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Las Transformaciones Territoriales Fronterizas

según la Concepción Ideológica de la Frontera.
Una versión de este artículo fué publicado en el Boletín Geográfico 21. Dpto. de Geografía.Fac. de
Humanidades.Universidad Nacional del Comahue. Neuquén 2001.

1. Introducción
2. El concepto de Territorio y territorialidad *
3. El concepto de norma
4. Las normas en el lugar
5. El Estado: territorio y soberanía
6. El proceso de integración binacional
7. Estrategia territorial del Estado bajo la concepción de frontera cerrada
8. La transición hacia un uso integrado: la frontera abierta
9. Del "área de frontera" a la " región fronteriza"
10. Consideraciones finales
11. Notas
12. Bibliografía

Introducción
El uso de los espacios fronterizos en el marco de procesos de integración fisica y complementación económica
tienen su propia particularidad. Ella deviene de la condición de contener una frontera. Los procesos de
integración entre dos o más naciones tienen la peculiaridad de poner en evidencia las contradicciones derivadas
de las diversas racionalidades que orientaron las estrategias territoriales del Estado nacional: en épocas en que
la frontera era concebida como una divisoria rígida y cerrada y, en la actualidad, en que se la concibe como
deseable y necesariamente flexible a los efectos de la integración.
Una y otra racionalidad determinaron un uso territorial fronterizo diferente. En el caso de la concepción de
frontera cerrada, las acciones sobre la frontera se limitaron al control de la circulación en general, por
cuestiones de seguridad y soberanía.
En consecuencia la idea de integración era pensada hacia adentro del país, es decir integrar las áreas
periféricas con los centros urbanos más importantes. Ello explica -en gran parte- la escasa infraestructura vial,
de comunicaciones y edilicias en los pasos fronterizos, comparada -por ejemplo- con la modernización actual
de los mismos pasos en el marco del proceso de integración entre Argentina y Chile.
Hasta mediados de la década del '80 predominó la idea de frontera de tensión por ello las políticas territoriales
fronterizas adoptaron la forma espacial de áreas de frontera y/o zonas de seguridad, en los bordes de los
límites fronterizos.
Este trabajo intenta mostrar y demostrar la espacialización territorial de las estrategias del Estado según la
concepción ideológica de frontera. Los recortes territoriales denominados "área de frontera" y "región
fronteriza", serían la resultante espacial de la concepción de frontera cerrada en el primer caso y la de frontera
abierta en el segundo.
Cada una de estas perspectivas conduce a un uso y organización fronteriza particular.
El recorte territorial seleccionado para el análisis incluye la provincia del Neuquén y las Regiones VIII y IX de
Chile; se toma como caso de estudio la provincia del Neuquén. El período analizado comprende desde 1991,
año de creación del Comité de Frontera "Región de Los Lagos", hasta el año 1995, cuando culmina la gestión
político-administrativa del gobernador provincial.
Dichos recortes se fundamentan en dos hechos: en el primer caso, las jurisdicciones político-administrativas
citadas constituyen un sub-comité a los efectos de la integración. Ello significa que en conjunto promueven
acciones según las particularidades e intereses que las vinculan. En el segundo caso, el proceso analizado se
institucionaliza en la región cuando se crea dicho Comité, como un mecanismo para el logro de la integración
con Chile y, aunque el proceso no finaliza en 1995, en ese año se produce un cambio de gestión política, lo
que supone un cambio de estrategia territorial en torno a la integración.
Durante el período `91-`95, la gestión de gobierno provincial estuvo dirigida a institucionalizar el proceso de
integración en la región -es decir, a dar el marco legal e institucional en la fase inicial de dicho proceso- por lo
que su participación y rol en ese período ha sido fundacional en primer término y luego gestor de las acciones
junto a las demás instituciones participantes. La nueva gestión de gobierno encuentra un proceso en marcha, y
el rol que le cabe es continuarlo bajo la misma lógica, aunque -y éste es el cambio que suponemos- define sus
propias políticas territoriales.
No obstante la selección, ambos límites no fueron estrictos, ya que las acciones los trascienden. En
consecuencia, y a los efectos de la mejor comprensión del tema , cuando fue necesario se avanzó más allá de
lo propuesto inicialmente.
El desarrollo de esta investigación -abordada desde la perspectiva geográfica- dio como resultado colocarnos
frente a otro problema asociado y directamente relacionado con la frontera y sobre el que hay que buscar
nuevas teorías: me refiero al concepto de soberanía. El mismo constituye un problema ya que los procesos de
integración conducen a una transferencia gradual de soberanía, tal como se la concibe desde la formación de
los Estados modernos. Estado y soberanía son dos conceptos tradicionalmente asociados y junto a ellos
también está ligado el territorio, que es el soporte físico con límites determinados que define el ámbito dentro
del cual el Estado es soberano. A su vez, la soberanía permanece muy unida a la frontera y aquí es donde
emerge la contradicción ya que, los procesos de integración demandan fronteras flexibles.
Ha sido a través del analisis de las normas que regulan la circulación interfronteriza la que ha puesto en
evidencia dicha contradicción. Las normas son el aspecto central ha ser modificado para dar lugar a la fluidez
de la circulación.

El concepto de Territorio y territorialidad *

Previo al desarrollo del tema creemos conveniente definir y explicar el esquema conceptual utilizado desde
nuestra perspectiva disciplinar, para abordar el objeto de estudio propuesto. Espacio, tiempo, territorio,
territorialidad y normas son conceptos claves para comprender las transformaciones territoriales fronterizas
según las concepciones ideológicas vigentes en cada época.
El espacio geográfico es espacio social, producido por el hombre en función de sus necesidades e intereses.
Las acciones humanas realizadas sobre la superficie de la Tierra producen modificaciones que quedan
registradas en el espacio.
La realidad histórica nos muestra que se ha pasado de un espacio en estado natural, sin intervención humana,
hacia un espacio absolutamente social es decir apropiado por el hombre y usado, transformado, artificializado,
aun cuando esa apropiación sea intelectual (pensemos en el conocimiento de los recursos potenciales de
lugares, obtenido a través de la información proporcionada por los satélites).
Un espacio geográfico concreto en un momento dado y con límites precisos, conforma un territorio. El mismo es
un área delimitada sobre la que se ejerce una acción de apropiación. Joan Eugeni Sánchez sostiene que "si
pensamos que, a través de la acción humana, se puede dar forma a un territorio, podemos considerar el
proceso de producción del espacio social como un proceso de territorialización" (1). Es decir, la territorialidad
igual que el espacio, también es socialmente construida.
En este sentido, se puede afirmar que dicho proceso implica "la afirmación de la influencia o el control sobre un
área geográfica por parte de una organización o un individuo en nombre de la organización"(2). La delimitación
cumple la función de demarcación del ámbito de acción para "afectar, influenciar y controlar personas,
fenómenos y relaciones"(3). Ello da lugar a operaciones sobre el territorio según lógicas establecidas que
definen acciones, es decir lógicas que contienen una intencionalidad, y que son, por lo tanto, no neutrales.
A esta afirmación nos conduce Sack cuando sostiene que "la territorialidad forma el telón de fondo de las
relaciones humanas espaciales y las concepciones del espacio.
La territorialidad apunta al hecho de que las relaciones espaciales humanas no son neutrales ... ellas son el
resultado de la influencia y el poder, siendo la territorialidad la primera forma espacial que adopta el poder"
(4). Entonces, territorio implica posesión, uso y control. La posesión está definida por un límite preciso: cuando
hablamos de territorio nacional necesariamente debe existir una línea demarcatoria sobre la que se ejerce el
derecho inherente al ser Estado-Nación.
Esa línea es una forma simbólica de comunicar a los demás la posesión de una porción de la superficie
terrestre, ya que ella no es tangible ni observable en el territorio, pero existe. Y como tal circunscribe el territorio
donde el Estado ejerce su soberanía. Pero ella no es frontera. El límite es una línea y, por lo tanto, no puede ser
habitada. Por el contrario, la frontera, que ocupa una franja y constituye un área, sí lo está y de hecho hay una
variedad de situaciones, que van desde las no habitadas o escasamente habitadas, hasta las muy pobladas en
las que se desarrollan actividades de intercambio muy intensas (5).
Taylor afirma -desde la Geografía Política- que la región de frontera está orientada hacia afuera pues es una
zona de contacto, mientras que la línea de demarcación está orientada hacia adentro, porque define un límite
territorial de separación.
Volviendo a Sack, se puede decir que la territorialidad es una estrategia espacial. Entonces, la regulación y
control de las actividades, del acceso a la tierra, de la circulación, de la distribución y localización de los
sistemas de objetos, requiere de normas que vinculen los objetos y las acciones.
Como estrategia espacial, la territorialidad involucra una forma de clasificación por áreas, de acuerdo a su
especificidad, sobre la que recae también un conjunto de normas específicas. Podemos considerar las
divisiones en el interior de un territorio, como mecanismos de actuación territorial encaminados a la
organización y control del mismo. En este sentido es que se percibe la frontera como un área en la que
confluyen acciones ligadas a los procesos de localización, movilidad, división, jerarquización y funcionalización
espacial y acciones que tratan de incidir en el territorio de manera que éste se articule coherentemente con los
objetivos globales. En el caso que se analiza estos objetivos globales son los que imponen los procesos de
integración.

El concepto de norma
Los conceptos incorporados hasta aquí -espacio, tiempo, territorio, territorialidad- nos conducen al tratamiento
de las normas -que constituyen la base de toda organización territorial- como categoría que los articula. El
proceso que estamos analizando -generador de cambios territoriales- demanda la producción de nuevas
normas que lo acompañen, pues las normas existentes fueron producidas para atender una organización
territorial fronteriza bajo una lógica diferente.
Por definición una norma expresa lo que una cosa debe ser [es el "debe ser"] es decir, expresa la obligatoriedad
de una acción. Desde el punto de vista jurídico, una norma indica una regla de conducta, un precepto, una ley.
Una norma fundamental es el precepto fundante de la validez y la unidad de todo un orden normativo; es
condición esencial para que un conjunto de normas constituya un orden, un sistema, es decir que todas ellas
puedan ser referidas a una única norma que las fundamente, unifique y coordine en sus respectivos ámbitos de
validez (6).
Una norma jurídica es la significación lógica creada según ciertos procedimientos instituidos por una comunidad
jurídica. Como manifestación unificada de la voluntad de esa comunidad, formalmente expresada a través de
sus órganos e instancias productoras, regula la acción humana en un tiempo y lugar definidos. Así prescribe a
los individuos, frente a determinadas circunstancias condicionantes, deberes y facultades, y establece
sanciones coactivas cuando éstos no sean cumplidos (7).
Este concepto de norma tiene su fundamento filosófico, ya que desde esa perspectiva una ley es una norma
que expresa obligatoriedad, sea jurídica o moral o ambas al mismo tiempo. El fundamento de esa obligatoriedad
puede hallarse en la voluntad arbitraria, en el consenso de una sociedad o en las exigencias de la razón (8). Se
aprecia que una norma, entonces, tiene carácter arbitral derivado de un interés, por lo que constituye un acto
de voluntad, detrás del cual existe una intencionalidad.
Si el espacio es el conjunto indisociable de sistemas de objetos y sistemas de acciones, el tratamiento de las
normas es esencial ya que constituyen el nexo o bien la mediación entre ambos sistemas. La ejecución de las
normas entonces, define contenidos territoriales, y ellas remiten al tema central de la territorialidad y la acción
del Estado en su condición constitutiva.
En el contexto mundial actual es la primacía de las normas y la política la que define la racionalidad
hegemónica, es decir la racionalidad del mercado y de las instituciones mundiales (FMI, Banco Mundial, etc.).
Esas normas conducen a una regulación global, tendiente a modernizar los lugares según esa racionalidad. En
ese movimiento, el Estado, a través de su acción normatizadora, media entre ambas esferas en procura de
eliminar los obstáculos que impidan el establecimiento de capitales. Recordemos que la soberanía de los
Estados no descansa sólo en el dominio territorial: también es fundamental en su relación con los Estados
vecinos el grado de desarrollo de su economía.
Por esta razón, la modernización de las normas aparece en el momento actual como uno de los mecanismos
para eliminar fricciones. Y esa modernización se orienta hacia el logro de una mayor fluidez, de una más rápida
circulación. Esta es una de las tendencias actuales; paralelamente, aparece otra tendencia a la uniformización
o unificación de normas regulatorias, al menos en la frontera, evidenciándose nuevamente ese doble
movimiento global y local. Milton Santos nos habla de la dialéctica entre la necesidad de fluidez y la necesidad
de la norma (9).

Las normas en el lugar

La sociedad está siempre espacializándose entonces la espacialización es un momento de la inserción
territorial de los procesos sociales. Consecuentemente, es lícito afirmar que las normas, producidas por la
sociedad y resultado de la acción humana, también se espacializan.
Ellas quedan registradas territorialmente en el proceso de construcción del espacio, a través de los objetos que
crean y las acciones del hombre contenidas en esos objetos. De este modo, normas y objetos se presentan y
actúan como un conjunto indisociable.
Estas normas constituyen formas inmateriales que, al materializarse en objetos geográficos, como decíamos,
adquieren su dimensión espacio-temporal y definen la dinámica social.
Por su atributo de organizadora y reguladora, ellas preceden al sistema de acciones de la sociedad a la vez que
son generadas por ellas.
Dado que su función es organizar y regular el uso del territorio, es fundamental para nuestra investigación el
análisis de las normas que rigen la frontera y las que regulan el proceso de integración, porque las
transformaciones que dan origen a una nueva organización territorial giran en torno al uso del territorio, bajo
otra lógica -la lógica de la fluidez y la circulación- que trae como consecuencia la necesidad de normas
funcionales a esa nueva lógica.

El Estado: territorio y soberanía

El Estado cumple un papel relevante en la apropiación, el uso, el control y la regulación del territorio. Si
aceptamos junto con Sánchez que el intercambio económico está en la base de la conquista, apropiación y
colonización de otros territorios, se pone en evidencia que el Estado es la unidad de gestión más dinámica que
participa de un gran juego que tiene lugar a escala mundial (10).
Así, el Estado, dentro de sus fronteras y bajo una perspectiva que Taylor denomina "hacia adentro", resguarda
sus derechos territoriales y su nacionalidad a la vez que establece vínculos con la sociedad civil y las
actividades económicas existentes dentro de su territorio. Por otro lado, desde una perspectiva "hacia afuera"
establece compromisos geopolíticos con otros Estados o alianzas de Estados (11), dentro del sistema
interestatal del cual forma parte.
Es decir el Estado opera en ambas esferas.
Ambas perspectivas se vinculan con lo que Gottmann denomina las dos funciones básicas del Estado
territorial: seguridad y oportunidad. La primera se relaciona con los orígenes del sistema interestatal (siglo XVIII)
y la segunda, con el mercado mundial. La perspectiva "hacia adentro", relacionada con la seguridad, no
depende exclusivamente del reconocimiento de la soberanía de los Estados: también "requiere estar al mismo
nivel que los Estados vecinos en términos económicos" (12).
En este sentido, la búsqueda de incrementar la acumulación de riquezas en el territorio llevó a la aplicación de
políticas de desarrollo en torno a la economía, y con ello la búsqueda de una posición en la economía-mundo.
Desde la perspectiva "hacia fuera", el territorio aparece como la plataforma para entablar relaciones
internacionales y la soberanía le da legitimidad, pero sólo si es reconocida por los otros Estados en el marco y
según las normas del sistema interestatal. La soberanía sólo es reconocida si el Estado tiene pleno y efectivo
control del territorio, es decir seguridad interior y oportunidades económicas.
El significado moderno de territorio está ligado con el concepto legal de soberanía; cada Estado es soberano en
su territorio y ello le otorga legitimidad ante los otros Estados y capacidad internacional en la economía-mundo.
Componentes necesarios de la soberanía de los territorios son las líneas de frontera, ya que la soberanía debe
tener límites. "Un mundo de Estados soberanos es un mundo dividido por líneas fronterizas" (13). Desde
nuestra perspectiva, tal como venimos afirmando, la línea que el autor denomina fronteriza es para nosotros el
límite perimetral de un territorio, en tanto que la frontera es un área.
La existencia del Estado es imprescindible en la economía-mundo, ya que existen muchos Estados pero una
sola economía, por lo que cada fragmento de ella tiene relación con un Estado soberano particular.
También la soberanía guarda relación con el poder que ejerce el Estado, única institución que tiene el poder
formal sobre un territorio soberano, pero un poder que tiene su fundamento -en sentido general- en la base
material generada por la acumulación de capital en su territorio, es decir generada por las condiciones que
ofrece el Estado -a las empresas transnacionales- para la acumulación del capital.
Según Giddens (14), un aspecto de la naturaleza dialéctica de la mundialización es el "tira y afloje" entre las
tendencias hacia la centralización inherente a la reflexividad del sistema de Estados por un lado, y la soberanía
de Estados particulares por otro -reflexividad entendida como la examinación constante de las prácticas
sociales y su reformulación a la luz de nueva información sobre esas prácticas, que de esa manera alteran su
carácter constituyente-. La acción concertada entre países disminuye la soberanía individual de la nación
implicada en algunos aspectos; sin embargo, al combinar su poder aumenta su influencia dentro del sistema de
Estados.
El proceso de integración que se analiza se mueve en las dos esferas mencionadas al principio: una, interna,
que establece vínculos con la sociedad civil y las actividades económicas en función de la integración física y la
complementación económica, sin descuidar los derechos territoriales y su nacionalidad. La esfera externa
establece compromisos geopolíticos binacionales de acuerdo mutuo. El Estado, a través de sus instituciones,
comanda este doble movimiento.
Para interpretar el rol del Estado en ambas esferas es preciso verlo en términos del "control coordinado que
ejerce sobre determinadas áreas territoriales" (15).En este caso, sobre la frontera, ya que le compete
directamente al Estado ejercer el control por cuestiones de soberanía.
Desde esta perspectiva es fundamental analizar la acción del Estado en el marco del proceso de integración,
pues a través de las instituciones que atienden la frontera regula el uso y control de la misma por medio de
normas específicas.
Es decir define una estrategia espacial, y con ella, un principio de organización territorial fronteriza. La
delimitación de áreas de frontera, las normas que la rigen y la organización territorial resultante son la expresión
concreta de dicha estrategia.

El proceso de integración binacional

En términos generales la integración puede asumir diversas formas y grados según el alcance. Esta puede ser
económica, cultural, física, regional. En el caso de Neuquén estamos ante una proceso de integración física en
marcha, que puede o no culminar en situación de integración económica. De hecho se está ante un proceso de
integración física y en este sentido se orientan las múltiples acciones que derivan en el dictado de normas y en
la elaboración de proyectos tendientes al logro de la integración física y cooperación económica y con ello la
redefinición de un nuevo uso del territorio.
El marco legal que sostiene al proceso que se analiza quedó formalizado con la firma del Tratado de Paz y
Amistad concertado entre Chile y Argentina en 1984. Posteriormente fue aprobado por Ley 23.172 , norma
fundamental sobre la que se inició el nuevo proceso de integración y en la que se materializa el impulso político
dado por ambos Estados.
Con ello una nueva norma se incorporó al territorio, como instrumento legal para cumplir la función de regular y
normar la organización territorial, bajo esta nueva lógica. En el marco de esta normativa -y mucho antes de
crearse el Comité de Frontera "Región de los Lagos"- comenzaron las acciones que luego serían continuadas
por esta institución como veremos.
Si bien es cierto que la iniciativa está expresada en sentido amplio -ya que plantea la intensificación económica
e integración física- las acciones previstas en el mismo Tratado remiten estrictamente a lograr resultados en
materia de integración. Ello hace que la frontera adquiera relevancia, como ámbito necesario para tal fin y que
en relación al movimiento global de integración binacional, es condición para alcanzar el objetivo entre ambas
naciones. De allí que el efecto inmediato de las acciones se localice en la frontera. Si bien el objetivo e interés
de los respectivos gobiernos -para las partes de ambos países- es lograr la integración regional, es decir
vincular un área integrada por provincias y regiones y construir una nueva región, las acciones que gestionan
dicho proceso se espacializan en el subespacio fronterizo. Estos, además, tienen la particularidad de ser
ámbitos de aplicación de regímenes jurídicos especiales y de políticas de frontera que exceden lo
exclusivamente económico. Por su condición de frontera entonces y su función primordial, han sido
tradicionalmente los espacios más sensibles a los cambios operados a nivel nacional, tanto políticos como
económicos.
Como frontera de integración es posible -y de hecho así ocurre como se verá- diseñar acciones y normas sobre
la base de la especificidad propia del área de frontera, es decir no sólo según las formas naturales y el
contenido técnico de las mismas sino también por su contenido normativo. La aparición del Comité de Frontera,
como forma jurídica que atiende los aspectos típicamente fronterizos, es una manifestación de la especificidad
de la frontera en este nuevo esquema. De hecho el Comité cuenta con una jurisdicción propia y las normas que
lo rigen tienden a unificarse en todo el ámbito de su jurisdicción.
El cambio de estrategia espacial está expresado en la norma fundamental y va acompañado del cambio de
concepción de frontera que dicho proceso requiere, la misma debe ser concebida como frontera de unión y
apertura, como se dijo anteriormente, abandonándose la concepción de frontera como algo rígido a desarrollar
e integrar sólo "hacia adentro". Este cambio de concepción de frontera es una condición para la integración,
aunque ello no implica el abandono de una política de integración también hacia adentro.
La integración constituye un proceso que induce necesariamente a transformaciones territoriales, ya que
"integrar" significa dar unidad a algo. En ese sentido "integración física" significa unir físicamente dos territorios
nacionales que constituyen unidades físico políticas separadas, organizadas bajo una lógica nacional. Sería
conveniente referirnos al uso de estos territorios por parte del Estado, según la ideología que domina la frontera,
pues de ella depende la función asignada -sea de separación o unión -, y con ello comprender la organización
territorial según cada perspectiva.
Estrategia territorial del Estado bajo la concepción de frontera cerrada
En función de la soberanía, la frontera rígida -de separación, oposición y diferenciación- cumplió el rol de
gestar y consolidar el hecho nacional, durante el largo tiempo que va desde la formación de los Estados-
Naciones (en el caso latinoamericano) hasta el inicio de los años '80 (para el caso argentino). El Estado
nacional, bajo esa lógica y a través de las instituciones públicas de injerencia en la frontera, definió políticas
territoriales de regulación y control fronterizos. En este sentido, la estrategia política en la dimensión espacial
del Estado fue delimitar una zona, que denominó "Zona de Seguridad de Fronteras" (Ley 15385, 1944). Ellas
fueron concebidas como potencialmente conflictivas desde el punto de vista geopolítico, por ello el Estado
interviene en la defensa y seguridad de las mismas.
El propósito inmediato fue "argentinizar" esas porciones territoriales y por esa vía resguardar su soberanía y la
integración física, bajo la perspectiva nacional "hacia adentro" de la que nos habla Taylor (16). Sobre ellas
ejerció un riguroso poder de policía especialmente sobre la radicación extranjera, sea de capital o personas, en
particular las provenientes de países limítrofes, como también la inhibición al acceso a la propiedad inmobiliaria
(17). Por ejemplo se establece que los argentinos naturalizados y extranjeros originarios de países limítrofes o
no limítrofes deben solicitar autorización para la adquisición de bienes inmuebles de naturaleza rural y para la
explotación de permisos y concesiones en la zona de seguridad, y cumplir con requisitos para la aprobación del
pedido según la categoría a la que pertenezcan.
La norma establece que en los departamentos Lácar, Los Lagos y Collón Curá -de la provincia del Neuquén- se
requiere un año en ejercicio de la ciudadanía cuando el solicitante es naturalizado proveniente de países no
limítrofes o limítrofes no colindantes (18). Para los originarios de país limítrofe colindante se requieren cinco
años y los extranjeros originarios de países no limítrofe o limítrofe no colindante, deben tener cinco años de
residencia permanente en el país. Por último a los extranjeros de país limítrofe colindante se les exige veinte
años de residencia permanente. Nótese que este requisito limita el acceso de las inversiones en inmuebles y
explotaciones, ya que pocos serían los extranjeros inversionistas que cuenten con tantos años de residencia
permanente, en especial a partir del inicio del proceso de integración en el año 1984. (cartograma Nro. 4)
En los departamentos Chos Malal, Huiliches, Minas, Picunches, Aluminé, Ñorquín, Zapala, Pehuenches y
Loncopué es más permisible el acceso a la propiedad y al uso del suelo. Así lo demuestran los requisitos de
ejercicio de ciudadanía y de residencia permanente. Para el caso de los extranjeros de país limítrofe, colindante
con la propiedad que se desea adquirir, los veinte años de residencia permanente que se requieren para el
grupo de departamentos anteriores, en éstos se reduce a ocho años.
Quedan exceptuados de este requisito todas las localidades urbanas del segundo grupo de departamentos y del
departamento Collón Curá del primer grupo. Quiere decir que, cualquiera sea el origen y condición de
colindancia de los extranjeros o naturalizados, pueden adquirir inmuebles para cualquier uso en las ciudades de
las zonas de seguridad, no así en las zonas denominadas rurales.
También se exceptúan los contratos atípicos de transferencia de derechos reales de uso y habitación de
inmuebles destinados a la actividad turistica.
Esta estrategia que señalamos y que proviene del año 1944, fue ratificada por la Ley 12.913 del año 1951, lo
que indica la continuación de la misma.
A partir de 1970 con base en la misma concepción de áreas potencialmente conflictivas, se generaron nuevas
normas y acciones para lograr la seguridad a través del desarrollo. En ese sentido se crearon nueve "áreas de
frontera" dentro de las "zona de frontera" del país, definidas como las áreas más críticas, "que por su situación y
características especiales, requieren la promoción prioritaria de su desarrollo" (art.3, Ley 18.575/70).
Con este esquema de "áreas de frontera" el Estado nuevamente pone en evidencia su estrategia
integracionista "hacia adentro", sostenida por la lógica del potencial conflicto. Por eso, las acciones que
recayeron sobre estas áreas tenían como finalidad desarrollar económicamente aquellas porciones territoriales
limítrofes, poco pobladas debido al aislamiento y al escaso desarrollo económico. Por esta vía, el Estado
buscaba asegurar el control de todo el territorio para consolidar la seguridad.
En general, estas políticas quedaron en el nivel del discurso y la retórica, con un fuerte contenido ideológico
pero sin sustento práctico, excepto en un tramo del gobierno de facto del período 1975-1983 bajo la doctrina de
la seguridad nacional que caracterizó a ese proceso político. Según Lidia Sejas (op. cit.), los recursos
económicos e institucionales aplicados para lograr el objetivo fueron de poca relevancia y los resultados fueron
magros.
Aquella política de frontera fue de corta duración (1970-1986); no obstante, perduró la lógica de integración a
través del desarrollo, ya que en el año 1987 se delimitan nuevas jurisdicciones territoriales para el régimen de
área de fronteras (Decreto 1182/87) y en 1988 por medio de la decisión expresa en la Ley de Defensa Nacional
23.554/88, se privilegia el uso del territorio a ciudadanos argentinos. Lo llamativo es que el país ya había
iniciado su proceso de integración con Chile vía un Tratado de Paz y Amistad, que como se ha dicho, se
propuso intensificar los vínculos entre ambas naciones.

La transición hacia un uso integrado: la frontera abierta

Iniciado el proceso de integración que se analiza, la frontera asume un nuevo rol y la lógica que acompaña a
este proceso concibe una frontera de unión y apertura, que adquiere relevancia porque condiciona la
integración -como ya dijéramos. Es decir, una frontera cerrada, rígida, de oposición, contradice la propia lógica
de integración. Integrar es unir, al menos desde la perspectiva del uso territorial, y ello implica adecuarse a una
nueva lógica, una lógica de apertura que permita interacciones fronterizas más fluidas y flexibles.
Algunas acciones ejecutadas en 1994 señalarían el inicio de la marcha hacia el logro de esos objetivos. Un
ejemplo de ello sería la derogación del citado decreto 1182 , con lo cual se liberan del control de radicación
importantes porciones territoriales.
Además se procedió a la unificación de los límites de las áreas de frontera y zona de seguridad, con lo cual una
de las instituciones de control deja de cumplir sus funciones en estos ámbitos. Al mismo tiempo se procede a
reducir los límites del área de frontera (Decreto 887) circunscripta en nuestra unidad de análisis al sector
noroeste de Neuquén que se denomina área de frontera Chos Malal, conformada por partes de los
departamentos Picunches, Loncopué, Ñorquín, Minas y Chos Malal, como se aprecia en el cartograma Nro. 2.
Se mantienen las facultades de competencia de la Superintendencia Nacional de Fronteras como institución de
control fronterizo. Dos años más tarde, se disuelve dicha institución, y en consecuencia, las áreas de frontera
para el desarrollo pasan a depender del Ministerio de Economía de la Nación (19).
En todo este proceso de cambios, esta transformación puede considerarse sustantiva. Efectivamente, la
existencia de esa norma regulatoria (Res. 1182), de aplicación en casi la totalidad del territorio neuquino, fue
opuesta al movimiento de apertura e integración física. Ello se pone en evidencia cuando comparamos los
objetivos del Tratado de Paz y Amistad, por un lado, y los objetivos de la Resolución 1182 por otro. El primero
fomenta la integración física mientras que el segundo -llamativamente- resguarda porciones territoriales más
amplias según se puede apreciar en el cartograma correspondiente.
Desde las normas se mantuvo el control del uso del territorio fronterizo y de la adquisición de bienes localizados
en esos ámbitos. Las modificaciones normativas acordes al requerimiento del proceso de integración en este
aspecto, giraron en torno a la desburocratización del trámite de solicitud de autorización, manteniéndose el
espíritu de preservación de lo nacional en dichos subespacios, según se desprende del análisis comparativo
entre las normas actuales y las derogadas.
Ello se aprecia en las últimas disposiciones, cuyo objetivo está dirigido a acelerar los trámites de autorización de
radicación a través de la implementación del "trámite abreviado", pero manteniendo mecanismos restrictivos
para el uso del territorio (20).
Para flexibilizar esa norma se determinó el grado de argentinización alcanzado en cada zona de seguridad,
teniendo en cuenta el volumen de población de cada departamento asentado en las zonas de seguridad y en
comparación con la población de las regiones chilenas colindantes.
Esto, con el fin de establecer el grado de presión demográfica de dicha población y las interinfluencias
resultantes del grado de desarrollo socioeconómico relativo entre la zona de seguridad y la de aquel país (21)
(22). Esto permite pensar la persistente relación entre frontera y seguridad o -en términos más generales-
entre frontera y geopolítica.
En síntesis, podría decirse que la organización espacial fronteriza resultante de la lógica de frontera cerrada se
modeló sobre la base de relaciones unidireccionales: desde la frontera al resto del país, o desde los centros
hegemónicos regionales o nacionales hacia la frontera, sin trascenderla. Bajo esta lógica se comprende la
insuficiencia de pasos equipados y aún el cierre de otros que permitían una fluida relación interfronteriza.
Si analizamos el proceso de modernización o adecuación normativa a las exigencias del proceso que se
analiza, nuevamente se pone en evidencia las contradicicones que dicho cambio de concepción produce. Esto
también permite poner al descubierto la multiplicidad de instituciones e intereses que recaen y atienden la
frontera.
Así podemos citar, entre otros, el Ministerio de Defensa de la Nación, quien a través de la Superintendencia
Nacional de Fronteras -Comisión Nacional de Zonas de Seguridad- emite las normas de seguridad, control y
uso del territorio fronterizo por cuestiones de soberanía, preservándolos para el uso nacional por medio de
mecanismos selectivos, como hemos señalado precedentemente. Al mismo tiempo, la Cancillería tiene
injerencia en la frontera ya que a ella le compete la aprobación de las acciones vinculadas a la integración
fronteriza, en el marco del proceso global de integración. Del mismo modo, el Ministerio del Interior regula la
circulación de personas a través de la oficina de Migraciones.
Son precisamente estas transformaciones del cuerpo normativo y las contradicciones que genera, los ritmos de
concreción de esas acciones y la existencia de un espacio previamente orga-nizado, lo que da especificidad al
proceso de integración cuando las acciones recaen en los ámbitos fronterizos. La nueva lógica de frontera
abierta exige de una nueva organización territorial -funcional al proceso global de integración-, que se construye
sobre un territorio fronterizo previamente organizado bajo la lógica de fronteras cerradas, funcionando hacia
adentro del país.
En ese encuentro se producen fricciones y contradicciones, ya que a nivel global se propone la integración pero
en el nivel regional -provincial o local- desde la norma que regula la frontera se persiste en la defensa nacional y
la integridad territorial. La dinámica de este "conflicto" es la que da origen y concreta la nueva organización
territorial y lo que moviliza el proceso social de organización espacial.

Del "área de frontera" a la " región fronteriza"

En nuestra área de estudio, el proceso de apertura se concretó en 1991 cuando se firmó el acta de constitución
del Comité de Frontera Región de Los Lagos, en presencia del presidente de Argentina, los ministros de
Relaciones Exteriores de ambas naciones, los cónsules regionales de Argentina y Chile, los gobernadores de
las provincias patagónicas y los intendentes de las regiones chilenas integrantes de la región. (cartograma Nro.
3)
Con ello quedó definida una nueva región para la integración, en el marco del proceso de integración
binacional. La región fronteriza así definida es concebida desde una perspectiva económica y política, cuya
particularidad es la de ser objeto de uso de ambas naciones es decir, las políticas que recaen sobre ella y la
función asignada son de origen bi-nacional.
La relevancia que adquiere este tipo de región -en relación al movimiento de integración- conduce a que la
región predomine por sobre las áreas de frontera, las que han sido definidas ahora por su posición geográfica,
es decir, por su situación de colindancia con el país trasandino.
El predominio de la región se pone en evidencia en los objetivos asignados al Comité de Frontera, ya que su
función es promover y agilizar la concreción de todas las acciones tendientes a profundizar la integración
subregional y fronteriza. Para ello cuenta con una jurisdicción propia de alcance regional, a los fines de la
integración, comprendida por las provincias patagónicas argentinas de Neuquén, Río Negro y Chubut y las
Regiones VIII, IX, X y XI de Chile (cartograma Nro.1).
Para poder operar con mayor agilidad, el Comité de Frontera se subdividió en dos subcomités: uno, integrado
por las provincias de Río Negro y Chubut y las regiones chilenas X y XI; y el segundo, por la provincia de
Neuquén y las regiones VIII y IX.
La nueva lógica que acompaña al proceso -expresada explícitamente en la norma fundamental que lo regula -
parte de la eliminación de la hipótesis de conflicto y arrastra con ello necesariamente un cambio en la
concepción de frontera. En efecto, se trata de un acuerdo de Paz y Amistad que establece relaciones amistosas
que la frontera no debe obstaculizar, según establece la norma.
Desde esta perspectiva, las acciones en torno al objetivo de la integración se direccionaron en primer término al
acondicionamiento de los pasos fronterizos, considerados desde esta lógica como funcionalmente deficientes.
El equipamiento de servicio de los pasos priorizados, las obras de infraestructura vial, la búsqueda de agilizar la
circulación fronteriza y de asegurar la apertura permanente, constituyen una expresión de aquel cambio de
lógica.
En general, se pudo apreciar a través del análisis de las actas de funcionamiento del Comité que éste busca
generar nuevas normas para el tránsito de personas, mercaderías y vehículos. Esto refleja la existencia de un
control muy burocrático en el sentido del doble control a ambos lados de la frontera. La búsqueda de la
unificación de normas de control tiende, precisamente, a facilitar la fluidez. La modificación de estas normas es
la más lenta, debido a la diversidad de instituciones que participan de la regulación del tránsito fronterizo: la
Aduana, las instituciones que regulan lasmigraciones, el transporte, la seguridad interior, detrás de las cuales
hay un aparato estatal todavía fuertemente burocratizado.
Por otra parte, la construcción de infraestructura vial y el equipamiento edilicio y de comunicaciones no sólo
surgen como propuestas sino que son los emprendimientos que efectivamente están cambiando la fisonomía de
la frontera y con esto la función de facilitar el acceso a los pasos fronterizos.
El objetivo primordial sobre este espacio es homogeneizar el uso del territorio a través de su integración física.
El proceso parte, en primer término, del acondicionamiento de las vías de comunicación preexistentes para
crear nuevas condiciones de circulación, según hemos apreciado.
Las inversiones públicas de ambos países en la región, en el marco del Plan Maestro de Pasos Fronterizos, así
lo demuestran. Las inversiones recayeron prioritariamente en los pasos Cardenal Samoré y Pino Hachado, que
comunica con las Regiones Chilenas X, IX y VIII respectivamente. El último de los pasos, efectivamente, se
pavimentó del lado argentino casi totalmente pero aún no se culminó la obra del lado chileno.
Asegurar la accesibilidad permanente de los pasos implica inversiones no sólo en la pavimentación de caminos
de acceso a la frontera y secundarios, sino también en la construcción de puentes, enripiado de caminos y
calzadas, culminación de empalmes, movimiento de suelos, alambrado delimitador de ruta, alcantarillado (obras
ya ejecutadas y algunas aún en ejecución, al año 1995) para incorporar así al territorio una infraestructura vial
más eficiente. Las obras sobre el río Malleo y el rediseño del tramo vial permitieron -por ejemplo- un mejor
acceso al paso Tromen desde Neuquén.
La red vial y férrea priorizada guarda estrecha relación con la rentabilidad y está asociada con el uso integrado
de los recursos más valiosos. Sin embargo, también se convierte en la clave para la circulación de mercancías,
ya que permite la vinculación interoceánica Atlántico-Pacífico a través del proyectado corredor bioceánico.
Según puede apreciarse en el cartograma Nro. 5 , al trascender el ámbito fronterizo, dichos pasos permiten la
conexión portuaria Talcahuano, sobre el Pacífico, con el puerto San Antonio Este sobre el Atlántico o bien
Ingeniero White -si éste fuera priorizado- todos a través del paso Pino Hachado.
Por el paso Cardenal Samoré, el área más cercana de vinculación portuaria comprende la provincia de
Neuquén desde Pino Hachado hacia el Sur, con el puerto de Corral en la provincia de Valdivia (X Región),
permitiendo también la eventual vinculación interoceánica con el puerto rionegrino, por el sur.
También obliga a dotar al lugar de sistemas técnicos funcionales a la circulación, tales como sistemas
informáticos de control fronterizo, sistemas de enlaces de comunicación telefónicos internacional y sistemas
radioeléctricos interfronterizos. En agosto del año 1996, se produjo el primer llamado a licitación internacional
para informatizar los puestos fronterizos argentinos, en el contexto de la modernización del sistema de
información (23).
Respecto de los sistemas radioeléctricos interfronterizos, desde 1994 los pasos fronterizos habilitados -a
excepción de Hua Hum- cuentan con sistema de intercomunicación por radio en frecuencia VHF (24) lo que
permite la vinculación entre los puestos de control interfronterizo. A través del sistema de radio de alta
frecuencia HF los puestos fronterizos argentinos están conectados con sus respectivas cabeceras localizadas
en la provincia del Neuquén y ellas con la central nacional de Gendarmería localizada en Buenos Aires. Este
sistema también permite la comunicación vía correo electrónico entre las cabeceras y la central. (cartograma
Nro. 5)
Asimismo, se ha incorporado el sistema de enlace telefónico en todas las localidades y parajes del ámbito
cordillerano, con capacidad de comunicación internacional (25). Para complementar a los sistemas de
comunicación mencionados, la circulación de correspondencia también se ha adecuado a las nuevas
exigencias. Así, el tráfico de correspondencia -que antes se limitaba al tráfico entre la ciudad de Neuquén y la
ciudad de Temuco en forma directa- desde mediados de 1995 se amplió a las Regiones VIII, IX y X (26).
Existen otras dos empresas de correo privado que continúan manteniendo el tráfico a Chile vía Buenos Aires-
Santiago y de allí a su destino final.

Consideraciones finales
No obstante las transformaciones señaladas en primer término, no caben dudas de que es la creación de una
nueva región la que señala el cambio más profundo asociado a la integración. Si bajo la lógica de frontera
cerrada la estrategia espacial se concretó en recortes territoriales denominados "áreas de frontera", bajo la
nueva lógica, la "región" constituye un nuevo recorte territorial a los efectos de la integración. La Región de los
Lagos, efectivamente, tiene límites precisos, cuenta con una jurisdicción propia, genera acciones desde el
Comité de Frontera tendientes a agilizar el proceso de integración.
En segundo término, aparece como sustantiva la modernización de algunas normas, aquellas que
efectivamente constituían un obstáculo a la integración.
En efecto, ellas fueron creadas para resguardar el subespacio fronterizo, desde una perspectiva de integración
hacia adentro del país. Entonces, ante el cambio de lógica para el uso del territorio fronterizo necesariamente
deben cambiar las normas preexistentes. Ambos aspectos -el acondicionamiento de los pasos fronterizos y la
modernización normativa- están estrechamente unidos, ya que el uso está regulado por la norma, que como ya
hemos afirmado, en esencia es organizacional.
Este cambio de lógica en el uso del territorio condujo a un cambio en las relaciones y vinculaciones entre los
agentes económicos, las instituciones de gestión político-administrativa, de orden nacional, provincial y
municipal, entre las instituciones civiles -cámaras empresariales en general- y aún entre las instituciones
educativas como las universidades, todas ellas ahora vinculadas en torno al logro de los objetivos que propone
el proceso de integración.
A partir de allí, los recursos existentes se revalorizan para el uso compartido y, en su conjunto, el territorio se
organiza en función de la circulación y la fluidez. Así lo demuestran las perspectivas de vinculación
interoceánicas, la infraestructura vial y edilicia efectivamente construida, la modernización de las normas -al
menos de aquellas de más fácil modificación en el corto plazo.
En síntesis la estrategia espacial del Estado en estos espacios en particular, ha sido la de seleccionar
taxonómicamente áreas que denominó de frontera y/o de seguridad -como ya hemos dicho-. Estos son
mecanismos llevados a cabo para controlar e influenciar a personas, vehículos, mercancías que circulan por la
frontera. En épocas de predominio de la ideología del conflicto, el control e influencia del Estado estuvo
dirigido a restringir la localización de extranjeros en áreas de frontera (la rigidez de las normas de residencia
así lo demuestran) y controlar la movilidad espacial de personas y mercancías.
De igual manera la acción de crear divisiones territoriales como las citadas, establece nuevas jerarquías
funcionales desde el momento en que se les otorga la función de consolidar demográfica y económicamente la
frontera. El hecho de haber sido consideradas áreas de prioridad para el desarrollo elevó a esas áreas a un
rango de mayor jerarquía, aunque esta acción haya quedado sólo en el discurso. Esto demuestra que el
territorio puede ser manipulado.
En los últimos tiempos se requiere una concepción de frontera asociada a los procesos de integración. Su
característica principal -como se ha visto- es que ella es diametralmente opuesta a la anterior.
Ha transcurrido casi una década desde que se inció el proceso entre Argentina y Chile. Las acciones en torno
a la integración son muy activas; se incrementan las obras de infraestructura de circulación a ambos lados de
los pasos fronterizos; se realizan convenios y acuerdos comerciales; se ha construído el gasoducto desde la
cuenca neuquina hacia la región colindante. Sin embargo las normas que regulan la circulación aún no han
sido modificadas. Sólo han cambiado algunas
-como hemos señalado-. Ello significa que la movilidad no es ágil, ni fluída, ni flexible.
La hipótesis que guió nuestra investigación precisamente señalaba el interrogante sobre la nueva organización
territorial, funcional al proceso de integración. Concluimos en que efectivamente la Región de los Lagos tiende a
ser funcional a dicho proceso, aunque -como hemos señalado en el desarrollo de la investigación- el proceso es
lento, en especial en los aspectos relacionados con la modernización normativa y la complementación
económica. Por ello afirmamos que tiende a ser funcional.
Si la lógica de frontera cerrada generó una organización territorial basada en relaciones unidireccionales, la
nueva lógica está generando una organización basada en relaciones multidireccionales, desde la Región de los
Lagos hacia el interior de ambos países y desde allí hacia el resto del mundo.
Como resultado de la investigación, emergió un aspecto que merece ser investigado en profundidad, ya que
constituye aún un tema que -en apariencia- contradice en general a los procesos de integración. Nos referimos
al concepto de soberanía. Ella aún está muy relacionada con el límite, la frontera, la seguridad y la integridad
territorial, pero sobre todo a la defensa de la soberanía a partir de la frontera. El cambio en la concepción de
frontera, debería ir también acompañada de un cambio de concepción de soberanía.

Notas
(1) Santos, M. 1991, p.6.
(2) Sack, R.D. 1986.
(3) Sack,op.cit.
(4) Op. cit. p. 5.
(5) Martín, R., 1992.
(6) Ossorio, M. 1994.
(7) Ossorio, op.cit.
(8) Ferrater Mora, 1958.
(9) Santos, M. 1996.
(10) Sanchez, J.E. 1992.
(11) Guiddens, 1994, p. 75.
(12) Taylor, P.J. op. cit. p. 147.
(13) Ut supra, p. 153.
(14) Giddens, A. op.cit., p.46.
(15) Ut supra, p. 62.
(16) Taylor, P. 1994, p.144 y sig.
(17) Sejas, L.1991, p. 63.
(18) La norma denomina colindantes a los provenientes de países cuya ubicación geográfica es colindante con
la del inmueble al que pretenden acceder. No colindantes son aquellos provenientes de países cuya ubicación
geográfica no es colindante con la del inmueble.
(19) Decreto Nro. 483 del 2/5/1996.
(20) Res.205/95.
(21) Res. 205/95 SNF.
(22) La norma no hace referencia al caso específico de Chile; en general, plantea el tema para los países
limítrofes. Dado que el estudio involucra a dicho país, la interpretación y aplicación de la norma se hace para el
caso que se analiza, es decir se reemplaza "país limítrofe" por "región chilena".
(23) Diario La Razón, 28/8/1996.
(24) "Very high frecuency:" "muy alta frecuencia".
(25) Ibíd empresa privada Telefónica de Argentina.
(26) Ibíd empresa Correo Argentino.

Bibliografía
FERRATER MORA : "Diccionario de Filosofía". Buenos Aires. Ed. Sudamericana. 1958.
GIDDENS, Anthony. "Consecuencias de la modernidad". Madrid. España. Alianza editorial. 1994.
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OSSORIO, Manuel: "Diccionario de Ciencias Jurídicas, políticas y sociales". Buenos Aires. Ed. Ruy Díaz S.A.
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SACK, Robert. "La concepción social del espacio". traducción interna Cátedra de Introducción a la Geografía.
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SANCHEZ, Joan E. "Geografía Política". Madrid. España. Ed. Sincel. 1992.
SANCHEZ, Joan E. "Espacio, Economía y Sociedad". Madrid. España. Siglo XXI.1991.
SANTOS, Milton. "Espaco & Método". 1ra. ed. 1988. Sao Paulo. Brasil. Nobel. 1988.
SANTOS, Milton. "Metamorfoses do espaco habitado". 2da. ed. Sao Paulo. Brasil. Editora Hucitec.1991.
SANTOS, Milton. "A naturaleza do espaco. Técnica e tempo razao e emacao".Sao Paulo. Editora Hucitec.1996.
SEJAS, Lidia. "Condicionantes territoriales en la integración fronteriza con los países limítrofes". En Integración
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SOJA, Eduard W. "La espacialidad de la vida social: hacia una reteorización transformativa". Traducción H.A.
Torres. En: Derek G. y John Urry, eds. Social relations and spatial strucutres. Londres. 1985.
TAYLOR, Peter J. "Geografía Política. Economía-Mundo, Estado-Nación y Localidad". Madrid. España. Trama
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Fuentes
Diario La Razón: 28/8/1996. Buenos Aires. Argentina.
Decreto 483, 2/5/96; 1182/87; 887/94.
Resolución 205/1996. Superintendencia Nacional de Fronteras.
Ley 15.385/1944; 12.913/51; 18.575/70; 23.554/888.

Alicia Laurín
ampa-lt@ecodi.net

Mgter en Ciencias Sociales Aplicadas - U.N.C. -Argentina

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