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DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA CIVIL: TRANSPORTES

TESIS DOCTORAL

CRITERIOS DE SELECCIÓN DE NUEVOS


SISTEMAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA
CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

por

José Manuel Vassallo Magro

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos

dirigida por

Rafael Izquierdo de Bartolomé

Catedrático de Universidad

presentada en la

ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE INGENIEROS DE


CAMINOS, CANALES Y PUERTOS

para la obtención del grado de

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos

MADRID, 1999
TESIS DOCTORAL

CRITERIOS DE SELECCIÓN DE NUEVOS


SISTEMAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA
CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

por José Manuel Vassallo Magro

dirigida por Rafael Izquierdo de Bartolomé

Tribunal de la tesis:

Presidente:

Vocal:
Vocal:

Vocal:

Secretario:

Calificación:

Fecha: de de
ÍNDICE

índice

1. EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA 5


1.1 EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 5
1.2 E L TRANSPORTE POR CARRETERA 9
1.2.1 Importancia en la economía 10
1.2.2 El transporte de viajeros 11
1.2.3 El transporte de mercancías 12
1.3 LAS INVERSIONES EN CARRETERAS 14
1.3.1 La Red de Carreteras del Estado 20
1.3.2 Las sociedades concesionarias de autopistas de peaje 23
1.3.3 La red de las Comunidades Autónomas 25
1.3.4 La red de las Diputaciones Provinciales 31
1.3.5 Situación en otros países 55
1.3.6 Síntesis 38
1.4 E L PATRIMONIO VIARIO 39
1.4.1 Estimación del valor de reposición de la red 39
1.4.2 Evolución de los gastos de conservación frente al valor de reposición de la red 47
1.5 ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES DE CONSERVACIÓN 50
1.5.1 El deterioro de la red 51
1.5.2 Métodos empleados para estimación de las necesidades de conservación 53
1.5.2.1 Métodos que se basan en relacionar los gastos de conservación con el valor patrimonial de la red
53
1.5.2.2 Métodos que incorporan el tráfico como una variable fundamental 54
1.5.2.3 Métodos basados en definir un modelo de conservación según el tipo de carretera 56
1.5.3 Necesidades de conservación en la red de carreteras en España 57
1.5.3.1 Relación con el valor patrimonial de la red 57
1.5.3.2 Cálculo de las necesidades de conservación por partidas 60
1.5.3.3 ElHanCoex 63
1.6 ESTADO DE LAS CARRETERAS 64
1.6.1 Evaluación del Estado de los firmes de laAEC. 65
1.7 ESTIMACIÓN DE REQUERIMIENTOS DE INVERSIÓN PARA LA PRÓXIMA DÉCADA 69

2. HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCL^CIÓN DE LA


CONSERVACIÓN VIAL 75
2.1 INTRODUCCIÓN 75
2.2 PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO 76
2.2.1 Las Concesiones de rehabilitación y mantenimiento 77
2.2.2 Los contratos de conservación por resultados 82
2.2.3 La creación de fondos viales 85
2.2.3.1 Latinoamérica 86
2.2.3.2 África 88

V
ÍNDICE

2.3 PAÍSES DESARROLLADOS 90


2.3.1 El peaje sombra en Gran Bretaña 90
2.3.2 La reorganización del sector de las carreteras en Nueva Zelanda 93
2.3.3 Contratos de gestión de activos en la red del estado de Virginia (EEUU) 95
2.3.4 Nuevos instrumentos de financiación en Estados Unidos 96
2.3.5 El empleo de la viñeta en algunos países de Europa 100
2.3.6 La política de tarificación de infraestructuras en la Unión Europea. 102
2.4 AVANCES EN ESPAÑA 105
2.4.1 Los contratos de conservación integral: el inicio de un cambio 105
2.4.1.1 Los contratos de conservación integral de primera generación 108
2.4.1.2 Los contratos de conservación integral de segunda generación 109
2.4.1.3 Análisis delfimcionanüentode los contratos de conservación integral 112
2.4.2 El contrato de servicio de gestión de autovías 115
2.4.3 Otros avances 118
2.4.3.1 La Ley de Acompañamiento délos Presupuestos Generales de 1997 119
2.4.3.2 El Fondo vial en Andalucía 121
2.5 TENDENCIAS 124

EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN.... 127


3.1 INTRODUCCIÓN 127
3.2 OPERACIONES DE CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE CARRETERAS 128
3.2.1 Vialidad. 129
3.2.2 Conservación ordinaria 130
3.2.3 Conservación extraordinaria: rehabilitación y mejora 131
3.2.4 Mejoras fitncionales locales 132
3.3 E L DETERIORO DE LAS CARRETERAS 133
3.3.1 Los firmes 134
3.3.1.1 Principales deterioros 134
3.3.1.2 Modeüzación 135
3.3.1.3 El deterioro de losfirmesen el modelo HDM-rV 136
3.3.2 Otros deterioros 138
3.3.2.1 Deterioro de los márgenes y drenajes 139
3.3.2.2 Deterioro de la señalización, el balizamiento y los elementos de seguridad 140
3.3.2.3 Instalaciones de alumbrado, ventilación, etc 141
3.3.2.4 Obras de fábrica 142
3.4 INFLUENCIA DEL ESTADO DE LA CARRETERA EN LOS COSTES DEL TRANSPORTE 142
3.4.1 Costes del tiempo 143
3.4.1.1 Ahorros de tiempo vinculados a políticas de conservación 144
3.4.1.2 Valor del tiempo 147
3.4.2 Costes de operación de los vehículos 150
3.4.2.1 Carburantes 150
3.4.2.2 Neumáticos 153
3.4.2.3 Lubricantes 155
3.4.2.4 Reparaciones 155
3.4.2.5 Depreciación e interés 156
3.4.3 Costes de los accidentes 156
3.4.3.1 Influencia del estado de la carretera en la seguridad vial 157
3.4.3.2 Valoración económica de la accidentalidad 164
3.4.4 Otros costes 166
3.4.4.1 Las extemalidades 166
3.4.4.2 El confort de los usuarios 168
3.4.4.3 Costes derivados de los trabajos de mantenimiento 170
3.4.5 Síntesis final 171

VI
ÍNDICE

3.5 EVALUACIÓN DE LOS COSTES DEL TRANSPORTE POR CARRETERA EN ESPAÑA 174
3.5.1.1 Algunos estudios 174
3.5.1.2 Estimación de los sobrecostes del transporte derivados de lafiíltade recursos para la
conservación 176
4. LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA
CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LAS CARRETERAS 185
4.1 INTRODUCCIÓN 185
4.2 E L NUEVO PAPEL D E LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN L A POLÍTICA D E INFRAESTRUCTURAS
186
4.2.1 Marco teórico 187
4.2.2 Evolución en los últimos años 189
4.2.3 Tendencia actual 190
4.2.4 Un ejemplo de reforma de las Administraciones Públicas: la "Prívate Finance Initiative
del Reino Unido" 194
4.2.5 Las infraestructuras de transporte terrestre 195
4.2.6 La conservación y explotación de las carreteras 197
4.3 SISTEMAS DE FINANCIACIÓN 198
4.3.1 Fórmulas de procedencia inmediata de los recursos 199
4.3.2 Fórmulas de procedencia final de los recursos 203
4.3.2.1 Base Teórica 203
4.3.2.2 Peajes Blandos 205
4.3.2.3 La viñeta 206
4.3.2.4 Dedicación específica de parte de los impuestos especiales 207
4.3.2.5 La tarificación de infraestructuras 221
4.3.2.6 Comparación entre los sistemas de procedencia final de los recursos 232
4.4 SISTEMAS DE GESTIÓN 234
4.4.1 Planteamiento general 234
4.4.2 Conservación Integral 235
4.4.3 Conservación por resultados 236
4.4.4 Explotación por niveles de calidad 237
4.5 MODELOS DE PARTICIPACIÓN DE L A INICIATIVA PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA
CONSERVACIÓN DE LAS CARRETERAS 238

5. EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCUCIÓN DE


LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS 243
5.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 243
5.2 OBJETIVOS 246
5.3 METODOLOGÍA DEL TRABAJO 248
5.3.1 Planteamiento general 248
5.3.2 Los beneficios de los usuarios 251
5.3.3 Los beneficios de las administraciones públicas 253
5.3.4 Los beneficios sociales 255
5.3.5 Análisis global 256
5.4 ESTRUCTURA DEL MODELO 258
5.4.1 Hipótesis principales 258
5.4.2 Datos principales 260
5.4.2.1 Características de la infi-aestructura 260
5.4.2.2 Características del clima 261
5.4.2.3 Características del parque y del tráfico 262
5.4.2.4 Características de precios e impuestos a los consumos de los vehículos 262
5.4.2.5 Datos relativos a las inversiones o gastos en conservación 263
5.4.2.6 Características de la gestión y financiación 263
5.4.3 Tipos de vehículos considerados 264
5.4.4 Módulo de deterioro de firmes 270
5.4.4.1 Planteamiento general 270
5.4.4.2 Agrietamientos 278
5.4.4.3 Deformaciones en las rodadas 280
5.4.4.4 Peladuras 283
5.4.4.5 Baches 284
5.4.4.6 Regularidad superficial 285
5.4.5 Módulo de costes del transporte 287
5.4.5.1 Planteamiento general 287

VII
ÍNDICE

5.4.5.2 Costes dependientes del IRI 288


5.4.5.3 Otros costes 301
5.4.6 Módulo de gastos e inversiones en conservación 304
5.4.7 Módulo de tráfico 310
5.4.8 Módulo de gestión y financiación 314
5.4.9 Módulo de resultado económico 316
5.5 INCERTIDUMBRES 317
5.6 RESULTADOS Y UTILIDAD DEL MODELO 321
6. APLICACIÓN DEL MODELO 323
6.1 INTRODUCCIÓN 323
6.2 DESCRIPCIÓN DE LAS VARIABLES NECESARIAS 324
6.3 VARIABLES FIJAS EN EL EJEMPLO DE APLICACIÓN 328
6.3.1 Características de la carretera 328
6.3.1.1 Eltraxado 328
6.3.1.2 El firme 330
6.3.2 Las condiciones climáticas 331
6.3.3 Características del tráfico 332
6.3.4 Variables fijas relativas al gasto en conservación 334
6.3.4.1 Distribución de la inversión por partidas 335
6.3.4.2 Sobrecostes derivados de los déficits de gasto 336
6.3.5 Características económicas del país 337
6.3.5.1 Tasa de descuento 337
6.3.5.2 Los precios de algunos consumos del sector de la automoción 338
6.4 VARIABLES CAMBIANTES EN LA SIMULACIÓN: OPCIONES DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN
PLANTEADAS 339
6.4.1 Procedimientos de gestión 340
6.4.2 Procedimientos de financiación 343
6.5 ESTUDIO DETALLADO DE UN CASO CONCRETO 346
6.6 ANÁLISIS DE RESULTADOS 411
6.6.1 Análisis de cada caso 412
6.6.1.1 Financiación presupuestaria 412
6.6.1.2 Dedicación específica de parte de los impuestos especiales a la conservación 416
6.6.1.3 Establecimiento de una sobretasa en el precio del carburante 419
6.6.1.4 Establecimiento de una tarifa igual para todos los vehículos 422
6.6.1.5 Establecimiento de una tarifa proporcional a la capacidad de deterioro sobre el firme 424
6.6.2 Análisis comparativo global 426
CONCLUSIONES 433
Referencias Bibliográficas 441

ANEXO 1: ALGUNOS INDICADORES DE CONSERVACIÓN EN LAS REDES DE


CARRETERAS DE ESPAÑA

ANEXO 2: ALGUNAS EXPERIENCIAS DE GESTIÓN Y FINANCLÍÍ.CIÓN DE LA


CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

ANEXO 3: MODELO DE DETERIORO DEL HDM-IV

ANEXO 4: MODELO DE COSTES DE OPERACIÓN DE LOS VEHÍCULOS DEL HDM-IV

ANEXO 5: ANÁLISIS DETALLADO DE ALGUNOS MÓDULOS DEL EJEMPLO DE


APLICACIÓN

VIII
RESUMEN / ABSTRACT

Resumen

Ante la incapacidad de los presupuestos públicos en muchos países para, por una
parte, financiar de manera adecuada la conservación y explotación de las carreteras y,
por otra, lograr una eficacia lo mayor posible en su gestión, algunos de ellos están
empezando a poner en marcha nuevos sistemas de gestión y financiación de la
conservación y explotación vial.

Esta tesis estudia en primer lugar el problema de la falta de recursos dedicados al


mantenimiento de las redes de carreteras -centrándose principalmente en el caso de
España-, analiza los nuevos mecanismos de gestión y financiación de estos trabajos -
fijándose especialmente en aquéllos que incorporan la iniciativa privada- y da a conocer
finalmente las consecuencias económicas de una conservación deficiente.

Partiendo de este análisis, la tesis propone nuevos mecanismos de gestión y


financiación que podrían ser aplicados en un fiíturo, y desarrolla una nueva metodología
-plasmada en un modelo- que evalúa las consecuencias económicas de las opciones
planteadas. Este modelo, que recoge las variables y criterios más importantes que
caracterizan a la gestión y financiación de las carreteras, se fiíndamenta en calcular los
beneficios globales actualizados de una determinada política de conservación "caso de
estudio"fi-entea una política conservación deficiente denominada "caso base".

Finalmente se lleva a cabo la aplicación del modelo a un ejemplo concreto, que da


como resultado unas curvas que muestran la evolución de los beneficios totales -
desglosados en beneficios para los usuarios, resultado para la administración y beneficios
sociales- en fimción, por una parte, del sistema de financiación aplicado y su capacidad
de lograr los recursos necesarios y, por otra, del rendimiento del sistema de gestión
considerado.

IX
RESUMEN / ABSTRACT

Abstract

Owing to the incapacity of the national budgets of many countries to, on a one
hand,financingadequately the road maintenance and operation and, in the other hand,
achieve a high efficacy on managing the roads; some of them are beginning to open out
new management and financing tools in order to carry out the road maintenance and
operation.

This thesis studies the problem of the lack of resources to maintain the roads
networks -specially in Spain-, analyses the new management and financing tools -
specially those which incorpórate the prívate initiative- and shows the economical
consequences of a deficient maintenance.

In that respect, the thesis proposes new management andfinancingtools which


could be applied in thefiítureand develops a new methodology -shaped in a new model-
which asses the economical consequences of the options adopted. This model, which
includes the main variables and criteria to characterise the road management and
financing, is based in calculating the whole current benefits of the maintenance policy
adopted -called "study case"- in relation to a deficient maintenance policy called "base
case".

Finally, an application of the model to a speciñc case is canied out in order to


obtain the graphics which shows the whole benefits evolution -divided in users benefits,
govemment bodies results and social befits- related to both: the financing system
adopted and its ability to achieve the necessary resources, and the productivity of the
management systems adopted.

X
INTRODUCCIÓN
Introducción

La presente tesis doctoral titulada "Definición y criterios de selección de nuevos


sistemas de gestión yfinanciaciónde la conservación de carreteras", llevada a cabo en la
Cátedra de Transportes del Departamento de Transportes de la ETSI de Caminos,
Canales y Puertos (UPM) tiene como antecedentes numerosos estudios llevados a cabo
previamente en la cátedra a cerca de efectos económicos de las inversiones en carreteras,
fiscalidad del sector vial, y más recientemente la tesis doctoral titulada: "modelo de
financiación de la red transeuropea de transporte mediante la ingeniería financiera",
defendida en esta cátedra en octubre de 1996.

El planteamiento del problema toma como punto de partida el hecho de que el


fiíerte crecimiento del patrimonio viario en la mayoría de los países ha llevado consigo un
incremento progresivo de las necesidades de conservación y rehabilitación de las
carreteras. De hecho, es patente el crecimiento que año a año han experimentado las
redes viales en muchos países, siendo éstos superiores -en la mayoria de los casos- a los
incrementos anuales del PIB.

En este sentido, el continuo aumento de los requerimientos de conservación no


ha venido acompañado por un incremento del gasto por parte de las administraciones
públicas, debido a los crecientes problemasfinancierosde éstas últimas motivados por
los importantes compromisos derivados de las prestaciones sociales. En consecuencia,
estos déficits de conservación han implicado que las redes de carreteras de un buen
número de países -tanto desarrollados como en vías de desarrollo- se encuentren en un
estado de conservación inferior al deseable:

Numerosos estudios a lo largo de las últimas décadas han buscado encontrar una
relación entre los gastos en conservación y los beneficios producidos por éstos. Mientras
que la conexión entre el deterioro de losfirmes-medido generalmente por el IRI- y los
costes de operación de los vehículos ha sido objeto de profiíndas investigaciones que han
INTRODUCCIÓN

culminado en la elaboración de varios modelos -como es el caso del HDM del Banco
Mundial-, la relación entre los gastos en conservación de otras partidas (señalización,
balizamiento, vialidad, etc.) y los beneficios que éstas producen (seguridad, etc.) no han
sido tan profiísamente examinadas

Sin embargo, a pesar de estas incertidumbres, son varios los análisis que han
demostrado la alta rentabilidad económica de la conservación vial, que se puede
concretar en beneficios para los usuarios materializados en ahorros de tiempo,
combustible, reparaciones, incremento de la seguridad vial, etc. Este hecho, entre otros,
ha motivado que algunos países se hayan planteado reorganizar la estructura de la
gestión y la financiación de la conservación de carreteras, desligándola en la medida de lo
posible de la rigidez administrativa.

Asimismo, la búsqueda de una nueva organización del sector de las carreteras ha


sido también consecuencia de la evolución del concepto de administración pública en los
últimos años -derivado de la crisis del "Estado del Bienestar"-. De esta manera, la nueva
configuración de la administración pública pretende que ésta asuma exclusivamente las
labores de administración, supervisión y control del sector público, dejando que sean las
empresas privadas las encargadas de gestionar, operar y en su caso financiar los servicios
públicos productivos, eso si bajo el control de la administración.

A consecuencia de este cambio, se han ido desarrollando en diversos países


nuevos sistemas de gestión (contratos de conservación integral, contratos de
conservación por resultados, etc.) y también nuevos sistemas de financiación (peajes
blandos, concesiones de rehabilitación y conservación, creación de agencias con
posibilidad de emitir deuda, etc.), con idea de incrementar la eficiencia de la
conservación vial.

El objeto de la tesis doctoral, es la elaboración de una metodología -


materializada en un modelo económico- para evaluar las implicaciones (beneficios para
los usuarios, ingresos recibidos por la administración etc.) de los nuevos esquemas de
gestión y financiación de la conservación vial. Esta metodología pone de relieve las
relaciones más importantes entre las variables que influyen en el problema, detectando
asimismo aquéllas incertidumbres que requieren investigaciones ñituras.
INTRODUCCIÓN

La tesisfinalizacon la exposición de un caso práctico (con unas características


concretas definidas) sobre el que se aplica la metodología previamente comentada. El
objetivo de este caso práctico es validar dicha metodología y analizar las posibilidades
del modelo como herramienta de planificación.
CAPÍTULO 1
E L PROBLEMA DE LA
CONSERVACIÓN VLVL EN
ESPAÑA
1. El píoblema de la conservación vial
en España

1.1 EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

Desde hace décadas, España se ha visto sometida a un progresivo incremento del


Gasto Púbhco. Este crecimiento, que se aprecia con claridad en el Gráfico 1.1, ha sido
consecuencia de dos hechos fundamentales: el fiíerte crecimiento de la Administración
Pública y el aumento de las prestaciones sociales.

El fuerte crecimiento de la Administración, y por tanto del personal que en ella


trabaja, ha sido patente en los últimos veinte años. De hecho, como se aprecia en el
Gráfico 1.2, el número de asalariados del sector público se dupUcó prácticamente de
1976 a 1997, mientras que el número de asalariados del sector privado fue inferior en
1997 que entonces.

Además de esto, el descenso de la natalidad, que se vino dando de manera


progresiva, implicó un fuerte crecimiento de la tercera edad frente a las clases más
jóvenes, llevando consigo un incremento excesivo de las cargas sociales, que debido al
sistema de pensiones vigente, recaían sobre las clases que cotizaban en cada momento.
Por otra parte, el continuo incremento de las prestaciones sociales fue también patente.
Estos efectos dieron lugar al fuerte incremento del gasto público.

Los efectos citados no son mera casualidad, sino que vienen derivados de un
cambio de mentalidad en España que ha sido heredada de Europa. Esta manera de pensar
se denominó de forma coloquial "El Estado del Bienestar", basada en la idea de que el
Estado debe ser el encargado principal de garantizar las necesidades primordiales de sus
habitantes.
CAPÍTULO 1

GRÁFICO 1.1: GASTO PÚBLICO, CONSUMO PÚBLICO, PRESTACIONES SOCIALES Y


GASTOS DE INVERSIÓN FRENTE AL P I B
Gasto Público/PIB en tanto por ciento

-Ratio Gasto Públioo/PIB Consumo Púbiico/PIB


-Prestaciones Sooiales/PIB Gastos de inversión/PIB

Fuente: Informe económico del BBV, año 1997

GRÁFICO 1.2: EVOLUCIÓN DEL EMPLEO EN EL PERÍODO 1976 -1997


Evolución del empleo

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Año

-Asalariados Sector privado -S-Asalariados Sector público -«-Población Activa -A-Poblaoión

Fuente: Informe económico del BBV, año 1997

No obstante, el "Estado del Bienestar" está sufriendo en estos momentos una


aguda crisis consecuencia de los efectos negativos que acarreó su aplicación. De hecho,
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

es patente que desde 1976 a 1997 el gasto público anual en España con relación al PEB a
precios de mercado prácticamente se duplicó como fruto de dicha política (Gráfico 1.1).

Este incremento en el gasto público llevó a que la presión fiscal pasara de un


19,21% del PIB en 1970 a un 37,50% en 1997, y a que la deuda pública llegara en 1997
al 69,30% del PEB, cuando en 1976 constituía el 13,6% de éste. Por tanto, estas
circunstancias fiíeron limitando considerablemente la inversión pública.

En cuanto a los efectos económicos, está demostrado que la construcción de


nuevas infraestructuras y la mejora de las existentes da lugar a un incremento del PIB y a
un efecto multiplicador producido por las rentas generadas en los procesos de
producción. Estos efectos pueden calcularse de manera global o por sectores
económicos aplicando el análisis input-output. Asimismo, estas inversiones crean nuevos
puestos de trabajo y la Administración percibe ingresos como consecuencia de los
impuestos que gravan el aumento de la producción y las rentas (Izquierdo, 1994).

En este sentido, una simulación llevada a cabo con la ayuda del modelo
MOISSES (Modelo de la Dirección General de Planificación del Ministerio de Economía
y Hacienda) y cuyos resultados fiíeron presentados en el Plan Director de
Infiraestructuras concluyó que un incremento del 1% del PIE en la inversión pública,
daría lugar a un incremento anual de la tasa de variación del PIB por encima de los 0,6
puntos al año y a un incremento del empleo que oscilaría entre los 0,5 y 0,7 puntos
porcentuales (Plan Director de Infi-aestructuras, 1993).

Los años de la economía española previos a 1996 vinieron marcados por el


esfiíerzo realizado para cumplir los criterios de convergencia de Maastricht. Especial
interés tuvo la lucha por reducir el déficit púbhco, que acarreó una fiaerte disminución del
gasto público, que como era de esperar se manifestó en mayor medida la Formación
Bruta del Capital Fijo de los Agentes Públicos (Gráfico 1.3).

La FBCF de los Agentes Públicos es la suma de tres partidas distintas:


infraestructuras, equipamiento social y otra inversión. Las infiraestructuras son aquellos
bienes que sustentan la estructura productiva de la nación y facilitan los intercambios de
bienes y servicios a lo largo de la misma. El equipamiento social incluye aquellos bienes
públicos como edificios, inversiones complementarias, etc. destinados a la satisfacción de
bienes sociales (hospitales, escuelas, universidades, juzgados, prisiones, museos, etc.).
CAPÍTULO 1

En el resto de la inversión se incluye la adquisición de equipos informáticos, vehículos,


maquinaria etc.

GRÁFICO 1.3: FORMACIÓN BRUTA DEL CAPITAL F I J O DE LAS ADMINISTRACIONES


PÚBLICAS EN PORCENTAJE DEL PIB
FBCF Agentes Públicos / PIB

1997

Infraestructura / PIB p.m -Equipamiento social / PIB p.m


Otra inversión / PIB p.m -FBCF A. Públicas / PIB p.m

Fuente: Ministerio de Fomento

Como se aprecia en el Gráfico 1.3, desde el año 1990 al año 1996 se dio un
importante descenso de la FBCF de los agentes públicos (Administración Central y
Local, Organismos Autónomos Administrativos y Comerciales y Empresas Públicas).
También se observa cómo las inversiones en infraestructuras suMeron un descenso más
acusado que aquellas destinadas a equipamiento social o a otra inversión. Esto se debió a
que la reducción de las inversiones en infraestructuras tiene, en la mayoría de los casos,
un menor coste político que el recorte en equipamiento social o en otras inversiones.

En el Cuadro 1.1 vienen representadas las partidas de inversión de los agentes


públicos, así como su evolución en los últimos seis años. Allí se aprecia cómo el antiguo
MOPMA (Actuales Ministerios de Fomento y Medio Ambiente) es el principal
organismo inversor en irüfraestructuras públicas, seguido muy de cerca por las
Comunidades Autónomas. En un segundo plano se encuentran las Corporaciones locales
y las Empresas Públicas.
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VLAL EN ESPAÑA

También queda de manifiesto en el Cuadro cómo los problemas el "Estado del


Bienestar" afectaron de manera especial a la inversión pública, especialmente a la
destinada a infi-aestructuras. Dada la importancia que para el desarrollo de un país tiene
la inversión en infi-aestructuras, parece obligado hacer un esfiíerzo por buscar nuevas
ñientes definanciaciónque apoyen su construcción y mantenimiento.

CUADRO l.l: FORMACIÓN BRUTA DEL CAPITAL FIJO DE LOS AGENTES PÚBLICOS EN
MILES DE MILLONES DE PESETAS DE 1996
Miles de Millones de Ptas. de 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
1996
MOPMA 760,45 732,70 597,39 710,78 716,05 801,55 532,80
Resto del Estado 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 11,80
OO.AA.AA. (Estado) 52,73 38,36 25,18 31,56 21,80 18,43 7,80
Seguridad Social 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Total Admon Central + SS 813,18 771,07 622,57 742,34 737,85 819,98 552,40
Comunidades Autónomas 670,17 642,64 562,23 534,85 535,03 480,43 405,70
Corporaciones Locales 390,55 463,65 304,39 286,15 325,16 323,29 269,40
Total entes territoriales 1.060,72 1.106,29 866,63 821,00 860,20 803,73 675,10
OO.AA.Comerciales (Estado) 76,03 68,93 72,92 60,39 42,52 42,13 19,60
Empresas Públicas 207,32 270,06 244,54 204,88 180,26 200,41 189,80
Total 283,36 338,99 317,46 265,27 222,78 242,55 209,40
Total Agentes Públicos 2.157,26 2.087,92 1.806,65 1.828,60 1.820,82 1.866,25 1.436,90
Fuente: Ministerio de Fomento

1.2 E L TRANSPORTE POR CARRETERA


El transporte por carretera en España creció progresivamente a lo largo de las
últimas décadas. No obstante, entre 1987 y 1996, su participación en el mercado del
transporte aumentó muy por encima de la de otros modos.

Este crecimiento tan acentuado tiene muchas explicaciones, y no es el objetivo de


esta tesis analizarlas detalladamente. No obstante, es evidente que la gran versatilidad
que posee la carretera, permite el traslado de bienes y personas a casi cualquier punto de
la geografía sin necesidad de realizar cambio alguno de vehículo, dotando por tanto al
territorio de una gran capilaridad. Además las empresas de transporte por carretera han
demostrado una capacidad de adaptación a las nuevas necesidades de producción y
distribución muy superior a las de otros modos de transporte. Todo ello se ha traducido
en un incremento progresivo de su cuota de mercado tanto en transporte de viajeros
CAPÍTULO 1

como de mercancías, que ha hecho de la carretera el modo de transporte mayoritario de


nuestro tiempo,

1.2.1 Importancia en la economía

El sector transportes tenía en 1997 una participación en el valor añadido bruto a


precios de mercado del 4,6% (Ministerio de Fomento, 1997), mientras que la carretera
alcanzaba una participación aproximada del 3,4%, todo ello sin incluir las rentas
generadas en servicios anexos al transporte por carretera o íntimamente ligados a ésta,
como la industria de la construcción de infraestructura, la de fabricación de vehículos,
etc.

La población ocupada en este sector, ascendió en 1996 a 411.300 empleados


directos (Ministerio de Fomento, 1997), a los que hay que sumar 95.800 empleados en
agencias de transporte (Ministerio de Fomento, 1997). En estos datos no se contabilizan
otros empleos que son generados de manera directa por la carretera como los relativos a
la construcción de las mismas, su conservación, la industria de fabricación y reparación
de vehículos automóviles o la industria de refino de productos petrolíferos.

Las redes de carreteras del Estado, Comunidades Autónomas y Diputaciones


Provinciales totalizaban en 1997 162.795 Km. El transporte efectuado en la Red de
Interés General del Estado ascendió en 1997 a 162.239 millones de viajeros-kilómetro y
123.300 millones de toneladas-kilómetro. El consumo de energía en las carreteras
alcanzó en ese año a 8.344,8 miles de toneladas de gasolina y a 11.582,8 miles de
toneladas de gasóleo (Ministerio de Fomento, 1997).

Las inversiones en infraestructuras de carreteras ascendieron en 1997 a 648.998


millones de pesetas de ese año. Por su parte, el total de vehículos automóviles en 1996
alcanzó la cifra de 20.286.408 unidades, lo que supuso un aumento del 3,7% sobre los
existentes en el año anterior (Ministerio de Fomento, 1997)

Además de esto, hay que tener en cuenta que el sector transporte por carretera es
uno de los sectores de la economía que más contribuye a los ingresos del Estado tanto
por medio de la fiscalidad general como de la ñscalidad específica con que se encuentra
gravado.

10
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

Por otra parte, la existencia de una buena red de carreteras es un elemento de


gran importancia para dinamizar una economía, ya que reduce los costes del transporte y
aumenta las relaciones entre las distintas regiones, fomentando la competitividad y
dinamizando las transacciones entre ellas.

1.2.2 El transporte de viajeros

En lo que se refiere al tráfico interior de viajeros (incluyendo transporte público y


privado), la carretera tuvo en 1997 una cuota de mercado del 89,4% frente a otros
modos de transporte (Ministerio de Fomento, 1997). Además, es de destacar que en este
valor se incluyeron únicamente aquellas vías cubiertas por la Red Nacional de Aforos,
con lo que se excluye de esta estimación una parte importante del tráfico realizado.

En el Gráfico 1.4, se aprecia la evolución del transporte interior en viajerosxkm.


de los distintos modos, desde 1985 hasta 1996. Además, se representa también el
crecimiento del PIB al coste de los factores en pesetas constantes. El crecimiento de un
determinado modo por encima o por debajo del PIB da una idea del crecimiento de éste
frente al conjunto de la economía nacional.

GRÁFICO 1.4: EVOLUCIÓN DE LOS VIAJEROSXKM DE LOS MODOS DE TRANSPORTE


EN EL T R Á F I C O INTERIOR DE VIAJEROS
Evolución de los modos de transporte en el tráfico Interior de viajeros

190,00

90,00
1995 1996 1997

-Evolución PIB -Ferrocarril -a—Aéreo

Fuente: elaboración propia, a partir de datos de la memoria de los Transportes y las Comunicaciones
del Ministerio de Fomento

11
CAPÍTULO 1

En el Gráfico se observa cómo el volumen total de transporte en los últimos diez


años medido en viajerosxkm tuvo un crecimiento ligeramente superior al PIB de lo que
se deduce que la elasticidad del transporte de viajeros frente al PEB fue ligeramente
superior a uno. Esta elasticidad frente al PIB es más pequeña cuanto mayor es el grado
de desarrollo alcanzado por un país.

Fijándose en la evolución de los distintos modos, se aprecia el fuerte crecimiento


que experimentó el transporte aéreo, doblando en diez años su volumen. Por su parte, el
transporte interior por carretera -público más privado- creció cerca del 70% en estos
años, y por tanto, considerablemente por encima del PIB. Este crecimiento tuvo una
relevancia mayor que el del transporte aéreo, ya que el transporte por carretera es un
sector mucho más voluminoso y consolidado, lo que implica crecimientos porcentuales
más costosos.

Por otra parte, el transporte interior de viajeros por ferrocarril se mantuvo en el


mismo volumen que diez años atrás, lo que implicó un descenso importante de su cuota
frente a otros modos y frente al PIB. El transporte marítimo interior de viajeros apenas
tuvo relevancia.

En cuanto al transporte internacional de viajeros, las estadísticas disponibles


hacen referencia al número de usuarios que emplean un determinado modo para salir o
para entrar a España. En este sentido, aunque la carretera tuvo una cuota del 58% en
1997 frente a otros modos, lleva experimentando en esos diez años una importante
pérdida de mercado en favor del transporte aéreo.

1.2.3 El transporte de mercancías

La reducción de los costes del transporte frente a los de manipulación y


transbordo de la mercancía, así como la implantación de nuevas técnicas logísticas a lo
largo de la década de los ochenta, empezó a provocar una revolución en las técnicas de
transporte de mercancías. Ante estos cambios, la carretera demostró una flexibilidad
mucho mayor que la de otros modos, lo que la llevó a experimentar en esos años un
fuerte crecimiento.

Asimismo, el fuerte desartoUo que tuvo la política de transportes comunitaria en


los últimos años ha provocado que se aceleren los procesos liberalizadores en los países

12
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

miembros -España se encuentra en proceso-, lo que ha suscitado importantes


incrementos de eficiencia y reducciones de costes en este sector.

En el Gráfico 1.5, se aprecia como el tráfico interior de mercancías en Tmxkm


siguió una evolución muy similar al crecimiento del PEB al coste de los factores. Este
paralelismo se rompió ligeramente en los últimos años, donde el transporte de
mercancías creció algo más que el PIB. Esta tendencia se debió quizá a la rápida
evolución que en estos años tuvieron las nuevas técnicas logísticas, lo que provocó que
dentro del proceso industrial, el transporte ganara importanciafi"entea otras operaciones
como el almacenaje y la manipulación.

GRÁFICO 1.5: EVOLUCIÓN DE LOS MODOS DE TRANSPORTE EN EL TRÁFICO INTERIOR


DE MERCANCÍAS ( T O N X K M )
Evolución de los modos de transporte en el tráfico Interior de mercancías

-Evolución PIB -Carretera -Ferrocarril -B-Tuberla -3K-Marltimo

Fuente: elaboración propia, a partir de datos de la memoria de los Transportes y las Comunicaciones
del Ministerio de Fomento

En este mismo Gráfico se aprecia el crecimiento del transporte interior de


mercancías en Toneladasxkm según los distintos modos. Como se ve, el transporte por
carretera creció por encima del 70 % mientras que el PIB aumentó un 42%. Esto
manifiesta la importancia progresiva que ha ido adquiriendo el transporte interior de
mercancías por carretera en los últimos años.

Por su parte, el modo que experimentó un mayor crecimiento en transporte


interior de mercancías en esos diez años ftie la tuberia, aunque hay que considerar que se

13
CAPÍTULO 1

trata de un modo recién nacido, en plena fase de expansión. Mientras tanto, el transporte
marítimo de cabotaje se mantuvo en los mismos volúmenes que en 1989, lo que implicó
una pérdida importante de cuota de mercado frente a la carretera. El ferrocarril, quizá
por no saber adaptarse a los nuevos cambios que tuvieron lugar en la producción y
distribución de mercancías, fue perdiendo tráfico de manera preocupante.

GRÁFICO 1.6: EVOLUCIÓN DEL MOVIMIENTO INTERNACIONAL DE MERCANCÍAS POR


MODOS

M
-i %^

yi] , V. í,—¡^
\i9 273^
Al 850 ::49 a26|

« 4 427Í

i'^. :H
W
\ rr^- •AVA-..A..W

1993

Año

QMarItimo UE 3 Carretera UE ¡Ferrocarril UE

Fuente: elaboración propia, a partir de datos de la memoria de los Transportes y las Comunicaciones
del Ministerio de Fomento

La mayor parte de las relaciones internacionales de movimiento de mercancías


entre España y otros países, tuvieron lugar con los países miembros de la Unión
Europea. Como se ve en el Gráfico 1.6, el volumen de mercancías en toneladas movidas
entre España y la Unión Europea sufrió un cambio sustancial entre 1989 y 1997.
Mientras el transporte marítimo pasó de una cuota de mercado del 55,6% en 1989 a una
del 32,9% en 1997, la carretera absorbió esa cuota con un incremento del 40,3% en
1989 al 63,6% en 1997.

1.3 LAS I N V E R S I O N E S E N C A R R E T E R A S

Las inversiones en carreteras en España sufrieron importantes variaciones a lo


largo de los años. De todas maneras, no cabe duda de su importancia para reactivar la

14
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

economía, tanto por el efecto multiplicador de la inversión como por la reducción de los
tiempos de transporte, que repercute en considerables ahorros para los usuarios.

En España, la red de carreteras estaba constituida en 1997 por 162.795 km. De


ellos, 23.397 (6.228 de ellos autovías o autopistas de peaje) pertenecían a la Red de
Interés General del Estado o Red de Carreteras del Estado, constituida por aquellas
carreteras con relevancia a nivel nacional. La red a cargo de la Comunidades Autónomas
tenía una longitud de 72.444 km (1.349 de ellos autovías o autopistas de peaje). La red a
cargo de las Diputaciones Provinciales y Cabildos Insulares contaba ese año con 66.954
Km de vías (Ministerio de Fomento, 1997).

Las inversiones en construcción y reposición en las diferentes redes en 1996


vienen dadas por el Cuadro 1.2. En éste se aprecia que las partidas de conservación son
mucho menores que las de construcción en la Red de Carreteras del Estado y en la Red
de las Comunidades Autónomas mientras que en la Red de las Diputaciones Provinciales
y Cabildos Insulares, existe un fuerte equilibrio entre la inversión destinada a
construcción y la destinada a mantenimiento y conservación.

En este sentido, es importante tener en cuenta que, los gastos en conservación a


que se hace mención en esta tesis doctoral son los gastos de reposición recogidos en los
anuarios del Ministerio de Fomento, que incluyen las consignaciones adscritas al
programa presupuestario 513 E denominado "Conservación y Explotación de
Carreteras". En dichos anuarios no se recogen otros gastos o inversiones que aun
incluyéndose en el programa presupuestario 513 D "Creación de Infraestructura de
Carretera" forman parte más bien de la conservación que de la creación de nueva
infraestructura.

Con referencia a esto, el Plan General de Carreteras 1984-91 recogía cuatro


programas, entre los que se incluyeron, por una parte el Programa de
Acondicionamientos (Programa ARCE) -englobado en creación de nueva
infraestructura- y el Programa de Reposición y Conservación (Programa RECO) -
englobado en conservación y explotación-. Mientras que el Programa ARCE tenía como
finalidad modernizar los principales itinerarios de larga distancia no incluidos en el
Programa de Autovías, dotándolos de condiciones uniformes de nivel de servicio y
geométricas; el Programa RECO perseguía mantener el patrimonio viario en las debidas
condiciones.

15
CAPÍTULO 1

A pesar de que el Programa ARCE quedaba recogido-presupuestariamente


hablando-d entro del Programa 513 D "Creación de Infraestructura de Carretera", éste
englobaba algunas operaciones que podían incorporarse más adecuadamente al programa
presupuestario de conservación. De hecho el Programa ARCE quedaba dividido en los
tres subprogramas siguientes:

• Acondicionamientos de trazado
• Acondicionamientos locales.
• Variantes de población.

Mientras que los acondicionamientos de trazado y las variantes de población


parecen corresponder más propiamente a creación de nueva infraestructura, los
acondicionamientos locales parecen guardar una relación más estrecha con el
mantenimiento del patrimonio viario. En este sentido, habrá que tener en cuenta que los
datos que se presenten de gasto en conservación no incluyen la parte de los
acondicionamientos relacionada con la conservación, que supone una cantidad que,
aunque no muy grande -del entorno del 12% de los gastos de conservación-, no debe
despreciarse.

CUADRO 1.2: INVERSIÓN PÚBLICA EN LA RED DE CARRETERAS DE ESPAÑA POR


TITULARIDAD (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Millones Red de Carreteras Comunidades Diputaciones y Total
pesetas del Estado Autónomas Cabildos Insulares
Año Conser. Constr. Conser. Constr. Conser. Constr. Conser. Constr.
1990 39.020 285.780 38.179 162.701 33.409 26.100 110.608 474.581
1995 61.354 303.846 45.225 195.118 33.639 38.808 140.218 537.772
1996 63.232 311.894 47.189 147.644 35.523 31.958 145.944 491.496
1997 72.776 257.828 50.972 152.871 38.881 33.572 162.629 444.271
Fuente: Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento

En el Cuadro 1.3, se muestra la evolución de las inversiones púbUcas en


carreteras frente al PIB en España. En el periodo entre 1986 y 1991 queda patente el
gran esfuerzo inversor llevado a cabo por las Administraciones Públicas -con el Plan
General de Carreteras- y de las Comunidades Autónomas que hizo pasar la inversión del
0,5 por ciento del PEB en 1986 al 1,2 por ciento del PIB en 1991. Además, se aprecia el
descenso de la inversión en carreteras en los últimos tres años debido a la exigencia de
reducir el déficit público cara a la incorporación de España a la moneda única. En cuanto
a los gastos en conservación, estas se han mantenido en tomo al 0,2% del PIB en los
últimos años.

16
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

Por su parte, la evolución en el período 1986-1997 de la inversión en carreteras


en pesetas constantes de 1996 por kilómetro de red pone de relieve el esfuerzo inversor
de finales de los ochenta principios de los noventa, donde se pasó de una cantidad
destinada a construcción de 1 millón de pesetas por kilómetro a una de casi 4,5 millones
de pesetas por kilómetro, para descender a 2,4 millones de pesetas por kilómetro en el
año 1997.

CUADRO 1.3: INVERSIONES EN CARRETERAS EN ESPAÑA EN EL PERÍODO 1970-.1997


Pesetas Corrientes Pesetas de 1996 % del PIB
Año Constr Conserv. Total Constr Conserv. Total Ctr. Cnv. Total
1970 22.050 197.324 0,56
1971 28.161 222.136 0,61
1972 30.095 237.552 0,59
1973 36.308 235.392 0,54
1974 47.198 250.366 0,55
1975 61.626 270.802 0,59
1976 74.960 228.103 0,49
1977 89.283 242.927 0,51
1978 70.581 165.113 0,34
1979 61.079 145.434 0,29
1980 67.368 146.205 0,30
1981 73.744 168.229 0,35
1982 106.376 215.121 0,56
1983 136.960 226.417 0,46
1984 143.240 249.903 0,49
1985 74.626 77.088 151.714 135.931 140.415 276.346 0,54
1986 87.820 84.113 171.933 147.102 140.893 287.995 0,27 0,26 0,53
1987 136.642 71.716 208.358 217.583 114.197 331.780 0,38 0,20 0,58
1988 236.635 76.712 313.347 359.082 116.407 475.489 0,59 0,19 0,78
1989 337.480 95.104 432.584 480.057 135.283 615.340 0,75 0,21 0,96
1990 474.581 110.695 585.276 631.932 147.397 779.329 0,95 0,22 1,17
1991 549.448 113.685 663.133 691.130 143.000 834.130 1,00 0,21 1,21
1992 536.448 118.439 654.887 637.112 140.664 777.776 0,91 0,20 1,11
1993 574.950 157.717 732.667 652.611 179.020 831.631 0,94 0,26 1,20
1994 607.607 144.370 751.977 659.010 156.584 815.593 0,94 0,22 1,16
1995 537.772 140.218 677.990 556.700 145.153 701.853 0,77 0,20 0,97
1996 491.496 145.944 637.440 491.496 145.944 637.440 0,67 0,20 0,87
1997 444.271 162.629 606.900 435.830 159.539 595.369 0,57 0,21 0,78
Fuente: elaboración propia de datos de los anuarios estadísticos del Ministerio de Fomento

17
CAPÍTULO 1

En cuanto a la conservación, ésta se mantuvo próxima al millón de pesetas de


1997 por kilómetro y año, aunque sufrió leves descensos los años del Plan General de
Carreteras.

GRÁFICO 1.7: INVERSIÓN EN CARRETERAS EN ESPAÑA EN TANTO POR CIENTO DEL


PDB
Inversión en carreteras en tanto por ciento del PIB

•o 0,80%

S. 0,60% •• t
. f ^
s !—J

0,40%

)_{.^T*Í3-. 1.-41
0,20%
P~tr

0,00%
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
Año

-Inv const/PIB (tanto por ciento) -Gas cons/PIB (tanto por ciento) -Inv total/PIB (tanto por ciento)

Fuente: Elaboración propia de datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento (1996)

La inversión en carreteras por vehículo matriculado siguió una tendencia similar a


los anteriores ratios. Es de destacar el fuerte descenso de la inversión en construcción
por vehículo que se dio entre 1991 y 1997, pasando de 42.000 pesetas de 1996 por
vehículo en 1991 a 25.000 pesetas de 1996 por vehículo en ese año. Por otra parte, los
gastos en conservación frente al parque, aunque estables en torno a las 10.000 pesetas
por vehículo matriculado, mostraron también un ligero descenso en los últimos años.

El Gráfico 1.8 da una idea de la evolución de las inversiones en carreteras en


España frente al tráfico que por ellas circula. Como se aprecia, la inversión en
construcción se incrementó de 1,5 pesetas por vehxkm en 1986 a 6,5 pesetas por
vehxkm en 1991, fixito del gran esfiíerzo inversor llevado a cabo en el Plan General de
Carreteras, descendiendo a 2,68 pesetas por vehxkm en 1997. Mientras tanto, los gastos
en conservación disminuyeron sensiblemente en esta etapa, manteniéndose en torno a
una peseta por vehxkm.

18
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

GRÁFICO 1. 8: INVERSIONES EN LA R E D D E CARRETERAS D E ESPAÑA POR


VEHÍCULO-KILÓMETRO INTERURBANO (PTAS DE 1996A^EH-KM)

Inversión por Veh-Km

1986 1987

-Inv const/tráfico (pts/vehículo-km) - « - G a s cons/tráfico (pts/vehlculo-km) - A - l n v total/tráfico (pts/vehiculo-km)

Fuente: Elaboración propia de datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento (1997), y del
Anuario de los Transportes y las Comunicaciones del Ministerio de Fomento (1997)

G R Á F I C O 1. 9: CONTRASTE ENTRE EL CRECIMIENTO D E LA INVERSIÓN Y EL TRÁFICO


EN CARRETERAS
C r e c i m i e n t o c o m p a r a d o d e la inversión y ei tráfico e n las c a r r e t e r a s d e E s p a ñ a

350

197S 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1991 1993 1995 1997

Año

•Incremento de Tráfico interurbano - Incremento de la inversión en carreteras {Ptas constantes)

Fuente: Elaboración propia de datos de Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento y de Anuarios
de los Transportes y las Comunicaciones del Ministerio de Fomento.

19
CAPÍTULO 1

El Gráfico 1.9 muestra la progresión de la inversión en carreteras en pesetas


constantes con el crecimiento del tráfico interurbano en vehículos kilómetro. Como
queda de manifiesto, en la etapa entre 1975 y 1988 el incremento de la inversiónfiaemuy
inferior al crecimiento del tráfico. Entre 1988 y 1995 -años de ejecución del Plan
General de Carreteras- el crecimiento de la inversión ñie muy superior mientras que en
los últimos años se ha vuelto a invertir esta tendencia, debido a los problemas financieros
de las administraciones públicas a los que se ha hecho referencia previamente.

1.3.1 La Red de Carreteras del Estado

Debido a la reestructuración de la red de carreteras finalizada en 1984, por la cual


gran parte de la antigua Red de Interés General del Estado pasó a depender de las
Comunidades Autónomas, en este apartado se estudia de manera especial la evolución de
las inversiones en carreteras en el período que va desde 1985 hasta 1996, de manera que
la comparación a lo largo de los años resulte significativa.

En el periodo 1976 - 1982 se redujeron considerablemente las inversiones,


incluyendo la conservación, en la entonces Red del Estado, lo que dio lugar a un proceso
de degradación en buena parte de dicha Red, como se demostró en las campañas de
auscultación llevadas a cabo por la Dirección General de Carreteras y otros organismos
(Izquierdo, 1994).

En 1984 empezó a llevarse a cabo el Plan General de Carreteras del MOPU


1984/1991 que pretendía una mejora sustancial de las carreteras españolas, y para ello
planteaba cuatro subprogramas: el Programa de Autovías, que pretendía la duplicación
de las calzadas en los itinerarios de mayor tráfico, el Programa de Acondicionamientos
ARCE -que perseguía modernizar los principales itinerarios de larga distancia no
incluidos en el plan de autovías-, el programa de Reposición y Conservación, y el
programa de actuaciones en medio urbano (MOPU, 1984).

El Plan se tuvo que enfrentarse a algunas dificultades, que provocaron que al


finalizar el primer cuatrienio en 1987 se hubiera cumplido únicamente una pequeña parte
de lo previsto (Izquierdo, 1994). Al comenzar el segundo cuatrienio, las circunstancias
eran muy diferentes, de hecho la economía se encontraba en un buen momento, y los
tráficos crecían progresivamente. Estos efectos vinieron acompañados de unas
importantes desviaciones sobre el precio presupuestado en el subprograma de autovías,

20
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

lo que obligó al Gobierno a tomar una serie de determinaciones entre las que se
encontraba la ampliación del plazo definalizacióndel Plan a 1993. Por otra parte, debido
a la bonanza económica, se decidió incrementar la longitud del Plan de Autovías, mejorar
la calidad de éstas -asemejando sus características a las de las autopistas- y ampliar las
actuaciones en medio urbano.

GRÁFICO I.IO: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS EN LA RED DE


CARRETERAS DEL ESTADO EN RELACIÓN AL PIB
Inversiones en la RIGE frente al PIB

0,70%

0,00%

-Inversión oonstrucción/PIB -Gasto conservación/PIB -Inversión tota l/PIB

Fuente: Anuario estadístico del Ministerio de Fomento

En el Gráfico 1.10 se aprecia la evolución de las inversiones en las carreteras de


la Red de Carreteras del Estado en relación al PIB. Entre 1985 y 1991, este valor se
multiplicó por cinco como consecuencia tanto del esfiaerzo inversor previsto por el Plan
General de Carreteras como por las desviaciones que con relación a dicho presupuesto se
produjeron. En este gráfico se aprecia también como los gastos en conservación, que se
mantuvieron en valores próximos al 0,1 por ciento del PEB, descendieron sensiblemente
cuando las inversiones en construcción aumentaron. Este fenómeno se debió a que el
esfiíerzo presupuestario en construcción de carreteras hizo que las necesidades de
conservación quedaran, si cabe, en un mayor segundo plano.

A partir de 1993, la falta de una planificación, en espera de la aprobación


definitiva del Plan Director de Infraestructuras, unida a losfijertesrecortes del gasto y la
inversión pública necesarios para sanear la economía española cara a su próxima

21
CAPÍTULO 1

integración en la Unión Monetaria, dieron lugar a una considerable reducción de la


inversión especialmente en construcción de carreteras.

GRÁFICO l.l l: INVERSIONES PÚBLICAS EN LA RED DE CARRETERAS DEL ESTADO


POR VEHÍCULOXKILÓMETRO EN PESETAS DE 1996
Inversiones en la RIGE por vehkm en pesetas de 1996

> 6.00

Q. 3,00

-Inversión oonstrucción/Veh*Km -Gasto oonseAíaoión/Veh*Km •Inversión TotalA/eh*Km

Fuente: Elaboración propia de datos de del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento, y del
Anuario de los Transportes y las Comunicaciones del Ministerio de Fomento

En el Gráfico 1.11, se analiza la inversión en la Red de Carreteras del Estado


frente al tráfico que por ella transita. En dicho gráfico queda patente cómo en 1997, la
Red de Carreteras del Estado se encontraba en un nivel de inversión en carreteras por
vehículoxkm muy inferior a los años finales del Plan General de Carreteras. Asimismo,
los gastos en conservación por vehículoxkm eran la mitad en 1997 que en 1985. Por su
parte, los gastos en conservación en la Red de Carreteras del Estado se mantuvieron en
esos diez años del orden de una peseta por vehxkm, descendiendo sensiblemente desde
1985 a 1996.

Poniendo en relación el Gráfico 1.8, donde se ve la evolución de la inversión en el


total de la red española con el Gráfico 1.10 que refleja este mismo ratio en la Red de
Carreteras del Estado, se llega a la conclusión de que ambos valores se mantienen muy
similares -entre 3 y 8 pesetas por vehxkm de inversión total y alrededor de 1 peseta por
vehxkm de conservación-. Esto demuestra la estrecha relación existente entre los niveles

22
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

de inversión y el tráfico que circula en las distintas redes, por muy distinta que sea su
tipología.

En cuanto a otros ratios, la inversión en la Red de Carreteras del Estado por


vehículo en estos diez años osciló entre las 24.000 y 50.000 pesetas de 1996, situándose
en 1997 en tomo a las 30.000 pesetas. Por el contrario la conservación por vehículo se
mantuvo más o menos constante en torno a 9.000 pesetas de 1996 por vehículo aunque
descendió ligeramente en los últimos años. Los gastos en conservación en la Red de
Carreteras del Estado oscilaron en torno a 1.500 pesetas de 1996 por habitante y en
tomo a 3 millones de pesetas por kilómetro de red.

CUADRO 1.4: RATIOS DE INVERSIÓN PÚBLICA EN CONSTRUCCIÓN Y CONSERVACIÓN DE


CARRETERAS EN LA RED DE CARRETERAS DEL ESTADO (ENPESETAS DE 1996)
1987 1988 1989 L1990 1991 1992 ^ 9 3 1994 1995 1996 1997
I. construcción/PIB 0,21% 0,36% 0,48% 0,62% 0,68% 0,57% 0,59% 0,57% 0,47% 0,46% 0,36%
G. conservaci./PIB 0,09% 0,09% 0,08% 0,08% 0,08% 0,09% 0,13% 0,12% 0,10% 0,09% 0,10%
Inversión total/PIB 0,31% 0,45% 0,56% 0,71% 0,76% 0,66% 0,72% 0,69% 0,57% 0,55% 0,46%
I. construcción 6,03 10,57 14,93 20,08 22,75 18,70 19,14 17,89 14,92 14,57 11,68
(millo, de ptas)/Km
G. conservación 2,57 2,60 2,56 2,74 2,71 2,86 4,14 3,59 3,01 2,95 3,30
(millo. ptas./Km)
Inversión Total 8,61 13,18 17,49 22,82 25,46 21,56 23,28 21,49 17,93 17,53 14,97
(millo. ptas)/Km
I. construcción 2,65 4,44 5,74 7,39 7,67 5,99 5,89 5,55 4,58 4,38 3,43
(ptas.) / Veh*Km
G. conservación 1,13 1,09 0,98 1,01 0,91 0,92 1,27 1,11 0,92 0,89 0,97
(ptas.) / Veh*Km
Inversión Total 3,78 5,53 6,72 8,39 8,58 6,90 7,16 6,67 5,50 5,27 4,40
(ptas.) / Veh*Km
I. constracción 2.910 5.172 7.278 9.770 11.055 9.378 9.676 9.457 8.008 7.933 6.424
(ptas.)/Población
G. conservación 1.241 1.274 1.249 1.334 1.317 1.435 2.091 1.898 1.617 1.608 1.813
(ptas.)/Población
Inversión Total 4.151 6.447 8.527 11.103 12.372 10.813 11.767 11.355 9.625 9.541 8.237
(ptas.)/Población
Fuente: Elaboración propia de datos de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento y de los
Anuarios de los Transportes y las Comunicaciones del Ministerio de Fomento.

1.3.2 Las sociedades concesionarias de autopistas de peaje

La red de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje estaba constituida


en 1997 por 2.063 kilómetros, de ellos 1.752 eran dependientes del Ministerio de

23
CAPÍTULO 1

Fomento y 311 de las Comunidades Autónomas (166 de la Generalitat de Catalunya, 112


de la Diputación Foral de Navarra y 33 de la Xunta de Galicia).

La inversión total en la red de las sociedades concesionarias de autopistas de


peaje ascendió a 42.099 millones de pesetas en 1997. Por su parte, los gastos en
conservación y explotación de las autopistas dependientes del Ministerio de Fomento se
aproximaron a los 10.905,10 millones de pesetas ese mismo año (Subdirección General
de Conservación y Explotación del Ministerio de Fomento, 1997). Esta cantidad supuso
un desembolso aproximado de 6,25 millones de pesetas por kilómetro ese año, lo que
implica un gasto por kilómetro dos veces superior al de la Red de Interés General del
Estado no sujeta a peaje. No obstante, es importante no olvidar que dentro de esta
partida se incluye el mantenimiento de las casetas de cobro del peaje, lo que supone un
12% de dichos gastos.

En este sentido, tal y como señala el Ministerio de Fomento (1999), eliminando


del gasto correspondiente a conservación ordinaria los gastos inherentes a las autopistas
de peaje, como las partidas dedicadas a instalaciones (peaje, control, comunicaciones,
etc.) y firmes, que suponen aproximadamente un gasto de 1,4 millones de pesetas por
kilómetro, se obtiene un valor comparable al obtenido en los contratos de conservación
integral de la Dirección General de Carreteras para la red estatal de alta capacidad
directamente gestionada, que es del orden de dos millones de pesetas por kilómetro.

CONSERVACIÓN EN A UTOPISTAS DE PEAJE ESTA TALES EN


CUADRO 1.5: ACTIVIDADES DE <
BILLONES DE PESETAS DE 1997)
1997 (]\
Elementos Conservación Conservación Total
Ordinaria Extraordinaria
Total Por Km Total Por Km Total Por Km
Firmes 863,89 0,49 2.831,10 1,62 3.694,99 2,12
Obras de Tierra 141,07 0,08 244,86 0,14 385,93 0,22
Drenajes 292,91 0,17 25,11 0,01 318,02 0,18
Obras de Fábrica 391,61 0,22 170,30 0,10 561,91 0,32
Señalización, balizamiento, barreras 672,30 0,39 433,74 0,25 1.106,04 0,63
Cerramientos Vegetación y limpieza 1.616,69 0,93 0,32 0,00 1.617,01 0,93
Instalaciones 1.863,30 1,07 380,69 0,22 2.243,99 1,29
Vialidad 936,93 0,54 40,28 0,02 977,21 0,56
Total 6.778,70 3,89 4.126,40 2,36 10.905,1 6,25
Fuente: Dirección General de Carreteras. Subdirección de Conservación y Explotación. Área de
Explotación.

24
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

Por su parte, el tráfico en la red de autopistas de peaje perteneciente al Ministerio


de Fomento alcanzó la cifra de 10.123 millones de vehículosxkm en 1997, Esto quiere
decir que los gastos de conservación por vehículoxkilómetro en esta red registraron un
valor de 0,7 pesetas, algo inferior a las 0,97 ptas./vehxkm que se gastaron en la Red de
Carreteras del Estado ese mismo año, lo que puede tener su justificación en la mayor
intensidad media diaria en la red de autopistas de peaje que en la red de carreteras del
Estado libres de peaje.

1.3.3 La red de las Comunidades Autónomas

A partir de 1984, la estructura de la red de carreteras española cambió


considerablemente, pasando muchos tramos que previamente pertenecían a la Red de
Interés General del Estado, a depender de las Comunidades Autónomas. Por ese motivo
el análisis se lleva a cabo en el período 1985-1997.

GRÁFICO I.12: INVERSIÓN PÚBLICA EN LA RED DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS


(*) FRENTE AL PIB NACIONAL
Inversión frente al PIB en la Red de las CCAA

0,80% 1

•Inversión oonstrucción/PIB •Gastos conservación./PIB •Inversión Total/PIB

(*) Incluidas las Redes de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: Elaboración propia de datos de del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento (1996), y
del Anuario de los Transportes y las Comunicaciones del Ministerio de Fomento (1996)

La Red de Carreteras las Comunidades Autónomas se considera constituida por


aquellas carreteras dependientes de los Gobiernos Autonómicos. No obstante, dado que
en el País Vasco las carreteras dependen únicamente de las Diputaciones Forales de

25
CAPÍTULO 1

Álava, Vizcaya y Guipúzcoa, y en ningún caso del Gobierno Vasco, se han incluido éstas
a efectos de estudio, dentro de la Red de las Comunidades Autónomas debido a que sus
carreteras tienen un comportamiento similar a las de la Red Autonómica.

En el Gráfico 1.12 se observa la evolución en la década de estudio de la inversión


en construcción y conservación en las carreteras autonómicas frente al PIB nacional.
Este parámetro sirve para dar una idea de la importancia de la inversión frente a la
evolución global de la economía, y para contrastar la inversión en carreteras regionales
con la inversión en carreteras nacionales y locales. Como se aprecia en el Gráfico, la
inversión en la red de carreteras autonómicas osciló desde el 0,17 por ciento del PIB en
1987 hasta el 0,44 por ciento en 1992, para descender posteriormente al 0,21 por ciento
en 1997, consecuencia de las fuertes restricciones que impusieron los criterios de
convergencia de Maastricht.

GRÁFICO 1.13: INVERSIÓN PÚBLICA EN CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS FRENTE AL


PIB REGIONAL CONTRASTADO CON LA I M D EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Esfuerzo inversor en construcción de las Comunidades Autónomas

* NAVARRA

S 0,800%
EXTREMADURA


CASTILLA LA MANCHA PAlS VASCO

GALICIA • CANARIAS

S> 0,400%
CATALUÑA
J^ ANDALUCÍA BALEARES

MDRCIA C. VALENCIANA MADRID


6.000 12,000

IMD media en 1997

Fuente: Elaboración propia de datos de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento.

Los gastos en conservación por el contrario se han mantenido próximos al 0,1


por ciento del PIB, con muy pocas oscilaciones. También se aprecia que cuando tuvo
lugar el máximo esfuerzo inversor frente al PIB en construcción se registró el valor
mínimo en conservación, lo que demuestra que los periodos en que se intensifica la

26
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

construcción de carreteras llevan consigo una disminución del montante para


conservación.

Por otra parte, analizando cada una de las Comunidades Autónomas, se observa
que su evolución en cuanto a la inversión en construcción frente al respectivo PIB fue
tremendamente variable a lo largo de estos años. Aquellas con una IMD regional
superior como Baleares, Madrid, Cataluña y la Comunidad Valenciana son las que
presentaban un ratio inversión en construcción/PIB regional más pequeño, como se
aprecia en el Gráfico 1.13. Por el contrario, autonomías como Extremadura, Castilla la
Mancha y Galicia registraron valores más elevados.

GRÁFICO 1.14: GASTOS EN CONSERVACIÓN DE CARRETERAS FRENTE AL PIB


REGIONAL CONTRASTADO CON LA IMD EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Esfuerzo en conservación de carreteras de las Comunidades Autónomas

0.300%

0,250%

PAlS VASCO

CASTILLA LA MANCHA

ANDALUCÍA

BALEARES

O 0,0509(
• C. VALENCIANA •
EXTREMADURA CATALUÑA

IMD media en 1997

Fuente: Elaboración propia de datos de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento.

Por su parte, la conservación de carreteras se mantuvo en éstos años próxima al


0,1 por ciento del PIB regional en casi todas las Comunidades. Curioso es de destacar el
caso de Asturias, que dedica a la conservación de las carreteras de su territorio el 0,2 por
ciento de su PEB regional. En esta misma situación se encuentran las carreteras de las
Diputaciones Forales del País Vasco y del Gobierno de Navarra, si bien son Autonomías
que no poseen Red de Interés General del Estado, y que por tanto sus carreteras
soportan un tráfico medio más elevado, exigiendo por tanto mayor conservación. En el
extremo contrario se encuentra la Comunidad de Madrid y la Generalitat de Catalunya,

27
CAPÍTULO 1

cuya inversión en conservación de carreteras no llega en la mayoría de los casos al 0,05


por ciento del PEB regional como queda de manifiesto en el Gráfico 1.14.

El efecto antes citado puede tener que ver con que las regiones con mayor renta
per capita tienen menos kilómetros de carretera por habitante, y por tanto necesitan
hacer menos esfiíerzo en relación al PIB para conservar las vías. Por otra parte, las
regiones con mayor renta per capita no reciben ayudas de los Fondos estructurales
FEDER de la Unión Europea reduciendo por tanto la partida de inversión en carreteras.

En el Gráfico 1.15 se observa cómo las inversiones en construcción por kilómetro


de red en el conjunto de las carreteras de las Comunidades Autónomas incrementaron
progresivamente desde 1987 a 1992, para luego descender considerablemente. Por otra
parte, los gastos en conservación se mantuvieron entre 0,5 y 0,8 millones de pesetas por
km. Se puede observar también cómo los años con un mayor esñierzo inversor en
construcción de carreteras implicaron una reducción de las inversiones en conservación.

CUADRO 1.6: INVERSIÓN EN LA RED DE LAS COMUNIDADES A UTÓNOMAS FRENTE AL


PIB YA SU LONGITUD
(Ptas. 1996) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Inversión construcción/PIB 0,24% 0,29% 0,36% 0,36% 0,40% 0,39% 0,38% 0,32% 0,23% 0,21%
Gastos conservacióa/PIB 0,07% 0,08% 0,09% 0,09% 0,07% 0,08% 0,07% 0,07% 0,07% 0,07%
Inversión TotalTIB 0,31% 0,37% 0,45% 0,44% 0,47% 0,47% 0,46% 0,40% 0,30% 0,29%
I. Cont. (Millo. ptas.)/Km 1,98 2,45 3,19 3,25 3,72 3,58 3,48 3,04 2,18 2,16
G. Cos. (Millo. ptas.)/Kni 0,53 0,71 0,78 0,80 0,64 0,72 0,67 0,70 0,71 0,73
Total (Millo. ptas.)/Km 2,50 3,16 3,97 4,05 4,36 4,29 4,15 3,74 2,89 2,89
Fuente: Elaboración propia de datos del anuario estadístico del Ministerio de Fomento.)

A pesar de los valores generales, cada Comunidad Autónoma tuvo un desarrollo


diferente. Mientras en algunas como Andalucía, Canarias, Cataluña, Extremadura,
Navarra y la Comunidad Valenciana se llevó a cabo un importante esfiíerzo inversor en
construcción de nuevas vías, en otras como Baleares, Asturias, Murcia y El País Vasco
se puso un mayor hincapié en la conservación de las carreteras existentes. Lo que sí es
común a todas las Comunidades Autónomas es el tremendo esfiíerzo inversor en
carreteras llevado a cabo en los años 1991, 1992 y 1993, que decayó de manera
importante en los últimos años.

28
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

GRÁFICO 1.15: INVERSIONES PÚBLICAS POR KILÓMETRO EN LA RED DE LAS


COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MILLONES DE PTAS DE 1996/KM
Inversiones por km en la Red de las Comunidades Autónomas

• I . Construcción (Millo. ptas.)/Km - O - G . Conservación (Millo. ptas.)/Km -A-Inversión Total (Millo. ptas.)/Km

Fuente: Elaboración propia de datos de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento.

GRÁFICO 1.16: INVERSIÓN PÚBLICA EN CONSTRUCCIÓN EN MILLONES DE


PESETAS/KM EN RELACIÓN CON LA I M D EN 1997

Inversión por kilómetro en carreteras de las Comunidades Autónomas en relacjómn a la IMD

5,00

2.000 4.000 6.000


IMD media en 1997

Fuente: elaboración propia

Otro análisis interesante es conocer la influencia de la intensidad de tráfico en la


inversión destinada a conservación en cada una de las Comunidades Autónomas. Este
análisis se ve dificultado por la escasez de datos de tráficofiablesen estas redes.

29
CAPÍTULO 1

Afortunadamente el Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento incorporó en


sus ediciones de 1996 y 1997 unas estimaciones de tráfico en cada una de ellas, lo que
permite hacer un estudio más detallado. El Gráfico 1.16 relaciona la inversión media en
construcción por km durante el período 1986-97 en la red en las Comunidades
Autónomas, con la intensidad media diaria en cada una de ellas en 1997.

En este gráfico se diferencian tres grupos distintos: el primero está constituido


por aquellas redes con una alta intensidad de tráfico y con una inversión en construcción
por kilómetro elevada (Canarias, Cataluña y País Vasco), el segundo por aquéllas redes
con intensidades medias diarias entre 2.000 y 6.000 con inversiones por kilómetro entre
6 y 5 millones (Madrid; Comunidad Valenciana, Galicia, etc.), y el tercero por aquéllas
con una pequeña IMD y una baja inversión por km de red.

GRÁFICO 1.17: INVERSIÓN MEDIA EN CONSERVACIÓN EN EL PERÍODO 1986-1996 EN


MILLONES DE PESETAS DE 1 9 9 6 / K M EN RELACIÓN CON LA IMD EN 1996
Conservación por kilómetro en carreteras de las Comunidades Autónomas en relaciómn a la
IMD

PAlS VASCO

ASTURIAS CATALUÑA

• C. VALENCIANA
• . . . • • • • • • • • '

• • ^
MADRID BALEARES CANARIAS

LA RIOJA

o D

••'•
•...••••

nn •

6.000
IMD media en 1997

Fuente: elaboración propia

El Gráfico 1.17 representa en el eje de ordenadas el gasto de conservación medio


por kilómetro en los últimos diez años contrastado con las intensidades medias diarias en
las redes de las Comunidades Autónomas. Como se observa, existe una correlación
aproximada entre ambas variables de las que se escapan algunas Comunidades
Autónomas, como es el caso de Canarias y Baleares con una conservación por kilómetro

30
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

inferior a la que le correspondería por su IMD y Asturias con una inversión por
kilómetro superior a la que señala la correlación del Gráfico.

A pesar de ello, se debe tener en cuenta que los criterios para definir las partidas
que se incluyen dentro del presupuesto de construcción o de conservación en las
Comunidades Autónomas no son necesariamente los mismos, por lo que la correlación
dada en el Gráfico 1.17 es meramente orientativa. Por otra parte, no hay que olvidar que
la conservación de una red de carreteras no depende únicamente de su EVED, sino que
puede verse influenciada ñiertemente por otros factores como el clima, el tipo de firme,
su edad, etc.

1.3.4 La red de las Diputaciones Provinciales

La Red de las Diputaciones Provinciales estaba constituida en 1997 por aquellas


carreteras dependientes de provincias que no formaran por si solas una Comunidad
Autónoma (como era el caso de La Rioja, Navarra, Murcia, etc.). La misión de estas
carreteras es meramente secundaria, y consiste en dar capilaridad a las redes superiores,
de manera que desde ellas se pueda acceder a cualquier pueblo o municipio. A efectos de
este estudio se han excluido de este grupo las carreteras dependientes de las
Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa que no cumplen con las
características de este tipo de vías.

Esta red tiene la peculiaridad,firentea la Red de Carreteras del Estado y la Red


de las Comunidades Autónomas de que la cantidad destinada a conservación era del
orden de dos a tres veces superior a la que se destinaba a construcción de nuevas
carreteras. Esto se debe a que una vez construidas estas carreteras, no es necesario
incrementar considerablemente la inversión en construcción, ya que los tráficos
secundarios interprovinciales no experimentan grandes incrementos. Además, estas
carreteras eran construidas con técnicas que requerían una conservación muy continuada
a lo largo de los años lo que incrementaba por tanto la partida destinada a conservación
frente a la de construcción.

31
CAPÍTULO 1

GRÁFICO 1.18: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS CON RELACIÓN AL P I B


EN LA RED DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES
Evolución de las inversiones con relación al PIB en la red de las Diputaciones Provinciales

o 0,04%

0,03%

1987 19 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Años

-Inv. construccIón/PIB -Gas. conservación/PiB

(**) Excluida la red de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa


Fuente: Elaboración propia de datos de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento

GRÁFICO 1.19: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES POR KILÓMETRO EN LA RED DE


LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES
Evolución de las inversiones por km en la red de las Diputaciones Provinciales

1986 1987

•Inv. construcción/Km -Gas. conservación/Km -Inv. total/km

(**) Excluida la red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa


Fuente: Elaboración propia de datos de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento

32
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

La evolución de las inversiones en la red de las Diputaciones Provinciales frente


al PIB se observa en el Gráfico 1.18. Mientras que las inversiones en construcción
representaron el 0,02 por ciento del PIB a lo largo de estos últimos años, las inversiones
en conservación experimentaron un tímido descenso, del 0,06 por ciento al 0,04 por
ciento del PIB. Al contrario que en la Red de Carreteras del Estado y en la Red de las
Comunidades Autónomas, el monto total de la inversión se mantuvo más o menos
constante en ese período.

En el Gráfico 1.19 se aprecia la evolución de las inversiones por kilómetro en la


red de las Comunidades Autónomas, que mantuvo en el periodo de estudio valores en
tomo a 200.000 ptas. de inversión en construcción por kilómetro y año, y 500.000 ptas.
de inversión en conservación por kilómetro y año.

1.3.5 Situación en otros países

Resulta muy interesante contrastar el nivel de inversión en carreteras en España


firente a la que se da en otros países. No obstante, esta labor es compleja ya que los datos
disponibles son escasos y dificiles de comparar. Además, entre un país y otro existen
importantes diferencias en cuanto a las operaciones que son incluidas dentro de los
capítulos de construcción y de mantenimiento y explotación. Además, cada país tiene
procedimientos de gestión de la conservación diferentes, que complican cualquier
comparación.

A pesar de ello, resulta interesante hacer una comparación, aunque sólo sea en
términos generales, entre varios países. Para ello, se han tomado datos de las estadísticas
que anualmente publica la International Road Federation (en adelante IRF). Estas
estadísticas no representan, en muchos casos, la completa realidad de un país, sino sólo
una parte. Además, la inversión se divide en gastos de nueva construcción y gastos de
conservación, no quedando muy claro que partidas se incluyen en cada uno de ellos.

En el Gráfico 1.20 se observa la evolución de la inversión total en las redes de


distintos países. En este sentido, se aprecia cómo la mayoría de los países seleccionados
invierte en carreteras entre el 0,60 y el 1,20 % del PIB, exceptuando el caso de Suiza que
llega a invertir cerca del 1,8 % del PEB. En este sentido, España pasó de una inversión
próxima al 0,6 % del PIB en 1987 (la menor en ese año de todos los países
considerados), a doblar esta participación en 1993, situándose por encima de otros países
europeos.

32
CAPÍTULO 1

GRÁFICO 1.20: INVERSIÓN TOTAL EN CARRETERAS EN VARIOS PAÍSES EN


PORCENTAJE DEL P I B
Inversión Total en % del PIB

ESTADOS JNIDOS

Eí PAÑA

•s 1,00% i ^**-í lf_ — ' ' •*


• ~p»«-l^_—f.

. .. ••>•>
C—-—> ECIA
GRAN Bf ETAÑA

^ su

1991
Año

-Gran Bretaña -Italia -España -EEUU

Fuente: elaboración propia de datos de las estadísticas del IRF

Queda patente en este Grráfico el gran esfuerzo inversor llevado a cabo en España
durante finales de los ochenta - principios de los noventa, si bien es cierto que esta
inversión era necesaria debido al importante déficit de construcción de carreteras que
sufi"ió nuestro país fi'ente al resto de los países europeos en años anteriores, lo que se
denomina por algunos autores el "retraso histórico" de inversión en infi"aestructuras de
carreteras en España.

En el Gráfico 1.21 se muestra la evolución de la inversión en construcción fi-ente


al PIB. En líneas generales se aprecia una gran similitud en cuanto a su forma con el
gráfico anterior. También queda patente el esfiaerzo inversor en España a principio de la
década de los noventa, superando ligeramente el 1 % del PIB de inversión. Llama la
atención el caso de Suecia por su escasa inversión en construcción, únicamente en torno
al 0,2 % del PIB, si bien es cierto que como se ve en el Gráfico 1.22 dedica a
conservación una cantidad importante. De cualquier manera, no hay que olvidar que los
criterios de clasificación de la inversión en construcción y conservación no tienen porqué
ser homogéneos entre diferentes países. Especial problema plantean los
acondicionamientos de carreteras, que mientras en unos casos se incluyen dentro del
capítulo de construcción en otros se incluyen dentro del de conservación.

34
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

GRÁFICO 1.21: INVERSIÓN EN CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS EN VARIOS PAÍSES EN


PORCENTAJE DEL PBB
Inversión en Construcción en % del PIB

1,00%

0,80%

0,20%

-Gran Bretafla -España

Fuente: elaboración propia de datos de las estadísticas del IRF

El Gráfico 1.22 muestra la comparación de los gastos de conservación de


carreteras firente al PEB en distintos países. En este gráfico queda patente las altas
cantidades que se destinaron a conservación en los países europeos, oscilando entre el
0,4 y el 0,7 % en la mayoría de los casos.

Es de destacar el elevado gasto en conservación en esta década en Suecia y Suiza


(próxima al 0,6 % del PIB), si bien son países donde las medidas para conseguir la
vialidad invernal tienen un peso importante, y donde las temperaturas extremas provocan
deterioros en losfirmesmuy superiores a los que sufiren otros países.

En lo que respecta a España, llama la atención el pequeño porcentaje destinado a


conservación (no llega la mayoría de los años al 0,2 % del PIB) en comparación con
otros países. Por otra parte, esta escasez de recursos para mantener la red de carreteras
contrasta con la fiíerte inversión realizada en nueva construcción a principios de la
década de los noventa. Parafinalizar,se puede concluir por tanto que las necesidades de
conservación en la red de carreteras en España van a aumentar de forma progresiva,
tanto por el crecimiento tan fiíerte del valor patrimonial de la red, como por los fuertes
déficits de conservación de años anteriores.

35
CAPÍTULO 1

GRÁFICO 1.22: GASTOS EN CONSERVACIÓN DE CARRETERAS EN VARIOS PAÍSES EN


PORCENTAJE DEL P I B
Gastos en Conservación en % del PIB

0,00%

-Gran Bretaña -España

Fuente: elaboración propia de datos de las estadísticas de la IRF

CUADRO 1.7: PORCENTAJE DE LA INVERSIÓN EN CARRETERAS DESTINADO A


CONSERVACIÓN
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Gran Bretaña 45,49% 46,41% 46,66% 45,24% 40,94% 40,17% 38,19% 36,66% 37,33%
Italia 38,27% 39,55% 38,82%
España 34,42% 24,48% 21,99% 18,91% 17,14% 18,09% 21,53% 19,20% 20,68%
Suecia 74,07% 78,63% 77,33% 78,52% 78,88% 58,07% 42,23% 58,66% 59,93%
Estados Unidos 37,94% 36,70% 37,13% 36,64% 36,10% 37,15% 37,04% 31,17%
Fuente: elaboración propia de datos de la IRF

Otro análisis que puede tener interés, es valorar la relación existente en diferentes
paises entre los gastos en conservación y el capital de las redes de carreteras medido
mediante el Valor de Reposición de la Red. En este sentido, el Banco Mundial
recomienda que los gastos en conservación se sitúen entre el 2 y el 3% del capital viario,
lo que implica que los países que se queden fuera de esta horquilla están dedicando
menos recursos a conservar de los que serían necesarios, con la consiguiente pérdida de
valor de la red.

El Valor de Reposición de las redes viales es un dato que resulta complicado de


conocer, ya que en muchos casos solamente las administraciones de carreteras elaboran
estudios de este tipo que, con frecuencia, no suelen publicar. Afortunadamente la CEMT

36
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

(Conférence Européenne des Ministres de Transports) perteneciente a la OCDE ha


publicado recientemente una estadística de los valores de capital de las redes de
carreteras en diversos países, basadas en informaciones facilitadas por los países
miembros, que puede ser considerada como una fuente fidedigna para contrastar diversos
países.

El Cuadro 1.8. muestra los datos de la evolución del patrimonio viario tal y como
los presenta la CEMT.

CUADRO L 8: VALOR DE REPOSICIÓN DE LAS INFRAE STRUCTL JRASDEi ZARRETE;RASEN


MILLONES DE ECUS DE I1995
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Alemania 368.483 37.511 381.605 387.462 435.423 444.397 452.596 460.661 468.255
España 73.097 74.739 77.332 80.940 84.791 88.351 91.547 94.727 97.192
Holanda 51.271 53.795 54.323 54.753 55.117 55.662 56.180 56.486
Suecia IIAU 27.503 27.611 27.787 27.967 28.041 28.261 28.804 29.349
Suiza 30.602 30.205 29.302 29.514 30.045 31.300 33.003 34,523 35.896
Fuente: CEMT

Asimismo, en esta publicación, la CEMT recoge también los gastos en


conservación de carreteras en diversos países de Europa en el período 1987-1995, los
cuales se muestran en el Cuadro 1.9.

CUADRO 1.9: GASTOS DE CONSERVACIÓN EN LAS INFRAESTRUCTURAS DE CARRETERAS


DE VARIOS PAÍSES EUROPEOS EN MILLONES DE ECUS DE 1995
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Austria 607 590 578 615 545 553 543 587 555
Bélgica 442 436 476 424 429 344 390 404 399
Dinamarca 643 587 579 557 570 575 608 548 530
Grecia 44 45 22 40 40 68 84 78 77
Holanda 1.674 1.652 1.692 1.684 1.679 1.688 1.682 1.724 1.775
Portugal 94 77 82 103 76 94 136 1369 127
Suecia 404 443 553 564 633 623 634 544 578
Suiza 1.040 1.066 995 1.021 1.116 1.128 1.133 1.166 1.208
Fuente: CEMT

Conocido el valor del patrimonio viario y los gastos de conservación en las redes
de carreteras se puede calcular fácilmente la relación entre ambos. El Cuadro 1.10
muestra el porcentaje del capital viario que suponen los gastos en conservación en tres
de los países con un desarrollo más alto de Europa (Holanda, Suecia y Suiza)
contrastados con el mismo porcentaje en España.

37
CAPÍTULO 1

CUADRO 1.10: GASTOS EN CONSERVACIÓN/ VALOR DE REPOSICIÓN DE LAS


INFRAESTRUCTURAS DE CARRETERAS
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
España 1,26% 1,24% 1,37% 1,33% 1,23% 1,12% 1,38% 1,17% 1,06%
Holanda 3,27% 3,07% 3,11% 3,08% 3,05% 3,03% 2,99% 3,05%
Suecia 1,47% 1,61% 2,00% 2,03% 2,26% 2,22% 2,24% 1,89% 1,97%
Suiza 3,40% 3,53% 3,40% 3,46% 3,71% 3,60% 3,43% 3,38% 3,37%
Fuente: elaboración propia

En el Cuadro 1.10, queda de manifiesto como Holanda, Suecia y Suiza dedican


recursos a la conservación de sus carreteras dentro de los márgenes que el Banco
Mundial considera adecuados para que no se generen déficits en las redes. Por su parte,
queda patente como España se encuentra muy lejos de estos valores, lo que
indudablemente ha provocado importantes déficits en sus redes de carreteras.

En cuanto al crecimiento de los gastos en conservación en el conjunto de los


países europeos, según ha publicado recientemente la CEMT (Coférence Européene des
Ministres de Transports), los gastos anuales de conservación de infiraestructuras viarias
de sus países miembros apenas crecieron un 5% en la década 1985-95, cuando en el
mismo período el transporte de viajeros había crecido un 45% en viajerosxkm y el
transporte de mercancías en toneladasxkilómetro más de un 64%. En este sentido, el
escaso crecimiento de los gastos de conservación fi-ente alfiaerteincremento del tráfico -
especialmente el de mercancías- pone en evidencia la capacidad de los países para
financiar dichos gastos (Rathery, 1999).

1.3.6 Síntesis

A modo de resumen, se pueden enunciar los siguientes puntos:

1. Los gastos en conservación de carreteras en España en los últimos años, se han


movido -con muy pequeñas variaciones- en torno al 0,20% del PIB nacional, de los
que la mitad (0,10%) del PIB) corresponden a la Red de Carreteras del Estado.

2. Los gastos en conservación de carreteras en España en los últimos años, se han


movido -con muy pequeñas variaciones- en torno a 1 peseta de 1996 por vehxkm.

3. Los gastos en conservación de carreteras de las Comunidades Autónomas fi-ente al


PIB regional oscilan entre el 0,05%o y el 0,25%o, siendo este ratio inferior en aquéllas
Comunidades con una IMD más elevada.

38
ELPROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN viALENESPAÑA

4. Los gastos anuales en conservación en la red de las Diputaciones Provinciales son del
entorno del doble de sus inversiones anuales en construcción.

5. El gasto anual en conservación por kilómetro en la Red de Interés General del Estado
oscila entre los 2,5 y 3,5 millones de pesetas de 1996 al año; en la Red de las
Comunidades Autónomas entre 0,5 y 0,75 millones de pesetas de 1996 por kilómetro
y año; y en la Red de las Diputaciones Provinciales entre 0,4 y 0,6 millones de pesetas
de 1996 por kilómetro.

6. El gasto en conservación por kilómetro en la red de autopistas de peaje es dos veces


superior al de la Red de Interés General del Estado.

7. El gasto anual en conservación de carreteras en España es muy inferior al de otros


países desarrollados.

1.4 E L PATRIMONIO VIARIO

1.4.1 Estimación del valor de reposición de la red

El cálculo del valor patrimonial de la Red de Carreteras tiene mucha importancia


para conocer las necesidades de inversión en mantenimiento y conservación de la Red.
De hecho, tradicionalmente se han estimado estas necesidades como un porcentaje de su
valor patrimonial, y por tanto los déficits de inversión se han calculado a grandes rasgos
basándose en la estimación de este parámetro.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que la Red de Carreteras es uno de los
elementos más importantes del patrimonio del Estado, ya que permite acercar los
distintos núcleos de una nación, facilitando las relaciones entre ellos, reduciendo los
costes del transporte y aumentando por tanto la competitividad y eficacia de la
producción.

El valor patrimonial de un activo se puede definir desde varias ópticas distintas.


En el caso de un bien susceptible a compra y venta, se entiende por valor patrimonial el
precio de mercado de ese bien. Obviamente una carretera no es un activo susceptible de
ser comprado o vendido, careciendo por tanto de valor de mercado. Como se vio
anteriormente, el valor de una carretera radica en los beneficios que ésta genera sobre los
individuos que se benefician de ella de una manera directa o indirecta, los cuales son
dificiles de estimar debido a su compleja estructura.

39
CAPÍTULO 1

No obstante, una red de carreteras tendrá más valor para los que se benefician de
ella directa o indirectamente cuando se encuentre en mejor estado. La falta de
conservación y mantenimiento de la red se traducirá sin duda en incrementos de los
costes del transporte que perjudicarán tanto a sus usuarios como al conjunto de la
sociedad.

Con todo ello, las administraciones de carreteras emplean fi^ecuentemente el


cálculo del Valor de Reposición de la Red (VRR). Por éste se entiende la inversión que
habría que realizar en el momento en que se calcula dicho valor, para construir toda la
red de carreteras en su estado inicial. Se trata por tanto de un valor teórico que debe
aproximarse mucho a la suma de la inversión en construcción llevada a cabo durante la
vida de la Red, actualizada al año de cálculo. Lógicamente, este valor no coincide con el
Valor Patrimonial de la Red, en primer lugar porque, como ya se ha indicado, la Red de
carreteras no tiene valor de mercado y en segundo lugar porque aunque lo tuviera, la
Red de Carreteras se encuentra en un estado de deterioro que hace que se encuentre
descapitalizada fi-ente a su valor inicial de construcción.

El cálculo del Valor de Reposición de la Red es una tarea compleja. En primer


lugar se carece de inventarios precisos del conjunto de la Red. Además, el coste de
construcción de un determinado tipo de vía varia considerablemente según la zona donde
se encuentre (urbana, suburbana, rústica, etc.), así como según la orografía en que se
construya (terreno llano, ondulado, etc.) y de los distintos tipos de técnicas empleadas
por el Ministerio de Fomento, las Comunidades Autónomas y las Diputaciones
Provinciales para construirla. Por otra parte, los precios medios de construcción de la
Red en una determinada Administración Pública son valores difíciles de conseguir, ya
que no se publican de forma oficial, teniendo que ser adquiridos mediante consulta con
técnicos expertos.

La metodología empleada para el cálculo del Valor de Reposición de la Red ha


sido la siguiente:

1. Elaboración de una síntesis de un inventario de carreteras según tipo de Red (Red de


Carreteras del Estado, Autonómica y Local) y según tipo de vía, diferenciando las
carreteras de una única calzada según su anchura (como hace el Anuario Estadístico
del Ministerio de Fomento).

40
ELPROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VJALENESPAÑA

2. Estimación de un precio medio por kilómetro según tipo de Red y de vía. Esto se ha
llevado a cabo mediante un cuestionario enviado a las distintas Administraciones
gestoras de Carreteras, contrastando dichos valores con datos de otros estudios.

3. Estimación del valor de reposición durante el período 1988-1997 aplicando los


parámetros estimados previamente.

4. Contraste con otros cálculos similares realizados años atrás.

5. Contraste con la evolución de las inversiones en construcción actualizadas hasta 1997,

No obstante, a pesar de la cuidada metodología empleada para estimar el valor de


reposición, hay que tener en cuenta que éste no se puede calcular en ningún caso de
manera exacta. A pesar de ello, la precisión obtenida parece suficiente para el fin que en
este capítulo se pretende.

En los Cuadros l . l l , 1 . 1 2 y l . l 3 s e resume el inventario de carreteras por tipo de


vía. En el primero de ellos se observa como la Red de Carreteras del Estado ha cambiado
substancialmente la tipología de sus vías desde 1988 a 1997, multiplicándose por ocho el
número de autovías libres y desapareciendo prácticamente del todo las carreteras de dos
carriles de escasa anchura.

Por su parte, en la Red de las Comunidades Autónomas son mayoritarias las


carreteras de ancho entre cinco y siete metros, existiendo también en 1997 un
considerable número de vías de doble calzada (1.786 Km). En la Red de las Diputaciones
Provinciales, como es de esperar, abundan las carreteras de poca anchura y que soportan
por tanto intensidades muy bajas de tráfico.

CUADRO 1.11: KILÓMETROS DE CARRETERA POR TIPO DE ANCHURA EN LA RED DE


CARRETERAS DEL ESTADO
Km 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
A. Peaje 1.706 1.706 1.724 1.741 1.764 1.764 1.807 1.807 1.742 1.752
Doble Calzada 1.124 1.523 2.352 2.766 3.743 3.950 4.195 4.467 4.792 5.167
Una calzada > 7 m 830 4.955 9.671 13.735 14.358 14.413 14.810 14.848 14.862 14.772
Una calzada 5 a 7 m 15.572 11.592 6.186 2.363 1.452 1.381 1.724 1.768 1.755 1.706
Una calzada <5 m 1.446 879 746 96 53 68 0 0 0 0
TOTAL 20.678 20.655 20.679 20.701 21.370 21.576 22.536 22.890 23.151 23.397
Fuente: Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento

41
CAPITULO 1

CUADRO 1.12: KILÓMETROS DE CARRETERA POR TIPO DE ANCHURA EN LA RED DE LAS


COMUNIDADES AuTÓNOMASf*)
Km 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
A. Peaje 100 133 163 212 227 227 216 216 275 311
Doble Calzada 715 906 1.129 1.207 1.276 1.416 1.483 1.567 1.673 1.786
Una calzada > 7 m 10.095 10.415 13.739 15.524 19.520 21.837 22.142 24.426 25.422 27.489
Una calzada 5 a 7 m 40.134 41.315 41.491 41.111 42.266 41.471 42.505 39.508 38.794 37.791
Una calzada <5 m 24.317 22.450 18.347 17.493 12.426 11.300 10.404 10.978 10.151 9.171
TOTAL 75.361 75.219 75.069 75.547 75.715 76.251 76.750 76.724 76.286 76.548
(*) Incluida la Red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento

CUADRO 1.13: KILÓMETROS DE CARRETERA POR TIPO DE ANCHURA EN LA RED DE LAS


DIPUTACIONES PROVINCIALES(**)
Km 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
A. Peaje 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Doble Calzada 23 23 23 23 42 47 47 47 47 47
Una calzada > 7 m 2.552 2.743 2.688 2.959 3.320 3.667 3.748 3.903 4.222 4.553
Una calzada 5 a 7 m 25.289 24.663 26.076 27,040 27.341 28.381 29.035 29.120 29.407 29.719
Una calzada <5 m 31.698 32.395 31.677 30.544 30.601 29.707 30.080 29.897 29.007 28.496
TOTAL 61.550 61.813 62.454 62.557 63.296 63.795 64.904 64.962 64.679 64.812
(**) Excluida la red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento

Una de las tareas más complicadas es definir el coste medio de carretera por
kilómetro según tipo de vía. Para ello se ha recurrido, por una parte a preguntar a las
Administraciones de Carreteras con el fin de conocer un coste aproximado medio de
construcción en ñjnción del tipo de carretera y, por otra, al análisis del Marco Director
de Carreteras elaborado por el Ministerio de Fomento en 1999, que estima el valor de
construcción de las futuras autopistas, autovías y carreteras convencionales de dos
carriles. El Cuadro 1.14 presenta los valores medios aproximados del estudio llevado a
cabo.

Este Cuadro se encuentra dividido en cinco columnas relativas a las distintas


redes. Como la Red de las Comunidades Autónomas presenta importantes diferencias
entre unas y otras, se ha establecido una división en ñmción de los datos aportados por
cada Administración de Carreteras.

La columna CCAA 1 representa a las Comunidades Autónomas de Madrid,


Navarra, Canarias y las tres Diputaciones Forales del País Vasco. Estas Comunidades
Autónomas presentan altos precios por kilómetro debido a una gran densidad urbana que

42
ELPROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIALENESPAÑA

encarece la construcción (Comunidad Autónoma de Madrid, Diputación Foral de


Vizcaya, etc.), a la inclusión dentro de su Red de las carreteras con una repercusión
nacional (Diputaciones Forales Vascas, Canarias y Navarra) y a las complicaciones
orográficas existentes (Diputaciones Forales Vascas, Navarra y Canarias).

CUADRO 1.14: COSTE MEDIO DE CONSTRUCCIÓN DE CARRETERA POR KILÓMETRO


SEGÚN TIPO DE VÍA
Millones de pesetas / Kilómetro RCE CCAAl CCAA2 CCAA3 Diputación
Autopistas de peaje 850 900
Autovías libres 650 700 600 400
Carreteras de doble calzada 550 600 450 350 350
Carreteras ancho > 7 metros 130 250 120 90 60
Carreteras 7 m. > ancho > 5 m. 90 150 80 65 40
Carreteras ancho < 5 metros 50 60 40 30 15
Fuente: elaboración propia

La columna CCAA 2 representa al conjunto de las Comunidades Autónomas de


Cataluña, Galicia, Valencia, Baleares y Asturias. Estas Autonomías poseen una densidad
de población más elevada que el resto de España y una orografía más complicada, que
hacen que los costes de construcción tengan unas características especiales.

La columna CCAA 3 representa al resto de las Comunidades Autónomas,


caracterizadas por unos costes de construcción por kilómetro pequeños, debido a su
orografía sencilla y a su escasa densidad de población.

Con estos datos se calcula el valor de reposición de la Red de Carreteras y su


evolución en el período 1987-1997 sin más que multiplicar el número de kilómetros
según tipo de vía por los costes medios de construcción estimados previamente. En el
Cuadro 1.15 se muestra un resumen de estos valores, diferenciados por titularidad de la
Red, y excluyendo de ellas las carreteras pertenecientes a las Sociedades Concesionarias
de Autopistas de Peaje, que se muestra en unafilaaparte.

En este mismo Cuadro se observa cómo el valor de reposición de la Red de


Carreteras incrementó de forma muy considerable en la década de estudio, pasando de
10,7 billones de pesetas en 1988 a 15,9 en 1997, como consecuencia del gran esñierzo
inversor llevado a cabo en el desarrollo el Plan General de Carreteras. También se
aprecia como al valor de reposición de las Autopistas de Peaje gestionadas por las
Sociedades Concesionarias creció muy levemente en este periodo.

43
CAPÍTULO 1

CuADROl. 15: RESUMEN DEL VALOR DE REPOSICIÓN DE LA RED DE CARRETERAS EN


ESPAÑA
1988 1989 1990 1991 1992
Red Estado 2.267.680 2.704.730 3.333.970 3.782.420 4.412.720
Red Autonómica (*) 5.379.210 5.490.185 6.012.400 6.089.605 6.369.820
Red Diputación. (**) 1.648.750 1.645.625 1.687.525 1.725.700 1.766.755
Concesionarias 1.454.800 1.481.200 1.519.600 1.572.400 1.604.000
Total (Millo. Ptas 96) 10.750.440 11.321.740 12.553.495 13.170.125 14.153.295
Millo Ptas. Corrientes 7.084.540 7.959.183 9.427.675 10.470.249 11.917.074

1993 1994 1995 1996 1997


Red Estado 4.546.880 4.742.010 4.928.710 5.137.910 5.363.350
Red Autonómica (*) 6.606.825 6.702.445 6.846.500 6.873.790 7.023.355
Red Diputación. (**) 1.817.515 1.854.130 1.863.885 1.881.155 1.905.830
Concesionarias 1.604.000 1.629.600 1.629.600 1.624.800 1.661.600
Total (Millo. Ptas 96) 14.575.220 14.928.185 15.268.695 15.517.655 15.954.135
Millo. Ptas. Comente 12.840.769 13.763.787 14.749.559 15.517.655 16.279.730
(*) Incluida la red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluida la red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

Una vez determinado el valor de reposición de la Red, se pasó a contrastar éste


con otras estimaciones realizadas en años anteriores, para de esta manera comprobar la
fiabilidad del cálculo realizado. En este sentido, el primer análisis que se llevó a cabo fue
comparar el resultado obtenido con el valor de reposición publicado por la Conferénce
Européene des Ministres des Transports (CEMT) en su publicación "Les Investissements
en Infrastructures de Transport 1985 - 1995) donde aparece una valoración del capital
en infraestructuras de transporte de carreteras en millones de ECUs de 1995.

El Cuadro 1.16 muestra la comparación entre los valores calculados en la tesis


doctoral y los publicados por la CEMT -presentados en pesetas de 1996 sin más que
aplicar los tipos de cambio correspondientes a cada año entre la peseta y el ECU-. Como
queda de manifiesto, los valores de patrimonio calculados por una y otra fuente
presentan bastantes semejanzas, existiendo únicamente una diferencia de un billón de
pesetas entre el cálculo de la CEMT y el de la tesis, que se puede deber a que la CEMT
haya incluido en su estudio a las redes de carreteras no incluidas en la tesis -ICONA,
IRIDIA, etc.-.

44
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

CUADRO 1.16: ESTIMACIÓN DEL VALOR DE REPOSICIÓN DE LAS REDES DE CARRETERAS


EN ESPAÑA EN PESETAS DE 1996
Billones de pesetas de 1996
Estimación 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
CEMT 12,23 12,66 13,25 13,88 14,46 14,99 15,51 15,91
Tesis 10,75 11,32 12,55 13,17 14,15 14,58 14,93 15,27
Fuente: elaboración propia

Por SU parte, el estudio titulado "Las Necesidades de Conservación y su


evaluación en las carreteras de España" publicado por el SEOPÁN y la AOP calculó
unos valores para el año 1992 -que se presentan en el Cuadro 1.17 contrastados con los
estimados en este análisis-, basados en el inventario de carreteras de ese año y en los
precios por kilómetro estimados.

CUADRO 1.17: CONTRASTE DE LA ESTIMACIÓN DEL VALOI? DE REPOSICIÓN DE LA RED


< 1992)
CON EL ESTUDIO DEL SEOPÁN Y AOP (AÑO
(Millo, ptas. 1992) Estimaciones Estudio SEOPÁN y AOP
Red Estado 3.715.510 3.675.410
Red Autonómica (*) 5.073.067 5.243.570
Red Diputación. (**) 1.777.929 2.231.030
Concesionarias 1.350.568 1.411.200
Total 11.917.074 12.561.210
(*) Excluida la red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Incluida la red de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

Como se ve en este Cuadro, las diferencias entre ambos estudios no son


apreciables, especialmente en el valor total estimado. Además, tratándose de magnitudes
macroeconómicas, la precisión parece más que suficiente para el fin que se pretende.

Después de este contraste, se analizó la evolución del valor de reposición de la


Red en relación a las inversiones en construcción, ya que teóricamente el incremento del
valor de reposición de la Red en un período determinado debe ser igual a la suma de las
inversiones actualizadas en construcción de carreteras en dicho período. Éste contraste
se muestra en el Cuadro 1.18.

Como se observa en el Cuadro, el incremento en el valor de reposición es muy


similar a la inversión en construcción actualizada. Únicamente se produce una desviación
importante en los cálculos llevados a cabo en la Red de las Diputaciones Provinciales,
aunque esto puede ser debido a que los acondicionamientos de carreteras, que

45
CAPÍTULO I

incrementan el valor de reposición de la Red, no se contabilicen, en algún caso, dentro de


las partidas correspondientes a construcción, sino en las de conservación.

CUADRO 1.18: CONTRASTE DEL INCREMENTO DE VALOR DE REPOSICIÓN DE LA RED CON


LA INVERSIÓN EN CONSTRUCCIÓN ACTUALIZADA
(Millones de pesetas de 1996) Incremento del valor de Inversión en construcción
reposición en el período 1987- actualizada en el período 1987-
1996 1996
Red Estado 3.217.500 3.405.518
Red Autonómica (*) 1.814.905 2.298.697
Red Diputación. (**) 274.805 133.287
Concesionarias 213.200
Total 5.520.410 5.827.645
Fuente: elaboración propia

En el Gráfico 1.23, se presenta el crecimiento del Valor de Reposición de la Red


de Carreteras en España durante el periodo 1987-1997. A primera vista, se aprecia que el
patrimonio en 1997 es un 50% superior al de 1987. Además se ve como ese incremento
ha sido debido principalmente al gran esfiíerzo inversor llevado a cabo en la Red de
Interés General del Estado durante la ejecución del Plan General de Carreteras.

GRÁFICO 1.23: EVOLUCIÓN DEL VALOR DE REPOSICIÓN DE LA RED DE CARRETERAS


(EN PESETAS DE 1996) EN EL PERÍODO 1987-1996
Evolución del valor de reposición de ia Red

16.000.000

14.000,000

i 12.000.000

10.000.000

£ 8.000.000

•S 6.000.000

4.000.000

2.000.000 < í

-Red Autonómica -Red Diputaciones -Concesionarias

Fuente: elaboración propia

46
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VUL EN ESPAÑA

En este Gráfico se aprecia también como el Valor de Reposición de la Red de


Carreteras del Estado se incrementó en ese período en más de un cien por cien, lo que
llevó consigo que las necesidades anuales de conservación se multiplicaran por dos.

1.4.2 Evolución de los gastos de conservación frente al valor de reposición de la


red

Una vez determinado el valor de reposición de las redes de carreteras de España


y contrastada su estimación con otras valoraciones llevadas a cabo en los últimos años,
resulta interesante analizar la evolución de algunas relaciones que pueden dar una idea de
la tendencia seguida en los últimos años en cuanto a financiación de la conservación se
refiere.

Para ello se definen dos ratios fiandamentales:

• Gasto anual en conservación fi'ente al PIB, que da una idea del nivel de recursos
dedicados a estas partidas en relación al crecimiento global de la economía.
• Gasto anual en conservaciónfi-enteal valor de reposición de la red, que da una
idea del nivel de recursos dedicados en relación al patrimonio que es necesario
preservar.

A estos efectos, conviene recordar -tal y como se mencionó en el apartado 1.3-


que, cuando se habla de gasto presupuestario en conservación se consideran únicamente
las partidas englobadas en el programa 513 E "Conservación y Explotación de
Carreteras", no incluyendo aquéllas partidas de acondicionamientos que se ajusten mejor
a conservación que a nueva construcción.

Una vez definidas estas relaciones, se ha planteado un análisis de su crecimiento


desde el año 1987 hasta el año 1997. En este sentido se adopta que la relación de 1997
es igual a 100, resultando el resto de los valores mayores o menores en fiínción de su
incremento frente al valor del primer año.

Los Cuadros 1.19 y 1.20 muestran la evolución de los ratios considerados, así
como su crecimiento real de un año cualquiera respecto a 1987. Por otra parte, con el fin
de evaluar el crecimiento medio anual se ha estimado la recta que mejor se ajusta a dicha
tendencia, cuyo valor se muestra en las últimas dos filas de dichos cuadros.

47
CAPÍTULO 1

CUADRO 1.19: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE CONSERVACIÓN FRENTE AL PIB


NACIONAL Y FRENTE AL VALOR DE REPOSICIÓN EN EL CONJUNTO DE LAS REDES DE
CARRETERAS DE ESPAÑA
Toda la Red 1987 1989 1991 1993 1995 1997
Gasto en Conservación / VRR 1,27% 1,37% 1,23% 1,38% 1,06% 1,12%
Gasto en Conservación / PIB 0,22% 0,23% 0,23% 0,28% 0,22% 0,23%
Crecimiento Real
Gasto en Conservación / VRR 100,00 108,17 97,02 108,59 83,74 87,83
Gasto en Conservación / PIB 100,00 106,07 103,63 128,51 100,11 105,03
Crecimiento Estimación Lineal
Gasto en Conservación / VRR 105,27 101,43 97,60 93,76 89,92 86,09
Gasto en Conservación / PIB 103,41 104,26 105,11 105,95 106,80 107,65
Fuente: elaboración propia

CUADRO 1.20: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE CONSERVACIÓN FRENTE AL PIB


NACIONAL Y FRENTE AL VALOR DE REPOSICIÓN EN LA RED DE CARRETERAS DEL
ESTADO
Red del Estado 1987 1989 1991 1993 1995 1997
Gasto en Conservación / VRR 2,24% 1,80% 1,36% 1,80% 1,29% 1,33%
Gasto en Conservación / PIB 0,09% 0,08% 0,08% 0,13% 0,10% 0,10%
Crecimiento Real
Gasto en Conservación / VRR 100,00 80,22 60,73 80,56 57,59 59,45
Gasto en Conservación / PBB 100,00 90,54 88,59 139,93 104,18 111,71
Crecimiento Estimación Lineal
Gasto en Conservación / VRR 90,66 83,03 75,41 67,78 60,16 52,53
Gasto en Conservación / PIB 93,51 97,85 102,18 106,52 110,85 115,19
Fuente: elaboración propia

Los gráficos 1.24 y 1.25 presentan las rectas de ajuste lineal del gasto en
conservación frente al valor de reposición yfi^enteal PEB en el conjunto de las redes de
carreteras de España y en la Red de Carreteras del Estado.

Como queda de relieve, la tendencia general es que los gastos en conservación


crezcan más que el PIB, acentuándose más dicho crecimiento en la Red de Carreteras del
Estado que en el conjunto de la red. De hecho mientras el crecimiento medio anual del
gasto en conservación fi-ente al PIB al coste de los factores alcanzó un valor igual al
0,41% para el conjunto de la red, éste crecimiento alcanzó un valor igual al 2,17% anual
en la Red de Carreteras del Estado.
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

GRÁFICO 1.24: TENDENCIA DE LOS GASTOS DE CONSERVACIÓN FRENTE AL PIB Y


FRENTE AL V R R EN ESPAÑA

120,00

110,00
-• D-
100,00

90,00

.Si
1 80,00
u
Ó
70,00

60,00

50,00

40,00
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Afio

-Crecimiento (G.Conservación /VRR) -Crecioiiento (G.Conservación / PIB)


-1,25% del VRR • 0,225% del PIB

Fuente: elaboración propia

GRÁFICO 1.25: TENDENCIA DE LOS GASTOS DE CONSERVACIÓN FRENTE AL PIB Y


FRENTE AL VRR EN LA RED DE CARRETERAS DEL ESTADO
120,00

110,00 -r

40,00

•Crecimiento (G.Conservación /VRR) Crecimiento (G.Conservación /PIB)


-1,5% del VRR 0,1% del PIB

Fuente: elaboración propia

Por su parte, a diferencia de lo que ocurre con el PIB, la tendencia que sigue el
gasto de conservación frente al patrimonio viario -medido mediante su valor de

49
CAPÍTULO 1

reposición- es decreciente tanto para el conjunto de la red como para la red del Estado,
aunque la disminución resulta considerablemente más acentuada en ésta última, lo que se
puede deber al importante crecimiento del su valor de reposición a consecuencia de la
ejecución del Plan General de Carreteras. En este sentido, mientras que la reducción del
gasto frente al valor de reposición en el conjunto de las redes de carreteras alcanzó un
valor próximo al 1,9% anual en el conjunto de las redes, dicha reducción alcanzó niveles
en la Red de Carreteras del Estado del orden del 3,8% anual.

Como consecuencia final de todo este razonamiento se puede afirmar que, a


pesar de que el gasto en conservación de carreteras ha crecido ligeramente fi-ente al PIB
en los últimos años -es decir, ha crecido más que la economía-, éste gasto ha aumentado
de manera menos acentuada que el valor de reposición, lo que demuestra que, a pesar de
que la conservación haya crecidofi^enteal PIB, cada vez se conserva menos.

Cabe mencionar que la situación previamente descrita se acentúa en la Red de


Carreteras del Estado, donde de media cada año se conserva un 3,8% menos. En este
sentido, aunque de momento no se aprecia mucho el deterioro de la red -el gran
crecimiento de la red tuvo lugar entre cinco y diez años atrás-, el déficit acumulado va a
provocar que en unos años sea necesario llevar a cabo importantes reparaciones, para lo
que la administración deberá lograr los recursos necesarios.

1.5 ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES DE CONSERVACIÓN

El cálculo de las necesidades de conservación de carreteras es una labor


compleja. Esta dificultad viene dada por las distintas características de cada carretera,
entre las que se encuentran el tipo de firme, su edad y estado de conservación, así como
el clima predominante, el tráfico soportado por ella, etc.

A pesar de ello, a lo largo de los últimos treinta años han sido varios los estudios
que intentaron hacer una valoración de las necesidades de inversión en conservación,
basados principalmente en criterios macroeconómicos que relacionan éstas con el valor
de reposición de la red.

Este apartado analiza el proceso de deterioro de la red y presentan los distintos


métodos empleados hasta el momento para estimar las necesidades de conservación en el
conjunto de las carreteras.

50
EL PROBLEMA DE LA CONSER VACIÓN VIAL EN ESPAÑA

1.5.1 El deterioro de la red

Cualquier red de carreteras se encuentra sometida a un proceso de degradación


constante a lo largo de su vida. Esta degradación está originada por tres fenómenos
distintos: el clima, el tráfico y otros efectos de la naturaleza.

Los efectos climáticos que tienen una mayor influencia en el firme son las
precipitaciones, la oscilación térmica y el ciclo de hielo deshielo. Los dos últimos
producen envejecimiento del firme, ñsuraciones y deformaciones de la capa de rodadura,
además de daños a la señalización vertical y a la pintura en la señalización horizontal. Por
su parte, las precipitaciones dan lugar a arrastres de material que puede quedar
colmatado en las cunetas, obstruir los sistemas de drenaje superficial y subterráneo, etc.
Además, las fiaertes lluvias provocan, en muchos casos, considerables erosiones en los
terraplenes y desmontes, deslizamientos de laderas y desplazamientos de rocas inestables
sobre la calzada.

Existen efectos de origen natural, también importantes del deterioro de las


carreteras, entre los que se pueden citar el crecimiento excesivo de vegetación, la
erosión, los efectos geológicos e hidrogeológicos, etc. La vegetación cercana a la
carretera debe ser cuidada, tanto para conseguir una buena visibilidad en un tramo, como
para conseguir un adecuado coeficiente de rugosidad en las cunetas con el fin de que
éstas conduzcan el caudal que ha sido previsto en su diseño. La erosión y sedimentación
son responsables de las colmataciones de material en las cunetas, así como de los
atascamientos de los sistemas de drenaje, tanto superficial como subterráneo. Por otra
parte, los efectos geológicos e hidrogeológicos pueden provocar una importante pérdida
de la capacidad portante del suelo, dañando seriamente a las capas de firme.

El clima y demás factores naturales son los responsables de la degradación de la


carretera en caso de que tras su construcción, ningún vehículo circule por ella ni se lleve
a cabo labor alguna de conservación. Aunque éste es un planteamiento meramente
teórico, ya que las carreteras están pensadas para que sobre ellas circulen los vehículos,
puede servir para dar una idea de la influencia de estos fenómenos sobre el estado de la
red.

El tráfico es un factor muy importante en el proceso de degradación de una


carretera. De hecho el firme se agota por fatiga, y por eso se diseña para aguantar unas
determinadas soUcitaciones que son aplicadas por el tráfico que por ella circula. Dentro

51
CAPÍTULO 1

del tráfico, el efecto sobre la carretera es muy diferente según se trate de vehículos
ligeros o pesados (Balaguer, Izquierdo y Sánchez Blanco, 1980). Según estudios
llevados a cabo por algunas administraciones de carreteras, estos últimos son los
principales responsables de la degradación de los firmes, ya que su deterioro está en
relación directa con la cuarta potencia de la carga que se aplica en un eje.

Los deterioros ocasionados por el tráfico afectan de manera principal a las capas
del firme, especialmente a aquellas que se encuentran próximas al neumático. Este efecto
puede ser responsable de grietas en la superficie -especialmente las que se producen en
las rodadas-, desintegraciones superficiales de la capa de rodadura, roderas, pérdida de
la regularidad superficial, y pérdida de la capacidad portante del firme (Vigueras,
Izquierdo, Rubio, Sánchez Blanco y Del Val, 1988).

Es importante también considerar que el proceso de degradación de un firme va a


depender tanto de su tipología como de su estado de conservación. Obviamente, el
deterioro de una carretera será muy diferente según el firme de que disponga. Un firme
rígido aguantará muy bien hasta que se empiecen a producir los primeros daños,
momento en el que el proceso de deterioro se acelerará progresivamente. Por el
contrario, un firme flexible constituido por ejemplo por una capa granular y un
tratamiento superficial sufiirá desde un principio deformaciones y falta de regularidad
superficial, pero estos deterioros no se acelerarán en su proceso de degradación tanto
como en el caso de ios firmes rígidos. Por su parte, un pavimento de hormigón apenas
necesita conservación -principalmente el cuidado de las juntas y la reparación del
descalce de las losas-, degradándose de manera muy distinta a un pavimento bituminoso.

El proceso de degradación va a depender también del estado de conservación de


la carretera. Si las inversiones en conservación son adecuadas, el firme no llegará en
ningún caso a un punto crítico. Pero, si por el contrario las inversiones no son
suficientes, el estado de degradación de la carretera provocará que el deterioro se acelere
por encima de lo normal en una carretera bien conservada. Se produce por ello un efecto
doblemente perverso, ya que si se dejan de invertir 100 unidades en la conservación la
carretera en el momento oportuno, la degradación de la red será superior a esas 100
unidades.

52
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

1.5.2 Métodos empleados para estimación de las necesidades de conservación

En la estimación de las necesidades de conservación, hay que distinguir dos


cálculos que en apariencia pueden parecer similares, pero que realmente tienen poco que
ver. Estos son el cálculo de las necesidades óptimas de inversión para mantener la
carretera en un estado de conservación adecuado, y el cálculo de los gastos necesarios
para devolver una carretera mal conservada a su correcto estado. Este apartado se va a
centrar en analizar únicamente las necesidades óptimas de conservación de la red de
carreteras para mantenerla en un estado adecuado.

Los métodos de estimación que se presentan darán un valor global de las


necesidades de conservación en función de magnitudes macroeconómicas. No se
pretende, por tanto, hacer consideraciones de tipo coste beneficio, ya que para ello es
necesario realizar previamente un análisis detallado de las impUcaciones del estado de la
carretera en los costes del transporte que se llevará a cabo en capítulos posteriores.

Como se ha explicado en el apartado anterior el proceso de deterioro del firme


depende fundamentalmente del clima y demás fenómenos naturales, del tráfico, de las
características del firme, y del estado de conservación de dicho firme. Basándose en estas
variables, son varios los estudios llevados a cabo para estimar las necesidades de
conservación en la Red de Carreteras.

1.5.2.1 Métodos que se basan en relacionar los gastos de conservación con el valor
patrimonial de la red

Muchos estudios de estimación de las necesidades de conservación de las


carreteras han buscado una relación entre la inversión necesaria y el valor patrimonial de
la red de carreteras medido como valor de reposición. La búsqueda de esa relación es
bastante lógica, ya que se fundamenta en que a mayor cantidad de Red mayores deben
ser los recursos destinados a la conservación de las carreteras.

No obstante, esta búsqueda de una relación directa entre la conservación de las


carreteras y el valor de reposición de la red es cuanto menos criticable, debido a que la
mayor inversión en construcción no implica siempre un mayor gasto en conservación.
Esto resulta patente al comparar un firme de hormigón con un tratamiento superficial;
mientras que la inversión en la construcción del firme de hormigón es grande sus
necesidades de conservación no lo son tanto; por el contrario, un tratamiento superficial,
aunque no implica una inversión muy grande, exige unas necesidades de conservación

53
CAPÍTULO 1

mayores en proporción al coste de construcción que la que exigiría un pavimento de


hormigón.

Por otra parte, este método no tiene en cuenta la depreciación del firme como
consecuencia del tráfico, ya que estima las necesidades de conservación únicamente
como fiínción de su valor patrimonial. Sin embargo, esto no es del todo cierto, ya que
una carretera proyectada para soportar un tráfico intenso tiene un coste más alto que
otra pensada para soportar un tráfico más débil. Por tanto, se está incluyendo
indirectamente el efecto de un tráfico mayor mediante la incorporación de un valor de
reposición mayor.

Aunque este método carece de exactitud, es muy cómodo para estimar los costes
de conservación de una Red de Carreteras a grandes rasgos. Además, permite evaluar
fácilmente el nivel de inversión en conservación en un determinado país o región, y
definir la necesidad de recursos.

Hace algunos años, se estimaba que la inversión en conservación de carreteras


debía estar incluida entre un 1,5 y un 2% del valor patrimonial de la Red (Balaguer,
Izquierdo y Sánchez Blanco, 1980). No obstante, varios estudios recientemente
realizados, basados en la amplia experiencia internacional y en estimaciones del Banco
Mundial, recomiendan un volumen de recursos del orden del 2 al 3% del valor
patrimonial de la red de carreteras (Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada 1995).

1.5.2.2 Métodos que incorporan el tráfico como una variable fundamental

La importancia que tiene el tráfico en los procesos de degradación de un firme, ha


provocado que algunos de los modelos que estiman el coste anual de conservación
tomen como variable principal la Intensidad Media Diaria de vehículos que soporta la
carretera.

Este fije el caso del Plan de Conservación del Ministerio de Obras Públicas de
1970, en el que se empleó una asignación de créditos basada en la IMD. La variación se
establecía desde 25.000 ptas. de 1970 por km y año con una IMD comprendida entre O y
250, hasta 180.000 ptas. de 1970 con una IMD mayor de 10.000.

54
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

En el "Estudio sobre la conservación de las redes de carreteras en España"


realizado en 1988 por SEOPAN, ASERPETROL, AEC y ASEFMA, se propone la
siguiente expresión para calcular los costes de conservación:

C = 30000 X IMD
0,4
(1.1)

c Coste anual en conservación en ptas. de 1988/km


IMD Intensidad de tráfico en vehículos/día
La forma de la curva dada por esta expresión en la que viene representada el
Gráfico 1.26.

El cálculo de las necesidades de conservación basado de manera exclusiva en el


tráfico tiene algunos defectos. El principal consiste en que no considera las
características del firme, aunque como ya se explicó esto no es del todo cierto ya que
como regla general iosfirmesse diseñan enfimciónde la IMD que soportan.

GRÁFICO 1.26: GASTOS DE CONSERVACIÓN EN FUNCIÓN DE LA IMD

-Gasto (Millo ptas 1997)

Fuente: Estudio sobre la conservación de las Redes de Carreteras en España (1988)

Otro defecto importante de este método radica en que no considera la inñuencia


del clima, que de hecho tiene bastante relevancia en el deterioro del firme. Además, no
hay que olvidar que la conservación incluye un conjunto de tareas, de las cuales muchas
no dependen de manera directa del tráfico que circula por la red, como las de
conservación ordinaria (limpieza de márgenes y cunetas, limpieza de obras de paso,

55
CAPÍTULO 1

mantenimiento de la señalización y balizamiento, protección contra erosión y


desprendimientos, etc.). Es por eso que estos modelos se emplean de manera principal
para tener unas estimación aproximada de los valores de inversión que deben darse en la
red de carreteras.

1.5.2.3 Métodos basados en definir un modelo de conservación según el tipo de


carretera

El método mejor para estimar la inversión necesaria en conservación de


carreteras es aquel que da unos valores de inversión por operaciones según las
características de éstas. Lógicamente, el modelo será más exacto cuanto las necesidades
de cada tramo se analicen con más detalle.

Este procedimiento divide la conservación en diferentes partidas, diferenciando


conservación ordinaria, extraordinaria, vialidad etc. Un ejemplo puede ser la división que
realizaba el estudio llevado a cabo en 1992 por el SEOPAN y la AOP titulado "Las
necesidades de conservación y su evolución en las carreteras de España" en el que ésta
se divide en: conservación ordinaria y vialidad, rehabilitación y mejora de elementos, y
mejoras funcionales.

Para aplicar este método, es necesario disponer de un inventario de carreteras,


diferenciado según características como calzada única o doble, alta o baja intensidad,
tipo de firme, etc. Con los datos de ese inventario se divide en la red de carreteras en
tramos que presenten unas características similares de conservación.

Después de ello, es necesario definir un coste para cada partida (conservación


ordinaria, vialidad, rehabilitaciones, etc.) en cada uno de los tramos en que se ha dividido
la red. Con ello, se puede conocer con facilidad los recursos necesarios para conservar
adecuadamente la carretera.

En el estudio al que se viene haciendo referencia se definen unos costes según


tipo de vía para conservación ordinaria, obtenidos de los presupuestos de los concursos
de operaciones de conservación y explotación en distintas vías. Por otra parte, para
conocer el coste correspondiente a rehabilitación y mejora de elementos se establecen
unas características de reñierzo según el tipo de firme y la IMD media en las carreteras.
Finalmente, para conocer el presupuesto de mejoras ftíncionales de la seguridad vial, se
tiene en cuenta la accidentalidad según el tipo de vía.

56
ELPROBLEMA DEM CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

1.5.3 Necesidades de conservación en la red de carreteras en España

Una vez definidos los métodos para estimar la inversión anual necesaria en
conservación de carreteras, se va a analizar la inversión en España en relación a dichos
valores. Con ello se pretende conocer los déficits de inversión en conservación que se
dan anualmente en las carreteras españolas.

1.5.3.1 Relación con el valor patrimonial de la red

En el Cuadro 1.21, se presentan los ratios que relacionan los gastos en


conservación con el valor patrimonial de la Red medido como el valor de reposición de
la misma. Este valor puede resultar un indicador aproximado para estimar si los gastos
que se están dedicando son o no suficiente cara a mantener la Red en un estado de
conservación adecuado.

Como ya se dijo, el Banco Mundial recomendó que la inversión en conservación


de carreteras se situara en torno al 2 o 3 % del valor de reposición de la Red. En relación
con esto, se aprecia que el conjunto de la Red de Carreteras de España estuvo sometida
a una inversión en torno al 1,3 % de su valor de reposición, descendiendo los últimos
años hasta el 1,1 % de este valor.

Por su parte, la conservación en la RCE ha experimentado un descenso más o


menos progresivo, que la ha llevado de un ratio de gasto en conservación del 2,05 %
firente al valor de reposición en 1990 a uno del 1,3 % en 1997. Queda por tanto de
manifiesto la escasez de recursos destinados, debido principalmente a que mientras la
RCE creció considerablemente en estos años, la inversión en conservación no siguió su
ritmo habitual de años anteriores.

Es de destacar también los escasos recursos dedicados a conservación y


mantenimiento en la Red de las Comunidades Autónomas. De hecho, el porcentaje frente
al valor de reposición fiíe descendiendo hasta 0,80 % en 1997, obviamente muy por
debajo de las necesidades de la Red.

57
CAPÍTULO 1

CUADRO 1.21: RATIODE GASTO EN CONSERVACIÓN FRENTE AL VALOR DE REPOSICIÓN


DE LA RED
Red Millones de pesetas de 1988 1989 1990 1991 1992
1996
Valor de Reposición 2.267.680 2.704.730 3.333.970 3.782.420 4.412.720
RCE Gast. Conservación 49.420 48.556 51.957 51.401 56.102
ConservaciónA'RR 2,18% 1,80% 1,56% 1,36% 1,27%
Valor de Reposición 5.379.210 5.490.185 6.012.400 6.089.605 6.369.820
CCAA Gast. Conservación 39.785 53.525 58.587 60.701 48.267
ConservaciónA^RR 0,74% 0,97% 0,97% 1,00% 0,76%
Valor de Reposición 1.648.750 1.645.625 1.687.525 1.725.700 1.766.755
Diputaciones Gast. Conservación 26.791 30.289 34.539 30.887 34.048
ConservaciónATlR 1,62% 1,84% 2,05% 1,79% 1,93%
Valor de Reposición 9.295.640 9.840.540 11.033.895 11.597.725 12.549.295
Total Gast. Conservación 115.995 132.370 145.084 142.989 138.417
Conservación/VRR 1,25% 1,35% 1,31% 1,23% 1,10%

Red Millones de pesetas de 1993 1994 1995 1996 1997


1996
Valor de Reposición 4.546.880 4.742.010 4.928.710 5.137.910 5.363.350
RCE Gast. Conservación 81.967 74.446 63.513 63.232 71.320
ConservaciónATlR 1,80% 1,57% 1,29% 1,23% 1,33%
Valor de Reposición 6.606.825 6.702.445 6.846.500 6.873.790 7.023.355
CCAA Gast. Conservación 54.667 51.670 53.949 53.807 56.489
ConservaciónA^RR 0,83% 0,77% 0,79% 0,78% 0,80%
Valor de Reposición 1.817.515 1.854.130 1.863.885 1.881.155 1.905.830
Diputaciones Gast. Conservación 28.163 27.336 28.448 28.905 31.523
ConservacióivVRR 1,55% 1,47% 1,53% 1,54% 1,65%
Valor de Reposición 12.971.220 13.298.585 13.639.095 13.892.855 14.292.535
Total Gast. Conservación 164.798 153.452 145.911 145.944 159.332
ConservaciónA/RR 1,27% 1,15% 1,07% 1,05% 1,11%
Fuente: elaboración propia

58
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

GRÁFICO 1.27: RATIO DE GASTOS DE CONSERVACIÓN FRENTE AL VALOR DE


REPOSICIÓN DE LA RED
Gastos en conservación como porcentaje del VRR

2,00%

S 1,60%

-Diputaciones

Fuente: elaboración propia

CUADRO 1.22: ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANUALES DE CONSERVACIÓN COMO


UN PORCENTAJE DEL VALOR PATRIMONIAL DE LA RED (MILLONES DE PESETAS DE 1996)
%deIV. 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Patrimonial
2% 45.354 54.095 66.679 75.648 88.254 90.938 94.840 98.574 102.758 107.267
RCE 2,5 % 56.692 67.618 83.349 94.561 110.318 113.672 118.550 123.218 128.448 134.084
3% 68.030 81.142 100.019 113.473 132.382 136.406 142.260 147.861 154.137 160.901
2% 107.584 109.804 120.248 121.792 127.396 132.137 134.049 136.930 137.476 140.467
CCAA 2,5 % 134.480 137.255 150.310 152.240 159.246 165.171 167.561 171.163 171.845 175.584
3% 161.376 164.706 180.372 182.688 191.095 198.205 201.073 205.395 206.214 210.701
2% 32.975 32.913 33.751 34.514 35.335 36.350 37.083 37.278 37.623 38.117
Diput. 2,5 % 41.219 41.141 42.188 43.143 44.169 45.438 46.353 46.597 47.029 47.646
3% 49.463 49.369 50.626 51.771 53.003 54.525 55.624 55.917 56.435 57.175
2% 185.913 196.811 220.678 231.955 250.986 259.424 265.972 272.782 277.857 285.851
Total 2,5 % 232.391 246.014 275.847 289.943 313.732 324.281 332.465 340.977 347.321 357.313
3% 278.869 295.216 331.017 347.932 376.479 389.137 398.958 409.173 416.786 428.776
Fuente: elaboración propia

La inversión en la Red de las Diputaciones Provinciales y Cabildos Insulares se


mantuvo en el período aproximadamente entre un 1,5 y un 2 % del valor de reposición
de la Red. Si bien es cierto que dentro de las partidas de conservación se incluyen en

59
CAPÍTULO 1

algunos casos obras de acondicionamiento, que no deberían estar englobadas


estrictamente dentro de ese capítulo.

En el Cuadro 1.22, se presenta una estimación de las necesidades de conservación


en cada año como un porcentaje del valor patrimonial de la Red de Carreteras. El cálculo
se lleva a cabo según tipo de Red (RCE, Autonómica y Local), y según el porcentaje del
valor de reposición considerado.

En este sentido, se estima que las necesidades de conservación en 1997 se


situaron entre 285 y 428 mil millones de pesetas, cuando la partida destinada ese año
ascendió solamente a 160 mil millones de pesetas, lo que demuestra el importante déficit
de conservación en la Red en ese año.

1.5.3.2 Cálculo de las necesidades de conservación por partidas

Como se señaló en apartados anteriores, la mejor manera de conocer los gastos


anuales en conservación es mediante la estimación de dichas necesidades por partidas.
Estas últimas se establecen de manera diferente según la Administración de Carreteras
que gestione la Red.

No obstante, estas partidas suelen dividirse según un esquema más o menos


clásico en programas de conservación ordinaria, conservación extraordinaria, vialidad y
algún otro como mejoras funcionales locales etc.

La complejidad de este método radica en la dificultad de conocer y valorar


económicamente el conjunto de tratamientos que se deben aplicar a una carretera, así
como el momento oportuno para realizarlos. Además, es necesario establecer un
planteamiento distinto según el firme de que se trate, el clima predominante en la zona y
el estado de conservación de la Red.

CUADRO 1.23: NECESIDADES DE CONSERVACIÓN EN 1992 EN MILLONES DE PESETAS DE


ESE AÑO
(Pesetas de 1992) RCE CCAA(*) Diputac.(**) Total
Estudio del SEOPAN y AOP 103.523 133.675 56.056 293.254
2% del Valor Patrimonial 74.310 107.268 29.752 211.330
2,5% del Valor Patrimonial 92.888 134.085 37.190 264.163
3% del Valor Patrimonial 111.465 160.902 44.628 200.448
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
\**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa

60
ELPROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

Fuente: elaboración propia a partir de datos del estudio "Las necesidades de conservación y su
evaluación en las carreteras de España "

El estudio anteriormente mencionado, plantea un cálculo de las necesidades de


conservación siguiendo esta metodología. El Cuadro 1.23 muestra los valores dados por
este estudio en 1992, comparado con los valores obtenidos en el apartado anterior como
un porcentaje (2%, 2,5% y 3%) del valor de reposición de la Red.

De este Cuadro es posible concluir que la conservación en la Red de Carreteras


del Estado debe estar por encima del 2,5% de su valor de reposición, mientras que en la
Red dependiente de las Comunidades Autónomas debe situarse en tomo a este valor. En
cuanto a la red perteneciente a las Diputaciones Provinciales, los datos no son muy
coincidentes, ya que el estudio encargado por el SBOPAN y AOP estima una inversión
superior al tres por ciento de dicho valor.

Con idea de tener otro parámetro devaluación, se ha realizado un cálculo de las


necesidades de conservación aplicando los ratios presentados en el trabajo encargado por
el SEOPAN y la AOP. Para ello se han actualizado los costes de las distintas partidas sin
más que aplicarle el índice de precios al consumo que se publica anualmente. En el
Cuadro 1.24 se resumen los precios aplicados por partidas en pesetas de 1997.

CUADRO 1.24: PRECIOS POR KILÓMETRO YAÑO DE CONSERVACIÓN SEGÚN TIPO DE VÍA
Red Tipo de vía Conservación Rehabilitacíone Mejoras
Ordinaria y s Periódicas Funcionales
Vialidad Locales (*)
Vías de alta capacidad (Int) 3,92 2,57
Vías de alta capacidad (Urb) 10,10 2,57
RCE C. Conv. de alta intensidad 1,54 1,28
C. Conv. de baja intensidad 1,19 1,05
Vías de distribución comarcal 0,42 0,71
TOTAL 31.361
Vías de Alta Capacidad 3,92 2,57
C. Convencional Básica 1,19 1,02
CCAA C. Convencional Comarcal 0,42 0,64
C. Convencional Local 0,24 0,52
TOTAL 24.960
Doble Calzada 1,19 2,26
Diputación Hormigón o aglomerado 0,42 0,52
Tratamiento superficial 0,24 0,36
TOTAL 5.817
(*) En millones de pesetas de 1996 totales anuales

61
CAPÍTULO 1

Fuente: Las necesidades de conservación y su evaluación en las carreteras de España

Las partidas se dividen en tres capítulos distintos:

1. Conservación ordinaria y vialidad: incluye las operaciones de conservación ordinaria


como hácheos, limpieza de márgenes y cunetas, señalización y protecciones etc., y las
operaciones encaminadas a garantizar el tránsito por la vía (vialidad invernal, vialidad
general, control de túneles, etc.

2. Rehahilitaciones y mejora de elementos: incluye la rehabilitación y reposición


periódica de firmes, obras de paso, señalización y protecciones, etc.

3. Mejoras Funcionales locales: que incluye actuaciones en puntos de concentración de


accidentes así como las actuaciones preventivas de mejora de la seguridad vial.

CUADRO 1.25: ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANUALES DE CONSERVACIÓN EN 1997


SIGUIENDO UN CRITERIO DE PARTIDAS
Red Millones de pesetas de 1997 Km C. Reh. Mej. Mej. TOTAL
Ordinar. Períodic element. Función.
Vías de alta capacidad (Int) 4.476 17.893 11.712 8.316 37.921
Vías de alta capacidad (Urb) 730 7.517 1.910 1.356 10.783
RCE C. Conv. de alta intensidad 12.025 18.937 15.732 11.170 45.840
C. Conv. de baja intensidad 2.527 3.061 2.694 1.913 7.668
Vías de distribución comarcal 1.926 817 1.400 994 3.210
TOTAL 21.645 48.225 33.448 23.748 31.988 137.410
Vías de Alta Capacidad 1.625 6.496 4.252 3.189 13.937
C. Convencional Básica 24.765 30.000 25.800 19.350 75.151
CCAA(*) C. Convencional Comarcal 17.647 7.482 11.544 8.658 27.684
C. Convencional Local 32.240 7.811 17.184 12.888 37.884
TOTAL 76.277 51.790 58.781 44.086 25.459 180.115
Doble Calzada 77 93 177 133 403
Hormigón o aglomerado 19.359 8.208 10.319 7.739 26.266
Diputación Tratamiento superficial 43.374 10.509 15.763 11.822 38.094
TOTAL 62.810 18.810 26.259 19.694 5.933 70.696
TOTAL GENERAL 160.732 118.825 118.488 87.528 63.381 388.221
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia de datos de "Las necesidades de conservación y su evaluación en las
carreteras de España "
Con estos valores es posible conocer las necesidades anuales de conservación en
la Red según partidas. El Cuadro 1.25 presenta una estimación de los gastos necesarios
de conservación en 1997 aplicando este criterio. En él se presentan los datos

62
EL PROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

diferenciados en capítulos, en los que se distingue conservación ordinaria y vialidad,


rehabilitaciones periódicas, mejora de elementos y mejoras funcionales locales.

En el Cuadro 1.26, se contrastan dichas estimaciones, calculadas por partidas,


con los obtenidos como resultado de calcular las necesidades de conservación como un
porcentaje del valor de reposición de las distintas redes de carreteras.

Con ello, se llega a varias conclusiones con respecto a la estimación de las


necesidades de conservación anuales, no olvidando que cuando se habla de éstas se hace
referencia exclusivamente a los gastos anuales necesarios en caso de que no haya déficit
previo. La primera conclusión es que las necesidades de conservación en la Red de
Carreteras del Estado se deben situar por encima del 2,5% de su valor de reposición. La
segunda es que, en la Red de las Comunidades Autónomas éstas necesidades deben ser
del orden del 2,5% de su valor de reposición. Y la tercera es que en la Red de las
Diputaciones Provinciales no es fácil establecer los gastos en conservación como un
porcentaje de su valor de reposición.

CUADRO 1.26: NECESIDADES DE INVERSIÓN EN 1997 ENMILLONES DE PESETAS DE ESE


AÑO
(Millones de pesetas de 1997) RCE CCAA(*) Diputad. (**) Total
Estudio del SEOPAN 137.410 180.115 70.696 388.221
2% del Valor Patrimonial 109.412 143.276 38.879 291.568
2,5% del Valor Patrimonial 136.765 179.096 48.599 364.460
3% del Valor Patrimonial 164.119 214.915 58.318 437.352
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

1.5.3.3 El Plan Coex

El "Plan Director de Infraestructuras 1993-2007" (en adelante PDI), destina un


capítulo a conservación y explotación dentro de su programa de carreteras. La cantidad
media estimada por el Plan es de 113.000 millones de pesetas de 1992, muy superior a la
que se ha venido dedicando en años posteriores.

El Ministerio de Fomento publicó en 1995 el "Plan de Conservación y


Explotación de la Red de Carreteras del Estado" (en adelante Plan COEX) que, para
planificar los gastos hace una estimación de sus necesidades en conservación en la Red
de Interés General del Estado. Tiene por ello interés contrastar las previsiones de
inversión definidas por el Plan con las estimadas en este estudio.

63
CAPÍTULO 1

En el Cuadro 1.27 se presenta el presupuesto definido por el Plan para el año


1997, comparado con las estimaciones dadas en este estudio.

El análisis del Cuadro es suficientemente expresivo de lo que pasó el año 1997 en


la Red de Interés General del Estado. Mientras el Plan COEX fijó unas necesidades de
conservación en torno a los 85.600 millones de pesetas, las estimaciones realizadas
establecen un monto en torno a los 135.000. A pesar de ello, los gastos programados se
quedaron muy por debajo de lo fijado en el Plan, lo que implicó un importante déficit de
conservación.

CUADRO 1.27: COMPARACIÓN DE LOS GASTOS EN CONSERVACIÓN EN LA RED DE


CARRETERAS DEL ESTADO CON LOS PREVISTOS EN EL PLAN COEX Y LA CONSERVACIÓN
ESTIMADA
Millones de pesetas de 1997 Gastos Reales Plan COEX Estimación 2,5% del
por partidas VRR
Conservación Ordinaria y Vialidad 31.316 48.225
Rehabilitación y Mejora de elementos 33.579 57.196
Mejoras Funcionales Locales 20.666 31.988
Total 72.776 85.651 137.410 136.756
Fuente: elaboración propia

Con esta información, una vez más, queda patente la insuficiencia de gastos de
conservación en la red de carreteras, debido principalmente a que éstos resultan muy
sencillos de recortar por las administraciones, a pesar de los negativos efectos que llevan
consigo. Por otra parte, la situación que se muestra en la Red de Carreteras del Estado se
repite de manera aún más preocupante en las redes comarcales y locales.

1.6 ESTADO DE LAS CARRETERAS

Como ya se señaló en el apartado 1.5.2, para estimar los requerimientos totales


de conservación hay que distinguir entre el cálculo de las necesidades óptimas de
inversión para mantener la carretera en un estado de conservación adecuado y el cálculo
de los gastos necesarios para devolver la carretera mal conservada a su correcto estado.
Habiendo calculado previamente las necesidades anuales de conservación, este apartado
pretende valorar el estado de las redes de carreteras en España para asi definir los déficits
de conservación.

La definición concreta del estado de una carretera es un parámetro dificil de


establecer debido al gran número de variables que lo influyen como son la regularidad

64
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIALEN ESPAÑA

superficial, la resistencia al deslizamiento, el valor de las deflexiones, el fiíncionamiento


de los drenajes, la situación de los desmontes y terraplenes, etc.

A la complicada labor de definir un índice de estado, se une la escasez de datos


disponibles sobre la situación de la Red. Esta escasez tiene varias causas. La principal es
la dificultad que hasta hace poco tiempo han tenido las Administraciones de carreteras
para contar con un inventario completo de la Red. Además, los inventarios que se han
llevado a cabo no contaban con medios técnicos suficientes, lo que implicaba lentas
inspecciones que quedaban obsoletas prácticamente antes de salir a la luz. Por otra parte,
las Administraciones encargadas de gestionar estos datos se han manifestado reacias a
publicarlos, con lo que hoy en día es difícil acceder a ellos.

La principal fiíente publicada que permite conocer una valoración del estado de la
Red son las inspecciones que cada dos años lleva a cabo la Asociación Española de la
Carretera. Estas valoraciones están basadas en inspecciones visuales en un conjunto de
puntos escogidos estadísticamente de manera que se limite la probabilidad del error a un
intervalo de confianza.

1.6.1 Evaluación del Estado de los fírmes de la AEC

Como ya se ha introducido, la Asociación Española de la Carretera elabora cada


dos años una evaluación visual del estado de los firmes. Esta evaluación estudia la Red
de Carreteras del Estado y la de las Comunidades Autónomas por provincias. El
desarrollo de este sistema está basado en el método de inspección visual inglés
denominado "Chart", que tiene la ventaja de que determina claramente el índice de
estado en fiínción del coste de su reparación.

El método se centra en la evaluación visual de calzada y arcenes, determinando la


extensión y gravedad de los siguientes deterioros:

1. Grietas en Rodadas: longitud de grietas que se presentan en la zona del pavimento


donde apoyan mayormente las ruedas de los vehículos.

2. Roderas: longitud de la zona afectada por dicho deterioro.

3. Deterioro Estructural: área de la calzada en que se manifiestan grietas, agrietamientos


gruesos o desintegraciones.

4. Deterioro Superficial: el número de subtramos en que aparece un agrietamiento fino.

65
CAPÍTULO 1

5. Deterioro de Borde: longitud de borde de calzada con algún grado de deterioro.

6. Bacheos: superficie de hácheos tanto sanos como deteriorados.

7. Baches: número de deterioros aislados que pueden ser peligrosos para la circulación
de vehículos.

8. Grietas Reflejadas: frecuencia de grietas no estructurales que necesitan un tratamiento


de sellado.

Para definir el índice de estado del firme, la AEC emplea un proceso de


homogeneización de los deterioros basado en la determinación de los costes necesarios
para tratar cada uno de ellos, definiendo unos niveles de actuación en ñinción de los
deterioros y unos tratamientos específicos para cada nivel.

La determinación del tamaño de la muestra, es decir el número de tramos a


evaluar, se hace de acuerdo a criterios estadísticos. El cálculo para la determinación del
número necesario de puntos está basado en obtener con una probabilidad del 95% que el
máximo error sea menor que el 10%. Para determinar el número necesario de puntos se
emplea una distribución binomial. Posteriormente se seleccionan los tramos en la Red de
manera completamente aleatoria.

Este método se aplicó en primer lugar en la Campaña de Evaluación Visual de


Firmes del año 1985, que se inició en febrero y finalizó en octubre de dicho año. Las
campañas siguientes se realizaron en los años 1986, 1987, 1988, 1991, 1993, 1995 y
1997.

El método define una calificación en función del índice unitario de estado, de


manera que se dice que un firme está en buen estado cuando su índice unitario de estado
se encuentra situado entre O y 100, regular entre 100 y 250, malo entre 250 y 400 y muy
malo por encima de 400.

Las inversiones necesarias para la adecuación del estado del pavimento se


obtienen rápidamente en fiínción del índice de estado y la longitud de la red.

En el Cuadro 1.28 se muestra la evolución del índice de estado por Comunidades


Autónomas de la Red de Interés General del Estado y de la Red de las Comunidades
Autónomas. Es de destacar el mejor índice de estado en la Red de Interés General del

66
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

Estado que en la Red de las Comunidades Autónomas, lo que concuerda con la


evolución de las inversiones mostrada en capítulos anteriores.

En el Cuadro 1.29 se presentan las necesidades de inversión, dadas por la AEC,


para devolver a la red a su correcto estado separando los datos por Comunidades
Autónomas y según la Red de que se trate. Estos valores hacen referencia
exclusivamente a los déficits de inversión en firmes y no se incluyen, por tanto, aquellos
déficits de conservación que afecten a otros elementos de la carretera como a obras de
fábrica, drenaje, señalización horizontal, señalización vertical etc.

CUADRO L 28: ÍNDICES DE ESTADO DE LA RED DE INTERÉS GENERAL DEL ESTADO Y EN


LA DE LAS COMUNIDADES A UTÓNOMAS
Red de Carreteras del Estado CCAA
Año 1991 1993 1995 1997 1991 1993 1995 1997
Andalucía 127,51 127,82 154 177,72 189,32 192
Aragón 232,69 196,42 152 133,34 66,76 131
Asturias 79,5 136,09 196 176,20 112,32 181
Baleares 186,79 151,64 119
Canarias 110,68 200,09 159
Cantabria 212,09 223,.55 147 374,22 213,09 254
Castilla La 116,64 95,20 137 144,54 159,46 133
Mancha
Castilla León 150,28 112,07 161 206,47 177,38 176
Cataluña 196,37 260,4 146 282,26 243,24 199
Com. Valenciana 55.,5 83,29 104 130,23 171,98 122
Extremadura 101,42 201,15 144 132,72 133,54 158
Galicia 228,83 135,58 96 172,51 97,48 128
La Rioja 165,50 185,76 154 244,83 170,04 196
Madrid 143,47 91,88 113 184,53 233,06 177
Murcia 89.32 80,61 116 163,05 199,63 258
Navarra 131,11 162,46 179
País Vasco 191,36 100,92 119
TOTAL 143,47 138,44 150 179,2 163,51 169
Fuente: Asociación Española de la Carretera

Los valores presentados en el Cuadro 1.29, dan una idea de la inversión que sería
necesaria para devolver el firme a un estado adecuado de ñmcionamiento. El índice
refleja los resultados de años posteriores en relación a un valor del índice 100 para el
primer año, lo que permite seguir la evolución del estado sin necesidad de dar costes en
pesetas que nos serán comparables para años distintos al considerado como base. No se
debe confiandir este valor con las estimaciones realizadas en el apartado anterior para

67
CAPÍTULO I

conocer una aproximación lo más exacta posible al volumen de inversión anual en


conservación para que no se den déficits en la red. Estos montos, por el contrario,
reflejan el nivel de déficit de conservación acumulado a lo largo de los años.

En este Cuadro, se aprecia con claridad el importante déficit de conservación,


especialmente en la Red de Carreteras de las Comunidades Autónomas. Además queda
patente la tendencia progresiva a crecer que tiene la inversión necesaria para devolver la
carretera a su estado original, debido a los continuos déficits acumulados durante años.

CUADRO 1.29: NECESIDADES DE INVERSIÓN ESTIMADAS PARA LA ADECUACIÓN DEL


PAVIMENTO EN LA RED DE CARRETERAS DEL ESTADO Y LA RED DÉLAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
Millones de Red de Carreteras del Estado CCAA
pesetas corrientes
Año 1991 1993 1995 1997 1991 1993 1995 1997
Andalucía 9.038 13.71 15.398 26.342 32.642 43.518
Aragón 8.072 11.716 10.843 8.713 5.873 20.519
Asturias 1.017 2.893 3.634 7.493 7.585 11.357
Baleares 4.149 4.166 5.083
Canarias 3.953 7.100 5.832
Cantabria 1.718 2.598 2.375 7.922 6.728 8.569
Castilla La M. 8.824 11.838 27.964 16.831 23.838 31.221
Castilla León 14.128 14.666 20.900 30.978 33.489 36.915
Cataluña 5.591 16.587 9.234 20.616 20.450 21.292
Com. Valenciana 2.144 6.484 8.216 5.644 7.329 11.241
Extremadura 2.453 7.453 5.494 14.205 10.027 9.992
Galicia 7.366 2.806 7.191 3.809 4.164 17.979
La Rioja 1.115 3.729 1.730 8.139 11.441 6.474
Madrid 2.564 1.446 4.804 7.183 10.197 10.652
Murcia 952 5.340 3.789 6.935 8.395 15.783
Navarra 5.934 6.842 10.594
País Vasco 12.851 9.925 10.472
TOTAL 64.952 101.153 110.000 121.872 191.697 210.191 239.000 277.493
TOTAL (Pts. 1996) 81.701 114.816 113.872 119.482 241.128 238,582 247.412 272.057
Fuente: Asociación Española de la Carretera

Por su parte, cabe mencionar que los resultados obtenidos por la Asociación
Española de la Carretera se ajustan bastante bien a los valores estimados por el Centro
de Estudios de Carreteras del CEDEX para el Ministerio de Fomento, que se basan en
las inspecciones visuales llevadas a cabo cada tres años. En este sentido, un informe
interno de la Subdirección General de Conservación y Explotación estimó un coste de

68
EL PROBLEMA DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN ESPAÑA

rehabilitación estnictural en la Red de Carreteras del Estado igual a 147.015 millones de

pesetas en 1998, mientras que la Asociación Española de la Carretera previo 120.000

millones en esa red en 1997.

1.7 ESTIMACIÓN D E REQUERIMIENTOS D E INVERSIÓN PARA LA


PRÓXIMA DÉCADA

A partir de los datos obtenidos en apartados anteriores puede calcularse la

inversión necesaria en la Red de Carreteras de España para devolverla a su correcto

estado y mantener éste a lo largo de su vida.

CUADRO 1.30: DÉFICITS DE INVERSIÓN EN CONSERVACIÓN DURANTE EL PERÍODO I 988-


1997 EN MILLONES DE PESETAS DE 1996
RCE 1988 1989 1990 1991 1992
2,5 % del Valor patrimonial 56.692 67.618 83.349 94.561 110.318
RCE Inv. Conservación 49.420 48.556 51.959 51.401 56.102
Déficit 7.272 19.062 31.392 43.159 54.216
2 % del Valor patrimonial 107.584 109.804 120.248 121.792 127.396
CCAA(*) Inv. Conservación 39.785 53.525 58.587 60.701 48.267
Déficit 67.800 56.279 61.661 61.091 79.129
2 % del Valor patrimonial 32.975 32.913 33.751 34.514 35.335
Diputa.(**) Inv. Conservación 26.791 30.289 34.539 30.887 34.048
Déficit 6.184 2.624 -789 3.627 1.288

RCE 1993 1994 1995 1996 1997


2,5 % del Valor patrimonial 113.672 118.550 123.218 128.448 134.084
RCE Inv. Conservación 81.967 74.446 63.513 63.232 71.320
Déficit anual 31.705 44.104 59.704 65.216 62.763
2 % del Valor patrimonial 132.137 134.049 136.930 137.476 140.467
CCAA(*) Inv. Conservación 54.667 51.670 53.949 53.807 56.489
Déficit anual 77.469 82.379 82.981 83.669 83.978
2 % del Valor patrimonial 36.350 37.083 37.278 37.623 38.117
Diputa.(**) Inv. Conservación 28.163 27.336 28.448 28.905 31.523
Déficit anual 8.187 9.746 8.829 8.718 6.594
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

Esta partida estará constituida por tanto por dos elementos: la cantidad anual

necesaria para mantener a la Red en correcto estado, que se definió en el apartado 1.5.3

y la cantidad necesaria para recuperar los déficits de inversión en la Red.

69
CAPÍTULO 1

Considerando la cantidad de inversión anual -algo inferior a la óptima para estar


del lado de la seguridad- igual al 2,5 % del valor de reposición en la Red de Carreteras
del Estado, al 2% del valor de reposición en la Red de las Comunidades Autónomas y al
2% en la Red de las Diputaciones Provinciales, se pueden conocer los déficits
acumulados a lo largo del periodo 1988-1997.

GRÁFICO 1.28: DÉFICITS DE CONSERVACIÓN DURANTE EL PERIODO 1988-97 EN


MILLONES D E PESETAS DE 1996
Déficits de conservación en España

120.000

-RIGE -Diputaciones

(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

Estos valores se presentan en el Cuadro 1.30, donde queda patente la tendencia


progresiva al incremento del déficit de conservación en las Redes de Carreteras de
España. Esta evolución fue consecuencia del fiíerte esfuerzo inversor en construcción a
principios de la década de los noventa, y de las restricciones impuestas a la inversión
pública para conseguir disminuir el déficit público a finales de ésta.

Especial interés tiene analizar la relación entre los déficits acumulados de


inversión, y los déficit acumulados en los firmes estimados mediante inspecciones como
las que realiza el Ministerio de Fomento o la Asociación Española de la Carretera.

Para ello, no hay que olvidar que los déficits que se han presentado en el Cuadro
1.32 hacen referencia al conjunto de la inversión en conservación (firmes, drenajes, obras

70
ELPROBLEMA DÉLA CONSERVACIÓN VIALENESPAÑA

de fábrica, laderas, vegetación, vialidad, etc.), mientras que el valor calculado por las
inspecciones de firmes corresponde únicamente a las necesidades de inversión para
devolver el pavimento a su correcto estado de fiíncionamiento.

Por ese motivo, es necesario conocer qué participación dentro de la inversión en


conservación se dedica al mantenimiento, rehabilitación y refuerzo de los firmes. En el
Plan COEX, vienen definidas las partidas del presupuesto previsto para la conservación
de carreteras de la Red de Carreteras del Estado.

CUADRO 1.31: DÉFICITS DE CONSERVACIÓN EN FIRMES EN MILLONES DE PESETAS DE


1996
1988 1989 1990 1991 1992
RCE Déficit Anual 7.272 19.062 31.392 43.159 54.216
Déficit Anual en Firmes 2.181 5.719 9.418 12.948 16.265
CCAA(*) Déficit Anual 67.800 56.279 61.661 61.091 79.129
Déficit Anual en Firmes 30.510 25.325 27.747 27.491 35.608
Diputac.(**) Déficit Anual 6.184 2.624 -789 3.627 1.288
Déficit Anual en Firmes 3.401 1.443 -434 1.995 708

1993 1994 1995 1996 1997


RCE Déficit Anual 31.705 44.104 59.704 65.216 62.763
Déficit Anual en Firmes 9.511 13.231 17.911 19.565 18.829
CCAA (*) Déficit Anual 77.469 82.379 82.981 83.669 83.978
Déficit Anual en Firmes 34.861 37.070 37.341 37.651 37.790
Diputac.(**) Déficit Anual 8.187 9.746 8.829 8.718 6.594
Déficit Anual en Firmes 4.503 5.361 4.856 4.795 . 3.627
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

Como ya se ha mencionado, el presupuesto se divide en tres partidas


diferenciadas:

1. Programa de Conservación Ordinaria y Vialidad (COVI), al que se le dedica el 36,6%


de los recursos.

2. Programa de Rehabilitación y Mejora de elementos (REM), que acapara el 39,25%


del presupuesto.

3. Programa de Mejoras Funcionales Locales (MEFLO), que recibe el resto, es decir, el


24,15 %) del presupuesto.

71
CAPÍTULO I

Dentro del Programa COVT, hay un capítulo dedicado a mantenimiento de


calzada y arcenes, que supone el 6,45% del presupuesto. El Programa REM posee otro
capítulo destinado a firmes y drenajes asociados que supone 23,61% del total del
presupuesto. Por su parte, en el Programa MEFLO, aunque se define un capitulo
destinado a tratamiento de firmes, éste queda sin presupuesto asignado. De aquí se
concluye que la conservación y mantenimiento de firmes supone el 30% de la inversión
total en conservación en la Red de Carreteras del Estado.

En cuanto a la Red de las Comunidades Autónomas, la información que han


facilitado sobre los presupuestos dedicados a conservación muestran que el capítulo
destinado a conservación y mantenimiento de firmes supone en tomo al 45% del
presupuesto de conservación. En la Red de las Diputaciones Provinciales el capítulo de
firmes ronda el 55% del presupuesto.

Con estos datos se calcula la suma de los déficits en conservación de firmes


durante el período 1988-1997, sin más que multiplicar los déficits anuales en
conservación del Cuadro 1.30, por los porcentajes antes mencionados. El resultado de
este cálculo se muestra en el Cuadro 1.31.

En el Cuadro 1.32 se muestra el déficit agregado en conservación de firmes en el


período 1988-1997, comparado con las estimaciones de inversión dadas por la
Asociación Española de la Carretera para los años 1995 y 1997.

CUADRO 1.32: DÉFICIT AGREGADO EN CONSERVACIÓN DE FIRMES, CONTRASTADO CON


LOS DÉFICITS DE LA INSPECCIÓN VISUAL DE LA AEC (MILLONESDE PESETAS DE 1997)
Millones de pesetas de 1997 Défícít estimado en inspección Déficit acumulado entre 1988 y
visual (AEC) 1997
RCE 121.872 125.578
CCAA (*) 277.493 331.396
Diputaciones (**) 79.196
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia con algún dato de la Asociación Española de la Carretera

Queda de manifiesto en el Cuadro la gran relación existente entre los déficits


estimados por la Asociación Española de la Carretera en 1997 y la suma de los déficits
de inversión en firmes desde 1987 a 1997 actualizados a pesetas de 1996.

Con ello, se llega a que las necesidades de conservación en firmes para recuperar
los déficits de años anteriores se encuentran en torno a los 120.000 millones para la Red

72
ELPROBLEMADÉLA CONSERVACIÓN VULENESPAÑA

de Carreteras del Estado, 300.000 millones para la Red de las Comunidades Autónomas
y 80.000 millones para le Red de las Diputaciones Provinciales, lo que implica un total de
medio billón de pesetas de 1997 de déficit en conservación de firmes.

A estos valores hay que sumar algunas partidas de conservación que, aunque no
se incluyan dentro del capítulo de firmes, estuvieron sometidas a importantes déficits de
inversión. Éstas son la conservación de la señalización horizontal y vertical, la red de
drenajes, obras de fábrica y de paso, estabilidad de taludes etc.

CUADRO 1.33: PREVISIONES DE REQUERIMIENTOS DE CONSERVACIÓN PARA LA DÉCADA


1998-2007 EN MILLONES DE PESETAS DE 1997
Año RCE CCAA (*) Diputac.(**) Total
1998 140.788 181.729 48.360 370.878
1999 147.827 188.090 49.086 385.003
2000 155.219 194.673 49.822 399.714
1001 162.980 201.487 50.569 415.036
Necesidades 2002 171.129 208.539 51.328 430.995
Anuales 2003 179.685 215.837 52.098 447.620
2004 188.669 223.392 52.879 464.940
2005 198.103 231.210 53.673 482.986
2006 208.008 239.303 54.478 501.788
2007 218.408 247.678 55.295 521.382
Déficit Firmes 121.872 277.493 80.000 479.365
Otros Déficits 60.027 87.629 8.889 156.545
Total 1.952.714 2.497.060 606.477 5.056.252
(*) Incluidas las carreteras de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Excluidas las carreteras de las Diputaciones Ferales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia

Según se comprueba en el Presupuesto Coex y en los datos facilitados por las


Comunidades Autónomas, la inversión dedicada a estas partidas se encuentra en torno al
15% del presupuesto en la Red de Carreteras del Estado, al 10% en la Red de las
Comunidades Autónomas y al 5% en la Red de las Diputaciones Provinciales. Esto
implica unos déficits de inversión en estos capítulos de unos 60.000 millones en la Red
de Carreteras del Estado, unos 65.000 millones en la Red de las Comunidades
Autónomas y unos 8.000 en la Red de las Diputaciones Provinciales.

Se aprecia por tanto, cómo a las elevadas cantidades de inversión anuales para
mantener la Red en perfecto estado -en tomo a 350.000 millones de pesetas de 1997 en
ese mismo año-, hay que añadir un monto para recuperar el déficit existente -de

73
CAPÍTULO 1

aproximadamente 530.000 millones de pesetas de 1997-. Esta cantidad, se debería


invertir en un período de cuatro o cinco años para reforzar o rehabilitar aquellos tramos
o elementos funcionales de la carretera que se encuentren en mal o muy mal estado. En
el Cuadro 1.33 se presentan resumidas las necesidades de conservación en la Red en el
período 1998-2007, diferenciando la inversión necesaria anual y los déficits de inversión
acumulados en años anteriores.

Los gastos totales que se presentan en el Cuadro han sido calculados sumando las
necesidades anuales -suponiendo un incremento del 5% anual del valor de reposición de
la Red de Carreteras del Estado, de un 3,5% en la Red de las Comunidades Autónomas y
de un 1,5% en la Red de las Diputaciones Provinciales- a los déficits de inversión en
firmes y otras partidas como drenajes, obras de paso, estabilidad de taludes, etc.

Por su parte, los gastos necesarios para devolver la red a una situación aceptable
de funcionamiento y mantenerla en perfecto estado durante la década que va de 1998 al
2007 supera ligeramente medio billón de pesetas de 1997 para el conjunto de las
carreteras españolas. Dados los problemas presupuestarios en que se encuentran en este
momento las Administraciones Públicas, queda patente la necesidad de buscar nuevas
vías de participación en la financiación de la conservación de las carreteras.

74
CAPÍTULO 2
HLACIA NUEVAS FÓRMULAS DE
GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE
LA CONSERVACIÓN VIAL
2. Hacia nuevas fótmulas de gestión y
financiación de la conservación vial

2.1 INTRODUCCIÓN

Una vez planteado el problema de la falta de recursosfinancierosy la necesidad


de nuevas fórmulas de gestión para conservar las carreteras, se va a proceder a analizar
las soluciones que de manera total o parcial están adoptando las administraciones de
carreteras con el fin de lograr un mayor volumen definanciacióny una mayor eficacia de
los recursos invertidos.

Por consiguiente, el objeto de este capítulo es proporcionar una revisión detallada


de las nuevas fórmulas de gestión yfinanciaciónde la conservación de carreteras que se
han aplicado y se están aplicando en el mundo. Dado el gran número de experiencias que
se han desarrollado, este capítulo no pretende tratar exhaustivamente cada una,
deteniéndose en cada uno de los detalles jurídicos y administrativos- que afectan a cada
país -detalles que vienen recogidos en los anexos-, sino que por el contrario pretende
dar una visión general de las soluciones que algunos estados han adoptado para afrontar
el problema de la escasez de recursos públicos para conservar las carreteras.

El análisis de estas experiencias se divide en dos apartados diferentes: en primer


lugar un estudio de los nuevos modelos aplicados en los países en vías de desarrollo -
donde los problemas víanos afectan de manera muy importante a su economía-, y en
segundo lugar una revisión de las experiencias aplicadas en los países desarrollados -
donde los usuarios reclaman cada vez con mayor insistencia altos estándares de calidad
en la circulación vial-. Finalmente se trata con mayor detalle las experiencias llevadas a
cabo en España, donde se conocen con mayor detalle los déficits y requerimientos de
conservación.
CAPÍTULO 2

2.2 PAÍSES E N VÍAS D E DESARROLLO

Las regiones en vías de desarrollo han sufrido fliertes deterioros en sus redes de
carreteras, debido a los problemas financieros de sus administraciones públicas. Estas
últimas, caracterizadas por su falta de estabilidad y por estar gobernadas bajo un marco
legislativo inestable, se han visto incapaces de garantizar los recursos necesarios para
financiar los gastos en conservación, lo que en muchos casos ha implicado importantes
sobrecostes del transporte sobre los usuarios del sistema vial.

Ante esta situación, un buen número de organismos internacionales encargados


de promover el desarrollo como es el caso del Banco Mundial o de estudiar las
impUcaciones de las políticas del sector vial como es el caso de la AIPCR (Association
Internationale Permanente des Congres de la Route), han apoyado a estos países
mediante asesoramiento y ayudas financieras para que sean capaces de implantar políticas
novedosas en este campo.

En Latinoamérica, la CEP AL (Comisión Económica para América Latina y


Caribe de las Naciones Unidas) puso en marcha, a partir de 1994, un proyecto de
asesoria técnica a los respectivos gobiernos, para ayudarles a desarrollar una política
racional en materia de conservación de carreteras. En este sentido la IRF asesorada por
la GTZ (Agencia Alemana de Cooperación Técnica), comenzó a implantar el proyecto
denominado "Reforma Financiera e Institucional de la Conservación Vial en América
Latina y el Caribe" basado en tres puntos:

1. La creación de fondos de conservación autónomos, controlados por los usuarios de


las vías y financiados mediante cargos o tarifas cobradas a dichos usuarios.

2. La transformación de las administraciones viales existentes en agencias viales


autónomas.

3. El establecimiento de empresas de conservación vial, responsables de la gestión del


mantenimiento de las carreteras mediante contratos de largo plazo; llevándose a cabo
los pagos en fijnción del cumplimiento de unos estándares establecidos para el camino
y no del volumen de obra ejecutada.

Por su parte, con el fin de encontrar una solución duradera al problema de la


conservación de carreteras en los países africanos, la Comisión Económica para Áfi-ica
de las Naciones Unidas y el Banco Mundial lanzaron en 1987 la Iniciativa de

76
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Conservación de Carreteras (ICC) en el marco del Programa de Política de Transportes


en el África Subsahariana (SSATP). Gracias a un pequeño grupo que colaboró
estrechamente con los países, así como al apoyo de un buen número de proveedores de
capital, la ICC pudo analizar las causas subyacentes de las malas políticas de
conservación de carreteras en los países africanos (AJPCR, 1995).

2.2.1 Las Concesiones de rehabilitación y mantenimiento

Las concesiones de rehabilitación y mantenimiento de carreteras se fiandamentan


en que la administración púbUca propietaria de los activos viales y con pocos recursos
presupuestarios para financiarlos, decide que las operaciones de conservación sean
llevadas a cabo por una empresa privada, que debefinanciarpor sí misma las operaciones
de mantenimiento y rehabilitación. En este caso, la administración generalmente otorga al
concesionario el derecho a cobrar un peaje al usuario como medio para recuperar sus
inversiones -en concreto los gastos de conservación-, aunque en algún caso ésta puede
comprometerse a pagar una cantidad al concesionario mediante subvenciones al peaje,
aportaciones de diverso tipo, etc.

Los principales inconvenientes de este sistema, que han provocado que su puesta
en práctica a nivel mundial no haya sido muy común son los siguientes:

1. La dificultad para imponer peaje al usuario en una carretera en la que se encuentra


acostumbrado a circular gratuitamente.

2. El elevado coste derivado de las operaciones de cobro de peajefirenteal coste total de


la conservación y rehabilitación vial.

Los países que cuentan con una experiencia más amplia en este campo son
Argentina y Chile. Mientras que Argentina ha desarrollado concesiones puras de
rehabilitación y mantenimiento, Chile ha puesto en práctica un sistema de concesión de
vías existentes mediante el cual el concesionario se compromete a llevar a cabo
importantes obras de acondicionamiento y desdoblamiento de las infiraestructuras y a
mantenerlas durante el período establecido. A diferencia de Argentina, donde las
carreteras no estaban sometidas a ninguna tarifa previamente a su concesión, las
carreteras en Chile se encontraban tarificadas mediante un peaje fijado por el gobierno
cuyo monto se afectaba directamente a la conservación vial, cobrándose directamente
por la administración.

77
CAPÍTULO 2

La mala situación económica que sufrió la República Argentina a finales de los


años ochenta dio lugar a que las leyes que establecían impuestos para fines concretos,
como el impuesto específico sobre el carburante, fijeran anuladas, destinándose su
recaudación a otros fines. Este hecho trajo consigo una importante reducción de la
inversión, ya que aquellos impuestos aseguraban una renta importante a la Dirección
Nacional de Vialidad para el desarrollo y mantenimiento de la red de carreteras (Gentilli
y Erbetta, 1997). A consecuencia de ello, los caminos quedaron entonces sin
mantenimiento, atendiéndose únicamente algunas situaciones de emergencia en rutas
principales por lo que, no resultaba extraño encontrar en aquellos momentos carteles con
la leyenda "precaución máxima 60, camino deteriorado" (Amín, Edelstein, González y
Tagle, 1993).

Ante esta situación, el nuevo gobierno argentino optó por privatizar actividades
consideradas de importancia secundaria ante su imperiosa obligación de garantizar otros
servicios considerados más relevantes, como era el caso de la seguridad, la salud y la
educación. Dentro de este marco, el Ministerio de Obras Públicas se planteó el desarrollo
de un proyecto basado en otorgar en concesión tramos de la red a consorcios privados.
Este proceso exigía una serie de etapas entre las que cabía destacar la creación de un
adecuado marco legal, la selección de los tramos a otorgar en concesión y el análisis de
su viabilidad económico financiera. De esta manera, el usuario se vería obligado a pagar
el mantenimiento de la infraestructura, teniendo la certeza de que el aporte realizado se
dedicaría a mantener el camino (Amín, Edelstein, González y Tagle, 1993).

Como señalan Gentilli y Erbetta (1997), la legislación estableció que las


concesiones pudieran ser de diferentes tipos: pago de un canon mensual al Estado, libres
de cargas, o subsidiadas por el Estado, según la rentabilidad esperada en cada sector. El
concesionario se comprometía a realizar la gestión integral del camino, que incluía la
realización de estudios y diseños definitivos, construcción y rehabilitación de obras, así
como su posterior conservación y explotación hasta el momento de su entrega en
condiciones predeterminadas al finalizar la concesión (Amín, Edelstein, González y
Tagle, 1993).

Una vez se confirmó la viabilidad de diversos tramos, el Ministerio aprobó el


programa de mejora, reparación, mantenimiento y acondicionamiento de la red nacional
de carreteras, incluyendo en su primera etapa veinte corredores con un total aproximado
de 8.866 km. (GentilU y Erbetta, 1997). Posteriormente procedió a la precalificación de

78
HACM NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

los candidatos en función de su capacidad económico financiera y su experiencia en


trabajos de construcción de carreteras.

Como señalan Gentilli y Erbetta (1997), la evaluación de ofertas se llevó a cabo


por medio de una fórmula polinómica en el que intervinieron los siguientes factores, que
fueron ponderados con diversos coeficientes:

• Inversión en trabajos iniciales previa a la recolección del peaje, ponderada por la


calidad de la mejora planteada por el concesionario.
• Cantidad total a invertir en trabajos prioritarios (fijados para ios primeros tres
años).
• Cantidad a invertir en trabajos de mejora, como trabajos de rehabilitación
superficial o refuerzo necesarios, pasados los tres años de la concesión, para
mantener el nivel de calidad de la carretera.
• Cantidad a invertir en trabajos de acondicionamiento y mejora.
• Inversión en servicios auxiliares de la carretera.
• Programa de conservación ordinaria.
• Sistema de recolección de peajes.

Asimismo, las ofertas fueron valoradas de acuerdo a otros dos aspectos


esenciales: los estudios para justificar los volúmenes de tráfico aceptados para el periodo
de la concesión en sus diferentes secciones, y el plan económico financiero.

Para controlar la evolución de las concesiones se creó una entidad que actuara
como nexo de unión entre en Ministerio de Obras Públicas y las Sociedades
Concesionarias. Las bases de licitación no ofrecían al concesionario garantía de tráfico
mínimo, así como tampoco ningún beneficio fiscal. Además, la administración establecía
la localización de cada plaza de peaje, así como el importe de la tarifa máxima y la
metodología para su actualización.

Los contratos previeron también un mecanismo de reparto de beneficios en caso


de que éstos fueran superiores a los fijados en la oferta de licitación y, además obligaban
al concesionario a controlar las cargas de los vehículos, debiendo recibir una
compensación económica por aquellos que circularan por encima de los límites
admitidos.

Años después de comenzar los contratos, debido a circunstancias externas fue


necesario plantear dos renegociaciones. Como señalan Gentilli y Erbetta (1997), la
aplicación de estos contratos en un período de hiperinflación dio lugar a que la fórmula

79
CAPÍTULO 2

de revisión distorsionara los importes de las tarifas, lo que se hizo evidente cuando entró
en vigor la Ley de Convertibilidad -por la cual se estableció una paridad absoluta entre el
dólar americano y el peso argentino-. Por ese motivo, el Ministerio de Obras Públicas
hizo uso de una cláusula especial para revisar los contratos, llegando a un acuerdo con
los concesionarios para bajar las tarifas.

Por otra parte, la creación del MERCOSUR (mercado común en la zona sur de
Latinoamérica) dio lugar a un fuerte incremento comercial entre los países que lo
componían, y principalmente entre Argentina y Brasil. Esta situación unida al fuerte
incremento del parque automovilístico argentino, generó la necesidad de llevar a cabo
fuertes inversiones en algunos corredores, lo que obligó a una segunda renegociación de
los contratos, que se materializó en que la Administración tuviera que asumir cargas
económicas derivadas del nuevo esfuerzo inversor impuesto al concesionario.

Por su parte, Chile se caracterizó a finales del siglo XX por ser el país de
Latinoamérica con una economía más próspera. El desarrollo que alcanzó, se debió al
buen funcionamiento de su política económica, caracterizada por un mínimo
intervencionismo del Estado, y al constante esfuerzo por aplicar medidas innovadoras en
el plano económico.

A principios de la década de los noventa, Chile presentaba un importante déficit


de infiraestructuras, causado por el incremento de necesidades que originó su fuerte
crecimiento económico. Este déficit resultó especialmente patente en carreteras
interurbanas, autopistas urbanas e infraestructuras aeroportuarias. De hecho, según un
informe elaborado por la Cámara Chilena de la Construcción, para recuperar dichos
déficits era necesario pasar de una inversión de 1.000 US$ anuales a 2.000 US$ anuales.

Esta fuerte demanda de nuevas infraestructuras, obligaba a grandes costes de


inversión que el Gobierno era incapaz de asumir mediante los presupuestos estatales, por
lo que el Ministerio de Obras Públicas se vio forzado a acudir a un financiamiento
privado de infiraestructuras, mediante el sistema concesional. Para ello, se creó la
Coordinación General de Concesiones como un organismo autónomo, dependiente del
MOP, encargado de preparar las bases de licitación, gestionar y fiscalizar las obras
planificadas.

Los proyectos de concesión en Chile se incluyen dentro del mecanismo


denominado BOT (Build Opérate Transfer), permaneciendo la obra en propiedad del

80
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Estado en todo momento, no pudiendo por tanto ser utilizada como garantía frente a los
acreedores. Una vez concluido el plazo de la concesión inicial, las obras deberían ser
nuevamente entregadas en concesión por el Ministerio de Obras Públicas para su
conservación, reparación, ampliación o explotación, aisladas, divididas o integradas
conjuntamente con otras.

Los mecanismos de licitación de concesiones empleados en Chile -basados


siempre en variables económicas- han sido muy variados; desde los clásicos sistemas de
mínima tarifa o mínimo plazo de concesión, hasta los sofisticados de pago al Estado por
bienes y derechos adquiridos o mínimo valor presente de los ingresos, ampliamente
considerados por los expertos mundiales.

Uno de los aspectos más característicos del sistema concesional de carreteras


chileno, es que a diferencia de otros países con una amplia experiencia en esta materia
como Francia, España y México, la obra que se construye no se plantea como una nueva
infraestructura, con el consiguiente mantenimiento por parte de la administración de la
carretera preexistente como vía alternativa, sino que, por el contrario, lo que se somete a
concesión es el desdoblamiento de una sola calzada en dos y la mejora de las condiciones
de la calzada original, además de la construcción de cruces a distinto nivel y la
consecución de un mayor -aunque no total en la mayoría de los casos- control de
accesos.

El concesionario quedaba también encargado de ejecutar la conservación durante


el período de concesión, debiendo asimismo elaborar un programa de conservación con
la política elegida, que tendría que incluir un programa de mantenimiento de las
instalaciones y servicios anexos junto a un cronograma de las operaciones de rutinarias,
diferidas y períódicas.

Durante la explotación de la concesión, el MOP debe controlar que el estado del


pavimento no exceda de los parámetros establecidos, entre los que cabe destacar un IRI
máximo, una profundidad máxima de roderas, un control de grietas de alta severidad que
producen daños estructurales, un máximo agrietamiento en piel de cocodrilo, un número
máximo de baches abiertos, una horquilla para la resistencia al deslizamiento, unas
características mínimas de conservación de las bermas, un límite a las exudaciones y un
escalonamiento máximo de las losas en caso de que el firme sea de hormigón.

81
CAPÍTULO 2

En cuanto a la conservación rutinaria, el concesionario esta obligado a realizar al


menos una vez al año las labores de limpieza de las franjas anejas a la calzada
pertenecientes al dominio público viario, rehabilitación de fosos y contrafosos, limpieza y
reposición de señales, conservación de defensas, mantenimiento de demarcaciones, y
conservación de puentes. Además debía de llevar a cabo al menos dos veces al año, y
siempre que existieran situaciones de emergencia, las limpiezas de alcantarillas y de
cunetas.

2.2.2 Los contratos de conservación por resultados

Los contratos de conservación vial por resultados se han desarrollado de manera


especial en varios países latinoamericanos, entre los que se encuentran Chile, Brasil,
Colombia, Perú y Urugay, debido a la inadecuada política de conservación aplicada en
años anteriores. La filosofía de este sistema -ampliamente apoyada por la CEP AL- se
íundamenta en que la conservación de las carreteras es un servicio, y por consiguiente la
administración debe buscar a toda costa prestarlo de la mejor manera posible.

En vista de que la gestión directa por administración de la conservación no había


dado resultados satisfactorios, algunos países en Latinoamérica decidieron poner en
práctica diferentes fórmulas de gestión, pero todas con una caracteristica común: la
contratación de la conservación a empresas privadas con la única exigencia del
cumplimiento de unos estándares de servicios previamente fijados en los pliegos de
adjudicación.

En 1998, estaban ya en marcha dos contratos de conservación vial por niveles de


servicio en Chile, que incluían un total de 750 ICm, con una duración de cinco años. En
ese período, el contratista debía llevar a cabo las rehabilitaciones y mejoras especificadas
en los pliegos, pagaderas a precios unitarios, además del mantenimiento ordinario de la
vía.

La programación de los trabajos de mantenimiento rutinario quedaba en manos


de los contratistas, pagándose por la administración bajo la modalidad de suma alzada,
con independencia de los volúmenes de obra que se hubieran realizado. Para ello se
establecieron unas tarifas mensuales por kilómetro y mes, en fiínción del tipo de
pavimento que tuviera el tramo contratado.

82
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

El nivel de servicio vial quedó definido en los pliegos como el conjunto de


características que debía presentar un camino para dar al usuario un servicio cómodo,
expedito y seguro. A estos efectos se establecieron las condiciones mínimas exigibles
para cada elemento constitutivo del camino, que eran muy similares a las impuestas en
Argentina y otros países, concretándose asimismo los servicios mínimos que era
necesario otorgar a los usuarios en cuanto a información y asistencia. En este aspecto se
incluyó, de igual forma, la atención de emergencias, que suponía respuesta permanente a
imprevistos que interrumpieran o dificultaran la circulación e información oportuna al
usuario sobre problemas o ejecución de obras (MOP de Chile, 1998).

Las inspecciones mensuales calificaban, en todos los segmentos de muestra, el


cumplimiento del nivel de servicio en cada uno de los factores estipulados (calzada,
señalización, drenaje, etc.). De esta manera, mediante ponderaciones preestablecidas se
obtenía el porcentaje de cumplimiento que, multiplicado por la tarifa unitaria según el
tipo de pavimento y por el número de kilómetros, daba la cantidad que se debía abonar al
contratista. En consecuencia, únicamente el cumplimiento pleno otorgaba el derecho al
100% del pago potencial, generándose descuentos en caso contrario.

Por su parte, una de las medidas analizadas y posteriormente aplicadas en


Uruguay, fiíe la puesta en práctica de contratos de mantenimiento por estándares con
empresas conformadas por exfiancionariosde la Dirección Nacional de Vialidad. La tesis
fundamental de esta iniciativa radicaba en la convicción de que el personal de la
Dirección Nacional de Vialidad era el más capacitado, por tradición, experiencia y
motivación para la ejecución de tareas de mantenimiento vial.

De esta manera, la Dirección Nacional de Vialidad de Uruguay (DNV) procedió a


contratar la conservación rutinaria por niveles de servicio a empresas de ex funcionarios
(Echeverz y Torena, 1997). Esta medida fue adoptada dentro del marco de tercerización
(reinserción de empleados públicos para disminuir el sobredimensionamiento del Estado),
llevado a cabo en Uruguay, mediante el cual se intentaba incrementar la motivación
laboral y mejorar la productividad y eficiencia de los funcionarios que ingresaran en este
régimen. El Estado, por su parte, se comprometía a proporcionar ayuda técnico
financiera para desarrollar estas empresas, además de facilitar el acceso a líneas de
crédito con la garantía del Estado.

Los contratos se diseñaron bajo la modalidad de nivel de servicio o estándares, lo


que implicaba que el contratista fuera remunerado en función de los resultados que

83
CAPÍTULO 2

obtuviera en su gestión de la conservación de los tramos a su cargo. Como señalan


Echeverz y Torena (1997), esto suponía un importante cambio en la administración, ya
que la Dirección Nacional de Vialidad pasaba de ser una proveedora a ser una
compradora de servicios.

La empresa de ex funcionarios quedaba, por tanto, bajo la responsabilidad de


planificar y organizar los trabajos. Debía por consiguiente establecer la fi-ecuencia y
magnitud de las operaciones, la asignación de equipos y personal, la calidad de los
materiales y, sobre todo, el estado de los caminos. Asimismo, la administración se veía
obligada a realizar continuas inspecciones a fin de controlar el cumplimiento de los
niveles fijados, emitiendo mensualmente las certificaciones para pagar al contratista
(Echeverz y Torena, 1997).

En lo que respecta a Colombia, cabe destacar la adjudicación de los primeros


contratos de conservación por indicadores de estado a finales de 1996, que abarcaron
una extensión de 560 Km, con una duración de dos años. En ellos se establecieron una
serie de estándares que debía cumplir la concesionaria, remunerándose sus servicios
mediante cuotas mensuales. Algunos de los contratos eran de carácter mixto, ya que
incluían importantes obras de rehabilitación pagaderas a precios unitarios, (Otoniel
Fernández, 1997).

En lo que respecta a Perú, a principios de la década de los noventa, la falta de


mantenimiento en su red de carreteras provocó una paralización casi absoluta del sistema
viario, lo que motivó que el gobierno tomara serias medidas para rehabilitar al menos las
vías principales del país, entre las que destacaba la carretera panamericana. Esta labor
significó un gran esñierzo humano y financiero, que contó con el apoyo de préstamos
otorgados por varios organismos internacionales, entre los que cabe hacer mención el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.

A consecuencia de esto, el gobierno llevó a cabo, a principios de 1995, un


seminario de alto nivel, en el que los principales ministros del país intercambiaron
experiencias con miembros del IRF, el BID y el Banco Mundial, discutiéndose temas de
fondo relativos a la financiación de carreteras y considerándose diversas alternativas para
solucionar los problemas del país. Como resultado de esta reunión se formuló un marco
de referencia para la reforma y un plan de acción a corto plazo.
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Siguiendo estas premisas, el gobierno emprendió decididamente la reforma del


sistema vial, que se plasmó en dos avances principales. El primero, referente a la creación
de una nueva agencia vial encargada de la administración de la red, con la misión de
ordenar y supervisar los trabajos requeridos, a través de contratos de obra pública o por
concesión, y el segundo instrumento relativo a la puesta en marcha de la contratación de
la conservación, en el que, en una primera etapa se contrató la conservación de forma
global, pagadera a precios unitarios, mientras se preparaban los contratos de gestión de
la conservación conocidos como contratos de conservación vial por resultados.

Por su parte, los gobiernos de los estados brasileños de Santa Catarina y Río
Grande do Sul prepararon sendos proyectos pilotos para contratar la gestión de la
conservación que consistían en que la empresa adjudicataria se obligara a mantener la vía
por encima de unos estándares fijados por la administración en las bases del contrato.
Los pagos no se efectuarían según las cantidades de obras ejecutadas en las diferentes
actividades de conservación, sino según el grado de cumplimiento de las condiciones
establecidas (CEPAL, 1996).

2.2.3 La creación de fondos víales

Los graves problemas financieros de las administraciones de carreteras en los


países en vías de desarrollo han dado lugar a que muchos de ellos se hayan visto
obligados a buscar fuentes de financiación fuera de los presupuestos públicos. Uno de los
modelos más fi"ecuentemente utilizados en los últimos años por los gobiernos para
garantizar una fuente estable de financiación ha sido la instauración de fondos de
carreteras nutridos principalmente de un porcentaje de las tasas o impuestos específicos
con que se ha visto gravado el sector vial.

A pesar de su actualidad, la creación de fondos viales no es una idea moderna, ya


que hace varias décadas, un buen número de países introdujeron una gran cantidad de
impuestos vinculados directamente a usos específicos, lo que sirvió en muchos casos
para desarrollar las redes viales. Así, sobre la base de impuestos recaudados en el mismo
sector de las carreteras, principalmente impuestos a los combustibles, se crearon los
fondos viales específicos, mediante los que se financió la construcción y conservación de
una gran parte de las redes de caminos (Scheliessler y BuU, 1994).

No obstante, a lo largo de los años, los fondos específicos tendieron a


desaparecer, debido, por una parte, al gran número de impuestos afectados que habían

85
CAPÍTULO 2

quedado obsoletos, y, por otra, a la campaña mundial iniciada por el Fondo Monetario
Internacional y otras instituciones internacionales para implantar el principio de
desafectación impositiva.

Sin embargo, recientemente, debido a los efectos perversos que éste principio ha
provocado sobre la conservación de las redes de carreteras, el propio Fondo Monetario
Internacional ha admitido que en algunos casos podía ser sensato crear fondos
específicos para la conservación de carreteras basados en tarifas cobradas a los usuarios
bien directamente o bien mediante un porcentaje del precio del carburante.

Estos fondos se han desarrollado principalmente en África y Latinoamérica. En


ambos casos, el impulso de organismos internacionales, unido a los serios problemas
financieros de las administraciones de carreteras, han llevado a que este sistema se
implante en algunos países. En América es de destacar el caso de Colombia, Nicaragua y
Honduras, aunque otros muchos países han implantado o están en fase de implantar
fondos de conservación de carreteras. Por su parte en Afirica, los casos más
representativos son Zambia, Ghana y la República Centroafricana.

2.2.3.1 Latinoamérica

En adelante se expone la situación de algunos de los países latinoamericanos que


se han mencionado previamente, deteniéndose más despacio en las características que
definen el fondo y en las circunstancias que han llevado a implantarlo.

Los problemas financieros de la administración de carreteras de Colombia para


conseguir los recursos necesarios para conservar las carreteras llevaron a impulsar los
estudios para analizar la viabilidad de la creación de un fondo destinado a financiar el
mantenimiento y rehabilitación de la red.

A finales de 1997, el gobierno colombiano elaboró un anteproyecto (pendiente de


ser aprobado en el momento en que se redactó la tesis) consistente en establecer una
sobretasa por el uso de la red vial, equivalente a veinte centavos de dólar por galón de
combustible, con el fin de financiar la conservación de las redes nacional y
departamental. Esta sobretasa tenía carácter de contribución parafiscal, figura existente
en la legislación colombiana, que permitía recaudar obligatoriamente recursos de un
sector para reinvertirlos en el mismo, siendo éste recolectado por las refinerías o los

86
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

importadores de combustible y entregado directamente a un Fondo Fiduciario de


recaudación de vías (CEPAL, 1998).

Dicho fondo podría emplear sus recursos en el mantenimiento de la red troncal


nacional de carreteras, en la rehabilitación de la red troncal no concesionada y en el
mantenimiento de la red secundaria y terciaria a cargo de la nación y los departamentos.
La distribución de los recursos del Fondo entre la red troncal y departamental se haría
mediante una fórmula que considerara la longitud y los costos unitarios de conservación
por kilómetro, siendo aplicados los recursos mediante convenios suscritos entre éste y las
empresas viales estatales.

Por lo que respecta a Honduras, en agosto de 1993 se creó el Fondo de


Mantenimiento Vial, cuyos principales objetivos eran proteger, preservar y mantener el
patrimonio vial hondureno a través del proceso de autofinanciación de la conservación,
de manera que los recursos destinados no dependieran de condicionantes
presupuestarios. El Fondo se definió como una entidad de interés público de duración
indefinida, descentralizada, con independencia administrativa técnica y financiera dentro
de los límites de la ley, y relacionado con el poder ejecutivo a través de la Secretaría de
Comunicación, Obras Públicas y Transportes (CEPAL, 1996).

Sus ingresos provenían mayormente de tres fiíentes:

• Los peajes,
• Los préstamos o donaciones para el mantenimiento de la red vial, y
• Un aporte del gobierno central que en ningún caso podía ser inferior al monto
que el estado recibiera por el impuesto de producción y consumo cobrado a la
gasolina y al diesel y a los ingresos por tráfico de vehículos automotores (placas,
revisión, matrícula, etc.).

Este último punto fiíe el que más problemas suscitó, ya que los ingresos
provenientes de los impuestos y tasas que gravaban el transporte por carretera se
consideraban indispensables para el desarrollo del país. Por ese motivo, se pensó
transferir solamente una parte de estos ingresos al Fondo, complementándolos con
cargos de conservación adicionales en fiínción de la necesidad de dedicar recursos al
mantenimiento de las carreteras.

En Nicaragua por su parte, la situación de deterioro de gran parte de la red llevó


consigo que los principales responsables se plantearan importantes reformas del sistema

87
CAPÍTULO 2

vial, que concluyeron en la propuesta (concretada en el momento de redactar la tesis en


un proyecto de Ley) de creación de un Fondo de Mantenimiento Vial (FOMAV),
financiado mediante "tarifas de servicio" cobradas en conjunto con la venta de los
combustibles. La idea era hacer crecer los recursos de forma paulatina, empezando con
diez centavos de US$ por galón de gasolina y 15 centavos de US$ por galón de diesel.
Inicialmente los recursos se concentrarían en el mantenimiento de la red conservable
interurbana y municipal, incluida la red urbana, es decir, toda la red que se encontrara en
estado bueno o regular, aunque la meta era llegar a financiar el conjunto de la red pública
(CEPAL, 1998).

Los ingresos serian destinados única y exclusivamente al mantenimiento de la red


vial interurbana y municipal, y en ningún caso podrían destinarse a otros fines, con la
excepción del monto dedicado a gastos administrativos. Las labores relacionadas con el
mantenimiento vial serían contratadas por el FOMAV con empresas de mantenimiento
vial y empresas consultoras, no pudiendo ser ejecutadas, en ningún caso, directamente
por el Fondo.

2.2.3.2Áfríca

Por su parte, África ha sido uno de los continentes que más ha sufrido los
problemas de falta de conservación de carreteras. La escasa renta per cápita de sus
habitantes y la falta de una administración pública organizada han provocado que los
recursos necesarios para la financiación de la conservación hayan sido insuficientes. Por
otra parte, algunos organismos como el Banco Mundial, la AIPCR o la Unión Europea
han hecho grandes esfiíerzos para concienciar a estos países de la importancia de contar
con unas buenas infraestructuras para alcanzar un desarrollo equilibrado.

Este motivo ha llevado a que algunos países -asesorados en la mayoría de los


casos por organismos internacionales- hayan desarrollado fórmulas para garantizar una •
financiación estable, basadas en la mayoría de los casos en la creación de fondos de
carreteras con mayor o menor independencia, según los casos, de los respectivos
gobiernos.

Según comentaba el informe de uno de los grupos de trabajo de la AIPCR


(1991), los fondos de carreteras bien diseñados, aun no siendo una panacea, demostraron
su utilidad en algunos países -como fiae el caso de Ghana y la Repúbhca Centroafricana-
ya que garantizaban que una parte de los impuestos específicos cobrados a los
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE U CONSERVACIÓN VIAL

combustibles se afectaran directamente a la financiación de las carreteras. En este


sentido, el grupo de trabajo aconsejó el empleo de esos fondos en los países africanos,
pero recomendó evitar que esa afectación se produjera de manera mecánica; por el
contrario, sugirió que se estableciera mediante programas anuales fijados por las
administraciones de carreteras.

Sin embargo ante las experiencias de algunos países donde la afectación de parte
del impuesto de matriculación de vehículo y del impuesto del combustible no había dado
resultados del todo buenos -debido principalmente a la dificultad de garantizar estas
partidas para carreteras cuando pasaban por manos del gobierno-, la AIPCR recomendó
en el Congreso Mundial de Carreteras de Montreal (1995) que, lo ideal sería que estas
tarifas no se recaudaran con los demás tributos, pasando directamente a un fondo de
carreteras independiente, a fin de evitar que dichos recursos se desviaran en favor de
otros gastos públicos. En los mejores ejemplos (República Centroafiricana, Ghana y
Zambia), el impuesto sobre el carburante era recaudado por un organismo independiente
que depositaba los ingresos en un fondo de carreteras.

En 1994, por Decreto Ley, se creó en Zambia el Consejo Vial Nacional, que
comenzó sus operaciones nueve meses después. El Consejo, que se relacionaba con el
gobierno a través del Ministro de Comunicaciones y Transportes, lo integraban siete
representantes del sector privado, con derecho a voz y a voto y cinco del sector público,
con derecho sólo a voz, con la potestad de elegir a su presidente y vicepresidente
(Heggie, 1996).

Los recursos del Fondo Vial provenían de las sobretasas a los combustibles, de
los permisos de circulación, de los derechos de paso cobrados a vehículos extranjeros y
de parte de los ingresos por multas debidas a infi^acciones de tránsito, que quedaban
depositadas en cuentas que generaban intereses.

Asimismo, el Consejo no planificaba ni ejecutaba las obras de forma directa, sino


que contrataba para ello a firmas privadas, aunque si tenía la misión de estimar los
ingresos del Fondo sobre la base de los cargos de conservación vigentes y los aumentos
previstos. Además, estaba encargado de asignar, en consulta con el Ministerio de
Comunicaciones y Transportes, los recursos disponibles para los caminos principales,
urbanos y vecinales.

89
CAPÍTULO 2

El mantenimiento se efectuaba por contratos licitados de acuerdo con los


procedimientos oficiales. El Consejo desembolsaba los fondos una vez que estaba seguro
de que los trabajos habían sido ejecutados según las certificaciones.

2.3 PAÍSES DESARROLLADOS

Las elevadas inversiones dedicadas a construcción de nuevas obras -supresión de


cruces a nivel, duplicaciones de calzadas, mejoras de la señalización, etc.- en los últimos
años han multiplicado el patrimonio viario de los países desarrollados, lo que ha llevado
consigo un aumento de las necesidades anuales de conservación por encima de los
recursos que la administración pública ha sido capaz de dedicar a dichos fines.

Debido a este fenómeno, algunos países desarrollados han empezado a sufiir


déficits en sus redes de carreteras que, aunque no tan graves como en los países en vías
de desarrollo, sí están afectando de manera considerable a la comodidad y seguridad de
los usuarios, quienes, por otra parte, cada vez exigen una mayor calidad al servicio.

En consecuencia, estos problemas han llevado a algunos de estos países a


plantearse importantes reformas en los sistemas de gestión y financiación de la
conservación de carreteras. En este apartado se muestran algunos casos que parecen
relevantes por la novedad de sus planteamientos.

2.3.1 El peaje sombra en Gran Bretaña

Uno de los proyectos principales del gobierno conservador en Gran Bretaña


(década de los ochenta y principios de los noventa), ñje redefinir el papel del Estado en
la economía del país. De esta manera, se pretendía que la administración pública
evolucionara de ser un proveedor directo, a ser un comprador y regulador de servicios.
Esta política se materializó en importantes cambios en el mercado del transporte en el
Reino Unido (Nutt y Roden, 1998).

De esta manera, para mejorar la eficiencia del sector público se introdujeron


varias reformas, con idea de implantar las prácticas del sector privado dentro de los
trabajos de la Administración Pública, con lo que se pretendía mejorar la gestión y la
contabilidad en la prestación de servicios por parte de los gobiernos local y central. Para
ello, se recurrió a la creación de Agencias que se encargaran de regular la participación
del sector privado en la prestación de servicios a través de licitaciones competitivas.

90
HACIA NUEVAS FÓRMUUS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Antes de 1994, la red troncal era gestionada directamente por la Unidad


Ejecutiva de Carreteras y Seguridad Vial, perteneciente al antiguo Departamento de
Transportes. Esta unidad era también responsable de las medidas de seguridad vial, así
como de la planificación, regulación y distribución del presupuesto en toda la red de
carreteras, incluida la parte destinada a las redes locales.

En 1992 se llevó a cabo un estudio para reformar la organización del antiguo


Departamento de Transportes que concluyó con la necesidad de que la Red Troncal
fiíera gestionada por una agencia. Como resultado, el 1 de abril de 1994, se creó la
"Highways Agency", responsable de la gestión y el mantenimiento de las carreteras de la
red troncal, así como del desarrollo de un programa de rehabilitación (Nutt y Roden,
1998).

La red troncal estaba constituida en 1998 por 10.400 km., lo que suponía
únicamente un 4% del total de las carreteras del Reino Unido. A pesar de ello, esta red
fiae tradicionalmente considerada la espina dorsal del país, soportando un tercio de los
viajes realizados diariamente en Gran Bretaña así como el 50% del movimiento de
pesados (Hawker, 1997).

La función principal de la agencia consistía en gestionar y mantener la red, así


como llevar a cabo mejoras en el marco de la política estratégica del gobierno, con los
recursos financieros proporcionados por los Ministerios correspondientes. Como señala
Collis (1995), la separación entre los papeles ejecutivos y la política estratégica permitió
a la "Higways Agency" centrarse en su trabajo, ser más flexible en la gestión y
responsabilizarse de manera más individual de sus objetivos y tareas.

Como consecuencia de la reforma llevada a cabo en Gran Bretaña, según señalan


Nutt y Roden (1998), la "Highway Agency" buscó, cada vez más, la colaboración con el
sector privado a través de la "Prívate Finance Inititive" (PFI), para desarrollar proyectos
y servicios públicos de alta calidad, con la mayor eficiencia posible de costes. Con esta
medida quedó patente que la administración no quería encargarse de llevar a cabo el
mantenimiento de las carreteras, sino por el contrario pretendía que el sector privado se
encargara de ello.

En este sentido, a pesar de los esfuerzos por parte del gobierno por reducir el
incremento de movilidad y distribuirlo entre modos, las previsiones apuntaban a que la
demanda de transporte por carretera en Gran Bretaña, en el año 2.025, sería el doble que

91
CAPÍTULO 2

la de finales de siglo, a lo cual se unía el hecho de que los usuarios exigían cada vez
mejores servicios y carreteras más confortables y seguras. Como consecuencia de estas
reflexiones se vio claro que los recursos destinados al sector vial procedentes de los
Presupuestos Generales del Estado serían insuficientes para la construcción y
mantenimiento de las carreteras en Gran Bretaña en pocos años (Nutt y Roden, 1998), lo
que exigiría plantearse nuevos instrumentos para su financiación.

Sin embargo, con la excepción de algunos proyectos puntuales, no había tradición


reciente en el Reino Unido de cobrar a los usuarios por el uso de la vía. Asimismo, a
finales de siglo no existía todavía ninguna legislación que permitiese introducir el peaje
en las carreteras existentes de la red troncal, aunque si se tenía pensado desarrollar un
plan de nuevas autopistas bajo la modalidad de concesión con peaje.

Ante esto, como señalan Nutt y Roden (1998), se empezó a considerar la


posibilidad de confeccionar una ley que permitiera aplicar peajes en la red ya existente y
se llevaron a cabo pruebas piloto para ver el fiíncionamiento del peaje electrónico. De
esta manera, el gobierno propuso la introducción de este sistema en la red nacional de
autopistas, de forma que los ingresos obtenidos se utilizaran para financiar ampliaciones
y mejoras en las carreteras (Copley y García Pastor, 1998).

Por ese motivo, ante las perspectivas de aplicar ese sistema, los principales
responsables decidieron potenciar los proyectos DBFO (Design, Build, Finance,
Opérate), con idea de desarrollar un sector privado de la carretera que tuviera
experiencia en el negocio, ante la posibilidad de introducir peajes a la red ya construida.

En este sentido, las empresas adjudicatarias recibirían pagos por proporcionar el


servicio a la carretera en los treinta años de vigencia del contrato, abonados por la
administración mediante la modalidad de peaje sombra, pagado en función del número de
vehículos que circulen por la vía, aplicando una tarifa definida por unas bandas y en
fiínción del tipo de vehículo, de forma tal que a partir de cierto nivel de tráfico la
administración ya no pagaría por los vehículos de más que circulen por la carretera.

Como señala Izquierdo (1997), a diferencia del sistema concesional tradicional,


con el sistema de peaje sombra el usuario no paga peaje alguno, aunque está previsto que
un ílituro próximo -cuando el sistema de cobro automático de peaje esté en
funcionamiento- sea el usuario el que realmente pague el servicio. En teoría se trata de
una fórmula transitoria dentro de un programa a largo plazo hasta que se instaure el

92
HACIA NUEVAS FÓRMUUSDE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

sistema definitivo y se adopte el marco legislativo adecuado que permita extender el


régimen normal de peaje a carreteras ya existentes.

De esta manera, en 1998 se habían adjudicado nueve concesiones y tres se


encontraban en proceso de adjudicación. En algunas ocasiones se incluyó el
mantenimiento de tramos de carretera existentes además de los tramos mejorados o de
nueva construcción (Copley y García Pastor, 1998).

Por su parte, la Agencia buscó incentivar al concesionario con una serie de


ventajas en caso de que se produjeran mejoras en la seguridad vial, siempre y cuando
éste aceptara previamente el sistema, que se basaba en recibir el 25% del coste
económico evitado por los accidentes en el período de cinco años posteriores al
contrato. Asimismo, el corte de un carril incurriría en penalizacionesfinancieraspara el
concesionario, que se manifestaban en una reducción de la tarifa sombra.

2.3.2 La reorganización del sector de las carreteras en Nueva Zelanda

En 1984 el gobierno de Nueva Zelanda decidió iniciar una reforma del sector
público basada en los siguientes principios: en primer lugar la separación entre la política
del gobierno y lasfijncionesreguladoras y de provisión de servicios, en segundo lugar la
contratación a empresas privadas de todo servicio público que pueda llevarse a cabo de
manera comercial y en tercer lugar la cesión de las responsabilidades de regulación de
estas operaciones a agencias del gobierno (Dunlop, 1997).

Basándose en estos principios, Nueva Zelanda, en 1988, suprimió el Ministerio de


Obras Públicas y Desarrollo, trasladando la regulación del sector vial al Ministerio de
Transportes. Asimismo, la planificación y financiación de las redes de carreteras ñie
encomendada a una agencia denominada Transit New Zealand, bajo cuya dependencia
quedó el Fondo de Transporte Terrestre. Simultáneamente, se creó la Corporación de
Servicios de Obras Públicas y de Desarrollo, a la que se asignaron las actividades de
carácter productivo, siendo privatizadas con posterioridad dos de sus divisiones (Dunlop,
1996).

En septiembre de 1989, el gobierno de Nueva Zelanda aprobó varias leyes que


reformaron la gestión del sistema de transportes del país, cuyos principales rasgos, según
señala Dunlop (1996), fueron los siguientes;

93
CAPÍTULO 2

• Establecimiento de Transit New Zealand, como una organización diseñada


para planificar yfinanciarlas carreteras, los servicios de transporte de
viajeros y la seguridad vial.
• Establecimiento del Land Transport Fund, encargado de gestionar los fondos
procedentes de la proporción del impuesto sobre el combustible abonado por
los vehículos ligeros, afectado al fondo; las cargasfijadasa los vehículos
pesados; y las tasas de registro y licencia de vehículos.
De esta manera, la Ley definió Transit New Zealand como una agencia de
derecho público dirigida por un consejo de ocho miembros designados por su experiencia
en el sector del transporte terrestre, cuyas tareas principales ñieron: preparar el programa
anual de Transporte Terrestre, asistir financieramente a los programas viales y de
transporte público de las autoridades locales y gestionar la Red Vial Nacional.

El Fondo de Transporte Terrestre se financiaba mediante una parte de los


impuestos a las gasolinas (24 centavos de US $ por galón), una tarifa por distancia y
peso para los vehículos diesel y los pagos por concepto de registro y patente de los
vehículos motorizados. En 1994, se destinó el 65 % de los fondos a mantenimiento vial,
el 19 % para mejora de la red, y el 14 % restante a un conjunto de medidas entre las que
se incluían la seguridad vial, las subvenciones al transporte urbano y los gastos
administrativos de la agencia (Transit New Zealand, 1995).

En julio de 1996, Transit New Zealand fije reorganizada, transformándose el


Fondo de Transporte Terrestre en una entidad independiente denominada Transfiínd
New Zealand. De esta manera éste empezó a contar con un consejo directivo propio,
integrado por dos miembros de Transit New Zealand, un representante de los gobiernos
locales, un representante de los usuarios de la vías y un representante del interés público.
El objetivo de este consejo consistía en asignar recursos con el fin de proveer un sistema
vial eficiente y seguro, con lo que, según señala Transit New Zealand (1996), el Consejo
de Transfiínd asumió las tareas de: aprobar yfinanciarel programa vial nacional, aprobar
los procedimientos de licitación, y efectuar auditorías de eficiencia a la Agencia y a las
autoridades locales en relación con sus programas viales.

De esta manera, según señala el CEP AL (1996) la reestructuración llevada a cabo


en el sector vial en Nueva Zelanda logró una disminución de los costes de servicios
profesionales entre un 20 y un 30 % y el de los trabajosfisicosen las carreteras en un 17
%, mejorando la calidad de los resultados obtenidos.

94
HACM NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

2.3.3 Contratos de gestión de activos en la red del estado de Virginia (EEUU)

En 1996, el Departamento de Transportes de Virginia (EEUU) firmó el primer


contrato de gestión de activos con una compañía privada, por el que ésta quedaba
encargada del mantenimiento de algunos tramos de la red estatal. Este contrato fiíe el
primero que se llevó a cabo en el marco de la nueva ley del Estado de Virginia "Public
Prívate Transportation Act", aprobada en 1995.

Aunque la idea era contratar toda la red por este sistema, se prefirió llevar a cabo
un programa piloto de cinco años y medio, que incluía la conservación y gestión de 250
millas de la red del Estado, para valorar las ventajas de este nuevo mecanismo y
potenciarlo a largo plazo en caso de que los resultados fiíeran positivos.

El contrato entre el Departamento de Transportes de Virginia y la empresa


adjudicataria incluía todos los trabajos necesarios para mantener los activos según los
objetivos fijados en el contrato (conservación ordinaria, tratamientos preventivos
rehabilitaciones estructurales, refiíerzos, etc.). Dicho contrato no se refería
exclusivamente a los firmes, sino que abarcaba también todos los activos incluidos dentro
de los límites de la carretera (Ybarra, 1998), estableciendo otras obligaciones
contractuales que incluían la atención puntual de incidentes, el servicio al cliente, la
reposición de los elementos de seguridad y la retirada de la nieve en las épocas de
invierno.

Esta fórmula de gestión de los activos viarios tenía bastantes puntos en común
con los contratos de conservación vial por resultados, aplicados en Latinoamérica. En
este sentido, el contratista adquiría como única obligación la de lograr unos resultados
aceptables según unos objetivos fijados, lo que le permitía una gran flexibilidad en la
manera de llevar a cabo sus trabajos.

El grado de cumplimiento de los objetivos, que hacía referencia a características


concretas de los activos incluidos en el contrato, servían para definir el nivel de servicio
con el fin de asegurar que todos los elementos de la carretera fiaeran conservados por
encima de unos estándares mínimos. Asimismo, estos niveles eran definidos en el
contrato, con un límite, por debajo del cual el mantenimiento era considerado
inadmisible.

95
CAPÍTULO 2

El contrato establecía un precio fijo -con muy limitadas posibilidades de cambio-


por todas las operaciones incluidas en él. El pago por la gestión de los activos durante
los cinco años y medio de duración del contrato ascendía a la cantidad de $131,6
millones de US$, abonado a final de cada mes, en fiínción de un precio fijado
previamente por cada año.

Este precio fijo con la compañía privada representaba un importante factor de


riesgo para ella, en el sentido de que éste era la única compensación que tenía por todos
los servicios que se veía obligada a prestar, entre los que se encontraban la gestión de
incidentes, la retirada de la nieve y el hielo, la reparación de los activos, etc. (Ybarra,
1998). La empresa adjudicataria tenía por tanto oportunidades muy limitadas para pedir
una modificación en el precio. Solamente en caso defiaerzamayor se permitía renegociar
el importe recibido por ésta, no considerándose en ningún caso la nieve y el hielo como
requisitos de fiíerza mayor.

Debido a que la "Public Prívate Transportation Act" exigía como una de las
condiciones para privatizar la gestión de activos públicos, la necesidad de demostrar los
ahorros para la colectividad, éstos fiíeron calculados, estimándose en 22 millones de US$
sobre la vida del contrato, lo que suponía una cantidad muy relevante.

2.3.4 Nuevos instrumentos de fínancíacíón en Estados Unidos

La Ley de 1956 "Federal Aid Highway Act" creó en Estados Unidos, el "Federal
Highway Trust Fund" que resultó ser un instrumento básico empleado por el Gobierno
Federal para recaudar y distribuir los fiandos destinados a construir el sistema de
carreteras. Los recursos del Trust Fund procedían de los usuarios, ya que al regir el
principio de afectación impositiva, los impuestos federales y estatales sobre el
combustible, los vehículos, los neumáticos, etc. se adscribían directamente al "Federal
Highway Trust Fund", si eran impuestos federales, o bien a fondos específicos si se
trataba de impuestos estatales (Izquierdo, 1997).

Los fondos adscritos al Trust Fund contribuyeron de manera importante a la


construcción de la red "Interestate" y a la realización del programa 4R (Resurfacing,
Restoration, Rehabilitation, Reconstruction) dedicado a la conservación en su más
amplio sentido, a la mejora de la seguridad y, en menor medida, al transporte público
suburbano.

96
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

A partir de 1968, siguiendo la política presupuestaria reinante en la época, el


"Trust Fund" fue integrado dentro de los Presupuestos Generales del país, lo que le
obligó a someterse a las leyes presupuestarias. Como consecuencia de esta medida, los
fondos recaudados por el sector de la carretera fueron utilizados desde entonces para los
fines que el gobierno estimase más oportunos.

No obstante, a partir de 1978, una vez finalizada la construcción de la red


"Interstate" y ante la creciente necesidad de conservar y mejorar su estado, el Congreso
flexibilizó el sistema, debido a la escasez de recursos estatales y locales, y autorizó a
partir de 1978 la aplicación directa de ayudas del Trust Fund para la construcción de
carreteras de peaje. La única condición que impuso a los Estados, fue que éstos se
comprometieran a dejarlas libres de peaje una vez hubieran recuperado los ingresos
necesarios para amortizar las deudas (Izquierdo, 1997).

A pesar de los importantes gastos destinados a mantenimiento y conservación, de


carreteras, en 1991, el porcentaje de carreteras no urbanas de la Red "Interestate" de los
Estados Unidos en buen estado era únicamente el 60% del total, mientras que el 40%
restante se distribuía según su estado en regular, mediocre y malo (Williams, 1998).

Ante esta situación, el Gobierno Federal buscó nuevas medidas para atraer capital
privado con el fin de que participara en la financiación de las infraestructuras de
transporte. La idea era conseguir un marco más adecuado para la contribución del sector
privado, con vistas a que éste mostrara una actitud más favorable a colaborar en
asociaciones público privadas y en contratos de gestión a largo plazo.

Entre otras innovaciones introducidas por el gobierno a finales de la década de


los noventa cabe mencionar tres: la reestructuración de las "entidades 501(c)(3)"; la
puesta en marcha de la regla 63-20 del "Infernal Revenue Code" que amplia la autoridad
de las organizaciones sin ánimo de lucro de emitir deuda exenta de impuestos; y la
creación de los bancos de infraestructura federales y estatales que permiten dar créditos
con garantía pública a proyectos financiados privadamente.

La sección número 501 del "Infernal Revenue Code" englobaba una amplia
variedad de organizaciones sin ánimo de lucro en función del fin para el que hubieran
sido creadas. En ella se incluían corporaciones, fundaciones y organizaciones
exclusivamente dedicadas a actividades educacionales, religiosas, de caridad, científicas,
deportivas (no profesionales), clubes sociales, etc.

97
CAPÍTULO 2

Estas organizaciones tenían la posibilidad de ser beneficiarías de importantes


ventajas a la hora de solicitar préstamos en el mercado de capitales, siempre y cuando se
demostrara que sus beneficios no habían sido destinados a ningún accionista o
propietario. Como resultado de recientes cambios en el "Intemal Revenue Code", se
eliminó la condición que imponía un límite de emisión de deuda de 150 millones de US$,
para financiación de indOraestructuras. De esta manera, las organizaciones calificadas
como "entidades 501(c)(3)" pueden desde entonces emitir deuda exenta de impuestos sin
limitaciones. Como resultado de ello, se produjo un incremento considerable de
proyectos financiados siguiendo esta estructura en los Estados Unidos. Ejemplos de ello
ñieron: el puente sobre el Lago de Ozarks en Missouri, el cinturón de conexión sur en
Greenville (Carolina del Sur) y la extensión Y-895 en Richmond Virginia (Williams,
1998).

La puesta en marcha de las denominadas "Corporaciones 63-20" como


instrumento para ayudar a la financiación público/privada de las iníraestructuras de
transporte se ha considerado en los Estados Unidos uno de los mayores avances en este
campo en los últimos años. Esto se ha debido principalmente a que dichas corporaciones
permiten que los proyectos púbUcos se financien con capital exento fiscalmente,
manteniendo algunas de las ventajas empresariales ligadas a la iniciativa privada.

La forma de ñmcionamiento de una corporación 63-20 es muy simple. Ésta emite


(por ejemplo en el caso de la construcción de una autopista) suficiente deuda como para
completar la obra. Una vez finalizada ésta, el proyecto pasa a manos del Gobierno que
previamente ha acordado, sujeto a apropiación anual, hacer pagos en concepto de leasing
a la corporación, que posteriormente son empleados por ésta para amortizar la deuda
previamente establecida.

En este esquema, la corporación 63-20 queda reducida a un mero conducto


pasivo para conseguir financiación, mientras que el trabajo de operación y mantenimiento
de los activos se dejaban en manos de otras entidades. Sin embargo, años después la
situación cambió en cierta medida, ya que estas corporaciones comenzaron a tomar
mayores responsabilidades en el diseño, construcción y operación de los activos que se
encargaban de financiar.

Las condiciones exigidas a las organizaciones para ser consideradas como


"Corporaciones 63-20" son relativamente simples. El gobierno debe tener exclusivo uso

98
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE U CONSERVACIÓN VIAL

y beneficio del 95% del valor de mercado del activo gestionado por la corporación;
mantener la autoridad de nombrar, destituir y reemplazar al menos al 80% de los
miembros del consejo de dirección de la corporación, y; conservar el derecho de rescatar
la obra liquidando toda la deuda pendiente con la corporación, pasando a controlarla
completamente (Williams, 1998).

La diferencia principal entre las entidades 501 y las corporaciones 63-20 se


fundamenta en que éstas últimas permanecen bajo un riguroso control público. En este
sentido, mientras una corporación 63-20 puede ser rescatada por la Administración
cuando esta última lo desee, liquidando la deuda contraída y pasando el Estado a
controlar totalmente el activo, una propiedad sujeta a un contrato con una entidad 501
no tiene nunca la obligación de revertir al Gobierno.

Por otra parte, en un esfiierzo por atraer capital privado para el desarrollo de
asociaciones público privadas en la construcción y mantenimiento de infiraestructuras de
transporte, el Congreso de los Estados Unidos aprobó, en 1995, la Ley Pública 104-59
que permite la creación de más de diez Bancos Estatales de Infi-aestructura (SIB), que
fueron autorizados a dedicar hasta el 10% de sus fondos federales para ofrecer créditos a
proyectos públicos o privados, que demuestren previamente su viabilidad.

En 1998, el número de experiencias de Bancos Estatales de Infraestructuras era


muy reducido. El único digno de mención era el Banco de Infraestructuras de California,
que entonces permanecía todavía cerrado a la espera de las acciones legislativas
necesarias para recibir una calificación de rating adecuada por parte de Standard &
Poors. Este ensayo se concibió dentro de un banco del gobierno ya existente la
"California Economic Development Finance Authority" (CEDFA) como un recurso para
evitar problemas legales (Williams, 1998).

En 1998, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la "Transportation Equity


Act" para el siglo XXI. En ella, se definió la creación de un Banco de Infi-aestructuras
Federal, con idea de proporcionar créditos directos y fomentar los créditos a los
proyectos de transportes valorados en 100 millones de US$ o más. El banco,
denominado "Transportation Infraestructure Finance and Innovation Act" (TIFIA)
tendrá la misión de promover que los empréstitos y otros instrumentos de crédito sean
pagados mediante los peajes, tarifas a los usuarios u otras fuentes de ingresos (en las que
se incluyeron los impuestos).

99
CAPÍTULO 2

Los criterios de selección de proyectos a serfinanciadospor el TIFIA incluirán


parámetros como la importancia del proyecto, su viabilidad, el grado en el que se atraiga
el capital privado, el grado en el que la disposición del crédito permita acelerar las
operaciones, el grado en el que un proyecto emplee nuevas tecnologías, el grado en el
que el proyecto respete el medioambiente, yfinalmenteel grado en el que este crédito
reduzca las subvenciones estatales al proyecto que de otro modo sean requeridas.

2.3.5 El empleo de la viñeta en algunos países de Europa

Las viñetas -precios anuales impuestos a los usuarios de las carreteras-


representan un intento de recuperar una parte de los costes de construcción y
mantenimiento vial mediante las aportaciones de los propios usuarios -incluyendo
vehículos extranjeros- sin la necesidad de recurrir a peajes.

En Alemania, el Benelux, Dinamarca y, desde enero de 1997, Sueciafiíncionaun


sistema común -la Eurovifieta- que se aplica a los vehículos con una carga máxima
autorizada superior a las doce toneladas que utilicen las carreteras en alguno de esos
países. Por su parte, en Suiza y Austria, cualquier vehículo que quiera utilizar su red
principal de carreteras debe poseer una viñeta válida, en este caso, únicamente en el país
que la emite.

El aspecto que caracteriza el sistema de viñetas y lo diferencia de otros


mecanismos es el hecho de que éste se basa en el principio de territorialidad -paga el que
usa la red en un determinado territorio- en lugar del principio de nacionalidad -pagan los
contribuyentes del país-, pudiéndose aplicar fácilmente en redes de carreteras donde el
peaje es prácticamente irrealizable debido a la alta densidad de accesos. Por otra parte, el
sistema de viñetas cuenta también con la ventaja de que los costes administrativos son
muy bajos, pudiendo ésta ser vendida fácilmente ñiera del país en el que se aplica,
evitándose por tanto retrasos en las fronteras en las que los vehículos extranjeros
acceden al sistema.

La puesta en práctica de este sistema tiene su origen en la búsqueda, por parte de


los países con un tráfico importante de vehículos pesados procedentes de otros países -
como es el caso de Austria, Suiza, etc. - de un mecanismo de defensa ante el deterioro
viario y la generación costes externos derivados de dicho tránsito. Asimismo, el
incremento del tráfico internacional de mercancías por carretera experimentado en los

100
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

últimos años en los países de la Unión Europea, debido a la desregulación de este sector,
ha dado lugar a que muchos otros países hayan desarrollado medidas similares, ya que,
tal y como señala Farrell (1999), se estima que el tránsito internacional de vehículos
pesados en la Unión Europea ha provocado incrementos globales del orden 10% de los
costes de mantenimiento de las redes de carreteras.

Cuando fue introducida por primera vez la Euroviñeta en 1995, su coste anual era
de 750 ECUs para vehículos de tres ejes, y de 1250 ECUs para vehículos de cuatro o
más ejes; aunque también se permitía adquirir viñetas mensuales, semanales y diarias.

Actualmente, el reparto de los ingresos recaudados entre los países en que se


encuentra vigente la Euroviñeta se lleva a cabo grosso modo en función de las longitudes
de carreteras en las que ésta se exige, completándose mediante una serie de acuerdos
bilaterales con el fin de compensar los desequilibrios en el uso de la infraestructura. A
modo de ejemplo, en 1995 la distribución de la recaudación quedó de la siguiente
manera: 73% para Alemania, 13% para Bélgica, 9% para Holanda, 4% para Dinamarca y
1 % para Luxemburgo..

Cuando por primera vez el sistema de Euroviñeta fue propuesto por Alemania en
1992, el gobierno se comprometió una considerable disminución en los impuestos
específicos al sector de la automoción, que se encontraban entre los más altos de Europa.
Sin embargo, esta medida no fiíe permitida por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea que la consideraba como discriminatoria, a pesar de que en la práctica los países
miembros gozaban de una aceptable libertad para fijar los niveles de los impuestos
especiales sobre el carburante y otros impuestos específicos del sector (Farell, 1999).

Por otra parte, en lo referente al sistema de viñeta puesto en práctica en Suiza,


cabe destacar que, mientras que los precios resultan relativamente reducidos para
turismos -en el entorno de los 30 ECUs-, para vehículos de mercancías son mucho más
elevados-entre 425 y 2500 ECUs- en función del tamaño y carga máxima del vehículo
pesado. En este país se permite que los vehículos extranjeros compren viñetas válidas
para un día, para un mes o para un año completo.

En cuanto a Austria, cabe mencionar que antes de incorporarse a la Unión


Europea, aplicó un mecanismo de viñeta válido sólo para vehículos pesados que
pretendieran acceder a la red principal de carreteras; dividiéndose las tarifas en dos tipos,
una para vehículo de dos y tres ejes, y otra para vehículos de cuatro y cinco ejes.

101
CAPÍTULO 2

situándose sus precios, en todo caso, muy por encima de los valores fijados por la
Euroviñeta.

Sin embargo, con el paso de los años y bajo fijertes presiones de la Unión
Europea, Austria ha reducido los precios de las viñetas para vehículos pesados, lo cual
ha sido compensado mediante la introducción de viñetas para turismos y vehículos de
mercancías con una carga máxima autorizada superior a las 12 Tm. Esta medida se ha
puesto en práctica con carácter temporal hasta que se desarrolle el sistema de peaje en la
red principal, que pretende evolucionar del peaje manual al peaje electrónico.

2.3.6 La política de tarificación de infraestructuras en la Unión Europea.

La Unión Europea ha manifestado una profianda preocupación por lograr una


armonización de la política de transportes con el fin de homogeneizar las condiciones de
competencia entre los distintos modos, para poder así fomentar una liberalización del
mercado que garantice la eficiencia y eficacia del sistema de transportes.

En este marco, una de sus principales preocupaciones ha sido lograr que cada
uno de los modos asuma los costes que origina, para que en consecuencia no se
produzcan transferencias que se traduzcan en ineficiencias del sistema. Con este fin, la
UE lleva desde 1971 intentando establecer una política de tarificación por uso de
infraestructura, de manera que sea equitativa y admitida por todos los países miembros.
Sin embargo, a pesar de los esfiíerzos llevados a cabo, la dura oposición de algunos
sectores, entre los que se encuentran las empresas de transporte está provocando que de
momento no se haya conseguido poner en marcha ninguna norma reguladora que rija
esta materia.

Como ya se ha comentado, el intento de establecer una tarificación por uso de


infraestructuras y de modificar los sistemas nacionales de impuestos sobre vehículos -
que ya se contenía en una propuesta de Decisión del Consejo de 1971 y de Directiva de
la Comisión de 1978, modificada en 1985- quedó detenido en su día por la oposición de
algunos estados miembros, concretamente Alemania, que deseaban que fiíera suprimido
el sistema de peaje aplicado en algunos países a las autopistas, planteamiento del que
asimismo participaba, en su día, la Comisión (Izquierdo 1994).

Una nueva propuesta de Directiva del Consejo, de enero de 1988 -modificada a


principios de 1991-, relativa a la imputación de los costes de la infi-aestructura viaria a

102
HACU NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

los camiones de gran tonelaje pretendía suprimir las distorsiones en la competencia


ocasionadas por las diferencias en los sistemas de imputación por medio de la
introducción de una tasa por uso de la infraestructura establecida como combinación
entre los impuestos sobre la utilización o posesión de camiones, cobrados según criterios
de territorialidad, y los peajes, en caso de que existieran (Izquierdo, 1994).

A finales de 1993, se aprobó la Directiva 89/93 relativa a la aplicación por los


Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados
para el transporte de mercancías por carretera, así como los peajes y derechos de uso por
la utilización de autopistas y carreteras de características análogas. Esta Directiva exigía
que antes de 1995 los Estados miembros hubieran aplicado a los vehículos industriales
con un peso igual o mayor a 12 toneladas un impuesto no inferior a los mínimos que se
establecían. La idea no era tanto crear un nuevo impuesto como adaptar los existentes a
unas normas generales comunes a todos los países de la Unión.

En 1998, la Comisión, preocupada de nuevo por el problema de la tarificación de


las infraestructuras, publicó el libro blanco denominado "Tarifas justas por el uso de
infi-aestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación de
infraestructuras de transporte en la UE". Este documento parte del problema derivado de
la gran diversidad de regímenes de tarificación de infi-aestructuras existentes entre los
modos de transporte y entre los estados miembros, que impide que el sistema de
transportes sea eficiente y sostenible.

Asimismo, esta diversidad da lugar a falseamientos significativos de la


competencia entre modos de transporte y en el interior de los mismos, frecuentemente
basados en la nacionalidad del transportista. También limita los incentivos para recortar
los costes ambientales y obstaculiza la oferta eficiente de infiraestructuras (Comisión
Europea, 1998).

Ante esto, la Comisión pretende llevar a cabo una armonización gradual y


progresiva de los principios de tarificación en todos los modos comerciales, para lo que
propone un régimen de tarificación basado en el principio "el usuario paga", es decir,
todos los usuarios de infraestructuras de transporte deben pagar por los costes, incluidos
los causados al medio ambiente y otros externos que producen, en el punto de uso o lo
más cerca posible a éste (Comisión Europea, 1998).

103
CAPÍTULO 2

Los principios que se propugnan en este documento no imponen un sistema


comunitario centralizado de tarificación, sino que crean un marco en el cual los estados
miembros serán libres de fijar los niveles de las tarifas, mediante el que podrán
compensar directamente a los gestores de irrfraestructuras por los beneficios secundarios
(la mejora de la ordenación del territorio, etc.).

La Comisión propone, para la aplicación de este sistema, una estrategia de


implantación articulada en tres fases. La primera fase, que se prolongará hasta el 2000,
estudiará la introducción de regímenes de tarificación en el ferrocarril y en los
aeropuertos, de forma complementaria al régimen de tarificación en el transporte por
carretera, procurando crear una estructura ampliamente compatible para los principales
modos de transporte. La segunda fase comprenderá por una parte una mayor
armonización y adaptación de los regímenes de tarificación, especialmente en el caso de
los vehículos industriales y el ferrocarril, donde se instaurará el régimen basado en el
kilómetro recorrido; y por otra la introducción de un marco de tarificación en el sector
portuario. A partir de ese momento las tasas no deberían rebasar los costes sociales
marginales (incluyendo costes externos), incumbiendo a los estados miembros la decisión
sobre qué uso dar a los ingresos obtenidos a partir de las tasas. La tercera fase consistirá
en la puesta al día de un marco comunitario habida cuenta de la experiencia adquirida
durante las dos primeras fases (Comisión Europea, 1998).

Como señala el Libro Blanco, la tarificación de las infraestructuras basada en los


costes marginales posiblemente permita una elevada, si no íntegra, recuperación de los
costes de capital, considerando el sistema de transporte en su conjunto. Además, como al
menos a corto y a medio plazo, es posible que haya proyectos de inversión que exijan
mayores índices de recuperación de costes del lado de los usuarios, se autorizaría
durante cierto tiempo la percepción de mayores tasas, supeditada a las normas
comunitarias antimonopolio y en defensa de la no-discriminación, lo que llevaría a crear
las condiciones para financiar las infi-aestructuras a partir de aportaciones de los usuarios.

Extrapolando los datos de los estudios disponibles, cabe pensar que la


introducción del principio de tarificación "el usuario paga" podría producir un ahorro del
orden de 30.000 - 80.000 millones de euros al año. Asimismo, una primera evaluación
también indica que la estrategia propuesta sería beneficiosa tanto para las regiones
relativamente desarrolladas como para las económicamente menos desarrolladas de la

104
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Comunidad, aunque la Comisión reconoce que en las regiones de la cohesión puede ser
necesario escalonar aún más los principios de la tarificación (Comisión Europea, 1998).

En lo que se refiere al transporte por carretera, la Comisión propone desarrollar


un sistema completo de tarificación de carreteras para los vehículos industriales y para el
transporte comercial de pasajeros que aspiraría a ser compatible con el sistema de
tarificación de vías urbanas.

En este sentido, se alentará a los países miembros a armonizar o adoptar sistemas


interoperables para la tarificación de infiraestructura viaria en el caso de los vehículos
industriales, ya sea a través del sistema actual de peajes o euroviñetas, o preferiblemente,
a través del desarrollo de tarifas electrónicas por kilómetro que indudablemente resultan
más vinculadas a los costes.

De hecho, según señala el libro blanco, la Comisión alentará a los estados


miembros a desarrollar y poner en marcha sistemas armonizados de cobro electrónico de
peaje, para lo que presentará una comunicación sobre la interoperabilidad de dichos
sistemas en Europa, que constituirá la base para este sistema asegure la movilidad en
toda la Comunidad.

2.4 AVANCES E N ESPAÑA

2.4.1 Los contratos de conservación integral: el inicio de un cambio

En 1984 finalizó en España un proceso de descentralización de los poderes


púbUcos que afectó a un ampüo número de sectores. Dicha reforma contribuyó también
de manera importante a la reorganización del sector vial en el país, que llevó a la
descentralización de las redes de carreteras. La RIGE (Red de Interés General del
Estado) pasó de 80.000 a 20.000 Km, transfiriéndose por consiguiente 60.000 Km a las
Comunidades Autónomas, aunque dentro de la red estatal permanecieron aquellas
carreteras de mayor importancia. De hecho, en el momento en que se estableció, la RIGE
soportaba más del 60 % del tráfico que circulaba por el conjunto de las carreteras
españolas.

Este proceso coincidió, como se puso de manifiesto en el capítulo anterior, con el


inicio de un importante esñierzo inversor en las carreteras españolas, que se tradujo en
un considerable incremento del número de kilómetros de vías de gran capacidad, del

105
CAPÍTULO 2

número de estructuras y del equipamiento de las carreteras convencionales. Asimismo,


como consecuencia de ese proceso, crecieron también las necesidades anuales de
conservación y rehabilitación, lo que se debió a dos causas: por una parte, al incremento
del valor patrimonial de la red de carreteras, y, por otra, a la mayor exigencia de los
usuarios derivada de la mejora de calidad de la red. Este hecho, unido a las previsiones
de tráfico que auguraban un fuerte crecimiento en los años siguientes, hacían cada vez
más necesaria la reforma del sistema de gestión de la conservación.

Las labores de conservación ordinaria y vialidad de las carreteras se encontraban


entonces encomendadas a personal de la Administración, ñuto de una organización
heredada de años anteriores que, a pesar de la profesionalidad de su personal, sufiía
algunos problemas inherentes a toda estructura administrativa, entre los que cabe
destacar la falta deflexibilidady de eficacia.

Estas razones fueron las causantes de que se pusieran en marcha los contratos de
conservación integral en España, consistentes en contratar con empresas privadas, y por
un plazo generalmente de cuatro años, las operaciones de conservación ordinaria, los
trabajos de ayuda a la vialidad (vigilancia, atención de emergencias, etc.), la recogida de
inventarios, la programación de tareas, la toma de datos, los sistemas de gestión de la
seguridad vial y el apoyo a los aspectos legales relacionados con el uso y defensa de la
carretera (Casaseca, Nofuentes y Membrillo, 1997). El primer contrato, un tramo de
autopista de 36 Km, se adjudicó en 1988, licitándose el año siguiente otros dos tramos,
uno interurbano de 52 Km y otro urbano en Madrid (Sánchez y Rubio, 1995).

Los contratos de conservación integral que empezó a desarrollar la


Administración Central fueron adoptados posteriormente, con diferentes matices, por
algunas Comunidades Autónomas y diversas entidades provinciales y locales.

Aunque los contratos, otorgados generalmente por un plazo de cuatro años, se


centraban principalmente en el mantenimiento ordinario, también incluían la atención de
incidentes extraordinarios y la construcción de instalaciones en terrenos pertenecientes a
la Administración Pública. Asimismo el contratista se comprometía a llevar a cabo la
recogida de datos relativos a estructuras, accidentes, intensidades de tráfico, etc.; así
como la evaluación de la resistencia al deslizamiento en pavimentos bituminosos, la
medida de la regularidad superficial (IRI), las deflexiones y el estado de las marcas viales.

106
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Estos contratos especificaban también la periodicidad con que debían ejecutarse


determinadas operaciones. Por ejemplo, se exigía llevar a cabo al menos dos inspecciones
diarias en cada sentido de circulación, así como la señalización de cualquier daño o
peligro imprevisto en un período máximo de una hora. Asimismo, el contratista debía
retirar objetos de la calzada, sustituir las señales y llevar a cabo las operaciones de
vialidad invernal con la mayor urgencia posible.

La reparación de los elementos de drenaje transversal (caños, tajeas, etc.) así


como los problemas que pudieran surgir en áreas de descanso debían estar solucionados
antes de 48 horas, la limpieza y reparación del drenaje debía llevarse a cabo al menos
cuatro veces al año, y la inspección de los centros eléctricos y limpieza de la señalización
y balizamiento al menos seis veces al año (Sánchez y Rubio, 1995).

El sistema, entonces profiíndamente innovador, fue reconocido por un buen


número de países. Tanto fue así que el Banco Mundial recomendó el desarrollo del
mantenimiento integral, aplicando el modelo español, al considerarse una opción
atractiva para los países en vías de crecimiento económico (Casaseca, Nofuentes y
Membrillo, 1997).

El objetivo de los contratos de conservación integral, como señala Antona (1996)


era resolver o mitigar parte de los numerosos problemas existentes en la gestión de las
carreteras, y que no permitían que se llevase a cabo una conservación eficaz. Para ello, se
planteó que estos contratos proporcionaran los medios siguientes:

• Nuevas instalaciones.
• Personal suficiente en número y adecuado en cualificación y conocimientos.
• Maquinaria necesaria.
• Marco jurídico y laboral adecuado a las fimciones de ejecución de obra.
• Reducción de los plazos empleados en las distintas tramitaciones.
• Aumentos de medios técnicos y ayudas a la Dirección.
• Garantía de inversión mínima de la Administración en los próximos años.
• Delegación en los adjudicatarios de algunos trabajos.

Aunque estos contratos delegaron en el adjudicatario algunas fijnciones que


previamente pertenecían a la administración, como era el caso de la adquisición de
maquinaria, gestión del personal, etc., las funciones de dirección siguieron recayendo en
ella. Desde su implantación, los contratos de conservación integral se desarrollaron en

107
CAPÍTULO 2

dos modalidades: los denominados de primera generación, que comenzaron a aplicarse


en 1988 y los de segunda generación que empezaron a desarrollarse en 1995.

2.4.1.1 Los contratos de conservación integral de primera generación


Desde 1988, año en que se inició la conservación integral en España, hasta 1995,
los contratos se licitaron conforme al modelo que se denominó Contratos de
Conservación Integral de Primera Generación.

Esta modalidad de contrato era muy sencilla, tanto en la descripción y definición


de las operaciones a realizar por el adjudicatario como en su forma de abono. Mediante
este esquema se obligaba a la empresa adjudicataria a poner en manos de la
Administración los medios indicados así como a ejecutar dos tipos de operaciones
(Antona, 1996):

• Operaciones A: Conservación ordinaria, ayuda a la vialidad y mejoras en la


gestión.
• Operaciones B: Actuaciones extraordinarias y atención de emergencias.
Las operaciones tipo A incluían la vigilancia general de la carretera, la atención a
las incidencias, retirada de productos, limpieza, recolocación de señales, etc. Los plazos
para llevar a cabo dichas operaciones iban desde la ejecución inmediata hasta cuatro o
seis veces al año en función de la climatología o según lo ordenara el ingeniero director
del contrato (Casaseca, Nofuentes y Membrillo, 1997).

Asimismo, las actividades incluidas en este grupo de operaciones debían ser


llevadas a cabo con los medios de personal y de maquinaria fijos, asignados para su
ejecución. La base de operaciones de estos medios se situaría en el Centro de
Conservación que seria construido por el adjudicatario del contrato en los terrenos que le
facilitara el Ministerio de Obras Públicas. El Centro debía también estar dotado de una
nave acondicionada para taller, garaje, oficinas y servicios complementarios. Estas
instalaciones, aunque utilizadas por los adjudicatarios quedarían en propiedad de la
Administración una vezfinalizaseel contrato.

En el Centro de Conservación, la empresa adjudicataria estaba obligada a poner


en marcha un Centro de Comunicaciones quefiancionaradurante las veinticuatro horas
del día, los 365 días del año, y que estuviera dotado con los medios necesarios para

108
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

recibir y transmitir información de las incidencias que pudieran afectar a los tramos de la
vía objeto del contrato, así como para transmitir y ordenar la resolución de incidencias.

Por su parte, las operaciones tipo B incluían desde actuaciones imprevistas y


emergencias fuera de horario laboral, hasta mejoras puntuales en los arcenes,
reparaciones locales en el pavimento, limpieza de elementos de drenaje, etc. El Director
del Contrato tenía, con estas operaciones, cierta libertad de maniobra, aunque los
recursos asignados eran más bien escasos (Casaseca, Nofiíentes y Membrillo, 1997).

Además de las operaciones tipo A y tipo B mencionadas previamente, los


contratos desarrollaban también otro tipo de actividades. Entre ellas cabe destacar las
colaboraciones en la gestión de la carretera (elaboración de un inventario por parte del
contratista), programas de trabajo, atención al centro de comunicaciones, informes de
seguridad vial, etc.

Estos contratos no incluían todas las actuaciones propias de la conservación, ya


que algunas como la reposición de marcas viales o la ejecución de refuerzos se seguía
contratando a empresas mediante proyectos específicos. No obstante, la experiencia fue
muy positiva, ya que la mayoría de los contratos resultaron muy eficaces y permitieron
durante ocho años realizar una conservación de mayor calidad que, en líneas generales,
dejó satisfechos tanto a la Administración como a los usuarios.

2.4.1.2 Los contratos de conservación integral de segunda generación

Los contratos de segunda generación surgieron en 1995 con idea de implantar un


sistema de control y abono de la conservación contratada en función del nivel de calidad
alcanzado definido por unos estándares de conservación deseables (Casaseca, Nofiíentes
y Membrillo, 1997). Este modelo de contrato incluyó un nuevo grupo de operaciones
que se diferenciaba de los contratos de primera generación en su forma de abono,
realizada mediante mediciones. Asimismo, en algunos casos se separaron las actividades
de ayuda a la vialidad de las de gestión propiamente dicha (Antona, 1996).

El pUego que rige estos contratos divide las operaciones de conservación en tres
grupos, además de incluir también la construcción y equipamiento de instalaciones, y en
algunos casos el acondicionamiento de las existentes. En estas instalaciones se incluyen
no sólo las naves y oficinas, sino también los elementos necesarios para el buen

109
CAPÍTULO 2

funcionamiento de la vialidad en los túneles, como la ventilación, iluminación, detectores


de humos y gases, y los sistemas de control de todas ellas (Sánchez, 1995).

Las operaciones del Grupo I incluyen las destinadas a garantizar las condiciones
de vialidad y seguridad, ayuda a la explotación y aquellas otras que permitan conocer el
estado de los elementos de la carretera, programar los trabajos etc. Las operaciones de
este Grupo deben ser ejecutadas con continuidad de servicio, definiéndose asimismo con
carácter prioritario y abonándose sus operaciones mediante partes alícuotas mensuales.

Estas operaciones se subdividen en ocho subgrupos:

• Servicios de comunicación y control de túneles.


• Servicio de vigilancia, atención de incidentes y mantenimiento de elementos
que afecten a la circulación.
• Servicio de vialidad invernal.
• Mantenimiento sistemático de instalaciones de alumbrado, túneles, etc.
• Establecimiento de inventario y reconocimientos de estado.
• Agenda de información.
• Apoyo a la explotación y seguridad vial.
• Servicios auxiliares.

El Grupo II queda constituido por las operaciones y unidades de obra necesarias


para mantener los elementos de la carretera por encima de un determinado nivel de
calidad. Se trata de actividades programables, no incluidas entre las urgentes destinadas a
restablecer las condiciones normales de circulación y seguridad que, como se señaló
previamente, quedaban recogidas en el Grupo I. La programación de estas operaciones
debe llevarse a cabo anual y mensualmente.

Los trabajos que deban ser abonados por precios unitarios y mediciones de las
unidades ejecutadas quedan incluidos dentro de este Grupo. El pliego establece una
estimación de los volúmenes de las operaciones que deben ser ejecutadas cada año y de
los precios de las unidades que componen cada una. Las operaciones y unidades
incluidas dentro de este Grupo comprenden trabajos englobados dentro de las
actividades COVI (Conservación ordinaria y ayuda a la vialidad) y REM (Rehabilitación
y Mejora).

Debido a la dificultad para programar todas las variables que influyen en las
unidades de obra y operaciones, el pliego incluye unas unidades secundarias que

lio
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

aparecen en los presupuestos con la denominación de Unidades de Obra para


Operaciones del Grupo II.

Para facilitar el pago de las actuaciones, se establece la distinción entre


operaciones y unidades, de manera que siendo conceptos diferentes puedan resultar
complementarios en algún caso. De esta manera se define, por ejemplo, la operación
"colocación de señal o panel direccional" y la unidad "suministro de señal circular o 120
cm reflexiva, incluso poste y cimentación".

El pliego denomina Operaciones del Grupo III a las siguientes:

• Ill-a: Operaciones para atender emergencias.


• Ill-b: Servicios de vigilancia ordenados por el Director en otros tramos de
carretera.

Este grupo incluye las operaciones que no perteneciendo a los Grupos I y II sean
ordenadas por la Dirección del Contrato. El presupuesto destinado a este apartado oscila
entre el 7 y el 10% del total, aunque el pliego señala que en caso de sobrar presupuesto
del Grupo III, éste podrá ser empleado para el abono de materiales del Grupo I y de
unidades de obra y operaciones del Grupo II.

El Pliego dedica asimismo una parte importante a determinar las condiciones en


que deben ser ejecutadas las distintas operaciones. De esta manera, se consiguió en cierta
manera cubrir la laguna relativa a la falta de existencia de un Pliego General de
Condiciones de Ejecución de las Operaciones de Conservación, semejante al redactado
para las operaciones de construcción de carreteras (Antona, 1996). Además, éste incluye
también una metodología para comparar los resultados obtenidos en cada uno de los
distintos contratos con el fin de perfeccionar Saturas actuaciones.

El Pliego señala también que el adjudicatario debe disponer de un equipo fijo de


personal, que puede reforzarse siempre que la buena ejecución del contrato lo exija. Una
parte de este equipo se dedicará exclusivamente a las actividades del primer Grupo y el
resto indistintamente a las actividades de cualquiera de los Grupos, si bien no debe
olvidarse que las actividades del Grupo I resultan prioritarias sobre el resto de las
contempladas en el contrato.

En cuanto a la maquinaria el planteamiento es similar, con lo que se pretende


dotar su uso de una gran flexibilidad en uno y en otro Grupo, según las necesidades de
cada momento. Además, se establece que mientras parte de los equipos pueden ser
CAPÍTULO 2

asignados permanentemente al contrato, otra parte puede serlo de manera temporal, es


decir, no necesariamente doce meses de cada año. También se admite el alquiler de
maquinaria, y en algunos casos la posibilidad de que la Administración proporcione
determinados equipos al contratista.

2.4.1.3 Análisis delfuncionamiento de los contratos de conservación integral

Con motivo de la celebración de la segunda Convención de Conservación y


Explotación de Carreteras, se pensó que uno de los temas a tratar y analizar, debía ser la
asignación de recursos en los contratos de conservación integral. La finalidad de este
estudio era sacar alguna conclusión, para descubrir aspectos a mejorar, tanto en la
asignación de recursos como en el empleo y gestión de los mismos (Alonso Burgos,
1995).

Las conclusiones que resultaron de las reuniones del Grupo de Trabajo, en las
que participaron un buen número de expertos, iban encaminadas a analizar los puntos
fuertes y débiles de los contratos de conservación integral de primera generación -donde
los recursos de maquinaria, personal e instalaciones se asignaban fijos-, y a dar un juicio
de valor sobre los pliegos de los contratos de segunda generación.

Para proceder a este análisis, se elaboró una encuesta que se remitió durante el
mes de enero de 1995 a los responsables de todos los contratos vigentes hasta la fecha.
Con la información recogida, el Grupo de Trabajo emprendió un análisis y reflexión
crítica sobre la asignación de recursos.

Entre las conclusiones que sacó el grupo de trabajo, cabe destacar las siguientes:

1. La estructura de los contratos de primera generación, donde la mayor parte de los


recursos de personal y maquinaria se asignan fijos, llevaba consigo que su empleo no
fiíera óptimo.

CUADRO 2.1: RECURSOS DE UN CONTRATO DE CONSERVACIÓN INTEGRAL EN VÍAS


URBANAS EN PESETAS DE 1995
Sector de Conservación Valor medio de Desviación Típica
recursos asignados
por Km(*) y año
Operaciones COVI 1.387.244 75%
1 Operaciones REM 190.675 94%
Operaciones no tipificadas 140.472 134%

112
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Servicio de vigilancia 260.396 62%


Servicios varios 134.556 81%
Informes y toma de datos 89.180 129%
Personal fijo no ocupado / Maq. propia sin utilizar 64.284 110%
Desplazamientos / maquinaria parada 62.314 110%
Instalaciones 59.771 86%
Otros 79.265 125%
Total 2.468.156 56%
(*) Un kilómetro de autovía equivale a dos kilómetros de calzada equivalente en los casos analizados
Fuente: Alonso Burgos (1995).

CUADRO 2.2: RECURSOS DE UN CONTRA TO DE CONSERVACIÓN INTEGRAL EN VÍAS


INTERURBANAS EN PESETAS DE 1995
Sector de Conservación Valor medio de Desviación Típica
recursos asignados
por Km(*) y año
Operaciones COVI 590.442 75%
Operaciones REM 99.984 104%
Operaciones no tipificadas 78.110 104%
Servicio de vigilancia 72.589 57%
Servicios varios 65.553 62%
Informes y toma de datos 32.024 127%
Personal ñjo no ocupado / Maq. propia sin utilizar 35.061 132%
Desplazamientos / maquinaria parada 26.756 73%
Instalaciones 55.956 73%
Otros 86.908 111%
Total 1.143.382 44%
(*) Un kilómetro de autovía equivale a dos kilómetros de calzada equivalente en los casos analizados
Fuente: Alonso Burgos (1995).

2. La estructura de los contratos de conservación integral de segunda generación donde


se reducen los recursos asignados permanentemente, evolucionando más hacia un
contrato por operaciones y unidades de ejecución, permitirán una mucho mejor
distribución y asignación de los recursos, sobre todo los de personal y maquinaria,
dando lugar a un mayor incentivo y motivación del personal, así como a otras formas
de disposición temporal de la maquinaria (alquiler, subcontratación, etc.)

3. No parece conveniente disminuir la dotación de recursos destinados al servicio de


vigilancia, aunque se aprecia una baja productividad del personal destinado a la
misma. Por ese motivo parece conveniente asignar a ese personal funciones
relacionadas con actividades de explotación y de uso y defensa de la carretera

113
CAPÍTULO 2

4. La formación del personal dedicado a conservación y explotación a todos los niveles,


resulta ser una necesidad manifiesta de cara a optimizar su empleo y conseguir una
mejor integración e imbricación en todo el proceso.

5. El funcionamiento en los contratos de conservación integral mediante precios


unitarios a la baja, con una parte fundamental de costes fijos, puede suponer ligeras
desviaciones respecto a la estructura de costes real soportada por las empresas, si bien
es cierto que con la filosofía de los contratos de segunda generación este aspecto
parece perder importancia.

6. Parece alto el empleo de recursos relacionados con el entorno de la carretera fi'ente a


los empleados en operaciones destinadas a la conservación del patrimonio, aunque
esto puede ser debido a que la mayoría de los tramos son relativamente nuevos (obras
recientes). Sin embargo, todo apunta a que es necesario un cambio de tendencia,
donde necesariamente se preste más atención y recursos al mantenimiento del valor
patrimonial de la red y se disminuya el número de empleados dedicados a las
operaciones relativas al entorno de la carretera.

7. La mayor importancia en un futuro de las operaciones de mantenimiento patrimonial,


puede llevar consigo una insuficiencia de financiación.

8. La filosofia de los contratos de conservación de carreteras debe evolucionar hacia un


contrato de prestación de servicios, más que hacia un contrato de obras.

9. Los contratos de conservación integral de primera generación, dada su estructura de


imputación de recursos, eran de fácil control y seguimiento por parte de la
Administración; sin embargo los de segunda generación parecen exigir, a primera
vista, unos medios mucho mayores para el control y seguimiento de los mismos. Por
ese motivo, se hace necesario para el correcto funcionamiento de estos nuevos
contratos, dimensionar adecuadamente los medios de vigilancia y control.

10.De no contar la Administración con los medios personales necesarios para su control
y seguimiento, las ventajas que a priori se adivinan en los contratos de segunda
generación, se podrían ver contrarrestadas por la insuficiencia de control.

A efectos de esta tesis doctoral, resulta especialmente interesante la conclusión


que se menciona en el punto 8, que pone de manifiesto la necesidad de que los contratos
de conservación de carreteras evolucionen de contratos de obras a contratos de
servicios. En este sentido, parece cada vez más razonable que la administración de

114
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE U CONSERVACIÓN VIAL

carreteras le pida a las empresas contratistas un nivel de calidad de servicio en la


conservación-que necesariamente debe apreciar el usuario-, en lugar de pedirle que lleve
a cabo un determinado número de operaciones al año, como de hecho ocurre en muchos
de los contratos de conservación.

2.4.2 El contrato de servicio de gestión de autovías

A finales de los años noventa comenzó a resultar patente que las denominadas
autovías de primera generación construidas diez o quince años antes presentaban unos
estándares de conservación y de trazado que daban lugar a elevados índices de
accidentalidad y a bajos niveles de calidad. Ante esta situación, acentuada por la escasez
de recursos, el gobierno respondió creando un grupo de trabajo con el fin de elaborar
una propuesta de modificación legal que incorporara los denominados "contratos de
servicio de gestión de autovías".

Las autovías de primera generación, construidas mediante la duplicación de


calzadas de las carreteras entonces existentes, presentan hoy en día unas características
de trazado, firmes y enlaces, que las hacen disponer de unos estándares de calidad muy
inferiores a los que actualmente tienen las autopistas de peaje y algunas otras autovías
construidas con posterioridad. En este sentido, la baja calidad de estas infi-aestructuras,
acentuada especialmente por sus bajos niveles de seguridad vial, hace que dichas
autovías demanden hoy unas actuaciones de mejora y acondicionamiento con el fin de
que éstas cumplan las nuevas exigencias impuestas por el Plan Estratégico Básico de la
Seguridad Vial, aprobado en 1993.

En este sentido, las actuaciones a seleccionar deben ir encaminadas a adaptarse a


la normativa vigente en conceptos tales como (Grupo de trabajo para el estudio de los
nuevos instrumentos de financiación de infraestructuras, 1999):

• Control total de accesos. Vías de servicio.


• Mejora de curvas. Radios y peraltes.
• Longitud de vías de cambio de velocidad.
• Rasantes y acuerdos verticales. Visibilidad de parada.
• Ampliación del número de carriles: puntos de congestión y tramos con velocidad
diferenciada para vehículos lentos.
• Pasos de mediana.
• Iluminación.

115
CAPÍTULO 2

• Evacuación de aguas pluviales.


• Señalización horizontal, vertical, balizamiento y barreras.
• Etc.
Algunas de estas actuaciones disponen ya de proyectos redactados, y la Dirección
General de Carreteras va incluyendo su licitación en los sucesivos planes anuales de
conservación y seguridad vial, pero de una manera aislada en función de su urgente
necesidad, y no con una concepción global de mejora.

El contrato de servicios de gestión de autovías constituye una modalidad


específica de contrato de servicios mediante el cual la administración adjudica al
contratista la ejecución del conjunto de actuaciones necesarias para la prestación a los
usuarios de los servicios derivados de la utilización de estas infraestructuras públicas
(Grupo de trabajo para el estudio de los nuevos instrumentos de financiación de
infraestructuras, 1999).

En particular este contrato podrá comprender las actividades siguientes;

1. La conservación y explotación de la infi-aestructura desde la entrada en vigor del


contrato y durante toda la vigencia del mismo.

2. La adecuación, reforma y modernización inicial de la infraestructura para adoptarla a


las características técnicas y ñmcionales requeridas para la correcta prestación del
servicio.

3. Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles, en relación con
los elementos de la infi-aestructura cuya vida útil sea inferior al plazo del contrato.

Como queda patente, este contrato implica un cambio importante en el ámbito de


la gestión de la conservación, ya que identifica como objeto primero el bien público en sí
mismo, en vez de un conjunto de actuaciones intermedias tendentes al logro de dicho fin
(construcción, conservación, explotación, etc.).

Entre las ventajas de gestión que plantea este sistema cabe destacar que transfiere
al sector privado la búsqueda de los modos más eficaces para la consecución de los
objetivos que el contrato persigue. Por su parte, en cuanto a la financiación, presenta la
ventaja de que crea un marco estable a largo plazo que facilita la programación
presupuestaria. Finalmente, en cuanto a su implantación, este sistema presenta la pega de
que exige un cambio notable en los modos tradicionales de gestión de las

116
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

infraestructuras, lo que puede hacer costosa su puesta en marcha desde un punto de vista
meramente práctico.

El programa de actuación previsto afecta a cuatro corredores -Corredor Norte,


Corredor Nordeste, Corredor de Levante y Corredor de Andalucía- que incluyen 1563
kilómetros de autovías con gran intensidad de tráfico y que no cuentan con vías de peaje
alternativas.

En este sentido, según señala el Grupo de trabajo para el estudio de los nuevos
instrumentos de financiación de infi-aestructuras (1999), el programa instrumentado a
través de los nuevos contratos de servicios de gestión de autovías y con un plazo de
veinte años permite abordar de forma inmediata la adecuación de estos corredores
fijndamentales, dotándoles además de un marco estable para su correcta financiación,
que quede fácilmente encajado en la programación presupuestaria de la Dirección
Greneral de Carreteras, ya que el diseño del contrato pretende desligar -a corto plazo- el
gasto público del coste privado. Para ello, cada contrato generará un pago anual fijo, con
un firaccionamiento inicial QA„ YA) que se fiíndamenta en el menor nivel de
contraprestaciones en los primeros años.

La fiíndamentación legal de esta modalidad requiere tan sólo la definición del


nuevo contrato mediante la introducción de un artículo en la Ley de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social.

Con vistas a poner en práctica este instrumento cuanto antes, el grupo de trabajo
para el estudio de los nuevos instrumentos de financiación de infi-aestructuras, que
elaboró un borrador de los artículos que habría que incorporar a la Ley de
Acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado con el fin de validar esta
nueva figura.

En el articulado se definen las características principales del "contrato de


servicios de gestión de autovías" y se expücan las actividades que comprende. Asimismo
se establece que el plazo máximo de duración del contrato será de veinte años, y que los
pliegos de cláusulas administrativas particulares que regulen los contratos previstos
deben especificar, por una parte, la forma de determinación y, por otra, el abono del
precio y la fórmula o sistema de revisión de precios aplicable.

117
CAPÍTULO 2

Los pliegos de prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la


ejecución de este servicio indicarán los documentos que se proporcionará al contratista
adjudicatario, encargándose éste último de las siguientes actividades;

• Redacción de los proyectos necesarios.


• Satisfacción de las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las
expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución de los
proyectos.
• Restablecimiento, a su costa, de las servidumbres existentes, cuando sea
indispensable su modificación para la ejecución de los proyectos.
• Ejecución de las obras para desviar el tráfico, cuando la naturaleza de las
actividades lo requiera.

Como queda patente, la puesta en marcha de esta modalidad -todavía no


desarrollada suficientemente- va encaminada en primer lugar a lograr adaptar los
estándares de las autovías de primera generación a los nuevos requerimientos adoptados
por las autopistas y nuevas autovías, de manera que su financiación pueda ser asumida
por los presupuestos de la Dirección General de Carretera. Asimismo, se pretende
también crear un marco de explotación y conservación de dichas carreteras a más largo
plazo, de manera que se transfiera al contratista la iniciativa para mantener y explotar las
carreteras adecuadamente.

En este sentido, el esfijerzo de la administración por poner en marcha este


mecanismo es positivo, ya que demuestra el interés por lograr una gestión de la
explotación vial conjunta y eficaz, encomendando su ejecución global -conservación
ordinaria, extraordinaria, acondicionamientos y vialidad- a la iniciativa privada. Sin
embargo, el principal problema que este mecanismo plantea es el hecho de que su
financiación sigue guardando una estrecha dependencia de los presupuestos públicos, lo
que, como se ha mostrado a lo largo de este capítulo, suele llevar a una insuficiente
dedicación de recursos para financiar dichas actividades.

2.4.3 Otros avances

El cambio en la gestión de las operaciones de conservación de carreteras, hacia


una mayor participación de las empresas privadas, se hizo realidad en España con la
puesta en marcha de los contratos de conservación integral. No obstante, como se
manifiesto en la Segunda Convención de Conservación y Explotación de Carreteras, la
creciente necesidad de recursos para financiar estas operaciones, tendría que llevar a las

118
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE U CONSERVACIÓN VIAL

administraciones públicas a buscar nuevos medios para solucionar los problemas


derivados de la escasez de recursos.

El Plan de Conservación y Explotación de la Red de Carreteras del Estado 1996-


2003 (Plan COEX) enunciaba literalmente que "En cualquier caso, las reformas que se
proponen, se considera son posibles, dentro del marco puramente administrativo en que
se encuadra hoy día la organización COEX. No se ha querido traspasar dicho marco
para no plantear en este documento decisiones de mayor calado, como las que habría
que tomar para conseguir que el funcionamiento de este servicio se rigiera
decididamente por criterios de eficiencia y eficacia empresarial y se financiara, si
llegara a ser necesario, con recursos extrapresupuestarios".

En el párrafo anterior, el Plan COEX refleja los crecientes problemas del Estado
para obtener financiación con el fin de poder llevar a cabo un mantenimiento vial
adecuado y, pone también de manifiesto la dificultad de aplicar dichas medidas dentro del
marco administrativo vigente.

Por su parte, el Plan Director de Infi^aestructuras 1993 - 2007 enuncia como uno
de sus objetivos para las infiraestructuras de carreteras "Dar preferencia a las
actuaciones de conservación en la red y optimización de explotación, manteniendo el
patrimonio viario y mejorando las condiciones de seguridad en la circulación". Para
ello el Plan define un programa de conservación y explotación y otro de
acondicionamientos. Mientras el primero incluye la conservación propiamente dicha
(vialidad, gestión del uso y defensa, conservación ordinaria, rehabilitación y mejora,
etc.), el segundo se centra en la mejora del trazado y la sección transversal de los tramos
no incluidos en el programa de vías de gran capacidad.

En este apartado se muestran los últimos avances, algunos con mayor y otros con
menor éxito, desarrollados por los gobiernos nacionales y autonómicos para facilitar la
participación de la iniciativa privada en la financiación de la conservación y gestión de las
carreteras.

2.4.3.1 La Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales de 1997

La Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales de 1997 (Ley


13/1996, publicada en el BOE el 31 de diciembre de 1996), introdujo una serie de
modelos -algunos de ellos aplicados previamente en otros países- para fomentar la

119
CAPÍTULO 2

participación de la iniciativa privada en la financiación de los sistemas de transportes. La


finalidad de estas medidas, era lograr que se mantuviera el ritmo de construcción y
explotación de infi'aestructuras de transporte, a la vez que se reducía el gasto publico,
que tanto preocupaba al país con vistas a entrar a formar parte de la Unión Económica y
Monetaria.

Entre los sistemas que estableció la Ley, el modelo que más relación guardaba
con la conservación y explotación de las carreteras era el que se denominó "Gestión
directa de la construcción y/o explotación de determinadas obras públicas". Mediante
este sistema, se autorizaba al gobierno a constituir una o varias sociedades estatales cuyo
objeto social ñiera la construcción y/o explotación de las carreteras (también era
extensivo a las obras públicas hidráulicas) que así determinara el Consejo de Ministros
(Izquierdo, 1997). Hasta el momento esta figura solo ha sido aplicada en infi-aestructuras
hidráulicas, mediante las denominadas Sociedades de Cuenca.

Al igual que en el caso de las sociedades públicas regionales, las relaciones entre
la Administración Central y las sociedades estatales establecidas en esta Ley, se
regularían mediante los correspondientes convenios. Asimismo, debían fijarse las
potestades en relación con la dirección, inspección, control y recepción de obras cuya
titularidad correspondería en todo momento a la Administración.

Estas sociedades estatales se diseñaron de manera que tuvieran capacidad de


endeudamiento, pudiendo recibir aportaciones de otros sujetos públicos o privados. Para
financiar los costes de construcción o mantenimiento, así como los financieros, la
Administración Central haría las aportaciones económicas necesarias con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado, pudiendo adquirir los compromisos plurianuales de
gasto pertinentes en cada caso, sin sujeción a las limitaciones establecidas en el artículo
61 de la Ley General Presupuestaria (Izquierdo, 1997)

Asimismo, en la Ley de Acompañamiento se señalaba que la Administración


podría establecer garantías en favor de las entidades financieras -dado que las sociedades
estatales carecían de activos que pudieran servir de garantía- para la construcción y/o
explotación de las carreteras.

Dado que este sistema se definía en la Ley de Acompañamiento como un sistema


de gestión directa, no se admitía que los usuarios pagaran peaje alguno por la utilización
de las carreteras. No obstante, el modelo permitía, ya que se admitían compromisos

120
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

piurianuales de gasto público, la aplicación de peajes sombra (Izquierdo, 1997). En


consecuencia esta figura, aunque otorga mucha mayor flexibilidad a la gestión de las
obras públicas, sigue obligando a que sea el Estado el encargado final de financiarlas, lo
que implica que la financiación deba seguir considerándose como presupuestaria.

La principal ventaja que ofirecía este sistema, que a finales de la década de los
noventa todavía no se había puesto en práctica ni para la construcción ni para la
explotación de carreteras, era el incremento de flexibihdad en la obtención de recursos
para su financiación. Sin embargo, debido a que no se permitía cobrar peajes, seguía sin
solucionarse el problema de la obtención final de los recursos.

2.4.3.2 El Fondo vial en Andalucía

En el mes de Abril de 1998 se iniciaron los primeros trabajos para redactar el


Anteproyecto de Ley de Carreteras de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Para ello
se analizaron con carácter previo los siguientes documentos (Ortuño y García, 1998):

• Borrador de la Ley de Carreteras de 1993, redactado por la propia Dirección


General de Carreteras (sin tramitar).
• Leyes autonómicas de otras Comunidades.
• Ley de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas y su Reglamento.
• Ley (11/1987) Reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma
de Andalucía y las Diputaciones Provinciales.

La transferencia de fiínciones y servicios a las Comunidades Autónomas, operada


en los años 1983 y 1984, posibilitó el desarrollo de Leyes de Carreteras Autonómicas,
aprobándose, en consecuencia, las leyes de Galicia (1983), Cataluña (1985) y la Foral de
Navarra (1986) con finalidad limitada.

Asturias fiae la primera Comunidad Autónoma que reguló completamente las


carreteras de su ámbito, con la Ley 13 de 1986. No obstante, fije después de la
aprobación de la Ley Estatal 25/1988, cuando se inició realmente la actividad
autonómica de carreteras con carácter generalizado, debido al vacío legislativo que ésta
provocó (Ortuño y García, 1998).

Entre las leyes autonómicas aprobadas, cabe destacar la Ley 5/1990 de Baleares y
la Ley 3/1991 de la Comunidad de Madrid. La primera preveía la posibilidad de crear un
Organismo Autónomo para la administración y gestión de las carreteras, mientras que la
segunda incluía dentro de su articulado la posibilidad de establecer una tasa que gravara

121
CAPÍTULO 2

la utilización especial del dominio público viario, bien por peculiaridad o intensidad o
bien por la capacidad de deterioro sobre éste. Sin embargo, a pesar de lo novedosas que
resultaban dichas medidas, a finales de la década de los noventa todavía no se había
puesto en práctica ninguna.

Por su parte, la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid establecía también


la posibiUdad de que los importes de las sanciones e indemnizaciones quedaran afectos a
la conservación de las carreteras mediante la generación de créditos, por idéntica cuantía,
en las aplicaciones destinadas a tal efecto. Asimismo, la Ley exigía a la Comunidad que
dictase la normativa necesaria para recuperar las plusvalías generadas por la construcción
y mejora de las carreteras.

El anteproyecto de Ley de Carreteras de Andalucía, (Capítulo IV del Título II,


artículos 33 a 37), indicaba en su artículo 33 las fuentes de financiación de las
actuaciones a desarrollar en el dominio público viario. En este sentido, las obras de
mejora y conservación tendrían una financiación concreta (aunque no exclusiva, ni
excluyente), procedente de un fondo económico creado ad hoc, denominado Fondo
Andaluz de Carreteras (Fernández Villa y García Rosales, 1998).

El Anteproyecto de Ley definía que el Fondo debía nutrirse principalmente de los


siguientes ingresos:

• Tasas por la autorización para la realización de obras, instalaciones y usos o


actuaciones en las zonas de protección de las carreteras.
• Tasas por la autorización para la construcción de accesos a las carreteras.
• Cánones por el uso común especial o por el uso privativo del dominio
público viario.
• Cánones por concesiones de áreas de servicio.
• Sanciones por infracciones.
• Multas coercitivas en el procedimiento de apremio de los expedientes
sancionadores.
• Derecho al aprovechamiento urbanístico.

La expropiación de derechos sobre terrenos en las obras concernientes a


travesías, redes arteriales y vías urbanas producía un determinado derecho al
aprovechamiento urbanístico, según la ordenación territorial en vigor del municipio al
que perteneciera. Este derecho, al que se había renunciado previamente, pasaba también,
según indicaba el borrador de la Ley- a engrosar el Fondo Andaluz de Carreteras.

122
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

En consecuencia, el fondo se nutría, única y exclusivamente de ingresos


inherentes al dominio público viario que quedaban afectos a las obras de mejora y
conservación de las carreteras, de tal manera que aquéllos podían dedicarse solamente a
estos fines. Ahora bien, ello no significaba en modo alguno que estas obras debieran
financiarse exclusivamente con los ingresos procedentes de este Fondo, ya que
normalmente éstos serian insuficientes para ello.

Las obras de conservación y mejora se definieron en el artículo 16 del


Anteproyecto. Quedaron, por tanto incluidas, dentro de esta categoría, las mejoras
puntuales de trazado y sección, las mejoras y refiíerzos de firme, las mejoras de la
seguridad vial, las mejoras del equipamiento viarío y de la integración paisajística, la
rehabilitación del pavimento, la restitución de las características iniciales, la
reconstrucción de tramos de carretera o de obras de paso, la restitución de la
señalización, balizamiento y sistemas de contención de vehículos (Fernández Villa y
García Rosales, 1998).

La creación del Fondo Andaluz de Carreteras, presentaba el inconveniente de su


necesaria armonización con los principios fiscales de unidad, universalidad, unidad de
caja y no afectación.

En este sentido, se comprobó que el Fondo cumplía el principio de unidad, ya que


éste quedaba integrado en el presupuesto de la Comunidad Autónoma. Por su parte,
tampoco sufiía merma alguna el principio de universalidad, ya que los ingresos que
configuraban el Fondo Andaluz de Carreteras tendrían la misma naturaleza jurídica que
cualquier otro derecho de la Comunidad Autónoma, y en cuanto tales debían incluirse en
sus presupuestos. Asimismo, tampoco se producía transgresión del principio de unidad
de caja, ya que los ingresos púbHcos que conformaban el Fondo Andaluz de Carreteras
tampoco irían a parar a una caja distinta o separada de la caja única que constituía la
Tesorería de la Comunidad Autónoma (Fernández Villa y García Rosales, 1998).

Sin embargo, no sucedía lo mismo con el principio de afectación, que implicaba


que todos los ingresos debían destinarse indistintamente afiuaanciartodo el gasto público,
sin que pudieran dedicarse ciertos ingresos al cumplimiento de obligaciones concretas.
No obstante, la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma establecía en su artículo 16
que determinados recursos de la Comunidad pudieran afectarse a fines determinados
siempre que así se estableciera por Ley.

123
CAPÍTULO 2

De esta manera, se comprobó que el Anteproyecto de Ley de Carreteras de


Andalucía cumplía todos los requisitos para que fuera legal la inclusión de un Fondo
Andaluz de Carreteras destinado afinanciarla conservación y mejora de las carreteras en
esta Comunidad Autónoma.

En el momento de redactar la tesis doctoral el proyecto de Ley se encontraba en


revisión, pendiente de su aprobación por el Parlamento de Andalucía. En caso de ser
aprobado, supondría un avance importante en los medios para obtener financiación
destinada a la conservación de carreteras.

2.5 TENDENCIAS

Tras pasar revista a algunos de los procedimientos más novedosos de gestión y


financiación de la conservación de carreteras que se están desarrollando en el mundo, se
va a proceder a identificar las pautas que razonablemente seguirá este sector en los
próximos años

El objeto de este apartado es resumir de un modo sintético las experiencias más


novedosas que se están dando en el mundo, con el fin de extraer las líneas de tendencia
que se supone deben guiar la gestión yfinanciaciónde la conservación de carreteras en
los próximos años.

Comofiaitode la profiínda revisión bibliográfica llevada a cabo, se puede señalar


las siguientes corrientes hacia las que se dirige la organización del sector de la
conservación de las carreteras.

1. La ejecución de las operaciones de conservación lleva varios años evolucionando


desde una gestión directa (por parte de la administración) a una gestión indirecta
mediante contratos con empresas privadas. En este sentido, parece razonable que en
los próximos años esta tendencia se mantenga, y en consecuencia cada vez haya un
mayor porcentaje de carreteras que se conserven mediante contratos con empresas
privadas.

2. En cuanto a los contratos de conservación de carreteras, cada vez es más habitual que
la conservación se contrate de forma total a una misma empresa, en lugar de hacerlo a
varias empresas diferentes según el tipo de trabajo (conservación ordinaria, vialidad,
etc.). Esta tendencia parece mantenerse firme, incluso hasta el punto de que sean las

124
HACIA NUEVAS FÓRMULAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN VIAL

mismas empresas las que lleven a cabo los trabajos de rehabilitaciones estructurales y
refuerzos, dentro de un mismo contrato de mantenimiento.

3. Los contratos de conservación con empresas privadas han ido evolucionando de


contratos por unidades de obra -más característicos de la nueva construcción- a
contratos por provisión de servicios. Esto quiere decir que, cada vez más, la
administración tiende a exigir a las empresas contratistas, no tanto que ejecuten un
determinado número de obras, sino más bien que consigan unos determinados
resultados.

4. La filosofía definida en el punto anterior, hará cada vez más necesario establecer unos
parámetros de medición de la calidad de servicio ofi"ecido al usuario, dentro de la cual
tendrá un peso importante el nivel de conservación de la vía. Esta definición debe
llevar con el tiempo al establecimiento de contratos donde los parámetros económicos
se relacionen con los parámetros de calidad a la hora de definir las características del
contrato y de la licitación.

5. Debido a que la conservación de carreteras no es ni ha sido nunca una partida


presupuestaria "atractiva políticamente" -como queda de manifiesto con los continuos
déficits anuales de mantenimiento-, y sin embargo si es muy rentable para la sociedad,
muchos países están buscando medios para garantizar una financiación ñiera del
debate presupuestario.

6. Existe de nuevo una tendencia a volver a los fondos viales, nutridos de ingresos
generados por la propia carretera como tasas sobre el carburante, etc.; aunque
intentándolos desligar en la medida de lo posible del control gubernamental.

7. La falta de flexibilidad de las administraciones de carreteras está llevando a que


muchos países creen agencias que, aún siendo públicas, tienen una mayor libertad para
financiarse de acuerdo a las necesidades de inversión y de gasto.

8. Los aceptables resultados que ha tenido la experiencia latinoamericana de sacar a


concesión la rehabilitación, mejora y conservación de carreteras ya construidas puede
provocar que esta experiencia se transmita a otros países.

9. Hasta el momento la experiencia de concesionar carreteras ya construidas ha sido muy


escasa debido principalmente a dos motivos: por una parte la poca aceptación social
que tiene cobrar en una carretera que previamente era gratuita, y por otra parte el
elevado coste que supone el cobro del peaje (casetas, personal dedicado etc.) frente a
los gastos de conservación. En este sentido, el desarrollo de las nuevas tecnologías de

125
CAPÍTULO 2

peaje electrónico puede provocar que esos problemas se reduzcan considerablemente,


lo que puede llevar a que las concesiones de conservación y rehabilitación de
carreteras sean una solución adecuada para tratar estos problemas en el futuro.

10.Los serios problemas sociales que algunos paises presentan para imponer un precio
por el uso de las carreteras previamente libres de pago, está haciendo que algunos
países -especialmente en Europa- adopten el peaje sombra como medio de
financiación de la conservación, de manera que se transmita cierto riesgo al
concesionario.

126
CAPÍTULO 3
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA
FALTA D E U N A CORRECTA
CONSERVACIÓN
3. Efectos Económicos de la falta de una
correcta conservación

3.1 INTRODUCCIÓN

Una vez analizado el estado actual de los mecanismos de gestión y financiación


de la conservación y explotación de las carreteras así como su puesta en práctica en
diferentes países del mundo, se va a pasar a estudiar los efectos económicos derivados de
la conservación, que resultan imprescindibles para determinar la eficacia y eficiencia de
las distintas políticas planteadas.

Este capítulo se divide en cuatro apartados; el primero analiza las operaciones de


que consta la conservación de las carreteras para de esa manera determinar las
peculiaridades del sector que puedan influir en su gestión yfinanciación;el segundo
recoge los procesos que dan lugar a su degradación, centrándose especialmente en los
principales modelos que estiman el deterioro de los firmes; el tercero lleva a cabo un
análisis de los distintos costes del transporte así como de su relación con el estado de la
carretera; y, finalmente, el cuarto y último apartado presenta un análisis de los
sobrecostes del transporte en las carreteras de España derivados de una dedicación de
recursos a la conservación inferior a la necesaria.

El objeto de este capítulo no es llevar a cabo un análisis con la máxima


profiíndidad acerca de los efectos económicos asociados a una correcta conservación -ya
que no es éste el fin de la tesis doctoral- sino más bien dar a conocer de un modo
escueto los principales trabajos llevados a cabo en este campo de manera que puedan ser
incorporados como una herramienta auxiliar en la metodología final. No sería por tanto
adecuado ver este capítulo como parte del estado de la cuestión planteado por la tesis, ya
que el problema al que ésta pretende enfrentarse no es valorar si las relaciones que en
adelante se presentan son más o menos razonables, sino por el contrario proponer y
CAPÍTULO 3

valorar nuevos sistemas de gestión yfinanciaciónde la conservación y la explotación


vial.

3.2 O P E R A C I O N E S D E CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN D E CARRETERAS

Una vez terminado el proceso de construcción de una carretera, que requiere


generalmente importantes inversiones iniciales, comienza su periodo de explotación, en
el que la administración debe poner los medios necesarios -materializados en recursos
económicos, humanos, maquinaria, etc.- para gestionar y conservar la carretera
adecuadamente con elfinde dar el mejor servicio posible al usuario.

Por consiguiente, se puede afirmar que la explotación del sistema vial incluye
todas aquéllas operaciones que es necesario llevar a cabo a fin de que la carretera pueda
cumplir la misión para la que fiíe concebida, es decir la circulación cómoda y segura de
los vehículos.

Dentro de estas operaciones de explotación se consideran tradicionalmente un


conjunto de intervenciones o trabajos entre los que cabe destacar: la vialidad, la
conservación ordinaria, la conservación extraordinaria o rehabilitación, las mejoras
funcionales de la carretera, las actividades de uso y defensa del dominio público viario,
las labores de policía, y la gestión de los peajes en el caso de carreteras en concesión.

La explotación vial se puede subdividir, asimismo, en operaciones de


conservación y de gestión. Mientras la conservación propiamente dicha abarca las
actuaciones de conservación ordinaria, extraordinaria y mejoras funcionales, la gestión
hace referencia de manera más directa a las labores de policía, uso y defensa, y vialidad;
si bien es cierto que esta última se incorporafi"ecuentementea las operaciones de
conservación por la estrecha relación que guarda con la calidad de servicio al usuario.

En consecuencia, no es incorrecto afirmar que la conservación engloba todas


aquellas actuaciones que hacen que las infraestructuras recuperen sus características y
den buen servicio. Para ello, es necesario que cada administración tenga una
organización específica, con medios humanos y materiales necesarios, dedicada a estas
tareas, y con unos presupuestos que, para ser eficaces, deben ser suficientes y tener una
estabilidad en el tiempo.

128
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Los objetivos básicos de una política de conservación se pueden sintetizar en


cuatro: mantener unos adecuados niveles de seguridad, lograr una mayor comodidad de
los usuarios, reducir los costes del transporte, y preservar el patrimonio del Estado.

La definición de dicha política debe ir encaminada a satisfacer estos cuatro


objetivos de la mejor manera posible, para lo que es necesario, por una parte buscar los
mecanismos de gestión que mejor puedan llevar a cabo estos trabajos, y por otra lograr
las fuentes definanciaciónnecesarias.

En adelante se describen, con más detalle, las principales actuaciones englobadas


dentro del sector de la conservación vial.

3.2.1 Vialidad

Las operaciones de vialidad tienen la misión de garantizar la circulación adecuada


de los vehículos con el fin de que puedan transitar de modo continuo y en buenas
condiciones, y por consiguiente de evitar los cortes en la circulación -producidos por
una nevada, una riada o un desprendimiento- o, si éstos son imprescindibles, de procurar
que tengan una duración lo más pequeña posible.

Dentro de las operaciones de vialidad, según señalan Criado y Kraemer (1993),


se pueden destacar las siguientes:

• Retirada de obstáculos de la calzada.


• Resolución de inmediato -sin esperar a las actividades normales de
conservación- de aquellos defectos ocasionados en la calzada, señalización,
balizamiento, etc. que supongan peligro para la circulación.
• Señalización de las situaciones ocasionales de peligro.
• Ejecución de las operaciones de vialidad invernal.
• Canalización y/o regulación excepcional del tráfico para facilitar la
circulación en situaciones especiales.
• Información a los que transitan por la vía mediante carteles, mensajes
variables, emisoras de radio, etc.
• Ayuda a los usuarios: asistencia médica, mecánica, y vigilancia del
cumplimiento de las normas de circulación.

]29
CAPÍTULO 3

La vialidad adquiere una importancia creciente en aquellas carreteras que tengan


un tráfico más intenso o una importancia mayor como elemento de comunicación. De
hecho, mientras el corte por unas horas de una carretera local apenas suele tener
relevancia, el corte -aunque sea por un período de tiempo corto- de una carretera de la
red arterial se considera prácticamente inadmisible.

Las operaciones de vialidad se deben asimismo complementar con las operaciones


de información al usuario, de manera que éste pueda conocer con facilidad las rutas con
mayores problemas de tránsito debido a las circunstancias climatológicas adversas,
problemas de congestión, etc.

3.2.2 Conservación ordinaria

La conservación ordinaria hace referencia a aquellos servicios que se llevan a


cabo de manera rutinaria y con regularidad: semanal o mensualmente, antes o después de
una temporada de lluvias, etc. Dentro de este apartado se incluyen actividades tales
como la limpieza de calzada, arcenes y márgenes, reparación de pequeños deterioros,
reposición de señales, etc. Su objetivo fundamental es mantener un determinado nivel de
servicio en la red (Del Val y Ruiz, 1988).

Asimismo, la conservación ordinaria tiene un carácter preventivo, con la finalidad


de retrasar, en la medida de lo posible, la degradación de la carretera que obligue a una
rehabilitación o refuerzo, y de conseguir que los elementos funcionales (señalización,
balizamiento, etc.) sigan funcionando correctamente.

Dentro de la conservación ordinaria se incluyen las siguientes actividades (Del


Val, 1988):

• Limpieza de márgenes y cunetas.


• Limpieza de obras de paso.
• Limpieza de los sistemas de drenaje subterráneo.
• Mejora de los arcenes.
• Mantenimiento de la señalización y del balizamiento.
• Tratamiento de impermeabilización.
• Protección contra la erosión y contra desprendimientos.
• Saneo de Blandones.

130
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

• Bacheos.
• Sellado de grietas y fisuras.
• Corrección de mordientes.
• Reparación de juntas.
La organización de la conservación ordinaria, según señalan Del Val y Ruiz
(1988), plantea algunos problemas derivados de aspectos como la realización de todas
las operaciones o parte de ellas por administración o por contrata, la ubicación de los
centros de conservación, la asignación de responsabilidades a cada uno de ellos, la
dotación de equipos y personal, etc. Estas dificultades hacen necesaria una adecuada
planificación del conjunto de las operaciones con el fin de lograr una mayor eficacia del
sistema.

Por su parte, el Plan de Conservación y Explotación de la Red de Carreteras del


Estado 1996-2003 (Plan Coex) incluye dentro las actividades de conservación un
Programa de Conservación Ordinaria y Ayuda a la Vialidad (COVI), en el que se
agrupan las actuaciones de ayuda a la vialidad, conservación ordinaria, información y
comunicaciones al usuario y uso y defensa de la carretera.

3.2.3 Conservación extraordinaria: rehabilitación y mejora

Los trabajos de conservación extraordinaria son aquellos que responden a la


aparición de deterioros importantes y generalizados que no pueden ser corregidos de
manera rutinaria. El ejemplo más típico es la rehabilitación estructural de un firme,
mediante la cual se restituye su capacidad de resistir un determinado tráfico antes de que
se haya producido su agotamiento total. Otras actividades que se pueden englobar bajo
este concepto son, por ejemplo, la rehabilitación de las características superficiales de
firmes, la renovación del equipamiento de puentes, la renovación de la señalización etc.

Según Del Val (1988), las actividades principales de conservación extraordinaria


son las siguientes:

1. Renovación superficial: llevada a cabo cuando no siendo estrictamente necesario un


refiíerzo, el pavimento se encuentra deslizante por pulido o falta de macrotextura, se
encuentra deformado longitudinal o transversalmente, o se encuentra fisurado o en
proceso de desintegración.

131
CAPÍTULO 3

2. Fresado: aplicado con el fin de eliminar las irregularidades superficiales, o de suprimir


las capas superficiales muy agrietadas previamente a la ejecución de un refuerzo.

3. Rehabilitaciones Superficiales: ejecutadas principalmente cuando se disminuye la


capacidad estructural del firme, sin llegar a ser necesario un refiaerzo.

4. Recalce de losas de hormigón: con el fin de corregir los importantes desplazamientos


diferenciales producidos entre ellas.

5. Refiíerzos: consistentes en incorporar sobre el firme existente una o varias capas que
supongan una capacidad de soporte adicional.

6. Reciciados: basados en el aprovechamiento total o parcial, dentro de un proceso


integral, de los pavimentos asfálticos envejecidos.

7. Reconstrucción total o parcial: en caso de que la sección haya llegado a un grado muy
alto de deterioro estructural.

El Plan COEX incluye un programa denominado rehabilitación y mejora de


elementos. Programa REM, en el que quedan englobadas las actividades de conservación
extraordinaria.

Por su parte, las actividades de mejora tienen por objeto subsanar carencias o
alcanzar estándares más exigentes que los iniciales (Plan COEX, 1995). Las necesidades
de mejora se deducen de las propias condiciones de los elementos, que a veces presentan
carencias de origen que quedan patentes en el momento en que se analizan los
requerimientos de conservación.

Por otra parte, en la práctica, la frontera entre la pura rehabilitación y la mejora


es difiísa, de lo que se deduce que la única gestión factible es la gestión conjunta de
ambas actividades.

3.2.4 Mejoras funcionales locales

El Plan COEX (1995) señala que las mejoras ñmcionales están destinadas a
intensificar las condiciones de seguridad y a subsanar las carencias fijncionales locales en
los tramos de la red donde no se prevean actuaciones en los Programas de Creación de
Infraestructura.

132
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Para ello establece un programa específico denominado Programa de Mejoras


Funcionales (MEFLO) destinado a poner en marcha las actuaciones para la mejora de las
condiciones de seguridad vial -concretadas en la eliminación de los tramos de
concentración de accidentes (puntos negros) y la aplicación de medidas preventivas-.
También se incluyen en este programa las operaciones de adecuación de la señalización y
balizamiento, y las de dotación de barreras y elementos de seguridad.

Otras intervenciones englobadas en este apartado son el tratamiento de travesías,


la ordenación de accesos, la creación de áreas de descanso, la mejora de intersecciones,
etc; además, queda también incluida dentro del programa la realización de actividades
destinadas a mejorar localmente otros aspectos del servicio prestado por las carreteras,
como la capacidad, o la calidad de la circulación.

3.3 E L DETERIORO DE LAS CARRETERAS

En el Capítulo 1 se explicó someramente el proceso de pérdida de patrimonio


viario cuando las carreteras no se mantienen adecuadamente, detallando las causas que
provocan el deterioro de sus elementos, concretadas en tres: el tráfico, el clima y otros
fenómenos naturales.

El objeto de este apartado es dar a conocer, de manera más proñinda, los


modelos de deterioro de las carreteras -firmes y otros elementos- con el fin de poder
relacionar las variables que influyen en la pérdida del patrimonio -tráfico, clima, e t c -
con el estado de la carretera.

Es importante tener en cuenta que elfinde este apartado no es llevar a cabo una
proñinda investigación sobre el fimcionamiento de los modelos de evolución del estado
de las carreteras, así como tampoco es elaborar un estado del arte minuciosos sobre
ellos. Por el contrario, el objeto de éste es presentar las principales características del
deterioro de las carreteras, así como los modelos más conocidos y empleados en el
mundo para estimar dichos deterioros, con el fin de que sirvan como herramienta para
valorar de manera aproximada los efectos económicos derivados de la conservación.

133
CAPÍTULO 3

3.3.1 Los firmes

3.3.1.1 Principales deterioros

La necesidad de conocer el estado de los firmes ha llevado a muchas


administraciones de carreteras a definir catálogos de deterioros con el fin de identificar,
bien mediante una inspección visual, bien mediante sistemas más sofisticados sus
principales problemas. De hecho, desde hace tiempo, la Dirección General de Carreteras
cuenta con un catálogo denominado "Catálogo de deterioros en firmes" en el que se
recoge un total de cincuenta y cuatro fichas que incluyen las causas posibles del
deterioro, su método de cuantificación, y una fi^tografía a modo de ejemplo.

El objetivo de estos catálogos es, en la mayoría de los casos, servir como


elemento de referencia en los sistemas de gestión de firmes, cuya misión principal es la de
proveer de un inventario completo de las características de las carreteras, para de ese
modo poder tomar las decisiones más adecuadas en cuanto a su conservación y
explotación.

Como señala la OCDE (1987), el sistema de gestión de firmes es el


procedimiento de coordinar y controlar todas las actividades encaminadas a conservar
los firmes de carreteras, asegurando la mejor utilización posible de los recursos
disponibles, es decir, haciendo máximo el beneficio para la sociedad.

La forma operativa de conseguir el aprovechamiento de la información necesaria


para el ñincionamiento de un sistema de gestión es la creación de bancos de datos que
pueden provenir de una inspección visual o de una auscultación con aparatos (Kraemer y
Del Val, 1996).

Los deterioros de firmes pueden clasificarse en deterioros superficiales y


profiíndos. Los primeros son aquellos que se manifiestan en la superficie de las capas de
firme, y por tanto son fácilmente identificables mediante una inspección visual. Los
segundos, por su parte, son aquellos que se producen en las capas inferiores y, por tanto,
en un principio, no tienen un reflejo evidente en las capas superiores, aunque con el
tiempo se pueden traducir en daños palpables superficialmente como incremento de la
regularidad superficial, formación de baches, agrietamientos, etc.

134
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Según dichos autores se pueden identificar cinco grandes grupos de deterioros


superficiales:

1. Desintegración de los materiales de la capa de rodadura, que puede llevar a la


formación de baches, peladuras o pérdida de gravilla en los riegos.

2. Agrietamientos de la capa de rodadura, que pueden ser de diverso tipo -grietas


aisladas, agrietamientos en piel de cocodrilo, etc.- y tener diferentes orígenes -
agotamiento por fatiga, reflexión de grietas en las capas inferiores tratadas con
cemento, etc-.

3. Deformaciones superficiales, producidas generalmente por asientos diferenciales de


las capas inferiores.

4. Formación de roderas, debidas a la canalización de cargas elevadas, asociadas con


altas temperaturas.

5. Pulimento de la textura superficial, producida principalmente por la abrasión a que


dan lugar los neumáticos, combinada con el agua y las partículas minerales que se
encuentran sueltas en la superficie.

Por su parte, el estado estructural del firme, que es el que mejor puede evaluar
los deterioros profiíndos todavía no manifestados en la superficie, se evalúa mediante
equipos que aplican solicitaciones tipo y miden la respuesta de la estructura del firme.
Salvo para firmes rígidos, se suele tratar de medir la deformación vertical elástica
recuperada o deflexión que produce una carga tipo en la superficie del pavimento. Entre
los equipos que miden la deflexión se pueden citar la viga Benkelman, deflectógrafos,
deflectógrafos de impacto, curviámetros, etc.

3.3.1.2 Modelización

Los modelos de comportamiento y evolución del deterioro de los firmes


representan la variación en el tiempo de uno o varios índices representativos de su
estado, de manera global o referida exclusivamente a un determinado parámetro
(Kraemer y Del Val, 1996).

Los modelos de deterioro de firmes que se han desarrollado hasta la actualidad


han seguido dos corrientes distintas:

135
CAPÍTULO 3

1. Modelos mecanicistas, basados en aplicar las teorías analíticas de la mecánica de


materiales, la elasticidad y la plasticidad al comportamiento de las capas de firmes.

2. Modelos empíricos, basados en extrapolar el comportamiento de los paquetes de


firmes de experiencias llevadas a cabo en pistas de ensayo o en tramos de carreteras.

La complejidad de los materiales que componen las capas de firmes -que hacen
difícil modelizarlos como materiales ideales- junto a la dificultad de conocer el
comportamiento de interacción entre unas y otras capas, hace muy complicado elaborar
modelos analíticos para conocer la evolución del deterioro de los firmes. De momento,
los modelos que se han desarrollado empleando estas técnicas son tremendamente
complejos y aplicables únicamente, en la mayoría de los casos, a circunstancias muy
concretas. Además, los resultados que de ellos se han obtenido no han logrado de
momento resultados muy similares a los comportamientos empíricos, lo que hace que
hoy en día no sean empleados con asiduidad para cálculos prácticos, aunque no se
descarta que en un fiíturo, con el desarrollo de importantes herramientas de cálculo,
puedan tener una utilidad práctica mucho mayor.

Por su parte, los modelos empíricos, basados en el análisis de regresión de datos


obtenidos en pistas o tramos de ensayo, a pesar de la falta de exactitud que han
demostrado cuando se han aplicado en zonas geográficas o climáticas diferentes a las que
sirvieron para calibrarlo, han tenido una utilidad práctica mucho mayor.

El modelo empírico más conocido de comportamiento y evolución del estado de


los firmes es el módulo RDME (Road Deterioration and Maintenance Effects)
perteneciente al modelo HDM (Highway Design and Maintenance Standards Model) del
Banco Mundial, representado en estos momentos por su última versión denominada
HDM IV.

3.3.1.3 El deterioro de los firmes en el modelo HDM-IV

El modelo HDM del Banco Mundial ha sido frecuentemente empleado por


diferentes entidades, entre las que se encuentran consultores, universidades, y
departamentos gubernamentales, con el fin conocer, en profimdidad, las consecuencias
económicas de las inversiones en carreteras. De hecho, la penúltima versión de este

136
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

modelo denominada HDM-III y comercializada en 1987, fue utilizada en proyectos


identificados en al menos noventa y ocho países.

Las relaciones fundamentales contenidas en él están basadas en la investigación


llevada a cabo en diferentes países. El módulo VOC (Vehicle Operating Costs) se basa
en los estudios llevados a cabo en Kenia (1971-75), el Caribe (1977-82), India (1977-83)
y Brasil (1975-84). Por su parte, el módulo RDME (Road Deterioration and
Maintenance Effects) se fundamenta en los ensayos realizados durante un largo período
de tiempo en Brasil, verificados posteriormente en otros estudios de campo
completamente independientes llevados a cabo en diferentes países.

El modelo de deterioro de firmes flexibles en el HDM--III analiza principalmente


los siguientes daños:

• Iniciación y progresión de grietas.


• Iniciación y progresión de peladuras.
• Progresión de roderas.
• Inicio y progresión de baches y blandones.
• Progresión de la regularidad superficial.

Después de unos años de intensa utilización de esta versión, empezó a resultar


patente que algunos de los parámetros y relaciones que proponía habían quedado
obsoletos y, en consecuencia, no guardaban una correlación con la realidad tan ajustada
como antaño se pensaba. Entre ellos cabe destacar los siguientes (ISOHDM, 1995):

• La tecnología de los vehículos y neumáticos considerada por el HDM-III no


reflejaba la realidad actual.-
• Algunos componentes de costes estaban modelizados de una manera muy
simpUsta.
• El modelo HDM-III no consideraba importante partidas para un estudio
económico de la carretera, como era el caso de los costes de congestión, los
efectos medioambientales o la seguridad.
• El modelo de deterioro no incluía muchas de las tipologías de firme comúnmente
utilizadas en los países desarrollados o en vías de desarrollo,

A consecuencia de ello, algunas organizaciones interesadas en actualizarlo,


apoyadas por el Banco Mundial, empezaron a desarrollar un estudio con el fin de

137
CAPÍTULO 3

actualizar este modelo, lo que concluyó en el HDM-IV, que en el momento de escribirse


esta tesis está empezando a comercializarse.

Este estudio llevó a cabo un profundo análisis de los resultados obtenidos por el
modelo HDM-III a lo largo de los años en diferentes países, por lo que, contrastando las
predicciones estimadas con la experiencia real, se pudieron identificar aquellos aspectos
que necesitaban una profiínda revisión. Asimismo, el nuevo modelo incorpora también
algunos apartados nuevos como el cálculo de pavimentos rígidos, o la introducción de
una metodología para tener en cuenta los costes derivados de la congestión o de la
seguridad vial.

Una descripción más completa de las relaciones del modelo de deterioro


planteadas por el HDM-IV -muchas de las cuales se incorporan a la metodología final de
la tesis doctoral- se recogen con más detalle en el Anexo 4.

3.3.2 Otros deterioros

En el apartado anterior -completado por el Anexo 3-, se ha llevado a cabo un


proñando estudio acerca de los fenómenos que rigen el deterioro de los firmes,
mostrando los modelos más actuales para calcular su estado en función del tráfico,
variables climáticas, etc.

Sin embargo, sería incorrecto valorar el estado de la carretera únicamente por su


firme, ya que la misión de ésta es dar una cahdad de servicio adecuada al usuario, y para
ello necesita, además de un firme en perfectas condiciones, otras muchas características
que ayuden al usuario a realizar su viaje de manera cómoda, rápida y segura.

Por ese motivo, no hay que dejar de lado que la conservación y explotación de las
carreteras engloban un conjunto de operaciones que no afectan para nada a los firmes.
Éste es el caso de algunos trabajos como la limpieza de márgenes, las actuaciones sobre
drenajes, los tratamientos de taludes -con el fin de evitar los derrubios de ladera-, el
cuidado de la señalización, etc.

Dentro de las actuaciones de explotación de la carretera que no hacen referencia


al tratamiento directo de los firmes, es necesario distinguir entre aquellas que se pueden
incluir dentro de los trabajos de conservación -en tanto en cuanto implican la reparación,

138
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

o en su caso el tratamiento preventivo de un deterioro-, y aquellas otras que se engloban


más propiamente en las actividades de gestión -como es el caso de la vialidad invernal,
control de túneles, etc.- que no implican el deterioro del patrimonio viario.

Con el paso de los años, el porcentaje de gasto dedicado a conservación de firmes


en las carreteras de España fi-ente al gasto total en conservación ha ido reduciéndose
progresivamente. De hecho en el presupuesto COEX, tal y como muestra el Cuadro 3.1,
menos del 40% de los gastos previstos para el periodo 1.996-2.003 fueron destinados de
manera directa a la conservación de firmes.

CUADRO 3.1: GASTOS PREVISTOS POR EL PLAN COEX PARA EL PERÍODO 1996-2003
EN MILLONES DE PESETAS DE 1995
Partida Mili. Ptas de 1995 Porcentaje
Vialidad y explotación 91.611 10,29%
Conservación Ordinaria de Firmes 65.690 7,38%
Conservación Extraordinaria de Firmes 227.403 25,53%
Conservación Ordinaria (No firmes) 169.549 19,04%
Conservación Extraordinaria (No firmes) 125.097 14,05%
Mejoras Funcionales 211.250 23,72%
Total 890.606 100%
Fuente: elaboración propia de datos del Plan de Conservación y Explotación de la Red de Carreteras
del Estado 1996-2003

Ante esta circunstancia, el presente apartado se va a centrar en analizar los


deterioros del patrimonio viario que no guardan relación directa con los firmes, y en
definir asimismo los trabajos de conservación necesarios para preservar su estado a lo
largo de los años.

3.3.2.1 Deterioro de los márgenes y drenajes

Para que una carretera cumpla correctamente su fimción, es indispensable que los
mecanismos diseñados para evacuar el agua ñmcionen correctamente. Con el paso de los
años y de las diferentes estaciones meteorológicas, es normal que los sistemas de drenaje
se obturen debido a los desprendimientos de tierras, materia vegetal, etc., y en
consecuencia no cumplan adecuadamente su cometido. Por ese motivo, es necesario
llevar a cabo un conjunto de operaciones de conservación -principalmente rutinaria- con
el fin de que estos sistemas ñincionen correctamente.

139
CAPÍTULO 3

Entre las operaciones de conservación ordinaria referidas a drenajes, cabe


destacar las limpiezas y desbroces y las pequeñas reparaciones y construcciones (Plan
COEX, 1995). Asimismo, en algunos casos es necesario llevar a cabo reparaciones de
obras de desagüe superficial y de drenaje profundo, que corresponden más a operaciones
de conservación extraordinaria.

Por su parte, los márgenes, medianas y taludes de las carreteras son asimismo
objetos de importantes deterioros. Las lluvias dan lugar a que las laderas, si no están
adecuadamente tratadas, fallen, produciéndose derrubios de material que puede taponar
la circulación del agua por las cunetas. Asimismo, los sedimentos que arrastra el agua
que circula por éstas puede dar lugar a que se formen sedimentaciones arenosas que
obturen los sistemas de drenaje.

Por otra parte, los márgenes de la carretera -cunetas, medianas, etc.- pueden ser
empleados, si no se cuidan correctamente, como vertederos donde se acumulan objetos
desechados etc., dando lugar a problemas de drenaje, formación de pequeños embalses y
pérdida de calidad del medio ambiente en el entorno de la carretera. Asimismo, la
vegetación que crece de manera incontrolada en los márgenes puede crear problemas de
desagüe en las cunetas, además de ocultar la señalización o la visibilidad, con el
consiguiente peligro para los usuarios.

El Plan COEX incluye dentro de las operaciones de conservación ordinaria más


habituales que hacen referencia al cuidado de los márgenes de las carreteras los
siguientes trabajos: limpieza y retirada de basura, desbroces y siegas, riegos, tratamientos
especiales de la vegetación, sáneos de taludes rocosos y reparación de elementos de
contención (mallas, perfiles, etc.).

Por su parte, dentro de los trabajos de conservación extraordinaria se incluyen


actuaciones como la estabilización de taludes y protecciones, y la reparación y
recolocación de escolleras y muros.

3.3.2.2 Deterioro de la señalización, el balizamiento y los elementos de seguridad

La señalización y el balizamiento son indispensables para guiar al usuario


correctamente un su viaje por la carretera. Las señales de advertencia avisan al conductor
de eventuales peligros que éste puede encontrar; las señales de reglamentación son

140
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

fundamentales para garantizar la seguridad en la circulación; y las señales orientativas


permiten que el viajero alcance su destino sin perder más tiempo del necesario.

Con el paso del tiempo la señalización vertical pierde sus características iniciales
debido a circunstancias diversas. Los efectos climáticos como la lluvia, el viento o el sol
provocan que las señales se desplacen respecto a sus ubicaciones iniciales, o pierdan su
color o nitidez original. Por otra parte los vehículos que se salen de la vía o el
vandalismo en diversas zonas -especialmente urbanas- pueden llevar a que se pierda o se
deteriore considerablemente parte de la señalización que, en consecuencia, necesita ser
reparada o repuesta.

Por su parte, la señalización horizontal se deteriora con el paso de los años


perdiendo su intensidad de color y su retrorreflectancia, lo que aumenta muy
considerablemente el riesgo de accidentes, especialmente de noche.

De la misma manera, el balizamiento, que tanta importancia tiene para garantizar


unos niveles adecuados de seguridad vial, también se deteriora con el tiempo de manera
análoga a como lo hacen la señalización horizontal y vertical.

Las actuaciones de conservación ordinaria encaminadas a reponer los deterioros


de la señalización incluyen entre otros los siguientes trabajos: limpieza de señales,
carteles y balizamiento, reposiciones locales y reparación de señales, limpieza de marcas
viales y repintado de marcas viales (Plan COEX, 1995). Por su parte, las operaciones
más características de conservación extraordinaria en este sentido son: la renovación de
señales y carteles, la renovación de barreras e hitos, y la renovación de otras
instalaciones de seguridad.

3.3.2.3 Instalaciones de alumbrado, ventilación, etc.

Cada vez es más frecuente que las carreteras tengan unos estándares más altos y,
en consecuencia, es más normal que dispongan tanto de tramos iluminados -
especialmente en los accesos a las grandes ciudades-, como de túneles -con el fin de
hacer más cómodo el trazado-.

Estos elementos sufiren también los deterioros inherentes a cualquier máquina


industrial, que hace necesario su mantenimiento periódico. Entre las operaciones de

141
CAPÍTULO 3

conservación ordinaria que el Plan COEX señala para ellos se encuentran: suministro de
energía, limpieza de luminarias, sustitución de lámparas, reparación de báculos,
reparación de equipos de control y centros de distribución de energía, mantenimiento y
pruebas de equipos contra incendios y postes SOS, y reparación de señalización variable
y semáforos.

3.3.2.4 Obras de fábrica

Otro aspecto que es importante tener en cuenta cuando se organiza el


mantenimiento de las carreteras es la conservación de las obras de fábrica. Al igual que
ocurre con el resto de los elementos del patrimonio viario, los puentes y obras de fábrica
se deterioran debido a los efectos del clima y de las cargas que por ella circulan. Además,
como se trata de elementos que en ningún caso pueden fallar, es necesario realizar si
cabe un mantenimiento más profundo, en el que con frecuencia se requiere la
intervención de equipos especializados.

Entre los trabajos habituales de conservación ordinaria de dichos elementos cabe


destacar: la limpieza de desagües, juntas, zonas de apoyo y paramentos, la reparación o
recolocación de encachados, mampostería, sillería, elementos prefabricados, etc., la
reparación y reposición de desagües, la reparación y reposición de juntas de dilatación y
de apoyos; la reparación y repintado de barandillas, el repintado de puentes metálicos y
las pequeñas reparaciones del hormigón y armaduras (Plan COEX, 1995).

Por su parte, en cuanto a los trabajos de conservación extraordinaria en obras de


paso, cabe destacar los siguientes: sellado de hormigón y fisuras, saneo y reposición de
hormigón y armaduras degradadas, impermeabilización de tableros, protección contra la
carbonatación y corrosión, recolocación o recalce de apoyos, reposición de juntas de
dilatación, reparación o reposición de otros elementos, retesado, etc.

3.4 INFLUENCIA DEL ESTADO DE LA CARRETERA E N LOS COSTES DEL


TRANSPORTE

Uno de los aspectos que hace tan importante valorar la conservación de las
carreteras es la relevancia económica que ésta tiene, y que se traduce en incrementos o
ahorros de costes que bien pueden recaer sobre los usuarios del sistema, sobre la
administración o sobre la sociedad en su conjunto.

142
EFECTOS ECONÓMICOS DE u FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Un buen conocimiento de los costes de operación de los vehículos permite


adoptar decisiones más racionales en cuanto a las inversiones y gastos a realizar, y muy
particularmente en cuanto se refiere a las obras de conservación (Balaguer, Sánchez
Blanco y Navacerrada, 1995).

De hecho, los hipotéticos ahorros que se consiguen al diferir las inversiones en


conservación suelen estar más que superados por incrementos en los costes de
explotación de los vehículos, en los costes de tiempo empleado en los viajes, y en los
costes de los accidentes producidos (Vigueras, Izquierdo, Ruiz, Sánchez Blanco y Del
Val, 1988).

Al igual que se indicó en el epígrafe dedicado a analizar los deterioros del


patrimonio viario, el objeto de este apartado no es llevar a cabo una profunda
investigación sobre los modelos que determinan los costes del transporte en función del
estado de la carretera, así como tampoco es plantear un estado del arte exhaustivo sobre
la materia. Por el contrario, el fin de este apartado es dar a conocer los modelos más
actuales que relacionan el estado de la carretera con los costes del transporte, para de esa
manera poder valorar los efectos económicos y sociales derivados de una insuficiente
conservación.

3.4.1 Costes del tiempo

Uno de los costes que más importancia tiene cuando se plantean evaluaciones de
inversión en infi"aestructura es el coste del tiempo perdido o ahorrado por ios usuarios
como consecuencia de ellas. Tanto las inversiones en construcción como los gastos en
conservación dan lugar, en menor o mayor medida, a ahorros de tiempo para los
usuarios, aunque aquellos ahorros producidos por una adecuada conservación son por lo
general menos perceptibles para los usuarios que los generados mediante la construcción
de una nueva infraestructura.

Para valorar el coste del tiempo resulta necesario conocer por una parte los
ahorros de tiempo vinculados a una determinada política de conservación, y por otra
parte el valor que ese tiempo tiene para los usuarios.

143
CAPÍTULO 3

3.4.1.1 Ahorros de tiempo vinculados apolíticas de conservación

El ahorro de tiempo en un viaje debido a una determinada política de


conservación frente a otra política de conservación diferente se define como la diferencia
entre el tiempo medio que los usuarios o las mercancías tardarían en llevar a cabo un
recorrido entre dos puntos, en caso de no invertirse o gastarse esa cantidad diferencial en
conservación, y el tiempo que tardarían en caso de invertirse o gastarse.

Los ahorros de tiempo se deben a diversos motivos, que se pueden clasificar en


tres tipos:

1. Factores que dependen de las características de la carretera, que a su vez se dividen


en;

• Características derivadas del proyecto: como la tipología de la carretera -


calzadas únicas o separadas-, el porcentaje donde se encuentra permitido
adelantar, las características de los radios, de los acuerdos, etc.
• Características derivadas de la conservación: como la disminución de velocidad
obligada por una regularidad superficial deficiente o la pérdida de tiempo debida
a una mala señalización orientativa.
2. Factores que dependen del número de vehículos que por ella circulan: principalmente
costes de congestión.

3. Factores que dependen de la explotación de la carretera: retirada rápida de


obstáculos, atención pronta a incidentes que pueden evitar importantes demoras a los
vehículos de la carretera, etc.

Como se aprecia, de los efectos anteriores el que más influencia tiene en los
sobrecostes de tiempo, especialmente en países desarrollados, es el coste de congestión,
que implica importantes pérdidas de tiempo a los usuarios del sistema vial, especialmente
en las grandes ciudades.

En este sentido, la congestión no depende prácticamente de la política de


conservación que se lleve a cabo en la carretera, sino más bien de la correcta
programación de las inversiones en construcción. Aunque también es cierto que una
adecuada política de explotación puede evitar considerablemente la congestión en los
períodos punta.

144
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Por su parte, en los países en vías de desarrollo, con grandes problemas


financieros para dedicar recursos a la conservación de las carreteras, la pérdida de tiempo
derivada de la necesidad de circular a velocidades inferiores a las que permite el trazado
-por el mal estado de la carretera-, puede tener una importancia grande en los costes del
transporte.

En este sentido son varios los estudios llevados a cabo que relacionan los valores
de la regularidad superficial, con la máxima velocidad según tipo de vehículo a la que se
puede circular en esas condiciones. Watanatada et al (1987) propusieron calcular la
máxima velocidad limitada por la regularidad superficial según la expresión (3.1).

ln(^?^VÍ4X/a;-JRf)+(ao+ai-ln(o;-;i;í)>ln(22,2) (3.1)
l+a^+aylDia^-IRI)
Vrougk

donde:

Vrough velocidad limitada por la regularidad superficial


IRI índice internacional de regularidad
ARVMAX máxima "velocidad rectificada media" permitida en mm/s según
tipo de vehículo
«o - «2 parámetros a calibrar
La "velocidad rectificada media" es igual a la "pendiente rectificada media" en
mm/m o en m/km -relacionada linealmente con el IRI- por la velocidad a la que se
desplaza el vehículo. El resultado que se puede expresar en mm/s o en m/s, da una idea
de las vibraciones por unidad de tiempo a las que se enfrenta el vehículo.

CUADRO 3.2: VELOCIDADES RECTIFICADAS MÁXIMAS SEGÚN TIPO DE VEHÍCULO


Tipo de vehículo Máxima velocidad rectificada media en mm/s
Brasil Australia
Coches de pasajeros 259,7 203,0
Vehículos comerciales ligeros 239,7 200,0
Vehículos comerciales medios 194,0 200,0
Vehículos comerciales pesados 177,7 180,0
Camiones Articulados 130,9 160,0
Autobuses pesados 212,8
Fuente: ISOHDM (1995)

El Cuadro 3.2 refleja los valores máximos estimados de la "velocidad rectificada


media" en los ensayos llevados a cabo en Brasil (Watanatada et al, 1987) y Australia

145
CAPÍTULO 3

(McLean, 1991), según tipo de vehículo. En función de estos valores, y entrando en la


expresión (3.50) se puede calcular la máxima velocidad a la que un determinado vehículo
puede circular en función del IRI.

A consecuencia de ello, la falta de inversión para mantener el IRI en unos


determinados niveles puede llevar, especialmente cuando éste es muy elevado, a
importantes sobrecostes de tiempo que recaen directamente sobre los usuarios.

El modelo HDM-IV recomienda utilizar los valores de la velocidad rectificada


máxima empleados en Australia para países desarrollados.

Por otra parte, además de este efecto, hay otros factores íntimamente ligados a la
conservación de carreteras que pueden influir de manera considerable en el tiempo de
viaje de los usuarios. En este sentido cabe mencionar: el cuidado de la señalización
orientativa, las operaciones de vialidad, la ejecución de los trabajos de conservación y las
operaciones de gestión encaminadas a reducir la congestión.

La señalización orientativa es aquella que tiene la misión de guiar al usuario a su


destino por el camino más corto, para lo que es necesario que ésta se encuentre situada
correctamente, de manera que el viajero sea capaz de interpretarla sin problemas. En
caso de no ser así, el usuario -especialmente el no habituado- tendrá grandes
probabilidades de equivocarse de camino y, en consecuencia perder tiempo, que de
manera agregada puede suponer un coste importante.

En este sentido, una labor de conservación de esta señalización encaminada a


mantenerla en perfectas condiciones de visibilidad, y a mejorar su situación y claridad
puede repercutir en ahorros importantes para los usuarios que, hasta el momento de
escribir esta tesis doctoral, apenas habían sido valorados.

Únicamente Bemhard (1989) puso de relieve en una comunicación publicada en


el Undécimo Congreso Mundial de la IRF, la importancia que un adecuado cuidado de la
señalización -especialmente la señalización orientativa- puede tener en el ahorro de
costes para los usuarios.

Por otra parte, las operaciones de vialidad, que se encuentran estrechamente


vinculadas a las de conservación de las carreteras, tienen una importancia fundamental

146
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

para generar ahorros de tiempo en los usuarios, especialmente en situaciones


extraordinarias como nevadas, cortes en la carretera debido a desprendimientos de
laderas, inundaciones, accidentes, etc.

Entre otros ejemplos, queda patente la magnitud de los sobrecostes ligados al


corte de una carretera por un día, especialmente en caso de que ésta absorba un
importante volumen de circulación, o las importantes colas de vehículos que se pueden
evitar si se retiran con rapidez los vehículos que debido a un accidente se han quedado en
la calzada entorpeciendo la circulación.

Otro aspecto que puede dar lugar a sobrecostes de tiempo importantes es la


ejecución de las propias operaciones de conservación, lo que obliga a cortes o
reducciones de capacidad en la vía, que pueden llevar consigo importantes descensos en
la velocidad media de los vehículos. En este sentido, es importante que el mantenimiento
se lleve a cabo en el menor tiempo posible y en las horas en que menos problemas de este
tipo puede generar.

El último aspecto que se ha considerado puede afectar a los costes de tiempo de


los usuarios son las actuaciones destinadas a mejorar la gestión de la capacidad de la vía,
que se pueden definir como las medidas de explotación de la carretera destinadas a
incrementar su capacidad en períodos punta. Este tipo de medidas, que ya se adoptan en
algunos lugares -especialmente en accesos a ciudades con importantes desequilibrios de
demanda en los dos sentidos de la circulación- pueden dar lugar a importantes ahorros
de tiempo en los usuarios.

3.4.1.2 Valor del tiempo

La valoración del tiempo es fiíndamental para llevar a cabo un adecuado análisis


de inversiones en infi^aestructuras, lo que ha motivado que numerosos investigadores
hayan realizado a lo largo de los años importantes esfuerzos por determinar modelos o
metodologías con el fin determinar su valor en fiínción del tipo de viaje, del modo de
transporte, etc.

El objeto de esta tesis no es profiíndizar en las últimas investigaciones sobre los


procedimientos más novedosos para estimar el valor monetario del tiempo, sino evaluar
la eficacia que pueden tener los nuevos sistemas de gestión y financiación de la

147
CAPÍTULO 3

conservación de carreteras. A pesar de ello, parece adecuado dar una pinceladas acerca
de la relevancia económica que puede tener el ahorro de tiempo, con el fin de mostrar la
importancia que éste tienefi-entea los costes del transporte.

Como señala Vilain (1996), el valor del tiempo es con diferencia la variable más
importante para valorar proyectos de transporte. De hecho un estudio llevado a cabo por
el Banco Europeo de Inversiones revela que prácticamente el 80% de los beneficios
derivados de estos proyectos proceden de ahorros de tiempo de los usuarios.

La aplicación del tiempo a la actividad transporte debe separase en la que se


realiza dentro del horario laboral y que, por tanto, es retribuida, de la que tiene como
objeto llegar a un cierto destino y cuya utilidad bruta es independiente del tiempo
empleado en viajar (Turró, 1994),

Las teorías más generalizadas sobre valoración económica del tiempo de viaje
reconocen que el tiempo de trabajo de una persona que viaja debe valorarse como el
salario medio bruto en el país en que se encuentra. Por su parte el valor del tiempo de
viaje no dedicado a trabajo debería estimarse como proporción del salario neto en cada
país (Vilain, 1996).

Los valores del tiempo de ocio o de viaje al trabajo que se presentan en el Cuadro
3.3 se calculan como una proporción del salario neto, mientras que los que se muestran
para valorar el tiempo de trabajo representan una media ponderada del salario nacional
bruto para cada uno de los países.

Como se aprecia, el valor del tiempo de viaje en las horas de trabajo se calcula en
función de lo que cuesta a la empresa (salario bruto) la hora que ese trabajador no está
disponible por estar viajando. Por el contrario, el valor del tiempo de viaje de ocio o viaje
al trabajo, no le va a costar nada a la empresa, sino al propio viajero, por lo que parece
lógico calcularlo como un porcentaje de la renta disponible de los individuos (salario
neto).

Por otra parte, el valor del tiempo crece cuando lo hace el salario medio de un
país. En este sentido, el Banco Europeo de Inversiones propone considerar, cuando se
hagan valoraciones en el fiíturo, incrementos anuales del valor del tiempo iguales al 1,5%
anual en los países de la Unión Europea, excepto España, Irlanda, Grecia y Portugal;

148
EFECTOS ECONÓMICOS DE u FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

para las que se recomienda un crecimiento anual del 2%, debido a que las políticas de
cohesión fomentan un crecimiento económico más rápido en dichos países.

Asimismo, esta institución europea recomienda mantener de manera proporcional


con los años las relaciones entre el valor del tiempo de trabajo, del tiempo dedicado a
viajes al trabajo y del tiempo de ocio.

CUADRO 3.3: VALORI :SDEL TIEMPO SEGÚN TIPO DE VIAJE EN DIFERENTES PAÍSES DE LA
UNIÓN EUROPEA IENECUSDE1995
Valor del tiempo en ECUS de 1995/hora
País Viajes en el Trabajo Viajes al trabajo Ocio
Bégica 24 7 5
Dinamarca 23 10 7
Francia 21 6 4
Alemania 27 9 7
Grecia 6 2 2
Irlanda 13 5 3
Italia 16 5 4
Holanda 21 7 5
Portugal 6 2 1
J^^iáf^ .. ^ .. J2 ^ ^ 4^
Reino Umdo 12 5 3
Finlandia 19 7 5
Austria 26 9 7
Suecia 21 6 5
Fuente: Banco Europeo de Inversiones (1996)

Por otra parte, el tiempo ahorrado por los vehículos comerciales tiene un
tratamiento diferente al de los vehículos particulares debido a que estos tienen de
rentabilizar mejor los ahorros de tiempo y los costes derivados de la inmovilización de
los bienes transportados (Turró, 1994).

En este sentido los ahorros de tiempo en las empresas de transporte de


mercancías se traducen en tres efectos: un menor coste de personal -debido a que se
dedican menos horas-, un menor coste de amortización de vehículos -ya que los ciclos
de transporte son más cortos y por tanto las empresas necesitan un parque más
reducido- y un menor coste de inmovilización de las mercancías, al estar menos tiempo
en la carretera.

149
CAPÍTULO 3

3.4.2 Costes de operación de los vehículos

Los costes de operación o funcionamiento de los vehículos representan todos


aquellos consumos asociados a su utilización, entre los que se encuentran el consumo de
carburantes, el consumo de lubricantes, el consumo de neumáticos, el consumo de piezas
de repuesto y de mano de obra asociada a las reparaciones, y la amortización de los
vehículos.

El estado de conservación de la carretera tiene una influencia muy importante en


los costes de operación de los vehículos. De esta manera, una carretera que se encuentre
mal conservada producirá, en cada vehículo que por ella circule, un incremento de coste
casi imperceptible, pero que de manera agregada a lo largo de los años puede llegar a
totalizar importantes cantidades.

Algunos estudios han llegado a la conclusión de que el consumo de combustible


puede representar más del 50% del coste de explotación de los vehículos, el consumo de
lubricantes apenas llega ai 3%, y la conservación y reparación de vehículos puede
alcanzar el 25%, repartiéndose el resto entre la amortización del vehículo y el consumo
de neumáticos (Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada, 1995).

3.4.2.1 Carburantes

Como ya se ha señalado, el consumo de combustible es una componente


significante del coste de operación de los vehículos, que se encuentra fuertemente
influenciada por aspectos como el trazado de la carretera, el estado de la misma, y la
congestión.

Con las medidas sobre tramos de ensayo se puede determinar con bastante
precisión los consumos de combustible a velocidad constante, gracias a la existencia de
equipos de medida suficientemente elaborados, aunque estos valores no tienen en cuenta
los consumos debidos a los cambios de marcha, normales durante un recorrido, lo que
obliga a llevar a cabo estimaciones de este sobreconsumo (TEMA, 1983).

Hasta la fecha, se han desarrollado un buen número de modelos que tratan de


conectar el consumo de combustible con variables relacionadas con el diseño de la
carretera, la situación de los firmes, y la congestión. Los modelos de cálculo de consumo

150
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

de combustible se diferencian en dos tipos: los modelos empíricos -basados en relaciones


obtenidas de la experiencia mediante ensayos reales-, y los modelos mecanicistas -
basados en aplicar los principios de la mecánica al cálculo del consumo de combustible-.

Los primeros modelos empíricos que se plantearon relacionaban el consumo de


combustible con la velocidad de los vehículos. De hecho, un buen número de estudios
concluyó que la relación entre el consumo de combustible y la velocidad tenía forma de
curva en U, de tal manera que el mínimo de consumo se localizaba en velocidades
cercanas a los 40-60 km/h.

Claflfey (1971) comprobó que el consumo de combustible aumentaba con la


velocidad y con el índice de regularidad superficial, este último incremento justificado
por el aumento de la resistencia aerodinámica debido a que, a grandes velocidades, las
oscilaciones verticales crecen considerablemente. Los factores dados por Claflfey se
muestran en el Cuadro 3.4.

CUADRO 3.4: FACTORES PARA ESTIMAR EL CONSUMO DE COMBUSTIBLE DEBIDO A LA


IRREGULARIDAD SUPERFICIAL EN CARRETERAS PA VIMENTADAS
Velocidad m i = 1,8 m/Km m i = 5,0 m/Km
en Km/h Turismos Camionetas Autobuses y Turismos Camionetas Autobuses y
Camiones Camiones
16 1,0 1,0 1,0 1,01 1,00 1,03
32 1,0 1,0 1,0 1,05 1,00 1,06
48 1,0 1,0 1,0 1,20 1,01 1,07
64 1,0 1,0 1,0 1,34 1,06 1,08
80 1,0 1,0 1,0 1,50 1,16 1,20
Fuente: Moavenzadeh (1977)

Sin embargo, años después Ullidtz (1979) presentó unos resultados en el


Congreso Mundial de Carreteras de la IRF celebrado en Estocolmo, en el que concluyó
que las irregularidades longitudinales de la superficie de la calzada repercutían de manera
muy limitada en el consumo de energía. Dicho estudio se basaba en una simulación por
ordenador con un modelo bidimensional de automóvil, en el que únicamente se registraba
la pérdida de energía debida a los movimientos verticales y cabeceos originados por las
regularidades superficiales.

Debido a que el resultado de Ullidtz se encontraba en franca oposición con el de


Claffey, la Universidad de Illinois llevó a cabo un estudio para determinar los factores

151
CAPÍTULO 3

derivados de la irregularidad superficial del firme que hacía perder energía a los
vehículos, llegando a la conclusión de que la regularidad superficial aumenta el
coeficiente de resistencia aerodinámica, lo que sirvió para justificar la falta de
concordancia entre los resultados previamente expuestos.

Un estudio llevado a cabo por SENDA-3 (1977) recoge las curvas de consumo
de combustible para turismos, autocares y camiones, enfianciónde la rampa o pendiente
que tengan que afirontar y en función del radio de la curva sobre la que transitan. Dichas
curvas presentan una forma semejante a la que muestra el Gráfico 3.1.

GRÁFICO 3.1: FORMA APROXIMADA DE LA CURVA DE CONSUMO DE CARBURANTE EN


FUNCIÓN D E LA V E L O C I D A D Y DE LA PENDIENTE

4%
E

UJ

3
z
o
ü

-4%

40 60 VELOCIDAD Km/h

Fuente: elaboración propia

La expresión empírica más comúnmente utilizada para calcular el consumo de


combustible, es la que se muestra en la expresión (3.2), cuyos coeficientes se calibraron,
para diferentes tipos de vehículos en varios estudios llevados a cabo en diversos países y
financiados por el Banco Mundial.

(3.2)
FC^a^+^ + a^-S^+a^ -RISE + a^ -FALL + a^-IRI
o

donde:

FC consumo de combustible en litros cada 1000 km

152
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

S velocidad de los vehículos en km/h


IRI índice de regularidad internacional en m/km
RISE rampa de la carretera en m/km
FALL pendiente de la carretera en m/km
ao - a4 constantes a calibrar
Como se puede apreciar en la expresión (3.2) el consumo de combustible se
incrementa proporcionalmente con el IRI, aunque no hay que olvidar que la velocidad de
circulación se encuentra asimismo íntimamente relacionada con este parámetro, por lo
que un incremento de la regularidad superficial dará lugar, por una parte, a un
incremento del consumo de combustible derivado de la energía extra requerida para
circular con una regularidad superficial deficiente y, por otra, a una disminución del
consumo de combustible en la medida que el IRI obligue a circular a menor velocidad.

Por su parte, los modelos mecanicistas predicen el consumo de combustible de un


vehículo de manera proporcional a las fiíerzas que se oponen a su movimiento. Para ello,
es muy importante conocer la magnitud de todas y cada una de estas fijerzas de manera
que el cálculo sea lo más exacto posible. La ventaja de los modelos mecanicistas frente a
los empíricos radica en que los primeros permiten simular más fácilmente cambios en las
caracteristicas de los vehículos y de la carretera.

Uno de los modelos mecanicistas más profiísamente utilizados es el modelo


ARFCOM (Biggs, 1998), que estima las necesidades de consumo de combustible en
ñinción de los requerimientos de potencia del vehículo encaminados a vencer las fuerzas
de tracción, abastecer a los accesorios internos del vehículo y superar las fiicciones del
motor. Con base en este modelo, se ha planteado la metodología para calcular los costes
de consumo de carburantes empleada en el HDM-IV que se detalla en el Anexo 4.

3.4,2.2 Neumáticos

El coste de los neumáticos es debido a la pérdida de caucho que sufren éstos, en


la zona de contacto con la superficie del pavimento causado por el rozamiento entre
ambos, que da lugar a que deban ser reparados mediante recauchutados o sustituidos por
otros nuevos.

La práctica seguida para estimar el desgaste de los neumáticos es medir la


pérdida de peso que experimentan éstos después de recorrer un determinado tramo en

153
CAPÍTULO 3

una pista de ensayo, aunque como señala un estudio llevado a cabo por TEMA (1983),
este método dista mucho de ser completamente correcto, ya que pérdidas pequeñas de
peso muy concentradas inutilizan en mayor medida el neumático que pérdidas de
distribución más homogéneas.

Otro procedimiento que se ha empleado en alguna ocasión para conocer la vida


media de un juego de neumáticos, es la realización de encuestas a usuarios -empresas de
transporte de mercancías, empresas de transporte de viajeros, usuarios habituales de
turismos, etc.-.

En el estudio de Kenya, al que previamente se ha hecho mención, se llegó a la


conclusión de que las dos variables más influyentes respecto al consumo de neumáticos
son la regularidad superficial y el peso del vehículo. La influencia de la regularidad
superficial en el desgaste de neumáticos se hizo relevante -según este estudio- a partir
de un IRI de 2 m/BCm para los turismos, y a partir de un IRI de 1,5 m/Km para los
camiones y autobuses. No obstante, debido a la importante dispersión que se dio en los
valores del estudio, estos resultados deben adoptarse con la debida cautela.

El modelo de consumo de neumáticos planteado por el HDM-IV, que se presenta


con más detalle en el Anexo 4, se basa en que el consumo de éstos es proporcional a los
requerimientos de energía del vehículo (Watanatada et al, 1987).

Este modelo llega a la conclusión de que cuando mayor es el IRI menor es el


número de kilómetros que dura el neumático, lo que se traduce en mayores costes para
los usuarios del sistema de transporte.

Asimismo, en lo que respecta a la reparación de los neumáticos, el modelo


plantea que el número de reparaciones que se pueden hacer a un mismo neumático sin
necesidad de recurrir a otro nuevo es inversamente proporcional al IRI, como una
muestra clara de que cuando peor es la regularidad superficial del firme menor
posibilidad hay de recauchutar un neumático, teniendo que recurrir a su reposición.

154
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

3.4.2.3 Lubricantes
El consumo de lubricantes se define como el deterioro (por contaminación) y/o
evapotranspiración del aceite del motor que se produce cuando éste se encuentra en
flincionamiento.

El consumo de lubricantes, al igual que pasa con los carburantes, se puede medir
en ensayos sobre tramos de carretera seleccionados, aunque hay que tener en cuenta que
las cantidades medidas no representan el total de dichos consumos, ya que éstos se deben
a varias causas. Así, en el caso del aceite se distinguen tres procesos: contaminación por
impurezas, disipación por combustión y evaporación, y escape.

El consumo de lubricantes supone solo una pequeña parte -del 1 al 3 del coste de
operación de los vehículos. Esto implica que no merezca la pena llevar a cabo ensayos de
gran precisión para medir el consumo de lubricantes, ya que el error cometido en su
medición se convierte en prácticamente insignificante cuando se valoran los costes de
operación de los vehículos de manera global (TEMA, 1983).

Como queda de manifiesto en el Anexo 4, el cálculo del consumo de lubricantes


del HDM-IV se lleva a cabo como una fiínción del consumo de combustible, lo que
implica que, bajo esta hipótesis, el gasto de lubricantes guarda también una estrecha
relación con el IRI.

3.4.2.4 Reparaciones

Los costes de mantenimiento y reparación se componen de dos partes: el


consumo de piezas y las horas de trabajo. Estos costes son de los más beneficiados
debido a una correcta política de conservación, ya que un firme en mal estado -
especialmente con una regularidad superficial inadecuada- influye muy negativamente en
los daños a los vehículos susceptibles de reparaciones.

El modelo de consumo de piezas de repuesto del HDM-IV se presenta con más


detalle en el Anexo 4. Este modelo plantea que el consumo de piezas es directamente
proporcional al IRI y exponencialmente proporcional al kilometraje medio de los
vehículos. Asimismo, para el cálculo del coste de la mano de obra propone un cálculo
mediante las ecuaciones que relacionan el número de horas de trabajo con el coste de las
piezas y la regularidad superficial del firme.

155
CAPÍTULO 3

3.4.2.5 Depreciación e interés

La depreciación es la pérdida de valor de un vehículo que no es recuperada por


reparaciones, debido principalmente a tres factores; el uso, el paso del tiempo y la
obsolescencia técnica.

El interés, por su parte, refleja el coste de oportunidad de la propiedad del


vehículo, valorado mediante la renta que el propietario hubiera recibido en caso de que el
monto dedicado a la adquisición del vehículo hubiera sido invertido a una tasa aceptable.

Estos dos costes, que se denominan costes de capital pueden constituir una
componente importante del coste de operación de los vehículos, superando en algunos
casos los costes de consumo de combustible o neumáticos.

El HDM-IV propone como modelo de los costes de capital (depreciación e


interés) uno basado en las técnicas de recuperación del capital, de tal manera que la
depreciación actualizada más el valor residual actualizado sea igual valor del vehículo.

El modelo planteado, que se presenta con más detalle en el Anexo 4, da como


resultado una disminución del número de kilómetros llevados a cabo anualmente como
consecuencia del incremento del IRI, y en consecuencia un menor aprovechamiento del
vehículo, de lo que se deriva que una falta de conservación en las carreteras lleva consigo
un incremento bastante considerable de los gastos de depreciación.

3.4.3 Costes de los accidentes

La seguridad en los transportes, y de modo particular en el transporte por


carretera constituye una de las máximas preocupaciones de nuestra sociedad. En 1997 se
produjeron un total de 86.067 accidentes con víctimas, que afectaron a 130.851 personas
en las carreteras de España, registrándose asimismo un número de muertes cercano a los
5.500.

Los accidentes se pueden producir por la unión de cuatro factores: la carretera, el


entorno -lluvia, hielo, nieve, etc. -, el vehículo y el factor humano. Aunque el factor
humano (manifestado en la conducción en malas condiciones, especialmente bajo los
efectos del alcohol o de las drogas) se ha demostrado fundamental para que se

156
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

produzcan los accidentes, el adecuado diseño y conservación de la carretera pueden


resultar básicos para evitar un gran porcentaje de ellos asi como para mitigar sus efectos.

En este sentido, resulta interesante hacer una valoración de las consecuencias que
una adecuada conservación y explotación de las carreteras puede tener en la mejora de la
seguridad vial, y en consecuencia en los beneficios a los usuarios.

3.4.3.1 Influencia del estado de la carretera en la seguridad vial

Aunque es evidente que la manera de llevar a cabo la conservación y explotación


tiene influencia en los niveles de seguridad vial, muy pocos, por no decir ninguno, son los
estudios que han llegado a cuantiñcaciones concretas de los niveles de reducción de
accidentalidad en función de parámetros de estado de la carretera.

3.4.3.1.1 Los firmes

En cuanto al estado de los firmes es interesante diferenciar entre los efectos


derivados de la regularidad superficial (originada por agrietamientos estructurales,
deformaciones en zonas de rodadas, etc.) y los derivados de la resistencia al
deslizamiento.

Mientras que existe una clara constancia de que niveles inadecuados de la


resistencia al deslizamiento dan lugar a importantes incrementos del número de
accidentes, no existe una evidencia tan clara de la influencia de la regularidad superficial
en el número y la peligrosidad de éstos; aunque si resulta evidente que niveles de BRI
altos obligan a la reducción de la velocidad de los vehículos, con la consiguiente
reducción de la peligrosidad de los accidentes.

Sin embargo, algunos autores afirman que los defectos de regularidad superficial,
además de afectar al confort, influyen también sobre la seguridad vial. De hecho las
vibraciones causadas por los defectos superficiales pueden alterar las capacidades de
percepción y atención del conductor, disminuyendo por consiguiente su seguridad.
Además, dichos defectos pueden disminuir sensiblemente la capacidad de adherencia del
neumático por dos razones (Vigueras, Crespo y Garagorri, 1991):

1. Las vibraciones que las irregularidades superficiales producen sobre los neumáticos
del vehículo generan esfiíerzos aleatorios, capaces de alterar la fiíerza vertical

157
CAPÍTULO 3

transmitida por el peso del vehículo a la rueda, lo que puede impedir el contacto
neumático pavimento, disminuyendo su estabilidad, su capacidad de mantener la
trayectoria deseada y el potencial de adherencia necesario para desarrollar los
esfuerzos de frenado y de aceleración y deceleración.

2. Los defectos superficiales ocasionan retenciones de agua, que impiden su drenaje, lo


que se acentúa en los defectos de regularidad transversal en forma de roderas.

Según señalan Vigueras, Crespo y Garagorri (1991), los estudios llevados a cabo
en algunos países sobre la estadística de los accidentes y la dinámica de los vehículos
ponen de manifiesto las siguientes conclusiones:

• La irregularidad superficial origina importantes incrementos de la distancia de


frenado, que puede llegar a ser un 30% superior a la distancia recorrida con una
regularidad adecuada.
• Existe una correlación entre los accidentes y la existencia de roderas.
• La tasa de accidentes se eleva significativamente en carreteras con mediocre
regularidad superficial en relación a otras en la que aquélla es buena

Por otra parte, la adherencia neumático pavimento es, sin duda, la característica
superficial del pavimento que más influye en la seguridad del conductor, ya que permite
que la distancia de frenado sea adecuada, y que el conductor mantenga en todo momento
la trayectoria del vehículo.

La adherencia neumático pavimento sobre superficie seca suele ser suficiente,


salvo casos muy especiales, disminuyendo extraordinariamente en períodos de lluvia
debido a la película de agua que se interpone entre neumático y pavimento.

Es evidente que el empleo de áridos más o menos pulimentables o de diferentes


composiciones mineralógicas, así como el diseño de las granulometrías de las mezclas
bituminosas son factores que influyen de un modo importante en la textura superficial y
por consiguiente en la capacidad de adherencia neumático pavimento.

Con el paso de los años, el tráfico produce que las características iniciales del
pavimento se vayan perdiendo a lo largo del tiempo. Así, por ejemplo, se va produciendo
un pulimento progresivo de los áridos modificándose sensiblemente la textura superficial
(microtextura).

158
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

También la macrotextura disminuye paulatinamente, dificultando la evacuación de


la película de agua procedente de lluvia, hasta que, por debajo de un determinado
umbral, el drenaje queda limitado casi exclusivamente a los canales (dibujos) que
constituyen la escultura del neumático (Vigueras, Crespo y Garagorri, 1991).

En este caso, si la velocidad de circulación es elevada, la capacidad de drenaje de


agua puede llegar a ser insuficiente, incrementándose el riesgo de que la rueda patine o
deslice al producirse la pérdida de contacto entre el neumático y el pavimento

3.4.3.1.2 Otros elementos

Como ya se ha mencionado previamente, las actividades de conservación y


gestión de carreteras incluyen un buen número de operaciones que no se encuentran
relacionadas de manera directa con losfirmes,pero que pueden tener una influencia muy
importante en los niveles de seguridad vial.

Las actividades de vialidad, especialmente las de vialidad invernal, pueden tener


una influencia considerable en la seguridad. Resulta evidente que si la nieve no se retira a
tiempo, o no se evita la formación de placas de hielo, el pavimento perderá en parte su
adherencia con el consiguiente incremento de la probabilidad de accidentes. Asimismo, si
no se lleva a cabo una retirada ágil de los objetos (rocas, animales muertos etc.) que han
quedado depositados en la calzada, éstos pueden no ser vistos por los conductores
incrementando por tanto la probabilidad de colisión.

La vialidad en los túneles, especialmente en los de larga distancia, es también muy


importante para garantizar la seguridad dentro de ellos. De hecho, ha quedado patente
que los accidente en el interior de los túneles pueden originar una reacción en cadena que
multiplique sus consecuencias iniciales, por lo que, resulta indispensable llevar a cabo un
control adecuado, y disponer de los medios necesarios -humanos y materiales- para
atender las eventuales emergencias que puedan surgir.

Por otra parte, el cuidado de los sistemas de drenaje es también muy necesario
para evitar que el firme se encharque, reduciéndose la adherencia y aumentando la
probabilidad de que produzca el fenómeno de "aquaplaning". Asimismo, una adecuado
mantenimiento de los taludes, laderas y márgenes de la carretera, evitará que caigan
objetos sobre la calzada que incidan negativamente en la seguridad de la circulación.

159
CAPÍTULO 3

El mantenimiento de ios elementos de señalización, balizamiento y seguridad vial


es básico para que el conductor perciba con antelación aquellos tramos de la carretera
que puedan resultar potencialmente peligrosos como curvas, rasantes, etc. En este
sentido resulta necesario mantener una adecuada visibilidad de estos elementos, evitando
que la señalización vertical se oculte detrás de vegetación, que la señalización horizontal
pierda su retrorreflectancia, o que las barreras de seguridad se queden sin reponer
después de ser derribadas.

Por otra parte, los programas de explotación y conservación de las carreteras


suelen incluir subprogramas específicos destinados a actuar en zonas de alta peligrosidad
o puntos negros, con el fin de atajar los problemas que hacen que ese tramo sea
peligroso.

En este sentido el Plan COEX define el programa de mejoras fimcionales locales


(MEFLO), que contempla un conjunto de actuaciones destinadas a mejorar las
condiciones de seguridad y a subsanar las carencias fimcionales locales en los tramos de
la red donde no se prevén actuaciones en los programas de creación de infi-aestructura.

Los objetivos específicos de este subprograma son los siguientes (Plan COEX,
1995):

Eliminar los tramos de concentración de accidentes dentro de un tratamiento


global de itinerarios.
Proporcionar al conductor medios de recuperación en caso de pérdida de control
y dotar a la carretera de sistemas que atenúen las consecuencias de las salidas de
la vía.
Reducir las zonas de conflicto potencial.
Proporcionar las mejores condiciones de visibilidad posible
Facilitar la operación y control del vehículo en particular en condiciones
meteorológicas adversas.
Homogeneizar itinerarios por tramos de acuerdo con una j erarquización previa de
la red y conseguir una buena percepción por el usuario de las características de la
carretera y de su entorno (legibilidad de los itinerarios).
Conseguir que las mejoras de la red no se traduzcan en un continuo aumento de
las velocidades practicadas por los usuarios y evitar los efectos negativos sobre la
seguridad asociados a dichas mejoras.

160
EFECTOS ECONÓMICOS DE u FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Para ello, el Plan propone un conjunto de actuaciones entre las que cabe destacar
las siguientes:

• Mejora de la capacidad de percibir la señalización vertical y horizontal.


• Instalación de barreras de seguridad y amortiguadores de impacto.
• Acondicionamientos de travesías y zonas urbanas.
• Mejora de intersecciones y enlaces.
• Reordenación de accesos por itinerarios y tramos.
• Iluminación.
• Acondicionamiento de márgenes.
• Equipamientos de seguridad en túneles.

Se aprecia por tanto, con todos estos datos, la importancia que una adecuada
organización de la conservación vial, apoyada por recursos económicos suficientes,
puede tener en la mejora de la seguridad en la carretera y por tanto en los costes sobre
los usuarios que por ella circulan.

3.4.3.1.3 Los costes de la seguridad en función del estado de la carretera

Como se ha puesto de manifiesto, resulta muy complicado establecer una


correlación entre los parámetros que definen el estado de las carreteras y los accidentes
que allí se producen.

Sin embargo, la complejidad e incertidumbre en dichas predicciones no deben


llevar a omitir su consideración en los efectos sociales ligados al uso de las carreteras.
Una solución de compromiso adoptada por muchos países desarrollados -entre los que
cabe destacar a Inglaterra-, fue desarrollar una tablas de predicción de accidentes donde
las carreteras se dividían según grupos (rurales, urbanas, etc.) estableciéndose unos ratios
para cada tipo de accidente, en fiínción de la clase de vía, de la intensidad media diaria,
del número de intersecciones, etc.

Por su parte, un reciente estudio llevado a cabo en Suecia proponía calcular el


riesgo de accidente de manera separada para los usuarios protegidos (ocupantes de
vehículos) y usuarios no protegidos, adoptando asimismo un modelo de intensidad /
velocidad, que refleja un considerable incremento del riesgo de accidente cuando
aumenta la velocidad de circulación de los vehículos (Johansson, 1994).

161
CAPÍTULO 3

Debido a la complejidad de establecer una relación entre el estado de la carretera


y los costes del transporte, el equipo de trabajo encargado de poner en marcha el HDM-
IV contrató en 1995 un estudio con el Transport Research Laboratory (TRL) del Reino
Unido, con el fin de que éste preparara una valoración de las posibles metodologías para
incorporar el coste de los accidentes dentro de los cálculos de rentabiUdad social.

Una vez revisada la literatura concerniente a la relación entre el estado de


conservación y los costes del transporte, el estudio concluyó que los métodos de
valoración se debían limitar a criterios cuyos impactos fueran significantes y fácilmente
identificables.

En este sentido, el análisis llevado a cabo por el TRL recomendó incorporar una
serie de tablas de manera similar a como se planteaba en el método desarrollado en Gran
Bretaña, de manera que relacionaran características concretas de un tramo de la carretera
con la probabilidad de que allí se produjeran accidentes de un determinado tipo.

Recogiendo las recomendaciones de este estudio, el grupo de trabajo del HDM-


IV propuso una tabla similar a la que se muestra en el Cuadro 3.5.

CUADRO 3.5: TABLA DE ACCIDENTES RECOMENDADA


Grupo de Ratio de accidente según tipo de accidente
accidente A B c D
1 X, X2 X3 X4
2 Xs Xg X7 Xs
3 Xg Xio x„ X12

N
Fuente: ISOHDM (1995)

En esta tabla se distinguen "grupos de accidentes" y "tipos de accidentes". El


primero de ellos se define como un conjunto de características de la carretera -tipo de
sección, tipo de geometría, intensidad de tráfico, etc.- que pueden dar lugar, más o
menos, a un mismo porcentaje de accidentes de un determinado tipo (ISOHDM, 1995).

El tipo de accidente, por su parte, hace referencia más bien a las peculiarídades
intrínsecas del accidente (salida de la calzada, choque frontal, choque lateral, etc.). Para
cada tipo y grupo de accidentes se define un ratio expresado en número de accidentes
cada cien millones de vehxkm, que refleja la media de la probabilidad de que un tipo de

162
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

accidente concreto se produzca en un grupo definido por unas características


determinadas.

Los grupos definidos previamente deben diseñarse de manera que representen


adecuadamente las situaciones en que puede haber un cambio sustancial en un tipo
determinado de accidentes. Un grupo puede estar constituido por ejemplo por las
carreteras convencionales de más de 7 metros de anchura, con curvas superiores a un
radio de 200 metros, y con intensidad media diaria entre 500 y 1000 vehículos, dentro
del cual será necesario definir el ratio de accidentes de un determinado tipo que se
producen en una zona geográfica, lo que se puede extraer de los estudios sobre
accidentes llevados a cabo en años anteriores.

El número de accidentes de un determinado tipo evitados o generados por una


actuación en la carretera, y por tanto el coste asociado a ellos, se calcula aplicando las
tablas definidas previamente.

El procedimiento tiene todas las ventajas y desventajas asociadas a un método


muy general. Este sería muy útil si ñaera posible definir un número muy alto de grupos,
en los que se incluyeran tantas variables sobre el estado de la carretera como fiíese
necesario, y en consecuencia cualquier actuación en conservación -mantenimiento de la
señalización, balizamiento, firmes, etc.- quedara reflejada en cuanto a su influencia en la
seguridad vial. Sin embargo, esto es muy complicado, y de hecho únicamente es posible
aplicar el procedimiento a grupos excesivamente genéricos (autopistas, carreteras
convencionales, etc.), lo que implica, con respecto a la conservación y explotación de
carreteras, que sólo sea posible valorar mediante este procedimiento aquéllas actuaciones
específicas en seguridad vial, siendo más complicado evaluar el efecto de otros trabajos
como la vialidad, la conservación de la señalización, de los firmes, etc.

De hecho, tal y como señala el ISOHDM (1995), los grupos más comunes se
definen simplemente en fiínción del tipo de carretera y quizá de la intensidad media
diaria, aunque a lo mejor, en algún caso, se pueda incorporar otro estudio que haya dado
lugar a algún resultado significativo.

163
CAPÍTULO 3

3.4.3.2 Valoración económica de la accidentalidad

Para llevar a cabo una correcta evaluación de los accidentes es necesario dar un
valor económico a la vida humana, a las heridas, y en definitiva al sufiimiento de las
personas. Esta perspectiva monetarista del problema puede atentar contra ciertos
planteamientos filosóficos o religiosos, pero parece sin duda la forma más razonable de
valorar las medidas de seguridad y, en todo caso, de establecer la prioridad de unas
inversionesfi"entea otras (Turró, 1994).

Entre los elementos con una valoración social que intervienen en el coste de los
accidentes se pueden incluir según señala Turró (1994), los siguientes:

• El tiempo de los afectados directa o indirectamente, (incorporando la esperanza


de vida para los fallecidos).
• Los daños en los vehículos, en las mercancías transportadas y en las propiedades.
• El sufrimiento de los afectados y de la población en general.
• Los costes derivados de la pérdida de utilización de los vehículos empleados.
• Los gastos sanitarios y de juzgado.
• Los gastos generales que se originan por la existencia de accidentes (gestión de
aseguradoras, policía, campañas sobre seguridad, etc.).

La forma más corriente de abordar la valoración de los accidentes es incorporar


todos los factores mencionados a una serie de accidentes típicos (accidentes con
muertos, con heridos graves, con heridos leves, con sólo daños materiales, etc.) para
cada tipo de vía, nivel de servicio, etc., estableciendo un valor estimado del número de
accidentes de cada categoría que se pueden esperar enfiancióndel número de usuarios.

El Banco Europeo de Inversiones propone establecer un coste para los muertos


en ñanción de dos términos, el primero se fimdamenta en la renta per cápita media, y por
tanto es distinto para cada país, y el segundo en el sufiimiento humano -igual para todos
los países de la Unión Europea, aunque ajustado por las variaciones en el poder
adquisitivo, ya que este coste incluye también el coste material asociado a dicho daño-.

Estos valores se muestran en el Cuadro 3.6. El valor del sufrimiento humano base
medio se establece en 368.300 ECUs (sin ajustar en las diferencias debidas al poder
adquisitivo), mientras que la componente de capital humano -calculada en función de las

164
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

probabilidades de accidentes según edades, tipos de trabajo, etc.- varia entre 30.000
ECUs en el caso de Grecia hasta 231.000 ECUs en el caso de Luxemburgo.

CUADRO 3.6: VALORES DEL COSTE DE LOS ACCIDENTES EN ECUS DE 1995


Costes de los accidentes
País Muerto Herido Grave Herido Leve
Bégica 512.000 38.000 2.400
Dinamarca 584.000 44.000 2.800
Francia 521.000 39.000 2.500
Alemania 549.000 41.000 2.600
Grecia 306.000 24.000 1.500
Irlanda 426.000 32.000 2.000
Italia 457.000 35.000 1.400
Holanda 487.000 37.000 2.300
Portugal 292.000 22.000 1.400
JBspasga 3^sm& ^%WSi . , 3,^0-
Reino Unido 438.000 33.000 2.100
Finlandia 526.000 40.000 2.500
Austria 513.000 39.000 2.400
Suecia 545.000 42.000 2.700
Fuente: Vilain (1996)

Los valores presentados en el Cuadro 3.6 son comparables a los establecidos por
la Comisión Europea en 1994. No obstante, esta metodología tiene la ventaja de que se
adscribe un valor base del sufrimiento igual para todos los países que forman parte de la
Unión Europea, teniendo en cuenta sin embargo una componente relacionada con el
capital humano para reflejar las diferencias de productividad económica dentro de ésta.

El cálculo del coste de los heridos graves y leves se lleva a cabo de manera
similar al coste de los fallecidos en accidentes de circulación en carretera. Este se
descompone en dos partes diferenciadas: el coste del capital humano -diferente en
función del país del que se trate- y el coste medio del sufrimiento humano, igual para
todos los países de la Unión Europea y ajustado únicamente en función del poder
adquisitivo de cada país.

165
CAPÍTULO 3

3.4.4 Otros costes

En este apartado se recogen otros costes que pueden verse influidos por las
políticas de conservación de las carreteras. Concretamente se va a desarrollar de manera
más detallada los costes medioambientales, los costes derivados de la falta de confort de
los usuarios y los costes originados por la ejecución de las propias labores de
mantenimiento.

3.4.4.1 Las externalidades

Como señala Turró (1994), los efectos de un proyecto de transporte van más allá
de los percibidos por los agentes del sistema, afectando a otros sistemas ajenos al
transporte aunque relacionados con él. Estos efectos reciben el nombre de externalidades
en la medida en que el beneficio o perjuicio se produce sobre elementos externos al
sistema, sin que haya compensaciones entre causantes y afectados.

Dentro de las externalidades se incluyen: los impactos sobre el medio ambiente,


los efectos sobre el entorno socieconómico, los efectos sobre la ordenación del territorio
y el desarrollo regional, asi como la incidencia sobre los objetivos macroeconómicos.

Debido de a la dificultad de establecer relaciones directas entre la conservación


de las carreteras y los costes socieconómicos -fiíera de los que se incluyen en el cálculo
de los costes del tiempo y de operación de los vehículos-, este apartado se centra en
mostrar la influencia que las políticas de conservación pueden tener en los costes
medioambientales.

3.4.4.1.1 El ruido

Quizá uno de los costes medioambientales más comúnmente relacionado con las
carreteras y que más relevancia tengan ahora mismo -especialmente en países
desarrollados- sea el ruido derivado de la circulación de vehículos por la vía.

Para conocer adecuadamente el efecto que el ruido puede tener, así como su
relación con el estado de las carreteras, se han llevado a cabo varios estudios cuya
finalidad principal ha sido valorar los efectos que originan dichos ruidos y los
procedimientos más adecuados para mitigarlos.

166
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Se conocen dos fuentes de ruido producidas por la carretera: el denominado


ruido exterior o producido por el contacto entre los neumáticos y el pavimento, y el
denominado ruido interior procedente de los mecanismos del vehículo (motor,
transmisión, suspensión, etc.).

El modelo que plantea el HDM-IV para evaluar el ruido -basado en el modelo


definido por el Departamento de Transportes del Reino Unido- establece que éste
depende principalmente del flujo horario de vehículos que transitan por la carretera,
modificado por algunos aspectos, entre los que cabe destacar: la velocidad derivada de la
congestión, las rampas y pendientes, las condiciones de la superficie del pavimento y la
distancia a la que se mide.

Las acciones derivadas de una política de conservación que pueden repercutir en


una disminución del ruido se reducen al tratamiento de la superficie del pavimento y al
cuidado de los elementos específicamente diseñados para evitarlo, como son las
pantallas, etc.

3.4.4.1.2 Las emisiones

Las emisiones de los vehículos -relacionadas íntimamente con el consumo y la


edad de los automóviles- constituyen una de las externalidades más claras del transporte
por carretera, que puede afectar negativamente tanto a personas, animales, monumentos,
etc. empeorando muy considerablemente la calidad de vida.

La política de conservación de carreteras puede ayudar a evitar que se produzcan


emisiones en la medida en que se evite el consumo del combustible, que como se vio en
apartados anteriores depende de manera importante del IRI y de la velocidad de los
vehículos.

El HDM-IV propone un modelo de emisiones basado en el propuesto por


Hammerstrom (1995), cuyos coeficientes fueron calibrados por Bennett (1996) para que
las emisiones se reflejen en gramos por vehículoxkm.

El modelo predice las emisiones de los siguientes componentes: hidrocarburos,


monóxido de carbono, óxido nitroso, partículas, dióxido de carbono, dióxido de azufi"e,
y dióxido de plomo según la expresión (3.3)

167
CAPÍTULO 3

^ 3,6• Ke • (a, + a, • Ke • IFC)• (l +0,5-a^-LIFE)-10' (3.3)


S

donde:

E emisiones en gramos / vehxkm


Ke parámetro a calibrar para cada tipo de emisión
üo - a2 parámetros a calibrar para cada tipo de emisión
IFC consumo instantáneo de combustible en mi / s
LIFE vida de servicio del vehículo en años
S velocidad del vehículo en km / h
En la fórmula anterior queda patente que las emisiones son directamente
proporcionales al consumo de combustibles y a la antigüedad del parque, e inversamente
proporcionales a la velocidad.

3.4.4.1.3 El paisaje

La política de conservación puede también tener una influencia considerable en el


entorno de la carretera, y por consiguiente en las sensaciones que tanto los que por ella
circulan como los que la observan integrada en el paisaje perciben de ella.

En efecto, la limpieza de los márgenes y cunetas -evitando que se produzcan


vertederos-, el adecuado cuidado de los drenajes -evitando que se formen zonas de agua
encharcada-, la rápida retirada de los objetos dañados por los accidentes, etc. pueden
afectar muy positivamente tanto al paisaje que se observa desde la propia carretera,
como a la integración de la carretera en el paisaje.

Por ello, no hay que dejar de lado, la importancia que tiene cuidar bien la
carretera desde un punto de vista estético, especialmente en un momento en que los
usuarios son cada vez más exigentes con la calidad que ésta les ofrece.

3.4.4.2 El confort de los usuarios

El fuerte crecimiento económico que han experimentado años atrás los países
desarrollados, ha provocado que las necesidades básicas de sus habitantes se encuentren
en la mayoría de los casos cubiertas, lo que ha llevado consigo que los consumidores se
preocupen cada vez más, no tanto de cubrir sus necesidades como de que éstas sean

168
EFECTOS ECONÓMICOS DE u FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

prestadas con unos niveles de calidad superiores, especialmente cuando la riqueza del
país va siendo mayor.

En este marco, resulta evidente que, en los países desarrollados, la carretera está
dejando de ser un elemento que únicamente cubre las necesidades de transporte en un
determinado país o región, para pasar a ser, cada vez más, un servicio al usuario.

Este cambio de planteamiento ha supuesto que el usuario sea cada vez más
sensible a la calidad que le ofrece la carretera, medida como el confort que éste percibe
cuando circula por ella, la sensación de seguridad, la existencia de áreas de servicios
adecuadas y limpias, etc.

El mayor o menor confort del usuario de la carretera no puede evaluarse de


manera estricta como un coste, ya que no se produce un consumo de recursos o una
pérdida social clara. Por ejemplo, cuando mayor sea la regularidad superficial de la
carretera, mayor será la incomodidad que sufi-en los ocupantes de los vehículos y, sin
embargo, en una evaluación de costes únicamente se incorporarán los derivados del
mayor número de reparaciones, de la mayor depreciación anual, del mayor consumo de
neumáticos y carburantes, etc.; dejando de lado la valoración de la comodidad.

A pesar de ello, resulta evidente que el confort y la comodidad tienen un valor


económico, lo que queda de manifiesto cuando, ante dos alternativas de viaje
aparentemente similares en coste, el viajero está dispuesto a pagar una cantidad por
circular de manera más cómoda.

Por desgracia, han sido pocos hasta ahora los estudios que han intentado dar un
valor económico a la comodidad, debido principalmente, por una parte, a la complejidad
de separar ésta de otros parámetros -valor del tiempo, condicionantes psicológicos, e t c -
y, por otra, a la complicada metodología necesaria para evaluarla, que requeriría llevar a
cabo encuestas de preferencias declaradas, reveladas, etc.

Sin embargo, algunas administraciones de carreteras, preocupadas por valorar el


nivel de calidad ofirecido al usuario han puesto en marcha mecanismos para evaluar el
nivel del servicio prestado por las carreteras.

169
CAPÍTULO 3

En este sentido, cabe destacar el esfuerzo llevado a cabo por la Coordinación


General de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas de Chile, que recientemente ha
encargado un trabajo con el fin de elaborar una metodología que valore el nivel de
calidad prestado a los usuarios por los concesionarios de carreteras.

Con esta medida, el MOP de Chile aspira a que sea público el esfijerzo llevado a
cabo por las sociedades concesionarias encargadas de la construcción y explotación de
las carreteras por dar un nivel de servicio adecuado. Asimismo, pretende tener en sus
manos un sistema que permita premiar a aquellas concesiones con unos altos niveles de
calidad.

En consecuencia, debido a que los países tienden a un nivel de desarrollo mayor,


parece que en el futuro la carretera se va a valorar por su nivel de calidad, lo que puede
hacer necesario que muchos países incorporen elementos similares al llevado a cabo por
el Ministerio de Obras Públicas de Chile, con el fin de evaluarla.

3.4.4.3 Costes derivados de los trabajos de mantenimiento

La propia ejecución de los trabajos de mantenimiento puede dar lugar a


incrementos de coste en el transporte debidos principalmente a dos motivos: la reducción
de velocidad y la posible congestión causada por el corte de un carril de la carretera, y el
incremento del riesgo de accidentes en las zonas de obra.

Como resulta evidente, la ejecución de ciertos trabajos de mantenimiento vial -


especialmente aquellos que exigen la ocupación de parte de la calzada- dan lugar a una
suspensión temporal del tránsito o a una reducción de la capacidad de la calzada que se
traduce en mayores tiempos de viaje para los usuarios de la infi-aestructura. En este
sentido, la afección al tiempo del usuario de estos trabajos, depende esencialmente de:

• El volumen de trabajos de conservación llevado a cabo a lo largo del año.


• La eficacia con que éstos se ejecuten.
• La hora del día y temporada del año en que éstos se realizan.

Como queda patente, cuantos más recursos se dediquen a conservar la carretera,


más tiempo se ocupará la calzada, y en consecuencia más tiempo necesitarán los usuarios
para llevar a cabo sus recorridos. Sin embargo, un mismo volumen de recursos dedicados
a conservación puede ser dedicado con mayor o menor productividad y eficacia. En este

770
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

sentido, si una empresa encargada de gestionar la conservación hace esfuerzos por llevar
a cabo dichos trabajos de la mejor manera posible, y en un horario en que apenas moleste
a los usuarios, dichas operaciones apenas repercutirán en costes para ellos.

Otro aspecto sobre el que influye de manera determinante la ejecución de los


trabajos de mantenimiento es sobre la seguridad vial en las zonas donde éstos se llevan a
cabo. En efecto, algunos organismos -entre ellos la Federal Highway Administration
(1981)- han demostrado mediante estudios empíricos que los tramos de las carreteras
que se encuentran en obras dan lugar un número de accidentes relativamente superior a
los mismos tramos que no se encuentren en obras. En este sentido, resulta importante,
además de procurar que los trabajos duren el menor tiempo posible y evitar llevarlos a
cabo en horas con mucha intensidad de tráfico, que la señalización de obras se encuentre
muy cuidada.

Los motivos que se han reseñado, junto a otros muchos, ponen de relieve la clara
necesidad de que la administración busque mecanismos de gestión -financiados pública o
privadamente- que incentiven al contratista o al concesionario a dar una calidad de
servicio óptima al usuario.

El modelo HDM en su última versión -denominada HDM-IV- ha incorporado un


módulo para estimar los costes del transporte derivados de los trabajos de conservación
y explotación de carreteras. Estos trabajos, llevados a cabo por Greenwood, Bennett y
Rahman (1995), se fundamentan en las principales técnicas apUcadas en el Reino Unido,
Estados Unidos y Nueva Zelanda. Un análisis más detallado de este módulo se presenta
en el Anexo 4.

3.4.5 Síntesis fínal

Debido al gran número de ideas que se han mostrado a lo largo del apartado 3.4,
parece interesante hacer un resumen final con el fin de facilitar al lector la comprensión
de los costes del transporte, así como la influencia de las distintas operaciones de
conservación y explotación sobre éstos.

Como pone de relieve el Cuadro 3.7, los costes del transporte afectados de
manera más importante por la política de conservación de la carretera son los siguientes;

171
CAPÍTULO 3

costes de tiempo, costes de operación de los vehículos, costes de los accidentes, costes
del medio ambiente, y costes de falta de confort o atención al usuario.

Por su parte, los elementos principales que describen las tareas de conservación y
explotación de la carretera son los siguientes: estado de la regularidad superficial, estado
de la adherencia medida mediante el CRT (coeficiente de rugosidad transversal),
características de la explotación y la vialidad en la carretera, trabajos llevados a cabo
para rehabilitar los puntos negros, trabajos de mantenimiento del patrimonio y,
finalmente, otros trabajos que puedan dar lugar a costes del transporte que merezca la
pena tener en consideración.

El apartado denominado "trabajos de mantenimiento" no debería ser incluido, de


manera estricta, como un elemento separado dentro del Cuadro, ya que los trabajos de
mantenimiento son todos los que figuran en las respectivas columnas -mantenimiento del
nU, del CRT, explotación, etc.-; sin embargo, se ha decidido separar, para reflejar de
manera separada los costes derivados de los trabajos de mantenimiento, tal y como se ha
señalado en el apartado 3.4.4.3.

En el Cuadro 3.7, se muestra la influencia de determinadas operaciones de


conservación y explotación vial en los costes del transporte, recalcando con un
sombreado aquellas relaciones que resultan más relevantes, entre las que se encuentran;

1. La influencia del estado de la regularidad superficial en los costes de operación de los


vehículos, especialmente en los costes de neumáticos, reparaciones y amortización.

2. La influencia del estado de la regularidad superficial en el confort experimentado por


los usuarios de la carretera.

3. La influencia del estado de la adherencia en el nivel de accidentalidad de la carretera.

4. La influencia de las características de explotación y vialidad -invernal, retirada de


objetos, etc.- en el tiempo de viaje de los usuarios.

5. La influencia que tiene la actuación en puntos negros sobre la seguridad vial.

Además de estas relaciones, hay otras muchas, tal y como se observa en el


Cuadro que, aunque no tengan una importancia tan significativa, no deben dejarse de
considerar.

172
CUADRO 3.7: RESUMEN DE LA INFLUENCIA DÉLA CONSERVACIÓN EN LOS COSTES DEL TRANSPORTE

Influencia de la conservación y explotación de la carretera en los costes del transporte

M a n t e n i m i e n t o de Mantenimiento de Reordenación de Trabajos de


Explotación y Otros
u n I R I a d e c u a d o u n C R T adecuado Puntos Negros conservación
Vialidad

Personal Laboral El cuidado de la


Incrementa el tiempo señalización
Viajes al trabajo No limita la velocidad fijXfiVtitXftt
Apenas influye en el de viaje si la carretera orientativa evita
Tiempo Viajes de Ocio que permite el
tiempo de viaje se encuentra cercana confusiones
trazado
Inmovilización de a la congestión disminuyendo el
mercancías tiempo de viaje
Carburantes
Lubricantes Las mejoras
Operación funcionales locales
Neumáticos
de los evitan costes de
Reparaciones operación de los
vehículos
o Depreciación e vehículos
a
Interés
d
2 El cuidado de la
Disminuye Disminuye la
H Incrementa el riesgo señalización y la
Accidentes ligeramente el riesgo gravedad de los
"w de accidentes iluminación reduce el
-0 de accidentes accidentes
co riesgo de accidentes

ce Ruido Diusminuye
O ligeramente el ruido
U Función del consumo
Medio Emisiones
de carburante
Ambiente
Una adecuada
conservación
Paisaje
ordinaria mejora el
paisaje
Garantiza una
Confort y
atención adecuada al
atención £!dB<3U$d$
usuario
CAPÍTULO 3

3.5 EVALUACIÓN D E LOS COSTES D E L TRANSPORTE POR CARRETERA E N


ESPAÑA

Conocidos los recursos destinados a conservación de carreteras, resulta


interesante valorar los costes del transporte derivados de las diferentes políticas de
conservación, para de esa manera poder determinar le eficacia de dichos gastos. De
hecho, la importancia de dichos costes ha quedado patente estudios realizados por el
Banco Mundial que demuestran que, a partir de una IMD de 50 vehículos, la suma de los
costes de operación del tráfico durante la vida útil de la carretera supera la suma de los
costes de construcción y conservación (Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada, 1995),

En este sentido, se puede afirmar que el óptimo social se produce cuando la suma
de la inversión inicial más los gastos de conservación actualizados, más la suma de los
costes del transporte actualizados -incluyendo costes externos- resulte mínima.

A estos efectos, un ejercicio interesante, que ha sido llevado a cabo en varios


países, consiste en valorar, suponiendo una infi-aestructura ya construida, los ahorros en
costes del transporte derivados de incrementos de los gastos en conservación, lo que
permite estimar la rentabilidad de dichas "inversiones".

3.5.1.1 Algunos estudios

Dentro de los trabajos realizados con el fin de valorar los costes del transporte,
cabe destacar el desarrollado por el "estudio sobre la conservación de las redes de
carreteras en España" (1988) que llevó a cabo un análisis de los costes sociales derivados
de políticas de conservación inadecuadas. Para ello se plantearon unas hipótesis con el
fin de determinar, suponiendo un buen estado de las carreteras, el coste de
fiíncionamiento de los vehículos, los costes de tiempo de los viajeros y los costes de los
accidentes. Asimismo, se llevó a cabo una estimación para determinar los costes
derivados de una situación de los firmes deficiente aunque no desastrosa, que
probablemente haría a la carretera susceptible de una actuación inmediata.

Con estas hipótesis se estimaron las tasas internas de retorno correspondientes a


las redes de carreteras de España, resultando unos valores que oscilaban entre el 100% y
el 200%, poniendo de relieve la alta rentabilidad de las actuaciones en conservación.

174
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Por otra parte, Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada (1995), llevaron a cabo,
años después, otra estimación de los costes y beneficios derivados de la conservación de
las carreteras basada en la siguiente metodología:

1. Determinación de los costes de explotación del transporte por carretera suponiendo


las redes en buen estado.

• Se consideró separadamente las autopistas y autovías del Estado, la red de


carreteras convencionales del Estado, la Red de las Comunidades Autónomas, y
las redes provinciales.
• Se consideró separadamente los vehículos pesados y los vehículos ligeros.
• Se distinguió entre amortización y mantenimiento de los vehículos, carburantes y
lubricantes, neumáticos, tiempos de viaje, y accidentes.
2. Determinación del aumento de los costes de explotación por insuficiencia en la
conservación

• Se establecieron las mismas hipótesis y líneas de cálculo que en el caso anterior.


• Se distinguieron cuatro situaciones en la red de carreteras: buena, aceptable,
regular y mala.

Con esta metodología se presentó una evaluación del coste anual del transporte
en las redes en situación actual y en buen estado, tal y como muestra el Cuadro 3.8.

CUADRO 3.8: COSTE ANUAL DEL TRANSPORTE EN 1992 EN LAS REDES EN SITUACIÓN
REAL YENBUENESTADO (BILLONES DE PESETAS DE 1992)
Redes
Red del Estado Red de Red de Total
Autop y Ctras. Total CCAA Diputad.
Autov. Convec.
Coste actual 1,234 1,338 2,572 2,367 0,579 5,519
Coste buen estado 1,213 1,161 2,374 1,903 0,445 4,723
Diferencia 0,021 0,177 0,198 0,464 0,134 0,796
Fuente: Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada (1995)

En definitiva, una buena conservación hubiera ahorrado en 1992, 800.000


millones de pesetas de ese año, de los cuales 200.000 corresponderían a la Red de
Interés General del Estado, 400.000 a la Red de las Comunidades Autónomas, y 150.000
millones a las Diputaciones provinciales.

Llevando a cabo una extrapolación grosera de estos valores, suponiendo que el


estado de las carreteras en 1997 era el mismo que en 1992 y teniendo en cuenta el
crecimiento del tráfico, se puede afirmar que la diferencia de coste entre una

175
CAPÍTULO 3

conservación adecuada y la conservación actual estria en torno a los 1,26 billones de


pesetas de 1998, lo que de sobra justifica incrementar los niveles de gasto en estas
partidas.

3.5.1.2 Estimación de los sobrecostes del transporte derivados de la falta de recursos


para la conservación

Una vez presentados los principales trabajos llevados a cabo en España con el fin
de determinar los costes del transporte en las redes de carreteras, y una vez desarrollados
los modelos que ponen en relación los gastos en conservación con los costes del
transporte, este epígrafe desarrolla una metodología con el fin de determinar los
sobrecostes actuales en las redes de carreteras de España derivados de un gasto
insuficiente en conservación.

Antes de comenzar a plantear la metodología es importante dejar claro que el


análisis que se va a llevar a cabo en este epígrafe se ñindamenta en un conjunto de
simplificaciones e hipótesis -segmentación del parque en cuatro tipos de vehículos,
adopción de las relaciones de costes del transporte del HDM-IV, no calibradas de
momento en España, etc.- que, aunque sensatas, no reflejan la realidad al cien por cien.
A consecuencia de ello, la estimación que se realiza en este epígrafe es meramente
aproximada, y en consecuencia debe ser adoptada e interpretada con la debida prudencia;
aunque como ocurre en la mayoría de las estimaciones macroeconómicas, la ley de los
grandes números compensa en buena medida los errores que hubieran podido ser
cometidos al formular las hipótesis, y por tanto los valores que se presentan pueden ser
adoptados con una validez razonable.

La metodología empleada para llevar a cabo esta estimación se basa en los


siguientes puntos:

1. Segmentación del tráfico por tipos de redes -Red del Estado, de las Comunidades
Autónomas, de las Diputaciones Provinciales, y de las Concesionarias de Autopistas
de Peaje- y por tipos de vehículos -turismos, camiones ligeros, camiones pesados y
autobuses-.

2. Clasificación de las redes de carreteras según su estado de conservación -bueno


aceptable, regular y malo-, al cual se le asocia una regularidad superficial
característica definida.

176
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

3. Estimación de los costes del transporte derivados del IRI para cada uno de los cuatro
tipos de vehículos definidos, siguiendo la metodología establecida por el HDM-IV
que se refleja con más detalle en el Anexo 4.

4. Estimación de los costes derivados de la accidentalidad en carretera.

5. Estimación de otros sobrecostes -mantenimiento adecuado menos mantenimiento


actual- derivados de operaciones de conservación y explotación no relacionados con
el IRI -vialidad, cuidado de la señalización, drenajes, taludes, etc.-.

6. Estimación de los costes del transporte totales -bajo ciertas hipótesis- en la situación
actual y en caso de que la carretera se mantenga en perfecto estado, con el fin de
determinar los sobrecostes derivados de una insuficiente conservación.

Esta metodología no considera la valoración de todos los costes externos del


transporte por carretera -ruido, emisiones, cuidado del medio ambiente etc.-, ya que
éstos son muy difíciles de calcular, y además la conservación y explotación de la
carretera no tiene una influencia determinante en el nivel de dichos costes.

El Cuadro 3.9 muestra la segmentación del tráfico en millones de vehículosxkm


según tipo de red y tipo de vehículo.

CUADRO 3.9: TRÁFICO EN 1997 EN MILLONES DE VEHÍCULOSXKM


Gestión y Financiación Pública Concesiones
Red RIGE CCAA Díput Peaje
%d[£ -, pesados 16,18% 12,00% 10,00% 17,14%
Turismos 65.272 64.100 13.710 8.388
Tráfico C. Ligeros (*) 8.402 5.827 1.016 1.157
Millones de C. Pesados (**) 4.201 2.914 508 578
Vehxkm Autobuses 198 137 24 27
Total Pesados 12.603 8.741 1.523 1.735
Total 77,875 72.&41 15.233 10.123
(*) Camiones de peso máximo autorizado inferior a 26 Tm
(**) Camiones de peso máximo autorizado superior a 26 Tm
Fuente: elaboración propia de datos de los anuarios estadísticos del Ministerio de Fomento y de la
Dirección Generk de Tráfico

Los datos han sido obtenidos de varias estadísticas disponibles. Conocido el


tráfico total de camiones, la segmentación entre camiones ligeros y camiones pesados se
ha estimado basándose en el número de operaciones llevadas a cabo por ellos, tal y como
refleja la "Encuesta permanente de transporte de mercancías por carretera" que, cada
cierto período de tiempo, publica el Ministerio de Fomento.

177
CAPÍTULO 3

El Cuadro 3.10 muestra la clasificación de las redes de carreteras según su estado


de conservación.

CUADRO 3.10: PemCENTAJE DE LA RED EN.1997 SEGÚN ^ ÍUESTADO


Gestión y Financiación Pública Concesiones
Red RIGE CCAA Diput Peaje
Bueno 44,42% 15,00% 20,00% 50,00%
Aceptable 13,09% 30,00% 25,00% 50,00%
Regalar 15,14% 25,00% 25,00% 0,00%
Malo 27,35% 30,00% 30,00% 0,00%
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fuente: elaboración propia de datos del CEDEXy de la Asociación Española de la Carretera

Los valores adoptados para la RIGE se han tomado de los datos estimados por el
Centro de Estudios de Carreteras del CEDEX, obtenidos de la inspección visual llevada
a cabo cada tres años por este organismo. El porcentaje que se muestra en el Cuadro
refleja el estado de la Red de Carreteras del Estado en 1998 después de haberse llevado a
cabo las actuaciones correspondientes de conservación.

Por su parte, los datos que hacen referencia a las Comunidades Autónomas y a
las Diputaciones han sido extrapolados de las inspecciones visuales llevadas a cabo por la
Asociación Española de la Carretera, teniendo en cuenta que tal y como señalan
Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada (1995) un 35% de la red de las Comunidades
Autónomas y un 40% de la red de las Diputaciones Provinciales necesitaban en 1995 una
actuación inmediata por encontrarse en muy mal estado.

Como consecuencia de los resultados anteriores, el Cuadro 3.11 refleja el número


de kilómetros de las redes de carreteras en España según su estado.

Estos resultados se obtienen de multiplicar la longitud de las distintas redes, que


fueron detalladas en el Capítulo 1, por el porcentaje -en un determinado estado de
mantenimiento- de cada una de ellas.

De cara a calcular los costes influidos por el IRI, resulta necesario asociar un
valor concreto de la regularidad superficial a cada uno de los estados de la carretera
definidos. En este sentido, después de analizar otros estudios similares, parece razonable
asignar un valor de IRI = 2 m/Km para un estado de la carretera bueno, un IRI = 3
m/Km para un estado de la carretera aceptable, un IRI = 4 m/Km para un estado de la
carretera regular y un IRI = 5 m/Km para un estado de la carretera malo.

178
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

CUADRO 3.11: KILÓMETROS DE LAS REDES DE CARRETERAS EN ESPAÑA EN 1997 SEGÚN


SUESTADO
Gestión y Financiación Publica Concesiones Total
Estado de la carretera RIGE CCAA Diput Peaje
Bueno 9.614 10.820 13.391 1.032 34.856
Aceptable 2.834 21.640 16.739 1.032 42.244
Regular 3.276 18.033 16.739 0 38.048
Malo 5.921 21.640 20.086 0 47.647
Total 21.645 72.133 66.954 2.063 162.795
Fuente: elaboración propia

Con estas premisas, y en función de las relaciones que estiman los costes del
transporte, según tipo de vehículo, para diferentes niveles de regularidad superficial, se
calculan los costes por vehículoxkm que se muestran en el Cuadro 3.12.

CUADRO 3.12: COSTESDEL TRANSPORTE EN PESETAS DE 1997 POR VEHÍCULOXKMEN


FUNCIÓN DE DIFERENTES NIVELES DE REGULARIDAD SUPERFICIAL
Red Turismos C. Ligeros C. Pesados Autobuses IRI estimado
Bueno 36,152356 86,408868 135,680384 504,650124 2
Aceptable 37,209672 88,925410 139,345640 505,995980 3
Regular 38,802680 92,830488 145,255502 508,074116 4
Malo 40,500736 96,966432 151,394014 510,204508 5
Fuente: elaboración propia

Los costes que se incluyen en el Cuadro 3.12 engloban el coste del tiempo -tanto
de los viajeros como del personal laboral- y los costes de operación de los vehículos que
dependen de la regularidad superficial -carburantes, lubricantes, neumáticos,
depreciación e interés, reparaciones, etc.-.

Como queda patente, los costes del transporte por vehículoxkm de un autobús
son muy superiores a los de camiones y turismos, lo que se debe al elevado peso que,
para este medio de transporte, tiene en tiempo de todos los viajeros que transporta.

En ñinción de estos datos resulta sencillo estimar los costes del transporte
dependientes del IRI en la situación actual y en caso de que la carretera fiíera mantenida
en perfectas condiciones. Éstos resultados se muestran en los Cuadros 3.13 y 3.14

Como queda patente, los costes del transporte -operación de los vehículos más
tiempo- totalizan un volumen que se sitúa entre los ocho y los nueve billones de pesetas,
lo que supone un valor cercano al 12% del producto interior bruto de España al coste de
los factores.

179
CAPÍTULO 3

CUADRO 3.13: COSTESDEL TRANSPORTE DERIVADOS DEL IRI EN PESETAS DE 1997 EN


LAS REDES DE CARRETERAS DE ESPAÑA EN CASO DE QUE SE MANTENGAN EN PERFECTO
ESTADO
Red en perfecto estado Gestión y Financiación Pública Concesiones Total
RIGE CCAA Diput Peaje
Turismos 2.359.737 2.317.369 495.638 303.246 5.475.989
C. Ligeros 726.007 503.529 87.751 99.946 1.417.233
C. Pesados 569.993 395.324 68.894 78.468 1.112.680
Autobuses 100.033 69.379 12.091 13.771 195.274
Total Pesados 1.396.034 968.231 168.736 192.186 2.725.187
Total 3.755.770 3.285.600 664.374 495.432 8.201.176
Fuente: elaboración propia

CUADRO 3.14: COSTESDEL TRANSPORTE DERIVADOS DEL IRI EN PESETAS DE 1997 EN


LAS REDES DE CARRETERAS DE ESPAÑA EN CONDICIONES REALES
Red actual Gestión y Financiación Pública Concesiones Total
RIGE CCAA Diput Peaje
Turismos 2.472.595 2.463.792 526.230 307.680 5.770.298
C. Ligeros 761.207 535.740 93.237 101.402 1.491.585
C. Pesados 596.155 419.237 72.968 79.528 1.167.889
Autobuses 100.472 69.781 12.159 13.789 196.202
Total Pesados 1.457.834 1.024.758 178.364 194.720 2.855.676
Total 3.930.429 3,488.550 704.595 502.400 8.625.974
Fuente: elaboración propia

Siguiendo la metodología planteada al principio, parece interesante también


estimar los costes de los accidentes, para de esta manera tener una valoración más
aproximada de los costes totales del transporte. Para ello se ha procedido a determinar el
número de accidentes con víctimas, el número de muertos, y el número de heridos leves
y graves. Con estos datos, y en función de los costes propuestos por el Banco Europeo
de Inversiones, tal y como señala el Cuadro 3.5, se puede calcular fácilmente el coste
económico de la accidentalidad. Un resumen del cálculo se muestra en el Cuadro 3.15.

CUADRO 3.15: VALORACIÓN ECONÓMICA EN PESETAS DE 1997 DE LOS ACCIDENTES EN


1997
Características Accidentes Muertos Heridos Heridos TOTAL
con víctimas Graves Leves
Coste Unitario ptas. 500.000 67.990.560 5.163.840 327.043
Número 36.551 4.472 20.000 41.501
Coste Total (MiIlo.ptas) 18.276 304.054 103.277 13.573 439.179
Fuente: elaboración propia de datos de la Dirección General de Tráfico y del Banco Europeo de
Inversiones

180
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

El Cuadro anterior refleja el coste unitario de los daños materiales de un


accidente con víctimas, de un muerto, de un herido grave y de un herido leve, así como
el número de éstos que tuvieron lugar en 1997. De esta manera resulta relativamente
sencillo calcular el coste total de la accidentalidad en carretera, sin incluir eso sí, algunos
otros costes extemos como los relativos al sufrimiento de la sociedad, etc.

Para finalizar, se ha querido incluir también una estimación de aquellos costes


derivados de la insuficiente dedicación de recursos a otras tareas de conservación y
explotación no directamente relacionadas con los firmes como es el caso de la vialidad,
cuidado de la señalización y el balizamiento, cuidado de los drenajes y taludes, medidas
para incrementar la seguridad en la circulación, etc. En este sentido, y dado que no
existen apenas estudios que hayan valorado de manera fiable estas relaciones, se ha
aplicado una suposición basada en que, tal y como se mostró en el Capítulo 1, el gasto
idóneo anual en conservación debe encontrarse próximo al 2,5% del valor de reposición
de la red de carreteras. Partiendo de esta base, se formula la hipótesis -razonable desde
un punto de vista macroeconómico global- de que un déficit de gasto sobre esa cantidad
considerada como idónea, dará lugar a un incremento de costes sobre el sistema que será
proporcional a dicho déficit.

Tomando como base esta teoría, se ha procedido a estimar el déficit en


conservación y explotación no ligada al cuidado de losfirmespara cada una de las redes
-Estado, Comunidades Autónomas, Diputaciones Provinciales y Concesionarias-
consideradas, para lo cual resulta necesario determinar que porcentaje del gasto se
dedica en cada una a conservación defirmesy que porcentaje se dedica a conservación
de otros elementos o a vialidad propiamente dicha. Estos datos, que vienen reflejados en
el Cuadro 3.16, han sido obtenidos del Plan COEX, de datos de la Delegación del
Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje, y de las encuestas a
Comunidades Autónomas y Diputaciones Provinciales.

Una vez establecidos los déficits de gastos no ligados a los firmes, resulta
necesario determinar cual es el factor lineal -según la hipótesis previamente enunciada-
que relacione los sobrecostes que recaen en el sistema con los déficts de gasto en
conservación y explotación. En este sentido, y dado que apenas se han llevado a cabo
estudios que den valoresfiables,se ha optado por fijar un valor pequeño igual a 1,3; de
manera que la estimación de estos sobrecostes adquiera un valor razonable, menor del
que intuitivamente podría alcanzar.

181
CAPÍTULO 3

El Cuadro 3.16 muestra el proceso de cálculo llevado a cabo para estimar dichos
sobrecostes. Como finalmente se aprecia en el recuadro sombreado, el incremento de
costes debido a actividades diferentes al cuidado de firmes resulta próximo a los 140.500
millones de pesetas, según las hipótesis planteadas.

CUADRO 3.16: OTROS SOBRECOSTES DERIVADOS DE LOS DÉFICITS EN CONSERVACIÓN


EN1997
Características Gestión y Financiación Pública Concesiones Total
Red RIGE CCAA(*) Diput(**) Peaje
Gasto Real en 1997 72.776 57.687 32.166 29.959 192.588
Necesidades en 1997 135.000 176.000 48.000 37.500 396.500
Déficit de gasto 62.224 118.313 15.834 7.541 203.912
% de gasto en firmes 40% 50% 60% 30%
Déficit No Firmes 37.334 59.157 6.334 5.279 108.103
Incr. Costes 48.535 76.903 8.234 6.862 \ 14&534
(*) Incluye las carreteras de las Diputaciones provinciales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
(**) Incluye las carreteras de las Diputaciones provinciales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa
Fuente: elaboración propia.

Finalmente resulta interesante conocer los costes totales en la situación actual y


en perfecto estado de mantenimiento y explotación, para lo cual es necesario llevar a
cabo una última hipótesis, consistente en valorar que porcentaje de los sobrecostes no
ligados al firme -previamente calculados- corresponden a una reducción de la seguridad.
Dado que este valor no tiene una gran importancia en el cálculo, sólo la de lograr una
mayor coherencia, se va a adoptar que el 30% de dichos sobrecostes corresponden a
falta de gasto en medidas que mejoren la accidentalidad.

CUADRO 3.17: ESTIMACIÓN DE LOS COSTES DEL TRANSPORTE EN 1997 EN LA SITUACIÓN


ACTUAL Y EN CASO DE QUE LA CARRETERA SE CONSERVE PERFECTAMENTE
Red de carreteras Total
Estado Costes RIGE CCAA Diput. Gonces.
mi 3.755.770 3.285.600 664.374 495.432 8.201.176
Perfecto Accidentes 397.018
Total 8.598.195
mi 3.930.429 3.488.550 704.595 502.400 8.625.974
Actual Accidentes 439.179
Otros 98.374
Total 9. í 63.526
Sobrecostes Tot ales
Fuente: elaboración propia
^^^H

182
EFECTOS ECONÓMICOS DE LA FALTA DE UNA CORRECTA CONSERVACIÓN

Adoptada esta última hipótesis, resulta sencillo establecer los costes totales del
transporte, tal y como refleja el Cuadro 3.17. Como se puede apreciar, el sobrecoste
debido a una conservación insuficiente supera ligeramente el medio billón de pesetas, lo
que de sobra justifica los gastos para mejorar la condición de la red.

Un ejercicio interesante es contrastar la estimación de costes planteada con otras


llevadas a cabo previamente, para de esta manera analizar las posibles diferencias entre
unos resultados y otros. Para ello, se ha procedido a llevar a cabo una extrapolación de
los resultados que a este respecto publicaron Balaguer, Sánchez Blanco y Navacerrada
(1995) en un estudio para el SEOPAN, de manera que se considere el incremento de
tráfico entre 1992 y 1997, y el cambio del valor de la moneda en ese mismo período.

Los resultados de esta comparación quedan reflejados con mayor detalle en el


Cuadro 3.18.

Como queda de manifiesto, los resultados de costes del transporte obtenidos por
esta tesis doctoral resultan, a grandes rasgos, muy similares a los que publicó el estudio
para el SEOPAN, si bien es cierto que los cálculos llevados a cabo en la tesis dan lugar a
resultados ligeramente mayores, lo que se puede deber a que, como se ha puesto de
relieve en apartados anteriores, en estadio de la red es, en estos momentos, peor que
entonces.

CUADRO 3.18: CONTRASTE DE COSTES DEL TRANSPORTE EN BILLONES DE PESETAS DE


1997 CON OTROS ESTUDIOS
SEOPAN Tesis
Actual 8,6684 9,1635
Buen Estado 7,4495 8,5982
Diferencia 1,2502 0,5653
Fuente: elaboración propia

Por otra parte, en lo que respecta a la diferencia de costes entre uno y otro
estudio, las estimaciones llevadas a cabo por el SEOPAN dan lugar a resultados mucho
mayores -del orden del doble- a los obtenidos en la tesis doctoral. La justificación de
esta diferencia resulta complicada, debido especialmente a que la metodología aplicada
en el mencionado estudio no se encuentra a la luz, y en consecuencia resulta imposible
determinar las causas de esta falta de concordancia en los datos.

Finalmente tiene interés contrastar los gastos reales y las necesidades de inversión
con los sobrecostes debidos a una insuficiente conservación. En este sentido, como el

183
CAPÍTULO 3

nivel de gasto actual en conservación en las redes de carreteras de España se encuentra


en el entorno de los 190.000 millones de pesetas y las necesidades en el entorno de los
390.000 millones de pesetas, se deduce que un incremento del gasto anual en el entorno
de los 200.000 millones de pesetas daría lugar a ahorros de costes en el entorno de los
560.000 millones de pesetas, lo que significa una inversión realmente atractiva.

184
CAPÍTULO 4
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN
LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN
DE LA CONSERVACIÓN Y
EXPLOTACIÓN DE LAS
CARRETERAS
4. La participación privada en la gestión
y financiación de la conservación y
explotación de las catteteras

4.1 INTRODUCCIÓN

Como ha quedado patente en capítulos anteriores, la organización de las


administraciones públicas está evolucionando hacia una participación cada vez mayor de
la iniciativa privada en aquellos servicios productivos que previamente gestionaba el
Estado. Esta evolución no significa que el sector público deje en manos del sector
privado los bienes que por su condición deben ser considerados como públicos, sino que
la administración-cuyo fin es lograr un bienestar lo mayor posible para la sociedad- debe
encargarse únicamente de aquellas tareas que puede llevar a cabo con eficacia, o que no
tiene otro remedio que realizar, dejando en manos del sector privado la ejecución de
aquellas otras -generalmente productivas- que, en todo caso, deben estar sometidas a la
supervisión de la administración.

Por desgracia, esta reforma -que ha comenzado a materializarse ya en otros


sectores- no ha llegado a aplicarse de manera generalizada en el sector de la
conservación y explotación de las redes de carreteras, lo que ha implicado que, como
quedó patente en capítulos anteriores, ni los recursos destinados a conservación sean los
suficientes ni la gestión de estos trabajos sea la más adecuada.

Después de analizar los efectos económicos derivados de un adecuado


mantenimiento vial, el presente capítulo tiene como objeto presentar de manera ordenada
los principales sistemas de gestión yfinanciaciónde la conservación y explotación de
carreteras, estudiando sus propiedades más importantes, y valorando las ventajas que
presentan y en que aspectos resultan mejorables.
CAPÍTULO 4

Para ello, este capítulo analiza en primer lugar el proceso de evolución que, en
los últimos años, ha afectado a la organización de las administraciones públicas,
detallando especialmente la influencia de esta reforma en la organización del sector de las
infraestructuras de transporte, y más concretamente en la conservación y explotación de
las carreteras. Posteriormente se clasifican y analizan los principales procedimientos de
financiación y gestión, describiendo sus peculiaridades y definiendo su posible evolución.
Finalmente, se presenta un cuadro resumen que pone en relación los distintos
procedimientos de gestión y financiación, señalando hacia donde deben evolucionar las
naturas fórmulas de conservación y explotación.

4.2 E L NUEVO PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS E N LA


POLÍTICA DE I N F R A E S T R U C T U R A S

Como ya se ha esbozado en los capítulos anteriores, la administración pública


está sufi"iendo una reforma muy importante, que tiene como fijndamento por una parte el
fiíerte desarrollo que en los últimos años ha experimentado el proceso de liberalización
de las actividades o sectores económicos sometidos a lo largo del siglo a un fijerte
intervencionismo estatal -especialmente reforzada después del patente fi'acaso de dichas
políticas-, y por otra al desarrollo de los principios de la competencia -impulsados
principalmente por la UE- que han llevado a la necesidad de lograr una eficiencia en
sectores productivos que hasta entonces había asumido directamente la administración.

Esta reforma viene marcada, en primer lugar, por la tendencia a que el Estado
deje de interferir en el control de las actividades productivas, vendiendo su participación
en empresas rentables, y creando mecanismos de gestión indirecta para, sin dejar de ser
titular de los servicios públicos, incorporar la competencia de empresas privadas en su
gestión y financiación; y, en segundo lugar, por el proceso de descentralización
administrativa y transferencia de competencias a las regiones, como de hecho ha ocurrido
en varios países de Europa entre los que cabe destacar: Alemania, España y Francia.

A consecuencia de ello, muchos de los servicios públicos que constituyen


monopolios naturales -caracterizados porque la competencia resulta menos efectiva que
la explotación mediante monopolio- están dejando de ser gestionados y financiados
directamente por las administraciones púbUcas, limitándose estas últimas a su provisión,
regulación y control.

186
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN YEXPLOTACIÓN VIAL

Esta tendencia ha afectado también al sector de la carretera, mediante una


participación cada vez mayor de las empresas privadas en su proyecto, construcción,
mantenimiento, gestión y financiación.

4.2.1 Marco teórico

Adam Smith en el libro titulado "La riqueza de las Naciones" (1775) enunció las
claves del sistema de "libertad natural" en el ámbito económico, mediante las cuales
afirmaba que todo el mundo tiene incentivos para emplear los recursos que controla
donde más obtiene por ellos, y por consiguiente, en un mercado libre, producirá allí
donde los precios de los bienes acabados sean más altos. En consecuencia, como los
altos precios son indicadores de escasez, ios agentes económicos, sin proponérselo
conscientemente, acabarán eliminando dicha escasez y beneficiando al público con
menores precios.

Los dos grandes hallazgos de Adam Smith, según señala el Libro Blanco sobre el
papel del Estado en la economía española (1996), fueron la disociación entre las
motivaciones privadas y los resultados colectivos, y la extraña capacidad de producir
espontáneamente un óptimo social cuando se organiza la sociedad sobre la base del
mercado en el centro y eficientes instituciones en la periferia.

Estas ideas se resumen en la afirmación -escuchada con firecuencia y base de


políticas posteriores como el PFI inglés- de que toda actividad que pueda llevarse a cabo
en la esfera de los particulares no debe trasvasarse al área de responsabilidad del
gobierno. En este sentido escribió Adam Smith: "Es por tanto de la mayor
impertinencia y presunción pretender vigilar y dirigir la economía de los individuos
privados y restringir su gasto. Los gobernantes son siempre, y sin excepción alguna, los
mayores despilfarradores de la sociedad. Que se preocupen por su propio gasto y
podrán confiar sin ningún riesgo el de los individuos privados a ellos mismos. Si su
propia extravagancia no arruina al Estado, la de sus subditos no lo hará nunca ".

Con estas premisas, las ñinciones del Estado en una economía de mercado
quedan reducidas a aquéllas que siendo imprescindibles para la sociedad, la iniciativa
privada no es capaz de llevar a cabo.

187
CAPÍTULO 4

Dentro de este grupo, según señala el Libro Blanco sobre el papel del Estado en
la economía española (1996), el Estado debe asumir:

• Proporcionar el marco legal al que deben acomodar su comportamiento los


particulares y las autoridades.
• Preservar la integridad territorial de la nación.
• Garantizar la seguridad de las personas y las cosas.
• Exigir el cumplimiento de los pactos libremente concertados y las
indemnizaciones derivadas de su incumplimiento.
• Hacer la pertinente provisión de bienes públicos.

Estas cinco funciones son consecuencia del desarrollo de las tres obligaciones que
Adam Smith (1775) atribuía al Estado. La primera era la ''de proteger a la sociedad de
la violencia y de la invasión de otras sociedades". La segunda era la de proteger, hasta
donde sea posible, a cada uno de los miembros de la sociedad "Je la injusticia y de la
opresión de que pudiera ser victima por parte de otros individuos de esa misma
sociedad, estableciendo una recta administración de justicia". La tercera, mucho más
discutida, era la de ''erigir y mantener ciertas obras y establecimientos públicos cuya
erección y mantenimiento no puede interesar a un individuo o a un pequeño número de
ellos, porque las utilidades no compensan los gastos que pudiera haber hecho una
persona o un grupo de ellas, aun cuando sean frecuentemente remunerados por el gran
cuerpo social".

Los bienes a los que se refiere Adam Smith son, por tanto, bienes productores de
externalidades difíciles de medir, imputar o cobrar, y en consecuencia, ante la dificultad
de determinar el coste impuesto a terceros, sugirió que fuera el Estado el encargado de
su provisión.

El propio Smith fiíe consciente de la moderación con que se debía aplicar este
criterio, que en ningún caso habría de servir para justificar cualquier tipo de intervención
pública bajo el pretexto de la existencia de una actividad cuyo coste social difiriera
significativamente del privado, o cuyo beneficio social pudiera superarlo, ya que, en
muchos casos, estas divergencias eran consecuencia de defectos en la organización del
Estado más que de fallos del mercado.

188
LA PARTICIPACIÓN PJRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

Asimismo, no queda claro que las externalidades sean un problema tan evidente
de cara a impedir la participación del mercado en la provisión de bienes y servicios. Por
una parte, es difícil imaginar algún bien o servicio que no tenga algún efecto extemo de
este tipo y, por otra, el Estado ha demostrado su incapacidad para recoger
adecuadamente la información y cobrar a quién disfruta del bien o se beneficia
involuntariamente del efecto extemo, lo que se ha traducido en que, para corregir estas
desigualdades, éste se haya visto obligado a cobrar impuestos a personas que quizá no
desearían comprar esos bienes, prefiriendo dedicar sus recursos a otros fines.

En este sentido, hay una pregunta natural que rara vez se ha planteado en la
literatura que estudia los fallos de mercado: ¿Por qué, quién produce estos efectos
extemos no ha intentado negociar la compra o venta de dicho efecto con quién lo
soporta o disfiuta?. Ante la respuesta de que existen dificultades prácticas para tal
negociación, habría que argumentar, como hace Coarse (1961), que parece posible desde
un punto de vista lógico llegar a esta solución, y en consecuencia habría que orientar
líneas de investigación encaminadas a hacer posible fórmulas que hagan viables dichas
negociaciones.

Por su parte, Coarse (1961) afirmó también que la existencia de externalidades no


generaba una mala asignación de recursos, siempre que fiíera posible valorarlas y
establecer acuerdos entre los afectados por ellas, lo que implicaria que éstas pudieran ser
incorporadas al mercado.

4.2.2 Evolución en los últimos años

Como señala Colomer (1994), la Revolución francesa consolidó el sistema liberal


de Adam Smith dando lugar al llamado "laissez faire", cuyo desarrollo tuvo lugar durante
los últimos años del siglo XVIII y la mayor parte del XIX. Este liberalismo económico
llevó a una serie de excesos que propiciaron la revisión de la teoría estrictamente liberal y
el desarrollo de un liberalismo positivo, no centrado exclusivamente en el individuo sino
en la sociedad, en el que la ñanción de un Estado tenía su justificación.

Como consecuencia de este cambio surgió el concepto de servicio público que


constituyó el embrión del que partieron diversas teorías socialistas que se desarrollaron a
lo largo del siglo XX. Por su parte, en el caso de los países de economía de mercado, el

189
CAPÍTULO 4

Estado fue progresivamente aumentando sus funciones dando lugar a la llamada


Economía Social de Mercado basada en que, partiendo del reconocimiento y prioridad
de la iniciativa privada, los poderes públicos quedaban encargados de asegurar el orden
de competencia y regular el mercado cuando sus fuerzas internas no permitieran alcanzar
los objetivos de justicia social o eficacia económica (Colomer, 1994).

A raíz de estas teorías, se produjo, a partir de los años 60, un fuerte crecimiento
de las administraciones públicas que provocó que, en muchos casos, el Estado llegara a
ser el mayor empresario del país, y como consecuencia interviniera en actividades que
correspondían más propiamente a la iniciativa privada. Este proceso -que vino a llamarse
"Estado del Bienestar"- afectó de manera muy especial a las economías de los países
europeos, que durante un buen número de años vieron crecer de manera desorbitada el
personal y las funciones de las administraciones públicas.

Como respuesta a esta tendencia, en la primera mitad de los años 80, muchos
países se empezaron a preocupar por los efectos perversos de una excesiva participación
del Estado en los sectores productivos, lo que llevó a que algunos investigadores
profundizaran de forma generalizada en la revisión crítica de la intervención del sector
público en la economía, tanto desde el análisis teórico como desde los planteamientos
políticos -en su triple vertiente fiscal, reguladora y empresarial- (Libro Blanco sobre el
papel del Estado en la economía española, 1996).

Como consecuencia de estos análisis, y puestas de relieve las ineficiencias


inherentes al sector público, surgió una corriente contraria a la intervención del Estado
en la economía, que pretendía que este último, tal y como señalaba Adam Smith,
asumiera únicamente aquéllas funciones que la iniciativa privada no fuera capaz de llevar
a cabo.

Este proceso fue dando lugar, en los últimos años, a una paulatina liberalización y
desregulación de ciertos sectores económicos, mediante la privatización y cesión de
competencias en la gestión y financiación de servicios públicos a la iniciativa privada.

4.2.3 Tendencia actual

Como ha quedado de relieve, la intervención púbüca empresarial -gobierno


productor de bienes públicos y servicios- fue bastante intensa años atrás, bajo la premisa

190
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

de la necesidad de evitar los fallos de mercado, particularmente en los supuestos de


bienes públicos con extemalidades y monopolios naturales. De hecho, ha sido
generalizado el protagonismo empresarial público en la gestión de aguas, gas,
electricidad, servicios de transporte y telecomunicaciones, etc., por considerarse
supuestos típicos de actividades que constituyen servicios públicos.

A pesar de que la razón más clara que justifica la intervención del Estado en la
organización de monopolios naturales es el hecho de que un privado tenderá a
aprovechar su poder de mercado para subir los precios por encima del coste marginal, las
razones alegadas por los gobiernos para intervenir en la economía fueron de muy diversa
índole. Dicha participación se concretó tanto en la producción púbHca directa de bienes y
servicios como en su control mediante medidas regulatorias (Libro Blanco sobre el papel
del Estado en la economía española, 1996).

La regulación de sectores económicos -definida por la OCDE como el conjunto


de medidas establecidas por el poder legislativo para obligar o prohibir determinadas
acciones a los ciudadanos y a las empresas- fiíe una constante en las décadas previas a
los ochenta, lo que provocó que los gobiernos de muchos países se ñieran preocupando
progresivamente por las malas consecuencias y los pobres resultados del abuso de esta
medida, ya que había quedado patente que tanta regulación limitaba tanto el crecimiento
económico como la capacidad de crear empleo.

Sin embargo, con los años, el avance técnico, las nuevas formas organizativas del
trabajo y la globalización de las relaciones económicas cambiaron el concepto de
monopolio natural en sectores clásicos como el transporte y las telecomunicaciones, lo
que llevó también a una importante modificación de las teorías sobre su regulación.

Por otra parte, había quedado patente después de varias décadas de experiencia
que las empresas públicas, en la práctica, parecían especialmente propensas a la
ineficiencia económica, debido a que se veían obligadas en muchos casos a objetivos de
tipo político, alejados de criterios de rentabilidad económica.

Estos motivos llevaron a reconsiderar el planteamiento tradicional de la


regulación de monopolios naturales. De hecho, hoy en día, está admitido de manera
generalizada que la gestión y financiación de éstos se lleven a cabo mediante fórmulas
privadas basadas en criterios de competencia, privatizando en unos casos la propiedad y

191
CAPÍTULO 4

en otros casos la gestión de tales servicios y cambiando la regulación de los mismos. Se


trata en resumen de separar claramente la provisión de bienes y servicios públicos, que,
en el supuesto de que merezcan esa calificación deben garantizarse por los poderes
públicos, de la producción de tales bienes y servicios, que no tienen porqué estar en
manos del sector público, sino que por el contrario resulta generalmente más eficiente
que recaigan en manos de la iniciativa privada.

Algunos opositores al sistema de privatización de servicios públicos


subvencionados argumentan que éste requiere un ajuste de precios para cubrir los costes,
lo que, en caso de que implique subida de tarifas, va en detrimento de las clases sociales
más bajas, para las que los nuevos precios pueden resultar insoportables. Sin embargo,
como señalan también otros autores, es necesario distinguir entre las formas de
financiación y los modelos de suministro y oferta.

En este sentido, la decisión sobre quién lleva a cabo el servicio -el sector público
o el privado- debe fiíndamentarse en su capacidad de producir una cantidad y calidad
dada de bienes y servicios a menor coste, mientras que la financiación deberá
estructurarse de manera que se logre una eficacia lo mayor posible para la sociedad. De
hecho, algunos autores han propuesto diversos sistemas, como el de la subvención al
operador privado que facilita los servicios públicos, o el de la emisión por el gobierno de
vales o certificados que se entregan a aquéllos ciudadanos que se suponga necesiten ser
subvencionados, para que puedan cambiarlos por servicios proporcionados por
suministradores privados autorizados.

La participación de empresas privadas en la gestión y financiación de monopolios


naturales plantea serias dificultades. Sin embargo, la mayoría de los autores considera
que incluso en este supuesto, dicha participación tiene importantes ventajas, siempre que
se aplique la regulación adecuada. En este caso, la eficiencia se logra de manera general
por dos vías: el establecimiento de competencia en el concurso o la licitación por los
derechos de franquicia o concesión, y la regulación de precios o tarifas que incentiven la
reducción de costes para una cantidad y calidad exigidas en el suministro del servicio
público.

La licitación competitiva de franquicias, como en este momento propugna la


Unión Europea, debe lograr que éstas se adjudiquen al que ofrezca una mejor

192
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

combinación de calidad precio para unos niveles de producción dados, respetando los
principios de publicidad y transparencia en los concursos públicos. En este sentido, ha
adquirido preeminencia teórica y empírica la regulación consistente en fijar un límite de
precio para el lote de servicios que suministra la empresa que implique un traslado
parcial de los incrementos de productividad al consumidor.

Uno de los principales problemas que puede presentar la privatización de


monopolios naturales es la intensa y eficaz oposición a la misma por parte de
determinados grupos de interés bien organizados, y en particular de los empleados y
gestores de dichas empresas. Sin embargo, el grupo beneficiario de la aplicación de estas
medidas -los consumidores- ve la ganancia de la privatización mucho más diluida, por lo
que no cabe esperar una gran movilización de éstos en favor de la privatización, lo que
puede ser relevante para que los políticos se inhiban ante la misma.

Este hecho obliga a buscar los medios adecuados para introducir la iniciativa
privada en determinados sectores asumidos por la administración, de manera que se evite
la reacción social contraria, y que se conciencie a los usuarios de las importantes ventajas
que se obtienen.

Dentro de este proceso y tendencia hay que hacer mención al nuevo concepto
definido como participación púbüco privada (PPP), basado en tratar al sector púbHco y
privado, no como figuras antagónicas, sino por el contrario como entidades que pueden
salir ganando gracias a una estrecha colaboración; el sector público mediante el logro de
una mayor eficiencia económica global, y el sector privado mediante un nuevo negocio
para invertir.

En este sentido, como señala Izquierdo (1997), el objetivo de los modelos de


financiación mixta en los que intervienen conjuntamente los sectores púbUco y privado es
precisamente tratar de compatibilizar los objetivos socioeconómicos que persiguen las
administraciones públicas con los estrictamente financieros de la iniciativa privada,
rompiendo con el tradicional antagonismo que ha venido enfi^entando a partidarios de
una y de otra. Para ello, el Estado o las correspondientes Administraciones Públicas
deberán contribuir en cada caso concreto con una serie de aportaciones, que tendrán
carácter de compensaciones por los beneficios sociales y económicos que aquéllas

193
CAPÍTULO 4

obtienen, tanto en forma de efectos sociales para la colectividad como de ingresos que
entran en el erario público a través de los impuestos.

4.2.4 Un ejemplo de reforma de las Administraciones Públicas: la "Prívate


Finance Initiative del Reino Unido"

Dentro de las teorías que fomentan la participación de la iniciativa privada en la


gestión de servicios públicos destaca la instaurada en el Reino Unido en 1992 y que
recibe el nombre de "Prívate Finance Initiative" (PFI), que como señala Izquierdo (1997)
supuso un cambio radical del planteamiento de los papeles que debían desempeñar los
sectores público y privado en la realización de las inversiones públicas, impulsando,
como se ha señalado anteriormente, la participación conjunta de ambos sectores con el
fin de mejorar la eficacia en la asignación de los recursos públicos.

La filosofía recogida en el PFI se resume en procurar que el Estado pase de ser


un gestor de servicios a ser su promotor, y cuando sea necesario el defensor de los
intereses de los usuarios y clientes, quedando el sector privado encargado de financiar y
explotar las inversiones de capital de esos servicios, aplicando los métodos de gestión
comercial y habilidad creativa que le caracterizan.

La PFI se diferencia de la privatización en que mientras en esta última el sector


público se olvida de lo privatizado, en la PFI sigue manteniendo un papel sustancial, ya
que, además de ser el Estado el principal comprador de los servicios es el principal
promotor del proyecto. Por su parte se diferencia de la contratación externa en que
mientras en esta última el sector privado actúa únicamente como un proveedor de
capital, en la PFI éste actúa como proveedor tanto de capital como de servicios.

La lógica de este sistema tiene como objetivo que el sector público y el privado
se concentren en aquello que saben y pueden hacer mejor. Para ello, el sector público
debe centrar su actividad, según señala el HM Treasury (1995) en los siguientes puntos:

• Establecer un marco político y legal, dentro del cual el sector privado pueda
operar.
• Decidir qué proyectos deben ser financiados con fondos públicos, definiendo los
condicionantes que hacen que el proyecto necesite financiarse de esta manera.

194
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA ENU GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

• Garantizar que se presten estos servicios y gestionar la adjudicación de los


contratos.
• Continuar gestionando aquellos servicios que, por razones políticas, el gobierno
considera que deben seguir siendo gestionados dentro del sector público.

Asimismo, la PFI propone lograr mejores proyectos y una mayor eficiencia de los
mismos a través de:

• Una mejor ubicación de los riesgos.


• Un mayor incentivo por parte del sector privado para desarrollarlos.
• Una mayor integración de los servicios prestados con el diseño y construcción de
los activos empleados para ellos.
• Una idea clara de las respectivas responsabilidades: el sector público debe
concentrarse en qué servicios demanda la sociedad, y el sector privado en cómo
se pueden prestar estos servicios de la mejor y más eficiente manera posible.
• Un constante incentivo comercial que lleva a la eficiencia a través del diseño,
creación de activos y operación del proyecto.

Por otra parte el PFI introdujo el concepto del "valué for money" que puede ser
traducido como "valor del dinero", en clara referencia a la eficacia que se consigue con
los recursos invertidos. En este sentido, la PFI exige que, en cada proyecto que se
evalúe, se lleve a cabo un análisis del "valor del dinero". Si el resultado del estudio llega
a la conclusión de que éste es superior si el proyecto se ejecuta de manera privada que de
manera pública, el proyecto debe realizarse privadamente.

Este sistema no se reduce únicamente a las infiraestructuras, sino que en él entran


todos aquellos servicios públicos que puedan ser gestionados y financiados de manera
privada, como es el caso de prisiones, hospitales, etc.

4.2.5 Las infraestructuras de transporte terrestre

La insuficiencia de infraestructuras para atender adecuadamente la demanda,


tanto en cantidad como en calidad, resulta patente en muchos países. De hecho el Libro
Blanco sobre el papel del Estado en la economía española (1996) resalta que la dotación
de infiraestructuras en España es considerablemente inferior a la media de la Unión
Europea, y además, la necesidad de colmar ese vacío es indispensable para el
mantenimiento de la competitividad, la atracción de inversiones extranjeras y el
mantenimiento de una posición de liderazgo en el sector turismo. En este sentido, se

195
CAPÍTULO 4

pone de manifiesto que el nivel de infi-aestructura y equipamiento colectivo en España se


encuentra alrededor del 60% de la media europea, lo que implica un déficit de inversión
cercano a los veinte billones de pesetas.

Por otra parte, los problemas económicos y financieros que aquejan a algunos
países -entre ellos España- derivados de la aplicación en años anteriores de las teorías
del "Estado del Bienestar", concretadas en un crecimiento sostenido del gasto público,
hacen imposible que los gobiernos puedan atender en su totalidad las elevadas
inversiones que requiere la adaptación de las redes actuales del transporte a las
necesidades futuras.

Además, cualquier medida encaminada a incrementar o crear nuevos impuestos


con el fin de facilitar la financiación pública de las infi"aestructuras, o de aumentar la
Deuda Pública, además de desaconsejable es totalmente inviable, por lo que parece
obligado, si se quiere afi"ontar realmente el problema de las infi"aestructuras, acudir a
fiaentes presupuestarias para su financiación.

Como señala Izquierdo (1994), la situación económica de los países europeos,


con sus crecientes déficits públicos, sus cuantiosos porcentajes de deuda pública, etc., les
ha obligado a disminuir el ritmo de inversión, siendo el sector transportes -especialmente
las carreteras y los ferrocarriles- los más afectados. Asimismo, este desajuste entre oferta
y demanda ha hecho aparecer y aumentar las externalidades, en especial los costes
sociales producidos por la congestión, los impactos medioambientales y los accidentes,
de forma tal que puede afirmarse que las infi-aestructuras, especialmente las carreteras,
han sido víctimas de su propio éxito.

Bajo los supuestos anteriores, sólo la intervención de la iniciativa privada a través


del capital-riesgo y del mercado de capitales, podría aportar soluciones a los problemas
planteados. Sin embargo son pocos los proyectos que son claramente rentables desde el
punto de vista financiero y que, por consiguiente, justificarían la intervención privada y la
aplicación de las técnicas del "project finance". Por ese motivo, y dada la baja
rentabilidad de esos proyectos y los elevados riesgos técnicos, económicos e incluso
políticos a los que están expuestos, el sector privado es reacio a participar en esta clase
de inversiones, sobre todo si no cuenta con garantías o ayudas estatales.

196
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

Ante este problema, Izquierdo (1997) recomienda que el Estado analice la


colaboración con el sector privado, de manera que el primero ponga los medios
suficientes -en forma de ayudas, subvenciones, garantías, etc.- con el fin de que el
último tenga un incentivo suficiente para participar en el proyecto. De esta manera tanto
el sector privado -que encuentra un campo interesante para invertir- como el sector
público -que consigue construir y mantener adecuadamente las infi-aestructuras- salen
beneficiados. Este procedimiento, que se ha puesto en práctica en varios contratos para
construir y gestionar infi-aestructuras de transporte terrestre recibe el nombre de
Participación Público Privada o (PPP).

4.2.6 La conservación y explotación de las carreteras

Una vez analizado el proceso de liberalización de las infiraestructuras de


transporte terrestre, conviene detenerse brevemente en la situación de la conservación y
explotación de las carreteras en lo relativo a las fórmulas de gestión y financiación.

Como ya se ha explicado a lo largo de este capitulo, las infraestructuras de


transporte, y más concretamente las carreteras, se han considerado tradicionalmente
como bienes de titularidad pública, lo que ha llevado a que su planificación, proyecto y
gestión haya sido asumida, en muchos casos, por la administración. Únicamente algunos
países -caracterizados por la insuficiencia de recursos públicos para solucionar la escasez
de infiraestructuras- optaron por otros sistemas -principalmente concesiones- para
financiar construir y gestionar las nuevas carreteras.

Este hecho llevó a que los activos viarios ya construidos fiíeran gestionados bien
mediante las empresas adjudicatarias, en el caso de concesiones, o bien mediante la
propia administración con personal propio, en el caso de carreteras construidas con
financiación presupuestaria.

A lo largo de los años, las diferentes administraciones comenzaron a ser


conscientes de que la gestión de la conservación y explotación de las carreteras -llevada
a cabo principalmente por gestión directa- no era suficientemente eficiente, lo que
motivó que éstas empezaran a sustituir la gestión directa por contratos llevados a cabo
con empresas privadas.

197
CAPÍTULO 4

Este proceso planteó un conjunto de problemas. Por una parte, la falta de


experiencia de las administraciones en este tipo de contratos llevó a que los pliegos de
condiciones no garantizaran, al menos al principio, una eficiencia óptima; y, por otra la
carga financiera de éstos seguía recayendo sobre los presupuestos de las
administraciones públicas, lo que llevaba éstas fiíeran incapaces de reunir los recursos
necesarios para que la conservación se llevara a cabo de forma adecuada.

Debido a este motivo, la tendencia mundial en este momento se orienta


principalmente a solucionar dos problemas; encontrar la fórmula de gestión, concretada
en contratos de licitación que sea más beneficiosa para la sociedad, y lograr un sistema
definanciaciónque garantice los recursos necesarios.

Los dos próximos apartados muestran de manera más detallada los mecanismos
de gestión y financiación empleados en el mundo con vistas a solucionar los dos
problemas previamente planteados, con el fin de proponer, tal y como se presenta en el
último apartado los nuevos sistemas posibles.

4.3 SISTEMAS D E FINANCIACIÓN

Una vez analizado el proceso de evolución de las administraciones en cuanto a la


regulación, gestión yfinanciaciónde los servicios públicos, se va a pasar a estudiar de
manera más concreta la organización de los diferentes mecanismos definanciaciónde la
explotación vial, valorando sus ventajas e inconvenientes y definiendo criterios que
puedan ser de interés para la puesta en marcha defijturossistemas.

La financiación recoge los procedimientos necesarios para disponer de los


recursos económicos esenciales con el fin de realizar una actividad concreta. Como
resulta evidente, por muy buen diseño o capacidad de gestión que tenga una determinada
empresa o administración pública, si no se consiguen los recursosfinancierossuficientes,
será muy complicado llevar a cabo con éxito elfinque ésta se propone.

El presente apartado presenta y describe de forma detallada los principales


sistemas de financiación adoptados con el fin lograr recursos para la explotación y
conservación de las carreteras, distinguiendo dentro de lafinanciaciónentre procedencia
inmediata de los recursos -en referencia a que sujeto paga en primera instancia los

198
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

trabajos- y procedencia final de los recursos -en referencia al sujeto que asume la
conservación como un gasto en su economía-.

4.3.1 Fórmulas de procedencia inmediata de los recursos

En este epígrafe se analiza la procedencia irmiediata de los recursos necesarios


para la conservación, sin detenerse a considerar sobre quién recae la carga finalmente -
usuarios, contribuyentes, etc.-, que será estudiado en posteriores apartados.

La financiación se puede clasificar por tanto, en cuanto a la procedencia inicial de


los recursos en:

1. Financiación presupuestaria: procedente de las consignaciones aprobadas anualmente


por el Parlamento.

2. Financiación extrapresupuestaria: procedente de mecanismos ajenos a los


presupuestos nacionales. Ésta modalidad se puede dividir a su vez en:

• Financiación extrapresupuestaria privada: la que quedando fijera de los


presupuestos públicos, procede inicialmente del sector privado (bancos,
fondos de pensiones, compañías de seguros, etc.)
• Financiación extrapresupuestaria no privada: la que quedandofiaerade los
presupuestos públicos, no proceda inicialmente del sector privado, sino de un
fondo o agencia, gestionado por una entidad pública que se alimenta de los
recursos de los usuarios, beneficiarios, subvenciones estatales, emisión de
deuda, etc.
3. Financiación mixta: procedente de una combinación de las dos anteriores.

Tradicionalmente, la conservación de las carreteras se ha financiado con cargo a


los presupuestos generales del estado. Como consecuencia de ello, a lo largo de los años
se ha comprobado, en los países desarrollados y principalmente en los que se encuentran
en vías de desarrollo, que las consignaciones presupuestarias resultan insuficientes para
mantener la red en correcto estado. Este problema se debe principalmente a dos causas:
en primer lugar, a que la conservación nunca se ha considerado por los gobernantes
como una necesidad de primer orden y, en segundo lugar, a la poca efectividad política
de estas inversiones, mucho menos eficaces de cara a lograr votos que los gastos sociales
o las propias inversiones en nueva construcción.

199
CAPÍTULO 4

Además, el fuerte crecimiento experimentado en los últimos años por las redes de
carreteras de muchos países ha ido dando lugar a un incremento constante del valor
patrimonial de las redes viales, que ha ido llevando consigo un aumento progresivo de las
necesidades de conservación.

En este sentido, mientras que en los países desarrollados las necesidades de


inversión en nueva construcción resultan cada vez menores -la red principal se encuentra
ya construida-, las necesidades de recursos para conservación y gestión crecen año tras
año -de manera que incluso en algún país han empezado a superar a las necesidades de
inversión en obra nueva-. Asimismo, la mejora del nivel de vida en un gran número de
éstos países ha llevado también consigo que las exigencias de los usuarios crezcan
progresivamente, lo que ha implicado que los estándares requeridos de mantenimiento de
carreteras se hagan cada vez mayores, y en consecuencia sean necesarios cada vez más
recursos para conservar las carreteras, de acuerdo a los niveles de calidad requeridos.

Al problema del crecimiento constante de las necesidades de conservación, hay


que añadir la escasez, cada vez mayor, de los recursos públicos, que tuvo su origen en
los cambios experimentados por las políticas económicas de la gran mayoría de los
países. Estos cambios se materializaron en una lucha constante por reducir el déficit
público, lo que trajo consigo un considerable recorte del gasto público, y por tanto de los
recursos destinados a conservación.

La participación de la iniciativa privada en lafinanciaciónde infiraestructuras de


transporte, y más concretamente en lafinanciaciónde la construcción de infi-aestructuras
de carreteras, fue común -aunque no regla general- a lo largo del último siglo. Ello se
debió a varias causas; por una parte, a la fuerte necesidad de disponer de nuevas y
mejores infi-aestructuras para impulsar la economía nacional y, por otra, a las fuertes
inversiones iniciales que éstas requerían, difícilmente asumibles en muchos casos por los
presupuestos nacionales.

A consecuencia de ello algunos países recurrieron a la financiación


extrapresupuestaria para construir nuevas carreteras, puentes o túneles. Las modalidades
empleadas fueron muy variadas, desde el sistema concesional en que la administración
otorgaba a un consorcio privado la construcción y mantenimiento de la obra cediéndole
el derecho a cobrar al usuario una tarifa, hasta el más reciente empleo de agencias de

200
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

carreteras con capacidad de endeudamiento, para así conseguir recursos en el mercado


de capitales.

Sin embargo resulta evidente que las actividades de construcción y conservación


de las carreteras presentan considerables diferencias, algunas de las cuales afectan de
manera importante a las necesidades de procedencia inmediata de recursos, lo que se
debe, entre otros, a los siguientes motivos:

1. Las inversiones en construcción de una nueva infraestructura se concentran en los dos


o tres primeros años, mientras que los beneficios que generan se extienden por un
período de veinte o treinta años, lo que produce un fuerte desfase entre el esfuerzo
inversor y el período de uso, que obliga en muchos casos a la administración a buscar
los medios para acudir al mercado de capitales con el fin de conseguir la financiación
inicial, que luego será reintegrada con los años de manera diferida bien por los
usuarios vía peajes, o por el Estado vía subvenciones. Por el contrario, las
operaciones de conservación no requieren esfuerzos iniciales tan elevados, en todo
caso las inversiones necesarias para un refuerzo inicial, por lo que los gastos en
conservación y su beneficio por parte de los usuarios no presentan un desfase en el
tiempo tan elevado.

2. Las inversiones en construcción de nueva infraestructura dentro de un país tienen la


propiedad de ser muy irregulares a lo largo del tiempo debido a la periodicidad de los
planes de carreteras. Esto se manifiesta en que, mientras en unos años la inversión es
muy elevada, en otros años se reduce prácticamente a cero, lo que conlleva que la
administración se vea obligada a afrontar gastos que difícilmente puede asumir con los
presupuestos públicos, recurriendo por tanto a la financiación ajena. Por el contrario,
las inversiones en conservación se caracterizan por su estabilidad a lo largo de los
años, ya que las operaciones ordinarias llevan consigo inversiones anuales muy
similares de un año para otro, y las extraordinarias tienden a compensarse en los
distintos tramos de la red.

Como ya se mencionó, la financiación de la conservación vial se ha llevado a cabo


tradicionalmente de manera presupuestaria, esto es mediante consignaciones aprobadas
anualmente por el Parlamento Nacional. Sin embargo, debido a los motivos expuestos
previamente, en los últimos tiempos se han desarrollado varias experiencias para buscar
financiación fuera de los presupuestos públicos.

201
CAPÍTULO 4

Un caso bastante evidente es el de las concesiones de rehabilitación y


mantenimiento llevadas a cabo en Argentina, ya comentadas en el Capítulo 2. En este
caso, los pliegos exigían a la concesionaria ejecutar los "trabajos iniciales" previamente a
la implantación del peaje, lo que obligaba al concesionario a buscar la financiación
privada necesaria para llevarlos a cabo.

Por su parte, Chile, mediante su modelo concesional, licitó también carreteras


que incluían el acondicionamiento, mejora y desdoblamiento de muchos tramos de la red,
que debían ser financiados acudiendo al mercado privado de capitales. Aunque estas
concesiones no pueden ser consideradas como concesiones de conservación y
mantenimiento en sentido estricto, sí es cierto que parten de un activo ya construido.

Otra modalidad que ha sido empleada confirecuenciapara financiar las carreteras


ha sido la creación de fondos viales nutridos de varias fixentes entre las que cabe
destacar: cargos incorporados al precio del carburante que quedan afectados a dicho
fondo de carreteras, peajes públicos, multas al dominio público viario, etc. De esta
manera se logra una fiíente de financiación estable, y se evita por consiguiente los
problemas derivados de la inestabilidad presupuestaria.

Los fondos se constituyen generalmente como entidades de interés público,


descentralizadas y con independencia administrativa técnica y financiera, de manera que
puedan gestionar sus recursos sin intromisiones de tipo político; aunque en muchos casos
-como se aprecia en el Anexo 2 - se ha demostrado que mantener esa independencia
resulta enormemente complicado.

Otra modalidad interesante es la puesta en marcha de agencias estatales con


capacidad de financiarse mediante la emisión de bonos con importantes ventajas fiscales.
La finalidad de estas agencias es la de lograr una mayor flexibilidad para disponer de
financiación en un momento concreto para la construcción o conservación de carreteras,
que la que tienen los presupuestos del Estado, creando los mecanismos para atraer
capital privado mediante importantes incentivos fiscales.

Un caso concreto de esta modalidad fiie, tal y como se mostró en el Capítulo 2, la


creación en Estados Unidos de agencias encargadas de la promoción, construcción y
gestión de las carreteras, con capacidad de endeudamiento y de emisión de bonos u

202
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

obligaciones públicas, generalmente exentas total o parcialmente de impuestos, mediante


la regla 63-20 del Internal Revenue Code.

4.3.2 Fórmulas de procedencia fínal de los recursos

4.3.2.1 Base Teórica

Este apartado pretende analizar las posibles fuentes de procedencia final de los
recursos, es decir los sujetos que asumen o deben asumir el coste de la infi-aestructura
como un gasto en su economía. En este sentido, mientras que un banco que hace un
préstamo a una sociedad concesionaria, lo hace como una inversión dentro de su cartera
de negocios, el usuario que paga su peaje o el contribuyente que paga sus impuestos
asumen directamente el coste de la infraestructura en sus economías.

Como se señaló al inicio de este apartado, el coste final de una infraestructura -


tanto en lo relativo a su construcción como a su conservación- puede recaer en diversos
agentes relacionados con ella: usuarios, contribuyentes (actuales y futuros), beneficiarios,
o defiDrmacombinada en el conjunto de ellos.

La determinación del origen final de los recursos más adecuado y justo no resulta
sencillo. En este sentido, mientras que un buen número de expertos está de acuerdo con
que las infraestructuras deben ser financiadas por los usuarios, ya que éstos son los
beneficiarios primeros de su construcción y mantenimiento, otro grupo defiende que las
infraestructuras deben ser financiadas por los contribuyentes, ya que se trata de bienes
pertenecientes a la colectividad, y además contribuyen a la igualdad social mediante la
redistribución de la renta. Asimismo, todos se ponen de acuerdo en que los beneficiarios
indirectos de una nueva vía deben contribuir a su financiación con el beneficio que ésta
les produce aunque, de hecho, se ha demostrado con los años la dificultad de implantar
este tipo de medidas.

Sin embargo, a pesar de estas disputas, con el tiempo se ha llegado a un consenso


casi total entre los expertos de que el usuario debe contribuir a la financiación de las
infraestructuras -debido a que tal y como señala Izquierdo (1997) éstas pueden ser
consideradas como bienes divisibles-, si no totalmente, al menos en parte, principalmente
por dos motivos. Por una parte, la tarificación vial da lugar a un uso más racional de la

203
CAPÍTULO 4

carretera y, por otra, la financiación vía presupuestos del Estado resulta insuficiente para
satisfacer las necesidades que surgen constantemente en el sector.

En este sentido, resulta evidente, como se ha demostrado ya en apartados


anteriores que la tarificación óptima desde un punto de vista económico viene dada por
una tarifa igual al coste marginal social, lográndose de esta manera un máximo excedente
total.

Sin embargo, como señalan Scheliessler y Bull (1994), el amplio acuerdo al que
llegó la mayoría de los investigadores no fiíe de mucha utilidad para los profesionales
que buscaban un modo práctico de fijar el valor a ser cobrado a los usuarios,
suscitándose en la práctica grandes polémicas cuando se intentó aplicar el concepto
mencionado. Asimismo, la tarificación a coste marginal tiene el problema de que, en la
mayoría de los casos, no cubre el coste total de la infi-aestructura, siendo necesario, por
tanto, recurrir a otras fiíentes financieras para completar dichas necesidades.

Precisamente, el hecho de que la tarificación al coste marginal social no asegure


en todos los casos la recuperación de los costes de infraestructura constituye el problema
principal del establecimiento de una política tarifaria con estas premisas. A consecuencia
de ello, el planteamiento habitual de la tarificación de infraestructuras hasta nuestros días
-especialmente mediante la incorporación de peajes- ha sido lograr la recuperación de
los costes medios de provisión y mantenimiento de infi-aestructura, dejando de lado la
consecución de un óptimo económico.

En lo que se refiere al pago de la conservación de carreteras; ésta puede recaer


sobre los contribuyentes, que participan mediante el pago de sus impuestos, con
independencia de que la financiación sea pública -presupuestaria- o privada -peaje
sombra, contratos mediante la modalidad de abono total del precio, etc.-; o sobre los
usuarios mediante varias modalidades: pago de un peaje, pago de un porcentaje del
combustible a un fondo vial o pago de una viñeta que otorga el derecho a circular por la
red.

En adelante se exponen los principales mecanismos empleados para la


recaudación de fondos con el fin de financiar la conservación y explotación de las
carreteras.

204
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

4.3.2.2 Peajes Blandos

El sistema de peaje, que consiste en cobrar al usuario -directamente en la


carretera- como contraprestación por el servicio prestado, fue ampliamente utilizado
para financiar la construcción y conservación de carreteras, tanto por las empresas
concesionarias, como por el propio gobierno, con el fin de obtener ingresos para el
sector vial. Este sistema se puede implantar según diversas modalidades, entre las que
cabe destacar la de derecho de paso, en el que se cobra al usuario por pasar por una
determinada plaza, y la de uso efectivo, mediante la cual se cobra al usuario en función
de la distancia recorrida por éste.

El peaje se ha adoptado principalmente como medio para que las concesiones de


carreteras recauden las tarifas a las que éstas tienen derecho, en contraprestación por la
construcción, el mantenimiento y la explotación de la carretera de la cual son
adjudicatarias. Por otra parte, el peaje se ha empleado también por el Estado en algunos
países latinoamericanos -tal y como se muestra en el Anexo 2 - como un medio para
recaudar fondos -que generalmente quedaban afectados a la conservación vial- a los
usuarios de la carretera,. Este sistema de peaje, que suponía de hecho una tasa exigida
por el Estado como contraprestación por el servicio de mantenimiento y explotación vial
prestado por éste, dejó de aplicarse en muchos países debido a que con firecuencia las
administraciones púbUcas lo acababan incorporando a sus presupuestos como un
impuesto más.

El fuerte problema planteado por la falta de recursos para la conservación y


explotación vial, tal y como se ha mostrado a lo largo de la tesis, llevó a un cierto sector
a abogar por la puesta en práctica de peajes como medio para recaudar fondos con el fin
de mantener las carreteras. Este sistema que recibió la denominación de "peajes blandos"
no se ha llegado a poner en práctica hasta el momento debido principalmente a dos
problemas: por una parte, a la mala reacción social que conlleva someter a un precio una
carretera que ha permanecido durante años libre de pago y, por otra, al elevado coste de
las operaciones de cobro manual del peaje en relación al precio por el uso de la vía (en
torno a 2 o 3 pesetas/vehículoxKm de media).

Sin embargo, al margen de estos problemas, no cabe duda de que el peaje supone
la manera más eficaz y justa de establecer un precio por el uso de la carretera, ya que

205
CAPÍTULO 4

permite establecer fácilmente una tarifa a cada vehículo según su capacidad de deterioro,
y permite asociar, mediante el sistema concesional, la gestión de una carretera al precio
que por ella se cobra.

Debido a los problemas derivados de la puesta en práctica de sistemas de peaje


convencional, en los últimos años se ha empezado a desarrollar la tecnología de peaje
electrónico, por la cual es posible identificar al usuario en el momento en que entra y sale
de la carretera, cobrándole por consiguiente el importe correspondiente a la distancia
recorrida directamente en su cuenta bancaria. La implantación de este sistema de manera
generalizada traeria consigo importantes ventajas, ya que, con un coste muy inferior al
del peaje convencional se podría imponer un precio a la red de carreteras y desarrollar
fácilmente diferentes políticas tarifarias según el tipo de vehículo, su capacidad de
deterioro, la congestión en la carretera, etc.

4.3.2.3La viñeta

La viñeta, como ya se explicó en el Capítulo 2, consiste en un sistema de cobro a


los usuarios mediante un importe temporal -anual, mensual, diario- ñjo como
contraprestación por el derecho de utilización de la red de carreteras. La recaudación
procedente de este importe se destina en la mayoría de los casos a un fondo encargado
de administrar los recursos para conservar o explotar la carretera correspondiente y, en
algún caso, para financiar la construcción de nuevas carreteras.

Como señala Farrell (1999), una de las particularidades más interesantes de las
viñetas es que éstas se fundamentan en un principio de territorialidad -paga el que pasa
por un territorio- en lugar de en un principio de nacionalidad -paga el Estado-, y puede
ser aplicada en áreas geográficas donde el peaje es impracticable debido a la alta
densidad de accesos a la vía. Asimismo, los costes administrativos son pequeños, y la
viñeta puede ser vendida fuera de los países en los que entra en vigor, evitando por
consiguiente importantes retrasos en la frontera en la que los vehículos extranjeros entran
al sistema.

El principio de territorialidad ha provocado que este mecanismo se haya aplicado,


por las grandes ventajas que reporta, en países con un gran tránsito de vehículos pesados
extranjeros, como es el caso de Austria y de Suiza. En este sentido, un vehículo pesado
que tenga que pasar una vez al mes por las carreteras de Suiza, se ve obligado a adquirir

206
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

una viñeta anual por un uso de doce días, mientras que un vehículo pesado que circule
exclusivamente por dicha red tiene que pagar el mismo importe por circular todos los
días. En este sentido, la viñeta sirve de protección para un país frente a los vehículos que
proviene de otros países.

Tal y como se señaló en el Capítulo 2, algunos países como Austria y Suiza han
puesto en práctica éste sistema, con resultados muy favorables, ya que han conseguido
año tras año disponer de los recursos económicos necesarios para llevar a cabo de
manera razonable el mantenimiento vial.

La viñeta presenta dos ventajas fundamentales frente al mecanismo de peaje: en


primer lugar no provoca en la sociedad una reacción tan negativa como este último, ya
que al proteger la red nacional del tránsito de vehículos de otros países la sociedad lo
admite mejor que los peajes y, en segundo lugar, permite ahorrar importantes costes de
cobro, ya que este sistema resulta muy sencillo de facturar -únicamente adquirir una
pegatina que, situada en el parabrisas delantero del coche, otorga el derecho a circular
por la carretera-.

Sin embargo, como inconveniente principal, el sistema de viñeta presenta la


imposibilidad de llevar a cabo una política tarifaria coherente en función del uso que los
vehículos hagan, ya que, por ejemplo, dos vehículos, uno que apenas circule por la
carretera y otro que lo haga constantemente, se ven obligados a abonar la misma
cantidad por el uso de la infi-aestructuras, lo que parece ir en contra de la intuición de
que el que más usa más debe pagar.

4.3.2.4Dedicación específica departe de los impuestos especiales

Hace varias décadas era común la existencia de una gran cantidad de impuestos
afectados directamente a usos específicos entre los que cabe destacar algunos en el
sector de la carretera, que fueron de gran utilidad en muchos casos para desarrollar las
redes viales. Así, sobre la base de estos impuestos, principalmente en los combustibles, se
crearon los fondos viales, mediante los que se financió la construcción y conservación de
una gran parte de las redes de caminos en diferentes lugares del mundo (Scheliessler y
Bull, 1994).

207
CAPÍTULO 4

No obstante, a lo largo de los años, los fondos específicos tendieron a


desaparecer, debido por una parte a que varios de impuestos afectados habían
demostrado generar más recursos de los necesarios para su actividad y, por otra, a la
campaña mundial iniciada por el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones
internacionales para implantar el principio de desafectación impositiva.

Sin embargo, recientemente, debido a los efectos perversos que este principio ha
tenido sobre la conservación de las redes de carreteras, el propio Fondo Monetario
Internacional admitió que en algunos casos podía ser sensato crear fondos específicos
afectados a este fin, basados en tarifas cobradas a los usuarios mediante un porcentaje
del precio del carburante.

En adelante, se lleva a cabo un estudio de los principales impuestos existentes


actualmente en España -no muy diferentes de los de otros países europeos- a los que se
ve sometida la carretera, con el fin de valorar la discriminación impositiva de este sector
frente a otros sectores de la economía.

4.3.2.4.1 La fiscalidad del sector de la carretera

La carretera se ha caracterizado por ser uno de los sectores de la economía


especialmente gravados por las políticasfiscales.La pequeña elasticidad de la demanda
del transporte frente a los precios de los carburantes y vehículos, ha sido empleada por el
gobierno como un instrumento para obtener recursos públicos de este sector sin que
dicha medida afecte de manera considerable a la demanda del transporte. Por otra parte,
ante esta alta fiscalidad, la administración pública argumenta que esta imposición
proviene de la necesidad de equilibrar las fijertes extemalidades generadas por el
transporte por carretera.

A pesar de la gran complejidad que reviste el problema, han sido muy pocos los
estudios realizados para justificar el establecimiento de una fiscalidad específica tan
elevada en este sector; aunque sí se han llevado a cabo algunas valoraciones con elfinde
comparar la recaudaciónfiscalde la carretera con las inversiones y gastos dedicados por
la administración para financiarlas.

En todo caso, resulta contradictorio la apücación de una elevada fiscalidad


específica en el marco de una administración pública que, como se ha mostrado en

208
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

apartados anteriores, tiende a interferir cada vez menos en la economía, dejando que sean
las fuerzas del mercado las que guien -incluso en el caso de las externalidades- el
desarrollo económico.

En este epígrafe se pretende dar unas breves pinceladas acerca de los principios
que rigen la política fiscal del sector de la carretera analizando la fuerte capacidad de
generación de recursos públicos que le caracteriza. Para ello se lleva a cabo un análisis
más detallado de la recaudación ñscal de este sector en el caso de España, contrastando
finalmente la recaudación específica con la inversión en carreteras.

Como señala Izquierdo (1994), los tributos son detracciones coactivas que se
imponen a los sujetos pasivos para servir de cobertura al coste del servicio público
prestado por el Estado. Dentro de ellos se distingue entre impuestos, tasas fiscales y
contribuciones especiales. Los impuestos son tributos exigidos sin contraprestación
alguna, las tasas fiscales se reclaman por el Estado como contraprestación por un
servicio dado por la administración, mientras que las contribuciones especiales tienen
como hecho imponible la obtención por un sujeto pasivo de un beneficio o incremento
del valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del
establecimiento o ampliación de servicios públicos.

El Cuadro 4.1 refleja el presupuesto de ingresos, diferenciando los que tienen


carácter tributario del resto. Dentro de los ingresos no tributarios se recogen entre otros
los procedentes de la Unión Europea a través de los Fondos Estructurales y de Cohesión
(Ministerio de Economía y Hacienda, 1998).

CUADRO 4.1: PRESUPUESTO CONSOLIDADO DE INGRESOS NO FINANCIEROS PARA 1999


Capítulos Presupuesto inicial 1999 Porcentaje Incremento
(millones de pesetas) 1999/98
Ingresos Tributarios 15.032.358 50,8 5,0
Cotizaciones Sociales 11.068.806 37,4 5,9
Ingresos no tributarios 3.476.615 11,8 -0,5
TOTAL 29.577.579 100,0 4,6
Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda

El Cuadro 4.2 muestra un desglose más detallado de los ingresos tributarios.


Como se puede apreciar, los tributos que más aportan a los Presupuestos Generales del

209
CAPÍTULO 4

Estado son los impuestos directos (principalmente el IRPF) y el Impuesto sobre el Valor
Añadido (IVA).

Por su parte, queda también patente la elevada cuantía de los impuestos


especiales -hidrocarburos, bebidas alcohólicas, cervezas, labores de tabaco, etc.- que
llegan a totalizar el 16% de la recaudación tributaria.

CUADRO 4.2: INGRESOS TRIBUTARIOS PARA 1999


Capítulos Presupuesto inicial 1999 Porcentaje Incremento
(miles de millones de pts) 1999/98
5.*JU IS
IVA 4.806,9 31,30% 9,6
Impuestos Especiales 2.460,5 16,02% 5,0
Impuesto sobre el tráfico exterior 133,1 0,87% 1,6
Impuestos sobre las primas de Seguros 110,3 0,72% 2,1
Otros 10,1 0,07% -9,0
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IIIHMIIIIIWW»WWWWW*W^ MIMIIIIIIIIIIIMWIIIIIIMW»

TiSAS ¥ tn^m m^^rn^ íftSjít 2^% *42^


TOTAL 15.357,3 100,00% 5%
Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda
Del conjunto de los impuestos especiales, 1.466.500 millones de pesetas
corresponden en 1999 al impuesto sobre hidrocarburos, lo que supone cerca de un 10%
de la recaudación fiscal total.

La ñscalidad de la carretera, como señala Izquierdo (1994), incluye todos


aquellos tributos indirectos que perciben las diferentes administraciones públicas y que
proceden del sector de la automoción y de la actividad del transportista. Entre ellos cabe
destacar:

a) Tributos que gravan al vehículo.

1. Adquisición

• IVA por adquisición de vehículos


• Impuesto especial sobre algunos medios de transporte (matriculación)
• IVA por la adquisición de repuestos y accesorios
• Impuestos sobre transmisiones patrimoniales
• Renta de Aduanas
• Tasas por la expedición de permisos de circulación.

210
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

• Tasas por identificación y valoración de vehículos


2. Posesión

• Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (impuesto de circulación)


• IVA sobre los seguros de los vehículos
3. Uso o circulación

• IVA por el mantenimiento de vehículos


• IVA sobre neumáticos
• Renta de aduanas para lubricantes y combustibles
• IVA por adquisición de lubricantes
• IVA por adquisición de combustibles
• Impuesto Especial sobre hidrocarburos
• Tasas por el reconocimiento de vehículos

b) Tributos que gravan la actividad del transporte

• IVA por el transporte de mercancías


• IVA por el transporte de viajeros
• Tasas por la expedición de tarjetas de transporte

Además, se podrían incluir dentro de este apartado los impuestos indirectos -


IVA, etc.- derivados de la contratación de la construcción y mantenimiento de las
carreteras, así como los recaudados por la facturación de proyectos y estudios. Sin
embargo se ha preferido no tenerlos en cuenta, ya que como la administración pública es
el principal cliente de estos trabajos, los ingresos que recibe por estas partidas son
abonados por ella misma.

En cuanto a los impuestos directos que afectan al sector de la carretera -ERJPF del
personal trabaja en empresas de transporte, constructoras, o impuestos sobre los
beneficios de dichas sociedades-; parece más justo considerarlos como una fiscalidad
redistributiva con el fin de equilibrar las rentas generadas por las distintas personas y los
distintos sectores productivos, por lo que se ha decidido excluirlos del análisis.

Por su parte, no sería incorrecto incluir dentro de este estudio el IVA recaudado
por el peaje de las Sociedades Concesionarías de Autopistas de Peaje, si bien es cierto
que de cara a comparar la fiscalidad recaudada por el sector de la carretera con las
inversiones llevadas a cabo en las vías gestionadas directamente por la administración no

211
CAPÍTULO 4

es justo englobar esta partida, ya que el IVA sobre el peaje proviene de autopistas que no
se financiaron con inversiones públicas.

En adelante se muestran algunas características de interés de los principales


tributos que afectan de manera específica a la carretera: impuesto especial sobre
hidrocarburos, impuesto especial sobre determinados medios de transporte, e impuesto
sobre vehículos de tracción mecánica.

El impuesto especial sobre hidrocarburos

En relación al impuesto especial sobre hidrocarburos, su adaptación a las


directivas comunitarias armonizadas obligó a modificar la legislación existente entonces
en España -caracterizada por establecer cada año el valor de la exacción en
pesetas/litro-, y a ampliar de forma importante el ámbito objeto del impuesto, y el
número de beneficios fiscales a productos utilizados como lubricantes etc.

La Comunidad Europea desarrolló una legislación para regular y armonizar los


tipos mínimos aplicables a los impuestos sobre los combustibles, pudiendo los Estados
miembros establecer tipos superiores, cosa que efectivamente hacen casi todos ellos.

La Ley 38/1992 de 28 de diciembre de impuestos especiales es la que regula el


impuesto sobre carburantes en España, derogando expresamente la de 1985, aunque
manteniendo la vigencia de las normas reglamentarias existentes, en tanto no sean
contrarias a la nueva normativa o a las comunitarias.

El 12 de marzo de 1997, la Comisión adoptó una propuesta de Directiva del


Consejo por la que se reestructura el marco comunitario de imposición de los productos
energéticos (COM (97) 30), cuyo principal objetivo fije aumentar el ámbito de aplicación
del sistema vigente en la actualidad a los aceites minerales y otros combustibles
competidores. En virtud de esta nueva propuesta, se actualizan los tipos impositivos
mínimos comunitarios aplicables, entre otros, a los combustibles para vehículos. Sin
embargo, como en la actualidad la mayoría de los Estados miembros aplican tipos
impositivos muy superiores a los mínimos fijados por la Unión Europea, las
consecuencias de la propuesta de Directiva no parece que puedan ser muy grandes.

212
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN YEXPWTACIÓN VIAL

En lo que se refiere al importe del impuesto sobre hidrocarburos, éste se mantiene


fijo en pesetas/litro a lo largo del año y suele modificarse dentro de las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado. Se trata de un impuesto indirecto especial que recae
sobre el consumo de combustible.

El Cuadro 4.3 muestra el nivel de este impuesto en algunos países de la Unión


Europea.

CUADRO 4.3.• IMPOSICIÓN SOBRE LOS ACEITES MINERALES EN ALGUNOS PAÍSES DE LA


UNIÓN EUROPEA EN 1996 ENECUS/ 1.000 LITROS
Gasolina con Gasolina sin Diesel Diesel uso Fuel
plomo plomo industrial Doméstico
Bélgica 595,16 508,79 367,46 23,56 6,6
Francia 717,38 668,22 399,91 90,53 90,53
Alemania 697,22 632,67 400,26 400,26 51,85
Italia 720,17 662,36 484,31 145,29 58,31
Holanda 737,00 654,00 384,00 59,14 59,14
España 492,02 451,78 328,02 95,67 95,67
Reino Unido 564,69 489,38 489,38 33,44 33,44
Fuente: OCDE (1997)

Como se aprecia, los importes de los impuestos específicos sobre hidrocarburos


en los países miembros de la Unión Europea adoptan valores considerablemente
elevados, siendo España uno de los países donde estos impuestos son menores. Por otra
parte, queda también patente que el diesel se encuentra considerablemente menos
gravado que las gasolinas, especialmente cuando éste se emplea para uso industrial o
doméstico.

Las últimas tarifas vigentes en 1999 quedaron establecidas según la Ley 49/1998
de 31 de diciembre, de la siguiente manera:

• Gasolinas con plomo: 67,352 pesetas por litro.


• Gasolinas sin plomo de octanaje igual o superior a 97: 67,04 pesetas por litro.
• Otras gasolinas sin plomo 61,84 pesetas por litro.
• Gasóleos para uso general: 44,901 pesetas por litro.
• Gasóleos utilizables como carburantes en los usos previstos en el apartado 2 del
artículo 54 y en general como combustible: 13,097 pesetas el litro.
Impuesto especial sobre determinados medios de transporte

213
CAPÍTULO 4

Este impuesto, regulado por la Ley 38/1992 de impuestos especiales, es un


tributo de nueva creación que se deriva del proceso de armonización comunitaria relativo
al impuesto sobre el valor añadido que imponía la supresión de los tipos incrementados
que existían en ese momento -iguales al 28%- aplicados a los artículos denominados de
lujo, entre los que se encontraban incluidos los automóviles de turismo.

Como señala Izquierdo (1995), el Impuesto Especial sobre Determinados Medios


de Transporte es un tributo de naturaleza indirecta cuyo fin en la realidad, ha sido
compensar las pérdidas recaudatorias producidas por la supresión del tipo incrementado
del IVA, existente hasta la fecha de entrada en vigor de la Ley de su creación.

El hecho imponible de este impuesto lo constituye básicamente la primera


matriculación en España de vehículos automóviles nuevos o usados accionados a motor
para circular por vías y terrenos públicos, mientras que su base imponible es el importe
que, con ocasión de su adquisición, se haya determinado como base imponible a efecto
del impuesto sobre el valor añadido.

Quedan exentos de dicho tributo los siguientes vehículos:

• Camiones, motocarros y furgonetas destinados a transporte de mercancías.


• Autobuses y microbuses y demás vehículos aptos para el transporte colectivo de
viajeros que tengan una capacidad que exceda de nueve plazas, incluida la del
conductor, o que tengan una altura superior a 1800 mm.
• Vehículos que, objetivamente considerados, sean de exclusiva aplicación
industrial, comercial, agraria, clínica o científica, siempre que sus modelos hayan
sido homologados por la administración tributaria.
• Los fiirgones y fiírgonetas de uso múltiple cuya altura total sobre el suelo sea
superior a 1800 mm.
• Otros vehículos como: los de dos o tres ruedas con una cilindrada igual o inferior
a 125 ce, los coches de minusválidos, vehículos especiales, los destinados por la
Administración a fimciones de defensa, vigilancia y seguridad, y las ambulancias.

Siempre y cuando se trate de un vehículo a motor -no exento de dicho tributo-


diseñado para circular por vías y terrenos públicos, el tipo impositivo actual, aplicable a
la Península y Baleares, sobre el precio del vehículo nuevo o usado será el siguiente:

214
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

• 7% en caso de que se trate de turismos accionados a gasolina con una cilindrada


inferior a 1600 ce o de turismos accionados a diesel con una cilindrada inferior a
2000 ce.
• 12% en caso contrario, siempre y cuando el vehículo no se encuentre exento por
alguno de los motivos expuestos previamente.
En Canarias, Ceuta y Melilla, los dos tipos anteriores son iguales a un 6 y un 11%
respectivamente.

Impuestos sobre vehículos de tracción mecánica

Este impuesto, que entró en vigor en enero de 1990, sustituyó al impuesto


municipal sobre circulación de vehículos y se encuentra regulado por la Ley 39/1988 de
28 de diciembre de Haciendas Locales, habiendo sido modificadas sus tarifas en alguna
ocasión en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Como señala Izquierdo (1995), este tributo, perteneciente a la imposición local


autónoma, se deriva del ejercicio por las Corporaciones Locales de su capacidad
impositiva, gravando la titularidad de los vehículos de tracción mecánica, de cualquier
clase o categoría, aptos para circular por vías públicas.

Las cuotas máximas que se pueden aplicar vienen establecidas por Ley según tipo
de vehículos, actualizándose cada cierto tiempo en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado. En este sentido, la Ley de Presupuestos de 1995 introdujo una modificación en
la Ley 39/1988 por la cual los ayuntamientos quedaban autorizados a cobrar más en la
medida en que posean un mayor número de habitantes.

La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de


Orden Social, establece los valores de tarifas del impuesto sobre vehículos de tracción
mecánica que refleja el Cuadro 4.4.

Esta misma ley establece que los ayuntamientos podrán incrementar las cuotas
fijadas en el Cuadro 4.4 mediante la aplicación sobre la misma de los coeficientes que
vienen reflejados en el Cuadro 4.5, según sea su población.

215
CAPÍTULO 4

Por su parte, establece asimismo que las ordenanzas fiscales podrán regular una
reducción de hasta el 50% de la cuota del impuesto incrementada o no en los siguientes
casos:

• En ftmción de la clase de carburante que consuma el vehículo, y en razón de la


incidencia de la combustión de dicho carburante en el medio ambiente.
• En función de las características de los motores de los vehículos y su incidencia
en el medio ambiente.
CUADRO 4.4: VALORES DE LAS TARIFAS ANUALES DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DE
TRACCIÓN MECÁNICA
Clase de vehículo Pesetas Clase de vehículo Pesetas
A) Turismos D) Tractores
En función del número Desde 2.100 En función del número Desde 2.940
de caballos fiscales Hasta 18.635 de caballos fiscales Hasta 13.860
B) Autobuses C) Remolques y s.remolque
Enfiíncióndel número Desde 13.860 En función del número Desde 2.940
de plazas Hasta 24.675 de Kg de carga útil Hasta 13.860
C) Camiones C) Otros vehículos
En función del número Desde 7.035 En función de la Desde 735
de Kg de carga útil Hasta 24.675 cilindrada Hasta 10.080
Fuente: elaboración propia de datos procedentes del Boletín Oficial del Estado (1998)

CUADRO 4.5: COEFICIENTES DE MA YORACIÓNDEL IMPUESTO DE VEHÍCULOS DE


TRACCIÓN MECÁNICA SEGÚN LA POBLACIÓN DEL MUNICIPIO
Municipios Incremento
A) Municipios con población de derecho hasta 5.000 hab. Hasta 1,6
B) Municipios con población de derecho de 5.001 a 20.000 hab Hasta 1,7
C) Municipios con población de derecho de 20.001 a 50.000 hab Hasta 1,8
D) Municipios con población de derecho de 50.001 a 100.000 hab Hasta 1,9
E) Municipios con población de derecho superior a 100.000 hab Hasta 2,0
Fuente: Boletín Oficial del Estado (1998)

A.Z.lA.l Comparación entre fiscalidad e inversiones en el sector de la carretera

A pesar de que por el principio fiscal de "dasafectación impositiva" -que


establece que no debe existir ninguna correspondencia entre la procedencia de los
impuestos y su dedicación por parte de las administraciones públicas- no resultan
legalmente comparables las recaudaciones procedentes de lafiscalidadespecifica con las
inversiones del sector de la carretera; dicha comparación es un ejercicio habitual llevado
a cabo por ciertos grupos ligados a este sector, con el fin de conocer y valorar el saldo
que la carretera aporta a las arcas púbücas.

216
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

En este apartado se va a comparar únicamente lafiscalidadespecífica del sector


de la carretera con las inversiones en carreteras, ya que lafiscalidadgeneral no implica
ninguna discriminación del sector vialfrentea otros sectores de la economía, y por tanto,
en caso de admitirse cierta afectación impositiva, debería considerarse únicamente dicha
fiscalidad específica.

Dentro de los tributos que graban de manera específica a la carretera, se van a


incluir únicamente en este análisis el impuesto especial sobre determinados medios de
transporte (impuesto de matriculación), el impuesto sobre vehículos de tracción
mecánica (impuesto de circulación) y el impuesto especial sobre hidrocarburos. Se dejan
de incluir por tanto otros impuestos o tasas considerados por algunos trabajos previos
como específicos -Impuesto sobre primas del seguro, Tasas por expedición de permisos,
etc.- debido que ni resulta evidente su carácter de impuestos específicos ni tienen una
importancia considerable en el monto global.

CUADR04.6: RECAUDACIÓN FISCAL DEL SECTOR DE LA CARRETERA EN MILES DE


MILLONES DE PESETAS CORRESPONDIENTE A LA RED INTERURBANA
Miles de millones de ptas. 1994 1995 1996 1997
Impuesto de Matñculación 126 134 112 125
Impuesto de circulación 166 167 <*)170 (•)184
Impuesto sobre Hidrocarburos
Gasolina con plomo 548 501 480 427
Gasolina sin plomo 110 185 222 276
I Diesel 474 547 566 615
Total (Impuesto sobre carburante) 1132 1233 1268 1318
Total 1424 1534 1550 1627
(*) Datos provisionales
Fuente: Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda

El Cuadro 4.6 muestra los valores de la recaudación fiscal del impuesto de


matriculación, del impuesto de circulación y del impuesto especial sobre hidrocarburos
recaudado en las carreteras, distinguiendo dentro de este último: gasolinas con plomo,
gasolinas sin plomo y diesel.

Otro aspecto que es necesario tener en cuenta antes de comparar las inversiones
con la recaudación fiscal es que, si se compara la recaudación por fiscalidad específica
con las inversiones en carreteras interurbanas, habría que descontar de esa recaudación la

217
CAPÍTULO 4

parte correspondiente al tráfico que tiene lugar fiíera de estas vías (principalmente en
calles y arterias urbanas).

Según un cálculo publicado por Izquierdo para el Instituto de Estudios del


Transporte y las Comunicaciones (1995), en 1993 el 65% del de la gasolina y el 80% del
gasóleo, empleados como combustibles de automoción, se consumían en carreteras
interurbanas. Suponiendo que esta proporción se mantuvo hasta el año 1997, se puede
calcular sin problemas -aunque no con todo el rigor, máxime porque en los últimos años
ha habido un incremento del consumo de gasóleo en turismos en carreteras interurbanas-
la parte de este impuesto que se puede asignar a redes urbanas e interurbanas.

CUADRO 4.7: RECAUDACIÓN FISCAL DEL SECTOR DE LA CARRETERA EN MILES DE


MILLONES DE PESETAS CORRESPONDIENTE A LA RED INTERURBANA
Miles de millones de ptas. 1994 1995 1996 1997
Impuesto de Matñculación 88,2 93,8 78,4 87,5
Impuesto de circulación 116,2 116,9 119 128,8
Impuesto sobre Hidrocarburos
Gasolina con plomo 356,2 325,65 312 277,55
Gasolina sin plomo 71,5 120,25 144,3 179,4
Diesel 379,2 437,6 452,8 492
Total (Impuesto sobre carburante) 806,9 883,5 909,1 948,95
Total 1.011,3 1.094,2 1.106,5 1.165,25
Fuente: elaboración propia

Mientras que la asignación del impuesto especial del carburante a las diferentes
redes resulta sencilla, la proporción de los impuestos de matriculación y de circulación
que se reparte a carreteras urbanas e interurbanas es más difícil de valorar. Debido a que
en este apartado se pretende únicamente tener una idea global de lo que significa la
recaudación fiscal fi"ente a las inversiones, se va a considerar que la proporción es la
media ponderada de los consumos de gasolina y gasóleo, lo que por otra parte está del
lado de la seguridad, ya que como el consumo es mayor en zona urbana el número de
vehículos kilómetro en esta última para un mismo consumo será inferior a los que se
realizan en zona interurbana. El ratio que se va a considerar por tanto para asignar los
impuestos de circulación y matriculación es un 10% para redes interurbanas y un 30%
para redes urbanas.

218
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

Con estos parámetros, los Cuadros 4.7 y 4.8 muestran la recaudación fiscal
específica del sector de la carretera en los años 1994, 1995, 1996 y 1997, contrastada
con las inversiones públicas en las redes de carreteras.

Como queda patente, la recaudaciónfiscal-correspondiente exclusivamente a los


tributos específicos de la carretera- es muy superior a las inversiones en construcción y
gastos en conservación aplicados al total de las redes de carreteras de España -Red de
Interés General de Estado, Red de las Comunidades Autónomas y Red de las
Corporaciones Locales-.

Asimismo, solamente el impuesto específico de hidrocarburos recaudado como


consecuencia del tránsito interurbano es superior, en algunos años con una notable
diferencia, al conjunto de las inversiones públicas en carreteras.

CUADRO 4.8: INVERSIONES T GASTOS PÚBLICOS EN CARRETERA EN ESPAÑA EN


MILLONES DE PESETAS
Miles de millones de pesetas 1994 1995 1996 1997
MGE Construcción 341,99 303,84 311,89 257,82
Conservación 68,63 61,35 63,23 72,77
Total 410,62 365,20 375,12 330,60
CCAA Construcción 214,51 195,11 147,64 152,87
Conservación 42,25 45,22 47,18 50,97
Total 256,76 240,34 194,83 203,84
DP Construcción 51,10 38,80 31,95 33,57
Conservación 33,21 33,63 35,52 38,88
Total 84,31 72,44 67,48 72,45
Total 751,70 677,99 637,44 606,90
Fuente: Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento

El Grráfico 4.1 muestra de manera clara la evolución en los últimos años de las
inversiones en construcción y gastos en conservación y reposición de carreteras
interurbanas fi^ente a la recaudación específica total y la recaudación derivada del
impuesto especial sobre hidrocarburos del transporte por carretera interurbano.

Como queda patente en dicho Gráfico, lafiscalidadespecífica es superior a las


inversiones en construcción y muy superior a los gastos en conservación, acentuándose
dichas diferencias en los últimos años debido, tal y como se mostró en el Capítulo 1, a la
disminución en estos años de las inversiones en relación al tráfico.

219
CAPÍTULO 4

Esta situación queda también de relieve en el Cuadro 4.9, donde se muestra la


cobertura de los gastos de inversión en carreteras en diferentes años por los impuestos
específicos de hidrocarburos o por los impuestos específicos totales.

GRÁFICO 4.1: COMPARACIÓN DE LAS INVERSIONES Y GASTOS EN CARRETERAS CON


LA R E C A U D A C I Ó N FISCAL ESPECÍFICA PROCEDENTE DE ÉSTAS

Año

•Impuesto sobre Hidrocarburos •Impuesto específico total


•Inversión en Construcción - ^ ^ G a s t o s en Conservación

Fuente: elaboración propia

En este Cuadro se aprecia como, desde 1994 a 1997, la recaudación específica y


dentro de ella la recaudación por el impuesto especial de hidrocarburos fijeron
considerablemente superiores a las inversiones de carreteras en España. Asimismo, queda
patente como el descenso de inversión en carreteras en los últimos años llevó a que, en
1997, casi la mitad de los recursos específicos recaudados por el sector de la carretera
fueran destinados a otros sectores de la economía diferentes de éste.

Estos datos permiten sacar como conclusión que, de hecho, obviando las
externalidades, el coste de construcción y mantenimiento de las carreteras está siendo ya
pagado por los propios usuarios, aunque muy probablemente no de acuerdo al coste
marginal social que éstos originan.

220
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE ÍA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

CUADRO 4.9: COBERTURA DE LA INVERSIÓN EN CARRETERAS POR LA RECA UDACIÓN


FISCAL
Tanto por ciento 1994 1995 1996 1997
Impuesto especial de hidrocarburos / 107,34% 130,31% 142,62% 156,36%
Inversión en carreteras
Fiscalidad específica en carreteras/ 134,53% 161,39% 173,58% 192,00%
Inversión en carreteras
Fuente: elaboración propia

4.3.2.5 La tarificación de infraestructuras

Una vez revisados los principales procedimientos para cobrar el coste de la


infraestructura a los agentes finales sobre los que ésta recae -usuarios, contribuyentes,
etc.-, parece interesante analizar las diferentes teorías existentes acerca de la tarificación;
esto es, qué nivel de precios según tipo de vehículos, características del tráfico, horarios,
etc. resulta óptima para la economía global.

Este epígrafe analiza grosso modo la base teórica sobre tarificación de


infraestructuras, dando a conocer de manera más concreta las ideas que a este respecto
plantea la Unión Europea en su reciente "Libro Blanco" y analizando la aplicabilidad de
éstas teorías al caso de la conservación.

4.3.2.5.1 Base teórica

A lo largo de los años, se han llevado a cabo numerosos estudios con idea de
determinar las metodologías más adecuadas para establecer una política tarifaria en las
infraestructuras.

Aunque, desde el punto de vista teórico, parece existir un consenso en que la


tarificación óptima se obtiene aplicando un precio igual al coste marginal social, desde el
punto de visto práctico no se ha conseguido hacer una realidad esta teoría de manera
eficiente, lo que ha llevado a que los diferentes Estados hayan buscado mecanismos para
establecer un precio adecuado, justo y factible por el uso de la infraestructura.

El presente epígrafe muestra las metodologías más comunes aplicadas en este


campo, centrándose de manera especial en la tarificación a coste marginal social.

Tarificación a coste medio de infraestructura

221
CAPÍTULO 4

La tarificación a coste medio de infraestructura es la que se lleva a cabo cuando


se pretende financiar los costes de construcción y mantenimiento de la infi-aestructura así
como, en caso de que ésta sea explotada en régimen de concesión completamente
privada, los costes financieros y beneficios de los accionistas. Este sistema se aplica
cuando se pretende la total recuperación de los costes de infi-aestructuras, ya que los
precios equiparados a los costes medios garantizan dicha condición.

Para ello, la tarifa resulta de dividir el coste total de infi-aestructura entre la


producción -medida como número de vehículos que circulan por la vía- de manera que
se cubra el coste completo de la misma.

El problema que plantea una tarificación a coste medio de infi-aestructura es que


puede dar lugar a ineficiencias significativas derivadas del hecho de que, según señala la
teoria económica, la tarifa a coste medio no tiene porqué hacer máximo el excedente
total -consumidor, productor y social-.

Tarificación basada en el método Ramsey

Esta teoría sugiere que el grado en el que deben subirse los precios por encima de
los costes marginales depende de la sensibilidad de la demanda a los cambios en el precio
(su elasticidad), y en consecuencia aboga por subir más el precio de un producto cuando
la demanda sea más inelástica (insensible al precio).

Con el método de tarificación de Ramsey, que consigue un equilibrio de segundo


mejor, se pretende maximizar el excedente total bajo la restricción de que con la
recaudación se cubran los costes de infraestructura. Alterativamente se puede enunciar el
problema como el conjunto de precios que minimiza la pérdida del excedente del
consumidor sujeto a que el excedente del productor sea igual a los costes fijos.

Como señala el Libro Blanco "Tarifas justas por el uso de infraestructuras;


Estrategia gradual para un marco común de tarificación de infi-aestructuras de transporte
en la UE" (1998), en el caso de las infraestructuras, la demanda del transporte de
pasajeros es menos elástica que la del transporte de mercancías, lo que implicaría que,
bajo esta condición, los precios del transporte de pasajeros debieran ser más elevados.
No obstante, semejante análisis supone que la segmentación de mercado es posible y

222
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE lA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

aceptable, y no tiene en cuenta la distribución de los ingresos o los efectos más amplios
en la prosperidad.

Tarificación a coste marginal

La economía del transporte lleva años intentando definir una óptima tarificación
de las infiraestructuras. Una teoría ya clásica es la que propone la fijación de tarifas
igualando el coste marginal del transporte con la predisposición marginal del usuario a
pagar. De esta manera, se consigue un equilibrio de primer mejor que da lugar a un
óptimo económico debido a que se maximiza el excedente total -productor más
consumidor más social-. Con ello, se consigue que el usuario internalice los costes que
impone al resto de los usuarios y a la colectividad.

El sistema de transporte está sujeto a una serie de costes y beneficios, de manera


que si un individuo decide desplazarse de un lugar a otro se debe a que el beneficio que
obtiene con este desplazamiento es superior a los costes que soporta. Es por ello de
considerable importancia conocer a fondo los costes que intervienen en el sistema de
transportes, asi como quién los asume, para poder desarrollar una correcta política de
tarificación.

Dentro de los costes derivados de la construcción y explotación de una


infi^aestructura, se puede hacer una subdivisión en fimción de su variación con la
producción (en el caso de una carretera el tráfico); de esta manera se distingue entre
costes fijos -que son los que no varían con la producción-, costes variables lineales -que
son los que varían de manera lineal con la producción-, y costes varíables no lineales -
que varían de manera exponencial, logarítmica, etc. con la producción-.

Asimismo, también se pueden clasificar los costes en fimción del sujeto en el que
recaen, diferenciándose entre costes internalizados que son los que soporta el usuario,
costes asumidos por el Estado que son transferidos generalmente a los contribuyentes, y
costes extemos que son los que recaen sobre individuos ajenos al sistema de transporte
considerado.

Las teorías de tarificación tratan, por tanto, de analizar qué precio se debe cobrar
al usuario para que la internalización de costes que éste soporta -el precio más los costes
que internaliza de modo natural- den lugar a un máximo excedente social.

223
CAPÍTULO 4

En un país donde la construcción y mantenimiento de la infraestructura son


asumidos por el Estado, éste se hará cargo de los costes de construcción (costes fijos) y
los costes de mantenimiento (en parte fijos y en parte variables), que acabarán
repercutiendo sobre los contribuyentes. Por su parte, el usuario asume los costes de
operación y mantenimiento de su vehículo así como los costes de amortización del
mismo -ambos variables de manera más o menos lineal con el tráfico-, los costes
derivados de los accidentes -que en primera aproximación pueden ser considerados
como lineales-, y los costes derivados del tiempo de viaje -que crecen de manera
superior a una tendencia lineal en el momento en que empieza la congestión-. Las
extemalidades (que también suelen crecer de manera exponencial cuando hay
congestión) como la contaminación, ruidos, cambio de valor de las propiedades, algunos
costes derivados de los accidentes, etc., recaen sobre individuos ajenos al sistema.

GRÁFICO 4.2: TARIFICACIÓN AL COSTE MARGINAL

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COSTES / CONGESTIÓN _,-'
\ \ MARGINALES /
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DEMANDA V, i / ^ \ -l'-^ ^ ^ ^ S U M I D O S POR EL
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•*— « » ^ " " • " " ¡ ,-*'\ ^^^^^
X !••''' V ^•'•''^^
y^ ••"! \^^'^
_,.••' l--'''^\ \ DEMANDA ALTA

^^^ ^ TARIFA DE ^
20
^^^^ . • ' ''.L^^^'^ CONGESTIÓN

100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400
Tráfico

Fuente: González y Vassallo (1998)

Estos efectos han llevado a algunos autores como Hau (1992), a proponer el
cobro de una tarifa, de manera que el usuario de la carretera asuma el coste marginal
social en lugar del coste medio soportado por el usuario de manera natural. De esta
manera se igualaría el coste marginal social con la predisposición a pagar, lográndose

224
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

optimizar los excedentes totales. El valor de la tarifa de congestión sería igual a la


diferencia entre el coste marginal social y el coste medio asumido por el usuario.

En el Gráfico 4.2, se muestra el modelo de tarificación al coste marginal


planteado por Hau (1992). Considerando, de manera aproximada, que el usuario asume
sus costes de tiempo y operación -que crecen de manera exponencial con la congestión-,
no recayendo sobre él ni los costes de construcción, ni los costes de mantenimiento ni las
externalidades, el punto de equilibrio se encontraría en T. Esta situación implica que el
usuario internaliza únicamente el coste medio que percibe, sin asumir ni las
externalidades ni los costes de construcción y mantenimiento, ni los costes de congestión
que impone a otros usuarios.

Según señala la teoría económica, el equilibrio indicado en el párrafo anterior no


lleva a un óptimo, debido a que no se maximiza la suma de los excedentes del
consumidor, productor y social. La manera de conseguir esto, es cobrar una tarifa que
obligue al usuario a asumir el coste marginal, y por tanto el punto de equilibrio se
desplazaría a P.

La puesta en práctica de una tarificación al coste marginal plantea ciertos


problemas. Por una parte no garantiza que cubra los costes totales de construcción y
mantenimiento de la infiraestructura, lo que implicaría que, con esos precios, no sería
viable lafinanciaciónde la construcción y el mantenimiento de ésta de manera totalmente
privada. Por otra parte, resulta muy complicado conocer con precisión y valorar de
manera concreta todos los costes del transporte, y de manera particular aquéllos que
tienen que ver con los efectos extemos, lo que hace verdaderamente dificultoso estimar
el importe real de la tarifa. Además, por si fuera poco, resulta tremendamente
complicado imputar ciertos costes de infiraestructura -principalmente los costes de
construcción- a los diferentes tipos de vehículos.

La tarificación a coste marginal resulta especialmente interesante en vías con


problemas de congestión, en las que se producen importantes variaciones de la demanda.
En estas vías -generalmente urbanas o suburbanas- la aplicación de una tarifa de coste
marginal puede ayudar a evitar la congestión en horas punta, dando como resultado un
mayor beneficio social para los usuarios.

225
CAPÍTULO 4

En este sentido, debido a que el peaje tradicional resulta una alternativa cara a la
vez que complicada de adaptar a un entorno urbano o suburbano, este tipo de
tarificación apenas se ha puesto en práctica. Sin embargo, el fiíerte desarrollo que
recientemente están teniendo las tecnologías de peaje electrónico, donde no se necesita
que el vehículo se detenga para que se le cobre el peaje, puede a5aidar a hacer una
realidad estas teorías en un futuro próximo.

Otras metodologías de taríficación

En la literatura sobre las teorías de tarificación se plantean otros modelos que,


aunque no muy aplicables en la práctica, han dado lugar a importantes especulaciones.
Entre estos modelos cabe destacar la discriminación de precios y las tarifas duales.

La discriminación de precios consiste en facturar a los usuarios tarifas moduladas


dependiendo de su voluntad de pagar, facturado más a los usuarios con beneficios
marginales considerablemente más altos que el coste marginal mientras que a los usuarios
con unos beneficios reducidos se les factura por su coste marginal.

La aplicación de este sistema -de utilidad más bien puramente teórica- resulta
particularmente complicado, ya que los usuarios no tienen razón alguna para revelar su
voluntad real de pagar.

Las tarifas duales consisten en combinar la tarificación basada en los costes


marginales con una tasa a tanto alzado de las comúnmente usadas para ayudar a cubrir
costes, cuando la tarifa a coste marginal social es incapaz de cubrir el coste de
infi-aestructura.

De esta manera se consigue que mientras los usuarios toman sus decisiones
basándose en los costes marginales, la tasa a tanto alzado puede obtener ingresos extra
sin falsear la rentabilidad. Sin embargo, en la medida que la tasa en cuestión influya en las
decisiones supondrá una distorsión del mercado.

4.3.2.5.2 La política de tarificación de la Unión Europea

En el Capítulo 2 se llevó a cabo una introducción al proceso de desarrollo de la


política de tarificación de infiraestructuras en la Unión Europea, así como un análisis de

226
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

las circunstancias que motivaron la publicación del libro Blanco titulado "Tarifas justas
por el uso de infraestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación de
infraestructuras de transporte en la UE" (1998), valorando asimismo las consecuencias
que dicha política podría tener en los diferentes modos de transporte.

En este apartado se pretende analizar de manera más detallada los principios


definidos en dicho Libro Blanco, así como su relación con la teoría clásica de tarificación
de infraestructuras, estudiando de manera especial los efectos que estas medidas pueden
tener en el sector de la carretera.

Para comprender mejor los regímenes de tarificación es importante considerar la


estructura de costes que el Libro Blanco sintetiza tal y como refleja el Cuadro 4.10. Las
dos categorías principales enumeradas son los costes fijos -independientes del volumen
de tráfico-, y los costes variables -en fiínción de los niveles de tráfico-.

CUADRO4.10: COMPONENTES DE COSTE EN RELACIÓN CON LA OFERTA YEL USODE


INFRAESTRUCTURA
Costes fijos Costes variables
Costes Internos Costes/Beneficios Costes internos Coste extemos
externos
Costes de Capital: Costes: Costes de Contaminación del agua
Reembolso de capital Efecto Barrera fiincionamiento: y del aire
Pago de intereses Deterioro del paisaje Costes variables de Agentes
mantenimiento contaminantes
Rendimiento de Intrusión Visual relacionados con el Accidentes (en parte)
activos Beneficios: uso (daños al firme,
Costesfijosde etc.) Ruido y vibraciones
Mejoras de
fiincionamiento: accesibilidad Costes variables de Saturación (en parte)
Costesfijosde Beneficios de red explotación (gestión
mantenimiento de tráfico, policía,
Amnento de la servicios de apoyo)
Costesfijosde productividad
explotación
Administración
Fuente: Libro Blanco "Tarifas justas por el uso de infi-aestructuras: Estrategia gradual para un marco
común de tarificación de infraestructuras de transporte en la UE (1998).

Como pone de relieve la Comisión Europea (1998), si se quiere disponer en


Europa de un "sector transportes" eficiente y competitivo, y lograr que la oferta de
infraestructuras sea adecuada, es requisito indispensable llevar a cabo un análisis
completo de los costes y beneficios sociales, tomando en consideración todos los
beneficios y costes públicos.

227
CAPÍTULO 4

En este sentido, el Libro Blanco afirma que los Estados miembros han venido
facturando desde hace tiempo las tarifas o los impuestos en el sector del transporte sin
que estén en relación alguna con los costes, empleándose como parte de una política
fiscal más amplia para aumentar los ingresos. Tales tarifas e impuestos a menudo no
reflejan costes y varían entre modos y entre Estados miembros, dando lugar a una serie
de problemas entre los que cabe señalar:

• Distorsiones de la competencia entre Estados miembros.


• Distorsiones de la competencia entre modos y en el interior de los mismos.
• No consideración de aspectos ambientales y sociales del transporte.
• Dificultades en la financiación de inversiones en infiraestructura.

La estrategia de tarificación de infi-aestructuras que plantea la Comisión Europea


se basa en que las tarifas sean iguales a los costes marginales sociales, lo que significa
cobrar a los usuarios por los costes, tanto internos como extemos, a que éstos dan lugar
en un momento concreto de su uso. De esta manera, como señala el Libro Blanco, se
consigue incentivar a los usuarios a ajustar sus hábitos en materia de transporte con el
objeto de reducir los costes totales a la sociedad, optimizando al mismo tiempo los
beneficios privados, lo que se traduce en un máximo del bienestar económico y social.

Con la puesta en práctica de estas medidas, las empresas de transportes tendrán


incentivos claros para organizar su estructura de manera que produzcan el menor daño
global posible; utilizado vehículos que causen menos deterioro a la infi-aestructura viaria,
produzcan menos contaminación, y sean más seguros. Asimismo, los empresarios del
transporte tenderán a escoger las rutas y organizar la logística de manera que se
minimicen los daños a la infraestructura viaria, saturación, etc.; trasvasando el transporte
a un modo con menores repercusiones; etc.

Los costes sociales marginales son aquéllos derivados de un incremento de


producción -en el caso del transporte por carretera del incremento de una unidad de
tráfico-, y por tanto serán mayores cuanto mayor sea la sensibilidad de los costes a
incrementos de la producción en el sistema. En este sentido, mientras que la entrada de
un vehículo en una carretera sin tráfico no da apenas lugar a incrementos de costes en los
demás vehículos y en agentes externos al sistema, en caso de que la carretera se
encuentre al límite de su capacidad, el ingreso de un nuevo vehículo hará crecer de
manera importante los costes de los vehículos que por ella circulan, -tiempo.

228
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN 7 EXPLOTACIÓN VIAL

carburantes, etc-, así como las extemalidades; lo que quiere decir que la curva de costes
marginales de congestión crecerá de manera exponencial.

Por su parte, los costes de conservación y explotación de carreteras tienen una


componente fija -conservación y explotación necesaria en caso de que no pase ningún
vehículo-, y otra componente que depende del tráfico -especialmente del pesado-.

Según señala el Libro Blanco sobre tarificación, los costes marginales incluyen las
siguientes partidas:

• Costes de explotación: energía, costes laborales, algunos costes de conservación.


• Costes derivados de los daños a la infi^aestructura
• Costes de congestión: demoras de tiempo a otros usuarios como resultado de la
saturación del tráfico
• Costes producidos al medio ambiente: contaminación del aire, del agua y
acústica.
• Costes relacionados con los accidentes: daños materiales, dolor y sufi"imiento,
pérdidas de producción, etc.
Un problema que plantea la tarificación al coste marginal social es que ésta no
está relacionada con los costes de capital, ya que éstos últimos son costes fijos. A
consecuencia de ello, se plantea la cuestión -ampliamente debatida por los
investigadores- de si es posible una estrategia de tarificación basada en los costes
marginales sociales que recupere los costes de infi"aestructura con los aportes recibidos
por los usuarios.

En las infi-aestructuras donde los costes marginales sociales sean superiores a los
costes medios, este tipo de tarificación dará lugar a un uso más eficiente de la
infi-aestructura y a un exceso en la recuperación de costes, derivado generalmente de los
elevados costes de congestión, lo que supondrá a su vez una clara señal de falta de
capacidad y proporcionará los recursos necesarios para solucionar el problema. En
cambio, cuando los costes marginales sean inferiores a los costes medios, los ingresos
percibidos de este modelo de tarificación serán incapaces de cubrir los costes totales.

Por ese motivo, en algunos proyectos, es necesario, al menos a corto y medio


plazo, obtener un mayor grado de recuperación de costes del lado de los usuarios, ya que

229
CAPÍTULO 4

puede ocurrir que determinadas inversiones convenientes -públicas, mixtas o privadas-


sólo puedan realizarse si se garantiza un determinado grado de recuperación de costes.

En este sentido, según señala el Libro Blanco, estudios basados en segmentos de


la red europea de transporte llegan a la conclusión de que para el sistema de transportes
en conjunto, tal tarificación aseguraría un alto grado de recuperación de costes. De
hecho, según Roy (1998), la puesta en práctica de una tarificación basada en los costes
marginales sociales puede permitir obtener de los usuarios, un grado perceptiblemente
más alto de recuperación de costes de infi-aestructura del que se logra actualmente en
Europa.

Sin embargo, de no alcanzarse una recuperación total con una tarificación al


coste marginal social, y de querer los Estados miembros obtener un mayor índice de
recuperación de costes, ello debería suceder, a juicio de la Comisión, mediante la
imposición de tasas fijas adicionales no discriminatorias y no distorsionadoras.

Las tarifas son recaudadas por los gestores de las infraestructuras, ya sean
públicos o privados, lo que plantea la cuestión de que destino dar y cómo asignar dichos
recursos a los distintos agentes que intervienen -gestor de infi-aestructura, Estado,
sociedad, etc.-. En este sentido, parece natural que el gestor de infraestructuras conserve
la parte de las tarifas relacionadas con los costes de infraestructuras (tanto los derivados
de los daños producidos a la infraestructuras como los de escasez y saturación); mientras
que, tal y como señala el Grupo de Alto Nivel sobre tarificación de infraestructuras de
transporte, parece lógico destinar los ingresos relacionados con los costes externos a
aliviar los daños causados al entorno, reduciendo o previniendo la externalidad, o,
cuando esto no es posible, compensando de algún modo a los afectados.

En lo que se refiere al sector de la carretera, la Comisión propone imponer como


primera medida, con vistas a desarrollar su política, tarifas a vehículos industriales
basadas en los costes de infi-aestructura y saturación, lo que necesariamente obligará al
desarrollo de metodologías de contabilidad y de cálculo de costes. Asimismo,
recomienda aplicar en la medida de lo posible tarifas por kilómetro, para lo que resulta
casi imprescindible implantar el mecanismo de peaje electrónico.

Por su parte, en una segunda fase, la Comisión prevé incluir los costes externos,
además de los costes de infi-aestructura y de congestión, dentro de la metodología de

230
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

tarificación. Asimismo, se deberá realizar un esfiíerzo para seguir fomentando la


implantación de regímenes de tarificación de vías urbanas que sean interoperables con la
tarificación de vehículos industriales.

En una tercera fase, el sistema deberá adquirir carácter obligatorio, de manera


que se homogeneicen los procedimientos de pago por las carreteras, que deben ser
sustituidos por tarifas basadas en el coste marginal social.

El nivel de las tarifas por kilómetro recorrido debería basarse inicialmente en los
costes marginales de infiraestructura por kilómetro y los costes marginales de congestión
interurbana por kilómetro. Un estudio reciente encargado por la Comisión calculó los
costes aproximados de los vehículos industriales para todas las carreteras en diversos
estados miembros, situándose los costes marginales de infiraestructura por kilómetro
entre 0,02 Euros (3,3 pesetas) en España y 0,08 Euros (13,3 pesetas) en Alemania,
mientras que los costes de congestión interurbana se situaban entre 0,02 (3,3 pesetas) y
0,3 (50 pesetas) Ecus por kilómetro enfiínciónde la densidad del tráfico.

La tarificación a coste marginal puede ser útil como un elemento parafinanciarla


conservación y explotación de las carreteras, ya que los gastos en éstas operaciones
dependen en cierta medida del número de vehículos que circulan por la carretera. Sin
embargo, no parece viable que los recursos obtenidos de una tarifa a coste marginal de
conservación y explotación sean capaces definanciartotalmente éstas operaciones, ya
que debido a que la conservación y explotación de las carreteras tienen una componente
importante de costes fijos, resulta complicado que el coste marginal se encuentre en
algún momento por encima del coste medio.

Para conocer los resultados que estas medidas pueden tener, la Comisión encargó
diversos estudios sobre los efectos de tales sistemas de tarificación en la economía, la
industria, los consumidores, la cohesión, etc. Estos estudios arrojaron como resultado
que la tarificación produciría en términos generales efectos positivos en todos los
ámbitos mencionados, siempre que los ingresos recaudados se utilicen de manera
eficiente.

Otro problema analizado es la posibilidad de que esta medida pueda afectar


negativamente al desarrollo de las regiones periféricas. En este sentido, la Comisión
afirma que las tarifas a coste marginal social serán mayores -debido a su congestión y a

231
CAPÍTULO 4

sus considerables costes extemos- en las regiones con más actividad económica, y en
consecuencia, las tarifas que reflejen dichos costes serán mucho más altas, por lo que no
hay ninguna razón para creer que, por regla general, las regiones periféricas y menos
desarrolladas se vayan a ver desfavorablemente afectadas por la aplicación de un sistema
de tarificación basado en los costes marginales.

La publicación del Libro Blanco ha suscitado opiniones contrarias por parte de un


grupo de investigadores que ven prácticamente inviable la puesta en práctica de las
teorías planteadas por la Comisión. En este sentido destacan las críticas planteadas por
Prud'Homme (1999) que se sintetizan en los siguientes puntos:

1. La tarificación de un sistema a coste marginal social requiere, para que esa óptima,
que todos los sistemas relacionados con el primero se encuentren también sometidos a
una tarificación a coste marginal.

2. La variabilidad y la dificultad de conocer y determinar correctamente los costes


marginales hacen muy difícil llevar a la práctica las teorías que se plantean.

3. La tarificación a coste marginal no garantiza en la mayoría de los casos la obtención


de recursos suficientes para financiar de manera total las infi-aestructuras, lo que lleva
a un callejón sin salida en lo que a éste problema se refiere.

Como queda de manifiesto, la teoría de la tarificación de las infi-aestructuras al


coste marginal social, al pesar de lograr un óptimo desde el punto de vista teórico,
plantea serias dudas sobre su aplicabilidad práctica.

4.3.2.6 Comparación entre los sistemas de procedencia final de los recursos

Para finalizar este apartado, parece adecuado realizar una valoración conjunta,
que a su vez sirva de resumen de los distintos procedimientos viables para que el usuario
asuma -al menos en parte- el coste de infi-aestructura.

Tres de las alternativas actualmente viables para cobrar una tarifa por el uso de la
carretera son, como ya se ha mostrado anteriormente, el peaje, la viñeta y la fijación de
un canon en el combustible afectado a las carreteras.

Los sistemas de tarificación por medio de viñeta o de un precio cobrado como un


porcentaje del combustible presentan las siguientes ventajas:

232
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN ¥ EXPLOTACIÓN VIAL

• Coste de cobro casi nulo.


• Posibilidad de uniformar fácilmente el sistema de cobro en todas las redes,
permitiendo asimismo la aplicación de una tarificación en redes locales con poco
tránsito

Por su parte, estos sistemas presentan los siguientes inconvenientes:

• Resulta complicado -especialmente en el caso de la dedicación específica del


impuesto sobre el carburante- imputar la parte de la recaudación afectada a redes
urbanas e interurbanas, y dentro de las redes interurbanas a redes nacionales,
comarcales y locales.
• La recaudación va a parar a un fondo público que carece de incentivos para
actuar de manera eficiente, y que además puede fácilmente ser intervenido por el
gobierno.
• Las empresas encargadas de la conservación pierden el incentivo por tener más
tráfico.
• Resulta tremendamente complicado implantar mediante este sistema una
tarificación al coste marginal social.
• En el caso de la viñeta, el pago no guarda ninguna relación con el uso de la
infiraestructura.

Por su parte, el peaje convencional presentafícentea los dos sistemas previamente


mencionados las siguientes ventajas:

• Posibilidad de aplicar políticas tarifarias más complejas (según tipos de vehículos,


etc.) en la que se podría incluir también la tarificación por congestión.
• Mayor conciencia por parte del usuario de abonar un servicio.
• Incentivos a las empresas gestoras a que capten más tráfico.
Asimismo, el sistema de peaje convencional presenta algunos inconvenientes
fi^ente al sistema de recaudación en el combustible.

• Demasiado caro, y por tanto casi inviable en carreteras locales.


• Fuerte oposición social a su implantación.

Como consecuencia, se puede concluir que la implantación del sistema de peaje


electrónico traería consigo las ventajas de ambos métodos, por lo que parece que podría
ser la solución del fiaturo. Sin embargo, este sistema debe todavía superar los problemas
técnicos y legales que por el momento se le plantean.

233
CAPÍTULO 4

4.4 SISTEMAS DE GESTIÓN

Una vez analizados los sistemas de financiación, tanto en lo relativo a la


procedencia inicial como final de los recursos, parece interesante dar a conocer los
principales sistemas de gestión de la conservación y explotación de las carreteras,
estudiando sus fortalezas y debilidades y planteando nuevos mecanismos que pueden dar
lugar a un aumento de productividad y de eficacia.

4.4.1 Planteamiento general

El alto coste de las obras lineales, su condición de monopolios naturales, y su


importancia social, vertebradora y generadora de accesibilidad -especialmente en
aquellas zonas más inhóspitas- han sido argumentos utilizados durante mucho tiempo
por políticos y economistas para justificar y exigir la intervención del Estado en su
provisión y gestión.

A consecuencia de ello, las carreteras han sido consideradas tradicionalmente


como bienes públicos sujetos a la regulación del Estado. En consecuencia, durante años,
la mayoría de ellas ñieron construidas, conservadas y gestionadas directamente por la
Administración.

Sin embargo, a lo largo de los años, algunos investigadores empezaron a poner


de relieve que, aunque las infraestructuras indudablemente debían ser bienes públicos,
esto no implicaba que la administración tuviera que ejecutar desde la primera hasta la
última operación. A consecuencia de ello, muchas administraciones de carreteras ñieron
reduciendo progresivamente su ámbito de trabajo, quedándose exclusivamente con
aquellas labores (directrices generales, planificación, etc.) que no pudieran ser prestadas
por empresas privadas.

En este sentido, las primeras actividades transferidas al sector privado fijeron las
de proyecto y construcción de carreteras. De esta manera, la administración pública saca
a concurso la obra mediante una licitación a la que pueden acudir las empresas privadas
que cumplan con ciertos requisitos prefijados. El contrato de construcción se otorga
generalmente a aquélla compañía que ofi-ezca un menor precio, pasando la obra a ser
gestionada directamente por la administración una vez que ésta última aprueba su
recepción definitiva. A diferencia de esto, la ejecución de la conservación permaneció, de

2S4
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

forma generalizada, en manos de la administración. Únicamente en algunos casos -


determinadas obras de conservación extraordinaria, como rehabilitaciones y refuerzos-
las operaciones de conservación fueron contratadas a empresas privadas.

El hecho de que la conservación de carreteras permaneciera en manos públicas -


gestión directa- se debía a dos causas; por una parte, las operaciones de conservación no
tenían antes el peso en el presupuesto que ahora mismo tienen; y por otra parte la
administración disponía entonces de un número considerable de operarios públicos
(peones camineros en el caso de España) dedicados exclusivamente a la conservación, de
los cuales no se podía prescindir de un día para otro.

4.4.2 Conservación Integral

Por conservación integral se entiende a primera vista los contratos llevados a


cabo en España y que fueron descritos con más detalle en el Capítulo 2; sin embargo,
este apartado no va a referirse a ellos de forma específica, sino más bien a la filosoña de
conservación -especialmente conservación ordinaria y vialidad- que se fundamenta en la
contratación de estos trabajos basada en la exigencia, por parte de la Administración, de
la ejecución anual de un conjunto de trabajos -abonados en función de las unidades de
obra ejecutadas y de unos precios preestablecidos-, de la disposición de un parque de
maquinaria y un personal adscrito al tramo, etc.

Los contratos de conservación integral tuvieron su origen en España, cuando se


produjo la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas de personas y
de equipos que entre 1981 y 1984 que dejó a la Administración Central con un personal
propio muy escaso. Este hecho, unido a la elevada edad del personal que quedó adscrito
a la Dirección General de Carreteras y al régimen tan rígido al que estaban sometidos los
funcionarios apoyados por unos fiíertes sindicatos, llevó a que la Dirección General
optara por poner en práctica los denominados contratos de conservación integral, cuyas
características fueron detallados con más profundidad en el Capítulo 2.

Estos contratos consisten en la transferencia de las operaciones de conservación


ordinaria, ayuda a la vialidad y en algún caso las de rehabilitación y mejora, por un
determinado período -en España por cuatro años- a las empresas que resulten
adjudicatarias del proceso de licitación. Ésta modalidad ha demostrado importantes

235
CAPÍTULO 4

ventajas frente a la gestión directa de la conservación, entre las que cabe reseñar: una
gestión más ágil, menos problemas de personal, una mayorflexibilidad,y una reducción
de los costes acompañada de una mejora de calidad.

Sin embargo, a pesar de sus importantes ventajas, este modelo de gestión de la


conservación y explotación vial que también recibió el nombre de "modelo español" tiene
como inconveniente principal el que las bases que lo regulan exigen al contratista
adjudicatario llevar a cabo un conjunto de operaciones, disponer de un determinado
parque de maquinaria y contar con un personal adscrito, con independencia de que estos
requerimientos se traduzcan en incrementos del nivel de calidad ofrecido. A raíz de ello,
el contratista se encontrará más pendiente por cumplir las normas exigidas por las bases
del contrato que por dar un buen servicio al usuario, lo que no llevará, como es lógico, a
un aprovechamiento óptimo de los recursos.

Este es el motivo que ha llevado a un conjunto de administraciones propietarias


de las carreteras a evolucionar progresivamente hacia los contratos por resultados que se
fundamentan en entender la conservación como una parte del servicio al usuario dentro
de una política de conservación de carreteras.

4.4.3 Conservación por resultados

Otros muchos países desarrollaron nuevas modalidades de contratación de la


conservación, logrando resultados sorprendentes en cuanto a eficacia de costes y calidad
del servicio prestado. Este es el caso de Latinoamérica, donde se pusieron en marcha los
"Contratos de Conservación Vial por Resultados".

Al igual que el epígrafe anterior, éste no se va a centrar en la génesis de estos


contratos -detallada en Capítulo 2- sino en sus características fundamentales que los
diferencian de otras modalidades de gestión vial. En este sentido, la filosofía de los
contratos por resultados radica en que la administración, encargada de velar por los
intereses de los usuarios y de la sociedad, debe tener como misión principal
proporcionarles un servicio adecuado, para lo cual exige que la carretera se encuentre en
todo momento por encima de unos estándares prefijados.

Para ello, la única exigencia que éstos imponen, es la de mantener el estado de la


carretera por encima de éstos parámetros -establecidos previamente en las bases de

236
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN 7 FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

licitación-, de manera que, aquel consorcio que esté dispuesto a garantizar esos
estándares a un mínimo precio en dicho proceso, resultará adjudicatario.

Con esta finalidad, la administración propietaria de la carretera elabora unas bases


de licitación del contrato, estableciendo un conjunto de estándares determinados -
regularidad superficial, adherencia, tiempo de atención de incidentes, período máximo en
que resulta admisible la interrupción del tránsito en la carretera, etc.-, que el
adjudicatario se compromete a cumplir. La administración, por su parte, se ve obligada a
llevar a cabo un control exhaustivo de dichos estándares, estableciendo multas por
incumplimiento y reservándose la posibilidad de rescatar el contrato en caso de que el
grado de negligencia sea considerable.

4.4.4 Explotación por niveles de calidad

Una variante del sistema de contratos de conservación por resultados, que no se


ha puesto todavía en práctica, es la de los "contratos de explotación por niveles de
calidad". Esta modalidad, que se plantea por primera vez en esta tesis doctoral, se
fundamenta en incentivar al contratista para que preste un servicio de calidad óptima, de
manera que el beneficio global para los usuarios -medido como el precio más los costes
del transporte- sea óptimo.

De esta manera, mediante unos indicadores que midan el beneficio prestado por
el contratista al usuario, el contrato definirá unas fórmulas que permitan al primero subir
las tarifas siempre y cuando ofrezca mayor calidad, incentivando por consiguiente al
adjudicatario a lograr un mayor beneficio conjunto.

La idea de estos contratos se fundamenta, por tanto, en establecer un sistema de


tarifas que incentive al gestor a lograr una mayor rentabilidad para su negocio en la
medida en que su gestión de lugar a una mayor rentabilidad social, materializada en
reducciones de costes para los usuarios y para la sociedad. En consecuencia, si el gestor
de la vía, gastando una cantidad X, logra, por ejemplo, reducir los costes de accidentes
en una cantidad Y -muy superior-, debe tener derecho a cobrar más al cliente -usuario,
administración pública, etc.-, ya que mediante dicho gasto -que ha supuesto una carga
en su economía- ha dado lugar a un incremento total de los beneficios económicos
globales.

237
CAPITULO 4

Este planteamiento, que desde un punto de vista meramente teórico resulta muy
atractivo, se enfrenta, con vistas a su aplicación práctica a serios problemas difíciles de
resolver. En primer lugar requiere valorar de manera objetiva los beneficios generados al
usuario y a la sociedad por una determinada política de conservación y gestión de la
carretera, lo que de hecho resulta muy complicado; si bien es cierto que alguna
administración, como el Ministerio de Obras Públicas de Chile, ha elaborado ya
indicadores que miden la calidad de servicio al usuario en función de un conjunto de
parámetros objetivos. En segundo lugar, estos contratos exigen una profunda valoración
y seguimiento del servicio que presta el contratista al usuario, lo que requiere un cambio
de mentalidad en cuanto a la elaboración de inventarios e indicadores de estado en la
carretera.

Sin embargo, a pesar de estas dificultades, resulta evidente que, tal y como están
evolucionando las administraciones públicas, la tendencia parece ir dirigida a que el
Estado -como propiedad cualificada de las obras públicas- quede encargado de lograr
que se de un servicio a los usuarios y a la sociedad lo más beneficioso posible, y en
consecuencia, deje en manos privadas la explotación global de las carreteras, eso sí,
diseñando los contratos, de tal manera que el gestor de la infraestructura no tenga otro
remedio que proveer una calidad lo más adecuada posible.

4.5 MODELOS DE PARTICIPACIÓN DE LA INICIATIVA PRIVADA E N LA


GESTIÓN Y F I N A N C I A C I Ó N DE LA CONSERVACIÓN DE LAS CARRETERAS

Tradicionalmente, las actividades de conservación han sido ejecutadas y


financiadas directamente por la administración con sus propios medios. Sin embargo,
como ya se ha puesto de relieve, en los últimos años la situación ha empezado a cambiar
debido a la escasez de recursos públicos, lo que ha llevado a que muchos países hayan
empezado a poner en práctica medidas para incrementar la participación de la iniciativa
privada en la gestión y financiación de las operaciones de conservación de carreteras.
Muestra de ello ha sido la puesta en marcha de contratos de conservación -conservación
integral y conservación por resultados-, concesiones de mantenimiento y rehabilitación,
creación de fiandos viales con recursos procedentes de tarifas cobradas a los usuarios
como un porcentaje del precio del combustible, etc.

238
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

Este cambio ha tenido también como fundamento la reforma de las


administraciones públicas -comentada en apartados anteriores- que propugna que la
administración debe asumir únicamente las tareas de planificación y supervisión, dejando
las labores meramente productivas a empresas privadas. En este sentido, muchos paises
han transferido las tareas propias de la administración a agencias viales con mayor
flexibilidad para obtener recursos financieros en el mercado de capitales.

Para un análisis más detallado de los nuevos modelos de participación privada en


la gestión y financiación de la conservación de carreteras parece adecuado dividir el
problema en dos aspectos:

1. Gestión de los trabajos de conservación, en referencia al encargado material y las


características de ejecución de las labores de conservación: la administración, una o
varias empresas privadas, o bien un método mixto en el que la administración se
encargue de algunas operaciones y la empresa privada de otras.

2. Fórmulas de financiación de la conservación, que como se ha mostrado previamente


se pueden dividir en

• Fuentes de procedencia irmiediata de los recursos empleados en la conservación.


En este sentido cabe hacer una distinción entre financiación presupuestaria -la
que procede de los Presupuestos Generales del Estado-, financiación
extrapresupuestaria -la que queda fiíera de dichos presupuestos-, y financiación
mixta que supone una combinación de las dos anteriores.
• Fuentes de procedencia final de los recursos: en referencia al sujeto final que paga
la ejecución de los trabajos. Ésta puede provenir de los usuarios (según diferentes
teorías de tarificación), de los contribuyentes (actuales o fiíturos), de los
beneficiarios, o de una fórmula mixta de aportación conjunta.

Ante tanta variedad de fórmulas, el problema que se plantea -con dificil solución-
es definir la fórmula de gestión y financiación -con procedencia inicial y final de los
recursos- más justa y adecuada para el conjunto de la sociedad, en ñinción del tipo de
carretera, de los requerimientos de los usuarios, etc.

En este apartado se van a llevar a cabo un análisis conjunto de las principales


fórmulas de gestión y financiación de la conservación y explotación vial, planteando
nuevos mecanismos que pueden tener interés en un fiituro próximo, estableciendo
finalmente un cuadro resumen de todas ellas.

239
CAPÍTULO 4

La idea es, por tanto, a raíz de los conceptos que se han planteado a lo largo de la
tesis doctoral, indicar que rumbo debe seguir la gestión y financiación de la explotación y
conservación de carreteras, analizando ambas problemáticas de manera conjunta. En este
sentido, a modo de síntesis se plantea un esquema -Cuadro 4.11- que resume todos los
conceptos que se han definido, poniéndolos en relación y resaltando algunas de las
características y problemas principales que pueden plantear.

Como se puede apreciar, el Cuadro se divide en cuatro apartados: gestión de la


conservación, financiación, procedencia de los recursos y tarificación.

La gestión de la conservación hace referencia a las características en que los


trabajos se llevan a cabo y a las exigencias a las que la administración, en su papel de
propiedad cualificada, obliga a los contratistas. Dentro de estos métodos se incluye la
ejecución de los trabajos por administración -en proceso de desaparición-, la
conservación integral -que ha demostrado ser bastante mejorable-, y los modelos de
conservación por resultados y por niveles de calidad -mucho más adaptados al nuevo
papel que requiere la administración-.

Por su parte, la financiación, entendida como procedencia inmediata de los


recursos, puede ser presupuestaria, extrapresupuestaria (procedente del mercado privado
de capitales o de otros mecanismos creados por el gobierno) o mixta. Como ya se ha
comentado, el modelo tradicional de financiación de la conservación de las carreteras es
el presupuestario, aunque los problemas de falta de recursos que plantea dicho modelo
han llevado consigo que varios países hayan empezado a apUcar sistemas en los que
resulta necesario acudir al mercado de capitales para conseguir financiación; éste es el
caso de las concesiones de mantenimiento en Argentina y del peaje sombra en Inglaterra,
donde los recursos iniciales provienen del mercado financiero.

Otra clasificación que se incluye en este cuadro es la que distingue la procedencia


final de los recursos entre usuarios y contribuyentes. Mientras los usuarios financian la
infi'aestructura vía precios, los contribuyentes lo hacen vía impuestos. Esta división a
veces resulta poco nítida en la medida en que la existencia de impuestos especiales hace
que los usuarios de la carretera estén pagando, en cierta medida, un precio por el uso de
la vía.

240
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN VIAL

En este sentido, a efectos del Cuadro 4.11, se considera que la procedencia es de


los contribuyentes cuando los recursos provienen de un presupuesto que no incluye
ningún impuesto afectado a la carretera, mientras que por canon de combustible se
entiende bien un impuesto afectado a las carreteras o bien una tarifa cobrada
directamente con el precio del carburante.

Por su parte, se ha incorporado también una columna según el modelo de


tarificación, distinguiendo el pago de un canon en el combustible, el establecimiento de
una tarifa a coste medio de infiraestructura, y el establecimiento de una tarifa a coste
marginal social.

El pago de un canon en el combustible plantea serios problemas; por una parte,


resulta muy complicado mediante este mecanismo fijar los tipos de tarifas según
vehículos de acuerdo a una imputación racional de costes y, por otra, plantea serias
dificultades para diferenciar las cantidades que se deben asignar a carreteras interurbanas
y las correspondientes a carreteras urbanas. A pesar de estos motivos, la creación de
fondos viales basados en tarifas o impuestos cobrados en el precio del carburante se
están extendiendo cada vez más, especialmente en los países en vías de desarrollo de
Latinoamérica y África. Sin embargo, los problemas que este sistema plantea para
establecer una tarificación económicamente eficiente ha provocado que el mecanismo de
tarificación a coste marginal no sea muy positivamente valorado por ciertos economistas
del transporte.

Por su parte, el principal problema que plantea la tarificación al coste marginal


social es que, en la mayoría de los casos -especialmente en carreteras con poco tráfico-,
no garantiza la recuperación de los costes de infraestructura, lo que exige acudir, en la
mayoría de los casos, a un sistema de financiación mixta mediante aportaciones del
Estado para que esta modalidad sea aplicable. En este sentido, la tarificación a coste
medio de infraestructura, aún no garantizando una óptima asignación de los recursos,
resulta práctica de cara a garantizar lafinanciaciónde la infraestructura.

241
CUADRO 4.11: ESQUEMA RESUMEN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

GESmÓM DE LACXDNSB^MOaÓM
PRXBDBXJA
RIMANCWaClN TARHCyvaON Conservación por Conser^ónpor
DERBCXFS06 Por Administración Conservación Integral
l%siitados niveles de calidad
OontríbuyBntes Modelo tradldonal Modelo españd Modelo latinoanrEricano
Quion en oorrbustible
Presupuestaría Uéuanosy
Tarifa a coste medio
isenefídarios
Tarifa a coste ÍVBÍ^VBI " ' •! - • 1

Gontríbuyentes
" /agendas 0 fondos finandadosrTBdarteerrisión de deuda, cargoseo "
Extn^yesupuestaria Canon en conixistible
Lituanos y - combustibles o tarifas que contratan la conservadcn según diversas -
no privada Tarifa a coste medio
beneficiarios modalidades
Tarifa a coste marginal 1 1 '

Gontríbuyentes Peaje sorrtxa


Bdrapresiyiiestaria Canon en combustible NoN^able
Usuanosy
privada Tarifa a coste medio Modelo argentino Tendendaftitus
beneficiarios
Tarifa a coste marginal Dfídl recuperadón de costes de infnaestnictuB
Contribuyentes Peaje sontna (con ^«xiasfinanderas del Estado)
Qinon en combustible
IVixla Usuanosy
Tarifa a coste medio Modelo argentiro
beneficiarios
Tarifa a coste marginal ' - " , ' • • n1 ' " '

Fuente: elaboración propia


CAPÍTULO 5
EVALUACIÓN DE NUEVOS
PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN
Y FINANCIACIÓN DE LA
CONSERVACIÓN DE
CARRETERAS
5. Evaluación de nuevos procedimientos
de gestión y financiación de la
conservación de carreteras

5.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La revisión bibliográfica ha puesto de manifiesto los escasos estudios llevados a


cabo acerca de las implicaciones económicas y sociales derivadas de la participación
privada en la explotación de las carreteras. Por una parte, son muy pocas las experiencias
a lo largo del mundo que hayan implantado mecanismos para incorporar la iniciativa
privada en la gestión yfinanciaciónde la explotación vial y, por otra, son escasos e
incompletos los estudios económicos que analizan las repercusiones de las políticas de
conservación.

En este sentido, el modelo HDM del Banco Mundial, cuyofiíncionamientose ha


dado a conocer de manera general en esta tesis, plantea un análisis de las repercusiones
económicas de diferentes políticas de conservación, pero siempre partiendo de la base de
unos recursos presupuestarios preestablecidos. En resumen, el HDM define, dado un
determinado presupuesto para mantenimiento y explotación de las carreteras, la mejor
manera de emplearlo para que el beneficio sea óptimo, pero en ningún caso entra a
considerar opciones de más calado como las que se han planteado en apartados
anteriores.

Por ese motivo, el problema que esta tesis doctoral intenta solucionar -apenas
estudiado en la literatura analizada- va mucho más allá del que pretende solventar el
modelo de evaluación de inversiones del Banco Mundial, ya que mientras este último
parte de unas inversiones presupuestariasfijas,la tesis doctoral busca analizar y describir
una metodología con el fin de valorar los beneficios económicos para la sociedad y para

243
CAPÍTULO 5

los usuarios de la carretera derivados de la puesta en práctica de nuevos instrumentos de


gestión y financiación de la conservación de carreteras entre los que cabe reseñar:
contratos de conservación por resultados, financiación privada, tarificación al coste
marginal, cobro de un precio por el uso de la carretera mediante mecanismos de peaje
electrónico, etc.

En otras palabras, la tesis doctoral se plantea dar respuesta, o al menos unas


pautas para afi"ontar, entre otros, los siguientes problemas:

• ¿Cuál es la importancia de ios costes derivados de unos insuficientes recursos


presupuestarios destinados a la conservación de las carreteras?
• ¿Es factible incorporar recursos extrapresupuestarios para lograr que no se
produzcan importantes déficits en el mantenimiento de las carreteras?, ¿Qué
fórmulas se podrian plantear?
• ¿Cuáles son los medios para incorporar la financiación extrapresupuestaria en los
nuevos tipos de contratos de conservación con empresas privadas?
• ¿Es posible incorporar formas de gestión que incentiven a los contratistas
privados a lograr un binomio calidad precio óptimo para el usuario?
• ¿Puede el usuario de la carretera, mediante el pago de un precio por el uso de la
infraestructura, beneficiarse de ahorros en los costes del transporte, tiempo, etc.
superiores al precio que paga?
• ¿Cuales son los efectos de diferentes políticas de conservación -gestión,
financiación y tarificación- sobre los recursos recaudados por le Estado vía
impuestos?
• ¿Cuál es la manera más adecuada de imputar los costes de conservación según
diferentes tipos de vehículos?

Como se aprecia, los problemas que se plantean son muchos, y cada uno podría
ser objeto de una tesis doctoral, sin embargo, es patente que todos ellos parten de una
raíz común que es el nuevo planteamiento que, derivado de la reforma de las
administraciones públicas se está empezando a instaurar en la gestión de las carreteras.
Dicho planteamiento, como ha quedado de manifiesto en apartados anteriores, se
fundamenta, por una parte, en que la administración, aún manteniendo la titularidad y
gestión de las carreteras, debe transferir a la iniciativa privada aquéllas tareas que ésta
pueda llevar a cabo de manera más adecuada y a más bajo coste; y, por otra, en que no
se deben dejar de financiar, por el hecho de que haya recortes presupuestarios, aquellos
trabajos que los usuarios demanden e incluso estén dispuestos a pagar.

244
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

Con respecto a la primera idea, resulta esencial considerar que, la obligación que
tiene la administración, como se ha comentado en apartados anteriores, no es la de
garantizar la ejecución de los servicios públicos mediante su provisión directa, sino que
por el contrario es lograr que se preste el servicio -directa o indirectamente- de manera
que alcance la relación calidad precio óptima para el usuario y para el conjunto de la
sociedad.

Por su parte, con respecto a los beneficios derivados de las actuaciones en las
infiraestructuras, es evidente que supondría una considerable pérdida económica no
ampliar una carretera congestionada -donde llevar a cabo una obra de ampliación daría
lugar a beneficios sobre los usuarios superiores al precio que éstos tendrian que pagar-
simplemente porque el Estado es incapaz de recaudar los fondos necesarios para llevar a
cabo la obra. De la misma manera, no resultaría razonable mantener una carretera por
debajo de los niveles de calidad requeridos por los usuarios, simplemente por el hecho de
que la administración se vea incapaz de financiar estos trabajos.

El problema al que esta tesis doctoral se enfirenta en primer lugar, por tanto, no
es resolver de manera precisa cada una de las preguntas que anteriormente se han
planteado, sino más bien demostrar que es posible crear un sector de la conservación y
explotación vial mucho más dinámico y próximo al mercado, donde la iniciativa privada
pueda aportar su creatividad, y los usuarios dispongan de herramientas para valorar los
beneficios que una adecuada política de mantenimiento les proporciona.

Para ello, se pretende elaborar una metodología que ponga de relieve que es
posible afirontar este reto, mediante la evaluación de los resultados económicos derivados
de diferentes políticas de conservación y explotación de carreteras. Evidentemente no se
trata en esta tesis doctoral de definir exhaustivamente todas las relaciones que influyen en
el problema, sino más bien detectar todas ellas, poniéndolas en conexión, y determinando
qué aspectos necesitan de fiíturas investigaciones para su mayor desarrollo.

En este nuevo planteamiento, la Administración Pública no debe quedar relegada,


como algunos podrían pensar, a un papel secundario, sino que por el contrario su papel
debe reforzarse en aquellos trabajos para los que ésta se encuentre mejor capacitada -
control, supervisión, establecimiento de las reglas del juego, establecimiento de índices

245
CAPÍTULO 5

de calidad-, dejando de lado aquéllas tareas -esencialmente productivas- donde el sector


privado ha demostrado una mayor eficacia.

5.2 OBJETIVOS

Una vez descrito el planteamiento del problema, se va a pasar a definir los


objetivos concretos de la tesis doctoral, que en cierta medida han quedado reflejados
implícitamente en el apartado anterior. Dichos objetivos se exponen de manera sencilla,
con la idea de que el fin que el trabajo persigue sea más comprensible y claro.

Debido a la necesidad de llevar a cabo un exhaustivo análisis de las condiciones


que configuran el marco de la tesis, algunos de los objetivos que se citan en adelante han
sido ya desarrollados en apartados anteriores. A pesar de ello, se ha optado por incluir en
este punto el conjunto de los objetivos planteados, con el fin de no perder la visión de
conjunto que se pretende.

Entre los objetivos fundamentales cabe destacar los siguientes:

1. Analizar las principales características macroeconómicas de los gastos en


conservación (relación con el PIB, con los vehículosxkm, con las inversiones en
construcción, etc.), determinando sus valores en las redes de carreteras de España y
contrastando los resultados con otros países.

2. Llevar a cabo una estimación de los requerimientos (necesidades más déficits) de


conservación en España, calculando el Valor de Reposición de las Redes de
Carreteras, contrastando los gastos reales con los requerimientos estimados mediante
las teorias macroeconómicas clásicas que ponen en relación el valor de reposición en
la red de carreteras con las necesidades de conservación.

3. Plantear un análisis en profiandidad de la problemática de la escasa dedicación de


recursos a la conservación de las carreteras, definiendo sus causas y valorando los
efectos que ésta trae consigo.

4. Dar a conocer las fórmulas novedosas que en diferentes lugares del mundo se están
aplicando con el fin de incorporar la iniciativa privada en la gestión y financiación de
la conservación y explotación de carreteras, analizando sus fortalezas y debilidades.

246
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

5. Proponer nuevos sistema de gestión,financiacióny tarificación de la explotación de


carreteras ya construidas, con elfinde lograr la mayor eficiencia y eficacia posible.

6. Elaborar una metodología, plasmada en un modelo, que plantee las relaciones


necesarias para evaluar las consecuencias económicas de determinadas políticas de
conservación sobre los principales agentes que intervienen en el proceso -
principalmente administración pública, usuarios y empresas encargadas de la gestión y
colateralmente beneficiarios extemos-.

7. Conocer el saldo para la administración pública resultante de la diferencia entre sus


ingresos -por vía impositiva del sector de la carretera- y sus gastos dedicados a la
conservación, enfiínciónde las diferentes políticas planteadas.

8. Detectar cuáles de las relaciones establecidas en el modelo se desconocen total o


parcialmente o son insuficientes y, en consecuencia, necesitan un proceso de
investigación más profundo.

9. Valorar las consecuencias de las diferentes políticas de gestión yfinanciaciónde la


conservación de carreteras, definiendo criterios y recomendaciones de aplicación en
fijnción de determinados parámetros como el grado de desarrollo de los países, el
volumen de tráfico en la carretera, la fortaleza de la administración pública, etc.

Algunos de los objetivos planteados, concretamente del uno ai cinco, han sido ya
tratados en capítulos anteriores, debido a la necesidad de abordarlos con el fin de
plantear el problema y dar a conocer los diferentes estudios llevados a cabo hasta el
momento en la literatura. Por su parte, el resto de los objetivos, concretamente del 5 al 9,
por guardar quizá una relación másfijertecon la metodología de evaluación y el modelo
asociado, se desarrollan más detenidamente en este capítulo y el siguiente.

Como queda de relieve, los objetivos propuestos resultan bastante ambiciosos; sin
embargo, como ya se ha esbozado previamente, el objetivo principal no es ninguno de
los anteriores en concreto, sino más bien, abrir las puertas -dentro del marco de reforma
de las administraciones públicas- a un nuevo planteamiento de la explotación y
conservación de las redes viarias mucho más dinámico, donde mediante la introducción
de criterios de competitividad, la iniciativa privada pueda garantizar a los usuarios -cada
vez más exigentes- y al conjunto de la sociedad -representada por las administraciones
públicas- una eficiencia cada vez mayor.

247
CAPÍTULO 5

5.3 METODOLOGÍA DEL TRABAJO

5.3.1 Planteamiento general

Como ya se ha adelantado en el apartado anterior, el objeto de este capítulo es


desarrollar un modelo que ponga en relación el conjunto de factores que influyen en el
proceso seguido por una carretera ya construida, de manera que se determine de forma
sencilla los principales resultados derivados del deterioro de las carreteras, políticas de
conservación aplicadas, costes y beneficios sobre los usuarios, etc.

El esquema básico de la metodología es el que se muestra en el Gráfico 5.1.


Como queda de relieve, el modelo parte de una carretera ya construida que presenta un
determinado estado de conservación, que depende a su vez de una serie de variables
como son: el clima, el tráfico (que varía de año en año siendo asimismo fiínción del
estado de la carretera), los recursos destinados a conservación (fiínción, si la financiación
es presupuestaria, de las restricciones impuestas por el gobierno, y si ésta es
extrapresupuestaria de las tarifas etc.), yfinalmentela productividad que se obtiene de
dichos recursos enfiíncióndel tipo de gestión que se adopte.

GRÁFICO 5.1: ESQUEMA METODOLÓGICO BÁSICO

íiesuttacto para ta Impuestos de la


Presupuestos carretera no
átfmíruá&ración
afectados

Impuestos
/ afectados
Inversión y gastos en
*^
Gestión de la
conservación conservación
Tarifas

Clima

Elasticidades

E^esuttado para
Jos usuarios

Fuente: elaboración propia

248
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

El estado de la carretera -entendiendo por tal tanto la situación física del


patrimonio viario como la calidad del servicio prestado- tiene una clara influencia sobre
los costes del transporte -que se concretan, como ha quedado patente en apartados
anteriores, en mayores o menores costes de tiempo, operación de los vehículos,
accidentes, etc.-, así como sobre los costes externos -medio ambiente, paisaje, ruido,
etc.-.

Los costes del transporte influyen a su vez sobre el volumen de tráfico que circula
por la carretera. De hecho cuando una carretera se encuentra en muy mal estado -
importantes deterioros que hacen incómodo el trayecto u obligan a reducir la velocidad-
hay una parte apreciable del tráfico que opta por otros modos o sencillamente decide no
viajar. Esta elasticidad, que puede resultar considerable cuando la carretera se encuentra
sometida a importantes deterioros, es prácticamente insignificante en carreteras cuyo
estado es adecuado a lo largo de los años.

Asimismo, los precios en forma de tarifa y los impuestos incrementan el coste


percibido directamente por el usuario, lo que da lugar también a una cierta elasticidad en
el tráfico. En principio, la elasticidad debida a un incremento en una determinada
cantidad en el precio del carburante debería ser la misma que la derivada de cobrar de
manera directa -por ejemplo mediante un peaje- al usuario esa misma cantidad. Sin
embargo, no hay evidencia clara de que esta última afirmación se cumpla, sino por el
contrario, la experiencia parece indicar que el usuario reacciona de manera más
acentuada firente al cobro directo en una cabina de peaje que fi-ente a los impuestos
especiales, que considera como un precio que no tiene otro remedio que asumir.

En este sentido, queda patente como el estado de la carretera -muy relacionado


con los gastos de conservación y explotación- y las tarifas o impuestos que se cobran a
los usuarios tienen una influencia considerable en el tráfico, y en consecuencia en el
propio deterioro de la red y en las necesidades de mantenimiento. De esta manera, se
produce un ciclo que, en fiínción de la política de explotación que se adopte, puede dar
lugar a resultados económicos muy diferentes.

Por su parte, en cuanto a la procedencia de los recursos, el modelo identifica tres


posibles opciones, las tarifas, los impuestos afectados y los presupuestos. Mientras que
las tarifas y los impuestos afectados dependen directamente del tráfico que circula por la

249
CAPÍTULO 5

vía -con la diferencia de que las tarifas permiten cobrar a cada vehículo según el coste de
infraestructura que se le imputa, cosa que resulta complicada mediante una afectación
sobre el impuesto del carburante-, los recursos presupuestarios dependen casi
exclusivamente del debate político.

Este aspecto tiene especial interés, ya que, mientras en una política de


financiación de la explotación de las carreteras basada únicamente en los presupuestos
públicos resulta muy complicado destinar los recursos óptimos para conservación, en una
política de cobro al usuario es más sencillo obtener los recursos necesarios.

Otro aspecto que tiene importancia dentro del modelo es la eficiencia introducida
a los gastos en conservación según los distintos mecanismos de gestión planteados -
gestión por administración, contratos de conservación por resultados, etc.-. En este
sentido, resulta patente que el valor de una peseta gastada en operaciones de
conservación de carreteras puede variar considerablemente en fianción de la
productividad que se consiga en los trabajos. Por ese motivo resulta indispensable, para
llevar a cabo un análisis económico serio, incorporar la productividad esperada de las
distintas fórmulas de gestión.

Finalmente, como queda de manifiesto en el Gráfico 5.1, el modelo estima el


resultado global para la economía, que se divide en tres partes:

1. Resultado para los usuarios: que incluye los beneficios que recaen sobre éstos,
concretados en ahorros de coste del transporte, etc. menos las tarifas o impuestos a
los que se encuentran sometidos, sin dejar de considerar las ganancias o pérdidas
derivadas de la demanda inducida o perdida.

2. Resultado para las administraciones públicas: medido como la recaudación fiscal


derivada del sector de la carretera (Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuestos
Específicos, etc.) menos la parte de ese impuesto destinado a la conservación de las
carreteras.

3. Resultado Social: derivado de los costes y beneficios extemos a que da lugar la puesta
en marcha de una determinada política de conservación (pérdida de calidad
medioambiental, pérdida paisajística, mejora de las conexiones y de la accesibilidad
global, etc.).

250
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

La suma de estos tres términos da lugar a un resultado económico global de la


política de conservación de carreteras -gestión, financiación y planificación-, de tal
manera que el modelo permite determinar -al menos en forma aproximada- dentro de las
posibilidades que se analizan aquella que resulta óptima desde un punto de vista
económico.

5.3.2 Los beneficios de los usuarios

El beneficio sobre los usuarios de la carretera se define como la suma de los


excedentes de los consumidores -usuarios del servicio- durante un período concreto.
Como resulta evidente, la aplicación de una determinada política de conservación da
lugar a un mayor o menor beneficio en las economías individuales de los usuarios como
ñinción de los costes derivados de su utilización entre los que se incluyen los precios a
los que se les somete por el uso de la infi-aestructura.

GRÁFICO 5.2: ESQUEMA QUE REFLEJA LOS BENEFICIOS DE LOS USUARIOS

Caso Base

Caso de estudio

Demanda

Fuente: elaboración propia

Por motivos prácticos, el análisis de costes y beneficios se lleva a cabo


comparando la opción considerada con una opción estándar o caso base -conservación
deficiente, equivalente a un gasto medio anual igual al 10% de lo que a grandes rasgos se
considera gasto óptimo en conservación (2,5% del Valor de Reposición de la Red)
explotado mediante gestión directa-. El Gráfico 5.2 sintetiza el conjunto de beneficios

251
CAPÍTULO 5

que experimenta el usuario cuando se pone en práctica la política de conservación que se


intenta analizar (caso de estudio) contrastada con el caso base.

Este gráfico muestra por una parte la curva demanda - coste (trazada con mayor
grosor), que refleja el número de usuarios de la carretera que transitarían por ella, en
caso de que el coste asumido que tengan que afi'ontar íbera igual al señalado por cada
una de las ordenadas. Por su parte, las curvas del caso base y caso real reflejan, en
función de la demanda, el coste que asumiría cada usuario en uno u otro caso. El punto
de intersección indica el lugar de equilibrio, estableciendo para un escenario concreto el
par demanda coste que se fijaría en ambos casos -el punto A reflejaría el equilibrio del
caso base y el punto B el equilibrio del caso de estudio-.

Cuando un individuo decide viajar, se debe a que los beneficios que obtiene con
dicho viaje son superiores a los costes que tienen que afi'ontar. En consecuencia, el
beneficio bruto que produce una determinada política de conservación es igual al coste
que se ahorra a todos aquellos usuarios que, dispuestos a soportar un coste superior por
el servicio, asumen exclusivamente el del punto de equilibrio.

Por ejemplo, los beneficios a que daría lugar el caso base para los usuarios son
iguales al área encerrada entre el eje de ordenadas, la curva demanda coste y la recta
CbA. Asimismo, los beneficios generados al usuario por la política de conservación del
caso de estudio son iguales al área encerrada entre la curva demanda coste y la recta
CrB. En consecuencia los beneficios sobre los usuarios de llevar a cabo la política real en
lugar de la del caso base serían iguales al área que encierran los puntos CbCrAB.

El hecho de estimar el beneficio de los usuarios con respecto a un caso base en


lugar de considerar el beneficio absoluto se debe a que, como queda de manifiesto en el
Gráfico 5.2, es muy difícil conocer con precisión la forma de la curva demanda - coste,
especialmente en lafi^anjade altos costes, y por tanto estimar este valor; sin embargo, la
comparación del caso de estudio con un caso base prefijado hace necesario conocer
únicamente una pequeña parte de la curva de demanda, lo que permite una calibración
mucho más sencilla.

Como consecuencia de lo que se ha explicado previamente, el beneficio relativo -


caso de estudio menos caso base- considerado en esta metodología- es igual a la
expresión 5.1.

252
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

B^=C,-D,-C^D,+ABC (5-0

donde:

Bu Beneficio relativo de los usuarios (caso de estudio menos caso


base)
Cb Coste asumido por los usuarios en el caso base
Cr Coste asumido por los usuarios en el caso real
Db Tráfico en el caso base
ABC Beneficios derivados de la demanda inducida
Una manera aproximada de calcular los beneficios sobre los usuarios derivados
de la demanda inducida, para asi evitar integrar la curva, es aproximar el área limitada
por ABC al área definida por el triángulo que tiene como vértices cada uno de los
anteriores puntos, tal y como señala la expresión 5.2.

1 .r^ r^ ^ .^ ^ ^ (5-2)
ABC = ^(D,-D,).iC,-C,)

donde:

Cb Coste asumido por ios usuarios en el caso base


Cr Coste asumido por los usuarios en el caso real
Db Tráfico en el caso base
Dr Tráfico en el caso real
Con esta metodología resulta sencillo estimar el beneficio relativo -caso de
estudio menos caso base- que recae sobre los usuarios como consecuencia de una
determinada política de conservación.

5.3.3 Los benefícios de las administraciones públicas

No es muy correcto hablar de los beneficios de las administraciones públicas, ya


que el objeto de éstas no es obtener resultados económicos, sino distribuir las rentas con
el fin de alcanzar un óptimo social. Debido a ello, lo que este apartado trata de definir no
es lo que las administraciones se enriquecen, sino más bien la diferencia entre lo que
éstas recaudan del sector de las carreteras en contraste con lo que invierten y gastan en
él.

253
CAPÍTULO 5

En este sentido, resulta evidente que la puesta en práctica de una u otra política
de conservación y explotación vial dará lugar a que el saldo para la administración
derivado de este sector sea mayor o menor, lo que conlleva que ésta pueda dedicar más o
menos recursos a otros sectores que considere más necesitados de apoyo.

Los gastos del Estado en las carreteras están constituidos por todos aquellos
recursos que se dedican directamente por la administración a este sector, dentro de los
cuales se puede destacar: los costes dedicados a estudios previos y proyectos, los costes
de construcción, los costes de mantenimiento y explotación etc., siempre y cuando éstos
queden incluidos dentro de consignaciones presupuestarias.

Por su parte, los ingresos percibidos por la administración pública debido a la


existencia de este sector son todos aquéllos que no se generarían si la carretera no
existiese, es decir, los impuestos sobre el valor añadido de todos los consumos derivados
del tráfico en las carreteras, los impuestos específicos del sector, los impuestos directos
que afectan a aquellos empleados cuyo trabajo se encuentra íntimamente vinculado al
sector de la carretera -personal afecto a las labores de proyecto, construcción, y
mantenimiento de las carreteras, además del personal empleado en las empresas de
transporte, etc.- etc.

Como ya se ha indicado previamente, el modelo no contrasta una determinada


política de mantenimiento vial con la opción de que la carretera no exista, sino que
compara el caso de estudio con una opción de débil mantenimiento -en tomo al 10% del
gasto considerado óptimo-, lo que implica que, debido a que algunos impuestos son
iguales en ambos casos, haya una serie de ingresos de la administración que no sea
necesario considerar a efectos de este estudio, ya que son los mismos en el caso base y
en el caso de estudio. Estos ingresos de la administración son por ejemplo los
recaudados por el IVA de la construcción y el proyecto de la carretera.

El saldo para la administración es igual por tanto a la diferencia entre los ingresos
por impuestos y los gastos dedicados a la carretera. Por su parte, el saldo comparativo
será igual a la diferencia entre el saldo de caso de estudio (analizando la política concreta
de conservación) y el saldo del caso base (mínimo mantenimiento).

La relación que muestra los beneficios para las administraciones públicas se


resume en la expresión 5.3.

254
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

B.-B:-B'^ (5.3)

donde;

Ba Beneficio para la administración del caso de estudiofícenteal caso


base
B/ Beneficio para la administración del caso de estudio
BJ' Beneficio para la administración del caso base
Por su parte, el beneficio de la administración en el caso de estudio o en el caso
base es igual a los ingresos de la administración en cada caso menos los gastos de la
administración dedicados a conservación de carreteras en cada caso.

Otro aspecto que merece la pena comentar es que, en caso de que la


administración tenga establecido algún impuesto afectado a la conservación de las
carreteras, no es necesario incluirlo en este análisis, ya que supone un tributo recaudado
por ella en el sector de las carreteras que la propia administración se compromete a
gastar en dicho sector, por lo que el resultado para las arcas públicas resulta nulo.

5.3.4 Los benefícíos sociales

Toda estrategia de explotación de una carretera acarrea un conjunto de costes y


beneficios externos que no recaen sobre ninguno de los agentes que intervienen de
manera directa en sistema -usuarios, administración, etc.-. Asi por ejemplo, el adecuado
mantenimiento de los márgenes de la carretera y la pronta reparación de los elementos
que ayuden a amortiguar el ruido implican unos beneficios sobre las personas que viven
en los alrededores; la existencia de una carretera en buen estado da lugar a un incremento
de la accesibilidad entre las localidades que ésta une, generando un enriquecimiento
regional con independencia de los ahorros que experimentan los usuarios que por ella
transitan; el cuidado de las medidas encaminadas a mejorar la seguridad en la circulación
redunda en menor sufirimiento para los parientes y conocidos de aquellas personas
fallecidas o gravemente heridas en accidentes de tráfico; etc.

Por otra parte, la política de explotación de la carretera puede dar lugar a


beneficios que, aunque no se consideran fi-ecuentemente en las valoraciones económicas,
si pueden tener una gran importancia. Este es el caso, por ejemplo, del beneficio que
sobre las empresas constructoras puede tener la aparición de un nuevo negocio -la

255
CAPITULO 5

explotación de las carreteras en sentido amplio- que les permite una estabilidad
coyuntural mucho mayor, sin necesidad de depender de la incertidumbre presupuestaria a
la que se ve sometida la construcción de obra nueva. En este sentido, la contratación
conjunta de las labores de conservación significa ya un paso importante, aunque un paso
mayor supondría la posibilidad de establecer un precio al usuario, que serviría para
separar las necesidades financieras de las restricciones presupuestarias.

Este paso daría lugar a una mayor estabilidad a las empresas constructoras en
cuanto a los flujos de ingresos que éstas reciben -hasta el momento excesivamente
dependientes de los presupuestos públicos-, lo que se traduciría en la potenciación de un
sector productivo importante en el país con la consiguiente creación de empleo.

En el mismo orden de cosas, en caso de que se diseñen mecanismos para hacer


intervenir a la iniciativa privada en la financiación de estas operaciones, los principales
gestores del dinero privado -bancos, fondos de pensiones, compaííías de seguros, e t c -
pasarían a disponer de un atractivo mercado donde invertir sus fondos.

Como queda de manifiesto, los efectos extemos derivados de las nuevas


estrategias de gestión y financiación de la explotación vial pueden llegar a tener una
importancia que supere en algunos casos los propios beneficios y costes que recaen sobre
la administración y los usuarios, lo que justifica un análisis detallado de su
comportamiento.

Sin embargo, a consecuencia de la escasez de estudios que relacionen la


explotación de las carreteras con sus costes externos, debido principalmente a la
dificultad de aplicar relaciones objetivas en dicha materia, este trabajo incluye
únicamente los efectos extemos en caso de que éstos sean fácilmente monetarizables y se
puedan ligar de manera sencilla a las inversiones y gastos en conservación. Sin embargo,
la no inclusión de muchos de estos efectos no quiere decir que éstos no deban ser
considerados, sino más bien que deben ser analizados en futuras investigaciones que
exceden de esta tesis doctoral.

5.3.5 Análisis giobal

Como es de esperar, los resultados económicos tienen una distribución temporal,


los costes y beneficios no se producen en el mismo momento sino que se reparten a lo

256
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

largo del tiempo. Esto justifica que, para llevar a cabo un análisis global, lo más
adecuado sea actualizar los diferentes beneficios previamente valorados con el fin de
obtener el resultado actual neto del sistema en un período concreto.

Por ese motivo, se plantea el cálculo del valor actual neto del conjunto de los
beneficios relativos (caso de estudio menos caso base) como consecuencia de una
determinada estrategia política de explotación vial en el período de proyecto
considerado. La expresión (5.4) muestra el indicador global considerado en este estudio.

^5...+5„..+5.^ (5.4)
B actual
1=1 (1+^y

donde:

^actual Beneficio actual neto relativo (caso de estudio menos caso base)
Bui Beneficio relativo (caso de estudio menos caso base) sobre los
usuarios en el año i
Bai Beneficio relativo (caso de estudio menos caso base) sobre la
administración en el año i
Bsi Beneficio relativo (caso de estudio menos caso base) sobre la
sociedad en el año i
n Número de años considerados en la evaluación
9 Tasa de descuento (de preferencia social)
El número de años adoptado en el modelo se establece igual a veinte, debido a
que éste período suele ser el habitual en proyectos de firmes bituminosos, que
constituyen el tipo más normal de firme empleado en las carreteras de España. Además,
en períodos mayores, por lo general, el crecimiento del tráfico y la congestión llevan a
que la carretera requiera unas inversiones de ampliación, acondicionamiento y mejora de
capacidad que se aproximan más a inversiones en construcción que a gastos de
mantenimiento y explotación.

Por su parte la tasa de descuento O refleja la predisposición de una sociedad a


renunciar a una utilidad inmediata en favor de una utilidad mayor en el fiíturo (Turró,
1994). Numerosos autores han propuesto métodos para calcular este valor a partir de
diferentes variables macroeconómicas conocidas, no existiendo de momento un consenso
general para su estimación, aunque si es cierto que este valor se establece en algunos
países juntamente con su presupuesto anual, determinándose por tanto de forma política.

257
CAPÍTULO 5

5.4 ESTRUCTURA DEL MODELO

Mientras que el apartado anterior se centró en definir las características


principales del modelo, deteniéndose especialmente en los aspectos que hacen de éste
una herramienta novedosa, el presente apartado muestra de modo más concreto el
funcionamiento de cada una de las partes que lo componen, describiendo más
detalladamente la manera en que trabaja cada uno de los módulos y analizando asimismo
aquellas relaciones que requieren investigaciones más profundas.

5.4.1 Hipótesis principales

Para la puesta en práctica de este modelo se establecen un conjunto de hipótesis,


sin las cuales resultaría tremendamente complicado analizar el problema de la
conservación. Las hipótesis planteadas tienen una doble finalidad; en primer lugar, aislar
el problema principal de otros muchos problemas colaterales que se encuentran
íntimamente unidos al primero, pero cuyo análisis puede esconder la realidad del
problema principal, y, en segundo lugar, introducir dentro del estudio teorías o relaciones
razonables que, no habiendo sido estudiadas previamente, deben ser incorporadas de un
modo, al menos aproximado, con el fin de que el modelo adopte un planteamiento más
próximo a la realidad.

Evidentemente, al ser el objetivo de este modelo muy ampho, la cantidad de


aspectos que necesita considerar es enorme, lo que implica que el tratamiento que se
haga de cada uno no llegue hasta el último detalle. A consecuencia de ello, el número de
hipótesis adoptadas en este trabajo es, como en la mayoría de los modelos
macroeconómicos, bastante grande, con idea de lograr una aproximación precisa por la
teoría de los grandes números.

En este apartado se describen aquellas hipótesis principales que sirven de marco


de referencia al modelo y que por tanto lo encuadran de forma global, dejando de lado,
de momento, aquéllas hipótesis que tienen un carácter más concreto o específico, con el
fin de detallarlas de manera más precisa en los apartados correspondientes.

Una de las hipótesis de partida más importante en el modelo es la consideración


de que no se produce congestión en las carreteras consideradas, debido a problemas de
escasa capacidad en relación al tráfico. El fin de esta hipótesis es la de separar el

258
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

problema de la congestión -de suyo complicado- de la cuestión de la conservación de las


carreteras. A consecuencia de ello, el modelo resulta únicamente válido, en sentido
estricto, en aquellas carreteras que apenas presenten congestión.

Asimismo, el modelo se plantea únicamente para carreteras que posean firmes


bituminosos -hormigones bituminosos o tratamientos superficiales- principalmente
flexibles o semirrígidos, ya que muchas de las expresiones empleadas se derivan de los
estudios llevados a cabo por el HDM del Banco Mundial, que presenta calibraciones más
fiables para este tipo defirmes.En consecuencia, se excluyen del análisis los pavimentos
de hormigón o aquellos pavimentos bituminosos con bases tratadas con cemento de gran
espesor (superiores a los 20 cm).

Otra hipótesis importante, que se describe con más detalle en apartados


posteriores, es la que se propone para estimar los beneficios anuales generados por los
gastos de conservación y explotación que no se encuentran íntimamente ligados a los
firmes. Elfiíndamentode esta hipótesis se basa en plantear que los beneficios anuales
totales producidos por ésta son iguales a un valor r\i por los gastos dedicados a esa
partida, hasta un punto en el que se considera que por más que se gaste, los beneficios
permanecen prácticamente constantes.

En cuanto a los vehículos, el modelo no considera el amplio espectro del parque


que circula por las carreteras, sino que reduce éste a cuatro categorías representadas por
un turismo medio, un camión ligero de 10 toneladas de peso máximo autorizado, un
camión pesado constituido por un tractor industrial que arrastra un semirremolque con
un eje tridem de ruedas anchas, y un autobús de 12 metros con cuarenta y ocho plazas de
asientos.

Para estimar las políticas de conservación extraordinaria -rehabilitación y


refiíerzo de firmes-, el modelo plantea, como se detalla más adelante, un algoritmo que
estima la firecuencia y características de los refiíerzos en fiínción de los recursos
disponibles para conservación. En este sentido, una hipótesis digna de mención es que la
conservación extraordinaria adoptada en el modelo supone una simplificación importante
dentro del importante número de técnicas de rehabilitación y reñierzo defirmes,entre las
que cabe considerar: reciclados, reconstrucciones parciales, ñ^esados, renovaciones
superficiales, etc.

259
CAPÍTULO 5

5.4.2 Datos principales

El modelo requiere un conjunto de información de partida para describir las


características principales de la infraestructura y del clima, así como los diferentes
precios e impuestos que afectan a este sector y las formas de gestión y financiación
adoptadas.

Estos datos son necesarios para que el modelo pueda determinar el beneficio
generado a los usuarios y a la administración por las diferentes políticas de gestión y
financiación de la conservación y explotación vial.

5.4.2.1 Características de la infraestructura

Para conocer el proceso de deterioro de la carretera y los costes del transporte


generados por el tránsito de vehículos sobre ella, resulta indispensable conocer algunas
características de la carretera. Entre éstas cabe mencionar:

1. Características iniciales de la infraestructura en cuanto a su trazado y estado del firme.


Estas variables sirven para determinar el valor de reposición de la red; el estado inicial
del patrimonio - a partir del cual la carretera comienza a deteriorarse-; y, los costes -
tiempo, combustibles, etc.- derivados del trazado de las carreteras. Algunos de los
datos requeridos son:

• Longitud de la carretera
• Precio medio de construcción del kilómetro de carretera
• Porcentaje de la longitud de la carretera con rampas y pendientes superiores al
4% y valor medio de la pendiente de dichas rampas
• Distribución de tramos por velocidades medias, limitadas por el trazado con IRI
inicial, según tipos de vehículos
• BRI inicial
• Características iniciales de los deterioros de firme (agrietamientos, baches,
peladuras, etc.)
• Ancho de las calzadas y arcenes de la carretera
• Desnivel vertical entre el eje longitudinal del firme y los bordes del mismo
2. Características que definen la capacidad de soporte y de drenaje del firme, que tienen
como finalidad principal determinar la resistencia de las capas que lo constituyen a las

260
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

solicitaciones aplicadas sobre ellas. Dentro de este apartado se pueden mencionar,


entre otras, las siguientes variables:
• CBR de la explanada
• Características de las capas superiores e inferiores delfirme(espesor y coeficiente
"a" que define la capacidad estructural de cada una)
• Características de la base en cuanto a gradación del material, forma del árido y
compactación
• Anchura de la última capa asfáltica puesta en obra
• Calidad del drenaje en las capas granulares
• Porcentaje del tiempo que las capas defirmese encuentran sometidas a niveles de
humedad próximos a la saturación
3. Características de la composición y puesta en obra de las mezclas bituminosas, con la
finalidad de determinar la formación y evolución de los deterioros íntimamente ligados
a las propiedades de las capas superiores del firme (deformaciones plásticas, etc.),
para lo que es necesario conocer, entre otras, las siguientes variables:
• Viscosidad del asfalto en segundos
• Punto de reblandecimiento medio del betún en °C medido mediante el ensayo de
anillo y bola
• Incremento del punto de reblandecimiento medio en °C debido al mezclado y
puesta en obra
• Temperatura media anual delfirmeen °C a una profiíndidad de 20 mm bajo la
superficie
• Porcentaje inicial de huecos en la mezcla
• Exposición a la lluvia durante el período de construcción (alta exposición o baja
exposición)
• Control de calidad en la construcción de dichas capas (excelente, buena, normal o
mala)

5.4.2.2 Características del clima

Las características climáticas de la zona geográfica donde se encuentra la


carretera son ñmdamentales para determinar algunas de las propiedades de deterioro de
losfirmes.Para determinar dichas condiciones, el modelo requiere entre otra la siguiente
información:

• Humedad (Zona Árida, Semiárida, Semihúmeda o Húmeda)

261
CAPÍTULO 5

• Temperatura (Zona Fría, Subtropical o Tropical)


• FI (Freezing Index)
• Número de días al año con temperatura superior a 32°C
• Precipitación media anual en mm
• Exposición al sol del firme (Alta, Media o Pequeña)

5.4.2.3 Características del parque y del tráfico

El principal elemento que junto con el clima influye en el deterioro de los firmes
es el tránsito de los vehículos -especialmente pesados- sobre las carreteras. Para conocer
estas solicitaciones resulta necesario determinar las características principales del parque
de vehículos, así como los parámetros que determinan el crecimiento del tráfico. Para
ello el modelo requiere la siguiente información:

Proporción del parque que usa gasolina o gasoil según tipo de vehículo
Crecimiento de la curva de demanda de tráfico según tipo de vehículo
Intensidad media diaria en cada sentido de circulación según tipo de vehículo en
el primer año de estudio
Ocupación media de los vehículos
Precio medio de adquisición de los vehículos
Valor residual de los vehículos
Kilometraje medio del parque
Vida media en kilómetros según tipo de vehículos en carreteras en buen estado
Elasticidad de la demandafi-enteal coste privado asumido (según tipo de coste)
Coeficientes que indican la influencia de los distintos costes sufi^idos por los
usuarios en la elasticidad de la demanda

5.4.2.4 Características de precios e impuestos a los consumos de los vehículos

Para determinar los costes del transporte sobre los usuarios y el saldo para la
administración, resulta necesario conocer:

• Precio de carburantes, lubricantes, neumáticos, etc.


• Tipo impositivo del IVA sobre carburantes, lubricantes, neumáticos, etc.
• Impuestos especiales sobre diferentes tipos de carburantes
• Valores del tiempo en pesetas/hora y según motivo del viaje
• Precio de la hora de mano de obra dedicada a la reparación de vehículos

262
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

5.4.2.5 Datos relativos a las inversiones o gastos en conservación

Con el fin de establecer la manera en que se emplean los recursos destinados a


conservación y explotación de carreteras, resulta necesario conocer, entre otros, los
siguientes valores:

• Coste de ejecución de los refuerzos


• Tasa de descuento
• Reparto de los gastos en conservación en diferentes partidas (conservación
ordinaria, extraordinaria, etc.), en el caso de que se destine un gasto total igual al
2,5% del Valor de Reposición de la Red
• Elasticidad de la proporción de inversión en conservación extraordinaria con
respecto al total de la inversiónfícentea la proporción del gasto sobre el 2,5% del
valor de reposición de la red
• Beneficios anuales ligados a los gastos en conservación en partidas diferentes a
los firmes.

5.4.2.6 Características de la gestión y financiación

Como ya se explicó en capítulos anteriores, los recursos destinados a


conservación dependen del sistema definanciaciónempleado para recaudarlos. De esta
manera, si lafinanciaciónes presupuestaria el volumen de fondos recaudados dependerá
de la situación del país y del debate político, mientras que si lafinanciaciónproviene de
tarifas o impuestos afectados, los recursos totales dependerán del volumen de tráfico.

Asimismo, la gestión llevada a cabo para explotar la carretera tiene también una
relevancia importante, ya que un incremento en la productividad de la gestión se puede
manifestar en importantes ahorros de coste para los usuarios.

Entre las variables que el modelo requiere, para detallar las características de la
gestión yfinanciación,cabe destacar las siguientes:

• Posibilidad de introducir tarifas y el valor de éstas


• Posibilidad de crear un fondo mediante una sobretasa en el precio del carburante
• Posibilidad de dedicar de manera específica a la conservación una parte de los
impuestos especiales actualmente existentes
• Productividades de los distintos modelos de gestión planteados
• Porcentaje del gasto de conservación destinado a salarios

262
CAPÍTULO 5

• Tipo medio del IRPF del personal que trabaja en labores de explotación y gestión
de carreteras

5.4.3 Tipos de vehículos considerados

Como es obvio, hay una amplísima tipología de vehículos que circulan por las
carreteras. Entre ellos cabe reseñar: turismos, camiones -en su modalidad de camiones
rígidos, tractores con semiremolque, trenes de carretera, etc.-, autobuses de diversas
tipologías, etc.

Debido a que el objeto del modelo es analizar los efectos globales de los nuevos
modelos de gestión y financiación de la conservación, sin necesidad de detenerse en las
implicaciones del estado de la carretera en todos y cada uno de los tipos de vehículos; a
efectos de simplificar los cálculos, se consideran únicamente cuatro categorías: turismos,
camiones ligeros, camiones pesados y autobuses, que pretenden ser una muestra
representativa del conjunto del parque.

La caracterización de estas cuatro tipologías de vehículos a efectos del modelo


viene dada por un conjunto de variables que afectan bien al deterioro de las carreteras o
bien a los costes asociados a cada uno de los tipos mencionados.

Un elemento ñindamental para llevar a cabo dicha caracterización es definir la


carga que cada uno de los vehículos transmite al firme. Para ello es necesario conocer su
tara y carga máxima, así como su número y tipología de ejes -ejes simples, dobles o
tridem con ruedas normales o gemelas-. Estos factores son de gran relevancia, ya que,
como se ha mostrado en capítulos anteriores, el deterioro de las carreteras -
especialmente de los firmes- guarda una estrecha relación con la carga por eje
transmitida por los vehículos que por ella circulan.

Como señala Crespo (1986) un eje simple es aquel que dista de su eje más
próximo más de 1,50 metros; eje tándem es aquél cuya distancia entre dos ejes contiguos
es menor de 1,50 metros, y eje tridem aquél cuya distancia entre dos ejes consecutivos de
un conjunto de tres es menor de 1,50 metros.

El Cuadro 5.1 muestra las características principales de las cuatro tipologías de


vehículos diferenciadas en el modelo.

264
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

CUADRO 5.1: CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES DE LAS TIPOLOGÍAS DE VEHÍCULOS


CONSIDERADAS EN EL MODELO EN KILOGRAMOS
Tipo de vehículo Tara Carga Total N° y tipo de ejes
máxima
Turismo 1.000 400 1.400 Dos ejes simples
Camión ligero 3.190 6.810 10.000 Dos ejes simples (rueda normal+rueda
gemela)
Camión pesado 6.660 33.340 40.000 Dos ejes simples (rueda normal + rueda
gemela)+ im tridem simple
Autobús 12.500 4.500 17.000 Dos ejes simples (rueda normal+rueda
gemela)
Fuente: elaboración propia

El peso medio de un turismo se considera igual a 1.000 Kg, con dos ejes de
ruedas normales y simples, adoptándose un valor de la carga máxima igual a 400 Kg.

El modelo que se toma como representativo de un camión ligero es un camión


con una tara de 3.190 Kg y una carga máxima de 6.819 Kg, dando lugar a un peso total
de diez toneladas que reparte entre un eje simple con rueda normal y un eje simple con
rueda doble.

El camión pesado adoptado por el modelo es un tractor de 6.660 Kg de tara con


capacidad de transportar un semirremolque de 33.340 kg de carga máxima, totalizando
un peso absoluto de 40 Tm, que recae sobre ios dos ejes simples del tractor -el primero
de ellos normal y el segundo de ellos con ruedas gemelas-. El semirremolque por su
parte consta de un eje tridem con ruedas normales, aunque algo más anchas que las
convencionales.

Finalmente, el modelo de autobús considerado está constituido por un vehículo


de 12.500 Kg de tara, que es capaz de transportar hasta cincuenta personas con sus
respectivos equipajes, lo que puede llegar a suponer una carga del entorno de los 4.500
Kg, dando lugar a un peso total próximo a las 17 Tm que van a parar al suelo a través de
dos ejes simples, el primero con ruedas normales y el segundo con ruedas gemelas.

El cálculo de los daños al firme derivados de las distintas tipologías de ejes ha


sido objeto de algunos estudios a lo largo de las últimas décadas, entre los que cabe
destacar el ensayo AASTHO, que enunció por primera vez la relación mostrada en la
expresión (A3.7) -incluida en el Anexo 3-, que viene a decir que el daño causado a un

265
CAPÍTULO 5

firme está en relación directa con la cuarta potencia de la carga por eje aplicada sobre
éste.

Por su parte, en cuanto a los efectos de los ejes tándem y tridem, un estudio
llevado a cabo por Gschwendt y Poliacek (1982) concluyó que el daño causado al firme
por éstos se define tal y como señala la expresión (5.5).

(P. (5.5)
^ = K-
N, P.

donde:

Número de aplicaciones de carga de un eje estándar


Número de aplicaciones de carga de un eje tándem o tridem
K Coeficiente estimado tal y como señala el Cuadro 5.2.
Pt Carga total sobre el eje tándem o tridem
n número de subejes (2 eje tándem y 3 eje tridem)
Ps Carga de un eje estándar
a Exponente (normalmente 4)
Los valores de avienen reflejados en el Cuadro 5.2.

CUADRO 5.2: VALORES DEL COEFICIENTE K PARA ESTIMAR LA EQUIVALENCIA DE LOS


EJES TÁNDEM Y TRIDEM
Tipo de eje Distancia entre ruedas (r) K
r < 1,20 m 1,4
Eje tándem 1,20 m <= r < 1,80 m 1,4 + (r-1,20)
r>=l,80m 2,0
r < 1,20 m 2,1
Eje tridem 1,20 m < = r < 1,80 m 2,1 + l,5(r-l,20)
r>=l,80m 3,0
Fuente: Gschwendt y Poliacek (1982)

Debido a que la distancia más común entre dos ruedas consecutivas de un eje
tridem en España es igual a 1,35 metros, el daño causado al firme por un eje de estas
características según las expresiones mencionadas previamente es igual a 2,325 veces el
efecto de un eje simple con una carga igual a PJ3.

266
EVALUACIÓN DE Nusyos PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

Por su parte, la OCDE publicó en 1983 los resultados de un estudio elaborado


con el fin de conocer los daños provocados por diferentes tipologías de ejes sobre el
firme. Un resumen de las conclusiones obtenidas, según grupos de ejes, tipos de ruedas y
características de la suspensión se muestra en la expresión (5.6).

r (5.6)
PA
1 2 3 p

donde:

Ns Número de aplicaciones de carga de un eje estándar


Nc Número de aplicaciones de carga de un eje cualquiera
ki Coeficiente función del grupo de ejes (simple, tándem o tridem)
k2 Coeficiente fiínción del tipo de eje (ruedas gemelas, anchas o
normales)
ks Coeficiente fimción del tipo de suspensión
Pe Carga de un eje cualquiera
Ps Carga de un eje estándar
a Exponente (normalmente 4)
Los valores de los coeficientes ki, kzyks vienen reflejados en el Cuadro 5.3.

CUADRO 5.3: VALORES DEL COEFICIENTE K PARA ESTIMAR LA EQUIVALENCIA DE LOS


EJES TÁNDEM Y TRIDEM
Coeficiente Clasifícacíón Tipo Valor
Simple 1
ki Grapo Tándem 0,6
Tridem 0,45
Ruedas Gemelas 1
k2 Eje Ruedas Anchas 1,2
Ruedas Normales 1,3
Tradicional 1
\ ks Suspensión Mejorada 0,95
Fuente: OCDE (1983)

Con estas expresiones resulta sencillo valorar la equivalencia entre los distintos
ejes, para lo cual, en primer lugar, es necesario definir -para cada tipo de vehículo- la
carga que recae sobre cada uno de sus ejes, estableciendo previamente las siguientes
hipótesis que se encuentran razonablemente ñmdamentadas en la realidad:

267
CAPÍTULO 5

1. En los turismos la carga se reparte de igual manera entre sus dos ejes,

2. En los camiones ligeros se supone que, cuando están llenos, recae aproximadamente
2/3 de la carga sobre el eje con ruedas gemelas y 1/3 de la carga sobre el eje con
ruedas normales; y, cuando están vacíos la carga se distribuye uniformemente entre
ambos ejes.

3. En los camiones pesados se supone que, cuando están llenos, recaen 6,5 Tm sobre el
primer eje simple con ruedas normales, 11,5 Tm sobre el segundo eje simple con
ruedas gemelas y 22 Tm sobre el eje tridem del semirremolque. Por su parte, cuando
circula únicamente el tractor sin carga alguna, se supone que el peso se reparte
equitativamente entre los dos ejes del tractor.

4. En los autobuses se supone que cuando están llenos recae 2/3 de la carga sobre el eje
con ruedas gemelas y 1/3 de la carga sobre el eje con ruedas normales, y cuando están
vacíos la carga se distribuye siguiendo en líneas generales esta misma proporción.

Con estas hipótesis y aplicando para el cálculo de los ejes equivalentes totales de
cada uno de los vehículos tipo; por una parte las expresiones de Gschwendt y Poliacek
para las equivalencias de ejes tridem; y, por otra las de la OCDE para el cálculo de los
tipos de ejes (ruedas normales, anchas o gemelas) se obtienen las equivalencias -con ejes
de 13 Tm y de 80 Kilonewtons (en adelante Kn)- que muestra el Cuadro 5.4, para las
tipologías de vehículos establecidas.

Las relaciones se expresan con respecto a ejes de 80 Kn y de 13 Tm. La


equivalencia con ejes de 80 Kn se establece debido a que las expresiones planteadas por
el HDM-IV están calibradas para esta unidad. Por su parte, la equivalencia con ejes de
13 Tm se debe a que la norma de refuerzos española (Norma 6.3 IC de la Dirección
General de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas), que presenta la metodología
para estudiar y proyectar el refuerzo de un firme existente o su renovación superficial,
establece las categorías de tráfico en función del número acumulado de ejes equivalentes
de 13 Tm previstos en el carril y período de proyecto (10-20 años). Dicha normativa
sigue haciendo referencia al cálculo con ejes de 13 Tm, a pesar de que la Directiva
Comunitaria sobre Armonización de Pesos y Medidas estableció una carga por eje
máxima igual a 11,5 Tm.

268
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDMiENTOs DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

CUADRO 5.4: F,iCTORES DE EQUIVALENCIA APLICABLES A LAS DISTINTAS TIPOLOGÍAS


DE VEHÍCULOS DEFINIDAS EN EL MODELO
80 Kn 1 13 Tm
Tipologías Lleno Vacío Lleno Vacío
Turismo 0,000065482 0,000065482 0,000010181 0,000010181
Camión Ligero 0,406021387 0,004577515 0,063129325 0,000711725
Camión Pesado 6,700448339 0,083876987 1,041804188 0,013041425
Autobús 3,364321076 1,772149539 0,52309392 0,275538698
Fuente: elaboración propia

Como queda de manifiesto en este Cuadro, el efecto de los ejes equivalentes de


los vehículos pesados, especialmente cuando éstos están cargados, es muy superior al
efecto causado por el resto de los vehículos. Asimismo, destaca también la importante
carga transmitida al firme por los autobuses debido a su alta tara en relación al número
de ejes que poseen.

Otra variable que resulta indispensable para conocer los efectos del tránsito de los
distintos tipos de vehículos sobre el firme es el porcentaje en que cada uno de ellos
(camiones ligeros, camiones pesados y autobuses) realizan recorridos en vacío.

Analizando las diferentes estadísticas sobre transporte de mercancías se aprecia


que el número de retomos en vacío de los camiones se sitúa entre el 40 y el 45% del
número de viajes totales. Ante esto, el modelo adopta, para quedarse del lado de la
seguridad, que el 40% de los recorridos efectuados por los camiones ligeros y pesados se
realizan en vacío.

Por su parte, en cuanto a los autobuses interurbanos, las estadísticas sobre


retomos en vacío son mucho menos numerosas, aunque si parece evidente que,
especialmente en las líneas regulares, el porcentaje de éstos es bastante pequeño.

En este sentido, algunos datos procedentes de empresas de transporte de viajeros


intemrbanos concluyen que en las líneas regulares el número de retomos en vacío se
sitúa en tomo al 2% de los viajes totales, si la línea se encuentra correctamente
explotada, y entorno al 5%, si se encuentra mal explotada. Por el contrario, las empresas
dedicadas a servicios discrecionales o regulares de uso especial pueden llegar a alcanzar
un porcentaje bastante superior de retornos en vacío. A consecuencia de esta

269
CAPÍTULO 5

información, el modelo considera razonable asumir como porcentaje de retomos en vacío


de los autobuses un 10 % de los viajes totales.

5.4.4 Módulo de deterioro de firmes

Esta apartado describe el módulo de deterioro de firmes considerado en el


modelo, definiendo sus características principales así como la procedencia de las
expresiones planteadas para llevar a cabo los cálculos.

5.4.4.1 Planteamiento general

El módulo de deterioro de firmes está basado mayormente en las fórmulas


planteadas por el modelo UDM-IV -definidas con más detalle en el Anexo 4 - que, a
pesar de no haber sido calibradas en España, tienen una aplicabilidad razonable para
nuestro país, ya que los resultados han sido contrastados, en esta última versión, en
países desarrollados con carreteras de características similares a las españolas.

La finalidad de este módulo es establecer una previsión del estado del firme con
el fin de conocer los efectos que, sobre los costes del transporte, tienen los deterioros
que van apareciendo como consecuencia de la degradación progresiva de las capas que
lo constituyen.

El estado del firme, como ya se puso de manifiesto al plantear la metodología del


modelo, depende principalmente del tráfico (especialmente del tráfico pesado), del clima,
y de los recursos -tanto en volumen como en productividad- dedicados a su
mantenimiento.

El Gráfico 5.3 refleja la metodología empleada en el módulo de deterioro de


firmes. Como queda de manifiesto, se parte de un firme concreto diseñado según las
normas de cada país para aguantar unas determinadas solicitaciones en el período de
proyecto, y que presenta al comienzo del año un estado concreto definido por su
regularidad superficial, sus agrietamientos, deformaciones en las rodadas, etc. Dicho
firme sufre a lo largo del año una evolución en sus características que es ñinción de su
estado al principio del año, del chma existente en la zona en que se sitúa la carretera, del
tráfico que por ella circula -especialmente el tráfico pesado-, y de la conservación
llevada a cabo ese año.

270
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

GRÁFICO 5.3: ESQUEMA METODOLÓGICO DEL PROCESO DE DETERIORO DE FIRMES

Tráfico en el año n

Deformaciones RegUtarídad
en las rodadas Superficial

"i:—í
Peladuras | — H Baches
í
Agrietamientos

ESTADO DEL FIRME


AÑOn

Mantenimiento
CLIMA Mantenimiento
Extraordinario en
ordinario año n
el año n

Fuente: elaboración propia

Con respecto al mantenimiento, es importante considerar que mientras la


conservación ordinaria (hácheos, sellado de grietas, corrección de mordientes, etc.) se
ejecuta todos los años y por tanto influye continuamente en el estado de las carreteras, la
conservación extraordinaria (refuerzos, rehahilitaciones superficiales, etc.) se lleva a cabo
únicamente cada cierto período de tiempo -ocho o diez años- habitualmente,
devolviendo alfirmea una condición muy similar a la inicial.

A efectos del modelo, se consideran las operaciones de conservación


concentradas al final del año, de tal manera que se supone que, a lo largo de éste, el
firme se degrada como si ninguna operación de mantenimiento hubiera sido realizada,
contabilizándose alfinaldel año la conservación llevada a cabo.

Como se aprecia también en el Gráfico 5.3, los parámetros de estado del firme
que se toman en consideración en este estudio son los que plantea el HDM-IV; es decir:
agrietamientos, peladuras, baches, deformaciones en zona de rodada, y regularidad
superficial.

271
CAPÍTULO 5

Las características de cada uno de estos deterioros fiaeron ya definidas en el


Capítulo 3. La manera habitual de valorar conjuntamente sus efectos sobre los costes del
transporte es mediante la influencia de cada uno de ellos en el índice internacional de
regularidad superficial (ERJ), a partir del cual se pueden estimar, siguiendo
procedimientos existentes, los costes del transporte.

En el Gráfico 5.3, dentro del recuadro que representa el estado del firme en el
año n, se aprecian -unidas por líneas de puntos- las diferentes relaciones entre los
deterioros. En este sentido se observa como los agrietamientos tienen una importante
influencia en la formación de peladuras y baches, y como los baches dependen también
en cierta medida del número de peladuras existentes. Por su parte, la regularidad
superficial es el resultado de una combinación de deterioros entre los que se encuentran:
deformaciones en zonas de rodadas, peladuras, baches, y agrietamientos, además de lo
que se denomina "componente ambiental", que refleja la influencia del clima en el mayor
o menor crecimiento de la regularidad.

El objeto de este apartado es recoger y exphcar las expresiones que determinan


los procesos de deterioro de los firmes. Debido al gran número de deterioros que se van
a analizar, se ha optado por elaborar un cuadro resumen -Cuadro 5.5- que recoja las
expresiones que este módulo emplea, con el fin de que una vez que se describa cada uno
de los procesos, el lector sitúe cada deterioro en concreto dentro del proceso global de
degradación del firme.

De esta manera, el Cuadro 5.5 presenta un resumen de las expresiones principales


-la gran mayoria de ellas basadas en el HDM-IV- del módulo de deterioro de firmes del
modelo. Dado que estas expresiones se explican y desarrollan con mucho más detalle en
el Anexo 3, el objeto de este cuadro es, simplemente, ayudar al lector a situar, de forma
rápida, las expresiones empleadas para determinar el deterioro de los firmes.

Debido a que en este apartado se va a hacer referencia constante a estas


ecuaciones, se define un sistema de numeración especial para cada una de ellas
consistente en un número y una letra situados ambos entre paréntesis; el número designa
el capítulo mientras que la letra identifica cada expresión de forma concreta. Asimismo,
debido a que muchas de las expresiones dependen de constantes a calibrar que varían
según la tipología de ciertas variables como el firme, el clima, etc.; éstas se designan con

272
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCLáCIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

la letra característica de la ecuación en minúscula y un subíndice en número -


comenzando desde el cero- identificativo de dicho parámetro.

Así, por ejemplo si la ecuación (5.D) tiene dos parámetros a calibrar, estos se
denominarán doyd¡.

273
CUADRO 6.5: RESUMEN DE LAS EXPRESIONES EMPLEADAS EN EL MÓDULO DE DETERIORO
Deterioro Fórmula N°

Estructural (Iniciación) u-YEy \ (5.A)

Estractural (Progresión) (5.B)


CRX, ^{l- z)-5Q + z-\b,-b,- z- NE^+ 20,5"' +{1- z)"^]"'
Agrietamientos
Térmico CRKSPACE = 0,305 • AGE^'' • W (5.C)

Reflexión (Iniciación) ICR = d,+d,-HNEW (5.D)

Reflexión (Progresión) (5.E)


AACR= ^° lOOAí
max(HNEW,25) + e^

Densiñcación inicial RD, =^,^ . / ^ .(7£4.io«)W^^^-^^^^^'-^^-^^-^^57VC^^ COMpf' (5.F)

Deterioro estructural ARDST = K^^, • [(g, + g, • DEF + g^ • MMP• ACX)lAGE, + (5.G)


Deformaciones en rodadas
+ g, • MMP -ÁACX- ln(max(l, AGE3 • TEA)) • RDM^ • AT]

Deformación plástica f PT\'^ (5.H)


ARDPD = K^, • h, • YE4 • S,"" • HS"' •^ ^ -VIM^'-AT
KSP)
Peladuras Iniciación IRV = K,,-(i,-e^-'^-''''''-'"^>''^^) (5.1)

Progresión (5.J)
AARV^iK^X^r- [z, • j , • 7, • ATRV + SRV^^)''' - SRV

274
Baches Iniciación k,+k^-HS (5.K) 1
/ p r = ^ , , •^o•
(k, + CDB) • (k, + YAX) • (k, +MMP)
Progresión (5.L)

3
mPT = ^MPT,

Rotura de Bordes VEB = K,, • a, • PSH • AADT^ • ESTE? • S"' • a^ +MMP) (5.M)

Componente estructural AIRI^ =134- e""*^^^^ • SNCK'' • YE4 (5.N)

SNCK = 1 + SNC - 0,0000758 • (ACX'-HNEW + ECR • HOLD)


Componente agrietamiento AIRI^ = 0,0066-AACA (5.0)

Componente peladuras AIRI^^ 0,0033-AARV (5.P)

Regularidad Superficial Componente def. en las (5.Q)


AIRI^^O,OSS-ARDS
rodadas
Componente baches y «t (5.R)
(NPT^-T,.^ (^NPT^•T^
hácheos MRI, = a,-{a^-FM)-
[ 730 J [ 730 J
Componente ambiental AIRI^=mIRIAT (5.S)

Uso de arcenes (5.T)


IRIEFF = IRI + (IRISH - IRI) • STIMEy/

Fuente: elaboración propia de expresiones del modelo HDM


Glosario de Términos

MCA incremento del agrietamiento en tanto por ciento de la AADT intensidad media diaria de tráfico en ambos sentidos
superficie del firme
AACR incremento del porcentaje de área delfirmecon grietas ACX tanto por ciento de la superficie delfirmeagrietada
reflejadas estructuralmente
AACX crecimiento del agrietamiento estructural en elfirmeen ACX' min(63,ACX)
tanto por ciento
MRV incremento de las peladuras en tanto por ciento de la A GE2 número de años desde la puesta en obra de la última capa
superficie del firme bituminosa estructural
AIRI, componente de incremento del BRJ debida al agrietamiento AGE3 número de años desde el último refiíerzo o reconstrucción
AIRI, incremento del IRl debido a la componente ambiental CDB indicador de defectos de construcción para la base
AIRI, componente de incremento del IRI debida a las CDR factor de defectos de construcción para la formación de
deformaciones en las rodadas peladuras
AIRI, incremento del IRI debido a la componente estructural COMP compactación relativa ponderada
AIRIt incremento de la regularidad superficial como efecto del CRKSPACE espacio medio entre las grietas transversales en metros
incremento de los baches
AIRI, componente de incremento del IRI debida a las peladuras CRX, es el incremento de área agrietada en el tiempo t
ANPT incremento de los baches durante el período CW anchura de la calzada en metros
ANPTi número adicional de baches por kilómetro derivados del DEF deflexión de la viga Benkelman en mm
deterioro tipo i
ARDPD es la contribución de las deformaciones plásticas a la ECR max(min(ACX-PACX,40),0)
profundidad de las huellas en las rodadas en mm
ARDS incremento de la desviación estándar de la profundidad de la ESTER distancia en una sección de la parte más alta del pavimento
huella en mm al borde de la calzada
AT fracción del año o temporada considerada FM índice de libertad de maniobra
At incremento de tiempo HNEW espesor de la nueva superficie en mm
ATRV O si AGE2<IRV y ARVt = 0; (AGE2-IRV) si AGE2- HOLD grosor de las capas bituminosas anteriores
1<IRV<=AGE2 y ARVt=0; 1 si IRV<=AGE2-l o ARVt>0

276
HS espesor de las capas bituminosas en mm NPTa ocurrencia anual de baches
ICR número de años hasta el inicio de la reflexión de grietas proporción del tiempo que se usa el arcén debido a la
PSH anchura de la calzada
ICX tiempo hasta el inicio de las primeras grietas en años temperatura media en °C delfirme20 mm por debajo de la
PT superficie en el periodo de análisis
IRI regularidad superficial delfirmeen m/km RDMa profundidad de la huella producida por la rodera a principio
de año
IRIEFF regularidad superficial efectiva resultante del uso de los S velocidad media del tráfico en km / hora
arcenes en m/km
IRISH regularidad superficial del arcén en m/km S, velocidad de los vehículos pesados en km/h
IRV tiempo en años hasta la iniciación de las peladuras SNC módulo estructural modificado
Keb factor de progresión de la rotura de borde (1 por defecto) SNCK módulo estructural modificado para elfirme,reducido por el
efecto del agrietamiento en sus capas
id factor de densificación inicial (1 por defecto) SRV mínimo de ARV, 100-ARV
Kpi factor de iniciación de baches (1 por defecto) STIME proporción del tiempo que se usa el arcén debido tanto a la
anchura de la calzada como al volumen de tráfico
Kpp factor de progresión de baches (1 por defecto) 'pat es el retraso entre la ocurrencia de los baches y las
operaciones de bacheo en días
Krpd factor de progresión de las deformaciones plásticas (1 por VEB pérdida anual de material en los bordes en m^/ km.
defecto)
Krst factor de progresión para la deformación estructural (1 por VIM porcentaje de huecos en mezcla
defecto)
Kvi factor de iniciación de peladuras (1 por defecto) YAX millones de ejes por año y carril
K-vp factor de progresión de peladuras (1 por defecto) YE4 millones de ejes equivalentes de 80 kN por año y carril
m coeficiente ambiental z 1 si TCKtso; si no z =-1
MMP precipitación media mensual en m/mes 1 si ARVt<50; en caso contrario -1
CAPÍTULO 5

5.4.4.2 Agrietamientos

Al igual que plantea el HDM-IV, este modelo considera los tres tipos de
formación de grietas que se analizaron en el Capítulo 3: agrietamientos estructurales,
agrietamientos debidos a efectos térmicos, y agrietamientos por reflexión.

Las grietas estructurales se manifiestan la mayoria de los casos en el firme


mediante el deterioro denominado "agrietamiento en piel de cocodrilo" originado
principalmente por fenómenos de fatiga. Esta variable se mide por el porcentaje de la
superficie del pavimento que presenta este tipo de deterioro.

El modelo que evalúa el agrietamiento estructural se divide en dos partes


diferenciadas -desarrolladas con más detalle en el Anexo 3-, el cálculo del año de
iniciación de grietas dado por la expresión (5.A) y el cálculo de la progresión del
agrietamiento dado por la expresión (5.B). Tal y como señala la expresión (5.A), la
iniciación de las grietas se produce antes cuanto mayor es el número de ejes equivalentes
anuales que circula por la carretera y cuando menor es la capacidad estructural del firme.

Los valores de calibración adoptados en este modelo para estimar la iniciación y


progresión de grietas son los planteados por Paterson (1987) que vienen reflejados en el
Cuadro 5.6. Estos términos se incorporan a las ecuaciones (5.A) y (5.B), que se recogen
en el Cuadro 5.5.

CUADRO 5.6: PARÁMETROS POR DEFECTO DE LAS VARIABLES DE CALIBRACIÓN DEL


MODELO DE INICIO Y PROGRESIÓN DEL AGRIETAMIENTO ESTRUCTURAL
Tipo de firme «fl ai b„ bi
Hormigones bituminosos 8,61 -24,4 2330-SNC-"-^' 0,25
Tratamientos superfiáales 13,2 -20,7 1530-SNC-^'"' 0,41
Fuente: Paterson, 1987

El Gráfico 5.4 muestra una simulación de la evolución del tanto por ciento de
superficie agrietada de dicho firme -llevada a cabo para un firme de base granular y
pavimento de mezcla bituminosa, diseñado de acuerdo a la norma de diseño española en
función del número de vehículos pesados-,como consecuencia de aplicar las fórmulas y
parámetros de calibración previamente definidos. Como se aprecia claramente, en los
años siguientes al inicio de las primeras grietas, la progresión de éstas se produce de
manera lenta, aunque cada año que pasa se acentúa su crecimiento. Sin embargo llega un

278
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE U CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

punto en el que el firme, perdida de manera casi total su capacidad de soporte,


experimenta un crecimiento muy acelerado de este deterioro.

GRÁFICO 5.4: EVOLUCIÓN DEL AGRIETAMIENTO ESTRUCTURAL EN UN FIRME

120% n

100%

80%

60% -

40%

20%

0%
10 11 12 13 14 15 17 18 19 20
Año

— T a n t o por ciento de agrietamiento

Fuente: elaboración propia

Como ya se señaló en el Capítulo 3, las grietas originadas por condiciones


térmicas se empiezan a producir irmiediatamente después de terminada la construcción
de la carretera, lo que implica que, en este caso, se estime únicamente su progresión. El
procedimiento empleado para calcular la evolución del agrietamiento térmico en el
modelo viene dado por la expresión (5.C), expresándose éste en metros lineales por
kilómetro de carretera.

Los parámetros de calibración adoptados para esta expresión, que se muestran en


el Cuadro 5.7, son los planteados por Simpsom et al (1994) en función de la zona
climática en la que se encuentre la carretera. El significado de los términos que se
muestran en dicho Cuadro se describe con más detalle en el Anexo 3.

Por su parte, el cálculo del agrietamiento por reflexión exige estimar el año en
que éste se inicia, que será mayor cuanto mayor sea el espesor de las capas bituminosas
no Asuradas previamente según señala la expresión (5.E). Una vez determinado el año de

279
CAPÍTULO 5

iniciación de este deterioro, su evolución se calcula en el modelo mediante la expresión


(5.F).

CUADRO 5.7: PARÁMETROS DE CALIBRACIÓN DEL MODELO DE AGRIETAMIENTO DEBIDO


A CONDICIONES TÉRMICAS
Clima Co

Seco y Cálido - 0,241 - 0,147 • [log(/ffi + 25,4) -1,405]


Húmedo y Cálido -1,12
Húmedo y Frío - 0,106 - 0,000187 • HS - 0,0540 • AND
Seco y Frío -0,425
Clima Cl

Seco y Cálido - 0,00155 - 0,001 \-HS +1,89 • ^og{ANNPRE) -1,405]


Húmedo y Cálido 0,0131 + 0,733 • [log(F/) +1] + 0,534 • \íog{ANNPRE) -1,405] +
+ 0,109 • [{HS 125,4) • (log(^ VIS) +1]
Húmedo y Frío - 0,0201 +1,84 • ^og{ANNPRE) -1^405]- 0,000626 •
• [HB • (logiANNPRE) -1,405)] + 0,00240 • [(HB125,A) • AND\
Seco y Frío 0,0468 + 0,854 • [log(ZE4) + 3] - 0,000336 • HB + 0,00013 • F / +
+ 6,11-10-^ •{HS + HB) + 6,A6-\0-' •{HSI25,A)-AVIS
Fuente: Simpsom et al. (1994)

Los parámetros de calibración adoptados para este modelo son los estimados por
Hanmied y Malek (1994) tal y como pone de relieve el Cuadro 5.8.

CUADRO 5.8: PARÁMETROS POR DEFECTO DE LAS VARIABLES DE CALIBRACIÓN DEL


MODELO DE EVOLUCIÓN Y PROGRESIÓN DEL AGRIETAMIENTO REFLEJADO
Constante do di eo ei
Valor por defecto 0,5 0,02 25 0
Fuente: HammedyMalek (1994)

Finalmente, el porcentaje total de grietas a lo largo de los años se expresa como


la suma de los porcentajes de los tres tipos de agrietamientos descritos previamente.

5.4.4.3 Deformaciones en las rodadas

Para el cálculo de las deformaciones en las rodadas se aplica la metodología


establecida en el modelo HDM-IV, que fue expuesta detalladamente en el Capitulo 3.
Para ello se considera que estas deformaciones son debidas a un conjunto de efectos
entre los que cabe desatacar:

280
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

• Densificación y consolidación inicial de las capas inferiores.


• Contribución del deterioro estructural a las deformaciones en zona de rodadas.
• Deformaciones plásticas de las capas bituminosas.
• Abrasión producida por los vehículos que circulan con cadenas o clavos en zonas
de hielo o nieve.
La densificación y consolidación inicial mide el asiento sufi^ido en las zonas de
rodadas, debido al efecto de compactación que sufiren las capas inferiores ante la
aplicación de las primeras cargas pesadas.

Su cálculo se lleva a cabo tal y como señala la expresión (5.F), con los valores
por defecto recomendados por el HDM-IV que se muestran en el cuadro 5.9.

CUADRO 5.9: VALORES ADOPTADOS PARA APLICAR EL MODELO DE DENSIFICACIÓN


INICIAL
Parámetro fo fi f2 fs f4 fs
Valor 51.740 0,09 0,0384 0,0016 -0,502 -2,3
Fuente: ISOHDM (1995)

Como se aprecia en la expresión (5.F), la densificación inicial será más grande


cuanto mayor sea el número de ejes equivalentes, el valor de la deflexión de la viga
Benkelman en elfirme,la precipitación media mensual, y el porcentaje de agrietamiento
estructural; y a su vez cuanto menor sea el valor del número estructural que caracteriza
la capacidad de soporte del firme.

Por su parte, la contribución del deterioro estructural a las deformaciones en zona


de rodadas mide el efecto que tiene la pérdida de capacidad estructural delfirme-en el
momento en que empiezan a aparecer grietas estructurales, etc.- sobre las deformaciones
en zonas de rodadas. Por lo general se considera que éstas tienen una fase estable en la
que se producen pequeños incrementos de las deformaciones con el tiempo y el tráfico, y
una fase de deterioro acelerado caracterizada porque las capas superiores sufiren
importantes agrietamientos, introduciéndose el agua en las capas inferiores del firme,
debilitando por tanto la estructura de la base, especialmente si ésta es una capa granular.
El proceso de degradación de las rodadas en esta fase final es unafijncióncompleja de
un conjunto de variables entre las que cabe destacar: las propiedades de las mezclas
asfálticas, la temperatura, la magnitud y duración de la carga, etc.

281
CAPÍTULO 5

El modelo planteado para estimar la deformación en las zonas de rodadas en


función del deterioro estructural es el que refleja la expresión (5.G), tomando como
parámetros de calibración los dados por el Cuadro 5.10.

CUADRO 5.10: VALORES ADOPTADOS PARA APLICAR EL MODELO DE DETERIORO


ESTRUCTURAL
Parámetro go gi g2 g3
Valor 0,333 0,0494 0,0021 0,0285
Fuente: ISOHDM (1995)

En este sentido, queda patente cómo las deformaciones estructurales serán más
grandes cuanto mayores sean las deflexiones de la viga Benkelman en el firme, la
precipitación media mensual, el porcentaje de grietas estructurales, el número de ejes
equivalentes y la profundidad de la deformación a principio de año.

En cuanto a las deformaciones plásticas en capas asfálticas, como ya se puso de


manifiesto en el Capítulo 3, éstas serán mayores -para una determinada composición de
mezcla bituminosa- cuando la temperatura y las cargas por eje -especialmente con
tráfico lento y canalizado- sean más altas.

El método planteado en el modelo para estimar la evolución de las deformaciones


plásticas en capas asfálticas es el que propone la expresión (5.H). Los coeficientes de
calibración adoptados son los que define el propio modelo, tal y como refleja el Cuadro
5.11.

CUADRO 5.11: VALORES ADOPTADOS PARA APLICAR EL MODELO DE DEFORMACIÓN


PLÁSTICA EN LAS CAPAS ASFÁLTICAS
Parámetro ho hi h2 hs h4
Valor 2,46 -0,78 0,71 1,34 -1,26
Fuente: ISOHDM (1995)

Por otra parte, en este modelo se ha optado por prescindir de las deformaciones
producidas por los clavos o cadenas en zonas con importantes nevadas o heladas, ya que
en España -donde se centra la aplicación de esta tesis doctoral- el porcentaje de
carreteras que tienen serios problemas de este tipo no es muy elevado.

Finalmente, para valorar el efecto que producen las deformaciones en las rodadas
sobre la regularidad superficial se plantea una relación entre ambas variables a través de

282
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN YFINANCUCIÓNDELA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

la desviación estándar de la profiandidad de la huella. Esta desviación estándar se calcula


tal y como señala la expresión (A3.21) descrita en el Anexo 3.

5.4.4.4 Peladuras

Las peladuras son pérdidas de material en la parte superior de las capas


bituminosas o tratamientos superficiales, sin que se llegue a alcanzar en este proceso a
las capas inferiores del firme, ya que en ese caso sería más correcto englobar este
deterioro dentro del grupo de los baches. Como ya se enunció en el Capitulo 3, la
formación de peladuras es firecuente en capas bituminosas de pequeño espesor
pobremente construidas, o en tratamientos superficiales.

Este modelo aplica las expresiones de iniciación y progresión de peladuras


propuestas por el HDM-IV, que vienen dadas respectivamente por las expresiones (5.1) y
(5.J), que se desarrollan más ampliamente en el Anexo 3.

A diferencia de otros deterioros, la iniciación de las peladuras se establece como


función del número de ejes reales que circulan por la carretera en lugar del número de
ejes equivalentes. Esto quiere decir que, en principio, a efectos de este deterioro tendría
la misma influencia el eje de un coche que el eje de un camión pesado.

Asimismo, la iniciación de las peladuras resulta también función de la calidad en


la construcción y de un conjunto de parámetros de calibración que se recogen en el
Cuadro 5.12.

CUADRO 5.12: VALORES ADOPTADOS PARA APLICAR EN EL MODELO DE INICIACIÓN Y


PROGRESIÓN DE PELADURAS
Modelo Iniciación de Peladuras Progresión de Peladuras
Parámetro io ii Í2 jo ji
Mezclas Bituminosas 100 0,655 0,156 4,42 0,352
Tratamientos Superficiales 10,5 0,655 0,156 4,42 0,352
Fuente: ISOHDM (1995)

El modelo de progresión de peladuras que se propone es el definido por la


expresión (5.J), con los coeficientes de calibración por defecto propuestos en el Cuadro
(5.12).

283
CAPÍTULO 5

5.4.4.5 Baches
Como ya se explicó en el Capítulo 3, los baches se pueden definir como las
pérdidas de material localizadas en la superficie de los pavimentos que penetran a través
de las capas bituminosas delfirmealcanzando las capas inferiores.

La metodología de cálculo aplicada en este modelo es similar a la planteada por el


HDM-IV. En consecuencia, se supone que los baches se originan a consecuencia de la
evolución de las grietas y de las peladuras, definiéndose un modelo para calcular el
periodo de iniciación de los baches desde el momento en que se empiezan a producir
dichos deterioros, y otro modelo para conocer la evolución de los baches una vez que
éstos últimos se encuentran abiertos y sin bachear.

El cálculo de la iniciación de los baches en el modelo se lleva a cabo según indica


la expresión (5.K), con los parámetros de calibración dados por el Cuadro 5.13.

CUADRO 5.13: VALORES DE REFERNCJA PARA CALIBRAR EL MODELO DE INICIACIÓN DE


BACHES DEL HDM-IV
Tipo de base
Granular Tratada con cemento
Parámetros Agrietamiento Peladuras Agrietamiento Peladuras
ko 0,02 0,02 0,02 0,02
ki 20 20 50 50
k2 1,0 1,0 1,0 1,0
ks 1,0 1,0 1,0 1,0
k4 2,0 2,0 2,0 2,0
ks 0,1 0,1 0,1 0,1
Fuente: ISOHDM, (1995)

La progresión de baches se debe a tres fenómenos: el incremento del


agrietamiento del firme, el incremento de la superficie de las peladuras, y el efecto de
crecimiento de los baches ya existentes. Los cálculos que lleva a cabo el modelo se
desarrollan de acuerdo a la expresión (5.L), tomando como valores de referencia para
calibrar el modelo de progresión los señalados en el Cuadro 5.C.

A la generación de baches hay que unir el efecto derivado de las labores de


conservación ordinaria que se destinan a parchear parte de los baches existentes,
disminuyendo por tanto la incomodidad y los costes del transporte para los usuarios.

284
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

CUADRO 5.14: VALORES DE REFERENCIA PARA CALIBRAR EL MODELO DE PROGRESIÓN


DE BACHES DEL HDM-IV
Baches originados por:
Agrietamiento Peladuras Crecimiento
Parámetro Base Base con Base Base con Base Base con
Granular cemento Granular cemento Granular cemento
lo 500 250 100 50 10 5
li 0 0 0 0 0 0
h 1 1 1 1 1 1
l^ 1 1 1 1 1 1
I4 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Is 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Fuente: ISOHDM, 1995)

Por su parte, dentro del modelo se incluye también una estimación de las
desintegraciones de los bordes de la carretera tal y como señala la expresión (5.M).
Dichas desintegraciones son función principalmente de la intensidad media diaria, de la
anchura de la calzada, y de la velocidad media del tráfico.

Los valores de calibración adoptados para este modelo son los planteados como
parámetros por defecto en el HDM-IV. Sus valores vienen recogidos en el Cuadro 5.15.

CUADRO 5.15: VALORES ADOPTADOS PARA APLICAR EL MODELO DE PÉRDIDA DE


MATERIAL EN LOS BORDES DE LA CARRETERA
Parámetro ao ai az as a4

Tratamiento Superficial 50-75 -1 0,2 2,65 0,425


I Mezcla Bituminosa 25-50 -1 0,2 2,65 0,425
Fuente: ISOHDM (1995)

El parámetro ao vale 25 para mezclas bituminosas sobre bases tratadas con


cemento y asfálticas, y 50 para mezclas sobre bases granulares. Asimismo, este término
vale 50 para tratamientos superficiales sobre bases tratadas con cemento y asfálticas, y
75 para tratamientos sobre bases granulares.

5.4.4.6 Regularidad superficial

Como queda de manifiesto el Gráfico 5.3, la regularidad superficial se ve


influenciada por la evolución del resto de los deterioros -baches, agrietamientos,
peladuras, etc.- y también por las condiciones climáticas del área geográfica donde la
carretera se encuentre situada.

285
CAPÍTULO 5

La traducción de los distintos deterioros a regularidad superficial es una manera


simpliñcada, aunque obviamente no muy precisa, de resumirlos y de tratarlos de manera
conjunta en cuanto a la evolución de la influencia del estado de la carretera en los costes
de operación de los vehículos.

La metodología empleada para estimar la evolución de la regularidad superficial


en este modelo es la misma que propone el HDM-IV, y que establece la evolución del
ERI en función de:

1. La componente estructural del firme, que expresa la variación de la regularidad


superficial en fiínción de la relación existente entre la capacidad estructural del firme y
las solicitaciones que éste soporta expresadas en ejes equivalentes, tal y como señala
la expresión (5.N). En ellas se observa que el IRI aumenta más rápidamente cuanto
mayor sea el número de ejes equivalentes que por la carretera transiten en un año
concreto, y cuando menor sea la capacidad estructural del firme.

2. La componente debida al agrietamiento, que expresa la pérdida de regularidad


superficial del firme asociada con la aparición de grietas y fisuras, tal y como señala la
expresión (5.0).

3. La componente debida a las peladuras, que refleja la influencia de estos deterioros en


el aumento de la regularidad superficial, tal y como pone de relieve la expresión (5.P).

4. La componente debida a las deftjrmaciones en las rodadas, que relaciona este


deterioro con su influencia sobre la regularidad superficial, tal y como muestra la
expresión (5.Q).

5. La componente debida a los baches y hácheos expresa la influencia que tanto los
baches abiertos como los baches reparados tienen en la evolución del IRI. Como se
aprecia, en esta componente se incluye también el efecto que ciertas operaciones de
mantenimiento ordinario -en este caso la reparación de los baches- tienen en la
evolución del estado de los firmes. En este sentido, la expresión (5.R) es la que se
adopta para calcular la evolución del IRI en fiínción de los baches producidos y de la
política de mantenimiento ordinario.

6. La componente ambiental expresa la diferencia de evolución de la regularidad


superficial en el caso de que dos carreteras con las mismas características de diseño y
tráfico se encuentren en zonas geográficas con características climáticas distintas. El

286
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

valor de esta componente viene dado por la expresión (5.S), y es función del IRI en la
carretera al principio de ese año y de un coeficiente denominado "coeficiente
ambiental" que el HDM-IV define en fiínción de las características de temperatura y
humedad de diferentes zonas geográficas.

7. La componente debida al uso de arcenes refleja la situación, que se da a veces en


calzadas estrechas, de que algunos vehículos se ven obligados a hacer uso de ellos, lo
que lleva consigo que, al tener éstos unas condiciones de diseño peores que la calzada
principal, se incrementa considerablemente el IRI percibido por los usuarios. La
estimación de estos valores se lleva a cabo tal y como señala la expresión (5.T).

En consecuencia, la evolución de la regularidad superficial -medida a través del


IRI- en este modelo viene dada por la expresión (5.7).

IRI,^^, =IRI,+IRI^+IRI^+IRI^+m^+IRI^+IRI, (5.7)

donde:

ÍRItotai IRI total en la carretera


IRIs Valor del IRI debido a la componente estructural
IRIc Valor del IRI debido al agrietamiento
IRIv Valor del ERI debido a las peladuras
IRIr Valor del IRI debido a las deformaciones en las rodadas
IRIth Valor del IRI debido a los baches y hácheos
IJRIe Valor del IRI debido a la componente ambiental
IRIb Valor del IRI debido al uso de arcenes
Como se aprecia, la progresión del IRI es el resultado de la evolución de los
deterioros derivados del tráfico en la carretera y de las políticas de mantenimiento
diseñadas para corregirlos. A raíz de ello, el estado del firme da lugar año tras año a unos
costes del transporte diferentes, que se analizan con más detalle en el próximo apartado.

5.4.5 Módulo de costes del transporte

5.4.5.1 Planteamiento general

El módulo de costes del transporte resulta esencial para valorar las implicaciones
económicas de las distintas políticas de conservación sobre los usuarios, como de hecho
queda patente en el Gráfico 5.1.

287
CAPÍTULO 5

La metodología aplicada en este módulo diferencia de manera clara aquéllos


costes que tienen una estrecha dependencia del estado de la carretera medido a través del
nU -estudiados en años anteriores, principalmente por el Banco Mundial-; de aquéllos
otros -apenas analizados en ninguna investigación- que no tienen una relación evidente
con la regularidad superficial.

En este sentido, parece claro que muchas de las actuaciones cuyos beneficios no
es posible cuantificar de manera concreta -vialidad invernal, atención a los imprevistos
surgidos en la carretera, cuidado de la señalización y drenaje, mantenimiento de los
elementos de seguridad, etc.- tienen una rentabilidad para los usuarios y la sociedad que
nadie se atreve a poner en duda. Con idea de plantear una aproximación a dichos
beneficios, el modelo plantea varias hipótesis que serán descritas más adelante.

5.4.5.2 Costes dependientes del IRI

Hasta el momento, los análisis económicos de la conservación de carreteras se


han centrado en la valoración de la repercusión del estado de los firmes en los costes del
transporte lo que se debe a dos motivos: por una parte a su más fácil estimación,
derivada de la influencia directa del estado de los firmes sobre los costes de operación de
los vehículos; y, por otra, a que el Banco Mundial -organismo que ha respaldado estos
estudios- ha centrado su trabajo en la problemática de los países en vías de desarrollo,
donde el mal estado de los firmes constituye el principal problema de la conservación.

Debido a que los costes dependientes de manera directa de la regularidad


superficial han sido evaluados con mayor precisión, se ha decidido separar su estimación
de aquéllos otros -apenas analizados en investigaciones anteriores- derivados de
diferentes operaciones de mantenimiento y explotación. Por ese motivo, este apartado se
detiene especialmente en los mecanismos para calcular los costes del transporte
asociados al deterioro y mantenimiento de firmes.

El Gráfico 5.5 pone de manifiesto las relaciones más importantes entre los
diversos costes del transporte que dependen de la regularidad superficial.

Es importante dejar claro que, lo que aparece en el Gráfico como características


del parque, hace referencia únicamente al influjo que la vida media y el kilometraje medio
tiene en los costes del transporte y, en ningún caso, a la influencia que el volumen del

288
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

parque tiene en los costes del transporte. Por consiguiente, aunque el volumen del
parque guarda una estrecha relación, como es lógico, con los consumos de neumáticos,
lubricantes y carburantes -a mayor número de vehículos mayor consumo-, no se ha
establecido una relación -en forma de flecha- entre estos últimos costes y las
características del parque, ya que, según la expresión incorporada al modelo, ni el
kilometraje ni la vida del parque influyen en el nivel de consumo de dichas componentes.

GRÁFICO 5.5: ESQUEMA METODOLÓGICO DEL CÁLCULO DE COSTES RELACIONADOS


CON LA REGULARIDAD SUPERFICIAL

IRI en el año n

Depreciación i
{t^ftaraaones }:;:|5:;:;í{iSt«^B;SÍÍ

> tui)ric3nte$

Kilometraje
Vida del parque
medio del parque

TIEMPO CARACTERÍSTICAS
DELPARQUE

Fuente: elaboración propia

Como queda patente en el Graneo, los costes más importantes relacionados con
el IRI son: el tiempo gastado, tanto por los viajeros -en viaje de trabajo o de placer-
como por las mercancías -inmovilización, etc.-; el consumo de carburantes, lubricantes y
neumáticos; los costes de reparaciones -materiales y mano de obra-; y, los costes de
depreciación e interés de los vehículos.

El tiempo gastado depende de manera directa de la velocidad, que a su vez se


determina según cada tipo de vehículo -bajo la hipótesis de no congestión-, por las
características geométricas del trazado de la carretera y por el estado del firme en la
misma, medido a través del índice de Regularidad Internacional (ERI).

Por su parte, el consumo de combustible guarda una estrecha relación, por una
parte, con la velocidad de circulación en la carretera -mediante una curva en forma de U
-tal y como se mostró en el Gráfico 3.1- que alcanza su mínimo consumo con

289
CAPÍTULO 5

velocidades en torno a los 60 Km/h- y, por otra, con la regularidad superficial del firme.
Asimismo, se considera que el consumo de lubricantes, que no supone una partida muy
importante dentro de los costes de operación de los vehículos, está influenciado por el
ERJ de forma parecida a como lo está el consumo de carburantes.

Asimismo, el consumo de neumáticos se encuentra también estrechamente


asociado al nivel de regularidad superficial de la carretera, mientras que tanto los costes
de depreciación como los costes de reparaciones dependen, además de la regularidad
superficial, de las características del parque de vehículos.

Al igual que se hizo con el modelo de deterioro de firmes, antes de pasar a


describir las expresiones que detallan los diferentes consumos en fiínción del estado de
mantenimiento de la carretera, se va a mostrar un cuadro resumen -Cuadro 5.16- que
recoge las ecuaciones que el modelo incorpora y que serán descritas en los sucesivos
epígrafes que engloba este apartado.

Tal y como se planteó en el resumen llevado a cabo para sintetizar los modelos de
deterioro de firmes, se establece para identificar estas expresiones una numeración
especial, que se compone de dos términos que quedan englobados entre paréntesis. El
primer término hace referencia al número del capítulo y el segundo término -que incluye
una letra en mayúscula con un símbolo "prima"- sirve para identificar la ecuación en
concreto.

Los sucesivos epígrafes de este apartado describen la manera en que las


expresiones del Cuadro 5.16 se incorporan al modelo, estableciendo también los
parámetros de calibración que considera más adecuados. Asimismo, una explicación más
detallada de las expresiones que resume el citado Cuadro se encuentra en el Anexo 4.

290
CUADRO 5.16: RESUMEN DE LAS EXPRESIONES EMPLEADAS EN EL MÓDULO DE COSTES DEL TRANSPORTE
Coste Fórmula N°
Tiempo Velocidad en Km/h (5.A')
limitada por ERI V - e
rough

Carburantes Consumo de combustible en (5.B')


litros /1000 Km

Lubricantes Consumo de lubricantes en AOIL = CO^+0,0\5-IRI (5.C')


litros /1000 Km
Neumáticos Consumo de neumáticos en (l +0,01 •NR)-TWT ^^_^ (5.D')
pesetas /1000 vehxkm EQNT = NT-
^^ ^- + 0,0027
(l + NR)/VOL
Reparaciones (piezas de Consumo de piezas /1000 (5.E')
recambio) Km PARTS = C , - ( ^ ^ ] •(l + CIRI-(RI-3))
UoooooJ
Reparaciones (mano de N° de horas de trabajos / LH = COLH • PARTS""'"^" • e"^""^^"^ (5.F')
obra) 1000 Km
Depreciación e interés Coste de capital anual en ir • (1 + iñ"'^ ir (5.G')
relación al valor del CAPCRT = NVPLT • — ^ — ^ ^ RVPLT jj==—
vehículo
Fuente: elaboración propia de información procedente del HDM
Glosario de términos.

AOIL Consumo de carburantes en litros cada 1.000 vehículosxkm IRI índice de regularidad internacional en m/km
ARVMAX máxima "velocidad rectificada media" permitida en mm/s IRIo regularidad límite en m/km para el consumo de piezas de
según tipo de vehículo repuesto
C Curvatura horizontal en grados sexagesimales por km K, exponente a calibrar
Co parámetro a calibrar LH número de horas de trabajos de reparación cada 1000 km
CAPCRT coste de capital (depreciación e interés) anual en relación al LIFE vida del vehículo en años
valor del vehículo
CIRI parámetro a calibrar NR Número de recauchutados
CKM kilometraje acumulado NT Número de neumáticos por vehículo
CLHIRl coeficiente a calibrar PARTS consumo de piezas cada 1000 km como porcentaje del valor
de reposición del vehículo
CLHPC coeficiente a calibrar PARTS consumo de piezas cada 1000 km como porcentaje del valor
de reposición del vehículo
CN Coste de un neimiático nuevo RI regularidad superficial ajustada en m/km según indica la
expresión (A4.14)
COLH coeficiente a calibrar RISE rampa de la carretera en m/km
C0„ Constante dependiente del tipo de vehículo considerado RVPLT valor residual del vehículo sin considerar los neumáticos
CO, Constante dependiente del tipo de vehículo considerado S velocidad de los vehículos en km/h
CRT Coste de un recauchutado TWT Volumen de goma perdida en dmVlOOO ruedasxkm
FALL pendiente de la carretera en m/km VOL Volumen medio de goma en dm^ por neumático para una
determinada configuración de ejes y para un determinado
tipo de neumático
tasa de interés velocidad limitada por la regularidad superficial
CAPÍTULO 5

5.4.5.2.1 El tiempo

Como ya se explicó anteriormente, el objetivo del modelo es valorar los


beneficios de una determinada política de conservación (caso de estudio) sobre el
conjunto de los agentes relacionados con la carretera con respecto a una política de
conservación mínima (caso base). Por ese motivo, a la hora de determinar los costes de
tiempo, lo que realmente se evalúa es la diferencia entre los costes de tiempo derivados
de la política de mantenimiento definida en el caso de estudio, menos los costes de
tiempo derivados de una situación de mantenimiento mínimo (caso base).

Como se expuso en el Capítulo 3, la regularidad superficial limita la velocidad


máxima a la que pueden circular los vehículos, ya que diversos ensayos llevados a cabo
han demostrado que la "velocidad rectificada media" que es capaz de soportar cada tipo
de vehículo -turismos, camiones ligeros, camiones pesados y autobuses- es
aproximadamente constante para cada uno de ellos.

Para calcular la máxima velocidad según tipo de vehículo limitada por el índice
de Regularidad Internacional, el modelo emplea la expresión (5.A') estimada por
Watanatada et al (1987), adoptando como parámetros de calibración los expresados en el
Cuadro 5.17.

CUADRO 5.17: VALORES ADOPTADOS PARA APLICAR EL MODELO DE MÁXIMA VELOCIDAD


EN FUNCIÓN DEL IRÍ
Parámetro Oo ai 02

Tratamiento Superficial 0 0 1,15


Mezcla Bituminosa 1,31 -0,529 1,15
Fuente: ISOHDM (1995)

Sin embargo, la velocidad resultante de estas expresiones no tiene por qué ser la
velocidad máxima absoluta a la que es posible circular por la carretera, ya que puede
haber otros fenómenos que limiten la velocidad por encima del ERI, como las condiciones
de trazado de la carretera, etc.

Ante esta circunstancia, el modelo requiere una descripción de tramos de


carretera según la velocidad máxima posible -por tipo de vehículo- en fiínción del
trazado. De esta manera, solamente se producirán pérdidas de tiempo en aquellos tramos

294
EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE U CONSERVACIÓN DE CAJiRETERAS

donde el estado de la carretera (medido por el IRI) impida desarrollar una velocidad
inferior a la máxima que las condiciones de trazado permiten.

El Cuadro 5.18 pone de manifiesto el cálculo que el modelo lleva a cabo para
estimar la velocidad máxima a la que es posible circular por cada uno de los tramos
definidos. Para ello, es necesario introducir los datos que se encuentran sombreados y
que caracterizan a la carretera que se considera, es decir: la longitud de cada segmento
en relación a su velocidad límite de trazado, y el IRI en cada uno de ellos, que en este
caso se ha supuesto igual a 5.

El recuadro que aparece abajo refleja el valor de la velocidad máxima en fiínción


de distintos niveles de regularidad superficial, primero en metros por segundo y
posteriormente en kilómetros por hora. En este caso queda patente como la máxima
velocidad para un IRI igual a 6 mm/m, según la expresión planteada por Watanatada es
igual a 120 BCm/h para los turismos, 113 Km/h para los camiones ligeros, 89 Km/h para
los camiones pesados y 103 BCm/h para los autobuses.

En el último recuadro aparece la velocidad máxima en cada tramo, que se calcula


como el valor mínimo de los dos siguientes: la velocidad límite debida a las condiciones
de la carretera, y la velocidad límite debida a la regularidad superficial.

Una vez conocida la velocidad resulta sencillo calcular el consumo de tiempo


derivado del estado de la superficie de la carretera. A efectos del cálculo, y para que los
valores resulten más claros, el modelo determina la diferencia entre el coste de tiempo
derivado de un IRI determinado y el coste de tiempo derivado de un IRI igual a 2 mm/m.

Dentro del cálculo se distinguen dos estimaciones diferentes: el consumo de


tiempo de los usuarios que viajan fiíera de su trabajo, y el consumo de tiempo de los
usuarios que viajan por motivos de trabajo, así como las implicaciones que los mayores
tiempos de viaje tienen sobre las empresas de transporte de mercancías.

295
CUADRO 5.18: CÁLCULO DE LA VELOCIDAD MÁXIMA EN LOS DISTINTOS TRAMOS DE LA CARRETERA
Tramos Característicos IVelocidades máximas debidas al trazado para los distintos tipos de vehículos v lonaitudes de los distintos tramos de la carretera
Velocidad IR! inicial (Autos) 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50
Velocidad IRI inicial (C. Ligeros) 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40
Velocidad IRI inicial (Camiones) 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20
Velocidad IRI inicial (Autobuses) 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30
Longitud Tramos (Km) 270
IRI en cada tramo (>0)
IMO media autos (cada sentido) 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500
IMD media C. Ligeros (cada sentido) SO 50 50 50 50 50 50 50
IMD media camiones (cada sentido) 150 150 150 150 150 150 150
IMD media autobuses (cada sentido) 20 20 20 20 20 20 20
IMD media total (cada sentido) ..72D 0 1.720 1.720 1.720 1.720 1.720 1.720 1.720 0 0

IVelocidad en m/s limitada por el IRI


IRI (mm/metro) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Velocidad Limitadad por IRI (m/s) Autos 62,64 52,99 46,43 41,31 37,08 33,44 30,26 27,43 24,88 22,58
C. Ligeros 60,44 50,77 44,23 39,17 34,99 31,43 28,32 25,56 23,09 20,87
Camiones 52,87 43,26 36,92 32,10 28,19 24,91 22,10 19,64 17,47 15,55
Autobuses 57,31 47,64 41,16 36,19 32,11 28,65 25,66 23,02 20,67 18,56

IVelocidad en Km/h limitada por el IRI


IRI (mm/metro) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Velocidad Limitadad por IRI (Km/h) Autos 225,52 190,78 167,15 148,73 133,48 120,40 108,94 98,74 89,57 81,27
C. Ligeros 217,58 182,77 159,25 141,01 125,97 113,14 101,94 92,01 83,13 75,12
Camiones 190,32 155,73 132,90 115,54 101,49 89,68 79,55 70,70 62,91 55,99
Autobuses 206j30 171,50 148,19 130,27 115,60 103,15 92,36 82,86 74,41 66,83

IVelocidad máxima en Km/h en cada trame) seqún tipo de vehículo


Velocidad con IRI mínimo 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50
Velocidad Limitadad por IRI (Km/h) Autos 133,48 130,00 120,00 110,00 100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00
C. Ligeros 125,97 120,00 110,00 100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00
Camiones 101,49 100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00
Autobuses 115,60 110,00 100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00

Fuente: elaboración propia


EVALUACIÓN DE NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN DE CARRETERAS

De manera simplificada, se adopta para el modelo un valor del tiempo para las
personas que viajan en vehículos turismos, que resulta de una media ponderada de los
valores del tiempo presentados por el Banco Europeo de Inversiones (1996) para el
trabajo y el ocio. Por tanto, el modelo necesita conocer, como una variable de partida, el
porcentaje de vehículosxkm que se llevan a cabo durante el tiempo de trabajo, en
dirección al trabajo o por motivos de ocio, con el fin de determinar el valor medio de una
hora de tiempo de una persona que se desplaza por esa carretera.

Los valores del tiempo planteados por el Banco Europeo de Inversiones para
España traducidos a pesetas de 1997 son los siguientes:

• Viajes durante el trabajo 2.066 ptas. de 1997 / hora.


• Viajes al trabajo 689 ptas. de 1997 / hora.
• Viajes por motivos de ocio 516 ptas. de 1997 / hora.

En fiínción del porcentaje de vehículosxkm realizados en viajes durante el


trabajo, viajes al trabajo y viajes por motivos de ocio resulta factible calcular el valor
medio ponderado de la hora de desplazamiento, y en consecuencia determinar los
sobrecostes de tiempo debidos a los viajes en turismos.

Con respecto a los autobuses, resulta importante diferenciar entre el viaje del
conductor, que se encuentra desarrollando su trabajo, y el viaje de las personas a las que
transporta que, en la mayoría de los casos, se desplazan al trabajo o por motivos de ocio,
no siendo habitual que utilicen este medio como modo de transporte dentro del trabajo.

Asimismo, con respecto a las empresas de transporte, es necesario considerar


también que, una red de carreteras que por diversos motivos -congestión, inadecuado
mantenimiento, etc.- obligue a mayores tiempos de viaje en los trayectos, puede llevar
consigo mayores costes de capital -mayores flotas de camiones y autobuses- para
atender todos los recorridos que desea abarcar dicha empresa. El modelo incorpora este
efecto considerando que el capital -en número de vehículos de transporte- necesario
para llevar a cabo una determinada actividad es inversamente proporcional al tiempo que
necesita la empresa para desarrollar dicha actividad.

5.4.5.2.2 El consumo de carburante

297
CAPÍTULO 5

Como ya se ha esbozado previamente, el consumo de carburante guarda una


estrecha relación con el estado de la carretera. En primer lugar depende, en gran medida,
de la velocidad de circulación desarrollada por los vehículos que por ella transitan; y en
segundo lugar depende también del ERJ, ya que las irregularidades superficiales provocan
que el vehículo no circule apropiadamente y en consecuencia necesite una mayor
cantidad de energía que se