 Ley 14380, art. 2
30 Cf.: Gordillo A.: Empresas del Estado, op. ....
31 SIGEP: op. cit.
33 Cf.: Zaldivar, E.: Régimen Legal de las Empresas del Estado, en La Ley, 23 de septiembre 1965. El Código
limita el poder de voto de un accionista al 20% de las acciones, a los 2/3 de los votos en la Asamblea.
34 ver Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
35 SIGEN: op. cit.
NACIONAL ARGENTINO

37 Ley 17318, art. 1
38 Art. 13
39 Art. 3
40 Art. 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 y 12
41 Art. 9
42 Ley 13127, cap. X
43 Ley 17318, art. 14
44 Decreto-ley 15349/46 art. 14
45 Sobre la intervención de la Inspección General de Sociedades, ver Resolución 177/67, en la que se exige que
en todas las sociedades anónimas de propiedad pública existan por lo menos dos “socios”.
46 Ley 18394
47 Ley 18534
48 Ley 18269
49 Ley 18605
50 Ley 19550, art. 310
51 Ley 19550, art. 299
52 Ley 19550, art. 372
53 Cf.: Gordillo, A: Empresas del Estado. Buenos Aires: Ed. Macchi; 1966.
54 Ley 19550, art. 309
55 SIGEN: op. cit.
57 Ley 18832, art 1ro.
58 Ley 18832, art. 3
59 Ley 19980, art. 1
60 Ley 19551, art. 1 y 2
61 Ley 20450.
62 Ley 20450 art. 2.
63 Ley 21606 art. 17
64 Ley 21606 art 12 a 16.
65 Ley 20705, art. 1o.
66 Ley 20705, art. 9.
67 Articulo 3ro.
68 Artículo 2do.
69 Artículo 2do.
70 Artículo 4to.
71 Artículo 5to.
72 Artículo 9.
73 Artículo 6
74 Artículo 8.
75 Ley 20705 artículo 8, y Ley 20558, artículo 24.
76 SIGEP: op. cit.
78 Ley 12709, Art. 1.
82 Decretos 9661 (disolución de TANDEM E.N.) y 16005/59.
83 Convenio entre YPF, Soc. Anónima Lahusen y Cia., y Soc. Anónima de Industrias Rurales, del 30 de
noviembre de 1966
84 CF: W.de H.: Administrative Law, Oxford: Oxford Univ. Press 1961; López Rodo, h: Las empresas
nacionalizadas en Inglaterra, en Rev.Int. de Ciencias Administrativas, no.3, 1950; Hazar J: Law regulating
the commercial and industrial activity of public authorities in USA, VII Congreso Int. de Derecho
NACIONAL ARGENTINO
Comparado, Upsala, 1966; Brewer Carias A: Las empresas públicas en el derecho comparado, Caracas,
1967; National Academy of Public Administration: Report on 35US Public Corporations, Washington, D.C.:
Office of Management and Budget, 1982.
85 Cf. Citas y comentarios del relator del Congreso sobre el tema, A. Brewer
86 Cf: CEPES, op.cit. Buenos Aires, mimeo, 1964; San Martín, Salvador: La fórmula SEGBA y las empresas
del estado. Buenos Aires: ed. del autor, 1965.
87 Cf: Zaldivar E: Régimen Legal de las Empresas del Estado in La Ley, 23 de septiembre, 1965; Bonco, H:
Problemas de Dirección de Empresas Públicas, in Análisis No. 228, 1965.
88 Cf: Gordillo, A: El Estado Actual de los Regímenes Jurídicos de las Empresas Públicas en la Argentina, en
La Ley, septiembre 1970.
89 Cf: Gordillo, A: op. cit..
90 Cf: Presupuestos Nacionales para 1980 y 1981.
91 Cf: Gordillo, A: Derecho Administrativo de la Economía. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1967.
92 Cf: Gordillo, A: op. cit. nota anterior.
93 Cf: sobre este aspecto.: Gordillo, A.: Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires; Ed. Macchi, 1974.
94 En este capítulo se sigue, en parte, la “Guía Temática para los informes nacionales”, preparada por el Prof.
Michel Durupty, de la Universite de Paris I - Sorbonne para el Comité de Empresas Públicas del Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas
95 Cf: Martínez Nogueira, R: Los procesos de formulación e implementación de políticas y sus consecuencias
sobre las empresas públicas, en: Andrieu, P. (editor): Temas de Administración Pública - Buenos Aires, Ed.
Macchi, 1975.
96 Cf:Boneo, H: Saber ver las empresas públicas. San José, Costa Rica: EDUCA/ICAP, 1980.
97 Cf: Fayol, H: Principios de Administración - México: Ed.Limusa, 1970.
98 Cf: por ejemplo: Pfiffner, R & F.Sherwood: La organización administrativa - Madrid: Ed. Tecnos, 1971.
99 Cf:Pfiffner. R & F. Sherwood, op.cit.
100Cf:CLAD: Las empresas estatales en América Latina - Caracas, 1979.
101Durupty, M. op.cit.
102Cf: Andrieu, P. El sector público en Argentina: organización y funcionamiento, en Andrieu P. op.cit.
103Cf: CONADE: La planificación económica y social en Argentina a nivel nacional, en Andrieu P. op. cit.
104Cf:Andrieu, P.: Notas sobre la planificación económica y social argentina después de 1968, en Andrieu,
op.cit.
105Cf: Plan Trienal 1974-77, en Andrieu, op.cit.
106Cf:ILPES: Los planes anuales operativos, en Andrieu, op.cit.
107Cf:ASIP: El presupuesto de las empresas del estado. Caracas, 1977.
108Cf:ICPE: Financing of public enterprises in developing countries. Lubjljana, 1978.
109Cf por ejemplo: Ley de Ministerios (ley 20524) y Competencias de las Secreta rías de Estado (Decreto
41/73), en Andrieu, op.cit.
110Cf:Vecchio, R: La función de control en el sector público, en Andrieu, op.cit.
111 Ley 21801 art. 15.
112Cf:Cardon, R: Necesidad de ampliar los límites del control de los gastos públicos más allá del control de
legalidad, en Andrieu, op.cit.
113Ley 21801 modificada por la 22639, art. 6o.
114Ley 221801 modificada por la 22639, art. 7
115Ley 21801 modificada por la 22639, art. 8, 9 y 10.
116Ley 21801 modificada por la 22639, art 5.
117Cf.: Empresas donde se desempenan sindicos designados por la SIGEP comprendidas en el art. de la ley
21801 modificado por la ley 22639. 16ta actualizacion. SIGEP, agosto 1987, y Empresas donde se
desempenan sindicos designados por la SIGEP no comprendidas en el art. de la ley 21801 modificado por la
ley 22639. 13ta actualizacion. SIGEP, diciembre de 1984
118Cf:ICPE: Control systems for public enterprises in developing countries - Lujblyana, 1979.
119La mayor parte de los factores a analizar han sido tomados de: Durupty, M.: op.cit.
120Para las referencias a las empresas públicas en esta Sección y para los regímenes legales, ver Capítulo
anterior.
121Por ejemplo, como parte de los “Planes de estabilización”, en 1952, 1959, 1962, 1966, 1976.
NACIONAL ARGENTINO
122Cf: Boneo, op.cit. y ICPE: Control... (op.cit.).

123Modificando la clasificación del Prof. Durupty, que incluye solo tres grados de autonomía.
124Cf por ejemplo: San Martín, S.: La fórmula SEGBA y las empresas del estado. Buenos Aires, Techint, 1964.
125Desde la nacionalización de CADE y la constitución de SEGBA como sociedad anónima según el Código de
Comercio, en 1961. Esta tendencia se amplio en 1967 con la Ley de Sociedades Anonimas con Mayoria
Estatal (L. 17.318)
126Ver mas arriba en este Capítulo.
127Para ampliar el concepto, ver: Powers, T.: Estimating accounting prices for project appraisal, Washington,
D.C. IDB, 1981.
128Para las referencias a empresas públicas y regímenes legales, ver mas arriba.
129Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional, cap. 1, Buenos Aires, 1973.
130Plan Trienal, cap. 1.
131Cf: “White Book” presentado al Parlamento por el Exchequer, noviembre 1967.
132Cf: Lettres de mission du Ministre de l”Industrie, M. Dreyfus, in Le Monde, 22 fevrier, 1982.
133Ley 21800, art. 5
134Cf: Ley 21800, Anexo
135Ley 21800 art 3 y 4.
136Ley 21800 art 6 y 7.
137Cf.: Ley 21800 art 6 y 7, y Nota de elevacion al PE.
138Ley 21800 art 6 y 7 inc d).
139Ley 21800 art 8.
140Ley 21800 art 9.
141Cf. Ley 22177, nota de elevacion y articulado.
142Cf.: Memoria del Ministerio de Economia (29-3-76 al 29-3-81) Tomo I - Buenos Aires: Ministerio de
Economia de la Nacion, 1981.
143Cf. Dto. 1704/85, art. 1o.
144Dto. 414/84 art. 1o.
145Dto. 4141/84 art. 2 a 7.
146Dto. 1704/85, Anexo I.
147Dto. 1704/85, Anexo I.
148Dto. 1356/85 art. o.
149Dto. 1356/85 art 2o.
150Cf.: Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
151Dto. 2452/85, art. 5.
152Dto. 2452/85 art. 4.
153Dto 2452/85 art. 6.
154Dto 2452/85 art.3.
155Dto. 1157/86 art. 1
156Dto 1157/86 art. 4.
157Dto 1157/86 art. 6 y 8.
158Cuanto le habra costado al estado su preparación y tramitación?
159Dto 2399/86 art. 1.
160Dto. 2399/86 art. 2.
161Dto. 2399/86 art. 3.
162Cf. disolucion y liquidacion de la CEN y transferencia de empresas más arriba, y Ley 21800, Anexo.
163Dto. 2194/86, art. 3.
164Dto. 2194/86 art. 7.
165Dto. 2194/86, art. 5.
166Dto. 2194/86 art. 6.
167Ley 23.110, de presupuesto para 1984, art. 31.
168Dto. 2194/86 art. 1
169Dto. 2194/87 art. 2
170Dto. 2194/86 art. 8
NACIONAL ARGENTINO
171Dto. 2484/86, art 3o.

172Dto. 2484/86 art 1o. y 2o.
173Dto. 2484 art 4o.
174Dto. 1234/87 art. 1o.
175Dto. 1234/87, art. 3o. a 9o.
176Dto. 1806/87 art. 1o. y 8o.
177Dto. 1806/87 art 2o.
178Dto. 1806/87 art 3o., 4o. y 7o.
179Dto. 1806/87 art 6o.
180Dto. 2036/87 art. 2o.
181 Dto. 2036/87 art 23.
ASPIRACIONES, PROCESOS Y MODELOS SOCIOECONÓMICOS EN LA

DÉCADA DE LOS 80
(1995)
ASPIRACIONES, PROCESOS Y MODELOS SOCIOECONÓMICOS EN LA

DÉCADA DE LOS 80
1. Aspiraciones y procesos sociales
Es posible identificar, con alto grado de objetividad, en la sociedad moderna, la existencia prácticamente
universal, de un conjunto de «aspiraciones», hechas suyas por la sociedad en su conjunto y por los varios grupos
sociales que la conformen.
Estas «aspiraciones» toman la forma de «ideas-fuerza», y adquieren el valor de «valores» sociales en si mismos.
En tal sentido, inspiran y orientan la acción social en su conjunto, y son materia de debate y discusión al nivel de
las luchas políticas y de los conflictos entre grupos sociales, sectores y regiones.
De tal manera, el observador que intenta estudiar «desde afuera» a un sistema social determinado, puede, a
través de una gama de medios, conocer cuales son esos valores, esas «ideas-fuerza», vigentes y operantes en el
sistema observado.
Antiguamente, pensadores y escritores eran los principales responsables de «reflejar» y expresar la conciencia
social de un grupo social determinado, en una circunstancia histórica dada, en términos de espacio y tiempo.
Con el comienzo del sistema democrático, es posible encontrar las manifestaciones de la conciencia y
aspiraciones sociales en documentos, programas y declaraciones de partidos y grupos políticos, de asociaciones
de empresarios industriales, productores rurales, comerciantes, banqueros, etc, y de sindicatos y asociaciones de
trabajadores de todos los niveles. El progresivo aumento en el número, y el refinamiento en el contenido y
precisión de estas manifestaciones sociales, es una función histórica del crecimiento en el nivel cultural general y
también del crecimiento cuantitativo y cualitativo de las aspiraciones sociales, a medida que amplios sectores de
NACIONAL ARGENTINO
la población fueron cobrando conciencia creciente, por una parte, de la posibilidad real del dominio de la
naturaleza por el hombre, lo cual haría posible el paso desde una actitud mas bien estática, pasiva,
providencialista en definitiva, hacia una actitud positiva y voluntarista respecto de la construcción de la historia
humana y de la relación hombre-naturaleza. Por otra parte, es función también del grado de libertad de expresión
y de participación en las decisiones que hacen a la vida social, aspectos que, en general, muestran también una
tendencia creciente en la sociedad, especialmente durante los dos últimos siglos.
Más recientemente, la extensión de los medios y técnicas modernas de comunicación masiva, y la aplicación del
cálculo de probabilidades al análisis de la opinión pública, han permitido intentar una suerte de sustitución del
ideal griego de la democracia directa, inviable en la sociedad de masas de nuestros días, por la técnica de la
«encuesta», que si es verdaderamente representativa en cuanto a la selección de la «muestra» a encuestar, y si es
técnicamente correcta en cuanto al diseño de los temas a cubrir y preguntas a formular, permite conocer con
bastante precisión cuales son las aspiraciones sociales dominantes en un lugar (país o región) y en un momento
determinado. Permiten también, aunque con serias limitaciones a las que haremos referencia más adelante,
conocer las «preferencias», esto es el orden de importancia que cada «aspiración» tenga en la escala propia de
cada individuo encuestado.
Es interesante observar que dentro de un conjunto de aspiraciones sociales que puede ser considerado como de
aceptación muy amplia, existen sin embargo entre los distintos grupos sociales e individuos que los componen,
marcadas diferencias entre las ordenes de preferencia de las distintas aspiraciones, que son sobre todo función de
las diversas posiciones en la escala social; estas diferencias se acentúan más aún si se plantea explícitamente el
problema del conflicto, real o percibido entre las diferentes aspiraciones.
Cuáles son esas grandes aspiraciones, motores de la acción social moderna? Con todos los riesgos que implica
intentan una clasificación de este tipo, correspondería mencionar, en primer lugar, a la libertad personal y social.
Todos los grandes movimientos de ideas, políticas y sociales dominantes a partir de las revoluciones americana y
francesa plantean como aspiración la ampliación del grado de libertad de individuos y grupos sociales, aún
aquellos que, como el marxismo ortodoxo, sostienen la necesidad de la restricción «temporaria» de la libertad
como medio necesario para la consolidación del «nuevo orden» social que surgirá de la revolución proletaria;
una vez logrado ello, habrá un progresivo crecimiento de la libertad personal y social, y un decrecimiento en el
rol del estado en la sociedad. 1
El correlato necesario de la libertad es la participación creciente en las decisiones sociales. La democracia -

gobierno del pueblo, por el pueblo, y para el pueblo, entendiendo por «pueblo» a la totalidad de los ciudadanos,
sin exclusiones - adquiere así un valor casi sagrado y aún mítico, por lo cual aún las mas duras dictaduras
modernas se presentan a si mismas como «democráticas» sino en su origen, al menos en sus objetivos: la
«construcción» de la «verdadera» democracia.
El bienestar material creciente constituye una aspiración social, compartida, en principio, por todos los sectores
sociales y prácticamente todas las corrientes de pensamiento moderno. 2
La idea de la equidad creciente en la participación de los beneficios del dominio de la naturaleza por el hombre,
que se traduce en aspiraciones de solidaridad, justicia y seguridad social, es igualmente generalmente
compartida, al menos a un nivel muy general.
La seguridad de los individuos, grupos sociales y comunidades nacionales, y la paz internacional constituyen
también aspiraciones sociales generales, especialmente en la medida en que son percibidas como requisitos
ineludibles para la existencia y el crecimiento de la libertad, el bienestar, la justicia social. La nacionalidad, por
lo cual su exigencia como aspiración se hace sentir crecientemente, en una sociedad que se siente inestable y
amenazada, al menos potencialmente, por agresiones reales o posibles, algunas de ella de tipo tales como, en el
plano interno de cada país, las derivadas del aumento de la criminalidad y el uso de drogas, y la existencia y
acción de grupos extremistas y sectarios, que procuran imponer sus ideas actuando fuera de las normas de
convivencia generalmente aceptadas.
A pesar, por una parte de las tendencias a diluir el significado real de las fronteras nacionales, que resultan de la
internacionalización creciente a través de los medios de comunicación, de la evolución económica, y de los
proyectos y tendencias de integración, y por otra parte, de las tendencias quizá amenazantes para las unidades
nacionales que surgen bajo la forma de antiguos o nuevos regionalismos internos el estado, la cultura y el «modo
de ser» nacionales, continúen vigentes como marcos de referencia válidos para la conciencia y las acciones
NACIONAL ARGENTINO
colectivas 3 . Además, y crecientemente, la preservación de la comunidad nacional con sus propias características
es percibida como amenazada por fenómenos nuevos, diferentes de los que tradicionalmente caían dentro del
campo de la seguridad y de la defensa nacionales.
Así, en el plano internacional, junto a las terribles consecuencias de toda guerra moderna, y en particular de la
guerra atómica, aparecen otras «opresiones» en otros planos, percibida con tanto mayor intensidad cuanto mas se
valora a nivel individual y social, la personalidad, la cultura y la independencia nacional, productos de la historia
de cada sociedad. Entre esas nuevas «agresiones» reales o percibidas, cabe mencionar: de difusión internacional,
a través de los medios de información y de la educación masivas, de patrones culturales y de valores diferentes a
los predominantes en cada sociedad nacional, sin control efectivo posible por parte de la misma; el dominio cada
vez mas restringido a un corto número de países y empresas, de la investigación y el desarrollo tecnológico con
su secuela de imposición de productos y de la utilización de recursos materiales y humanos de un modo que no
es el que mejor responde a las necesidades y dotaciones de recursos de cada país; la internacionalizacion de la
producción, distribución y financiamiento de bienes y servicios por corporaciones multinacionales en función de
su propia racionalidad económica, fuera del control práctico de los estados nacionales, y de la racionalidad social
propia de cada comunidad nacional y regional (esto tanto en sentido interno cuanto internacional). 4
Cada sociedad nacional se ha dado históricamente, y reconstruye a lo largo del tiempo, un modo de organización
política, económica, social, militar, etc. En un estado fundado en el derecho, dicha organización, real o modelo
de aspiraciones a construir, se manifiesta formalmente bajo la forma de una Constitución.
Ese documento refleja, en general, el diseño de un modelo implícito de sociedad, cuyos trazos explícitos pueden
encontrarse en preámbulos, o declaraciones de derechos, deberes y garantías de los ciudadanos, grupos sociales y
modos de organización espacial-regiones, provincias o estados, comunas, etc.- 5
Otra de las partes fundamentales de la Constitución contiene la organización del gobierno-división de poderes,
facultades y atribuciones, etc.- y los requisitos y procedimientos para la elección o designación de los integrantes
de cada uno de los órganos superiores del gobierno.
Dentro de ese importante capítulo, cabe distinguir los requisitos y procedimientos para el ejercicio del poder, es
decir para la adopción y el control de las decisiones de cada poder y órgano de gobierno.
Este conjunto de disposiciones constitucionales reflejan, con mayor o menor claridad y con mayor o menor
correspondencia con la realidad, el rol y la extensión y profundidad de las funciones que la comunidad
organizada constitucionalmente confiere al estado, y al gobierno como órgano activo del mismo. En conjunción
con las «declaraciones» antes citadas, el documento constitucional marca limites y señala rumbos,
intencionalidades, para la acción del gobierno.
En la realidad de la sociedad actual es posible comprobar que cualquiera sea el modelo de organización política,
económica y social adoptado por una sociedad determinada, y con independencia relativa del rol mas o menos
amplio asignado al estado en la sociedad, lo cierto es que el ciudadano común y los grupos sociales consideran al
estado, como responsable de orientar y dirigir la vida social hacia el logro de las aspiraciones a las cuales nos
referimos mas arriba- y le piden cuentas del avance o retroceso en relación a los mismos.
En relación a esta actitud social generalizada, puede señalarse una evolución histórica, que comienza en la era
moderna con la lucha de la burguesía, y en menor medida de los sectores populares, contra el estado absolutista,
que triunfa con el dogma liberal - laissez faire, laissez passer - en la revolución francesa de 1789, reclamando
para el ciudadano y para los grupos sociales que impulsaban la destrucción del viejo orden, el máximo de
libertad para usufructuar los frutos de la revolución industrial, y consecuentemente, la menor interferencia y
control posibles por parte del estado.
El enorme costo social y humano de la revolución capitalista conducirá luego a los sectores intelectuales críticos
del sistema, y a los sectores populares afectados y sacrificados en el proceso de acumulación de capital, en
nombre del progreso material, a la lucha abierta por la obtención del poder político, ahora contra la burguesía
consolidada, buscando utilizar al estado y al gobierno como medio de protección y de progreso de sus intereses
sociales, económicos y políticos. 6
La burguesía resistirá, sin que ello implique, sin embargo, que se prohíba a si misma en nombre de los principios
que dice sostener, el uso del poder del estado, al que pide intervenir en favor de la expansión de sus intereses, sea
NACIONAL ARGENTINO
en el campo político, económico o militar. Para ese propósito, estará justificado el abandono, claro que
teóricamente a título de excepción, del «laissez faire».
La primera guerra mundial, y sobre todo, el insoportable costo económico y social de la crisis que comenzó en
1929, finalmente, llevaron también al convencimiento de las clases medias y aún de amplios sectores de la
burguesía industrial y agraria, de la inestabilidad y aún de la necesidad de una ampliación del rol del estado en la
sociedad, fundamentalmente en el campo económico.
Luego, la segunda guerra mundial, con su secuela de inmensa destrucción, la necesidad de la reconstrucción de
los países industrializados, y del desarrollo económico en los nuevos, y el anhelo generalizado de protección y
seguridad social, junto al éxito demostrado a través de las altas tasas de crecimiento económico resultantes de la
aplicación de las políticas de corte keynesiano, condujeron a una ampliación impensada del rol y las funciones
del estado, y aún de su participación mas o menos directa en el sistema productivo, en el marco de un consenso
social bastante amplio.
A partir de la segunda mitad de los años 70, la crisis que aún continúa, se manifiesta sobre todo en términos de
desempleo, inflación e inadaptación estructural de la economía y de las sistemas de seguridad social. Es una
crisis profunda, duradera, y tan amplia que aún los países que adoptaron un modelo socialista, lo cual suponía
que debían quedar al margen de las vicisitudes que se suponían propias solo del sistema capitalista, resultaron
gravemente afectados. Frente a ella, aparecen renacer los partidarios del laissez faire y aparece una actitud crítica
generalizada respecto de la amplitud de las funciones del estado, y de la efectividad y la eficiencia social con que
las cumple.
Se ha evolucionado, así, desde el estado absolutista y proteccionista, hacia el estado liberal, primero, y luego
hacia el estado providencia, responsable de encontrar la solución a todos los problemas y satisfacer las
aspiraciones siempre crecientes y renovadas de la sociedad.
Es interesante observar que aún los más encarnizados partidarios de recortar la amplitud de la intervención del
estado, se refieren, de hecho, a recortar la intervención que afecta negativamente, en su percepción de corto
plazo, sus intereses, pero de ninguna manera, en los aspectos en que los favorece. Así, el «estímulo», el «apoyo»,
el «rescate» y la «reconversión» de las empresas y sectores golpeados por la crisis, deberá estar, sin discusión, a
cargo del estado, el que deberá encargarse de transferir los costos correspondientes hacia otros sectores de la
sociedad.
En el centro del debate están, no tanto las tradicionales funciones políticas, judiciales de seguridad y de defensa
del estado moderno, aunque ellas también se han visto ampliadas y complicadas por una sociedad de masas,
urbana e industrializada, y cada día mas interdependiente en el plano internacional, y por las funciones y
responsabilidades «nuevas», de más reciente origen, en los campos económico y social.
Se asiste al «fracaso» de las políticas keynesianas, que dieron al mundo el mayor crecimiento económico nunca
conocido, ya que los gobiernos no lograron controlar los procesos de inflación y desempleo que coexisten en la
«stagflation», ni financiar adecuadamente la seguridad social ni la reconversión y el desarrollo industrial. Se
piensa en la necesidad, como frente a la crisis de los años 1930, de introducir ajustes mayores al sistema
económico, y cobran así vigencia política, propuestas de un retorno a la «sabiduría clásica» pre 1930, con una
reducción del rol del estado, en países como Inglaterra y USA, y también de ampliación del rol del estado, como
en Francia, Austria, Grecia; y aún en el partido laborista inglés. Ni siquiera Suecia, la economía que funcionó
mejor según se reconoce universalmente, en términos de crecimiento, empleo, inflación y redistribución del
ingreso, hasta comienzo de los años 70, queda al margen del debate.7
Desde casi todos los ángulos, aún con propuestas diferentes, se pone en cuestión la «racionalidad económica»
del presente estado de cosas en los sistemas económicos «mixtos». Mientras las corrientes mayoritarias del
pensamiento económico académico disocian el problema de la «racionalidad» económica, del de la racionalidad
«social», que cobra expresión política a través del proceso político democrático, algunos grupos menores, pero
de importancia creciente, se plantean el problema de las interrelaciones entre el proceso político y social
democrático, que refleja las aspiraciones mayoritarias de crecimiento en el bienestar y seguridad social, y el
proceso de crecimiento económico y desarrollo tecnológico en el marco de un sistema económico que aún con
una intervención ampliada del estado, responde a motivaciones y «reglas de juego» propias del capitalismo
avanzado.
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El esfuerzo orientado hacia una síntesis del análisis de los procesos político, económico y social, va dando
origen al nacimiento, o renacimiento, de la escuela moderna de la «economía política», que nació en realidad con
David Ricardo, y que fue puesta relativamente en segundo plano por el desarrollo «técnico» de la ciencia
económica afectado por los neoclásicos, que la llevó a encerrarse cada vez más en si misma, alejándose de los
problemas reales de la sociedad.
En particular, está síntesis busca analizar la racionalidad social, y por lo tanto política, de las decisiones y
acciones del gobierno que tienen por propósito la intervención con el propósito de orientar, dirigir o controlar la
actividad económica, tanto del propio sector público, cuanto del sector privado. En esa dirección está orientado
todo este trabajo.
Las manifestaciones de las aspiraciones sociales básicas a las que nos hemos referido anteriormente toman
inicialmente la forma de expresiones de principio, juicios de valores, de carácter cualitativo. Pasan luego a ser
traducidas y expresadas en términos de «políticas», y como tales se las incluye en programas de partidos
políticos y gobiernos, y en pronunciamientos de diferentes grupos sociales y aún de individuos.
El desarrollo de las ciencias sociales, y de las técnicas de aplicación correspondientes, ha hecho posible describir
y analizar dichas políticas no solo en términos cualitativos, sino también en términos cuantitativos, lo cual
permite identificar, seleccionar y establecer «objetivos», que se espera alcanzar.
Dicho conjunto de «objetivos» se expresan bajo la forma de conceptos que por una parte, reflejan de un modo
mas preciso y detallado a las aspiraciones y políticas antes citadas y por otra parte, al ser susceptibles de tomar
expresiones cuantitativas, sea a través de una cuantificación absoluta (es decir de tipo cardinal), o al menos en
términos ordinales, permiten describir y analizar mejor las compatibilidades, prioridades, conflictos o
complementariedades entre ellos mismos.8
A su vez, ello hace posible, en principio seleccionar los instrumentos mas apropiados, y asignar el conjunto,
siempre limitado, de los recursos de que dispone la sociedad, para la consecución de aquellos objetivos.
El conjunto de medios y técnicas modernas de información y de análisis, que hace posible la identificación
cuantitativa de objetivos, hace también posible la medición de los resultados de las políticas aplicadas por los
gobiernos, mediante la comparación entre los valores que van mostrando en el tiempo las variables
correspondientes, y los objetivos establecidos o al menos esperados.
Así, en correlación con las aspiraciones sociales ya mencionadas, una lista no exhaustiva de objetivos en los
planos político, económico y social, susceptibles de cuantificación podría incluir en relación a la libertad
personal y social, la identificación, por ejemplo de:
el grado de acceso y de participación real de los ciudadanos en elecciones gubernativas, referenda, etc.
la cantidad de partidos políticos, sindicatos, asociaciones empresarias, asociaciones de otros tipos, etc, y el
nivel y grado de participación de los ciudadanos y miembros de cada grupo en los mismos.
la cantidad, contenido y difusión de los medios de comunicación masiva, etc.
En cuanto a las actividades económicas, es posible medir:
el nivel y la tasa de crecimiento de la producción nacional global y per-cápita.
las variaciones en el nivel de precios.
los resultados del comercio y de los pagos internacionales.
la existencia y la utilización de recursos naturales, reproducibles y agotables, y de recursos humanos.
la estructura de la propiedad y explotación de los recursos naturales (tierra, minerales, petróleo, agua, etc.)
la estructura de la propiedad y de la producción industrial (empresas grandes, medianas y pequeñas; empresas

públicas,privadas nacionales, extranjeras y multinacionales).
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la inversión nacional, sus fuentes de financiamiento y su asignación por sectores y proyectos.
los flujos de fondos en el sistema financiero, identificados por orígenes y destinos, y por el tipo y propiedad
de las instituciones que intervienen o los controlan.
la inversión en investigación y desarrollo tecnológico, el origen, la propiedad y los efectos de las innovaciones
que se van introduciendo en procesos, productos y servicios.
la cooperación y/o ayuda a y del exterior, etc.
En el campo social, es posible identificar y medir:
la distribución del ingreso entre los grupos sociales básicos por regiones o zonas.
el grado de empleo de la fuerza laboral disponible en cada país o región y el desempleo existente.
los salarios nominales y reales y su variación en el tiempo.
el tipo, cantidad y calidad de los servicios proporcionados directamente por el estado (educación, salud,
servicios comunales, etc.).
la cobertura y beneficios de la seguridad social.
la mobilidad social, geográfica y laboral.
la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales para su uso equitativo, presente y futuro, etc.
Los resultados obtenidos en algunos estudios recientes nos permiten, al mismo tiempo, ilustrar por vía de
ejemplo algunos de los conceptos expuestos a lo largo de este capítulo, y también mostrar la vinculación entre
los mismos y la realidad de la vida social contemporánea.
El Cuadro I ha sido elaborado por E. Kirschen y otros autores 9 , a partir de las respuestas obtenidas en una
encuesta efectuada a fines de los años 60, a dirigentes de partidos políticos de ocho países occidentales que
tienen un sistema político democrático, es decir, con al menos dos partidos políticos importantes, y con
alternancias en el gobierno.
Para simplificar la presentación de los resultados, los partidos políticos han sido agrupados en tres grandes
categorías:
partidos socialistas: incluye los partidos socialdemócratas y laboristas.
partidos de centro: incluye los partidos social cristianos europeos y el partido demócrata de USA.
partidos conservadores: partidos radicales, gaullista francés, liberales alemán y belga, republicano USA.
Se pidió a los encuestados que identificaran las que a su criterio eran los principales objetivos de la política
económica y social y cual era el orden de prioridades correspondiente, utilizándose para este último aspecto, una
escala de siete grados, desde objetivos «dominantes», hasta «negligibles u hostiles».
Cuadro I - Las actitudes de los principales grupos políticos en relación a los objetivos de la política económica.
LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN ARGENTINA

NACIONAL ARGENTINO
DESDE EL RETORNO DE LA DEMOCRACIA (1983-1989)
(1997)
LA REFORMA Y MODERNIZACIÓ1N DEL ESTADO EN ARGENTINA

DESDE EL RETORNO A LA DEMOCRACIA (1983-89) *
Introducción
Este trabajo, constituye la primera parte de un trabajo mayor en elaboración, pretende solamente resumir algunos
de los aspectos que se consideran mas significativos respecto del proceso de reforma y modernización del estado
y del sector público desde que en diciembre de 1983 Argentina retornara al sistema democrático con la asunción
de la Presidencia por el Dr. Raul Alfonsin, electo poco antes. Esta primera parte se refiere precisamente al
período correspondiente a ese gobierno. La segunda, corresponde a los gobiernos del Dr. Menem; se esta
avanzando hacia la llamada Reforma del Estado II, anunciada a pocos meses del comienzo del segundo período
presidencial del Dr. Carlos S. Menem (1995-99). Cuando se complete, el trabajo finalizara con un intento de
balance, por fuerza provisorio, en espera de los impactos y efectos que solo podrán percibirse con la claridad
necesaria, en un plazo mas largo.
A partir de mediados de 1975, en las postrimerias del gobierno de Isabel Peron, la inflación alcanzo niveles de
tres dígitos que se mantuvieron casi sin excepción hasta las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990.
Esto marcaba con claridad indubitable el final de la viabilidad del modelo populista con economía cerrada y con
preponderancia del sector público como actor economico, asumiendo un rol que mostraba un crecimiento
sostenido desde la crisis de los años 30.
El gobierno militar argentino de 1976-81 proclamo propósitos que parecían congruentes con el liberalismo, y
aún el monetarismo. En los hechos, aparentemente temiendo a los efectos políticos y sociales que un eventual
aumento de la desocupación pudiera tener sobre su «guerra sucia» con la guerrilla, y aún cuando ella estaba
prácticamente terminada, prácticamente no hizo ninguna reforma del estado. Se limito a devolver al sector
privado, de manera por lo menos poco clara, los paquetes accionarios de empresas privadas en poder del estado o
de sus bancos, y el control directo sobre algunas empresas que habían estado en serias dificultades, liquidando
unas pocas. No privatizo las empresas del estado importantes, solo algunos sectores y servicios periféricos.
Avanzo muy parcialmente en la descentralización de servicios sociales. El gasto público se mantuvo alto, en
parte por los gastos militares elevados. En 1981 el sector financiero, excesivamente desregulado, entro en crisis,
y con ello murió todo intento de reforma, si es que perduraba algún propósito de ese tipo. La guerra en 1982
condujo a la debacle final, y definitiva, de la larga serie de gobiernos militares iniciada en setiembre de 1930.
La situación y las perspectivas de la economía a fines de 1983 no aparecían quizá tan fuera de control como en
1976, pero había un hecho nuevo de la mayor trascendencia: a mediados de 1982 México había declarado su
insolvencia externa, y con ello, la crisis de la deuda había estallado. Finalizaba la posibilidad de financiar con
fondos externos los impenitentes déficit fiscales de América Latina, y había que pagar sin vuelta las deudas
anteriores. La economía cerrada no podía ya promover ningún crecimiento significativo. El ajuste fiscal y la
modernización de la economía se imponían, y nada de ello era posible sin la redefinicion del rol y el consecuente
redimensionamiento y modernización del sector público.
En ese contexto el Dr. Alfonsin, electo por una clara mayoría, al asumir la presidencia concreta el retorno de la
democracia a la Argentina. El gobierno parecía tener conciencia de la difícil situación financiera y economica del
país, pero estaba quizá preso, como heredero de tradiciones políticas proclives, al menos verbalmente, a
descansar mas en la acción del estado, aunque intelectualmente se lo reconociera ineficaz, ineficiente, y
sobredimensionado, que en las fuerzas de la economía.
NACIONAL ARGENTINO
* Versión revisada y ampliada de la presentada en el I Congreso Interamericano de Reforma del Estado y la

Administración Pública, CLAD, Rio de Janeiro, 1996. Parte del materal de la versión original fue tomada de
trabajos anteriores, procurando una visión de conjunto sobre el período.
Explicablemente, dio prioridad al afianzamiento político e institucional del gobierno, frente a la tradición y a la
resistencia militar, aún en la derrota y el descrédito mas completo. Por primera vez en la historia argentina,
investigo, proceso y logro la condena y prisión de los comandantes militares y de algunos de los principales
responsables de la represión ilegal. Resistió planteos e intentos de golpes militares, y sobrevivió a ellos y a
numerosas huelgas generales.
Al comienzo del gobierno se convoco a destacados especialistas y se plantearon altos propósitos en torno a la
mejora cualitativa de la gestión del estado y del sector público, instrumentandose algunas medidas al respecto.
Casi la mitad de su mandato transcurrió en estudios y propuestas, antes de que se concretaran algunos programas
con apoyo internacional, al tiempo en que todavía parecía exitoso el intento de reencausamiento de la economía
con el Plan Austral, técnicamente bien concebido.
Pero este Plan, nunca tuvo el imprescindible correlato en el ordenamiento y redimensionamiento del sector
público, sin lo cual, como lo demostró indiscutiblemente la experiencia, todo intento de equilibrio fiscal era
ilusorio. El gobierno perdió las elecciones de 1987, y con ello, poder político en el Congreso Nacional y en
muchas provincias, que pasaron a ser gobernadas por la oposición.
La Secretaria de la Función Pública, creada por este gobierno, se había afirmado institucionalmente y puesto en
marcha programas y políticas relevantes, sobre todo en la formación y capacitación a través del Instituto
Nacional de la Administracion Pública. Pero a la hora en que era ineludible concebir y ponerse al frente de la
ejecución de una profunda reforma del estado en la administracion central y los entes descentralizados, no lo
hizo, no ocupo su lugar. Apostó a que el traslado de la capital a Viedma proporcionaría un oportunidad «natural»
para reducir y descentralizar geográficamente la burocracia.
Como es habitual, el vacío fue llenado por la Secretaria de Hacienda, en la cual, explicablemente, el criterio
meramente fiscalista prevalece sobre lo funcional, la calidad de los servicios, el desarrollo institucional del sector
sobre la base de concepciones estratégicas.
El gobierno, en su declinación, torno entonces su atención prioritaria hacia las empresas públicas, en una
situación y perspectivas insostenibles. Modifico los mecanismos institucionales de control, independizandolos
del area fiscal y economica, y convoco para dirigirlas a personas con ideas modernas y experiencias de gestión.
Pero nunca tuvo la decisión y el coraje que las circunstancias requerían. Cuando finalmente se decidió a
comenzar a privatizar alguna empresas públicas que debían fácilmente ser rentables y prestar servicios mucho
mejores, ya era tarde: desgastado, carecía del poder político suficiente, y el tiempo de su mandato se agotaba.
Tampoco se concreto el traslado de la capital, y no hubo reducción significativa del gasto público. En 1988 por
primera vez en 45 años, caduco el régimen de coparticipación federal vigente, y Hacienda envió fondos a las
provincias a su criterio.
La declinación del Plan Austral se hizo cada vez mas patente, hasta ser sustituido por el Plan Primavera, lanzado
en esa época de 1988. Este Plan, a su vez, entro en crisis pocos meses antes de las elecciones presidenciales de
1989, en las que esperablemente triunfo el Dr. Menem.
El estallido hiperinflacionario volvió al país ingobernable e hizo que cinco meses antes de finalizar su mandato
debiera entregar en julio de 1989 el gobierno a su sucesor, providencialmente ya electo.
Se perdió así una gran oportunidad de reordenar la economía y el sector público en democracia, frustrandose así
las grandes expectativas despertadas hasta 1985. Después, ante la postergación, solo quedaban como viables las
medidas quirúrgicas, a cabo del nuevo gobierno, que heredaba la quizá peor crisis economica y financiera de la
historia nacional.
El punto de vista general adoptado en este trabajo consiste en considerar a la aprobación de nuevos regímenes
legales y sistemas institucionales, y a la modificación de los existentes, como las expresiones volitivas concretas
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y mas fácilmente accesibles de lo que podríamos denominar políticas institucionales básicas del estado en
relación a la reforma y modernización del estado y del sector público.
Resulta necesario e inevitable adoptar este punto de vista porque a lo largo del período analizado, como sucedió
casi siempre en Argentina, en general el gobierno nunca definió con claridad conceptual cual era el rol que
asignaba y esperaba del sector público en el sistema economico y social nacional, y como instrumento de la
política economica y social del estado.
No existe en nuestro país la practica de que el gobierno produzca y entregue al conocimiento y debate público
definiciones de políticas sectoriales o globales, con asignaciones de recursos, objetivos y metas incluidos, del
tipo de los «libros blancos» ingleses, o de las instrucciones dadas por el Ministro de Industria del primer
gobierno de Miterrand a los Presidentes de los holdings y empresas públicas inmediatamente después de las
nacionalizaciones de comienzos de la década de 1980.
Tampoco tuvo aplicación real, por ejemplo, el establecimiento de contratos programa entre las empresas públicas
y el gobierno central, incluyendo objetivos y compromisos recíprocos a mediano plazo, sistema exitoso también
en Francia, y que se intento en nuestro país hacia el final del período analizado.
Así, cabe considerar que las leyes y decretos que llegaron a sancionarse efectivamente, pretendieron
concretamente crear o modificar formas juridicas, instituciones y sistemas, lo cual reflejaban con mas realismo
que es lo que se pretendía hacer y de que manera, hasta donde se quería y no se quería llegar en ese camino, con
todo el trasfondo de conflictos y compromisos de ideas, principios e intereses legítimos o no, que son propios de
la vida social y política, reflejada en la actividad y las decisiones y en la ausencia de decisiones del estado.
Es verdad, por supuesto, que de lo legislado o decretado, las mas de las veces solo alguna parte se implemento
efectivamente, por falta de realismo, de decisión política, de recursos, o de todo ello. El análisis de las
operaciones de todo tipo de los entes estudiados, y de sus resultados no solo financieros y físicos, sino y sobre
todo, económicos y sociales, es parte necesaria de un análisis mas completo, y objeto de otro trabajo.
Como se indico mas arriba, esta es una versión preliminar, sujeta a revisión, e incompleta. La extraordinaria
dificultad y demora en que se incurre en la recopilación del material básico, hace que muy posiblemente, al
obtenerse material adicional, sea necesario continuar revisando... Dios sabe hasta cuando. Sin embargo de ello,
parece poco probable que cualquier ampliación de información básica o de análisis de otros autores, pudiera
alterar significativamente el panorama que resulta de lo aquí incluido. Es por esa razón, que se afronta el riesgo
de «terminarlo» provisoriamente aquí, por el momento, incluyendo datos precisos en la medida y donde se
dispone de ellos.
En realidad, este trabajo representa solo un eslabón de una serie, con la que se pretende continuar trabajos
anteriores, cubriendo la evolución del sector público hasta su crisis final hacia 1989-90. El propósito y deseo
último, consistiría en poder hacer un balance de la contribución del sector público al crecimiento economico y al
desarrollo social de la Argentina durante el mismo período, 1930-89. Tarea difícil, por la falta de datos y la
dificultad de acceder a los existentes.
1. La Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacional de Administración Pública
El gobierno constitucional presidido por el Dr. Raul Alfonsín, en cumplimiento de un compromiso programático,
asignó especial prioridad a la modernización y mejora de la eficiencia en la gestión del Sector Público en todos
sus componentes: administración pública central, organismos autárquicos y descentralizados, y empresas
públicas.
Con ese propósito, inmediatamente de hacerse cargo del gobierno jerarquizó las áreas del gobierno que
consideraba que deberían tener las responsabilidades principales en las áreas respectivas, creando la Secretaría
de la Función Pública (SFP) dependiente de la Presidencia de la República, y reorganizando y dando una nueva
dinámica al Instituto Nacional de Administracion Pública (INAP) dependiente de la SFP, que es al mismo tiempo
la contraparte nacional del Centro de Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Organización de
Estados Americanos (OEA), cuyo rol también potenció; transformando la antigua Sindicatura General de
Empresas Públicas en la Secretaría de Control de Gestión de Empresas Públicas (SCGEP); y asignando a la
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recién creada Secretaría de Promoción del Crecimiento un rol activo en la transferencia al sector privado de
empresas que por diversas circunstancias habían caído bajo la administración del Estado.
La Secretaría de la Función Pública (SFP) fue creada por Decreto No.15 del 10 de diciembre de 1983, (día en
que asumió el gobierno) en sustitución de la ex Subsecretaría de mismo nombre, dependiendo directamente del
Presidente de la República. Desarrollaba sus funciones por intermedio de la Subsecretaría de Análisis Jurídicos y
Normativos, de la que dependían las Direcciones Generales del Servicio Civil y de Políticas Administrativas, y
de la Subsecretaría de Investigaciones y Reforma Administrativa, de la que dependían las Direcciones Generales
de Organización y Sistemas, y del Registro Automático de Datos.
La SFP tiene por misión conducir el proceso de reforma del estado y administrativa, y la gestión del Instituto
Nacional de la Administración Pública, a fin de asegurar la permanente adecuación de la Administración Pública
a los objetivos y planes de gobierno. Para ello tiene asignadas las siguientes funciones: l) Intervenir en la
formulación de los objetivos para la Administración Pública de acuerdo con las pautas dispuestas en el
Planeamiento Nacional; 2) Intervenir en la fijación de las políticas administrativas necesarias para asegurar el
cumplimiento de los planes y programas de la Reforma Administrativa; 3) Formular los planes y programas de la
Reforma Administrativa; 4) Intervenir en la tramitación de los proyectos de normas legales que regulen la
función pública y la organización de la Administracion Pública Nacional; 5) Coordinar la integración
permanente de los organismos componentes del Sistema Nacional de la Reforma Administrativa; 6) Evaluar
periódicamente los resultados del proceso de Reforma Administrativa y cumplir las auditorías administrativas
que se dispongan.
El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) fue creado según Ley 20.173 del año 1973
(modificada posteriormente por la Ley 21.339). El INAP sucedió en esas funciones al Instituto Superior de la
Administración Pública (ISAP), que había sido creado en 1959, con amplias funciones en materia de reforma
administrativa y capacitación.
Tiene como funciones específicas la capacitación, actualización y formación de los recursos humanos requeridos
por el Sector Público, así como el desarrollo de investigaciones referidas a su ámbito. La suma de estas
actividades responde a la necesidad de impulsar un proceso de cambio dentro de la Administración Nacional a
fin de superar obstáculos que han impedido responder a la evolución social y económica a que debe aspirar un
país moderno. Para el cumplimiento de estos objetivos el INAP dispone de áreas substantivas (Formación
Superior, Capacitación e Investigaciones) y áreas de apoyo (Biblioteca y Publicaciones, Administración,
Asesoría Jurídica y Relaciones Institucionales). Las responsabilidades propias de esas áreas explican las
atribuciones conferidas al INAP para asignar el desarrollo de planes de capacitación a los distintos organismos
del Estado de acuerdo a sus necesidades y supervisar su ejecución; recabar colaboración de los organismos
nacionales, provinciales, y municipales y encomendarles la realización de estudios, tareas y obras que estime
necesarios para la consecución de sus fines. Asimismo el INAP está facultado para proponer al Poder Ejecutivo
Nacional las medidas de gobierno dirigidas a una mayor eficacia y eficiencia del Sector Público, a través del
recurso humano y a aprobar con su conocimiento los programas de cooperación técnica y de apoyo financiero
interno y externo en relación con esas metas. Además de las actividades mencionadas el INAP se ofrece como
un organismo de servicios al que puede recurrir cualquier sector de la Administración Nacional en demanda de
asesoramiento y apoyo.
El INAP funciona como organismo descentralizado dependiente de la Secretaria de la Función Pública, en

interaccion con las areas pertinentes de dicha Secretaría. La Dirección Técnica-administrativa está a cargo de un
Directorio formado por un Presidente y cuatro Vocales, designados por el Poder Ejecutivo. El Presidente es el
Secretario de la Función Pública; los Vocales son generalmente especialistas en el tema. El INAP tenía una
planta permanente de 120 agentes y una planta temporaria de 25 agentes.
1.1 El Centro Interamericano de Capacitación en Administración Pública (CICAP)
El CICAP fue creado en 1965, por Convenio entre la Secretaría General de la Organización de Estados
Americanos (OEA) y el Gobierno Argentino. Tenía como contraparte a la SFP, y llevaba a cabo sus actividades
tanto de alcance regional como nacional conjuntamente con el INAP.
El Centro funciona en el marco del Acuerdo general entre la Secretaría General de la OEA y el gobierno
argentino. Sus actividades se rigen por un Acuerdo Especial, que ha sido renovado y modificado parcialmente en
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varias oportunidades. Un Acuerdo Especial había sido firmado el 19 de diciembre de 1980, con una vigencia
originaria de cinco años, y fue luego prorrogada hasta el 30 de junio de 1987. El gobierno argentino tenía la
intención de renovarlo adicionando sus disposiciones en la medida en que pudiera resultar necesario para hacer
posible la eficaz actuación del Centro como Agencia Especializada Ejecutora de programas con financiamiento
internacional otorgado al país, a partir de su experiencia en ese tipo de actividades. El BID a solicitud del
gobierno del Paraguay, contrató al CICAP como Agencia Especializada ejecutora del Subprograma II - Apoyo al
Sistema de Programación de Inversiones, Financiamiento, y Administracion Presupuestaria, del Convenio ATN-
SF-2525-PR, de Apoyo Institucional a áreas prioritarias del Sector Público paraguayo, con un período de
ejecución de 34 meses, y un monto de US$575.000.
De acuerdo a las disposiciones del Acuerdo, las actividades del Centro eran: la capacitación, la investigación y el
asesoramiento en Administracion, (con especial énfasis en: presupuesto, programación, ejecución, contabilidad,
control, sistemas de información, evaluación de proyectos, financiamiento) y Planeamiento.
Las actividades de capacitación consisten en: a) Cursos Interamericanos (abiertos a todos los Estados miembros):
se celebran en el país sede del Centro, están dirigidos a participantes de nivel posgraduado de los países
miembros del Sistema Interamericano, y su duración y contenido es determinado por la Secretaría General de la
OEA, en cada caso, de acuerdo con el área elegida y las necesidades de los Estados miembros. b) Cursos
Regionales (abiertos exclusivamente a determinados grupos de Estados miembros): están dirigidos a atender las
necesidades particulares de determinados grupos de Estados miembros de la OEA y se celebran en el país sede
del Centro, o en el que se convenga con los países solicitantes. c) Cursos Nacionales en la República Argentina:
se realizan en la sede del Centro, o en cualquiera de las provincias argentinas, y se programan conjuntamente con
el Organismo Nacional de Enlace. Para su ejecución se dedicarán anualmente dieciocho semanas de actividades
en el país sede. d) Cursos Nacionales en otros países miembros de la Organización de los Estados America nos: el
Centro puede realizar cursos nacionales en otros Estados miembros de la Organización, fuera del país sede. e)
Otras Actividades: a fin de complementar las actividades de capacitación, el Centro realiza seminarios,
conferencias, o reuniones, intercambio de experiencias, ideas, y formas de actuación entre funcionarios de alto
nivel, ejecutivos de Empresas del Estado, profesores y especialistas en materia de administración y
planeamiento. Estas actividades pueden ser realizadas a nivel nacional, regional o Interamericano. El Centro
realiza también actividades de investigación, con especial énfasis en administración y planeamiento.
El Centro presta asistencia técnica en el país sede y en los Estados miembros de la OEA para el diagnóstico de
necesidades de capacitación. También brinda asistencia técnica para la creación o el fortalecimiento de
instituciones orientadas a la formación y capacitación, con especial énfasis en administración y planeamiento.
Presta además, asistencia técnica directa a los Estados miembros y al país sede, cuando le es requerido, en
sistemas de administración y planeamiento, en la medida que lo permiten los recursos disponibles.
El Centro disfruta de autonomía técnica y administrativa bajo la autoridad y responsabilidad primordial de su

Director, con sujeción a su dependencia jerárquica y administrativa de la Secretaría General de la OEA. La
Secretaría General de la OEA designa al Director del Centro y a los profesores internacionales, previa consulta
con el Organismo Nacional de Enlace. El Gobierno por intermedio del Organismo Nacional de Enlace, designa
al Coordinador Nacional del Centro. Las actividades del Centro están sujetas a evaluaciones anuales. Estas
evaluaciones son realizadas conjuntamente por la Secretaria General de la OEA y el Organismo Nacional de
Enlace.
En los más de 30 años transcurridos desde la creación del CICAP (luego transformado), han participado en sus
actividades de capacitación más de 7.000 becarios de los países latinoamericanos y del Caribe, mientras que el
desarrollo de los cursos ha estado a cargo de más de 500 profesores de la región, de Estados Unidos y de países
europeos.
1.2 Estudios y Análisis
Como se indico mas arriba, el gobierno del Dr. Alfonsin encaró desde el primer momento la necesidad de
reestructurar y mejorar la eficiencia del sector público. Se consideró que una componente básica del esfuerzo
orientado en esa dirección, está constituido por la puesta en marcha de mecanismos de selección, formación,
perfeccionamiento y carrera profesional, que tienda a conformar un cuerpo estable de profesionales de alto nivel,
dedicados a las actividades generales y de análisis e implementación de políticas en todo el ámbito del sector
público, central, descentralizado, y empresas públicas.
NACIONAL ARGENTINO
Durante los dos primeros años de gobierno, se efectuaron detenidos estudios, que tuvieron por objeto evaluar la
experiencia extranjera y en particular latinoamericana, y diseñar sobre la base de la misma los programas de
asistencia tecnica, formación, perfeccionamiento, e investigación aplicada que mejor se adaptarán a las
necesidades del país. En esta tarea, el país contó con el apoyo valioso de la cooperación internacional y bilateral.
Como resultado de dichos estudios, por intermedio de las Secretarías mencionadas, el gobierno constitucional
concibió y puso en ejecución una serie de programas cuyos objetivos eran los indicados más arriba.
Dada la magnitud de los programas a desarrollar, y los recursos financieros y técnicos necesarios para llevarlas a
cabo, el gobierno solicitó y obtuvo un significativo apoyo internacional y bilateral.
A partir de la convicción del gobierno de que contar con recursos humanos calificados y especializados
constituye una condición indispensable para el éxito de cualquier programa de modernización, llevó al desarrollo
de un conjunto de programas de perfeccionamiento y formación orientados prioritariamente hacia los niveles
ejecutivos, de asesoramiento, y profesionales, y a la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales,
dependiente de la SFP.
La SFP y el INAP pusieron en marcha el Curso de Formación de Administradores Gubernamentales,

desarrollado por el INAP con el apoyo de la ENA de Francia, el Programa de Alta Dirección para Ejecutivos de
Empresas Públicas (PADEP) con el apoyo del Programa de Fortalecimiento Institucional del Sector Público
argentino, del Banco Mundial, y la Maestría en Administración Pública, mediante un convenio con la Facultad
de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, con lo cual puso en marcha los programas de
formación y perfeccionamiento para el nivel gerencial del sector público. Universidad de Buenos Aires. Las
principales características de estos programas se describen más adelante.
Se consideraba que el impacto de estas políticas solo comenzaría a sentirse en el mediano plazo, y que debería
influir significativamente a largo plazo en la mejora de la calidad del análisis, la adopción de decisiones, y la
implementación de las mismas en el sector público argentino.
1.3 El Préstamo de Asistencia Técnica 2712-AR del Banco Mundial
El 31 de octubre de 1986 el gobierno firmó con el Banco Mundial el contrato del Préstamo de Asistencia Técnica
2712-AR, por un monto de US$ 18.5 millones, para desarrollar un Programa de Fortalecimiento de la Gestión
del Sector Público, durante un período de cuatro años. Los objetivos de dicho Programa eran apoyar: a) el
desarrollo y fortalecimiento de los mecanismos para la correcta toma de decisiones de política económica, b) la
reducción del déficit del sector público, c) la expansión de la movilización de recursos internos, d) la mejora de
la eficiencia de la inversión del sector público, e) la reestructuración y la mejora de la gestión de las empresas
públicas (incluyendo el PADEP, un importante componente de formación y perfeccionamiento al que se hace
referencia más adelante), f) la mejora de las políticas y procedimientos relacionados con las exportaciones y las
industrias en las que el país tiene ventajas comparativas. El programa se ejecuto actuando el PNUD como
agencia ejecutora de la Coordinación del mismo.
1.4 El Cuerpo de Administradores Gubernamentales
El Poder Ejecutivo Nacional se propuso lograr una mejor organización y gestión del Estado a través de la
formación profesional de sus funcionarios, para que éstos desarrollen una actitud de servicio y de compromiso
con el sistema republicano y democrático de gobierno. La realización de este intento exige una tarea permanente
que deberá ser estimulada por el consenso ciudadano de que todo servidor de la Nación es merecedor del más
absoluto respeto. Ello será el mejor estímulo para alentar su desempeño correcto y eficiente.
En coincidencia con este criterio se hace necesario el restablecimiento de una carrera administrativa y de un
régimen de concursos para el ingreso y los ascensos de tal manera que en la función pública imperen la
idoneidad, la experiencia y el esfuerzo y no la voluntad discrecional del poder político.
Para cumplir estos fines, la Presidencia de la Nación, por Decreto No. 3687 creó en 1984 el Cuerpo de
Administradores Gubernamentales, dependiente de la Secretaría de la Función Pública, con normas estatutarias y
escalafonarias propias, que aseguran la estabilidad en el empleo, la dedicación exclusiva, y el desarrollo de una
NACIONAL ARGENTINO
carrera administrativa acorde con las funciones a cumplir. Los funcionarios ingresan al Cuerpo luego de un
riguroso proceso de selección y formación. Desarrollan su carrera siendo destinados a los organismos en donde
fueren necesarios, en posiciones ejecutivas o de asesoramiento, y reintegrados luego a dicho Cuerpo cuando por
cualquier motivo debieran ser relevados. La SFP propone al Poder Ejecutivo, en base a las vacantes,
requerimientos y necesidades de cada área, la asignación de funciones y destinos en la administracion pública
central o descentralizada, teniendo en cuenta las especialidades y aptitudes de cada funcionario, así como las
necesidades del servicio. Las normas establecen que deberá procurarse el cambio periódico en la asignación de
funciones y destinos, de modo que se favorezca la adquisición de una experiencia diversificada y se ofrezcan
mayores oportunidades de aumentar conocimientos y satisfacer preferencias. Este Cuerpo integrado por
funcionarios especialmente capacitados deberá hacer posible la introducción de las modificaciones y
transformaciones necesarias en el vasto campo de la administración pública, desde diferentes ángulos, pero sin
perder de vista la precisión y la claridad de los objetivos buscados para el conjunto de la misma.
1.5 El Curso de Formación de Administradores Gubernamentales
La puesta en marcha del Cuerpo de Administradores Gubernamentales comenzó con un proceso de selección
muy riguroso, y el desarrollo del Primer Curso de Formación, precedido por el correspondiente.
Curso Preparatorio. Todas estas actividades están bajo la responsabilidad del Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP).
Para el diseño del proceso de selección, y del contenido y modalidades de los Cursos Preparatorio y de
Formación, el INAP evaluó las experiencias existentes en América Latina, contando para ello con la
colaboración del Instituto Nacional de Administración Pública de España.
Asimismo, en el marco del Programa de Cooperación Técnica del gobierno francés a la República Argentina, el
INAP contó con un apoyo muy activo de la Escuela Nacional de Administración (ENA) de Francia, cuyo nivel
de excelencia la ha convertido en una de las de mayor reputación a nivel internacional. Esta Escuela ha tenido
un impacto muy significativo en la formación y perfeccionamiento de dirigentes de la administración y aún de la
política del país (cuenta entre sus egresados a un ex-Presidente de la República, y a dos Primeros Ministros. Si
bien el INAP adoptó como punto de partida el «Modelo ENA» de selección y cursos, no lo hizo mediante una
copia acrítica del mismo, sino adaptándolo a la realidad del país.
Se consideró que había ciertas similitudes entre el momento histórico en que fue creada la ENA francesa y la
situación argentina: allá se salía de la segunda guerra mundial, con una situación económica y social difícil y una
administración afectada por la ocupación enemiga, la represión y el descenso de su prestigio. Era necesario
reconstruir el Estado sobre bases pluralistas, aumentar la eficiencia y lograr el consenso en torno al sistema
democrático, apoyándose para ello sobre un secular prestigio del Estado y de la Función Pública, sobre el
espíritu de cuerpo de sus agentes y sobre el nivel académico de sus instituciones de enseñanza.
La ENA es denominada «Escuela de aplicación», porque la enseñanza se basa principalmente en prácticas, en la

solución de problemas, en el conocimiento de situaciones reales, y en el entrenamiento para la toma de
decisiones. De ahí que la práctica o pasantía en organismos administrativos sea equivalente en duración a los
estudios. Esta característica modalidad de aprendizaje debe interpretarse tomando en cuenta que la mayoría de
los funcionarios que reciben a practicantes son a su vez graduados de la ENA, de modo que el sistema se
realimenta. Aquí reside una diferencia con el caso argentino, en que se trata precisamente de corregir usos y
prácticas y no de reproducirlas. De todos modos, se consideró inicialmente que la práctica es indispensable, pero
debería reducirse en favor de los estudios ‘ ya que el nivel de la formación previa es menor y requiere un mayor
esfuerzo de nivelación.
Teniendo en cuenta las experiencias extranjeras y las diferencias con la situación argentina y con sus
posibilidades, se consideró aconsejable la creación simultánea de un Cuerpo de Administradores
Gubernamentales y de un centro para su formación que constituyera la vía básica de ingreso al Cuerpo. Los
integrantes ese Cuerpo deberían ser formados en las disciplinas administrativas partiendo de una base sólida en
las ciencias de la sociedad, procurándose un entrenamiento para la toma de decisiones, desarrollando el espíritu
crítico, la aptitud para evaluar hechos e interpretar informes y documentos, la disposición para la innovación y el
cambio, la actitud de servir al interés general y el compromiso con el sistema democrático.
NACIONAL ARGENTINO
Reflejando el apoyo de la ENA al lanzamiento del Programa de Formación de Administradores

Gubernamentales, el propio Director de la ENA, Sr. Simon Nora, autor años atrás de un informe sobre la
formación de Administradores Públicos que tuvo gran repercusión entre los especialistas a nivel internacional,
permaneció en Argentina por más de dos meses, y participó en la inauguración del Primer Curso.
Como resultado de un proceso de evaluación y adaptación, el diseño del Plan de Estudios del Curso previo 2010
horas de clase/actividad, a ser desarrollado en 30 meses, con la siguiente distribución por áreas: Lógica y
Matemática: 180 horas; Sociología y Política: 280 horas; Economía: 300 horas; Derecho: 250 horas;
Administracion Pública: 70 horas; Políticas, Planes y Programas: 140 horas; Técnicas de Organización y
Administración: 480 horas; Comunicación Oral y Escrita: 60 horas; Lengua Extranjera (Inglés o Francés): 250
horas. Para la aprobación del Curso se requería haber aprobado cada uno de los módulos, seminarios y trabajos
establecidos siendo el nivel requerido para la aprobación de cada uno, el 50% de la calificación máxima. A su
vez, la evaluación final de cada participante resulta en un 60% del promedio de dichas calificaciones y en un
40% de la evaluación de una pasantía obligatoria.
Los requisitos que debían reunir los aspirantes al Curso son los siguientes: a) Personal permanente de la
Administración Pública Nacional: i) Edad máxima de 44 años, ii) Estudios a nivel terciario de 4 años de duración
como mínimo o título con estudios de menor duración pero igual incumbencia profesional, o pertenecer al tramo
de personal superior del ordenamiento escalafonario en el cual revista, con estudios secundarios completos y una
antigüedad de 5 años, de la que están exceptuados quienes ingresaron con posterioridad al 10 de diciembre de
1983; b) Postulantes externos a la Administración Pública Nacional: i) Edad máxima de 39 años. ii) Estudios a
nivel terciario de 4 años de duración como mínimo o título con estudios de menor duración pero igual
incumbencia profesional; c) Comunes a ambas vías de ingreso: i) Nacionalidad argentina, por opción o por
naturalización, con 2 años en el ejercicio de la ciudadanía cumplidos al lo. de enero de 1986; ii) Cumplimiento
de las demás condiciones exigidas por el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública.
El 22 de marzo de 1985 se cerró la inscripción de aspirantes al Primer Curso de Formación de Administradores

Gubernamentales. Se verificó un gran interés, como consecuencia del cual se inscribieron un total de 2.444
aspirantes, de los cuales 1.201 eran funcionarios públicos. Entre los funcionarios (59,2% hombres, 40,8%
mujeres) el grupo más numeroso (62,4% del total) estaba comprendido entre los 31 y 40 años de edad; los
postulantes externos, en proporciones aproximadamente iguales para ambos sexos, tenían una edad promedio
más baja: el 77,6% estaba comprendido entre 25 y 35 años de edad, o sea eran en su mayoría graduados universi-
tarios recientes. El 71% de los funcionarios, y el 91,2% de los no funcionarios eran graduados universitarios.
Los grupos profesionales más importantes correspondían a Derecho (30,6%), Ingeniería y Arquitectura (23,3%)
y Ciencias Económicas (22,1%).
El 30 de marzo de 1985 se realizó la primera prueba de selección para el Primer Curso de Administradores
Gubernamentales. La prueba consistió en un análisis de comprensión de textos sobre la base de material
integrado por tres selecciones bibliográficas a ser analizado a partir de ciertos criterios predeterminados. A
efectos de preservar la absoluta objetividad, sustantivo y formal, en la evaluación se estructuraron ítems cerrados
para selección múltiple y procedimientos que garantizaron el total anonimato de las pruebas. Aprobaron la
prueba 758 aspirantes, (375 funcionarios y 383 no funcionarios, mientras que 838 fueron desaprobados y el resto
no se presentó). Los aprobados representaron el 33,8% de los aspirantes inscritos. De los que aprobaron, 262
tenían entre 30 y 34 años, 195 entre 25 y 29, y 183 entre 35 y 39 años de edad, siendo siempre relativamente más
joven el grupo de no funcionarios. Dentro del mismo grupo de los que aprobaron, 187 eran graduados de
Derecho, 124 Contadores Públicos, 83 Ingenieros y Especialistas en Sistemas, y 37 graduados en Administración
y Economía, siendo dentro de cada uno de estos grupos, mayor la proporción de funcionarios que la de no
funcionarios, sucediendo lo inverso en general para los restantes graduados universitarios. Cabe destacar, sin
embargo que 58 funcionarios no graduados universitarios aprobaron también esta primera prueba.
El 20 de abril de 1985 se realizó la segunda prueba de selección para el Primer Curso de Administradores
Gubernamentales. Cada participante recibió una carpeta de documentos conteniendo material de diverso tipo
(recortes periodísticos sobre repatriación de profesionales y científicos argentinos). La prueba consistió en: l)
identificar la problemática, 2) elaborar un cuadro de situación, 3) formular propuestas para la resolución del
problema a partir de la información suministrada. Del total de 758 aspirantes que aprobaron la primera prueba,
184 (24,3%) aprobaron también la segunda (90 funcionarios y 94 no funcionarios), mientras que 539 no
aprobaron, y 35 no se presentaron. Entre los funcionarios que aprobaron, 60 eran hombres y 30 mujeres,
mientras que los no funcionarios eran 42 en ambos casos. El 70% del grupo que aprobó tenla 34 años o menos
edad. Los aspirantes con calificación muy alta en la primera prueba, que obtuvieron entre 25 y 30 puntos,
NACIONAL ARGENTINO
aprobaron la segunda en un total de 12 casos sobre 27 (44,4%), mientras que entre los que habían obtenido entre
21 y 24 puntos, 94 sobre un total de 287 (32,8%) aprobaron la segunda, y finalmente, entre aquéllos que obtuvie-
ron entre 18 y 20 puntos en la primera prueba, 78 sobre un total de 409 (19,1%) aprobaron la segunda. Los
resultados demuestran tanto la existencia de una correlación positiva entre ambos instrumentos de evaluación,
cuanto el alto nivel de exigencia requerido para la aprobación de las pruebas (8,2% del total de inscritos).
Los 180 aspirantes mejor evaluados (90 funcionarios y 90 no funcionarios) participaron luego de un Curso
Preparatorio de 300 horas en dos meses de duración, que tiene por propósito la nivelación de conocimientos
entre los participantes de diferentes especialidades y la selección final de los admitidos al Curso de Formación.
De acuerdo a lo establecido en la reglamentación, la SFP estableció en 62 el número de vacantes, que fue

cubierto con los que habían obtenido las mejores evaluaciones en el Curso Preparatorio. Dicho grupo representa
el 2,76% de los aspirantes que se inscribieron originalmente, y el 33,7% de los que aprobaron la segunda prueba,
lo que señala un nivel altísimo de exigencia y selección de los participantes. Del grupo admitido al Primer
Curso, 35 eran funcionarios (25 hombres y 10 mujeres), y 27 no funcionarios (9 hombres y 18 mujeres); 45
tenían 34 años de edad o menos, y 54 eran graduados universitarios, conservándose aproximadamente la misma
distribución por especialidades ya mencionada más arriba.
El 20 de agosto de 1985 el propio Presidente de la República inauguró el Primer Curso. Señaló entonces
que: ...»El propósito de transformar el Estado para ponerlo de modo efectivo al servicio de la sociedad, no puede
ser llevado a cabo sin el concurso de mujeres y de hombres que comprendan los problemas, que quieran actuar y
que sepan como hacerlo... Si todo depende de la calidad de los hombres, debemos ser exigentes al elegirlos y
ambiciosos al formarlos y esto tanto más, cuanto más alta sea la función a la que está previsto que accedan. Y no
podemos restringimos a la única consideración de los conocimientos que posean. Deberán tener rigor técnico,
por supuesto, pero también carácter y convicciones. Los unos se enseñan, los otros se permean y se predican con
el ejemplo.» ...Refiriéndose a la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y subrayando el largo
aliento del Programa que se iniciaba, agregó luego el Dr. Raúl Alfonsln: «Agradecemos a todos aquellos que,
cada uno en su lugar y en su función, hicieron posible que pongamos en marcha en un plazo razonable una
institución que, si cumple sus objetivos y está a la altura de nuestras expectativas, contribuirá a ir cambiando
gradualmente la composición de nuestra administración, fortaleciendo su capacidad técnica y su neutralidad
partidaria. De los profesores y alumnos que inician hoy su actividad, depende el resto. Que se exijan a sí
mismos porque tienen por delante una espléndida oportunidad. Permítanme concluir expresando mi satisfacción
y aún mí orgullo al inaugurar estos cursos cuyos graduados servirán en su inmensa mayoría a los próximos
gobiernos democráticos que continuarán y afianzarán la tarea ya emprendida por el pueblo argentino».
El Curso funciono bajo la responsabilidad de un Coordinador General, y de un Coordinador para cada una de las
áreas temáticas antes mencionadas. El INAP selecciona y designó profesores del Curso a los mejores
especialistas del país en cada tema, todos ellos profesores universitarios. Se han efectuado varios seminarios con
la participación de los Coordinadores y los docentes del Curso, en los cuales se desarrollaron actividades de
discusión y aplicación tendientes a favorecer la integración personal, conceptual y metodologica de los
profesores del Curso, y a compatibilizar y posibilitar a la utilización de metodologias modernas de evaluación.
En diciembre de 1985 comenzó el proceso de selección para el Segundo Curso. Se inscribieron 860 aspirantes,
de los cuales 553 se presentaron a la primera prueba, en la que resultaron seleccionados 321 candidatos (160
funcionarios y 161 no funcionarios). De ellos se presentaron a la segunda prueba 296 .(148 candidatos de cada
grupo). Sobre la base de sus resultados, se seleccionó a los 180 admitidos al Curso Preparatorio (90 por cada
grupo), que comenzó en marzo de 1986. Este Curso incluyó los siguientes módulos, seleccionados a partir de la
experiencia recogida en el Primer Curso, con el propósito de disminuir las diferencias en la formación académi -
co-profesional previa de los postulantes: a) Metodología del pensamiento; b) Conceptos de Matemática; c)
Comunicación oral y escrita; d) Geografía Economica Argentina; e) Derecho.
De acuerdo a las evaluaciones del Curso Preparatorio, se seleccionó a los 60 participantes admitidos al Segundo
Curso de Formación (30 funcionarios y 30 no funcionarios). El Segundo Curso comenzó el lo. de Julio de 1986.
El acto inaugural fue nuevamente presidido por el Presidente de la República, quien dirigió un mensaje a los
participantes.
Posteriormente se llamo a la presentación de candidatos para el Tercer Curso.
1.6 El Programa de Alta Dirección para Empresarios Públicos (PADEP)

NACIONAL ARGENTINO
Las empresas públicas representaban hasta el gobierno del Dr. Alfonsin uno de los sectores clave de la economía
argentina. Sus inversiones constituían uno de los principales motores de crecimiento y el gobierno consideraba
que una eventual incapacidad futura para satisfacer la demanda de bienes y servicios que le requiere el sector
privado introduciría un serio cuello de botella en el proceso de desarrollo nacional. Paralelamente, sus acciones
o la falta de ellas - repercutían en la vida diaria de prácticamente todos los ciudadanos. En cierta forma,
constituían la faz cotidiana del gobierno, lo que les asignaba una importancia política considerable, particu -
larmente en esta etapa de consolidación democrática.
Al asumir el Gobierno, el sector presentaba un notable grado de deterioro. En cada una de las unidades guberna -
mentales - sean empresas, sean organismos del Gobierno Central relacionados con éstas - se trato de solucionar
los angustiosos problemas heredados del pasado. Sin embargo, esos esfuerzos se desarrollaban en el contexto de
un sistema caracterizado por múltiples regulaciones, inconsistencias, falta de claridad, carente de incentivos y
que se basaba en relaciones formales que resultan permanentemente subvertidas en la práctica diaria.
A mediados de 1984, por iniciativa de la Secretaría de la Función Pública, se creó una Comisión
Interinstitucional sobre Gestión de Empresas Públicas, integrada por los principales organismos vinculados al
sector de empresas públicas. En el seno de la Comisión se preparó la versión inicial del Proyecto presentada al
Banco Mundial, comenzándose las actividades preparatorias de la ejecución del programa a principios de 1986.
A partir de la creación de la Secretaría de Control de Empresas Públicas se introduce un mayor énfasis en las
actividades a nivel de empresa, que se refleja claramente en el plan de acción.
El proyecto buscaba modificar la situación existente planteando reformas a nivel de sistema y de empresas, así
como a través del desarrollo de un programa de capacitación gerencial de muy alto nivel. Aún cuando las
modificaciones estructurales del sistema de empresas públicas y de las relaciones entre gobierno y empresas
asumían un rol estratégico clave, las acciones de capacitación que se planeaban en las empresas y en el gobierno
eran partes necesarias de la estrategia global de cambio.
En efecto, uno de los problemas del Gobierno Central era el permanente deterioro de su capacidad de análisis,
agravada por el hecho de que las sucesivas crisis habían hecho que la limitada capacidad disponible se
concentrara en problemas de corto plazo. En esas condiciones, la posibilidad de efectuar análisis y propuestas en
un contexto no sujeto a las presiones cotidianas, puede constituir un significativo aporte a la búsqueda de
soluciones. Se consideró que el apoyo del Banco Mundial resultar-la de gran utilidad para la búsqueda de la
solución.
El 31 de octubre de 1986, el Gobierno Argentino firmó con el Banco Mundial el Contrato de Préstamo de
Asistencia Técnica por un monto de US$ 18.5 millones (Préstamo BIRF-2712-AR) , para desarrollar un
Programa de Fortalecimiento de la Gestión Pública, con un período de ejecución de cuatro años.
Uno de los más importantes componentes del Programa era el Proyecto de Mejora de la Gestión Pública en el
que la Secretaría de la Función Pública, junto con la de Control de Empresas Públicas, actuaba como Organismo
Nacional de contraparte. El aporte del BIRF en el primer año de ejecución del proyecto es de US$ 898.000. Este
componente, que incluye a las Empresas Públicas y a los organismos globales y sectoriales responsables por las
políticas, la programación y el control de las actividades de las mismas, tiene por ello una muy estrecha relación
con otros componentes del Programa financiado por el Banco Mundial, entre ellos, el componente de «Apoyo al
Sistema de Programación de Inversiones y de Formulación de Políticas del MOSP» con el cual se procuraba
mantener un alto grado de coordinación. Podían preverse también relaciones estrechas de trabajo con los
componentes de «Planificación Global» y «Programación y Control Presupuestario».
El objetivo central de este proyecto era el de instrumentar un conjunto articulado de acciones que apoyen los
esfuerzos que se realicen, en todos los niveles de gobierno, para mejorar la eficiencia y la eficacia de las
empresas públicas, por vía de un mejor uso de los recursos humanos y materiales disponibles. Dentro de ese
objetivo central, las actividades previstas se orientan hacia dos sub-objetivos principales.
El primero de ellos es lograr una reforma estructural del sistema de empresas públicas, que refuerce los esfuerzos
de mejora que realizan sus unidades componentes, en vez de trabarlos, como parece hacerlo en la actualidad.
Buena parte de las dificultades de las empresas públicas se vinculaban a factores ajenos a las mismas o se
derivaban de la difícil situación económica por la que atravesaba el país. Pero no todos los problemas de
eficiencia de las empresas se derivan de esas cuestiones. Hay una porción importante de ellos que se relacionan
con la estructura institucional y legal del sistema en que las empresas están insertas, con las «reglas de juego»
NACIONAL ARGENTINO
que definen las relaciones entre empresas y organismos del Gobierno Central. En la primera etapa de
actividades, se buscaría, sobre la base de un mejor conocimiento de las características actuales de
funcionamiento real del sistema, plantear algunas reformas estructurales que definan un contexto más adecuado
para la operación de las empresas. En ese nuevo contexto, los esfuerzos se centrarían en la búsqueda de
crecientes niveles de eficiencia en las empresas - el objetivo último del Proyecto.
El segundo sub-objetivo - estrictamente complementario del anterior - es el de desarrollar e institucio nalizar un

efectivo sistema de capacitación y perfeccionamiento orientado a los niveles gerenciales, tanto de las empresas
como de los organismos del Gobierno Central a ellas vinculadas. Se parte aquí de las evidentes carencias
existentes y de las importantes economías de escala y ventajas de otra índole que existen al plantear esas
actividades para el conjunto del sistema en vez de hacerlo para cada componente. El proyecto busca
institucionalizar estas actividades, as! como las de investigación y asesoramiento, que prácticamente no existían.
Para lograr este último sub-objetivo, la Secretaría de la Función Pública desarrollaría un Programa de Alta
Dirección para Empresarios Públicos (PADEP), especialmente preparado para los altos niveles gerenciales de las
empresas públicas
La orientación y metodología de este Programa pretenden responder a la necesidad de innovar en la formación

de empresarios públicos, objetivo que implica: (i) revisar el marco conceptual utilizado, dando énfasis a la idea
de gestión estratégica, que prioriza la relación entre el nivel de políticas públicas y el de la gestión empresaria y
busca mejorar el diálogo entre las empresas y los organismos centrales; (ii) superar los criterios tradicionales de
la capacitación, estructurado en torno a las áreas funcionales de la empresa o a las funciones de la dirección, más
adecuados para el personal de los niveles técnicos y medios de organización que para los empresarios públicos,
orientando entonces la formación hacía las cuestiones relevantes y actuales del sector paraestatal; (iii) renovar la
metodología didáctica, adaptándola a las características de directivos y funcionarios de alto nivel y mostrando
que los problemas de las empresas públicas pueden tratarse al mismo tiempo con rigor académico, alto nivel
técnico y sentido práctico. Esto requiere recursos docentes capacitados y la producción de una infraestructura
didáctica apropiada que evite caer en una peligrosa transferencia acrítica de tecnología administrativa. El
camino sugerido implica otorgar a los programas una firme base de investigación aplicada y superar la rígida
separación usual entre formación, investigación y asesoramiento.
Durante el primer año de ejecución, hasta setiembre de 1987, se desarrollarían las actividades que se indican en
los puntos siguientes.
Puesta en marcha de un Programa de Capacitación a Gerentes de Empresas Públicas y a funciona rios de

organismos del gobierno central vinculados a las mismas. La preparación del Programa de Capacitación
incluiría la definición de su estructura general, de su ubicación institucional, de los objetivos y características de
cada módulo a diseñar y de los mecanismos de incorporación de gerentes y funcionarios. Se desarrollaría
también cada módulo, incluyendo casos de estudio, material video-grabado y ejercicios de simulación. A fines
de marzo de 1987 el programa ya estará listo para su puesta en marcha. En abril de 1987 comenzaría el primer
dictado de los 12 módulos, que permitirán alcanzar la capacitación parcial de los 300 gerentes y funcionarios
mencionados para fines de setiembre de 1987.
En función de los requerimientos identificados como resultado de un extenso análisis efectuado por un equipo de
investigadores incluyendo numerosas entrevistas, se estableció el diseño de los principales módulos
componentes del programa. Estos módulos tienen diferentes características en cuanto a su extensión, modalidad,
y grado de participación, involucrando básicamente los siguientes tipos:
a) Jornadas y Paneles; destinados principalmente al nivel de alta gerencia y coordinación por especialistas
reconocidos o funcionarios responsables de la gestión política de gobierno. La duración estimada es no
superior a 8 horas, a ser desarrolladas en un mismo día o dos medios días y con grupos de participantes
no superiores a 50 personas. Las jornadas tendrán una fase de presentación y exposición de temas
preparados, que abarcarán fundamentalmente: i) Información estratégica sobre la coyuntura; ii) Presenta-
ción de tendencias tecnológicas; iii) Explicitacion de políticas públicas. En su segunda fase, sobre la base
de cuestionarios previamente diseñados, o de «dossier» informativos, los participantes discutirán y
analizarán la situación y necesidades de sus organizaciones «vis a vis» la información presentada. Final-
mente, se expondrán brevemente las conclusiones de los diferentes grupos de trabajo, que eventualmente
serán publicadas y/o aprovechadas como parte inicial de un proceso de diagnóstico y retroinformacion a
ser considerada en el desarrollo de futuros módulos.
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b) Seminarios y Cursos: principalmente destinados al nivel de gerencia operativo y, en menor medida, al

nivel funcional. Su modalidad será altamente participativa y orientada a profundizar temas específicos
mediante la difusión y aplicación en casos y ejercicios prácticos de los diferentes temas tratados. La
extensión máxima por módulo será de 40 horas y la predominante para el nivel gerencial operativo y
funcional será de 24 horas. Los seminarios de mayor extensión estarán dedicados a la formación de base
de los gerentes y estarán conectados en función de la necesidad de realizar un proceso más profundo, con
ejercicios de simulación de mayor duración y con experiencias de intercambio.
c) Workshop: orientados a producir retroinformacion sobre los temas del programa a partir de convocar a
especialistas coordinadores y a grupos calificados de nivel gerencial funcional y estratégico. Así como
los seminarios y cursos serán actividades centradas en la adquisición de conocimientos, habilidades y
actitudes específicas, los workshops tendrán como eje la producción de nueva información y el
aprendizaje recíproco.
d) Ejercicios de simulación: Con una duración máxima de 40 horas y mínima de 24, estos ejercicios tendrían
por objeto presentar en forma realista los problemas de gestión en diferentes escenarios para desarrollar la
capacidad ejecutiva y al mismo tiempo profundizar el diagnóstico de las principales dificultades que
encuentran los gerentes públicos. Las actividades estarán diseñadas sobre la base de estudios previos de
importancia sobre la realidad empresaria y tendrán como eje una variada combinación de técnicas de
simulación con y sin apoyo computarizado. Algunos ejercicios de simulación tendrán la doble finalidad
de servir para el aprendizaje y la investigación y S, en este sentido, serán diseñados especialmente para
este doble propósito.
e) Actividades de intercambio y encuentros: Los encuentros serían actividades de corta duración (8 a 16

horas) destinadas a poner en contacto, en función de una problemática común y sobre un diseño base
derivado de una investigación preliminar (y en ocasiones de las conclusiones de jornadas o workshops), a
representantes de diferentes sectores (internos y externos) que hacen a la gestión empresaria. Será posible
así intercambiar experiencias con el empresariado privado, funcionarios gubernamentales de nivel
equivalente al gerencial, proveedores, empresas públicas conexas y representantes gremiales, de consu-
midores y las organizaciones comunitarias. Como tales, los encuentros servirán para sensibilizar y, al
mismo tiempo, orientar estratégicamente a los niveles gerenciales, contrarrestando los efectos entropicos
detectados durante el relevamiento en la mayoría de las empresas. Las actividades de intercambio a
encararse en una segunda etapa supondrán la posibilidad de poner especialmente a los nuevos gerentes en
contacto con diferentes realidades empresarias del área, tanto en el ámbito nacional como provincial,
local y privado, de modo de ampliar y consolidar su perspectiva. Se podrán prever, asimismo, actividades
de intercambio para la gerencia funcional y estratégica, centradas en el propósito de comparar perspecti-
vas y observar los efectos de la adopción de diferentes estrategias empresarias.
Concertación de acuerdos con Universidades para el desarrollo de Programas de Posgrado destinados a la

formación de futuros gerentes para las empresas públicas y al desarrollo de los actuales e implementación de los
programas en base a los resultados alcanzados en las negociaciones. Las características específicas de los
Programas de Posgrado dependerían en gran medida de los acuerdos que se alcancen con las Universidades.
Ello solo podría determinarse una vez concluida la etapa de negociaciones. Los últimos tres meses se destinarian
a las actividades preparatorias de sendos programas en la Capital Federal y en el interior del país.
Creación de un mecanismo permanente de contactos entre los niveles gerenciales de las empresas públicas
mediante la puesta en marcha de una Asociación de Gerentes / Instituto de Estudios de las Empresas Públicas:
Las actividades del primer año dependerían en gran medida de la forma jurídica que se adoptara. La hipótesis
que se asume es la de asociación civil, por requerir condiciones más estrictas. En caso de optarse por la forma
de fundación, las actividades pueden ser fácilmente adaptadas. De cualquier manera, se aseguraría la puesta en
marcha de la Asociación/Instituto, que se constituiría en un foro de comunicación y reflexión sobre la
problemática del sistema de empresas públicas. Los gerentes y funcionarios más sensibilizados y con mayor
preocupación sobre la cuestión constituirán sin duda el núcleo inicial de la Asociación. Dos aspectos centrales
de la actividad de la asociación serían la edición de una revista sobre temas vinculados a la administración de
empresas estatales y la organización de foros de discusión sobre problemas relevantes.
1.7 El Programa de Posgrado en Administración Pública

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Las gestiones iniciales tendientes a la creación del Posgrado tuvieron como marco los encuentros promovidos
desde la SFP y el INAP con las universidades nacionales de la Argentina, a fin de discutir las necesidades y
oportunidades para la promoción de carreras universitarias en Administracion Pública. Estos encuentros fueron
realizados hacía fines de 1984, en las ciudades de Santa Fe y Mendoza.
Durante 1984 y 1985, la Secretaría de la Función Pública, el Instituto Nacional de la Administra cion Pública y la
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, mantuvieron un permanente diálogo y
realizaron diversas gestiones tendientes a la organización conjunta de un Programa de Posgrado en
Administracion Pública, con el propósito de poner en marcha una experiencia nueva en el país, que luego
pudiera ser transferida a las demás universidades que se interesaran en el tema.
Sobre la base de los acuerdos iniciales, la Facultad de Ciencias Económicas promovió la aprobación del
Programa de Estudios por parte del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires. Las gestiones
culminaron con la resolución del Consejo Superior Provisorio de la Universidad de Buenos Aires, del 2 de mayo
de 1985, creando la Carrera de Posgrado en Administracion Pública a dictarse en la Facultad de Ciencias
Económicas otorgando a sus egresados el título académico de «Magister Scientiarum en Administracion
Pública». La creación de un Programa de Posgrado en este campo, admitiendo el ingreso a la misma de
graduados de diferentes carreras universitarias, bien puede considerarse un hito en el contexto de las tradicio nes
académicas argentinas, fuertemente sectorizadas en compartimientos estancos por áreas profesionales.
El 23 de setiembre de 1985 se firmó un Convenio entre la SFP y el INAP, y la Facultad de Ciencias Económicas,
en el que se detallan la orientación y los mecanismos de ejecución y financiamiento del Posgrado.
La filosofía y orientación básicas del programa quedan establecidas en los Fundamentos Generales del
Convenio, según se indica en los puntos siguientes.
La transformación que históricamente puede registrarse en los roles y actividades del Estado y la Administración
Pública ha sido más acelerada de lo que pueden dar cuenta las disciplinas que se ocupan de su organización y
funcionamiento. Asistimos no solamente a una creciente diversificación de la actividad estatal, sino también a
una correspondiente complejizacion de su aparato administrativo, sus políticas, sus formas organizativas, sus
mecanismos de decisión.
La proverbial afirmación de que la Administracion Pública es un fenómeno complejo, se apoya no solo en

dimensiones vinculadas a su tamaño, tecnologías, recursos y procesos, sino también en las múltiples perspectivas
ideológicas, valorativas y disciplinarías que hoy día abordan su estudio.
De allí que, contemporáneamente, coexistan para un mismo campo de la realidad y un mismo objeto de estudio,
marcos conceptuales que privilegian diferentes dimensiones y variables. Es decir, no solo se han ocupado del
tema las ciencias políticas, la economía, la administración, las disciplinas vinculadas al análisis organizacional y
el derecho, sino que lo han hecho privilegiando fenómenos y adoptando enfoques ciertamente diversos.
A pesar de los aportes efectuados al conocimiento de la Administración Pública por esta multiplicidad de
disciplinas y enfoques, son manifiestas las limitaciones y deficiencias que presentan los diagnósticos,
evaluaciones, diseños de políticas en términos de su escasa sensibilidad a la compleja naturaleza del fenómeno
burocrático. Los enfoques disciplinarios han tendido a fragmentario perdiendo de vista la relación entre los
procesos sociales más agregados y la dinámica propia del aparato institucional del Estado.
Por estos motivos, un Posgrado en Administración Pública debe contemplar una adecuada combinación de
enfoques disciplinarios, sin soslayar el carácter interdependiente y multifacético de los fenómenos estudiados
desde cada uno de ellos, tendiendo a que los contenidos y orientaciones de las enseñanzas mejoren la capacidad
interpretativa y predictiva de analistas administrativos y formuladores de políticas públicas.
Esta propuesta implica una visión diferente sobre el tipo de formación requerida en un programa universitario de
esta naturaleza. Se parte del supuesto que la efectividad de la acción de un administra dor público no depende
sola ni necesariamente del volumen de información técnica que maneja. Ni siquiera de que disponga de mayor
poder efectivo. Depende más bien de una mejor comprensión de los procesos burocráticos, de los intereses que
se defienden y los conflictos que se suscitan en este ámbito. Se trata de entender al aparato estatal como una
arena de negociación y conflicto, en la que se dirimen cuestiones que tienen como escenario a la sociedad global.
No se trata entonces, únicamente de detectar «desviaciones o patologías» en el funcionamiento administrativo,
NACIONAL ARGENTINO
sino de adquirir mayor sensibilidad respecto a la multidimensionalidad de las cuestiones frente a las cuales el
Estado toma posición. Es necesario sepultar definitivamente el formalismo implícito en visiones ideales que
suponen que toda actividad y todo comportamiento de algún representante del Estado no constituye sino la
operacionalizacion de una norma, y que esa norma tiene como referente último el interés de la sociedad.
La gestión de organismos públicos y el análisis de políticas son definitivamente, ejercicios políticos, en la

política y sobre la política. Implican opciones, lo cual supone privilegiar ciertos valores e intereses en detrimento
de otros. Pero también constituyen ejercicios técnico-intelectuales. Suponen aplicar herramientas analíticas en
la evaluación y selección de alternativas. De aquí que el buen administrador público constituye un difícil
híbrido: un individuo fiel a un rigor analítico cartesiano, pero al mismo tiempo consciente de los meandros del
pragmatismo político.
En síntesis, el Programa de Posgrado propuesto abandona los dogmas tradicionales de la tecnocracia aséptica,
basados en el formalismo jurídico y la racionalidad técnica, optimizadora del comportamiento administrativo
público. Propone, en cambio, la vigencia de un nuevo paradigma que acuerde a la Administracion Pública su
verdadera dimensión como disciplina científica e instrumento de gestión, contemplando la multidimensionalidad
de su objeto, la complejidad de sus interacciones, el sentido técnico-político de su existencia y la reciprocidad de
sus determinaciones respecto a la sociedad que integra.
Consecuentemente con dichas orientaciones básicas, se estableció el siguiente perfil para los egresados del
Programa: l) Formación académico-profesional de Posgrado de máxima excelencia; 2) Sólida formación teórico-
metodologica adecuada para la reflexión académica y la investigación empírica; 3) Capacitación en el uso de
tecnología de gestión administrativa; 4) Adecuado conocimiento en áreas substantivas de política; 5)
Especialización en investigación y docencia o en gestión pública; 6) Habilidad y conocimiento para el análisis,
diagnóstico y resolución de problemas; 7) Aptitud para su inserción profesional inmediata en áreas de gestión
substantivas, planificación y asesoramiento técnico, docencia universitaria e investigación administrativa. A
diferencia de en el Curso de Formación de Administradores Gubernamentales, se asumía que los egresados
serían jóvenes profesionales, que iniciar-Tan luego su desempeño en el sector público, ingresando a los niveles
más bajos de los tramos superiores de la escalafón administrativo, mediante concursos y otros mecanismos
normales y reglamentarios de selección y asignación. Pero no se asegura al egresado del Posgrado el ingreso al
sector público, el que queda sujeto, en parte, al resultado de procesos competitivos.
El diseño y la organización curricular del ciclo de Posgrado era el siguiente: El Posgrado estará compuesto por
dos tipos de cursos: a) obligatorios, b) optativos. Cada curso aprobado otorgará un cierto número de unidades de
valoración horaria (V.H.). Para completar el posgrado será necesario reunir 70 V.H. como mínimo teniendo cada
V.H. un valor aproximadamente equivalente a 17 horas. Se considerará conveniente no tomar cursos por un
valor mayor de 12 V.H por trimestre. Los cursos de formación general y teórica son todos obligatorios; se
considerará conveniente completar como mínimo 15 V.H. en esta área de actividad. Los de metodología y
técnicas tienen la siguiente composición: a) Obligatorios por un equivalente sugerido de 13 V.H. como mínimo;
b) Optativos por un equivalente sugerido de 9 V.H. como mínimo. Los del área de especialización son todos
optativos, se considerará conveniente reunir como mínimo 12 V.H. Para completar los requisitos del área
investigación y experimentación se considerará conveniente reunir como mínimo 21 V.H.: a) 5 V.H. correspon-
dientes al trabajo de investigación y, b) 16 V.H. correspondientes a la pasantía. La oferta de cursos optativos será
flexible y podrá variar a lo largo del posgrado. En la especialización el cursante podrá optar entre dos
orientaciones: a) Investigación y docencia y b) Gestión Pública. El cursante, con el asesoramiento de su tutor,
estructurará el correspondiente curriculum, según la oferta de cursos disponibles. En ambas orientaciones, los
cursantes realizarán una pasantía en organismos públicos o instituciones académicas. La pasantía para
investigadores y docentes pondrá el énfasis en actividades de diagnóstico. Se realizará en un organismo de
investigación nacional y se ejercerá simultáneamente la docencia en universidades nacionales. La pasantía para
profesionales estará orientada hacia problemas de gestión y se desarrollará en un organismo estatal. Los
cursantes presentarán informes parciales y finales de su trabajo de pasantía y una tesis final según la orientación
elegida; dicha tesis, será defendida por los cursantes en forma oral y pública. En todos los casos los cursantes
serán orientados por los tutores. Los trabajos de investigación podrán ser estudios o elaboraciones de casos o
producciones de informes técnicos sobre un área o problema específico. Las pasantías y trabajos de
investigación se evaluarán sobre la base del informe final producido por el tutor a cargo del seguimien to del
participante.
El programa otorga el título de Magister Scientiarum en Administracion Pública. El ciclo comprende un mínimo
de 6 y un máximo de 8 trimestres. Cada trimestre durará aproximadamente 12 semanas y se dictarán en cada
NACIONAL ARGENTINO
uno de ellos doscientas horas presenciales. En conjunto, el posgrado tendrá una duración mínima de 1.200 horas
presenciales y una máxima de 1.600 horas presenciales. La dedicación de los cursantes será de tiempo completo.
Los aspirantes seleccionados deberán cursar, cuando corresponda una serie de materias de nivelación. Un
comité de selección determinará sobre la base de los antecedentes de cada postulante, el número y clase de
materias a cursar. La enseñanza se orienta hacia las siguientes áreas de actividad y de conocimiento: Las áreas
de actividad son: a) Formación general teórica; b) Metodología y técnicas; c) Cursos de especialización; y d)
Investigación y experimentación. Las areas de conocimiento estarán básicamente orientadas hacia las siguientes
dimensiones: Política; Economía; Jurídica; Administrativa; Organizacional; Metodologica.
Los candidatos a ingresar al Programa debían reunir las siguientes condiciones: l) Estudios cursados: Título
universitario en carrera de no menos de cinco (5) años de duración de todas las especializaciones otorgadas por
universidades argentinas o extranjeras o instituciones de similar nivel. Los graduados en carreras de nivel
terciario no universitario o en carreras universitarias de menor duración, podrán ser admitidos con carácter de
excepción en mérito a sus antecedentes, lo que será comunicado a la Universidad para su conocimiento; 2)
Conocimientos a nivel de lectura comprensiva de inglés o francés. Conocimientos, además, de castellano para
los candidatos provenientes de países de habla diferente al español; 3) Aprobación del examen de admisión y de
los cursos de nivelación; 4) Los criterios de admisión serán públicos y rigurosos y las decisiones inapelables.
El Convenio preveía que la Facultad de Ciencias Económicas tendría la dirección, control académico y
expedición de los títulos acordados por el Programa. También velará por el riguroso cumplimiento de los
principios, criterios, y requisitos sobre los que se funda el Programa, asegurando su excelencia académico-
profesional. El Programa es dirigido por un Director Ejecutivo, asistido por un Secretario Académico y un
Secretario Administrativo, todos los cuales, inicialmente fueron designados por la Facultad de Ciencias
Económicas de común acuerdo entre las partes. Oportunamente, y a fin de otorgar la necesaria estabilidad y
continuidad al Programa, estos cargos debía ser concursado por la Facultad, previo acuerdo entre las partes sobre
la propuesta de integración del Jurado. La supervisión académica del Programa es ejercida por un Consejo
Académico integrado por once miembros, uno de los cuales lo preside, los que son designados por la Facultad.
El Presidente del Consejo Académico y ocho miembros serán propuestos de común acuerdo entre la Facultad y
el INAP. Los dos consejeros restantes serán el Presidente del INAP y el Decano de la Facultad, quienes en tal
carácter serán miembros de pleno derecho. Fueron designados como miembros del Consejo profesores
especializados en varios campos, de reconocido prestigio nacional e internacional en sus respectivas áreas.
La Facultad gestionó y obtuvo los recursos requeridos para la habilitación y mantenimiento de la infraestructura
física para el dictado de clases, sala de profesores, biblioteca y otras facilidades; el pago de haberes al personal
administrativo, técnico y de maestranza.
La SFP tomó a su cargo promover la vinculación del Programa con los distintos organismos compo nentes de la
Administracion Pública Nacional y la identificación de las demandas de la Administracion Pública Nacional, a
fin de perfeccionar los perfiles profesionales requeridos por ésta para el cubrimiento de sus cuadros.
El INAP apoyó la ejecución del Programa, mediante el desarrollo de actividades de investigación, estudios de
casos, bibliografía y uso de los servicios de su biblioteca. También el INAP proporcionará, en el caso de que
fuera requerida, infraestructura física para el dictado correspondiente, en la medida. de sus posibilidades.
Asimismo, el INAP contribuye al financiamiento del Programa mediante el pago de horas-cátedra a los docentes
que intervengan en el mismo.
A los efectos de obtener el financiamiento para la puesta en marcha del Programa, la Facultad de Ciencias
Económicas solicitó y obtuvo del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) -
organismo dependiente de la Secretaria de Ciencia y Técnica del gobierno argentino - un subsidio institucional
de A 60.000 (aproximadamente US$60.000 en ese momento). Este aporte fue destinado en su mayor parte a
sufragar el monto de las becas ofrecidas a los participantes de la Maestría.
El lo. de diciembre de 1985 se realizó una amplía convocatoria de aspirantes a ingresar al Programa, a través de
periódicos y del envío de circulares a todos los organismos públicos nacionales y provinciales. La inscripción se
cerró el 31 de marzo de 1986, y a partir de ese momento comenzó el proceso de evaluación y selección de los
aspirantes.
NACIONAL ARGENTINO
Las autoridades del Programa decidieron llevar a cabo dos pruebas eliminatorias, que permitirían sendas
selecciones de los candidatos, a las que se agregaría una entrevista en profundidad con aquéllos candidatos que
hubieran superado las dos pruebas eliminatorias.
La convocatoria se tradujo en la inscripción de cerca de 300 aspirantes. De este número, aproximadamente unos
200 se presentaron a la primera prueba de evaluación, de la que quedó eliminada una mitad del total. De la
segunda prueba se seleccionaron unos 50 candidatos, de los que fueron eliminados 15, quedando un número
definitivo de 35 estudiantes seleccionados.
Las pruebas fueron sumamente rigurosas y se puso un especial cuidado en asegurar su absoluto anonimato, de
modo de evitar todo tipo de presión o colusión. Los resultados de las pruebas anónimas y calificadas recién
pudieron adjudicarse a sus respectivos autores en el momento de despegar las etiquetas autoadhesivas con que
cada examinado deba cubrir su respectiva prueba. La identificación se produjo cada vez en un acto público,
supervisado por los propios candidatos. Todo el procedimiento estuvo previamente reglamentado, de modo de
evitar todo posible incidente posterior. Se destacan estas circunstancias, por cuanto la limpieza del
procedimiento y el rigor de la selección se constituyeron en elementos fundamentales para asegurar el alto nivel
de calidad de los candidatos finalmente seleccionados.
Durante el mes de junio de 1985, luego de haberse anunciado los resultados, se realizaron gestiones con los
titulares de los organismos públicos en los cuales revistaban los estudiantes provenientes del sector público
(nacional, provincial o municipal). Su número superó al 50% del total de aspirantes seleccionados. En todos los
casos se obtuvieron licencias con goce de sueldo o comisiones de servicio, de modo de asegurar la continuidad
del empleo y aliviar el presupuesto de la maestría en el rubro «Becas». Todos los demás candidatos fueron
beneficiados con una beca, equivalente en la actualidad a US$ 400.- Formalmente, los cursos se iniciaron el lo.
de julio de 1986
1.8 El Proyecto de un Programa Regional de Formación e Investigación
Como se meciono mas arriba, la SFP y el INAP pusieron en marcha exitosamente el Cuerpo y el Curso de
Formación de Administradores Gubernamentales, y la Maestría en Administración Pública, mediante un
convenio con la Universidad de Buenos Aires, mientras se demoraba por razones fuera de su control la puesta en
marcha del PADEP. Con ello ya estaban en marcha los programas basicos de formación y perfeccionamiento
para el nivel gerencial del sector público nacional.
Habiéndose cumplido esta etapa, la Secretaría de la Función Pública y el INAP consideraron llegado el momento
de compartir y difundir los beneficios de estos programas con los otros países latinoamerica nos y del Caribe,
mediante el apoyo del BID, utilizando para ello una parte relativamente reducida de los fondos disponibles en
moneda argentina del Fondo de Operaciones Especiales.
Argentina podia exhibir una larga tradición de recibir en sus universidades a estudiantes de otros países latino -
americanos, en los más diversas programas de estudio, como así también a profesionales y científicos de la
región que han efectuado en el país parte de su proceso de perfeccionamiento académico y profesional. El
propósito de la SFP y del INAP resultaba así coherente con esa tradición.
Se consideraba que las instituciones y los programas nacionales que recibirían a los becarios de los otros países
de la región estaban en condiciones de darles el mismo tratamiento y apoyo que recibían los participantes
argentinos, y al mismo tiempo, valorarian la oportunidad de enriquecimiento mutuo que derivarían del
intercambio de experiencias.
El conocimiento mutuo de los funcionarios y las instituciones, y el intercambio de experiencias, asumen el

carácter de condiciones necesarias para la adecuada concepción, negociación e implementación efectiva de un
proceso de integración que pretende al mismo tiempo ser ambicioso en sus alcances, y pragmático en su
implementación gradual, tal como el originado en los Acuerdos de Integración orientados hacia la constitucion
del Mercosur, firmados ya entonces con Brasil y Uruguay, a los que se adherirían posteriormente Paraguay y
otros países de la región.
La necesidad de un mecanismo del tipo del previsto en el programa que se proyectaba, para alcanzar los
objetivos mencionados en el punto anterior, surge con gran claridad de la experiencia similar llevada a cabo por
los países europeos, y en particular por Francia y Alemania, en las primeras etapas del Mercado Común Europeo.
NACIONAL ARGENTINO
Esto justificaría la prioridad que se otorgaría en el programa a los becarios y funcionarios que provengan de los
otros países que participan en el acuerdo de integración, y especialmente de las áreas directamente relacionadas
con el mismo. En ese sentido, haría pendant con los programas que desde hacia muchos años llevaba a cabo en
Río de Janeiro la Escuela Interamericana de Administracion Pública de la Fundación Getulio Vargas.
Por otra parte, la presentación al gobierno del programa para el que se solicitaría el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo, tenía lugar al mismo tiempo que el gobierno nacional, a través del mensaje del
Presidente de la República, Dr. Alfonsin, del 28 de noviembre de 1986, lanzaba un vasto programa de reformas
del estado, que incluia el traslado de la capital, el redimensionamiento del sector público central que seria
trasladado a la nueva capital, la descentralización geográfica hacia otras áreas del país de entes orgánicamente
descentralizados, la reorganización del sector de grandes empresas públicas mediante la constitución de un
«holding» de control y el establecimiento de reglas de juego tendientes a mejorar su eficiencia, y la privatización
y reconversión de empresas de los sectores productivos que por diversas circunstancias fueron creadas o vinieron
a caer bajo el control del estado.
Este programa había sido concebido como segunda etapa y complemento indispensable del programa de
profundas reformas económicas y financieras puesto en marcha por el gobierno nacional a mediados de 1985, el
llamado Plan Austral. En efecto la modernización del sector público, y la mejora de su eficacia y eficiencia eran
condiciones indispensables para lograr el crecimiento económico y la mejora de la situación social del país.
Esta circunstancia no habitual, haría que los becarios de otros países latinoamericanos, además de incorporar
conocimientos y experiencias, tuvieran la oportunidad única de observar, conocer y seguir de cerca el importante
proceso de transformación económica e institucional en el marco de la democracia, que el gobierno se proponía
llevar a cabo.
Finalmente, la intención de principio de la SFP, de solicitar la colaboración del Centro Interamericano de

Capacitación en Administracion Pública, de la OEA, basado en Buenos Aires, y del que la Secretaría es
contraparte, para que actuara como Agencia Especializada en la ejecución del programa, se justificaba por la
agilidad que aportaría a dicha ejecución, y por su experiencia en los procesos de difusión, selección de becarios,
y administración de becas, en los programas regionales que había venido desarrollando por más de 20 años. Los
costos que implicaría la participación del CICAP para el programa en términos de Gastos Generales, se justifican
ya que serían utilizados en su casi totalidad para cubrir los costos del apoyo al programa que llevaría a cabo el
Centro, contando a su vez con el apoyo de la representación de la OEA en Buenos Aires, funcionando de una
manera altamente descentralizada respecto de la sede de OEA, por lo cual no existirían transferencias
significativas de fondos hacía dicha sede.
Por esas razones la SFP y el INAP esperaban el rápido procesamiento y presentación de la solicitud por el
gobierno nacional, y también su rápida aprobación por el BID. Nada de eso sucedió, ya que el trámite se detuvo
sin remedio en el Ministerio de Relaciones Exteriores, que en esa época centralizaba la cooperación técnica
externa, y se inclinaba hacia el apoyo de Naciones Unidas antes que al de los bancos multilaterales.
2. Las Empresas Públicas
2.1 La Secretaría de Planificación, la Comisión Dto. 414/84, las Secretarías de Promoción del Crecimiento y
Privatizaciones, y de Control de Empresas Públicas
Al acercarse el final del gobierno militar, muchos sectores políticos y los grupos técnicos vinculados a los
mismos consideraban necesario retomar la experiencia de la CEN en todos sus aspectos. Esos sectores y grupos
partían de la percepción de la necesidad de mejorar la situación de las empresas públicas y también la de encarar
la reorganización y la rehabilitación de un gran número de empresas privadas, todas ellas gravemente afectadas
por la política que calificaban de liberal, aplicada desde 1976.
Sin embargo de ello, el grado de endeudamiento con el que la administración del Dr. Alfonsin recibido el
gobierno, la crisis de la deuda latinoamericana que había estallado en 1982, y la completa falta de decisión de ese
gobierno durante su etapa inicial para encarar la amplia y profunda reforma economica y fiscal que era
impostergable, reemplazando la inaccion por las reivindicaciones retóricas y el voluntarismo sin base solida
alguna, condujeron a una inflación fuertemente creciente. Ello a su vez obligo al gobierno a tomar medidas, que
NACIONAL ARGENTINO
se concretaron en el Plan Austral de 1985, cuyo objetivo básico era la estabilización, lo que consiguió
inicialmente.
Al lanzar y avanzar en la implementación del Plan Austral se eludio y postergó sin fecha el encarar la reforma
profunda del sector público, que se había hecho ineludible si se pretendía alcanzar aunque fuera en grado
mínimo el equilibrio fiscal, tanto como mejorar la eficacia y la eficiencia de la mayor parte de la inversión
pública que se canalizaba por las empresas públicas, como así también los servicios que estas prestaban o debían
prestar.
Consecuentemente, desde el comienzo de este gobierno hasta diciembre de 1986, o sea transcurridos tres años, la
mitad de su mandato de seis, y probablemente ante las dificultades del Plan Austral y la proximidad de las
elecciones de 1987, no se adoptaron decisiones que reflejaran alguna intención de implementar cambios
realmente significativos en la organización y gestión de las empresas públicas.
En la primera mitad de su mandato el gobierno adopto algunas decisiones de carácter mas o menos ambicioso,
que debieron o pudieron tener algún impacto sobre las empresas públicas.
Al asumir el gobierno se creo nuevamente una Secretaria de Planificación, dependiente de la Presidencia de la

Nacion, designándose a cargo de la misma al Dr. Juan V. Sourrouille. Probablemente por imposición de las
circunstancias debió abocarse prioritariamente al seguimiento y análisis de la coyuntura economica, que se
presentaba cada vez mas desfavorable, y cuando la crisis se vislumbraba ya en el horizonte cercano, a preparar
en secreto el Plan Austral. Cuando la hora de implementarlo se hizo impostergable, el entonces Ministro de
Economía, Dr. Grispun, y el Dr. Sourrouille trocaron puestos. La Secretaria de Planificación se mantuvo en un
obscuro segundo o tercer nivel. No hubo realmente Plan de Desarrollo, ni se conocen aportes significati vos a la
problematica y las políticas para las empresas públicas, aún cuando existía una Subsecretaria de Programación y
Coordinacion con el Sector Público, presumiblemente responsable de participar en el tema 1 .
A poco de iniciado el gobierno, el 30 de enero de 1984, dicto el decreto 414/84, creando en jurisdic ción de la
Presidencia de la Nacion una Comisión Honoraria encargada «... del análisis de la situación de las empresas,
sociedades y establecimientos o haciendas productivas de propiedad total o parcial del estado , cualquiera sea su
naturaleza jurídica, y en cada caso proponer al PEN, con indicación de los motivos, la privatizacion total o
parcial, o la liquidación administrativa, y si fuere el caso, el mantenimiento dentro del ambito estatal de acuerdo
con los procedimientos establecidos en la ley 22177. Asimismo, podía sugerir medidas de carácter general o
particular, de orden jurídico, economico o estructural para ser aplicadas a los entes aludidos.» 2
Parte de lo establecido en dicho artículo aparece como contradictorio con lo que se dice en el Visto que encabeza
el decreto referido: ...»el propósito del Gobierno Nacional de adoptar perentoriamente medidas conducentes a
lograr el reordenamiento del sector empresario del estado, manteniendo por lo tanto dentro de su órbita el
conjunto de empresas y entes cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos esenciales, la explotacion de
recursos naturales no renovables, (y) otros abastecimientos críticos, como así también los que atiendan
actividades que se consideren de interés nacional por su naturaleza, y en consecuencia, se transfiera a la esfera
privada aquellas que no estén comprendida dentro de estas características, incluyendo las empresas privadas que
han pasado de hecho a ser propiedad estatal sin que exista interés nacional ni beneficio social significativo que
justifique su permanencia en la órbita pública...»
La Comisión estaba integrada por representantes de la Presidencia y de casi todos los ministe rios, mas de los
bancos oficiales; los titulares debían ser Subsecretarios o equivalentes, y debían designarse alternos del nivel de
Director Nacional.
Se asignaba a la Comisión un grupo de apoyo integrado por representantes de los organismos de asesoramiento
legal y de control, entre ellos, la SIGEP. Se facultaba a la Comisión para establecer su reglamento interno,
preparar y proponer al PE un Plan de acción, y solicitar a todos los organismos y empresas todas las
informaciones necesarias, y para consultar a expertos, todo ello para dar cumplimiento a su objeto. 3
Por decreto 1356 del 24 de julio de 1985 se creo la Secretaria de Promoción del Crecimiento, también
dependiente de la Presidencia. Tenía por misiones identificar iniciativas del sector privado, promover la
participación del mismo en areas tradicionalmente reservadas al sector público, y proponer las medidas
necesarias para su concrecion; presentar al PE dentro de los sesenta días un proyecto de ley de privatizacion de
empresas y bienes en poder del estado, para sustituir la ley 22177 aprobada por el gobierno militar en marzo de
NACIONAL ARGENTINO
1980; y coordinar y apoyar las privatizaciones y ventas de bienes del estado. Para ello se designo a su frente al
Ing. Manuel Tanoira, ajeno al partido gobernante, y consultor empresario.
Por decreto 1704 del 9 de setiembre de ese mismo año se establecieron las misiones y por decreto 2580 del 30 de
diciembre del mismo año se aprobó la estructura orgánica de la Secretaria, que quedo integrada por tres
Subsecretarias: de Promoción, de Privatizaciones, y de Proyectos Especiales. Es significativo que por primera
vez aparezca en un gobierno radical un organismo, y de alto nivel, encargado de promover privatizaciones; sin
embargo, posteriormente, a la hora de asignarle su misión, ella consistía en «analizar planes de privatizaciones
y ... propuestas destinadas a la concrecion de los respectivos procesos, proyectando la legislación pertinente» 4 .
Como se observa, nada de promover y concretar proyectos específicos.
Por otra parte, parece también significativo que la misión de la Secretaria, en un texto que seguramente seria el
resultado de un compromiso, es poco claro en el sentido de que no se distingue con certeza si el crecimiento del
que se habla se refiere a la participación del sector privado, al conjunto de la economía nacional, o como surgiría
prima facie de su lectura, a las actividades económicas a cargo del estado. 5
Entre las funciones principales asignadas a la Secretaria, se destacan:
- someter al PEN un proyecto de ley de privatizacion de empresas y bienes en poder del estado nacional en
reemplazo de la ley 22177, dentro de los 60 días; dicha ley había sido aprobada por el gobierno militar.
- proponer por conducto de la Comisión Dto. 414/84 las medidas para ser aplicadas a los entes en proceso de
privatizacion.
- promover los actos de disposición aconsejados por la Comisión Dto. 41/84, coordinando con los Ministerios
y organismos con jurisdicción la administración interina de los mismos, y efectuar el seguimiento de los
procesos de privatizacion o liquidación, informando a la Comisión mencionada. 6
Los varios proyectos de participación de capitales privados que preparo esta Secretaria en el rol que
aparentemente se le había asignado, de promover las privatizaciones y la inversión privada, y en ese orden de
ideas, de actuar en parte como brazo impulsor y ejecutor de las decisiones de la Comisión del Dto. 414/84 a la
cual se la había incorporado 7 , se estrellaron ante la fuerte oposición política de importantes sectores del
gobierno y del parlamento.
Como consecuencia de ello, y posiblemente también de la creación a fines del mes anterior de la Secretaria de
Control de Empresas Públicas, que podía interpretarse como un acto contrario a la intención de privatizar del
gobierno, el Secretario y el Subsecretario de Privatizaciones renunciaron en enero de 1986, pocos meses después
de designados, y fueron reemplazados por técnicos del partido de gobierno, pero aparentemente solo para
mantener la ficción legal y no dar la impresión de que se daba marcha atrás en el declarado propósito de ampliar
el campo de acción del sector privado. En la realidad nada sucedió ni se avanzo. 8
Por decreto 568 del 7 de abril de 1987, ya creados a fines de 1986 el Comité Interministerial y el Directorio de
Empresas Públicas, como se vera mas abajo, la Secretaria fue suprimida, transfiriendose la Subsecretaria de
Privatizaciones a la Secretaria Legal y Técnica, la de Proyectos Especiales a la Secretaria General, y la misión y
funciones de la de Promoción, a la Secretaria de Planificación, todas ellas dependientes de la Presidencia de la
Nación.
El 26 de diciembre de 1985, por decreto 2452/85, y también dependiendo de la Presidencia, se creo la Secretaria
de Control de Empresas Públicas. Si bien esta creación señalaba una innovación institucional, y parecería indicar
el propósito de asumir finalmente el control global del sector al mas alto nivel del gobierno, cabe destacar que,
como se indico mas arriba, simultáneamente seguía existiendo todavía en ese momento la Secretaria de
Promoción del Crecimiento con su Subsecretaria. de Privatizaciones.
Como es repetitivo en estos casos, el decreto se fundamenta en «que para lograr la modernización... se
requiere ... un rápido incremento de la eficiencia en la utilización de los recursos de capital de propiedad
estatal....» e «...incorporar al régimen establecido por este decreto a las empresas que por su importancia o
magnitud requieran con mayor urgencia el control sobre el cumplimiento eficiente de sus objetivos...»
NACIONAL ARGENTINO
Para ello ...»es necesario arribar a diagnósticos ciertos sobre los problemas... que impiden el funcionamiento
eficiente...», y para ello ...»resulta necesario desarrollar un efectivo control sobre la gestión de esas empresas»,
para lo cual el organo que se crea ...»debe contar en su ambito con la SIGEP...» (!)
Además, los considerandos arguyen alambicadamente sobre el derecho del Presidente de la Nacion de controlar
directamente a las empresas públicas, no obstante las competencias de los Ministerios y Secretarias. Detrás de
ello se adivina la tradicional lucha por jurisdicciones y poder, que esterilizo tantos esfuerzos en este sector, y el
deseo de crear una especie de superministerio dependiendo del Presidente, aspiración también tradicional de
cuanto funcionario tuvo responsabilidades en el tema y pretendió evitar caer en la maraña de la lucha antes
mencionada.
En la parte dispositiva, el decreto, sintético y breve, parecía tener por objeto practico esencialmente el de asumir
el control sobre la SIGEP, al convertir al Secretario que se crea en simultáneamente Presidente del Directorio de
la Sindicatura 9 , imponer a esta la obligación de apoyar a la Secretaria 10 , a la que se le asigna jurisdicción sobre
las mismas empresas bajo control de la SIGEP 11 , y finalmente, facultar al Secretario a designar un Consejo
Asesor y a establecer las reglas de funcionamiento del mismo.12
En esa época, la SIGEP como organo de control externo y de gestión del sector, era regida por la ley de creación
21801 dictada por el gobierno militar en setiembre de 1977, y modificada por el mismo régimen militar en
setiembre de 1982 por la ley 22639. Teniendo a su frente a un funcionario que era simultáneamente Secretario
dependiente del Presidente, y teniendo a esa misma Secretaria como organo de enlace con el PEN, lo menos que
puede notarse es que es mas que dudoso que pueda sostenerse el rol de control externo asignado a la SIGEP.
En ningún momento, ni en los considerandos ni en la parte dispositiva, este decreto hace mención de la
existencia, y por lo tanto deja de lado cualquier necesidad de enlace o coordinacion, con la Secretaria de
Promoción del Crecimiento ni con la Comisión del Decreto 414/84. Cabe aquí la duda sobre si por razones
políticas se prefería dejar en pie todas las ambiguedades, y con ellas generar o mantener la confusión del mensaje
y de la acción del gobierno, antes que dar la batalla política y asumir os costos que implicaba especificar las
verdaderas intenciones del gobierno.
Por el decreto siguiente, 2453/86, de la misma fecha, se designo Secretario y Presidente consiguiente mente del
Directorio de la SIGEP, al Lic. Marcelo Kiguel, profesional vinculado al ambito financiero privado.
Contrariamente a lo escueto del texto y al aparente propósito limitado de la creación de la Secretaria, poco mas
de seis meses mas tarde, el 8 de julio de 1986 se sancionó el decreto 1157/86 en el que hace eclosion la también
repetitiva expansión burocratica: al aprobar la estructura orgánico funcional y los demás componentes de la
regularizacion burocrático administrativa de la Secretaria, se crean ahora tres Subsecretarias: General, de Control
de Políticas y Planes de Acción, y de Programas y Normas de Control 13 , se establece en siete el numero de
miembros del consejo asesor, cada uno con la máxima categoría presupuestaria 14 (que en el decreto de creación
parecía que seria honorario aún cuando nada se decía al respecto), y se otorgan las habituales excepciones a los
regímenes y restricciones en materia de personal, remuneraciones, presupuestarias 15 , etc. En total, el decreto y
sus anexo ocupan 27 fojas. 16
Otros seis meses más tarde, el 22 de diciembre de 1986, por decreto 2399/86 se derogan los dos decretos
anteriores referidos a esta Secretaria, con sus 7 y 27 fojas, respectivamente 17 , se establece que las relaciones de
la SIGEP con el PEN serían ahora a través de la Secretaria Legal y técnica de la Presidencia 18 , y se mantiene
para el Presidente de la SIGEP el rango y jerarquía de Secretario de Estado. 19
Que había sucedido? Veinte días y 205 decretos antes (algo mas de diez decretos en promedio por día corrido) se
había dispuesto la creación del CIEP y el DEP. Consecuentemente el decreto de supresión de la Secretaria se
funda en que esta había realizado el estudio de la problematica del sector, y propuesto en consecuencia una
reforma institucional del mismo, con lo cual había cumplido el objetivo fijado, y correspondía disolverla.
Así, en la historia oficial, esta Secretaria de tan corta vida como la de Promoción del Crecimiento (y
Privatizaciones) quedaba registrada como la autora implícita de la creación del CIEP y del DEP.
Respecto del CIEP, cuya integración y funciones incluían a medio gobierno, por lo menos, cabría inferir que la
Secretaria de Control perdió una vez mas, y en este caso muy rápidamente, la recurrente batalla por el control
exclusivo del sector. Como se vera también, la creación del DEP podía considerarse mas razonable en teoría,
NACIONAL ARGENTINO
como cabeza colegiada de un holding empresario, lo cual es normal en estos casos. La integración que se le
asigno inicialmente, constituye un tema aparte.
Por otra parte, fuera de lo que dejaría entrever el decreto de disolución, no se verifico ningún efecto significativo
derivado de la creación de esta Secretaria.
En definitiva, como puede observarse, a pesar de las intenciones previas, la experiencia del enfoque integral del
tema que se intento con la creación de la CEN, y que no pudo implementarse realmente entre 1974 y 1976, no
llego tampoco a tener una segunda oportunidad con el retorno de la democracia, ni durante la primera mitad del
gobierno del Dr. Alfonsin.
En realidad el gobierno democrático no llego a aprobar en ese período las nuevas leyes de privatizaciones ni de
marco jurídico para las empresas públicas que se había propuesto según lo había establecido ya a poco de iniciar
su gestión en el decreto 414/84, y luego en los sucesivos decretos analizados mas arriba.
Es necesario destacar, precisamente, que todas las decisiones que se adoptaron, aún parciales, lo fueron por
decreto; no se llego a concretar ningún cambio legal por decisión especifica del Congreso, lo cual reflejaría, al
mismo tiempo, la escasa voluntad y/o capacidad política de introducirlos, ya sea por parte del Poder Ejecutivo,
del Congreso, o de ambos. Solamente por la vía incorrecta pero consuetudinaria de las leyes de presupuesto se
introdujeron algunas normas de carácter general, que afectaban o podían llegar a afectar a las empresas públicas.
Tampoco del accionar de los organismos que creo durante este período se derivo ningún cambio significativo en
las reglas que regían el comportamiento del sector.
Consecuentemente este gobierno mantuvo durante los tres primeros años de su gestión la organización institucio-
nal y los instrumentos de gestión del sector que había establecido el gobierno militar al disolver la CEN,
básicamente sin cambios significativos, como también se indico mas arriba.
2.2 El Comité Interministerial y el Directorio de Empresas Públicas - (CIEP y DEP)
Recién en diciembre de 1986, transcurrida ya la mitad de su mandato sin avances ni resultados significativos de
la actividad de la Comisión Dto. 414/84 ni de la ya entonces disuelta Secretaria de Promoción del Crecimiento,
ni de la Secretaria de Control de Empresas Públicas a punto de ser disuelta, como se indico mas arriba, el
gobierno de Alfonsin pareció convencido de que sin acciones importantes en el sector público el Plan Austral
peligraba, y en consecuencia, decidido a tomar el toro por las astas en relación, al menos, a un grupo limitado
pero importante de empresas públicas.
2.2.1 La primera etapa: el CIEP y el DEP
El decreto 2194 del 2 de diciembre de 1986 estableció un «nuevo» sistema, en el que incluye a YPF SE, YCF
EE, GE SE, AyEE SE, SEGBA SA, FA, AA SE, AGP EE, ELMA SA, OSN EE, ENTEL EE, ENCOTEL EE, e
HIDRONOR SA, es decir un total de 13 empresas, o sea 9 menos que las que el gobierno militar transfirió a
jurisdicción de las Secretarias al disolver la CEN en 1978, como se indico mas arriba. 20
Ello se explicaría por la exclusión de este sistema del INDER en razón de sus funciones financieras, de SBA por
haber sido transferida a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de YMAD por ser interestadual, y de las
restantes por haber sido liquidadas o privatizadas.
Como había sucedido al crearse la CEN por un gobierno electo, y al disolverla el gobierno militar, según se
indico mas arriba, también ahora el nuevo sistema establecido por el gobierno del Dr. Alfonsin excluía a las
empresas públicas del area de defensa, que eran prácticamente las únicas que habían crecido en numero y
dimensión durante el gobierno militar. Cabe recordar que el proyecto de creación de la CEN las incluía, pero fue
necesario excluirlas ante la oposición militar.
Al haberse eliminado del sector público en el interin las tenencias de paquetes accionarios por el estado
originadas en los diversos regímenes analizados mas arriba, haberse privatizado o liquidado algunas empresas, y
haberse mantenido la exclusión del grupo de empresas de defensa que se había expandido, el alcance que se
NACIONAL ARGENTINO
pretendía para el nuevo sistema que se creaba era desde el inicio mucho mas reducido que el que se estableció
para la CEN, tanto en términos absolutos como relativos, es decir en relación a las empresas de propiedad y
participación pública que quedaban fuera del nuevo sistema.
De todas maneras, las empresas incluidas representaban sin duda alguna las que mayores problemas creaban al
tesoro público, por sus necesidades de fondos para cubrir inversiones y deficits de funcionamiento, y a la
economía y al sociedad, por sus niveles de utilización de insumos, y de tarifas y precios, como así también por la
ineficiencia y pobre calidad de los servicios prestados, en general.
De modo que no parecería correcto minimizar el nuevo intento sobre la base únicamente de su limitado alcance.
El decreto 2194/86 fundamenta sus disposiciones en que «resulta imprescindible e impostergable la modificación
de(l)...sistema de gestión a fin de establecer pautas y criterios coordinados de acción y asegurar el estricto
cumplimiento de las políticas adoptadas por el PEN». Una vez mas, se tomaba conciencia del viejo y nunca
resuelto problema. Sigue: ...»tal modificación debe constituir una reforma estructural del sistema y las
modalidades de gestión»...»se requiere que las empresas en las que el estado participa actuen eficientemente,
optimizando la asignación de los recursos humanos y materiales existentes.»
El conjunto de objetivos a lograr por el sector ...»requiere definir un marco institucional que asegure una
autonomía de actuación acorde con las actividades desarrolladas y la forma jurídica adoptada» el que...»debe al
mismo tiempo asegurar la unidad de criterio en la formulación de las políticas sectoriales y una apropiada
descentralización de la gestión operativa de las empresas, teniendo en cuenta las políticas de desregulacion y
participación del sector privado»...por lo cual...»resulta conveniente la participación de distintas areas del
gobierno nacional».
Aparece aquí nuevamente, como puede observarse, la recurrente descripción de los problemas y manifestación
de la voluntad de solucionarlos que se había venido repitiendo por diferentes gobiernos a lo largo de los 40 años
anteriores, especialmente ante situaciones económicas o fiscales criticas.
La participación de las distintas areas del gobierno queda concretada con la creación del Comité Interministerial
de Empresas Públicas (CIEP) como organo superior del sistema que se establece, integrado como miembros
permanentes por los Ministros de Economía y de Obras y Servicios Públicos, y por el Presidente del Directorio
de Empresas Públicas, creado por la misma ley. Como miembros «concurrentes» incluye a los Secretarios de
Planificación y de Control de Empresas Públicas, ambos de la Presidencia de la Nacion, de Coordinacion
Economica y de Hacienda, ambos del Ministerio de economía, y de Coordinacion, de Energía, Transportes,
Comunicaciones, Recursos Hídricos y Marina Mercante, todos del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Los
miembros concurrentes participarían en temas de su competencia cuando fueran convocados por los miembros
permanentes 21
La integración del CIEP refleja tanto el deseo y la necesidad objetiva de coordinacion entre la administración
central y las empresas públicas, cuanto la ya tradicional y recurrente puja por la jurisdicción sobre el sector,
cuyos participantes institucionales fueron siempre los mismos, aún bajo distintas denominaciones: el area
economico financiera del gobierno, por un lado, y los ministerios y secretarias con responsabilidades sectoriales;
en este caso, aparece también la Presidencia, a través de organismos dependientes, tales como Planificación. En
distintos momentos una u otra area obtuvieron mas poder y control nominal. Pero siempre fueron soluciones
inestables y de corta vida, a los sumo hasta la próxima crisis, solo unos pocos meses o años mas tarde,
oportunidad en la que se reabria la discusión, sin alcanzarse nunca una solución satisfactoria, es decir, realmente
efectiva.
El CIEP tenía en resumen las siguientes funciones:
- coordinar la implementación por las empresas del sistema de los planes y políticas globales y sectoriales del
gobierno, dando para ello las instrucciones del caso al DEP.
- definir las políticas de precios y tarifas y las pautas generales del régimen laboral a aplicar por las empresas
- proponer al PE el nombramiento y remoción del Presidente del DEP, y sobre la base de las recomendaciones
de este último, proponer el nombramiento y remoción de los restantes miembros del DEP y de las autorida -
des superiores de las empresas del sistema;
NACIONAL ARGENTINO
- considerar y aprobar los acuerdos programa entre el gobierno y cada una de las empresas. Estos acuerdos
deberían ser plurianuales y procurar mejorar la gestión economico-financiera, optimizar la utilización de los
recursos, y acotar las necesidades de financiamiento de las empresas. Debían incluir objetivos específicos a
lograrse, sobre la base de los cuales se evaluaría la gestión, como así también especificar los compromi sos
recíprocos de asignación de recursos por la administración central y del logro de los objetivos por la
empresa.
- proponer la restructuracion y modificación del sistema normativo que rige a las empresas, para contribuir a
mejorar su gestión;
- proponer al PE la inclusión o exclusión en el listado de entidades bajo jurisdicción del CIEP, mencionadas
mas arriba, «de las entidades cuyo patrimonio sea propiedad del estado nacional» 22
- todas las demás relacionadas con la gestión, control y evaluación de las empresas que le requiriera el PE. 23
El PE delegaba en el CIEP, además, atribuciones de la mayor importancia conceptual, que lo seria también
practica si se implementaba adecuadamente, respecto de la aprobación por Resolución conjunta de los Ministros
de Economía y de Obras y Servicios Públicos, de los presupuestos y planes de acción de las empresas del
sistema, las que debían presentarlos previamente al DEP para su consideración, y este a su vez al CIEP, cuya
aprobación daría lugar a la resolución conjunta mencionada. Se dejaba a la reglamentación el establecer las
modalidades de tiempo, forma y demás condiciones que deberían cumplir los documentos mencionados, como
así también su análisis y aprobación. 24
Respecto de la reglamentación, cabe consignar que en el mismo artículo, el Dto. 2194/86 hace referencia al art.
31 de la ley 23110, promulgada el 31 de octubre de 1984, la que aprobó el presupuesto nacional para ese mismo
año 1984, bien que cerca del fin del año respectivo. El último artículo mencionado había restablecido la
obligación de las empresas públicas de someter a la aprobación anual del PE a partir de 1985 sus presupuestos y
planes de acción, antigua norma originalmente de la ley 13653, modificada, suprimida y establecida nuevamente
varias veces.
En esta oportunidad se había añadido la importante obligación del PE de dar cuenta al Congreso de la Nacion
dentro de los 30 días corridos de sancionado cada decreto aprobatorio. Esta disposición tiende a cubrir en alguna
medida la falta de aprobación de los presupuestos por el Congreso, al quedar excluidas por ese mismo artículo
las empresas públicas del presupuesto general de la nacion. 25
Cabe interpretar que la delegación por el PE al CIEP de las facultades que le había reasignado con carácter
permanente la ley de presupuesto para 1984, incluía implícitamente además de la aprobación de los planes y
presupuestos de las empresas incluidas en este sistema, también la de instrumentar por la vía del PE el cumpli-
miento de la obligación de comunicar al Congreso los documentos aprobados y el acto mismo de la aprobación.
La misma norma que se esta analizando, el Dto. 2194/86, creaba el Directorio de Empresas Públicas,
dependiente del CIEP en cuanto al cumplimiento de las funciones que se le asignaran, y a las relaciones con el
PE. 26
Originariamente el DEP estaba integrado por su Presidente y por nueve directores, designados como se indico
mas arriba. El Presidente podía designar al Vicepresidente y asignar responsabilidades (areas especificas para su
supervisión) a los demás directores. 27
Como función de orden general, se asignaba al DEP la de establecer las políticas empresariales para las
incorporadas al sistema, las que debían adecuarse a las políticas generales y sectoriales que estableciera el CIEP.
Se especificaban luego una serie de funciones que se correspondían con las del CIEP antes mencionadas, con lo
que se caracterizaba al DEP básicamente como organo de análisis, implementación, seguimiento y evaluación de
las decisiones del CIEP.
Además, se agregaban algunas funciones, quizá con carácter mas de declaración de propósitos que como
mecanismo operativos reales, entre ellas, facilitar las relaciones con la comunidad y la participa ción del personal
en el análisis y formulación de propuestas. De mayor significación concreta era la obligación de verificar que las
empresas dieran a publicidad sus balances y memorias, dentro del plazo que se estableciera. 28
NACIONAL ARGENTINO
Desde el punto de vista burocrático - formal, desde su creación este sistema parece mostrar una agitacion
continua, reflejo seguramente de conflictos políticos e ideologicos, y de la tradicional lucha burocratica por
conservar y si es posible, ampliar, las jurisdicciones de los organismos.
Lo cierto es que por decreto 2484 del 30 de diciembre de 1986, o sea a menos de un mes de su creación, ya se
modifico la norma originaria:
- el CIEP recibió autoridad para nombrar y remover a las autoridades superiores de las empresas a propuesta
del Presidente del DEP, y para dar instrucciones a los representantes en las asambleas, cuando fuera el caso;
29
anteriormente solo podía proponerlo al PE.
- al DEP paso a tener un Vicepresidente nombrado y removido por el PE, al igual que el Presidente, a
propuesta del CIEP; al Presidente se le quito así la facultad de nombrar a su Vice, pero retuvo la de asignarle
responsabilidades al igual que a los directores; 30
- el CIEP fue facultado para establecer el numero de directores del DEP, y para nombrarlos a propuesta del
Presidente del DEP;
- se agrego a las funciones del DEP la de requerir el consejo honorario de personas de reconocida experiencia
en el ambito empresarial, los que no se convertirían por eso en funcionarios públicos;
- en otro agregado, el Presidente del DEP fue facultado para designar integrantes de un equipo profesional
técnico y administrativo, y contratar expertos para trabajos puntuales, exceptuandose al DEP de las normas
comunes en la materia y de las restricciones generales para el sector público vigentes o a establecerse, si no
incluyeran expresamente al DEP, motivadas por la situación economica y fiscal 31
El 28 de mayo de 1987 por decreto 799, fundamentandose en que no era conveniente ni viable sujetar a las
empresas públicas y al DEP a las rigideces impuestas por las políticas de estabilización del Plan Austral y
consecuentes, se otorgaron una serie de excepciones y se otorgaron facultades al CIEP para otorgar otras al DEP,
y a este, a las empresas.
Siempre dentro de la misma línea, el 31 de julio de 1987 por decreto 1233 se estableció un sistema de remunera -
ciones diferente al de la administración, con el propósito de hacer posible la incorporación de profesionales de
buen nivel al DEP y las empresas.
Las excepciones antes mencionadas, en busca de flexibilidad, y con ello de eficiencia y sentido de oportunidad,
eran entendibles, y parte de la permanente tensión normativa administración central -empresas públicas.
Pero en sentido contrario, con la misma fecha del último decreto, se aprobó el Dto. 1234, por el que se estableció
que el DEP tendría 13 directores (!), y se quito a su Presidente la facultad de asignar responsabilidades al
Vicepresidente y a los Directores, la que ahora recaería en el CIEP 32
Los restantes artículos de este mismo decreto establecen excepciones, normas, remuneraciones, y facultan al
DEP a crear organismos y para la contratación de personal, el que debería ser por locación de servicios; a pesar
de que todo parece apuntar a la excepción y a la diferenciacion respecto de la administración central, finalmente
se establece que la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público, tradicional organo de
control y traba de la Secretaria de Hacienda, tendría facultades de interpretación. 33
2.2.2. El DEP como único organismo responsable del sector
Finalmente, luego de la sonora derrota electoral del gobierno en setiembre de 1987, que presagiaba el mal final
que se verifico efectivamente luego, si no se lograba cambiar efectivamente en varias areas, el Dr. Rodolfo
Terragno, modernisante sin relación histórica con el partido de gobierno, se hizo cargo del Ministerio de Obras y
Servicios Públicos con el propósito de encarar y al menos comenzar a concretar una serie de privatizaciones.
Con ese propósito logro como primer paso concentrar la formulación de políticas y las decisiones sobre el sector.
El decreto 1806 del 11 de noviembre de 1987 establece en sus fundamentos que «...se requiere definir un marco
institucional que asegure la unidad de criterio...»
NACIONAL ARGENTINO
Consecuentemente:
- se disolvió el CIEP y se estableció que las relaciones entre el DEP y el PE se manten drían por conducto del
MOSP exclusivamente, es decir, dejando de lado al Mrio. de Economía y sus Secretarias. 34
- se unificaron en el DEP las anteriores funciones y facultades del CIEP y del DEP; 35
- el Presidente del DEP fue facultado para nombrar y remover por si tanto a los Vicepresidentes y Directores
del DEP como a las autoridades superiores de las empresas del sistema; 36
- se creo un Comité Ejecutivo dentro del DEP, presidido por el Presidente, quien designaría de entre los
Directores a tres vicepresidentes de operaciones (encargados de areas y grupos de empresas especificas), mas
un vicepresidente de finanzas y control de gestión y otro de planificación. Los presidentes y administradores
de las empresas debían cumplir estrictamente las directivas e instrucciones del Comité y dar cuenta de su
accionar exclusivamente al mismo. 37
Con esta última disposición se pretendía cortar todo vínculo con las Secretarias sectoriales y con Hacienda, y se
establecía de manera formal un grado de centralizacion y la exclusión del area economica del gobierno, práctica -
mente inéditos respecto del sector de empresas públicas.
Poco después, el 22 de diciembre de 1987 en un único decreto 2036/87 se ordeno toda la normativa vigente
relacionada con el DEP, precisándose solamente que los Directores serían 9 en total 38 , de los cuales según se
indico mas arriba, cinco deberían tener asignadas funciones de vicepresidentes.
Se agrego una disposición de gran importancia conceptual para este sistema, salvando aunque fuera muy
parcialmente la omisión total que había existido al respecto hasta entonces: se asigno a la SIGEP a través de los
sindicos designados ante las empresas y sociedades de propiedad estatal, actuando como organo de control según
lo establecido en la ley 22790 art 3o., la responsabilidad de controlar e informar al DEP sobre el cumplimiento
por las empresas del sistema de lo dispuesto en el decreto que se esta analizando 39
También podría interpretarse, sin embargo, que el propósito real de la inclusión de esta disposi ción era el de
sustituir la obligación de la SIGEP de informar al PE por conducto de la Secretaria General de la Presidencia
dentro de los dos días de verificada una infracción, como lo establecía la disposición mencionada, sancionada en
abril de 1983 por el gobierno militar, por la de informar al DEP, lo cual parecería congruente con el aparente
propósito en esa época, reflejado en todo el texto del decreto 2036/87 de autonomizar y aislar completamente al
grupo de empresas públicas incluido en este sistema, de toda supervisión y control por otros órganos del PE que
no fueran el DEP y su superior jerárquico, el Ministro de Obras y Servicios Públicos.
Si esa era, como parece, la intención, queda en pie la cuestión relacionada con la legalidad de sustituir por
decreto lo dispuesto por una ley, aún cuando como en este caso se tratara realmente de un decreto-ley de un
gobierno militar.
También se incluyo en un Anexo la lista de entidades incorporadas al sistema, que es la misma ya indicada,
establecida al crearse el CIEP y el DEP.
2.3. Balance de la experiencia
La creación del sistema CIEP - DEP a fines de 1986, fue lo mas parecido a un intento de política institucional
integrada para el sector de empresas públicas, luego de la experiencia trunca de la CEN en 1974-6. Es verdad
que por imperio de privatizaciones y liquidaciones, principalmente de las efectuadas por el gobierno militar, el
numero de empresas y el volumen conjunto de las mismas era ahora significativamente inferior.
Ya no existían las tenencias accionarias de empresas privadas en poder del estado, ni casi empresas en régimen
en rehabilitación o continuación de actividades, que de todas maneras, tampoco había sido posible integrarlas
efectivamente a la CEN a partir de 1974; las relativamente pocas que entonces quedaban había sido puestas bajo
el control de la CEN en liquidación por el gobierno militar, según se indico mas arriba.
NACIONAL ARGENTINO
Por otra parte, como en el caso de la CEN, tampoco se había logrado incorporar a este nuevo sistema a las
empresas del area de defensa, que con el correr del tiempo y con el agravamiento de la situación economica y de
los problemas financieros del estado se iban convirtiendo cada vez mas en un problema serio para el gobierno,
insostenible por mucho tiempo mas, por lo cual su exclusión, y la falta de al menos un intento de tratamiento
empresario de las mismas se volvía cada vez mas lamentable.
En definitiva, la jurisdicción del sistema CIEP - DEP se reducía en numero a solo 13 empresas, pero ellas eran
sin duda las mas grandes y las que mayores problemas causaban al tesoro por un lado, y a la economía y a la
sociedad por su ineficiencia y mal servicio, en general, por el otro. Por lo tanto, no cabría minimizar la
importancia del intento solamente por la jurisdicción numéricamente reducida del sistema.
Durante la primera etapa del sistema CIEP - DEP, formalmente parecía haberse conformado un conjunto de
normas acaso comparable, en lo institucional solamente, con la CEN. Hay que destacar de inmediato que se
trataba de decretos, con la fragilidad intrinseca que ello implica. Y que no existía un documento de Planificación
del gobierno, como en 1974, ni tampoco un documento de políticas para el sector, como el que aprobó la CEN en
su momento.
Las contradicciones internas del gobierno y de su partido se reflejaron en los cambios consecutivos ya indicados
mas arriba, facilitados por la fragilidad de los decretos, que de hecho es posible cambiar de un día para otro, cosa
al menos no tan fácil si de leyes se tarta, en el sistema democrático.
Por otra parte, en ese marco, la representación amplia de las distintas areas del gobierno con responsabilidades
globales y sectoriales, y que por lo tanto parecía adecuada y destinada a evitar conflictos, de hecho no evito la
bicefalia de los dos ministerios principales, Economía y Obras y Servicios Públicos, ni las diferencias de
criterios y enfoques, ni las disputas por jurisdicciones y poder político ya tradicionales y consolidadas después
de muchos años, y de muchos intereses ligados a ellas.
Consecuentemente, mas allá de los cambios en las normas formales que regían el sistema CIEP - DEP, poco
puede rescatarse de esta primera etapa.
Solo cuando el gobierno pierde las elecciones de 1987, y se aproximan las presidenciales de 1989, se toma, al
menos en lo formal, medidas drásticas: desaparece el CIEP y con el la bicefalia, cediendo espacios Economía,
Hacienda, y las secretarias sectoriales, y toda la jurisdicción y las funciones se concentran en el DEP, con un
menor numero de Directores, la mayoría de ellos con funciones especificas asignadas, el único enlace con PEN
es a través del MOSP a cargo del nuevo ministro, Dr. Terragno, casi no partidario, con muchos años de
residencia y trabajo en el exterior, y comprometido con la modernización y la privatizacion de larga data. El
Presidente del DEP concentra mucho poder sobre el mismo y sobre las autoridades superiores de las empresas.
Están no pueden informar a nadie mas que al DEP.
Pero el poco tiempo disponible y el gran desgaste y deterioro del poder político del gobierno hacen que ya sea
tarde. El nuevo esquema esta en plaza a fines de 1987. Puesto que en mayo de 1989 habría elecciones
presidenciales, solo quedaba el año 1988, y eso con las limitaciones implícitas en la acción y las decisiones de un
gobierno que ve aproximar su hora critica.
2.4. Los primeros proyectos de privatizaciones
Al haber perdido las elecciones, el gobierno pierde respaldo en el Congreso. El justicialismo, que al llegar su
turno en el gobierno se vera en la necesidad de convertirse en el gran privatizador, se opone y traba la aprobación
de los principios de acuerdo logrados por el Dr. Terragno para privatizar ENTEL en asociación con Telefónica de
España, que luego adquiriría la mitad de ENTEL en 1990, y de Aerolineas Argentinas con Scandinavian Airlines
System - SAS; esta empresa nordica entrara luego en un acuerdo con LAN Chile, que fracasara luego de poco
tiempo.
El Dr. Terragno negocio sobre el principio de que los socios convenientes se buscan; el justicialismo exige
licitaciones públicas, que no se concretan y los acuerdos de principio caducan. Solamente consigue el ministro
salir adelante en el enésimo intento de privatizar la aerolinea Austral, que se pretendía que hiciera al menos
alguna competencia a Aerolineas Argentinas en el mercado interno, y algo en el regional cercano. Y en
concesionar por primera vez el servicio de telefonía móvil, bien que en un contexto monopolico, que se
NACIONAL ARGENTINO
mantendría por pocos años, para abrirse luego algún grado de competencia. Dados las limitaciones en las líneas
y el pésimo nivel de servicio de ENTEL, la telefonía celular encuentra una recepción amplia.
Prácticamente, esto es todo en materia de balance positivo de esta etapa. Cualquier avance en el ordenamiento
operativo, financiero, de inversiones, etc, de las empresas que pudiera haberse logrado como resultado de la
gestión del DEP durante 1988, y en particular de haber podido llegar a concretar los acuerdos gobierno-empresa
de objetivos y compromisos recíprocos previstos en este régimen, sistema que obtuvo en su momento un gran
exito en Francia como ordenador en el mediano y largo plazo de las relaciones entre las empresas y el poder
central, se habría perdido ciertamente con el descontrol que siguió al fracaso del Plan Primavera y a la perdida de
control de la conducción economica luego de la devaluación de febrero de 1989; al perder el gobierno las
elecciones presidenciales efectuadas con excesiva anticipación en mayo de 1989, se perdió completamente el
control de la economía; sobrevino una gran crisis de confianza, de la que resulto la hiperinflacion que condujo a
la transmisión anticipada del gobierno, en julio de 1989 y no el 10 de diciembre, como estaba establecido.
En ese contexto, no podía esperarse ningún milagro por parte del DEP. Por otra parte, al llegar a ese punto las
malandanzas de la economía argentina desde la crisis de 1929, solamente interrumpida durante períodos mas o
menos breves, la suerte estaba echada.
Cualquier esfuerzo serio de modernización y estabilización de la economía exigiría el desmantelamiento del

sector y la privatizacion de las empresas públicas, como ocurrió inevitablemente.
3. Análisis, discusiones y propuestas sobre la modernización y reforma del estado y el sector

público, y el ahorro y la inversión pública
A fines de 1996 el autor había estado en el país para colaborar con la SFP y el INAP en el análisis de
necesidades, y en el diseño y preparación del amplio y ambicioso programa de formación y capacita ción al que
se refiere la primera parte de este trabajo. En ese entonces prevalecía todavía el impacto público y político
generado por el Plan Austral, de concepción original respecto de los que se había intentado aplicar con similares
propósitos, y que había logrado contener temporariamente la inflación.
En mayo de 1997 el gobierno argentino, con el apoyo de la OEA, llevo a cabo un seminario Interna cional sobre
la modernización del sector público.
El Seminario fue organizado por la Secretaría de la Función Pública de la Presidencia de Argentina, con el apoyo
del Centro Interamericano de Administración Pública (CIAP) de la OEA, como parte de un programa amplio de
actividades orientado a hacer posible el intercambio de experiencias e ideas entre gobiernos, organismos
internacionales, y centros académicos, en relación con los diferentes enfoques y estrategias para la
modernización del sector público. Participaron altos funcionarios y funcionarios técnicos argentinos vinculados a
esa problemática, expertos independientes y de organismos internacionales.
Ello dio lugar a la presentación y consideración de cerca de 30 trabajos, y a discusiones amplias y francas, sin
eco público, las que revelaban claramente las inquietudes y preocupaciones de los participantes sobre la
necesidad de encarar la modernización y la reforma del estado. a la hora del análisis y la discusión franca, no se
advertían profundas diferencias de enfoque entre los funcionarios argentinos y los demás participantes. La
diferencia existía, en realidad, en la percepción por los niveles de conducción política del gobierno, respecto de
la necesidad, de la oportunidad, y de las formas y vías para encarar y llevar adelante la reforma.
En un trabajo del autor (Andrieu, 1997 a: Informe sobre el Seminario..9/6/87) se procuraba sintetizar la
orientación general de las presentaciones y discusiones, y las conclusiones que era posible extraer del Seminario,
que se consideraban de interés.
A comienzos de la década del 60, en el contexto de la Alianza para el Progreso, y en un marco de crecimiento
económico y progreso social, se consideró necesario que América Latina modernizara su sector público, de
modo que pudiera constituirse en un instrumento eficaz para la programación y ejecución de los proyectos de
desarrollo de la infraestructura económica y social, que proporcionarían el apoyo y el marco para una inversión
privada creciente, nacional y extranjera, orientada básicamente hacia los sectores productivos.
NACIONAL ARGENTINO
En tres reuniones interamericanas se debatió entonces el enfoque a adoptar: la “reforma administrativa” como
concepto totalizador, que abarcaba y pretendía la modernización de todas las funciones del Estado, versus la
“planificación” y la “administración del desarrollo”. La primera opción fue considerada utópica, y en todo caso,
como requiriendo un enorme esfuerzo y un largo período de maduración.
Se optó consecuentemente, por una parte, por apoyar la creación de organismos de planificación económica y
social en todos los países y de un mecanismo regional de revisión de los Planes y del avance en su ejecución, los
problemas que se encontraban, etc (el CIAP) y, por la otra parte, el concepto de administración del desarrollo se
aplicó en el sentido de procurar la transformación y modernización, y de dar mayor agilidad a las instituciones
públicas existentes a las cuales se les asignaba la responsabilidad de ejecutar los proyectos y programas que
resultaban de la planificación, y especialmente de los que contaban con financiamiento externo, multilateral o
bilateral. Los programas y proyectos, especialmente los que tenían financiamiento internacional, incluían
componentes mas o menos ambiciosos de fortalecimiento institucional de los ejecutores.
Se opto también por crear nuevas agencias más o menos autónomas, si resultaba necesario, debido a la debilidad
o limitaciones de las existentes, que hacia dudar de su capacidad para ejecutar los programas y proyectos.
En la realidad, esto último fue lo que ocurrió en mayor medida, ante la dificultad, el costo y el tiempo necesarios
para modernizar los ya existentes, y las demoras que ello originaria en la ejecución de los programas y
proyectos, ya que en lógica pura, no podrían comenzar hasta tanto las agencias responsables estuvieran en
condiciones de asumir esas responsabilidades.
Así se crearon Bancos de Desarrollo para ejecutar préstamos globales, Empresas Públicas y Corporaciones
Regionales de Desarrollo para ejecutar programas y proyectos específicos, Fondos de Preinversión para preparar
nuevos proyectos, Programas de Desarrollo Rural Integrado, etc.. A nivel internacional se apoyó esta tendencia
con el propósito de lograr rápidos resultados. Se pensó y esperó que la “autonomía” respecto del Gobierno
Central, de que se dotó a estos nuevos entes, sería una garantía de mayor efectividad, de no burocratización y de
aplicación de los fondos solamente a los proyectos o programas específicos.
Todo esto se llevo a cabo, en general, con el apoyo y las mas de las veces, a sugerencia, de los organismos
financieros internacionales, que priorizaban siempre, lógicamente, el enfoque por programas y proyectos, antes
que por planes y presupuestos.
De hecho, este conjunto de buenas intenciones condujo a un crecimiento desordenado, casuístico y en definitiva
exagerado, del sector público. Aún cuando la creación de nuevas agencias se acompañó de débiles intentos de
reforma fiscal, de creación de mercados de capitales, y de mejora de los procesos de programación y
presupuestación, este crecimiento incesante del sector público, que alcanzó su pico durante los años 70, lo volvió
inmanejable, tanto desde el punto de vista de las políticas, y de la implementación y control sobre las mismas,
cuanto del financiamiento conduciendo a déficit incontrolables e intolerables, y del nivel de insatisfacción
creciente por parte de los usuarios y la comunidad en general, originado por la ineficiencia y la ineficacia de los
servicios prestados frente a las expectativas creadas por un “consumismo” de bienes colectivos, que reflejaba la
mejora cultural y en los niveles de vida.
La crisis del endeudamiento externo había conducido por fuerza a una nueva preocupación por modernizar el
sector público, pero ahora con enfoque muy diferente: se trataba de repensar el rol y las funciones del Estado, de
redimensionarlo consecuentemente y, a partir de allí, procurar resolver la crisis financiera y funcional. Y este es
el enfoque que contaba con el firme apoyo de los mismos organismos financieros internacionales que
auspiciaron y apoyaron la expansión del sector público.
Así, se pretendía reducir el tamaño y el rol del Estado, particularmente del gobierno central, mediante la
privatización y otras formas de transferencia al sector privado de empresas públicas, particularmente de los
sectores productores de bienes; la desregulación de actividades básicamente bajo control del sector privado; la
descentralización orgánica y geográfica de servicios de tipo social, hacia soluciones regionales, provinciales y
locales; la desburocratización de las actividades propias del gobierno central, cuyo carácter básicamente estatal
no podía ser cambiado.
Para este estado más reducido, menos ambicioso, menos abarcador, se procuraba asegurar y llegar a equilibrar su
financiamiento, mejorando para ello los ingresos, y adecuando los gastos de financiamiento y la inversión
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pública a lo que es posible financiar de manera no inflacionaria, y mejorar su nivel de eficacia y eficiencia
económica y social.
Esto a su vez, implica una reorientación profunda en cuanto a las áreas prioritarias para la modernización del
sector público; esta reorientación tiene un sentido de “regreso a lo básico”: en directa relación con la ineludible
necesidad del ajuste económico y financiero a las condiciones y perspectivas que prevalecian entonces, y que
seguramente subsistirían en los próximos años, la prioridad para la modernización volvía ahora a la
administración central del Estado, y dentro de ella, a las funciones básicas económico-financieras: el análisis, la
implementación y el seguimiento de la política económica y financiera general; la política y la administración
fiscal y de otras fuentes de financiamiento; el ordenamiento y control de gasto público, mediante la
programación de la inversión pública, la mejora en las técnicas presupuestarias, un nuevo énfasis en la selección
y en la viabilidad de proyectos y programas, desde el punto de vista macro y no sólo microeconómico; y el
diseño y la institucionalización de esquemas realistas para la programación, supervisión y control por el gobierno
central de las empresas públicas del área de servicios, cuya privatización en América Latina se consideraba
todavía entonces como poco viable, si no imposible, por su carácter frecuentemente monopólico y por la
estrechez de los mercados locales de capital.
Junto a ello, la mejora del funcionamiento y de los servicios a la comunidad por parte de la administra ción
central exige la construcción de un verdadero servicio civil, estable, motivado, capacitado y adecuadamente
remunerado, con todos los esfuerzos a largo plazo de selección, formación y perfeccionamiento que ello implica.
En el plano instrumental, dado que la necesidad de modernizar y redimensionar y equilibrar el financiamiento

del sector público, que era impostergable como parte del esfuerzo de ajuste económico general, se consideraba
preferible que los países prepararan programas para atacar integrada y simultáneamente todos los frentes arriba
mencionados, y que el apoyo de la cooperación técnica internacional tuviera, paralelamente, el mismo carácter
comprensivo e integrado, incluyendo a las áreas antes mencionadas; mediante otros programas, que por sus
objetivos pudieran ser más independientes que los referidos a la administración central, debería apoyarse
también a los programas de desburocratización, desregulación, descentralización y desconcentración y
privatizaciones y transferencias de empresas públicas.
Como conclusión, si bien no se encontró en el Seminario un consenso en torno a un “gran diseño”, como en la
época de la Alianza para el Progreso, cabía inferir que la orientación seguida en los programas más o menos
integrados de apoyo a las modernización de las áreas básicas económico-financieras del sector público central
(Bolivia, Paraguay y Perú) estaría dentro de lo que señalaría consenso en general al respecto.
En cambio, a la luz de la muy pobre experiencia en cuanto a los resultados obtenidos, se consideraba necesario
no insistir con proyectos pequeños, fuera de escala, para sectores o agencias aislados, cuya posibilidad de
impacto, y con ello, de éxito, es muy escasa.
Por otra parte, se consideraba mucho menos claro en qué y cómo debería apoyarse a los países en sus políticas,
casi siempre todavía incipientes por entones, de privatización, desregulación, descentralización y desburocratiza-
ción.
Consecuentemente se consideraba prioritario diseñar y llevar a cabo programas regionales orientados a recoger
las pocas experiencias en la región, compararlas y estudiar la mejor forma de apoyar programas viables y
realistas, en vista de la situación e historia institucional y de las restricciones sociales existentes en cada país.
A mediados de 1988 el autor efectuó un nuevo viaje al país, permaneciendo casi un mes. En esta oportunidad el
enfoque se oriento hacia la inversión pública, la descentralización, la privatización, y en general, la mejora de la
eficiencia en el Sector Público.
Las condiciones y las expectativas en el país habían comenzado a cambiar. El gobierno nacional había sido
derrotado en las elecciones legislativas de fines de 1987, y en varias de las provincias mas importantes, también
en las de gobernadores que se habían efectuado simultáneamente. Al llegar al país, el Dr. Carlos Menem había
triunfado inesperadamente por un margen estrecho en las elecciones internas del Partido Justicialista, y era el
candidato presidencial para las elecciones de mayo de 1989. Estas elecciones se efectuarían con mucha
anticipación a la asunción del nuevo gobierno, la que debía tener lugar el 10 de diciembre de 1989, para dar
tiempo a una reforma constitucional que había sido acordada entre el gobierno nacional y el nuevo gobernador
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de la provincia de Buenos Aires, Dr. Antonio Cafiero, antes de que este fuera derrotado en la elección interna
como precandidato presidencial del PJ.
Durante la estadía se desarrolló una actividad típica de asesoramiento a funcionarios ejecutivos y asesores de alto
nivel de los Ministerios de Obras Públicas de las Provincias de Buenos Aires y Santa Fe, incluyendo
Administradores y otros funcionarios de empresas públicas responsables de la prestación de servicios públicos,
bajo la supervisión de ambos ministerios. Con la elección del Dr. Cafiero, ambas provincias estaban gobernadas
por el PJ, principal opositor del gobierno nacional.
Las actividades se desarrollaron básicamente bajo la forma de seminarios informales, en los que se analizaron
temas relacionados con la programación, seguimiento y control de la inversión pública, su relación con el
sistema presupuestario, con el ciclo de proyectos – identificación, preinversión, decisiones de financiamiento y
ejecución, implementación, seguimiento, control, operación, mantenimiento y evaluación ex post de proyectos -,
con las empresas públicas como entes responsables de la mayor parte de la inversión pública, como entes
responsables de los servicios públicos, y como componentes del sector público – sistemas de establecimiento de
metas y objetivos, seguimiento y control de gestión interno y externo — es decir, sistemas de relaciones entre la
administración central responsable por las políticas y el control de gestión, y las empresas públicas, responsables
de ejecutar la operación, el mantenimiento y la expansión de los servicios.
Además de esos temas mas técnicos, se encontró en todas las reuniones una gran avidez por información y por la
discusión sobre los enfoque respecto de las políticas públicas, económicas y sociales, y sobre la reforma del
estado, las privatizaciones, etc., que iban extendiéndose y prevaleciendo a nivel internacional.
Como era habitual, se procuro resumir en un trabajo las actividades desarrolladas y las informa ciones y
experiencias recogidas (Andrieu, 1988 b: informe...17/8/88), en el que se basa lo que sigue.
La participación y el aporte a la discusión y análisis interno de esos y otros aspectos que los gobiernos
provinciales están llevando a cabo, estaba desarrollándose en un contexto caracterizado por una gran penuria de
recursos fiscales internos, y por un continuo aumento de tarifas (“tarifazos”) que procuraba que no quedaran
rezagadas frente a la inflación, pero que provocaba reacciones de la población, agravadas en muchos casos por la
percepción general de un mal servicio prestado; esta reacción se traducía en demoras sustanciales y aún en
negativas a pagar las nuevas tarifas, particularmente por parte de los sectores de más bajos ingresos, que estaban
sintiendo con particular intensidad el impacto de la baja del salario real y de la semirecesión.
Contribuían también a la difícil situación la baja en el nivel de reservas en varias instalaciones hidroeléctricas
debido a la sequía prolongada, lo cual, unido a problemas de mantenimiento diferido en centrales nucleares y
térmicas, había llevado a establecer bajas de tensión y cortes rotativos. Asimismo, persistían los efectos y
problemas no resueltos derivados de las inundaciones en áreas rurales y urbanas de ambas provincias.
Por otra parte, los gobiernos provinciales en general, y sus empresas públicas en particular, no habían tenido
acceso directo al crédito externo multilateral, cuyo acceso era controlado por el gobierno nacional.
Como reacción positiva frente a este contexto negativo, se verificaba el interés de las autoridades en analizar y
discutir posibilidades de privatización total o parcial (con participaciones privadas minoritarias), de utilización
de formas de financiamiento diferentes de las tradicionales (concesión de obra pública, peajes, etc.) de
descentralización hacia los municipios y otras entidades intermedias y de participación del personal y de los
usuarios en la gestión y en el control de gestión de las empresas y en general, de diferenciar claramente las
funciones de políticas y control que corresponden a la administración pública, de las de operación, que
corresponden a las empresas, lo cual lleva a dar mayor autonomía real a las empresas.
Otro aspecto muy positivo, que cabía destacar, era el fluido nivel de comunicación y diálogo en relación a
problemas técnicos y de inversiones, entre los niveles provinciales y las áreas correspondientes del gobierno
nacional, aún cuando correspondían a administraciones de diferente signo político, situación poco menos que
inédita en el país. Ello debería contribuir, en el tiempo, a mejorar la coordinación y la racionalidad en las
inversiones y servicios.
Se verificaba también que, de hecho, el gobierno nacional continuaba ejerciendo un gran liderazgo respecto de
los temas en discusión señalados más arriba, ya que, a través de anuncios de privatizacio nes y otras medidas, iba
estableciendo los términos del debate en la opinión pública, que reclamaba así acciones paralelas por parte de los
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gobiernos provinciales. Esta discusión no se desarrollaba fácilmente, como lo demostraban los artículos
periodísticos recogidos durante el viaje.
Si se intentara un balance provisorio entre una coyuntura y quizás también un mediano plazo, seguramente muy
difíciles, y las tendencias de fondo, hacia un cambio estructural e institucional positivo, se consideraba que
habría razones para ser cautamente optimista, siempre que existiera continuidad en el proceso.
La contribución que se esperaba por parte de un asesor internacional, consistía en el intento de traducir y evaluar
la posible adaptación a las situaciones y necesidades locales de otras experiencias: la de algunos países europeos
en materia de privatizaciones, la de los organismos internacionales en el apoyo en la región a la programación,
seguimiento y control de la inversión pública, ciclo de proyectos, sistemas de fijación de objetivos, supervisión y
control de empresas públicas, tarifas, programas de selección, formación, perfeccionamiento y carrera y
evaluación del personal del sector público, etc.
Se encontró un gran interés y una gran receptividad en todos estos temas. Otro tanto sucedió con respecto a los
mecanismos de financiamiento de proyectos, y de estudios de preinversión, de cooperación técnica, y a los
programas de formación y perfeccionamiento apoyados por los organismos internacionales.
El tipo de actividad desarrollada no condujo a la elaboración de documentos o informes, con la excepción de la

participación intensa en la preparación de un perfil de térmicos de referencia para una posible cooperación
técnica bilateral de la República Federal de Alemania al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que había
decidido transformar su empresa pública de generación y distribución de electricidad (ESEBA) en una empresa
de autogestión con participación de los trabajadores y usuarios, por lo cual la experiencia alemana resultaba de
especial interés. A solicitud del Ministro de Obras Públicas, este documento fue elaborado por un grupo
integrado por el autor y los Administradores de las empresas eléctricas y de servicios sanitarios y de otros
funcionarios del Ministerio y de las empresas mencionadas.
Las numerosas reuniones representaron, por otra parte, la oportunidad para un amplio ejercicio de reflexión
sobre los temas mencionados, en numerosas y muy extensas conversaciones y discusiones con muchos
funcionarios de alto nivel.
La primera conclusión que surge de ello es que la percepción generalizada de la necesidad de reducir
fuertemente y, si fuera posible, eliminar el déficit fiscal que seguía presente y cada vez más agudamente. La
experiencia reciente de los planes de ajuste en la región mostraba que sin ataque a fondo al déficit, y los demás
problemas estructurales del sector público, solo puede haber éxitos transitorios. Por otra parte, la sociedad
reclamaba del sector público cada vez con más fuerza una mayor efectividad y eficiencia en las funciones y
servicios que le son propios, y que descentralizara o se desprendiera de las funciones o servicios que no le son
intrínsecas o que de hecho no estaba en condiciones de atender adecuadamente.
Podía visualizarse claramente que por razones tanto reales cuanto de percepción, no habría un reinicio del
crecimiento económico sostenido y una mejora del salario real, mientras no se solucionara el problema
inflacionario; éste a su vez reconocía como origen principal al sector público, junto con la deuda externa e
interna. Podría decirse que estos dos problemas representaban el cuello de botella para el crecimiento en gran
parte de la región.
La segunda conclusión es que, en ese contexto, era impostergable implementar programas inmediatos e
integrados para avanzar en varios frentes en la reforma del sector público, de manera consistente y coordina da.
La cooperación técnica internacional en este campo debería partir de esa premisa.
Aún cuando desde el punto de vista teórico pudiera sostenerse que exista margen para aumentar la presión
tributaria y tarifaria, el contexto de semirecesión, retracción en el nivel de ingreso, y baja efectividad y eficiencia
de los servicios tanto del gobierno central como de las empresas públicas, hace que exista una marcada
resistencia de parte de la sociedad hacia una mayor transferencia de ingresos hacia el sector público, que la
sociedad visualiza con razón como ineficiente, por lo cual la considera ilegítima. Ello deriva en alta evasión,
pérdida de participación de los impuestos directos en el ingreso total, y crecimiento acelerado del sector informal
de la economía, lo cual, a su vez, agrava el sentimiento de frustración e injusticia por parte del contribuyente que
cumple.
NACIONAL ARGENTINO
La reacción frente a este panorama, era considerar que en el corto y mediano plazo el nivel existente de ingreso
público constituye una suerte de “techo”, bajo el cual hay que operar. Esto llevaba, también, a revisar los
conceptos y la relación tradicional entre la política y la administración tributaria; el mejor impuesto ya no es el
que responde mejor a los conceptos teóricos de equidad y otros, sino el que se puede cobrar, y que es, por lo
tanto, equitativo en los hechos, ya que permite alcanzar efectivamente al universo contribuyente establecido a
priori. Por esa vía, la viabilidad de la administración tributaria condiciona a la política tributaria, y no viceversa.
Consecuentemente, se iba tendiendo a pensar en implantar cada vez más impuestos indirectos (al consumo de
electricidad, teléfono, gasolina, tabaco, etc. ,todos ellos fácilmente cobrables, dado la oferta monopólica u
oligopólica; a las transacciones – cheques, etc.), con lo cual, aún al costo de cierta regresividad, se alcanzaría a la
clase media, a la pequeña empresa, y a las actividades informales, que son tradicionalmente las que más evaden
o eluden. También se tiende a extender el empleo de los derechos de uso (“user fees”), peajes, etc.
Todo esto tiene consecuencias para la orientación de la reforma en el área de los ingresos fiscales, ya que tiende
a simplificar y alterar profundamente la organización de los sistemas y las normas tributarias (p.e. si se suprimie-
ran los impuestos a los beneficios o ingresos, y eventualmente los de las ventas y al valor agregado, habría que
cuestionarse si tendría sentido insistir con la cuenta única del contribuyente, que en el extremo serviría solo para
el impuesto a las propiedades inmuebles).
Esto llevaba a pensar que en esta etapa del proceso iniciado a comienzos de la década de los 80, y por el futuro
previsible, el centro de las acciones orientadas al ajuste, la reestructuración y la modernización estaba por el lado
del gasto público, antes que del lado del ingreso, pero también que ambos aspectos debían ser atacados
simultánea e integradamente, como se mencionó más arriba.
En primer lugar parece impensable, en el contexto citado más arriba procurar generar más recursos, si no se
mejora al mismo tiempo la racionalidad del sistema de asignación de esos recursos, es decir básicamente del
sistema de presupuesto y control presupuestario. Había en estos momentos una gran discusión y aún tensión
social respecto de la asignación y gastos corrientes y de inversión.
Por una parte, la persistente baja del salario real de los empleados de la administración central y de los servicios
tradicionales deriva en ausentismo, huelgas y deterioro en la calidad de los servicios, por pérdida del personal
mejor calificado, especialmente en los niveles técnicos, a cuyo deterioro se atribuye una parte significativa de la
dificultad de implementación de la política económica. Esta situación genera reacciones de la población, frente a
huelgas e insuficiente servicio policial, de maestros, hospitales, etc., lo cual presiona en el sentido de aumentar la
participación del gasto corriente dentro del total, y en particular, de las remuneraciones.
El deterioro en los gastos corrientes se traduce también en insuficiente o no utilización de capacidad instalada en
servicios tales como salud o educación, porque no se contrata el personal necesario para nuevas habilitaciones, y
no se hace adecuado mantenimiento de equipos, edificios, etc. Estos aspectos son del mayor interés, ya que
afectan a proyectos terminados o próximos a ello, muchas veces con financiación externa.
Por otra parte, dado el bajo nivel de la inversión total y la acumulación de necesidades insatisfechas, existía una
resistencia de parte de las autoridades a reducir a priori el nivel de inversión pública. Sin embargo de ello, a la
hora de ajustar el gasto público hacia abajo, el peso del ajuste no puede ya caer sino en la inversión pública; las
únicas alternativas disponibles para procurar evitar una mayor caída de la inversión son el financiamiento
externo – con las limitaciones impuestas por el endeudamiento previo — y el financiamiento privado directo,
bajo concesiones de obras públicas y otros sistemas, y bajo privatización y/o participación privada minoritaria en
empresas públicas.
En el caso del financiamiento externo, se requieren siempre importantes fondos de contrapartida, y una gran
agilidad en la disponibilidad, asignación y uso de los mismos.
Por estas vías se vuelve entonces a darle nuevamente una gran importancia a la programación de la inversión
pública, y a su seguimiento y control. En los años sesenta, se veía a la inversión pública como el motor del creci -
miento, y como instrumento principal de la implementación de la planificación. Estos enfoques fueron cayendo
en desuso por la fuerza de los hechos, y se dio, correlativamente, más importancia al análisis y la
implementación de proyectos más o menos aislados, especialmente de grandes proyectos.
NACIONAL ARGENTINO
Frente a la situación existente, ese enfoque no era sostenible. Es necesario continuar analizando cada proyecto en
sus propios méritos, pero desde el punto de vista del proceso de ajuste, y de la asignación de recursos fiscales
para inversión muy escasos, es imprescindible poder tener una visión de conjunto, y control sobre todo el
proceso.
Todo esto es de importancia fundamental para los organismos financieros internacionales, prácticamen te los
principales proveedores de financiamiento externo y especialmente para la preparación de sus propios programas
y pipelines. Es ilusorio pensar en asignaciones de contrapartidas para cada proyecto aislado. Por otra parte, sólo
la visión de conjunto impulsaría decisiones racionales para la búsqueda de financiamiento alternativo o
complementario (privado, concesiones, etc.).
Además, la imprescindible tendencia hacia la descentralización, especialmente en los servicios sociales y

también algunos económicos, hace imprescindible buenos sistemas de inventario, preinversión, seguimiento y
control de proyectos, lo cual es condición necesaria para diseñar y ejecutar proyectos de obras múltiples, cuya
contrapartida pueda ser aportada por entes locales (municipios, etc.) y cuya ejecución pueda ser simplificada.
Aún si se logra una buena programación y una buena financiación del programa, a priori, es necesario tener
sistemas de ejecución y de seguimiento que permitan por un lado procurar acelerar la ejecución de los proyectos
y con ello, su impacto económico real, y por el otro, hacer transferencias y reasignaciones racionales de recursos
de unos proyectos a otros, cuando se verifiquen atrasos, inconvenientes, etc., de modo de procurar el máximo
impacto económico del programa en su conjunto.
El financiamiento y la cooperación técnica internacional debían tener en cuenta esta situación, y apoyar los
esfuerzos de los países en ese sentido, especialmente los de descentralización.
Aún una vez resueltos los aspectos antes mencionados, todavía restan los quizás más complicados. La concep-
ción, diseño y ejecución de la mayor parte de los proyectos que componen la inversión pública está a cargo de
empresas públicas y otros entes más o menos autónomos.
Aquí surge, aparentemente, un conflicto de principios, entre por un lado la tendencia a una mayor autonomía
como base de una gestión más empresaria y que, por lo tanto, se espera que sea más eficiente, y las políticas de
privatización y participación minoritaria de capital privado, y por otro lado, la necesidad de contar con un
programa y control tarifario y financiero centralizado, y otro tanto para la selección, ejecución y seguimiento de
inversiones.
Debía procurarse eludir la trampa que consistía en visualizar la situación existente como no cambiable, en un
extremo, y la privatización como la panacea universal, en el otro. Había consenso en que las privatizaciones
debían y serían efectuadas, pero para hacerlas correctamente requieren largo tiempo, como lo demuestra la
experiencia europea, y mientras tanto es necesario controlar la situación y reestructurar el sector público, si se
quiere estabilizar la situación y crear bases para el reinicio del crecimiento.
Se consideraba que no era fácil encontrar soluciones técnicamente correctas y viables en la realidad, pero era
imprescindible apoyar los esfuerzos de los gobiernos para establecer sistemas de control de gestión sobre las
empresas públicas, tanto por parte de la administración central como de los usuarios o consumidores, que no
fueran burocráticos y que no obstaculicen la gestión, pero que eviten el descontrol tarifario, financiero, etc.
La experiencia parecía concluyente respecto de que la causa principal del fracaso de los planes Austral, Cruzado,
etc. había sido la falta de control real sobre las empresas públicas, y de un mecanismo para hacerlo posible.
Mientras los aspectos antes mencionados, aunque contienen grandes elementos de reforma y redimen-
sionamiento, se refieren al control del sector público “as is”, al mismo tiempo es necesario avanzar en otros
puntos, hacia transformaciones más profundas, pero que requieren más tiempo y constancia. Entre ellos:
- privatizaciones y participación de capital privado minoritario.
- descentralización hacia niveles provinciales, municipales, cooperativas de distribución de servicios públicos,

etc.
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- desregulación de actividades del sector privado, y como contrapartida imprescindible, por las dimensiones
de muchos mercados, apertura al comercio externo, y creación de mecanismos efectivos de control
antimonopólico y de defensa del consumidor.
- revaluación de las políticas y programas sociales, y de sus mecanismos de financiamiento (salud y seguro
médico; educación, asignación de financiamiento público por niveles y sus efectos sobre la distribución del
ingreso; seguridad social, etc., (se hace referencia a estos aspectos en Andrieu, 1988 a).
- programas de selección, formación, perfeccionamiento, evaluación y remuneración competitiva de

funcionarios públicos, especialmente de nivel técnico y especializado.
En definitiva, se considera que se requiere un sector público más pequeño, menos amplio y ambicioso en cuanto
al número y tipo de funciones de las que se hace responsable frente a la sociedad, pero más fuerte técnica e
institucionalmente, más eficaz y mucho más eficiente, en el cumplimiento de las funciones que le son propias, y
más transparente y abierto hacia el control de la sociedad.
Como se dijo anteriormente, parecía más que difícil visualizar el reinicio del proceso de crecimiento sin que el
sector público se adecuara a los requerimientos y limitaciones de esta nueva etapa en el desarrollo de la
Argentina y de América Latina.
En Argentina, y en otros países de la región, se estaban dando pasos en la dirección correcta, aún en medio de las
grandes dificultades impuestas por la coyuntura, y por perspectivas que eran percibidas como muy difíciles. Se
consideraba que lo importante era que se mantuviera la dirección y los esfuerzos.
Para ello el apoyo de los organismos internacionales a ese gran esfuerzo de redefinición y transformación del
sector público en América latina, debía ser visualizado como una prioridad tan alta para el desarrollo economico
y social, como la que se atribuía a la infraestructura en la década del sesenta; a fines de los ochenta, el cuello de
botella mas importante, pero no el único, pasaba por allí.
Todas las discusiones y análisis, por un lado, al visualizar las privatizaciones como un proceso necesariamente
largo, continuaban asignando a la inversión pública un rol central en el nivel de actividad economica y en la tasa
de crecimiento, pero por otra parte, coincidían en la muy mala experiencia respecto de la eficiencia economica y
social con que ella era llevada a cabo en Argentina y en otros países de América latina.
Como derivacion de ello, surgió la propuesta (Andrieu, 1988 c) de llevar a cabo uno o mas estudios de caso
nacionales, en Argentina y otros países, sobre Ahorro e Inversión del Sector Público, y Crecimiento Económico
en América latina, de modo de poder extraer conclusiones comparativas, que ayudaran a decidir el rumbo a
seguir: era posible, en la realidad, aprovechar experiencias para lograr un proceso de inversión pública eficiente,
o como alternativa, solo cabía la privatización amplia?
Se consideraba que el estudio debía analizar el comportamiento del ahorro y la inversión del sector público de la
región, a nivel tan desagregado como sea posible, y las interrelaciones con el crecimiento económico, durante los
últimos treinta años.
Un temario tentativo debía incluir los siguientes temas:
a. Tendencias de largo plazo del ahorro y la inversión del sector público: se utilizarán series cronológicas del
ahorro y la inversión del sector público, como proporciones del ingreso nacional, del PBI, de los ingresos
y de los gastos del sector público, especificándose en la mayor medida posible la cobertura institucional de
las variables correspondientes al sector público, en función de la asignación de funciones relacionadas con
el ingreso y el gasto públicos vigentes en cada país de la región. Se analizará la evolución de la región en
forma comparativa con otras regiones industrializadas y en vías de desarrollo. En principio, se analizará y
presentará la información para: administración central, empresas públicas, sistema de seguridad social,
entes regionales, provinciales y locales, de modo que permita distinguir el rol y la contribución de cada
uno de dichos subsectores del sector público al proceso de ahorro-inversión.
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b. Determinantes de las tasas de ahorro del sector público: se analizaran a nivel agregado, para el conjunto
del sector, y a nivel desagregado, por tipo de instituciones/funciones (como mínimo, a nivel del sector
público central: administración central, empresas públicas, seguridad social, y de ser posible, también
entes regionales, provinciales y/o locales); en todos los casos se especificará la cobertura institucional (por
niveles y funciones). Se analizará también la influencia de los diferentes arreglos institucionales/fun-
cionales sobre la generación de ahorro interno, y el acceso al financiamiento (ahorro) externo disponible y
utilizado; este último análisis se efectuará sobre una muestra de cinco o seis países de la región,
seleccionados para propósitos comparativos por sus diferentes tamaños, arreglos institucionales básicos
(países federales, unitarios, etc.), políticas y sistemas tributarios, etc.
c. Determinantes de las tasas de inversión pública: se analizarán los mecanismos que determinan la
asignación del ahorro público interno y externo disponible, a la inversión pública global y por sectores, su
relación con las tasas de crecimiento económico global y por sectores, y la medida en que la asignación de
la inversión pública se relacione con la cobertura de necesidades de los distintos sectores económicos y
sociales: este análisis, para el conjunto de todos los países de la región, se efectuaría en principio
aplicando la misma clarificación institucional por subsectores, mencionada en los puntos anteriores. Se
analizará también la influencia de los arreglos institucionales/funcionales sobre la inversión pública, en la
misma forma y para la misma muestra de países utilizados para el análisis mencionado al final del punto
anterior.
d. Mecanismos para la obtención y canalización del financiamiento de la inversión del sector público: se
analizarán los diversos tipos de políticas e instituciones existentes en la región cuyo objetivo básico sea la
captación del ahorro de particulares, y del exterior, y su canalización hacia el financiamiento de la
inversión del sector público, su importancia relativa en el financiamiento total, políticas y mecanismos
para su expansión, y su impacto en términos de la canalización del ahorro total del país.
e. La eficacia y la eficiencia de la inversión del sector público: se analizarán los mecanismos de

programación, ejecución y seguimiento de la inversión del sector público, y su impacto en términos de la
ejecución de la misma; se analizarán también los mecanismos para la asignación de recursos para la puesta
en marcha, operación y mantenimiento de los proyectos y programas, y su impacto en términos de la
eficiencia de utilización de la capacidad instalada resultante de la inversión del sector público. Se
efectuarán análisis comparativos para una muestra de países de la región, en lo posible para la misma
muestra adoptada para los puntos anteriores.
f. Ahorro e inversión del sector público y crecimiento económico: a manera de conclusión, se presentarían y
analizarían las relaciones entre las variables mencionadas, su estabilidad, y las tendencias esperables en
función de las circunstancias y perspectivas prevalecientes en la región y en la economía internacional.
g. Recomendaciones de política: se presentarán las principales recomendaciones de política económica,

financiera e institucional, orientadas hacia la expansión de la captación de ahorro interno y externo, la
racionalización de la asignación de recursos para la inversión pública, y la mejora de la eficacia y la
eficiencia en la ejecución y la utilización de la capacidad instalada del sector público, con el objetivo de
mejorar la contribución del sector al crecimiento económico de la región. Las recomendaciones incluirán
mecanismos alternativos a los tradicionales, para el financiamiento, ejecución, operación y mantenimiento
de programas y proyectos de inversión en el sector público.
Por la misma época, la Oficina de Planificación de Chile (ODEPLAN) propuso un estudio cn una finalidad
parecida, pero centrado sobre los mecanismos de identificación, inventario, selección, implementación y
seguimiento de proyectos, el que se basaba en la buena experiencia en la ejecución de un programa global de
obras múltiples de impacto local, con financiamiento internacional, y ejecución muy descentralizada.
Se consideraba también un estudio encargado por la Caisse de Depots e Consignations (CDC) de Francia,
(Andrieu, 1988 d) el que proponía el reciclaje de una parte de los intereses de la deuda externa (quizá el 50%) de
los países latinoamericanos, y su utilización en la capitalización necesaria para fortalecer o crear instituciones
financieras locales, de modo de contribuir al crecimiento de la tasa de ahorro interno y su canalización a la
inversión productiva y en infraestructura. La debilidad del ahorro interno había llevado a América latina a
sobreendeudarse en el exterior a fines de los 70, y de allí a la crisis de la deuda, que comenzó en México en
1982, y de allí, a la «década perdida» en el crecimiento de la región. Dada la historia inflacionaria y de las
instituciones financieras de la región, se consideraba que esta propuesta, que podía ser técnicamente correcta, era
poco viable en la practica.
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4. Conclusiones
El retorno a la democracia con el gobierno del Dr. Raul Alfonsin (1983-89), después de mas de 50 años de una
sucesión de golpes militares que interrumpieron los pocos interregnos democráticos, puso de manifiesto, entre
otros aspectos, la profunda disconformidad de la sociedad con el estado autoritario, burocrático, ineficaz e
ineficiente, alejado de las necesidades y anhelos de la población.
El Dr. Alfonsín convocó a destacados especialistas y planteo altos propósitos en torno a la mejora cualitativa de
la gestión del estado, y adopto algunas medidas al respecto. Casi la mitad de su mandato transcurrió en estudios
y propuestas. Luego se concretaron algunos programas con apoyo internacional, cuando todavía parecía exitoso
el intento de reencausamiento de la economía mediante el Plan Austral, que nunca tuvo el necesario correlato en
el ordenamiento y redimensionamiento del sector público, sin lo cual todo intento de equilibrio fiscal era
ilusorio.
La Secretaría de la Función Pública ejecutaba programas relevantes de formación y capacitación a través del
INAP. Pero nunca se puso al frente de la Reforma del Estado; apostó a que el traslado de la capital federal a
Viedma hiciera posible reducir y descentralizar la burocracia. Entonces, como suele suceder en estos casos,
Hacienda efectuó recortes aplicando criterios puramente fiscalistas, postergando lo funcional, la calidad de los
servicios, toda estrategia para el desarrollo institucional del sector.
El gobierno, al perder las elecciones legislativas y de gobernadores de 1987, en su declinación torno su atención
hacia las empresas públicas, que estaban en una situación insostenible. Modificó los mecanismos institucionales
de control, independizandolos del area fiscal y económica, y convoco para dirigirlas a personas con ideas
modernas y experiencia de gestión. Pero nunca mostró la decisión y el coraje que las circunstancias requerían.
Cuando finalmente se decidió a privatizar algunas empresas públicas que debían fácilmente ser rentables y
prestar servicios mucho mejores, ya era tarde: carecía del poder político suficiente, y el tiempo de su mandato se
agotaba. Tampoco logro trasladar la capital, ni una reducción significativa del gasto público.
Con el estallido de las hiperinflaciones, que volvió al país ingobernable, quedo en claro para el conjunto de la
sociedad argentina que se había agotado el recurso a diversos expedientes utilizados a lo largo de mas de 40
años, para eludir o demorar el reordenamiento y la búsqueda del equilibrio fiscal: uso de los fondos jubilatorios
excedentes en los primeros años, emisión pura y simple, endeudamiento externo, finalmente endeudamiento
interno con indexacion, una mezcla explosiva, que final y fatalmente, exploto.
Cinco meses antes de finalizar su mandato debió entregar en julio de sucesor, providencialmente ya electo. Se
perdió así una gran oportunidad, frustrandose las grandes expectativas despertadas desde 1985.
Notas
1 Cf. Dto. 1704/85, art. 1o.

2 Dto. 414/84 art. 1o.
3 Dto. 4141/84 art. 2 a 7.
4 Dto. 1704/85, Anexo I.
5 Dto. 1704/85, Anexo I.
6 Dto. 1356/85 art. o.
7 Dto. 1356/85 art 2o.
8 Cf.: Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
9 Dto. 2452/85, art. 5.
10 Dto. 2452/85 art. 4.
11 Dto 2452/85 art. 6.
12 Dto 2452/85 art.3.
13 Dto. 1157/86 art. 1
14 Dto 1157/86 art. 4.
15 Dto 1157/86 art. 6 y 8.
16 ¿Cuánto le habrá costado al estado su preparación y tramitación?
NACIONAL ARGENTINO
17 Dto 2399/86 art. 1.

18 Dto. 2399/86 art. 2.
19 Dto. 2399/86 art. 3.
20 Cf. disolución y liquidación de la CEN y transferencia de empresas en este cap. y Ley 21800, Anexo.
21 Dto. 2194/86, art. 3.
22 Dto. 2194/86 art. 7.
23 Dto. 2194/86, art. 5.
24 Dto. 2194/86 art. 6.
25 Ley 23.110, de presupuesto para 1984, art. 31.
26 Dto. 2194/86 art. 1.
27 Dto. 2194/87 art. 2
28 Dto. 2194/86 art. 8
29 Dto. 2484/86, art 3o.
30 Dto. 2484/86 art 1o. y 2o.
31 Dto. 2484 art 4o.
32 Dto. 1234/87 art. 1o.
33 Dto. 1234/87, art. 3o. a 9o.
34 Dto. 1806/87 art. 1o. y 8o.
35 Dto. 1806/87 art 2o.
36 Dto. 1806/87 art 3o., 4o. y 7o.
37 Dto. 1806/87 art 6o.
38 Dto. 2036/87 art. 2o.
39 Dto. 2036/87 art 23.
Fuente: extraído por de Boissieu, de E. Kirschen y otros: Economic Policies Compared.
Las respuestas conducen a resultados altamente ilustrativos, tanto en los objetivos identificados, cuanto en la
prioridades correspondientes, y son totalmente coherentes con dar enfoque general sostenido por cada uno de los
grupos de partidos políticos.
Posteriormente, y sobre todo después del comienzo de la crisis actualmente en curso, se ha verificado en la
mayoría de esos mismos países una «radicalización» de las posiciones de muchos partidos (caso de los partidos
conservador y laborista inglés), la aparición de partidos o coaliciones que o no existían o tenían poco poder
electoral (partido socialista francés, coalición burguesa en Suecia, etc.), y la reincorporación a la democracia de
algunos países del sur de Europa (España, Portugal, Grecia) en los cuales existen partidos socialistas y
conservadores en general mas «a la izquierda» y a mas «a la derecha», respectivamente que los incluidos en la
encuesta citada. Varios de esos partidos o coaliciones han accedido al poder. Dadas esas omisiones, como así
también la ampliación del debate que la profundidad y persistencia de la crisis, por una parte, y los movimientos
políticos mencionados, por otra, han originado, resultaría del mayor interés, una encuesta ampliada y actualizada,
a comienzos de los años 80 y de los 90.
Por su parte, el Cuadro II, elaborado por los mismos autores que el anterior, muestra las preferencias,
clasificadas en cuatro grados, de los mismos grupos políticos, y también de tres grandes agrupamientos sociales
(sindicatos obreros, asociaciones empresarias y de agricultores), respecto de 10 instrumentos principales de
política económica.
Cuadro II - Preferencias a priori de instrumentos de política económica
Signos: +: por; -: contra; =: indiferente; +/-: opiniones dividas

Fuente: Kirschen, E: Economic Policies Compared, reproducido por de Boissieu
Se observa en el cuadro una correlación notable entre los objetivos expresados por los diversos grupos políticos,
y los instrumentos que en general y a partir de la experiencia en la aplicación, son aceptados como los más
NACIONAL ARGENTINO
eficaces y conllevando costos menores para los grupos sociales que, en general, son representados por cada
partido o grupo de partidos políticos. Esta aseveración resulta también fuertemente apoyada en la comparación
de las respuestas de los diferentes grupos políticos, con las de las agrupaciones sociales. La correlación es
completa entre partidos socialistas y sindicatos obreros, bastante alta entre partidos de centro y organizaciones
patronales y agricultores. Es muy interesante observar que, en general, los partidos conservadores expresan, al
nivel de las ideas sobre objetivos e instrumentos, una posición mas conservadora y, sobre todo, menos «interven-
cionista», que la de los que tienen responsabilidades directas en el sistema productivo, asumiendo en mayor o
menor medida los riesgos correspondientes -empresarios y agricultores -.
Este fenómeno, que parece haberse acentuado con la radicalización «hacia la derecha» de los partidos
conservador inglés y republicano norteamericano, se correspondería con la opinión de algunos analistas, en el
sentido de que la base ideológica y política de esos desplazamientos «hacia la derecha», se encuentra en capas
medias y medias-altas de la sociedad, mucho más que en los sectores propietarios de medios de producción; por
otra parte la reacción - frustrante para los partidos últimamente mencionados - de los empresarios y gerentes
profesionales industriales, tiende a confirmar que dichos sectores tienden a oponerse a la intervención estatal que
les perjudica, pero no a la que significa apoyo o protección (por ejemplo, una devaluación afecta negativamente
a importadores y deudores en divisas, pero favorece a exportadores y acreedores del exterior). 10
Una observación adicional sugerida por estos cuadros, es que, en general, se piensa que los líderes políticos,
especialmente en una campaña electoral, son propensos a hablar de grandes objetivos, de una manera más o
menos vaga, pero mucho menos propensos a indicar sus preferencias en materia de instrumentos de política;
ambos aspectos se fundarían sobre todo para el caso de los partidos menos ideológica y programáticamente
definidos, en el deseo de preservar la libertad de acción en el gobierno eventual, de evitar alienar a posibles
electores dudosos o marginales. Inclusive, es frecuente la acusación de efectuar planteos y promesas
«inconsistentes», sobre todo en lo que hace a las relaciones entre fines (objetivos) y los medios para lograrlos
(instrumentos). En una encuesta efectuada en condiciones que favorecen y posibilitan la autenticidad de las
respuestas, la ambigüedad o las contradicciones desaparecen prácticamente, lo cual a su vez sugiere que las
inconsistencias reales que se observan en las políticas de los gobiernos, se originan en el propósito de satisfacer
aspiraciones de diversos grupos sociales, de por si conflictivas, mas que en la falta de coherencia al nivel de las
ideas y de los programas. 11
Cabe observar, sin embargo, que el «realismo», derivado de las imposiciones de la realidad política o económica
- en este caso, en particular, de los problemas originados por la repercusión interior en cada país de decisiones de
política externa, o de crisis originadas en el exterior del mismo- ha llevado, y lleva frecuentemente, a los
diferentes partidos una vez en el poder a utilizar preferentemente instrumentos de política que no son los que ese
grupo político prefiere - o aún rechaza decididamente, en el plano de la ideología o aún de los programas
partidarios.
Casos por demás evidentes en la experiencia reciente, son las devaluaciones, déficit presupuestario y
nacionalizaciones abiertas o encubiertas de empresas privadas importantes en crisis, afectadas por gobiernos de
partidos conservadores, y en el extremo opuesto, las subvenciones directas al mismo tipo de empresas privadas,
o las rebajas o excensiones impositivas como estímulo a la inversión privada - ambos de efectos negativos sobre
la distribución del ingreso, efectuadas por gobiernos de corte socialista o laborista.
En el Cuadro III puede observarse un ejemplo de objetivos establecidos en términos cuantitativos por gobiernos
de tres países europeos en la década del 60, y de su grado de realización constatado, para seis aspectos básicos de
política económica y social.
Cuadro III - Objetivos de política y grados de realización
* Tasa de realización definida como: Objetivo / Realización

** Tasa de realización definida como: Realización / Objetivo
Fuente: Kirschen, E: Economic Policies Compared, reproducido por de Boissieu.
Este cuadro ilustra respecto de la posibilidad del establecimiento y control de tal tipo de objetivos. Las
diferencias entre objetivos y resultados, sin embargo, aparte de su magnitud relativa, no nos explican si su origen
está en:
NACIONAL ARGENTINO
a) errores, por exceso de optimismo o de pesimismo, en el establecimiento de los tres objetivos,
b) diferencias en la ejecución de las políticas respectivas por parte de los gobiernos responsables,
c) factores externos a cada país, de difícil o imposible control, o que demandan un tiempo considerable
hasta poder compensar los efectos internos, o finalmente, alguna combinación de todos o
algunos de estos factores.
Los gobiernos en el poder fueron de partidos diferentes en los países observados, y los sistemas de decisión
sobre objetivos, políticas e instrumentos, también. En particular, Francia ha tenido por largo tiempo un sistema
de planificación, que ha producido una serie de planes de mediano plazo (generalmente, 5 años), mientras que
Alemania carece, formalmente, de tal mecanismo. No se advierte, en principio, ninguna diferencia significativa
en los resultados, que pudiera asociarse con dicha circunstancia.
Durante las últimas décadas el grado de interdependencia de los países industrializados occidentales, ha crecido
significativamente. En parte, como en el caso de la creación y funcionamiento del Mercado Común Europeo, ello
ha sido el resultado de decisiones expresas y explícitas. Por otra parte, el peso dominante, por su tamaño, de la
economía norteamericana, y la mayor dependencia monetaria, financiera, tecnológica y derivada de la expansión
de las empresas multinacionales en aquel país, que resultan de la situación existente desde la posguerra, jueguen
en la misma dirección. Más recientemente, a partir de 1973, las decisiones de la OPEC en materia de aumento
constante en los precios reales del petróleo, generaron un factor de inestabilidad persistente.
Como resultado de este proceso, el grado de libertad de acción en la selección de objetivos, políticos e
instrumentos por parte de los gobiernos de los países afectados, parece ir disminuyendo progresiva mente.
Aunque la opinión pública tenga, indudablemente, una cierta conciencia de esta tendencia, ello no impide que
siga reclamando del gobierno respectivo la solución de los problemas y la concreción de las aspiraciones, y lo
haga responsable de la diferencia entre expectativas y realidades.
Aunque esta última aseveración parecería introducir una nota negativa, a lo largo de este capítulo hay una idea
subyacente: la de la intencionalidad de la acción social madura, y de la racionalidad social, entendida como
relación entre objetivos entre si, y en el proceso de selección de políticas e instrumentos - en otras palabras, el
antiguo problema de la relación entre los medios y los fines.
En lo que sigue se procurará resumir y analizar suscintamente algunos modelos socioeconómicos que pueden ser
tomados como ejemplos para propósitos didácticos del proceso por el cual cada sociedad organiza el proceso de
las decisiones sociales, y como funciona, procurando, al mismo tiempo identificar la racionalidad «social» de ese
proceso, sus condiciones y limitaciones.
2. Modelos y procesos históricos
2.1 Algunos aspectos conceptuales
En este capítulo se procura resumir algunos aspectos conceptuales relacionados con los modelos
socioeconomicos y politicos, como asi tambien con el proceso historico social que conduce a su adopcion y
conformacion.
En vista de le evolucion de la realidad historica en la segunda parte, y sobre tod en la parte final del siglo actual,
el tema se centra en las relaciones posibles y reales entre la democracia y el capitalismo, y en el modelo generico
de economia mixta, que bajo diversas variables de grado y de forma, es el que de hecho, querido o no
actualmente, se fue conformando en particular luego de la crisis de los anos 30 en todo el mundo occidental, y
que con la caida del socialismo real por un lado, y el surgimiento de japon y luego de otros paises asiaticos,
parece extenderse por casi todos los continentes.
De hecho, el modelo socio económico y político constituye la opción básica, de primer nivel, que cada sociedad
nacional debe enfrentar en un período histórico dado; en la medida en que la sociedad está en permanente
evolución dinámica, la construcción y la evolución del modelo nacional es una tarea nunca terminada; las
opciones, mayores o menores, se presentan casi a diario; especialmente en tiempos de crisis y guerras- las
opciones mayores se presentan como ineludibles.
NACIONAL ARGENTINO
La opción por el «modelo» de sociedad, es básica en el sentido de que si se consolida, domina toda una época
histórica, y proporciona el marco dentro del cual la sociedad se dará objetivos y se formularán las políticas
correspondientes. A su vez, dentro de este proceso dinámico de adaptación a necesida des y aspiraciones sociales
cambiantes, el propio modelo irá evolucionando y reconstruyéndose en principio, desde «adentro» del sistema
existente. Si este se muestra capaz de adaptarse con el ritmo y en las direcciones necesarias para conservar el
consenso social básico en torno a las grandes aspiraciones sociales y a las «reglas del juego» básicas, en el
modelo sobrevivirá; de lo contrario una nueva crisis conducirá, mas tarde o mas temprano, a su reemplazo.
En este capítulo se parte del supuesto de la existencia de una racionalidad social básica pero no absoluta (lo cual
implicaría una visión mecanicista de la sociedad y de la historia).
Se intenta analizar la racionalidad, desde el punto de vista de la sociedad, de las grandes opciones económicas y
sociales que cada sociedad efectúa a lo largo del tiempo en función de su propio sistema de valores, tradiciones y
aspiraciones. Parece propio entonces, comenzar por efectuar al menos una breve reflexión de tipo histórico y
esquemático sobre los diferentes procesos que materializan, en la política, la elección y conformación de los
diferentes «modelos» de organización económica y social.
Aunque mas adelante desarrollaremos el tema con mas extensión 12 , cabe decir aquí que la racionalidad,
entendida como relación lógica entre medios y fines, requiera la existencia de un conjunto de «reglas» lógicas en
la selección de medios alternativos para la consecución de fines elegidos, y de un procedi miento para la
aplicación de aquellas reglas.
En este sentido, puede decirse que la democracia, como sistema de decisiones sociales, provee, en principio,
mecanismos y procedimientos mediante los cuales la sociedad, pueda analizar, efectuar y expresar sus opciones.
Veremos mas adelante que el número de alternativas posibles y consideradas, y la amplitud y profundidad del
análisis de las mismas, se cuentan entre los factores básicos que condicionan el «grado» de racionalidad del
sistema y del proceso decisorio.13
En principio, la Constitución de cada país incluye el conjunto de reglas, y procedimientos que permiten la
sanción de las leyes, que concretan el modelo explícito o implícito en la misma Constitución, y que permitirán su
evolución y adaptación a lo largo del tiempo. Este proceso de adaptación y evolución puede requerir cambios en
la propia constitución, en el caso de cambios profundos; la propia ley fundamental prevé los mecanismos para su
propia reforma. Sin embargo, como veremos, en los procesos «revolucionarios», el orden preexistente sufre
cambios, de tal magnitud, que el sistema legal y constitucional es sobrepasado y roto, para ser luego sustituida
por una nueva Constitución y las leyes correspondientes.
En la realidad, es posible observar que, en general, la sociedad en su conjunto actúa más por reacción de
disconformidad frente a las condiciones prevalentes, que en función de una visión de futuro, conformada en un
«modelo» producto del análisis histórico y de la elaboración intelectual, que está reducida y concentrada en las
varias «elites» sociales.
Lo anterior se observa, con mayor claridad, en el caso de los procesos «revolucionarios». En general, una
revolución triunfa cuando existe un alto grado de consenso social en cuanto al repudio del estado de cosas
existente, cuando existe un divorcio entre la sociedad y el sistema político y/o económico, y si existe una o mas
elites capaces de movilizar ese descontento y/o de aprovechar una circunstancia crítica, muchas veces de origen
externo al proceso en sí (guerras, ocupaciones, catástrofes naturales o crisis económicas, etc.), para provocar e
impulsar el cambio hacia un nuevo estado de cosas.
La o las elites que proveen el liderazgo al proceso procuran, obviamente, imprimirle su propia dirección, y si
logran consolidarse en el poder, procuran luego la convalidación social y la consolidación del modelo propio.
La evolución de cada país en cada época histórica resulta, sin duda, de condicionantes históricos y geográficos
anteriores, las cuales han conducido a una conformación determinada de las estructuras económicas y de los
grupos sociales.
Del juego continuo de las fuerzas sociales, violento o pacífico, resultan las opciones que en definitiva se
imponen y marcan el rumbo al conjunto social.
NACIONAL ARGENTINO
Así, los condicionantes históricos, y especialmente la conformación de los grupos sociales, explican que en
algunos países, como en Inglaterra, la evolución, en un sentido de adaptación de la organización política como
resultado de los cambios en las relaciones entre las fuerzas sociales que derivan de la revolución industrial, se
hayan realizado mediante un proceso básicamente pacífico, evolucionista y gradual, sin rupturas bruscas.
En USA, el grado de desarrollo alcanzado por la economía, la voluntad de aprovechar para el propio país los
beneficios de la revolución industrial, y el cambio en las condiciones políticas y militares internacionales,
crearon el escenario y proporcionaron el impulso para una revolución política que logró la independencia al
precio de varios años de guerra. Los ideólogos de la revolución americana tenían ciertamente una visión clara
del modelo que querían para su país, y lo expresaron claramente en la Constitución y en las obras que son
consideradas como su fundamento teórico e histórico. 14 Este modelo no incluía ningún cambio drástico respecto
del estado de cosas preexistente en cuanto a la relación entre las fuerzas sociales y a la organiza ción
socioeconómica, con la evidente excepción del final de la sujeción a las decisiones de la metrópolis imperial y la
consecuente utilización de los recursos públicos en beneficio exclusivo del nuevo país. Un gran sentido de la
realidad, y una gran visión histórica acompañaron, sin duda, la adopción del sistema federal. Si bien este
resultaba naturalmente de la geografía y de la historia del nuevo país, constituía una renovación seria frente al
centralismo europeo. Proporcionaría el marco que haría posible la expansión ulterior en las décadas siguientes,
del territorio originario de las 13 colonias que proclaman la independencia, hasta construir una unidad territorial
seis veces mayor, basando la unidad nacional en el respeto de la autonomía y característica de cada región, lógica
básica del sistema federal.
Las condiciones históricas y la capacidad de adaptación de los modelos vigentes explicarían así el carácter
básicamente gradualista y continuado de la evolución de la racionalidad inglesa y norteamericana. En este último
caso es notable la ausencia de contestaciones serias a la vigencia del modelo básico, durante más de dos siglos y
hasta el presente, sin que haya signos significativos que permitan prever un cambio importante en el futuro
visible. Esto último ocurre aun en Inglaterra, donde las bases económicas del sistema, en constante declinación
desde la finalización del imperio colonial, conducen a interrogantes sobre la evolución de ese país en el futuro
próximo, tensionado como está por un proceso de radicalización creciente de las fuerzas políticas principales,
acentuado por el proceso de integracion europea.
En otros países, en cambio, las revoluciones, y las reorganizaciones políticas que siguieron a las guerras
importantes fueron el resultado de divorcios importantes entre la evolución de la sociedad y la de las
instituciones políticas y económicas. Por ello, las elites dominantes en el momento, se propusieron introducir, al
mismo tiempo, cambios profundos en la organización política, económica y social preexistentes. Estos cambios
pretendidos fueron, luego del triunfo revolucionario, llevados a cabo y consolidados en mayor o menor medida,
pero de todos modos tuvieron una influencia muy importante en el desenvolvimiento futuro de los países
correspondientes y significaron un punto o una época de ruptura en la continuidad de la exclusión histórica, lo
cual justifica que se considere a esos movimientos como «revoluciones». Así han pasado a la historia las
revoluciones francesa de 1789 y rusa de 1917, por ejemplo. Esta dos revoluciones contaron con un modelo
teórico de sociedad, extensamente desarrollado y discutido previamente, al nivel de elites intelectuales sobre
todo, en el caso francés, y también al nivel del debate y la lucha cívica y de la experiencia de intentos
revolucionarios previos no exitosos (1848, la Comuna de París, etc.), en el caso de la revolución rusa.
Siempre desde el punto de vista del análisis de la racionalidad social en la conformación de «modelos», aunque
parece por lo menos peligroso intentan juicios sobre lo que «pudo haber pasado», como alternativa teórica a la
realidad histórica.
Aunque es muy riesgoso establecer categorías y límites, cabe siempre la pregunta de si el modelo de sociedad
implantado a consecuencia de las resoluciones francesas, rusa, cubana, o en Nicaragua, eran realmente verdadera
síntesis de las aspiraciones de los amplios grupos sociales que apoyaron activa o pasivamente, a los procesos
revolucionarios citados. Ese apoyo hizo posible su éxito, en el sentido de derribar el orden antiguo y del acceso
al poder político y económico de nuevos grupos sociales.
En el caso de la revolución francesa, y dejando de lado los excesos posteriores, es posible pensar que las ideas de
las nuevas elites se correspondieran bastante bien con las aspiraciones de la burguesía emergente.
En el caso de la revolución rusa, si bien el partido bolchevique tenía ya largos años de existencia y de prédica de
sus ideas, no es evidente que en 1917 una mayoría clara de la población rusa estuviera en favor de su programa.
NACIONAL ARGENTINO
Una gran crisis política y militar, de origen externo, le proporcionó la ocasión y el motivo revolucionario, y
luego una larga y cruenta guerra civil fue el precio de la imposición del sistema.
En cambio, aparecen mas bien como la obra de minorías decididas que, en las circunstancias propicias,
asumieron el liderazgo de un proceso que se basaba en un deseo de cambio ampliamente compartido, los casos
del acceso al poder de Fidel Castro en Cuba, (quizá visto por grandes grupos sociales mas como un líder
romántico y carismático que como el ideólogo de una revolución social), y del Sandinismo en Nicaragua, (que
basó gran parte de su apelación a las masas hartas de la dictadura Somocista en el significativo simbólico de la
figura romántica y nacionalista del General Sandino).
También existen unos pocos ejemplos de cambios más o menos profundos, instrumentados por procesos
democráticos. Cabría mencionar en los sentidos los triunfos electorales de la Unidad Popular en Chile en 1970 y
del Partido Socialista en Francia, en 1981.
Existen diferencias importantes entre ellos especialmente muy marcada en cuanto al grado de apoyo electoral
obtenido. Por otra parte ambas fuerzas políticas tenían en común una trayectoria relativamente larga, y su
programa de nacionalizaciones y gran ampliación de la intervención del estado, y en definitiva, de avances en
dirección a una socialización gradual, eran bien conocidas, por cuanto ya habían sido presentados en elecciones
anteriores. En el caso chileno, sin embargo, pueda alegarse que el programa de la Unidad Popular nunca recibió
el voto de la mayoría absoluta de la población. Pero en el caso francés reciente, el programa fue votado
mayoritariamente dos veces, en la elección de presidente de la República y en la de diputados posterior, y fue
aprobado, por la mayoría absoluta, aunque por márgenes poco amplios. Estas aprobaciones tuvieron lugar luego
de amplios y largos debates, conducidos desde la oposición, sin las ventajas relativas que brinda el gobierno.
Como conclusión cabría decir, en principio, que el grado de «racionalidad» desde el punto de vista de la sociedad
que prevaleció en el origen de estos dos últimos procesos, parece mucho mayor que en el de los procesos
revolucionarios antes citados, y que no existen razones, en principio, para calificarlos de «menos» racionales que
los casos de cambio mas gradual y menos ambicioso. Cabe destacar, en relación a ello que, en principio, ni en
Chile ni en Francia se consideró necesario reformar o cambiar la Constitución. Los programas de gobierno, aún
conteniendo importantes cambios en las esferas económica y social, podían ser efectuados mediante leyes,
dentro del ordenamiento constitucional vigente.
Sería completamente irrazonable, sin embargo el sostener que si el orden político y social vigente no hace
posible la existencia de una discusión libre y democrática de las alternativas disponibles para cada sociedad y la
opresión de los sectores mayoritarios y la parálisis del sistema lo reclaman,la revolución no «deba» hacerse por
pruritos democráticos. En esas situaciones, un proceso revolucionario constituye la única vía realista de cambio.
El problema se presenta cuando un sistema dictatorial y minoritario es reemplazado, a favor de la crisis y de la
reacción mayoritaria, por otra minoría dictatorial, que en lugar de hacer posible el debate amplio y libre sobre el
futuro común, una vez que accedió al poder, dedica todas sus energías a imponer su «modelo», con ignorancia, y
quizá desprecio, de las aspiraciones mayoritarias.
2.2 La evolución del capitalismo y de la democracia
En general, en Europa y Estados Unidos la revolución industrial, iniciada tempranamente en algunos países
(Inglaterra, USA, Francia) y muy tardíamente en otros (Alemania,Italia, Rusia), al tiempo que puso en marcha el
proceso de acumulación y desarrollo presididos por el capitalismo, se acompañó de tendencias democratizantes,
más o menos profundas, sostenidas y duraderas.
La evolución posterior de las sociedades actualmente industrializadas está estrechamente ligada a la del
capitalismo en cada país.
Este sistema ha originado indudablemente el mayor crecimiento económico, cuantitativo y cualitativo, de la

historia. Las predicciones de Marx en cuanto al agotamiento de la capacidad de crecimiento económico del
sistema capitalista, no se concretaron. En la realidad, como veremos, el sistema mismo mostró la capacidad de
introducir ajustes mayores en el plano económico, especialmente a través de la revolución Keynesiana, que dió
lugar a 40 años de crecimiento sostenido. Actualmente, se verifica otra crisis quizá tan seria como la de los años
30. No parece arriesgado esperar que otra vez ajustes mayores, designo todavía en debate, harán posible que el
sistema vuelva a crecer, aunque posiblemente, no a las altas tasas de las últimas décadas. En cambio, a pesar de
NACIONAL ARGENTINO
los muchos cambios y avances ocurridos en los dos últimos siglos, los problemas sociales básicos del desarrollo
del sistema capitalista continúan siendo los mismos del origen, como veremos, con la adición de otros nuevos o
del agravamiento moderno de algunos de los originales, debido a la dirección del cambio tecnológico y a la
internacionalización e interdependencia crecientes de la economía.
Como también se dijo más arriba las sociedades nacionales han buscado respuestas a los problemas económicos
y sociales que se iban presentando o que las presiones sociales hacían imprescindible. En los países en los que el
capitalismo se consolidó, las respuestas se intentaron por la vía de la evolución, gradual, o «a saltos». En algunos
de los países en que el proceso comenzó tarde, se procuró «cortar camino» mediante períodos de dictaduras más
o menos largas. Como resultado de ambos tipos de proceso, el sistema actual de base capitalista ha tomado el
carácter de «economías mixtas». Donde no alcanzó a consolidarse ni a evolucionar a tono con la sociedad, fue
reemplazado por el socialismo, el que a su vez, conoce su propia evolución
2.3 Los sistemas de economía mixta
Los sistemas económicos existentes en los países no formalmente socialistas son denominados, en general,
economías mixtas; este adjetivo es válido en la medida en que indica que una porción substancial de la actividad
económica y de los flujos financieros del país están controlados por el gobierno, y que toda, o una parte muy
importante de la producción de bienes o servicios controlada por el gobierno se rige por reglas más o menos
diferentes de las que prevalecen en el mercado. En todo caso, la participación del estado en la economía, que es
medida generalmente por índices tales como la relación entre los ingresos o los gastos del gobierno y el producto
bruto interno del país, o la proporción del ingreso nacional generado por el sector público, es significativamente
mayor a la que existía al comienzo del capitalismo, y a la que cabría esperar si la economía reflejara en su
estructura las ideas de los padres de la economía de libre mercado. Esta participación por otra parte, ha ido
creciendo, históricamente.
La expansión de la actividad económica pública es conocida también bajo el concepto de «intervención» del
estado en la economía, con lo cual se quiere significar que el gobierno no es neutro frente al proceso económico,
sino que, por el contrario, procura influenciarlo, orientarlo y controlarlo en mayor o menor medida.
En realidad, intervención del gobierno existió siempre, pero puede afirmarse que la revolución que derribó al
absolutismo condujo a un fuerte decrecimiento del grado de intervención, el que se mantuvo quizá hasta mediado
del siglo pasado; comenzadas las reacciones sociales, se amplió el grado de intervención, sobre todo hacia
finales del siglo pasado, y luego la crisis de los años 30 y la segunda posguerra condujeron a nuevos e
importantes crecimientos en la expansión del estado.
A pesar de declaraciones y movimientos políticos en contrario, parece poco probable un cambio significativo en
esa tendencia, al menos en Europa continental.
Cuáles son los problemas principales que muestra el desarrollo moderno del sistema capitalista, y que conducen
a ese crecimiento aparentemente ilimitado de la intervención del gobierno? 15 Cuáles son las principales
respuestas desarrolladas en diversos países?
En los capítulos siguientes se procura resumir las principales características de los modelos de organización
socioeconómica y política vigentes en la actualidad, y que son de especial interés para el objetivo último de este
trabajo. No se pretende aquí efectuar un análisis completo de los diferentes modelos, ni de su evolución
histórica, sino, sobre todo, poner de manifiesto algunas de sus características, especialmente las relacionadas con
la extensión y el rol asignados al sector público, y, dentro de el, a las empresas públicas, y también algunos de
los principales problemas y discusiones que cada modelo presenta tanto en lo que hace a su situación actual
como a su desarrollo futuro. Esos problemas se corresponden, evidentemente, con la ausencia o insuficiencia de
satisfacción de las grandes aspiraciones y objetivos sociales, descritos en el primer capítulo.
Dichos problemas reclaman respuestas, y es allí donde cada sociedad debe elegir entre los distintos caminos
disponibles, tanto en la teoría como en la experiencia histórica, para procurar encontrar las soluciones que
tiendan, al menos, a mejorar el grado de satisfacción de las aspiraciones sociales correspondientes.
Los Estados Unidos, por las tasas históricas de crecimiento, y por el tamaño y complejidad alcanzados por su
economía (los más altos del mundo), como así también por el alto grado de autosuficiencia alcanzado,
NACIONAL ARGENTINO
representan el ejemplo aceptado generalmente como el más «exitoso» de desarrollo dentro del sistema
capitalista, con el menor grado relativo de intervencion del estado en lo economico y lo social. Ello no significa
que ese país haya estado ni esté actualmente libre de problemas y tensiones, internas y externas, económicas y
sociales. Todo ello justifica tomarlo como una de las bases y puntos de partida para el análisis de la evolución y
los problemas de las sociedades modernas, que puede hacerse extensivo, en parte, a varios otros países industria -
lizados, a los que tambien se considera generalmente exitosos.
A la hora de elegir «países tipo» exitosos, en el otro extremo desde el punto de vista social, cabe tomar a Suecia,
donde el crecimiento, la estabilidad y la apertura internacional de la economia se desarrollaron desde los anos 30
conjuntamente con la democracia social y el estado de bienestar generalmente considerados como los mas
avanzados.
3. El modelo americano
El análisis histórico del crecimiento de los Estados Unidos hasta 1960 ó 1965 es coincidente actualmente, en sus
grandes líneas, tanto si es efectuado por las líneas de pensamiento conservadoras-modernizantes o por los
«liberales-progresistas», o sea de las líneas de pensamiento no extremas hacia ambos lados del espectro político,
económico e ideológico. El análisis a partir de esa época, en cambio, revela la ruptura de un largo período de
amplio consenso, que corresponde al crecimiento aparentemente ininterrumpidos y sin límites visibles, solo
amenazado seriamente por la crisis de los años 30, luego superada.
Cuando comienza, a mediados de la década de 1960 una serie de crisis no interrumpidas ni finalizadas todavía, el
sistema parece perder su tendencia al equilibrio centrista.
La preocupación por la evolución presente y futura del sistema crece y el análisis y las propuestas consiguientes
divergen y se radicalizan.
El análisis histórico, enfocado sobre las funciones del estado, y la relación gobierno-empresa privada, coincide
generalmente en que empresa «libre» no ha existido nunca. La empresa privada goza de una concesión
(«franchise») de la sociedad que se la otorga porque cree que puede alcanzar mejor sus objetivos económicos de
esa manera. Pero los objetivos de la sociedad pueden cambiar, y los medios para perseguirlos, también. Además,
si el concesionario no cumple su parte, sea o no por su culpa, se la retira la concesión.
El laissez faire nunca existió. La economía británica era mercantilista. Aunque el balance es materia de
discusiones, probablemente los subsidios y los monopolios eran una fuente de beneficios para las colonias,
mientras que las otras regulaciones comerciales e impositivas eran eludidas con más facilidad en la América
inmensa y dispersa, y por eso difícil de controlar, que en Inglaterra. A partir de 1763 los ingleses pretendieron
«ajustar las tuercas» de las regulaciones e impuestos, y eso condujo rápidamente a la revolución. La constitución
de USA incorporó los principios de libertad económica formulado por Adam Smith, el mismo año en que
apareció «La Riqueza de las Naciones».
El nuevo país expandió tempranamente su territorio mediante guerras, anexiones, compras, etc., hasta alcanzar
seis veces el original de las 13 colonias, en solo unos 50 años después de la independencia. La expansión y el
crecimiento se basaron en la continua explotación de nuevos recursos -economía de frontera -, en un contexto de
plena libertad, competencia salvaje, corrupción, y en la segunda mitad del siglo 19, de monopolización creciente.
La conquista de riqueza se constituyó en el paradigma del éxito social, y creó expectativas generalizadas de
movilidad social individual.
Inicialmente, la actitud de la sociedad americana fue indulgente frente a la corrupción y a los abusos: se lo
consideraba un «mal menor», a aceptarse como precio por el crecimiento acelerado. Hacia fines del siglo pasado,
se alcanzó el límite de esta actitud. El monopolio construido por la Standard Oil demostró que la competencia sin
límites ni control conducía a su propia destrucción. Las quejas de las empresas afectadas condujeron al gobierno
a dictar la primera ley antimonopólica - la Sherman Anti-Trust Act.-. Más tarde se aprobó la Interstate
Commerce Act.
Estas leyes tuvieron un efecto más bien disuasivo, psicologico, que real. La Suprema Corte y otros tribunales
interpretaron, por ejemplo, que el gran tamaño de una empresa no era atentatorio, por si mismo, de la ley
NACIONAL ARGENTINO
antimonopolios. Las facultades del gobierno permanecieron siempre mas como una amenaza potencial que
efectiva.
Durante la década de los años 20 la empresa privada alcanzó su máxima expansión, con la industria automotriz,
y conoció su máxima libertad. Esto condujo, a su vez, a varios grandes escándalos, incluyendo manejos pocos
claros en la Bolsa de Valores.
Con el derrumbe económico que significó el comienzo de la crisis, consecuentemente, las grandes empresas
fueron acusadas por la opinión pública y los políticos; aún autores de orientación conservadora piensan que el
sistema estuvo en peligro de orientarse hacia el socialismo, reconociendo la gran crítica social a las
corporaciones. Roosvelt utilizó el ataque y la crítica, los incentivos, y cuando llegó la guerra, la negociación,
para procurar reencausar a las corporaciones dentro de las grandes líneas de política establecidas por el estado.
Al mismo tiempo, expandió las regulaciones y la intervención del estado en la economía, de un modo más
directo, aunque inferior al que hubiera correspondido a una aplicación integral del pensamiento Keynesiano.
Muchos de los autores antes aludidos consideran que, de esa manera, aún restringiendo su libertad, Roosvelt
salvó a la empresa privada.
La aplicación más amplia del enfoque Keynesiano solo comenzaría con la presidencia de Kennedy.
3.1 Conflictos sociales y respuestas liberales en los años 60
Durante la presidencia de Johnson estallan, en toda su profundidad, los conflictos sociales derivados de la lucha
de la minoría negra, apoyada por sectores intelectuales, religiosos y políticos de orientación «liberal», por la
igualdad de «derechos civiles». Esta lucha alcanza su máxima expresión en la violenta reacción de la minoría
negra, en 1968, frente al asesinato de Martin Luther King: 14 ciudades, entre ellas la capital del país, conocen el
incendio intencional y la destrucción parcial. La juventud, que se oponía a la guerra de Vietnam; sumaba su
protesta a través de innumerables demostraciones, algunas violentas, negativas a prestar servicio militar, y aún la
marcha al extranjero de un número considerable de jóvenes.
Johnson, político pragmático y de cierta sensibilidad, había ya propuesto una serie de programas sociales,
consistentes sobre todo en subsidios y transferencias para los pobres, y en becas y créditos para facilitar el
acceso a la enseñanza superior. Todo ello, conjuntamente con el enorme costo de la guerra, condujo a una rápida
expansión del presupuesto público, del déficit fiscal, y a la aparición de un proceso inflacionario que perduró.
Aún quizá a regañadientes, el espíritu pragmático característico de vastos sectores de la población
norteamericana, hizo que, inicialmente, los programas de la «gran sociedad» tuvieran amplio apoyo. A su vez, el
pragmatismo de Nixon y Kissinger los llevó a comprender, a pesar de su orientación conservadora, que era
necesario poner fin a la guerra, aún a costa del orgullo nacional, y si bien no crear nuevos programas de
orientación social, implementar los que su administración heredaba de la anterior. Terminada la guerra, la
tormenta se disipaba, y el consenso y la convergencia parecían, en principio asegurados.
Sin embargo, inmediatamente comenzó la crítica de origen conservador, sobre todo a raíz de la inflación, que
origina las políticas deflacionarias que condujeron a la grave recesión y al altísimo desempleo de 1975.
En esa época, y en esas circunstancias, los sectores liberales consideraron necesario reexaminar la relación
histórica entre el desarrollo del capitalismo y el de la democracia, y, procurando consolidar los avances sociales
de la «Gran Sociedad» establecer las condiciones para la continuación del equilibrio entre ambos aspectos en
tensión en el seno de la sociedad de USA. Aún reconociendo la existencia de problemas serios, su visión general
es todavía optimista respecto del futuro. Sin embargo, se considera necesario «repensar» el sistema, sus
conflictos y sus alternativas.
Los análisis efectuados en esa época por la escuela de pensamiento liberal percibían la existencia de un conflicto
básico entre las tendencias naturales propias del desarrollo del sistema democrático, en el campo político y
social, y del sistema capitalista, en el plano económico, y se preocupan por las condiciones que hagan posible la
coexistencia entre ambos. Todo ello se refleja acabadamente por ejemplo en el título de un libro relativamente
reciente: «Igualdad y eficiencia: el gran compromiso» 16
En efecto, en teoría y en principio, el sistema democrático proclama la igualdad de todos los ciudadanos y les
otorga iguales derechos y privilegios. EL libre juego de las fuerzas del mercado, por el contrario, determina que
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esos mismos ciudadanos reciban ingresos sustancialmente diferentes, que se traducen en standard de vida y
niveles de bienestar material también sustancialmente diferentes; esta desigualdad distributiva se apoya en la
necesidad del sistema de proveer incentivos, negativos y positivos para promover la eficiencia en el uso de los
recursos, generando con ello un constante crecimiento de la producción nacional.
La coexistencia en el tiempo y el espacio de ese «doble standard» genera tensiones sociales; según esta línea de
análisis, las políticas para aumentar la eficiencia conducen a aumentar la desigualdad, y en sentido contrario, las
políticas para aumentar la igualdad, afectan negativamente la eficiencia; por ello, se impone encontrar un nivel
de compromiso entre ambos aspectos.
El mercado debe ocupar un lugar importante en el sistema económico, pero también necesita ser mantenido
dentro del lugar que la sociedad le asigne. La responsabilidad por mantener al mercado «en su lugar», es
confiada por la sociedad democrática al gobierno representativo. El gobierno debe actuar, como mínimo, en tres
sentidos: mitigar los costos humanos que la economía de mercado origina, especialmente en términos de
desigualdad de ingresos de y oportunidades, velar por los intereses de las «terceras partes» en el proceso
económico, y controlar el mantenimiento de las condiciones y el respeto de las reglas de concurrencia en el
mercado.
En cuanto a las desigualdades sociales, mientras rechaza en el plano ético las retribuciones basadas en la
contribución de cada individuo al sistema, se sostiene la necesidad de aceptarla, desde un punto de vista
pragmático.
La existencia de los «derechos» reconocidos a los ciudadanos por el sistema democrático afecta el
funcionamiento de la economía, y, a su vez, es afectada por el funcionamiento del mercado, en particular por la
diferencia en la capacidad de acción y de defensa frente a la sociedad que deriva de las diferencias de ingreso.
Ejemplos bien conocidos son la desigualdad real ante la ley que resulta de las diferencias en educación y en la
información, o en la posibilidad de contratar una defensa legal costosa. En el plano del ejercicio de los derechos
políticos, la riqueza permite efectuar grandes contribuciones a las campañas políticas y obtener atención
preferente como compensación, sostener organizaciones para el «lobbying» en asunto de interés, y aún financiar
la agresión y la subversión en países en vías de desarrollo (la ITT en Chile, por ejemplo). Solo una vasta unión
de consumidores individuales puede representar un elemento que obligue a las grandes corporaciones a tomar en
consideración sus necesidades, preferencias y opiniones. Para estos, y otros problemas, se necesitan soluciones
tendientes a reforzar la posibilidad del uso efectivo de los derechos por los ciudadanos, pero ello requiere
grandes esfuerzos del estado y de otras organizaciones sociales, con un costo elevado.
Por eso se sostiene que, en un cierto sentido, existe una «frontera» de efectividad de los derechos democráticos,
y que la ubicación de la misma es, en gran parte, función de los costos que implica su desplazamiento.
Por qué los ciudadanos admiten o toleran la existencia de grandes desigualdades? En principio la economía de
mercado provee el derecho de elegir como obtener ingresos, y como utilizarlos. En particular, el derecho a elegir
el tipo y lugar de trabajo es percibido por muchos como un derecho básico de cada persona; pero es evidente que
existen muchas restricciones reales a este derecho teórico. Lo mismo sucede con el derecho de propiedad, que
parece bien fundado si se refiere a la propiedad por personas físicas de lo necesario para la vida y el bienestar.
Cuando se trata de personas jurídicas, creadas por decisión del estado, su existencia como tales, y como sujetos
de propiedad de medios de producción descansaría sobre todo en consideraciones de eficiencia social.
En el plano de la libertad política, la existencia del mercado como garantía de la libertad es mucho más
discutible. Históricamente, la economía de mercado y el totalitarismo han sido incompatibles; se asiste
modernamente, sin embargo, a tendencias a reinsertar el mercado dentro del marco de algunas sociedades
socialistas, sin que se conozcan todavía los límites de un sistema «mixto» cuya evolución tiene origen en un
sistema centralizado. Por otra parte, como lo señaló Duverger, 17 grandes intereses económicos privados han
estado en la base de los sistemas dictatoriales más nefastos de nuestro tiempo, como el nazismo, el fascismo, en
Chile, etc.
Desde el punto de vista ético, la discusión se centra en la justicia de la retribución basada en la contribución de
cada uno al proceso productivo. Si existiera realmente igualdad de oportunidades, en principio no podrá
objetarse una retribución que premiara el esfuerzo presente y anterior de cada contribuyente. La realidad está
muy lejos de ello, en el sistema de mercado. Entre otros factores, el mercado de trabajo es casi siempre
monopsonico, las habilidades y talentos naturales, de nacimiento, no son iguales, las oportunidades de educación
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y de adquisición de habilidades son marcadamente diferentes, y la situación del mercado de oferta y demanda en
el sector la que cada individuo está constreñido a actuar es independiente de sus preferencias y de su esfuerzo
propio.
Dada la estructura del sistema, el logro de igualdad total implicaría según esta visión del problema, mucho más
costos que los beneficios correspondientes, especialmente en la falta de incentivos. Ello conduciría a su vez a
disminuir el bienestar, quizá de la mayoría, razón por la cual, sociedades como la de USA no sostendrían
mayoritariamente ese punto de vista extremo.
Lo anterior no significa que deba aceptarse una visión estática y fatalista del sistema, y consecuentemente no
procurar mejorar su grado de justicia, suprimiendo o al menos disminuyendo las inequidades.
Las políticas Keynesianas han tenido éxito en aumentar la tasa de crecimiento de la economía, y con ello el
bienestar general aún con desigualdad en la distribución, y en disminuir drásticamente el costo social de las
fluctuaciones en la actividad económica, en comparación con lo que sucedió en la gran crisis. Pero una serie de
problemas en el campo económico y social quedan por resolver o al menos mejorar la tendencia al concentración
monopólica, el deterioro del medio ambiente, la disminución en la soberanía del consumidor, la inflación, la falta
de oportunidades de empleo suficientes. En lo social, se sostiene que las inequidades en la propiedad, incluso de
medios de producción, y en la determinación de salarios, no son condiciones necesarias para el funcionamiento
del sistema, y que puedan ser reducidas mediante una serie de políticas apropiadas.
3.2 Distribución del bienestar económico:
La existencia de desigualdades en la distribución del ingreso no constituye una especulación intelectual sino una
realidad que el enorme crecimiento económico no ha cambiado automáticamente. En USA, el 1 % más rico de la
población poseía un tercio de la riqueza del país en 1964, y recibía el 6 % del ingreso neto después de pagados
los impuestos. Al mismo tiempo, el 50 % inferior en la distribución, poseía solo el 5 % de la riqueza y recibía el
25 % del ingreso total 18 .
Cerca de dos tercios del ingreso de las familias proviene de salarios. Mientras que para el 10 % más pobre las
transferencias son la fuente principal de ingresos, para el 4 % más rico, la fuente principal de ingreso es la
propiedad de activos. En total, las transferencias son equivalentes al 10 % del ingreso nacional y a un tercio del
presupuesto federal; los ingresos de la propiedad, representan el 20 % del ingreso nacional. Si no hubiera
transferencias, el nivel de desigualdad en la distribución sería el doble del que existía en 1973. 19 En ese mismo
año, el 11 % de las familias tenían un ingreso por debajo de la «línea de pobreza», definida como el monto
necesario para adquirir una «canasta» dada de bienes y servicios, que satisfaría las necesidades básicas.
El 1 % de las familias que tenían el ingreso más alto recibían aproximadamente el mismo ingreso total que todas
las familias en el 20 % inferior. El 20 % más alto de las familias tenía el mismo ingreso total que el 10 % más
bajo.
La distribución del ingreso cambió muy poco después de la guerra, cuando hubo un avance significativo. Sin
embargo, hay progresos: una generación atrás, un tercio de la población hubiera estado por debajo de la línea de
pobreza de 1973. Pero la diferencia porcentual es constante, lo cual significa que la diferencia en valor absoluto
ha crecido enormemente.
3.3 Ingreso de las familias e igualdad verdadera
Además, las estadísticas disponibles no reflejan toda la verdad de las diferencias en la distribución del ingreso.
Pueden mencionarse varios aspectos: a) las necesidades de consumo de las familias son diferentes, y requieren
diferentes niveles de ingreso para satisfacerlas (tamaño de la familia, vida urbana o rural, etc.). b) otras fuentes
de ingreso (riqueza acumulada o heredada; de diferencias en el acceso al crédito, diferente capacidad de ahorro
para enfrentar tiempos malos). c) ingresos extras por trabajo extra o peligroso. d) compensaciones no monetarias
(cafeterías, servicios, etc.).
3.4 Igualdad de oportunidades

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La existencia de desigualdad de oportunidades es igualmente real. Los hijos de las familias en el 20 % más alto
de la distribución reciben ingresos promedio 75 % más altos que los que provienen de las familias en el 20 %
inferior20 .
En parte, las diferencias se relacionan con factores genéticos o hereditarios, y con el cuidado familiar en la
primera infancia; esto último refleja, muchas veces, las condiciones sociales de la familia.
Además, existen otra serie de factores de origen económico y social, tales como la discriminación en las
oportunidades de empleo, resultantes de raza o sexo, y las discriminaciones en el acceso a las fuentes de capital
(crédito, autofinanciamiento) y en la formación de capital humano, debido al costo de la educación en USA.
Entre los graduados de la escuela secundaria en USA, ingresan a la universidad el 25 % menos de varones y el
35 % menos de mujeres que provienen de familias en el 25 % inferior en la distribución, respecto de los que
provienen de familias en el 25 % superior.
La desigualdad de oportunidades no solo es injusta, sino que es ineficiente, desde el punto de vista social, en la
medida en que significa la utilización de las capacidades potenciales y reales de la población en una medida
significativamente inferior a la teóricamente posible.
3.5 Propuestas «liberales» para una economía eficiente con igualdad creciente
En general, el proceso político debe tender a lograr un compromiso generalmente aceptable entre sacrificios de
eficiencia para promover igualdad, y sacrificios de igualdad para promover eficiencia. El problema práctico es
que es difícil establecer a priori los efectos de las decisiones políticas y programas correspondientes, lo cual
dificulta mucho el establecimiento de la «frontera» de compromiso. En particular, es difícil estimar los efectos de
políticas de redistribución vía impuestos, por ejemplo, en cuanto a los desincentivos para los ricos, los costos
administrativos de la transferencia, y los «desvíos» de aplicación, por lo cual se plantean dudas serias sobre la
efectividad de este tipo de políticas desde el punto de vista del beneficio para el conjunto de la sociedad. La
posición más extrema en relación a este problema, planteada en USA por Rawls 21 , sostiene que debe darse
prioridad a la búsqueda de la igualdad, en estos términos «todos los valores sociales... deben ser distribuidos
socialmente salvo que la distribución desigual de alguno... sea ventajosa para todos» 22 , o sea, cuando el grupo o
persona situada en el límite inferior de la escala, reciba como mínimo alguna mejora. En sentido contrario, como
es de esperar, Milton Friedman sostiene, basándose en el problema de los costos sociales de la redistribución y
transferencia, que debe darse prioridad a la búsqueda de la eficiencia. 23
Algunos liberales, Okun por ejemplo, sostienen una posición intermedia: reconocen la existencia de los costos
mencionados, y proponen controlarlos y disminuirlos. Proponen utilizar el impuesto sobre los ingresos, de
carácter progresivo, como el instrumento fundamental, pero suprimiendo los mecanismos legales que hacen que
la tasa efectivamente pagada en promedio por los tramos más altos de ingreso sea aproximadamente la mitad del
máximo previsto por la ley (35 % y 70 %, respectivamente), incluyendo la tasación de las ganancias de capital y
transferencias a título gratuito, y eliminando exenciones a las empresas todo, lo cual produciría un considerable
aumento en la recaudación e incentivaría al mismo tiempo, la mejor utilización del capital.
Los mayores ingresos se utilizarían para ampliar y consolidar programas de transferencia a los grupos de
menores ingresos: jubilados y ancianos, pobres jóvenes y las familias sin padre (que eran más de 3 millones en
1972), seguros médicos, subsidios alimentarios y para viviendas, etc.
Además, proponen el subsidio por el gobierno a los bajos salarios, cubriendo la diferencia entre el salario
mínimo legal y el que sería necesario para que un trabajador a tiempo completo tuviera un ingreso anual igual a
la «línea de pobreza». Si bien este subsidio sería económicamente eficiente, también sería muy costoso y es
opuesto por los sindicatos, que temen una tendencia a la baja de los salarios en general.
En general, sostienen que son preferibles las transferencias en efectivo a los programas directos del gobierno,
aún cuando crea que las críticas hacia estas últimas provienen más de un exceso de expectativas que de las fallas
reales en su ejecución.
En particular, no ven ventajas, en principio, en la propiedad pública de medios de producción de bienes, como un
aporte a la solución de los problemas indicados especialmente en situaciones de monopolio: Acepta, sin
embargo, la existencia de algunas empresas públicas de servicios, electricidad sobre todo. También admite la
NACIONAL ARGENTINO
discusión sobre las ventajas o desventajas de contar con empresas «testigo» de propiedad pública en sectores
oligopólicos, como el transporte aéreo, el petróleo y el acero 24 .
3.6 El control y la regulación del gobierno sobre los operadores económicos, en la visión «liberal»
En realidad, en un sistema como el vigente en USA, existe una gran interdependencia entre el gobierno y el
mercado, y el uno no podría funcionar sin el otro.
El mercado provee al gobierno los recursos necesarios para desarrollar sus actividades, y también una suerte de
«contrapeso» social.
A su vez, el gobierno provee al mercado el sistema legal y de protección de derechos, y controla su

funcionamiento; ha creado y protege y controla la existencia de las personas jurídicas, sin las cuales no existiría
la empresa moderna.
Cuando, por el juego de las economías de escala resultan monopolios naturales, el sistema norteamericano utiliza
la regulación de los servicios públicos mediante comisiones y agencias específicas, con preferencia a la solución
adoptada en otros países, consistente en la propiedad pública de las empresas correspondientes o a la libertad
total.
Desde hace un siglo, el gobierno en USA controla las concentración y las prácticas monopólicas, mediante
instrumentos legales y regulaciones; los cambios tecnológicos y los carteles internacionales obligan a adoptar
estas regulaciones a una realidad cambiante.
También procura regular y controlar los efectos de las transacciones económicas sobre «terceras partes», que no
participan directamente en las mismas, en casos tales como la zonificación urbana y rural, y la preservación del
medio ambiente.
En resumen, esta escuela de ideas considera que el mercado debe ocupar un lugar importante en la organización
social, pero que para ello, según Okun, es necesario que la sociedad mantenga al mercado «en su lugar». No ve
«una» solución para el conflicto entre igualdad y eficiencia: «una sociedad capitalista democrática...nunca
resolverá el problema, porque el conflicto... es inescapable. En ese sentido, capitalismo y democracia se
combinan muy difícilmente. Quizá sea por eso que se necesitan el uno al otro: para poner cierta racionalidad en
la igualdad, y cierta humanidad en la eficiencia 25 .
Ello se concretaría mediante las acciones de regulación y control más o menos tradicionales, y los programas de
transferencias de ingresos hacia los sectores más afectados. Esto sería suficiente para conservar el equilibrio
social que hará posible la coexistencia del capitalismo y de la democracia, a pesar de sus conflictos intrínsecos.
No son necesarias intervenciones «directas» del gobierno proveyendo empleo o nacionalizando o creando
empresas públicas.
Esta era la visión optimista, a comienzos de la década de los 70, de los «liberales» norteamericanos que
concibieron y llevaron a la práctica los programas innovadores de las presidencias de Kennedy y Johnson, y cuya
implementación se completó en parte en el primer período de Nixon.
3.7 Los grandes problemas de la década del 70
En 1971 tienen lugar la crisis del dólar, en 1973 comienza la del petróleo, en 1975 la retirada de Viet Nahm y la
caída de Nixon. La inflación comienza a hacerse sentir con visos de permanencia, y se acentúan las fluctuaciones
económicas. Las políticas Keynesianas, que se han vuelto tradicionales, comienzan a no tener éxito en el control
de la inflación y el desempleo, que coexisten. El gobierno se ve obligado a tomar a su cargo la mayor parte de
los ferrocarriles y transportes urbanos privados, ante su quiebra. Debe cubrir las enormes pérdidas de la
Lookeed, para evitar la quiebra de esta importante constructora de aviones militares y civiles, y de cohetes y
otras armas, con gran crítica pública. Después de varios años de esfuerzos por «reflotar» esta empresa, anunció
su retiro del mercado de aviones civiles, después de una pérdida acumulada de 2.5 billones de dólares en 13
años. Para ello, clausuró la división correspondiente, con una perdida adicional de 400 millones de dólares. La
compañía continuó exclusivamente como contratista militar, actividad en la que obtiene amplios beneficios 26 .
NACIONAL ARGENTINO
El ambiente político pierde estabilidad, y parece comenzar la alternancia rápida en la presidencia, cada cuatro
años, en lugar de los ocho tradicionales después de Roosvelt.
La crisis industrial, frente a la competencia del Japón y el nuevo aumento en los precios del petróleo en 1979,
sigue avanzando. La industria del acero se aproxima al derrumbe, y la Chrysler es salvada de la quiebra por un
enorme préstamo del gobierno, que implica el control exterior de los planes de la empresa por el mismo, y la
participación, por vez primera, de representantes del sindicato obrero en el directorio de la empresa. El casi
desastre de la usina atómica privada de Three Mile Island, y el desastre del DC 10 en Chicago, minan más aún la
confianza pública en las grandes corporaciones privadas, mientras la crítica hacia el gobierno también crece
incesantemente.
3.8 Las críticas y las propuestas conservadoras
Hacia fines de la década del 70, la persistencia y agudización de la crisis y la disconformidad con la política
interna y externa de Carter hacen que las críticas de origen conservador aumenten de tono y en la agresividad de
su contenido. Una corriente de pensamiento refleja la visión conservadora pero modernizante, propia de los
sectores empresarios y de gerentes profesionales de USA frente a la crisis. Como muestra de la inquietud
dominante en estos sectores, por ejemplo en un artículo publicado en octubre de 1980, en vísperas de las
elecciones que dieron el triunfo a Reagan, la revista de la American Management Association se interroga acerca
del futuro de la empresa libre 27 .
Mientras se reconoce que, en balance, la intervención del estado, y aún se expansión como respuesta a la crisis
de los años 30 y durante la guerra, fue «beneficiosa» para las corporaciones», la posterior, desde mediados de los
años 60, ha sido «negativa».
Las restricciones a las inversiones externas impuestas por el gobierno debido a la situación de balanza de pagos
incentivaron las funciones internas, que alcanzaron un primer «pico» en 1968 (aunque se admite que también
existieron otras razones). La escasez de petróleo, a causa del conflicto entre productores pequeños y grandes, el
gobierno impuso controles de importación cuotas, primero voluntarias y luego obligatorias, para protegerlos de
la producción extranjera más barata. Desde 1973 hasta 1979 se añadieron controles de precio sobre la gasolina y
subsidios de las producciones grandes a las pequeñas. Todo esto por primera vez en tiempo de paz. Como
consecuencia, el consumo se mantuvo alto y las empresas no invirtieron en exploración.
La guerra de Viet Nahm y los programas de la gran sociedad fueron financiados inflacionariamente; los efectos
perduraron.
La desilución frente a las expectativas exageradas provocadas por la «Gran Sociedad», el encubrimiento en la
guerra de Viet Namh a espaldas del Congreso, y finalmente los escándalos de Watergate y de los servicios de
inteligencia crearon un ambiente de gran crítica hacia el gobierno, y en general, hacia las instituciones poderosas.
Ello se extendió también hacia las corporaciones. Los grupos de consumidores y de protección del medio
ambiente presionaron sobre el Congreso, que impuso muchas regulaciones y costos adicionales de equipos
antipolución y de información pública; además, se reclamó la supresión de los incentivos impositivos a la
exploración petrolera y a la inversión. El «pico» de esta actitud pública crecientemente contraria a las empresas,
revelada por las encuestas de opinión, se reflejó en la imposición del control de precios por Nixon en 1971,
ampliamente apoyada por al opinión pública, por primera vez en tiempos de paz.
Se sostiene que el costo de la innovación tecnológica supera el riesgo que las corporaciones pueden afrontar.
Solo el gobierno puede hacerlo, y lo hace casi exclusivamente a través de las grandes corporaciones contratistas
de la defensa, la energía atómica y el programa espacial. Como consecuencia de ello y de los controles, más la
tendencia a las fusiones, las corporaciones han cambiado su antigua estrategia tendiente a maximizar beneficios,
por una de minimizar riesgos; los riesgos importantes debe cubrirlos el gobierno. En el plano tecnológico, la
investigación y desarrollo por las corporaciones se limita a mejorar lo que existe, y no produce innovaciones
mayores. Por su parte las pequeñas empresas, que históricamente han hecho grandes contribuciones a la
innovación, no puedan afrontar los costos, debido a las regulaciones.
NACIONAL ARGENTINO
Frente a sus problemas de competencia interna y externa, las corporaciones han recurrido a las contribuciones
ilegales a la campaña de Nixon en 1972, y al pago de «comisiones» a funcionarios extranjeros, como en el
escándalo de la Lookeed.
A pesar de la visión negativa, y en parte autocrítica, se sostiene que el espíritu pragmático de los empresarios y
de la población norteamericana conducirá a un nuevo florecimiento de la empresa privada.
Se sostiene que este optimismo se basa en varias razones.
Existiría una mucho mayor conciencia en las empresas de sus obligaciones sociales y de lo «precaria» que es su
posición frente a la sociedad.
Debido a la inflación y al aumento de los salarios reales, vastos sectores de clases medias y aún obreras pagan
ahora impuestos y cargas sociales; la reacción de esos sectores hará posible disminuir los impuestos y las
transferencias sociales.
La sociedad y los empresarios han comprendido que las corporaciones privadas no pueden resolver los
problemas sociales, por lo cual hay una actitud más favorable para permitirles que se dediquen a producir bienes
y servicios por motivos de lucro, que es lo que saben hacer, lo cual significa disminuir regulaciones y controles.
Además, la calidad de la gerencia y la administración, y la capacidad para planificar y adaptarse al cambio han
mejorado mucho, como así también hay un fluido intercambio de administradores entre los sectores público y
privado.
Se reconoce, sin embargo, que en último análisis todo depende de cuales son los objetivos de la sociedad
moderna, que está en transición desde una era de abundancia de recursos, prosperidad y crecimiento, hacia una
de escasez e incertidumbre, en la cual la eficiencia deviene todavía más importante. En ese contexto se necesita
una nueva justificación social para la empresa privada. La de Adam Smith es ya obsoleta. Es necesario analizar
si se ha sobrepasado el grado de concentración aceptable, si hay suficiente apertura en el sistema empresario, y
suficiente movilidad en la sociedad. En ese sentido, se apoya la desregulación comenzada por los transportes.
El ajuste será duro: serán necesarios el pragmatismo y la vuelta a los viejos valores: trabajo duro y
compensaciones de acuerdo a la «performance». Pero si la empresa privada resiste el cambio (como lo hizo la
industria del automóvil, y también la de acero), puede contribuir a su propia muerte, tanto como las presiones
sociales y exteriores.
Frente a la actitud «prudente» al menos en parte, y autocrítica, de los sectores empresarios, otros sectores
conservadores toman posiciones más radicales, expresando el punto de vista de los intelectuales de la política, y
la economía, y en cierto sentido, las opiniones de sectores de las clases media y media-alta, afectadas en su
capacidad de ahorro y consumo por la inflación y el alza en sus impuestos que resulta de un sistema progresivo
no indexado para compensar los efectos de la inflación.
Estos sectores, próximos a Reagan y al ala más conservadora del Partido Republicano a la que él pertenece,
tienen en común una actitud critica y de desconfianza frente al mundo de las grandes corporaciones, al que
acusan de inmobilismo, complacencia y aún connivencia con el gobierno, y falta de espíritu de iniciativa,
innovación y riesgo; además de burocratización, de estar dominados por la gerencia profesional, y de ignorar a
los accionistas y perseguir el autofinanciamiento. 28
Mientras están de acuerdo en reducir las regulaciones y la intervención del gobierno en general, existen por lo
menos dos tendencias que discrepen profundamente en cuanto a la política económica que hará el milagro de
restituir la competitividad en precios y tecnología a la empresa de USA.
Los monetaristas proponen la simple receta del control y la restricción de la expansión moneta ria, para contener
la inflación. Ello en si mismo, y por el consiguiente aumento en la tasa de interés, desalentará el consumo y
orientará la inversión hacia los sectores eficientes, que puedan pagar las tasas de interés que resulten. Para
disminuir la presión sobre los mercados financieros, es necesario disminuir drásticamente el déficit fiscal.
La otra corriente, opone el incentivo a la oferta a la política Keynesiana de manejo de la demanda. Propone
disminuir drásticamente los impuestos a las personas y a las corporaciones, para incentivar el ahorro privado y la
inversión y modernización tecnológica consiguientes. Los efectos beneficiosos consistirán en la disminución de
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la inflación por la mayor oferta de bienes, y en el famoso «trickle-down», o sea la demanda creciente de
empresas grandes hacia las pequeñas, demanda incrementada de empleo que conducirá a mejores salarios, etc..
Se puede resumir en la fórmula «beneficiar a los ricos; estos a su vez difundiran los beneficios al resto de la
sociedad» 29 . Esta creencia es mantenida firmemente contra el escepticismo de muchos economistas
conservadores. Este tipo de política ha fracasado en todos los países donde se intentó. Sus partidarios sostienen
que USA es un caso único. No se preocupa mucho por el déficit presupuestario.
Todos los grupos conservadores están de acuerdo en aumentar fuertemente los gastos militares, lo cual hace
ineludible reducir en medida importante las transferencias sociales y hacia los estados y municipios. Dada la
dificultad política, legal y práctica de efectuar tales reducciones, se critica la inconsistencia del programa,
incluso por el entonces vicepresidente Bush, entonces precandidato a la presidencia, que lo calificó de «Voo-doo
economics».
3.9 La visión crítica de los progresistas
Como en el caso de la crítica conservadora, es posible distinguir, por lo menos, dos vertientes principales dentro
de la crítica «progresista»: La de los analistas teóricos del sistema político y económico, y la de los más
pragmáticos, que centran su análisis en la estructura y modos operativos del sistema productivo, y
particularmente, de las grandes corporaciones.
Los primeros se preguntan si la posibilidad de la coexistencia entre democracia y capitalismo está ya agotada, y
sus caminos en el futuro serán divergentes 30 .
Sostienen que, históricamente, la democracia ha coexistido solo con el capitalismo, lo cual conduce a una
asociación inmediata, a nivel popular, en los países industrializados occidentales, y sobre todo en USA, entre
ambos sistemas. Pero los analistas de tradición liberal, desde Tocqueville en adelante, siempre reconocieron el
conflicto al menos potencial. Modernamente, muchos analistas marxistas piensan que el sistema marcha hacia el
fascismo, mientras que muchos liberales temen un desplazamiento hacia el socialismo. Todo ello hace necesario
una revisión del problema.
La realidad de posguerra muestra que el sistema capitalista coexiste en solo un 25 % de las sociedades en que
existe, con la democracia; en el resto, con sistemas pro democráticos, más o menos autoritarios y dictatoriales.
En estos últimos países, los problemas propios del subdesarrollo dificultan seriamente el proceso de acumulación
y la consolidación del capitalismo en un contexto democrático, que posibilita la expresión de las demandas
sociales mayoritarias. Pero aún en las sociedades desarrolladas, la Comisión Trilateral atribuye los problemas
económicos al «exceso de democracia».
Se señalan por lo menos tres fallas importantes en la teoría de la compatibilidad entre ambos sistemas. Estas
fallas reflejan la inestabilidad dinámica del sistema, que conduciría, a su vez, a suponer la existencia de
condiciones contradictorias, necesarias para el desarrollo a largo plazo.
La primera es la inestabilidad intrínseca de la situación de concurrencia perfecta, que deriva hacia la

concentración económica, lo cual crea grandes centros de poder económico no controlados por la sociedad, ni a
través del estado ni de los mecanismos del mercado. En efecto las grandes corporaciones que surgen del proceso
no rinden cuenta a nadie, ni siquiera a sus supuestos propietarios, los accionistas.
La segunda falla consistiría en la contradicción entre las condiciones ideológicas necesarias para la preservación
y el desarrollo de ambos sistemas. En efecto, el crecimiento de las estructuras jerárquicas y burocráticas,
autoritarias por naturaleza, lo cual se opone al ideal democrático, que es crecientemente igualitario. La practica
de la democracia política, y su aspiración, generan una cultura democrática, que fue visualizada ya por autores
como John Stuart Mill 31 , y por muchos teoricos modernos de la escuela del desarrollo político, como una
condición necesaria para el desarrollo de la democracia como sistema. La ausencia de democracia en el lugar de
trabajo conduciría a conflictos crecientes, poniendo en peligro el control de la acumulación por los empresarios y
sus representantes, y con ello, el desarrollo futuro del sistema capitalista.
La tercera falla estaría relacionada con las condiciones políticas del crecimiento capitalista. Este problema fue
analizado por autores desde James Madison hasta Antonio Gramsci 32 . Finalmente, el desarrollo capitalista
diluyó el conflicto de clases en la medida en que dio lugar a una sociedad más compleja y compuesta por
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múltiples grupos diferenciados. En un segundo tiempo, el estado amplió progresivamente su intervención,

buscando compensar o al menos disminuir el costo social del proceso, y en consecuencia, evitar o disminuir el
conflicto. Por eso, los empresarios inteligentes aceptaron esa expansión como un «mal necesario». Pero el
avance del proceso ha llevado, por una parte, a la creciente destrucción de los grupos menores, y hoy existe una
sociedad donde una vasta mayoría son salariados, aún de diversos niveles, y donde la clase capitalista es cada
vez más reducida, proporcionalmente. Por otra parte, la continua expansión del estado hace que se aproxime ya
al control más o menos directo de la mitad de la economía, por lo cual los problemas económicos tienden cada
vez más a ser encarados y resueltos mediante el sistema de decisiones políticas, y en lugar del economico propio
del sistema capitalista. Todos los sectores de la sociedad tienden a canalizar sus demandas por intermedio del
estado, no del mercado, y a hacer valer el peso del voto, igualitario, en lugar del poder discriminatorio del
ingreso disponible. Como consecuencia, los impuestos y las transferencias sociales ponen en peligro la
capacidad de ahorro e inversión privados, que decrece en proporción inversa al crecimiento del gasto «social».
Todo ello conduciría a una tendencia creciente a la estagnacion permanente dentro del sistema.
Los progresistas perciben a la evolución del pensamiento liberal como el intento de encontrar respuestas a esas
contradicciones. Identifican dos direcciones en las cuales se ha desenvuelto esa evolución.
La primera encuentra su expresión más moderna en Schumpeter 33 , quien continua los análisis anteriores de
Mosca, Pareto, y otros 34 . En resumen, Schumpeter propone reemplazar la participación por un «elitismo
democrático»: como las masas son incapaces de tomar decisiones, deben limitarse a optar entre elites que
compiten por el voto; la elite que triunfe tomará después, en base solamente a sus conocimientos y experiencia,
las decisiones necesarias.
La otra corriente procura definir un límite entre el campo propio de la acción del estado, y un campo privado de
relaciones económicas y sociales, vedado a la intervención del estado. La evolución propia de las estructuras
económicas ha marchado en sentido inverso, diluyendo tal límite, debido por ejemplo al proceso de
concentración, los contratos de defensa y desarrollo tecnológico, etc. A nivel del pensamiento económico,
después de Keynes en particular, la inmensa mayoría del desarrollo científico no ha hecho sino descubrir
crecientemente «fallas» en el mecanismo del mercado, y consecuentemente, aún discrepando en cuanto a los
medios, el alcance, etc., apoyando y justificando la ampliación de la intervención del gobierno. La evolución en
las ciencias políticas y jurídicas, cuanto la de la moral, marchan en la misma dirección.
Para los progresistas, el pensamiento liberal moderno no tiene respuestas que ofrecer. Debería, entonces,
formalizar nuevos desarrollos teóricos para justificar la coexistencia entre capitalismo y democracia.
Para ello, sería necesario partir de aceptar el hecho de que la relación entre ambos sistemas no es natural ni
lógica en si misma. Históricamente, en efecto, la burguesía luchó y obtuvo el sistema de economía de mercado,
ya a fines del siglo 18. Con la excepción de Estados Unidos, el sufragio universal fue una conquista de los
sindicatos y partidos de clase obrera, lograda a fines del siglo 19, juntamente con otras conquistas sociales; todo
ello fue resistido por la burguesía, cuyo ideal de democracia era limitado y nunca incluyó el sufragio popular
amplio y general. La lucha por el sufragio y las libertades civiles fue un medio por el cual los sectores menos
favorecidos buscaron acceder a utilizar el poder del gobierno para equilibrar y vencer el peso del poder
económico.
En segundo término, la lucha por el sufragio popular, como por mejores salarios y condiciones de trabajo,
constituyó una alternativa a la socialización mediante la revolución social que Marx había previsto para la
misma época. Los sectores obreros tomaron una estrategia de compromiso; ese compromiso fue aceptado bajo
presión por la burguesía, que cobró conciencia de cual era la alternativa 35 . Mediante este compromiso, los
sectores obreros se integraron al orden social y político, en lugar de destruirlo.
El análisis progresista sostiene que, a partir de la aceptación del hecho de que la coexistencia del capitalismo y la
democracia es el producto histórico de un compromiso precario, su supervivencia depende de la redefinicion y
renegociación dinámica de ese compromiso, frente a circunstancias cambiantes.
El problema consiste, sin embargo, en que la evolución del sistema capitalista a nivel nacional e internacional
presenta las condiciones más negativas para ese esfuerzo. No hay, como a fines del siglo pasado, ni colonias ni
territorios inexplotados, ni cambios en las tecnologías de extracción y transporte que permitan obtener materias
primas más baratas, ni como procesarlas a costos decrecientes, todo lo cual hizo posible aumentar entonces los
salarios, reducir la jornada de trabajo, etc. Ante la crisis de producción y productividad, el desempleo es la única
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respuesta, bien que su costo sea paliado por los sistemas de seguridad social que los conservadores quisieran
suprimir, o al menos, disminuir.
En esas condiciones, según los progresistas, es bien posible que el liberalismo no pueda encontrar ninguna
estrategia defensiva viable. Si ello es así, la evolución de la democracia liberal en el sentido de una participación
popular siempre creciente, conduciría al sistema hacia su propia obsolescencia; sería superado y reemplazado por
un sistema de democracia socialista, cuyas características esta corriente de pensamiento no expone, pero que se
basaría en la igualdad política, la ley de la mayoría, y la soberanía popular.
3.10 Las críticas hacia las corporaciones
Las críticas de la expansión de la intervención pública sostienen la necesidad de devolver un mayor grado de
libertad a las corporaciones privadas. Gracias a su presunta mayor eficiencia, seria posible de esa manera
devolver el dinamismo a la economía.
En su réplica, muchos progresistas sostienen que se ha puesto mucha atención sobre las faltas de la maquinaria
pública, y no la suficiente sobre las ineficiencias de las corporaciones privadas. Eligen, consecuentemente, este
flanco para su ataque, pesimista, sobre las posibilidades del sistema.
Fundamentan su crítica no en sus propias opiniones, sino en recolecciones de resultados de estudios de grupos
consultores y empresarios, en declaraciones de dirigentes empresarios en conferencias y entrevistas de prensa y
en publicaciones de revistas propias del mundo de las corporaciones. Ello les permite construir un largo y denso
«catálogo» de ineficiencias empresarias. 36 .
Una síntesis de dichas crítica podría comenzar por el hecho demostrado y reconocido por George Gilder,
economista sostenedor de la política de Reagan, de que desde hace tiempo las 1000 corporaciones mayores
prácticamente no han aumentado su nivel de empleo en los USA (pero si en sus filiales extranjeras).
Una segunda línea de crítica se refiere a la calidad del «management». Un artículo del Wall Street Journal
informa que el 80 % de los dirigentes más altos de 221 compañías encuestadas consideran que ese factor es el
principal responsable por la baja productividad norteamericana.
La orientación predominante en los cuerpos de «managers» profesionales es mucho más hacia la minimización
de riesgos y los beneficios de corto plazo, que hacia la innovación, el riesgo, y las inversiones a largo plazo.
Varios factores juegan en esa dirección. La búsqueda de seguridad se manifiesta en la utilización de los
beneficios de las empresas para adquirir otras empresas del mismo («mergers») o de los otros sectores
(conglomerados). El valor total de este tipo de transacciones creció en USA desde 12 billones de dólares en
1975, a 20 billones en 1976, 22 billones en 1977, 34 billones en 1978, 40 billones en 1979, y continuo creciendo.
Permanentemente la prensa está informando sobre nuevas Ofertas Públicas de Compra de acciones y otras
formas de adquisición y fusiones. Esta tendencia ha sido difundida por las corporaciones como modo de buscar
mejor eficiencia por la vía de las «economías de escala».
La realidad es que la inversión privada en investigación y desarrollo alcanzó su «pico» en valores constantes y
como porcentaje del producto bruto a mediados de la década del 60. Luego comenzó a declinar, y en 1979 el
monto total fue inferior al destinado a los «mergers» y fusiones.
Por otra parte, un estudio efectuado por una de las mayores y mejores conocidas firmas de consultores, Mc.
Kinsey y Co, sobre las causas de éxito o fracaso de las compañías, concluyó en que las más exitosas son las que
operan en un solo sector, y no los conglomerados.
La tendencia a los mergers ha dado un papel prominente en las corporaciones a los abogados y a los especialistas
del área financiera, sobre las técnicas y las del área de producción. Los primeros son, por razón de oficio, en
general mucho más conservadores que las segundos.
Como consecuencia, las empresas tienden a comportarse y a tomar decisiones mucho más como los bancos,
interesados en el beneficio y el repago de créditos e inversiones a corto plazo, que como industrias con una
visión de largo plazo.
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Además, los ejecutivos profesionales cambian de empresa, en promedio, cada cuatro o cinco años, y reciben
retribuciones en función de los beneficios anuales. En esas condiciones, procuran eludir el riesgo, y nada los
motiva a decidir inversiones a largo plazo y de lenta maduración. Ello se contrasta con lo que sucede en Japón,
donde trabajan toda su vida en la misma empresa, y por lo tanto se interesan por su futuro.
La búsqueda de seguridad, y el tamaño de las corporaciones y conglomerados lleva a esos ejecutivos a extender
los sistemas de control, lo cual deriva en un crecimiento incesante de las estructuras burocráticas y jerárquicas.
El estudio de Mc. Kinsey ya citado encontró el caso de una empresa donde se requería la aprobación de 223
comités para decidir una innovación; muy pocas obtenían aprobación. Se estima que los mayores costos de este
tipo de «sobreorganización» pueden ser del orden del 10 %.
Los resultados de esta situación pueden resumirse en unas pocas cifras. La mayor parte de las nuevas patentes
otorgadas en USA corresponde a corporaciones japonesas y alemanas. Entre 1960 y 1970, entre 100 nuevos
productos de consumo, el 74 % de los que eran nuevos por diseño tuvieron éxito en el mercado; de los que
constituían imitaciones o cambios menores de otros anteriores, solo el 20 tuvo éxito. Los mercados de ruedas
radiales, autos y motocicletas pequeñas, computadores, televisores y aparatos de reproducción pequeños están
dominados todos por productores extranjeros. Cuando una firma japonesa compró una planta de Motorola en
USA, los defectos de calidad bajaron de 190 por cada 100 productos a 3 ó 4. Algunos estudios encuentran
sobrecostos por defectuosa organización de la producción del orden del 30 al 40 % del costo de la mano de obra.
La falta de innovación y de inversiones en nuevos diseños y tecnología se hizo dramáticamente evidente cuando
después de 1973 los productores de autos se negaron a reconocer la necesidad de disminuir el tamaño promedio,
hasta que la nueva crisis de 1979 echó por tierra al mercado. Solo entonces comenzaron a bajar el tamaño,
incorporar tracción delantera, motores diesel, etc., innovaciones conocidas desde hacía muchos años en Japón y
Europa.
Para entonces ya habían perdido una parte importante de su propio mercado 37

. Lo mismo sucedió con la
industria del acero.
El «estilo» en las relaciones laborales se cita como otra gran falla de la industria americana, sobre todo cuando se
lo compara con los diferentes, pero con mejores resultados, que se emplean en Japón y Alemania, más
«paternalista» y más «participativo», respectivamente.
Finalmente, esta larga lista concluye con los numerosos casos de fraude e ilegalidad, aunque es más que dudoso
que las firmas americanas sean peores que las japonesas o europeas en ese sentido.
Esta escuela de pensamiento, en definitiva, piensa que no hay ninguna evidencia que permita restituir la fe en la
«libre empresa» como remedio mágico, y que permita sostener que los problemas de las empresas los origina el
gobierno. El título de un artículo reciente condensa esa opinión «El problema de las empresas, ... son las mismas
empresas». El costo de la ineficiencia originada en el interior de las empresas superaría con creces al costo de las
regulaciones y transferencias sociales, según este enfoque.
Aunque esta corriente de ideas no se distingue por proponer soluciones, menciona, entre otras, la necesidad de
impedir legalmente las fusiones y mergers, y alentar una mayor «democracia industrial». También suprimir la
deducción impositiva de intereses pagados sobre bienes de consumo, segundas casas, etc. Financiar, si es
necesario, la innovación mediante la creación de un Banco Nacional de Desarrollo. Disminuir los gastos de
defensa, que van a las manos de corporaciones monopólicas, no innovativas de por si, y totalmente dependientes
del gobierno. Suprimir las deducciones impositivas indiscriminadas a las empresas, favoreciendo de modo
selectivo las inversiones innovadoras y modernizantes, en fin.
Si todo esto no se hace, la transferencia de recursos desde los pobres hacia los ricos y la empresa no resultara en
ningún beneficio para el conjunto, ya que las corporaciones solas, tal cual son actualmente, no reaccionaron
favorablemente ante la sola existencia de un teórico «clima favorable», y el enorme costo social incurrido será
inútil y contraproducente.
Para finalizar, cabe observar que, si la crítica es aguda, las proposiciones son «moderadas», comparadas con las
propuestas de ampliación de la intervención del gobierno propios de los años 60 y principios del 70. Quizá ello
se deba a la sensibilidad ante el giro «conservador» de la opinión pública norteamericana desde el final de los
años 70 y comienzos de los 80.
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3.11 Los liberales entre los dos extremos: conservar el equilibrio
Frente a la radicalización de las críticas de ambos extremos, ya en 1978 liberales y centristas como Okun
encuentran señales de alarma dicho autor sostiene que los «polarizadores» están trabajando arduamente para
desestabilizar el equilibrio democracia-mercado 38 . En los años 60, en paralelo con las acciones contra la
segregación racial y la guerra de Vietnam, la amenaza percibida venía de la «izquierda»; la respuesta consistió en
los programas y regulaciones antes mencionadas. Hacia el final de los años 70, viene de la «derecha», de los que
critican la «ineficiencia» y el alto costo de los programas sociales, y propugnan la disminución de la regulación,
las transferencias sociales, y, por supuesto, los impuestos progresivos. Además, proponen combatir la inflación
mediante políticas monetaristas, que conducirían al desempleo masivo.
Propuestas: establecer metas realistas para los programas de regulación y transferencias sociales, y controlar
severamente la relación entre costo y efectividad de tales programas, y mantener solo los programas más
eficientes.
Se han efectuado ya progresos en las técnicas de evaluación de programas y presupuestarias,(base cero) en la

reorganización del gobierno, y en algunas desregulaciones selectivas, como la del transporte aéreo, durante el
gobierno de Carter; se sostiene la necesidad de continuar dentro de esos lineamientos.
Aunque ahora el «peligro» se percibe como viniendo desde el extremo conservador, la preocupación implícita en
estos planteos se refiere a la ampliación de las oscilaciones del «péndulo» político. Además de oponerse a los
altos costos sociales de las políticas conservadoras, los liberales, que se consideren los guardianes del progreso
social en equilibrio, y con ello del sistema, temen la reacción que sobrevendría al fracaso y a los excesos
conservadores, en el sentido opuesto.
3.12 El péndulo a «la derecha»: la Administración Reagan
En 1980, las elecciones presidenciales dieron el triunfo a Reagan, y con el, a un programa como el que temía
Okun. Este programa, de corte monetarista y conservador, disminuye impuestos y programas sociales, mientras
aumenta la tasa de interés, lo cual paraliza más aún la inversión industrial y la construcción, y reduce
drásticamente las ventas de autos y otros bienes de consumo durable, estrechamente ligados al sistema de
crédito. Al mismo tiempo, prevé enormes aumentos en los gastos militares, que se duda que puedan ser
absorbidos eficientemente por los contratistas privados de la defensa. Seis u ocho meses después de puesto en
práctica el programa, la desocupación y la recesión aumentan, mientras la suba en la tasa de cambio desalienta
las exportaciones; se difunde la sensación de fracaso y se piden modificaciones profundas a la política
económica.
En un trabajo de 1978, Okum predecía que si un programa de este tipo triunfaba, luego el péndulo iría hacia el
otro extremo 39 . Es temprano todavía para verificar tendencias de ese tipo. En cambio, se anuncian hechos y
decisiones de alcance todavía limitado, pero de enorme significación como signos de un proceso en marcha.
Los sindicatos de las industrias en grave crisis, acero, automóviles, transporte aéreo, negociaron rebajas de
salarios, retrasos en aumentos pactados o aumentos futuros menores que la tasa de inflación y compromisos de
no efectuar huelgas. Todas esas medidas aparecen como necesarias para enfrentar la competencia de países con
costos de mano de obra inferiores, y para permitir a las empresas disponer de más capital, necesario para
financiar la modernización tecnológica. En principio, los sindicatos, y sus miembros que deben aprobar los
acuerdos por referéndum, enfrentando el cierre de las empresas y la desocupación como alternativa, se mostraron
dispuestos a aceptar. Pero demandaron, y obtuvieron, como contrapartida, la entrega de acciones y bonos y la
participación directa en los beneficios futuros de las empresas, y aún la participación en los directorios,
concretada en la Chrysler. Los sindicatos cuentan con enormes fondos de reserva. En varios casos han aceptado
efectuar inversiones o préstamos a las propias empresas. El Sindicato de Trabajadores del acero propuso
públicamente adquirir todas las acciones, o al menos la mayoría, de la Kaiser Steel Co, de California, cuyo cierre
fue anunciado por la corporación matriz, luego de rechazar dos ofertas de compra de otras corporaciones 40 .
Por otra parte, las fusiones, OPCs y consolidaciones aumentaron hasta incluir a algunas de las corporaciones
mayores del país. El gobierno debió intervenir para salvar de la quiebra a las instituciones financieras de ahorro y
préstamo, que financian hipotecas de viviendas, golpeadas por las altas tasas de interés.
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Las demandas por más proteccionismo y negociaciones con Japón y Europa, en torno a industrias como la del
automóvil y el acero crecieron, y llegaron, en el caso del acero, a la amenaza de juicios por «dumping» a
productores europeos.
El Congreso investigó los efectos de la desregulación del transporte aéreo. Aparecieron partidarios de revertir la
tendencia, ante la crisis de las compañías. Mientras A. Kahn, el economista que preparó la dicha medida, ve
signos positivos, A. Brooks, el Secretario de Transporte de Carter, que asumió la responsabilidad política, declara
ante el Congreso que los resultados son un «desastre» 41 .
La Comisión de Energía Atómica decidió la paralización de varios proyectos, sobre todo en California. Su nuevo
presidente, designado por Reagan, declaró que ha encontrado graves faltas de responsabilidad técnica en el
diseño de los proyectos, propiedad de compañías privadas 42 .
Dentro de la tradición norteamericana, en general, y frente a la tendencia conservadora aparentemente

predominante todavía en la opinión pública, las empresas públicas no parecen ocupar ningún lugar en el futuro
visible del país, ni provocar mayor discusión pública. Se sigue con curiosidad y escepticismo un proceso como el
de las nacionalizaciones en Francia. Se reacciona vivamente contra la «canadisación» de firmas petroleras de ese
país, porque se trata de la expropiación, o venta forzada, de hasta el 50 % del capital de corporaciones
norteamericanas que actúan en ese país. Son las corporaciones afectadas las que buscan agitar a la prensa y a la
opinión pública, para así lograr que el Congreso amenace con represalias.
3.13 Las oscilaciones del péndulo y los interrogantes
Será necesario esperar todavía algunos años para ver si el desplazamiento del «péndulo» hacia «la derecha»,
originado en el descontento con la administración de Carter y la evolución de la situación internacional, y
estimulado por el simplismo de las soluciones conservadoras de Reagan, especialmente las rebajas de impuestos
en nombre de la «economía de la oferta» que en la practica condujeron a deficits enormes e inmanejables,
cambia de signo.
La posición competitiva de la industria americana mejoro, y finalmente la ex URRS careció de los recursos
económicos para poder continuar la carrera tecnológica en la defensa con alguna chance de mantener cierta
paridad. Eso, mas la incapacidad de su economía de proveer a su población niveles de consumo y bienestar
minimamente aceptables, derrumbaron por implosion el imperio trabajosamente construido, que se desmebro
rápidamente, primero los países satélites, y luego, la propia ex URSS. Todo eso fue visto como «el triunfo final»
del capitalismo en su versión americana, y así Fukuyama hablo del «fin de la historia».
Ello pareció confirmarse luego con el triunfo espectacular en la guerra del Golfo, rápido y casi sin costos
humanos, desplegando a pleno tanto la tecnología y la organización militar, como la alianza política estratégica
de países aparentemente inconciliables hasta entonces, para impedir la expansión y el crecimiento de quien ponía
en peligro las principales reservas de petróleo del mundo, y amenazaba constituirse en una gran potencia
regional si triunfaba.
La otra cara de la moneda es que USA había logrado estabilizar la moneda y mantener niveles de desempleo
relativamente bajos, por comparación con los europeos. Pero ello al costo de un gran deterioro en los salarios
reales, debido a la destrucción de puestos de trabajo bien remunerados en la industria, compensada
numéricamente por nuevos puestos de trabajo en los servicios, nuevo y único sector realmente dinámico, pero
con remuneraciones muy inferiores. Este proceso, junto a las reducciones de personal por las grandes
corporaciones, que no se detiene, mino profundamente la fe colectiva en el progreso economico y social
constante, uno de los valores y pilares tradicionales de la sociedad americana.
Al mismo tiempo, había ya 39 millones de habitantes, el 15% de la población, sin seguros médicos, y los grandes
deficits del gobierno ponían en duda la solidez de los sistemas de jubilaciones, y en general, de toda la seguridad
social, especialmente de lo relacionado con la salud, cuya evolución tecnológica lleva a costos rápidamente
crecientes, lo cual se agrava con la rápida prolongación de la expectativa de vida.
Así, el desencanto de vastos sectores de la población con los resultados del proceso y con la percepción de las
perspectivas condujo a solo un año de la guerra del Golfo, a la victoria de Clinton luego de 12 años de Reagan-
Bush, y pareció que comenzaba a revertirse la tendencia.
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Sin embargo, cuando Clinton procuro cumplir su promesa electoral y extender el seguro de salud, los sectores
conservadores, y los corporativos y profesionales afectados, lograron detener la reforma, atemorizando a la
población con los costos de la extensión del sistema de seguro médico. La renovación del Congreso a dos años
de la presidencia de Clinton condujo a una mayoría republicana por primera vez en cuarenta años, y con
orientación fuertemente conservadora, empeñada en destruir la seguridad social y los programas anti
discriminación, entre otros aspectos básicos.
Reagan y Bush gobernaron casi todo el tiempo con mayoría demócrata en ambas cámaras del Congreso, lo cual
modero los impulsos conservadores. Los analistas se preguntan si el triunfo republicano en el Congreso señala
una tendencia profunda, que continuaría y profundizaría las propuestas de Reagan, o bien solamente la
preferencia del electorado americano por contrapesar el peso del sistema presidencialista con un Congreso
opositor. Esto no podría aclararse, al menos en parte, hasta la próxima elección presidencial. Mientras tanto, hay
señales contradictorias, ya que la oposición de Clinton a la disminución y el desmantelamiento de la seguridad
social que pretenden los congresales republicanos parece derivar en mejoras en sus posibilidades de reelección.
De todas maneras, mas allá de que partido gobierne, es evidente el creciente descontento y malestar de la
sociedad americana, y en particular de sus sectores mas marginales, que ven diluirse los programas que nacieron
con la Gran Sociedad de Johnson, con el estado de cosas y con las perspectivas poco alentadoras.
Ello podría conducir, de confirmarse el fracaso de la políticas conservadoras, a un nuevo Roosevelt, y a un nuevo
«ciclo largo».
Dada la extensión alcanzada por la regulación a las empresas, parecería lógico que si ello llegara a suceder, el
gobierno debiera entonces encarar intervenciones más directas, quizá en campos como las finanzas, la energía, el
transporte, las industrias de defensa, y sobre todo, la salud, el desarrollo educativo y tecnológico, la
reconstrucción y modernización urbana, etc.
4. El modelo sueco
4.1 La social democracia en Suecia
La evolución del sistema económico y social en Suecia después de 1930 presenta características prácticamente
únicas. Desde 1932, cuando asumió la pesada tarea de sacar al país de la gran crisis, el partido social demócrata,
solo o como miembro mayoritario de varias coaliciones, gobernó al país ininterrumpidamente hasta 1976, en un
contexto total y crecientemente democrático. Por otra parte el país no participó en ninguna de las dos grandes
guerras mundiales, manteniéndose neutral, lo que le ahorró una parte significativa de las perturbaciones
consiguientes, y posibilitó la continuidad de los gobiernos socialdemócratas, y con ello, de las mismas
orientaciones políticas.
Como resultado de ese proceso, el país efectuó avances graduales pero muy significativos en el sentido de una
socialización creciente, decidida democráticamente. Ello justifica, de por si, el interés de resumir y analizar las
ideas básicas, los objetivos, y los instrumentos de política utilizadas, como así también algunos de los resultados
alcanzados, y también la evolución del país en los últimos años, una vez terminado el largo cielo mencionado.
4.2 Las ideas básicas
El partido socialdemócrata sueco, como todos sus similares, constituye, históricamente, una derivación del
marxismo.
En ese sentido puede considerarse «revisionista», pero no tanto en cuanto a los fundamentos básicos, sino en
cuanto a su visión del desarrollo histórico del socialismo, y de los caminos y métodos para su materialización.
Tempranamente, algunos de sus pensadores más importantes, como Wigforss, compartían el énfasis de Marx
respecto del poder político, y su análisis de la evolución de las fuerzas sociales y económicas durante el primer
siglo posterior a la revolución industrial. Pero, en cambio, rechazaban el determinismo económico, presente en
las interpretaciones corrientes del pensamiento de Marx a principios de este siglo 43 sostenían que las
circunstancias económicas y sociales limitaban, pero no determinaban automáticamente el curso de la historia
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humana. En particular, la evolución que percibían del sistema capitalista de ninguna manera garantizaba la
aparición del socialismo como fuerza y modelo dominante de la sociedad.
En Suecia en particular, ya a comienzos del siglo, los standard de vida de la clase obrera crecían rápidamente, en
lugar de disminuir. Esa mejora era el resultado de la lucha de los sindicatos. Ninguna catástrofe social era
previsible. Sin embargo, Wigforss y otros autores pensaban que el desarrollo capitalista creaba las
precondiciones para una evolución hacia el socialismo, y que una buena dosis de idealismo, respecto del tipo de
sociedad deseada, podría conducir democráticamente el proceso de socialización.
Su visión era básicamente evolucionista: no creían en la existencia de un «modelo ideal» «inmutable», y por ello
consideraba que el marxismo, aún reconociendo todas sus contribuciones, no tenía el carácter de una ciencia ni
de un sistema ético. Lo más que podía hacerse, respecto del futuro, era visualizar desarrollos probables; el
pasado no podía indicar automáticamente el objetivos y las normas a seguir en el futuro. Una visión idealista del
futuro debía sustituir a la necesidad física derivada de la pobreza, y podría y debería constituirse en el motor de
la transformación de la sociedad hacia el socialismo. Ello podrá lograrse con la conjunción de mayorías con una
cultura política desarrollada, e intelectuales que alimentaran ese desarrollo con propuestas y programas.
Respecto de la propiedad de los medios de producción, no creían que hubiera que esperar hasta que su máxima
concentración condujera al gran «estallido». Por otra parte, la sociedad debería asumir el control de la
producción industrial en alguna etapa futura del proceso, pero no necesariamente por medio de la propiedad de
los medios de producción.
Las políticas para llevar a cabo la transformación debían ser graduales y realistas, en función de las posibilidades
históricas. En lugar de una rígida ortodoxia, proponían construir «utópicas provisionales», modelos intermedios,
si se quiere, para dar coherencia a las políticas pragmáticas en cada etapa del proceso. Cuando las circunstancias
permitieron dar por cumplida una etapa, se construiría una nueva «utopía provisional» y las políticas se
adecuarían al logro de la misma, y a las posibilidades que brindara la situación real.
En un sentido último, estas «utopías provisionales» constituirían «hipótesis de trabajo» y estarían siempre
ligadas al logro de ciertos objetivos básicos, lo cual haría posible que las políticas no fueran el resultado de un
simple análisis pragmático y quizá oportunista, de la realidad.
Como consecuencia, si bien rechazaban, en un extremo, el dogmatismo marxista, también rechazaba el

pragmatismo carente de objetivos, del tipo que fuera mucho más tarde postulado por autores como Karl Popper,
bajo un enfoque de «ingeniería social». Este enfoque consiste, básicamente, en ir «corrigiendo defectos», a
medida que la sociedad los va percibiendo, a partir de una actitud constante de análisis social crítico, pero sin
rumbo, o sea sin valores y objetivos básicos.
Inicialmente, los primeros teóricos socialistas pensaban que la socialización, entendida como nacionaliza ción, de
los medios de producción era el remedio básico para los males del capitalismo. Como mínimo, ello permitiría: a)
eliminar las diferencias de clases originadas en la propiedad privada, y construir una sociedad sin clases. b)
eliminar la pobreza y la riqueza extremas, conduciendo a una mayor igualdad. c) eliminar los conflictos de
clases, haciendo posible la solidaridad. d) liquidar la explotación de los trabajadores. e) controlar
democráticamente la economía. f) proveer seguridad económica y social. g) mejorar rápidamente el nivel de vida
de los grupos más pobres. h) resolver los problemas derivados de las relaciones industriales 44 .
La idea de la nacionalización encontró fuerte oposición política en el electorado sueco, aún cuando apareciera
diluida en los programas del partido, de acuerdo con el enfoque gradualista. La aceptación de esa realidad
política y la constatación de que el crecimiento industrial si bien aumentaba la concentración, no llegaba a
liquidar a la pequeña y mediana empresa, llevaron a los teóricos socialdemocráticas al convencimiento, primero,
de que la nacionalización no era una panacea universal e imprescindible, y luego, a elaborar medios alternativos
para concretar el control social sobre la economía. Por otra parte, comprendieron tempranamente que si a nivel
macroeconómico, o sea al nivel de la organización y funcionamiento de los mercados, nada se cambiaba, aún las
empresas de propiedad pública se verían obligadas a actuar de un modo que no contribuiría al beneficio de la
sociedad. Además, las nacionalizaciones reemplazarían la concentración de poder en manos privadas, por la
concentración de poder estatal.
Después de la primera guerra mundial, los «teóricos» del partido prepararon el programa de Gotta, en 1919. El
partido no lo adoptó en ese momento, ya que algunas de sus proposiciones aparecían como muy avanzadas. Allí
se proponía, por ejemplo, el desarrollo de la producción y la organización de la vida económica bajo el control
NACIONAL ARGENTINO
de la sociedad. En particular, se proponía la nacionalización de los recursos naturales y las fuentes de energía,
los transportes, y los grandes bancos y compañías de seguros.
La mayor parte de las otras ideas contenidas en este programa serían, sin embargo, implementadas en el medio
siglo siguiente, siempre de un modo gradual.
Ya en 1921 las teóricos del partido comenzaron a sostener que los sindicatos debían luchar, además de por
mejores condiciones materiales, por una mayor libertad e independencia en el trabajo, sintetizadas en el concepto
de «democracia industrial». De hecho, los sindicatos no hicieron suya la idea, activamente, hasta medio siglo
después.
A comienzos de los años 20 existieron gobiernos socialdemócratas minoritarios, lo cual no permitió que el
partido llevara a cabo sus programas, pero le permitió en cambio adquirir experiencia y mayor pragmatismo.
Hacia el final de la década, aparecieron perspectivas de un gobierno socialdemocráta apoyado por una mayoría
por la parlamentaria propia, lo cual condujo a una mayor elaboración de los programas. Algunos de las teóricos
del partido escribieron en 1927, por ejemplo, que la socialización no era un concepto absoluto, una cuestión de si
o no, sino de grado, y que existían otras vías de socialización que la propiedad estatal, tales como la producción
en base a las necesidades, una distribución más igualitaria de los resultados, y la coparticipación en la
administración de las empresas.
En la campaña electoral de 1928, el partido propuso un fuerte impuesto a la herencia, como modo de redistribuir
riqueza, y perdió las elecciones. En 1932 en plena gran crisis, la hora de la socialdemo cracia llegó; el partido
estaba maduro en el plano de las ideas, de los programas y de la experiencia. Había evolucionado y ajustado sus
programas a las preferencias del electorado. A su vez, la crisis pedía remedios que los conservadores no podían
brindar. Comenzaría entonces un largo camino hacia la creación de un «estado de bienestar», aplicando políticas
anticrisis bastante antes que Keynes las formulara formalmente, y dentro de la misma orientación.
A mediados de la década de los años 30, algunas propuestas modestas de establecer monopolios estatales del gas
y del café, para financiar el aumento de pensiones, encontraron gran resistencia. Como consecuencia, el partido
culminó hacia esa época un proceso comenzado mucho antes de evolución de ideas y de ajustes de sus
programas a las preferencias de su electorado. A nivel de las ideas, se concluyó por visualizar la propiedad no
como un bloque indivisible, sino como un conjunto de derechos, que podrían ser transferidos por partes y
progresivamente del control privado al control social. Como estrategia programática, dejó de hablar de las fines
últimos, para presentar a la discusión pública, cuando las circunstancias económicas y políticas lo hacían posible,
solo las etapas próximas, concretas.
Puede alegarse, sin embargo, que ese proceso de transferencia gradual del control sobre la propiedad privada,
conduciría de todas maneras, un día, a la socialización de la propiedad, y que consecuentemente, la evolución de
los programas reflejaba más la voluntad del partido de acomodarse a los deseos de los electores, y no un cambio
profundo de condiciones.
En 1938, en el marco del propósito del gobierno de llegar a acuerdos con los industriales, se concedió que en
ciertos casos la administración privada podía ser más eficiente que la pública, que no existía una sola forma de
organización económica que pudiera considerarse la mejor en cualquier circunstancia, y que la inversión privada
podía ser considerada como una satisfactoria y aún necesaria alternativa a algunas inversiones públicas; una vez
que la economía se hubiera recuperado totalmente de la gran crisis, podría resultar innecesario continuar
extendiendo el control público.
Mientras el partido mantuvo oficialmente su línea, sin embargo, Wigforss, entonces Ministro de Finanzas,
advirtió hacia el final de la guerra que los empresarios privados podrían frustrar las políticas Keynesianas
negándose a invertir, o haciéndolo en el exterior, lo cual requeriría, de verificarse, el control directo por el
gobierno. Ya fuera de la función pública, repitió y amplió su advertencia a comienzos de los años 50, sin que en
ambas ocasiones se concretaran en la práctica dichas ideas.
La orientación predominante en los programas de posguerra, estuvo orientada hacia las reformas impositiva,
educativa y de la seguridad social; se crearon en ese período el seguro de salud, los subsidios por hijos y por
vivienda, etc. Hacia fines de los años 50, esta etapa aparecía como completada, con la supresión, prácticamente
de la pobreza. La oposición comenzaba a decir que socialdemocracia había cumplido su tarea y que los
conservadores debían asumir la administración eficiente del sistema alcanzado.
NACIONAL ARGENTINO
A comienzos de los años 60, los teóricos del partido formularon una serie de críticas, atacando los defectos que
subsistían, a su criterio, en un estado de bienestar de base capitalista. El control de las decisiones de inversión
continuaba en manos de un corto número de capitalistas privados, y conducía a ineficiencias y desperdicios en el
uso del ahorro nacional. El sistema de herencia obstaculizaba la tendencia igualitaria en la distribución de la
riqueza y el ingreso. El énfasis en el consumo, la competencia, el prestigio y el éxito continuaba distorsionando
el sistema de valores de la sociedad. Las relaciones internas dentro de las empresas no habían cambiado
mayormente.
La ideología socialdemócrata sueca fue siempre muy opuesta a la concentración de poder, fuera en manos
públicas o privadas. En esa misma época, o sea a comienzos de los años 60, Wigforss sostuvo que, si era
necesaria la creación de empresas públicas, debía darse bajo la forma de fundaciones públicas, dotarlas de capital
con la sola obligación de pagar intereses fijos sobre el mismo, y dejar que la administración fuera efectuada
conjuntamente por los ejecutivos y los trabajadores. Ello constituiría un experimento del tipo de la autogestión
en Yugoslavia, y tendería a probar la posibilidad de evitar las grandes concentraciones de poder privado o
público.
Hacia fines de los años 60, el partido había incorporado la mayor parte de estas ideas a sus programas, que
ponían énfasis en el control social de las inversiones, la igualdad, y la democracia industrial. No había incluido,
en cambio, los ensayos de autogestión.
Sin embargo, como consecuencia en parte de los altos beneficios que obtuvieron del comercio externo un grupo
de firmas suecas, en 1976 los sindicatos aprobaron el Plan Meider, que prevé que el 20 % de los beneficios de las
empresas con un cierto número mínimo de personal empleado (50 ó 100 personas) debía pasar a integrar fondos
bajo control de los sindicatos de empresa y de las federaciones correspondientes. Los ingresos de los fondos
pueden ser utilizados para adquirir más acciones de la misma empresa, o para actividades sociales, cultura les, o
deportivas o educativas; en principio, no para incrementar el consumo de bienes.
Después de experiencias aisladas anteriores en algunos bancos y otras empresas, y de una discusión tan amplia
como que participaron en ella más de 100.000 miembros de los sindicatos, la era de la coparticipación en los
beneficios había comenzado. Como veremos más adelante, su implementación aún no se ha completado.
Algunas de las teorías del partido, en su larga evolución, habían desechado toda idea de cambio en la propiedad
de las empresas, ya fuera vía nacionalizaciones o mediante un proceso gradual que como el Plan Meider, podría,
luego de cierto tiempo, conducir a que el fondo de los trabajadores se convirtiera en el mayor accionista.
Wigforss y otros teóricos, en cambio, si bien siempre sostuvieron que la propiedad pública o social temprana no
era el único camino hacia la socialización, tampoco dejaron de lado ninguna de esas posibilidades. En la base de
su enfoque está la creencia de que, contrariamente a lo que sostienen las teorías «revolucionarias», coincidiendo
a veces con los conservadores, un proceso de cambios y mejoras graduales no «adormece» a la sociedad ni la
hace declinar en sus aspiraciones básicas, que son siempre crecientes en el tiempo y que van variando en cuanto
a su forma de traducirse y concretarse en formas concretas de organización social. De allí, el soporte lógico a la
idea del avance por etapas, hacia «utopías provisorias», con principios básicos establecidos, pero sin un
«modelo» fijado a priori de sociedad «perfectamente» justa y eficiente.
El éxito en el manejo de la economía en épocas de crisis como de bonanza, mas la continua expansión del
bienestar y el progresivo aumento de la igualdad social hicieron que el partido socialdemócrata conservara el
gobierno por 44 años. En ello se distinguieron de otros partidos similares en Europa que, en general, mientras
fueron los autores de la mayor parte de las mejoras sociales, y de las nacionalizaciones, tuvieron muchas veces
su flanco débil en el manejo de la economía, y a veces de la política exterior, y por eso perdieron el gobierno a
manos de fuerzas más conservadoras, lo cual dio lugar a contramarchas, y a un atraso, comparado con Suecia, en
el avance del proceso de socialización y de mejora en la igualdad social.
A lo largo de ese período, los gobiernos socialdemócratas, expandieron la planificación y el gasto público, sobre
todo en la segunda guerra mundial, y en la posguerra los servicios y transferencias sociales. Cuando llegó la
guerra, prefirieron discutir y llegar a acuerdos con los empresarios, antes que nacionalizar. Los empresarios,
posiblemente presionados por el aislamiento del país, situado entre otros países beligerantes u ocupados,
tuvieron una actitud abierta en la negociación con el gobierno.
NACIONAL ARGENTINO
El éxito de la planificación, la actitud favorable al acuerdo y la tolerancia al pago de mayores impuestos de parte
de los empresarios, y la prosperidad que experimentó el país en la posguerra, en parte debido a la no destrucción
ni desorganización del aparato productivo, contribuyeron a posponer toda idea de nacionalización, y a confiar en
las posibilidades del sistema de planificación y control, y de las políticas de redistribución de ingresos, que
hicieron que el país fuera considerado a comienzos de los años 70, al mismo tiempo, como aquel en el cual la
economía funcionaba mejor, y donde el «estado de bienestar» había alcanzado su máxima expresión.
A mediados de los años 70, como veremos más adelante, la crisis golpeó a Suecia como a todos los países
occidentales, y ello condujo al inicio de un nuevo ciclo.
4.3 Los objetivos básicos de la socialdemocracia sueca
Al rechazar el mecanismo y el exclusivismo materialista, propios del marxismo, el partido socialdemócrata

sueco necesito clarificar y definir los valores y los ideales que guiarían su acción a lo largo del tiempo. Por otra
parte, en un contexto de competencia democrática esos ideales deberían ser ajustados a las preferencias del
electorado y presentados de modo que pudieran ser comprendidos por este y lo motivaran a apoyar a sus
programas y su acción en el gobierno. En realidad, visto históricamente, el proceso de ajuste y evolución se
centro mucho más en los medios, en los instrumentos a utilizar para perseguirlos, que en los valores básicos
mismos.
Esos valores pueden resumirse en la igualdad, la libertad, la democracia el control consciente de la economía
para lograr una producción creciente y socialmente eficiente, en fin, la solidaridad. Nunca se pretendió que estos
valores fueran científicamente objetivos, ni que reflejaran valores humanos de origen cristiano; tampoco se
aceptó la visión nihilista de una sociedad sin valores. Esos valores reflejaban, según las teorías socialdemócratas,
las aspiraciones libremente expresadas de la sociedad sueca, y en particular de los trabajadores, en una época
histórica determinada. Su significación como postulados éticos derivaba de su origen, y no de que representaran
de por si «lo justo», y fueran por lo tanto, permanentes. Por el contrario, todo conjunto de aspiraciones es visto
como provisional y tratativo, en el marco de una evolución histórica.
La igualdad, como valor y por lo tanto como objetivo a perseguir, juega un papel central en el análisis de los
teóricos del partido. La lucha por la igualdad es la lucha por una vida más humana, por compartir la libertad, la
autoridad, la riqueza, la seguridad, la fraternidad, las oportunidades de desarrollo personal, en el marco de una
sociedad organizada y solidaria. Al final del camino, una sociedad igualitaria debería ser una sociedad sin clases.
Esto no significa igualdad absoluta de ingreso ni de propiedad entre todos los individuos, admitiéndose la
necesidad de premiar esfuerzos y satisfacer necesidades diferentes, y aún, posiblemente, de incentivar la
producción. Pero ello corresponde a diferencias a nivel individual, no a barreras reales y psicológicas existentes
en la sociedad, vinculadas a diferencias ocupacionales, educacionales, de ingreso, propiedad, etc. El fundamento
del igualitarismo es la fraternidad entre individuos con sus propias diferencias.
La libertad en la concepción que estamos viendo, continúa el concepto liberal de la libertad política y de los
derechos civiles, aunque poniendo más énfasis en la efectiva vigencia de estos derechos que la que muestra en la
experiencia histórica la tradición liberal. Pero, sobre todo, a diferencia del enfoque liberal, la libertad asume una
significación más amplia, sobre todo en el plano económico. En la práctica, la utilización del mecanismo del
mercado como regulador y organizador de la libertad económica, según el concepto liberal, se traduce en que los
que tienen verdaderamente libertad de elegir, son solo una minoría. La mayoría sea como trabajadores,
consumidores o aún pequeños empresarios e independientes, deben tomar lo que el mercado le «da». Por ello es
necesaria la intervención del estado, para controlar el exceso de poder económico, y restablecer, en lo posible, la
libertad para todos, aún cuando esto signifique restringir parcialmente la libertad total de algunos. En particular,
proteger la libertad de los trabajadores significa protegerlos de los efectos de las fluctuaciones propias de la
economía de mercado, y de las de las decisiones de los empresarios tomados sin ningún control social.
Del mismo modo, la idea de democracia no se limita al plano político. Si la igualdad y la libertad comprenden
todas las esferas de la actividad humana, la democracia debe incluir la participación y la codeterminación en las
decisiones económicas y sociales, incluso en el interior de las empresas. Ni la propiedad de acciones de las
empresas postuladas por el «capitalismo popular», ni la nacionalización, sin participación, dan respuestas a estas
aspiraciones. Consecuentemente es necesario limitar la autoridad de los empresarios, y expandir la participación,
la influencia y la responsabilidad de los trabajadores sobre las empresas. De lo contrario, el poder económico sin
control social estará en conflicto con la idea de democracia.
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La idea de seguridad va más allá del derecho al trabajo, para incluir todas las protecciones necesarias, tanto a
nivel individual, cuanto frente a las fluctuaciones macroeconómicas, globales o sectoriales, etc. Una economía
no regulada no puede proveer este tipo de seguridad. Por otra parte, la sociedad, en esta concepción, debe asumir
la responsabilidad por aquellos que, por causas ajenas a su voluntad, no pueden contribuir al proceso productivo.
La necesidad de un control consciente de la economía con el propósito de lograr una producción creciente y
socialmente eficiente se fundamenta no solo en la necesidad de evitar las fluctuacio nes, que tienen altos costos
sociales y económicos de por si. Antes que Keynes, los teóricos suecos denunciaron la constante subutilización
de la capacidad instalada, que conduce a una producción menor que la posible, y a un uso ineficiente del capital.
También criticaron los efectos negativos de los conflictos sociales, el exceso de competencia, y la publicidad que
induce consumos no necesarios. Una producción creciente y orientada a satisfacer necesidades sociales es el
complemento imprescindible de la redistribución de la riqueza y el ingreso.
La idea de solidaridad condensa aspiraciones de fraternidad, cooperación y comunidad, en lugar del crudo
individualismo competitivo propio del capitalismo liberal. Esta idea se traduce también, en el plano político, por
un repudio a la democracia formal como mero mecanismo de recuento de votos: una minoría estrecha no puede
imponer sus puntos de vista a una minoría fuertemente opuesta. Un enfoque solidario lleva a políticas de
compromiso en todas las decisiones sociales, a pesar la intensidad de opiniones y sentimientos, y no solo el
número de votos.
Mientras se acepta que puede existir cierto grado de conflicto marginal entre los objetivos citados, el carácter
gradual del proceso que se postula, y el espíritu de compromiso deben facilitar la búsqueda del equilibrio. Pero
este espíritu no cambia el fondo del enfoque: no se trata, como en la visión de los liberales americanos, de lograr
y mantener el equilibrio entre democracia política y capitalismo económico. La misión y la aspiración de la
socialdemocracia consiste en transformar el sistema, superando un capitalismo donde la mayor parte del poder
está en manos de la burguesía, hacia una sociedad donde el poder esté en manos de las mayorías de trabajadores,
donde reine la solidaridad, la justicia distributiva, la eficiencia social de la economía, y la libertad.
4.4 Los instrumentos de política de la socialdemocracia sueca
Como se dijo anteriormente, como resultado de un proceso largo de evolución y de ajuste de ideas, el partido
concluyó en que no existía una cura única para las «males» del capitalismo.
Consecuentemente, a través de los sucesivos programas el partido fue proponiendo una serie de políticas,
entendidas como medios eficaces orientados hacia la consecución de los objetivos básicos a que se ha hecho
referencia en la sección anterior. Estas políticas pueden resumirse en cuatro grupos principales: políticas de
bienestar y seguridad social, impuestos progresivos, planificación económica, y democracia industrial. Sin
embargo, cabe observar que, en el caso de que la experiencia mostrara la insuficiencia o la ineficacia de estas
políticas, la nacionalización y el control directo por el estado eran en las ideas del partido, un arma siempre
latente.
Las políticas de bienestar y seguridad social partían de negar la posibilidad de que el rápido crecimiento
económico se tradujera automáticamente en la eliminación de la pobreza y en la creación de una sociedad más
igualitaria y justa. Consecuentemente, para procurar balancear mejor la distribución del ingreso, el gobierno
debía controlar los flujos correspondientes, y socializar el consumo de algunos bienes públicos vitales,
especialmente la salud y la educación, a las cuales se las consideraba una inversión de la sociedad en la
formación de capital humano, y un elemento importante para contribuir a la igualdad de oportunidades.
La política impositiva progresiva alcanzaba no solo a los ingresos, sino también a la propiedad, incluyendo en
este concepto al capital y a las herencias. Estas políticas, que se diferencias profundamente de las políticas
impositivas liberales, tenían un doble efecto igualitario, al afectar los ingresos y la propiedad de los ricos, y al
proporcionar recursos para financiar los servicios, seguros y subsidios sociales. En este sentido, se los consideró
como sustitutos de la nacionalización de la propiedad de los medios de producción.
La planificación de la economía tiene por objeto procurar la más eficiente utilización de los recursos del país, por
una parte, y, aumentar sostenidamente la producción por la otra. El bienestar creciente de la sociedad solo puede
resultar de la redistribución socialmente justa de una producción siempre creciente, y no estancada o decreciente.
Se considera que aún con empresas nacionalizadas, si no existe una planificación adecuada, la subutilización y el
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derrote continuarían existiendo. En definitiva, lo más importante que quien es el proletariado, es que la sociedad
planifique, coordine y controle la inversión y la producción nacional; a eso tienden las políticas de planificación.
Como en los demás aspectos, el enfoque y el alcance de la planificación fueron variando en el tiempo. A
consecuencia de las gran crisis, el pleno empleo fue inicialmente el principal objetivo. Una vez logrado el pleno
empleo, se atacó el problema del subempleo, planificando el mercado de trabajo y expandiendo la fuerza laboral.
Una vez obtenido un nivel satisfactorio de inversión, se procuró aumentar el control social sobre las inversiones
industriales. El gobierno utilizó muy activamente los fondos del sistema de seguridad social para proveer capital
donde la planificación lo consideraba necesario. Como resultado de todo este esfuerzo, se considera
generalmente que la economía sueca ha sido la que mejor funcionó en todo el mundo, en el período comprendido
entre la gran crisis y mediados de los años 70.
Las políticas tendientes a desarrollar una democracia industrial, procuran cambiar profundamente las
condiciones en el interior de la empresa y en lugar de trabajo. Para ello, los trabajadores deberían participar y
compartir responsabilidades sobre la organización del trabajo diario, y sobre las políticas fundamentales de la
empresa. Las formas concretas de implementar estas políticas no fueron elaboradas sino hasta el final del período
socialdemócrata, y algunas están todavía pendientes de aplicación parcial. Como se dijo más arriba, histórica -
mente los propios sindicatos dieron prioridad a la obtención de mejoras materiales y de efectos más inmediatos.
En sus lineamientos básicos, estas políticas deben conducir a que los trabajadores compartan el poder decisivo
con los empresarios y los consumidores, y a que las políticas de las empresas no pueden considerar al trabajo
como un recurso que podrá o no utilizarse, sino que deben reconocer todo el valor humano del trabajador como
integrante de la empresa. La participación de los consumidores no ha sido mayormente implementada hasta el
presente.
En definitiva, mediante la utilización de este conjunto de políticas, la socialdemocracia sueca confía en

instrumentar un proceso de reforma continua y permanente.
4.5 ¿El final del ciclo?
Hacia mediados de la década del 70 Suecia había expandido sus seguros de salud y sociales de modo que eran
los más amplios y generosos del mundo. Mientras el costo directo para los empleadores era de alrededor del 40
% del costo de los salarios 45 , el monto de las transferencias sociales era tal que el gasto público total era
equivalente aproximadamente a los 2/3 del ingreso nacional 46 , incluyendo subsidios para mantener el nivel de
actividad en industrias con problemas, lo cual permita todavía mantener un desempleo inferior al 2 %, como
había sido norma por muchísimos años.
Financiar ese presupuesto de un modo que tendiera a redistribuir el ingreso, requería, a su vez, un sistema de
impuestos progresivos con las tasas marginales, que eran también más altas del mundo, que llegaban hasta el 85
%.47 Un obrero calificado, casado y con dos hijos, era alcanzado por una tasa marginal del 62 %, esto era
parcialmente compensado por transferencias y subsidios, pero de todos modos el monto a pagar era más del
triple que 25 años antes. En esa misma época se aprobó una ley que otorgaba a partir de 1978 cinco semanas de
vacaciones pagas, como mínimo, en lugar de las cuatro que regían hasta ese momento.
En 1973 y 1974 las firmas exportadoras suecas habían obtenido grandes beneficios; los sindicatos reclamaron
por la existencia de ganancias excesivas, y obtuvieron los mayores aumentos de salarios de la historia, muy
superiores al aumento de la productividad. Los salarios aumentaron el 45 % en dos años, mientras en Alemania
aumentaban el 11 % en el mismo período.
En 1975, finalmente Suecia fue alcanzada por los efectos de la gran recesión internacional que fue la
consecuencia de las medidas de ajuste frente al gran aumento de los precios del petróleo en 1973. La reacción
encontró a Suecia con un costo salarial promedio por hora de U$S 8.50, frente a $ 7 en USA, y poco más de $ 4
en Japón.
Las clases medias y altas habían sido, lógicamente, las más afectadas a lo largo del tiempo por el alza en los
impuestos, y, proporcionalmente, las menos favorecidas por el aumento en los beneficios sociales. Desde
comienzos de la década del 60 el porcentaje de votos obtenidos por el partido socialdemócrata había venido
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descendiendo; el último gobierno subsistía gracias al apoyo del pequeño partido comunista, que se abstenía en
las votaciones clave.
En el contexto de una situación económica difícil se aproximaban las elecciones de 1976, cuando se suscitó un
gran escándalo debido a una acusación grave de evasión de impuestos al cineasta Igmar Bergman, la cual no
pudo ser probada. Además, uno de los partidos opositores, de tendencia conservadora, llevó a cabo una gran
campaña contra la expansión de las usinas atómicas. El gobierno socialdemócrata había puesto en marcha un
amplio programa, como resultado del cual había ya cinco reactores en funcionamiento, un sexto próximo a
funcionar, y siete más en construcción y en proyecto. Aunque este partido había formado una coalición con otros
dos, también de orientación centrista-conservadora, que no compartían su oposición a la energía nuclear, la
campaña conmovió a la opinión pública en una medida desconocida.
En adición, y quizá con mayor impacto público, 1976 fue un año clave en cuanto a las discusiones sobre
inversiones, cogestión y copropiedad en la industria.
Desde el punto de vista de los sindicatos, parecía que luego de 40 años de reformas graduales y progresivas, se
había llegado ya al límite de la mejora y la igualación social obtenibles por la vía de los impuestos y las
transferencias sociales, y que, consecuentemente, los pasos siguientes, aunque siempre bajo la forma de un
proceso gradual, debían afectar el control de la industria por el sector de capitalistas privados; se sostenía que los
grupos que controlaban la industria estaban integrados por no más de 100 grandes capitalistas. A lo largo de esos
40 años anteriores los sindicatos habían desechado propuestas en esa dirección, preparadas por los teorícos del
partido, prefiriendo las mejoras salariales y sociales más inmediatas. Cumplidas esas etapas, estaban dispuestos a
proponer y apoyar reformas más profundas.
Desde 1974 existía una representación minoritaria de los trabajadores en el directorio de las empresas más
grandes, pero su poder de votación era igual al de los accionistas. En mayo de 1976 el parlamento aprobó una ley
de coderterminación, efectiva a comienzos de 1977. Esta ley estableció que la organización y asignación del
trabajo, como así también la contratación y el despido de trabajadores debían ser decididas por acuerdo, el
sindicato tenía derecho de efectuar huelgas de otras acciones; si se suscitaba algún conflicto de aplicación o
interpretación de los acuerdos alcanzados, la interpretación del sindicato prevalecería, salvo que se alcanzara un
acuerdo o una decisión de la Corte Laboral.
Desde 1960 existían tres fondos que administraban los fondos de la seguridad social, del orden de U$S 20 mil
millones , por lo cual influían mucho en el mercado de capital; solo en 1926 habían financiado la expansión de la
energía eléctrica, por un monto de U$S 1.000 millones. En 1974 se creó un cuarto fondo, autorizado a comprar
acciones industriales, con un capital de U$S 100 millones; los otros tres fondos no podían efectuar ese tipo de
inversiones. En 1976 el capital del cuarto fondo se amplió a U$S 200 millones, y poseía ya el 6 % del capital de
Volvo.
Finalmente, ese mismo año el Congreso de los Sindicatos aprobó el «Plan Meider», que preveía que el 20 % de
los beneficios de las empresas que contaron con más de un número de trabajadores a determinar (50 ó 100 se
mencionaba) integrarían un fondo administrado por los sindicatos y las federaciones correspondientes; estos
fondos debían utilizarse para adquirir acciones de las empresas, y si hubiera excedentes, para actividades sociales
y culturales, pero no para incrementar el consumo de bienes. El estudio de los detalles y de la implementación
debería ser efectuado posteriormente por una Comisión Real, como es habitual en Suecia, antes de ser
presentado al Parlamento. El informe de presentación del plan sostenía que la política de no alentar grandes
diferencias de salarios entre empresas y ramas industriales, que habían seguido los sindicatos por muchos años
había conducido a que las empresas con productividades más altas tuvieran beneficios excesivos. A su vez, como
las leyes impositivas incentivaban la inversión, mediante el autofinanciamiento, se producía el aumento
consiguiente en el patrimonio de los accionistas; todo ello hacía que existieran tendencias a la desigualdad en la
distribución del ingreso, que no eran corregidas por las leyes impositivas y de seguridad social. Además, el
informe de otra Comisión real había encontrado que existía todavía una proporción mucho mayor que la que se
creía de personas que vivían en el límite de pobreza relativa o cerca del mismo. Por lo tanto, según los sindicatos
eran necesarias medidas más profundas para corregir esas situaciones.
Las asociaciones de empresarios y los partidos opositores reaccionaron con gran virulencia frente a todos estos
«avances» de la socialización. Presentaron a la opinión pública estudios que tendían a demostrar que en unos 15
años los sindicatos se convertirían en los accionistas mayoritarios de las empresas.
NACIONAL ARGENTINO
En septiembre, de 1976 las elecciones dieron el 50.8 % de los votos a la coalición opositora, que a pesar de sus
divergencias, constituyó gobierno con una mayoría de solo un diputado en el Parlamento. Así se cerró un largo
ciclo de 44 años continuados de gobiernos socialdemócratas. Un resultado similar se verificó en 1979, por lo
cual dicha coalición continuó en el poder.
La salida del gobierno significó para la socialdemocracia el comienzo de un período de reflexión y estudio.
Como resultado de ello, y de la continuación y agravación de la crisis, reflejando la crisis mundial, pero agravada
por la pérdida de competitividad internacional de la industria sueca, hacia 1979 el partido socialdemócrata estaba
dispuesto a apoyar una reducción de las tasas marginales máximas de los impuestos hasta desde el 85 al 50 %,
siempre que se eliminaran los sistemas de deducciones que permitían eludir las máximas tasas a muchos
contribuyentes de altos ingresos. Se consideraba también posible tolerar un desempleo del 4 %, en lugar del 2 %
que se había mantenido históricamente.
Irónicamente, mientras el gobierno conservador disminuyó algo ciertos subsidios para vivienda y alimentación, y
aumentó el pago a cargo del usuario en los servicios de salud, también invirtió sumas enormes para sostener a las
industrias en problemas, sobre todo el acero y los astilleros, con lo cual el déficit presupuestario fue muy
superior al de los gobiernos socialdemócratas, y esas y otras industrias pasaron a estar en la práctica bajo el
control del estado, situación que nunca se dio, y fue resistida por el electorado cuando se propuso por los
socialdemócratas, en los años 20, y luego al final de la guerra. El gobierno conservador recurrió a los mercados
internacionales de capitales, donde tomó prestado casi U$S 5 mil millones, y expandió luego el empleo en el
sector público, temeroso del desempleo creciente en el sector privado, en mucho mayor medida que los
gobiernos precedentes. En esto, como en otros aspectos su precaria mayoría, y la opinión pública adversa no le
permitieron siquiera intentar desmantelar el «estado bienestar».
Por otra parte, el gobierno autorizó la puesta en marcha de los reactores 5 y 6, pero cuando llegó el momento de
decidir sobre los siguientes, la coalición se rompió, y fue necesario constituir un gobierno minoritario, del
partido liberal, hasta las elecciones de 1979. Este gobierno interino tomó la responsabilidad por la continuación
del plan nuclear. En las elecciones subsiguientes, la coalición conservadora volvió al poder, con solo un diputado
como mayoría. Durante la campaña electoral, el partido socialdemócrata propuso posponer la discusión del Plan
Meider hasta 1981.
Posteriormente el socialismo retorno al poder, pero en posiciones débiles. El impacto del desmonte de la europa
oriental, primero, y la caída y dispersion posterior del vecino ex imperio soviético, tuvieron un profundo impacto
sobre la sociedad sueca, en cuanto simbolizaban el fracaso del socialismo real. Todo ello se tradujo en el rechazo
en Suecia, como en casi toda Europa, del socialismo como idea fuerza, y en la creencia en las virtudes del
mercado como mecanismo social, y no solo economico. Finalmente, hacia finales de los 80 y comienzos de los
90 comenzó a hacerse patente la dificultad creciente de financiar los gastos sociales, como sucede en el resto de
Europa y en USA. Est puso en cuestión la viabilidad practica del sostenimiento del modelo de estado de
bienestar alcanzado.
4.6 Interrogantes europeos
Llegados a este punto, la experiencia sueca deja abiertas importantes cuestiones, que continúan en el centro del
debate conceptual, sin una respuesta clara. Existe un límite luego del cual la progresividad impositiva quita
incentivos a los trabajadores e inversores de modo que hace inviable el funcionamiento de una economía mixta?.
Si la respuesta es positiva, existen políticas que hagan posible perseguir una redistribución progresiva del
ingreso, fuera de la nacionalización?. Las nacionalizaciones, los déficit presupuestarios, el aumento del empleo
público, el endeudamiento externo, etc, son desde el punto de vista de las clases medias y altas tolerables,
aunque sea como males necesarios, cuando se ejecutan por gobiernos que representan a esos grupos sociales,
pero son peligrosos e inadmisibles bajo gobiernos socialdemócratas o socialistas?. En definitiva, existe un límite
a la evolución democrática de un sistema de economía mixta, luego del cual solo aparecen como opciones el
autoritarismo corporativista para sostener la economía de mercado, o la socialización más o menos rápida y más
o menos total?. Posiblemente no puedan darse respuestas prácticas claras hasta que la crisis y algunas de las
experiencias de derecha y de izquierda en curso completan su ciclo, luego de lo cual, como a consecuencia de las
crisis de los años 30, posiblemente ocurra un realineamiento duradero de la opinión pública en los países
occidentales, que dependerá, en gran medida, del resultado de las experiencias mencionadas.
NACIONAL ARGENTINO
Por otra parte, a fines de 1995, las huelgas del sector público francés, resistiendo recortes de salarios y beneficios
sociales originados en la misma razón, y el desmoronamiento del partido conservador gobernante en Inglaterra,
con prominentes diputados pasando al laborismo y al liberalismo acusando a los conservadores de una enorme
insensibilidad social, abren un nuevo interrogante: son las últimas resistencias sociales al desmantelamiento del
estado de bienestar, o marcan el limite en el avance aparentemente arrollador del mercado y las privatizaciones?
Si esto fuera así, como se resuelve la crisis fiscal, de modo de hacer posible continuar financiando una seguridad
social sin cambios mayores y con costos crecientes, y sin que ello frene fatalmente la expansión economica y
lleva a abandonar toda esperanza de reabsorcion del alto nivel de desempleo existente?
Notas
1 Ver cambios en Yugoslavia, Polonia, no tanto en la URRS, a comienzos de los 80.

2 Ecologistas, crecimiento cero, Small is beautiful (Schumacher), Le Monde Diplomatique 12/81.
3 Ver de Boissier, A, op cit. p.33/5.
4 En referencia a regiones del tercer mundo y aún Europa.
5 Ver ejemplos de constituciones: evolución de Yugoslavia, discusiones en Canadá a principios de los 80.
6 Comienzo de la legislación social, huelgas, salario mínimo, seguridad social, extensión del derecho y aún
la obligación del voto.
7 Ver los casos de Yugoslavia, Polonia, Checoslovaquia, Hungría (FMI), China, etc.
8 Cf. Simon, H, de Boissier, A, y otros autores.
9 Kirschen et al: La politique economique contemporaine; cuadros tomados de de Boissier, p.43.
10 Actitudes frente al riesgo empresario; expectativas.
11 Ver el caso de Reagan.
12 Ver más adelante.
13 Id.
14 Ver Hamilton: El Federalista.
15 Ver American Management Association Review, varios números.
16 Okun, A: Equality and Efficiency.
17 En varios de sus trabajos y artículos.
18 Okun, op cit p 66.
19 Okun, op cit p. 67.
21 Ver Rawls, O, varias obras.
22 Citado por Okun, op cit.
23 Cf. Friedman, Milton, varias obras.
25 Okun, op cit p 120.
26 New York Times, 9/12/81.
27 Okun, varios trabajos.
28 New York Times, 9/12/81.
29 Stockman, A en The Washington Post.
30 Bowles, M, en Le Monde Diplomatique.
31 Citado por Bowles, op cit.
32 Cf. art. sobre Gramsci en Le Monde Diplomatique.
33 Schumpeter, en Capitalismo, Democracia y Sociedad.
34 Ver Pareto, W, varias obras.
35 Como en la Gran Sociedad del Presidente Johnson: ceder algo, para salvar el todo.
36 Cf The Washington Post, 5/10/81.
37 Cf The New York Times, serie de artículos sobre la Chrysler y los japoneses, 1981.
38 Okun, en The Washington Post.
39 The New York times, 9/12/81.
40 Okun, op cit.
41 The Washington Post, 10/12/81.
NACIONAL ARGENTINO
42 The New York Times, 8/12/81.

43 Wingfors, A, en American Political Science Review.
44 Cf Wingfors, op cit.
45 Child, Marquis: La socialdemocracia sueca.

Reformas Del Estado de Pedro Andrieu

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PEDRO ENRIQUE ANDRIEU M ODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO

Pedro Enrique Andrieu

MODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO

MODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO

Resumen de trabajos incluidos en este volumen xvii

Políticas y crecimiento económico y el rol del estado en Argentina hasta 1983 1

Sector Público y empresas controladas por el estado en el período 1973 - 1983 47

Aspiraciones, procesos y modelos socioeconómicos en la década del `80 153

La Reforma y Modernización del Estado desde el retorno de la democracia (1983-89) 193

Modernización económica y reforma del Estado en Argentina desde 1989.

Situación, Políticas y Programas Sociales en Argentina: algunas reflexiones e ideas 289

La economía y la política económica en Argentina: algunas reflexiones

La gobernabilidad en Argentina: Reforma del Estado, Modernización de la Economía

La Reforma del Estado y la Formación de Administradores Públicos en Argentina:

Políticas y Gestión Pública de la preservación del Medio Ambiente en Argentina:

Dr. Pedro Enrique Andrieu

«Esto no va más...no se puede seguir así...»

Dr. Alfredo Gómez Morales, Ministro de

RESUMEN DE TRABAJOS INCLUIDOS EN ESTE VOLUMEN

2. Sector público y empresas controladas por el estado en el período 1973-83. (1995)

4. Aspiraciones, procesos y modelos socioeconómicos en la década de los 80. (1995)

7. Situación, Políticas y Programas Sociales en Argentina: algunas reflexiones e ideas. (1996)

9. La gobernabilidad en Argentina: Reforma del Estado, Modernización de la Economía y Costos sociales.

Las consecuencias sociales y económicas de la reforma del estado y de la modernización de la economía,

POLÍTICAS Y CRECIMIENTO ECONÓMICO Y ROL DEL ESTADO

POLÍTICAS Y CRECIMIENTO ECONÓMICO Y ROL DEL ESTADO

1. El crecimiento económico de la Argentina

1.1 El período colonial

1.3 La inserción en la economía mundial y el crecimiento rápido

1.4 La industrialización vía substitución de importaciones y el crecimiento “hacia adentro”

1.5 Los esfuerzos por modernizar la economía

1.6 Apertura de la economía y desorganización industrial

2. La estructura económica y social argentina hacia 1980

tierras de cultivo: 303.525 Km2 (11 %)

población urbana: 85.7 %

Estas características se comparaban bien con las de países más desarrollados.

Petróleo m de m3. 24.994,3 26.251,1 27.435.3

Gasoil m de m3 6.639,3 6.526,0 6.819.7

a) la pampa húmeda: presentaba las siguientes características:

Producto / Existencias Unidades 1977/8

Trigo m. Tn 5.300 8.100

Vacunos ** m. de cabezas 61.052

* anuales 1977 y 1978 ** al 30/06/1977

2.12 La distribución del ingreso

2.13 El sector público

2.14 El sector externo

2.15 Los niveles de eficiencia industrial

2.18 La salud pública

2.20 El sistema financiero y bancario

2.21 La minería y los recursos naturales

2.22 El contexto socio-político

2.23 La visualización global del sistema económico-social nacional

3.1 Desde el final de la Colonia, hasta 1880

3.2 El proyecto de la generación del 80

3.3 El irigoyenismo: las clases medias al poder

3.4 La restauración oligárquica

3.5 El primer gobierno de Perón

En definitiva, la consecuencia inmediata de la aplicación de las tesis desarrollistas muestra avances en la

3.7 El desarrollismo militar y el neoliberalismo

Después de 18 años de proscripcion, Peron, en la plenitud de su genio político, a la edad de 78 años y ya

3.9. El “proceso de reorganización nacional” y el “liberalismo ortodoxo” de Martínez de Hoz. La hiperinflacion

Algunos aspectos de especial significación